Parlementaire geschiedenis Wet ruimtelijke ordening

N.S.J. Koeman A. ten Veen J.R. van Angeren C.N.J. Kortmann D.S.P. Fransen M.M. Kaajan

Parlementaire geschiedenis Wet ruimtelijke ordening Inclusief de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening

kluwer alphen aan den rijn 2008

ISBN 978 90 13 05426 2 NUR 823, 840 D/2008/5640/005 © 2008 Kluwer, Alphen aan den Rijn Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, in fotokopie of anderszins zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h t/m 16m Auteurswet 1912 j°, besluit van 27 november 2002, Stb. 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (Postbus 3060, 2130 KB). Correspondentie inzake overneming of reproductie richten aan: Kluwer, Postbus 4, 2400 MA Alphen aan den Rijn.

Inhoud

Voorwoord

7

Chronologisch overzicht

9

Inleiding Waarom een nieuwe Wro? Ambities van nieuwe Wro Samenvatting nieuwe wet Enkele begrippen uit de nieuwe Wro nader uitgelegd

13 13 14 20 21

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen Begripsomschrijvingen

29 29

Hoofdstuk 2 Structuurvisies Algemeen

31 31

Hoofdstuk 3 Bestemmings- en inpassingsplannen 61 Afdeling 3.1 Bepalingen omtrent de inhoud van het bestemmingsplan 61 Afdeling 3.2 Bepalingen omtrent de procedure van het bestemmingsplan 85 Afdeling 3.3 Bepalingen omtrent een aan een bestemmingsplanvaststelling voorafgaand projectbesluit 109 Afdeling 3.4 Bepalingen omtrent uitvoering en afwijking van het bestemmingsplan 129 Afdeling 3.5 Inpassingsplannen van provincie en rijk en daaraan voorafgaande projectbesluiten 145 Afdeling 3.6 Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid 163 Afdeling 3.7 (Nadere) regels 178 Hoofdstuk 3A Beheersverordening en afwijking hiervan ten behoeve van een project Algemeen

5

181 181

Hoofdstuk 4 Algemene regels en specifieke aanwijzingen Algemeen Afdeling 4.1 Algemene regels en aanwijzingen van de provincie Afdeling 4.2 Algemene regels en aanwijzingen van het rijk

195 195 211 218

Hoofdstuk 5 Intergemeentelijke samenwerking in stedelijke gebieden

225

Hoofdstuk 6 Financiële bepalingen Afdeling 6.1 Tegemoetkoming in schade Afdeling 6.2 Vergoeding van hogere kosten van de gemeente Afdeling 6.3 Subsidies Afdeling 6.4 Grondexploitatie

229 229 243 246 248

Hoofdstuk 7 Handhaving en toezicht op de uitvoering Algemeen

341 341

Hoofdstuk 8 Bezwaar en beroep Algemeen Afdeling 8.1 Bezwaar en beroep Afdeling 8.2 Advisering inzake beroepen afdeling

363 363 365 379

Hoofdstuk 9 Planologische organen Afdeling 9.1 Planologische commissies Afdeling 9.2 Ruimtelijk planbureau

383 383 384

Hoofdstuk 10 Slotbepalingen Artikelleden

387 387

Hoofdstuk IX Overgangsrecht Inwerkingtreding Wet ruimtelijke ordening Algemeen Afdeling 9.1 Overgangsrecht Wet op de Ruimtelijke Ordening - Wro

393 393 393 395

Register

409

6

Voorwoord

De komst van een nieuwe Wet ruimtelijke ordening is voor velen van zeer groot belang. Overheden worden geconfronteerd met nieuwe instrumenten en procedures, terwijl ook bouwers en ontwikkelaars zich zullen moeten instellen op een nieuw juridisch en financieel kader voor hun activiteiten. De juridische adviseurs van alle betrokkenen moeten zich in nieuwe juridische vragen verdiepen, waarop jurisprudentie nog geen antwoord heeft gegeven. Rechters moeten knopen doorhakken, mede op basis van voorlichting door advocaten, die over die knopen en het ontwarren daarvan iets verstandigs zullen willen zeggen. Wetenschappers zullen ten slotte trachten een verhelderende en samenhangende visie te geven op de juridische vraagstukken die met de komst van de nieuwe Wro samenhangen. De wetsgeschiedenis van de nieuwe Wro zal juist in de eerste jaren waarin het nieuwe recht geldt een belangrijke bron voor interpretatie zijn. Om die reden heeft de praktijkgroep Bestuurs- en Vastgoedrecht van Stibbe besloten om de parlementaire geschiedenis van de Wro systematisch te rangschikken en te ontsluiten. Gepoogd is tot een zodanige selectie uit de verschillende parlementaire stukken te komen, dat op overzichtelijke en verantwoorde wijze inzicht wordt verschaft in de bedoelingen van de wetgever bij de diverse wettelijke bepalingen. De verleiding is groot om het niet bij de wetsgeschiedenis te laten, maar daaraan ook commentaar toe te voegen of daarover eigen opvattingen te formuleren. Wij hebben die verleiding weerstaan, omdat snel verwarring ontstaat over de vraag wanneer de wetgever aan het woord is en wanneer persoonlijke opvattingen van auteurs doorklinken. In deze uitgave spreekt uitsluitend de wetgever. Gepoogd is om bij de verschillende wettelijke bepalingen die passages uit de parlementaire stukken te voegen die een verhelderend licht kunnen werpen op die bepalingen. De bedoelde passages zijn letterlijk ontleend aan de diverse stukken. Het enige dat de auteurs zelf hebben toegevoegd betreft de aanduidingen van de onderwerpen die per artikel worden besproken en die cursief zijn weergegeven, alsmede verwijzingen van het oorspronkelijk gehanteerde artikelnummer of een oorspronkelijk gehanteerde term naar het uiteindelijke artikelnummer c.q. de definitieve term. Bij de praktijkgroep Bestuurs- en Vastgoedrecht van Stibbe zijn circa 30 advocaten werkzaam. Zij houden zich onder meer bezig met het omgevingsrecht, waarbinnen uiteraard de Wet ruimtelijke ordening een centrale plaats inneemt. Diverse bestuursrechtelijke advocaten van die praktijkgroep waren bij het project betrokken, dat tot deze uitgave heeft geleid. Bijzondere dank zijn wij verschuldigd

7

parlementaire geschiedenis wet ruimtelijke ordening

aan Michiel van Silfhout, Arwin Bos en Frederic François voor hun bijdrage aan deze uitgave. Zonder hen zou deze publicatie, waarvoor ondergetekenden de verantwoordelijkheid nemen, niet tot stand zijn gekomen. De tekst werd afgesloten op 22 mei 2008. Latere ontwikkelingen konden slechts incidenteel worden verwerkt. N.S.J. Koeman A. ten Veen J.R. van Angeren D.S.P. Fransen M.M. Kaajan

8

Chronologisch overzicht

Deze afkortingenlijst vermeldt de parlementaire stukken van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening die gebruikt zijn in deze parlementaire geschiedenis. Bij de stukken zijn tevens de gebruikte afkortingen vermeld. Wet van 20 oktober 2006, houdende nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening), Stb. 2006, 566 Advies RvS I

Advies van de Raad van State en nader rapport Deel 1; Advies Raad van State Ontvangen 4 juni 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, A

Nader Rapport I

Advies van de Raad van State en nader rapport Deel 2; Nader Rapport van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Ontvangen 4 juni 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, A

MvT I

Memorie van toelichting Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, nr. 3

Brief 2 juli 2003

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 2 juli 2003 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, nr. 4

NvW I

Nota van wijziging Ontvangen 5 september 2003 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, nr. 5

Brief 24 november 2003 Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 24 november 2003 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, nr. 6 VW I

Verslag wetgevingsoverleg. Vastgesteld 1 december 2003 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, nr. 7

Brief 18 maart 2004

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 maart 2004 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 916, nr. 8

Tweede NvW I

Tweede nota van wijziging Ontvangen 11 mei 2004 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 916, nr. 9

Derde NvW I

Derde nota van wijziging Ontvangen 29 maart 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 916, nr. 11

NavV I

Nota naar aanleiding van het verslag Ontvangen 30 maart 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 916, nr. 12

NavNV I

Nota naar aanleiding van nader verslag Ontvangen 14 september 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 916, nr. 14

Vierde NvW I

Vierde nota van wijziging

9


Ontvangen 14 september 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 916, nr. 15 Amend. nr. 20 I

Amendement Duyvendak Ontvangen 8 februari 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, nr. 20

Amend. nr. 26 Nr 26 Herdruk

Amendement Verdaas,Van Bochove en Lenards Ter vervanging van amendement nr. 18 Ontvangen 9 februari 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, nr. 26

Amend. nr. 28

Amendement Van Bochove, Verdaas en Lenards Ter vervanging van amendement nr. 19 Ontvangen 14 februari 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, nr. 28

Hand TK I

Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal 2005-2006, 16 februari 2006, p. 3106-3133

Brief 13 februari 2006

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 13 februari 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, nr. 31

Hand TK I

Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal 2005-2006,14 februari 2006, p. 3278-3292

Amend. nr. 33

Amendement Duyvendak, Van Bochove en Verdaas Ter vervanging van amendement nr. 21 Ontvangen 16 februari 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, nr. 33

Amend. nr. 38

Amendement Duyvendak en Verdaas Ter vervanging van amendement nr. 35 Ontvangen 17 februari 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, nr. 38

Brief 20 februari 2006

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 20 februari 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, nr. 40

MvA I

Memorie van Antwoord Ontvangen 18 augustus 2006 Eerste Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 916, C

Hand EK I

Handelingen Eerste Kamer der Staten-Generaal 2005-2006, 17 oktober 2006, p. 82-95

Hand EK I


Hand EK I


1. Nr 26 Herdruk

Wet van 24 mei 2007 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie, Stb. 2007, nr. 271. MvT II

Memorie van toelichting Ontvangen 13 september 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 218, nr. 3

RvS II

Advies van de Raad van State en nader rapport Ontvangen 13 september 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 218, nr. 4

NavV II

Nota naar aanleiding van het verslag Ontvangen 11 april 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 218, nr. 6

NvW II

Nota van wijziging Ontvangen 11 april 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 218, nr. 7

Amendement nr. 14

Amendement van het lid Verdaas c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 12

10

chronologisch overzicht

Ontvangen 23 juni 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 218, nr. 14 Amendement nr. 20

Amendement van het lid Irrgang c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 18 Ontvangen 29 juni 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 218, nr. 20

Brief 29 juni 2006

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 juni 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 218, nr. 21

VWII

Verslag van een wetgevingsoverleg Vastgesteld 28 juni 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 218, nr. 22

MvA II

Memorie van Antwoord Ontvangen 29 maart 2007 Eerste Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 218, D

NMvA II

Nadere Memorie van Antwoord Ontvangen 8 mei 2007 Eerste Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 218, G

Hand EK II

Handelingen Eerste Kamer der Staten-Generaal 2006-2007, nr. 30, 22 mei 2007, p. 927-975

Brief 2 oktober 2007

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 2 oktober 2007 Eerste Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 218, J

Aanpassing van een aantal wetten met het oog op de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening alsmede regeling van overgangsrecht (Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening) MvT III

Memorie van toelichting Ontvangen 29 januari 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 938, nr. 3

RvS III

Advies van de Raad van State en nader rapport Ontvangen 29 januari 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 938, nr. 4

NavV III

Nota naar aanleiding van het verslag Ontvangen 28 juni 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 938, nr. 7

NvW III

Nota van wijziging Ontvangen 28 juni 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 938, nr. 8

Hand TK III

Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal 2007-2008, nr. 5, 26 september 2007, p. 303-319

Amendement nr. 17

Tweede nader gewijzigd Amendement van het lid Neppérus c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 16 Ontvangen 26 september 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 938, nr. 17

Brief 1 oktober 2007

Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 1 oktober 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 938, nr. 21

Stemmingen III

Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal 2007-2008, nr. 10, 2 november 2007, p. 641

MvA III

Memorie van Antwoord Ontvangen 23 januari 2008-03-10 Eerste Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 938, C

Brief 18 maart 2008

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 maart 2008 Eerste Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 938, F

Brief 16 mei 2008

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 16 mei 2008 Eerste Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 938, I

11


Tevens zijn ingevoegd de wijzigingen die voortvloeien uit de Wet van 5 maart 2007, houdende wijziging van de Kadasterwet, de Organisatiewet Kadaster en enige andere wetten in verband met de aanwijzing van de kadastrale registratie, de kadastrale kaart en het geografisch bestand als basisregistratie en enkele andere wijzigingen (Wet basisregistraties kadaster en topografie), Stb. 2007, 105. In de wettekst zijn de wijzigingen die voortvloeien uit de Wijziging van diverse wetten in verband met het aantreden van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en diverse andere wijzigingen (TK 2007-2008, 31 295, nr. 2 (Voorstel van wet) en nr. 7 (Nota van wijziging) en A (gewijzigd voorstel van wet) reeds opgenomen. Dit wetsvoorstel is door de Tweede Kamer op 23 april 2008 aangenomen. Ten tijde van het afronden van de proefdruk lag het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer die op 27 mei 2008 over het wetsvoorstel stemt. TK 2007-2008, 31 295, nr. 7: Het is wenselijk gebleken om nog een aantal artikelen toe te voegen aan en diverse wijzigingen aan te brengen in het wetsvoorstel. De toegevoegde artikelen en doorgevoerde wijzigingen zijn, ondanks de niet geringe omvang van deze nota van wijziging, alle technisch van aard. Het betreft na indiening van het wetsvoorstel gebleken onvolkomenheden in dat wetsvoorstel (de onderdelen D, G en M), na indiening van het wetsvoorstel gesignaleerde wenselijke wijzigingen in andere wetten (onderdelen B, E, F, H en K), en tijdens de voorbereiding van de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening wenselijk gebleken wijzigingen in de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet en enkele daarmee samenhangende wijzigingen (de onderdelen A, C, I, J en L).

12

Inleiding

Waarom een nieuwe Wro? Advies RvS I [pag. 1] Aanleiding voor het wetsvoorstel is de toezegging aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal om voorstellen voor een fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te doen. Ook de Raad van State heeft in zijn advies over het wetsvoorstel tot wijziging van de WRO met betrekking tot de uitbouw van artikel 19 tot een zelfstandige projectprocedure (zpp) opgemerkt dat de WRO een lappendeken is geworden en herziening behoeft. Met het wetsvoorstel wordt beoogd een nieuw wettelijk instrumentarium in het leven te roepen waarmee een aantal knelpunten dat in de praktijk met de bestaande wetgeving is ontstaan, kan worden opgelost. In dit verband worden in de memorie van toelichting (paragraaf 1.2) genoemd: 1. de toegenomen complexiteit en schaalvergroting van ruimtelijke vraagstukken; 2. de wisselwerking met maatschappelijke ontwikkelingen die hebben geleid tot een reeks van wettelijke maatregelen gericht op de verbetering van de doortastendheid van de besluitvorming over investeringsprojecten en de doorwerking van ruimtelijk provinciaal beleid en rijksbeleid. Deze maatregelen betekenen in een aantal opzichten een trendbreuk in het denken over de principes die ten grondslag lagen aan de WRO, zoals bijvoorbeeld de invoering van de projectprocedure en de concrete beleidsbeslissing op rijks-/provinciaal niveau; 3. het streven naar harmonisatie van de wetgeving dat heeft geleid tot de Algemene wet bestuursrecht (Awb), Deze wet heeft belangrijke gevolgen gehad voor de procedures van totstandkoming van ruimtelijke plannen en andere besluiten ingevolge de WRO, en voor de mogelijkheden voor burgers van bezwaar en beroep tegen ruimtelijke besluiten.

13


Ambities van nieuwe Wro ambities en kernnotities MvT I [pag. 3] Met het voorliggende wetsvoorstel biedt de regering een nieuw stelsel om het beleid voor een duurzame leefomgeving planologisch mogelijk te maken en te normeren. Het beantwoordt ook aan het brede bewustzijn dat wetten eenvoudig moeten en kunnen zijn zonder dat kernbeginselen zoals rechtszekerheid, gelijkheid en democratische besluitvorming in het gedrang komen. Het wetsvoorstel sluit aan bij het idee dat een dienende en ordenende overheid behoefte heeft aan daadkrachtige besluitmogelijkheden en eenvoudige, snelle procedures. De volgende kernnoties en ambities komen samen in dit wetsvoorstel.

bevorderen van een duurzame toekomst MvT I [pag. 3] De zorg voor een duurzame toekomst bindt alle politieke stromingen in ons land. Dat komt tot uitdrukking op veel beleidsterreinen, zoals die van ruimtelijke ordening, milieu, water, verkeer en vervoer, landinrichting, wonen, bedrijvigheid, cultuur- en natuurbehoud, recreatie en energievoorziening. De regelgeving op die terreinen blijkt evenwel menigmaal een effectieve 'vertaling' van die zorg in de weg te staan omdat deze inhoudelijk en procedureel niet op elkaar is afgestemd. Dit wetsvoorstel zal, zoals later in deze toelichting zal blijken, veel belemmeringen bij die afstemming wegnemen en harmonisatie van wettelijke procedures bewerkstelligen. Het biedt meer mogelijkheden om ruimtelijke kwaliteitseisen en andere kwaliteitseisen met ruimtelijke implicaties van begin af aan mee te nemen in de beleidsontwikkeling, zodat de duurzame toekomst inderdaad een stap dichter bij komt.

versterken van ruimtelijk samenhangende besluitvorming MvT I [pag. 3] In de loop der jaren zijn veel voorzieningen in de Wet op de Ruimtelijke Ordening aangebracht met als doel deze wet te verbeteren. De projectbesluitvorming heeft daarbij veel aandacht gekregen. Hoewel de ruimtelijke samenhang een van de belangrijkste kenmerken van de ruimtelijke ordening zou behoren te zijn, blijkt dat het vermogen om ontwikkelingen in hun ruimtelijke samenhang af te wegen in het gedrang is gekomen. Het wezenskenmerk van de ruimtelijke ordening behoeft daarom opnieuw versterking en dient in de nieuwe regelgeving een centrale plaats te krijgen. Tijdens het algemeen overleg met de Tweede Kamer over de discussienota Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening in het jaar 2000 drong de Kamer aan op een veel prominenter plaats voor het bestemmingsplan in de dagelijkse beleidsvoering. De regering onderschrijft dat verlangen en heeft dit daarom als een belangrijk uitgangspunt voor het wetsvoorstel

14

inleiding

gekozen. Dit uitgangspunt wordt overigens in een evenwichtige verhouding gebracht met een breed gewenst ruimtelijk dynamisch ontwikkelingsbeleid. Het wetsvoorstel voorziet in een aanmerkelijke verbetering van de uitvoeringsgerichtheid van het bestemmingsplan met de daarin opgenomen mogelijkheid van een gecoördineerde voorbereiding van besluiten die nodig zijn voor de verwezenlijking van het ruimtelijk beleid. Naast deze meer algemene doelen bewerkstelligt het wetsvoorstel meer daadkracht en besluitvaardigheid en een grotere doelmatigheid en helderheid bij overheidsbesluiten ter zake van de ruimtelijke ordening. Bij de inrichting van het wetsvoorstel heeft als leidend beginsel gediend dat bevoegdheden de verantwoordelijkheden volgen. MvA III [pag. 18] Ten aanzien van de opmerking van de aan het woord zijnde leden dat 'het Rijk ontzettend veel open laat en over laat' merk ik op dat de wetgever expliciet heeft bedoeld dat het Rijk en de provincies gewoon helder zijn in wat zij zullen doen en wat zij aan andere overheden zullen overlaten, en als zij zaken overlaten aan anderen of daarbij bepaalde kaders in acht genomen moeten worden. 'Helder' en 'proactief' zijn dus de trefwoorden. Het betekent in een vroegtijdig stadium, vooraf, aangeven welke belangen je als provincie en als Rijk behartigt en welke je wilt waarborgen.

effectievere en efficiëntere besluitvorming MvT I [pag. 4] Er leeft een brede maatschappelijke behoefte aan een efficiënter wettelijk instrumentarium voor het ruimtelijk beleid. De huidige plansystematiek van de WRO vertraagt dikwijls de doorwerking van nieuw beleid. De bestuurlijke last om daar versnelling in te brengen, is vaak groot. Het is daarom belangrijk dat de nieuwe Wet ruimtelijke ordening de provincies en het Rijk in staat stelt sneller duidelijkheid te verschaffen over de wijze waarop het beleid, waar die instanties verantwoordelijkheid voor dragen, in bestemmingsplannen zal worden vastgelegd. Dit draagt ook in belangrijke mate bij aan de rechtszekerheid. Maatschappelijke actoren moeten weten waar zij aan toe zijn en welk bestuursorgaan voor bepaalde beleidsonderdelen aanspreekbaar is. MvA III [pag. 17] De nieuwe Wro zal in mijn ogen op verschillende punten bijdragen aan vlottere procedures, ook en misschien wel vooral, op het terrein van bouwprojecten. Zo zal het tijdsbeslag van de bestemmingsplanprocedure in de nieuwe Wro ruwweg de helft minder zijn dan in de huidige WRO. Ook het instrument van de coördinatieregeling (voor gemeenten, provincies en Rijk), waarbij een bestemmingsplan of projectbesluit gecoördineerd met alle benodigde vergunningen kan worden behandeld, kan bijdragen aan vlottere procedures.

15


toereikende bevoegdheden MvT I [pag. 4] Het belang van een goede verdeling van de verantwoordelijkheden over de overheidsniveaus wordt breed onderschreven. Dit is niet alleen gewenst vanwege een effectieve besluitvorming. Het gaat er ook om dat het overheidsniveau, dat door de samenleving verantwoordelijk wordt gehouden voor de oplossing van een ruimtelijk vraagstuk, ook de bevoegdheden heeft om die verantwoordelijkheid waar te maken. Het voorliggende wetsvoorstel gaat daarom uit van het binnen de democratische rechtsstaat levende beginsel van het meest geschikte overheidsorgaan, hetgeen inhoudt dat normstelling geschiedt door het meest geschikte overheidsorgaan. Het meest geschikte niveau daartoe is in beginsel het laagste overheidsniveau omdat op dit niveau bij ruimtelijke normstelling beter rekening kan worden gehouden met relevante feiten en omstandigheden. Gezien de aard van de betrokken problematiek of de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld, kan aangewezen zijn dat een hoger bestuursniveau het onderwerp doelmatiger en doeltreffender kan behartigen. De spanning tussen de hoge ruimtedruk en de ambitie om de ruimtelijke kwaliteit van Nederland te vergroten stelt hoge eisen aan het formeel wettelijk kader en het daarin opgenomen sturingsinstrumentarium. De nieuwe wet moet naar het oordeel van de regering een goede afstemming van het ruimtelijk beleid op alle niveaus waarborgen en dient de mogelijkheid te bieden voor een effectieve sturing op de onderdelen van het ruimtelijk beleid die van nationaal of provinciaal belang worden geacht. Provincies of Rijk zullen net als in het verleden beleidsdoelen willen realiseren waarvoor zij zich verantwoordelijk achten, en die moeten doorwerken naar het ruimtelijk beleid van lagere overheden. De behoefte aan een eenduidige en consistente ruimtelijke inrichting op de drie te onderscheiden overheidsniveaus zal in de toekomst alleen nog maar groter worden. Het wetsvoorstel voorziet daarin en biedt de kaders en bevoegdheden om dat doel te bewerkstelligen. Het kent een eenduidig stelsel voor het stellen van ruimtelijke normen: enerzijds het bestemmingsplan en anderzijds algemeen verbindende voorschriften in algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen, waarmee een op alle overheidsniveaus afgestemd en harmonieus ruimtelijk beleid kan worden vormgegeven. Het voorziet aldus ook in toereikende bevoegdheden waarmee het Rijk een adequate uitvoering, toepassing en handhaving van Europese regelgeving met een ruimtelijke dimensie in Nederland kan bewerkstelligen, zodat het Rijk zijn verantwoordelijkheid hiervoor kan waarmaken. MvA III [pag. 2] De nieuwe Wro stoelt op het basisprincipe dat iedere bestuurslaag verantwoordelijk is voor het eigen ruimtelijk beleid en het instrumentarium krijgt om dat beleid te realiseren. Bemoeienis met een andere overheid is alleen mogelijk indien de noodzaak vanuit het eigen ruimtelijke belang kan worden aangetoond. De normstelling die daaruit voortvloeit dient zoveel mogelijk vooraf te geschieden, zodat daarover vooraf duidelijkheid bestaat. Beleid en normstelling zijn gescheiden.

16

inleiding

De nieuwe Wro leidt ertoe dat duidelijk is welke overheid waarvoor verantwoordelijk is, welke normen en kaders door de hogere bestuurslaag zijn gesteld en welke beleidsruimte er vervolgens is. Voorts krijgt elke overheidslaag dezelfde adequate instrumenten voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Naar mijn mening is het geen labyrint, maar leidt het nieuwe stelsel tot meer duidelijkheid.

de handhaving van de gestelde normen en de organisatie daarvan MvT I [pag. 5] Gemeentelijke bevoegdheden om te handhaven blijken niet toereikend te zijn, vooral bij overtredingen die ernstige of onomkeerbare gevolgen met zich meebrengen. Het wetsvoorstel neemt de belemmering voor gemeenten om effectief te kunnen optreden weg en voorziet in adequate bevoegdheden en instrumenten. Een goede handhaving vergt tevens dat toezicht wordt uitgeoefend op de wijze waarop gemeenten hun handhavingstaak vervullen. Dit wetsvoorstel creëert eenduidige verantwoordelijkheden ten aanzien van de handhaving en het toezicht.

vereenvoudiging van het stelsel en de procedures maar ook een efficiënte rechtsbescherming MvT I [pag. 5] Volgens inzicht van velen moet het beleid doorzichtig zijn en de normatieve vastlegging daarvan op een heldere wijze geregeld. Versobering van het instrumentarium en vereenvoudiging en verkorting van procedures is daarvoor de remedie. Dat is dan ook een van de belangrijkste pijlers van dit wetsvoorstel. Omdat de te doorlopen procedures voor rechtsbescherming geen zoekplaatje voor de burgers mogen zijn en rechtszekerheid snel moet kunnen worden verkregen, dient het aantal procedures beperkt te blijven tot hetgeen werkelijk noodzakelijk is om een voldoende afgewogen rechterlijk oordeel te krijgen. Ook daarin is in dit wetsvoorstel voorzien.

betere afstemming ruimtelijk beleid en grondbeleid MvT I [pag. 5] Het belang van het grondbeleid met toegesneden bevoegdheden voor de uitvoering van ruimtelijk beleid is bekend. Eerder is in het algemeen overleg met de Tweede Kamer over de discussienota aangegeven, dat het niet wenselijk is om de grondpolitiek bij de fundamentele herziening van de WRO te betrekken. De regering zal op korte termijn een specifiek wetsvoorstel met betrekking tot de grondexploitatie aan de Tweede Kamer voorleggen. Beide wetsvoorstellen voorzien in de nabije toekomst in een evenwichtig instrumentarium. MvA III [pag. 13] Inspraak en rechtsbescherming zijn in mijn optiek een belangrijk goed. Dit doet niet af aan het streven naar het zoveel mogelijk stroomlijnen van procedures. In de nieuwe Wro is een goede balans gevonden tussen enerzijds het

17


garanderen van de mogelijkheden van inspraak en rechtsbescherming, en anderzijds de bekorting en vereenvoudiging van procedures. De vraag naar het te veel of te weinig doorslaan naar het individu is naar mijn mening niet aan de orde. Ook voor een circus rond bezwaarprocedures bij bouwplannen ben ik niet bevreesd. Als burgers op basis van de daarvoor geldende criteria als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, dan is het hun goed recht om van de daaraan gekoppelde mogelijkheden van inspraak en rechtsbescherming gebruik te maken. Het zal per concreet geval verschillen of het gaat om veel of weinig belanghebbenden.

betere afstemming met ruimtelijk relevante regelgeving MvT I [pag. 5] In de discussies van de afgelopen jaren hebben velen ook gepleit voor een betere afstemming van de WRO op relevante sectorwetgeving. In dat verband heeft de Tweede Kamer bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de WRO in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure met de aanneming van de motie Spies/Van As de wens uitgesproken dat de diverse afzonderlijke wetten en regelingen met betrekking tot ruimtelijke procedures waaronder de Tracéwet, zo veel mogelijk worden geïntegreerd in de WRO. De regering hecht veel waarde aan inzichtelijkheid en eenvoud van wetgeving. De stroomlijning van de wettelijke procedures van de nieuwe Wro en harmonisatie daarvan met de Algemene wet bestuursrecht, die met dit wetsvoorstel wordt gerealiseerd, is al een grote stap voorwaarts. Het is denkbaar op de langere termijn de ruimtelijke besluitvorming over alle ruimtelijke ontwikkelingen, ongeacht het beleidsterrein, in één wettelijk kader te integreren en de Wro om te vormen tot een kaderwet voor de leefomgeving. Omdat dit technisch en inhoudelijk een ingrijpende wetgevingsoperatie betekent, vindt de regering die stap op dit moment ongewenst. Het voorliggende voorstel voor een nieuwe Wro is evenwel zo opgezet dat het voor een dergelijke ontwikkeling geen belemmeringen bevat.

gebruikmaken van nieuwe technische ontwikkelingen MvT I [pag. 6] Recente technologische ontwikkelingen bieden nieuwe kansen voor een efficiëntere besluitvorming. Met name de digitalisering van ruimtelijke plannen vereenvoudigt en versnelt de communicatie en kan helpen procedures efficiënter in te richten. Een groot aantal gemeenten is reeds bezig bestemmingsplannen te digitaliseren. De verwachting is dat daardoor in de toekomst bestemmingsplannen qua methodiek uniformer zullen worden en steeds beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Ook kan met behulp van deze technieken de ruimtelijke context waarbinnen de besluitvorming op onderdelen van het ruimtelijk beleid plaats vindt, beter zichtbaar worden gemaakt. Dit kan een aanzienlijke impuls geven aan de gewenste versterking van de ruimtelijk samenhangende besluitvorming. De regering heeft in het wetsvoorstel met die nieuwe technologische mogelijkheden reke-

18

inleiding

ning gehouden. Bij de uitvoeringsbesluiten, waaronder het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening, zal dat concreter worden. MvA III [pag. 15] Met de komst van de nieuwe Wro geldt een digitaliseringsverplichting voor nieuwe ruimtelijke plannen. Deze moeten digitaal worden vervaardigd, beheerd, gebruikt en beschikbaar gesteld. Dit vergt van gemeenten een aantal ingrijpende organisatorische en technische aanpassingen in hun ruimtelijke processen en procedures. Het ministerie van VROM ondersteunt gemeenten bij het digitaliseringsproces, o.a. middels de helpdesk DURP, handreikingen, informatiebijeenkomsten en technische tools zoals de validatie- en conversiesoftware. De afgelopen maanden bereikten het ministerie van VROM steeds vaker berichten uit het werkveld dat de oorspronkelijke datum van 1 juli 2008, ten aanzien van vooral het digitaal maken van plannen door veel partijen waarschijnlijk niet gehaald zou gaan worden. Zowel de verschillende overheden als softwareleveranciers lopen tegen knelpunten aan. Daarnaast zullen de recent vastgestelde RO standaarden en regels 2008 volgend jaar voor het eerst in de praktijk gebruikt gaan worden. Om de stand van zaken en mogelijke knelpunten bij gemeenten in kaart te brengen is een internetenquête onder gemeenten uitgevoerd, de Implementatiemonitor DURP. Aan dit onderzoek hebben 310 gemeenten en 6 stadsdelen van Amsterdam (meegewerkt, red.). Uit de implementatiemonitor blijkt dat een meerderheid van hen goed op de hoogte is van hetgeen de digitaliseringsverplichting inhoudt, en dat men verschillende voorbereidingen heeft getroffen. Gemeenten blijken zich te richten op het digitaliseren van vooral nieuwe (en te actualiseren) plannen. Dit is van belang gezien het feit dat de helft van alle vigerende bestemmingsplannen in Nederland op de peildatum 1 juli 2008 meer dan 10 jaar oud is. Zo’n tweederde van alle gemeenten heeft een plan van aanpak voor het actualiseren van deze plannen. Eveneens tweederde van de gemeenten geeft aan alle nieuwe en te actualiseren plannen conform standaarden op te stellen. Op dit moment echter is het aantal plannen dat volgens de standaarden is opgesteld en digitaal beschikbaar is slechts 10 procent. Er dient dus een inhaalslag gemaakt te worden. Daarnaast heeft slechts één derde van de gemeenten een plan van aanpak voor het daadwerkelijk digitaal opstellen van ruimtelijke plannen. Eén derde van de gemeenten verwacht op 1 juli 2008 niet klaar te zijn voor de nieuwe Wro en de digitalisering van plannen in het bijzonder. De uitkomsten van het onderzoek maken duidelijk waar de ondersteuningsbehoefte bij gemeenten ligt. Hierdoor kan het proces dat gemeenten moeten doorlopen zo goed mogelijk ondersteund en begeleid worden. De resultaten van de implementatiemonitor bevestigen eveneens de geluiden uit het werkveld. Daarom is besloten tot een overgangstermijn. Een periode waarin digitale en analoge plannen beide gemaakt, vastgesteld en gebruikt mogen worden. De digitale onderdelen van de nieuwe Wro worden nu op 1 juli 2009 van kracht. Het instellen van een overgangsperiode voor de digitale verplichtingen betekent niet dat er tot 1 juli 2009 geen plannen digitaal gemaakt en/of beschikbaar gesteld kunnen

19


worden. Vanaf de eerste helft van 2008 zijn software, standaarden en wetgeving beschikbaar. Het gereedschap om een digitaal plan te gaan vaststellen, gebruiken en aan te bieden is gewoon op 1 juli 2008 beschikbaar. Iedereen kan conform de nieuwe wet digitaal gaan werken en hierdoor voorsorteren op de digitale verplichting. Ook zal het landelijke internet-portaal voor digitale ruimtelijke plannen (ROOnline) vanaf 1 juli 2008 operationeel zijn. Vanaf dat moment kunnen plannenmakers hun plannen digitaal aanbieden en gebruikers kunnen deze plannen via RO-Online raadplegen. De tijd tot 1 juli 2009 kan door alle partijen goed gebruikt worden om ervaringen op te doen en uit te wisselen.

een goede ruimtelijke ordening houdt niet op bij het strand MvT I [pag. 6] Het Nederlandse territoir strekt zich uit tot 12 zeemijlen uit de kust (ongeveer 22,2 kilometer). Binnen dat territoir is het rechtsstelsel van Nederland van toepassing. Het territoir is tot een kilometer uit de kust bestuurlijk ingedeeld, daarbuiten niet. De grenzen van de kustgemeenten en de kustprovincies zijn gesteld op 1 kilometer uit de basislijn. De bevoegdheden van het Rijk gelden in beginsel voor het hele territoir. De ruimtevraagstukken op het niet bestuurlijk ingedeelde deel van de Noordzee vergen een toenemende aandacht van de regering. De bodem van de Noordzee en het water en de lucht erboven, hebben in de afgelopen decennia steeds meer functies gekregen. Ook hier neemt de ruimtedruk toe. Teneinde de ruimtevraag te accommoderen en de menselijke activiteiten op zee te ordenen, mede ter bescherming van de Noordzee, voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheden om ook voor dat deel van de Noordzee een specifiek ruimtelijk beleid te formuleren en zo nodig in de toekomst ook de bevoegdheden zoals die in het wetsvoorstel zijn voorzien, aan te wenden. Het vorenstaande geldt eveneens voor de Nederlandse exclusieve economische zone (EEZ).

Samenvatting nieuwe wet MvA I [pag. 13] Onder de nieuwe Wro leggen gemeente, provincie en rijk het beleid voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van een gebied neer in een structuurvisie. In de structuurvisie geven zij tevens aan hoe dit beleid gerealiseerd gaat worden. Dit kan met de inzet van niet-wettelijke instrumenten, zoals bestuurlijk overleg en afspraken, communicatie, faciliteren en stimuleren, convenanten et cetera, en door de inzet van de wettelijke instrumenten van het wetsvoorstel Wro. Voor rijk en provincie zijn dat de algemene regels (AMvB of verordening) en de aanwijzing voor de kaderstelling richting gemeenten, het inpassingsplan of projectbesluit voor de inpassing van projecten in het gemeentelijk bestemmingsplan, al dan niet in combinatie met de coördinatieregeling voor de uitvoeringsbesluiten (vergunningen e.d.). Deze bevoegdheden kunnen worden ingezet voor zover dat

20

inleiding

voor het nationale respectievelijk provinciale belang noodzakelijk is. In de regel zal dat blijken uit de structuurvisie. De bevoegdheden worden in beginsel vooraf ingezet, zodat het voor gemeenten duidelijk is welke kaders gelden voor het gemeentelijk beleid. De wettelijke instrumenten voor de gemeente zijn het bestemmingsplan en de beheersverordening en de coördinatieregeling voor de uitvoering van projecten.

Enkele begrippen uit de nieuwe Wro nader uitgelegd goede ruimtelijke ordening MvT I [pag. 9] Al een halve eeuw geleden is het begrip ruimtelijke ordening verwoord als 'het leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied teneinde het ontstaan van een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel te bevorderen'. Daarbij dient dan te worden bedacht, dat het begrip ruimtelijke ordening ruimer is dan het uitvoeren van wettelijke voorschriften met betrekking tot de ruimtelijke ordening. Deze voorschriften geven aan de overheid specifieke bevoegdheden met betrekking tot de ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld het vaststellen van bestemmingsplannen. Behalve die bevoegdheden hebben de regering en lokale overheden tal van mogelijkheden om een goede ruimtelijke ordening tot stand te brengen. In het bijzonder kunnen en moeten zij immers bij al hun overige activiteiten de ruimtelijke aspecten daarvan onder het oog zien en bij hun beslissingen laten meespreken. Deze omschrijving is nog steeds actueel. MvT I [pag. 47] Bij de vaststelling van ruimtelijk relevante beslissingen, in het bijzonder vaststelling of wijziging van bestemmingsplannen, of de uitwerking daarvan, moet het begrip 'goede ruimtelijke ordening' zodanig worden uitgelegd dat daaronder ook een toets aan de Vogel- en Habitatrichtlijn wordt begrepen.

het meest geschikte overheidsorgaan MvT I [pag. 11] (…) normstelling geschiedt door het meest geschikte overheidsorgaan. Het meest geschikte niveau is in beginsel het laagste overheidsniveau. De voorkeur voor decentrale normstelling binnen de democratische rechtsstaat houdt onder meer verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij normstelling rekening te houden met relevante feiten en omstandigheden. De keuze voor normstelling op een hoger bestuursniveau kan aangewezen zijn indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door een lager decentraal orgaan kan worden behartigd gezien de aard van de betrokken taak, of de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld. De keuze voor een hoger bestuursorgaan kan ook ingegeven worden door de noodzaak

21


om een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers te voorkomen. Anders gesteld: de bevoegdheid tot normstelling volgt de verantwoordelijkheid. De nieuwe wet moet naar het oordeel van de regering een goede afstemming van het ruimtelijk beleid op alle niveaus waarborgen. Zij dient de mogelijkheid te bieden voor een effectieve sturing op de onderdelen van het ruimtelijk beleid die van provinciaal of nationaal belang worden geacht. Provincies of Rijk zullen net als in het verleden beleidsdoelen willen realiseren waarvoor zij zich verantwoordelijk achten, en die moeten doorwerken naar het ruimtelijk beleid van lagere overheden. Onder vigeur van de regels van het wetsvoorstel zal de lokale normstelling voor het gebruik van de ruimte ('bestemmingsplannen') in veruit de meeste gevallen door gemeenten blijven geschieden. De bevoegdheid tot vaststellen van bestemmingsplannen kan evenwel ook worden uitgeoefend door de provincies of het Rijk indien de aard van de betrokken belangen of de schaal van het ruimtelijke vraagstuk het lokale of provinciale niveau overstijgt. Het voorgestelde normenstelsel voorziet ook in toereikende bevoegdheden waarmee het Rijk een adequate uitvoering, toepassing en handhaving van Europese regelgeving met een ruimtelijke dimensie in Nederland kan bewerkstelligen, zodat het Rijk zijn verantwoordelijkheid hiervoor kan waarmaken.

nationaal belang en provinciaal belang MvA I [pag. 2-4] Allereerst merk ik op dat in de huidige WRO gelijksoortige normbegrippen worden gehanteerd, zoals 'nationaal belang' (artikel 39a) en 'bovengemeentelijke belangen' (artikelen 37 en 40). De huidige WRO gaat op onderdelen nog verder door heel open bevoegdheidsafbakeningen zoals 'een juiste uitvoering van het regeringsbeleid'. Ook in andere wetten komen deze begrippen voor, zoals de Landinrichtingswet, de Waterschapswet en de Wet milieubeheer. Al die jaren hebben deze begrippen in het algemeen geen aanleiding tot juridische vraagstukken gegeven. Dit kan mede worden verklaard uit het feit dat de bevoegdheden weloverwogen worden aangewend en grote procedurele en procesmatige zorgvuldigheid wordt betracht. Gevraagd naar een meer inhoudelijke uitleg van het begrip 'nationaal belang' zou ik kunnen wijzen op de huidige omschrijving in artikel 39a WRO van een nationaal project. In dat artikel wordt het omschreven als een project met een bovenlokale ruimtelijke dimensie of met bovenlokale ruimtelijke effecten. Dat brengt ons evenwel niet zo heel veel verder. Ik kies daarom liever voor een andere benadering. Sinds de vorming van onze huidige gedecentraliseerde eenheidsstaat zijn we in Nederland in staat geweest om telkens af te wegen of iets een onderwerp van gemeentelijke zorg is dan wel of de provincie of het Rijk die zorg aan zich moeten trekken. En terugkijkend over de afgelopen 150 jaar moeten we vaststellen dat afhankelijk van het tijdsgewricht de inhoud van begrippen telkens aan verandering

22

inleiding

onderhevig is geweest. Het zijn politieke, sociaal-economische en maatschappelijke opvattingen die op enig moment bepalen of de behartiging van een bepaalde waarde, een bepaald belang op het gemeentelijke, provinciale of rijksniveau dient te geschieden of op welk van die drie niveaus een maatschappelijke opgave het meest adequaat kan of moet worden aangepakt. Een belangrijk ordeningsbeginsel in de moderne rechtsstaat is dat maatschappelijke belangen in eerste instantie op het meest nabije niveau worden behartigd, totdat is vastgesteld dat een adequate belangenbehartiging op dat schaalniveau niet langer verantwoord is omdat de belangen het lokale niveau overstijgen en een effectieve en evenwichtige afweging van de betrokken openbare belangen alleen op een hoger bestuurlijk schaalniveau kan plaatsvinden. En dat beginsel geldt ook op het terrein van de ruimtelijke ordening. In de Nota Ruimte is dit kernachtig verwoord met 'decentraal wat kan, centraal wat moet'. In de ruimtelijke bestuurstraditie, opgebouwd tijdens de afgelopen decennia, hebben de drie overheidsniveaus vanuit dit beginsel beleid gevoerd. De vele streekplannen van de afgelopen decennia laten zien dat de provinciale besturen naar regio en tijd heel goed in staat zijn geweest om vanuit het algemene begrip 'provinciaal belang' aan te geven voor welke vraagstukken de afzonderlijke provincies zich verantwoordelijk achtten en, afhankelijk van 'de gewichten' in de planteksten, aan te geven welke beleidsinstrumenten zij inzetten ter behartiging of ter borging van de daarbij betrokken belangen. Daarbij kan het gaan om regionale bedrijfsterreinen, grote woningbouwlocaties, infrastructuur, natuur- en landschappen of regionale milieuvoorzieningen, zoals stortplaatsen, vuilverbrandingsovens en rioolwaterzuiveringsinstallaties. Ik ga ervan uit dat provinciale staten onder vigeur van de nieuwe Wro op diezelfde lijn zullen doorgaan. Voor wat betreft de invulling van het begrip 'nationaal belang' denk ik aan de ruimtelijke hoofdstructuur zoals de EHS of mainports. (…) Voor veel vraagstukken is het ook volstrekt onmogelijk om verantwoordelijkheden exclusief toe te delen naar één overheidsniveau. Denk als voorbeeld aan het energiebeleid of het waterkwantiteitsbeleid. De maatschappelijke taken die de verschillende overheidsniveaus op die twee genoemde terreinen hebben zijn dikwijls complementair. Ik vind het van belang dit te onderkennen omdat in de door de leden gestelde vragen de mogelijke opvatting doorschemert dat indien een vraagstuk tot een provinciaal of nationaal belang wordt verklaard, de behartiging daarvan een exclusief karakter zou hebben, dus met uitsluiting van de inzet van bevoegdheden op een lager overheidsniveau. Niets is minder waar. (…) Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is overwogen of de gehanteerde begrippen nader gespecificeerd konden worden. Vastgesteld moest worden dat dit alleen kon geschieden door abstracte omschrijvingen met een zekere openheid. Een dergelijke verfijning leidde tot een cumulatie van subnormen die op het punt van rechtszekerheid geen toegevoegde waarde zouden hebben, wel de wet zouden compliceren en zouden kunnen leiden tot juridische discussies over de juiste interpretatie en dus mogelijk meer rechtsprocedures. Voor mij was dat voldoende

23


reden om van die verfijning af te zien. Ik heb daarbij tevens geoordeeld dat de mogelijke nadelen van de abstractheid van de begrippen 'nationaal belang' en 'provinciaal belang' worden gemitigeerd door de normerende functie van het geschreven en ongeschreven bestuursrecht. Ik denk daarbij aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaraan het bestuur onderhevig is, met name aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Verder biedt het wetsvoorstel additionele procedurele waarborgen. Of een onderwerp van zorg door de provincie of het Rijk wordt opgepakt en of de Wro-bevoegdheden zullen worden ingezet, is volgens het wetsvoorstel in eerste en laatste instantie een besluit dat door het desbetreffende democratisch gekozen overheidsorgaan wordt vastgesteld, of waarop dat orgaan een democratische controle uitoefent. Bovendien zijn de desbetreffende bevoegdheden niet in te zetten dan nadat gevolg is gegeven aan overlegverplichtingen. MvA I [pag. 17] In de lijn van hun opmerking over vraagstukken die gemeentegrensoverschrijdend zijn, geven de leden van de fracties van SGP en Christen-Unie tevens aan van mening te zijn dat het tweedelijnstoezicht bij de provincies moet worden ondergebracht en dat de provincie op het beleidsdomein van de ruimtelijke ordening het interveniërende orgaan behoort te zijn om redenen van nabijheid, samenhang en integraliteit. Die leden oordelen dat het wetsvoorstel uitgaat van de Rijksoverheid als interveniërend orgaan. Hun is niet duidelijk wat hiervan de meerwaarde is. In reactie hierop kan ik beamen dat het interbestuurlijk toezicht een tweeledige functie heeft: enerzijds het ruimte bieden voor maximale vrijheid van handelen van decentrale overheden bij medebewind, anderzijds het veiligstellen van eenheid op een wijze die recht doet aan het beginsel van de eenheidsstaat én het decentralisatiebeginsel. De motieven voor het interbestuurlijk toezicht op het terrein van de ruimtelijke ordening en andere beleidsterreinen zijn: – het bewaken van hogere, gemeentegrens of provinciegrens overschrijdende belangen (inclusief internationale verdragsrechtelijke verplichtingen, rijksbelang of algemeen belang van de burger); – het voorkomen van afwentelgedrag op andere overheden; – het voorkomen van patstellingen of belangenverstrengeling tussen overheden, en – het vermijden van belangenconflicten tussen overheden. Het kabinet erkent dat de factor nabijheid een belangrijke rol speelt in de keuze aan welk bestuursorgaan een interveniërende bevoegdheid zou moeten worden toebedeeld. Daarnaast zijn er echter nog andere factoren die daarvoor bepalend zijn. Zoals in de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 mei 2006 is aangekondigd, is het kabinet bezig met het doorlichten van alle bestaande en in voorbereiding zijnde weten regelgeving ter zake van het

24

inleiding

interbestuurlijk toezicht. Leidraad hierbij is het sturingsprincipe 'decentraal wat kan, centraal wat moet'. Hand EK I [pag. 105] De Waddenzee betreft nationaal beleid, rijksbeleid. Dat wordt door provincies en gemeenten mede ingevuld, maar het Rijk doet daar wel degelijk de uitspraak over de ruimtelijke kwaliteit. Bij het Groene Hart is het van hetzelfde laken een pak. Er is dus een serie dingen dat rijksbeleid is, ook op het gebied van de ruimtelijke kwaliteit. Dat betreft dus niet alleen de hoofdinfrastructuur. Hand EK I [pag. 106] Mevrouw Bierman neemt aan dat het provinciale belang vooral in het buitengebied een rol speelt en niet in de bebouwde kom, maar dat denk ik niet. Dat is wel bijna een traditie geworden, maar dat is misschien wel eens een heel foute traditie. Zolang wij van een aantal steden geen stadsprovincies maken, moet het Rijk op een aantal plaatsen bij de ruimtelijke aspecten een rol spelen. Nationale belangen kunnen ook een rol spelen in het binnenstedelijk gebied. Ik zeg maar iets, het komt willekeurig in mijn hoofd: het woord 'Schiphol’ kan misschien vallen. Dat is iets nationaals dat wel degelijk op allerlei plaatsen op bestemmingsplanniveau doorwerkt. Het is niet zo scherp als mevrouw Bierman het voorstelt. MvA III [pag. 3] In reactie op een hiervoor door de leden van de CDA-fractie gestelde vraag heb ik reeds geantwoord dat de opvatting van het rijk over 'decentraal wat kan, centraal wat moet' is gegeven in de PKB Nota Ruimte. In de nota van verantwoording (bijlage 2 in deel 3 van de PKB Nota Ruimte I) is uitvoerig beschreven hoe de adviezen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ('Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek'), de VROM-raad (over deel 1 van de PKB Vijfde Nota) en de Raad voor het Landelijke Gebied (over deel 1 van de PKB Structuurschema Groene Ruimte II) hebben geleid tot het kabinetsstandpunt over de Nota Ruimte. De Nota Ruimte geeft invulling aan deze wetenschappelijke adviezen door alleen nog die uitspraken te doen, die een specifiek nationaal ruimtelijk belang dienen of die zorgen voor een gegarandeerde basiskwaliteit voor alle inwoners van Nederland. MvA III [pag. 3] Het begrip 'basiskwaliteit' komt als zodanig niet voor in de Wro en het wetsvoorstel Invoeringswet Wro. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen wettelijke basiskwaliteit en niet-wettelijke basiskwaliteit. Wettelijke basiskwaliteit is de (minimale) kwaliteit van een bepaald gebied, waaraan met toepassing van internationale en nationale weten regelgeving op een bepaald moment moet worden voldaan. Bij ruimtelijke besluitvorming zal, afhankelijk van het karakter van de desbetreffende componenten, met die kwaliteitseisen rekening moeten worden gehouden, dan wel zullen deze in acht genomen moeten worden. Voorbeelden van dergelijke normen zijn wettelijke veiligheidsnormen of geluidsnormen.

25


De niet-wettelijke basiskwaliteit kan omschreven worden als een set van beleidsmatige (ruimtelijke) kwantitatieve of kwalitatieve waarden met behulp waarvan de kwaliteit tot uitdrukking wordt gebracht, waaraan een bepaald gebied op een bepaald moment moet voldoen. De niet-wettelijke basiskwaliteit is per gebied anders. Deze kwaliteit kan alleen van onderop vanuit het gebied zelf gedefinieerd worden langs de eigen democratische lijnen van gemeenteraden en provinciale staten. Per gebied, per plek, zullen en kunnen de ambities verschillend zijn. Het ligt voor de hand dat de kwalitatieve ruimtelijke ambities door provincies en gemeenten worden vastgelegd in de structuurvisies voor de betrokken gebieden. De aldus vastgelegde beleidsmatige kwaliteitswaarden vormen dan het toetsingskader voor ruimtelijke besluiten, zoals bestemmingsplannen en projectbesluiten. Ook op rijksniveau kunnen dergelijke kwaliteitsambities worden geformuleerd. Zo bevat de Nota Ruimte bepaalde niet-wettelijke randvoorwaarden, bijvoorbeeld voor de mogelijkheden voor bouwen in het buitengebied. Provincies hebben zich eraan gebonden met inachtneming van die randvoorwaarden zelf een beleidskader te ontwikkelen. Wanneer beleidsmatige kwaliteitswaarden worden opgenomen in algemene regels, gesteld krachtens de Wro, worden deze opgewaardeerd tot elementen van de wettelijke basiskwaliteit. De 'vertaling' van de basiskwaliteit is uiteindelijk het bestemmingsplan of – als het gebied aan de basiskwaliteit voldoet – ook de beheersverordening. Alsdan is de uiteindelijke invulling van het begrip 'basiskwaliteit' voor een ieder duidelijk. De gemeente dient bij de ruimtelijke onderbouwing van het plan aan te geven of rekening is gehouden met de rijks- en provinciale kaders voor basiskwaliteit. MvA III [pag. 7] De nieuwe Wro is gebaseerd op het principe 'decentraal wat kan, centraal wat moet'. De Wro biedt de mogelijkheid om bij amvb eisen te stellen aan gemeentelijke bestemmingsplannen of provinciale verordeningen indien dit vanuit het nationale belang noodzakelijk is. Met dergelijke amvb’s wordt invulling gegeven aan het 'centraal wat moet'. Het vaststellen van amvb’s is geen aantasting van de structuur van de wet, maar gebruikmaken van een mogelijkheid die de wet biedt. MvA III [pag. 7] Bij het specificeren van de rol van de rijksoverheid is (niet bepalend, red.) het al dan niet aanwezig zijn van conflicterende belangen, maar het al dan niet aanwezig zijn van een nationaal belang. Juist waar hier geen rijksbelangen aan de orde lijken te zijn, zijn nadere regels niet aan de orde.

provinciaal belang MvA I [pag. 16] De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie benadrukken het belang van intergemeentelijke afstemming en samenwerking omdat veel vraagstukken op het terrein van de ruimtelijke ordening immers de gemeentelijke grenzen overschrijden. Zij vragen of de minister ervan overtuigd is dat hiervoor

26

inleiding

voldoende waarborgen zijn. De leden van de fractie van GroenLinks concretiseren dat op een andere plek in het voorlopig verslag. Zij willen weten wie intergemeentelijke tegenstrijdige belangen weegt. Zij geven daarbij het voorbeeld dat een gemeente aan de rand van de stad een grote supermarkt wil plaatsen die qua verzorgingsgebied verre de gemeentegrenzen overschrijdt, terwijl een naburige gemeente dit als de doodsklap ziet voor de winkels in haar centrum. Met de aan het woord zijnde leden stel ik vast dat veel vraagstukken die een ruimtelijke oplossing vragen, de grenzen van de afzonderlijke gemeenten overschrijden. Het betreft dan veelal de vraag hoe aan de behoefte van de bewoners aan woonruimte, werkgelegenheid, verkeersinfrastructuur of recreatievoorzieningen tegemoet kan worden gekomen. Alle gemeenten in ons land onderkennen dat. Onderlinge afstemming van het beleid van gemeenten en samenwerkende gemeenten zijn aan de orde van de dag. Natuurlijk doen zich daarbij ook situaties voor waarin naburige gemeenten het niet eens zijn over een door een gemeente gekozen oplossing of waarin om welke reden dan ook beleidsopvattingen divergeren en men dan niet tot gezamenlijke aanpak kan komen. Dat verschijnsel doet zich overigens voor op alle beleidsterreinen. Onderzoek heeft uitgewezen dat de omvang van deze problematiek in kwantitatief opzicht meevalt, en waar het gaat om een meningsverschil over beleidsopvattingen erg klein is. Volgens het kabinet brengt het uitgangspunt van het primaat van de politiek met zich mee dat bestuursorganen in beginsel hun onderlinge geschillen zelf, althans binnen de bestuurskolom, oplossen. Op voorhand wil ik opmerken dat niet elk ruimtelijk vraagstuk of belang dat de grenzen van een of meer gemeenten overschrijdt per definitie een provinciale aangelegenheid is en dat niet alle intergemeentelijke geschillen ter zake van beleidsopvattingen met inzet van Wro-bevoegdheden door het provinciebestuur beslecht kunnen of moeten worden. Dit zou een spanning opleveren met het beginsel van de gemeentelijke autonomie. Het wetsvoorstel voorziet daarom zelf niet in een specifieke voorziening waarbij gedeputeerde of provinciale staten een bemiddelende of beslechtende taak of bevoegdheid hebben voor oplossing van intergemeentelijke geschillen in het ruimtelijk domein. Voorwaarde voor de inzet van provinciale bevoegdheden is dat dit noodzakelijk moet zijn in verband met het provinciale ruimtelijke beleid. Indien er sprake is van een bestuurlijk conflict tussen gemeenten zonder dat er een provinciaal ruimtelijk belang in het geding is, kan dit niet met inzet van de Wro-bevoegdheden van de provincie worden opgelost, maar zal de provincie alleen – informeel – in bestuurlijk en politiek overleg een rol kunnen spelen. In die zin doorbreekt het wetsvoorstel niet de structuur van de Gemeentewet en de Provinciewet en de daarin neergelegde bestuurlijke verhoudingen. Het voorbeeld van de leden van de GroenLinks-fractie betreft evenwel de locatie(s) van een grootschalige detailhandelsvestiging. Zoals ik hierboven reeds heb opgemerkt zal elke provincie voor dergelijke grootschalige voorzieningen als in het voorbeeld een ruimtelijk beleid formuleren. Dat is de basis voor de inzet

27


van de provinciale bevoegdheden op basis van de Wro. Het wetsvoorstel voorziet verder in de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen aan gemeenten, mits die aanwijzing gericht is op een goede ruimtelijke ordening en er sprake is van provinciale belangen. Ik vind het overigens van belang in dit verband te wijzen op artikel 174 van de Provinciewet. Dit artikel draagt gedeputeerde staten van de provincie op zich in te spannen om alle geschillen tussen in hun provincie gevestigde gemeenten, waterschappen en lichamen, ingesteld bij gemeenschappelijke regeling, in der minne te doen bijleggen.

rechterlijke toets van de kwaliteit van het ruimtelijk beleid MvA III [pag. 4] De wijze van invulling van de inhoudelijke basiskwaliteit door de betrokken overheden kan door belanghebbenden ter toetsing worden voorgelegd aan een onafhankelijke rechter. Daarbij zal deze marginaal en aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur de ruimtelijke onderbouwing door de provincie of gemeente beoordelen. De daarbij te beantwoorden rechtsvraag is dan of die overheden bij haar uitwerking van het rijksbeleidskader ‘in redelijkheid tot haar afweging hebben kunnen komen’. Volgens het kabinetsstandpunt ‘Juridisering in het openbaar bestuur’ van 21 december 1998 over juridisering is het niet aan de rechter om een zelfstandig oordeel te vormen over de (inhoudelijke) redelijkheid van die belangenafweging en mag van hem worden verwacht dat hij zich rekenschap blijft geven van de bestuurlijke gevolgen bij het bieden van bescherming van de burger. De laatste decennia is gebleken dat de rechter indringender let op de consistentie in het overheidsbeleid en de deugdelijkheid van de motivering, maar daarbij, zeker in de gevallen dat er beleidsvrijheid bestaat, het bestuurlijke primaat respecteert. Er is dus geen sprake van dat de rechter inhoudelijk zelf het ruimtelijk beleid invult of op de stoel van de overheid gaat zitten.

28

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

Artikel 1.1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. Onze Minister: Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer; b. de inspecteur: de als zodanig bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaar; c. aanlegvergunning: vergunning als bedoeld in artikel 3.3, onder a; d. sloopvergunning: vergunning als bedoeld in artikel 3.3, onder b; e. voorbereidingsbesluit: besluit als bedoeld in artikel 3.7; f. projectbesluit: besluit, inhoudende dat ten behoeve van de verwezenlijking van een project, dat een of meer bouwwerken, werken geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het daarbij behorende gebruik kan omvatten en dat afwijkt van het geldende bestemmingsplan, dit bestemmingsplan buiten toepassing blijft. 2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder: a. grond, gronden of gebied: de onder- en bovengrond op verschillende niveaus, alsmede water, de territoriale zee en de exclusieve economische zone daaronder begrepen; b. vaststellen van een bestemmingsplan: herzien van een bestemmingsplan.

Begripsomschrijvingen MvT I [pag. 92] De begripsbepaling van Onze Minister spreekt voor zich. De definitie van de inspecteur haakt aan bij de omschrijving in het bij koninklijke boodschap van 20 december 2002 ingediende voorstel van wet tot instelling van een inspectoraat-generaal VROM, waarbij vijf regionale inspecteurs van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer zullen worden benoemd, onder meer belast met het tweedelijnstoezicht op de Wet ruimtelijke ordening. De omschrijvingen van aanlegvergunning, sloopvergunning en voorbereidingsbesluit beogen bij te dragen aan de leesbaarheid van de wet. Ingevolge het tweede lid wordt onder het begrip 'grond' mede verstaan de ondergrondse en bovengrondse lagen om zeker te stellen dat bestemmingen ook op

29


verschillende niveaus op een bepaald stuk grond gelegd kunnen worden. Tunnels, buisleidingen, maar ook hoogspanningsleidingen en de daarbij behorende ruimtelijke zones in drie dimensies moeten in het bestemmingsplan herkenbaar gemaakt kunnen worden evenals de boven – of ondergelegen bestemmingen. Maar ook wonen boven winkels, kantoren boven autosnelwegen etc. De uit de WRO (artikel 10) stammende bepaling dat onder grond mede water wordt begrepen, is in de Wro gehandhaafd. Daaraan is uitbreiding gegeven door ook de territoriale zee en de exclusieve economische zone daaronder te brengen. Op deze wijze wordt duidelijk dat de werkingssfeer van de wet zich ook daarover uitstrekt. Aangesloten is bij het systeem van artikel 1, tweede lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Onder vaststellen van een bestemmingsplan wordt mede het opnieuw ongewijzigd vaststellen, het gewijzigd vaststellen, het geheel herzien of het partieel herzien verstaan. Door één term te kiezen, 'vaststellen', behoeft in de wettekst niet steeds met alle mogelijke varianten rekening te worden gehouden.

30

Hoofdstuk 2 Structuurvisies

Algemeen karakter van structuurvisies NavV I [pag. 16] Eén van de essentialia van het wetsvoorstel is (…) het ontknopen van drie elementen die in de huidige PKB’s, streek- en structuurplannen verstrengeld zijn: de beleidsdoelstellingen (wat wil ik bereiken), de uitvoering (welke middelen zet ik in om mijn beleid te effectueren) en de doorwerking (hoe zorg ik dat andere overheidsniveaus aan de beleidsdoelstellingen meewerken en deze niet doorkruisen, dus de onderlinge beleidsafstemming). MvT I [pag. 11] Er is gekozen voor de vastlegging van het strategisch omgevingsbeleid in beleidsdocumenten ('structuurvisies'). Het juridisch bindende, normatieve beleid wordt vastgelegd in bestemmingsplannen en in algemeen verbindende voorschriften van provincies en Rijk. Met dit onderscheid is een zuivere invulling gegeven aan de betekenis van het ruimtelijke beleidsplan, te weten: beleidskader van de vaststellende overheid en richtinggevend kader voor haar bestuurlijk handelen. MvT I [pag. 12] In het wetsvoorstel vervangen de structuurvisies de huidige planologische kernbeslissing van het Rijk, het streekplan van de provincies en de regionale en gemeentelijke structuurplannen. Zoals ook de VROM-raad meent, is de structuurvisie het instrument bij uitstek om ruimtelijke samenhang tot stand te brengen. Dit betekent niet dat de uitkomst van de afzonderlijk te nemen besluiten als het ware al in de structuurvisie wordt vastgelegd. Om recht te doen aan andere bij de besluitvorming te betrekken belangen, aan de bijzonderheden van concrete gevallen en aan wijzigingen in omstandigheden en inzichten, zal de structuurvisie aan de uitvoerende organen de nodige ruimte moeten laten. Zoals ook de VROMraad vindt, zal het gebied waarop de visie betrekking heeft een redelijke omvang moeten hebben. Ook zal de visie een bepaalde mate van globaliteit kennen om integraal de verbanden tussen de gewenste ontwikkelingen in de verschillende delen van het gebied in beeld te kunnen brengen. Dat globale, samenhangende

31


en integrale karakter kan dienen als kader voor de gewenste ruimtelijke samenhang. De tendens bij overheden om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving veel sterker integraal te benaderen en in één visiedocument vast te leggen, maakt een goede onderlinge afstemming van het beleid op uiteenlopende terreinen mogelijk. Omdat ruimtelijke ordening en ontwikkeling sterk verbonden zijn met leefbaarheid, duurzaamheid en milieu is het ongewenst dat de Wro precieze bepalingen bevat over de inhoud van dergelijke visies. Eenmaal tot stand gekomen, vormt de visie voor het bestuur het vertrekpunt voor de afweging bij elke concrete ruimtelijke beslissing en voor de inzet van bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten, zoals het vaststellen van bestemmingsplannen, het opstellen van uitvoeringsprogramma’s met daarbij behorende prioriteiten en inzet van menskracht, het beschikbaar stellen van financiële middelen, het sluiten van bestuursovereenkomsten. Voor anderen maakt de beleidsvisie kenbaar tegen welke achtergrond deze beslissingen zijn ontwikkeld en vastgesteld. Ruimtelijke visiedocumenten dragen tevens bij aan de afstemming van ruimtelijke beleidsvoering op verschillende bestuursniveaus. VW I [pag. 17] Een van de belangrijkste uitgangspunten van het onderhavige wetsvoorstel is de juiste verantwoordelijkheid op de juiste plaats. Het wetsvoorstel gaat inderdaad uit van een scherpe scheiding van verantwoordelijkheden. Elke bestuurslaag heeft de verantwoordelijkheid voor het eigen ruimtelijk beleid en de bevoegdheden en instrumenten die nodig zijn om deze verantwoordelijkheid waar te maken. Simpel gezegd: hun taak volgt uit de functie, de functie volgt uit de bevoegdheid en de bevoegdheid volgt uit verantwoordelijkheid. Andere overheden moeten voldoende ruimte krijgen om op lokaal, regionaal en provinciaal niveau eigen afwegingen te maken voor dat doeltreffende ruimtelijk beleid, maar dat dient wel te gebeuren binnen de ruimtelijke hoofdstructuur die wij in de nota Ruimte aangeven. Het gaat hierbij allereerst om beleidsdocumenten. Daarin kan het eigen ruimtelijke ontwikkelingsbeleid worden neergelegd en daaraan zal het uitvoeringsprogramma worden gekoppeld. In het wetsvoorstel zijn dat structuurvisies. Deze documenten bevatten natuurlijk geen juridisch bindende normen. Dat is een duidelijk onderscheid met de huidige wet. Visies geven de beleidslijnen aan; die bevatten geen juridisch bindende normen. Het wetsvoorstel gaat dan ook uit van de scheiding tussen beleid en normstelling. (…) In een structuurvisie kan een visie worden vastgelegd op de toekomstige ontwikkelingen van een gebied. Ook gebiedsgerichte structuurvisies zijn daarbij mogelijk. Daarvoor kunnen ook beleidsdoelen worden opgenomen die richtinggevend zijn voor toekomstige besluiten of voor de instrumenten die worden ingezet om de beleidsdoelen te bereiken. (....) (….) Structuurvisies stimuleren de door mij nagestreefde ontwikkelkracht. Het Rijk, de maatschappelijke partijen en de andere overheden kunnen hun belangen bij elkaar brengen, juist voor dat gemeenschappelijke doel, en zij kunnen dat in een structuurvisie neerleggen. Structuurvisies kunnen dus een belangrijke rol spelen bij ontwikkelingsplanologie, waar wij steeds die verschillende belangengroe-

32

structuurvisies

pen bij elkaar brengen. Structuurvisies geven dus beleid weer; zij geven een visie op beleid. Een structuurvisie bindt alleen het overheidsniveau dat de visie heeft vastgesteld. Zij heeft geen juridische doorwerking naar andere overheden. Daarvoor bevat het wetsvoorstel andere instrumenten. VW I [pag. 21] Minister Dekker: Ik denk dat het ongelooflijk belangrijk is om het onderscheid te maken tussen de structuurvisies qua ontwikkeling en het door lagere overheden kunnen schetsen van de ontwikkeling van het gebied met de kennis die zij ervan hebben. (….). Bepaalde aspecten van de ontwikkelingsplanologie hoeven niet per se wettelijk geregeld te worden. Ze kunnen door de overheden zelf worden ingevuld. Ik noem het betrekken van de samenleving via de inspraak bij het opstellen van een structuurvisie, het aangaan van samenwerkingsvormen met marktpartijen en het bieden van ruimte aan particulier initiatief. Brief 18 maart 2004 [pag. 2] De beleidspraktijk plaatst de wetgever derhalve voor een lastig dilemma: enerzijds de nadruk op het belang dat de overheid doordachte keuzen maakt en uitvoeringshandelingen baseert op een geaccepteerde lijn die is vastgelegd in een beleidsdocument, doch anderzijds onderstreping van het belang van een zodanige handelingsruimte voor die overheid dat snel en adequaat kan worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen. In het wetsvoorstel heeft dit dilemma geleid tot de keuze voor een licht stelsel waarbij een overheid haar inhoudelijke beleidsdoelstellingen vastlegt in een beleidsnota waarin ook staat aangegeven op welke wijze zij die beleidsdoelen wil realiseren. De binding van andere overheden aan de doelstellingen van het rijk of de provincie krijgt geen gestalte door het beleidsdocument zelf maar door de normstelling, die separaat aan de structuurvisie wordt vastgesteld. Brief 18 maart 2004 [pag. 3] De keuze in het wetsvoorstel ten aanzien van de structuurvisie is dus niet louter terminologisch, in die zin dat een ander, nieuwerwets woord is bedacht voor de term 'structuurplan'. Bij structuurvisies zoals die in het wetsvoorstel worden beoogd, moet worden gedacht in termen van 'ontwikkelingslijnen' en niet in die van 'plan', en moet worden gedacht aan het voortdurende proces van informatie-uitwisseling, afstemming, prioritering en bijstelling. Of, in de terminologie van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota: de in het wetsvoorstel gehanteerde term 'structuurvisie' is te omschrijven als een ruimtelijk ontwikkelingsbeeld dat partijen en middelen weet te mobiliseren en op basis waarvan publiekprivate arrangementen kunnen ontstaan. Die wendbaarheid van de structuurvisie is heel wezenlijk voor ontwikkelingsplanologie, dat een belangrijk onderdeel van mijn beleid vormt. NavV I [pag. 2] Adequate ontwikkelingsplanologie vraagt, naast bestuurlijke kennis en kunde, om toereikende juridische mogelijkheden, waarmee snel en flexibel

33


gereageerd kan worden op kansen. Zoals ook in de Nota Ruimte is geformuleerd, wordt bij ontwikkelingsplanologie gewerkt vanuit een gebiedsgerichte aanpak waarbij met verschillende partijen een pakket van samenhangende projecten wordt uitgevoerd met als doel een ruimtelijke kwaliteitswinst in het totale gebied. Een gebiedsgerichte ontwikkeling vergt de participatie van meerdere overheden, maatschappelijke organisaties, marktpartijen en burgers. De opvatting van de leden van het CDA dat communicatie hierbij een sleutelwoord is, kan daarom geheel worden onderschreven. Alle genoemde participanten moeten immers meedenken en meedoen om te komen tot een breed gedragen regionale en lokale visievorming.

structuurvisie en beleidsregels MvT I [pag. 14-15] In dit verband kan de vraag rijzen hoe de structuurvisie zich verhoudt tot het begrip 'beleidsregels' in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en in welke gevallen of onder welke condities zo’n structuurvisie of onderdelen daarvan zijn aan te merken als beleidsregels. De Awb bepaalt dat onder een beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Beleidsregels kunnen door een bestuursorgaan worden vastgesteld 'met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid'. Uitgaande van deze definitie en de genoemde beperkende bepaling kan worden gesteld dat een structuurvisie in het algemeen niet valt onder het begrip 'beleidsregel' van de Awb. Het is overigens niet onmogelijk dat bijzondere passages van een structuurvisie kunnen worden aangemerkt als een beleidsregel. De memorie van toelichting bij de Awb stelt daarover: 'Vorm en aanduiding van een schriftelijk stuk zijn niet beslissend voor de vraag of dat stuk als een besluit kan worden aangemerkt. Het is dus mogelijk dat een beleidsregel is opgenomen in een stuk dat wordt aangeduid als beleidsnota, circulaire of zelfs als brief. Daarbij moet dan wel bedacht worden, dat een besluit eerst in werking kan treden nadat het overeenkomstig de voorschriften van afdeling 3.6 is bekendgemaakt (art. 3:40)'. 'Maar', zo stelt dezelfde memorie van toelichting , 'in de praktijk zullen de beleidsuitspraken in plannen (...) niet snel aan de elementen van deze begripsomschrijving voldoen. Niet iedere uitspraak over toekomstig beleid is een beleidsregel. Naar de inhoud moet het gaan om een algemene, voor herhaalde toepassing vatbare, regel voor het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. (...) Het moet gaan om regels die zich er naar hun inhoud en strekking toe lenen om jegens betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast. Beleidsuitspraken in plannen hebben doorgaans een globaler karakter.' De mogelijkheid dat een structuurvisie op onderdelen soms meer is dan een inhoudelijk richtsnoer voor de uitvoering en dat die onderdelen zouden kunnen

34

structuurvisies

worden aangemerkt als beleidsregels in de zin van de Awb, behoeft nog niet tot de conclusie te leiden dat de gehele structuurvisie of de betreffende elementen ook als beleidsregels in de zin van de Awb moeten worden aangemerkt. Onder de Awb-definitie vallen alleen de expliciete, in een daartoe strekkend besluit neergelegde, regels. Als in een structuurvisie de expliciete bedoeling is geformuleerd dat specifieke passages als beleidsregels worden aangemerkt, zullen deze als beleidsregels in de zin van de Awb gelden en voor beroep in aanmerking komen als artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb komt te vervallen (de vijfjarentermijn van art. IVA van de overgangs- en slotbepalingen is in 1998 verlengd). Om ieder misverstand uit te sluiten over de vraag of een structuurvisie als een voor bezwaar en beroep vatbaar Awb-besluit zou kunnen worden aangemerkt, worden structuurvisies bij de Invoeringswet op de negatieve lijst van de Awb geplaatst.

zelfbinding en doorwerking MvT I [pag. 14] In de opzet van het wetsvoorstel binden structuurvisies het vaststellende bestuursorgaan en hebben zij primair een intern structurerende functie: de uitvoerende organen zullen bij het nemen van besluiten de structuurvisie als leidraad nemen en in beginsel dienovereenkomstig handelen. Juist dan wordt de eenheid van het ruimtelijk beleid bewerkstelligd. Het geeft andere overheden, maatschappelijke organisaties, burgers en bedrijven inzicht in de gedragslijnen die zij van de vaststellende overheid kunnen verwachten. De bekendmaking van de structuurvisie betekent, dat dit document door het vaststellende overheidsorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden zal worden gehanteerd als referentiekader. Ook andere overheden moeten kunnen vertrouwen op dit kader als zij de structuurvisie bij de ontwikkeling van hun beleid in beschouwing willen nemen. Voor het vaststellende overheidsorgaan impliceert dit dus, dat het bestuurlijk zorgvuldig zal moeten handelen als het van het in de structuurvisie geformuleerde beleid wil afwijken. Die zorgvuldigheid zal er in moeten bestaan dat de voorgenomen afwijking van een goede (ruimtelijke) onderbouwing zal moeten zijn voorzien (het motiveringsbeginsel). Anders dan bij normstellende besluiten, die in juridische zin jegens andere overheden gericht zijn op rechtsgevolg, is bij structuurvisies dus alleen sprake van zelfbinding voor de vaststellende overheid. In diverse reacties op het voorontwerp, waaronder die van het Interprovinciaal overleg, werd in overweging gegeven in het wetsvoorstel op te nemen dat bestemmingsplannen gebaseerd dienen te zijn op een actuele structuurvisie of een vergelijkbare constructie, waarmee een koppeling wordt gelegd tussen de bestemmingsplannen en de structuurvisie. De regering heeft die ideeën niet overgenomen. Naar haar oordeel stuit een dergelijke formeel-wettelijke koppeling van bestemmingsplannen en structuurvisies op dezelfde inhoudelijke bezwaren als welke hierboven uiteen zijn gezet over de verplichte structuurvisie. Bovendien zou een dergelijke inhoudelijke koppeling wederom een niet beoogde noch noodzakelijke juridisering

35


van de structuurvisie kunnen veroorzaken, die het wetsvoorstel juist beoogt te voorkomen. Met een dergelijke koppeling zou immers aan de rechter de beoordeling kunnen worden voorgelegd of (onderdelen van) een bestemmingsplan een basis vinden in een voorafgaande structuurvisie. Deze mogelijke toets zou het bestuur wederom in een positie dwingen waarin het een uitputtende beschrijving van alle toekomstige modaliteiten in een structuurvisie moet opnemen, opdat de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen en regels niet wordt beperkt. De regering stelt zich op het standpunt dat de gemeenteraad zelf als vaststellend orgaan van zowel structuurvisies als bestemmingsplannen moet beoordelen of een bestemmingsplan voldoende grond vindt in een structuurvisie. Blijkt op een onderdeel een afwijking van een structuurvisie noodzakelijk dan zal dat in de toelichting bij het bestemmingsplan en in de motivering van dat besluit kunnen blijken. VW I [pag. 18] Minister Dekker: De kern van de vraag betreft de structuurvisie, de vaststelling daarvan en de normering. Er is in het wetsvoorstel een duidelijk onderscheid gemaakt tussen enerzijds beleidsontwikkeling, vastgelegd in een structuurvisie die alleen bindend is te verklaren door de vaststellende overheid, en anderzijds algemene regels en bestemmingsplan die juridisch normerend zijn. Daardoor zijn de beleidsinhoudelijkheid en de juridische normering heel duidelijk te onderscheiden. Daarmee wordt inzicht geboden in wat de overheid wil en vervolgens blijkt duidelijk wat de algemene regels zijn waar men zich aan te houden heeft. Dat is duidelijk voor de burger. In de praktijk is de structuurvisie voor de overheid het beleidskader; de structuurvisie is richtinggevend voor haar bestuurlijk handelen. In feite is er dus zelfbinding. In de praktijk zal een overheid bij het opstellen van een ruimtelijk plan niet voorbijgaan aan het beleid dat een hogere overheid heeft vastgelegd in de structuurvisie. Als gevolg daarvan ontstaat er een heel duidelijke samenhang. Een wijze gemeenteraad zal zeker proberen te voorkomen dat er naderhand bestuurlijke conflicten ontstaan met een hogere overheid. Een gemeenteraad zal de eventuele inzet van een dwingend instrumentarium, zoals de aanwijzing en de bestemmingsplanbevoegdheid, zo veel mogelijk voorkomen. Natuurlijk is een afwijking mogelijk, maar die dient wel goed gemotiveerd te zijn. NavV I [pag. 18] De verwachting van de leden van de GroenLinks-fractie dat structuurvisies in de praktijk zullen dienen als onderbouwing van interventies door Rijk en provincies, wordt door mij gedeeld. Op de vraag van deze leden, hoe wordt gewaarborgd dat de interventies van Rijk en provincies op een goede manier worden onderbouwd, kan het volgende worden geantwoord. Zoals hierboven reeds is gesteld, heb ik besloten aan de wensen van uw Kamer tegemoet te komen door bij nota van wijziging de structuurvisie verplicht te stellen. Naar ik aanneem is daarmee een belangrijk deel van de zorg weggenomen die in de inbreng van deze leden op dit punt is besloten. Het ligt, zoals ik reeds opmerkte, in de lijn der verwachting dat in de structuurvisies niet alleen de gewenste ruimtelijke ontwikkelin-

36

structuurvisies

gen worden geconcretiseerd, maar dat zij ook aangeven hoe op het vaststellend overheidsniveau de beoogde ruimtelijke ontwikkeling daadwerkelijk wordt geëffectueerd. Dit neemt niet weg dat elk overheidsbesluit moet zijn voorzien van een goede motivering. Hoe steviger de structuurvisie op dat punt, des te lichter de additionele motiveringsverplichting kan zijn bij de inzet van een bevoegdheid. NavV I [pag. 19] Als in de inbreng van deze leden de stelling moet worden gelezen dat de inzet van bevoegdheden, die het wetsvoorstel aan de te onderscheiden overheidsniveaus toekent, altijd een grondslag moet vinden in een structuurvisie, dan merk ik daarover graag het volgende op. Het wetsvoorstel moet zo veel mogelijk aansluiten bij de dynamiek en de complexiteit van de huidige bestuurlijke processen op verschillende schaalniveaus. De ruimtelijke, economische en sociale complexe vraagstukken vergen van de overheid alerte besluitvorming en interventie. De wet moet aan de overheidsorganen een grote flexibiliteit geven om zich in het ruimtelijke domein te bewegen en verantwoorde keuzes te maken. De beleidspraktijk plaatst de wetgever derhalve voor een dilemma: moet zij vanuit het belang dat ruimtelijke keuzes slechts voldoende doordacht behoren te worden gemaakt, eisen dat bevoegdheden alleen kunnen worden aangewend indien deze hun grondslag vinden in een beleidsdocument (structuurvisie), of moet zij vanuit het belang van een efficiënt bestuur de overheden zodanige besluiten handelingsruimte bieden dat zij snel en adequaat kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen. De regering heeft in het wetsvoorstel uitdrukkelijk gekozen voor de tweede lijn: een licht stelsel waarbij een overheidsorgaan zijn inhoudelijke beleidsdoelstellingen zoveel als wenselijk is vastlegt in een beleidsnota waarin ook staat aangegeven op welke wijze het die beleidsdoelen wil realiseren. In het wetsvoorstel is dus uitdrukkelijk niet gekozen voor een formeelwettelijke koppeling van structuurvisies en de aanwending van bevoegdheden. Een dergelijke inhoudelijke koppeling zou een niet beoogde noch noodzakelijke juridisering van de besluitvorming en van de structuurvisie kunnen veroorzaken, die het wetsvoorstel juist beoogt te voorkomen. Met een dergelijke koppeling zou immers telkens aan de rechter de beoordeling kunnen worden gevraagd of de aanwending van een bevoegdheid, dan wel de vorm van de uitwerking daarvan, een basis vindt in een daaraan voorafgaande structuurvisie. Deze mogelijke toets zou het bestuur in een positie dwingen waarin het een uitputtende beschrijving van alle toekomstige modaliteiten in een structuurvisie moet opnemen, opdat de aanwendingsmogelijkheden van een bevoegdheid niet worden beperkt. Bovendien kunnen zich onvoorziene situaties voordoen die een snel ingrijpen van een overheidsorgaan nodig maken. Ook om die reden is een formeel-inhoudelijke koppeling niet gewenst. Ik stel mij op het standpunt dat het bevoegde orgaan zelf moet beoordelen of de aanwending van een bevoegdheid voldoende grond vindt in een structuurvisie. Blijkt op enig moment de aanwending van een bevoegdheid noodzakelijk – hetzij

37


zonder een grondslag in een structuurvisie hetzij in afwijking daarvan – dan zal de inhoudelijke motivering het besluit moeten kunnen dragen. MvA III [pag. 20] De nieuwe Wro is, net als de huidige WRO, geen beleidsinhoudelijke wet, die inhoudelijke sturing geeft en normen stelt ten aanzien van de ruimtelijke ordening. De Wro is een wet die gemeenten, provincies en rijk voorziet van bevoegdheden en procedures om het ruimtelijke-ordeningsbeleid (tot, red.) stand te brengen en uit te voeren. Op basis van de nieuwe Wro wordt beleid, zoals langetermijnvisies en internationale kwesties met betrekking tot de ruimtelijke ordening neergelegd in een structuurvisie. Voor de juridische doorwerking en uitvoering van de structuurvisie bevat de wet bevoegdheden en instrumenten.

wettelijke verplichting NavV I [pag. 14] Uit de inbreng van de leden van de genoemde fracties blijkt dat een meerderheid van de Tweede Kamer behoefte heeft aan een nadere standpuntbepaling over de wettelijke verplichting tot het opstellen van structuurvisies. (….) Ik heb daarom besloten u tegemoet te komen na een nader overleg met het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Een aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt kan bijdragen aan een groter vertrouwen in de werkbaarheid van de nieuwe Wro. (….)

geldigheidsduur structuurvisies MvA I [pag. 47] Zoals ik hierboven al heb opgemerkt, is de structuurvisie vanuit de nieuwe Wro bezien zo veel mogelijk vormen procedurevrij gehouden (zie ook art 2.4 Wro, red.). Dat geldt ook voor de looptijd. Het wetsvoorstel geeft geen voorschriften over de termijn waarbinnen een structuurvisie dient te worden geactualiseerd. Het is aan het vaststellende bestuursorgaan zelf om te bepalen wanneer hij het nodig acht een structuurvisie aan te passen dan wel een nieuwe structuurvisie vast te stellen. De nieuwe Wro staat er overigens niet aan in de weg dat het vaststellende bestuursorgaan wel een termijn opneemt in de structuurvisie. Voor de Nota Ruimte, met een planhorizon van 2030, waarbij de periode 2020–2030 geldt als doorkijk naar de lange termijn, heeft het bovenstaande geen consequenties.

procedure NavV I [pag. 16] In mijn eerder genoemde brief van 18 maart 2004 heb ik uitvoerig uiteengezet wat in mijn ogen het karakter is van de structuurvisies en waarom in het wetsvoorstel mede daarom geen eisen zijn gesteld aan de totstandkoming van structuurvisies. Daarnaast kan worden gesteld dat de uniforme voorbereidingsprocedure van de Awb is geschreven voor besluiten, d.w.z. schriftelijke beslissingen

38

structuurvisies

van overheidsorganen, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een structuurvisie moet worden aangemerkt als een beleidsnota. Het gaat ver uit boven de strekking en bedoeling van de Awb om elke beleidsnota of schriftelijk stuk dat op rijks-, provinciaal of gemeentelijk niveau wordt behandeld, aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Ook in concreto behoeft een ruimtelijke structuurvisie lang niet altijd als zodanig te worden aangemerkt. Ik meen dan ook dat er geen reden is om in de Wro te bepalen dat elke structuurvisie of iedere bijstelling daarvan via de openbare voorbereidingsprocedure tot stand wordt gebracht. De normale besluitvormingsprocedures in de gemeenteraad, de provinciale staten en de Tweede Kamer voor de vaststelling van deze stukken bieden voldoende garanties voor openbaarheid, terinzagelegging, brede kennisgeving en inspraakmogelijkheden. Een additionele voorziening in de Wro acht ik daarom overbodig.

inspraakmogelijkheden MvT I [pag. 84] De vervanging van een aantal thans verplichte planfiguren door de vormen procedurevrije structuurvisies kan een lastenverlichtend effect hebben voor de rechterlijke macht. Ten aanzien van de beroepsmogelijkheden wordt het volgende opgemerkt. Het wetsvoorstel kent aan uiteenlopende bestuursorganen de bevoegdheid toe besluiten te nemen waartegen, behoudens in de hieronder benoemde gevallen, belanghebbenden beroep kunnen instellen bij een administratieve rechter. Dit geldt overigens niet voor besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften. De regering heeft besloten geen beroep bij een administratieve rechter mogelijk te maken ten aanzien van (…): – het besluit tot vaststelling van een structuurvisie. MvA I [pag. 31-32] De structuurvisie moet worden gezien als een beleidsnota, waarin de hoofdzaken van het op het desbetreffende bestuursniveau te voeren beleid worden beschreven en welke richting geeft aan de inzet van bestuurlijke, financiële en juridische instrumenten om de beschreven doelen te verwezenlijken. Het mogelijke detailniveau dat door de aan het woord zijnde fractieleden wordt gesuggereerd, zal naar verwachting zelden worden opgenomen in een structuurvisie. In het wetsvoorstel is ervoor gekozen geen wettelijke procedure op te nemen voor de totstandkoming van een structuurvisie omdat de structuurvisie een agendazettend document dient te zijn dat eenvoudig kan worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen. In de loop van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel en van de Nota Ruimte heb ik meerdere keren benadrukt dat het ontbreken van wettelijke procedurevoorschriften in de nieuwe Wro niet impliceert dat het kabinet geen waarde hecht aan een actieve participatie van burgers in het proces van de totstandkoming daarvan. Het impliceert alleen dat voor deze procedure geen bepalingen in de nieuwe Wro zijn opgenomen en dat deze procedure in beginsel (ik kom dadelijk nog op enkele uitzonderingen) vrij kan worden ingevuld

39


en kan worden toegesneden op de specifieke situatie. Voor een goede structuurvisie en een snelle totstandkoming en uitvoering daarvan is het creëren van draagvlak essentieel. Door (groepen) burgers in een vroeg stadium bij de ontwikkeling van ruimtelijk beleid te betrekken en te laten meedenken over de formulering van het beleid kan in een vroeg stadium draagvlak ontstaan. Daarmee wordt de kans verminderd dat later in het planproces vertragende discussies ontstaan. Het is dus nadrukkelijk gewenst dat burgers worden betrokken bij de totstandkoming van structuurvisies. De normale besluitvormingsprocedures voor de gemeenteraad, de provinciale staten en op rijksniveau met betrekking tot de vaststelling van deze stukken bieden naar mijn mening voldoende garanties voor openbaarheid, terinzagelegging, brede kennisgeving en inspraakmogelijkheden. In de lijn van het al jaren bestaande wetgevingsbeleid, waarvoor ook in beide Kamers der Staten-Generaal een breed draagvlak bestaat, is ook bij dit wetsvoorstel ervoor gekozen geen onderwerpen te regelen die reeds hun regeling in generieke wetten, zoals de Gemeentewet, Provinciewet of Algemene wet bestuursrecht, hebben gevonden. Eenheid, eenduidigheid en inzichtelijkheid van wetgeving zijn daarbij de leidende principes. Met artikel 150 van de Gemeentewet wordt aan de gemeenteraad de opdracht gegeven een verordening vast te stellen, waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en andere belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. In deze verordening wordt de wijze geregeld waarop de eigen inwoners en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen in staat worden gesteld hun mening omtrent beleidsvoornemens kenbaar te maken alsmede de wijze van rapportering over de uitkomsten daarvan. Zo is het zeer goed denkbaar dat in de gemeentelijke inspraakverordening komt te staan dat b&w een ontwerpstructuurvisie waarin diverse varianten of opties staan opgenomen eerst in concept met de inwoners en andere belanghebbenden bespreekt. De procedure begint dan veelal met een openbare kennisgeving in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. In de kennisgeving wordt mededeling gedaan van het feit dat een ontwerpstructuurvisie en daarop betrekking hebbende stukken ter inzage zullen worden gelegd. In die kennisgeving wordt de zakelijke inhoud van de structuurvisie vermeld. Verder blijkt uit de kennisgeving waar en wanneer de stukken ter inzage liggen, en op welke wijze de burger zijn opvattingen over het ontwerp-besluit naar voren kan brengen. Op basis van de maatschappelijke inbreng wordt die ontwerp-structuurvisie aangepast en krijgt die de vorm van een ontwerp-besluit. In zo’n setting is ook denkbaar dat het dan doelmatiger zal kunnen zijn als een tweede inspraakronde geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij de raadsvergadering. De open regeling van de Gemeentewet doet recht aan het uitgangspunt dat niet bij alle bestuurshandelingen altijd op dezelfde wijze inspraak moet worden verleend. Ik wijs overigens nog op het tweede lid van genoemd artikel, in werking getreden op 1 juli 2006, dat bepaalt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van

40

structuurvisies

afdeling 3.4 van de Awb voor dergelijke beleidsstukken wordt doorlopen, als de verordening daarover geen bepalingen bevat. MvA I [pag. 38] Over de inspraakmogelijkheden bij de totstandkoming van structuurvisies en beheersverordeningen kan ik het volgende opmerken. Zoals ik hierboven reeds heb toegelicht is op de totstandkoming van deze besluiten ingevolge artikel 150 Gemeentewet/artikel 147 Provinciewet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op grond van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, voor zover de gemeentelijke of provinciale inspraakverordening daaromtrent geen andere regels stelt. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure bepaalt dat alleen belanghebbenden een zienswijze kunnen indienen. Bij toepassing van deze procedure in de praktijk, dus in de voorbereidingsfase van de besluitvorming, wordt het begrip belanghebbende door bestuursorganen doorgaans erg ruim uitgelegd en komt het praktisch neer op het feit dat een ieder in de gelegenheid wordt gesteld zienswijzen in te dienen. Deze praktische benadering is ook uit te leggen: bij inspraakprocessen is het ondoenlijk om mensen eerst te laten aantonen dat zij juridisch gezien belanghebbende zijn alvorens zij hun opvatting over het ontwerpvoorstel naar voren kunnen brengen. Bovendien lopen de bestuursorganen dan het risico dat zij bij een verkeerde of te beperkte uitleg van het belangenhebbendenbegrip in een daarop volgende gerechtelijke procedure worden gecorrigeerd met als gevolg dat de gehele procedure dan weer moet worden overgedaan.

milieu-effectrapportage NavV I [pag. 17] De andere vraag van de leden van de GroenLinks-fractie, in hoeverre structuurvisies zijn onderworpen aan een milieu-effectrapportage, is actueel nu de Tweede Kamer gelijktijdig met het onderhavige voorstel het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (milieu-effectrapportage plannen) in behandeling heeft. In antwoord op deze vraag kan worden opgemerkt dat structuurvisies een milieubeoordeling zullen moeten ondergaan voor zover zij kaderstellend zijn voor m.e.r-plichtige besluiten, maar ook indien op grond van de Habitatrichtlijn een passende beoordeling moet worden gemaakt. In die gevallen zal de besluitvormingsprocedure over de structuurvisie moeten voldoen aan de eisen die de Wet milieubeheer daaraan stelt. In het genoemde wetsvoorstel is de extra verplichting opgenomen, dat het bevoegd gezag voor de genoemde gevallen het voornemen tot het opstellen van een plan en van een milieurapport bekend moet maken, waarbij tevens kan worden aangegeven of er gelegenheid zal zijn tot (niet-verplichte) grotere betrokkenheid van publiek, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, en of (vrijwillig) onafhankelijk toetsingsadvies wordt ingewonnen. Bij overheidsplannen met gevolgen voor EHS-en Vogel-/Habitatgebieden zal ver-

41


plichte toetsing van het milieurapport door de Commissie m.e.r. plaatsvinden. Deze toetsing strekt mede tot implementatie van de desbetreffende EU-richtlijnen.

inhoud structuurvisies MvT I [pag. 17] De mogelijkheid tot het opstellen van een structuurvisie biedt alle ruimte voor het daarin opnemen van een omgevingsvisie waarin voor een brede benadering van de fysieke leefomgeving kan worden gekozen. Eventuele belemmeringen die voortvloeien uit andere wetgeving zullen in het kader van de Invoeringswet nader worden bezien en zo mogelijk worden weggenomen. MvT I [pag. 22] Vanzelfsprekend is denkbaar dat de bestemmingsplanautoriteit een visie heeft op bepaalde aspecten van de leefomgevingskwaliteit die niet of niet direct binnen zijn invloedssfeer liggen. Voor het neerleggen van een dergelijke visie is niet het bestemmingsplan, maar juist het visiedocument (de structuurvisie) het geschikte document. De structuurvisie kan op deze wijze ook dienen als uitgangspunt voor overleg met andere overheden. MvT I [pag. 92] Juist in een structuurvisie kunnen alle maatschappelijke activiteiten en natuurlijke en culturele waarden die ruimtelijke consequenties hebben in één afwegingskader bijeen worden gebracht, zoals bijvoorbeeld milieu- en waterkwaliteitseisen, waterbeheersingsdoelstellingen, behoud van cultureel erfgoed, voorzieningen voor verkeer en vervoer. Daarnaast kan een structuurvisie ook een bepaald aspect belichten, zoals verdeling van asielzoekerscentra over een bepaald gebied en ideeën over locaties voor windenergie of afvalverwerking. NavV I [pag. 18] Niettemin, ook in de bijdragen van leden van andere fracties is een bezorgdheid te lezen over de globale inhoudelijke omschrijving van structuurvisies in het wetsvoorstel en de relatie van de structuurvisies met de uitoefening van de bevoegdheden, meer specifiek ten aanzien van de bevoegdheden tot normstelling (algemene regels en bestemmingsplannen). Ik heb die signalen van de Kamer zorgvuldig gewogen. Zij zijn voor mij aanleiding geweest om – naast de hierboven aangegeven aanpassing van het wetsvoorstel tot het verplicht stellen van structuurvisies – ook een meer inhoudelijke wijziging in de desbetreffende artikelen aan te brengen, namelijk dat de structuurvisies richting geven aan de te nemen beslissingen van de onderscheiden overheidsinstanties. Deze aanvulling formaliseert in feite hetgeen in de memorie van toelichting op diverse plaatsen is gesteld. Zij draagt daarmee bij aan een voorspelbaar en transparant overheidsoptreden. Ik steun de leden van de VVD-fractie in hun opvatting dat het buitengewoon wenselijk is dat het overheidsniveau dat de structuurvisie vaststelt, ook helder maakt welke uitvoeringsaspecten daaraan verbonden zijn en hoe zij die uitvoering denkt vorm te geven. Een indicatieve beleidsuitspraak in een structuurvisie, bij-

42

structuurvisies

voorbeeld 'dat het wenselijk is in de komende vijf jaar voldoende ruimte voor bedrijven te realiseren', blijft een nietszeggende platitude als deze niet wordt gevolgd door heldere uitspraken welke organen op welke wijze met inzet van welke bevoegdheden dit beleid zullen realiseren, wat eventueel aan andere overheden wordt overgelaten en – in geval de realisatie aan anderen wordt overgelaten – welke bevoegdheden zullen worden aangewend om te helpen of in te grijpen als het beleidsstreven niet wordt gehaald. Ik vind dit zo vanzelfsprekend, dat het in mijn ogen eigenlijk niet nodig is dat met zoveel woorden in de wet vast te leggen. Een actueel voorbeeld van deze lijn is de Uitvoeringsagenda die het kabinet bij de Nota Ruimte heeft gepresenteerd, waarin is aangegeven op welke wijze de sturingsfilosofie van de Nota wordt omgezet in een slagvaardige en samenhangende strategie voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Niet alleen de uitvoeringsacties worden beschreven maar ook de wijze waarop financiële rijksmiddelen gecoördineerd worden ingezet.

gebied waarop structuurvisie betrekking heeft NaVNV I [pag. 6] Zoals ik in mijn nota naar aanleiding van het verslag heb laten weten, vind ik het belang van een structuurvisie vooral erin gelegen dat daarmee brede bekendheid wordt gegeven aan de voornemens van een overheidsorgaan hoe het om wil gaan met ruimteclaims, hoe het ontwikkelingen wil sturen en welke ontwikkelingen het in een gebied juist niet wil. Als de leden van de PvdAfractie met mij de visie delen dat de structuurvisie voor het desbetreffend bestuur de basis vormt voor afwegingen bij concrete ruimtelijke beslissingen en voor de inzet van bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten en mede daarom wettelijk verplicht wordt gesteld, dan geldt dat toch ook voor gebieden waarvoor op goede gronden is vastgesteld dat die niet voor transitie in aanmerking komen. Ruimtelijk beleid wordt gevoerd voor het hele grondgebied, welke kenmerken dat gebied ook draagt of welke typologie aan dat grondgebied ook wordt gegeven. Dat geldt dus ook voor gebieden waarvan wordt vastgesteld dat daarbinnen geen grote veranderingen mogen of zullen plaatsvinden. MvT I [pag. 18] Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor een goede ruimtelijke ordening ook van toepassing kunnen zijn op het niet bestuurlijk ingedeelde gebied van de Noordzee dat behoort tot het Nederlandse territoir, alsmede op het deel van de Noordzee waarvoor sedert 28 april 2000 een Nederlandse exclusieve economische zone (EEZ) is ingesteld. MvT III [pag. 45] Het betreft hier redactionele aanpassingen om te verduidelijken dat het grondgebied van een gemeente, een provincie of het Rijk niet in een allesomvattende structuurvisie behoeft te worden begrepen maar dat er evenals bij de regeling van het bestemmingsplan, verschillende documenten kunnen zijn die

43


tezamen het gehele grondgebied van de gemeente, de provincie of het Rijk omvatten.

uitvoering van structuurvisie NavV I [pag. 58] Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat Rijk en provincie hun ruimtelijk beleid neerleggen in een structuurvisie en daarbij aangeven op welke wijze en met gebruikmaking van welke instrumenten het beleid gerealiseerd gaat worden. Rijk en provincie kiezen alsdan voor het meest geschikte instrument. Het is mogelijk dat onderdelen van de structuurvisie worden gerealiseerd via milieu- en natuurwetgeving dan wel via het spoor van de implementatie van een EU-richtlijn en niet via algemene regels op grond van de Wro. Het is echter ook mogelijk dat voor (onderdelen van) de implementatie van een EU-richtlijn of van de milieu- en natuurwetgeving voor zover deze betrekking hebben op de ruimtelijke inrichting gebruik wordt gemaakt van de algemene regels op basis van de Wro. MvA I [pag. 13] Onder de nieuwe Wro leggen gemeente, provincie en rijk het beleid voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van een gebied neer in een structuurvisie. In de structuurvisie geven zij tevens aan hoe dit beleid gerealiseerd gaat worden. Dit kan met de inzet van niet-wettelijke instrumenten, zoals bestuurlijk overleg en afspraken, communicatie, faciliteren en stimuleren, convenanten et cetera, en door de inzet van de wettelijke instrumenten van het wetsvoorstel Wro. Voor rijk en provincie zijn dat de algemene regels (AMvB of verordening) en de aanwijzing voor de kaderstelling richting gemeenten, het inpassingsplan of projectbesluit voor de inpassing van projecten in het gemeentelijk bestemmingsplan, al dan niet in combinatie met de coördinatieregeling voor de uitvoeringsbesluiten (vergunningen e.d.). Deze bevoegdheden kunnen worden ingezet voor zover dat voor het nationale respectievelijk provinciale belang noodzakelijk is. In de regel zal dat blijken uit de structuurvisie. De bevoegdheden worden in beginsel vooraf ingezet, zodat het voor gemeenten duidelijk is welke kaders gelden voor het gemeentelijk beleid. De wettelijke instrumenten voor de gemeente zijn het bestemmingsplan en de beheersverordening en de coördinatieregeling voor de uitvoering van projecten.

rolverdeling bestuursorganen MvT I [pag. 15] Voor het Rijk en de provincies zal de effectuering van het ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in een structuurvisie, dikwijls mede gestalte moeten krijgen door een actieve medewerking van bestuursorganen van andere, onderliggende bestuursniveaus. Die medewerking en realisatie kan bewerkstelligd worden door middel van bestuurlijk overleg, onderlinge afspraken en overeenkomsten, of met gebruikmaking van financiële middelen of andere flankerende instrumenten.

44

structuurvisies

Bestuurlijke medewerking van andere overheidsniveaus kan sterk worden bevorderd door al tijdens het totstandkomingsproces van de structuurvisie te investeren in horizontale en verticale afstemming en coördinatie van beleid.

tegenstrijdige structuurvisies MvA I [pag. 18] De structuurvisie vormt de basis waarin de belangen van overheden, ontwikkelaars en maatschappelijke organisaties bij elkaar worden gebracht. Ten gevolge daarvan heeft de structuurvisie een zware politiek- bestuurlijke bindende werking. In het bestuurlijk overleg voorafgaand aan de vaststelling van een structuurvisie vindt afstemming van het ruimtelijk beleid van de verschillende betrokken bestuurslagen plaats. Daarbij wordt het beleid, neergelegd in de verschillende structuurvisies, op elkaar afgestemd en wordt het vaststellen van tegenstrijdige structuurvisies voorkomen. Indien voor bepaalde onderdelen van het beleid, zoals dit in de structuurvisie is opgenomen, juridische doorwerking gewenst is, kunnen rijk en provincie deze bewerkstelligen door het vaststellen van algemene regels bij AMvB of verordening, het geven van een aanwijzing aan een gemeente of door vaststelling van een inpassingsplan. Indien structuurvisies van verschillende bestuurslagen met elkaar in strijd zijn, geeft dat een maatschappelijke onduidelijkheid die niet gewenst is. Maar strikt formeel heeft dat geen gevolgen, omdat een structuurvisie alleen bindend voor het bestuursorgaan dat de visie heeft vastgesteld.

structuurvisie van provincie of rijk MvT I [pag. 18] De structuurvisie van provincie of Rijk kan ook specifieke beleidsonderdelen bevatten waarvoor die vaststellende overheid zich primair verantwoordelijk acht. Voor die beleidsonderdelen dienen het Rijk en de provincies de bevoegdheid te hebben aan de uitoefening van bevoegdheden van de andere overheden eisen te stellen. Het wetsvoorstel voorziet daarin door het Rijk en de provincies de bevoegdheid toe te delen algemeen verbindende voorschriften te stellen door middel van algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordening. Ook voorziet het wetsvoorstel in de bevoegdheid tot het geven van specifieke aanwijzingen. Over de inhoud daarvan, over het daarmee te bereiken doel en over de wijze waarop die bevoegdheden zullen worden aangewend, zal een structuurvisie zich kunnen uitlaten. Ook ten aanzien van deze bevoegdheid heeft de regering niet gekozen voor een wettelijke koppeling daarvan aan de inhoud van een daaraan voorafgaande structuurvisie. Ook daarvoor gelden de overwegingen zoals die hierboven uiteen zijn gezet. Bovendien kunnen zich onverwachte situaties voordoen waarin de noodzaak van algemene normstelling of een specifieke aanwijzing onmiskenbaar en acuut is. Voorbeelden uit het recente verleden zijn de hoogwaterproblematiek, de dierziekten en de externe veiligheid (vuurwerk, LPG).

45


overleg met waterschappen Hand TK I [pag. 3132] Minister Dekker: De heer Van der Staaij heeft nog een reactie van mij tegoed op de vraag hoe het overleg met de waterschappen moet worden gehonoreerd: moet niet worden vastgelegd dat in de voorbereiding van een structuurvisie door het Rijk, de provincie en de gemeenten, moet worden overlegd met de betrokken watersysteembeheerder? Ik onderken het belang daarvan. Het kabinetsbeleid in het kader van de herijking van de regelgeving is er weliswaar op gericht om wettelijke overlegverplichtingen zo veel mogelijk terug te dringen, maar daar waar die nodig worden geacht, wil ik ze opnemen in het besluit inzake de ruimtelijke ordening. Daarmee is dat gat gedicht.

overgangsrecht pkb's, streekplannen en structuurplannen NavV I [pag. 8] De Nota Ruimte is onder de huidige WRO tot stand gebracht en heeft de status van een PKB. In de voorgenomen Invoeringswet bij de nieuwe Wro zal worden bepaald dat geldende PKB’s vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe Wro worden gelijkgesteld met een structuurvisie. Dat geldt overigens ook voor de huidige streek- en structuurplannen. Voor in PKB’s, streek- en structuurplannen opgenomen concrete beleidsbeslissingen – de Nota Ruimte bevat deze niet – zullen overgangsrechtelijke bepalingen worden opgenomen. De nieuwe Wro levert voor een belangrijk deel de juridische instrumenten voor de uitvoering van de Nota Ruimte. Zodra de nieuwe Wro van kracht wordt hebben gemeenten, provincies en rijk de beschikking over deze instrumenten. MvA I [pag. 47-48] Voor in procedure zijnde PKB’s of streekplannen wordt in het overgangsrecht weer een aparte voorziening getroffen. Overigens kom ik in het kader van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Invoeringswet Wro nog uitgebreid met u daarover te spreken. Brief 16 mei 2008 [pag. 1-2] De Nota Ruimte en de andere vigerende planologische kernbeslissingen (PKB’s) krijgen op 1 juli aanstaande op basis van het overgangsrecht de status van structuurvisie. Nieuwe structuurvisies moeten volgens de Wro een beschrijving bevatten waaruit blijkt hoe het rijk de in de structuurvisie verwoorde nationale ruimtelijke belangen wil verwezenlijken. Omdat de vigerende PKB’s uiteraard nog niet over een dergelijke realisatieparagraaf beschikken – en ik graag wil aansluiten bij de eisen die worden gesteld aan nieuwe structuurvisies – stelt het kabinet deze realisatieparagraaf alsnog vast. Het overzicht van alle nationale ruimtelijke belangen uit de verschillende PKB’s en de voorgenomen verwezenlijking daarvan worden gebundeld in één Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk Beleid (integratie van Realisatieparagraaf Nota Ruimte en de realisatieparagrafen voor de andere PKB’s). De Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk Beleid wordt toegevoegd

46

structuurvisies

aan de Nota Ruimte en krijgt de status van structuurvisie. Daarom zal de Realisatieparagraaf – conform de wettelijke procedure voor structuurvisies – na vaststelling door de Ministerraad worden aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer. Zoals ik u heb toegezegd, bied ik u de Realisatieparagraaf nog in juni aan.

wet voorkeursrecht MvA I [pag. 40] De mate van concreetheid in een structuurvisie staat gemeenten vrij. Wanneer een gemeente besluit om in een structuurvisie duidelijkheid te geven over de toekomstige bestemmingen van locaties, dan maakt de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) het mogelijk om een voorkeursrecht te vestigen. Een voorkeursrecht zorgt ervoor dat grond bij verkoop eerst aan de gemeente te koop aangeboden moet worden. De vestiging van een voorkeursrecht is toegesneden op de stappen die gemeenten nemen in de planologische procedure. Het systeem van de Wvg biedt gemeenten voldoende tijd om het planologisch proces zorgvuldig te doorlopen. Om te voorkomen dat door een gedetailleerde structuurvisie gronden snel worden gekocht, maakt de huidige Wvg het mogelijk om voorafgaand aan een structuurplan reeds een voorkeursrecht te vestigen. De gemeente moet dan bij het besluit tot vestiging van het voorkeursrecht een kaart voegen waarop de desbetreffende gronden en de aan die gronden toegedachte bestemming zijn aangegeven. Deze mogelijkheid blijft onder het regime van de nieuwe Wro bestaan. De looptijd van dit vroege voorkeursrecht is lang genoeg om een structuurvisie op te stellen, te bediscussiëren en vast te stellen. Als de gedetailleerde structuurvisie eenmaal is vastgesteld, wordt deze vervolgens de nieuwe basis van het voorkeursrecht. Gemeenten hoeven, bij toepassing van het voorkeursrecht, dus niet bang te zijn dat duidelijkheid in een (concept) structuurvisie ertoe leidt dat gronden in een gebied snel verkocht worden. MvA III [pag. 23] De leden van de SP-fractie stellen een aantal vragen over de artikelen waarmee de Wet voorkeursrecht gemeenten wordt aangepast. Ik hecht eraan te benadrukken dat met deze voorgestelde wijzigingen de aard van het voorkeursrecht niet verandert. De wijzigingen richten zich met name op vereenvoudiging van de procedures. De leden van de SP-fractie noemen het opmerkelijk dat in de artikelen over de Wet voorkeursrecht gemeenten het accent ligt op de niet-agrarische bestemmingen. Hoewel op genoemd punt de wet nu niet wijzigt, wil ik toch aangeven dat het doel van de Wet voorkeursrecht gemeenten reeds sinds de totstandkoming in 1981 is om gemeenten (en na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ook provincies en het rijk) een betere uitgangspositie op de grondmarkt te geven voor de uitvoering van ruimtelijke ontwikkelingen. Dit versterkt de regierol bij de uitvoering van het verstedelijkingsbeleid, het vergroot de inzichtelijkheid van de grondmarkt en het kan prijsopdrijving door speculatie met gronden voorkomen. Relevant zijn dan ontwikkelingen waarbij grond met een agrarische functie wordt

47


omgezet in, meer lucratieve, stedelijke functies. De wet is daarom toegesneden op deze gevallen. Specifiek voor gronden die hun agrarische bestemmingen in de toekomst zullen behouden is er de Wet agrarisch grondverkeer. Een voorkeursrecht heeft overigens geen betrekking op onteigening. De vraagstelling van de SP-fractie lijkt daar op een aantal punten wel van uit te gaan. Een gevestigd voorkeursrecht dwingt de eigenaar niet tot verkoop van zijn gronden en opstallen. Een gevestigd voorkeursrecht leidt er toe dat indien een eigenaar vrijwillig zijn eigendom te koop wil aanbieden, de gemeente, de provincie of het rijk (afhankelijk van het bestuursorgaan dat de gronden heeft aangewezen voor een voorkeursrecht) bij voorrang de eigendom kan verwerven in een gebied waar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gepland worden. Wanneer de betrokken overheid niet ingaat op het vrijwillige aanbod tot verkoop, kan de eigenaar of beperkt gerechtigde bovendien de grond en onroerende zaken gedurende een periode van drie jaren aan eenieder verkopen. Dit betekent dus dat alleen verkoop aan de desbetreffende overheid zal plaatsvinden als de eigenaar bereid is tot verkoop tegen een bepaalde prijs en die overheid met het aanbod instemt. De leden van de SP-fractie vragen voorts naar de juridische houdbaarheid van de vroege vestiging van het voorkeursrecht op grond van artikel 5. Het uitgangspunt van zowel de bestaande wet als het in dit wetsvoorstel opgenomen kader is dat het voorkeursrecht moet zijn gebaseerd op een planologisch juridische grondslag. Dit in verband met een optimale rechtszekerheid. Daar staat tegenover dat gemeenten in staat moeten worden gesteld hun planologisch beleid op een verantwoorde wijze vast te leggen, zonder dat zij door de feitelijke ontwikkelingen op de grondmarkt steeds worden ingehaald. Daarom is reeds sinds 1981 in de Wet voorkeursrecht gemeenten de mogelijkheid opgenomen om vooruitlopend op het vaststellen van een structuurplan of bestemmingsplan, tijdens de ontwerpfase en sinds 1996 ook voorafgaand daaraan in de ideefase, voor een periode van vif maanden respectievelijk twee jaar een vervroegd voorkeursrecht te vestigen. Achtergrond van deze huidige regeling is het scheppen van een tijdelijke maatregel van voorbescherming ter voorkoming van grondspeculatie in deze periode. Dit vroege voorkeursrecht is echter niet vormvrij. Het moet altijd gaan om gronden die in die plannen voor verstedelijking in aanmerking zullen komen en derhalve binnen afzienbare tijd van bestemming zullen gaan veranderen. Deze vroegtijdige vestiging van een voorkeursrecht kan een gemeente daarom ook niet lichtvaardig toepassen. Het niet tijdig totstandkomen van de uiteindelijke planologische grondslag (structuurplan of bestemmingsplan) leidt er ingevolge het huidige artikel 9 toe dat de gemeente haar voorkeursrecht op de desbetreffende gronden gedurende twee jaar verspeelt en geeft de verkoper, ingevolge artikel 25, tweede lid, het recht schadevergoeding te vorderen van de schade welke hij als gevolg van een overdracht in dat vroege stadium mocht hebben geleden. Hoewel de vestigingsgrondslagen in dit wetsvoorstel worden aangepast aan de ruimtelijke planvormen uit de nieuwe Wro en tevens worden vereenvoudigd blijft,

48

structuurvisies

zoals gezegd, in dit wetsvoorstel het uitgangspunt dat het voorkeursrecht moet worden gebaseerd op een planologisch juridische grondslag overeind. Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel met artikel 5 in een voorkeursrecht voor een vroeg stadium. Anders dan de leden van de SP-fractie menen geeft de zin uit artikel 5 van de wet dat 'In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.' zeker geen vrijbrief voor vestiging van een voorkeursrecht zonder deugdelijke inhoudelijke wettelijke verankering. De zin zorgt er juist voor dat de eigenaren in een gebied vroeg in het planproces inzicht krijgen in de te verwachten vervolgstappen van de overheid die het voorkeursrecht heeft gevestigd en de totale maximale geldingsduur van het voorkeursrecht. Een voorbeeld ter verduidelijking: Geeft de raad bij het vestigen van een vervroegd voorkeursrecht aan dat uiterlijk aan het eind van de geldingstermijn van dat voorkeursrecht een bestemmingsplan wordt vastgesteld, dan weet de eigenaar dat relatief snel definitieve planologische duidelijkheid wordt gegeven over de bestemming van zijn gronden. Geeft de raad bij het voorkeursrechtbesluit echter aan dat eerst een structuurvisie wordt vastgesteld, dan weet de eigenaar dat de definitieve duidelijkheid over de bestemming van zijn gronden nog wat langer op zich laat wachten en dat het voorkeursrecht naar alle waarschijnlijkheid langer op zijn gronden zal blijven rusten. Ook ten aanzien van deze nieuwe regeling van het vervroegde voorkeursrecht wil ik graag benadrukken dat de burger goed wordt beschermd. Als de overheid niet op tijd het opvolgend ruimtelijk plan vaststelt, en daarmee planologische duidelijkheid verschaft, vervalt het voorkeursrecht en is de eigenaar weer vrij tot verkoop aan eenieder. Daarnaast regelt artikel 9c dat de eigenaar gedurende twee jaren na het vervallen van het voorkeursrecht niet opnieuw met een dergelijk voorkeursrecht kan worden geconfronteerd en voorziet artikel 25, tweede lid, in een schadevergoedingsregeling voor het geval de eigenaar als gevolg van een overdracht in een vroegtijdig stadium schade heeft geleden. Artikel 2.1 1. De gemeenteraad stelt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer structuurvisies vast. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van dat gebied, alsmede de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop de raad zich voorstelt die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken. 2. De gemeenteraad kan voor aspecten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid een structuurvisie vaststellen. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van die aspecten. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop de raad zich voorstelt die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken.

49


3.

De gemeenteraad kan in samenwerking met de raden van aangrenzende gemeenten voor een gebied behorende tot het grondgebied van de betrokken gemeenten een structuurvisie vaststellen.

Karakter gemeentelijke structuurvisie MvT I [pag. 15-16] Ook op gemeentelijk niveau kan een structuurvisie van veel nut zijn. Het biedt de mogelijkheid om een integrale ruimtelijke visie op de leefomgeving te ontwikkelen, waarin de samenhang met andere, aanverwante beleidssectoren, waaronder het beleid voor milieu, waterhuishouding, verkeer en vervoer e.a., zichtbaar kan worden gemaakt. Als een gemeente over een dergelijke visie beschikt, kan deze de gemeente bij het opstellen van een bestemmingsplan input leveren voor het toekennen van bestemmingen en voor het gebruik van grond en bebouwing, en goed dienen als ruimtelijke onderbouwing voor het verlenen van ontheffingen. Ook kan een structuurvisie richting geven aan de wijze waarop het gemeentelijk grondgebied wordt ontwikkeld en aan de eisen die daaraan gesteld worden. Daarbij kan in relatie tot de beoogde functies voor het gebied rekening worden gehouden met de milieubelasting ervan. Op deze wijze ingevuld, biedt een structuurvisie dan tevens een basis voor het gemeentelijk milieubeleid. Intergemeentelijke structuurvisies MvT I [pag. 17-18] De regering hecht belang aan een goede samenwerking van gemeenten, zowel in de sterk verstedelijkte zones als in de plattelandsgebieden, zodat een gezamenlijke visievorming op de ruimtelijke ontwikkeling van het stedelijk netwerk en van de andere gebieden tot stand komt. Daarbij gaat het met name om woon- en werklocaties, de regionale economische ontwikkeling, en de recreatieve en groene gebieden. Ook gezamenlijke ruimtelijke uitvoeringsprogramma’s zijn wenselijk. Waar dat aan de orde is kunnen gemeenten gezamenlijk het regionale en het lokale ruimtelijk beleid op één lijn brengen. Van een dwingende intergemeentelijke afstemmingsregeling van bestemmingsplannen heeft de regering afgezien. De vormgeving van die samenwerking (van strategische allianties tot verplichtende samenwerkingsafspraken, neergelegd in een gemeenschappelijke regeling krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen) wil de regering overlaten aan de decentrale overheden. Het voorliggende wetsvoorstel biedt een toereikende opzet om de ruimtelijke besluitvorming op regionaal niveau af te stemmen. Waar gemeenten niet in staat blijken te zijn intergemeentelijke strategische visie te ontwikkelen of zich onttrekken aan de mogelijk voor een gemeente onaantrekkelijke uitkomst van een regionaal afwegingsproces, zal de provincie haar verantwoordelijkheid kunnen nemen. MvT I [pag. 91] In het tweede lid van de artikelen 2.1 en 2.2 is met zoveel woorden de mogelijkheid voor 'grensoverschrijdende' structuurvisies vermeld. Uiteraard

50

structuurvisies

stelt wel iedere gemeenteraad of provinciale staten de structuurvisie voor het grondgebied van de eigen gemeente of provincie vast. NavNV I [pag. 8] De leden van de CDA-fractie vragen het kabinet zijn visie te geven op de bevoegdheden en mogelijkheden voor het voeren van ruimtelijk beleid door de Wgr-plusgebieden. Indien de Wgr-plusgebieden dezelfde bevoegdheden hebben als de gemeenten, ontstaat er feitelijk een vierde laag die ruimtelijk beleid mag voeren. Een bestemmingsplan bindt de burger. Dit kan verstrekkende consequenties voor die burger hebben. De leden van de genoemde fractie vragen zich af of het kabinet hun mening deelt, dat slechts een direct gekozen democratisch orgaan de legitimiteit heeft om bestemmingsplannen en structuurvisies vast te stellen. NavNV I [pag. 9] Voor een goed RO-beleid op dit regionale niveau kan in mijn ogen de bevoegdheid tot het vaststellen van structuurvisies en bestemmingsplannen niet worden gemist. Het is goed te bedenken dat ook onder de huidige WRO de bestaande zeven regio’s regionale structuurplannen moeten maken waaraan bestemmingsplannen worden getoetst. (….) Een regiobestuur is verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening op haar grondgebied voor zover het gaat om regionale (binnenregionale) belangen (provincie voor bovenregionale belangen). Alle regiobesturen stellen regionale structuurvisies vast. NavV I [pag. 24-25] Ik beaam geheel de opvatting van de leden van de CDA- en SGP-fractie dat steeds meer ruimtelijke vraagstukken de gemeentegrenzen overstijgen en dat de daaruit voortvloeiende vraagstukken dus tot een gezamenlijke aanpak van de betrokken gemeentebesturen nopen. In een intergemeentelijke structuurvisie kan dan een beleidsaanpak worden geformuleerd, waarin een beeld wordt gegeven van de inzet van de bevoegdheden van de deelnemende gemeenten voor de oplossing van die vraagstukken. Met het oog daarop is in het tweede (derde, red.) lid van artikel 2.1 – naar analogie van artikel 7, tweede lid, WRO – de mogelijkheid opgenomen voor een intergemeentelijke structuurvisie. Zo die gemeenten dat wenselijk vinden kunnen de daaruit voortvloeiende samenwerkingsafspraken worden vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling, zoals de leden van de SGPfractie suggereren. Zie ook Hoofdstuk 2 Structuurvisies, Algemeen voor: – Karakter van structuurvisies – Structuurvisie en beleidsregels – Zelfbinding en doorwerking – Wettelijke verplichting – Procedure – Geldigheidduur structuurvisies – Inspraakmogelijkheden

51


– – – – – – – – – –

Milieu-effectrapportage Inhoud structuurvisies Gebied waarop structuurvisie betrekking heeft Uitvoering van Structuurvisies Rolverdeling bestuursorganen Tegenstrijdige structuurvisies Structuurvisie van provincie of Rijk Overleg met waterschappen Overgangsrecht PKB's, streekplannen en structuurplannen Wet voorkeursrecht

Artikel 2.2 1. Provinciale staten stellen ten behoeve van een goede provinciale ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied van de provincie een of meer structuurvisies vast. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van dat gebied, alsmede de hoofdzaken van het door de provincie te voeren ruimtelijk beleid. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop provinciale staten zich voorstellen die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken. 2. Provinciale staten kunnen voor aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid een structuurvisie vaststellen. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van die aspecten. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop provinciale staten zich voorstellen die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken. 3. Provinciale staten kunnen in samenwerking met de staten van aangrenzende provincies voor een gebied behorende tot het grondgebied van de betrokken provincies een structuurvisie vaststellen. Karakter provinciale structuurvisie MvT I [pag. 15] Ook op provinciaal niveau biedt een structuurvisie goede mogelijkheden om het beleid op andere terreinen die voor de kwaliteit van de ruimte van belang zijn, af te stemmen. Een dergelijke integrale benadering van ruimtelijke kwaliteit past ook goed in de ontwikkelingen op provinciaal niveau met omgevingsplanning. De structuurvisie heeft in die optiek potentieel dus ook meer te bieden dan thans het streekplan. Naast de genoemde bestuurlijke mogelijkheden om het beoogde ruimtelijke ontwikkelingsbeleid te realiseren biedt het wetsvoorstel het Rijk en de provincies de bevoegdheid om de echt belangrijke beleidsonderdelen daarvan op te nemen in juridisch bindende regelingen: het betreft de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen en van algemeen verbindende voorschriften. Hoofdstuk 4 van deze toelichting gaat daar uitgebreid op in.

52

structuurvisies

Intergemeentelijke structuurvisies MvT I [pag.18] De provincie is in beginsel het aangewezen bestuurlijke niveau voor bovenlokale ruimtelijke vraagstukken en ontwikkelingen. Vanzelfsprekend is dat een provinciebestuur in gevallen waarin zij ziet dat een bovenlokaal beleid niet van de grond komt, door middel van bestuurlijk overleg de gemeenten op hun verantwoordelijkheid zal wijzen, en hen zal aansporen om tot een regionaal ruimtelijk beleid te komen. In regio’s waar de noodzaak voor een regionaal beleid manifest is maar dat om welke reden ook ontbreekt, zal het provinciaal bestuur zijn verantwoordelijkheid kunnen nemen door zelf voor de desbetreffende gedeelten van provincie een structuurvisie vast te stellen. Het voorliggende wetsvoorstel heeft voor de toekomstige wettelijke regeling voor de meer verplichtende samenwerking in stedelijke gebieden een apart hoofdstuk gereserveerd. Dat hoofdstuk zal worden ingevuld bij het wetsvoorstel, dat de Kaderwet bestuur in verandering zal vervangen. MvT I [pag. 91] In het tweede (derde, red.) lid van de artikelen 2.1 en 2.2 is met zoveel woorden de mogelijkheid voor 'grensoverschrijdende' structuurvisies vermeld. Uiteraard stelt wel iedere gemeenteraad of provinciale staten de structuurvisie voor het grondgebied van de eigen gemeente of provincie vast. Reconstructiewet NavV I [pag. 24] De leden van de CDA-fractie verzoeken aan te geven wat de positie van de Reconstructiewet concentratiegebieden is ten opzichte van het voorliggende wetsvoorstel. Zij vragen of de uitwerking van de reconstructiewet is opgenomen in de provinciale structuurvisie(s) en of deze de structuurvisie terzijde kan zetten. Voorts vragen zij naar de invloed die de Wet inrichting landelijk gebied hierop heeft. De verhouding tussen de Reconstructiewet en de nieuwe Wro is geen andere dan die tussen de Reconstructiewet en de huidige WRO. Bij de Invoeringswet ruimtelijke ordening zal onder meer de Reconstructiewet worden aangepast. Zo zal waar daarbij sprake is van een streekplan als bedoeld in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening hiervoor in beginsel gelezen moeten worden een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 van de Wro. Naar het zich nu laat aanzien is er materieel geen verandering ten aanzien van deze provinciale beleidsplannen. Een voorstel voor een Wet inrichting landelijk gebied is thans in voorbereiding. Uitgangspunt voor dat wetsvoorstel is naar verwachting dat het gebiedsgericht beleid op provinciaal niveau een regierol zal vereisen, ook voor wat betreft de uitvoering. Bij de WRO, en in de toekomst ook de Wro, ligt het zwaartepunt bij het gemeentebestuur. Er is derhalve nu en in de toekomst goed bestuurlijk samenspel nodig. Voor het welslagen van het gebiedsgericht beleid is het dus zaak dat de provincie in het kader van het bestuurlijk overleg bij de totstandkoming van een bestemmingsplan acht slaat op de vertaling van dat gebiedsgericht beleid in bestemmingsplannen. Daarnaast zal de Wro een aantal meer formele mogelijkheden

53


geven op basis waarvan de provincie haar regierol kan uitoefenen, zoals de verordeningsbevoegdheid, de aanwijzingsbevoegdheid of de bestemmingsplanbevoegdheid, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Zie ook hoofdstuk 2 Structuurvisies, Algemeen voor: – Karakter van structuurvisies – Structuurvisie en beleidsregels – Zelfbinding en doorwerking – Wettelijke verplichting – Procedure – Geldigheidduur structuurvisies – Inspraakmogelijkheden – Milieu-effectrapportage – Inhoud structuurvisies – Gebied waarop structuurvisie betrekking heeft – Uitvoering van Structuurvisies – Rolverdeling bestuursorganen – Tegenstrijdige structuurvisies – Structuurvisie van provincie of Rijk – Overleg met waterschappen – Overgangsrecht PKB's, streekplannen en structuurplannen – Wet voorkeursrecht Artikel 2.3 1. Onze Minister, in overeenstemming met Onze Ministers wie het aangaat, stelt ten behoeve van een goede nationale ruimtelijke ordening voor het gehele land een of meer structuurvisies vast. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van dat gebied. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop Onze Minister zich voorstelt die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken. 2. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat, in overeenstemming met Onze Minister, kan ten behoeve van tot zijn beleidsterrein behorende aspecten van het nationale ruimtelijk beleid een structuurvisie vaststellen. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van die aspecten. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat zich voorstelt die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken. 3. Met het vaststellen van een structuurvisie als bedoeld in het eerste en tweede lid wordt niet eerder een aanvang gemaakt, dan nadat Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat, in overeenstemming met Onze Minister, een beschrijving van de inrichting van de voorgenomen structuurvisie aan de

54

structuurvisies

4.

Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft overgelegd en de Tweede Kamer der Staten-Generaal deze beschrijving openbaar behandeld heeft. Indien de Tweede Kamer der Staten-Generaal niet binnen vier weken besluit tot openbare behandeling van de beschrijving van de inrichting van de voorgenomen structuurvisie, dan kan met het vaststellen van de structuurvisie aangevangen worden. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat, in overstemming met Onze Minister, stelt de Tweede Kamer der Staten-Generaal schriftelijk op de hoogte van de gevolgtrekkingen die hij aan de behandeling verbindt. Met verwezenlijking van de structuurvisie wordt niet eerder een aanvang gemaakt dan acht weken nadat Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat haar aan de Staten-Generaal heeft toegezonden. Indien door of namens een der Kamers der Staten-Generaal binnen acht weken na toezending van de structuurvisie te kennen wordt gegeven dat zij over de visie in het openbaar wil beraadslagen wordt met verwezenlijking van de structuurvisie niet eerder een aanvang gemaakt dan zes maanden na die toezending, dan wel indien de beraadslagingen op een eerder tijdstip zijn beëindigd, na die beraadslagingen. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat stelt de Staten-Generaal schriftelijk op de hoogte van de gevolgtrekkingen die hij voor het nationaal ruimtelijk beleid aan de beraadslagingen verbindt.

Karakter rijksstuctuurvisie MvT I [pag. 15-16] Voor het Rijk en de provincies zal de effectuering van het ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in een structuurvisie, dikwijls mede gestalte moeten krijgen door een actieve medewerking van bestuursorganen van andere, onderliggende bestuursniveaus. Die medewerking en realisatie kan bewerkstelligd worden door middel van bestuurlijk overleg, onderlinge afspraken en overeenkomsten, of met gebruikmaking van financiële middelen of andere flankerende instrumenten. Bestuurlijke medewerking van andere overheidsniveaus kan sterk worden bevorderd door al tijdens het totstandkomingsproces van de structuurvisie te investeren in horizontale en verticale afstemming en coördinatie van beleid. Op het nationale niveau biedt het betrekken van belanghebbende departementen bij de voorbereiding van een structuurvisie onder meer de mogelijkheid rekening te houden met ruimtelijk relevante omgevingsaspecten waar deze departementen primair verantwoordelijk voor zijn, en met het beleid dat daarvoor geldt. Het bewerkstelligt aldus een samenhangend ruimtelijk beleid op rijksniveau. Dit bevordert tevens de kenbaarheid van het beleid voor andere overheden en instanties. Ook voor afstemming en coördinatie van beleid tussen verschillende overheidsniveaus biedt deze manier van handelen voordelen. Enerzijds geeft het mogelijkheden om rekening te houden met beleidsontwikkelingen waar andere overheden verantwoordelijkheid voor dragen; anderzijds biedt het de mogelijkheid om met anderen afspraken te maken over de wederzijdse inhoudelijke afstemming van beleid.

55


Werkingssfeer MvT I [pag. 130] De wet voorziet in artikel 2.3 in de bevoegdheid van de daar genoemde ministers, een structuurvisie voor het Nederlands grondgebied, of voor aspecten van het nationaal ruimtelijk beleid die op dat gebied betrekking hebben, vast te stellen. Deze bevoegdheid geldt, ongeacht of een gebied deel uit maakt van een gemeente of provincie. MvT I [pag. 92] Voor de Minister van VROM geldt het vorenstaande ook voor het gebied dat niet bestuurlijk is ingedeeld, de territoriale zee en de exclusieve economische zone. Dit vloeit voort uit de definitie van het begrip gebied in artikel 1 (Wro, red.). Rol van de minister NavV I [pag. 13] Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, stelt de Minister van VROM in het algemeen de structuurvisie vast. Het tweede lid van dit artikel maakt het mogelijk dat bij een structuurvisie voor bepaalde aspecten van het nationaal ruimtelijk beleid het voortouw voor de voorbereiding en vaststelling bij een andere minister ligt, maar deze kan toch nooit zonder de bemoeienis van de Minister van VROM de structuurvisie vaststellen. NavNV I [pag. 4] Ik onderschrijf de zienswijze van de leden van de CDA-fractie dat bij het opstellen van structuurvisies in de praktijk sprake zal zijn van een gedeelde verantwoordelijkheid van de Minister van VROM en de betreffende vakministers. Dit laat echter onverlet dat er één minister verantwoordelijk is voor het ruimtelijk beleid: de Minister van VROM. Dit uitgangspunt is als volgt in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wro vertaald: – de Minister van VROM is altijd eerstverantwoordelijk voor het opstellen van structuurvisies die betrekking hebben op de hoofdlijnen van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen (artikel 2.3, eerste lid). In voorkomende gevallen geschiedt dit in overeenstemming met de minister wie het mede aangaat; – indien een structuurvisie betrekking heeft op aspecten (deelonderwerpen) van het ruimtelijk beleid die tot het beleidsterrein van een andere minister behoren, dan biedt het tweede lid van art. 2.3 de mogelijkheid dat de eerste verantwoordelijkheid voor het vaststellen van een structuurvisie voor die aspecten van het ruimtelijk beleid bij een sectorminister ligt. Indien dit het geval is, is er te allen tijde sprake van een medeverantwoordelijkheid van de Minister van VROM. De Minister van VROM is dus altijd medeondertekenaar van deze categorie structuurvisies, hetgeen betekent dat deze structuurvisies de instemming van de Minister van VROM vergen. De discussie draait mijns inziens om de vraag op welke wijze de Minister van VROM, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het ruimtelijk beleid, invulling geeft

56

structuurvisies

aan de medeverantwoordelijkheid bij structuurvisies voor bepaalde aspecten van het ruimtelijk beleid die onder de eerste verantwoordelijkheid van een sectorminister worden opgesteld. Hier kan ik kort en duidelijk over zijn: ook in deze gevallen heeft de Minister van VROM de regie over de ruimtelijke aspecten. Deze regierol heeft onder andere betrekking op het formuleren van de ruimtelijke opgave, de ruimtelijke afwegingen die in een structuurvisie aan de orde zijn en het bewaken van de samenhang met het nationaal ruimtelijk beleid. Naast de regie op het proces levert de Minister van VROM ook de inhoudelijke inbreng op genoemde punten. Dit alles betekent dat de Minister van VROM van meet af aan actief betrokken is bij het opstellen van bedoelde structuurvisies. Het gaat hierbij dan ook niet om een 'stempel achteraf', maar om een vroegtijdige en actieve rol, waarin de Minister van VROM de ruimtelijke aspecten voor zijn rekening neemt. Deze regierol brengt in ieder geval ook met zich mee dat de Minister van VROM bij aanvang van het opstellen van een structuurvisie het betreffende Plan van Aanpak dient goed te keuren. Ook betekent dit dat bij een politiek debat in uw Kamer over een structuurvisie, naast de sectorminister voor sectorspecifieke zaken, de Minister van VROM aanspreekbaar is op de ruimtelijke aspecten. MvA I [pag. 11] Sectorale structuurvisies zullen daarom altijd mede ondertekend worden door de Minister van VROM. Op die manier draagt deze minister er zorg voor dat de ruimtelijke aspecten voldoende en volwaardig zijn meegewogen. De Minister van VROM behoudt de regierol over de ruimtelijke aspecten in die structuurvisies en levert ook een inhoudelijke inbreng. Vanuit die rol bewaakt deze minister de samenhang en integraliteit van het beleid en de uitvoering en de inhoudelijke inbreng bij het formuleren van de ruimtelijke opgaven en de ruimtelijke afwegingen. Het plan van aanpak voor de totstandkoming van elke rijksstructuurvisie wordt door de Minister van VROM goedgekeurd. De Minister van VROM blijft geheel verantwoordelijk voor de ruimtelijke aspecten van dat beleid en is op die verantwoordelijkheid geheel aanspreekbaar door beide Kamers der Staten-Generaal. Rol van het parlement Brief 13 februari 2006 [pag. 2] In een eerder stadium van de voorbereiding van het wetsvoorstel heb ik aangegeven dat het in mijn ogen ondenkbaar is dat een structuurvisie van het Rijk – of deze nu generiek van karakter is dan wel van een meer specifiek of sectoraal karakter – niet aan de Staten-Generaal ter beoordeling wordt toegezonden en dat daarover op een ordentelijke wijze een debat kan plaatsvinden tussen regering en parlement. (….) Bij derde nota van wijziging heb ik op verzoek van uw Kamer de betrokkenheid van de beide Kamers bij structuurvisies zodanig vastgelegd dat deze volledig recht doet aan de wensen van de Kamer en de staatrechtelijke verhoudingen tussen het parlement en de regering. De nu

57


in het wetsvoorstel opgenomen regeling sluit aan bij de procedures zoals deze onder meer zijn vastgelegd in het Reglement van Orde van uw Kamer. Amend. nr. 38 In artikel 2.3 wordt na het tweede lid een nieuw lid ingevoegd, luidende: 2a. (lid 3, red.) Met het vaststellen van een structuurvisie als bedoeld in het eerste en tweede lid wordt niet eerder een aanvang gemaakt, dan nadat Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat, in overeenstemming met Onze Minister, een beschrijving van de inrichting van de voorgenomen structuurvisie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft overgelegd en de Tweede Kamer der Staten-Generaal deze beschrijving openbaar behandeld heeft. Indien de Tweede Kamer der Staten-Generaal niet binnen vier weken besluit tot openbare behandeling van de beschrijving van de inrichting van de voorgenomen structuurvisie, dan kan met het vaststellen van de structuurvisie aangevangen worden. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat, in overstemming met Onze Minister, stelt de Tweede Kamer der Staten-Generaal schriftelijk op de hoogte van de gevolgtrekkingen die hij aan de behandeling verbindt. Toelichting: Dit amendement strekt ertoe de rol van het parlement op het gebied van de vaststelling van de rijksstructuurvisie te vergroten. De rijksstructuurvisie is een belangrijk document, dat richtinggevend is voor het handelen van het rijk. Met dit amendement wordt wettelijk vastgelegd dat de Tweede Kamer de gelegenheid krijgt zich uit te spreken over een beschrijving van de inrichting van een voorgenomen rijksstructuurvisie, voordat de regering met de daadwerkelijke opstelling van de structuurvisie begint. De Tweede Kamer kan zodoende reeds aan het begin van het traject wensen naar voren brengen over de inhoud van de structuurvisie, afhankelijk van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Te denken valt bijvoorbeeld aan de eis dat de structuurvisie tenminste een analyse van nut en noodzaak van de voorgenomen ontwikkeling bevat, de ruimtelijke en andere uitgangspunten voor die ontwikkeling beschrijft, de te onderzoeken alternatieven beschrijft, inzicht geeft in kosten en baten en in effecten voor de omgeving en het programma van eisen beschrijft voor de uitvoering van die ontwikkeling alsmede de hiervoor in te zetten instrumenten. Dit amendement is in lijn met één van de belangrijkste aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Infrastructurele projecten (TCI), om de Tweede Kamer in een zo vroegtijdig mogelijk stadium te betrekken bij structuurvisies voor projecten van nationaal belang. Hand TK I [pag. 52_3423] Artikel 2.3, zoals het is gewijzigd door de aanneming van het nader gewijzigde amendement-Duyvendak/Verdaas (stuk nr. 38), wordt zonder stemming aangenomen.

58

structuurvisies

MvA I [pag. 10] Onder punt 5 wordt de vraag opgeworpen wat de gevolgen zijn voor de vaststelling of verwezenlijking van een structuurvisie indien de minister naar het oordeel van de Staten-Generaal niet of onvoldoende gevolgen aan de beraadslagingen verbindt. Ik ben van mening dat hierbij de normale gang van zaken in de parlementaire omgangsvormen behoort te worden gevolgd; een minister die de uitdrukkelijke wens van de Staten-Generaal negeert moet over heel goede argumenten beschikken om de Staten-Generaal alsnog te overtuigen, waarom hij anders handelt. Zo niet dan heeft hij een probleem. Hand EK I [pag. 3_120] Minister Winsemius: Ik heb even nagekeken hoe het zit met de rol van de Eerste Kamer bij de structuurvisie. Het voorstel komt hierop neer: het beleidsvoornemen gaat naar de Tweede Kamer en de vastgestelde structuurvisie gaat naar beide Kamers met een nahang van acht weken. Dat kan een debat met de Eerste Kamer opleveren. De Eerste Kamer kan eerder aan de bel trekken als het naar haar mening om een majeur punt gaat. Er is vrij weinig dat de Kamer tegenhoudt, want dat recht heeft zij altijd. De Eerste Kamer kan zelf bepalen op welk moment en bij welk onderwerp dat gebeurt. De spelregel die wij hebben vastgesteld is dat de vastgestelde structuurvisie naar beide Kamers gaat met een nahang van acht weken. In die periode kan de Eerste Kamer desgewenst aan de bel trekken. Zie ook Hoofdstuk 2 Structuurvisies, Algemeen voor: – Karakter van structuurvisies – Structuurvisie en beleidsregels – Zelfbinding en doorwerking – Wettelijke verplichting – Procedure – Geldigheidduur structuurvisies – Inspraakmogelijkheden – Milieu-effectrapportage – Inhoud structuurvisies – Gebied waarop structuurvisie betrekking heeft – Uitvoering van Structuurvisies – Rolverdeling bestuursorganen – Tegenstrijdige structuurvisies – Structuurvisie van provincie of Rijk – Overleg met waterschappen – Overgangsrecht PKB's, streekplannen en structuurplannen – Wet voorkeursrecht

59


Artikel 2.4 1. De kennisgeving van het besluit tot vaststelling van een structuurvisie geschiedt tevens langs elektronische weg. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de voorbereiding, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van structuurvisies. Inhoud algemene maatregels van bestuur Nader Rapport I [pag. 27] De werkingssfeer van het wetsvoorstel is uitgebreid tot de exclusieve economische zone, waarmee het mogelijk wordt ook voor die zone een structuurvisie vast te stellen. Ook is het mogelijk bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen aan te wijzen die de in dit wetsvoorstel vervatte andere bevoegdheden uitoefenen in die zone. MvT I [pag. 92] Ingevolge artikel 2.4 kunnen regels worden gesteld omtrent voorbereiding, vormgeving en inrichting van de structuurvisies. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan – regels omtrent onderzoek, – overleg, voor zover nodig naast de algemene regeling van de Algemene wet bestuursrecht, – presentatie van de visie in een kaart en een toelichting, waarin de in de visie gemaakte keuzen worden verantwoord, – zo nodig eisen waaraan het kaartmateriaal moet voldoen, – specificaties, mogelijk ook op het elektronische vlak, in verband met de raadpleegbaarheid van de visie. MvT III [pag. 45] Bij algemene maatregel van bestuur kunnen tevens regels worden gesteld over de beschikbaarstelling van een vastgestelde visie; dit kan zijn op papier maar tevens langs elektronische weg.

60

Hoofdstuk 3 Bestemmings- en inpassingsplannen

Afdeling 3.1 Bepalingen omtrent de inhoud van het bestemmingsplan Artikel 3.1 1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. 2. De bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, wordt binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw vastgesteld. 3. Telkens indien de gemeenteraad van oordeel is dat de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen en de met het oog daarop gegeven regels in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening kan hij, in afwijking van het tweede lid, besluiten tot verlenging van de periode van tien jaar, genoemd in dat lid, met tien jaar. In aanvulling op artikel 3.42 van de Algemene wet bestuursrecht plaatsen burgemeester en wethouders de kennisgeving van het besluit tot verlenging tevens in de Staatscourant en voorts geschiedt deze langs elektronische weg. 4. Indien niet voor het verstrijken van de periode van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan. 5. Van overschrijding van de in het tweede lid bedoelde periode doen burgemeester en wethouders schriftelijk mededeling. Zij leggen deze mededeling bij

61


het bestemmingsplan waarin de bestemming van de grond laatstelijk is aangewezen, ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. Artikel 3:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing. Van de terinzagelegging wordt tevens mededeling gedaan in de Staatscourant en voorts langs elektronische weg.

algemeen Scheiding visie en uitvoeringsstrategie Nader Rapport I [pag. 2] Het wetsvoorstel hanteert een consequente scheiding tussen het ontwikkelen van niet-bindende ruimtelijke visies enerzijds en de uitvoeringsstrategie in de vorm van bindende besluiten anderzijds. De ruimtelijke of planologische visies krijgen gestalte in structuurvisies op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. Planologische normstelling in de betekenis van voor burgers en bestuursorganen bindende besluiten wordt in beginsel voorbehouden aan de bestemmingsplannen. De bestemmingsplannen bepalen waar nodig de uitvoeringsstrategie, bestaande uit vergunningverlening, grondexploitatie en schadevergoeding. Het wetsvoorstel grijpt hiermee terug op de oorspronkelijke opzet van de WRO, waarin alleen de bestemmingsplannen een bindend karakter droegen en bindende besluiten in indicatieve plannen als het streekplan en het regionaal structuurplan niet voorkwamen, terwijl er ook van planologische kernbeslissingen nog geen sprake was. Karakter bestemmingsplan MvT I [pag. 19] De ruimtelijke ordening heeft als doel zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied. Dat gebeurt door het toekennen van een bestemming aan de gronden in het bestemmingsplan (met inbegrip van de ondergrond op verschillende niveaus en water) en het geven van regels voor het gebruik van de grond en van de zich daarop bevindende bouwwerken. Het bestemmingsplan is dus het centrale normstellende document voor de ruimtelijke ordening. (…) Het wetsvoorstel versterkt de centrale functie van het bestemmingsplan door middel van de volgende maatregelen: – verplichte vaststelling van bestemmingsplannen voor het gehele grondgebied van de gemeente; – integratie van de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan in het bestemmingsplan; – verbetering van de uitvoeringsgerichtheid, door het mogelijk te maken dat een bestemmingsplanbesluit wordt gekoppeld aan voor de verwezenlijking daarvan noodzakelijke andere besluiten (een nieuwe coördinatieprocedure); – sterke vereenvoudiging en verkorting van de procedure om bestemmingsplannen aan te passen zodat de veelvuldig toegepaste buitenplanse vrijstelling overbodig wordt;

62

bestemmings- en inpassingsplannen

–

bevordering van de actualiteit van bestemmingsplannen.

MvT I [pag. 20] Het bestemmingsplan is een besluit van algemene strekking. De aan het bestemmingsplan verbonden gebruiksvoorschriften worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften. De in het plan vervatte regels moeten door een ieder in acht worden genomen en een ieder kan daarop aanspraak maken in het kader van te ontwikkelen activiteiten, dan wel in geval van daarmee strijdige activiteiten. Het bestemmingsplan blijft de juridische basis voor de toetsing van aanvragen voor een bouwvergunning, een aanlegvergunning, een sloopvergunning en voor de vestiging van het voorkeursrecht, alsmede voor onteigening. Het bevoegde bestuursorgaan voor de vaststelling van een gemeentelijk bestemmingsplan is op gemeentelijk niveau de gemeenteraad. Globaal versus gedetailleerd MvT I [pag. 20] Onder de term 'bestemmingsplan' kunnen uiteenlopende typen van bestemmingsplannen worden begrepen: van plannen met globale uit te werken bestemmingen tot plannen met gedetailleerde bestemmingen, en mengvormen daartussen. Er is een aantal factoren, dat de keuze van de mate van globaliteit versus detaillering en van flexibiliteit versus starheid bepaalt. Van grote invloed zijn het type van het bestemmingsplangebied (buitengebied, bedrijventerrein, bestaande woonwijk, kerngebied), de algemene doelstellingen van het betreffende bestuur, de gestelde doelen (flexibiliteit, rechtszekerheid), de traditie binnen de gemeente of het betreffende gebied en de deskundigheid van de ambtenaren of het ingeschakelde externe bureau. Het wetsvoorstel maakt globale en flexibele vormen van bestemmingsplannen mogelijk. Bestemmingsplanautoriteiten kunnen, indien zij dat wensen, het beleidsmatige en programmatische karakter van bestemmingsplannen versterken. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om in het bestemmingsplan ook kwaliteitseisen op te nemen. De geheel vernieuwde en verkorte procedure voor de vaststelling en wijziging van bestemmingsplannen versterkt de mogelijkheden voor een dynamische aanpak van nieuwe of onverwachte ontwikkelingen. Indien de bestemmingsplanautoriteit een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid of vrijstellingsbevoegdheid wenselijk oordeelt, voorziet het wetsvoorstel eveneens in die mogelijkheid. Globalere planvormen, waarbij in het algemeen niet het exacte ruimtelijke beeld maar de ruimtelijke ontwikkelingsvisie centraal staat, geven de mogelijkheid tot een optimale bewaking van de ruimtelijke kwaliteit, zoals die in het plan of in de daaraan voorafgaande structuurvisie is vastgelegd. NavV I [pag. 50] De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe de regering staat tegenover het idee om een bestemmingsplan een meer globaal karakter te geven, zodat projecten eerder binnen deze globale bestemmingen vallen en er alleen bij echt fundamentele wijzingen een bestemmingsplanwijziging nodig is. Zij menen dat de projectprocedure dan overbodig is. Zij vragen of het klopt dat de

63


regering een bestemmingsplan vooral ziet als het vastleggen van de status quo en niet, waar het woord 'bestemming' toch op wijst, als gericht op de toekomst. Het idee van deze leden om te kiezen voor een globaal bestemmingsplan zodat een bouwaanvraag voor een project eerder binnen een bestemming valt en derhalve geen projectbesluit behoeft te worden genomen, is uitvoerbaar. Milieukwaliteitsnormen MvT I [pag. 22] Er is een ontwikkeling in de jurisprudentie kenbaar, waaruit blijkt dat in een bestemmingsplan ruimte is voor milieubelastingnormen. De regering acht het denkbaar dat in bestemmingsplannen wettelijke (milieu-)kwaliteitsnormen worden opgenomen, die op grond van de wet of de jurisprudentie (vrijwel) volledig bindend zijn. Aan de hand daarvan kan de toelaatbaarheid van bepaalde vormen van gebruik van de grond en/of bouwwerken worden getoetst. Het is ook denkbaar dat een bestemmingsplan andere dan de bedoelde kwaliteitsnormen bevat, die strekken ter bescherming van het milieu. Over de mogelijkheid en wenselijkheid van dergelijke kwaliteitsnormen in bestemmingsplannen als toetsingsnorm voor nadere besluitvorming kan het volgende worden gesteld. Een effectgerichte kwaliteitsnormstelling lijkt mogelijk als kader voor de bevoegdheid van burgemeester en wethouders om het bestemmingsplan te wijzigen of uit werken, het verlenen van binnenplanse ontheffingen of het stellen van nadere eisen (zie artikel 3.6 van het wetsvoorstel) of vergunningverlening, indien bij die vergunningverlening bepalingen van het bestemmingsplan als (mede)toetsingskader kunnen worden betrokken. In die zin vormen die normen voor een bestuursorgaan het referentiekader voor de uitoefening van aan dat orgaan toekomende bevoegdheden. Hieruit volgt dat de bedoelde normstelling dan ook alleen betrekking kan hebben op effecten van activiteiten of bronnen binnen dat bestemmingsplangebied op de omgevingskwaliteit van dat gebied, welke effecten ook louter zijn toe te schrijven aan bronnen binnen het bestemmingsplangebied en die beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte maatregelen of door effectgerichte maatregelen door de bestemmingsplanautoriteit. Kwaliteitsnormen die daaraan niet voldoen, zijn ondoelmatig en een opnemen daarvan in het bestemmingsplan is daarmee in beginsel niet passend. Ook voor niet concreet individualiseerbare lokaliseerbare of mobiele oorzaken, of voor activiteiten of bronnen die (milieu-)effecten hebben op een grotere schaalniveau dan het betreffende bestemmingsplangebied, zullen dergelijke normen niet passend zijn en dus ook niet gesteld kunnen worden. In die gevallen is normstelling daarvoor via andere kaders, zoals de milieuwetgeving en met name hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer, aangewezen. Uiteraard dienen de op zodanige wijze in algemene regels vastgelegde normen wel door te werken bij de opstelling van het bestemmingsplan en de toewijzing van bestemmingen in het plangebied. Voor (milieu-)kwaliteitsnormstelling bij een bestemmingsplan is eveneens geen plaats indien reeds bij of krachtens de wet normen zijn gesteld,

64


die geen ruimte laten voor afwijkende of nadere effectgerichte regelgeving door andere overheidsorganen. Vanzelfsprekend is denkbaar dat de bestemmingsplanautoriteit een visie heeft op bepaalde aspecten van de leefomgevingskwaliteit die niet of niet direct binnen zijn invloedssfeer liggen. Voor het neerleggen van een dergelijke visie is niet het bestemmingsplan, maar juist het visiedocument (de structuurvisie) het geschikte document. De structuurvisie kan op deze wijze ook dienen als uitgangspunt voor overleg met andere overheden. Opgemerkt wordt dat de kwaliteitseisen en gebruiksbepalingen uiteindelijk altijd op de een of andere wijze zullen moeten kunnen worden vertaald in ruimtelijke maatregelen en regels die passen binnen het bestemmingsplan. De aard van het bestemmingsplan brengt met zich mee dat bepalingen kunnen worden opgenomen voor zover zij relevant zijn voor de fysieke leefomgeving, derhalve een 'fysiek element' bevatten. Daarbij kan worden gedacht aan bepalingen, gericht op het realiseren van een bepaald type woonmilieu, sociale veiligheid, beeldkwaliteit of duurzaam bouwen. Zoals gezegd, zal bij of krachtens algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 3.28 (3.37, red.) dit element nader geregeld kunnen worden. Bestemming natuur NavV I [pag. 27] De leden van de GroenLinks-fractie wijzen erop dat de bestemming 'natuur' nu pas door gemeenten in een bestemmingsplan wordt vastgesteld als eerst alle gronden zijn verworven door de natuurbeschermende organisatie. Dit in tegenstelling tot alle overige bestemmingen, die juist formeel tevoren in een bestemmingsplan worden vastgelegd opdat ze gerealiseerd worden. Deze leden vragen of deze impasse met het wetsvoorstel wordt doorbroken. Zij vragen of het huidige verschil in 'waarborgfunctie' van het bestemmingsplan voor natuur (memorie van toelichting blz. 19) enerzijds en voor bebouwing anderzijds terecht is en als zodanig bedoeld. Deze leden vragen of de zinsnede op blz. 20 van de memorie van toelichting waarin wordt gesteld dat het bestemmingsplan vergezeld gaat van een toelichting met een uiteenzetting over de uitvoering van het plan en de ruimtelijk relevante kwaliteitseisen, bijvoorbeeld op het gebied van water, milieu en natuurbeheer, economische en sociale ontwikkeling, behoud van archeologische en culturele waarden, zo gelezen moet worden dat de bestemming 'natuur' voortaan op voorhand vastgesteld zal worden, ook al is het bestaand gebruik nog agrarisch. Het (uitsluitend) gebruik voor natuurdoeleinden kan net als een nieuwbouwlocatie of een andere bestemming op voorhand formeel met een bestemming 'natuur' in een bestemmingsplan worden vastgelegd. Dat is onder de huidige wet het geval en wordt onder de nieuwe wet niet anders. Dat in de praktijk de bestemming natuur vaak pas wordt vastgelegd in het bestemmingsplan nadat alle gronden zijn verworven, heeft te maken met het feit dat de bestemming van natuurgebieden eerst wordt vastgelegd in een EHS-begrenzingsplan, een reconstructieplan of een

65


landinrichtingsplan. Deze plannen worden door of in overeenstemming met de provincie vastgesteld, waardoor de bestemming in feite reeds is gewaarborgd. Leefmilieuverordening en stadsvernieuwingsplan MvT I [pag. 23-24] De Tweede Kamer heeft bij de behandeling van de Wsv gesteld dat de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan als planologische instrumenten uit de Wsdv naar het bestemmingsplan zouden kunnen worden overgeheveld. Het onderhavige wetsvoorstel kiest daarom voor deze optie. Met uitzondering van de in de praktijk weinig gebruikte mogelijkheden tot het opleggen van de verplichting tijdelijke voorzieningen te gedogen, en tot het eisen van een bankgarantie voor vervangende nieuwbouw na sloop, zijn de (extra) juridische mogelijkheden van de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan overgeheveld naar het bestemmingsplan. De leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan als zodanig komen te vervallen. De Wsdv kan daarom worden ingetrokken. Met de aanzienlijk vereenvoudigde en verkorte bestemmingsplanprocedure (...) wordt het voordeel van de korte totstandkomingsprocedure van de leefmilieuverordening behouden en het nadeel van de lange procedure van het stadsvernieuwingsplan opgeheven. Als een gemeente straks van mening is dat een gebied dient te worden gesaneerd dan wel verbeterd met behoud van zijn bestaande stedenbouwkundige structuur, karakter en functies, kan het gebied in een bestemmingsplan worden aangewezen als gebied waarbinnen de daar aanwezige bouwwerken dienen te worden gemoderniseerd of vervangen door gelijksoortige bebouwing. Een gemeente die overlastgevende functies uit een gebied wil weren, kan in het bestemmingsplan bepaalde bestemmingen leggen waaraan beperkende regels worden verbonden ter bescherming van het leefmilieu. Het voorkomen van overlast in verband met de bescherming van de leefbaarheid van een gebied, wordt in het bestemmingsplan vertaald in ruimtelijk relevante aspecten of in direct werkende beperkende gebruiksregels. Noodzakelijke planologische beperkingen van horecagebruik kunnen dus in een bestemmingsplan worden opgenomen. In een acute situatie kan het gebied worden beschermd met een voorbereidingsbesluit waaraan regels kunnen worden verbonden bij wijze van excessenregeling. Om te voorkomen dat het gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming, kan bij het voorbereidingsbesluit tevens worden bepaald dat het verboden is binnen dat gebied zonder of in afwijking van een vergunning werken of werkzaamheden uit te voeren, het gebruik van bepaalde gronden of bouwwerken te wijzigen, of bouwwerken te slopen. Daarmee kan worden voorkomen dat bijvoorbeeld woningen worden opgekocht, afgebroken en vervangen door gebouwen met een ongewenste functie. Indien binnen een jaar – de geldingsduur van een voorbereidingsbesluit – een ontwerp- bestemmingsplanwijziging ter inzage is gelegd, waarin deze regels en regels omtrent het verdere beheer van het opgeschoonde gebied zijn opgenomen, kan de excessenregeling worden gecontinueerd totdat het herziene bestemmingsplan rechtskracht heeft

66


verkregen. Op deze wijze kunnen ongewenste ontwikkelingen, zoals verloedering, in een gebied worden gestuit en voor de toekomst voorkomen. Tevens kan ruimte worden geboden aan andere, wel gewenste ontwikkelingen. Naast de ruimere opzet van artikel 3.1, leidt ook de integratie van de leefmilieuverordening in het bestemmingsplan tot een verbreding van de doelstelling en de centrale positie van dat plan. De aan het huidige stadsvernieuwingsplan verbonden verplichting tot het maken van een uitvoeringsschema, komt te vervallen. Het staat een gemeente vrij om een dergelijk schema op te stellen indien daaraan behoefte bestaat. In de toelichting bij het bestemmingsplan kan desgewenst aandacht worden besteed aan de uitvoeringsaspecten van het plan. Een wettelijke verplichting terzake wordt niet noodzakelijk, en uit een oogpunt van deregulering evenmin wenselijk geacht. Overgangsrecht in bestemmingsplannen MvT I [pag. 37] De in vrijwel elk bestemmingsplan voorkomende overgangsrechtelijke bepalingen blijken tot veel vragen te leiden over de noodzaak of toelaatbaarheid van bepaalde varianten van het overgangsrecht en de toepasselijkheid van dit recht in concrete gevallen. De regering is van plan om de algemene uitgangspunten voor het overgangsrecht uit te werken in een algemene maatregel van bestuur. Digitale bestemmingsplannen Hand TK I [pag. 3131] Wanneer een burger iets wil, kan hij nagaan aan welke kaders de gemeente in elk geval gebonden is. Het nieuwe stelsel leidt ertoe dat eerder duidelijk is welke kaders van Rijk en provincie gelden voor het gemeentelijk bestemmingsplan. Efficiënte verhoudingen tussen bestuursorganen en burgers én snellere procedures vragen natuurlijk ook om moderne processen en technieken. Dat is de reden waarom ik hier aangegeven wil hebben dat vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, het verplicht wordt om alle nieuwe ruimtelijke plannen digitaal te raadplegen en beschikbaar te maken voor alle gemeenten. Zoals bekend, zijn de gemeenten er al volop mee bezig. Dat betekent ook dat de burgers veel sneller informatie hebben over wat er kan in het bestemmingsplan en welke functie het heeft. Het implementatieprogramma Uitvoering ruimtelijke plannen maakt dat ook mogelijk. Ter ondersteuning zullen voor bestemmingsplannen technische standaarden worden vastgesteld in het Besluit ruimtelijke ordening. Dit vergroot natuurlijk de duidelijkheid voor de burger. Dit is een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige WRO want onder de nieuwe wet wordt het voor de burger mogelijk om een aanpassing van het bestemmingsplan te vragen. Dat geldt niet alleen voor een concreet bouwplan maar ook om bepaalde ontwikkelingen in algemene zin te weren of mogelijk te maken, dan wel om actualisering te verzoeken. In tegenstelling tot de huidige wet staat tegenover een weigering onder de nieuwe WRO beroep open.

67


Vogel- en Habitatrichtlijn MvT I [pag. 47] Bij de vaststelling van ruimtelijk relevante beslissingen, in het bijzonder vaststelling of wijziging van bestemmingsplannen, of de uitwerking daarvan, moet het begrip 'goede ruimtelijke ordening' zodanig worden uitgelegd dat daaronder ook een toets aan de Vogel- en Habitatrichtlijn wordt begrepen. Daarnaast zal het bestemmingsplan zelf in het kader van het aanlegvergunningenstelsel en via gebruiksvoorschriften bepalingen kunnen bevatten die in voorkomend geval een toets met inachtneming van de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 6 van de Habitatrichtlijn mogelijk maakt.

eerste lid Bevoegd orgaan MvT I [pag. 93] Het bevoegde orgaan voor het vaststellen van het bestemmingsplan is de gemeenteraad. Er is wel gesuggereerd dat een delegatiebevoegdheid voor burgemeester en wethouders hier in de praktijk goede diensten zou kunnen bewijzen. Niet moet echter uit het oog worden verloren dat naar zijn aard het bestemmingsplan een besluit van algemene strekking is, dat een verordenend karakter heeft voor zover het de bij het plan behorende regels omtrent het gebruik van de grond en de opstallen betreft. Overtreding van die regels kan een strafbaar feit opleveren. Voorts zullen in het kader van de besluitvorming omtrent de financiële uitvoerbaarheid van het plan de nodige posten op de gemeentelijke begroting moeten worden gereserveerd. Om die redenen is de regering van mening dat de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan voorbehouden dient te zijn aan de gemeenteraad. Gebied waarop bestemmingsplan betrekking heeft MvT I [pag. 92] Het eerste lid van artikel 3.1 schrijft voor dat voor het hele grondgebied van de gemeente bestemmingplannen worden vastgesteld. Voor het gebied buiten de bebouwde kom was dit al voorgeschreven. (…) Volledigheidshalve wordt er hier nog eens op gewezen dat over de omvang van een bestemmingsplan niets wordt vastgelegd; dit kan het gehele grondgebied beslaan, maar ook een of enkele percelen. Een bestemmingsplan kan een partiële wijziging zijn van een bestaand plan of een bestaand plan geheel vervangen. Een bestemmingsplan kan ook een samenvoeging behelzen van meerdere bestaande bestemmingsplannen of gedeelten daarvan, indien sprake is van onderlinge samenhang of om pragmatische redenen. MvT I [pag. 20] Het wetsvoorstel bevat de verplichting tot het vaststellen van bestemmingen voor het gehele gemeentelijke grondgebied, zodat voor dat gehele gebied bestemmingsplannen gaan gelden. Dit is noodzakelijk om ongewenste ontwikkelingen te weren en gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken en om rechtszekerheid te bieden, mede uit een oogpunt van rechtsgelijkheid. Ook voor

68


ruimtelijk relevante aspecten van ander beleid, zoals het milieubeleid, is deze bestemmingsplanverplichting nodig. MvT I [pag. 33] In de huidige WRO en het Bro ’85 worden geen eisen gesteld aan de omvang van het bestemmingsplangebied. Ook in dit wetsvoorstel worden ten aanzien daaraan geen eisen gesteld. De omvang van het bestemmingsplangebied wordt bepaald aan de hand van de concrete situatie en van doelmatigheidsoverwegingen. Deze overwegingen zijn bepalend bij de keuze voor kleinere of grotere bestemmingsplangebieden, voor een of meer bestemmingen of doeleinden en voor de detaillering daarbinnen. De negatieve waardering voor kleine(re), projectgerichte bestemmingsplannen, waaraan de kwalificatie van 'postzegelbestemmingsplan' wordt gegeven, deelt de regering in algemene zin niet. (…) Verder moet onderkend worden dat de omstandigheden van het concrete geval een gemeentebestuur tot de terechte conclusie kunnen brengen dat een plan voor een relatief klein gebied de voorkeur verdient. Inhoud bestemmingsplan MvT I [pag. 20] Het wetsvoorstel brengt geen wijziging in de inhoud van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bevat een kaart of een daarmee vergelijkbare in informatiedrager waarop de verschillende bestemmingen zijn aangegeven, en regels en ruimtelijk relevante (kwaliteits)eisen ten aanzien van de bebouwing en het gebruik van de grond en de bouwwerken in verband met de bestemming. Het plan gaat vergezeld van een toelichting met een uiteenzetting over de uitvoering van het plan en de ruimtelijk relevante kwaliteitseisen, bijvoorbeeld op het gebied van water-, milieu- en natuurbeheer, economische en sociale ontwikkeling, behoud van archeologische en culturele waarden. Uitvoerbaarheidsregels en woningbouwcategorieën MvT II [pag. 12] Voor locatie-eisen met betrekking tot particulier opdrachtgeverschap en sociale woningbouw liggen de kaarten anders. Om haar keuzes op dit terrein te onderbouwen zal de gemeente het beleid veelal in een volkshuisvestingsnota vastleggen, met zo mogelijk percentages voor verschillende locaties of type locaties. Vervolgens is een vertaalslag naar de locatie nodig, waarna bij de verkaveling op een kaart de kavels voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap worden aangegeven. Deze eisen zijn echter niet alleen voor de betreffende eigenaren in een gebied, maar ook voor eigenaren in andere locaties en voor woningzoekenden van belang. Dat pleit ervoor de eisen op te nemen in een bestemmingsplan. Dit biedt ruime mogelijkheden aan inwoners om hun zienswijze naar voren te brengen en biedt rechtsbescherming aan alle belanghebbenden. Bovendien wordt de rechtsbescherming tegen de grondexploitatieregeling enigszins ontlast, omdat derdebelanghebbenden daar dan niet meer tegen in het geweer hoeven te komen. Een ander voordeel is dat een gemeente die alleen de woningbouwcategorieën wil

69


regelen niet per se het kostenverhaalsinstrument hoeft te gebruiken. Verder biedt opname in het bestemmingsplan een steviger basis voor een eventuele onteigening. Voorts wordt er door gemeenten al jaren gevraagd om deze materie in het bestemmingsplan te kunnen regelen. Gezien het feit dat het bij veel locaties wenselijk is eisen te kunnen stellen met betrekking tot de woningbouwcategorieën en het bestemmingsplan (of een projectbesluit) voor al die locaties gemaakt zal moeten worden, terwijl de grondexploitatieregeling in slechts een klein aantal gevallen toegepast zal worden, is ervoor gekozen de woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan te kunnen regelen. MvT II [pag. 39] In paragraaf 3.1 (MvT pag. 12, red.) is aangegeven dat het wenselijk is dat de gemeente in een bestemmingsplan of projectbesluit eisen kan stellen met betrekking tot de woningbouwcategorieën. Dat is op grond van de huidige WRO niet mogelijk. Met de onderdelen A (art. 3.1, lid 1, red.) en B (artikel 3.10, lid 3, red.) wordt dit mogelijk gemaakt. Het begrip 'uitvoerbaarheid' geeft hier aan op welke wijze het bestemmingsplan dient te worden uitgevoerd. Tot de uitvoerbaarheidsregels behoren ook regels met betrekking tot de woningbouwcategorieën (bijvoorbeeld een percentage sociale woningbouw). Het is in elk geval nadrukkelijk niet de bedoeling in dit kader andere uitvoeringsaspecten te regelen zoals bijvoorbeeld de verhouding tot de Flora- en faunawet. Zo’n onderwerp gaat de reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel te buiten. NavV II [pag. 5] De categorieën die de gemeente mag hanteren in het bestemmingsplan zullen bij AMvB worden aangewezen en nader gedefinieerd. Zoals aangegeven in de Memorie van Toelichting, wordt op dit moment gedacht aan de aanwijzing van slechts twee bijzondere categorieën: sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap (vrije kavels). VROM hanteert de volgende definitie voor particulier opdrachtgeverschap: de situatie dat de burger of een groep van burgers – in dat laatste geval georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk – volledige juridische zeggenschap heeft over en verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de woning. (…) Een gemeente die kiest voor het opnemen van woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan, zal dat moeten motiveren en onderbouwen. Voor zo’n onderbouwing kan een woonvisie goede diensten bewijzen. Om onnodige juridisering tegen te gaan is er van afgezien zo’n woonvisie verplicht te stellen. Ook zonder woonvisie kan een gemeente goede redenen hebben voor het opnemen van de woningbouwcategorieën. Het ligt overigens voor de hand dat wanneer er een woonvisie is, de gemeente toch genoodzaakt zal zijn tot enig maatwerk per locatie omdat er grote verschillen kunnen optreden tussen locaties qua stedenbouwkundige opzet en financiële draagkracht.

70


Locatie-eisen bestemmingsplan en exploitatieplan Amend. nr 19 [pag. 1] Gemeenten moeten in hun nieuwbouw en herstructureringsprojecten kunnen sturen op gewenste of na te streven percentages woningbouwcategorieën, zoals bijvoorbeeld sociale huur of koop of in particulier opdrachtgeverschap te realiseren woningen. In de realisatiefase moet de gemeente ook de mogelijkheid hebben specifieke locaties toe te wijzen aan categorieën woningen. Mocht in de onderhandelingen het maken van afspraken over specifieke locaties niet lukken, dan biedt het exploitatieplan gemeenten de mogelijkheid deze locatieeisen alsnog te stellen. Het exploitatieplan functioneert daarmee als het uitvoeringsplan van hetgeen in het bestemmingsplan is vastgelegd. Bij de invoeringswet moet dit ook leiden tot een expliciete koppeling met de onteigeningswet. Op deze wijze wordt enerzijds recht gedaan aan de wens van gemeenten om specifieke locaties te kunnen koppelen aan bepaalde woningtypen en wordt anderzijds voorkomen dat het bestemmingsplan onnodig gedetailleerd wordt en tot verdergaande juridisering van het ruimtelijk beleid leidt. VW II [pag. 5] De heer Verdaas (Pvda) : (…) Een ander punt is de discussie over het moment waarop je een type woning kunt toewijzen aan locaties. Ik begrijp heel goed de wens van de gemeenten om dit zo vroeg mogelijk in het bestemmingsplan op te nemen. Men moet bij de verkaveling, op het moment dat het plan wordt uitgewerkt, kunnen zeggen waar welk type woning moet worden gerealiseerd. Dat is relevant voor de wijze waarop het gebied wordt ontwikkeld. In die doelstelling ondersteunen wij het voorliggende wetsvoorstel. Ik ken zelf de praktijk enigszins en ik weet dat de verleiding altijd heel groot is om de verkaveling dan maar in een vroeg stadium vast te leggen. Het is maar de vraag wat wijsheid is. Wat is het juiste evenwicht? Naar mijn mening creëer je het juiste evenwicht als je in een bestemmingsplan met percentages kunt aangeven hoe je de verdeling van woningtypes wilt opnemen. De gemeente moet dan zelf weten of dat voor het gehele gebied geldt of voor deelgebieden. Op het moment van uitvoer kan de verkaveling in het exploitatieplan worden geregeld. Dat staat expliciet in het amendement en ook in de memorie van toelichting. In mijn ogen heb je dan het beste van twee werelden. Op het moment dat je er niet uitkomt, kun je namelijk aan locaties een type woning toewijzen en daarmee voorkom je dat je vroegtijdig in een gedetailleerd bestemmingsplan terechtkomt, waarvan je uiteindelijk meer lasten dan lusten hebt. VW II [pag. 12] De heer Verdaas (PvdA): (…) In het amendement stellen wij zo simpel mogelijk dat in het bestemmingsplan het instrument wordt gebruikt om de aandelen van de verschillende woningbouwcategorieën te realiseren. Op het moment dat de verkaveling wordt georganiseerd, al dan niet in goed overleg met de eigenaren, dan wel, als men er niet uit komt, in het exploitatieplan, moeten de precieze locaties worden vastgelegd. Dat is als het ware een tweedeling. Het eerste instrument, in het bestemmingsplan, is wat grover. De precieze toewijzing, om

71


het voortschrijdend inzicht een kans te geven en niet bij voorbaat door het bestemmingsplan te frustreren, vindt dan later plaats. Mijn vrees is ook dat dit anders wel gebeurt. Het klinkt heel mooi om de optie in het bestemmingsplan overeind te houden, maar het effect kan zijn dat de gemeente zichzelf keihard tegenkomt. Op het moment dat het echt aan de orde is, moet de gemeente de mogelijkheid hebben om een locatie voor een type woning aan te wijzen. Dat wordt met het amendement beoogd. Als de minister meent dat het er zo niet staat en dat de toelichting anders is, moeten wij daar natuurlijk overleg over hebben. Het is voor mij echter de kern. Minister Dekker: En betekent dit dan dat u inzoomt op de flexibiliteit die een gemeente zich moet voorbehouden, opdat zij beter kan inspelen op de veranderende vraag? De heer Verdaas (PvdA): Ik kan me voorstellen dat gemeenten met het huidige voorstel zullen bepalen waar zij sociale woningen willen realiseren en waar zij particulier opdrachtgeverschap mogelijk willen maken, terwijl zij eigenlijk nog in gesprek moeten met de stedenbouwkundige en zich over de verkaveling moeten buigen. Ik vrees dat je jezelf in de vingers snijdt als je de verleiding niet kunt weerstaan om op dit detailniveau locaties toe te wijzen, omdat er bij elk plan of bij elk project sprake is van voortschrijdend inzicht. Je zou dan het bestemmingsplan moeten herzien. Aan de andere kant vind ik dat de gemeente bij de verkaveling heel goede redenen kan hebben om in een gebied dat zij heel mooi vindt, ook sociale woningen te laten bouwen. Maar volgens mij is het voor de gemeente voldoende als zij de mogelijkheid heeft om dit bij de verkaveling te regelen. Dan heb je het beste van twee werelden: geen onnodige juridisering op voorhand en geen te verfijnde planning waarvan je achteraf veel last kunt hebben, en aan de andere kant de bevoegdheid voor de gemeente om op een gewenst moment een bepaald type woningen mogelijk te maken. Dit beogen wij met dit amendement. Verschillende woningbouwcategorieën MvA II [pag. 3] De leden van de SP-fractie wijzen erop dat tot het publieke instrumentarium van de Grondexploitatiewet onder andere behoort dat gemeenten locatieeisen stellen. Locatie-eisen omvatten in dit wetsvoorstel zowel eisen aan de aanleg en inrichting van het openbaar gebied, als eisen aan de verschillende woningbouwcategorieën. Voor wat dit laatste betreft wordt in de nota naar aanleiding van het verslag een onderscheid gemaakt tussen drie groepen; sociale sector, private sector en eigenbouw. Het is echter de vraag of met dit onderscheid ook de beoogde volkshuisvestingdoelstelling in voldoende mate wordt gewaarborgd. De praktijk is immers weerbarstiger en laat veel meer categorieën zien toegespitst op de verschillende woonvormen en -wensen van vandaag de dag. Het is de bedoeling dat deze verdere onderverdeling in een AMvB wordt vastgelegd. De SP-fractie is benieuwd hoe deze AMvB er uit gaat zien en zich gaat verhouden tot de praktijk, ook omdat een van deze AMvB afwijkend onderscheid niet is toegestaan.

72


Met de leden van de SP-fractie ben ik het eens dat zich in de praktijk een groot aantal woningbouwcategorieën laat onderscheiden. De regering wil de mogelijkheid tot sturing beperken tot woningbouwcategorieën waarbij deze sturing noodzakelijk is, omdat de markt er onvoldoende in voorziet. Zoals aangegeven in de memorie van toelichting wordt gedacht aan sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. De overige woningen vallen in de categorie vrije sector, waarvoor geen beperkende voorschriften in het exploitatieplan mogen worden opgenomen. De algemene maatregel van bestuur wordt via een voorhangprocedure voorgelegd aan het parlement. Rol provincie bij locatie-eisen VW II [pag. 17] Minister Dekker: (…) De vraag was met name op welke wijze bijvoorbeeld provincies ook kunnen aanwijzen. Echt aanwijzen kunnen zij niet. Dat is immers een verantwoordelijkheid van de gemeenten. Wel zie ik dat provincies een heel eigen rol kiezen in de bewaking van de voortgang van de woningbouwafspraken, vooral daar waar het bovengemeentelijk is. Zij gaan dan echt ook na of de plannen voldoende zijn, of de bouwvergunningen er wel zijn en niet ergens blijven zweven. Het gebeurt soms dat bouwvergunningen worden afgegeven, zonder dat direct een tijdsperiode ingaat waarin er een plicht is tot bouwen. Dan houdt zo’n ontwikkelaar het vast, wat natuurlijk niet de bedoeling is. De provincies hebben dus wel een steeds actievere rol op dit terrein en die onderschrijf ik van harte. Daarmee krijgen de bovengemeentelijke belangen en de bovengemeentelijke noodzaak om tot investeren te komen, ook wat de verschillende woningscategorieën betreft, alleen maar een plaats. Provincies hebben een rol in het volgen, in het bemoedigen en in het stimuleren van de voortgang en zij zorgen ervoor dat er ook in relatie tot het realiseren van het streekplan een duidelijk antwoord komt. Bestemmingsplannen en ondergronds bouwen en gebruiken MvT I [pag. 36] De toenemende noodzaak tot een reductie van het direct en indirect ruimtebeslag in de verstedelijkte gebieden, de bescherming van milieu en landschap, en de voortschrijdende technologische mogelijkheden zorgen voor een steeds intensiever gebruik van de ondergrond. In veel gevallen zijn de mogelijkheden voor het gebruik van de ondergrond mede afhankelijk van bovengrondse functies en van de functies die ondergronds in dezelfde grondlaag plaatsvinden of gepland zijn. Daarom gaat de aandacht op alle bestuurlijke niveaus steeds meer uit naar een goede planning en afstemming van alle ruimtelijke activiteiten in de boven- én ondergrond. Daarbij wordt eveneens onderkend dat een toenemend gebruik van de ondergrond ertoe noopt rekening te houden met andere te beschermen belangen, zoals bodembeschermingsgebieden, de ecologische hoofdstructuur en de archeologische en cultuurhistorische waarden. Provincies en gemeenten betrekken in toenemende mate meervoudig en ondergronds ruimtegebruik in de ontwikkeling van hun visievorming over de ruimtelijke inrichting. Uit de tot nu

73


toe uitgevoerde studies blijkt dat er geen aanleiding is om in het voorliggende wetsvoorstel specifieke bepalingen ter zake van ondergrondse bestemmingen op te nemen. Tweede NvW I [pag. 1]. In artikel 3.1 worden de volgende wijzigingen aangebracht: 1. In het eerste lid, tweede volzin, wordt 'daarop' vervangen door: daar. Tweede NvW I [pag. 15]. De eerste wijziging stelt zeker dat de desbetreffende bouwwerken zich niet alleen op, maar ook boven of onder de grondoppervlakte kunnen bevinden. MvA III [pag. 4] De afgelopen jaren is ruimtelijke ordening van de ondergrond een belangrijk onderdeel van het kabinetsbeleid geweest. Op 23 november 2004 is de Beleidsbrief ruimtelijke ordening ondergrond, met daarin een actieprogramma, namens het kabinet naar de Tweede Kamer gestuurd. Dit actieprogramma was de reactie van het kabinet op het onderzoek van het Centrum voor Ondergronds Bouwen (COB) 'Ondergrondse ordening: Naar een meerdimensionale benadering van bestaande praktijken', waarbij een aantal knelpunten was geconstateerd. Voorts is door het ministerie van VROM een stimuleringsprogramma uitgevoerd, gericht op het betrekken van de ondergrond in de ruimtelijke planvorming. Tijdens het Stimuleringsprogramma is ook aandacht gevestigd op www.ruimtexmilieu.nl. De website biedt een handig instrument waarin het denken volgens de drielagenbenadering is uitgewerkt. Het denken volgens het drielagenmodel vindt bij enkele organisaties en overheden overigens al plaats. Ten slotte strekt de nieuwe Wro zich ook uit tot de ondergrond. Artikel 1.1, tweede lid, Wro bepaalt namelijk dat in de wet en de daarop berustende bepalingen onder de begrippen 'grond', 'gronden' of 'gebied' wordt verstaan: de onder- en bovengrond op verschillende niveaus. Dit betekent dat in structuurvisies, bestemmingsplannen, beheersverordeningen en projectbesluiten indien dit voor een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is ook de ondergrond dient te worden meegenomen, in die zin dat daarvoor het beleid, de bestemming en benodigde beheers- en gebruiksvoorschriften worden vastgesteld. Het drielagenmodel is een geschikt denkkader daarbij. Doelstelling en toetsingscriterium bestemmingsplan MvT I [pag. 93] De enige wettelijke doelstelling, en derhalve ook het enige toetsingscriterium, bij de vaststelling van een bestemmingsplan is: het bewerkstelligen van een goede ruimtelijke ordening. In de woorden 'ten behoeve van' zit het 'noodzaakcriterium' besloten dat in artikel 10 van de huidige WRO met zoveel woorden is opgenomen. Deze doelstelling wordt bereikt door de vaststelling van één of mer bestemmingen voor de in het plan begrepen gronden. Ten dienste van die bestemmingen worden regels gegeven die, evenals in artikel 10 WRO, betrekking hebben op het gebruik van de grond en van de zich daarop bevindende bouwwerken.

74


De beperking tot het meest doelmatig gebruik in de tweede volzin van dat artikel is in artikel 3.1 niet meer opgenomen; deze beperking valt reeds onder het begrip goede ruimtelijke ordening in de eerste volzin, en het vastleggen ervan in de wet is derhalve overbodig. Bij een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 3.28 (3.37, red.) zal een uniforme regeling worden gegeven voor een aantal nu in bestemmingsplannen opgenomen uiteenlopende regelingen van onder meer overgangsrecht en beperking tot het meest doelmatig gebruik. MvT I [pag. 21] De beperkende tweede volzin van artikel 10, eerste lid, van de huidige wet – zijnde de bepaling dat bestemmingsplanvoorschriften slechts om dringende redenen een beperking van het meest doelmatige gebruik mogen inhouden en geen eisen mogen bevatten ten aanzien van de structuur van agrarische bedrijven – is in het wetsvoorstel niet meer opgenomen. In 1995 is uit het advies van de evaluatiecommissie WRO/Bro ’85 gebleken dat de tweede volzin overbodig is, omdat het voldoen aan de daarin opgenomen eis reeds is verankerd in het begrip goede ruimtelijke ordening in de eerste volzin. Toverformule MvT I [pag. 23] Overigens kan nog worden opgemerkt dat met de redactie van artikel 3.1 ook de thans veel voorkomende 'toverformule' in bestemmingsplannen niet meer noodzakelijk is. Een algemene bepaling voor het gebruiksverbod zal bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld.

tweede t/m vierde lid Actualiteit bestemmingsplan MvT I [pag. 93] In het tweede in samenhang met het vierde lid wordt een einde gemaakt aan de vrijblijvendheid van de looptijd van een bestemmingsplan. Niet langer is het maatschappelijk verantwoord te achten dat bestemmingsplannen jaren achtereen onveranderd blijven bestaan zonder dat deze aan de gewenste, en vaak ook al lang daadwerkelijk verwezenlijkte situatie worden aangepast. Per gemeente gelden in het algemeen meer bestemmingsplannen die op verschillende tijdstippen zijn vastgesteld. Bovendien hebben die plannen nogal eens partiële wijzigingen ondergaan die ook weer hun eigen tijdstip van vaststelling hebben. Er zal dus geen verplichting zijn om voor het hele grondgebied van de gemeente om de tien jaar één nieuw plan vast te stellen. Ruimtelijk beleid, met name in gebieden waar veel nieuwe ontwikkelingen aan de orde zijn, is een continu proces. Dit proces behoort plaats te vinden in het kader van actuele bestemmingsplannen. Maar ook in gebieden waar de nadruk ligt op behoud is het goed eens per tien jaar na te gaan of alles bij het oude kan blijven. In voorkomend geval kan dit leiden tot een verzoek aan gedeputeerde staten om ontheffing van de verplichting om het bestemmingsplan

75


opnieuw (ongewijzigd) vast te stellen. De termijn van tien jaar wordt berekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan. MvT I [pag. 24-25] De 10-jaars termijn gaat in op de dag nadat het besluit tot vaststelling van die bestemming door de gemeenteraad is genomen. Consequenties van overschrijding actualiseringstermijn Tweede NvW I [pag. 15] De tweede wijziging regelt in het nieuwe vierde lid de consequenties van de overschrijding van de 10-jaarstermijn: als de raad niet binnen dat tijdvak een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel besloten heeft de termijn met tien jaar is verlengen kunnen leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanlegof sloopactiviteiten binnen het betrokken bestemmingsplangebied vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet worden ingevorderd. Indien nadien alsnog een bestemmingsplan wordt vastgesteld 'herleeft' de bevoegdheid, doch dan uiteraard voor de legesplichtige verzoeken die betrekking hebben op het nieuwe bestemmingsplan en na de vaststelling hiervan ontstaan zijn. Verlenging van bestemmingsplan Tweede NvW I [pag. 15] Tegen het verlengingsbesluit staat beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. NavNV I [pag. 15-16] Wel wil ik een procedurele verlichting in het wetsvoorstel opnemen voor de gevallen waarin een actualiseringsbehoefte ten aanzien van het geldende bestemmingsplan ontbreekt. Ik wil de verlengingsprocedure hiertoe verder vereenvoudigen. (…) Dit betekent dat een gemeente die van oordeel is dat het geldende plan nog uitstekend voordoet (voldoet, red.) aan de ter plaatse gevoelde ruimtelijke behoefte, zonder meer kan besluiten tot verlenging van de actualiseringstermijn zonder de voorbereidingsprocedure met toepassing van afdeling 3.4 Awb te doorlopen. Dit zal bij uitstek opportuun zijn in die gevallen waarin sprake is van laagdynamische gebieden, en dus conserverende bestemmingsplannen. Ik denk hierbij niet alleen aan binnenstedelijke bestemmingsplannen, waarop de leden van de PvdA-fractie met name het oog hebben, maar evenzeer aan natuurgebieden en andere buitengebieden. Op het verlengingsbesluit is dan wel afdeling 3.7 van de Awb van toepassing; het zal dus deugdelijk moeten worden gemotiveerd. Ook zijn de artikelen 3:40, 3:42 en 3:45 van de Awb van toepassing. Het besluit zal dus voor de inwerkingtreding moeten worden bekendgemaakt; kennisgeving van het besluit zal in een van overheidswege uitgegeven dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad moeten worden gepubliceerd, en hierbij moet melding worden gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken en beroep in te stellen. Hier is in artikel 3.1, derde lid, nog aan toegevoegd dat het besluit tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en dat het

76


langs elektronische weg wordt verzonden. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat, net als bij de vaststelling van een bestemmingsplan, een ieder hiervan kennis kan nemen. Als tegen een dergelijke verlenging beroep wordt ingesteld zal, omdat bij de voorbereiding van dat verlengingsbesluit afdeling 3.4 van de Awb niet is toegepast, voorafgaande aan dat in te stellen beroep eerst een bezwarenprocedure moeten worden doorlopen. Gehandhaafd is het beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als eerste en enige instantie (artikel 8.2, eerste lid, onder b). (…) De voorgestelde vereenvoudiging van de verlengingsmogelijkheid van de actualiseringstermijn leidt tot kostenbesparing en voorkomt onnodig werk. Mocht tegen het einde van de verlengde actualiseringstermijn blijken dat alle bestemmingen en bijbehorende regels nog steeds actueel moeten worden geoordeeld, dan kan opnieuw een verlenging met tien jaar uitkomst bieden. Vierde NvW I [pag. 4] In artikel 3.1, derde lid, is voorzien in de mogelijkheid van verlenging met tien jaar, indien blijkt dat de in het plan aangewezen bestemmingen nog geheel up to date moeten worden geacht. Hierbij moet ook bezien worden of er niet sprake is van nieuwe ruimtelijk relevante inzichten bijvoorbeeld op het gebied van archeologie, externe veiligheid, luchtkwaliteit of geluid, die tot heroverweging of aanpassing van bestaande bestemmingen nopen. Een simpele verlenging is dan niet aan de orde. De verlenging kan telkens om de tien jaar worden herhaald, indien dat opportuun wordt geacht. Hierbij is geen voorbereidingsprocedure voorgeschreven. Wel kan de gemeente uiteraard ingevolge artikel 3:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht uit eigen beweging besluiten dat op de voorbereiding van het verlengingsbesluit afdeling 3.4 van die wet van toepassing is. Is het besluit tot verlenging genomen dan is ingevolge de artikelen 3:40 en 3:42 bekendmaking voorgeschreven. De kennisgeving van de verlenging wordt tevens in de Staatscourant geplaatst en langs elektronische weg verzonden. Hierbij moet melding worden gemaakt van de mogelijkheid om tegen het besluit bezwaar te maken. Desgewenst kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wordt het verlengingsbesluit in beroep vernietigd, dat wordt dit, net als bij vernietiging van een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan, geacht nooit te zijn genomen, tenzij hieromtrent bij de uitspraak op het beroep anders wordt beslist. Dit is van belang voor de sanctie, opgenomen in het vierde lid. De totstandkomingsprocedure van een verlengingsbesluit wordt hiermee aanmerkelijk verlicht. Het bovenstaande wil niet zeggen dat onvoorziene nieuwe ontwikkelingen in een dergelijk plangebied uitgesloten zijn. Het is zeer wel mogelijk dat zich een onvoorziene ontwikkeling aankondigt en dat eerder dan bij het verlengingsbesluit was voorzien, toch een besluit tot aanpassing van bestemmingen ten behoeve van die ontwikkeling wordt voorbereid. Dit kan in een normale situatie geschieden door het geldende bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk te herzien. Het kan in

77


meer spoedeisende omstandigheden ook in de vorm van een projectbesluit gebeuren. Dat projectbesluit moet dan worden gevolgd door een tenminste het desbetreffend project omvattende, herziening van het bestemmingsplan. Aldus wordt aan alle planologische omstandigheden die zich in de praktijk voordoen, recht gedaan en worden onnodige lasten voor bestuur en burger voorkomen. Hand EK I [pag. 106] Bij de overgangsaspecten gaat het in feite om een keuze. Mevrouw Bierman gaf in dezen een voorbeeld. Als het bestemmingsplan in 2010 is vastgesteld, dan is het tien jaar actueel. Daarna kan het worden verlengd. Of een wijziging die in 2014 plaatsvindt actueel is tot 2024, dus of die teller blijft doorlopen, hangt af van de keuze van de gemeente. Zij kan een gedeeltelijke wijziging aangrijpen om het hele plan te actualiseren. Dan kan het tien jaar doorlopen. Doet zij dat niet en wordt alleen een deel van het bestemmingsplan gewijzigd, dan geldt die tien jaar alleen voor dat deel. De oude tijdstermijn geldt dan dus ook. Jaarlijks verslag MvT I [pag. 25] In het jaarlijkse verslag over het gevoerde beleid inzake de ruimtelijke ordening (zie hiervoor ook de passages later in dit hoofdstuk over de handhaving van bestemmingsplanbepalingen) hoort ook een beschouwing over de actualiteit van de bestemmingen. In dit verslag dient te worden aangegeven in hoeverre de bestemmingsplannen nog voldoen aan de daaraan te stellen eisen, en indien dat niet het geval is, op welke termijn een wijziging in procedure zal worden gebracht. Het betreft in feite een rapportage en verantwoording over het gevoerde en te voeren beleid voor de ruimtelijke ordening. In de gemeenteraad kan daarover een debat worden gevoerd en burgemeester en wethouders kunnen daarop door de raad worden aangesproken. De provincie en het Rijk, maar ook bijvoorbeeld een waterschap, een maatschappelijke organisatie, een bedrijf of een individuele burger, kunnen naar aanleiding van het verslag de gemeente verzoeken voor een bepaald gebied het bestemmingsplan te actualiseren. Dit kan bijvoorbeeld gewenst zijn indien de verzoeker van mening is dat in een bepaald gebied de 'leeftijd' van het van kracht zijnde bestemmingsplan tot ongewenste situaties of risico’s leidt. De jaarlijks uit te brengen rapportage zal voor de gemeente een stimulans zijn om te streven naar actuele bestemmingsplannen.

vijfde lid Mededeling van overschrijding actualiseringstermijn MvT I [pag. 94] Ingevolge het vijfde lid moet de mededeling van overschrijding van de actualiseringstermijn ter inzage worden gelegd en in plaatselijke kranten alsmede in de Staatscourant en elektronisch worden gepubliceerd. Niet denkbeeldig is dat de gemeente hiervoor door zijn burgers ter verantwoording wordt geroepen. Ook de provincie of de VROM-inspecteur kunnen dit doen. Een aanwijzing om

78


een bestemmingsplan vast te stellen, ingevolge artikel 4.2, of het zelf vaststellen van een bestemmingsplan kan hiervan het gevolg zijn. Bovendien kan de mogelijk door een aanhouding getroffen burger met toepassing van artikel 6.1, tweede lid, onder e, een verzoek doen om de door hem geleden schade te vergoeden. Deze mogelijke gevolgen van overschrijding van de actualiseringstermijn zijn naar de mening van de regering een stimulans voor de gemeente om het niet zo ver te laten komen en tijdig de nodige maatregelen te treffen. Artikel 3.2 Bij een bestemmingsplan kunnen voorlopige bestemmingen worden aangewezen en met het oog hierop voorlopige regels worden gegeven. Een voorlopige bestemming geldt voor een daarbij te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar. Voorlopige bestemmingen MvT I [pag. 95] Dit artikel voorziet in de mogelijkheid van het leggen van voorlopige bestemmingen met daarbij behorende voorlopige gebruiksregels. Deze regeling maakt het mogelijk een bestemmingsplan zonder nodeloze verstarring in etappes gefaseerd uit te voeren. Zo mogen bijvoorbeeld bestaande bestemmingen en bestaand gebruik nog enige tijd voortduren voordat de nieuwe bestemming definitief wordt en hieraan uitvoering kan worden gegeven. Tijdens de looptijd van de voorlopige bestemming vormt deze de toets voor beslissingen op vergunningaanvragen. Een dergelijke voorlopige bestemming kan van nut zijn voor het voorlopig handhaven of verwezenlijken van een buurtwinkel in een te bouwen nieuwbouwwijk op een plaats waar als definitieve bestemming een sociaal-medisch zorgcentrum is geprojecteerd. Tijdens de opbouwfase van die wijk is wel al direct een buurtwinkeltje in levensmiddelen nodig, maar nog niet in een omvang als na voltooiing van (een deel van) het plan op een elders gesitueerde locatie vereist zal zijn, terwijl de behoefte aan een dergelijk zorgcentrum pas reëel wordt als de wijk enigszins bevolkt raakt. Die voorlopigheid wordt verbonden aan een tijdvak van maximaal vijf jaar. Daarna moet de voorlopige bestemming wijken voor de definitieve bestemming met de daarbij behorende definitieve gebruiksregels. Deze kunnen dan op hun beurt nog eens maximaal vijf jaar gelden. Daarna geldt de actualiseringsplicht. Het gaat hier om een ín het bestemmingsplan zelf vervatte mogelijkheid om tijdelijk een bestaande bestemming of bestaand gebruik te laten voortbestaan dan wel een nieuw(e) tijdelijk te bewerkstelligen voordat de definitieve bestemming in werking treedt. Dit is dus een andere rechtsfiguur dan de ontheffing ingevolge artikel 3.15 (3.22, red.), waarbij het gaat om een tijdelijke afwijking van het geldende plan.

79


Artikel 3.3 Om te voorkomen dat in een bestemmingsplan begrepen grond minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming dan wel om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen, kan bij het bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders: a. bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren; b. bouwwerken te slopen. Vergunningsstelsel voor werkzaamheden of slopen MvT I [pag. 95] Dit artikel geeft de regeling voor het opnemen van een aanleg- en sloopregiem in het bestemmingsplan. Behalve artikel 14 WRO is artikel 20 van de Wsdv, zij het facultatief, in dit artikel verwerkt. De verdere regeling van deze vergunningen is opgenomen in de artikelen 3.9 (3.16, red.) tot en met 3.12 (3.19, red.) voor de aanlegvergunning, en in de artikelen 3.13 en 3.14 (3.20 en 3.21, red.) voor de sloopvergunning. Zie ook Hoofdstuk 3, Artikel 3.1; Leefmilieuverordening en stadsvernieuwingsplan Artikel 3.4 Bij een bestemmingsplan kunnen, voor zover het gronden betreft waarvan het gebruik afwijkt van het plan, een of meer onderdelen worden aangewezen ten aanzien waarvan de verwezenlijking in de naaste toekomst nodig wordt geacht. Verwezenlijking van afwijkende planonderdelen met urgentie MvT I [pag. 95] Dit artikel regelt de mogelijkheid dat het plan onderdelen bevat die op korte termijn zullen moeten worden verwezenlijkt. Het betreft hier onderdelen waarvan de uitvoering urgent wordt geoordeeld. Een voorbeeld: een bedrijventerrein dat met spoed moet worden gerealiseerd om elders ongewenste of gevaar opleverende bedrijven daar naartoe te kunnen verplaatsen. Deze urgentie is niet alleen van belang bij het vaststellen van het bestemmingsplan; zij heeft ook betekenis voor een spoedige inwerkingtreding van dat plan en voor de eventuele noodzaak tot verwerving van de betrokken grond. Zo zullen voor de procedure van het plan ingevolge artikel 3.8 diegenen die in de kadastrale registratie als eigenaar of beperkt gerechtigde op de betrokken gronden staan vermeld, persoonlijk in kennis gesteld moeten worden van de terinzagelegging van het ontwerpplan. Verder zal een eventueel beroep tegen dat plan ingevolge artikel 8.2, derde lid, met voorrang moeten worden behandeld. Ten slotte hebben de artikelen 3.4 en 3.8, eerste lid, onder c, in onderlinge samenhang tot gevolg dat op een eventuele

80


onteigening ter uitvoering van die onderdelen van dat bestemmingsplan een verkorte procedure kan worden toegepast (artikel 85 van de onteigeningswet). Zie ook Hoofdstuk 3, Artikel 3.1; Leefmilieuverordening en stadsvernieuwingsplan Artikel 3.5 Bij een bestemmingsplan kunnen gebieden worden aangewezen waarbinnen de daar aanwezige bouwwerken dienen te worden gemoderniseerd of vervangen door gelijksoortige bebouwing van gelijke of nagenoeg gelijke bouwmassa. Zolang deze modernisering of vervanging niet is verwezenlijkt, wordt het gebruik van die bouwwerken aangemerkt als afwijkend van het plan. Aanwijzing van moderniseringsgebieden MvT I [pag. 96] In dit artikel is de zogenaamde moderniseringsbepaling uit artikel 32 van de Wsdv opgenomen. Deze houdt in dat bij het plan een gebied kan worden aangewezen waar de bestaande binnenstedelijke bestemming wordt gehandhaafd; de kwaliteit hiervan is echter niet meer acceptabel. Gedacht moet worden aan modernisering van de bestaande bebouwing door samenvoeging van panden en inpandige doorbraken, of door sloop van panden en vervangende nieuwbouw van soortgelijke, gemoderniseerde bebouwing in nagenoeg gelijke omvang. Dit kan betekenen dat de bebouwing qua bouwmassa ongeveer gelijk blijft maar dat de gebruiksruimten hierin worden veranderd. Zolang deze modernisering niet is voltooid wordt het gebruik geacht af te wijken van het plan, ook al is het feitelijk gebruik van het bouwwerk in overeenstemming met het plan. Deze fictie is van belang voor de mogelijkheid om zo nodig ter uitvoering van de in het bestemmingsplan opgenomen modernisering de grond en opstallen te kunnen onteigenen of om hierop een voorkeursrecht te kunnen vestigen. Zie ook Hoofdstuk 3, Artikel 3.1; Leefmilieuverordening en stadsvernieuwingsplan Artikel 3.6 1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels: a. binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen; b. het plan moeten uitwerken; c. van bij het plan aan te geven regels ontheffing kunnen verlenen; d. ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kunnen stellen. 2. Een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in het eerste lid, onder a, kan mede een uitwerkingsplicht als bedoeld in het eerste lid, onder b, inhouden.

81


3.

4. 5.

6.

Een wijziging of uitwerking als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, maakt deel uit van het plan en kan, zolang de bestemming nog niet is verwezenlijkt, worden vervangen door een nieuwe wijziging of uitwerking. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid, onder c, kan onder beperkingen worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Belanghebbenden worden in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen omtrent een voorgenomen ontheffing of nadere eis als bedoeld in het eerste lid naar voren te brengen. Op de voorbereiding van een uitwerking of wijziging is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing met dien verstande dat de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens langs elektronische weg geschiedt, dat het ontwerp-besluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld, dat burgemeester en wethouders binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzagelegging omtrent de uitwerking of wijziging besluiten en dat de kennisgeving van het besluit tot vaststelling van de uitwerking of wijziging tevens langs elektronische weg geschiedt. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de overdraagbaarheid van de ontheffing.

eerste t/m vierde lid Flexibiliteitsbepalingen voor bestemmingsplan MvT I [pag. 95] Dit artikel bevat de flexibiliteitsbepalingen. De raad kan bij het plan een aantal bevoegdheden aan burgemeester en wethouders delegeren onder bepaalde condities die in het plan moeten zijn opgenomen. Aan hen kan een wijzigingsbevoegdheid (eerste lid, onder a), een uitwerkingsplicht (eerste lid, onder b), dan wel een combinatie hiervan (tweede lid), een ontheffingsbevoegdheid (eerste lid, onder c) of een bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen (eerste lid, onder d) worden gedelegeerd. Deze vier mogelijkheden om flexibiliteit in het bestemmingsplan in te bouwen moeten worden ingekaderd door regels die bij dat plan zelf worden gegeven. Bij de wijzigingsbevoegdheid moeten hierbij bovendien nog de grenzen worden bepaald, waarbinnen de bevoegdheid kan worden uitgeoefend. Deze regels en grenzen moeten goed herkenbaar en goed toetsbaar zijn; zij moeten derhalve objectieve, kwalitatieve en kwantitatieve criteria bevatten, zodat gemeente en burgers de reikwijdte van die bevoegdheid, en van de mogelijke gevolgen van toepassing ervan, kunnen overzien. Wijziging of uitwerking MvT I [pag. 95] Een door het college vastgestelde wijziging of uitwerking wordt onderdeel van het plan, maar kan, zolang dat onderdeel nog niet daadwerkelijk is gerealiseerd, door burgemeester en wethouders op dezelfde wijze weer gewijzigd of uitgewerkt worden. In elk geval moeten belanghebbenden bij de voorbereiding

82


van de wijziging of uitwerking, of de mogelijke herziening hiervan, worden betrokken. De wijze waarop dit moet gebeuren is niet nader geregeld. Het plan kan hiervoor een regeling bevatten of anders kan worden verwezen naar de gemeentelijke inspraakverordening. De reden om bij een wijziging of uitwerking alleen belanghebbenden te betrekken en niet een ieder, is gelegen in het feit dat het gaat om een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan dat als zodanig al aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure was onderworpen met de mogelijkheid van kenbaar maken van zienswijzen door een ieder. Er vindt hier dus een soort trechtering plaats, zowel wat de inhoud van het plan als wat de inspraakmogelijkheid betreft. Zolang de uitwerkingsplicht door het college niet is ingevuld bevat het plan een witte vlek, waarvan slechts de contouren en de uitgangspunten bekend zijn. In een van de vele commentaren op het voorontwerp is er terecht op gewezen dat een aanvraag voor een bouwvergunning in een dergelijk gebied niet concreet kan worden getoetst. Slechts kan in algemene zin worden bezien of een aanvraag zich al dan niet verdraagt met de uitgangspunten welke voor die uitwerking aan burgemeester en wethouders zijn meegegeven. Zo niet, dan moet de aanvraag worden geweigerd. Omdat dit vaak niet duidelijk is, behoort de wet hiervoor een regeling te bevatten, zo werd opgemerkt. Hierin is thans voorzien door in artikel 3.11 (3.18, red.), tweede lid, voor de aanvraag met betrekking tot de aanlegvergunning een aanhoudingsplicht op te nemen die ingevolge het derde lid van dat artikel duurt tot de uitwerking door burgemeester en wethouders vorm heeft gekregen. Bij de Invoeringswet zal ten aanzien van de bouwvergunning een soortgelijke regeling in de Woningwet worden opgenomen. Binnenplanse ontheffing MvT I [pag. 35] De zogenaamde binnenplanse vrijstelling, thans geregeld in artikel 15 WRO, is als binnenplanse ontheffing eveneens gehandhaafd. In een bestemmingsplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn om met inachtneming van de in het plan vervatte regels ontheffing te verlenen van de regels. Op deze wijze kan in het plan zelf ten aanzien van bepaalde onderdelen de mogelijkheid van een soepele toepassing worden opgenomen. Voor de totstandkoming van het ontheffingsbesluit geldt geen uitgebreide voorbereidingsprocedure. De algemene bepalingen van de Awb zijn van toepassing. MvT I [pag. 95] Deze zogenaamde binnenplanse ontheffingsmogelijkheid is ontleend aan artikel 15 WRO. Als voorbeeld kan hierbij worden gedacht aan een ontheffing voor overschrijding van een op de plankaart aangegeven bouwblok met een zeker percentage en met inachtneming van bepaalde afstanden, of aan een ontheffing ten behoeve van een ander gebruik dan in het plan is geregeld, mits daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan bepaalde milieukwaliteitseisen. Aan een dergelijke ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden en beperkingen

83


worden gesteld. Het vooraf betrekken van belanghebbenden geldt ook voor de uitoefening van deze ontheffingsbevoegdheid. Nadere eisen MvT I [pag. 95] Ten slotte wordt onder d de mogelijkheid gehandhaafd nadere eisen te stellen ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen. Hierbij kan gedacht worden aan nadere eisen ten aanzien van de dakhelling bij karakteristieke bebouwing of aan de situering van een bouwwerk binnen een bouwblok. Ook hierbij geldt de eis dat de belanghebbenden bij de voorbereiding moeten worden betrokken. Evaluatie MvT I [pag. 35] De wijze waarop van de in artikel 3.6 opgenomen bevoegdheden voor binnenplanse wijziging, uitwerking, ontheffing en het stellen van nadere eisen, alsmede de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing voor tijdelijke voorzieningen of voor bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen, in de praktijk gebruik wordt gemaakt, zal onderdeel zijn van de monitoring en evaluatie op basis van artikel 10.10.

vijfde lid Procedure flexibiliteitsbepalingen Derde NvW I [pag. 8] Nog verdergaand dan in de daarvoor voorgestelde tekst, is aangesloten bij de inhoud van afdeling 3.4 van de Awb. In die afdeling is echter geen beslistermijn opgenomen voor besluiten die niet op aanvraag zijn genomen. Artikel 3:18 (Awb, red.) beperkt zich tot besluiten op aanvraag, en geeft als beslistermijn aan: zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag. Voorgesteld wordt één duidelijke, aan het eind van de terinzageligging verbonden termijn van acht weken. Daarbij wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen besluiten al dan niet op aanvraag. Het vijfde lid geeft geen regeling meer voor de besluiten omtrent ontheffingen en nadere eisen. Dit betekent dat op de voorbereiding van deze besluiten afdeling 3.4 niet van toepassing is. Deze besluiten worden derhalve zonder gebruik van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorbereid. Dit betekent dat met betrekking tot deze besluiten de bezwaarprocedure van artikel 7:1 Awb openstaat.

zesde lid AMvB regels voor overdraagbaarheid van ontheffing Derde NvW I [pag. 8] In het nieuwe zesde lid wordt het mogelijk gemaakt bij AMvB regels te stellen over de overdraagbaarheid van de binnenplanse ontheffing. Een vergelijkbare regeling was reeds in artikel 3.16 (3.23, red.), derde lid, van het

84


wetsvoorstel opgenomen voor de zogenaamde kruimelontheffingen. Ook de artikelen 3.9 (3.16, red.), vijfde lid, en 3.13 (3.20, red.), achtste lid, bevatten reeds een verplichting tot het stellen van dit soort regels voor aanleg- en sloopvergunningen. Het is ook hier de bedoeling dat de regeling van de overdraagbaarheid van de binnenplanse ontheffing inhoudelijk wordt geharmoniseerd met de overdraagbaarheid van de bouwvergunning.

Afdeling 3.2 Bepalingen omtrent de procedure van het bestemmingsplan Artikel 3.7 1. De gemeenteraad kan verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. 2. Bij het voorbereidingsbesluit wordt bepaald voor welk gebied het geldt en met ingang van welke dag het in werking treedt. 3. Om te voorkomen dat een bij het voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming, kan artikel 3.3 overeenkomstig worden toegepast. 4. Om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, kan bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen. Hierbij kan mede worden bepaald dat burgemeester en wethouders binnen bij het besluit te geven regels van het verbod ontheffing kunnen verlenen. 5. Een voorbereidingsbesluit vervalt, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Een voorbereidingsbesluit vervalt tevens op het tijdstip waarop het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking treedt. 6. In afwijking van het vijfde lid, eerste volzin, vervalt een voorbereidingsbesluit voor zover het een gebied betreft dat is begrepen in een projectbesluit waarbij toepassing is gegeven aan artikel 3.13, tweede lid, indien niet binnen de bij dat projectbesluit genoemde termijn een ontwerp voor een bestemmingsplan waarbij dat projectbesluit is ingepast, ter inzage is gelegd. 7. Een voorbereidingsbesluit wordt bekendgemaakt door terinzagelegging van dit besluit. Artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing. Van het voorbereidingsbesluit wordt tevens mededeling gedaan in de Staatscourant en voorts langs elektronische weg. 8. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van het voorbereidingsbesluit.

85


algemeen Reden voor voorbereidingsbesluit MvT I [pag. 36] Ook als het wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen zal de overheid behoefte houden aan een juridisch middel dat de status quo van een gebied terstond kan bevriezen om ongewenste planologische ontwikkelingen en dreigend verval in een gebied te weren, en om te voorkomen dat een gebied als gevolg van bouw- of andere werkzaamheden minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de voor dat gebied meest wenselijk geachte bestemming. Ook kan het gewenst zijn een gebied te beschermen in verband met voorgenomen gebruiksvoorschriften of wijzigingen daarvan. In een bestemmingsplan kunnen immers niet altijd alle ontwikkelingen worden voorzien, en een wijziging van het bestemmingsplan kost – ondanks de verkorte procedure volgens het wetsvoorstel – tijd. Daarom is in het wetsvoorstel de bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit opgenomen. Daarmee verklaart het bevoegde overheidsorgaan dat een bestemmingsplan (wijziging) wordt voorbereid. Inhoud voorbereidingsbesluit MvT I [pag. 36] De in het wetsvoorstel opgenomen regeling van het voorbereidingsbesluit verschilt qua doelstelling niet van die ten aanzien van het huidige voorbereidingsbesluit. In het wetsvoorstel zijn de aan het voorbereidingsbesluit verbonden mogelijkheden zelfs uitgebreid in verband met de integratie van de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan in het bestemmingsplan. Het wetsvoorstel maakt mogelijk dat aan het voorbereidingsbesluit voorschriften worden verbonden omtrent het ongewenste gebruik, ongewenste bebouwing, gebruik tijdens verbouwing en verandering van grondgebruik, sloop van opstallen en het weghalen van grond. Ook kan een verbod worden opgenomen om bestaand gebruik te wijzigen. Deze mogelijkheid sluit aan bij de thans reeds uit de Wsdv bekende excessenregeling. Voorschriften die zuiver uit een oogpunt van openbare orde worden gegeven, dienen uiteraard in de algemene plaatselijke verordening te worden opgenomen. Om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan verbonden bestemming is het onder de huidige WRO alleen mogelijk aan een voorbereidingsbesluit een aanlegvergunningstelsel te verbinden. Het wetsvoorstel breidt dit uit met de mogelijkheid om bij het voorbereidingsbesluit te bepalen dat het verboden is om zonder vergunning bepaalde bouwwerken te slopen. MvT I [pag. 36] Het voorbereidingsbesluit wordt vastgesteld door de gemeenteraad. In het besluit wordt aangegeven voor welk gebied het geldt en met ingang van welke dag het in werking treedt. Het besluit wordt bekend gemaakt door terinzagelegging, met voorafgaande kennisgeving in de dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze.

86


eerste en tweede lid Voorbereidingsbesluit door gemeenteraad MvT I [pag. 97] In dit artikel wordt het voorbereidingsbesluit geregeld. Oogmerk hiervan is de bescherming van het toekomstige bestemmingsplan. Het besluit geeft de datum van inwerkingtreding aan en heeft vanaf dat moment een bevriezende werking op het bij dat besluit aangegeven gebied (tweede lid). Indien na die datum een aanvraag voor een bouwvergunning wordt ingediend, moet de beslissing daarover worden aangehouden. Indien er sprake is van een weigeringsgrond in het geldende plan, dient de vergunning uiteraard te worden geweigerd.

derde lid Voorbereidingsbesluit en art. 3.3; vergunningsstelsel MvT I [pag. 97] Ingevolge het derde lid kan bij het voorbereidingsbesluit al op voorhand een aanlegof sloopvergunningenstelsel in het leven worden geroepen. Artikel 3.3, dat deze vergunningenregimes in het bestemmingsplan regelt, is daarbij van overeenkomstige toepassing. Dit betekent dat bij een dergelijk voorbereidingsbesluit het kader moet worden gegeven waaraan een aanvraag voor een aanlegof sloopvergunning moet voldoen. Daarop zal immers het besluit moeten worden gebaseerd of de vergunning geweigerd, dan wel aangehouden moet worden.

vierde lid Voorbereidingsbesluit en verbod wijziging van gebruik MvT I [pag. 97] Het vierde lid schept de mogelijkheid om bij het voorbereidingsbesluit te bepalen dat in het betrokken gebied of een aangewezen gedeelte hiervan het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken niet mag worden gewijzigd. Zoals dat voor het instellen van het aanlegof sloopvergunningenstelsel bij het voorbereidingsbesluit geldt, zo is ook hier het criterium voor het stellen van dit verbod het voorkomen dat het betrokken gebied minder geschikt wordt voor de toekomstige bestemming. MvT III [pag. 45] Ingevolge het vierde lid van artikel 3.7 kan bij een voorbereidingsbesluit worden verboden het bestaande gebruik te wijzigen. Dit is bij nader inzien te rigide geformuleerd. Het is immers denkbaar dat een verbod als zodanig op zijn plaats is, maar dat ander gebruik dan het bestaande, dat minder van het voorgenomen gebruik afwijkt wel toegelaten kan worden. Dit onderdeel, onder 1 (vierde lid, laatste volzin, red.), voorziet in een dergelijke ontheffingsmogelijkheid.

87


vijfde lid Vervallen van voorbereidingsbesluit MvT I [pag. 97] Het voorbereidingsbesluit vervalt een jaar na de inwerkingtreding, tenzij voordien een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd. In dat geval werkt het besluit, en daarmee de voorbescherming van dat in procedure zijnde plan, door tot dat plan is vastgesteld. Het vervalt echter indien het bestemmingsplan niet binnen de daarvoor gestelde 12 weken na de terinzageligging wordt vastgesteld. Uiteraard vervalt het ook als het desbetreffende bestemmingsplan in werking is getreden.

zesde lid Vervallen van voorbereidingsbesluit en art 3.13 lid 2; projectbesluit Derde NvW I [pag. 9] Dit onderdeel ziet op de voorbereidingsbescherming die gewenst kan zijn om te voorkomen dat een in een projectbesluit begrepen gebied minder geschikt wordt voor de daaraan te geven bestemming. Met name de mogelijkheid om aan het voorbereidingsbesluit een aanlegof sloopregiem te verbinden kunnen in dit stadium van belang zijn. Wanneer ter bescherming van het gebied begrepen in een projectbesluit een voorbereidingsbesluit wordt genomen ligt het in de rede dat het tijdvak van voorbescherming correspondeert met het tijdvak waarbinnen het projectbesluit in een bestemmingsplan moet zijn verwerkt. Dit is met name van belang als het gaat om een projectbesluit waarbij toepassing is gegeven aan artikel 3.13, tweede lid. Derhalve wordt hier in afwijking van het vijfde lid van artikel 3.7 de geldingsduur van het voorbereidingsbesluit op hetzelfde tijdvak bepaald als dat waarbinnen het bestemmingsplan waarin het projectbesluit moet worden ingepast, in ontwerp ter inzage moet worden gelegd. Bezien is nog of in verband met deze verlengingsmogelijkheid van het voorbereidingsbesluit aanleiding zou bestaan om het voorbereidingsbesluit alsnog als schadeoorzaak in artikel 6.1 op te nemen. Dit is echter niet nodig aangezien het projectbesluit waarbij de verlenging wordt bewerkstelligd, zelf als schadeoorzaak is aangemerkt.

zevende lid Bekendmaking van voorbereidingsbesluit MvT I [pag. 98] In het zesde (zevende, red.) lid, ten slotte, wordt de bekendmaking van het voorbereidingsbesluit geregeld. Extra ten opzichte van de Awb zijn de publicatie in de Staatscourant en de elektronische mededeling. Tegen het voorbereidingsbesluit kan geen beroep worden ingesteld. Het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel voor een Invoeringswet bij de nieuwe WRO (Wro, red.) zal een wijziging van de bijlage bij artikel 8:5 van de Awb bevatten waarbij het voorbereidings-

88


besluit op de negatieve lijst wordt geplaatst. In verband met de relatief korte werkingsduur van het voorbereidingsbesluit wordt een beroepsprocedure niet zinvol geacht. Het voorbereidingsbesluit dient ter acute bescherming van een gebied vooruitlopend op een bestemmingsplanwijziging, waarop een uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en voorts de mogelijkheid van beroep bij de Raad van State openstaat.

achtste lid Regels vormgeving en beschikbaarstelling van voorbereidingsbesluit MvT III [pag. 45] Onder 2. (achtste lid, red.) wordt het mogelijk gemaakt regels te stellen omtrent de vormgeving van het voorbereidingsbesluit. Dit nieuw toegevoegde achtste lid strekt ertoe de mogelijkheid te scheppen via het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) voor een ministeriële regeling, waarbij technische voorschriften kunnen worden gesteld over de vormgeving van het voorbereidingsbesluit, zoals dit ook de opzet is bij het (ontwerp)bestemmingsplan, het provinciale en rijksinpassingsplan, de beheersverordening, en andere hierna nog aan de orde komende planologische besluiten. Het gaat hierbij in het bijzonder om de vormgeving in een digitale elektronische omgeving, waarbij de belangrijkste doelstelling is deze elektronische documenten uitwisselbaar te maken. Dit wil zeggen, dat de documenten voor meerdere, vooral geo-georienteerde, elektronische toepassingen software-onafhankelijk bruikbaar worden gemaakt. Belangrijk uitgangspunt daarbij is, dat de digitale planologische documenten 'objectgericht' zullen zijn, dat wil zeggen: gekoppeld aan geo-objecten. Artikel 3.8 1. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat: a. de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en voorts langs elektronische weg geschiedt, en het ontwerp-besluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg wordt beschikbaar gesteld; b. de kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, onder a, gelijktijdig met de daar bedoelde plaatsing langs elektronische weg wordt toegezonden aan die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn, aan de betrokken waterschapsbesturen en aan de besturen van bij het plan een belang hebbende gemeenten; c. indien in het ontwerp gronden zijn aangewezen waarvan de bestemming in de naaste toekomst voor verwezenlijking in aanmerking komt, kennisgeving tevens geschiedt aan diegenen die in de basisregistratie kadaster

89


2.

3.

4.

5.

6.

staan vermeld als eigenaar van die gronden of als beperkt gerechtigde op die gronden; d. door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerp bij de gemeenteraad naar voren kunnen worden gebracht; e. de gemeenteraad binnen twaalf weken na de termijn van terinzageligging beslist omtrent vaststelling van het bestemmingsplan. Voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een aanwijzing, die betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is, kunnen zienswijzen daarop geen betrekking hebben. De bekendmaking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschiedt binnen twee weken na de vaststelling. Burgemeester en wethouders plaatsen de kennisgeving van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tevens in de Staatscourant en voorts geschiedt deze langs elektronische weg. Gelijktijdig verzenden zij de kennisgeving, bedoeld in de vorige volzin, langs elektronische weg aan de diensten en bestuursorganen bedoeld in het eerste lid onder b, en stellen zij het besluit met de hierbij behorende stukken langs elektronische weg beschikbaar. In afwijking van artikel 3.1, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zijn op een besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan de artikelen 3:40, 3:42 en 3:45 en afdeling 3.7 van die wet van toepassing. In afwijking van het derde lid wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door gedeputeerde staten of de inspecteur een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van gedeputeerde staten of de inspecteur. In zodanig geval zenden burgemeester en wethouders na de vaststelling onverwijld langs elektronische weg het raadsbesluit aan gedeputeerde staten onderscheidenlijk de inspecteur. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan treedt in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt, tenzij het zesde lid van toepassing is. Indien de aan het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan kunnen gedeputeerde staten onderscheidenlijk Onze Minister, onverminderd andere aan hen toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de gemeenteraad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4,2, eerste lid onderscheidenlijk artikel 4.4, eerste lid, onder a, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Artikel 4.2, tweede tot en met vierde lid, zijn op deze aanwijzing niet van toepassing. Gedeputeerde staten onderscheidenlijk Onze

90


Minister vermelden in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie onderscheidenlijk het Rijk beletten het betrokken provinciaal onderscheidenlijk nationaal belang met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt alsdan met uitsluiting van dat onderdeel, samen met het aanwijzingsbesluit bekend gemaakt. De in het vierde lid genoemde termijn wordt hiertoe met een week verlengd, Zodra het aanwijzingsbesluit onherroepelijk is geworden vervalt het vaststellingsbesluit voor dat onderdeel.

algemeen Overzicht bestemmingsplanprocedure MvT I [pag. 27] De nieuwe bestemmingsplanprocedure ziet er als volgt uit: 1. openbare kennisgeving van het ontwerp; 2. terinzageligging van het ontwerp en bijbehorende stukken gedurende 6 weken en toezending aan gedeputeerde staten en de betrokken rijksdiensten, waterschappen en gemeenten; 3. gedurende de termijn van terinzageligging kunnen door een ieder schriftelijk of mondeling zienswijzen worden ingebracht; 4. vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad binnen 8 weken na de terinzageligging indien geen zienswijzen zijn ingediend, of binnen 12 weken indien zienswijzen zijn ingediend; 5. algemene bekendmaking van (de zakelijke inhoud) van het bestemmingsplan door terinzagelegging van het plan met voorafgaande kennisgeving en toezending aan gedeputeerde staten en de betrokken rijksdiensten, waterschappen en gemeenten: binnen 2 weken dan wel, indien gedeputeerde staten of de inspecteur zienswijzen hebben ingebracht, binnen 6 weken na de vaststelling; 6. mogelijkheid tot beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen 6 weken na de bekendmaking voor belanghebbenden; 7. inwerkingtreding op de dag na afloop van de beroepstermijn, zijnde 6 weken na de bekendmaking. De duur van deze totstandkomingsprocedure bedraagt in beginsel 22 tot 26 weken. Een zienswijze van gedeputeerde staten of de inspecteur verlengt de procedure met 4 weken. De bestemmingsplanprocedure is derhalve aanzienlijk ingekort en qua duur vergelijkbaar met de artikel 19-vrijstellingsprocedure in de huidige WRO. Een schema met een vergelijking van de huidige bestemmingsplanprocedure, de artikel 19-vrijstellingsprocedure en de nieuwe bestemmingsplanprocedure in het wetsvoorstel is bij deze memorie van toelichting gevoegd.

91


MvT I [pag. 97] Artikel 3.8 bevat de totstandkomingsprocedure van een bestemmingsplan. Hiervoor is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht maatgevend. Op een enkel punt wordt hierop een aanvullende regeling gegeven, en wel waar dit uit een oogpunt van beheersbaarheid en overzichtelijkheid van het planproces zijn nut in de praktijk heeft bewezen. Belangrijkste vernieuwingen MvT I [pag. 28-33] a. Het vervallen van de inspraakverplichting in het wetsvoorstel. Zoals gesteld wordt ingevolge het wetsvoorstel een bestemmingsplan voorbereid met toepassing van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. In dat verband bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid voor een ieder tot het inbrengen van zienswijzen over het ontwerp-plan. Zienswijzen behoeven niet noodzakelijkerwijs bezwaren te zijn. Met de indiening van zienswijzen kunnen bezwaren of bedenkingen tegen het ontwerp worden aangevoerd, maar kunnen ook ideeën ter verbetering worden aangedragen. Door te reageren op het ontwerp kan de uiteindelijke planinhoud worden beïnvloed. In de memorie van toelichting bij de nieuwe Awb-procedure is uitdrukkelijk gesteld dat deze voorbereidingsprocedure een inspraakkarakter heeft. Artikel 6a WRO bepaalt dat de gemeente ingezetenen en andere belanghebbenden bij de voorbereiding van bestemmingsplannen of herzieningen en van vrijstellingen op grond van artikel 19, eerste lid, WRO dient te betrekken op de wijze die is voorzien in de inspraakverordening die elke gemeente heeft op basis van artikel 150 Gemeentewet. In de eerder genoemde Wet uniforme voorbereidingsprocedure Awb is een wijziging van artikel 150 Gemeentewet opgenomen die inhoudt dat inspraak op basis van de inspraakverordening wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 Awb, tenzij in die verordening anders is bepaald. Handhaving van artikel 6a WRO in het wetsvoorstel Wro zou er derhalve toe leiden dat de gemeente verplicht zou zijn om bij de voorbereiding van een bestemmingsplan(wijziging) twee procedureel identieke inspraakrondes te houden. Mede uit een oogpunt van deregulering is de regering van mening dat het aan gemeenten zelf is om te beslissen of de noodzaak daartoe aanwezig is en dat het dus niet in de rede ligt om in de nieuwe Wro toepassing van de inspraakverordening verplicht te stellen. Daar komt bij dat uit de evaluatie van artikel 19 in de praktijk is gebleken dat gemeenten de huidige artikel 19-procedure vooral in verband met de verplichte inspraak vooraf als lang en omslachtig ervaren. b. Openbare kennisgeving op geschikte wijze. Afdeling 3.4 van de Awb gaat uit van 'publicatie op geschikte wijze'. In het wetsvoorstel is hierbij aangesloten. Het bestuursorgaan heeft derhalve de vrijheid bij de keuze van een publicatiemedium. De regering is evenwel van mening dat, gelet op de aard en impact van bestemmingsplannen, publicatie mede op landelijk niveau dient plaats

92


c.

d. e.

te vinden. Publicatie in de Staatscourant, als objectieve, breed toegankelijke en – in vergelijking met de commerciële dagbladen – financieel voordelige bron, die in alle gevallen kenbaar is, ligt voor de hand. De kennisgeving krijgt aldus landelijke bekendheid zodat particulieren, bedrijven en instanties die op bovengemeentelijk niveau opereren, hiervan kennis kunnen nemen. Dit oordeel wordt onderschreven door de VNG. Zo min mogelijk termijnen in de procedure. De nieuwe Awb-procedure bevat een minimumtermijn van 6 weken voor het inbrengen van zienswijzen. In de bestemmingsplanprocedure in de huidige WRO bedraagt deze termijn 4 weken, maar in de bij de nieuwe Awb-procedure uit te brengen aanpassingswetgeving zal deze termijn worden gewijzigd in 6 weken. De procedure bevat ten aanzien van ambtshalve te nemen besluiten verder geen wettelijke termijnen voor de verschillende stappen in de procedure. In lijn met de nieuwe Awb-procedure zijn de thans geldende uiteenlopende termijnen in de bestemmingsplanprocedure in het wetsvoorstel zo veel mogelijk geschrapt. Dat maakt het eenvoudiger om de opstelling van andere gemeentelijke beleidsdocumenten te koppelen aan de opstelling van een bestemmingsplan: de tempoverschillen worden weggenomen. Tussen de vaststelling en de bekendmaking van het bestemmingsplan is een termijn van 2 weken opgenomen om de gemeente de gelegenheid te geven de opmerkingen en wijzigingen van de gemeenteraad te verwerken. In het geval dat gedeputeerde staten of de inspecteur zienswijzen hebben ingediend, geldt een termijn van 6 weken, teneinde hen de gelegenheid te geven te bezien of en op welke wijze hun ingebrachte zienswijzen zijn verwerkt. Dit in verband met mogelijke redenen voor bestuurlijke interventie. In verband met de rechtszekerheid treedt het plan een dag na afloop van de beroepstermijn, 6 weken na de bekendmaking, in werking. De VROM-raad, het IPO en het bedrijfsleven suggereerden in het wetsvoorstel wettelijke sancties op te nemen op overschrijding van deze termijnen, omdat het anders de vraag is of in de praktijk daadwerkelijk tijdwinst zal worden geboekt met de nieuwe bestemmingsplanprocedure. De regering heeft hiervoor niet gekozen. In de eerste plaats behoeft termijnoverschrijding niet altijd verwijtbaar te zijn. Het kan een gevolg zijn van nieuwe inzichten bij de gemeente of van (complicaties in) andere te volgen wettelijke procedures (bijvoorbeeld de m.e.r.-procedure). Sancties op termijnoverschrijding bieden hiervoor geen oplossing. Verwijtbare termijnoverschrijding kan worden aangevochten langs privaatrechtelijke weg (onrechtmatige overheidsdaad). Andere rol voor provincie. (Zie Art 3.8: rol provincie en rijk, red.) Bestemmingsplanwijziging op aanvraag. (…) Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat een burger, een bedrijf of een bestuursorgaan om wijziging van een bestemmingsplan verzoekt. Dit is gerealiseerd door het besluit waarbij wordt geweigerd een bestemmingsplan (gewijzigd) vast te stellen, niet meer op de zogenaamde negatieve lijst van de Awb te plaatsen en zodoende voor

93


f.

g.

beroep vatbaar te maken. Indien een burger een activiteit wil ondernemen die niet past in het bestemmingsplan of om andere redenen (bijvoorbeeld omdat het is verouderd) van mening is dat het bestemmingsplan moet worden aangepast, kan hij een aanvraag tot wijziging van het bestemmingsplan indienen. Het besluit van de gemeente op dat verzoek dient te zijn voorzien van een deugdelijke motivering, hetgeen betekent dat wordt ingegaan op de verhouding tot het totale in het bestemmingsplan neergelegde ruimtelijke beleid en de eventueel daaraan ten grondslag liggende structuurvisie. Dit waarborgt een afweging van het algemeen belang versus het eventuele individuele belang. De kosten van een wijziging op aanvraag ten behoeve van een activiteit, kunnen zonodig via legesheffing op de initiatiefnemer worden verhaald. Voor de totstandkoming van een besluit tot afwijzing van een dergelijke aanvraag (dus de weigering om het bestemmingsplan te wijzigen) is geen uitgebreide voorbereidingsprocedure voorgeschreven. De algemeen geldende bepalingen van de Awb zijn van toepassing. Beroep. Het wetsvoorstel bepaalt dat tegen een bestemmingsplanbesluit rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij de keuze voor beroep in één instantie hebben de volgende overwegingen een rol gespeeld. De regering realiseert zich dat een beroep in één instantie afwijkt van de Awb. Alles afwegende is de regering niettemin van mening dat dit argument niet opweegt tegen het hiervoor geschetste belang van het voorkomen van langdurige rechtsonzekerheid in bestemmingsplan- en vergunningprocedures. Tegen besluiten omtrent tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan of ontheffing voor bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen, staat wel beroep in twee instanties open. Het betreft kleinere afwijkingen van het plan en de hiervoor genoemde bezwaren gelden voor dergelijke beroepen in veel mindere mate. Voorts is de mogelijkheid van koppeling aan een eventueel beroep tegen een bouwvergunning (eveneens in twee instanties) van belang. Beroepsgerechtigden. Bij de bepaling van de kring van beroepsgerechtigden met betrekking tot het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is aangesloten bij de Awb, d.w.z. beroepsrecht voor belanghebbenden.

Rol provincie en rijk Nader Rapport I [pag. 5] De afstemming van het beleid van een lagere overheid met dat van een hogere dient gestalte te krijgen door een heldere kaderstelling vooraf. De betrokken overheden weten dan binnen welke beleidskaders zij eigen afwegingen kunnen maken. Het wetsvoorstel bewerkstelligt dit door de bevoegdheid tot het stellen van algemene eisen aan bestemmingsplanbesluiten. De provincies en het Rijk kunnen bestemmingsplannen zowel tijdens als na de besluitvorming over gemeentelijke bestemmingsplannen aan die kaders toetsen.

94


MvT I [pag. 29-31] Eerder in deze memorie van toelichting is aangegeven dat het wetsvoorstel kiest voor een duidelijk onderscheid tussen de verantwoordelijkheden van de verschillende overheden, waarbij elke bestuurslaag de beschikking krijgt over bevoegdheden om zijn eigen verantwoordelijkheid waar te maken. Met de normstellende bevoegdheden voor de ruimtelijke ordening die het wetsvoorstel aan de provincies toekent, vervalt de noodzaak van de goedkeuring van het bestemmingsplan door de provincie. Deze provinciale toets achteraf wordt vervangen door: – een toetsingsmoment voor provincie (en Rijk) in de bestemmingsplanprocedure zelf, teneinde te beoordelen of het ontwerp-plan aansluit bij, dan wel adequaat rekening houdt met, het provinciale of rijksbeleid dan wel met de belangen van provincie of Rijk ten aanzien van het in het plan begrepen gebied; – de bevoegdheid voor de provincie (en Rijk) om vooraf randvoorwaarden of kwaliteitseisen te stellen waaraan bestemmingsplannen dienen te voldoen; – de bevoegdheid voor de provincie (en Rijk) om een concrete aanwijzing te geven; – de bevoegdheid voor provincie (en Rijk) zelf rechtstreeks een bestemmingsplan vast te stellen. Deze nieuwe bevoegdheden worden hierna toegelicht. Het ruimtelijk beleid van de provincie zal vaak zijn vastgelegd in een of meer structuurvisies. De belangrijkste beleidselementen van deze structuurvisies zal de provincie vooraf in juridisch bindende algemene regels (verordeningen) hebben vastgelegd waarmee bij de opstelling van het bestemmingsplan rekening moet worden gehouden. In het nieuw op te stellen Besluit ruimtelijke ordening zal, zoals thans, worden voorgeschreven dat een gemeente bij de voorbereiding van een bestemmingsplan bestuurlijk overleg pleegt. Het ligt voor de hand dat de opvattingen van de provincie in dat bestuurlijk overleg met de gemeente naar voren zijn gebracht. Provincie en Rijk krijgen het ontwerpbestemmingsplan toegezonden en hebben vervolgens de mogelijkheid om gedurende 6 weken hun zienswijze te geven. Na de vaststelling van het bestemmingsplan hebben zij 6 weken om te beoordelen of met de uitgebrachte zienswijze in het plan voldoende rekening is gehouden. Het vervangen van de provinciale goedkeuring achteraf door normstelling vooraf leidt tot meer helderheid voor de gemeente met betrekking tot de vraag binnen welke beleidskaders eigen afwegingen kunnen worden gemaakt bij de opstelling van ontwerp-bestemmingsplannen. Voorts wordt een versnelling in de bestemmingsplanprocedure bereikt. Als mogelijk nadeel van het vervallen van deze goedkeuring wordt wel genoemd dat het bestuurlijke overleg tussen provincie en gemeente vrijblijvend zou worden, hetgeen ten koste zou gaan van het provinciale planologische beleid. Ook wordt gesteld dat de vroegtijdige correctie van

95


technische of juridische fouten in het plan daardoor verdwijnt. De regering onderschrijft deze kritiek niet. Tijdens het bestuurlijk overleg zullen gedeputeerde staten de terzake relevante kaders, die zijn vastgelegd in een of meer algemeen verbindende voorschriften of specifieke aanwijzingen, inbrengen, en eventuele nadere opvattingen over de gevolgen van het betreffende bestemmingsplan voor het regionaal planologisch beleid naar voren brengen. Zou blijken dat een gemeente een bestemmingsplan wenst vast te stellen dat niet harmonieert met de geëxpliciteerde provinciale belangen, dan weet de gemeente dat de provincie zelf de mogelijkheden heeft om te interveniëren, zodat alsnog het provinciale planologische beleid kan worden gerealiseerd. Het bestuurlijk overleg over een ontwerp-bestemmingsplan is mede daarom noch formeel noch materieel vrijblijvend. Datzelfde kan worden gezegd van de zienswijzen van de provincies en de rijksdiensten, die zij kunnen indienen naar aanleiding van een ontwerp-bestemmingsplan. De provinciale toets beperkt zich tot die onderdelen van het (ontwerp)bestemmingsplan die het provinciale belang raken. Een beoordeling van alle details van het plan zonder dat provinciale belangen in het geding zijn, behoort niet (meer) tot de taak van de provincie. In de regeling van de bestemmingsplanprocedure in de huidige WRO heeft de provincie naast de goedkeuringsbevoegdheid ook nog een rol als intermediair ten aanzien van tegen het plan ingebrachte bedenkingen: (…) De regering heeft ervoor gekozen in de bestemmingsplanprocedure deze rol van gedeputeerde staten te laten vervallen. De bedenkingenrol van de provincie is in het wetsvoorstel ook niet opgenomen ten aanzien van wijzigingen die de gemeente na de zienswijzen aanbrengt in het ontwerp dat vervolgens wordt vastgesteld. De reden hiervoor is het uitgangspunt dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente behoort en in het eigen belang van de gemeente is, om over deze wijzigingen, die dus niet ter inzage zijn/worden gelegd, vóór de vaststelling overleg te voeren met mogelijk betrokkenen teneinde een mogelijke gang naar de rechter van deze betrokkenen ná de vaststelling zo veel mogelijk te voorkomen. Dit is in lijn met de strekking van artikel 4:8 Awb, inhoudende dat een bestuursorgaan zich van te voren afvraagt of er belanghebbenden zijn die mogelijkerwijs bezwaar zouden kunnen hebben tegen een door het bestuursorgaan te nemen besluit waarvan deze belanghebbenden niet weten dat het genomen gaat worden of waarbij zij geen gelegenheid hebben gehad hun zienswijze daarover naar voren te brengen. Evenzo wordt er vanuit gegaan dat de gemeente met de provincie en de betrokken rijksdiensten, waterschappen en gemeenten overleg voert over wijzigingen in het ontwerp na de zienswijzen, in verband met een mogelijke bestuurlijke interventie achteraf. NavV I [pag. 33] In de moderne benadering van samenwerkende overheden die gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen voor één beleidsdoel: een goede ruimtelijke ordening in ons land, passen geen goedkeuringsconstructies van 'hogerhand'. Naar het oordeel van de regering bevat het wetsvoorstel een evenwichtig systeem

96


waarbinnen de beleidscoördinatie tussen overheidsinstanties gestalte kan krijgen. Los van de formele kaderstelling, die elders in deze nota uitvoerig wordt toegelicht, zal in het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening een voorziening worden getroffen dat burgemeester en wethouders al in het ontwerpstadium van een bestemmingsplan overleg voeren met het provinciaal bestuur en met de vertegenwoordigers van het Rijk als er provinciale c.q. rijksbelangen in het geding zijn. Het door deze leden gememoreerde positief effect van dit overleg zal dan ook onder de nieuwe Wro worden gecontinueerd. Ook elk ontwerp-bestemmingsplan wordt aan de betrokken diensten van Rijk en provincie toegezonden. Met de overige voorzieningen in het wetsvoorstel acht ik meer dan voldoende waarborgen ingebouwd voor een ook tussen de verschillende overheidsniveaus afgestemd ruimtelijk beleid. Een additionele goedkeuringsbevoegdheid acht ik dan ook overbodig. Bestuurlijk vooroverleg MvT I [pag. 27] Naar aanleiding van de ontvangen reacties op het voorontwerp heeft de regering zich op het standpunt gesteld dat zowel de afschaffing van de provinciale goedkeuring als de korte termijnen in de nieuwe procedure waarbinnen andere overheden kunnen reageren op ontwerpen of besluiten tot vaststelling van bestemmingsplannen, het toch wenselijk maken om de invloed van de betrokken gemeenten, waterschappen, provincies en rijksvertegenwoordigers bij bestemmingsplannen op goede wijze te waarborgen.(…) Een verplichting tot het voeren van bestuurlijk vooroverleg zal worden opgenomen in het op te stellen Besluit ruimtelijke ordening. Nader Rapport I [pag. 17] De vrees van de Raad dat het bestuurlijk vooroverleg een vrijblijvend karakter zal krijgen, kan ik niet delen. In het nieuw op te stellen Besluit ruimtelijke ordening zal, zoals thans, worden voorgeschreven dat een gemeente bij de voorbereiding van een bestemmingsplan bestuurlijk overleg pleegt. Tijdens dat overleg zullen gedeputeerde staten de terzake relevante kaders, die zijn vastgelegd in een of meer verordeningen houdende algemene regels, inbrengen, en eventuele nadere opvattingen over de gevolgen van het betreffende bestemmingsplan voor het regionaal planologisch beleid naar voren brengen. Zou blijken dat een gemeente een bestemmingsplan wenst vast te stellen dat niet harmonieert met de geëxpliciteerde provinciale belangen, dan weet de gemeente dat de provincie zelf de mogelijkheden heeft om het betreffende bestemmingplan vast te stellen dan wel daarin wijzigingen aan te brengen, zodat alsnog het provinciale planologische beleid kan worden gerealiseerd. Het bestuurlijk overleg over een ontwerpbestemmingsplan is daarom niet vrijblijvend. Datzelfde kan worden gezegd van de zienswijzen van de provincies en de rijksdiensten, die zij kunnen indienen naar aanleiding van een ontwerp-bestemmingsplan. Betreffende zienswijzen regionale of provinciale belangen waaraan de gemeente geen of onvoldoende gehoor heeft gegeven, dan mag worden aangenomen dat de zienswijzen een verscherping in-

97


houden van hetgeen in het eerdere bestuurlijke overleg aan de orde is geweest. Indien een gemeente om haar moverende redenen een dergelijke zienswijze niet vertaalt naar het in procedure gebrachte bestemmingsplan, dan voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid dat de provincie of het Rijk na de vaststelling van dat plan die besluitvorming ter zijde schuift door zelf in de betreffende materie te voorzien. Betreft een zienswijze van de provincie of het Rijk de meer technische of juridische aspecten van een bestemmingsplan, dan mag worden aangenomen dat de gemeente die serieus in haar beschouwingen en besluitvorming betrekt. Het geheel of ten dele niet opvolgen van een dergelijke zienswijze blijft evenwel een volledige verantwoordelijkheid van de gemeente zelf. Rol provinciale planologische commissie Brief 18 maart 2004 [pag. 10] De betrokkenheid van de Rijksdiensten bij de vaststelling van bestemmingsplannen De huidige provinciale planologische commissie (PPC) heeft onder de huidige WRO een belangrijk rol bij de goedkeuringsprocedure van (gemeentelijke) bestemmingsplannen. Met het vervallen van deze goedkeuringsconstructie in de nieuwe Wro wijzigt dus ook de betrokkenheid van de PPC en vertegenwoordigers van het Rijk daarin bij bestemmingsplannen. In het nieuwe stelsel zal het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan, hierover overleg (moeten) voeren met de diensten van het Rijk die belast zijn met de behartiging van belangen die bij het plan in het geding zijn. In beginsel zal de initiatiefnemer voor het bestemmingsplan – dus in veruit de meeste gevallen de gemeente – de opzet en de aard van het overleg bepalen. De inbreng van het Rijk in het vooroverleg zal worden gecoördineerd door een vertegenwoordiger van het Ministerie van VROM. Deze inbreng zal primair zijn gericht op een toetsing van het voornemen aan de juridisch bindende regels, zoals die zijn neergelegd in een of meer algemene maatregelen van bestuur. Tevens zal het Rijk kunnen nagaan of het gemeentelijke voornemen past binnen de algemene beleidskaders, zoals die in de rijksstructuurvisies zullen zijn vastgelegd. Is sprake van een discongruentie dan zal de rijksvertegenwoordiger de initiatiefnemer hierover helder inlichten. In de daarop volgende fase zal de bestemmingsplanautoriteit het ontwerpbestemmingsplan toezenden aan de diensten van het Rijk, de provincie en waterschappen. In deze fase zullen het Rijk en de provincie helder moeten maken hoe zij over het bestemmingsplan of onderdelen daarvan oordelen en tegen welke onderdelen zij een zo groot bezwaar hebben dat zij zonder bijstelling van dat plan een juridische interventie overwegen. Die bezwaren zullen zij als zienswijzen indienen. Indien het vaststellende overheidsorgaan – meestal de gemeenteraad – een door het Rijk ingebrachte zienswijze niet of slechts gedeeltelijk heeft overgenomen, kan de bekendmaking en inwerkingtreding van het bestemmingsplan pas zes weken na de vaststelling geschieden. Binnen die termijn dient het Rijk te verklaren of gebruik gemaakt zal worden van de bevoegdheid zelf een bestemmingsplan vast te stellen of algemene regels te stellen dan wel dat aan de gemeente een

98


concrete aanwijzing zal worden gegeven tot aanpassing van dat bestemmingsplan en dat het vastgestelde bestemmingsplan zal worden 'bevroren'. Tijdens het algemeen overleg hebben sommige fracties aangegeven hun bedenkingen te hebben bij deze interventiemogelijkheden van Rijk en provincie. Ik wil hierop graag naar aanleiding van de schriftelijke reactie van de Tweede Kamer terugkomen. De genoemde interventietermijn van zes weken stelt hoge eisen aan de organisatie van het besluitvormingstraject binnen het Rijk. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de vertegenwoordiger van het Ministerie van VROM, belast met de coördinatie van de rijksinbreng in de bestemmingsplanprocedure. Dat vergt goede werkafspraken om een efficiënte werkwijze in de praktijk mogelijk te maken. Het ligt niet in de lijn van de verwachting dat gedeputeerde staten de PPC om advies zullen vragen omtrent het inbrengen van zienswijzen door de gedeputeerde staten bij bestemmingsplannen van gemeenten. Los van de vraag of dat kan in de beperkte tijd die beschikbaar is, is het de taak van de PPC GS te adviseren over de hoofdlijnen van het te voeren provinciale beleid. Bestemmingsplanbeoordeling behoort daartoe in mijn ogen niet. Samenhang van procedures NavNV I [pag. 21] De door IPO en VNG gemaakte kanttekening betreft het punt dat bij een aanvraag omtrent bouwvergunning die gepaard is gegaan met een ontheffing of met een projectbesluit, de besluitvorming omtrent de bouwvergunning gelijktijdig, en in samenhang, plaatsvindt met toepassing van de u.o.v. (uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, red.) voor de ontheffing of het projectbesluit. Indien echter de bouwvergunningaanvraag losstaand van de ontheffing of het projectbesluit wordt ingediend doorloopt deze niet de u.o.v., maar slechts de eenvoudige procedure. De bouwvergunningprocedure kent in alle gevallen voorafgaand aan het beroep in twee instanties een bezwarenprocedure maar de ontheffing en het projectbesluit, waarvoor de u.o.v. is voorgeschreven, kennen alleen een beroep in twee instanties. VNG en IPO achten deze benadering wetstechnisch onelegant en complex en zij vrezen voor problemen in de uitvoering. Bovendien wordt huns inziens gebroken met de beoogde uniformerende werking van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aangezien er een uitzondering wordt gecreëerd op de systematiek van genoemde wet. Het door IPO en VNG gesignaleerde probleem is gelegen in de omstandigheid dat het besluit op een aanvraag om bouwvergunning als zodanig niet met toepassing van afdeling 3.4 Awb wordt voorbereid. Het probleem wordt verholpen door de toepassing van de coördinatieregeling, neergelegd in artikel 3.21 (3.30 Wro, red.). Samenlopende aanvragen (om ontheffing of om een projectbesluit enerzijds, en om een bouwvergunning anderzijds) worden dan daadwerkelijk in alle stadia gezamenlijk behandeld. Of de coördinatieregeling kan worden toegepast zal in eerste aanleg een zaak zijn van de aanvrager zelf en in voorkomend geval van de gemeente die in overleg met de aanvrager wellicht kan bevorderen dat dergelijke aanvragen,

99


indien apart ingediend, gevoegd kunnen worden en dan gezamenlijk worden voorbereid, met toepassing van de u.o.v. Ingevolge artikel 3:10 Awb kan de gemeente overigens ook besluiten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op bepaalde aanvragen om bouwvergunning van toepassing te verklaren. Kosten van bestemmingsplanwijziging MvA I [pag. 39] De leden van de SP-fractie geven aan dat burgers door een zienswijze in te brengen kunnen trachten het bestemmingsplan te wijzigen. Dat kan betekenen dat de daaronder liggende exploitatieovereenkomst ook gewijzigd moet worden. Dit leidt volgens hen tot hogere kosten, en deze leden vragen wie deze kosten moet dragen. De gewijzigde vaststelling van een bestemmingsplan behoeft niet per definitie te leiden tot hogere kosten voor gemeente of projectontwikkelaar. Kennelijk doelen deze leden op de mogelijkheid dat de gemeenteraad bij de vaststelling bouwmogelijkheden schrapt. Hoe de gevolgen daarvan doorwerken hangt af van de gemaakte afspraken over de financiële aspecten. Meestal bevat de overeenkomst een clausule die aangeeft bij welke omstandigheden er opnieuw onderhandeld gaat worden. Een andere mogelijkheid waar deze leden waarschijnlijk op doelen, is een schadeclaim van de particuliere contractant vanwege de gewijzigde vaststelling van een bestemmingsplan waardoor minder bouwmogelijkheden overblijven. Bij een standaardovereenkomst zal een gewijzigde vaststelling niet snel een onrechtmatige daad opleveren of anderszins een basis bieden voor schadevergoeding door de gemeente. In een door het college van burgemeester en wethouders te sluiten exploitatieovereenkomst wordt standaard een voorbehoud gemaakt met betrekking tot de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad. Er zit in zo’n contract voorts normaal gesproken geen clausule dat er een recht op schadevergoeding is wanneer geprojecteerde bouwmogelijkheden vervallen.

eerste lid Kennisgeving van ontwerp-bestemmingsplan MvT I [pag. 98] Zo wordt in het eerste lid, onder a, voorgeschreven dat de kennisgeving van de terinzagelegging van een ontwerp-bestemmingsplan tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en voorts langs elektronische weg wordt verspreid. Dit betekent in de praktijk plaatsing op de website van de gemeente die door een ieder kosteloos kan worden geraadpleegd. Toezending van ontwerp-bestemmingsplan MvT I [pag. 98] Het voorschrift onder b, toezending van het ontwerpplan aan bij het plan in concreto betrokken rijks- en provinciale diensten, waterschapsbesturen en gemeenten, houdt verband met de mogelijkheid voor deze instanties om te kunnen bezien of hun veelal bovengemeentelijke belangen in het plan genoegzaam

100


zijn geregeld, en zo niet, om hiertegen dan in het geweer te kunnen komen. Het zal hier in de regel gaan om die diensten van rijk en provincie die ook in de provinciale planologische commissie zijn vertegenwoordigd. Deze zullen, gelet op hun taak hun specifieke belangen te behartigen, alert en adequaat moeten kunnen reageren op een ontwerp-bestemmingsplan. Kennisgeving langs elektronische weg MvT III [pag. 46] De eerste wijziging van artikel 3.8 van de Wro bewerkstelligt dat de kennisgeving van terinzagelegging van een ontwerpbesluit tot vaststelling van een bestemmingsplan mede op digitale wijze geschiedt, en dat het ontwerp van het vaststellingsbesluit met de daarbij behorende stukken – dat zijn in casu het bestemmingsplan en daarbij behorende toelichting – ook langs elektronische weg aan een ieder worden beschikbaar gesteld. In het Besluit ruimtelijke ordening op basis van artikel 3.37 van de Wro zal nader worden geregeld op welke wijze dat precies moet gebeuren. Speciale kennisgeving van ontwerp-bestemmingsplan MvT I [pag. 98] Onder c is een speciale kennisgeving voorgeschreven, waardoor coördinatie mogelijk is van de procedure van een specifiek op spoedige uitvoering gericht plan met de procedure van onteigening ter uitvoering van dat specifieke plan. Indien het bestemmingsplan gronden aanwijst waarvan de bestemming in de naaste toekomst zal worden verwezenlijkt (artikel 3.4), worden de eigenaren en beperkt gerechtigden afzonderlijk in kennisgesteld van dat ontwerpplan en van de daarin opgenomen specifieke aanwijzing. Bij de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing werd het stadsvernieuwingsplan al direct als een dergelijk bestemmingsplan aangemerkt. De regeling onder c is een voortzetting van de regeling in artikel 23, tweede lid, van de WRO. Deze afzonderlijke kennisgeving houdt verband met artikel 85 van de onteigeningswet. Blijkens dit artikel kan de gemeenteraad ingeval van onteigening ten behoeve van de uitvoering van dergelijke voor verwezenlijking in de naaste toekomst in aanmerking komende bestemmingen aanstonds tot onteigening overgaan, omdat de betrokken eigenaren en beperkt gerechtigden al persoonlijk in kennis zijn gesteld van dat plan voor de uitvoering waarvan onteigend wordt. Bovendien is in Hoofdstuk 8 geregeld dat het beroep tegen een dergelijk, in de naaste toekomst uit te voeren plan ook met voorrang wordt behandeld. (artikel 8.2, derde lid). Zienswijzen MvT I [pag. 98] In onderdeel d wordt, evenals onder vigeur van de WRO het geval is, de mogelijkheid tot het naar voren brengen bij de gemeenteraad van zienswijzen – in aanvulling van de Awb – voor een ieder opengesteld.

101


Vaststelling plan MvT I [pag. 98] Onderdeel e, ten slotte, geeft de termijnen waarbinnen de raad tot vaststelling van het plan moet beslissen. De sanctie op termijnoverschrijding is gelegen in het doorbreken van de aanhoudingsplicht voor besluiten omtrent aanlegvergunning (artikel 3.11, derde lid (artikel 3.18, derde lid, red.)). Voor de bouwvergunning zal bij de Invoeringswet een identieke regeling worden opgenomen.

tweede lid Geen zienswijze met betrekking tot aanwijzing MvT I [pag. 98] Ter voorkoming van dubbelingen bij totstandkomingsen beroepsprocedures is in de huidige Wro (WRO, red.) geregeld dat, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een cbb (concrete beleidsbeslissing, red.), het naar voren brengen van zienswijzen en het inbrengen van bedenkingen niet mogelijk is; evenmin is er beroep tegen een dergelijk planonderdeel. Deze regeling is overgenomen in (art 3.8 lid 2, red.).

derde lid Bekendmaking van bestemmingsplan MvT I [pag. 99] Ingevolge het tweede lid (derde lid, red.) zal het bestemmingsplan in de regel binnen twee weken na de datum van vaststelling bekend worden gemaakt. De bekendmaking geschiedt conform de Awb, door terinzagelegging van het besluit, het plan en alle bijbehorende stukken. Ingevolge artikel 6:8, vierde lid, van de Awb vangt de beroepstermijn dan aan op de dag na die van de terinzagelegging. Bovendien moet vóór dat tijdstip dan overeenkomstig artikel 3:44 de mededeling van die terinzagelegging zijn geschied door publicatie in dag- of nieuwsbladen en voorts, ingevolge dit tweede lid, in de Staatscourant en langs elektronische weg. Na afloop van de beroepstermijn treedt het besluit tot vaststelling van dat plan in werking. Het instellen van beroep als zodanig stuit de inwerkingtreding van het vaststellingsbesluit niet; alleen als tijdens de beroepstermijn bovendien een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de werking van het vaststellingsbesluit opgeschort tot op dit verzoek is beslist. Bij deze beslissing wordt dan de reikwijdte van de voorlopige voorziening voor het plan aangegeven (artikel 8.4, eerste lid). MvT III [pag. 46] Bedoeld was echter aan te geven dat de kennisgeving, waarvan hier sprake is, langs elektronische weg zou worden verzonden. (…) Ook hier is het gebruik van de internetsite van de gemeente beoogd, hetgeen in de algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 3.37 van de Wro nader zal worden geregeld.

102


vierde en vijfde lid Zienswijze van provincie of rijk Nader Rapport I [pag. 17] Het bestuurlijk overleg over een ontwerp-bestemmingsplan is daarom niet vrijblijvend. Datzelfde kan worden gezegd van de zienswijzen van de provincies en de rijksdiensten, die zij kunnen indienen naar aanleiding van een ontwerp-bestemmingsplan. Betreffende zienswijzen regionale of provinciale belangen waaraan de gemeente geen of onvoldoende gehoor heeft gegeven, dan mag worden aangenomen dat de zienswijzen een verscherping inhouden van hetgeen in het eerdere bestuurlijke overleg aan de orde is geweest. Indien een gemeente om haar moverende redenen een dergelijke zienswijze niet vertaalt naar het in procedure gebrachte bestemmingsplan, dan voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid dat de provincie of het Rijk na de vaststelling van dat plan die besluitvorming ter zijde schuift door zelf in de betreffende materie te voorzien. Betreft een zienswijze van de provincie of het Rijk de meer technische of juridische aspecten van een bestemmingsplan, dan mag worden aangenomen dat de gemeente die serieus in haar beschouwingen en besluitvorming betrekt. Het geheel of ten dele niet opvolgen van een dergelijke zienswijze blijft evenwel een volledige verantwoordelijkheid van de gemeente zelf. Nader Rapport I [pag. 19] Vervolgens mag worden verondersteld dat een zienswijze van provincie of Rijk door een gemeente buitengewoon zorgvuldig wordt gewogen. Een niet honoreren daarvan kan immers leiden tot een ingrijpen achteraf, met alle daaraan voor de gemeente en andere belanghebbenden verbonden onzekerheden. Te verwachten is dat een gemeente over een zienswijze die niet of zeer lastig kan worden omgezet in een aanpassing van het litigieuze bestemmingsplan, in overleg treedt met de instantie die de zienswijze heeft ingebracht. MvT I [pag. 99] Indien door gedeputeerde staten of de VROM-inspecteur zienswijzen zijn ingediend tegen het ontwerpplan en deze niet of niet geheel gegrond zijn verklaard, is het sluitstuk van de procedure anders. Ingevolge het derde lid (vierde lid, red.) wordt in dat geval het vaststellingsbesluit in afschrift direct naar gedeputeerde staten en de inspecteur gezonden. De bekendmaking volgt dan – in plaats van binnen twee weken – binnen 6 weken na de datum van vaststelling. Gedeputeerde staten en de inspecteur worden zo in de gelegenheid gesteld te bezien in hoeverre de ongegrondverklaring van hun zienswijzen een zodanig provinciaalof rijksbelang schaadt dat het treffen van maatregelen is geboden om de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan te voorkomen. (….) NavV I [pag. 31] Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor onder meer gedeputeerde staten om gedurende de termijn van terinzageligging van het ontwerpplan zienswijzen in te dienen. Het begrip 'zienswijze' in de Awb heeft een

103


neutrale lading. Ingevolge de Awb kan de zienswijze ook positief worden gebruikt in de vorm van adhesie. Zeker bij de WRO vereist dit een ommezwaai in het denken omdat het hierin vastgelegde systeem van oudsher uitging van het negatief geladen 'bezwaar maken' tegen een ontwerpplan of tegen een vastgesteld plan. Indien gedeputeerde staten geen zienswijzen indienen dan wel indien de gemeenteraad de door hen ingediende zienswijzen bij de vaststelling van het bestemmingsplan overneemt, wordt dit vaststellingsbesluit binnen twee weken bekendgemaakt. Hierna volgt dan (dat, red.) de openstelling van de weken geldt. En ten slotte treedt het vaststellingsbesluit dan in werking daags na afloop van de beroepstermijn. Dit is anders wanneer de zienswijzen van gedeputeerde staten bij de vaststelling van het plan niet of niet geheel door de raad worden overgenomen. In dit geval vindt de bekendmaking van het vaststellingsbesluit plaats zes weken nadat dat besluit is genomen. Deze termijn strekt ertoe gedeputeerde staten in de gelegenheid te stellen te bezien of er sprake is van aantasting van provinciale belangen die met het oog op een goede ruimtelijke ordening een maatregel als bedoeld in artikel 3.8, vijfde, zesde of zevende lid (zesde lid, red.), vergen. Indien gedurende deze bezinningstermijn geen maatregel is aangekondigd, wordt het vaststellingsbesluit bekendgemaakt en vervolgens gedurende zes weken voor beroep opengesteld. Ook in dit geval volgt inwerkingtreding van het vaststellingsbesluit daags na afloop van deze termijn. Indien evenwel door gedeputeerde staten gedurende hun bezinningstermijn is verklaard dat zij met betrekking tot een onderdeel van het plan een verordening, een aanwijzing of een bestemmingsplan gaan voorbereiden, treedt het vaststellingsbesluit voor het betrokken plandeel niet in werking. Gedeputeerde staten dienen dan binnen de daarvoor gestelde termijn de aangekondigde maatregel te treffen voor het betrokken plandeel. Gebeurt dit niet tijdig dan treedt het vaststellingsbesluit ook voor het betrokken deel in werking. Gewijzigde vaststellingswijziging Derde NvW I [pag. 3] Artikel 3.8 wordt als volgt gewijzigd: In het derde lid (vierde lid, red.), eerste volzin, wordt na de zinsnede 'en deze niet volledig is overgenomen' ingevoegd: of indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van gedeputeerde staten of de inspecteur. Derde NvW I [pag. 9] Deze wijziging houdt verband met de door de leden van de fractie van het CDA naar voren gebrachte mogelijkheid dat gedeputeerde staten in een lastig parket kunnen komen wanneer zij geen zienswijzen hebben ingediend met betrekking tot een ontwerpplan maar de wijzigingen die door de raad bij de vaststelling in het plan zijn aangebracht bij gedeputeerde staten op ernstige bezwaren stuiten. In zodanig geval zouden zij dan geen gebruik kunnen maken van de mogelijkheden van het vijfde, zesde (…) (nu alleen zesde, red.) lid van artikel 3.8. Om dit te voorkomen is het derde (vierde, red.) lid van artikel 3.8 aangepast. Het

104


moet daarbij uiteraard wel gaan om een gewijzigde vaststellingwijziging die niet door gedeputeerde staten is geïnstigeerd. Voor de inspecteur geldt overigens hetzelfde. NavV I [pag. 31] Ten slotte nog dit: gedeputeerde staten kunnen ook buiten de totstandkomingsprocedure om bedoelde maatregelen treffen, maar dan lopen zij het risico dat het bestemmingsplan in werking treedt en uitgevoerd kan worden terwijl dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en een provinciaal belang. Voor de inspecteur geldt mutatis mutandis hetzelfde. Verzenden raadsbesluit langs elektronische weg MvT III [pag. 46] De vierde wijziging van artikel 3.8 strekt er, in het verlengde van het vorenstaande, toe dat ook in geval van deze bijzondere procedure de informatieverstrekking langs elektronische weg plaatsvindt. In de praktijk betekent deze bepaling dat burgemeester en wethouders het raadsbesluit onverwijld via elektronische post aan gedeputeerde staten onderscheidenlijk de inspecteur zenden. Zie ook Art 3.8: (rol provincie en rijk, red.)

zesde lid Reactieve aanwijzing NavNV I [pag. 22] Mede dankzij de door mij gewaardeerde inzet van provincies en gemeenten bij het doordenken van het nieuwe instrumentarium van het wetsvoorstel in de praktijk, heb ik met hen geconstateerd dat de in het wetsvoorstel geboden provinciale interventiemogelijkheden aan het slot van een bestemmingsplanprocedure niet altijd effectief of efficiënt zijn. Een fictief voorbeeld kan dat verduidelijken. Stel dat in een provincie een intensief afwegingsproces heeft plaatsgevonden over een locatiekeuze van een regionaal bedrijventerrein waar ruimte moet zijn voor bedrijven in de zware milieucategorieën. Aan het slot van dat proces ziet een gemeente aankomen dat de keuze komt te vallen op een industriegebied waar de betreffende gemeente kleinschaliger en meer milieuvriendelijker bedrijven had gewild en waarnaast zij ook woningbouw zou willen realiseren. Om haar eigen plannen te effectueren brengt de gemeente een bestemmingsplan in procedure waarbij woningbouw en andere gevoelige bestemmingen mogelijk worden aan de rand van het beoogde industrieterrein. Met voorbijgaan aan de door de provincie ingebrachte zienswijze dat die beoogde bestemming in strijd is met het provinciaal ruimtelijk beleid, besluit de gemeenteraad toch door te zetten en stelt het bestemmingsplan ongewijzigd vast. In het bevoegdhedenstelsel van het wetsvoorstel, zoals het nu luidt, zou de provincie een aanwijzing kunnen overwegen, inhoudende dat de gemeente het bestemmingsplan zodanig moet aanpassen dat de door de provincie beoogde functie van het industrieterrein kan worden geëffec-

105


tueerd. Het is dan evenwel de vraag of de gemeenteraad die aanwijzing zomaar zou opvolgen. Ervan uitgaande dat dit niet het geval is, rest de provincie vervolgens nog (slechts) de mogelijkheid om zelf een bestemmingsplan vast te stellen voor het industrieterrein en de daaromheen liggende omgeving. In een dergelijke situatie komt de provincie ongewild in een positie dat zij een keuze moet gaan maken uit de vele mogelijke bestemmingen die het 'bufferzonegebied' kan krijgen. Zij begeeft zich dan op het terrein van de lokale ruimtelijke ordening. Los van de vraag of dat volgens het wetsvoorstel kan, wordt de provincie dan – zoals het IPO omschrijft – in de gemeentelijke belangenafweging gezogen. Mede op basis hiervan ben ik tot de conclusie gekomen dat voor met dit voorbeeld vergelijkbare situaties de provinciale bestemmingsplanbevoegdheid verder gaat dan noodzakelijk is maar ook dat de (proactieve) aanwijzing, zoals nu in het wetsvoorstel opgenomen, onvoldoende effectief is. Gehoor gevend aan het verzoek van de leden van de CDAfractie, heb ik besloten de reeds in het wetsvoorstel opgenomen figuur van de aanwijzing te verbeteren door met zoveel woorden deze negatieve aanwijzing, die ik liever als 'reactieve aanwijzing' zou willen aanduiden, hieronder te begrijpen. Met die aanpassing van het wetsvoorstel wordt aan gedeputeerde staten de mogelijkheid geboden om indien een (onderdeel van een) vastgesteld bestemmingsplan strijdig is met een geëxpliciteerd provinciaal belang, dat bestemmingsplan of het desbetreffende onderdeel daarvan niet in werking te laten treden. Bij toepassing daarvan blijft het vigerende bestemmingsplan op dit punt gewoon van kracht. De gemeente behoudt dan overigens de mogelijkheid om met inachtneming van die aanwijzing haar lokale verantwoordelijkheid voor een goede ruimtelijke ordening in te vullen en waar te maken. Met de VNG en het IPO verwacht ik dat deze aanwijzingsvorm voor veel situaties een effectief middel is binnen de al in het wetsvoorstel voorziene interventiemogelijkheden. De waarborgen voor een correct gebruik van deze bevoegdheid liggen in de vereiste motivering, die doorgaans reeds daaraan voorafgaand in het bestemmingsplanproces op tafel is gekomen. Vierde NvW I [pag. 5-6] Het gaat om de gevallen waarin provincie of Rijk uit een oogpunt van een provinciaal of nationaal belang bezwaar hebben tegen (een onderdeel van) het nieuw vastgestelde bestemmingsplan (of projectbesluit) dan wel zij de geldende bestemming willen voortzetten. Het betreft hier derhalve een bijzondere verschijningsvorm van het, in de regel proactief werkende, aanwijzingsinstrument, dat in dit geval uitsluitend tot een negatief gevolg voor het desbetreffende bestemmingsplan leidt. Deze rechtsfiguur, de zogenaamde reactieve aanwijzing, is in het nieuw voorgestelde vijfde (zesde, red.) lid neergelegd. Hebben gedeputeerde staten of de minister van deze reactieve aanwijzingsbevoegdheid gebruik gemaakt, dan maken burgemeester en wethouders het onderdeel van het bestemmingsplan waarop de aanwijzing betrekking heeft, niet bekend, waardoor de beroepstermijn tegen dat onderdeel geen aanvang neemt en dit onderdeel niet in werking kan treden. De bekendmaking van het vaststellingsbesluit

106


gaat vergezeld van de bekendmaking van het reactieve aanwijzingsbesluit. Tegen deze gelijktijdig bekendgemaakte besluiten, dus ook tegen het reactieve aanwijzingsbesluit, kan beroep worden ingesteld. Omdat het aanwijzingsbesluit niet is totstandgekomen met de afdeling 3.4 Awb-procedure dient, voorafgaand aan het instellen van beroep, daartegen bezwaar te worden gemaakt. NavNV I [pag. 23] De reactieve aanwijzing belemmert de totstandkoming van het plan als zodanig niet; de versnelling van de totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan blijft gehandhaafd. De reactieve aanwijzing beperkt zich tot het desbetreffende gedeelte van het plan; slechts dit gedeelte wordt van inwerkingtreding uitgesloten. Voor dit gedeelte blijft het eerdere bestemmingsplan van kracht. Het is dan aan de gemeente om te beoordelen of zij dit zo wil laten of dat zij alsnog op de betrokken grond nieuwe bestemmingen of nieuwe bestemmingsregels wil vaststellen. Kenmerk van de reactieve aanwijzing is dat zij incidenteel en alleen in specifieke situaties zal worden gebruikt. Ik verwacht dat deze aanpassing van het wetsvoorstel verder bewerkstelligt dat het Rijk en de provincies hun bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen minder vaak behoeven in te zetten en dat die bevoegdheid wordt aangewend voor die situaties waarin de inhoudelijke en procedurele regie voor de planologische regeling tot de verantwoordelijkheid van die hogere instanties wordt gerekend. Daarmee versterkt het voorstel het adagium uit de Nota Ruimte 'decentraal wat kan, centraal wat moet'. Bovendien worden de administratieve lasten voor de gemeenten hierdoor zo veel mogelijk beperkt. MvA III [pag. 19] De wet geeft aan de provincies en het Rijk op één plaats ook de bevoegdheid om reactief invloed uit te oefenen, namelijk door middel van de reactieve aanwijzing. Bij de invoeging van deze bevoegdheid in het wetsvoorstel Wro door middel van de vierde nota van wijziging is in de toelichting vermeld dat het hier een bijzondere verschijningsvorm betreft van het aanwijzingsinstrument. In de daaraan voorafgaande nota naar aanleiding van het nader verslag is opgemerkt dat het 'kenmerk van de reactieve aanwijzing is dat zij incidenteel en alleen in specifieke situaties zal worden gebruikt' en dat 'de waarborgen voor een correct gebruik van deze bevoegdheid liggen in de vereiste motivering'. De wetgever heeft de reactieve aanwijzing als een vangnet- of noodrembevoegdheid gezien. Dit komt ook tot uitdrukking in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro waarin het vereiste van de dubbele motivering bij het gebruik van de reactieve aanwijzing is vastgelegd. Ten eerste moet worden aangegeven welke provinciale of nationale belangen gebruik van het instrument aanwijzing noodzakelijk maken. Ten tweede moet worden aangegeven welke feiten, omstandigheden en overwegingen aan het besluit ten grondslag liggen die Rijk of provincie beletten het betrokken belang met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen. De wetgever heeft hiermee beoogd dat het Rijk en de provincies voor de lagere overheden en de burgers op voorhand helder maken wat de besluitvormingskaders voor de gemeen-

107


ten zijn en binnen welke grenzen die gemeenten een eigen invulling kunnen geven aan hun bestuurlijke verantwoordelijkheden. De reactieve aanwijzing dient ter correctie van besluitvorming van lagere overheden die een hoger belang doorkruisen. Vanuit het algemene wettelijke gewaarborgde stelsel van correctief ingrijpen van hogere overheden in besluitvorming van lagere overheden en vanuit de specifieke regeling van de Wro, vind ik dat de woorden 'met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden' in artikel 3.8, zesde lid, inhouden dat bij een reactieve aanwijzing moet worden gemotiveerd waarom ter bescherming van het betrokken belang geen gebruik is gemaakt van de andere wettelijke bevoegdheden die de Wro biedt, namelijk de pro-actieve aanwijzing, de algemene regels en het inpassingsplan. Van de zijde van de provincies is benadrukt dat ook door middel van andere methodieken besluitvormingskaders kunnen worden vastgesteld. Zij wijzen daarbij op de mogelijkheid van het maken van bestuurlijke afspraken en het vaststellen van beleidsregels door gedeputeerde staten voor de inzet van de reactieve aanwijzing, meer specifiek in gevallen waarin die bestuurlijke afspraken niet worden nagekomen. Dat samenstel kan in de ogen van de provincies even zo goed de nagestreefde 'helderheid vooraf' creëren waardoor van de inzet van algemene regels kan worden afgezien. Ook ik onderken de waarde van bestuurlijke afspraken. Zij kunnen helderheid bieden over de te bereiken doelstellingen en over de taken en rollen van de betrokken overheden daarbij. Niettemin, artikel 3.8, zesde lid, Wro bevat het criterium dat een reactieve aanwijzing kan worden gehanteerd, namelijk wanneer feiten, omstandigheden en overwegingen het Rijk of de provincie beletten het betrokken belang met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen. De mogelijkheden voor de inzet van deze bevoegdheid zijn dus beperkt. De aanwijzing heeft een vangnetfunctie voor onvoorziene omstandigheden. Denkbaar is ook dat die wordt ingezet voor gevallen waarin het stellen van algemene regels overwogen of voorbereid worden. Ik vind dus ook dat de vangnetbevoegdheid van de reactieve aanwijzing niet de functie kan vervullen van een permanent inzetbaar handhavingsinstrument voor het naleven van bestuurlijke afspraken of afdwingen van beleidsopvattingen. Seriële aanwending van de reactieve aanwijzing voor borging van bestuurlijke afspraken of beleid of beleidsregels, vastgelegd in nota’s of visies past niet in het stelsel van de Wro. Waar provinciale of nationale belangen in het geding zijn, geeft de wet bevoegdheden aan de provincies of het Rijk om die belangen te kunnen borgen. Maken zij gebruik van deze bevoegdheden dan zullen gemeenten hun beleid daarop moeten aanpassen. Maken zij geen gebruik van die bevoegdheden dan zijn gemeenten in principe vrij om hun beleid naar eigen inzicht vorm te geven. In uitzonderingsgevallen kunnen de provincies of het Rijk reactief optreden. Hiervoor zullen zij wel een sterke motivering kunnen overleggen. Zie ook Art 8.2 lid 1: (beroep tegen reactieve aanwijzing, red)

108


Artikel 3.9 1. Artikel 3.8 is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen. 2. Tot een afwijzing als bedoeld in het eerste lid besluit de gemeenteraad zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag. Afwijzing aanvraag bestemmingsplan Tweede NvW I [pag. 15]. In het nieuwe stelsel is het mogelijk een verzoek te doen aan de gemeenteraad om een bestemmingsplan te herzien. Indien een dergelijk verzoek bij voorbaat kansloos wordt geacht, omdat de raad een herziening van het bestemmingsplan niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening acht, ligt het niet in de rede daarvoor de openbare voorbereidingsprocedure te volgen. Ingevolge artikel 3:10 van de Awb moet dit met zoveel woorden worden bepaald. Het nieuw in te voegen artikel 3.8a (art 3.9, red.) voorziet hierin. Tegen een afwijzing van een aanvraag staat beroep open, waarbij de rechter dient te beoordelen of de raad in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen. Zie ook Art. 3.8, belangrijkste vernieuwingen; sub e.

Afdeling 3.3 Bepalingen omtrent een aan een bestemmingsplanvaststelling voorafgaand projectbesluit Artikel 3.10 1. De gemeenteraad kan ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen. 2. Het besluit bevat een goede ruimtelijke onderbouwing van het project. 3. Aan het besluit kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden, welke tevens kunnen strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het project, met dien verstande dat de voorschriften en beperkingen ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het projectgebied. 4. De gemeenteraad kan de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.

algemeen Karakter projectbesluit VW I [pag. 23] Ik wil dan ook tegemoetkomen aan de behoefte van de praktijk van de projectbesluitvorming. Tegelijkertijd wil ik vasthouden aan de centrale rol van het bestemmingsplan en de duidelijkheid en rechtszekerheid die dat met zich

109


moet brengen in verband met de helderheid voor de burger en de integraliteit. Dat heeft in het volgende geresulteerd. Ik ben van plan met een nota van wijziging te komen, zodat het wetsvoorstel gaat voorzien in een projectbesluit. Dat is een specifiek instrument, dat is gericht op één of meerdere uitvoeringsprojecten in een specifiek deel van het grondgebied. De beoogde regeling wordt zo opgezet dat bouwers snel aan de slag kunnen, met behoud van zorgvuldigheid. Een efficiënte procedure moet dat mogelijk maken. De gemeente moet later, binnen een in te kaderen tijd, het bestemmingsplan aanpassen aan de ruimtelijke verandering. Om de latere bestemmingsplanprocedure te versnellen, denk ik dan aan trechtering van de discussie voor zienswijze en beroep. We moeten voorkomen dat bij het bestemmingsplan nog eens discussie kan worden gevoerd over zaken, die ook al bij het projectbesluit aan de orde zijn. Het projectbesluit moet de fasering van dat besluitvormingstraject mogelijk maken. Het gaat dan eerst om de wenselijkheid van het project, de gevolgen van het grondgebruik, en de omgeving. In een later stadium wordt de inpassing van een project in het bestemmingsplan aan de orde gesteld. Brief 18 maart 2004 [pag. 7-8]. Het wetsvoorstel voorziet er reeds in dat een wijziging in de fysieke omgeving die strijdig is met een geldend bestemmingsplan, wordt mogelijk gemaakt met een procedure tot een wijziging van dat bestemmingsplan. Het projectbesluit zoals ik dat in mijn brief van 24 november 2003 heb beschreven, moet erin voorzien dat een project reeds wordt gestart vooruitlopend op de wijziging van het bestemmingsplan. Het projectbesluit is dan ook te kenschetsen als gefaseerde besluitvorming: eerst de zakelijke besluitvorming over de inhoud van het project, de ruimtelijke onderbouwing daarvan en het daarbij te effectueren andere gebruik van de grond of de opstallen dan het bestemmingsplan toestaat, en vervolgens in een latere fase de nadere definitieve regeling daarvan in het bestemmingsplan. Een projectbesluit effectueert dan dat regels van een geldend bestemmingsplan die de realisatie van het project in de weg staan, voor dat project buiten toepassing blijven. Het kan verder een rechtstreekse 'titel' opleveren voor de verlening van een bouwvergunning of andere noodzakelijke vergunningen. De regeling zal waarborgen bevatten dat het projectbesluit altijd wordt gevolgd door een spoedige aanpassing, cq. actualisering van het bestemmingsplan zelf, waarbij het projectbesluit wordt ingepast. Om dit laatste te bewerkstelligen zal ik de voorbereiding van het bestemmingsplan, voor zover deze erop gericht is dit plan aan te passen aan het projectbesluit, vereenvoudigen. Ook zal ik financiële sancties in het wetsvoorstel opnemen om te waarborgen dat de noodzakelijke aanpassing van het bestemmingsplan ook daadwerkelijk geschiedt. Tweede NvW I [pag. 9-10] De tekst van het wetsvoorstel gaat ervan uit dat een wenselijk geoordeelde wijziging in de fysieke omgeving die strijdig is met een geldend bestemmingsplan, wordt mogelijk gemaakt met een procedure tot wijziging

110


van dat bestemmingsplan. Deze nota van wijziging voorziet erin dat die procedure gefaseerd kan worden doorlopen door middel van een projectbesluit. Dat besluit maakt het mogelijk projectgericht reeds een start te maken met activiteiten die strijdig zijn met de vigerende bestemming of daaraan verbonden regels in een bestemmingsplan, vooruitlopend op de wijziging daarvan. Het projectbesluit wordt later gevolgd door een aanpassing van het bestemmingsplan. De tussenstap van het projectbesluit is derhalve te kenschetsen als facultatief gefaseerde besluitvorming: eerst de zakelijke besluitvorming over de nieuwe bestemming dan wel het nieuwe beoogde gebruik van de grond of de opstallen op basis van een projectbeschrijving, in een latere fase de beheersmatige regeling daarvan in het bestemmingsplan door een aanpassing van dat plan. NavV I [pag. 47] De keuze tussen het nemen van een projectbesluit dan wel het direct vaststellen van het bestemmingsplan is aan de gemeente. Indien de gemeente het wenselijk en mogelijk acht direct alle beheersaspecten te regelen, dan kan zij kiezen voor het direct aanpassen van het bestemmingsplan. Indien de gemeente kiest voor het nemen van een projectbesluit, maar toch ook enkele beheersmatige aspecten met betrekking tot het project wenst te regelen, dan is het mogelijk aan het projectbesluit voorwaarden te verbinden. De gemeente beoordeelt in het kader van de bouwaanvraag wat de adequate aanpak is. NavNV I [pag. 27] Het enige wat bij een projectbesluit kan ontbreken maar wat dan later in de hierop volgende aanpassing van het bestemmingsplan moet worden opgenomen, zijn regels omtrent het beheer van het project. Dit is dan ook het enige onderdeel met betrekking tot het project waaromtrent bij de implementatie in het bestemmingsplan nog discussie kan ontstaan of zienswijzen kunnen worden ingediend. Het ligt in de rede, dat naarmate die beheersregels dichter blijven bij de omschrijving van het beoogde doel en de voorgenomen functie van het project, er minder discussie over die beheersregels zal ontstaan. MvA I [pag. 25-26] De aanpassing van het bestemmingsplan zou moeten plaatsvinden in de fase waarin de concrete realisatie- en beheersaspecten voldoende zijn uitgekristalliseerd voor een juridische vastlegging daarvan in het bestemmingsplan. Uit de genoemde stukken blijkt dat het projectbesluit met name ziet op grotere of omvangrijke gebiedstransformaties, waarbij de planontwikkeling en realisatie een lange tijd en dikwijls meerdere jaren omvat. Als voorbeeld wijs ik met name op de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk waarbij de plek van de uitleglocatie en de contouren van de bebouwing reeds uit het stedenbouwkundige plan bekend zijn, maar waarbij tal van kleinere maar tevens essentiële zaken die in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen nog niet zijn uitgewerkt of waarbij nog steeds onderhandelingen plaatsvinden over het aantal te bouwen woningen en de verdeling van de sociale woningbouw over die locatie, de rooilijnen e.d. Juist voor

111


dergelijke situaties biedt het projectbesluit mogelijkheden om alvast met de realisatie te beginnen. Voordat immers met de huizen- en wegenbouw een aanvang kan worden gemaakt, zal het terrein voor bebouwing gereed gemaakt moeten worden. In veel delen van het land moet de grond geruime tijd worden voorbelast voordat een weg kan worden aangelegd. Bijna altijd zullen er grootschalige zandtransportbewegingen gemaakt moeten worden. Gedurende die voorbereidingstijd kan de plandetaillering zijn beslag krijgen. Ik denk dan ook dat het projectbesluit juist dan voor tijdwinst kan zorgen. Verschil met oude art. 19 WRO VW I [pag. 24] Het projectbesluit en de vrijstelling inzake artikel 19 verschillen op drie punten. Het projectbesluit is geen vrijstelling, zoals in de huidige situatie, maar de eerste fase van een bestemmingsplan. De huidige vrijstelling volgens artikel 19 vormt geen prikkel voor de gemeenten om het bestemmingsplan nadien alsnog aan te passen. Dat wordt eigenlijk al beschreven, met alle onduidelijkheden van dien. Daar zitten we ook mee. Voor de burger maakt het wel veel uit. De burger kan er in de toekomst op rekenen dat het bestemmingsplan na realisering van het project wordt aangepast. Dat is voor mij een zeer belangrijk punt. Dat is een van de uitgangspunten voor de duidelijkheid van de rechtsbescherming. Voorts kan een aanpassing van het bestemmingsplan aan een projectbesluit via een snellere procedure tot stand komen dan onder de huidige WRO. Ik zal dat nog toelichten. De beroepsmogelijkheden zijn anders. Als het projectbesluit onherroepelijk is geworden, wordt het als het ware verankerd in het bestemmingsplan. Dan kan alleen beroep worden ingesteld tegen nieuwe elementen die nog niet in een projectbesluit waren vervat. De gemeente kan dus kiezen: een onmiddellijke wijziging van een bestemmingsplan of een projectbesluit. Wat winnen we daar nu mee? Wat is het voordeel van het projectbesluit ten opzichte van de wijziging? In feite is op twee fronten winst te behalen. In de eerste plaats is dat het voortraject, de afbakening van de discussie met burgers. Zaken die geen betrekking hebben op het project, blijven erbuiten. Het is gericht op dat ene project of op die ene functie. In de tweede plaats is het onderzoeksveld afgebakend. Het onderzoeksveld gebied is kleiner en overzichtelijker. De watertoets en andere toetsen, zoals toets op de economische haalbaarheid van een plan, zijn dan veel makkelijker en sneller uit te voeren. Er zijn nog geen 'uitgewogen uitwerkingen' nodig, zoals bij een bestemmingsplan. Dat komt later in dat bestemmingsplan terug. Ook in het natraject is winst te behalen. De uitwerking van het bestemmingsplan kan geschieden op basis van hetgeen is gerealiseerd. Er vinden geen dubbele procedures meer plaats terzake van het bestemmingsplan, voor zover dat een vertaling van een op een is van het projectbesluit. De heer Verdaas heeft gevraagd of het Rijk en de provincies ook een projectbesluit kunnen nemen. Dat is het geval.

112


VW I [pag. 24] De heer Verdaas (PvdA): Ik dank de minister voor de heldere beantwoording tot nu toe, maar ik wil graag nog een nadere verduidelijking. Op het moment dat de projectprocedure wordt gezien als een voorbereiding van wat uiteindelijk toch een bestemmingsplan moet worden, moet dan het hele bestemmingsplan waarvan dat gebiedje onderdeel uitmaakt, opnieuw worden vastgesteld, geaccordeerd als het ware, of krijgen wij dan toch weer die postzegelplannetjes? Dan zal de transparantie voor de burgers immers weer afnemen. Minister Dekker: Ik weet niet of wij dat postzegelplannen moeten noemen. Die typering werd naar mijn idee juist gebruikt, omdat er op dat onderdeel sprake was van een uitzondering. Daarmee was het niet overzichtelijk. Via het projectbesluit wordt bij een partiële wijziging van het bestemmingsplan het totale bestemmingsplan weer inzichtelijk. Dat is de argumentatie. De heer Van der Staaij (SGP): Het is voor mij nog niet helder of er nu sprake is van een automatische doorvertaling van het projectbesluit naar het bestemmingsplan of dat er nog nieuwe afwegingen kunnen plaatsvinden. Minister Dekker: Er is geen sprake van een nieuwe afweging. In feite heeft de afweging bij dat projectbesluit plaatsgevonden en daalt het projectbesluit in het bestemmingsplan. Overzicht en combinatiemogelijkheden Tweede NvW I [pag. 10] Met dit instrument ontstaat naar mijn oordeel een stelsel dat niet alleen recht doet aan de behoeften van de planologische praktijk aan maatwerk, maar ook aan de belangrijke functie die het bestemmingsplan heeft. Met de introductie van het projectbesluit biedt de wet straks uiteenlopende mogelijkheden om de weg vrij te maken voor een wenselijke of noodzakelijke activiteit die niet past in het planologisch regime, of daarin nog niet is ingevuld, zoals: – een wijziging van het bestemmingsplan door de gemeenteraad; – een tweestappen benadering: vaststelling door de gemeenteraad van een (globaal) bestemmingsplan, dat door burgemeester en wethouders wordt gewijzigd of nader wordt uitgewerkt, zoals geregeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het wetsvoorstel; – een projectbesluit dat wordt gevolgd door een wijziging van het bestemmingsplan. Ook kan een combinatie van bovenstaande mogelijkheden worden ingezet: –

een globaal bestemmingsplan, dat wordt gevolgd door een of meer in de tijd gefaseerde projectbesluiten, welke daarna worden gevolgd door een of meer concreet uitgewerkte bestemmingsplannen waarin die projectbesluiten zijn ingepast;

113


–

een projectbesluit dat wordt gevolgd door een wijziging van het bestemmingsplan, dat met toepassing van artikel 3.6, eerste lid, onder b, nader moet worden uitgewerkt ('globaal bestemmingsplan'). Aan de twee laatstgenoemde figuren zal met name gedacht kunnen worden bij grootschalige projecten, waarbij de ontwikkeling van een nieuw gebied enkele jaren omvat en de uitwerking pas kan geschieden op basis van de keuzen die in de loop van dat traject worden genomen.

Volledigheidshalve wijs ik erop dat de procedures om te komen tot aanpassing van het planologische regime ten behoeve van een activiteit als hiervoor bedoeld kunnen worden gecombineerd met de coördinatieregelingen van afdeling 3.5 (3.6, red.) van het wetsvoorstel (zie verder hierna onder h). Kosten projectbesluit NavNV I [pag. 26-27] Ik wijs er allereerst op dat de gemeente zelf de keuze heeft om de uitvoering van een bepaald project, dat in strijd is met een geldend bestemmingsplan, te laten lopen via een projectbesluit en een daaropvolgende (partiële) aanpassing van het bestemmingsplan of direct via een aanpassing van het betrokken gedeelte van het bestemmingsplan. Zij heeft dus ook zelf in eerste aanleg het kostenvraagstuk, waarvoor de leden van de SP-fractie de aandacht vragen, in de hand. De kosten van een projectbesluit zelf en die van een daarmee overeenkomende directe wijziging van het bestemmingsplan zullen elkaar niet veel ontlopen. Aan de toepassing van beide instrumenten zal enig onderzoek vooraf moeten gaan, beide zullen moeten worden vastgelegd, de beoogde bestemmingen zullen moeten worden aangegeven op kaarten, in analoge of digitale vorm, en worden voorzien van bijbehorende regels, en beide zullen voor hun totstandkoming de u.o.v. moeten doorlopen. Het is voor mij dan ook nog steeds de vraag of gemeenten of projectontwikkelaars in de praktijk niet de voorkeur zullen blijken te geven aan een directe aanpassing van het bestemmingsplan in plaats van een getrapte procedure van het projectbesluit, gevolgd door de implementatie hiervan in het bestemmingsplan. NavNV I [pag. 27] Het enige wat bij een projectbesluit kan ontbreken maar wat dan later in de hierop volgende aanpassing van het bestemmingsplan moet worden opgenomen, zijn regels omtrent het beheer van het project. Dit is dan ook het enige onderdeel met betrekking tot het project waaromtrent bij de implementatie in het bestemmingsplan nog discussie kan ontstaan of zienswijzen kunnen worden ingediend. Het ligt in de rede, dat naarmate die beheersregels dichter blijven bij de omschrijving van het beoogde doel en de voorgenomen functie van het project, er minder discussie over die beheersregels zal ontstaan en deze dus minder aanleiding zullen geven tot extra hoge voorbereidings- en procedurekosten. Als in een bepaald plangebied in een jaar tijd verschillende projectbesluiten zijn genomen kunnen deze tezamen in één procedure in het bestemmingsplan worden ingepast.

114


Bovendien wijs ik in dit verband op artikel 3.8e (3.13, red.), tweede lid. Ter voorkoming van bestuurslasten en uit een oogpunt van proceseconomie is daar bepaald dat onder de aangegeven omstandigheden de aanpassing van het desbetreffende gedeelte van het bestemmingsplan samen kan gaan met een 10-jaarlijkse actualisering van het bestemmingsplan. Van extra kosten is in een dergelijk geval geen sprake. Gaat het om een samenstel van projectbesluiten of om een projectbesluit dat een aantal samenhangende projecten bevat, dan zal onder de in genoemd artikellid aangegeven omstandigheden de implementatie van dat project of die projecten in het bestemmingsplan in één keer gelijktijdig in plaats van stuk voor stuk kunnen plaats vinden. De extra kosten van implementatie van dat project of die projecten in het bestemmingsplan kunnen dan over het totale aantal worden omgeslagen.

eerste lid Inhoud projectbesluit VW I [pag. 23] Naar mijn mening moet het projectbesluit aan de volgende voorwaarden voldoen. Om te beginnen moet het projectbesluit een beschrijving bevatten van het project. Het moet een inhoudelijke onderbouwing geven, waarom het project ruimtelijk gewenst is, en waarom op die plaats. Dat is overigens niet anders dan nu in artikel 19 is geregeld. Maar het moet ook een aanduiding geven van de regels van het bestemmingsplan die ten aanzien van het projectbesluit buiten toepassing blijven. Tweede NvW I [pag. 9-10] Een projectbesluit, dat voorziet in activiteiten of resultaten die strijdig zijn met het geldende bestemmingsplan, moet enkele essentialia bevatten. Allereerst zal het besluit helder omschreven moeten zijn, zodat voor een ieder de met het project te bereiken doelen inzichtelijk zijn. Omdat het project niet past in het geldende bestemmingsplan zal de planafwijking gemotiveerd moeten zijn. In de nota van wijziging is die motiveringplicht geconcretiseerd: het besluit vergt een ruimtelijke onderbouwing. Die ruimtelijke onderbouwing bevat de weging van het initiatief en van de ruimtelijke inpasbaarheid van de nieuw beoogde bestemming of het nieuwe gebruik van de grond en de (te realiseren of aan te passen) (bouw)werken. In dit verband kan onder andere aandacht geschonken worden aan de relatie tot de gevolgen van het project voor de in het gebied aanwezige waarden, zoals de ecologische hoofdstructuur, de archeologische of de cultuurhistorische waarden. Het ligt voor de hand dat die onderbouwing ook een beschrijving bevat van de redenen waarom van het bestemmingsplan wordt afgeweken. De opzet en diepgang van die onderbouwing zullen daarbij afgestemd zijn op de ingrijpendheid en complexiteit van het voorgenomen project. Hierop ga ik hieronder nog nader in.

115


Een projectbesluit effectueert dat bepalingen van een geldend bestemmingsplan die de realisatie van het project in de weg staan, voor dat project buiten toepassing blijven. Het projectbesluit vormt het toetsingskader voor de verlening van vergunningen, zoals een bouwvergunning, die voor de realisatie van het project zijn vereist. Aan het projectbesluit kunnen voorschriften worden verbonden. Als het projectbesluit strekt tot realisering van een ingewikkeld complex van activiteiten, waarmee veelal ook grote financiële bedragen zijn gemoeid, zal het besluit een fasering kunnen bevatten met betrekking tot deelprojecten. Aan de hand daarvan kan ook inzicht worden gegeven in de daarop volgende procedure(stappen) voor de wijziging van het desbetreffende bestemmingsplan. Toetsing aanvraag projectbesluit MvA I [pag. 24] Ik versta het door de leden van de PvdA-fractie gegeven voorbeeld aldus. Er geldt voor een bepaald grondgebied een modern bestemmingsplan. Dan wil een initiatiefnemer een ontwikkeling starten die in strijd is met dat bestemmingsplan. Hij verzoekt de gemeenteraad een projectbesluit te nemen. Waaraan dient de gemeenteraad het initiatief vervolgens te toetsen, zo vragen de leden van de Pvda-fractie zich dan af. De gemeenteraad zal bij die toetsing twee hoofdcategorieën van criteria onderscheiden: juridische en beleidsmatige. Tot de juridische criteria behoren de functiebeperkende wettelijke regels die voor het betreffende grondgebied gelden. Te denken valt aan regels gesteld krachtens de Wro (een AMvB of een verordening op grond van hoofdstuk 4 Wro) of regels gesteld bij of krachtens een andere wet (bijvoorbeeld de milieu- of natuurwetgeving), al dan niet gesteld ter implementatie van EU-regelgeving. Als wettelijke normstelling de functieverandering niet toestaat, zal het initiatief in beginsel niet door kunnen gaan en zal de gemeenteraad het verzoek tot het nemen van een projectbesluit moeten afwijzen. Op deze regel bestaat één uitzondering: de Interimwet stad- en milieubenadering maakt het mogelijk onder strikte voorwaarden medewerking te verlenen aan een functieverandering die strijdig is met bepaalde milieuregels. Voor het geval geen wettelijke regels aan de functieverandering in de weg staan, zal de gemeente het initiatief toetsen aan een tweetal wettelijke (beleids-)criteria: betreft het een project van gemeentelijk belang, d.w.z. strekt het ter verwezenlijking van het gemeentelijk beleid of past het in het gemeentelijk beleid. De gemeenteraad zal zich daarbij laten leiden door de beleidsdoelstellingen die in de gemeentelijke structuurvisie zijn neergelegd en de overwegingen en afwegingen die de raad eerder heeft gemaakt bij de vaststelling van het bestemmingsplan, waarop het project een inbreuk maakt. Dat bestemmingsplan is immers de neerslag van de afweging van alle belangen die in het desbetreffende plangebied aan de orde zijn of waren. Als dat gemeentelijk beleid een hoog ambitieniveau heeft waarmee het beoogde project niet in overeenstemming is, is het aan de gemeenteraad of hij dat ambitieniveau wil vasthouden of daarop een uitzondering wil maken. Het ontwerp-projectbesluit dat aan de gemeenteraad ter besluitvorming

116


wordt voorgelegd zal conform artikel 3.8b (3.10, red.) moeten zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Die ruimtelijke onderbouwing zal de resultante zijn van onderzoek dat aan dezelfde eisen moet voldoen als een voorstel tot wijziging van het bestemmingsplan. Het betekent dus ook dat bijvoorbeeld een mer-rapport of een passende beoordeling moet worden opgesteld als het project aan de daarvoor geldende criteria voldoet. Materieel zal de inhoudelijke motivering identiek zijn als bij de vaststelling van een bestemmingsplan: draagt het bij c.q. komt het niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De procedure die de besluitvorming van het projectbesluit doorloopt, wijkt overigens ook niet af van de wijziging van een bestemmingsplan. Op de vraag of bij een projectbesluit ten principale een onderscheid zou moeten worden gehanteerd tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag, antwoord ik ontkennend. Hoewel kan worden erkend dat er soms een zekere spanning kan zitten in gevallen waarin de initiatiefnemer dezelfde instantie is als degene die het initiatief beoordeelt, moeten we ook vaststellen dat dit fenomeen zich op heel veel terreinen voordoet. Gemeenten vragen jaarlijks zelf duizenden bouwvergunningen aan. Ook nemen zij duizenden andersoortige besluiten op aanvraag of ambtshalve ter realisatie van gemeentelijk beleid dat zij zelf initiëren. Er zijn geen aanwijzingen dat zich hierbij misstanden voordoen, die nopen tot een geheel andere benadering, bijvoorbeeld door in die gevallen een bestuursorgaan van de provincie als het beoordelend en besluitnemend bestuursorgaan aan te wijzen.

tweede lid Motivering projectbesluit NavV I [pag. 46] Elk overheidsbesluit, dus ook een projectbesluit, moet zijn voorzien van een goede motivering. Die motivering vormt de basis van het projectbesluit. Het ligt in de lijn der verwachtingen te veronderstellen dat hoe steviger de structuurvisie grondslag biedt aan projectbesluiten, des te lichter de additionele motiveringsverplichting kan zijn bij de inzet van die bevoegdheid. Die beloning in tijd en gemak kan elk overheidsniveau zichzelf geven en dat is de 'beloning op visie'. MvA I [pag. 33] Ten aanzien van de vraag of elk project een basis moet vinden in een structuurvisie, kan ik antwoorden dat in het wetsvoorstel uitdrukkelijk niet gekozen is voor een formeel-wettelijke koppeling van structuurvisies en de toepassing van bevoegdheden. Een dergelijke inhoudelijke koppeling zou een niet beoogde juridisering van de besluitvorming en van de structuurvisie kunnen veroorzaken, die het wetsvoorstel nu juist beoogt te voorkomen. Met een dergelijke koppeling zou immers telkens aan de rechter de beoordeling kunnen worden gevraagd of de toepassing van een bevoegdheid, dan wel de vorm van de uitwerking daarvan, een basis vindt in een daaraan voorafgaande structuurvisie. Deze mogelijke toets zou het bestuur in een positie dwingen waarin het een uitputtende beschrijving van

117


alle toekomstige modaliteiten in een structuurvisie moet opnemen, opdat de toepassingsmogelijkheden van die bevoegdheid niet worden beperkt. Bovendien kunnen zich onvoorziene situaties voordoen die een snel ingrijpen van een overheidsorgaan nodig maken. Wanneer bovendien wordt onderkend dat naar verwachting een deel van de toekomstige projectbesluiten mede zullen worden geïnitieerd op verzoek van burgers, welke doorgaans niet in de structuurvisie zullen zijn verwoord, is de conclusie duidelijk: een formeel-inhoudelijke koppeling is niet wenselijk. Het bevoegde orgaan moet zelf beoordelen of de aanwending van een bevoegdheid voldoende grond vindt in een structuurvisie. Blijkt op enig moment de aanwending van een bevoegdheid noodzakelijk – hetzij zonder een grondslag in een structuurvisie hetzij in afwijking daarvan – dan zal de inhoudelijke motivering het besluit moeten kunnen dragen. Tweede NvW I [pag. 10] De hierboven vermelde motiveringsverplichting bij het nemen van het projectbesluit zal – in combinatie met de aard en ingrijpendheid van de beoogde afwijking – van bepalende invloed zijn op het door het bestuursorgaan te voeren overleg met andere overheden en het mogelijk te verrichten onderzoek waarbij de consequenties van het te nemen besluit in kaart worden gebracht. Een wijziging van het geldende planologisch regime met een geringe ruimtelijke importantie (bijvoorbeeld ten aanzien van de toegestane goothoogte) zal meestal geen overleg of uitgebreid onderzoek vergen. Betreft het evenwel een wijziging met een grote ruimtelijke impact of met mogelijk grote gevolgen voor andere belangen, dan spreekt het vanzelf dat aan de besluitvorming een goede motivering, gebaseerd op gerichte analyses, ten grondslag moet liggen. Bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur, ter uitvoering van het bij deze nota van wijziging in te voegen tweede lid van artikel 3.28 (3.37, red.) kunnen terzake daarvan regels worden gesteld. Bij de totstandkoming daarvan wil ik voorkomen dat op dit punt stroperigheid in de besluitvorming ontstaat. Daarbij zal tevens aandacht worden besteed aan de 'houdbaarheid' van beschikbare onderzoeksresultaten voor het verdere besluitvormingstraject.

derde lid Voorschriften en beperkingen Tweede NvW I [pag. 16] De in het derde lid bedoelde voorschriften en beperkingen zijn de ruimtelijke voorwaarden die aan de buitentoepassingverklaring van het geldende bestemmingsplan kunnen worden verbonden. Zie ook Art 3.1, eerste lid: Uitvoerbaarheidsregels en woningbouwcategorieën

118


vierde lid Bevoegdheid projectbesluit Tweede NvW I [pag. 10] De bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit is bij de nota van wijziging toebedeeld aan alle bestuursorganen die beschikken over de bestemmingsplan-bevoegdheid. De gemeenteraad en provinciale staten kunnen deze bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders onderscheidenlijk gedeputeerde staten. Bij die delegatie kunnen beleidsregels worden gesteld terzake van de uitoefening van die bevoegdheid. Tweede NvW I [pag. 16] Het delegatiebesluit, waaraan het vierde lid overeenkomstig artikel 10:15 Awb een wettelijke grondslag biedt, kan vergezeld gaan van beleidsregels, te stellen door de gemeenteraad, overeenkomstig artikel 10:16 Awb. Dat artikel maakt het ook mogelijk dat de raad burgemeester en wethouders verzoekt om inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheid. Artikel 3.11 1. Op de voorbereiding van een projectbesluit is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat a. de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en voorts langs elektronische weg geschiedt, en het ontwerp met de hierbij behorende stukken langs elektronische weg wordt beschikbaar gesteld; b. de kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, onder a, gelijktijdig met de daar bedoelde plaatsing langs elektronische weg wordt toegezonden aan die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het besluit in het geding zijn, aan de betrokken waterschapsbesturen en aan de besturen van bij het besluit een belang hebbende gemeenten; c. kennisgeving tevens geschiedt aan diegenen die in de kadastrale registratie staan vermeld als eigenaar van de in het ontwerp-besluit begrepen gronden of als beperkt gerechtigde op die gronden; d. door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerp-besluit naar voren kunnen worden gebracht; e. binnen twaalf weken na de termijn van terinzageligging wordt beslist omtrent vaststelling van het projectbesluit. 2. Artikel 3.8, tweede tot en met zesde lid, is van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in deze leden in plaats van ‘het bestemmingsplan’, ‘het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan’, ‘het vastgestelde bestemmingsplan’ en ‘het vaststellingsbesluit’ telkens wordt gelezen: het projectbesluit.

119


algemeen Bestuurlijk overleg Tweede NvW I [pag. 10] De hierboven vermelde motiveringsverplichting bij het nemen van het projectbesluit zal – in combinatie met de aard en ingrijpendheid van de beoogde afwijking – van bepalende invloed zijn op het door het bestuursorgaan te voeren overleg met andere overheden en het mogelijk te verrichten onderzoek waarbij de consequenties van het te nemen besluit in kaart worden gebracht. Een wijziging van het geldende planologisch regime met een geringe ruimtelijke importantie (bijvoorbeeld ten aanzien van de toegestane goothoogte) zal meestal geen overleg of uitgebreid onderzoek vergen. Betreft het evenwel een wijziging met een grote ruimtelijke impact of met mogelijk grote gevolgen voor andere belangen, dan spreekt het vanzelf dat aan de besluitvorming een goede motivering, gebaseerd op gerichte analyses, ten grondslag moet liggen. (…) Het ligt voor de hand dat een voorgenomen projectbesluit ook ter kennis wordt gebracht van de betrokken besturen of diensten van belanghebbende gemeenten, provincies, rijk en van de waterschappen, zodat deze in de gelegenheid worden gesteld over de mogelijke gevolgen van het voorgenomen besluit overleg te voeren. Aard, diepgang en tijdsduur van dit overleg zal afhankelijk zijn van de impact van de beoogde nieuwe bestemming of het nieuwe gebruik. Ik wil met de meest betrokken overheidsinstanties bezien op welke wijze de effectiviteit en snelheid van dit overleg – zeker voor de relatief eenvoudige zaken1– aanmerkelijk kan worden verhoogd en of overleg wellicht zelfs achterwege kan worden gelaten. Rechtsbescherming bij het projectbesluit Tweede NvW I [pag. 13] Bij de regeling van rechtsbescherming voor het projectbesluit moest een keuze worden gemaakt tussen de mogelijkheid van een rechtstreeks beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zoals het wetsvoorstel regelt tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, of de mogelijkheid tot een beroep in eerste instantie bij de Arrondissementsrechtbank en een hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ik heb voor een beroep in twee instanties gekozen omdat de ervaring van de rechtbanken in het kader van de huidige zelfstandige projectenprocedure ex artikel 19 WRO daarmee wordt gecontinueerd. MvA I [pag. 33] Eén van de uitgangspunten van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is het zo veel mogelijk verminderen van dubbele procedures en meerdere beroepsmogelijkheden tegen dezelfde besluiten. Voor het projectbesluit, en de daarop 1

Ik denk hierbij aan woningen, sociaal-culturele voorzieningen, onderwijs- en sportvoorzieningen, kleinschalige bedrijven en kantoren, lokale wegverbindingen in het stedelijke gebied, de bouw en uitbreiding van bedrijven binnen reeds voor dat gebied geldende bestemmingen, voor zover deze niet komen te vallen onder de algemene maatregel van bestuur ('ontheffingenlijst') op grond van artikel 3.16 (3.23, red.) van het wetsontwerp.

120


volgende aanpassing van het bestemmingsplan, betekent dit het volgende. Zoals hierboven aangegeven kent het projectbesluit een met het bestemmingsplan vergelijkbare procedure. Mogelijkheden tot inspraak op het projectbesluit worden dus geboden. Mede gelet op het eerder genoemde uitgangspunt van het voorkomen van dubbele procedures is ervoor gekozen om bij de aanpassing van het bestemmingsplan het deel dat al in het projectbesluit aan de orde is geweest niet nogmaals voor inspraak open te stellen. Dit is mijns inziens ook logisch: een ieder heeft in het kader van het projectbesluit de mogelijkheid gehad om eventuele zienswijzen naar voren te brengen. Het gaat niet aan om dit bij de aanpassing van het bestemmingsplan nog eens over te doen. Overigens kunnen bij de aanpassing van het bestemmingsplan de elementen die ten opzichte van het projectbesluit als nieuw of extra kunnen worden aangemerkt, natuurlijk wel aan de orde komen. Een belanghebbende heeft dus voorafgaand aan het vaststellen van een projectbesluit voor omstreden projecten mogelijkheden zich hierover uit te spreken. Het moment waarop een bestemmingsplanprocedure, dan wel een projectbesluitprocedure, zal worden gestart zal naar mijn mening geen verschil maken, omdat in deze procedure aan een ieder de gelegenheid wordt geboden een zienswijze daarover te geven. MvA I [pag. 33] In antwoord op de vraag van de leden van de fracties van de PvdA en de VVD naar de positie van burgers en organisaties in de procedure van het projectbesluit merk ik het volgende op. In artikel 3.8c (3.11, red.) van het wetsvoorstel is vastgelegd dat op de voorbereiding van het projectbesluit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is met enkele toevoegingen daarop, waaronder de bepaling dat door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerpbesluit bij het desbetreffende bestuursorgaan (de gemeenteraad of, bij delegatie krachtens artikel 3.8b (3.10, red.), vierde lid, burgemeester en wethouders) naar voren kunnen worden gebracht. Die procedure is inhoudelijk dezelfde als de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan of een wijziging daarvan. De mogelijkheid tot delegatie van het projectbesluit doet daaraan niets af. En net zoals bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voorziet het wetsvoorstel in een adequate rechtsbescherming voor belanghebbenden. MvA III [pag. 12] Deze signalering als zou het begrip 'belanghebbende' bij een beroep tegen een projectbesluit een andere lading hebben dan bij een beroep tegen een bestemmingsplan komt mij onbekend voor. In de Algemene wet bestuursrecht, waaraan de Wro refereert, wordt bij dit begrip ook geen onderscheid gemaakt tussen groepen van belanghebbenden. Het is juist, uitgaande van de gelijkwaardigheid van het begrip bij een projectbesluit en bij een bestemmingsplan, de reden geweest om bij de bestemmingsplanprocedure die volgt op een projectbesluit een dubbeling van de beroepsgang uit te sluiten. Een persoon of een instantie die in de projectbesluitprocedure in de gelegenheid is geweest om tegen een project te ageren kan dit niet later in de bestemmingsplanprocedure nog eens overdoen.

121


Kennisgeving langs elektronische weg MvT III [pag. 47] De kennisgeving in de ontwerpfase wordt (ook) op de internetsite van de gemeente geplaatst, en het ontwerp-projectbesluit met de daarbij behorende stukken wordt op de internetsite van de gemeente beschikbaar gesteld. Voorts krijgen de in het artikel aangeduide diensten en besturen met gebruikmaking van elektronische post een gerichte kennisgeving van de terinzagelegging.

eerste en tweede lid Procedure projectbesluit Brief 18 maart 2004 [pag. 7] De procedure die mij voor de besluitvorming over projecten voor ogen staat, zal gelijksoortige waarborgen bieden als een wijziging van een bestemmingsplan. Een projectbesluit, dat immers afwijkt van een bestemmingsplan, zal aan enkele essentialia moeten voldoen. Ik denk hierbij aan een ruimtelijke onderbouwing en een beschrijving van de redenen waarom van het bestemmingsplan moet worden afgeweken. Voor de ruimtelijke onderbouwing zal op gelijksoortige wijze onderzoek moeten worden verricht als bij een bestemmingsplanwijziging. De opzet en diepgang zullen daarbij afgestemd zijn op de ingrijpendheid en complexiteit van het voorgenomen project. Tweede NvW I [pag. 10] De totstandkoming van het projectbesluit geschiedt op basis van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals geregeld in de Awb, met inachtneming van het volgende. De bevoegdheden van gedeputeerde staten en van het Rijk, vertegenwoordigd door de VROM-inspecteur, zijn tijdens deze procedure dezelfde als bij de bestemmingsplanprocedure. Zij kunnen dus zienswijzen indienen ten aanzien van een projectbesluit. Indien door gedeputeerde staten of de VROM-inspecteur zienswijzen zijn ingediend tegen een ontwerp projectbesluit van een gemeente en deze niet of niet geheel zijn overgenomen, wordt het vaststellingsbesluit in afschrift direct naar gedeputeerde staten en de inspecteur gezonden. De bekendmaking volgt dan – in plaats van binnen twee weken – binnen zes weken na de datum van vaststelling. Gedeputeerde staten en de inspecteur worden zo in de gelegenheid gesteld te bezien in hoeverre het projectbesluit, onder afwijzing van hun zienswijzen, een provinciaalof rijksbelang zodanig schaadt dat het treffen van maatregelen is geboden om de inwerkingtreding van dat besluit te voorkomen. Daartoe staat hen een viertal opties ter overweging, die identiek zijn aan die welke in een bestemmingsplanprocedure voorhanden zijn. Als het initiatief voor de verwezenlijking van een project afkomstig is van een ander dan het beslissingsbevoegde bestuursorgaan, zal er sprake zijn van een aanvraag tot het nemen van een besluit om dat planologisch mogelijk te maken. De prealabele vraag is dan of de instantie tot wie de aanvraag is gericht (veelal zal dat de gemeente zijn) medewerking wil verlenen aan die aanvraag. Oordeelt die instantie dat het project niet voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke orde-

122


ning, dan kan ingevolge het nieuwe artikel 3.8a (3.10, red.) onderscheidenlijk 3.8d (3.12, red.) de aanvraag op een simpele wijze worden geweigerd, zoals ook onder vigeur van de huidige wet bij verzoeken om vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO mogelijk is. Het antwoord op de vraag of het initiatief voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening blijft primair aan het bevoegde gezag voorbehouden. Inwerkingtreding Tweede NvW I [pag. 16] Artikel 3.8c (3.11, red.) bevat, anders dan artikel 3.8, geen bijzondere regeling voor de inwerkingtreding. Op de inwerkingtreding van een projectbesluit is de Awb derhalve onverkort van toepassing. Artikel 3.12 1. Artikel 3.11 is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een projectbesluit. 2. Tot een afwijzing als bedoeld in het eerste lid besluit de gemeenteraad zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag.

eerste en tweede lid Afwijzing aanvraag projectbesluit Tweede NvW I [pag. 16] Artikel 3.8d (3.12, red.) regelt dat een afwijzing van een aanvraag voor een projectbesluit niet de procedure van artikel 3.8c (3.11 red.) behoeft te doorlopen. Artikel 3:10, tweede lid, Awb vereist hiervoor een expliciete regeling. Artikel 3.13 1. Binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden leggen burgemeester en wethouders een ontwerp voor een bestemmingsplan, overeenkomstig dat projectbesluit ter inzage. 2. Bij het projectbesluit kan de in het eerste lid genoemde termijn worden verlengd met a. maximaal twee jaar indien op het tijdstip waarop dat besluit wordt genomen aannemelijk is dat de inpassing van het project in het bestemmingsplan zal plaatsvinden tezamen met de vaststelling ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van dat plan, of b. maximaal vier jaar indien op het tijdstip waarop dat besluit wordt genomen aannemelijk is dat de inpassing van het project in het bestemmingsplan zal plaatsvinden tezamen met de inpassing in dat plan van een project op aangrenzende gronden of op gronden die betrokken zijn in hetzelfde uit te werken bestemmingsplan.

123


3. 4.

In afwijking van het eerste lid kan de gemeentraad binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden toepassing geven aan artikel 3.38. De bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het projectbesluit, wordt opgeschort tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan dan wel de beheersverordening is vastgesteld waarin het project is ingepast. De bevoegdheid vervalt indien het bestemmingsplan dan wel de beheersverordening niet binnen zes maanden na het verstrijken van de in het eerste lid gestelde, in voorkomend geval krachtens het tweede lid verlengde, onderscheidenlijk de in het derde lid gestelde termijn is vastgesteld.

eerste lid Aanpassing van het bestemmingsplan NavV I [pag. 46] De leden van de PvdA-fractie menen dat de memorie van toelichting niet inzichtelijk maakt of alleen het projectbesluit zelf in een bestemmingsplan wordt omgezet of dat het projectbesluit integraal verwerkt wordt in het bestemmingsplan dat vigeert in het gebied waarbinnen het projectbesluit valt. De laatste optie heeft de voorkeur van deze leden, omdat anders elk projectbesluit nog steeds tot een postzegelplan zal leiden. Juist door de voorgenomen digitalisering van bestemmingsplannen zou de verwerking van een projectbesluit in een overkoepelend bestemmingsplan op een relatief eenvoudige manier moeten kunnen plaatsvinden. Het is aan de gemeente om de omvang en begrenzing van een bestemmingsplangebied te bepalen. Noch de huidige WRO noch het wetsvoorstel bevatten hiervoor bepalingen. De beide door de leden van de PvdA-fractie geschetste opties zijn derhalve mogelijk. De gemeente bepaalt wat voor het aan de orde zijnde projectbesluit en bestemmingsplangebied de adequate wijze van omzetten is. Dit is een punt dat met de digitalisering van bestemmingsplannen slechts indirect verband houdt. De digitalisering is in essentie een louter technische verandering, die het (veel) eenvoudiger maakt kennis te nemen van verschillende bestemmingsplanwijzigingen in hun relatie ten opzichte van elkaar. Tweede NvW I [pag. 16] Artikel 3.8e (3.13, red.) effectueert dat een projectbesluit binnen een afzienbare termijn wordt gevolgd door een daadwerkelijke herziening van het bestemmingsplan waarbij het projectbesluit wordt ingepast. Normale termijn voor het terinzageleggen van een ontwerpplan is een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden. De raad kan bij het projectbesluit deze verwerkingstermijn met ten hoogste twee jaar verlengen. NavV I [pag. 48] Het wetsvoorstel laat zich niet uit over de wijze waarop het projectbesluit in het bestemmingsplan wordt geïmplementeerd. Implementatie kan op verschillende manieren plaatsvinden:

124


– – – –

het opnieuw vaststellen van het gehele plan waarin het projectbesluit is begrepen; een partiële aanpassing van het plan; vaststelling van een (globaal) bestemmingsplan, dat door burgemeester en wethouders wordt gewijzigd of nader wordt uitgewerkt; vaststelling van een globaal bestemmingsplan, dat wordt gevolgd door een of meer in de tijd gefaseerde projectbesluiten, die daarna worden gevolgd door een of meer concreet uitgewerkte bestemmingsplannen waarin die projectbesluiten zijn ingepast. Aan de twee laatstgenoemde figuren zal met name gedacht kunnen worden bij grootschalige projecten, waarbij de ontwikkeling van een nieuw gebied enkele jaren omvat en de uitwerking pas kan geschieden op basis van de keuzen die in de loop van dat traject worden genomen.

MvA I [pag. 27] Bij de vormgeving van de figuur van het projectbesluit heeft het kabinet zwaar laten wegen dat het parlement van oordeel was dat de waarneembare fysieke werkelijkheid en het bestemmingsplan zo veel mogelijk met elkaar moeten corresponderen. (…) Ook om meer juridisch-maatschappelijke redenen was het parlement van oordeel dat het bestemmingsplan in de nieuwe Wro zou moeten worden gerevalideerd. Terecht is het parlement van mening dat het aan de burgers niet goed is uit te leggen dat een gemeente, wanneer na een zorgvuldige procedure in de vorm van een bestemmingsplan een maatschappelijk 'contract' is gesloten over welke gebruiksfuncties aan de grond en de gebouwen worden gegeven en welk soort van gebruik niet is toegestaan, vele tientallen keren per jaar vrijstellingen kan verlenen van dat 'contract'. De betrouwbaarheid van de overheid en de zin tot deelname aan het maatschappelijk besluitvormingsproces, dat een bestemmingsplanprocedure typeert, komen daarmee sterk onder druk. Voorbereiding aanpassing Tweede NvW I [pag. 11]. Zoals hierboven is gesteld, is het projectbesluit een facultatieve eerste fase in de procedure tot wijziging van het planologisch regime. Het ligt voor de hand in de tweede fase – de aanpassing van het bestemmingsplan – gebruik te maken van de 'opbrengsten' van die eerdere fase. Hierbij kan met name worden gedacht aan mogelijk in het kader van het projectbesluit gevoerd vooroverleg en reeds in dat kader verricht vooronderzoek. De voor het projectbesluit opgestelde stukken zoals de watertoets, de andere uit EU-richtlijnen voortvloeiende onderzoeken en de ruimtelijke motivering, behoeven in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan niet opnieuw te worden opgesteld. Op die wijze wordt dubbel werk voorkomen. Daarbij wordt ervan uit gegaan dat de resultaten van het verrichte onderzoek niet door ontwikkelingen in de onderzochte werkelijkheid worden ingehaald. De voorgestelde regeling voorziet ook in het voorkomen van dubbele rechtsbescherming ten aanzien van hetzelfde onderwerp.

125


tweede lid Verlenging NavV I [pag. 48] De termijn van een jaar voor de inpassing van het projectbesluit in het bestemmingsplan kan met twee (dan wel vier, red.) jaar worden verlengd indien deze inpassing plaatsvindt in samenhang met actualisering na 10 jaar van dat plan of bij samenhang met andere projectbesluiten op aangrenzende grond dan wel grond betrokken in hetzelfde uit te werken bestemmingsplan. Het betreft dan omstandigheden waarin proceseconomie en voorkoming van bestuurslasten een verlenging billijken. MvA I [pag. 43] In de regel dient binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden een ontwerp van een bestemmingsplan, waarin het projectbesluit is ingepast, ter inzage te worden gelegd. In voorkomende gevallen kan deze termijn echter worden verlengd met twee dan wel vier jaar. Een verlenging met twee jaar is mogelijk als aannemelijk is dat het desbetreffende bestemmingsplan toch binnen dit tijdvak moet worden geactualiseerd. Om te voorkomen dat na het nemen van een projectbesluit een bestemmingsplan eerst binnen een jaar moet worden aangepast aan dat projectbesluit en vervolgens binnen twee jaar nadien moet worden geactualiseerd, is gekozen voor een dusdanige verlengingsmogelijkheid, dat de aanpassing mee kan lopen in de reguliere actualisering. Dit doet zich dus met name voor bij zeven en acht jaar oude plannen. De verlengingsmogelijkheid met vier jaar ziet allereerst op die gevallen waarin binnen het gebied begrepen in één bestemmingsplan meer, samenhangende, projectbesluiten op aangrenzende gronden aan de orde zijn die niet gelijktijdig tot stand komen. Ten tweede heeft deze verlengingsmogelijkheid betrekking op projectbesluiten die weliswaar niet naast elkaar gesitueerd zijn, maar wel betrekking hebben op hetzelfde uit te werken plangebied. Het gaat hierbij dan om (een, red.) gebied begrepen in een globaal bestemmingsplan, waarvoor vooruitlopende op de uitwerking een of meer projectbesluiten worden genomen. Dit laatste speelt met name bij grootschalige projecten waarbij de ontwikkeling van een nieuw gebied geruime tijd in beslag neemt. De uitwerking kan daarbij vaak pas geschieden op basis van keuzen die in de loop van het traject worden genomen.

derde lid Beheersverordening na projectbesluit MvT III [pag. 47] De wijziging van artikel 3:13 houdt verband met de situatie dat men een projectbesluit wil laten volgen door een beheersverordening, en niet door een bestemmingsplan. Dit was al mogelijk in beheersverordeninggebieden, maar nog niet in bestemmingsplangebieden. Met deze wijziging wordt alsnog in deze mogelijkheid voorzien (Situatie: bestemmingsplan – projectbesluit – beheersver-

126


ordening). De mogelijkheid van toepassing van artikel 3.38 bestaat ook in dit geval alleen als niet ingevolge een wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist en als geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Het gaat dus om gevallen waarin, nadat het project waarvoor het projectbesluit is genomen is gerealiseerd, geen ruimtelijke ontwikkeling meer wordt voorzien. Het gebied is 'klaar', 'afgerond'. Voor het desbetreffende gebied wil men ook geen verdere ontwikkelingen meer, behalve misschien wat kleine ingrepen van mineur planologisch belang. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan gevallen als bedoeld in artikel 3.23, eerste lid, van deze wet of aan bouwwerken die als bouwvergunningsvrij worden aangemerkt. Ook gebruikswijzigingen, voor zover deze onder een van bovengenoemde categorieën kunnen worden begrepen, worden hieronder verstaan. In al deze gevallen wordt dus voldaan aan het vereiste van geen ruimtelijke ontwikkeling van artikel 3.38, en kan een beheersverordening worden vastgesteld.

vierde lid Opschorten bevoegdheid invordering van rechten Tweede NvW I [pag. 11] De ervaringen met de termijnbepalingen onder de huidige WRO leren dat een termijnbepaling zonder waarborgen voor een conforme toepassing weinig zinvol is. Teneinde te bewerkstelligen dat de noodzakelijk aanpassing van het bestemmingsplan ook daadwerkelijk geschiedt, is in artikel 3.8e, derde (3.13, vierde, red.) lid, bepaald dat rechten ('leges'), verschuldigd voor vergunningen of andere diensten die verband houden met dat bestemmingsplan, niet kunnen worden ingevorderd tot het moment waarop het bestemmingsplan is vastgesteld. In deze periode is dus sprake van een opschorting van de betalingsverplichting. Dat is een belangrijke prikkel om voortvarend aan de slag te gaan met de noodzakelijke aanpassing. (…) In het kader van de voorgenomen aanvulling van de Wet ruimtelijke ordening met een nieuwe regeling over de grondexploitatie (Grondexploitatiewet) zal worden bezien in hoeverre deze sanctie ook betrekking kan hebben op bijdragen in de sfeer van de grondexploitatie. MvA I [pag. 43] De bevoegdheid tot het invorderen van rechten wordt opgeschort totdat het bestemmingsplan is vastgesteld. Geschiedt deze vaststelling niet binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn van respectievelijk één, drie of vijf jaar, dan vervalt de bevoegdheid. Deze regeling moet ervoor zorgdragen dat projectbesluiten daadwerkelijk gevolgd worden door aanpassing van het bestemmingsplan. Dit zorgt voor actuele bestemmingsplannen en dus duidelijkheid voor de burger. De extra complicatie bij het niet (tijdig) vaststellen van een inpassingsplan na een provinciaal of Rijksprojectbesluit, zal zich naar mijn mening niet zo snel voordoen. Voor zover het een dergelijk projectbesluit zelf betreft, is geen sprake van een legesverplichting jegens de gemeente, maar van een verplichting jegens provincie of Rijk, die immers de dienstverlenende instantie zijn. Ten aanzien van

127


met het projectbesluit samenhangende toestemmingen ligt de zaak iets genuanceerder. Als de provincie of het Rijk toepassing geeft aan de coördinatieregeling kan daarbij tevens worden bepaald dat met uitsluiting van het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan de provincie of het Rijk de voor de verwezenlijking van het project benodigde besluiten zelf neemt. Slechts indien hiervan geen sprake is, én het inpassingsplan niet of niet tijdig wordt vastgesteld, kan zich ten aanzien van die toestemmingen waarover in het kader van het project door de gemeente wordt besloten, de complicatie waarop de VNG doelt, voordoen. Ik acht het niet waarschijnlijk dat er zich gevallen zullen gaan voordoen waarbij provincie of Rijk de op hen rustende wettelijke verplichting tot het tijdig vaststellen van een inpassingsplan niet zullen nakomen. In die gevallen waarin dat echter wel gebeurt, is sprake van een handelen in strijd met de wet. Daarvoor bevat ons rechtssysteem adequate waarborgen. Artikel 3.14 Voor zover een ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, en dit ontwerp binnen de termijn bedoeld in artikel 3.13, eerste of tweede lid, ter inzage is gelegd, kunnen zienswijzen geen betrekking hebben op dat deel van het ontwerp-bestemmingsplan dat zijn grondslag vindt in het projectbesluit. Zienswijzen bestemmingsplan met grondslag projectbesluit Tweede NvW I [pag. 10] De bij deze nota van wijziging voorgestelde regeling bevat waarborgen dat een projectbesluit altijd wordt gevolgd door een aanpassing, c.q. actualisering van het bestemmingsplan zelf, waarbij het projectbesluit in het plan wordt ingepast. Om dit laatste te bewerkstelligen is de procedure tot wijziging van het bestemmingsplan, voor zover deze betrekking heeft op inpassing van het projectbesluit, vereenvoudigd en geldt een beperking van het beroepsrecht. Tweede NvW I [pag. 16] Artikel 3.8f (3.14, red.) voorziet erin dat de voorbereidingsprocedure tot vaststelling van een bestemmingsplan, waarbij het projectbesluit wordt ingebouwd, op een vereenvoudigde wijze tot stand kan komen. Het artikel verlicht de procedurele lasten door te bepalen dat de zienswijzen die in die bestemmingsplanprocedure worden ingebracht, geen betrekking kunnen hebben op het projectbesluit. MvA I [pag. 34] Als een onherroepelijk geworden projectbesluit, waartegen reeds rechtsbescherming heeft opengestaan, wordt ingepast in het bestemmingsplan, is het onnodig en ook ongewenst tegen die inpassing nogmaals beroepsmogelijkheden op te stellen voor zover sprake is van een één op één omzetting. Nieuwe elementen, die nog niet aan de orde zijn geweest bij het projectbesluit, blijven overigens gewoon appellabel.

128


Artikel 3.15 In de artikelen 3.13 en 3.14 wordt onder ‘bestemmingsplan’ mede begrepen een uitwerking van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b. Geen toelichting (red.).

Afdeling 3.4 Bepalingen omtrent uitvoering en afwijking van het bestemmingsplan § 3.4.1

aanlegvergunning

Artikel 3.16 1. De aanlegvergunning mag alleen en moet worden geweigerd indien: a. het werk of de werkzaamheid in strijd is met een bestemmingsplan, een inpassingsplan, een projectbesluit onder deze plannen begrepen, of de krachtens zodanige plannen gestelde eisen, een beheersverordening, een besluit als bedoeld in artikel 3.40, 3.41 of 3.42 hieronder begrepen, dan wel met een voorbereidingsbesluit. b. voor het werk of de werkzaamheid een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988, een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend; c. het werk of de werkzaamheid in strijd is met de regels, gesteld bij of krachtens een verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3, derde lid. 2. De vergunning kan onder beperkingen worden verleend en aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. 3. Indien de vergunning betrekking heeft op een beschermd stads- of dorpsgezicht respectievelijk een archeologisch attentiegebied als bedoeld in de Monumentenwet 1988 zenden burgemeester en wethouders terstond na de bekendmaking een afschrift van hun besluit aan de Rijksdienst voor archeologie, cultuurlandschap en monumenten respectievelijk aan deze Rijksdienst en aan gedeputeerde staten. 4. De vergunning treedt, onverminderd het bepaalde in artikel 8.4, derde lid, in werking met ingang van de zevende week na de dag waarop zij is bekendgemaakt. 5. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gegeven omtrent de overdraagbaarheid van de aanlegvergunning.

129


eerste lid Aanlegvergunningen MvT I [pag. 57] Een aanlegvergunning is een vergunning om bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Het kan gaan om werken van zeer uiteenlopende aard, zoals afgraven, ophogen, verharden of beregenen van grond, scheuren van grasland dan wel planten of rooien van bomen. Het stelsel van aanlegvergunningen heeft tot doel het bestaande planregime te verwezenlijken, te beschermen en te handhaven, dan wel de toekomstige bestemming te beschermen. Een aanlegvergunningstelsel wordt vaak verbonden aan bestemmingen voor gronden met landschappelijke, archeologische of natuurwetenschappelijke waarden om te voorkomen dat deze waarden worden geschaad. Weigeringsgronden; niet strijd met aanwijzing MvT I [pag. 100] In dit artikel zijn de weigeringsgronden voor de aanlegvergunning limitatief en imperatief vastgelegd. Niet is opgenomen strijd met een aanwijzing tot vaststelling van een bestemmingsplan. Deze is immers tegen de gemeente gericht. De aanwijzing kan nog de nodige beleidsruimte aan de gemeente laten. Zij heeft geen rechtstreekse werking jegens de burger. Als het instruerende bestuursorgaan aan de verwerking van de aanwijzing door de gemeente in haar bestemmingsplan een voorbescherming wil geven, moet het gelijktijdig met het geven van de aanwijzing een voorbereidingsbesluit nemen, waarbij in een aanlegvergunningenregime wordt voorzien. De beslissing op de aanvraag zal dan moeten worden aangehouden. Noodzakelijkheidseis MvA I [pag. 9] Onder 3. wordt opgemerkt dat bij de regeling van de aanlegvergunning de noodzakelijkheidseis, die wel in de huidige WRO is opgenomen, niet in de nieuwe Wro-tekst is teruggekeerd. Dit klopt. Dit is mijns inziens ook niet nodig. De regeling van de aanlegvergunning in artikel 3.3 valt immers binnen de reikwijdte van het in artikel 3.1 algemeen gestelde uitgangspunt dat ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. In de woorden 'ten behoeve van' zit het noodzaakscriterium besloten dat in artikel 10 van de huidige WRO is opgenomen.

tweede lid Voorschriften en beperkingen MvT I [pag. 100] Het tweede lid regelt de mogelijkheid dat ter bescherming van het belang waarvoor het vergunningstelsel is ingevoerd voorschriften aan de ver-

130


gunning worden verbonden. Ook kan de vergunning onder beperkingen worden verleend.

derde lid Beschermd stads- of dorpsgezicht MvT I [pag. 100] Indien de aanvraag betrekking heeft op een beschermd stads- of dorpsgezicht als bedoeld in de Monumentenwet 1988, wordt advies ingewonnen van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg. In verband hiermede is de beslistermijn voor burgemeester en wethouders in artikel 3.11, eerste lid, gesteld op ten hoogste 6 weken.

vierde lid Inwerkingtreding MvT I [pag. 100] Het vierde lid is ontleend aan artikel 44, vierde lid, WRO: de vergunning treedt pas na afloop van 6 weken na de bekendmaking in werking. Oogmerk hiervan is rekening te kunnen houden met een mogelijke bezwarenprocedure en een verzoek om voorlopige voorziening. Het gebruikmaken van een aanlegvergunning kan immers tot onomkeerbare gevolgen leiden. Door de uitgestelde inwerkingtreding kan dit effect in voorkomend geval door adequaat optreden van de inspecteur, de in het derde lid genoemde rijksdiensten of andere belanghebbenden worden voorkomen. In artikel 8.4, tweede (derde, red.) lid, is om deze reden voorzien in verdere opschorting van de werking van het besluit indien een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan en nog niet afwijzend op dit verzoek is beslist.

vijfde lid Overdraagbaarheid aanlegvergunning MvT I [pag. 100] Het vijfde lid houdt verband met de regeling omtrent overdraagbaarheid van de bouwvergunning in de gemeentelijke bouwverordening, neergelegd in artikel 8, tweede lid, onder g, van de Woningwet. Het is de bedoeling dat in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het vijfde lid, de regeling van de overdraagbaarheid van de aanlegvergunning – en tevens die van de sloopvergunning, op grond van 3.13 (3.20, red.), achtste lid, – met de overdraagbaarheid van de bouwvergunning inhoudelijk wordt geharmoniseerd. Artikel 3.17 1. Indien het werk of de werkzaamheid slechts toelaatbaar is ingevolge een voorlopige bestemming of een voorlopige gebruiksregel, stellen burgemeester en wethouders overeenkomstig hetgeen bij het bestemmingsplan omtrent

131


2.

de duur van de bestemming is bepaald, in de vergunning een termijn na het verstrijken waarvan het werk of de werkzaamheid moet worden verwijderd of beëindigd of op andere wijze met het bestemmingsplan in overeenstemming moet worden gebracht. Na het verstrijken van de in het eerste lid bedoeld termijn is de rechthebbende of zijn rechtsopvolger verplicht te zijner keuze het werk of de werkzaamheid te verwijderen of te beëindigen of in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan.

eerste en tweede lid Aanlegvergunning en voorlopige bestemmingen MvT I [pag. 101] Als het bestemmingsplan voorziet in voorlopige bestemmingen met bijbehorende regels ingevolge artikel 3.2, kan van die regels ook een voorlopig aanlegvergunningenstelsel deel uitmaken. De vergunning wordt dan verleend voor de periode waarvoor de voorlopige bestemming geldt. Na afloop van dat tijdvak, dat maximaal 5 jaar kan bedragen, moet de vergunninghouder of zijn rechtsopvolger het werk of de werkzaamheid staken, verwijderen of anderszins met het bestemmingsplan in overeenstemming brengen. Hij is hiertoe ex lege verplicht, maar heeft wel de keuze tussen de verschillende maatregelen. Artikel 3.18 1. Burgemeester en wethouders beslissen omtrent een aanvraag voor een aanlegvergunning binnen zes weken na de dag van ontvangst van de aanvraag. 2. In afwijking van het eerste lid houden burgemeester en wethouders de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren en voor het gebied waarin het werk of de werkzaamheid zal worden uitgevoerd vóór de dag van ontvangst van de aanvraag: a. een voorbereidingsbesluit in werking is getreden; b. een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd; c. een verklaring als bedoeld in artikel 4.1, vijfde lid, of artikel 4.3, vierde lid, is bekendgemaakt. De beslissing omtrent de aanvraag voor een aanlegvergunning die met toepassing van artikel 3.7, derde lid, is voorgeschreven, wordt niet aangehouden. 3. De aanhouding duurt totdat: a. het voorbereidingsbesluit overeenkomstig artikel 3.7, vijfde of zesde lid, is vervallen; b. de termijn voor de vaststelling van het bestemmingsplan ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder e, is overschreden; c. de termijn voor de bekendmaking van het bestemmingsplan na de vaststelling ingevolge artikel 3.8, derde, vierde of zesde lid, is overschreden; d. het bestemmingsplan in werking is getreden;

132


4.

5.

6.

7.

e. de termijn genoemd in artikel 4.1, vijfde lid, of artikel 4.3, vierde lid, is overschreden; f. de verordening, bedoeld in artikel 4.1, of de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 4.3, in werking is getreden. In afwijking van het tweede lid kan de aanlegvergunning worden verleend indien: a. het werk of de werkzaamheid niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, of b. het een werk of werkzaamheid betreft ten aanzien waarvan artikel 3.10, 3.22, 3.23, 3.27, 3.29, 3.40, 3.41 of 3.42 wordt toegepast. In afwijking van het eerste lid houden burgemeester en wethouders de beslissing eveneens aan indien er geen grond is de vergunning te weigeren en de aanvraag een werk of werkzaamheid betreft in een gebied, behorend tot een beschermd stads- of dorpsgezicht als bedoeld in de Monumentenwet 1988, waarvoor nog geen ter bescherming daarvan strekkend bestemmingsplan of beheersverordening geldt. De aanhouding, bedoeld in het vijfde lid, duurt totdat een ter voldoening aan artikel 36 van de Monumentenwet 1988 vast te stellen bestemmingsplan of beheersverordening in werking is getreden. Onverminderd het vierde lid, kunnen burgemeester en wethouders, in afwijking van het vijfde lid de aanlegvergunning verlenen indien het werk of de werkzaamheid niet strijdt met het in voorbereiding zijnde ter bescherming van het beschermde stads- of dorpsgezicht strekkende bestemmingsplan, een projectbesluit daaronder begrepen. Alvorens te besluiten horen burgemeester en wethouders de Rijksdienst voor archeologie, cultuurlandschap en monumenten.

eerste t/m zevende lid Procedure aanlegvergunning MvT I [pag. 101] Dit artikel regelt de gang van zaken met betrekking tot de aanvraag van een aanlegvergunning. In het eerste lid is de beslistermijn opgenomen: 6 weken na ontvangst van de aanvraag. Het tweede lid regelt de verplichting om, bij afwezigheid van een weigeringsgrond, de beslissing omtrent de aanvraag aan te houden indien vóór de datum van ontvangst van de aanvraag een voorbereidingsbesluit is genomen dan wel een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd. Ingevolge het derde lid duurt deze aanhouding vervolgens tot de looptijd van het voorbereidingsbesluit is verstreken of het in procedure zijnde bestemmingsplan in werking is getreden. Als echter de termijn voor vaststelling van het plan ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder e, of voor terinzagelegging na de vaststelling ingevolge artikel 3.8, tweede of derde lid (derde of vierde lid, red.), wordt overschreden, vervalt de aanhoudingsplicht op de datum van overschrijding en zal de aangevraagde

133


vergunning moeten worden verleend. In het derde lid is voor de daarin onderscheiden gevallen aangegeven tot welk moment de aanhouding duurt. Het vierde (vijfde, red.) lid ziet op de situatie dat het gebied waarvoor een aanlegvergunning wordt gevraagd, begrepen is in een aangewezen beschermd stads- of dorpsgezicht waarvoor nog geen adequaat bestemmingsplan geldt. Ingevolge artikel 35 van de Monumentenwet 1988 moet immers na een dergelijke aanwijzing een tot bescherming van dat gezicht strekkend bestemmingsplan worden vastgesteld, tenzij het geldende bestemmingsplan al in die bescherming voorziet. Deze aanhouding duurt dan, ingevolge het vijfde lid, tot de inwerkingtreding van dat beschermende plan. Eventuele overschrijding van de termijnen voor vaststelling en bekendmaking van dat beschermend plan wordt derhalve niet getroffen door het vervallen van de aanhoudingsplicht in verband met het belang van het beschermde stads- of dorpsgezicht. Vierde NvW I [pag. 7] In de wijziging van het tweede en derde lid van artikel 3.11 (3.18 red.) is alsnog de wel beoogde maar abusievelijk nog niet opgenomen aanhoudingsregeling vervat, in geval van een verklaring omtrent een voorgenomen verordening of algemene maatregel van bestuur. Beoogd is deze verklaring dezelfde rechtsgevolgen te geven als een voorbereidingsbesluit bezit, zoals de aanhouding van besluiten op aanvragen om vergunning. In dit wetsvoorstel is voor de aanlegvergunning de aanhouding als zodanig, de duur hiervan en de mogelijkheid tot doorbreking ervan geregeld. In de Invoeringswet zal een soortgelijke regeling voor de bouwvergunning worden opgenomen. In het nieuwe zevende lid van artikel 3.11 (3.18, red.) wordt de mogelijkheid geregeld dat ook bij aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten kan worden geanticipeerd op het in voorbereiding zijnde, ter bescherming van dat gezicht strekkende bestemmingsplan. Alvorens een dergelijk besluit te nemen moet de Rijksdienst voor de Monumentenzorg worden gehoord. Geen aanhoudingsplicht aanlegvergunning Tweede NvW III [pag. 3] Aan het eerste (tweede, red.) lid is een volzin toegevoegd. Daarin wordt expliciet bepaald dat de aanhoudingsplicht in het eerste lid geen betrekking heeft op gevallen waarin de vergunningplicht voor aanlegactiviteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, (3.3, onder b, red.) voortvloeit uit een voorbereidingsbesluit. Het wetsvoorstel sluit wat dat betreft aan bij de sinds de uitspraak van 5 maart 1991 van de ARRS (AB 1991, 641) gangbare jurisprudentie ter zake van artikel 46 WRO. De reden dat er geen aanhoudingsplicht geldt, is dat het voorbereidingsbesluit reeds gericht is op de bescherming van het toekomstige ruimtelijke regime. De aanvraag kan derhalve worden beoordeeld aan de hand van (de regels in) het voorbereidingsbesluit.

134


Artikel 3.19 Burgemeester en wethouders kunnen een aanlegvergunning intrekken, indien: a. blijkt dat de vergunning ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend; b. binnen een bij de vergunning te bepalen termijn na de dagtekening van de vergunning geen begin met de werkzaamheden is gemaakt; c. de werkzaamheden langer dan een in de vergunning te bepalen termijn zijn gestaakt; d. in strijd wordt gehandeld met beperkingen waaronder de vergunning is verleend of met de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. Intrekking aanlegvergunning MvT I [pag. 102] Indien blijkt dat de houder van de aanlegvergunning door eigen toedoen ten onrechte een vergunning heeft verkregen, geen gebruik maakt van de vergunning, het gebruik staakt of handelt in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, kan de vergunning worden ingetrokken. Het gaat hier om een handelen of nalaten door de vergunninghouder dat hem kan worden verweten. In zoverre is er weinig nieuws. Daarnaast is in het artikel het geval opgenomen dat de vergunning onherroepelijk is verleend terwijl deze op grond van artikel 3.9 (3.16, red.), eerste lid, had moeten worden geweigerd, danwel op grond van artikel 3.11 (3.18, red.), tweede of vierde (vijfde, red.) lid, had moeten worden aangehouden. De tussenkomst van de rechter kan geen baat meer brengen. In dat geval zal veelal sprake zijn van een gedeelde verantwoordelijkheid voor de onjuiste verlening, tussen het bevoegde bestuursorgaan en de aanvrager. Burgemeester en wethouders, of in voorkomend geval gedeputeerde staten of de minister, zijn bevoegd de vergunning in te trekken en burgemeester en wethouders hebben vervolgens de, in de zorgplicht voor de bestuursrechtelijke handhaving (artikel 7.1 van het wetsvoorstel) verdisconteerde plicht voor zover nodig handhavend op te treden. Zijn burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten niet genegen tot intrekking over te gaan, doch acht de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer intrekking niettemin aangewezen, dan kan de minister van zijn vorderingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 7.6 gebruikmaken. Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel 7.6. Alvorens de vergunning wordt ingetrokken dienen burgemeester en wethouders ingevolge artikel 4:8 van de Awb de vergunninghouder hierover te horen. Voor datgene wat, toegestaan door de verlening van de vergunning, nog niet is uitgevoerd geldt een verbod; de vergunning is immers ingetrokken. Voor datgene wat wel is uitgevoerd maar in afwijking van of in strijd met de voorschriften of beperkingen is verricht, geldt dat de overtreder de feitelijke toestand in de oorspronkelijke staat dient te herstellen. In de toelichting bij artikel 7.7 wordt nader ingegaan op de handhavingsaspekten. Het is de bedoeling dat in de Invoeringswet voor de intrek-

135


king van de bouwvergunning een vergelijkbare bepaling in de Woningwet wordt opgenomen. Twee nieuwe intrekkingsgronden MvT I [pag. 102] Het wetsvoorstel bevat wel twee nieuwe intrekkingsgronden. Burgemeester en wethouders hebben op grond van de huidige WRO reeds de mogelijkheid tot intrekking van de aanlegvergunning indien blijkt dat de vergunning ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend, geen begin met de werkzaamheden is gemaakt binnen een daarvoor in de vergunning opgenomen termijn, of de werkzaamheden langer dan in de vergunning opgenomen termijn zijn gestaakt. Het wetsvoorstel voegt daaraan in de eerste plaats toe dat de vergunning kan worden ingetrokken indien in strijd wordt gehandeld met de beperkingen waaronder de vergunning is verleend of met de voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden. De Wet milieubeheer bevat een vergelijkbare bepaling voor de milieuvergunning. In de tweede plaats kan de aanlegvergunning worden ingetrokken indien blijkt dat de vergunning ondanks het bestaan van een verplichte weigerings- of aanhoudingsgrond is verleend. De toegevoegde intrekkingsgronden versterken de aanlegvergunning. Ook de provincie en het Rijk kunnen – zoals hiervoor is aangegeven – een voorbereidingsbesluit nemen in gevallen waarin zij het voornemen hebben een bestemmingsplan of een verordening, respectievelijk een algemene maatregel van bestuur vast te stellen of te wijzigen. In een dergelijk besluit kan tevens een aanlegvergunningstelsel worden opgenomen indien dat noodzakelijk is om te voorkomen dat de betrokken grond minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming, dan wel om een verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen. Bij dat besluit kan worden bepaald dat de vergunningen door de provincie of het Rijk zelf worden afgegeven. Voor aanvragen om een aanlegvergunning geldt een gelijkluidende aanhoudingsregeling als voor bouwvergunningaanvragen. De ingewikkelde anticipatieregeling van het huidige artikel 46 WRO komt te vervallen. (…) De nieuwe bestemmingsplanprocedure leidt dus ook tot een aanzienlijke vereenvoudiging en verkorting van de procedure voor een aanlegvergunning.

§ 3.4.2

sloopvergunning

Artikel 3.20 1. Een sloopvergunning als bedoeld in artikel 3.3 is niet vereist voor het slopen: a. ingevolge een aanschrijving van burgemeester en wethouders ingevolge hoofdstuk III, afdeling 2, van de Woningwet; b. van bouwwerken waarvoor ingevolge artikel 43 van de Woningwet geen bouwvergunning is vereist.

136


2.

3.

4.

5.

6. 7.

8.

De sloopvergunning mag worden geweigerd indien een bouwvergunning kan worden verleend voor een in plaats van het te slopen bouwwerk op te richten bouwwerk doch deze vergunning nog niet is aangevraagd. De sloopvergunning moet worden geweigerd indien: a. ingevolge de Monumentenwet 1988, een provinciale of een gemeentelijke monumentenverordening voor het slopen van het bouwwerk vergunning is vereist en deze niet is verleend; b. de sloop in strijd zou zijn met de regels, gesteld bij of krachtens een verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3, derde lid. Burgemeester en wethouders beslissen omtrent een aanvraag voor een sloopvergunning binnen twaalf weken na de dag van ontvangst van de aanvraag. Indien de vergunning een woonkeet betreft onderscheidenlijk een bouwwerk dat behoort tot een beschermd stads- of dorpsgezicht als bedoeld in de Monumentenwet 1988, doen burgemeester en wethouders tegelijk met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking mededeling van de aan beslissing aan de inspecteur onderscheidenlijk de Rijksdienst voor archeologie, cultuurlandschap en monumenten. In afwijking van het vierde lid kunnen burgemeester en wethouders de beslissing omtrent de sloopvergunning aanhouden indien voor een in de plaats van het te slopen bouwwerk op te richten bouwwerk bouwvergunning is aangevraagd, doch op die aanvraag nog niet onherroepelijk is beslist. De aanhouding duurt totdat onherroepelijk op de aanvraag om bouwvergunning is beslist. De vergunning kan onder beperkingen worden verleend en aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. De vergunning treedt, onverminderd het bepaalde in artikel 8.4, derde lid, in werking met ingang van de zevende week na de dag waarop zij is bekendgemaakt. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gegeven omtrent de overdraagbaarheid van de sloopvergunning.

Sloopvergunning en Wsdv MvT I [pag. 59] Eerder in deze memorie van toelichting is reeds uiteengezet dat de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan uit de Wsdv in het wetsvoorstel zijn opgegaan in het bestemmingplan. Ingevolge de artikelen 20 en 36 van de Wsdv is het in gebieden waarin een leefmilieuverordening of stadsvernieuwingsplan geldt, verboden te slopen zonder vergunning van burgemeester en wethouders. De vergunning kan worden geweigerd indien de vergunningaanvraag voor vervangende nieuwbouw ontbreekt of niet kan worden ingewilligd. In geval een sloopvergunning wordt afgegeven kan in het kader van de voor de vervangende nieuwbouw vereiste bouwvergunning een bankgarantie voor de nieuwbouw worden

137


geëist. Doel van deze regeling is te voorkomen dat het leefmilieu wordt aangetast door 'gaten' in de bebouwing ten gevolge van sloop van bouwwerken, zonder dat daarvoor nieuwbouw in de plaats komt. Het wetsvoorstel koppelt de sloopvergunning uit de Wsdv en de daaraan verbonden bankgarantie voor nieuwbouw aan het bestemmingsplan. In een bestemmingsplan kan een sloopvergunningstelsel worden opgenomen om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming, dan wel om een verwezenlijkte bestemming te handhaven of te beschermen. Ook in een bestemmingsplanwijziging van de provincie of het Rijk kan een sloopvergunningstelsel worden opgenomen. Daarbij kan worden bepaald dat deze vergunningen door de provincie of het Rijk zelf worden afgegeven.

eerste lid Sloopvergunning niet vereist MvT I [pag. 102] Voor het geval dat bij het bestemmingsplan ingevolge artikel 3.3 een gebied is aangewezen waarvoor het sloopregime geldt, geven de artikelen 3.13 (3.20, red.) en 3.14 (3.21, red.) regels voor de besluitvorming omtrent de sloopvergunning. Blijkens het eerste lid is in een dergelijk gebied geen vergunning nodig voor het treffen van voorzieningen en het aanbrengen van verbeteringen aan bouwwerken waartoe burgemeester en wethouders hebben aangeschreven. Evenmin is daar een sloopvergunning vereist voor bouwwerken waarvoor geen bouwvergunning is vereist.

tweede en derde lid Weigeringsgronden sloopvergunning MvT I [pag. 102] Het tweede en derde lid geven de gronden voor weigering van de sloopvergunning in bedoeld gebied. In het tweede lid is de mogelijkheid neergelegd, een koppeling te maken met een aan te vragen bouwwerk ter vervanging van het te slopen bouwwerk. Het gaat hier om een bouwwerk waarvoor de vergunning nog niet is aangevraagd, maar waarvoor een aanvraag in beginsel voor inwilliging in aanmerking komt. Dit betekent dat zolang nog geen voor inwilliging vatbare bouwaanvraag is ontvangen de sloopvergunning mag worden geweigerd. Dat brengt mee dat ook wanneer de bouwvergunning niet wordt (mag worden) verleend de sloopvergunning mag worden geweigerd. Door deze koppeling aan te brengen kan het ontstaan van braakliggende terreinen tussen bestaande bebouwing worden voorkomen. Het derde lid geeft een aantal harde weigeringsgronden: in geval van een monument, van de afwezigheid van een (monumenten-)sloopvergunning of van strijd

138


met de eisen ingevolge een provinciale verordening of een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in hoofdstuk 4.

vierde lid Sloopvergunning en beschermd stads- of dorpsgezicht MvT I [pag. 102] In het vierde lid is voor de sloop van woonketen of bouwwerken behorend tot een beschermd stads- of dorpsgezicht aangesloten bij de desbetreffende regeling in de Woningwet voor een bouwvergunningaanvraag. Het gaat hier om de mededeling aan de inspecteur bij sloop van een woonkeet, om de mededeling aan de Rijksdienst voor de Monumentenzorg bij een monument en om de gang van zaken bij onvolledigheid van de ingediende aanvraag.

vijfde en zesde lid Aanhouding, voorschriften en beperkingen MvT I [pag. 102] De aanvraag voor een sloopvergunning kan worden aangehouden als voor de vervangende bouw al wel een aanvraag is ingediend maar hierop nog niet onherroepelijk is beslist, zo wordt in vijfde lid bepaald. De looptijd van de aanhouding is dan gekoppeld aan het onherroepelijk worden van het besluit over de bouwvergunning. Op grond van het zesde lid kunnen ook aan een sloopvergunning voorschriften worden verbonden; deze vergunning kan eveneens onder beperkingen worden verleend.

zevende lid Inwerkingtreding sloopvergunning MvT I [pag. 102] In het zevende lid is naar analogie van artikel 3.9 (3.16, red.), vierde lid, voorzien in uitgestelde inwerkingtreding van het besluit. Ter voorkoming van onomkeerbare gevolgen is ook voor de sloopvergunning in artikel 8.4, tweede (derde, red.) lid, voorzien in verdere opschorting van de werking van het besluit indien een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan en nog niet afwijzend op dit verzoek is beslist.

achtste lid Overdraagbaarheid sloopvergunning MvT I [pag. 102] Ten slotte wordt ingevolge het achtste lid bij algemene maatregel van bestuurde overdraagbaarheid van sloopvergunning geregeld. Verwezen wordt naar hetgeen daarover bij artikel 3.9 (3.16, red.), vijfde lid, is opgemerkt. Zie Art 3.16: Overdraagbaarheid aanlegvergunning

139


§ 3.4.3

ontheffingen

Artikel 3.21 Burgemeester en wethouders kunnen een sloopvergunning intrekken. Artikel 3.19 is van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in onderdeel b in plaats van 'artikel 3.16, eerste lid, had moeten worden geweigerd, dan wel op grond van artikel 3.18, tweede of vijfde lid, had moeten worden aangehouden' wordt gelezen: artikel 3.20, derde lid, had moeten worden geweigerd. Redactionele opmerking: In artikel 3.21 staat nog een verwijzing naar artikel 3.19, onderdeel b, zoals dat artikel luidde voor amendering. Deze omissie van de wetgever is tot op heden nog niet opgemerkt. Intrekking sloopvergunning MvT I [pag. 103] Voor de intrekking van de sloopvergunning gelden dezelfde criteria als voor intrekking van de aanlegvergunning in artikel 3.12. (art 3.19, red.) Zie Art 3.19: Intrekking aanlegvergunning (red.) Artikel 3.22 1. Burgemeester en wethouders kunnen met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. De termijn kan ten hoogste vijf jaar belopen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. 2. Bij een bestemmingsplan kan de toepasselijkheid van dit artikel worden uitgesloten indien het belang ter bescherming waarvan een bepaalde bestemming in het plan is opgenomen zich niet verdraagt met een tijdelijke ontheffing als bedoeld in het eerste lid. 3. Na het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn is degene aan wie de ontheffing is verleend of zijn rechtsopvolger onder algemene titel verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie te zijner keuze hetzij in de oorspronkelijke toestand te herstellen hetzij met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen. 4. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld die bij het verlenen van tijdelijke ontheffing in acht genomen moeten worden. Tevens kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van de tijdelijke ontheffing.

140


eerste t/m vijfde lid Tijdelijke ontheffing MvT I [pag. 103] In dit artikel wordt de tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan geregeld. De ontheffing van het geldende plan wordt toegestaan voor een bepaald tijdvak, dat maximaal vijf jaar kan bedragen. Deze voortzetting van het oude artikel 17 van de WRO is nog iets stringenter geclausuleerd door de woorden 'met het oog op een tijdelijke behoefte' nu ook in de wet zelf op te nemen. Als er geen sprake is van een voorziening in een tijdelijke behoefte is er geen ruimte toepassing te geven aan dit artikel. De ontheffingsmogelijkheid kan bij het plan zelf worden uitgesloten. Denkbaar is immers dat bepaalde bestemmingen zich niet met een ontheffing, hoe tijdelijk ook, laten verenigen. Gebruik en toepassing tijdelijke ontheffing MvT I [pag. 104] De ontheffing is bedoeld voor de voorziening in een tijdelijke behoefte, zoals noodvoorzieningen en (spoedeisende) voorzieningen van algemeen belang. Met deze ontheffingsmogelijkheid kunnen tevens onwenselijke gedoogsituaties worden voorkomen. De ontheffing kan worden verleend voor maximaal vijf jaar. Verlenging is niet mogelijk. Indien een langere termijn wenselijk is, dient de voorziening tijdig te worden opgenomen in het bestemmingsplan, bijvoorbeeld als voorlopige bestemming. De huidige procedure op basis van artikel 17 WRO neemt 8 tot 14 weken in beslag; na aanpassing aan de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb wordt dat 8 tot 16 weken. In het wetsvoorstel wordt het ontheffingsbesluit voorbereid met toepassing van de nieuwe afdeling 3.4 Awb. De totale procedure duurt 4 tot 14 weken. Dit artikel kan bijvoorbeeld worden toegepast ten behoeve van noodvoorzieningen in nieuwe uitbreidingsgebieden, of na calamiteiten, zoals noodwinkels of noodscholen, waarbij veelal ook het bouwwerk zelf een tijdelijk karakter heeft. Toepassing is ook mogelijk ten behoeve van tijdelijk gebruik van gebouwen die een permanent karakter hebben, bijvoorbeeld voor opvang van asielzoekers in een kazerne of een klooster voor een korte periode. Afloop ontheffingstermijn MvT I [pag. 104] Na afloop van de termijn waarvoor de ontheffing is verleend, is de houder van de ontheffing verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie ongedaan te maken. Hij heeft daarbij de keuze tussen herstel in de vorige toestand en het in overeenstemming brengen met het geldende bestemmingsplan. Laat hij dit na dan is hij in overtreding en kan daartegen zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden opgetreden. Is de gemeente van mening dat de praktijk niettemin een langere instandhouding van de afwijking vergt dan oorspronkelijk bij afgifte van de ontheffing kon worden voorzien, dan zal zij de consequentie hiervan moeten trekken en het geldende bestemmingsplan tijdig moeten herzien.

141


Dat wil zeggen, dat de afwijking vóór ommekomst van de 5-jarentermijn hetzij als voorlopige hetzij als definitieve bestemming moet worden gelegaliseerd. Anders dan bij artikel 3.16 (3.23, red.) is niet voorzien in de mogelijkheid van overdraagbaarheid van de tijdelijke ontheffing. Ontheffing voor evenementen NavNV I [pag. 25-26] In de lijn van de jurisprudentie van het huidige artikel 17 WRO is deze wettelijke bevoegdheid niet bedoeld om met een zekere regelmaat op een bepaalde plek activiteiten toe te staan die naar hun aard of uitstraling een planologische impact hebben. Indien aan een bepaalde plek een maatschappelijke functie wordt toegekend voor het met een bepaalde regelmaat houden van bijvoorbeeld kermissen, popconcerten of feesten, is niet sprake van een tijdelijke behoefte maar van een permanente behoefte aan tijdelijke activiteiten. Mede gelet op de invloed op de omgeving van dergelijke activiteiten en dus de planologische relevantie daarvan acht ik het dan ook gewenst dat over de toekenning van de bestemming 'manifestatieterrein', 'feestterrein' of 'kermisterrein' aan een bepaald grondstuk van de gemeente een maatschappelijke concensus bestaat. De bestemmingsplanprocedure is daarvoor bij uitstek geschikt. Technisch kan dat geschieden door dat grondstuk expliciet die exclusieve bestemming te geven dan wel daaraan een dubbelbestemming te geven, die het houden van evenementen mede omvat. Een andere regeling voor het (eventueel tijdelijk) afwijken van een bestemmingsplan bevat het wetsvoorstel met artikel 3.6, waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid dat bij een bestemmingsplan aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid kan worden toegekend om met in achtneming van de in het plan vastgelegde regels ontheffing kunnen verlenen van gebruiksbepalingen. Aan zo’n ontheffing kunnen burgemeester en wethouders beperkingen of voorschriften verbinden. Bij het vaststellen van een bestemmingsplan zal de raad mede in de overwegingen moeten betrekken of daarin een regeling wordt opgenomen voor het houden van evenementen. Naar mijn opvatting biedt het wetsvoorstel adequate mogelijkheden voor evenementen en evenementsterreinen en om festiviteiten die al vele jaren onderdeel uitmaken van cultuurhistorische eigenheid van bepaalde gemeenten en regio’s planologisch in te passen. Mocht in de toekomst blijken dat behoefte is aan een andere en meer generieke regeling voor het verlenen van ontheffingen van bestemmingsplannen voor evenementen, dan biedt artikel 3.16 (3.23, red.) van het wetsvoorstel de mogelijkheid om daartoe bij algemene maatregel van bestuur een voorziening te treffen. Daartoe zie ik op dit moment geen aanleiding. Artikel 3.23 1. Burgemeester en wethouders kunnen ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.

142


2. 3.

Een ontheffing kan onder beperkingen worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld die in acht genomen moeten worden alvorens ontheffing mag worden verleend. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling alsmede omtrent de overdraagbaarheid van de ontheffing.

eerste t/m derde lid Buitenplanse ontheffingen MvT I [pag. 104] Dit artikel heeft het oog op de zogenaamde ' buitenplanse' ontheffing (in tegenstelling tot de 'binnenplanse' ontheffing ingevolge artikel 3.6, eerste lid, onder c) Bij algemene maatregel van bestuur zullen de gevallen worden opgesomd, waarvoor deze kan worden verleend. Beoogd wordt in die maatregel onder meer aan te sluiten bij de regeling die op grond van het artikel 19, derde lid, van de WRO is opgenomen in artikel 20 van het Besluit ruimtelijke ordening 1985, de zogenaamde 'kruimelgevallenregeling'. Voorts zal worden bezien in hoeverre ook de door de provincies op basis van artikel 19, tweede lid, van de WRO aangewezen gevallen in de regeling kunnen worden geïntegreerd. In het derde lid wordt de mogelijkheid geopend om regels te stellen omtrent de overdraagbaarheid van de ontheffing. Zonder deze zou de ontheffing uitsluitend aan de aanvrager/houder van de ontheffing zijn toegestaan, en is overdracht aan een rechtsopvolger niet mogelijk. Lijst van aangegeven gevallen MvT I [pag. 34] Vanwege de gewenste flexibiliteit kent het wetsvoorstel de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan voor bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen. Het betreft hier een lijst van gevallen van in beginsel geringe planologische betekenis. De ontheffingsmogelijkheid voorkomt dat een gemeente voor kleinere bouwwerken die niet passen in het geldende bestemmingsplan, maar door de gemeente wel aanvaardbaar worden geacht, een bestemmingsplanwijziging in procedure moet brengen. Bij de opstelling van de lijst van gevallen zal rekening worden gehouden met de praktijkervaringen. Voorts zal in overleg met het Interprovinciaal Overleg worden bezien of de door de provincies op grond van artikel 19, tweede lid, WRO aangewezen gevallen in deze lijst kunnen worden geïntegreerd. Artikel 3.24 1. Burgemeester en wethouders beslissen binnen vier weken na ontvangst van de aanvraag voor een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 of 3.23 of toepassing zal worden gegeven aan het derde lid.

143


2. 3.

4.

Als besloten wordt geen toepassing te geven aan het derde lid, wordt de ontheffing geweigerd. Op de voorbereiding van een besluit omtrent een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 of 3.23 is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat burgemeester en wethouders binnen vier weken na afloop van de termijn van terinzagelegging beslissen. De kennisgeving van het ontwerp-besluit en van het besluit tot ontheffing bedoeld in artikel 3.22 of 3.23, geschiedt tevens langs elektronische weg. De ontheffing treedt, onverminderd het bepaalde in artikel 8.4, derde lid, in werking met ingang van de zevende week na de dag waarop zij is bekendgemaakt.

eerste t/m derde lid Procedure ontheffingen MvT I [pag. 104] De procedure die bij toepassing van de artikelen 3.15 (3.22, red.) of 3.16 (3.23, red.) moet worden gevolgd, is opgenomen in artikel 3.17 (3.24, red.). In elk geval moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb worden gevolgd. In aanvulling hierop is de termijn voor het principe-besluit op de aanvraag bepaald op vier weken na ontvangst van de aanvraag (eerste lid). Indien hierbij is besloten de aanvraag niet te weigeren maar een besluit omtrent de gevraagde ontheffing in voorbereiding te nemen, is de termijn voor het nemen van de finale beslissing na de terinzageligging van de stukken opnieuw vier weken.

vierde lid Inwerkingtreding tijdelijke ontheffing Derde NvW I [pag. 9] Conform de regeling van bekendmaking van de aanleg- en sloopvergunningen (artikelen 3.9 (3.16, red.), vierde lid, en 3.13 (3.20, red.), zevende lid) wordt bij de tijdelijke ontheffing en bij de ontheffing voor bij AMvB aan te geven gevallen, de zogenaamde planologische kruimelgevallen, voorzien in inwerkingtreding zes weken na de bekendmaking van het ontheffingsbesluit. Hierdoor kan worden voorkomen dat zich onomkeerbare gevolgen van het ontheffingsbesluit voordoen. Tijdens die zes weken, tevens termijn voor bezwaar, kan desgewenst een voorlopige voorziening worden gevraagd. Artikel 3.25 De regels van een bestemmingsplan blijven buiten toepassing voor zover deze betrekking hebben op: a. het bouwen waarvoor krachtens artikel 43, eerste lid, van de Woningwet geen bouwvergunning vereist is, of

144


b.

het gebruik van bouwwerken en standplaatsen dat voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet.

MvT I [pag. 104] In dit artikel is de regeling van artikel 20 WRO overgenomen: als geen vergunning is vereist blijft het toetsingskader voor weigering van die vergunning, waaronder het bestemmingsplan, ook buiten toepassing.

Afdeling 3.5 Inpassingsplannen van provincie en rijk en daaraan voorafgaande projectbesluiten § 3.5.1

provinciaal inpassingsplan en projectbesluit

Algemeen De term 'inpassingsplan' Brief 13 februari 2006 [pag. 6] Het amendement (nr. 28, red.) heeft tot doel de term bestemmingsplan en de bestemmingsplanbevoegdheid als zodanig te 'reserveren' voor de gemeente. De bestemmingsplanbevoegdheid voor rijk en provincie wordt vervangen door de bevoegdheid tot het vaststellen van een zogenaamd inpassingsplan. Karakter van inpassingsplannen MvT I [pag. 39] Indien een provincie of het Rijk voorafgaand aan de wijziging van een bestemmingsplan willen voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de in dat plan daaraan te geven bestemming, kan van provincie- of rijkswege een voorbereidingsbesluit worden genomen. Het voornemen tot het vastleggen van een ruimtelijke activiteit in een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) kan in een beleidsnota of structuurvisie zijn aangekondigd, maar noodzakelijk is dat niet. De bevoegdheid tot het vaststellen of wijzigen van een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) door het Rijk of een provincie heeft nadrukkelijk niet het karakter van een sanctiemiddel. De voorgestelde bevoegdheid is formeel nieuw, maar staat inhoudelijk op één lijn met de in de Tracéwet opgenomen mogelijkheid tot het nemen van tracébesluiten en met het in het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure (hierna: wetsvoorstel rijksprojectenprocedure), dat thans aanhangig is bij de Eerste Kamer, opgenomen rijksprojectbesluit. Bij een rijksprojectbesluit worden op rijksniveau juridisch bindende beslissingen genomen over de locatie en wijze van aanleg van landelijke wegen, vaarwegen en spoorwegen, respectievelijk over andere projecten van nationaal belang.

145


MvT I [pag. 39-40] De bestemmingsplan- (inpassingsplan-, red.)bevoegdheid van het Rijk en de provincie biedt die bestuursniveaus, naast de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels (zie hierna), een extra mogelijkheid om kaders te stellen voor onderdelen van de ruimtelijke ordening die van provinciaal of nationaal belang zijn. Dat kan, zoals hierboven reeds aangegeven, de vorm krijgen van een concreet, op de realisatie van een project gericht bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kan ook globaal van aard zijn. In zo’n plan worden dan naast een ruime bestemmings- en doeleindenomschrijving de ruimtelijke randvoorwaarden opgenomen waarbinnen ontwikkelingen in een bepaald gebied zich mogen voltrekken. Dit is bijvoorbeeld denkbaar voor een gebiedsdeel van de provincie dat een specifieke bescherming behoeft, doch waarbij een zekere autonome ontwikkeling op lokaal niveau niet op bezwaren stuit. Met toepassing van artikel 3.6 kan de uitwerkingsverplichting van dat bestemmingsplan worden opgedragen aan burgemeester en wethouders van de gemeente of gemeenten. Bevoegdheid Rijk en provincies MvT I [pag. 38] De bestemmingsplan- (inpassingsplan-, red.)bevoegdheid is van belang voor situaties waarin provincie of Rijk zelf direct en juridisch bindend de bestemming van een concreet gebied en het gebruik daarvan willen vastleggen in verband met provinciale, respectievelijk (inter)nationale belangen. Het kan gaan om het vastleggen van een locatie voor een bepaalde ruimtelijke activiteit, het vastleggen van eisen die aan het gebruik van gronden en bouwwerken in een specifiek gebied moeten worden gesteld, of aan het weren van ongewenste functies of ongewenst gebruik van gronden of bouwwerken in die gebieden. Provincies of het Rijk kunnen van deze bevoegdheid gebruikmaken als zij een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling onwenselijk vinden of bepaalde gebieden (bijvoorbeeld in de ecologische hoofdstructuur) in het algemeen willen beschermen (conserveringsdoel). Ook kan de bevoegdheid worden aangewend wanneer zij een activiteit of een project van een zodanig belang achten, dat de desbetreffende overheidsinstantie van het begin af aan de besluitvorming over het 'hoe, waarom en waar' daarvan in eigen hand wil houden. Denkbaar is ook dat een provincie of het Rijk de bevoegdheid hanteert wanneer de besluitvorming is vastgelopen over een project met een provinciaal dan wel nationaal belang dat in eerste instantie aan het gemeentelijk niveau overgelaten. Bij de aanwending van de bevoegdheid door de provincie of het Rijk om een bestemmingsplan vast te stellen, moet sprake zijn van provinciale onderscheidenlijk nationale belangen. Verhouding tussen bestuurslagen MvT I [pag. 53-55] Het nieuwe wettelijke stelsel gaat uit van: – sturing van de zijde van het Rijk en de provincie door middel van normstelling in regelgeving (algemene regels, aanwijzing, bestemmingsplan (inpassingsplan, red.));

146


–

conflictoplossing tussen bestuursorganen in principe via de bestuurlijke lijn; de gang naar de rechter heeft niet de voorkeur van de regering.

Nader Rapport I [pag. 17] Ik merk nog op dat voorafgaand aan een besluit van een provincie tot het vaststellen van een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) overleg dient plaats te vinden met de gemeenteraad. Nader Rapport I [pag. 17] De vrees van de Raad dat het bestuurlijk vooroverleg een vrijblijvend karakter zal krijgen, kan ik niet delen. In het nieuw op te stellen Besluit ruimtelijke ordening zal, zoals thans, worden voorgeschreven dat een gemeente bij de voorbereiding van een bestemmingsplan bestuurlijk overleg pleegt. Tijdens dat overleg zullen gedeputeerde staten de terzake relevante kaders, die zijn vastgelegd in een of meer verordeningen houdende algemene regels, inbrengen, en eventuele nadere opvattingen over de gevolgen van het betreffende bestemmingsplan voor het regionaal planologisch beleid naar voren brengen. Zou blijken dat een gemeente een bestemmingsplan wenst vast te stellen dat niet harmonieert met de geëxpliciteerde provinciale belangen, dan weet de gemeente dat de provincie zelf de mogelijkheden heeft om het betreffende bestemmingplan vast te stellen dan wel daarin wijzigingen aan te brengen, zodat alsnog het provinciale planologische beleid kan worden gerealiseerd. Het bestuurlijk overleg over een ontwerpbestemmingsplan is daarom niet vrijblijvend. Datzelfde kan worden gezegd van de zienswijzen van de provincies en de rijksdiensten, die zij kunnen indienen naar aanleiding van een ontwerp-bestemmingsplan. Betreffen de zienswijzen regionale of provinciale belangen waaraan de gemeente geen of onvoldoende gehoor heeft gegeven, dan mag worden aangenomen dat de zienswijzen een verscherping inhouden van hetgeen in het eerdere bestuurlijke overleg aan de orde is geweest. Indien een gemeente om haar moverende redenen een dergelijke zienswijze niet vertaalt naar het in procedure gebrachte bestemmingsplan, dan voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid dat de provincie of het Rijk na de vaststelling van dat plan die besluitvorming ter zijde schuift door zelf in de betreffende materie te voorzien. Betreft een zienswijze van de provincie of het Rijk de meer technische of juridische aspecten van een bestemmingsplan, dan mag worden aangenomen dat de gemeente die serieus in haar beschouwingen en besluitvorming betrekt. Het geheel of ten dele niet opvolgen van een dergelijke zienswijze blijft evenwel een volledige verantwoordelijkheid van de gemeente zelf. Brief 18 maart 2004 [pag. 8] Bij de opstelling van het wetsvoorstel heeft de regering als belangrijk uitgangspunt gekozen dat elk overheidsniveau waar een verantwoordelijkheid past en wordt aanvaard, óók de bevoegdheden moet hebben om die verantwoordelijkheid waar te maken. Dat geldt ook voor de bestemmingsplan(inpassingsplan-, red.)bevoegdheid. Elke gemeente is primair verantwoordelijk voor de goede ruimtelijke ordening. Die decentrale verantwoordelijkheidstoedeling

147


die jarenlang is gegroeid, wordt onder het nieuwe stelsel in stand gehouden. Dit neemt niet weg dat er situaties zijn waarbij de verantwoordelijkheid om iets ruimtelijk te regelen het gemeentelijk of zelfs het provinciale niveau overstijgt. Er is dan sprake van een bovengemeentelijk, respectievelijk bovenprovinciaal belang dat een ruimtelijke vertaling behoeft. Hierbij kan worden gedacht aan projecten ten behoeve van hoogspanningsleidingen, rivierverruiming, bestrijding van hoogwateroverlast, de vestiging van een voorziening voor grootschalige opslag van vervuilde baggerspecie, maar ook aan de vestiging van een groot windmolenpark en het voorkomen van daarmee strijdige bebouwing. De regering vindt dat in zo’n geval het overheidsniveau dat staat voor dat belang, zelf ook zijn verantwoordelijkheid moet kunnen nemen om dat ruimtelijk te regelen. Dat geldt ook als er specifieke provinciale belangen cq. gebieden zijn die op grond van gemotiveerde bovenlokale belangen een provinciaal bestemmingsplan behoeven (mutatis mutandis geldt dit ook voor het rijk). Voorbeelden zijn: een integrale gebiedsontwikkeling, meestal over het grondgebied van meer dan één gemeente heen of conserverende gemeentegrensoverschrijdende bestemmingsplannen. Uiteraard gaat dit niet zonder overleg met de gemeente en als het om een rijksaangelegenheid gaat ook met de betrokken provincie. In wezen is dit niet iets nieuws; ook het nimby-instrument en de aanwijzing kennen de mogelijkheid voor de provincies en het Rijk om als verantwoordelijke overheid zo nodig zelf in te grijpen en een bestemmingsplan te maken. Het gaat daar dan echter altijd om een 'verwijtbare' situatie; de gemeente doet niets of niet genoeg. In de huidige WRO kunnen provincie of Rijk eerst bij een bestuurlijke impasse zelf optreden. Het wetsvoorstel gaat uit van het waarmaken van de eigen verantwoordelijkheid op het geëigende moment. Ik vind dat helder. Het sluit ook aan bij de hedendaagse opvattingen over bestuurlijke verantwoordelijkheden. Uiteraard zal een dergelijke bewuste keuze voor het nemen van eigen verantwoordelijkheid duidelijk gecommuniceerd worden met alle daarbij betrokkenen. De verantwoordelijkheid en bevoegdheid van het Rijk of de provincie voor het maken van een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) moet dan ook vanuit dit uitgangspunt worden benaderd. Vanuit dit uitgangspunt ligt het in de rede ook het projectbesluit zo nodig door een andere overheid dan de gemeente te laten nemen. De aanvulling van het wetsvoorstel met een projectbesluit komt er immers in de praktijk op neer dat een (wijziging van een) bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) op twee wijzen tot stand kan worden gebracht, namelijk via de normale bestemmingsplan- (inpassingsplan-, red.)procedure of via de gefaseerde bestemmingsplan- (inpassingsplan-, red.)procedure met tussenschakeling van een projectbesluit. NavV I [pag. 12] In aanvulling op het vorenstaande merk ik nog op dat de sturingsmogelijkheden van provincie en Rijk in het wetsvoorstel consequent zijn beperkt tot het provinciaal onderscheidenlijk nationaal ruimtelijk beleid of belang, terwijl de enige begrenzing voor de gemeente is gelegen in het criterium, neergelegd in

148


artikel 3.1, eerste lid, dat het bestemmingsplan moet strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. NavV I [pag. 34] Mijns inziens is de winst van het nieuwe stelsel dat de bevoogding die van goedkeuring van elk bestemmingsplan uit kan gaan wordt ingewisseld voor gelijkwaardigheid ten aanzien van het ruimtelijk beleid op het eigen niveau. De gemeente heeft haar verantwoordelijkheid voor haar eigen ruimtelijk beleid en wordt hierbij niet zonder meer in alle gevallen op de vingers gekeken. Alleen daar waar het provinciaal belang in het geding is of het provinciaal ruimtelijk beleid zulks vereist, heeft de provincie haar eigen bevoegdheden, niet zozeer om in het ruimtelijk beleid van de gemeente in te grijpen maar veeleer om haar eigen beleid daadwerkelijk vorm te geven. In die zin zou ik ook niet willen spreken van hardhandige toepassing van een breekijzer. Integendeel, het toepassen van eigen bevoegdheden om eigen verantwoordelijkheid voor het eigen beleid te nemen heeft juist niet het karakter van interventieinstrumentarium, zoals dat wel het geval is bij een aantal in de huidige wet opgenomen instrumenten. NavV I [pag. 42-44] Indien we vaststellen dat het tot de verantwoordelijkheid van een provincie behoort om keuzes te maken voor bijvoorbeeld de locatie van een grote rioolzuiveringsinstallatie, dan biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid aan de provincie om dat gehele besluitvormingsproces, inclusief de ruimtelijke inpassing in een bestemmingsplan en de aanhechting van dat bestemmingsplan aan de omringende bestemmingsplannen, gestalte te geven. De regeling van het wetsvoorstel bewerkstelligt precies datgene waarover al jaren lang binnen en buiten de Staten-Generaal overeenstemming bestaat: behoud en versterking van de integrale ruimtelijke afweging en versterking van het bestemmingsplan als centrale figuur. Als op een hoger niveau een provinciaal/nationaal belang met een ruimtelijke dimensie is gearticuleerd, dan moet op dat niveau ook de bevoegdheid én de taak liggen om dat belang integraal af te wegen ten opzichte van andere belangen die in dat ruimtelijke veld aanwezig zijn. Als die zorgvuldige afweging heeft plaats gevonden, mag naar mijn oordeel de realisatie niet afhankelijk zijn van de bereidheid tot medewerking daaraan door de betrokken gemeente. (…) Ik ben blij dat de leden van de fracties van de PvdA en de ChristenUnie het beginsel van subsidiariteit betrekken bij de beschouwing over toedeling van de bestemmingsplan- (inpassingsplan-, red.)bevoegdheid aan provincies en Rijk en de uitoefening daarvan. Die leden sluiten daarmee aan bij een ander bepalend beginsel dat aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt. Ik doel daarmee op het beginsel dat normstelling geschiedt op het overheidsniveau dat daarvoor het meest geschikt is. In onze grondwettelijk verankerde gedecentraliseerde eenheidsstaat is aanvaard dat het meest geschikte normstellingsniveau in beginsel het laagste overheidsniveau is. Dit beginsel van decentrale normstelling houdt onder meer verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij normstelling

149


rekening te houden met relevante feiten en omstandigheden. Het is evenwel in onze rechtstaat ook algemeen aanvaard dat normstelling op een hoger bestuursniveau kan zijn aangewezen indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door een lagere decentrale overheid kan worden behartigd gezien de aard van de betrokken taak of belangen, dan wel de schaal waarop het te regelen vraagstuk zich manifesteert. De keuze voor een hoger bestuursorgaan kan ook ingegeven worden door de noodzaak om een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers te voorkomen. Ook hier is de binding van bevoegdheid aan verantwoordelijkheid herkenbaar. Ik twijfel er niet aan dat ook onder vigeur van de regels van het wetsvoorstel de lokale normstelling voor het gebruik van de ruimte ('bestemmingsplannen') in veruit de meeste gevallen door gemeenten zal blijven geschieden. De bevoegdheid van de provincies of het Rijk tot vaststellen van bestemmingsplannen (inpassingsplannen, red.) zal alleen worden uitgeoefend indien de aard van de betrokken belangen of de schaal van het ruimtelijke vraagstuk het lokale of provinciale niveau duidelijk overstijgt. Dat laatste is overigens altijd het geval voor die delen van het grondgebied die niet gemeentelijk zijn ingedeeld. Dat is het geval vanaf één kilometer uit de kust. De uitoefening van de bevoegdheid is in de wet ook genormeerd. Ik betwijfel of de suggestie van de leden van de fractie van de ChristenUnie moet worden opgevolgd om de criteria 'nationaal belang' en 'provinciaal belang' uit te breiden met een formulering als 'indien dit niet op doelmatige en doeltreffende wijze door een gemeente (respectievelijk provincie) kan worden behartigd'. De bestuurlijke principes van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat brengen al met zich mee dat Rijk en provincie telkens moeten nagaan of de uitoefening van een overheidstaak of het leggen van verantwoordelijkheid beter op een lager overheidsniveau kan geschieden. Deze politiek-bestuurlijke opdracht, die ook in de Gemeentewet en de Provinciewet is terug te vinden, kan weliswaar in bijzondere wetten worden herhaald, maar voegt inhoudelijk niets toe. Een navolging van de suggestie van de leden van de fractie van de Christen-Unie leidt ertoe dat het algemene decentralisatiebeginsel in deze bijzondere wet wordt geconcretiseerd voor een specifieke bevoegdheid. Het lijkt voorts voorspelbaar dat de uitoefening van de bestemmingsplanbevoegdheid door de provincie of het Rijk in veel gevallen zal gaan om aangelegenheden met een op lokaal niveau hoog 'het moet misschien wel, maar niet hier'-gehalte. De toevoeging van het door deze leden omschreven criterium zal aan tegenstanders van bepaalde besluitvorming een extra juridisch strijdpunt geven. De rechter zal dan telkens een extra toets moeten uitvoeren, waarbij hij in feite wordt gedwongen om niet alleen inhoudelijk te beoordelen of het besluit is gestoeld op een goede inhoudelijke onderbouwing, maar ook moet nagaan of bovendien de criteria van effectiviteit en efficiency op de juiste wijze zijn toegepast. In mijn ogen wordt de rechter daarmee bijna gedwongen op de politiekbestuurlijke stoel plaats te nemen. Ik acht dat niet aangewezen. (….) In de genoemde brief van 18 maart 2004 heb ik een aantal voorbeelden genoemd van bovengemeentelijke en bovenprovinciale belangen die een ruimte-

150


lijke vertaling behoeven en waarvoor de beoogde bestemmingsplanbevoegdheid is aangewezen, zoals het inpassen en regelen van hoogspanningsleidingen, rivierverruiming, maatregelen voor bestrijding van hoogwateroverlast, voorzieningen voor grootschalige opslag van vervuilde baggerspecie, locaties voor de winning van windenergie en het voorkomen van daarmee strijdige bebouwing. Het is niet lastig om dit rijtje verder uit te breiden. Het door de leden van de GroenLinks-fractie gegeven voorbeeld van een regionaal bedrijventerrein kan daar ook onder worden gebracht. Waar het om gaat is dat in deze gevallen de provincie of het Rijk zelf ook hun verantwoordelijkheid moeten kunnen nemen om dergelijke zaken planologisch mogelijk te maken via een wijziging van het bestemmingsplan. De verantwoordelijkheid kan ook andere specifieke provinciale belangen c.q. gebieden betreffen die een provinciaal bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) behoeven (mutatis mutandis geldt dit ook voor het Rijk) waar niet de wijziging maar het behoud van het bestaande voorop staat. Het gaat dan bijvoorbeeld om een integrale conserverende gebiedsontwikkeling over het grondgebied van meer dan één gemeente. Uiteraard gaat dit niet zonder overleg met de gemeente en als het om een rijksaangelegenheid gaat ook met de betrokken provincie. Ik merk overigens nog op dat het nimby- en het aanwijzingsinstrument in de huidige WRO de mogelijkheid aan de provincies en het Rijk bieden om als verantwoordelijke overheid zelf in te grijpen en een bestemmingsplan te maken. Het gaat daar dan echter altijd om een 'verwijtbare' situatie; de gemeente doet niets of niet genoeg en er is sprake van een bestuurlijke impasse. Het wetsvoorstel daarentegen gaat uit van het waarmaken van de eigen verantwoordelijkheid op het geëigende moment. NavV I [pag. 44] Zoals hierboven reeds tot uitdrukking is gebracht, is er wél een relatie tussen het bestaan van een bovenlokaal belang en de uitoefening van de bestemmingsplan- (inpassingsplan-, red.) bevoegdheid door provincie of Rijk, maar die behoeft niet te worden omgekeerd: niet elk provinciaal of rijksbelang vergt een provinciaal of rijksbestemmingsplan (inpassingsplan, red.). Het is natuurlijk zo dat een hoger belang tevens kan worden behartigd door een lagere overheid. Als een provincie bijvoorbeeld met de betrokken gemeenten tot overeenstemming is gekomen over de exacte ligging van een groen-blauwe bufferzone die tevens dienst doet als ecologische verbinding tussen twee natuurgebieden, en over de ruimtelijke maatregelen die nodig zijn om de natuurgebieden planologisch te beschermen, behoeft de provincie in dit voorbeeld van haar bestemmingsplan(inpassingsplan-, red.) bevoegdheid geen gebruik te maken. Als in een dergelijke situatie een gemeente onwillig zou zijn aan dit beleid medewerking te verlenen, zou de provincie een aanwijzing kunnen overwegen. Maar ook een aanwijzing is niet in alle gevallen toereikend. Dit is met name niet het geval indien sprake is van grondexploitatie- en vereveningsvraagstukken die het gemeentelijke grondgebied te buiten gaan. Het wetsvoorstel en het nog op korte termijn in te dienen wetsvoorstel voor de grondexploitatie beogen de slagkracht van gemeenten, provin-

151


cies én Rijk te vergroten, zodat op elk niveau de beoogde ontwikkelkracht aan de dag kan worden gelegd. MvA I [pag. 12] Zowel onder de huidige WRO als onder de nieuwe Wro is het van belang dat overheden vooraf met elkaar communiceren en overleggen over hun plannen voor het ruimtelijk beleid en dit afstemmen. De strakke termijnen die het wetsvoorstel voor een interventie van rijk en provincie stelt terzake van bestemmingsplannen, versterken dit nog. De nieuwe Wro maakt het mogelijk het ruimtelijk beleid slagvaardig en daadkrachtig uit te voeren. Het stelsel van het wetsvoorstel Wro strekt ertoe om 'wurggreepsituaties' waarop de leden van de PvdA-fractie doelen, te voorkomen. Het stelsel strekt er ook toe de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden te verscherpen en daarmee de democratische besluitvorming én controle te verbeteren. Procedure MvT I [pag. 53-55] Indien een gemeente een bestemmingsplanwijziging in voorbereiding wil nemen, bepaalt zij of zij over dit voornemen via de procedure, opgenomen in de gemeentelijke inspraakverordening, de mening van de ingezetenen van de gemeente en de belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen zal peilen. Op dat moment start de gemeente ook het bestuurlijke vooroverleg met de andere betrokken gemeenten, waterschappen, betrokken rijksdiensten en de provincie. Tijdens dit vooroverleg krijgen Rijk en provincie de gelegenheid een oordeel te geven over de voornemens van de gemeente. Dit oordeel zal in de regel zijn gebaseerd op in algemene regels neergelegde normen en/of op een structuurvisie, maar noodzakelijk is dit niet. De gemeente zal daarop reageren. In deze fase van de bestemmingsplanprocedure zal al duidelijk worden hoe het Rijk en de provincie over het bestemmingsplan of onderdelen daarvan oordelen, en tegen welke onderdelen Rijk of provincie een zo groot bezwaar hebben dat een van hen voornemens is uiteindelijk juridisch te interveniëren. De verschillende diensten van het Rijk overleggen hierover onderling eveneens en (kunnen) trachten tot een gezamenlijk standpunt te komen. Het Inspectoraat-Generaal VROM heeft met betrekking tot de inbreng van de zijde van het Rijk een coördinerende taak. De indiening van een zienswijze door de inspecteur (al dan niet (mede) namens een andere rijksdienst), of door een andere rijksdienst mede namens deze inspecteur, leidt namelijk ingevolge artikel 3.8, derde lid (vierde lid, red.), tot uitstel van de inwerkingtreding van het vastgestelde bestemmingsplan. Burgemeester en wethouders stellen vervolgens met inachtneming van de inspraak en het vooroverleg een ontwerp-bestemmingsplan(wijziging) op. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder b, van het wetsvoorstel geven zij in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze, in de Staatscourant en langs elektronische weg kennis van de terinzagelegging van het ontwerp. (…) Tegelijkertijd met deze kennisgeving wordt het ontwerp-plan ingevolge artikel 3.8,

152


eerste lid, onder c (b, red.), toegezonden aan de betrokken rijksdiensten, de provincie, waterschappen en gemeenten. Uit de toegezonden stukken blijkt in hoeverre en op welke wijze de gemeente gehoor heeft gegeven aan de in het vooroverleg gemaakte opmerkingen. Indien dat naar het oordeel van Rijk of provincie onbevredigend is, zal zeker van die zijde worden aangedrongen op nader bestuurlijk overleg. In dat overleg zal duidelijker worden of de gemeente bereid is de wensen van Rijk of provincie te honoreren. Indien dat niet het geval is en het betreft een voor Rijk of provincie essentieel onderdeel, dan kan worden gestart met de voorbereiding van een interventie door middel van het gebruik van de bestemmingsplan-(inpassingsplan-, red.)bevoegdheid, de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels dan wel het geven van een aanwijzing omtrent de inhoud van het bestemmingsplan. Dit kan in het overleg aan de gemeente worden gemeld. Rijk of provincie dienen tijdens de daarvoor beschikbare termijn van 6 weken een zienswijze in. Deze inbreng wordt door de VROM-inspecteur gecoördineerd. Na afloop van de terinzageligging c.q. zienswijzetermijn stelt de gemeenteraad het bestemmingsplan binnen 12 weken vast. In die periode beslissen Rijk of provincie definitief welke juridische maatregelen zullen worden getroffen indien de gemeente niet bereid blijkt de zienswijze over te nemen. Het vaststellingsbesluit van de gemeente wordt binnen 2 weken na de vaststelling bekendgemaakt door terinzagelegging op het gemeentehuis, kennisgeving van de terinzagelegging in de Staatscourant en langs elektronische weg. Indien door gedeputeerde staten of door – dan wel mede namens – de VROM-inspecteur een zienswijze is ingediend en de gemeente deze niet volledig gegrond heeft verklaard, geschiedt de bekendmaking binnen 6 weken na de vaststelling (artikel 3.8, derde lid (vierde, red.)). Gelijktijdig zendt de gemeente ingevolge artikel 3.8, tweede lid (derde, red.), het vaststellingsbesluit en het bestemmingsplan aan de betrokken rijksdiensten, provincie, waterschappen en gemeenten bedoeld in artikel 3.8, eerste lid, onder c (b, red.). Daarna kunnen de volgende situaties zich voordoen. a. Het Rijk of de provincie leggen zich bij de besluitvorming van de gemeente neer. b. Rijk of provincie besluiten zelf een wijziging van het bestemmingsplan te entameren. Binnen de hiervoor bedoelde 6 weken verklaren Rijk of provincie dat zij gebruik zullen gaan maken van hun bestemmingsplan-(inpassingsplan-, red.)bevoegdheid en nemen een voorbereidingsbesluit. Het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan treedt ingevolge artikel 3.8, zevende lid (zesde lid, red.), niet in werking voor wat betreft het gedeelte waarop de zienswijze van Rijk of provincie betrekking heeft. Rijk of provincie leggen voor het bestreden onderdeel van het gemeentelijke plan een ontwerpbestemmingsplan 6 weken ter inzage. Dit kan al op de dag van de bekendma-

153


c.

d.

king van het door de gemeenteraad vastgestelde plan. Rijk of provincie stellen het door hen voorbereide bestemmingsplan daarna zo snel mogelijk vast. Rijk of provincie besluiten te interveniëren door middel van het stellen van algemene regels. Binnen de hiervoor bedoelde 6 weken verklaren zij dat een algemene maatregel van bestuur of verordening zal worden voorbereid. Eventueel nemen zij een voorbereidingsbesluit. De algemene maatregel van bestuur dan wel de verordening wordt binnen 9 respectievelijk 6 maanden vastgesteld, anders treedt het desbetreffende gedeelte van het bestemmingsplan alsnog in werking (artikel 3.8, vijfde lid (zesde lid, red.)). De artikelen 4.1, tweede lid, en 4.3, tweede lid, bepalen dat het bestemmingsplan binnen een jaar door de gemeente moet zijn aangepast. Blijft de gemeente daarmee in gebreke dan kunnen provincie of Rijk alsnog zelf een bestemmingsplanwijziging tot stand brengen en een voorbereidingsbesluit nemen om het gebied te beschermen. Rijk of provincie besluiten te interveniëren door middel van een aanwijzing aan de gemeente tot aanpassing van het bestemmingsplan. Dat besluit wordt binnen de hiervoorbedoelde 6 weken genomen. Tevens wordt een voorbereidingsbesluit genomen (artikel 3.8, zesde lid). Het desbetreffende gedeelte van het bestemmingsplan treedt niet in werking. De aanwijzing dient binnen een jaar door de gemeente in het bestemmingsplan te worden verwerkt. Blijft de gemeente in gebreke alsnog zelf een bestemmingsplanwijziging tot stand brengen dan kunnen provincie of Rijk zelf een bestemmingsplanwijziging vaststellen.

Zie ook Hoofdstuk 8, Algemeen, Bezwaar en beroep gemeenteraad of provinciale staten

§ 3.5.2

provinciaal inpassingsplan en projectbesluit

Artikel 3.26 1. Indien sprake is van provinciale belangen kunnen provinciale staten, de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad om voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen. 2. De afdelingen 3.1 en 3.2 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat voor ‘bestemmingsplan’ ‘inpassingsplan’ wordt gelezen en voor ‘gemeentebestuur’ ‘provinciaal bestuur’, en dat met betrekking tot artikel 3.1 en afdeling 3.2 provinciale staten in de plaats treden van de gemeenteraad en gedeputeerde staten in de plaats treden van burgemeester en wethouders. 3. Het inpassingsplan wordt geacht deel uit te maken van het bestemmingsplan of de bestemmingsplannen waarop het betrekking heeft.

154


4.

5.

Provinciale staten kunnen bij een besluit als bedoeld in het eerste lid bepalen dat ten aanzien van de bevoegdheden en verplichtingen, bedoeld in artikel 3.3 in samenhang met § 3.4.1 en § 3.4.2, of in artikel 3.6, eerste lid, dan wel in Hoofdstuk IV, afdeling 1, van de Woningwet, met uitzondering van artikel 57 van die wet, gedeputeerde staten in de plaats treden van burgemeester en wethouders. Gedeputeerde staten verstrekken burgemeester en wethouders de benodigde gegevens, bedoeld in artikel 57 van die wet ten behoeve van aantekening in het openbaar register. Indien provinciale staten toepassing hebben gegeven aan de eerste volzin ten aanzien van de bevoegdheden en verplichtingen, bedoeld in artikel 3.3, worden ook de in § 3.4.3 geregelde bevoegdheden door gedeputeerde staten uitgeoefend met uitsluiting van de bevoegdheid terzake van burgemeester en wethouders. Gedeputeerde staten zenden van met toepassing van de in de eerste en tweede volzin bedoelde bevoegdheden gegeven beschikkingen terstond afschrift aan burgemeester en wethouders. Provinciale staten bepalen in het vaststellingsbesluit tot welk tijdstip de uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad tot vaststelling van een bestemmingsplan voor de betrokken gronden voortduurt, met dien verstande dat dit tijdstip is gelegen binnen de periode van tien jaar, bedoeld in artikel 3.1, tweede lid.

algemeen Bevoegdheid provincie MvT I [pag. 105] Indien provinciale belangen daartoe aanleiding geven kunnen provinciale staten een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) vaststellen. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting onder punt 4.2. zijn hieraan ampele overwegingen gewijd. Het is, naast de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels en het geven van aanwijzingen opgenomen in hoofdstuk 4, Algemene regels en specifieke aanwijzingen, de derde mogelijkheid voor de provincie om haar ruimtelijk beleid door te laten werken op gemeentelijk niveau. De bevoegdheid moet dan ook in die context worden bezien. Uitgangspunt daarbij is een goede doorwerking van het provinciaal ruimtelijke beleid met betrekking tot bovengemeentelijke belangen, dat voor een ieder bindend moet worden vastgelegd en waarvoor de provincie de verantwoordelijkheid zelf wil blijven dragen. Anders dan bij de aanwijzing, waar het vaststellen van het bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) aan de gemeente blijft, wordt hier de eigen bestemmingsplan-(inpassingsplan, red.)bevoegdheid gebruikt, met uitsluiting van die van de gemeente. Het is overigens ook denkbaar dat de provincie hier de verantwoordelijkheid eerst overneemt nadat gebleken is dat de gemeente niet bereid of in staat is aan een eerdere aanwijzing gehoor te geven.

155


De bestemmingsplan-(inpassingsplan-, red.)bevoegdheid wordt geheel door de provincie uitgeoefend; dit betreft zowel de voorbereiding als de vaststelling van het plan. Daarnaast kan de provincie ook de uitvoering van het plan aan zich houden. Dit zal dan expliciet moeten worden bepaald. Dit zal in voorkomend geval voor een bepaalde periode nodig zijn en wel tot dat provinciaal beleid is uitgevoerd. Daarna zal er in de regel geen aanleiding zijn voor een langer voortduren van de uitsluiting van de gemeentelijk bevoegdheid. Bij het plan wordt dat tijdstip aangegeven, zodat dit voor een ieder duidelijk is. Indien bij het plan niet anders is bepaald behouden burgemeester en wethouders de uitvoeringsbevoegdheid. Anders dan in artikel 3.24 (3.33, red.), waar de uitvoering van een ruimtelijk investeringsproject van provinciaal belang maatgevend is voor de toepassing van de provinciale coördinatieregeling, staat bij artikel 3.19 (3.26, red.) het bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) en de vastlegging van het provinciaal ruimtelijk beleid op bestemmingsplan(inpassingsplan, red.)niveau centraal. Het zal dan ook eerder gaan om beheersplannen en in elk geval niet om een plan met een sterk op een gecoördineerde uitvoering gerichte aanpak. MvA I [pag. 14] De provincie kan een inpassingsplan vaststellen indien het vanuit het provinciale belang noodzakelijk is een project zelf uit te voeren. Het inpassingsplan is daarmee niet – het zij nogmaals gezegd – een interventiebevoegdheid maar een bevoegdheid om zelf actief ontwikkelingen te realiseren. Indien de provincie actief een ontwikkeling opgenomen in de provinciale structuurvisie, bijvoorbeeld een windmolenpark, wil realiseren kan zij zelf een inpassingsplan of daaraan voorafgaand een projectbesluit vaststellen. Uitvoering provinciaal inpassingsplan Bij de vaststelling van een inpassingsplan kan de provincie bepalen dat zij de bevoegdheden en verplichtingen met betrekking tot de uitvoering van het inpassingsplan zelf uitoefent. Zij moet daarbij bepalen tot welk tijdstip zij dat zal doen. De provincie kan ervoor kiezen om de regie en coördinatie van de andere benodigde uitvoeringsbesluiten, vergunningen e.d. zelf in handen te nemen. Daarvoor dient de provinciale coördinatieregeling van toepassing te worden verklaard. De provincie kan daarbij tevens bepalen dat zij die uitvoeringsbesluiten zelf neemt. De exploitatiebegroting wordt gemaakt door de initiatiefnemer van het project. Dit kan een particulier initiatief zijn ten behoeve waarvan de provincie heeft besloten de coördinatieregeling toe te passen of een initiatief van de provincie zelf. Inpassingsplan en structuurvisie NavV I [pag. 33] De provincie legt haar ruimtelijk beleid vast in een structuurvisie. Indien dit beleid aanleiding geeft tot het inkaderen van de beslissingsvrijheid van gemeenten door het vaststellen van een of meer algemene regels, die hetzij generieke of gebiedsspecifieke beperkingen hetzij inhoudelijke kwaliteitseisen bevatten,

156


dan zal zij dit in de structuurvisie al aankondigen. Het betreft dan immers de 'harde' opvattingen van de provincie. Ook onverwachte en van het provinciale beleid afwijkende, ruimtelijke ontwikkelingen kunnen een maatregel vereisen. Afhankelijk van de beoogde reikwijdte kan dan een verordening of een aanwijzing het aangewezen instrument zijn. Gaat het om een provinciaal belang waarvoor de provincie zelf de verantwoordelijkheid wil dragen en waarmee zij niet de gemeente wil belasten, dan ligt het vaststellen van een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) door de provincie in de rede.

derde lid Inpassingsplan omgezet in bestemmingsplan Amend. Nr. 28 [pag. 5] Op het moment dat het inpassingsplan echter tot stand is gekomen, treedt de beheersfase in en is niet langer sprake van een Rijks- of provinciaal belang. Op dat moment daalt het inpassingsplan in c.q. wordt omgezet in een gemeentelijk bestemmingsplan. Dit verhoogt de eenduidigheid voor burgers en bedrijven. MvA I [pag. 14] Een inpassingsplan wordt van rechtswege onderdeel van het gemeentelijk bestemmingsplan.

vierde lid Besluit tot uitvoering niet een zelfstandig besluit Vierde NvW I [pag. 7] Een besluit om de bevoegdheid tot het nemen van uitvoeringsbesluiten zelf uit te gaan oefenen moet geen zelfstandig besluit zijn dat op een willekeurig moment genomen kan worden. Het moet worden geïncorporeerd in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Een dergelijk onderdeel van het besluit is dan in dat kader voor beroep vatbaar. Artikel 3.27 1. Provinciale staten kunnen, de gemeenteraad gehoord, ten behoeve van de verwezenlijking van een project van provinciaal belang, een projectbesluit nemen. 2. De artikelen 3.10 t/m 3.14, en 3.26, vierde en vijfde lid, zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in plaats van ‘bestemmingsplan’ ‘inpassingsplan’ wordt gelezen en voor ‘gemeentebestuur’ ‘provinciaal bestuur’, en dat provinciale staten in de plaats treden van de gemeenteraad en gedeputeerde staten in de plaats treden van burgemeester en wethouders.

157


eerste en tweede lid Provinciaal projectbesluit Tweede NvW I [pag. 12] Elke gemeente is primair verantwoordelijk voor de goede ruimtelijke ordening op lokaal niveau. Deze decentrale verantwoordelijkheidstoedeling, zoals die in de loop der jaren is ontstaan, wordt onder het nieuwe stelsel in stand gehouden. Dit neemt niet weg dat er situaties zijn waarbij de verantwoordelijkheid om iets ruimtelijk te regelen het gemeentelijk niveau overstijgt. Er is dan sprake van een bovengemeentelijk belang, dat een ruimtelijke vertaling behoeft2. In een dergelijk geval moet het overheidsniveau dat staat voor dat belang, zelf ook zijn verantwoordelijkheid kunnen nemen om dat ruimtelijk te regelen. Dit gaat niet zonder overleg met de gemeente en, als het om een rijksaangelegenheid gaat, met de betrokken provincie. De huidige WRO bevat het nimby-instrument en de aanwijzing, die beide ook de bevoegdheid voor de provincies en het Rijk kennen om als verantwoordelijke overheid zo nodig zelf in te grijpen en een bestemmingsplan te maken. Het wetsvoorstel maakt het daarom mogelijk dat een provincie of het Rijk een bestemmingsplan vaststelt voor een gebied van provinciaal of (inter)nationaal belang waarvan de ruimtelijke inrichting als een provinciale of nationale verantwoordelijkheid wordt gezien. Daarom ligt het in de rede dat de provincie of het Rijk ook een projectbesluit kan nemen. Deze route ligt voor de hand in gevallen waarin de provincie of het Rijk staan voor een meer complexe ruimtelijke ingreep die gefaseerde besluitvorming en realisatie vergt, zoals bijvoorbeeld de realisatie van een rioolwaterzuiveringsinstallatie, een vuilstortlocatie, of een regionale verbindingsroute. NavV I [pag. 34] Gaat het daarbij bovendien om een project dat directe uitvoering vergt dan kan de provincie voorafgaande aan de vaststelling van een bestemmingsplan ook een projectbesluit nemen. Deze voorzieningen in het wetsvoorstel sluiten aan bij de moderne opvatting over de taak en de bevoegdheden van de provincies. De meer traditionele taakopvatting van de provincie (streekplan maken en op basis daarvan het uitoefenen van toezicht op de gemeentelijke planologie) maakt steeds meer plaats voor een pro-actief ruimtelijk ontwikkelingsbeleid.

§ 3.5.3

rijksinpassingsplan en projectbesluit

Artikel 3.28 1. Indien sprake is van nationale belangen kan Onze Minister, de gemeenteraad en provinciale staten gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpas2

Hierbij is voor het provinciaal niveau te denken aan: bovenlokale integrale gebiedsontwikkeling, meestal over het grondgebied van een gemeente (bijvoorbeeld Zuidplaspolder); conserverend gemeentegrens overschrijvend ruimtelijk beleid (bijvoorbeeld Gelderse Poort), of bovenlokale distributie van ruimtelijk zeer relevante bedrijvigheden (conserveren/ weghalen en ontwikkelen; zonering en concentratie, bijvoorbeeld de winning van windenergie of regulering van de verblijfsrecreatie van alle gemeenten op de Veluwe).

158


2.

3. 4.

5.

6.

7.

singsplan vaststellen met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad en van provinciale staten om voor die gronden een bestemmingsplan onderscheidenlijk een inpassingsplan vast te stellen. De afdelingen 3.1 en 3.2, met uitzondering van artikel 3.8, vierde en zesde lid, zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat voor ‘bestemmingsplan’ ‘inpassingsplan’ wordt gelezen en voor ‘gemeentebestuur’ ‘Onze Minister’, en dat met betrekking tot artikel 3.1 en afdeling 3.2 Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad en van burgemeester en wethouders. Het inpassingsplan wordt geacht deel uit te maken van het bestemmingsplan of de bestemmingsplannen waarop het betrekking heeft. Onze Minister kan bij een besluit als bedoeld in het eerste lid bepalen dat ten aanzien van de bevoegdheden en verplichtingen, bedoeld in artikel 3.3 in samenhang met § 3.4.1 en § 3.4.2, of in artikel 3.6, eerste lid, dan wel in Hoofdstuk IV, afdeling 1, van de Woningwet, met uitzondering van artikel 57 van die wet, hij in de plaats treedt van burgemeester en wethouders. Onze Minister verstrekt burgemeester en wethouders de benodigde gegevens, bedoeld in artikel 57 van die wet ten behoeve van aantekening in het openbaar register. Indien Onze Minister toepassing heeft gegeven aan de eerste volzin ten aanzien van de bevoegdheden en verplichtingen, bedoeld in artikel 3.3, worden ook de in § 3.4.3 geregelde bevoegdheden door hem uitgeoefend met uitsluiting van de bevoegdheid terzake van burgemeester en wethouders. Onze Minister zendt van met toepassing van de in de eerste en tweede volzin bedoelde bevoegdheden gegeven beschikkingen terstond afschrift aan burgemeester en wethouders. Onze Minister bepaalt in het vaststellingsbesluit tot welk tijdstip de uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad tot vaststelling van een bestemmingsplan respectievelijk van provinciale staten tot vaststelling van een inpassingsplan voor de betrokken gronden voortduurt, met dien verstande dat dit tijdstip is gelegen binnen de periode van tien jaar, bedoeld in artikel 3.1, tweede lid. De bevoegdheid tot het maken van provinciale verordeningen als bedoeld in artikel 4.1 blijft gehandhaafd voor zover deze verordeningen niet met een krachtens het eerste lid vastgesteld inpassingsplan in strijd zijn. De bepalingen van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 blijven buiten toepassing voor zover zij met een krachtens het eerste lid vastgesteld inpassingsplan in strijd zijn.

159


algemeen Bevoegdheid rijksinpassingsplannen MvT I [pag. 105] Dit artikel bevat de regeling voor de overname van de bestemmingsplan (inpassingsplan, red.)-bevoegdheid door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in geval van een nationaal belang. Uitgangspunt hierbij is een goede doorwerking van het nationaal ruimtelijk beleid. Indien het nationaal ruimtelijk beleid doorwerking op bestemmingsplanniveau vergt en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de verwezenlijking hiervan expliciet tot zijn verantwoordelijkheid rekent, zal hij overgaan tot toepassing van artikel 3.20 (artikel 3.28, red.). De bevoegdheid kan voorts worden uitgeoefend in gevallen waarin op gemeentelijk (of eventueel provinciaal) niveau sprake is van een zekere terughoudendheid om een bepaald ruimtelijk relevant vraagstuk (tijdig) in een bestemmingsplan te (doen) regelen na een eerder gegeven aanwijzing. De bestemmingsplanbevoegdheid van de gemeente wordt door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer overgenomen zowel wat betreft de voorbereiding als wat betreft de vaststelling van het plan. In beginsel blijft de uitvoeringsbevoegdheid ten aanzien van het plan bij burgemeester en wethouders, tenzij bij het plan is bepaald dat de minister deze bevoegdheid overneemt. Ook hier geldt dat in de regel de overname van de uitvoerings-bevoegdheid voor een bepaalde periode nodig zal zijn en dat er daarna geen aanleiding meer zal zijn voor een langer voortduren van de bevoegdheid. Bij het plan wordt dat tijdstip aangegeven, zodat dit voor een ieder duidelijk is. Zie voorts het algemeen deel van de toelichting onder punt 4.2., en de toelichting op artikel 3.19 (artikel 3.26, red.). VW I [pag. 19] Ik vind een bestemmingsplanbevoegdheid belangrijk, omdat die het Rijk en de provincie de mogelijkheid geeft om onderdelen van hun beleid van het begin tot het einde te realiseren. (…). Waar kunnen wij dan aan denken? Aan situaties waarin het Rijk verantwoordelijk wordt gehouden voor de realisatie van een voorziening en het gebied daaromheen. Ik noem een paar voorbeelden. De vestiging van een voorziening voor de opslag van radioactief afval, of dit nu bovengronds is of ondergronds, de grootschalige opslag van vervuilde baggerspecie of de vestiging van een groot windmolenpark en het voorkomen van met de molenbiotoop strijdige bebouwing. Dit is een aantal voorbeelden waaraan je als het ware ziet dat hier een rijks- of landelijk belang in het geding is. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor de regeling voor het gebruik van de grond en het opstellen bij militaire vliegvelden. U kunt in deze voorbeelden zien dat het Rijk de verantwoordelijkheid heeft voor de realisatie van die voorziening.

160


Inpassingsplan en Rijksproject procedure MvT I [pag. 40] De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan door het Rijk of provincies sluit inhoudelijk aan bij het wetsvoorstel rijksprojectenprocedure. Evenals de rijksprojectenprocedure bestaat de in het wetsvoorstel Wro opgenomen procedure uit een start- of toegangsbesluit, een projectbesluitmodule en een uitvoeringsmodule, die afhankelijk van de specifieke sector en de urgentie na elkaar, parallel of selectief kunnen worden ingezet met de mogelijkheid van maatwerk. De regeling terzake is daarbij uiteraard aangepast aan de uitgangspunten en keuzen die bij het wetsvoorstel Wro zijn gemaakt. De materiële kenmerken van de rijksprojectenprocedure zijn gebleven. Wel hebben zij ten dele een andere formele vorm gekregen. Zie ook Afdeling 3.5, Algemeen: – De term 'inpassingsplan' – Karakter van inpassingsplannen – Bevoegdheid Rijk en provincies – Verhouding tussen bestuurslagen – Procedure Zie ook Afdeling 4.1, Algemeen: – Het gebruik van normstellende bevoegdheden – Uitgangspunten bij normstellende bevoegdheden – Bevoegdheid Voorbeeld gebruik van bevoegdheden door Rijk of provincie

derde lid Inpassingsplan wordt bestemmingsplan Amend. Nr. 28 [pag. 5] Op het moment dat het inpassingsplan echter tot stand is gekomen, treedt de beheersfase in en is niet langer sprake van een Rijks- of provinciaal belang. Op dat moment daalt het inpassingsplan in c.q. wordt omgezet in een gemeentelijk bestemmingsplan. Dit verhoogt de eenduidigheid voor burgers en bedrijven. MvA I [pag. 14] Een inpassingsplan wordt van rechtswege onderdeel van het gemeentelijk bestemmingsplan.

vierde lid Besluit tot uitvoering niet een zelfstandig besluit Vierde NvW I [pag. 7] Een besluit om de bevoegdheid tot het nemen van uitvoeringsbesluiten zelf uit te gaan oefenen moet geen zelfstandig besluit zijn dat op een willekeurig moment genomen kan worden. Het moet worden geïncorporeerd

161


in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Een dergelijk onderdeel van het besluit is dan in dat kader voor beroep vatbaar. Artikel 3.29 1. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, kan, de gemeenteraad en provinciale staten gehoord, ten behoeve van de verwezenlijking van een project van nationaal belang een projectbesluit nemen. 2. De artikelen 3.10 t/m 3.14, met uitzondering van het vierde en zesde lid van het in artikel 3.11, tweede lid, van overeenkomstige toepassing verklaarde artikel 3.8, tweede t/m zesde lid, en 3.28, vijfde t/m zevende lid, zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad en van burgemeester en wethouders, dat in de artikelen 3.13 en 3.14 in plaats van ‘bestemmingsplan’ wordt gelezen ‘inpassingsplan’ en voor ‘gemeentebestuur’ ‘Onze Minister’, en dat in artikel 3.28, zesde en zevende lid, in plaats van ‘krachtens het eerste lid vastgestelde inpassingsplan’ wordt gelezen: vastgesteld projectbesluit.

eerste en tweede lid Rijksprojectbesluit Tweede NvW I [pag. 12] Elke gemeente is primair verantwoordelijk voor de goede ruimtelijke ordening op lokaal niveau. Deze decentrale verantwoordelijkheidstoedeling, zoals die in de loop der jaren is ontstaan, wordt onder het nieuwe stelsel in stand gehouden. Dit neemt niet weg dat er situaties zijn waarbij de verantwoordelijkheid om iets ruimtelijk te regelen het gemeentelijk niveau overstijgt. Er is dan sprake van een bovengemeentelijk belang, dat een ruimtelijke vertaling behoeft. In een dergelijk geval moet het overheidsniveau dat staat voor dat belang, zelf ook zijn verantwoordelijkheid kunnen nemen om dat ruimtelijk te regelen. Dit gaat niet zonder overleg met de gemeente en, als het om een rijksaangelegenheid gaat, met de betrokken provincie. De huidige WRO bevat het nimby-instrument en de aanwijzing, die beide ook de bevoegdheid voor de provincies en het Rijk kennen om als verantwoordelijke overheid zo nodig zelf in te grijpen en een bestemmingsplan te maken. Het wetsvoorstel maakt het daarom mogelijk dat een provincie of het Rijk een bestemmingsplan vaststelt voor een gebied van provinciaal of (inter)nationaal belang waarvan de ruimtelijke inrichting als een provinciale of nationale verantwoordelijkheid wordt gezien. Daarom ligt het in de rede dat de provincie of het Rijk ook een projectbesluit kan nemen. Deze route ligt voor de hand in gevallen waarin de provincie of het Rijk staan voor een meer complexe ruimtelijke ingreep die gefaseerde besluitvor-

162


ming en realisatie vergt, zoals bijvoorbeeld de realisatie van een rioolwaterzuiveringsinstallatie, een vuilstortlocatie, of een regionale verbindingsroute.

Afdeling 3.6 Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid § 3.6.1

gemeentelijke coördinatieregeling

Artikel 3.30 1. Bij besluit van de gemeenteraad kunnen gevallen of categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat: a. de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten worden gecoördineerd, of b. de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan, een daaraan voorafgaand projectbesluit daaronder begrepen, wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a. 2. Bij de gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, wordt de procedure beschreven in de artikelen 3.31 en 3.32, respectievelijk die procedure in samenhang met hetzij, in geval van een bestemmingsplan, de procedure beschreven in artikel 3.8, hetzij, in geval van een projectbesluit, de procedure beschreven in artikel 3.11 toegepast. 3. Indien een besluit als bedoeld in het eerste lid, onder a, mede betrekking heeft op een besluit als bedoeld in artikel 3.40, wordt de procedure beschreven in de artikelen 3.31 en 3.32 in samenhang met de procedure beschreven in artikel 3.11 toegepast, met dien verstande dat hierin in plaats van ‘projectbesluit’ telkens wordt gelezen: besluit als bedoeld in artikel 3.40. 4. Voor zover onder de besluiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, mede de aanlegvergunning of bouwvergunning is begrepen, mag deze slechts en moet deze worden geweigerd, in afwijking van artikel 3.16, eerste lid, onder a, onderscheidenlijk artikel 44, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet, indien het aanleggen of het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan, bedoeld in het eerste lid, onder b. Gemeentelijke coördinatieregeling MvT I [pag. 59-60] De gemeentelijke coördinatieregeling kan in grote lijnen aldus worden beschreven. Bij besluit van de gemeenteraad kan worden bepaald dat op de besluitvorming over de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid de coördinatieprocedure van afdeling 3.5 (3.6, red.) van toepassing is. De voorbereiding van de daarvoor noodzakelijke besluiten, zoals bijvoorbeeld bouwvergunningen, kapvergunningen, milieuvergunningen, of een milieueffectrapportage

163


vindt dan, indien burgemeester en wethouders het vergunning verlenend bestuursorgaan zijn, zo veel mogelijk gelijktijdig en gecoördineerd plaats. Indien een bestuursorgaan van een andere overheid bevoegd is een met dat beleidsonderdeel verbonden besluit te nemen, bevorderen burgemeester en wethouders de medewerking van dat bestuursorgaan. De in het wetsvoorstel opgenomen procedure voorziet in een samenvoeging van de benodigde kennisgevingen, toezendingen en andere procedurele elementen die nodig zijn voor een gestroomlijnde procedure. De vaststelling van het bestemmingsplan en de bedoelde besluiten worden gelijktijdig bekend gemaakt. Bij een eventueel beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan of de overige besluiten die in die gecoördineerde procedure zijn genomen, worden die besluiten als één besluit aangemerkt. Toepassing van de coördinatieregeling leidt er overigens niet toe dat de bundeling en parallelschakeling van procedures verplicht wordt. Indien ten aanzien van een of meer vergunningen blijkt dat de besluitvorming om enigerlei reden pas later kan worden afgerond dan de besluitvorming omtrent de andere benodigde vergunningen en besluiten, dan belemmert de regeling niet dat deze vergunningen in een later stadium gecoördineerd worden behandeld of 'buiten de coördinatie' worden gehouden. Het aanbrengen van een fasering of clustering in de coördinatie en daarmee de totstandkomingsen beroepsprocedures, is mogelijk. Adequate toepassing is een kwestie van goed procesmanagement. De regeling bewerkstelligt een aanzienlijke procedurele versnelling: de procedures worden niet serieel maar parallel geschakeld, en kunnen in samenhang worden voorbereid en behandeld. Ook de beroepsregeling effectueert een snelle rechtszekerheid voor de gemeente, voor de bezwaarden en derden-belanghebbenden. MvT I [pag. 106] In dit artikel is de gemeentelijke variant van de in artikel 3.26 (3.35, red.) vastgelegde startmodule voor het rijk opgenomen. De gemeenteraad kan met zoveel woorden bepalen dat op de besluitvorming over de verwezenlijking van een onderdeel van gemeentelijk ruimtelijk beleid de procedure van de totstandkoming van een bestemmingsplan ingevolge artikel 3.8 én de procedure van de voor de verwezenlijking daarvan benodigde uitvoeringsbesluiten ingevolge de artikelen 3.22 (3.31, red.) en 3.23 (3.32, red.) van toepassing is, dan wel dat een van beide procedures zal worden toegepast. Ook kan hij in meer algemene termen aangeven voor welke gevallen of categorieën van gevallen de raad gecoördineerde besluitvorming nodig acht. (…). Ter verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid stelt de raad een bestemmingsplan vast, dat sterk op verwezenlijking is gericht. Op dit bestemmingsplan is uiteraard het bepaalde in de afdelingen 3.1 tot en met 3.3 van toepassing. Desgewenst kan dan ook artikel 3.7 worden toegepast. In de toelichting op het plan zal onder meer de wijze worden beschreven, waarop het desbetreffende onderdeel zal worden verwezenlijkt, alsmede de gevolgen van die verwezenlijking voor de daarbij betrokken belangen. Het zal

164


in de praktijk dan ook veelal gaan om een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.4. (…). Als een dergelijk plan een milieu-effectrapportage vereist, wordt bij de startnotitie van die rapportage al een globale beschrijving gegeven van de voor het milieu relevante gevolgen van de verwezenlijking van het betrokken onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Coördinatieregeling en projectbesluit Tweede NvW I [pag. 13] De coördinatieregeling die is opgenomen in afdeling 3.5 (3.6, red.) van het wetsvoorstel, is een belangrijke vernieuwing die in veel gevallen een aanzienlijke procedurele versnelling van de besluitvorming kan bewerkstelligen. Ook het bij deze nota voorgestelde projectbesluit en andere daarmee nauw verbonden besluiten, zoals vergunningverlening, kunnen met toepassing van deze regeling tot stand worden gebracht. Wanneer in de praktijk gesproken wordt van 'de gemeentelijke, provinciale of rijksprojectenprocedure' kunnen daarmee zowel de toepassing van de coördinatieregeling in combinatie met de bestemmingsplanprocedure, als de coördinatieregeling in combinatie met een projectbesluit worden bedoeld. Het zal van de faseringsmethode afhangen hoe dit in de praktijk uitwerkt. Coördinatieregeling en omgevingsvergunning NavV I [pag. 60] Met de in het onderhavige wetsvoorstel begrepen coördinatieregeling wordt niet hetzelfde bedoeld als met de VROM-omgevingsvergunning. De coördinatieregeling laat alle vergunningen en hun toetsingskader onverlet. Zij ziet in het bijzonder op een coördinatie van de procedurele samenhangen in het vooren natraject. Voorbereiding en bekendmaking van aangevraagde en verleende vergunningen en andere toestemmingen zullen zo veel mogelijk gecoördineerd plaatsvinden. Hierdoor kunnen inspraak en beroep ook zo veel mogelijk in samenhang worden behandeld. De desbetreffende besluiten worden volgens de coördinatieregeling echter niet, zoals dat in de VROM-omgevingsvergunning gebeurt, geïntegreerd. De VROM-omgevingsvergunning ziet alleen op vergunningstelsels die plaatsgebonden zijn en de fysieke leefomgeving betreffen, binnen maar ook buiten VROM. De coördinatieregeling schept de mogelijkheid om vergunningen en toestemmingen van meerdere overheidsorganen en op andere beleidsterreinen dan dat van VROM te coördineren. De regeling kan dan ook een functie hebben om de VROM-omgevingsvergunning en andere vergunningen en toestemmingen op andere beleidsterreinen dan waarop de VROM-omgevingsvergunning ziet te coördineren. Ten slotte maakt volgens het wetsvoorstel de coördinatieregeling een koppeling van de voorbereiding, totstandkoming en eventueel beroep van het bestemmingsplan, een projectbesluit daaronder begrepen, met vergunningen en andere toestemmingen mogelijk.

165


Aanvraag coördinatieregeling NavV I [pag. 60] De leden van de VVD-fractie vragen of toepassing van de coördinatieregeling voor bepaalde besluiten op verzoek van de aanvrager kan plaats vinden of alleen ter keuze is van de gemeenteraad. Uiteraard kan de aanvrager een verzoek doen om zijn aanvragen met betrekking tot een bepaald project gecoördineerd te behandelen. Het is echter aan de raad om de gevallen of categorieën van gevallen aan te wijzen waarop de coördinatieregeling wordt toegepast. Dit klemt te meer daar toepassing van de regeling mede ziet op het verkrijgen van de medewerking van andere overheidsorganen dan de gemeente. Artikel 3.31 1. In door de gemeenteraad met toepassing van artikel 3.30 aangewezen gevallen bevorderen burgemeester en wethouders een gecoördineerde voorbereiding van de bij of krachtens dat artikel aangeduide besluiten. Burgemeester en wethouders kunnen andere bestuursorganen verzoeken de medewerking te verlenen, die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Met het oog hierop zendt een bestuursorgaan dat bevoegd is op een aanvraag voor een dergelijk besluit te beslissen hun onverwijld een afschrift van die aanvraag. 2. Ten aanzien van aanvragen als bedoeld in het eerste lid, zijn burgemeester en wethouders mede bevoegd deze in te dienen bij de bevoegde bestuursorganen. 3. Op de voorbereiding van besluiten, bedoeld in het eerste lid, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat: a. de kennisgevingen, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens worden gedaan in de Staatscourant en voorts langs elektronische weg; b. burgemeester en wethouders ten aanzien van de ontwerpen van de besluiten gezamenlijk toepassing kunnen geven aan artikel 3:11, eerste lid, van die wet en de kennisgevingen, bedoeld in artikel 3:12 van die wet voor verschillende onderwerpen kunnen samenvoegen in een kennisgeving, die door burgemeester en wethouders wordt gedaan; c. de ontwerpen van besluiten binnen een door burgemeester en wethouders in overeenstemming met het desbetreffend bevoegd gezag te bepalen termijn worden toegezonden aan burgemeester en wethouders, die zorg dragen voor de in artikel 3:13, eerste lid, van die wet bedoelde toezending; d. zienswijzen door een ieder naar voren kunnen worden gebracht; e. in afwijking van artikel 3:18 van die wet de besluiten worden genomen binnen een door burgemeester en wethouders in overeenstemming met het desbetreffend bevoegd gezag te bepalen termijn; f. de besluiten onverwijld worden toegezonden aan burgemeester en wethouders; g. burgemeester en wethouders beslissen over de toepassing van artikel 3:18, tweede lid, van die wet;

166


h. de in artikel 3:44 van die wet bedoelde toezending tevens geschiedt aan burgemeester en wethouders. Uitvoeringsmodule ter verwezenlijking bestemmingsplan MvT I [pag. 107] De artikelen 3.22 (3.31, red.) en 3.23 (3.32, red.) bevatten de uitvoeringsmodule. In artikel 3.22 (3.31, red.), eerste lid, is geregeld dat de uitvoeringsbesluiten ter verwezenlijking van het bestemmingsplan, bedoeld in artikel 3.20 (3.30, red.), gecoördineerd door burgemeester en wethouders kunnen worden voorbereid. Het gaat hierbij in eerste aanleg om aanvragen voor besluiten omtrent verlening van vergunningen en afgifte van andere toestemmingen die door de gemeente zelf worden genomen. Besluiten op aanvraag derhalve; maar ook ambtshalve te nemen besluiten lenen zich voor deze coördinatie. Ten aanzien van besluiten van andere bestuursorganen kan om medewerking ten behoeve van die coördinatie worden verzocht. Zo zullen burgemeester en wethouders en het bevoegd gezag gezamenlijk de termijnen bepalen voor toezending van het ontwerp voor die uitvoeringsbesluiten en voor het nemen van die besluiten (derde lid, onder c en e). Het tweede lid geeft burgemeester en wethouders de bevoegdheid aanvragen voor bedoelde uitvoeringsbesluiten zo nodig ook zelf in te dienen bij de desbetreffende bevoegde bestuursorganen. In het derde lid is op de voorbereiding van die besluiten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb van toepassing verklaard, met enkele aanvullingen in verband met de beoogde mogelijkheid tot parallelschakeling en coördinatie. Artikel 3.32 Burgemeester en wethouders maken de vaststelling van het in artikel 3.30, eerste lid, bedoelde bestemmingsplan, en de andere besluiten voor zover ten aanzien van deze besluiten gezamenlijk artikel 3.31, derde lid, is toegepast, gelijktijdig bekend. Zij doen mededeling van deze besluiten in de Staatscourant en voorts langs elektronische weg. Bekendmaking art 3.30 MvT I [pag. 107] Gelijktijdige bekendmaking van de uitvoeringsbesluiten en het vastgestelde bestemmingsplan is van belang om ook de beroepstermijn en de behandeling van eventueel ingestelde beroepen te kunnen stroomlijnen. In de artikelen 8.2, eerste lid, onder d, en 8.3, eerste lid, onder a en b, zijn hiervoor de nodige regels opgenomen.

167


§ 3.6.2

provinciale coördinatieregeling

Artikel 3.33 1. Bij besluit van provinciale staten kunnen gevallen of categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het provinciaal ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat: a. de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten worden gecoördineerd, of b. een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26, een daaraan voorafgaand projectbesluit daaronder begrepen, wordt vastgesteld en de voorbereiding en bekendmaking daarvan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a. 2. Gedeputeerde staten kunnen van andere bestuursorganen, tenzij dit een bestuursorgaan van het Rijk is, de medewerking vorderen, die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Die bestuursorganen verlenen de van hen gevorderde medewerking. 3. In een besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid kunnen provinciale staten tevens bepalen dat gedeputeerde staten, met uitsluiting van het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan, tenzij dit een bestuursorgaan van het Rijk is, de voor de bedoelde verwezenlijking benodigde besluiten op aanvraag of ambtshalve nemen. 4. Bij de gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, wordt de procedure beschreven in de artikelen 3.31 en 3.32, respectievelijk die procedure in samenhang met hetzij, in geval van een inpassingsplan, de procedure beschreven in artikel 3.8, hetzij, in geval van een projectbesluit, de procedure beschreven in artikel 3.11 toegepast, met dien verstande dat daarbij provinciale staten in de plaats treden van de gemeenteraad, en gedeputeerde staten in de plaats van burgemeester en wethouders. 5. Indien een besluit als bedoeld in het eerste lid, onder a mede betrekking heeft op een besluit als bedoeld in artikel 3.41, wordt de procedure beschreven in de artikelen 3.31 en 3.32 in samenhang met de procedure beschreven in artikel 3.11 toegepast, met dien verstande dat hierin in plaats van ‘projectbesluit’ telkens wordt gelezen: ‘besluit als bedoeld in artikel 3.41’ en dat provinciale staten in de plaats treden van de gemeenteraad en gedeputeerde staten in de plaats van burgemeester en wethouders. 6. Indien ten aanzien van de verwezenlijking van een onderdeel van het provinciaal ruimtelijk beleid het maken van een milieueffectrapport krachtens artikel 7.2 of artikel 7.4 van de Wet milieubeheer verplicht is, gaat de mededeling, bedoeld in artikel 7.12, eerste lid, of artikel 7.13, eerste lid, van die wet, vergezeld van een globale beschrijving van de gevolgen voor het ruimtelijk beleid, van de sociaal-economische gevolgen en van de gevolgen voor andere daarbij betrokken belangen, die van die verwezenlijking te verwachten zijn.

168


7. 8.

Artikel 3.30, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat in plaats van ‘bestemmingsplan’ wordt gelezen: ‘inpassingsplan’. Voor zover de verwezenlijking van een onderdeel van het provinciaal ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd door bepalingen die – al dan niet krachtens de wet – bij of krachtens een regeling van een gemeente of waterschap zijn vastgesteld, kunnen die bepalingen bij het nemen en uitvoeren van de besluiten, bedoeld in het eerste lid, onder a of b, om dringende redenen buiten toepassing worden gelaten.

algemeen Provinciale coördinatieregeling MvT I [pag. 59-60] Het wetsvoorstel bevat in het kader van de procedure voor de verwezenlijking van onderdelen van het provinciale of nationale ruimtelijke beleid ook voor de provincie en het Rijk coördinatieregelingen voor de vergunningen en andere besluiten die voor de uitvoering noodzakelijk zijn. Het is derhalve niet uitgesloten dat er ten aanzien van de uitvoering van een bepaald bestemmingsplan of in een bepaald gebied meerdere coördinatieregelingen van toepassing zijn. De regering gaat er van uit dat in dergelijke gevallen in het overleg tussen de verschillende bestuursorganen de noodzakelijke afstemming zal plaatsvinden en dat in het kader van dat overleg tot voor de praktijk werkbare oplossingen en afspraken zal worden gekomen. Omdat naar verwachting de rijks- en provinciale projectenprocedure niet zo vaak zullen worden toegepast en eventuele gevallen van samenloop zeer uiteenlopend van aard kunnen zijn, heeft de regering afgezien van een wettelijke voorziening. Startmodule voor inpassingsplan MvT I [pag. 107] Indien een concreet provinciaal ruimtelijk investeringsproject in een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) zijn plaats moet krijgen, en een concrete aanpassing van het bestemmingsplan, gericht op verwezenlijking van dat investeringsproject, vergt, kan de provincie besluiten voor de verwezenlijking van dat onderdeel van het provinciaal ruimtelijk beleid paragraaf 3.5.2 (3.6.2, red.) toe te passen. Dit besluit kan worden aangemerkt als de zogenaamde startmodule. Hierbij wordt aangegeven of de provincie ten behoeve van de verwezenlijking van het beoogde onderdeel van het provinciaal beleid een bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) zal vaststellen (eerste lid, onder a (b, red.)) en in samenhang hiermee de nodige uitvoeringsbesluiten gecoördineerd zal voorbereiden, nemen en bekendmaken (eerste lid, onder c (b, red.)). Zij kan daarbij ook aangeven dat zij uitsluitend hetzij dat bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) zal vaststellen, hetzij die uitvoeringsbesluiten zal voorbereiden, nemen en bekendmaken (eerste lid, onder b (a, red.)).

169


Als het startbesluit aangeeft dat de bestemmingsplan (inpassingsplan, red.) procedure zal worden gevolgd, gaat het hierbij om een sterk op uitvoering gericht bestemmingsplan (inpassingsplan, red.). Deze uitvoering staat voorop. Ter wille van die uitvoering is voorzien in een regeling voor gecoördineerde aanpak van de benodigde uitvoeringsbesluiten, het vorderen van medewerking hieraan en eventueel de overname van de desbetreffende bevoegdheid. Coördinatieregeling en projectbesluit Tweede NvW I [pag. 13] De coördinatieregeling die is opgenomen in afdeling 3.5 (3.6, red.) van het wetsvoorstel, is een belangrijke vernieuwing die in veel gevallen een aanzienlijke procedurele versnelling van de besluitvorming kan bewerkstelligen. Ook het bij deze nota voorgestelde projectbesluit en andere daarmee nauw verbonden besluiten, zoals vergunningverlening, kunnen met toepassing van deze regeling tot stand worden gebracht. Wanneer in de praktijk gesproken wordt van 'de gemeentelijke, provinciale of rijksprojectenprocedure' kunnen daarmee zowel de toepassing van de coördinatieregeling in combinatie met de bestemmingsplanprocedure, als de coördinatieregeling in combinatie met een projectbesluit worden bedoeld. Het zal van de faseringsmethode afhangen hoe dit in de praktijk uitwerkt.

eerste t/m derde lid MvT I [pag. 107] De redactie van het eerste lid voorziet er ook in dat provinciale staten meer in algemene zin aangeven voor welke gevallen of categorieën van gevallen zij gecoördineerde besluitvorming nodig achten. Het tweede lid voorziet in de mogelijkheid medewerking van andere bestuursorganen ten behoeve van een goede coördinatie te vorderen. In het derde lid is geregeld dat, als bij het startbesluit is bepaald dat de procedure met betrekking tot de uitvoeringsbesluiten zal worden gevolgd, gedeputeerde staten met de uitvoering daarvan zijn belast voor zover de bevoegdheid hiertoe niet bij bestuursorganen van het rijk berust.

vierde lid MvT I [pag. 107] Het vierde lid voorziet in de totstandkomingsprocedure van uitvoeringsbesluiten, al dan niet in samenhang met de bestemmingsplanprocedure en de indeplaatstreding, bij de totstandkoming van het bestemmingsplan, van provinciale- en gedeputeerde staten voor de raad onderscheidenlijk burgemeester en wethouders. Door de vantoepassingverklaring van de procedure beschreven in de artikelen 3.22 (3.31, red.) en 3.23 (3.32, red.) worden deze gecoördineerde besluiten ook gelijktijdig bekendgemaakt. Dit is van belang om ook de beroepstermijn en eventuele behandeling van beroepen te kunnen stroomlijnen. Zie hiervoor de artikelen 8.2, eerste lid, onder d (e, red.), en 8.3 eerste lid, onder a en b.

170


zesde lid MvT I [pag. 107] Het vijfde (zesde, red.) lid is overgenomen uit het wetsvoorstel rijksprojectenprocedure. Met de bepaling wordt verzekerd dat in een zo vroeg mogelijk stadium inzicht wordt gegeven in de verschillende belangen die zijn betrokken bij het project dat met de gecoördineerde besluitvormingsprocedure wordt uitgevoerd. Door de startnotitie mer te verbreden worden vanaf de aanvang van de besluitvormingsprocedure ook de andere gevolgen dan alleen de milieugevolgen in kaart gebracht. Een vergelijkbare regeling is in artikel 3.26, vijfde lid (3.35, zesde lid, red.), opgenomen voor de verwezenlijking van nationaal ruimtelijk beleid.

zevende lid Voorkomen van onevenredige belemmeringen NvW III [pag. 19] De provinciale en rijks-coördinatieregeling voorziet mede in oplossingen voor nimby-achtige situaties. Een onderdeel dat wel bij de nimby-regeling is opgenomen maar hier abusievelijk nog ontbrak, is de mogelijkheid om onevenredige belemmeringen te voorkomen die voortspruiten uit regelingen van andere bestuursorganen, die zijn vastgesteld na de start van de coördinatieregeling. De hier voorgestelde wijzigingen voorzien hierin alsnog. Artikel 3.34 1. Indien een bestuursorgaan, uitgezonderd een bestuursorgaan van het Rijk, dat in eerste aanleg bevoegd is een besluit als bedoeld in artikel 3.33, eerste lid, onder a of b, te nemen, niet of niet tijdig overeenkomstig de aanvraag beslist, dan wel een beslissing neemt die naar het oordeel van gedeputeerde staten wijziging behoeft, kunnen gedeputeerde staten een beslissing nemen. In dat geval treedt dit besluit in de plaats van het besluit van het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan. Indien gedeputeerde staten voornemens zijn zelf een beslissing te nemen, plegen zij overleg met het bestuursorgaan dat in eerste aanleg bevoegd is te beslissen. 2. Indien bij toepassing van het eerste lid de beslissing op een aanvraag wordt genomen door gedeputeerde staten, stort het bestuursorgaan dat in eerste aanleg bevoegd was te beslissen op de aanvraag, de ter zake ontvangen leges in de kas van de provincie.

eerste lid Beslissingsbevoegdheid artikel 3.33 MvT I [pag. 108] Het eerste lid regelt dat indien niet is bepaald dat gedeputeerde staten de bevoegdheid tot het voorbereiden en nemen van uitvoeringsbesluiten hebben overgenomen van de in eerste aanleg bevoegde organen, dat college niet-

171


temin de beslissing kan nemen als de in eerste aanleg bevoegde organen niet of niet tijdig overeenkomstig de aanvraag besluiten. Ditzelfde is het geval als de bevoegde organen wel (tijdig) een besluit hebben genomen maar dit besluit naar het oordeel van gedeputeerde staten wijziging behoeft. Uiteraard besluiten gedeputeerde staten pas zelf als er tevoren overleg is geweest met het in eerste aanleg bevoegde orgaan. Niet of niet tijdig beslissen overeenkomstig de aanvraag, dan wel het nemen van een onwelgevallig besluit, kan zich in drie situaties voordoen. In de eerste situatie wordt in het geheel niet beslist. In de tweede situatie wordt wel een besluit genomen, maar staat dat een goede uitvoering van het betrokken planonderdeel in de weg: een besluit tot weigering of aan het besluit verbonden belemmerende voorschriften. In de derde situatie wordt wel een besluit genomen, maar ondergaat dit nadien een wijziging.

tweede lid Overheveling van leges MvT I [pag. 108] Het tweede lid, ten slotte, regelt de overheveling van leges indien gedeputeerde staten de beslissingsbevoegdheid overnemen.

§ 3.6.3

rijkscoördinatieregeling

Artikel 3.35 1. Bij wet of een besluit van Onze Minister of een Onzer andere Ministers, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, kan worden bepaald dat de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid wenselijk maakt dat: a. de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten wordt gecoördineerd, of b. een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28, een daaraan voorafgaand projectbesluit daaronder begrepen, wordt vastgesteld en de voorbereiding en bekendmaking daarvan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a. 2. In een wet of besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid strekkende tot vaststelling van een inpassingsplan wordt de Minister aangewezen die, in afwijking van artikel 3.28, tweede lid, in de plaats treedt van burgemeester en wethouders en gezamenlijk met Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad. 3. In een wet of besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid strekkende tot gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking van besluiten wordt de Minister aangewezen die eerstverantwoordelijk is voor de gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking. Deze Minister kan van andere bestuursor-

172


4.

5.

6.

7.

8.

ganen de medewerking vorderen, die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Die bestuursorganen verlenen de van hen gevorderde medewerking. Tevens kan worden bepaald dat deze Minister en Onze Minister wie het mede aangaat gezamenlijk met uitsluiting van een in eerste aanleg bevoegd bestuursorgaan, een voor bedoelde verwezenlijking benodigd besluit op aanvraag of ambtshalve neemt. Bij de gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, wordt de procedure beschreven in de artikelen 3.31 en 3.32, respectievelijk die procedure in samenhang met hetzij, in geval van een inpassingsplan, de procedure beschreven in artikel 3.8, eerste, derde en vijfde lid, hetzij, in geval van een projectbesluit, de procedure beschreven in artikel 3.11, toegepast, met dien verstande dat Onze in de wet of het besluit, bedoeld in de aanhef van het eerste lid, aangewezen Minister in de plaats treedt van burgemeester en wethouders en deze Minister en Onze Minister gezamenlijk in de plaats van de gemeenteraad. In geval van een projectbesluit treden de betrokken besluiten in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt. Indien een besluit als bedoeld in het eerste lid, onder a, mede betrekking heeft op een besluit als bedoeld in artikel 3.42, wordt de procedure beschreven in de artikelen 3.31 en 3.32 in samenhang met de procedure beschreven in artikel 3.11 toegepast, met dien verstande dat hierin in plaats van ‘projectbesluit’ telkens wordt gelezen: ‘besluit als bedoeld in artikel 3.42’ en dat Onze in de wet of het besluit, bedoeld in de aanhef van het eerste lid, aangewezen Minister in de plaats treedt van burgemeester en wethouders en deze Minister en Onze Minister gezamenlijk in de plaats treden van de gemeenteraad. Indien ten aanzien van de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid het maken van een milieueffectrapport krachtens artikel 7.2 of artikel 7.4 van de Wet milieubeheer verplicht is, gaat de mededeling, bedoeld in artikel 7.12, eerste lid, of artikel 7.13, eerste lid, van die wet, vergezeld van een globale beschrijving van de gevolgen voor het ruimtelijk beleid, van de sociaal-economische gevolgen en van de gevolgen voor andere daarbij betrokken belangen, die van die verwezenlijking te verwachten zijn. Voor zover de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd door bepalingen die – al dan niet krachtens de wet – bij of krachtens een regeling van een provincie, gemeente of waterschap zijn vastgesteld, kunnen die bepalingen bij het nemen en uitvoeren van de besluiten, bedoeld in het eerste lid, onder a of b, om dringende redenen buiten toepassing worden gelaten. Een besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid, wordt toegezonden aan de beide Kamers der Staten Generaal. Aan het besluit wordt geen uitvoering gegeven dan nadat beide Kamers daarmee hebben ingestemd. Met het besluit wordt geacht te zijn ingestemd indien geen van beide Kamers binnen

173


vier weken na de toezending van dat besluit een besluit heeft genomen omtrent de behandeling daarvan.

algemeen Rijkscoördinatieregeling MvT I [pag. 59-60] Het wetsvoorstel bevat in het kader van de procedure voor de verwezenlijking van onderdelen van het provinciale of nationale ruimtelijke beleid ook voor de provincie en het Rijk coördinatieregelingen voor de vergunningen en andere besluiten die voor de uitvoering noodzakelijk zijn. Het is derhalve niet uitgesloten dat er ten aanzien van de uitvoering van een bepaald bestemmingsplan of in een bepaald gebied meerdere coördinatieregelingen van toepassing zijn. De regering gaat er van uit dat in dergelijke gevallen in het overleg tussen de verschillende bestuursorganen de noodzakelijke afstemming zal plaatsvinden en dat in het kader van dat overleg tot voor de praktijk werkbare oplossingen en afspraken zal worden gekomen. Omdat naar verwachting de rijks- en provinciale projectenprocedure niet zo vaak zullen worden toegepast en eventuele gevallen van samenloop zeer uiteenlopend van aard kunnen zijn, heeft de regering afgezien van een wettelijke voorziening. Startmodule voor inpassingsplan MvT I [pag. 108] Wat hiervoor bij artikel 3.24 (3.33, red.) is opgemerkt omtrent het startbesluit van de provincie geldt in hoofdlijnen ook voor het startbesluit van het rijk. Wel is hier in navolging van de regeling van de rijksprojectenprocedure ook de wet als startmodule gehandhaafd. Bovendien is er een onderscheid op het punt van het verantwoordelijke orgaan: op rijksniveau is dit in eerste aanleg de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, tenzij een andere minister als eerstverantwoordelijke minister wordt aangewezen. Deze aangewezen minister treedt dan voor de totstandkoming van het bestemmingsplan in de plaats van burgemeester en wethouders en voorts gezamenlijk met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de plaats van de gemeenteraad. De aangewezen minister is voorts het tot uitvoering bevoegde orgaan bij toepassing van de uitvoeringsmodule indien bij het startbesluit een in eerste aanleg verantwoordelijk bestuursorgaan wordt uitgesloten. Het startbesluit wordt toegezonden aan de Tweede Kamer, die daarmee met zoveel woorden moet instemmen. Als de Tweede Kamer niet binnen vier weken na toezending tot agendering van het besluit is overgegaan wordt aangenomen dat deze heeft ingestemd. Zie voorts de toelichting op artikel 3.24 (3.33, red.). Coördinatieregeling en projectbesluit Tweede NvW I [pag. 13] De coördinatieregeling die is opgenomen in afdeling 3.5 (3.6, red.) van het wetsvoorstel, is een belangrijke vernieuwing die in veel gevallen

174


een aanzienlijke procedurele versnelling van de besluitvorming kan bewerkstelligen. Ook het bij deze nota voorgestelde projectbesluit en andere daarmee nauw verbonden besluiten, zoals vergunningverlening, kunnen met toepassing van deze regeling tot stand worden gebracht. Wanneer in de praktijk gesproken wordt van 'de gemeentelijke, provinciale of rijksprojectenprocedure' kunnen daarmee zowel de toepassing van de coördinatieregeling in combinatie met de bestemmingsplanprocedure, als de coördinatieregeling in combinatie met een projectbesluit worden bedoeld. Het zal van de faseringsmethode afhangen hoe dit in de praktijk uitwerkt. Rol Minister van VROM NavV I [pag. 13] In artikel 3.26 (3.35, red.), tweede lid, wordt geregeld dat bij wet of besluit van de Minister van VROM of een andere minister, na overleg in de ministerraad, kan worden bepaald dat ten behoeve van de verwezenlijking van een bepaald onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid onder meer een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.20 (3.28, red.) wordt vastgesteld. Bij die wet of dat besluit wordt daarbij tevens de minister aangewezen die belast is met de voorbereiding van dat bestemmingsplan (in de rol van burgemeester en wethouders) en die samen met de Minister van VROM het plan vaststelt (in de rol van de gemeenteraad). De Minister van VROM is aldus altijd betrokken bij de vaststelling van een bestemmingsplan.(…) Een bestemmingsplanwijziging kan wel door een andere minister worden geïnitieerd en voorbereid, maar nooit zonder de Minister van VROM worden vastgesteld. Op deze wijze wordt naar mijn mening recht gedaan aan diens coördinerende taak op het terrein van de ruimtelijke ordening. Bevoegdheid Parlement NavV I [pag. 62] Artikel 3.26, zesde lid, (art 3.35 achtste lid, red.) strekt ertoe dat het besluit waarmee de coördinatieprocedure wordt gestart aan beide Kamers wordt voorgelegd ter instemming. Dit beginsel of startbesluit geeft aan dat ofwel een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.20 (art 3.28, red.) zal worden vastgesteld, ofwel bepaalde besluiten gecoördineerd zullen worden voorbereid en bekendgemaakt dan wel dat beide mogelijkheden tezamen gecoördineerd zullen worden voorbereid en bekendgemaakt. Als beide Kamers hiermee hebben ingestemd is het groene licht gegeven om de aangekondigde besluiten gecoördineerd voor te bereiden, te (doen) nemen en bekend te maken.

zevende lid Voorkomen van onevenredige belemmeringen NvW III [pag. 19] De provinciale en rijks-coördinatieregeling voorziet mede in oplossingen voor nimby-achtige situaties. Een onderdeel dat wel bij de nimby-regeling is opgenomen maar hier abusievelijk nog ontbrak, is de mogelijkheid om

175


onevenredige belemmeringen te voorkomen die voortspruiten uit regelingen van andere bestuursorganen, die zijn vastgesteld na de start van de coördinatieregeling. De hier voorgestelde wijzigingen voorzien hierin alsnog. Artikel 3.36 1. Indien een bestuursorgaan dat in eerste aanleg bevoegd is een besluit als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, onder a, te nemen, niet of niet tijdig overeenkomstig de aanvraag beslist, dan wel een beslissing neemt die naar het oordeel van Onze ingevolge artikel 3.35, derde lid, aangewezen Minister en Onze Minister wie het mede aangaat wijziging behoeft, kunnen Onze bedoelde Ministers gezamenlijk een beslissing nemen. In dat geval treedt dit besluit in de plaats van het besluit van het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan. Indien Onze in de eerste volzin bedoelde Ministers voornemens zijn zelf een beslissing te nemen, plegen zij overleg met het bestuursorgaan dat in eerste aanleg bevoegd is te beslissen. 2. Indien bij toepassing van het eerste lid de beslissing op een aanvraag wordt genomen door Onze in dat lid bedoelde Ministers, stort het bestuursorgaan dat in eerste aanleg bevoegd was te beslissen op de aanvraag, de ter zake ontvangen leges in ’s Rijks kas.

§ 3.6.4

grondgebruik en grondverwerving

Artikel 3.36a 1. Gevallen waarop krachtens de artikelen 3.30, 3.33 of 3.35 de artikelen 3.31 en 3.32 dan wel de artikelen 3.31 en 3.32 in samenhang met de artikelen 3.8 of 3.11 worden toegepast, worden voor de toepassing van de Belemmeringenwet Privaatrecht aangemerkt als bevattende openbare werken van algemeen nut. 2. Indien voor de uitvoering van een of meer besluiten als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, onder a, toepassing van de Belemmeringenwet Privaatrecht noodzakelijk is: a. kan Onze Minister in afwijking van artikel 2, vierde lid, van de Belemmeringen-wet Privaatrecht: 1e. een andere plaats of gemeente aanwijzen waar de zitting plaats vindt; 2e. bepalen dat de zitting wordt geleid door een door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat aan te wijzen persoon; b. worden in afwijking van de artikelen 2, vijfde lid, en 3, tweede lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht gedeputeerde staten niet gehoord. 3. Indien voor de uitvoering van een of meer besluiten als bedoeld in artikel 3.30, eerste lid onder a, 3.33, eerste lid, onder a, of 3.35, eerste lid, onder a, toepassing van de Belemmeringenwet Privaatrecht noodzakelijk is, geldt in plaats van artikel 4 van de Belemmeringenwet Privaatrecht dat:

176


1e. tegen een besluit als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, of artikel 3, tweede lid, van die wet een belanghebbende beroep kan instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State; 2e. artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is; 3e. de werking van een besluit als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, of artikel 3, tweede lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht opgeschort wordt totdat de termijn voor het indienen van een beroepschrift is verstreken. Toepassing Belemmeringenwet Privaatrecht MvT III [pag. 49] In artikel 3.36a is de toepasselijkheid van de Belemmeringenwet Privaatrecht vastgelegd voor de werken waarvan bij de gevallen bedoeld in de coördinatiebepalingen sprake is, door te bepalen dat die werken worden aangemerkt als openbare werken van algemeen belang. Deze toepasselijkheid geldt omgeacht op welk niveau de coördinatieregeling wordt toegepast. Als het gaat om een toepassing door het Rijk geldt ingevolge het tweede lid een iets afwijkende regeling ter zake van de plaatsbepaling van de zitting, degene die de zitting leidt en het horen van gedeputeerde staten. Gaat het om toepassing door de provincie of de gemeente dan is deze uitzondering niet aan de orde. In het derde lid wordt een andere beroepsgang voorgeschreven dan in de Belemmeringenwet Privaatrecht is voorzien. Bij toepassing van de coördinatieregeling is beroep voorzien op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in plaats van op de civiele rechter. Artikel 3.36b 1. De in artikel 18, eerste lid, van de onteigeningswet bedoelde dagvaarding kan geschieden, nadat: a. het bestemmingsof inpassingsplan, een projectbesluit hieronder begrepen, als bedoeld in artikel 3.30, eerste lid, onder b, onderscheidenlijk de artikelen 3.33, eerste lid, onder b, of 3.35, eerste lid, onder b, is vastgesteld; b. een bestemmingsof inpassingsplan, waarbij toepassing is gegeven aan artikel 3.4, dan wel een projectbesluit gelijktijdig met een exploitatieplan is vastgesteld, en voor zover geen beroep is ingesteld met betrekking tot de in het betrokken plan, projectbesluit of exploitatieplan begrepen grond waarop de dagvaarding betrekking heeft. 2. Onverminderd het bepaalde in artikel 59, eerste lid, van de onteigeningswet kan het vonnis van de rechtbank niet eerder in de openbare registers worden ingeschreven dan nadat het bestemmingsplan, het inpassingsplan of het projectbesluit onherroepelijk is geworden. 3. In aanvulling op de artikelen 54n en 59 van de onteigeningswet is ten behoeve van de in het tweede lid bedoeld inschrijving een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dan wel een verklaring van de se-

177


cretaris van de Raad van State nodig, waaruit blijkt dat het bestemmingsplan of het projectbesluit onherroepelijk is geworden. Versnelling in onteigeningsprocedure Amend. Nr 14 [pag. 2] Met de wijziging in onderdeel A wordt in artikel 3.27a, (3.36b, red.) in afwijking van de onteigeningswet een versnelling in de onteigeningsprocedure mogelijk gemaakt. De onteigeningswet schrijft voor dat een dagvaarding kan worden uitgebracht nadat het besluit tot onteigening onherroepelijk is geworden. Ingevolge het eerste lid kan de dagvaarding reeds worden uitgebracht op het tijdstip waarop een op uitvoering in de naaste toekomst gericht bestemmingsof inpassingsplan tezamen met een exploitatieplan wordt vastgesteld. Als deze samenloop zich voordoet is er in de regel sprake van een ontbreken van overeenstemming over de exploitatie van het plan. Een exploitatieplan is immers verplicht als er niet tevoren met alle betrokken partijen een exploitatieovereenkomst tot stand is gekomen of het kostenverhaal anderszins is verzekerd. Een versnelling van de onteigeningsprocedure zonder uiteraard de rechten van de onteigende aan te tasten, kan de uitvoering van dat in de naaste toekomst te verwezenlijken plan ten goede komen. In artikel 3.27a (3.36b, red.), tweede lid, wordt in aansluiting hierop vastgelegd dat het onteigeningsvonnis niet eerder kan worden ingeschreven dan nadat het bestemmingsplan of projectbesluit ter uitvoering waarvan wordt onteigend, onherroepelijk is geworden. Dit moet dan volgens het derde lid blijken uit een desbetreffende verklaring van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of van de secretaris van de Raad. Het tweede en derde lid waarborgen derhalve dat er geen onteigening kan plaatsvinden voordat de onteigeningstitel onherroepelijk is geworden.

Afdeling 3.7 (Nadere) regels Artikel 3.37 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de voorbereiding, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling en nadere regels omtrent inhoud en uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen en inpassingsplannen. Tevens kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de bij een plan behorende toelichting. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de voorbereiding, vormgeving, inrichting, uitvoerbaarheid en beschikbaarstelling van een projectbesluit alsmede omtrent de inhoud van de bij een projectbesluit behorende ruimtelijke onderbouwing.

178


Karakter en inhoud van de regels MvT I [pag. 21] Artikel 3.28 (3.37, red.) bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gegeven omtrent de inhoud van het bestemmingsplan. Daarbij kan worden gedacht aan ruimtelijk relevante kwaliteitseisen, zoals de huidige eisen in artikel 15 Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 met betrekking tot geluidhinder, maar ook aan ruimtelijk relevante eisen, bijvoorbeeld ten aanzien van externe veiligheid. Voorts kan worden gedacht aan sectorale ruimtelijk relevante kwaliteitseisen op het gebied van wonen of waterbeleid en -beheer. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan zal het vaststellende bevoegde gezag die eisen in acht moeten nemen of – als het streefnormen betreft – hiermee rekening dienen te houden. MvT I [pag. 23] De aard van het bestemmingsplan brengt met zich mee dat bepalingen kunnen worden opgenomen voor zover zij relevant zijn voor de fysieke leefomgeving, derhalve een 'fysiek element' bevatten. Daarbij kan worden gedacht aan bepalingen, gericht op het realiseren van een bepaald type woonmilieu, sociale veiligheid, beeldkwaliteit of duurzaam bouwen. Zoals gezegd, zal bij of krachtens algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 3.28 (3.37, red.) dit element nader geregeld kunnen worden. Bij of krachtens een dergelijke maatregel kunnen overigens ook beperkingen worden gesteld ten aanzien van de mogelijkheden om bij bestemmingsplan effectgerichte kwaliteitsnormen te stellen indien de rechtszekerheid of een wenselijk geachte uniformiteit daartoe aanleiding geven. MvT I [pag. 109] Ten slotte bevat dit hoofdstuk de delegatie naar een algemene maatregel van bestuur van de regeling van de vormgeving en inrichting van bestemmingsplannen, alsmede nadere regels omtrent de inhoud daarvan. In de tweede volzin is de mogelijkheid geopend regels te stellen omtrent de inhoud van de bij een plan behorende toelichting. Zaken als rapportageverplichtingen omtrent verricht onderzoek en gevoerd overleg ter voorbereiding van het bestemmingsplan kunnen daarbij worden geregeld, zoals bijvoorbeeld ter zake van de watertoets. Ook hiervoor zal het huidige Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 een voorbeeldrol vervullen. Regels voor projectbesluit Tweede NvW I [pag. 10] De hierboven vermelde motiveringsverplichting bij het nemen van het projectbesluit zal – in combinatie met de aard en ingrijpendheid van de beoogde afwijking – van bepalende invloed zijn op het door het bestuursorgaan te voeren overleg met andere overheden en het mogelijk te verrichten onderzoek waarbij de consequenties van het te nemen besluit in kaart worden gebracht. Een wijziging van het geldende planologisch regime met een geringe ruimtelijke importantie (bijvoorbeeld ten aanzien van de toegestane goothoogte) zal meestal geen overleg of uitgebreid onderzoek vergen. Betreft het evenwel een wijziging

179


met een grote ruimtelijke impact of met mogelijk grote gevolgen voor andere belangen, dan spreekt het vanzelf dat aan de besluitvorming een goede motivering, gebaseerd op gerichte analyses, ten grondslag moet liggen. Bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur, ter uitvoering van het bij deze nota van wijziging in te voegen tweede lid van artikel 3.28 (3.37, red.), kunnen terzake daarvan regels worden gesteld. Bij de totstandkoming daarvan wil ik voorkomen dat op dit punt stroperigheid in de besluitvorming ontstaat. Daarbij zal tevens aandacht worden besteed aan de 'houdbaarheid' van beschikbare onderzoeksresultaten voor het verdere besluitvormingstraject. Delegatie voorbereiding van bestemmingsof inpassingsplan en watertoets MvT III [pag. 50] Aan de delegatiemogelijkheden ingevolge artikel 3.37 wordt met het oog op de watertoets de 'voorbereiding' van een bestemmingsof inpassingsplan en van een projectbesluit toegevoegd. Dit is een direct gevolg van de toezegging ter zake bij de behandeling van het wetsvoorstel voor de Wet ruimtelijke ordening in de Tweede Kamer. Zonder deze toevoeging zou een nadere regeling haar wettelijke grondslag missen.

180

Hoofdstuk 3A Beheersverordening en afwijking hiervan ten behoeve van een project

Algemeen beheersverordening Amendement nr. 261: ( … ) Na hoofdstuk 3 wordt ingevoegd een nieuw hoofdstuk, luidende: Hoofdstuk 3A Beheersverordening en afwijking hiervan ten behoeve van een project. (…) Het amendement beoogt in het algemeen gemeenten naast het bestemmingsplan een eenvoudig instrument te bieden om gebieden met een lage dynamiek van een passende planologische bescherming te voorzien: de beheersregeling. De beheersregeling beschermt de bestaande situatie, zonder dat daarvoor een gedetailleerd en relatief duur bestemmingsplan behoeft te worden gemaakt. Om afwijkingen van de bestaande situatie mogelijk te maken kan, voor zover de verordening die verandering niet toestaat, gebruik worden gemaakt van de projectprocedure of het bestemmingsplan.

karakter en inhoud beheersverordening Brief 13 februari 2006 [pag. 5] De inhoud van de beheersverordening zal naar verwachting niet veel afwijken van de inhoud van een op het beheer van een gebied gericht bestemmingsplan. De beheersverordening en het bestemmingsplan verschillen wel in procedure. Een voordeel is dat de procedure voor de beheersverordening eenvoudiger is. Echter, over de keuze tussen een beheersverordening of een bestemmingsplan en over de inhoud wordt burgers en andere belanghebbenden geen inspraak- en beroepsmogelijkheid geboden. Ik heb Uw Kamer in mijn eerste termijn aangegeven, dat ik dat als een nadeel beoordeel. De evaluatie van de wet biedt de mogelijkheid om de werking van de regeling in de praktijk te bezien, waardoor er voor mij ruimte is om het amendement thans positief te beoordelen. MvA I [pag. 27-29] Bij de behandeling in de Tweede Kamer is bij amendement de beheersverordening ingevoerd. Deze verordening kan worden ingezet in een gebied 1

Nr 26 Herdruk

181


dat geen dynamische ruimtelijke ontwikkeling kent. De leden van de CDA-fractie vragen of het correct is te veronderstellen dat slechts dan een beheersverordening mag worden gehanteerd als gemeenten al beschikken over een bestemmingsplan waarin het gehele gebied beschreven is, en of het correct is te veronderstellen dat de beheersverordening in de meeste gevallen slechts voor een deel van die gemeente van kracht zal kunnen zijn. Onder de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is een bestemmingsplan verplicht voor het gebied van een gemeente, dat niet tot een bebouwde kom behoort. In de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) dient het gehele grondgebied van een gemeente bestreken te worden door een of meerdere planologische regelingen. Dit kan een bestemmingsplan zijn, maar het kan ook om een beheersverordening gaan. Een beheersverordening kan vastgesteld worden wanneer voor een bepaald grondgebied geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien en bovendien niet krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wro zullen gemeenten dus voor hun gehele grondgebied een of meerdere planologische regelingen moeten hebben, dan wel vaststellen. Het in de Invoeringswet Wro op te nemen overgangsrecht zorgt er overigens voor dat gemeenten niet door deze verplichting zullen worden overvallen. Het kan dus zo zijn dat voor een gedeelte van het grondgebied van een gemeente waarvoor nog geen bestemmingsplan geldt, een beheersverordening wordt vastgesteld. Gelet op het feit dat een aanzienlijk deel van het grondgebied van gemeenten tegenwoordig al is voorzien van een bestemmingsplan, ook al is dat niet wettelijk verplicht, zal de situatie dat een beheersverordening wordt vastgesteld, zonder dat voor het desbetreffende gebied reeds een bestemmingsplan gold, zich naar verwachting niet vaak voordoen. Het reeds aanwezig zijn van een bestemmingsplan is echter geen vereiste om een beheersverordening te kunnen vaststellen. Hiermee heb ik mijns inziens ook de desbetreffende vraag van de leden van de VVD-fractie beantwoord. Een beheersverordening kan betrekking hebben op het gehele grondgebied van een gemeente of op een gedeelte daarvan. Criterium of een beheersverordening kan worden vastgesteld is of voor het desbetreffende gebied geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Kan een gemeente onderbouwen dat zij voor haar gehele grondgebied geen ruimtelijke ontwikkeling voorziet, dan kan zij voor dat gehele gebied een beheersverordening vaststellen. Als slechts voor een bepaald deel van haar grondgebied geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, dan kan slechts voor het desbetreffende deel een beheersverordening worden vastgesteld, en voor het overige een of meer bestemmingsplannen. Overigens kunnen nooit voor hetzelfde gebied een bestemmingsplan en een beheersverordening tegelijkertijd gelden. De leden van de fractie van GroenLinks vragen of ik het ermee eens ben dat een gemeente die haar bestemmingsplannen actueel houdt, in feite geen behoefte zal hebben aan beheersverordeningen.

182

beheersverordening en afwijking hiervan ten behoeve van een project

Hoe vaak gemeenten in de praktijk gebruik zullen gaan maken van de beheersverordening is een vraag die slechts beantwoord kan worden na inwerkingtreding van de nieuwe Wro. Ook over de behoefte bij gemeenten aan de beheersverordening kan ik geen zinnige uitspraken doen. Feit is dat met de beheersverordening aan gemeenten een extra instrument wordt geboden waarmee de planologische situatie op hun grondgebied kan worden vastgelegd. Zoals ik hierboven al heb opgemerkt is het criterium om een beheersverordening te kunnen vaststellen of voor het desbetreffende gebied geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Ik zou mij de situatie kunnen voorstellen dat alle bestemmingsplannen in een gemeente actueel zijn, maar de gemeente toch van oordeel is dat zij voor een bepaald gebied een beheersverordening wil vaststellen, om het simpele feit dat zij in dat gebied geen ruimtelijke ontwikkeling voorziet. De actualiteit van de geldende bestemmingsplannen doet daar in principe niets aan af. Hand EK I [pag. 3-102] Voorzitter. (…). Het uitgangspunt van het amendement is dat als geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, niet in het buitengebied en ook niet in het binnengebied, daarvoor een beheersverordening mogelijk is. Het opstellen van die verordening voor die gebieden is geen verplichting, maar een keuzemogelijkheid. Een goede vraag was waarom een andere term gebruikt moest worden. De voorkeur voor deze term is geuit, maar het mag voor de burger geen verschil maken welke wordt gebruikt. Voor de burger geldt één plan. Hij heeft dus te maken met één regeling en die krijgt gestalte met een bestemmingsplan of met een beheersverordening. Het voordeel van de beheersverordening is gelegen in minder procedureregels. Het idee is: er wordt niets veranderd en waarom zouden wij dan iets doen? De vraag is of dat een groot voordeel is, maar kennelijk is dat het geval, want in veel buitengebieden gebeurt niet veel en daarvoor was de bestaande praktijk achterhaald. Bij deze figuur gelden spelregels. Regelmatig moeten de beheersverordeningen aan de orde komen. Ik denk ook aan de lagere kosten en dat er een zekere mate van flexibiliteit is. Echter, als er een ruimtelijke ontwikkeling is, moet er een projectbesluit worden genomen, gevolgd door een bestemmingsplan of een beheersverordening. Er kan ook meteen een bestemmingsplan worden opgesteld. Er moet dus tussen deze twee worden gekozen. Iemand kan evenwel het initiatief nemen voor een bepaalde ontwikkeling en hij kan dan vragen om een projectbesluit. Dan start de procedure die uiteindelijk tot gevolg heeft dat er een regeling van toepassing is. Brief 18 maart 2008 [pag. 2] Voorts heb ik kennis genomen van het artikel over de beheersverordening van prof. mr. A.G.A. Nijmeijer in het Tijdschrift voor Bouwrecht van januari 2008. Zijn hoop dat de behandeling van het wetsvoorstel Invoeringswet Wro in de Eerste Kamer alsnog leidt tot het schrappen van de beheersverordening in de Wro deel ik niet. Juist signalen vanuit de uitvoeringspraktijk hebben geleid tot dit instrument in de Wro voor die laagdynamische situaties

183


waarin een bestemmingsplan naar het oordeel van de gemeente niet het meest geëigende is. De keuzemogelijkheden voor de gemeente worden hiermee verruimd.

begrip bestaand gebruik: keuze tussen feitelijk of planologisch bestaand gebruik NavV III [pag. 10] Sinds de Wro in het Staatsblad is verschenen, is in het land discussie ontstaan over het begrip bestaand gebruik. Ten aanzien van de invulling van dit begrip is een enge en een ruime interpetatie mogelijk. De enge opvatting houdt in dat alleen het feitelijk bestaande gebruik wordt vastgelegd. Hierbij wordt uitgegaan van de feitelijke gebruiksvormen op het moment van vaststelling van de verordening. De beheersverordening is in die opvatting een bevriezing van de bestaande situatie ('luchtfoto'). De ruime opvatting houdt dat in de beheersverordening het in het voor dat gebied geldende bestemmingsplan toegestane gebruik wordt vastgelegd ook al is dat nog niet gerealiseerd. Dit planologisch toegestane gebruik behoeft dus op het moment van vaststelling van de beheersverordening nog niet het feitelijk bestaande gebruik te zijn. Van een bevriezing van de bestaande situatie behoeft in die opvatting geen sprake te zijn. (…) In paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel heeft het kabinet in eerste instantie aangegeven uit te gaan van de enge opvatting, derhalve het feitelijk bestaande gebruik. Deze interpretatie was ingegeven vanuit de gedachte van de 'luchtfoto', waarover in het kader van het amendement steeds is gesproken. Hierop is kritiek gekomen vanuit het veld. De kritiek houdt in dat ten gevolge van de enge opvatting het instrument beheersverordening in feite onbruikbaar wordt. Als argument wordt in de eerste plaats aangegeven dat het uitgaan van het feitelijk bestaand gebruik leidt tot bevriezing van de bestaande situatie zonder rekening te houden met wat er volgens het voorheen geldende bestemmingsplan nog wel was toegestaan. Hierdoor wordt als het ware een krimpfolie over het gebied gelegd. Dit geldt te meer indien zou worden uitgegaan van een enge interpretatie van het begrip 'gebruik' als zodanig, namelijk dat hiermee niet de gebruiksvorm detailhandel wordt verstaan, maar het gebruik als slager, bakker of groentenwinkel. Een ander bezwaar is dat ten gevolge van het niet rekening houden met planologisch toegestaan gebruik eventuele gebruiksmogelijkheden die op basis van het bestemmingsplan bestaan maar nog niet feitelijk zijn gerealiseerd met de beheersverordening teniet worden gedaan. Ingevolge artikel 6.1 Wro is dit een grond voor een verzoek om tegemoetkoming in de schade. Ten slotte leidt het feit dat voor aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten als bedoeld in de Monumentenwet 1988 altijd een bestemmingsplan moet worden gemaakt tot een beperking van de reikwijdte van het instrument beheersverordening, ten aanzien van gebieden die vanwege het beschermde karakter op het eerste gezicht bij uitstek voor toepassing van de verordening geschikt lijken.

184


Het kabinet heeft geenszins de bedoeling het instrument van de beheersverordening onbruikbaar en daarmee het amendement zinledig te maken. Daarom heeft het kabinet de interpretatie van het begrip bestaand gebruik nader in beschouwing genomen. De signalen uit en gesprekken met het veld hebben tot de conclusie geleid dat ook de ruime interpretatie van het begrip mogelijk moet kunnen zijn. De tekst van artikel 3.38 Wro verzet zich daartegen niet. Indien voor een gebied een bestemmingsplan geldt, moet een gemeente ervoor kunnen kiezen in een beheersverordening het in dat gebied in het bestemmingsplan toegestane gebruik vast te leggen. De reeds in het bestemmingsplan opgenomen bouwmogelijkheden kunnen worden gerealiseerd. Nieuwe bouwmogelijkheden van kleine omvang kunnen worden toegestaan door middel van door de gemeente in de verordening op te nemen ontheffingsmogelijkheid (de 'binnenplanse' ontheffing), via de in het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening op te nemen lijst van kleine 'buitenplanse' ontheffingen. Ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang kan de gemeente een projectbesluit nemen. Indien het geldende bestemmingsplan functies bevat die al jarenlang niet zijn benut, kan de gemeente er ook voor kiezen daarvoor het feitelijk bestaand gebruik in een beheersverordening vast te leggen. De functie wordt dan in feite wegbestemd en de ontwikkelingsmogelijkheid wordt in lijn met het doel van de verordening beëindigd. Deze keuze kan in de toelichting bij de verordening worden onderbouwd met het argument dat de ontwikkelingsmogelijkheid wordt beëindigd vanwege het feit dat deze jarenlang niet is benut en het nut van het realiseren van de functie kennelijk niet wordt ingezien. Het vervallen van de functie onderstreept het laagdynamische karakter van het gebied. Een eventueel verzoek om een tegemoetkoming in de schade kan met deze argumenten tegemoet worden getreden. Als voorbeeld: voor een in de wijk gelegen stuk groen waar volgens het bestemmingsplan al jarenlang een school mag worden gebouwd, maar die nog steeds niet is gerealiseerd, wordt als bestaand gebruik het feitelijk gebruik als groenvoorziening vastgelegd. In de toelichting op de verordening wordt te dien aanzien uitgelegd dat met het vaststellen van de beheersverordening in lijn met het doel van de verordening de ontwikkeling van een school niet meer mogelijk is. Het nut van het realiseren van de schoolfunctie is kennelijk al die jaren niet ingezien. Indien in een gebied geen bestemmingsplan geldt, is het alleen mogelijk het feitelijk bestaande gebruik vast te leggen. Bouwmogelijkheden kunnen worden geboden door in de verordening een regeling voor 'binnenplanse ' ontheffing op te nemen, of via een buitenplanse ontheffing op grond van de Bro-lijst dan wel door middel van een projectbesluit. De eerdergenoemde enge interpretatie van het begrip gebruik wordt door het kabinet niet gedeeld. De opvatting dat met gebruik uitsluitend wordt gedoeld op de feitelijke functie van bijvoorbeeld bakker in plaats van de functie detailhandel vindt geen steun in en kan niet worden afgeleid uit de bedoelingen van het amendement Verdaas/Van Bochove/Lenards. Ter toelichting van het voorgaande het voorbeeld van een woonwijk, die in de 70-er jaren

185


is gebouwd. Zowel in de ogen van de gemeente als van de bewoners is de wijk 'af': met uitzondering van kleine uitbreidingen van woningen of de bouw van dakkapellen, zijn er geen bouwactiviteiten meer en er is ook niemand die dat anders wil. Het is een laagdynamisch gebied, waar een bestemmingsplan geldt. Het is mogelijk voor deze wijk een beheersverordening vast te stellen, die het planologisch toegestane gebruik vastlegt. Dit betekent dat de bestaande situatie wordt vastgelegd. Inspraak, zienswijzen en beroep ten aanzien van die mogelijkheden zijn destijds al geboden bij de totstandkoming van het bestemmingsplan en zijn derhalve nu niet opnieuw nodig. Andere gewenste bouwmogelijkheden kunnen worden geboden door in de verordening een regeling voor 'binnenplanse' ontheffing op te nemen, via een buitenplanse ontheffing op grond van de Bro-lijst dan wel door middel van een projectbesluit. De twee laatstgenoemde besluiten komen tot stand met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb met de mogelijkheid van de indiening van zienswijzen en beroep. Concluderend kan worden gesteld dat bij de invulling van het begrip bestaand gebruik door de gemeente zelf voor het desbetreffende gebied kan worden gekozen voor de enge of de ruime opvatting. De ruime opvatting is evenwel alleen mogelijk indien in een gebied reeds een bestemmingsplan geldt.

ruime definitie bestaand gebruik en bestemmingsplan ouder dan 10 jaar Handelingen TK III [pag. 5-313] Bij de invulling van het begrip 'bestaand gebruik' kunnen gemeenten zelf bepalen of zij voor het betreffende gebied een ruime of een enge interpretatie van het begrip willen hanteren. Met een beheersverordening wordt eigenlijk een bestemmingsplan light bedoeld. Ik aarzel dan ook om te stellen dat de ruime definitie alleen kan worden gehanteerd voor een beheersverordening waaraan een bestemmingsplan voorafgaat dat ouder is dan tien jaar. Het kan goed zijn dat er sprake is van een bestemmingsplan dat ouder is dan tien jaar, maar waar jarenlang geen ruimtelijke ontwikkeling heeft plaatsgevonden en waar ook in de nabije toekomst geen ontwikkeling zal plaatsvinden. Dat bestemmingsplan kun je dan nog steeds als goed en actueel aanmerken. In zo’n situatie zie ik niet waarom een gemeente niet zou kunnen kiezen voor omzetting van zo’n bestemmingsplan in een beheersverordening. De heer Van Leeuwen vroeg of in zo’n geval eerst een nieuw bestemmingsplan moet worden opgesteld, waarna teruggeschakeld moet worden naar een beheersverordening. Ik ben het met hem eens dat het beter is om in zo’n geval van een oud bestemmingsplan direct over te schakelen naar een beheersverordening.

186


begrip ‘ruimtelijke ontwikkeling’ Handelingen TK III [pag. 5-313] De uitwerking van het begrip 'ruimtelijke ontwikkeling' betreft een volgend punt. Als gesproken wordt van 'geen ruimtelijke ontwikkeling', dan moet je dat interpreteren als geen ruimtelijk relevante veranderingen in het planologisch toegestane gebruik van gronden, opstallen alsmede bouwkundige wijzigingen van bouwwerken. De essentie is: geen ruimtelijk relevante veranderingen van allerlei verschillende activiteiten. Natuurlijk valt daar van alles onder, maar daaronder vallen niet de bouwactiviteiten waarvoor geen bouwvergunning is vereist. Dit is overeenkomstig het Besluit bouwvergunningvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken. Dergelijke bouwactiviteiten worden naar huidige recht namelijk niet als ruimtelijk relevant gezien. Zo’n benadering geeft wellicht onvoldoende houvast en daarom wil ik nog het volgende opmerken. Een basis van de keuze voor een bestemmingsplan en een beheersverordening kan de structuurvisie zijn. Voorstelbaar is dat je in een structuurvisie aangeeft in welke gebieden van de gemeente geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien of dat uit de structuurvisie kan worden afgeleid op welke locaties binnen de gemeente dergelijke gebieden zich bevinden. Mocht ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening uit een structuurvisie blijken dat in het gebied ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, dan zal minder snel aangenomen mogen worden dat van de bevoegdheid om een beheersverordening vast te stellen gebruik kan worden gemaakt. Als er in een betrokken gebied bijvoorbeeld met het externe veiligheidsbeleid strijdige situaties optreden – denk bijvoorbeeld aan de opslag van gevaarlijke stoffen te dicht bij een kwetsbaar object – dan moet dat veranderen en is dus een ruimtelijke ontwikkeling te voorzien. Uit mijn reactie blijkt dat dit wel logisch te onderbouwen is, maar dit zal dan vanuit de gemeente zelf duidelijk aangegeven moeten worden, ook als dit gebeurt in het kader van de uitwerking van een structuurvisie. Voor wat betreft de duur van de periode waarvoor geen ontwikkeling wordt voorzien, ligt het voor de hand om aan te sluiten bij de looptijd van de beheersverordening. De WRO stelt die looptijd gelijk aan die van het bestemmingsplan, dus maximaal tien jaar. Er bestaan situaties waarin een termijn van langer dan tien jaar mogelijk is.

beheersverordening en projectbesluit of bestemmingsplan Hand EK I [pag. 3-120] Minister Winsemius: (…) de beheersverordening. De spelregel is: je past die toe op fysieke gebieden waar geen verwachte ontwikkelingen zijn. Als er wel een verwachte ontwikkeling is, wisselt het regime. Dat moet via een projectbesluit of via een verandering van het bestemmingsplan. De vraag is waar op dat punt de grens is. In feite vindt dan een verandering van de bestemming plaats. Daar zitten ook best vragen bij. Is 'agrarisch gebruik' nog steeds 'agrarisch gebruik' als het heel hoog wordt? Mag ik uitgaan van 'rood' voor 'rood'? Dat hangt

187


ervan af, want het ene rood is het andere niet. Als een schuur wordt omgebouwd tot een huis, dan komt er rood voor groen. Dan moet je serieus aan de bel gaan trekken. Het is een projectbesluit of een verandering van het bestemmingsplan. Dat zijn best spannende vragen. De regels zijn op zichzelf redelijk duidelijk. Het komt echter allemaal terug bij de behandeling van het Bro.

beheersverordening en rechtsbescherming MvA I [pag. 9] Naar aanleiding van het commentaar op de reikwijdte van de beheersverordening merk ik op dat de indiener van het amendement destijds heeft gesproken van gebieden, waarin de status quo wordt gehandhaafd; bestemmingen wijzigen niet. De bewoners van zo’n gebied komen niet voor verrassingen te staan bij het vaststellen van de beheersverordening: alles blijft zoals het was! Vanuit dit uitgangspunt is het afzien van een (uniforme openbare) voorbereidingsprocedure verklaarbaar. Uit haar aard staat tegen de beheersverordening ingevolge artikel 8.2 van de Awb geen beroep open. De toepassing van de beheersverordening in de praktijk zal uiteraard, net als alle andere instrumenten van de Wro, nauwlettend worden gemonitord. Hand EK I [pag. 3-103] De heer Van der Lans (GroenLinks): Stel dat men in een gebied woont waarvoor een beheersverordening geldt en dat je iets wilt wijzigen. Dan is het essentieel dat de rechten die je zou hebben op grond van een bestemmingsplan dezelfde zijn als die gelden op grond van een beheersverordening. Als dat zo is, kun je je afvragen waarom de regeling een beheersverordening moet heten, maar ik wil van de minister wel de uitspraak dat de rechten precies dezelfde blijven. Minister Winsemius: Voorzitter. De burger heeft het recht om een bepaald initiatief te ontwikkelen. Hij kan daartoe een verzoek indienen. Dan moet een projectbesluit worden genomen en het traject worden gevolgd dat daarbij hoort. Bij weigering kan de burger in beroep gaan bij de rechter. Het aardige van de beheersverordening is echter dat er volgens de gemeente geen risico is en dat er daarom ook niet de noodzaak is voor bepaalde procedures. Zodra zich een grote ontwikkeling aandient, ontstaat een proces met de mogelijkheid van beroep. Dus in principe is met deze figuur het nodige gedekt. De burger weet op een gegeven moment dat er voor een bepaald gebied een beheersverordening geldt. De gemeente heeft die beheersverordening opgesteld, omdat zij weet dat er in dat gebied geen grote dingen gaan gebeuren. Wordt er voor dat gebied wel een initiatief genomen, dan moet een projectbesluit worden genomen of het bestemmingsplan worden gewijzigd. Dan volgt de route die de burger de gelegenheid biedt om zijn rechten te laten gelden. Dat is de achtergrond van deze regeling.

188


geldend regime bij vervallen van (deel) beheersverordening NavV III [pag. 14] Ten slotte kan ten aanzien van de vraag van de leden van de PvdA welk regime in een gebied geldt nadat ten gevolge van een gerechtelijke uitspraak de rechtsgrond aan de beheersverordening komt te ontvallen het volgende worden opgemerkt. Ten aanzien van beheersverordeningen is niet voorzien in bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Dat betekent dat de burgerlijke rechter kan worden benaderd, maar dat deze een beheersverordening geheel of gedeeltelijk buiten werking zou stellen is niet erg waarschijnlijk. Praktisch gesproken is eerder denkbaar dat de bestuursrechter, naar aanleiding van een beroep tegen een besluit dat op een beheersverordening is gebaseerd, oordeelt dat een onderdeel van die verordening onverbindend is, bijvoorbeeld wegens strijd met een hogere regeling. Dat oordeel zal ook gelden voor vergelijkbare gevallen, zodat er een 'gat' ontstaat. Hierbij is van belang dat het oude bestemmingsplan niet meer geldt en ook niet herleeft. Dat plan is immers vervallen op grond van artikel 3.39 Wro. Als er een groter of kleiner gat ontstaat in de beheersverordening zal de gemeente hierin moeten voorzien door daarvoor een (herziene) beheersverordening vast te stellen. Hiernaast kan de gemeente een voorbereidingsbesluit nemen en hieraan de nodige bescherming in de vorm van een aanleg- en sloopvergunningenstelsel of een verbod tot wijziging van het gebruik koppelen. Vervolgens zal zij dan een bestemmingsplan moeten vaststellen.

beheersverordening bij een beschermd stads- of dorpsgezicht MvA III [pag. 24] In de nota naar aanleiding van het verslag (pag. 12 e.v., red.) is uiteengezet waarom bij nader inzien toch de mogelijkheid wordt geboden om in een aangewezen beschermd stads- of dorpsgezicht een beheersverordening vast te stellen. Daarbij is gewezen op de eventuele wenselijkheid om in het aangewezen gebied bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen te stimuleren teneinde de maatschappelijke vitaliteit van het gebied te behouden. De aanwijzing tot beschermd gezicht houdt immers niet zonder meer in dat gebied op slot gaat, wel dat extra aandacht wordt geschonken aan wat wel of niet in dat gebied wordt toegestaan. De aanwijzing houdt in dat de gemeente een beschermend bestemmingsplan moet vaststellen, tenzij bij het aanwijzingsbesluit wordt bepaald dat het geldende bestemmingsplan voldoende bescherming biedt dan wel dat een beheersverordening kan worden vastgesteld. Het is dus de aanwijzende minister die, de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten gehoord, bepaalt welk instrument voor het te beschermen gebied moet worden ingezet. Hij bepaalt derhalve in eerste aanleg, de Rijksdienst gehoord, in hoeverre er ruimte is voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen dan wel of bestaande mogelijkheden daartoe moeten worden geweerd. Het is duidelijk dat dit maatwerk is en dat per geval de mogelijkheden zullen moeten worden afgewogen. Een eenduidig antwoord op de vraag wat bij bescherm-

189


de gezichten onder ruimtelijke ontwikkelingen moet worden verstaan is dan ook niet te geven. Wordt na de aanwijzing het te handhaven of nieuw te maken bestemmingsplan geactualiseerd, dan kan de gemeente kiezen voor het vaststellen van opnieuw een bestemmingsplan of van een beheersverordening, maar ook hierbij moet genoemde Rijksdienst worden ingeschakeld. Zo wordt ook gewaarborgd dat de beheersverordening genoegzaam bescherming biedt voor een aangewezen beschermd stads- of dorpsgezicht. De beheersverordening kent geen eigen rechtsbeschermingsregime. In geval van een beheersverordening volgend op een beschermend bestemmingsplan hebben belanghebbenden in het kader van dat plan al hun rechtsbeschermingsmomenten gehad, bij een aanwijzingsbesluit waarbij een beschermende beheersverordening wordt toegestaan, kan tegen het aanwijzingsbesluit zelf worden geageerd. Artikel 3.38 1 Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geschiedt tevens langs elektronische weg. 2. De verordening wordt in elk geval binnen tien jaar na de vaststelling herzien. Artikel 3.1, vierde lid, en vijfde lid, eerste en tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing. 3. Om overeenkomstig de verordening bestaand gebruik te handhaven en te beschermen kan bij de verordening worden bepaald dat het verboden is om binnen daartoe aangegeven gebied zonder, of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders: a. bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren; b. bouwwerken te slopen. 4. Bij de verordening kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van bij de verordening te geven regels ontheffing kunnen verlenen van bij de verordening aan te geven regels. De ontheffing kan onder beperkingen worden verleend. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Belanghebbenden worden in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen omtrent een voorgenomen ontheffing naar voren te brengen. 5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling en nadere regels omtrent de inhoud van de verordening.

190


6.

Afdeling 3.4, met uitzondering van de artikelen 3.17 en 3.18, tweede lid, onder c, en derde lid, onder e, is op het in de verordening begrepen gebied van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat voor ‘bestemmingsplan’ of ‘bestemmingsplan, een projectbesluit daaronder begrepen,’ telkens wordt gelezen: ‘verordening’ en dat in artikel 3.18, vierde lid, in plaats van ‘of 3.29’ wordt gelezen: , 3.29, 3.40, 3.41 of 3.42.

algemeen Zie Hoofdstuk 3A, Algemeen; – Beheersverordening – Karakter en inhoud beheersverordening – Beheersverordening en projectbesluit of bestemmingsplan – Beheersverordening en rechtsbescherming

tweede lid Actualiteit van beheersverordening MvA I [pag. 27-29] Ook beheersverordeningen dienen eens in de tien jaar te worden herzien. De verlengingsmogelijkheid speelt hier geen rol, omdat de procedure voor de beheersverordening zodanig eenvoudig is, dat geen negatief verschil meer bestaat met de verlengingsprocedure. Herzien gemeenten niet binnen de termijn van tien jaar hun beheersverordening, dan vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van leges ter zake van activiteiten binnen het in die verordening begrepen gebied. Artikel 3.39 1. Op het tijdstip van inwerkingtreding van een beheersverordening voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt, vervalt het bestemmingsplan voor zover het op dat gebied betrekking heeft. 2. Op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt, vervalt de beheersverordening voor zover zij op dat gebied betrekking heeft. Beheersverordening en bestemmingsplan Hand EK I [pag. 3-103] Mevrouw Meindertsma (PvdA): Als ik het goed begrijp kan de gemeente ook voor gebieden waarvoor geen bestemmingsplan geldt een beheersverordening opstellen. Minister Winsemius: Ja. Mevrouw Meindertsma (PvdA): Echter, als zich voor dat gebied een ontwikkeling aandient, wordt een projectbesluit genomen voor de opstelling van een bestemmingsplan. Dan is een beheersverordening niet meer mogelijk.

191


Minister Winsemius: Maar als het om iets kleins gaat, kan de gemeente besluiten dat een beheersverordening voldoet. Dan gaat het bijvoorbeeld om de bouw van een kleine schuur. Komt men met een serieus plan, waarmee iets meer is gemoeid dan een stuk grond als een postzegel, dan moet de andere route worden gevolgd. Mevrouw Meindertsma (PvdA): Is het niet handig als u nadere regels op dit punt stelt? Minister Winsemius: Die kunnen natuurlijk gesteld worden bij de uitwerking van de Wro. Je hoeft hier niet alles te regelen. Dat kan ook later. Mevrouw Slagter-Roukema (SP): Ik wil iets meer duidelijkheid. Wat hebben wij nu afgesproken? Minister Winsemius: Bij de invoering komt nog een serietje uitwerkingsregels.

– – – –

Zie ook Hoofdstuk 3A, Algemeen; Beheersverordening Karakter en inhoud beheersverordening Beheersverordening en projectbesluit of bestemmingsplan Beheersverordening en rechtsbescherming

Artikel 3.40 1. De gemeenteraad kan binnen een in een beheersverordening begrepen gebied ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang dat een of meer bouwwerken, werken, geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het gebruik van bouwwerken of gronden kan omvatten, en afwijkt van de verordening, besluiten dat de verordening buiten toepassing blijft. De artikelen 3.10 tot en met 3.12 zijn van overeenkomstige toepassing. De bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 3.37, tweede lid, gestelde regels zijn op dit besluit van overeenkomstige toepassing. 2. Te zijner keuze stelt de gemeenteraad binnen een jaar nadat het besluit, bedoeld in het eerste lid, onherroepelijk is geworden een met dat besluit overeenkomende wijziging van de verordening vast, dan wel geeft hij overeenkomstige toepassing aan artikel 3.13, eerste, tweede en vierde lid, met dien verstande dat hierin in plaats van ‘projectbesluit’ telkens wordt gelezen: besluit als bedoeld in artikel 3.40. 3. Zolang de gemeenteraad nog een verordening als bedoeld in het tweede lid heeft vastgesteld, is artikel 3.13, vierde lid, van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in plaats van ‘het bestemmingsplan’ wordt gelezen: ‘de verordening’ en dat de in de tweede volzin vermelde tussenzin vervalt.

– –

Zie Hoofdstuk 3A, Algemeen; Beheersverordening Karakter en inhoud beheersverordening

192


– –

Beheersverordening en projectbesluit of bestemmingsplan Beheersverordening en rechtsbescherming

Artikel 3.41 1. Provinciale staten kunnen, de gemeenteraad gehoord, ten behoeve van de verwezenlijking van een project van provinciaal belang dat een of meer bouwwerken, werken, geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het gebruik van bouwwerken of gronden kan omvatten, en afwijkt van de beheersverordening, besluiten dat de verordening buiten toepassing blijft. 2. Artikel 3.40, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, is van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat provinciale staten in de plaats treden van de gemeenteraad en gedeputeerde staten in plaats van burgemeester en wethouders.

– – – –

Zie Hoofdstuk 3A, Algemeen; Beheersverordening Karakter en inhoud beheersverordening Beheersverordening en projectbesluit of bestemmingsplan Beheersverordening en rechtsbescherming

Artikel 3.42 1. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, kan, de gemeenteraad en provinciale staten gehoord, ten behoeve van de verwezenlijking van een project van nationaal belang dat een of meer bouwwerken, werken, geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het gebruik van bouwwerken of gronden kan omvatten, en afwijkt van de beheersverordening, besluiten dat de verordening buiten toepassing blijft. 2. Binnen een jaar nadat het besluit, bedoeld in het eerste lid, onherroepelijk is geworden, wordt toepassing gegeven aan artikel 3.29, tweede lid, met dien verstande dat in de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen 3.10 tot en met 3.14 in plaats van ‘projectbesluit’ telkens wordt gelezen: een besluit als bedoeld in artikel 3.42, eerste lid. Een aldus vastgesteld inpassingsplan wordt aangemerkt als bestemmingsplan.

– – – –

Zie Hoofdstuk 3A, Algemeen; Beheersverordening Karakter en inhoud beheersverordening Beheersverordening en projectbesluit of bestemmingsplan Beheersverordening en rechtsbescherming

193

Hoofdstuk 4 Algemene regels en specifieke aanwijzingen

Algemeen uitgangspunten bij normstellende bevoegdheden MvT I [pag. 52] Het nieuwe wettelijke stelsel gaat uit van: – sturing van de zijde van het Rijk en de provincie door middel van normstelling in regelgeving (algemene regels, aanwijzing, bestemmingsplan); – conflictoplossing tussen bestuursorganen in principe via de bestuurlijke lijn; de gang naar de rechter heeft niet de voorkeur van de regering. Lettend op de in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden van Rijk en provincie zal de nieuwe bestemmingsplanprocedure in de praktijk als volgt kunnen werken.

het gebruik van normstellende bevoegdheden MvT I [pag. 52] De drie in dit hoofdstuk toegelichte bevoegdheden voor het Rijk en de provincies (bestemmingsplannen, algemene regels en aanwijzingen) vereenvoudigen het doorwerkingstelsel van de huidige WRO.. (…)Het wetsvoorstel bevat materiële criteria en procedurele waarborgen tegen een lichtvaardig gebruik van bevoegdheden door provincies en Rijk: – provincies en Rijk moeten motiveren waarom de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming daadwerkelijk op provinciaal of rijksniveau thuishoort; – de totstandkoming van de besluiten is gebonden aan procedurele waarborgen, met voorzieningen voor een democratische controle; – er is een overlegverplichting met de gemeenteraad wiens grondgebied het aangaat, bij het geven van een aanwijzing of de vaststelling van een bestemmingsplan door een provincie of het Rijk. Bij de materiële criteria 'een goede provinciale ruimtelijke ordening' en 'een goede nationale ruimtelijke ordening', die de bevoegdheidsuitoefening begrenzen, valt te denken aan categorieën van projecten en activiteiten die in de praktijk vaak tot de verantwoordelijkheden van provincie of Rijk worden gerekend, zoals: – complexe projecten of activiteiten die feitelijk of wat betreft hun gevolgen grensoverschrijdend zijn (bijvoorbeeld grote projecten die in meerdere opzich-

195


–

–

–

ten grensoverschrijdend zijn, veel geld van provincie of Rijk vergen of waarbij meerdere overheden betrokken zijn); projecten en activiteiten met een hoog maatschappelijk belang dat de lokale of regionale belangen overstijgt (bijvoorbeeld vuilverwerking, provinciale of landelijke infrastructuur, grootschalige recreatievoorzieningen of regionale bedrijventerreinen); 'klassieke' nationale projecten en activiteiten, die betrekking hebben op ’s lands veiligheid (landsverdediging, grootschalige overstromingen, andere calamiteiten van bovenlokale aard, zoals ontploffingen in de Botlek); de omzetting van EU-richtlijnen.

In de afweging ten aanzien van het al dan niet toepassen van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels of aanwijzingen zullen ook de financiële effecten daarvan voor de gemeenten of de provincies en de eventueel vereiste compensatie daarvan moeten worden betrokken. In de algemene regels zal ook helderheid moeten worden geboden over de gevolgen voor bestaande situaties en het overgangsrecht terzake. VW I [pag. 19] In het wetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat ruimtelijke vraagstukken worden opgelost op het juiste niveau, meestal zal dat het lokale niveau zijn. De genoemde instrumenten kunnen worden ingezet indien provinciale of nationale belangen in het geding zijn. Rijk en provincie kunnen dan natuurlijk algemene regels geven voor bestemmingsplannen in dat gebied. Het Rijk kan dat doen in een algemene maatregel van bestuur en de provincie in een verordening dan wel in een aanwijzing in een concreet individueel bestemmingsplan. Algemene regels en een aanwijzing worden vooraf gegeven en dienen in het betreffende bestemmingsplan te worden verwerkt. Ik denk dat dit heel erg verhelderend is. Het is een fundamentele wijziging: vooraf duidelijkheid in plaats van toetsing achteraf. VW I [pag. 26] Ik kom nu toe aan de bezwaren tegen de algemene regels en de aanwijzingen die een nader punt van beschouwing vormden. Bij de VNG bestaat weerstand tegen het gebruik van deze instrumenten, omdat zij vreest dat de gemeentelijke beleidsvrijheid onnodig sterk zal worden beperkt door een grotere bemoeienis van hogere overheden. Ik begrijp die zorg van de VNG wel, maar er staan natuurlijk een paar zaken tegenover. Die wil ik ook nog eens onderstrepen. In de eerste plaats zorgt het nieuwe stelsel van het wetsvoorstel ervoor dat gemeenten sowieso belangrijk meer beleidsruimte krijgen dan zij nu hebben. In de tweede plaats wordt er in het wetsvoorstel van uitgegaan dat de gemeente, die het dichtst bij de burger staat, in de praktijk meestal het bestuursniveau zal zijn waarop het ruimtelijk beleid juridisch bindend wordt vastgelegd. Ik denk dat die verantwoordelijkheid daar volop aan de orde blijft. In de derde plaats ga ik ervan uit dat vanwege de bestuurlijke en juridische gevolgen en de inhoudelijke eisen die aan alge-

196

algemene regels en specifieke aanwijzingen

mene regels worden gesteld, Rijk en provincies het instrument selectief en zeer zorgvuldig zullen hanteren. Ook wijs ik erop dat in het wetsvoorstel is geregeld dat het parlement betrokken is bij de vaststelling van algemene regels in een algemene maatregel van bestuur en dat provinciale staten betrokken zijn bij een provinciale verordening. Een van de kernelementen van het wetsvoorstel is dus het creëren van ruimte binnen kaders. Provincie en Rijk geven de normstellende kaders voor de bestemmingsplannen, nodig voor het provinciale en nationale ruimtelijk beleid. Buiten die kaders heeft de gemeente beleidsvrijheid. Bemoeienis van provincie en Rijk met details van bestemmingsplannen die niet raken aan provinciaal of nationaal ruimtelijk beleid behoort straks echt tot het verleden.

voorbeeld gebruik van bevoegdheden door rijk of provincie MvT I [pag. 53] Lettend op de in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden van Rijk en provincie zal de nieuwe bestemmingsplanprocedure in de praktijk als volgt kunnen werken. Indien een gemeente een bestemmingsplanwijziging in voorbereiding wil nemen, bepaalt zij of zij over dit voornemen via de procedure, opgenomen in de gemeentelijke inspraakverordening, de mening van de ingezetenen van de gemeente en de belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen zal peilen. Op dat moment start de gemeente ook het bestuurlijke vooroverleg met de andere betrokken gemeenten, waterschappen, betrokken rijksdiensten en de provincie. Tijdens dit vooroverleg krijgen Rijk en provincie de gelegenheid een oordeel te geven over de voornemens van de gemeente. Dit oordeel zal in de regel zijn gebaseerd op in algemene regels neergelegde normen en/of op een structuurvisie, maar noodzakelijk is dit niet. De gemeente zal daarop reageren. In deze fase van de bestemmingsplanprocedure zal al duidelijk worden hoe het Rijk en de provincie over het bestemmingsplan of onderdelen daarvan oordelen, en tegen welke onderdelen Rijk of provincie een zo groot bezwaar hebben dat een van hen voornemens is uiteindelijk juridisch te interveniëren. De verschillende diensten van het Rijk overleggen hierover onderling eveneens en (kunnen) trachten tot een gezamenlijk standpunt te komen. Het Inspectoraat-Generaal VROM heeft met betrekking tot de inbreng van de zijde van het Rijk een coördinerende taak. De indiening van een zienswijze door de inspecteur (al dan niet (mede) namens een andere rijksdienst), of door een andere rijksdienst mede namens deze inspecteur, leidt namelijk ingevolge artikel 3.8, derde (vierde, red.) lid, tot uitstel van de inwerkintreding van het vastgestelde bestemmingsplan. Burgemeester en wethouders stellen vervolgens met inachtneming van de inspraak en het vooroverleg een ontwerp-bestemmingsplan(wijziging) op. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder b (a, red.), van het wetsvoorstel geven zij in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze, in de Staatscourant en langs elektronische weg kennis van de terinzagelegging van het ontwerp. Daarbij wordt vermeld waar en wanneer de

197


stukken ter inzage liggen en dat een ieder gedurende een termijn van 6 weken schriftelijk of op elektronische wijze zijn zienswijze omtrent het ontwerp kenbaar kan maken. Tegelijkertijd met deze kennisgeving wordt het ontwerp-plan ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder c (b, red.), toegezonden aan de betrokken rijksdiensten, de provincie, waterschappen en gemeenten. Uit de toegezonden stukken blijkt in hoeverre en op welke wijze de gemeente gehoor heeft gegeven aan de in het vooroverleg gemaakte opmerkingen. Indien dat naar het oordeel van Rijk of provincie onbevredigend is, zal zeker van die zijde worden aangedrongen op nader bestuurlijk overleg. In dat overleg zal duidelijker worden of de gemeente bereid is de wensen van Rijk of provincie te honoreren. Indien dat niet het geval is en het betreft een voor Rijk of provincie essentieel onderdeel, dan kan worden gestart met de voorbereiding van een interventie door middel van het gebruik van de bestemmingsplanbevoegdheid, de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels dan wel het geven van een aanwijzing omtrent de inhoud van het bestemmingsplan. Dit kan in het overleg aan de gemeente worden gemeld. Rijk of provincie dienen tijdens de daarvoor beschikbare termijn van 6 weken een zienswijze in. Deze inbreng wordt door de VROM-inspecteur gecoördineerd. Na afloop van de terinzageligging c.q. zienswijzetermijn stelt de gemeenteraad het bestemmingsplan binnen 12 weken vast. In die periode beslissen Rijk of provincie definitief welke juridische maatregelen zullen worden getroffen indien de gemeente niet bereid blijkt de zienswijze over te nemen. Het vaststellingsbesluit van de gemeente wordt binnen 2 weken na de vaststelling bekendgemaakt door terinzagelegging op het gemeentehuis, kennisgeving van de terinzagelegging in de Staatscourant en langs elektronische weg. Indien door gedeputeerde staten of door – dan wel mede namens – de VROM-inspecteur een zienswijze is ingediend en de gemeente deze niet volledig gegrond heeft verklaard, geschiedt de bekendmaking binnen 6 weken na de vaststelling (artikel 3.8, derde (vierde, red.) lid). Daarna kunnen de volgende situaties zich voordoen. a. Het Rijk of de provincie leggen zich bij de besluitvorming van de gemeente neer. b. Rijk of provincie besluiten zelf een wijziging van het bestemmingsplan te entameren. Binnen de hiervoorbedoelde 6 weken verklaren Rijk of provincie dat zij gebruik zullen gaan maken van hun bestemmingsplanbevoegdheid en nemen een voorbereidingsbesluit. Het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan treedt ingevolge artikel 3.8, zevende lid (zesde, red.), niet in werking voor wat betreft het gedeelte waarop de zienswijze van Rijk of provincie betrekking heeft. Rijk of provincie leggen voor het bestreden onderdeel van het gemeentelijke plan een ontwerp-bestemmingsplan 6 weken ter inzage. Dit kan al op de dag van de bekendmaking van het door de gemeenteraad vastgestelde plan. Rijk of provincie stellen het door hen voorbereide bestemmingsplan daarna zo snel mogelijk vast.

198


c.

d.

Rijk of provincie besluiten te interveniëren door middel van het stellen van algemene regels. Binnen de hiervoorbedoelde 6 weken verklaren zij dat een algemene maatregel van bestuur of verordening zal worden voorbereid. Eventueel nemen zij een voorbereidingsbesluit. De algemene maatregel van bestuur dan wel de verordening wordt binnen 9 respectievelijk 6 maanden vastgesteld, anders treedt het desbetreffende gedeelte van het bestemmingsplan alsnog in werking (artikel 3.8, vijfde lid). De artikelen 4.1, tweede lid, en 4.3, tweede lid, bepalen dat het bestemmingsplan binnen een jaar door de gemeente moet zijn aangepast. Blijft de gemeente daarmee in gebreke dan kunnen provincie of Rijk alsnog zelf een bestemmingsplanwijziging tot stand brengen en een voorbereidingsbesluit nemen om het gebied te beschermen. Rijk of provincie besluiten te interveniëren door middel van een aanwijzing aan de gemeente tot aanpassing van het bestemmingsplan. Dat besluit wordt binnen de hiervoorbedoelde 6 weken genomen. Tevens wordt een voorbereidingsbesluit genomen (artikel 3.8, zesde lid). Het desbetreffende gedeelte van het bestemmingsplan treedt niet in werking. De aanwijzing dient binnen een jaar door de gemeente in het bestemmingsplan te worden verwerkt. Blijft de gemeente in gebreke alsnog zelf een bestemmingsplanwijziging tot stand brengen dan kunnen provincie of Rijk zelf een bestemmingsplanwijziging vaststellen.

verordeningen en algemene maatregelen van bestuur Het karakter en de inhoud van algemene regels MvT I [pag. 42] Naast de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen door de provincie of het Rijk voorziet het wetsvoorstel in de bevoegdheid voor de provincies en het Rijk om door middel van een verordening respectievelijk een algemene maatregel van bestuur algemene of specifieke eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten van lagere overheden of aan de kwaliteit van die beslissingen. In de meeste gevallen zullen deze eisen betrekking hebben op de inhoud van bestemmingsplannen. In overwegende mate zal het eisen betreffen die een ruimtelijk kwaliteitsniveau omschrijven waaraan bestemmingsplannen in het algemeen of bestemmingsplannen in nader aangeduide gebieden, op een daarbij te bepalen tijdstip moeten voldoen. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om een eis dat gemeenten in een nader omschreven gebied de bestemmingsplannen in die zin moeten wijzigen dat bepaalde bestemmingen niet meer mogelijk zijn (bijvoorbeeld een verbod om in het stroomgebied van rivieren te bouwen). Een ander voorbeeld is een algemene eis met betrekking tot het in acht nemen van afstanden tussen concurrerende bestemmingen. Het gebruik van deze bevoegdheid is met name aangewezen als de gemeentelijke beleidsruimte voor de vaststelling van de inhoud of de inrichting van bestemmingsplannen, al dan niet voorwaardelijk, naar het oordeel van het Rijk of een provincie moet worden genormeerd of ingeperkt. Het

199


opnemen van ruimtelijke kwaliteitseisen of randvoorwaarden voor de ruimtelijke besluitvorming in een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening zal aan de betrokken regionale en lokale overheden en aan de burgers duidelijkheid – en dus ook rechtszekerheid – verschaffen over de mate waarin en de wijze waarop die overheden gehouden zijn de op hoger niveau vastgestelde beleidsdoelstellingen te realiseren. Dit zal met name het geval zijn als een actie van die overheden noodzakelijk is en als een verdergaande binding wenselijk is. Deze bevoegdheid voorziet er tevens in dat het Rijk een adequate toepassing, uitvoering en handhaving in Nederland kan bewerkstelligen van Europese regelgeving of andere internationale verplichtingen, die voortvloeien uit internationale verdragen met een ruimtelijke dimensie. Rijk en provincies zullen bij de vaststelling van hun strategisch beleid steeds moeten afwegen welke onderdelen van de door hen voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen zo belangrijk zijn dat deze ook in acht moeten worden genomen bij de ruimtelijke besluiten van andere overheden. Een element bij die afweging is de vraag of de verantwoordelijkheid voor die beleidsonderdelen daadwerkelijk op nationaal of provinciaal niveau thuishoort en of het noodzakelijk is die beleidselementen te verankeren in voor andere overheden juridisch bindende normen. Dit dwingt tot selectiviteit. Voorts kunnen op rijks- of provinciaal niveau vastgestelde juridisch bindende normen alleen goed doorwerken, indien deze duidelijk en ondubbelzinnig zijn. Daarnaast dient te worden beschreven welke stappen binnen welke termijn door wie dienen te worden gezet. Dit vergt een grote mate van concreetheid in de formulering. (…) Overigens is een algemene maatregel van bestuur of een verordening niet altijd de enige of meest aangewezen weg voor een hoger bestuursniveau om zich te verzekeren van de medewerking van lagere overheden aan de realisering van goede ruimtelijke ontwikkeling. Wanneer de doelstellingen specifiek betrekking hebben op één gebied, kunnen onderlinge afspraken of een bestuursovereenkomst tussen de betrokken overheidsorganen ook het gewenste resultaat opleveren. MvT I [pag. 43] Een algemene maatregel van bestuur, respectievelijk provinciale verordening, waarbij een samenstel van algemeen verbindende voorschriften voor andere overheden wordt gegeven, zal zijn aangewezen wanneer de norm of het samenstel van normen zich niet richt tot een of enkele overheden, maar tot een in beginsel onbepaald aantal overheden, dit wil zeggen: een algemeenheid naar rechtssubject of naar gebied (of gebiedseenheid). Het algemeen verbindend voorschrift in een algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening zal veelal algemeen zijn naar tijd of naar rechtsfeit (herhaalbaarheidbeginsel: de norm moet steeds worden toegepast indien zich de situatie voordoet die in de regeling is omschreven of bedoeld). Te denken is aan een voorschrift waarbij tussen twee soorten van bestemmingen een bepaalde afstand in acht genomen moet worden. Een voorschrift kan evenwel ook specifiek van karakter zijn, waarbij de herhaal-

200


baarheid niet aan de orde is. In dat geval is de norm in het voorschrift naar zijn aard slechts eenmalig opvolgbaar. Hierbij is te denken aan een voorschrift, inhoudende dat met de norm strijdige bestemmingsplannen binnen een bepaalde tijd in overeenstemming met de norm moeten zijn gebracht. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de maatregel of de verordening gebiedsgericht wordt ingezet. Dan geldt deze voor één of meer daarbij aan te wijzen geografische gebieden of voor gebieden die aan bepaalde criteria voldoen. Van het eerste is bijvoorbeeld sprake wanneer het Waddengebied of een bepaald stroomgebied wordt genoemd; in zo’n geval zal de regeling het gebied afbakenen door middel van een of meer kaarten. Het tweede geval doet zich voor bij het aanduiden van bijvoorbeeld zandgrondgebieden of stedelijke gebieden; in een dergelijk geval zal de regeling objectieve criteria bevatten aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of de voorschriften op het omschreven gebied van toepassing zijn. MvT I [pag. 44] De tenuitvoerlegging van een voorschrift in een algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening kan aan een bepaalde termijn worden gebonden. Het voorschrift kan ook onder bepaalde voorwaarden worden gegeven. Provincies kunnen bij hun verordening de voorschriften, die zijn opgenomen in een algemene maatregel van bestuur, aanvullen of aanscherpen. Die bevoegdheid kan bij de betrokken algemene maatregel van bestuur worden beperkt. Zou de behoefte tot normstelling van Rijk of provincie zich toespitsen op een klein, concreet gebied of project, dan is een algemeen verbindend voorschrift, opgenomen in een verordening of algemene maatregel van bestuur, niet meer het geëigende instrument. In een dergelijk geval zou moeten worden vastgesteld dat het desbetreffende hogere overheidsorgaan de inhoudelijke regeling aan zich heeft getrokken. Het overheidsorgaan zou in dat geval zelf in de materie moeten voorzien door gebruik te maken van de bevoegdheid die daarbij hoort: het orgaan zal zelf een besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan dienen te nemen. NavV I [pag. 55] (…) het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat in een algemene maatregel van bestuur of een verordening wordt voorgeschreven dat vanaf een daarbij genoemd tijdstip bestemmingsplannen op een bepaald punt of op een bepaalde wijze moeten zijn aangepast. Voorts kan in die regeling heel precies worden aangegeven wat er zal gelden indien na het gestelde tijdstip niet aan het voorschrift is voldaan. Zo nodig kan ook in de regeling worden aangegeven welke veranderingen reeds onmiddellijk worden doorgevoerd, maar dit zal zich naar mijn verwachting slechts onder zeer klemmende omstandigheden voordoen. In dit verband herinner ik eraan dat iedere wijziging in het planologisch regiem tot planschadeclaims kan leiden.

201


Rechtszekerheid Nader Rapport I [pag. 19] Met de Raad ben ik van mening dat juist vanwege de beoogde rechtsgevolgen de algemeen verbindende voorschriften, opgenomen in algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen, zo helder en eenduidig mogelijk moeten zijn geformuleerd, zodat geen interpretatieproblemen ontstaan. Het rechtszekerheidsbeginsel verplicht ertoe dat die algemeen verbindende voorschriften tevens zorgvuldig voorzien in overgangsrechtelijke bepalingen. Daaraan zal dus een structurele aandacht moeten worden gegeven. Daarbij zal het algemene uitgangspunt gelden dat gevestigde rechten en belangen, alsmede gerechtvaardige verwachtingen worden geëerbiedigd. Als hoofdregel zal daarbij kunnen gelden dat het bestaande gebruik zal kunnen worden gecontinueerd. Er zullen zich evenwel ook situaties kunnen voordoen waarbij van die hoofdregel moet worden afgeweken als het gaat om bestaande bebouwing die, of gebruik dat, gelet op de doelstellingen van het ruimtelijk beleid die in de algemene regeling worden genormeerd, als zeer storend moeten worden aangemerkt, en er ook overigens gegronde redenen zijn om aan de rechten van de grondgebruiker minder gewicht toe te kennen dan aan het hogere belang dat met die doelstellingen wordt nagestreefd. In dergelijke gevallen gelden voor het overgangsrecht strengere eisen van formulering en motivering. Beperkingen aan het gebruik van algemene regels MvT I [pag. 42] In de hierboven genoemde reacties op het voorontwerp is gepleit voor een duidelijk wettelijk criterium voor het gebruik van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels. In het wetsvoorstel is als het criterium genomen: 'indien een goede provinciale ruimtelijke ordening dat noodzakelijk maakt' voor provinciale regelgeving dan wel 'een goede nationale ruimtelijke ordening' voor regeling op landelijk niveau. Hiermee is vastgelegd dat provinciale respectievelijk rijksbelangen toepassing van de bedoelde bevoegdheid moeten rechtvaardigen. NavV I [pag. 52] De leden van de CDA-fractie vragen welke concrete veiligheidskleppen in het wetsvoorstel zijn ingebouwd om zorg te dragen voor grote zorgvuldigheid en selectiviteit bij het toepassen van de bevoegdheid voor Rijk en provincie tot het stellen van algemene regels en het geven van aanwijzingen. De gebruikmaking van de bevoegdheid voor Rijk en provincie tot het stellen van algemene regels door middel van een algemene maatregel van bestuur c.q. een verordening is aan verschillende beperkingen verbonden. Een eerste waarborg vormen de criteria die zijn opgenomen in de wetsbepaling waarop de bevoegdheid is gegrond. De artikelen 4.1, eerste lid, en 4.3, eerste lid, van het wetsvoorstel, zoals deze – met toelichting – worden aangepast bij de bijgevoegde derde nota van wijziging, bepalen dat van de bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt indien provinciale respectievelijk nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. In paragraaf 2.4 van

202


de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is over deze bepaling gesteld dat de keuze voor normstelling op een hoger bestuursniveau aangewezen kan zijn indien een onderwerp niet op een doelmatige en doeltreffende wijze op een lager decentraal niveau kan worden behartigd gezien de aard van de betrokken zaak of de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld. Het weergegeven criterium ziet op een zodanige afweging van ruimtelijke belangen of ruimteclaims dat de effecten van de besluitvorming het lokale respectievelijk regionale of provinciale belang overstijgen. In de toelichting bij de verordening of de algemene maatregel van bestuur zal door de provincie respectievelijk het Rijk moeten worden gemotiveerd dat aan de gestelde criteria is voldaan. Daarbij kan in voorkomend geval een basis worden gevonden in een structuurvisie. Een tweede waarborg voor zorgvuldige en selectieve toepassing kan worden gevonden in artikel 10.9 (10.8, red.) van het wetsvoorstel, dat met gebruikmaking van de bij deze nota gevoegde derde nota van wijziging nog is gewijzigd. Daarin is bepaald dat het ontwerp van een AMvB en van een verordening ten behoeve van inspraak worden bekendgemaakt, zodat een ieder hierover zijn mening kan geven. Het ontwerp van een AMvB en een eenmaal vastgestelde AMvB worden tevens toegezonden aan de Staten-Generaal, die daarmee ook de mogelijkheid krijgen over de inhoud van de AMvB met de desbetreffende minister een debat aan te gaan. Een derde waarborg is dat de mogelijkheden voor het vastleggen van algemene regels in een AMvB of verordening vrij dwingend worden bepaald door de daaraan verbonden rechtsgevolgen. De AMvB en de verordening bevatten algemeen verbindende voorschriften, die, ingevolge de artikelen 3.9, eerste lid, onder c (3.16, eerste lid, onder c, red.), en 3.13, derde lid, onder b (3.20, derde lid, onder b, red.), van het wetsvoorstel en een nog (via de Invoeringswet) in de Woningwet op te nemen soortgelijke bepaling, een rechtstreekse toetsingsgrond voor aanleg-, sloop- en bouwvergunningaanvragen opleveren. Deze juridische binding heeft tot gevolg dat de in algemene regels op te nemen normen duidelijk, ondubbelzinnig, concreet en – in verband met de rechtszekerheid – objectief moeten zijn. Deze rechtsgevolgen zullen als zodanig al leiden tot een zorgvuldig afgewogen gebruik van het instrument en een selectieve omzetting van beleid in algemene regels. Rechtsgevolgen MvT I [pag. 49] De algemeen verbindende voorschriften, houdende een eis of een samenstel van eisen van provincie of Rijk betreffende de inhoud of de kwaliteit van bestemmingsplannen, kaderen de vrijheid van normstelling bij een bestemmingsplan in. Een strijdigheid van bestemmingen of regels van een bestemmingsplan met een dergelijke algemene regeling zal meestal eenvoudig kunnen worden vastgesteld. Doet zich deze strijdigheid voor dan zal de rechter die regel of dat voorschrift uit dat bestemmingsplan onverbindend kunnen verklaren wegens strijd met de bij of krachtens de Wro gestelde (hogere) regels. De rechtmatigheid van

203


een onherroepelijk bestemmingsplan of van de daarin opgenomen regels, is dus geen gegeven. Bestemmingsplannen in strijd met de hogere regelgeving hebben een inhoudelijk gebrek. In het wetsvoorstel is opgenomen dat een aanlegof sloopvergunning moet worden geweigerd indien het werk waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met een verordening of algemene maatregel van bestuur. In de in verband met het wetsvoorstel Wro op te stellen Invoeringswet zal een wijziging van de Woningwet worden opgenomen, die erin voorziet dat ook een bouwvergunning moet worden geweigerd indien het bouwwerk in strijd is met een verordening of algemene maatregel van bestuur krachtens de Wro. Denkbaar is dat een gemeente die een of meer bestemmingsplannen niet of niet tijdig heeft aangepast aan een verordening of algemene maatregel van bestuur, te maken krijgt met een ingrijpen van de provincie of het Rijk: het bestemmingsplan zal dan op het hogere overheidsniveau kunnen worden aangepast op kosten van de gemeente. Conflicterende regels MvT I [pag. 44] In de reacties van gemeenten, regio’s en het bedrijfsleven op het voorontwerp is zorg uitgesproken over de mogelijkheid dat Rijk en provincie voor eenzelfde gebied of gemeente conflicterende regels uitbrengen. Gelet op de procedures en de politieke en bestuurlijke context, behoeven bij een zorgvuldige voorbereiding tegenstrijdige regels in principe niet voor te komen. In het uitzonderlijke geval dat dit toch gebeurt, prevaleren volgens de algemene staatsrechtelijke principes de algemeen verbindende regels die op een hoger bestuursniveau zijn vastgesteld. Een algemeen verbindend voorschrift van het Rijk gaat derhalve voor een voorschrift van de provincie. De positie van derden MvT I [pag. 49] Hoewel de voorschriften, gesteld bij algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening zich primair richten tot een overheidslichaam, kunnen derden wel een belang hebben bij een tijdige en juiste tenuitvoerlegging daarvan. Indien in een algemene maatregel van bestuur of in een provinciale verordening, houdende een dergelijk algemeen verbindend voorschrift, is bepaald dat met ingang van een daarbij bepaald tijdstip bestemmingsplannen met het voorschrift in overeenstemming moeten zijn gebracht, heeft dat tot gevolg dat aanvragen voor bouw-, sloop- of aanlegvergunningen vanaf dat tijdstip moeten worden geweigerd. Een burger kan dan aan de met het voorschrift strijdige bepalingen van het bestemmingsplan geen rechten ontlenen. Een belanghebbende heeft na ommekomst van de 'implementatietermijn' toegang tot de rechter om de toepassing of de tenuitvoerlegging van met de norm strijdige bestemmingsplannen te blokkeren. Ook in het geval een bestemmingsplan een tijdige maar niet correcte omzetting is van een hoger algemeen verbindend voorschrift kan een belanghebbende uitvoeringsbesluiten ter beoordeling voorleggen aan de rechter. Oordeelt

204


de rechter dat er sprake is van een incorrecte omzetting, dan kan hij het bestemmingsplan vernietigen of de met de verordening of algemene maatregel van bestuur strijdige regels van een bestemmingsplan buiten toepassing verklaren. Het niet tijdig of niet correct omzetten van de voorschriften, opgenomen in een verordening of een algemene maatregel van bestuur, kan er de oorzaak van zijn aan belanghebbenden onder bepaalde omstandigheden zekere rechten worden onthouden die zij bij tijdige omzetting wel zouden hebben gehad. Ook kunnen belangen die met de hogere norm worden gediend, worden geschonden. Betrokkenen hebben in dergelijke gevallen uiteenlopende mogelijkheden om hun belangen te effectueren. Naast de mogelijkheid tot het indienen van een verzoek tot wijziging van een bestemmingsplan, kunnen zij ook de instruerende overheid wijzen op de nalatigheid van de lagere overheid en kunnen zij een request indienen waarbij aan de hogere overheid wordt gevraagd maatregelen te treffen of stappen te nemen die zijn gericht op het laten accorderen van het strijdige bestemmingsplan met de gestelde norm. Indien een overheid niet, niet volledig of te laat een bindende norm implementeert, zou dit kunnen resulteren in schade. In de lijn van de jurisprudentie voor overheidsaansprakelijkheid kan worden gesteld dat in dergelijke bijzondere gevallen de bestemmingsplanautoriteit ten opzichte van de schadelijdende partij tot vergoeding verplicht kan zijn. Voor burgers staat niet de mogelijkheid open om in beroep te gaan tegen een algemeen verbindend voorschrift, dat is neergelegd in een verordening of een algemene maatregel van bestuur. Dit is in overeenstemming met de algemene regel in ons recht, dat geen beroep openstaat tegen besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden. Voor een belanghebbende die van oordeel is dat een besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan in strijd is met een hogere regeling, staat de normale beroepsmogelijkheid open. Motivering algemene regels en structuurvisie MvT I [pag. 43] Te verwachten is dat eisen aan bestemmingsplanbesluiten die worden opgenomen in een verordening of algemene maatregel van bestuur, een beleidsmatige basis zullen vinden in een structuurvisie van de provincie respectievelijk het Rijk. Een dergelijke koppeling is in het wetsvoorstel evenwel niet voorgeschreven. De bevoegdheid tot algemene normstelling kan zelfstandig ingezet worden. De noodzaak en de inhoud van een dergelijk maatregel wordt vastgesteld in het politieke totstandkomingsproces. Er kunnen zich onverwachte of ongewenste ontwikkelingen voordoen die een centrale sturing vergen en die tot een snelle reactie en tot algemene regelgeving nopen. Als voorbeelden uit het recente verleden kunnen worden genoemd de hoogwaterproblematiek, dierziekten en risicovolle opslag van vuurwerk. Een strikte koppeling van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels aan een voorafgaande structuurvisie zou zulk een regelgeving in de weg staan. De nieuwe regeling voor het geven van algemene regels neemt de tekortkomingen van het huidige juridische doorwerkingsinstrumentarium in de huidige WRO weg.

205


Zoals elke normstelling, vergen ook algemene (kwaliteits)eisen aan bestemmingsplannen een goede motivering. Het rechtszekerheidsbeginsel verplicht ertoe dat die algemeen verbindende voorschriften tevens zorgvuldig voorzien in overgangsrechtelijke bepalingen. Daaraan zal dus een structurele aandacht moeten worden gegeven. Daarbij zal het algemene uitgangspunt gelden dat gevestigde rechten en belangen, alsmede gerechtvaardige verwachtingen worden geëerbiedigd. Als hoofdregel zal daarbij kunnen gelden dat het bestaande gebruik zal kunnen worden gecontinueerd. Er zullen zich evenwel ook situaties kunnen voordoen waarbij van die hoofdregel moet worden afgeweken als het gaat om bestaande bebouwing of vormen van gebruik die, gelet op de doelstellingen van het ruimtelijk beleid die in de algemene regeling worden genormeerd, als zeer storend moeten worden aangemerkt en er gegronde redenen zijn om aan de rechten van de grondgebruiker minder gewicht toe te kennen dan aan de na te streven beleidsdoelstellingen. In dergelijke gevallen gelden voor het overgangsrecht natuulijk nog hogere eisen van formulering en motivering. Algemene regels en de regionale samenwerking MvT I [pag. 44] De provincies hebben met de in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden adequate mogelijkheden om de regie te voeren over het provinciale ruimtelijke beleid en de oplossing van de ruimtelijke vraagstukken die binnen de provincies en de afzonderlijke regio’s spelen. Ter uitvoering of ter borging daarvan kan de provincie gebiedsgericht algemene voorschriften opstellen, voor zover blijkt dat de betrokken gemeenten binnen een regio niet in staat zijn gezamenlijk een regionaal beleid af te spreken of wanneer de lokale belangen dermate dwingend of conflicterend blijken dat de samenwerking of de uitvoering van het ruimtelijk beleid op onderdelen niet van de grond komt. Het wetsvoorstel biedt dus een belangrijke impuls aan de reeds in gang gezette gedachtevorming over de versterking van de provinciale regiefunctie. De inzet van de wettelijke bevoegdheden kan doeltreffend zijn als de provincies hun verantwoordelijkheden niet uit de weg gaan en zij, in de lijn van het Nederlandse staatsbestel, de Provinciewet en het voorliggende wetsvoorstel, de keuze willen maken om op regionaal en provinciaal niveau de regiefunctie waar te maken. Voor stedelijke regio’s waarin de samenwerking bij en de afstemming van het ruimtelijk beleid urgent is, is in de Beleidsnotitie Wgr-plus aangegeven welke rol deze regio’s op dit terrein zouden moeten vervullen en is ingegaan op de rolverdeling tussen provincies en regio. In het voorliggende wetsvoorstel is voor de toekomstige wettelijke regeling van de ruimtelijke ordening in de stedelijke regio’s een apart hoofdstuk gereserveerd. Dat hoofdstuk zal worden ingevuld bij het wetsvoorstel waarin de vervanging van de Kaderwet bestuur in verandering zal worden geregeld. MvA III [pag. 10] De regionale samenwerkingsverplichting op grond van hoofdstuk XI van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) blijft gelden. Het samenwer-

206


kingsreglement moet regels bevatten over de bevoegdheden die het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de regio hebben. Het bestuur van elke gemeente moet medewerking verlenen aan de uitvoering van regiobesluiten. De provincie heeft op basis van die wet ook de bevoegdheid om aanwijzingen te geven aan een inliggende gemeente om die gemeente in het 'regiogareel' te houden. Ook zonder enige bepaling in de Wro moet de regeling van de Wgr-regio er onder meer in voorzien dat: a. periodiek een regionaal-economische ontwikkelingsstrategie wordt vastgesteld; b. het beleid vaststelt terzake van de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot bedrijfsterreinen, kantoorlocaties en detailhandelvoorzieningen die van regionaal belang zijn; c. het grondbeleid (verwerven, uitgeven, aanleg van voorzieningen van openbaar nut, kosten verhaal) wordt vastgesteld door het regiobestuur. Krachtens de Planwet verkeer en vervoer blijven de plusregio’s ook verplicht een regionaal verkeers- en vervoersplan vast te stellen. Ook de financieringstromen veranderen op dat punt niet. Wat wel verandert is het volgende. Onder de huidige WRO zijn de regio’s, zoals hiervoor reeds gesteld, verplicht een breed gemeenschappelijke ruimtelijke-ordeningsbeleid met elkaar vast te stellen. Met de loyaliteitsbepalingen van de Wgr moeten de gemeenten dat beleid ook in hun eigen beleid en uitvoering honoreren. Dat zou onder de nieuwe Wro worden gecontinueerd, maar ten gevolge van het amendement [Van Heugten, red.] valt dat weg. Wat rest zijn de onderwerpen die hiervoor zijn genoemd en die zijn veel smaller; regionale woningbouwlocaties, groen in en om de stad, sociaalculturele voorzieningen, reguliere detailhandel, winkelgebieden etc. vallen hier buiten. Bovendien was in hoofdstuk 5 de mogelijkheid opgenomen voor gemeenten en voor provincies om hun ruimtelijke-ordeningsbevoegdheden aan de regio te delegeren. Die mogelijkheid, die op verzoek van de regio’s zelf in het wetsvoorstel was opgenomen, zou nieuw zijn geweest en is ook vervallen. Bij regionale projecten (bijvoorbeeld een nieuwe uitleglocatie, een regionaal bedrijfsterrein) die gemeentegrensoverschrijdend zijn, zullen de gemeenten weer net als voorheen ieder voor zich de ruimtelijke besluitvorming moeten blijven doen. Dat vergt meer bestuurlijke afstemming en regie. Milieukwaliteitseisen MvT I [pag. 44] Op basis van de Wet milieubeheer kunnen bij algemene maatregel van bestuur en bij provinciale verordening milieukwaliteitseisen worden gesteld. De in het wetsvoorstel neergelegde regeling maakt het mogelijk om kwaliteitseisen die zowel een ruimtelijke component als een milieucomponent hebben, te bundelen in één algemene maatregel van bestuur of verordening, die gebaseerd wordt op zowel de Wet milieubeheer als de nieuwe Wet ruimtelijke ordening.

207


Waterbeleid MvT I [pag. 46] Om de inbreng van het waterbeleid in ruimtelijke plannen en besluiten vorm te geven, is een vroegtijdige betrokkenheid en actieve inbreng van waterschappen bij de ruimtelijke planvorming nodig. (…) Door middel van algemeen verbindende voorschriften kunnen eisen worden gesteld aan de inhoud van bestemmingsplannen, met betrekking tot het waterbeheer en het voorkomen van wateroverlast en de geschiktheid van functies in relatie tot (hoog)waterproblematiek. Archeologische waarden MvT I [pag. 48] De bevoegdheid tot het geven van algemeen verbindende voorschriften kan geschikt zijn om tot een adequate ruimtelijke bescherming van de archeologisch waardevolle gebieden te komen. De onderbouwing van dergelijke voorschriften kan worden gevonden in de Archeologische Monumentenkaart (AMK), waar per provincie alle bekende archeologische waarden staan aangegeven en op de Indicatieve Kaart van Archeologische Waarden (IKAW), die te verwachten waarden laat zien. Volgens het Verdrag moeten alle overheden rekening houden met archeologische waarden bij het maken van hun plannen voor de ruimtelijke inrichting. De bevoegdheid tot het geven van algemeen verbindende voorschriften sluit aan bij de voorgestelde implementatie van deze verdragsverplichting. De bevoegdheid biedt desgewenst ook de mogelijkheid om regels te geven voor de bescherming van historische ruimtelijke structuren (zoals bijvoorbeeld historische verdedigingslinies of droogmakerijstructuren) die volgens de Monumentenwet 1988 niet kunnen worden aangemerkt als stads- of dorpsgezicht. Ook kan worden gedacht aan gebieden die op voordracht van Nederland op de lijst van werelderfgoed van de UNESCO zijn geplaatst, of aan andere bijzondere cultuurhistorisch waardevolle gebieden als bijvoorbeeld genoemd in de Nota 'Cultuurhistorische en ruimtelijke inrichting (Belvedere)'. Landschappelijke bescherming MvT I [pag. 48] Algemeen verbindende voorschriften en bestemmingsplannen kunnen een belangrijke functie hebben bij het beschermen van de landschappelijke en recreatieve kwaliteit van cultuurhistorisch en landschappelijk waardevolle gebieden die nu of in de toekomst worden bedreigd door verstedelijking of andere ruimtelijke ontwikkelingen. Overigens kunnen ook bevoegdheden of instrumenten van andere wetten worden ingezet die kunnen bijdragen aan het behoud of de verbetering van die landschappen. Genoemd kunnen worden de aanwijzing tot natuurmonument ingevolge de Natuurbeschermingswet, het inzetten van bevoegdheden krachtens de Wet milieubeheer of de Wet op de waterhuishouding en de aanwijzing als beschermd stads- of dorpsgezicht volgens de Monumentenwet.

208


Financiële gevolgen MvT I [pag. 50] Algemene voorschriften, opgenomen in een verordening of een algemene maatregel van bestuur, kunnen financiële gevolgen hebben voor de provincies of de gemeenten. Daarbij kan in eerste instantie worden gedacht aan bestuurskosten, maar ook aan andere bijkomende kosten zoals tegemoetkomingen in eventuele planschade. Volgens de Comptabiliteitswet en de Aanwijzingen voor de regelgeving moet in de (nota van) toelichting bij een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aandacht geschonken worden aan de financiële gevolgen, waaronder met name begrepen de uitvoeringskosten die de daarbij gestelde regels voor andere openbare lichamen hebben, en aan de wijze waarop de financiële gevolgen kunnen en zullen worden opgevangen. De financiële effecten van de hier besproken algemeen verbindende voorschriften zullen afhankelijk zijn van de inhoud daarvan, en per geval verschillen. In algemene zin kan derhalve niet worden aangegeven hoe de financiële effecten zullen worden gecompenseerd. Opgemerkt wordt dat ingevolge artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 105 van de Provinciewet de kosten van de uitvoering van door het Rijk gevorderd bestuur in beginsel worden vergoed in gevallen waarin dit een duidelijke wijziging in de uitoefening van taken of activiteiten tot gevolg heeft en tot aantoonbare kostenstijging leidt. De Provinciewet en de Gemeentewet (artikel 112 respectievelijk 114) verplichten de minister, onderscheidenlijk het provinciaal bestuur, ertoe de betrokken besturen dan wel de VNG respectievelijk het IPO in de gelegenheid te stellen hun oordeel te geven omtrent ontwerpen van algemene maatregel van bestuur, ontwerpen van ministeriële regeling, of ontwerpen van provinciale verordening waarbij van de provinciebesturen dan wel de gemeentebesturen regeling of bestuur wordt gevorderd. Die ontwerp-regelingen moeten in de bijbehorende toelichting derhalve een weergave bevatten van de gevolgen voor de gemeenten/provincies en een weergave van het oordeel van de betrokken besturen.

aanwijzingen door provincie of rijk Aanwijzingsbevoegdheid MvT I [pag. 51] Naast de figuur van algemeen verbindende voorschriften voor andere overheden, neergelegd in een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening, voorziet het wetsvoorstel in de bevoegdheid voor provincies en het Rijk om een gemeenteraad door middel van een aanwijzing te verplichten binnen een daarbij te bepalen termijn van ten hoogste één jaar een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan. Het wetsvoorstel voorziet in deze bevoegdheid omdat zich situaties kunnen voordoen waarbij een provincie of het Rijk heeft vastgesteld dat in een specifiek gebied een ruimtelijke ontwikkeling noodzakelijk is, terwijl een of meer bestemmingsplannen die ontwikkeling hinderen. Omgekeerd zijn ook situaties denkbaar dat een bestemmingsplan bepaalde ontwikkelingen mogelijk

209


maakt die op gespannen voet staan met provinciale of nationale ruimtelijke belangen. Hoewel het denkbaar is dat in dergelijke gevallen de betrokken provincie of het Rijk ook zelf voor het betrokken gebied een bestemmingsplan vaststelt, kunnen zich omstandigheden voordoen waarin het gebruik van die bevoegdheid niet direct is aangewezen. Dit is bijvoorbeeld het geval als een gewenste ontwikkeling weliswaar mogelijk moet worden gemaakt, maar aan de gemeente een zekere beleidsvrijheid kan worden gelaten voor de lokale ruimtelijke inpassing van de gewenste ontwikkeling.(...) Indien bij de aanwijzing aan de gemeenteraad geen beleidsvrijheid meer toekomt, is het gebruik van de 'aanwijzingsbevoegdheid' niet meer geëigend. Dan moet worden vastgesteld dat de betreffende hogere overheid de inhoudelijke verantwoordelijkheid geheel aan zich heeft getrokken. In dat geval zal het desbetreffende hogere overheidsorgaan zelf in de materie moeten voorzien met gebruik van de bevoegdheid die daarbij hoort: het orgaan zal zelf een besluit tot wijziging van een bestemmingsplan moeten nemen. De rechtsgevolgen van de aanwijzing MvT I [pag. 51] Een aanwijzing heeft niet het gevolg dat een bouw-, aanleg -of sloopvergunning moet worden geweigerd als deze in strijd zijn met de betreffende aanwijzing. Mocht in het concrete geval behoefte bestaan aan het tegengaan van ongewenste bouw- of aanlegactiviteiten, dan kan tegelijk met het besluit inhoudende de aanwijzing voorbereidingsbescherming worden gerealiseerd door het nemen van een voorbereidingsbesluit. Rechtsbescherming tegen aanwijzing MvT I [pag. 52] Het wetsvoorstel voorziet niet in de mogelijkheid om tegen een aanwijzing in beroep te gaan. Wanneer een burger van oordeel is dat de aanwijzing tot het vaststellen van een bestemmingsplan op een onjuiste wijze tot stand is gekomen, of dat daaraan inhoudelijke gebreken kleven, kan hij in het kader van het beroep tegen het bestemmingsplan ook over de aanwijzing het oordeel van de rechter vragen. Indien het bestuursorgaan waaraan de aanwijzing is gegeven, van oordeel is dat de aanwijzing op onjuiste gronden is gegeven dan wel dat daaraan inhoudelijke gebreken kleven, zullen die bedenkingen veelal reeds in het wettelijk verplichte vooroverleg aan de orde zijn gesteld. Wordt dat afwijzende oordeel niet overgenomen door het opdrachtgevende bestuursorgaan, en wordt de aanwijzing dus gegeven, dan is sprake van een zuiver bestuursgeschil zoals omschreven in de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 11 september 2000. De regering is van mening dat, waar mogelijk, moet worden voorkomen dat bestuursorganen bij onderlinge conflicten direct de weg naar de rechter volgen. De betrokken overheden zouden ter oplossing van dergelijke geschillen waar mogelijk gebruik moeten maken van mediation.

210


De getrapte aanwijzing MvT I [pag. 52] Het wetsvoorstel kent ook de figuur van de 'getrapte' aanwijzing. Daarbij kan het Rijk aan provinciale staten de aanwijzing geven om binnen een bepaalde termijn bij een verordening regels te stellen. Dit kan aan de orde zijn wanneer het Rijk ten aanzien van onderdelen van het beleid een per provincie gedifferentieerde uitwerking nodig acht. Een regeling bij algemene maatregel van bestuur ligt dan minder voor de hand dan een per provincie toegesneden verordening. Het wetsvoorstel kent ook een andere 'getrapte' aanwijzing. Het betreft de aanwijzing aan gedeputeerde staten om aan een gemeenteraad de aanwijzing te geven om binnen een bepaalde termijn een bestemmingsplan vast te stellen. Deze figuur kan nuttig zijn in gevallen waarin een bepaalde voorziening in het algemeen belang moet worden gerealiseerd, doch aan de provincie een zekere ruimte kan worden geboden om te kiezen voor de plaats waar die voorziening het beste kan worden gelokaliseerd. Bij een 'getrapte' aanwijzing laat het Rijk de concretisering en afweging van de gemeentelijke en provinciale ruimtelijke belangen over aan de provincie. De getrapte aanwijzing lijkt in veel opzichten op de aanwijzingsbevoegdheid die nu is neergelegd in artikel 37 WRO. Het biedt het Rijk en de provincies de mogelijkheid om de inhoudelijke beleidsdoelstellingen en de te onderscheiden bevoegdheden en verantwoordelijkheden op een evenwichtige wijze vorm te geven.

Afdeling 4.1 Algemene regels en aanwijzingen van de provincie Artikel 4.1 1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, daaraan voorafgaande projectbesluiten daaronder begrepen, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg. 2. Tenzij bij de verordening een andere termijn wordt gesteld, stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding van de verordening een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de verordening. 3. Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezen-

211


4.

5.

6.

lijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van de provinciale verordening. Provinciale Staten kunnen verklaren dat de verordening wordt voorbereidt. Artikel 3.7, tweede, derde, vierde, zevende lid en achtste lid, en de paragrafen 3.4.1 en 3.4.2 alsmede hoofdstuk IV, afdeling 1, van de Woningwet met uitzondering van artikel 57 van die wet, zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat gedeputeerde staten in de plaats treden van burgemeester en wethouders tenzij zij bij hun verklaring anders hebben bepaald. Gedeputeerde staten verstrekken burgemeester en wethouders de benodigde gegevens, bedoeld in artikel 57 van de Woningwet, ten behoeve van de aantekening in het openbaar register. Het besluit vervalt bij de inwerkingtreding van de verordening doch uiterlijk na zes maanden. Het voorstel voor een ontwerp van een krachtens dit artikel vast te stellen provinciale verordening wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp in de Staatscourant, langs elektronische weg en op de in de provincie gebruikelijke wijze is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk of langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten te brengen.

eerste lid Algemene regels in provinciale verordening MvT I [pag. 109] Dit artikel voorziet in de mogelijkheid bij een provinciale planologische verordening regels te stellen omtrent de inhoud van een (gemeentelijk)bestemmingsplan. In het artikel is voor alle duidelijkheid tot uitdrukking gebracht dat provinciale staten hun verordenende bevoegdheid ook aan gedeputeerde staten kunnen delegeren. Daarmee wordt beoogd zeker te stellen dat artikel 152 van de Provinciewet niet in stelling wordt gebracht om het bestaan van deze bevoegdheid aan te vechten. Zoals al uitvoerig in het algemeen deel van deze memorie van toelichting (…) is uiteengezet (zie Hoofdstuk 4, algemeen, red.), is dit een van de maatregelen die de provincie ten dienste staan om te sturen op onderdelen van het provinciaal beleid waarvoor zij zich verantwoordelijk acht. Uitgangspunt voor de verordening is de goede ruimtelijke ordening van bovengemeentelijke aard die provinciale bemoeienis met de inhoud van bestemmingsplannen noodzakelijk maakt. Het gaat hierbij om maatregelen van de provincie met een algemeen karakter, gericht op alle gemeenten in de provincie, een aantal daarvan, speciale gebieden in een aantal gemeenten of categorieën van gebieden.

212


Vierde NvW [pag. 7] (…) de hierbedoelde algemene regels ook inderdaad algemene werking hebben en niet ingezet moeten worden in concrete, incidentele gevallen. Voor dit laatste is immers de aanwijzing het instrument bij uitstek. Inhoud provinciale verordening MvA I [pag. 14] Het beleid ten aanzien van het weren van bijvoorbeeld detailhandel of andere activiteiten in het buitengebied, neergelegd in de provinciale structuurvisie, kan door de provincie worden verankerd in bindende regels die worden vastgelegd in een provinciale verordening. Deze verordening dient in de bestemmingsplannen en beheersverordeningen van de gemeente te worden verwerkt en nieuwe bestemmingsplannen mogen niet in strijd komen met die regels. Is die strijdigheid daar wel, dan worden bouwaanvragen voor dat gebied rechtstreeks aan de verordening getoetst. MvA I [pag. 15] De provincie heeft de bevoegdheid een verordening te maken voor de uitvoering van het provinciale ruimtelijk beleid, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Die verordening betreft dus een materiële normering van bestuurshandelen, primair gericht tot gemeenten maar ook burgers zullen daarop een beroep mogen doen. De verordening zal derhalve duidelijkheid moeten bieden over de rechtspositie. In dat kader is het zeer wel denkbaar dat provinciale regels verbodsbepalingen gaan bevatten, die zo veel mogelijk eenduidig en stellig zijn. Tegelijk moet worden onderkend dat het onmogelijk zal zijn om in dergelijke bepalingen alle mogelijke gevallen en uitzonderingen daarop op voorhand vast te leggen. De regionale en lokale verschillen zijn daarvoor eenvoudigweg te groot. Ware dat al mogelijk dan zouden dergelijke regels buitengewoon ingewikkeld en dus onleesbaar worden, wat eveneens spanning oproept op de punten van duidelijkheid en rechtszekerheid. Uit dien hoofde is het algemeen geaccepteerd dat aan een bestuursrechtelijke regeling waarin een verbodsstelsel is opgenomen, een ontheffingenmogelijkheid wordt gekoppeld. Het wetsvoorstel verzet zich niet tegen een keuze voor een dergelijk stelsel in de bedoelde provinciale verordening. De in het wetsvoorstel neergelegde verhoudingen tussen de bestuurslagen veranderen daardoor niet, zeker niet indien het beoordelingskader voor de ontheffing in de verordening is opgenomen. Op de vraag van de leden van de SP-fractie of de kans bestaat dat deze verordeningen per provincie verschillen en of dat consequenties zal hebben, kan ik antwoorden, dat een provinciale verordening op grond van de Wro een juridische verankering is van het beleid dat reeds in een structuurvisie is neergelegd. Omdat het ruimtelijk beleid per provincie zal verschillen, zal ook de inhoud van provinciale verordeningen verschillen. Anders dan dat de gemeente en inwoners per provincie rekening moeten houden met de voor die provincie geldende regels, hebben deze verschillen geen gevolgen.

213


tweede lid Termijn aanpassing bestemmingsplan aan verordening MvT I [pag. 109] De betrokken gemeenten dienen in beginsel binnen een jaar, tenzij de verordening hiervoor een andere termijn geeft, hun bestemmingsplannen aan te passen aan de verordening. De verordening werkt intussen rechtstreeks in die zin dat zij zolang de bestemmingsplannen nog niet zijn aangepast, een weigeringsgrond oplevert voor bouw-, aanleg -of sloopvergunningen. De regeling hiervan voor de aanlegvergunning is opgenomen in artikel 3.9 (3.16, red.), eerste lid, onder c; voor de sloopvergunning is zij te vinden in artikel 3.13 (3.20, red.), derde lid, onder b. Een gelijkluidende regeling voor de bouwvergunning zal bij de Invoeringswet in de Woningwet worden opgenomen.

derde lid Voorkomen van uitbreiden van feitelijk gebruik Derde NvW I [pag. 10] Bedoeld is met deze regels te voorkomen dat feitelijk gebruik van gronden of bouwwerken dat op zichzelf nog geoorloofd is volgens het geldende bestemmingsplan of het daartoe behorende overgangsrecht, maar dat in feite haaks staat op de strekking van de verordening, ten minste niet wordt uitgebreid of geïntensiveerd.

vierde lid Regels omtrent inhoud en vormgeving MvT [pag. 50] Bij algemene maatregel van bestuur kunnen niet alleen regels worden gesteld omtrent de inhoud van een provinciale verordening maar ook omtrent de vormgeving. Deze toevoeging houdt verband met de wenselijkheid ook ten aanzien van de verordening duidelijke ruimte te scheppen voor digitale vormgeving. Getrapte amvb Brief 18 maart 2008 [pag. 1] Naast regels ten aanzien van bestemmingsplannen, kunnen bij amvb regels worden gesteld aan de inhoud van provinciale verordeningen. Een aantal nationale kaders is in de Nota Ruimte getrapt, dus via nadere uitwerking en detaillering door provincies, vormgegeven – bijvoorbeeld de netto begrenzing van de EHS en de precieze begrenzing van de Nationale Landschappen door provincies. Deze ruimte voor provinciaal maatwerk kan worden gecontinueerd door in de amvb de mogelijkheid te bieden dat provincies specifieke onderdelen nader uit werken in een provinciale verordening. In de wandelgangen wordt dit de ‘getrapte amvb’ genoemd. Dit is geregeld in artikel 4.1, vierde lid, Wro.

214


vijfde lid Voorbereidingsbesluit voor verordening MvT I [pag. 110] In het vierde (vijfde, red.) lid is de mogelijkheid opgenomen dat vooruitlopend op een verordening al een voorbescherming van de daarin te regelen onderwerpen wordt bewerkstelligd; een met het voorbereidingsbesluit voor een bestemmingsplan vergelijkbare situatie. De regeling ter zake in artikel 3.7 op het punt van gebiedsaanwijzing, inwerkingtreding, mogelijke koppeling van aanlegof sloopregime en de daarbij behorende uitvoeringsbepalingen, bevriezing van het bestaande gebruik en bekendmaking, zijn dan ook van overeenkomstige toepassing verklaard. Gedeputeerde staten treden in plaats van burgemeester en wethouders op als bevoegd orgaan. Burgemeester en wethouders blijven in die situatie alleen bevoegd als dat met zoveel woorden daarbij wordt bepaald. Een dergelijke periode van voorbescherming is in tijdsduur gelimiteerd. Naar verwachting zal een provinciale verordening binnen een half jaar in werking kunnen treden. De duur van de voorbescherming is dan ook bepaald op zes maanden. Zie ook Hoofdstuk 4 Algemeen: – Uitgangspunten bij normstellende bevoegdheden – Het gebruik van normstellende bevoegdheden – Voorbeeld gebruik van bevoegdheden door Rijk of provincie Zie ook Afdeling 4.1 Verordeningen en Algemene maatregelen van bestuur: – Het karakter en de inhoud algemene regels – Rechtszekerheid – Beperkingen aan gebruik van algemene regels – Rechtsgevolgen – Conflicterende regels – De positie van derden – Motivering algemene regels en structuurvisie – Algemene regels en de regionale samenwerking – Milieukwaliteitseisen – Waterbeleid – Archeologische waarden – Landschappelijke bescherming – Financiële gevolgen Artikel 4.2 1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmings-

215


2.

3.

4.

5.

plan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan. Er wordt niet overgegaan tot toepassing van het eerste lid dan na overleg met burgemeester en wethouders en niet eerder dan vier weken nadat provinciale staten in kennis zijn gesteld van het voornemen tot het nemen van het besluit. Bij het toepassen van het eerste lid kunnen gedeputeerde staten tevens verklaren dat een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid door de gemeente wordt voorbereid. Artikel 3.7 is van overeenkomstige toepassing. Een door gedeputeerde staten vastgesteld voorbereidingsbesluit wordt gelijkgesteld met een door de gemeenteraad vastgesteld voorbereidingsbesluit. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is de afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. De kennisgeving van het ontwerpbesluit en van het besluit tot aanwijzing geschiedt tevens langs elektronische weg. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gegeven over de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van de aanwijzing.

algemeen Aanwijzing door provincie MvT I [pag. 110] Dit artikel regelt de aanwijzing. De aanwijzing kan worden toegesneden op concrete gevallen, vergelijkbaar met de situatie bij de aanwijzing ingevolge artikel 37 WRO. Anders dan de laatste heeft de hierbedoelde aanwijzing niet het karakter van ultimum remedium. Zoals ook al in het algemene deel is opgemerkt, is de aanwijzing nieuwe stijl een regulier instrument dat primair bedoeld is voor kaderstelling vooraf. Gedeputeerde staten geven bij de aanwijzing voorschriften omtrent de inhoud van het plan. Alvorens de beschikking te geven wordt in beginsel met de gemeente overlegd en worden provinciale staten van het voornemen in kennis gesteld. Bij de beschikking wordt de termijn bepaald binnen welke de gemeente het bestemmingsplan overeenkomstig de aanwijzing moet vaststellen. Deze termijn kan maximaal een jaar bedragen. Het derde lid maakt het mogelijk dat gedeputeerde staten, ter voorbescherming van het door de gemeente overeenkomstig hun aanwijzing vast te stellen plan, een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 nemen. Een dergelijk door gedeputeerde staten genomen voorbereidingsbesluit wordt geacht door de gemeenteraad te zijn vastgesteld. De uitvoering van een mogelijk daarbij te geven aanlegof sloopregime blijft dan ook bij burgemeester en wethouders. De aanwijzing als zodanig kan niet worden aangevochten; wel kunnen bij de totstandkoming van het bestemmingsplan, waarin de aanwijzing is uitgevoerd, zienswijzen kenbaar worden gemaakt die met name betrekking hebben op het desbetreffende plan of plangedeelte, waarop de aanwijzing betrekking had. Indien de gemeente zelf zich niet met de inhoud van de aanwijzing kan ver-

216


enigen, zal zij deze naar verwachting niet uitvoeren. De provincie zal dan zelf haar verantwoordelijkheid moeten nemen.

vierde lid NvW III [pag. 17] In de artikelen 4.2 en 4.4 van de Wro is de aanwijzingsbevoegdheid voor gedeputeerde staten en de minister geregeld. Op de voorbereiding van een dergelijke aanwijzing is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Belanghebbenden kunnen dan zienswijzen indienen. Een dergelijke aanwijzing kan in meerdere of mindere mate concreet zijn en de gemeente meer of minder ruimte laten voor nadere invulling bij de verwerking van de aanwijzing in het bestemmingsplan. Is de aanwijzing ruim geformuleerd en geeft zij de gemeente speelruimte om haar in het desbetreffende bestemmingsplan in te passen dan zal in eerste, en waarschijnlijk enige, aanleg de gemeente belanghebbende zijn en als zodanig zienswijzen omtrent de aanwijzing kunnen indienen. Tegen een dergelijke ruim geformuleerde aanwijzing, die nog haar vertaling zal moeten vinden in een bestemmingsplan, staat geen zelfstandig beroep open, maar dienen bedenkingen tegen de aanwijzing in het kader van de totstandkoming van dat desbetreffende bestemmingsplan te worden geuit. Een ieder kan dan zijn zienswijzen omtrent het bestemmingsplan inclusief de aanwijzing naar voren brengen. Het nieuwe vijfde (vierde, red.) lid van de artikelen 4.2 en 4.4, zoals dit in de Invoeringswet wordt voorgesteld, voorziet in deze gang van zaken. Is de aanwijzing concreet en biedt deze de gemeente geen ruimte voor eigen invulling dan is opponeren hiertegen in het kader van de totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan weinig zinvol. In zo’n geval is voor belanghebbenden de mogelijkheid zienswijzen omtrent de aanwijzing in te dienen. De kring van belanghebbenden zal in dit geval ongetwijfeld groter zijn dan bij een ruim geformuleerde aanwijzing. Diegenen die zienswijzen hebben ingediend kunnen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, onder f, van de Wro rechtstreeks beroep indienen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de aanwijzing. Bij het beroep tegen het betrokken bestemmingsplan kunnen dan ingevolge artikel 8.2, tweede lid, echter geen gronden worden aangevoerd die in het kader van het beroep tegen de aanwijzing hadden kunnen worden aangevoerd. Dubbel beroep dient immers te worden voorkomen. Nadere bestudering van de regeling in de artikelen 4.2, vijfde (vierde, red.) lid, en 4.4, vijfde (vierde, red.) lid, in relatie tot artikel 3.8, tweede lid, en vragen uit de praktijk hierover hebben tot de conclusie geleid dat overheveling van de inhoud van deze vijfde (vierde, red.) leden naar artikel 3.8, tweede lid, leidt tot een verduidelijking. In de nota van wijziging is deze overheveling daarom opgenomen. Zie ook Hoofdstuk 4 Algemeen: – Uitgangspunten bij normstellende bevoegdheden – Het gebruik van normstellende bevoegdheden

217


–

Voorbeeld gebruik van bevoegdheden door Rijk of provincie

Zie ook Afdeling 4.1 Aanwijzingen door provincie of Rijk: – Aanwijzingsbevoegdheid – De rechtsgevolgen van de aanwijzing – Rechtsbescherming tegen aanwijzing – De getrapte aanwijzing Zie ook Art. 8.2: – Beroep tegen aanwijzing voor zover concrete locatie; eerste lid onder f

Afdeling 4.2 Algemene regels en aanwijzingen van het rijk Artikel 4.3 1. Indien nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, op voordracht van Onze Minister of van Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen en provinciale inpassingsplannen, daaraan voorafgaande projectbesluiten daaronder begrepen, alsmede van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het land. Bij de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van de regels wordt overeenkomstige toepassing gegeven aan de krachtens artikel 4.1, vierde lid, gestelde regels. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de algemene maatregel van bestuur geschiedt tevens langs elektronische weg. 2. Tenzij bij de algemene maatregel van bestuur een andere termijn wordt gesteld, stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding van de maatregel een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de maatregel. 3. Bij of krachtens een maatregel als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de maatregel begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de maatregel zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. 4. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, kan verklaren dat een algemene maatregel van bestuur wordt voorbereid. Artikel 3.7, tweede, derde, vierde en zevende lid, en de paragrafen 3.4.1 en 3.4.2 alsmede Hoofdstuk IV, afdeling 1, van de Woningwet met uitzondering van artikel 57 van die wet zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat Onze Minister, in voorkomend geval gezamenlijk met

218


5.

Onze Minister wie het aangaat, in de plaats treedt van burgemeester en wethouders, tenzij zij bij hun verklaring anders hebben bepaald. Onze Minister, in voorkomend geval gezamenlijk met Onze Minister wie het aangaat, verstrekt burgemeester en wethouders de benodigde gegevens, bedoeld in artikel 57 van de Woningwet, ten behoeve van de aantekening in het openbaar register. Het besluit vervalt bij de inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur doch uiterlijk na negen maanden. Bij de vormgeving, inrichting, en beschikbaarstelling van het voorbereidingsbesluit wordt overeenkomstige toepassing gegeven aan de krachtens artikel 3.7, achtste lid, gestelde regels. De voordracht voor een krachtens dit artikel vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp is overgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal, in de Staatscourant en langs elektronische weg is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk of langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van Onze Minister te brengen.

algemeen Algemene maatregel van bestuur MvT I [pag. 110] Dit artikel is de pendant op rijksniveau van artikel 4.1. Verschil met artikel 4.1 is dat gedeputeerde staten als collegiaal bestuur optreden en Onze Minister niet. In voorkomend geval treedt dan ook een betrokken vakminister gezamenlijk op met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zowel bij de voordracht van de desbetreffende algemene maatregel van bestuur als bij het instellen van voorbescherming van die maatregel. Omdat de voorbereiding van een algemene maatregel van bestuur, in verband met advisering door de Raad van State, meer tijd vergt dan een verordening, is de duur van de voorbescherming van een algemene maatregel van bestuur op negen maanden gesteld. Doorwerking kaderstellende ruimtelijke belangen Brief 18 maart 2008 [pag. 1] De amvb, bedoeld in artikel 4.3 van de Wet ruimtelijke ordening is bedoeld om kaderstellende nationale ruimtelijke belangen door te laten werken tot op lokaal niveau. Het kan daarbij gaan om nationale belangen die samenhangen met het beschermen van ruimtelijke functies – zoals bijvoorbeeld natuur in de EHS – of met het vrijwaren van functies – zoals bijvoorbeeld kapitaalintensieve functies in gebieden die noodzakelijk zijn voor rivierverruiming. Het kan ook gaan om nationale belangen die bepaalde procesvereisten of spelregels verlangen – zoals bijvoorbeeld het uitvoeren van de watertoets bij bestemmingsplannen. In de amvb worden dus regels gesteld ten aanzien van de inhoud van bestemmingsplannen of aan de daarbij behorende toelichting (procesvereisten).

219


Bij het opstellen van bestemmingsplannen moet de gemeente zich houden aan de regels uit de amvb. Strikt genomen hoeft het rijk er dan ook niet langer zelf op toe te zien of bestemmingsplannen in lijn zijn met de amvb. Brief 16 mei 2008 [pag. 2-3] Conform de wettelijke procedure zal een start worden gemaakt met het opstellen van de amvb Ruimte, nadat de Eerste en Tweede Kamer de kans hebben gehad om de Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk Beleid te agenderen voor bespreking. De amvb Ruimte zal de ruimtelijke kaders uit de vigerende PKB’s bevatten, die daadwerkelijk borging in regelgeving behoeven. Vanuit het oogpunt van het versterken van de doorwerking van het nationaal ruimtelijk beleid, de herkenbaarheid voor de andere overheden en het terugdringen van bestuurlijke lasten streef ik ernaar om de desbetreffende kaders te borgen in één amvb Ruimte. Deze bundeling in één amvb Ruimte sluit aan bij de veelvuldig geuite wens van uw Kamer voor de versterking van de regierol van de minister van Ruimtelijke Ordening. De amvb Ruimte zal bestaan uit verschillende modules/hoofdstukken, die worden gestructureerd naar de beleidskaders. Door de tijd heen kunnen naar gelang de ontwikkeling van het nationaal ruimtelijke beleid modules/hoofdstukken worden toegevoegd, aangepast dan wel worden geschrapt. Aangezien het opstellen van de beoogde amvb voor alle betrokkenen – rijk, provincies, gemeenten en maatschappelijke organisaties – nieuw is, zal dit in nauwe afstemming worden gedaan. Er zal hierbij een balans moeten worden gezocht tussen enerzijds voortvarendheid en anderzijds zorgvuldigheid en draagvlak. Het ontwerp van de amvb Ruimte zal nog voor het zomerreces van 2009 aan de Eerste en Tweede Kamer worden overgelegd (voorhang). Parallel daaraan wordt het ontwerp bekend gemaakt en kan een ieder opmerkingen kenbaar maken, gevolgd door advisering door de Raad van State. Ik verwacht dat de amvb Ruimte in de eerste helft van 2010 kan worden vastgesteld. De vaststelling van de amvb Ruimte in 2010 betekent niet dat de desbetreffende kaders in een juridisch vacuüm terechtkomen. Op basis van het Bro dienen gemeenten over ontwerpbestemmingsplannen en projectbesluiten eerst overleg te voeren met het rijk indien nationale belangen in geding zijn. Mede gelet op het intensief overleg met de medeoverheden en de vaststelling van deze Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk Beleid is voor alle provincies en gemeenten duidelijk wat de nationale ruimtelijke belangen zijn en welke kaders uit de vigerende PKB’s zullen worden geborgd in de amvb Ruimte. In dat vooroverleg worden het plan, het project of de handeling getoetst op de rijksbelangen. Mocht blijken dat dat in strijd is met die kaders, dan zal dat op dat moment worden ingebracht. In de volgende fase, dat wil zeggen als het ontwerpbestemmingsplan formeel in de vaststellingsprocedure wordt gebracht, moet dat ontwerp worden toegezonden aan het rijk. Zou dat ontwerp strijdig zijn met de rijkskaders, dan kan en zal ik een officiële zienswijze inbrengen. Ik ga er vanuit dat deze vorm van betrokkenheid van het rijk bijdraagt aan een evenwichtige afstemming van het lokale, provinciale en nationale ruimtelijke beleid. Aangezien

220


het nationaal ruimtelijke beleid reeds jaren geldt, mag worden verwacht dat de medeoverheden – zoals nu ook het geval is – hiermee rekening houden bij het opstellen van het provinciaal en gemeentelijk beleid. Mocht vooruitlopend op de vaststelling van de amvb Ruimte toch een plan, project of handeling in strijd zijn met het desbetreffende nationale belang – en de gemeenteraad dus mijn zienswijze naast zich neerlegt – Eerste Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 938, I 2 dan kan deze door middel van een reactieve aanwijzing worden tegengehouden. In de memorie van antwoord heb ik verhelderd dat de Wro verlangt dat bij het gebruik maken van die bevoegdheid wordt gemotiveerd welk rijksbelang met die aanwijzing wordt beschermd en waarom de minister dat belang niet door middel van een andere bevoegdheid kan beschermen of nog niet heeft beschermd. Door vaststelling van de realisatieparagraaf, met daarin het overzicht van nationale belangen, de aankondiging van de amvb Ruimte gekoppeld aan een duidelijke termijn, is het duidelijk dat in de periode waarin de amvb Ruimte tot stand komt de inzet van de reactieve aanwijzing past binnen de wettelijk criteria daarvoor. De VROM-Inspectie zal alert zijn op bedoelde en onbedoelde doorkruising van de nationale ruimtelijke belangen.

vierde lid Overeenkomstige toepassing art 3.7 achtste lid Wro MvT III [pag. 51] In de wet wordt verankerd dat, indien bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de vormgeving van provinciale verordeningen onderscheidenlijk voorbereidingsbesluiten, deze regels ook zullen gelden voor de vormgeving van vergelijkbare algemene maatregelen van bestuur. Zie ook Hoofdstuk 4 Algemeen: – Uitgangspunten bij normstellende bevoegdheden – Het gebruik van normstellende bevoegdheden – Voorbeeld gebruik van bevoegdheden door Rijk of provincie Zie ook Afdeling 4.1, Verordeningen en Algemene maatregelen van bestuur: – Het karakter en de inhoud algemene regels – Rechtszekerheid – Beperkingen aan gebruik van algemene regels – Rechtsgevolgen – Conflicterende regels – De positie van derden – Motivering algemene regels en structuurvisie – Algemene regels en de regionale samenwerking – Milieukwaliteitseisen – Waterbeleid

221


– – –

Archeologische waarden Landschappelijke bescherming Financiële gevolgen

Zie ook Art. 4.1: – Algemene regels in provinciale verordening – Inhoud provinciale verordening – Termijn aanpassing bestemmingsplan aan verordening – Voorkomen van uitbreiden van feitelijk gebruik – Voorbereidingsbesluit voor verordening Artikel 4.4 1. Indien nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kan Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister: a. een gemeenteraad een aanwijzing geven binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan; b. provinciale staten een aanwijzing geven binnen een daarbij te bepalen termijn van ten hoogste zes maanden toepassing te geven aan artikel 4.1; c. Gedeputeerde staten een aanwijzing geven binnen een daarbij te bepalen termijn van ten hoogste drie maanden toepassing te geven aan artikel 4.2. 2. Er wordt niet overgegaan tot toepassing van het eerste lid, dan na overleg met burgemeester en wethouders onderscheidenlijk gedeputeerde staten en niet eerder dan vier weken nadat de Tweede Kamer der Staten-Generaal in kennis is gesteld van het voornemen tot het nemen van het besluit. 3. Bij de toepassing van het eerste lid kan Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, tevens verklaren dat een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid door de gemeente wordt voorbereid. Artikel 3.7, eerste tot en met zevende lid, is van overeenkomstige toepassing. Bij de vormgeving en beschikbaarstelling van het voorbereidingsbesluit wordt overeenkomstige toepassing gegeven aan de krachtens artikel 3.7, achtste lid, gestelde regels. Een door Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister vastgesteld voorbereidingsbesluit wordt gelijkgesteld met een door de gemeenteraad vastgesteld voorbereidingsbesluit. 4. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is de afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. De kennisgeving van het ontwerp-besluit en van het besluit tot aanwijzing geschiedt tevens langs elektronische weg. 5. De bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur gegeven regels, bedoeld in artikel 4.2, vijfde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

222


algemeen Aanwijzing door Minister van VROM MvT I [pag. 111] Ook de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer kan aanwijzingen aan de gemeenteraad geven om een bestemmingsplan vast te stellen, in voorkomend geval samen met de betrokken vakminister. Dit is geregeld in het eerste lid, onder a. Onder b is de bevoegdheid opgenomen een aanwijzing te geven aan provinciale staten om een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 vast te stellen; de hiervoor gegeven termijn, van ten hoogste zes maanden, correspondeert met de termijn uit artikel 4.1, vierde (vijfde, red.) lid. In het bepaalde onder c is de zogenaamde getrapte aanwijzing vervat: een aanwijzing aan gedeputeerde staten om de gemeente te instrueren een bestemmingsplan vast te stellen. De termijn hiervoor is bepaald op ten hoogste drie maanden. Tegen deze aanwijzingen staat ingevolge het vierde lid geen zelfstandig beroep open. Een belanghebbende die de aanwijzing wil aanvechten zal dit in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan, waarin die aanwijzing is uitgevoerd, moeten doen. Hij zal dit dan moeten doen door zienswijzen omtrent dat plan kenbaar te maken. Het tweede lid schrijft voor dat het voornemen tot het geven van een aanwijzing wordt gemeld aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en dat met de gemeenteraad overleg wordt gepleegd. Het derde lid is nagenoeg identiek aan het derde lid van artikel 4.2. Zie ook Hoofdstuk 4 Algemeen: – Uitgangspunten bij normstellende bevoegdheden – Het gebruik van normstellende bevoegdheden – Voorbeeld gebruik van bevoegdheden door Rijk of provincie Zie ook Afdeling 4.1, Aanwijzingen door provincie of Rijk: – Aanwijzingsbevoegdheid – De rechtsgevolgen van de aanwijzing – Rechtsbescherming tegen aanwijzing – De getrapte aanwijzing Zie ook Art. 4.2: – Aanwijzing door provincie Zie ook Art 8.2: – Beroep tegen aanwijzing voor zover concrete locatie; eerste lid onder f

223

Hoofdstuk 5 Intergemeentelijke samenwerking in stedelijke gebieden

Is vervallen (red.) Amendement nr. 17 [pag. 2] Dit amendement (Neppérus c.s., red.) strekt ertoe dat Wgr-plusregio’s geen nieuwe bevoegdheden krijgen op het gebied van de ruimtelijke ordening. Het bestuur van een plusregio wordt niet rechtstreeks gekozen. De Wro en de bijbehorende Invoeringswet zijn niet de juiste plaats om een principiële keuze te maken rond het toekennen van bevoegdheden aan een 'middenbestuur'. Dit amendement is in lijn met de breed aangenomen motie Lenards c.s. (28 916-29), waarin de regering wordt verzocht niet met nadere voorstellen te komen voor extra bevoegdheden voor intergemeentelijke openbare lichamen, zoals de Wgr-plusgebieden, op het gebied van de ruimtelijke ordening. Brief 1 oktober 2007 [pag. 1-3] De Minister van Ruimte en Milieu heeft mij verzocht uw Kamer te informeren over de gevolgen van een eventuele aanneming van het amendement Neppérus en Van Heugten en Van Leeuwen voor het Bestuursakkoord dat door het Rijk gesloten is met de VNG en waaraan ook het IPO zich heeft verbonden. Alvorens de vraag te beantwoorden schets ik kort de context van de aangelegenheid. Beide Kamers der Staten-Generaal hebben zo’n twee jaar geleden de Wgrpluswet aangenomen. Deze wet is op 1 januari 2006 in werking getreden en verving toen de Kaderwet bestuur in verandering, en vormde de kaderwetgebieden om tot plusregio’s. Aanleiding voor de Wgr-plus waren de grootstedelijke problematiek en opgaven, die niet adequaat konden worden aangepakt door knellende bestuurlijke grenzen. Uitgangspunt van de wet is dat het Huis van Thorbecke wordt gehandhaafd en er dus geen vierde bestuurslaag in Nederland in het leven wordt geroepen. Om het gat tussen het lokale en provinciale niveau te dichten is dan ook gekozen voor het concept van 'verlengd lokaal bestuur', waarbij gemeenten de regionale problemen in gezamenlijkheid oppakken. De leden van uw Kamer die tijdens het debat met de Minister van Ruimte en Milieu op woensdag 26 september jl. de stelling hebben ingenomen dat er in Nederland geen vierde bestuurslaag zou moeten komen, vinden de wetgever dus aan hun zijde. Het verlengd lokaal bestuur dat uitdrukking heeft gevonden in de plusregio’s, waarvan de gemeenten gezamenlijk het bestuur vormen, is een belangrijke waarborg om een dergelijke ontwikkeling tegen te gaan.

225


Bij de nota van wijziging bij het wetsvoorstel Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, voor zover dat ziet op het invullen van hoofdstuk 5 van de Wro, is uitgegaan van enkele moties van uw Kamer, die in het verlengde liggen van de wens in Nederland geen vierde bestuurslaag te scheppen. Tijdens de behandeling van de Wijzigingswet Wgr-plus is een door de leden Spies en Van Beek ingediende motie aangenomen die het kabinet opriep om in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening recht te doen aan de positie van de plusregio’s als verlengd lokaal bestuur en om te voorzien in een vorm van doorwerking van provinciale plannen naar plannen op regionaal niveau. De motie-Lenards c.s. volgde later en verzocht de regering niet met nadere voorstellen te komen voor extra bevoegdheden voor intergemeentelijke openbare lichamen, zoals de plusregio’s, op het gebied van de ruimtelijke ordening. Deze uitspraken waren ook richtinggevend bij het opstellen van de passage in het Bestuursakkoord tussen Rijk en VNG, met instemming van het IPO, die aan de Wgr-plusgebieden is gewijd. Ook bij het sluiten van het Bestuursakkoord stond de gedachte voorop dat het verlengd lokaal bestuur een goed middel is om de regionale problemen het hoofd te bieden, zonder te vervallen in de instelling van een vierde bestuurslaag. De herziening, zoals afgesproken in het Bestuursakkoord en verwerkt in de Nota van wijziging, legt het primaat bij de provincie en gemeenten, maar wel met minimale spelregels die naar het oordeel van het kabinet onmisbaar zijn voor de slaagkansen van de noodzakelijke samenwerkingsinitiatieven tussen gemeenten en provincies die her en der reeds op gang zijn gebracht. Het voorstel maakt het mogelijk dat, als gemeenten en provincies het nodig oordelen, bepaalde bevoegdheden kunnen worden overdragen naar de plusregio. Deze mogelijkheid tot delegatie betekent ook dat gemeenten en provincies deze bevoegdheid weer terug kunnen nemen. In die zin blijven zij daar verantwoordelijkheid voor dragen. Het amendement van de leden Wiegman-van Meppelen Scheppink en Vermeij geeft aan dat een dergelijke delegatie ook onder nader te stellen voorwaarden kan plaatsvinden. IPO en VNG vinden dit voorstel een goede weg voorwaarts. Het Bestuursakkoord is bij brief van 5 juni 2007 aan uw Kamer gezonden. Dit vormde voor uw Kamer geen aanleiding om met mij – of met de Minister van Ruimte en Milieu – van gedachten te wisselen over het bereikte akkoord ten aanzien van hoofdstuk 5. De gedachtewisseling die afgelopen woensdag tussen uw Kamer en de Minister van Ruimte en Milieu plaatsvond roept bij mij de behoefte op om iets te zeggen over de plaats van het verlengd lokaal bestuur binnen de Nederlandse bestuurlijke organisatie. Deze constructie moet niet met een vierde bestuurslaag worden gelijkgesteld, daar zij de invoering daarvan nu juist beoogt te voorkomen. Ik sluit niet uit dat ook het verlengd lokaal bestuur dat aan het Wgr-plusmodel ten grondslag ligt feilen zal vertonen. Daarom heeft de wetgever in de Wgr-plus een evaluatie voorzien. Afgesproken is dat deze evaluatie wordt vervroegd. Ik ga graag het debat

226

intergemeentelijke samenwerking in stedelijke gebieden

met uw Kamer aan, maar dan graag op basis van een zorgvuldige beoordeling van hoe de plusregio’s in de praktijk functioneren. Ik wil de Kamer toezeggen dat ik de opzet van de evaluatie van deze plusregio’s voor bespreking aan de Kamer zal toezenden. Het amendement Neppérus en Van Heugten en Van Leeuwen doorkruist dan ook de afspraken zoals die op dit punt zijn gemaakt in het kader van de Wgr-plus en het Bestuursakkoord zoals dat is gesloten met de gemeenten, waarover met het IPO overeenstemming bestaat. Ik wil u voorstellen de principiële discussie over de toekomst van de plusregio’s op dat moment te voeren aan de hand van de dan beschikbare onderzoeksgegevens. Tot die tijd zijn de recentelijk door de wetgever gemaakte keuzes en de richtinggevende uitspraken van uw Kamer die deze bevestigen wat het kabinet betreft uitgangspunt. Ten overvloede meld ik u dat het kabinet staat achter de afspraken gemaakt in het Bestuursakkoord. Stemmingen III [pag. 641] In stemming komt het tweede nader gewijzigde amendement-Neppérus c.s. (stuk nr. 17, I). De voorzitter: Ik constateer dat de aanwezige leden van de fracties van de SP, GroenLinks, D66, de PvdD, de VVD, de SGP, het CDA, de PVV en het lid Verdonk voor dit tweede nader gewijzigde amendement hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat het is aangenomen. Ik stel vast dat door de aanneming van dit tweede nader gewijzigde amendement de overige op stuk nr. 17 voorkomende tweede nader gewijzigde amendementen als aangenomen kunnen worden beschouwd.

227

Hoofdstuk 6 Financiële bepalingen

Afdeling 6.1 Tegemoetkoming in schade algemeen Nieuwe regeling tegemoetkoming planschade MvT I [pag. 62] De regering acht de tijd niet rijp voor een brede hercodificatie van het schadevergoedingsrecht, inclusief een definitieve regeling van de nadeelcompensatie, bij ruimtelijke beslissingen. In die zin sluit het kabinet aan bij de algemene opvatting van de VNG, dat een principiële inperking van het recht op planschadevergoeding thans niet aan de orde is. Niettemin vindt de regering dat het onveranderd voortbestaan van de huidige schadevergoedingsregeling, mede gelet op de bestuurlijke en maatschappelijke effecten van dat artikel, eveneens onwenselijk is. Het wetsvoorstel is gericht op, zoals de VNG het noemt, 'kanalisering van de procedures en ongedaanmaking van enkele scherpe kanten in de regeling' en een zekere mate van harmonisatie van het schadevergoedingsrecht met de ons omringende landen, mede in het licht van de toenemende Europese integratie. De belangrijkste verschillen ten opzichte van huidige artikel 49 WRO MvT I [pag. 111] Samengevat zijn de belangrijkste verschillen ten opzichte van het huidige artikel 49 WRO: a. het gaat om aanspraken van iemand die schade lijdt, niet om aanspraken van een belanghebbende; b. er is sprake van een tegemoetkoming in schade in plaats van een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding; c. het normale maatschappelijke risico is met zoveel woorden in de wet vastgelegd, en voor een deel uitgewerkt in een forfaitregeling; d. nu is vastgelegd dat bij de vaststelling van de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade rekening moet worden gehouden met voorzienbaarheid van de oorzaak daarvan, en met de mogelijkheden van schadepreventie en -beperking; e. de aanspraak op een tegemoetkoming in de schade verjaart na 5 jaar;

229


f.

bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inrichting en behandeling, en nadere regels omtrent de indiening, de motivering en de wijze van beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in de schade. Die nadere regels kunnen de verplichting voor de gemeenteraad inhouden om hieromtrent een verordening vast te stellen.

De toekenning van de tegemoetkoming geschiedt voortaan in de regel door burgemeester en wethouders. In artikel 6.7 (6.6, red.) is de mogelijkheid voor provincie en rijk opgenomen van deze regel af te wijken. Aan de toekenning gaat een aanvraag vooraf. De tegemoetkoming kan alleen worden toegekend voor zover deze niet reeds op andere wijze is verzekerd. Nieuw is de opneming in artikel 6.6 (6.5, red.) van de regeling voor vergoeding van kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand, alsmede van de betaling van wettelijke rente. Het komt in de praktijk voor dat een verzoeker, die bijna zeker een geldelijke tegemoetkoming zal krijgen, vraagt om hem een voorschot daarop te verlenen. Dat gebeurt ook in gevallen waarin over het recht op een tegemoetkoming geen onzekerheid bestaat, doch alleen de definitieve hoogte van het uit te keren bedrag nog niet vaststaat. Het voorschotverlenende bestuursorgaan gaat in de praktijk tot die verlening slechts over onder voorbehoud dat de verzoeker schriftelijk de verplichting aanvaardt tot gehele en onvoorwaardelijke terugbetaling van hetgeen hem ten onrechte als voorschot wordt uitbetaald, eventueel met een zekerheidsstelling daartoe. De mogelijkheid tot het verlenen van voorschotten kan in de gemeentelijke of provinciale verordening of, indien de schadetoekenning plaats vindt door een bestuursorgaan van het rijk, bij of krachtens de desbetreffende algemene maatregel van bestuur worden geregeld. De nieuwe regeling bevat daartoe geen belemmeringen. Artikel 6.1 1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. 2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: a. een bepaling van een bestemmingsplan of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, of van een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38;

230

financiële bepalingen

3. 4.

5.

b. een bepaling van een planwijziging of een planuitwerking, onderscheidenlijk een ontheffing of een nadere eis, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a tot en met d; c. een krachtens een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 verleende ontheffing; d. een besluit als bedoeld in artikel 3.10, 3.22, 3.23, 3.27, 3.29, 3.40, 3.41 of 3.42; e. de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een bouw, sloop of aanlegvergunning ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet, onderscheidenlijk artikel 3.18, tweede lid en artikel 3.20, vijfde lid; f. een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, voor zover die bepaling een weigeringsgrond bevat als bedoeld in de artikelen 3.16, eerste lid, onder c, of 3.20, derde lid, onder b dan wel artikel 44, eerste lid, onder f of g van de Woningwet; g. een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 10.4. De aanvraag bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade tengevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid onder a, b, c, d, f of g moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop de oorzaak, bedoeld in het eerste lid, onherroepelijk is geworden. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een aanhouding als bedoeld in het tweede lid, onder e, kan eerst, en moet worden ingediend binnen vijf jaar na terinzagelegging van het vastgestelde bestemmingsplan.

eerste lid Bevoegdheid Burgemeester & Wethouders MvT I [pag. 112] In artikel 49 van de huidige WRO was de bevoegdheid tot het toekennen van schadevergoeding aan de gemeenteraad toebedeeld. In het kader van het dualiseringsbeleid van de regering is gekozen voor toekenning van tegemoetkomingen in schade door burgemeester en wethouders. Desgewenst kan de gemeenteraad in de verordening, bedoeld in artikel 6.8 (6.7, red.), hieromtrent regels stellen. De gemeenteraad behoudt via zijn bevoegdheid tot bestemmingsplanvaststelling en voor het overige door middel van zijn begrotingstoezicht, invloed op de uitoefening van deze bevoegdheid door burgemeester en wethouders. De tegemoetkoming kan slechts worden gegeven in verband met in het tweede lid nader genoemde oorzaken. Voorts bevat dit lid een eerste afgrenzing van de mogelijkheid tot het geven van een tegemoetkoming. Deze afgrenzing wijkt materieel niet af van de reeds bestaande schadevergoedingsregeling in artikel 49. In de arti-

231


kelen 6.2 en 6.3 is uitwerking gegeven aan het eerste criterium, dat inhoudt dat de schade redelijkerwijze voor rekening van de aanvrager moet blijven. Het tweede opgenomen criterium, dat de schadetegemoetkoming niet al anderszins voldoende is verzekerd, heeft betrekking op bijvoorbeeld nadeelcompensatie en diverse openbare en private verzekeringsvormen.

tweede lid Schadeoorzaken MvT I [pag. 112] In dit lid worden de oorzaken van schade geregeld die rechtens voor een tegemoetkoming daarin aanleiding kunnen zijn. De opsomming spreekt voor zich. Schadeverzoek met betrekking tot algemeen verbindende voorschriften en aanwijzing MvT I [pag. 65] De in hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheid voor provincies of Rijk om algemeen verbindende voorschriften te stellen ten aanzien van bestemmingsplannen, kan ertoe leiden dat bestemmingsplannen moeten worden aangepast. Datzelfde geldt ook voor de concrete aanwijzing tot aanpassing van een bestemmingsplan. Bij het gebruik van die bevoegdheid zal dus ook rekening moeten worden gehouden met de eventuele schadeclaims die deze met zich mee kunnen brengen. Het wetsvoorstel bevat ook de regeling dat aanleg- en sloopvergunningen geweigerd moeten worden indien het werk waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, in strijd is met een algemeen verbindend voorschrift opgenomen in een verordening of algemene maatregel van bestuur. In een dergelijke situatie kan blijken dat belanghebbenden door dat rechtstreekse gevolg van een verordening of algemene maatregel van bestuur (…) vermogensof inkomensschade kunnen lijden. De regering acht het daarom wenselijk dat deze schade voor een tegemoetkoming krachtens het nieuwe schadeartikel in aanmerking komt. Uit een oogpunt van herkenbaarheid voor de burger is ervoor gekozen dat de benadeelde zijn verzoek om een tegemoetkoming in de schade in die situatie indient bij de gemeente. Schaduwschade MvT I [pag. 65] Al vele jaren is bekend dat plannen tot wijziging van een bestemmingsplan, tot het nemen van een infrastructurele of een andere planologische maatregel een nadelige financiële invloed kunnen hebben voor burgers die onder 'die dreiging' komen te vallen. Het probleem van de planologische schaduwschade is in de voorbije jaren al enkele malen onderwerp van studie, advies en besluitvorming geweest. In 1983 (advies van de Commissie Samkalden) en 1984 (advies van de RaRo) werd geconcludeerd dat het vraagstuk te ingewikkeld was voor een toegesneden wettelijke regeling. Ook nadien is vastgesteld dat aan het vraagstuk van

232


vergoeding van schade ten gevolge van rechtmatig overheidshandelen veel haken en ogen zitten. In dit verband is het van belang te onderkennen dat 'schaduwschade' zich niet alleen kan voordoen bij planologische besluitvorming. Er zijn vele voorbeelden waarbij een beleidsvoornemen of voorgenomen overheidsbesluit reeds zijn schaduw vooruit werpt. Dit kan variëren van een voorgenomen besluit tot beperking van het gebruik van een bestrijdingsmiddel (omzetdaling, investeringsverliezen) en het treffen van een verkeersmaatregel (waardedaling, uitstel van investeringen) tot openbreking van een beschermde markt (waardedaling van aandelen of vergunningen). De kans dat de overheid een besluit met een bepaalde inhoud zal nemen en dat een voorgenomen besluit ook rechtskracht zal verkrijgen, beïnvloedt dikwijls de actuele waarde van onroerende zaken of zakelijke rechten, en kan ook tot ontwikkelingsschade of winstderving leiden. Schaduwschade speelt dus niet alleen op het terrein van de planologie. In die zin behoort het vraagstuk van de schaduwschade tot het terrein van de risicotoedeling bij rechtmatige (overheids)handelingen. Daarom heeft de regering besloten een regeling van schaduwschade niet in dit wetsvoorstel op te nemen.

derde lid Motivering aanvraag en onderbouwing gevraagde tegemoetkoming MvT I [pag. 113] In het derde lid wordt een tweetal eisen aan de aanvraag om een tegemoetkoming in de schade verbonden in aanvulling op hetgeen in artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald over de inhoud van een aanvraag voor een besluit. Het zijn relatief lichte eisen. Op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet de aanvrager voorts de gelegenheid worden geboden alsnog aan deze eisen te voldoen. De betekenis van de bepaling is erin gelegen dat het bestuursorgaan de aanvraag op grond van laatstgenoemde bepaling buiten behandeling kan laten indien ook in tweede instantie de aanvrager niet aan deze eisen voldoet. De eerste eis is die omtrent het opnemen in de aanvraag van een motivering. Van een motivering is sprake indien in de aanvraag wordt aangegeven ten gevolge van welke van de juridische oorzaken, genoemd in het tweede lid, schade wordt geleden, waarom door die oorzaak schade wordt geleden, en van welke aard de schade is. De tweede eis betreft de berekening van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming, en vloeit betrekkelijk logisch uit de eerste eis voort. Alleen wanneer het bestuursorgaan over deze gegevens beschikt kan de aanvraag aan de wettelijke eisen worden getoetst. Uiteraard verdient het aanbeveling dat de aanvrager zich reeds in de aanvraag uitlaat over de voorzienbaarheid van de schade, de door hem genomen schadebeperkende maatregelen, en de aspecten van normaal maatschappelijk risico, maar dat is niet noodzakelijk.

233


Op grond van artikel 6.7 kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de motivering. Voorts wordt hier opgemerkt dat artikel 4:4 van de Algemene wet bestuursrecht het mogelijk maakt dat het bestuursorgaan een formulier vaststelt, waarin wordt rekening gehouden met de hiervoor genoemde eisen.

vierde en vijfde lid Termijn indienen van aanvraag en verjaring MvT I [pag.64] In het wetsvoorstel is opgenomen dat een aanvraag voor een tegemoetkoming in de schade moet worden ingediend binnen vijf jaar, te rekenen vanaf het moment waarop de schadeoorzaak onherroepelijk is geworden. De vijfjaartermijn sluit aan bij het algemene in ons recht aanvaarde beginsel dat vorderingen niet oneindig zijn, en is gebaseerd op artikel 3:310 BW. De indieningstermijn biedt helderheid en rechtszekerheid voor gemeenten. MvT I [pag. 113] In het vierde, vijfde (...) lid is voor de onderscheiden schadeoorzaken vastgelegd vanaf welk moment de aanvraag voor een tegemoetkoming kan worden ingediend, respectievelijk tot welk moment de eventuele aanvraag voor een tegemoetkoming kan worden gedaan. Gemeenschappelijk kenmerk is, dat ten minste gedurende vijf jaar een aanvraag kan worden gedaan. Er zijn per genoemde oorzaak echter op beide punten verschillen. Voor de in het tweede lid, onder a, genoemde schadeoorzaak, de bepaling van een bestemmingsplan, is als aanvangsmoment voor de vijfjarentermijn gekozen het moment waarop die bepaling in rechte onaantastbaar is geworden. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de onder b, c (d, red.), f en g genoemde schadeoorzaken. Een aanvraag om tegemoetkoming in schade mag, zo is in het vierde lid bepaald, in al die gevallen reeds voor de aanvang van die termijn worden ingediend. Bij de in het tweede lid, onder (…) e, genoemde aanhoudingsplichten is voor het intreden van de schade in beginsel bepalend het moment waarop deze aanhoudingsplichten rechtens gelden. Als moment van intreden van de schadeoorzaak, genoemd onder d (e, red.), de aanhoudingsplicht voor de daargenoemde vergunningen, is te beschouwen het moment van inwerkingtreden van een voorbereidingsbesluit onderscheidenlijk het terinzageleggen van een ontwerpbestemmingsplan. Er is echter goede reden de mogelijkheid tot het indienen van een verzoek om tegemoetkoming in de daardoor veroorzaakte schade niet te koppelen aan dat moment, maar aan het moment van het terinzageleggen van het vastgestelde bestemmingsplan. Eerst op dat laatste moment is immers duidelijk in hoeverre werkelijk schade door de aanhouding is geleden. In veel gevallen zal blijken dat de bestemmingswijziging eerder gunstig dan ongunstig voor de betrokkene uitvalt. Hiermee wordt derhalve voorkomen dat onnodige claims worden ingediend. Het ligt, ten slotte, voor de hand dat ook de aanvang van de verjaringstermijn aan het

234


genoemde tijdstip is gekoppeld. Een en ander is in het vijfde lid van artikel 6.1 vastgelegd. VW I [pag. 26] In het systeem van het wetsvoorstel is de verjaringstermijn van vijf jaar naar mijn mening alleszins redelijk. Dit komt doordat de aanvang van die termijn is gekoppeld aan het moment van het in rechte onaantastbaar worden van de oorzaak van de schade. In het systeem van het wetsvoorstel is die oorzaak bijvoorbeeld ook de bepaling van het bestemmingsplan. Als die bestemmingsplanbepaling dan uiteindelijk wordt vastgesteld, is nog niet duidelijk welke schade van die oorzaak het gevolg zal zijn. Dit is pas het geval als op basis van het bestemmingsplan een bouwvergunning of anderszins wordt afgegeven. Daar kan dus sowieso nogal wat tijd overheen gaan. Wij mogen niet vergeten dat de vergunningverlening niet altijd onmiddellijk volgt op, laat staan gelijk oploopt met de vaststelling van het bestemmingsplan, al maakt dit wetsvoorstel dit wel mogelijk door de coördinatiebepaling. Artikel 6.2 1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager. 2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager: a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade; b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is: 1°. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of 2°. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.

eerste lid Risico van nadelige gevolgen door maatschappelijke veranderingen MvT I [pag. 62] Het uitgangspunt van de huidige regeling in artikel 49 WRO is de aanspraak op een vergoeding van de schade die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de benadeelde behoort te blijven. Over het begrip schade en het redelijkheidscriterium is een omvangrijke jurisprudentie ontstaan, waarin steeds verder is afgeweken van de oorspronkelijke bedoeling van de toenmalige regering. De bedoeling van de regering was dat er alleen reden voor schadetegemoetkoming was 'indien de maatregel verder gaat dan het concretiseren van de vrijheidsbeper-

235


king die voortvloeit uit het feit dat de burger tezamen met anderen in de gemeenschap leeft' en dat 'er geen aanspraak op volledige vergoeding dient te worden gegeven, maar een tegemoetkoming, aangezien slechts de schade vergoed dient te worden, voor zover die de normaal te dulden schade overschrijdt'. Terecht wordt er in de literatuur, geïnspireerd door het proefschrift van mr. G.M. van den Broek, op gewezen dat deze jurisprudentie misschien wel afwijkt van de wil van de regering, maar toch niet van de wens van de wetgever. De totstandkomingsgeschiedenis van artikel 49 maakt dit duidelijk. Niettemin herkent de regering zich nog steeds in de geciteerde passage. Lid zijn van de samenleving en het deelnemen aan het maatschappelijk leven draagt in zich dat men de lusten en de lasten daarvan aanvaardt. Dat geldt in bijzondere mate bij de deelname aan het economische verkeer en de verwerving van eigendom. Een ieder die deel uit maakt van de samenleving krijgt te maken met feitelijke of juridische veranderingen, al dan niet door de overheid geëntameerd, en draagt in beginsel ook het risico dat aan deze veranderingen nadelige gevolgen verbonden zijn. De regering is blijven aansluiten bij het oorspronkelijke uitgangspunt dat een individu indien hij een nadeel ondervindt ten gevolge van een ontwikkeling in de samenleving, dit nadeel in beginsel zelf behoort te dragen. Dat geldt ook voor nadelen die het gevolg zijn van een overheidsbesluit waarbij ten gunste van een zwaarderwegend belang van de samenleving individuele belangen worden benadeeld. Er kan in de ogen van de regering alleen sprake zijn van een compensatie van dat nadeel voor zover dat nadeel redelijkerwijs niet meer door het individu gedragen kan worden. Het wetsvoorstel expliciteert dat er geen aanspraak bestaat op een vergoeding van de gehele schade ten gevolge van concreet aangeduide besluiten krachtens de Wro. Alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico, dat elke burger behoort te dragen. In die zin is het juister te spreken van een 'tegemoetkoming in de schade' dan van een 'schadevergoeding'. Het is moeilijk precieze maatstaven of criteria te geven die bestuur en rechter in staat stellen om te bepalen wanneer sprake is van een schade die uitgaat boven het maatschappelijke risico. Om de benadeelde en de bestuursorganen houvast te bieden, is in het wetsvoorstel gekozen voor een (in het Nederlands recht niet ongebruikelijke) forfaitaire benadering. De voorgestelde regeling houdt in dat een vermindering van de waarde van een onroerende zaak of een vermindering van het betrokken inkomen die niet uitkomt boven 5% (2%, red.) van die waarde of dat inkomen, niet voor vergoeding in aanmerking komt. Ook in Vlaanderen is in het verleden voor een dergelijke benadering gekozen. Bij het vaststellen van dit forfait is rekening gehouden met normaal te achten marktschommelingen in de waarde van eigendommen en in inkomensposities van zelfstandigen. Bezien naar vijfjaarsperioden blijkt dit percentage ruim binnen de procentuele marges van marktontwikkelingen te vallen.

236


Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, dat betrekking heeft op de bescherming van het eigendom, bevat geen belemmeringen voor de voorgestelde regeling. Daarbij dient te worden betrokken dat de voorgestelde forfaitregeling niet wordt toegepast indien een bestemmingsplanbesluit of een ander concreet aangewezen besluit bebouwings- of gebruiksbeperkingen bewerkstelligt met betrekking tot het eigen perceel van de benadeelde en die als zodanig een waardedaling veroorzaken. Dit neemt overigens niet het principe weg dat ook in die gevallen het normale maatschappelijke risico moet worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van de schade. Burgemeester en wethouders kunnen, gehoord het terzake door deskundigen uitgebrachte advies, in een concreet geval tot het oordeel komen dat een nader te bepalen gedeelte van de vastgestelde schade voor rekening van de benadeelde blijft, dat gelet op de concrete situatie van het geval, ook minder dan de genoemde 5% (2%, red.) kan bedragen. Conform de lijn van de jurisprudentie moet sprake zijn van een permanente schade. Een tijdelijke waardevermindering van een zaak rechtvaardigt niet een vergoeding van de schade. De regering heeft overwogen om in de nieuwe regeling het in behandeling nemen van een verzoek tot tegemoetkoming in de schade afhankelijk te stellen van de vraag of de betrokkene in de fase van de voorbereidingsprocedure van het besluit tot vaststellen of wijzigen van een bestemmingsplan, het bestuur heeft gewezen op het intreden van schade ten gevolge van dat besluit. Omdat de schadeoorzaak kan liggen in een samenstel van besluiten (bestemmingsplan op hoofdlijnen en het uitwerkingsbesluit of binnenplanse ontheffing e.d.) heeft de regering besloten hiervan af te zien. Opgemerkt wordt dat de tegemoetkoming in de schade kan worden verminderd of geweigerd indien vaststaat dat de benadeelde in het bestemmingsplangebied andere onroerende zaken heeft, die door de besluitvorming de aanvrager voordelen of waardestijging opleveren. In dat geval wordt de schade geheel of ten dele gecompenseerd door het voordeel dat aan de aanvrager toevalt als gevolg van het schadeveroorzakende besluit. Risicoaanvaarding MvT I [pag. 64] Het wetsvoorstel brengt geen veranderingen aan in het (jurisprudentiële) leerstuk van de (actieve en passieve) risico-aanvaarding. Dit houdt in dat een benadeelde geen recht heeft op tegemoetkoming in zijn schade indien het ontstaan van de schade (mede) aan het doen of nalaten van hem is te wijten en voor zover hij door het treffen van redelijke maatregelen deze schade had kunnen voorkomen of beperken. Wat betreft de actieve risico-aanvaarding merkt de regering op dat een benadeelde zich bij zijn investeringsbeslissingen rekenschap dient te geven van de risico’s die hij redelijkerwijs loopt. Hij wordt geacht daarbij de voorzienbare voor hem nadelige overheidsbesluiten te aanvaarden. Dit betekent dat een burger, die op het moment van een investeringsbeslissing of van het maken van kosten redelijkerwijs rekening had kunnen houden met de mogelijkheid van een toekomstig schadetoebrengend overheidsbesluit, of met schade van een bepaal-

237


de omvang als gevolg van dat overheidsbesluit, wordt geacht dit besluit of deze schade in zijn beslissing te hebben verdisconteerd en daarmee deze schade te hebben aanvaard. Ten aanzien van de passieve risico-aanvaarding kan worden toegelicht dat ook de burger die geen actie onderneemt of stil blijft zitten, terwijl hij redelijkerwijs met overheidsingrijpen rekening moest houden (bijvoorbeeld de wijziging van een bestemmingsplan waarbij bouwmogelijkheden worden beperkt of weggenomen) of die nalaat om tijdig passende maatregelen te nemen ter beperking van de daardoor optredende schade, geen aanspraak heeft op een vergoeding van die schade. In artikel 6.3 van het wetsvoorstel is het element van risico-aanvaarding geëxpliciteerd.

tweede lid Forfaitregeling MvT I [pag. 114] In het tweede lid is opgenomen de (…) forfaitregeling van de voor rekening van de aanvrager blijvende, in ieder geval tot het normaal maatschappelijke risico behorende schade. Ten aanzien van de vermindering van de waarde van een onroerende zaak die het gevolg is van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond of van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels, is een uitzondering gemaakt op de forfaitregeling. Zoals reeds is opgemerkt in het algemeen gedeelte, zou een wettelijke drempel in strijd kunnen zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag van de Rechten van de mens (EVRM). Het ongestoord genot van eigendom staat voorop. Ontneming van eigendom is streng geclausuleerd. Regulering van gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang voor zover door de Staat noodzakelijk geoordeeld, is toegestaan. Eén van de voorwaarden, in de wet voorzien voor uitoefening van deze bevoegdheden, kan zijn de toekenning van een schadevergoeding (bij onteigening) of een, al dan niet financiële, compensatie van ondervonden nadeel (bij vermindering van genot). De voorliggende schadevergoedingsregeling voorziet in een van de voorwaarden van het genoemde artikel. De regering acht het van belang erop te wijzen dat hiermee tevens is aangegeven dat de toepassing van de in dit voorstel van wet aan de verschillende bestuursniveaus toegekende bevoegdheden tot regulering van het gebruik van de grond en hetgeen zich daarop en daarin bevindt – gelijk het geval was met de huidige WRO – zijn begrenzing vindt in de visie van de betrokken, op democratische wijze gelegitimeerde, bestuursorganen op hetgeen met oog op het dienen van het algemeen belang noodzakelijk is, en dat daaraan financiële offers zijn verbonden. Artikel 6.3 Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:

238


a. b.

de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak; de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.

Vervallen van bouwtitels MvT I [pag. 64] Met de keuze om de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak in de schaderegeling op te nemen is de noodzaak om een nadere regeling op te nemen voor het vervallen van onbenutte bouwtitels in belangrijke mate afgenomen. Als een rechthebbende op basis van een bestemmingsplan de mogelijkheid heeft om een bepaalde activiteit te ontwikkelen, en hij benut deze mogelijkheid niet, dan kunnen ontwikkelingen ertoe leiden dat deze mogelijkheid komt te vervallen. Met de jurisprudentie op dit punt is naar het oordeel van de regering goed te werken: die biedt ruimte (…) voor afweging van de concrete omstandigheden. Artikel 6.4 1. Van de indiener van de aanvraag heffen burgemeester en wethouders een recht. 2. Burgemeester en wethouders wijzen de indiener van de aanvraag op de verschuldigdheid van het recht en delen hem mee dat het verschuldigde bedrag binnen vier weken na de dag van verzending van de mededeling dient te zijn bijgeschreven op de rekening van de gemeente dan wel op de aangegeven plaats dient te zijn gestort. Indien het bedrag niet binnen deze termijn is bijgeschreven of gestort, verklaren zij de aanvraag niet-ontvankelijk, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. 3. Het recht bedraagt 300 euro, welk bedrag bij verordening van de gemeenteraad met ten hoogste twee derde deel kan worden verhoogd of verlaagd. 4. Indien op de aanvraag geheel of ten dele positief wordt beslist, storten burgemeester en wethouders aan de indiener het door hem betaalde recht terug. 5. Het in het derde lid genoemde bedrag kan bij algemene maatregel van bestuur worden gewijzigd voor zover het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie daartoe aanleiding geeft. Financiële drempel MvT I [pag. 115] Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een tegemoetkoming is een recht van 300 euro verschuldigd, dat wordt teruggestort indien op de aanvraag geheel of ten dele positief wordt beslist. Deze relatieve financiële drempel kan voorkomen dat het uitvoerende bestuursorgaan onnodig op kosten wordt gejaagd door de behandeling van ongegronde aanvragen.

239


Artikel 6.4a 1. Voor zover schade die op grond van de artikelen 6.1 tot en met 6.3 voor tegemoetkoming in aanmerking zou komen, haar grondslag vindt in een besluit op een verzoek om ten behoeve van de verwezenlijking van een project bepalingen in een bestemmingsplan, een daaraan voorafgaand projectbesluit of een besluit als bedoeld in artikel 3.40, eerste lid, daaronder begrepen, op te nemen of te wijzigen dan wel om ontheffing te verlenen, anders dan bedoeld in artikel 6.8 of 6.9, kunnen burgemeester en wethouders met de verzoeker overeenkomen dat die schade geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening komt. 2. De verzoeker die een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid heeft gesloten, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 terzake van de vaststelling van het bestemmingsplan, van het nemen van het projectbesluit of het besluit, bedoeld in artikel 3.40, eerste lid, dan wel van de verlening van de ontheffing waarom hij heeft verzocht. 3. Degene die een financieel belang heeft bij de vaststelling van een exploitatiebijdrage, als bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, of de herberekening daarvan, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 terzake van de vaststelling van het bestemmingsplan, de wijziging of de uitwerking, dan wel van het nemen van het projectbesluit of een besluit als bedoeld in artikel 3.40, eerste lid, indien de tegemoetkoming financiële gevolgen kan hebben voor de exploitatiebijdrage of de herberekening daarvan. Planschade MvT II [pag. 39] Artikel 6.4a vormt een getrouwe vertaling van artikel 49a van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dit artikel bij de meest recente wijziging van die wet daarin is opgenomen. Voor een toelichting kan naar de op die wijziging betrekking hebbende parlementaire stukken worden verwezen.

derde lid Belanghebbende bij vaststelling van exploitatiebijdrage NvW II [pag. 1] In artikel 6.4a is bepaald dat degene die gecontracteerd heeft over planschade belanghebbende is bij een procedure tot vaststelling van de planschade. Eenzelfde belang heeft degene die te maken krijgt of kan krijgen met een exploitatiebijdrage die gebaseerd is op een exploitatieplan, waarin planschade is of kan worden opgenomen. Aan artikel 6.4a is daarom een derde lid toegevoegd dat hiervoor een wettelijke grondslag biedt.

240


Artikel 6.5 Indien burgemeester en wethouders een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, vergoeden burgemeester en wethouders daarbij tevens: a. de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand; b. de wettelijke rente, te rekenen met ingang van de datum van ontvangst van de aanvraag. MvT I [pag. 112] Nieuw is de opneming in artikel 6.6 (6.5, red.) van de regeling voor vergoeding van kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand, alsmede van de betaling van wettelijke rente. Artikel 6.6 1. Indien provinciale staten met toepassing van artikel 3.26 eerste lid, een inpassingsplan vaststellen, of met toepassing van artikel 3.27 een projectbesluit nemen of een besluit als bedoeld in artikel 3.41 nemen, treden gedeputeerde staten voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders. 2. Indien Onze Minister met toepassing van artikel 3.28, eerste lid, een inpassingsplan vaststelt, of met toepassing van artikel 3.29, een projectbesluit neemt of een besluit als bedoeld in artikel 3.42 neemt, treedt hij voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders. 3. Indien Onze Minister gezamenlijk met Onze aangewezen Minister met toepassing van artikel 3.35 een inpassingsplan vaststelt, of een projectbesluit neemt, treedt Onze aangewezen Minister voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders. 4. Bij toepassing van dit artikel wordt de aanvraag voor een tegemoetkoming in de schade ingediend bij burgemeester en wethouders. Deze dragen ervoor zorg dat de aanvraag onverwijld wordt doorgezonden naar het desbetreffende bestuurorgaan dat op de aanvraag beslist. Het recht, genoemd in artikel 6.4, wordt geïnd door het beslissend bestuurorgaan; de gemeentelijke verordening, bedoeld in artikel 6.4, derde lid, is hierop niet van toepassing. 5. Dit artikel is van overeenkomstige toepassing op tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder f. Verantwoordelijkheid schadetegemoetkoming op provincie- of rijksniveau MvT I [pag. 115] In artikel 6.1 van het wetsvoorstel is als regel opgenomen dat burgemeester en wethouders de schadetegemoetkomingen toekennen. In de praktijk komt het echter voor dat de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijk relevante beslissingen, en de uitvoering daarvan, in feite op een hoger bestuurlijk ni-

241


veau ligt. Dit doet zich met name voor in de gevallen waarin een bestemmingsplan niet door de gemeenteraad, maar door provinciale staten, of op rijksniveau wordt vastgesteld. In artikel 6.6 zijn die gevallen genoemd. Een reden voor gebruik van de geboden mogelijkheid zal met name kunnen zijn, dat een of meer van de in artikel 6.1, tweede lid, genoemde schadeoorzaken geheel voor rekening van de provincie of het rijk komen. Een voordeel is dan, dat deze aanvragen op de door het betreffende bestuursorgaan gewenste wijze in een groter geheel gecoördineerd kunnen worden behandeld. Het wordt aan het desbetreffende bestuursorgaan overgelaten, te beoordelen of, en voor welke schadeoorzaken, er aanleiding is van deze mogelijkheid gebruik te maken. Omdat het niet de bedoeling is de burger die schade meent te lijden, te belasten met een onderzoek naar de instantie waarbij hij zijn verzoek om tegemoetkoming moet indienen, stelt de regering zich voor in de algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 6.7 over de indiening, met name ook voor dit soort gevallen, nadere regels te stellen. MvT III [pag. 52] In artikel 6.6 is bij nader inzien afgezien van een mogelijkheid voor gedeputeerde staten of Onze Minister om bij een inpassingsplan of provinciaal of Rijks projectbesluit in de plaats te treden van burgemeester en wethouders voor de toepassing van afdeling 6.1, tegemoetkoming in schade. Gebleken is dat het de duidelijkheid voor alle betrokkenen bevordert als deze mogelijkheid wordt omgezet in een verplichting. Voor de gelaedeerde verandert deze wijziging niets; hij dient zijn verzoek om tegemoetkoming in de schade in bij burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeente. Dezen dragen vervolgens zorg voor toezending van het verzoek aan het betrokken bestuursorgaan dat voor afhandeling van en besluitvorming over het verzoek verantwoordelijk is. Artikel 6.7 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inrichting en behandeling, en nadere regels omtrent de indiening, de motivering en de wijze van beoordeling, van een aanvraag voor een tegemoetkoming in de schade. Die regels kunnen de verplichting voor de gemeenteraad en provinciale staten inhouden hieromtrent een verordening vast te stellen. Schaderegels bij algemene maatregel van bestuur MvT I [pag. 115] In dit artikel wordt de mogelijkheid geopend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen omtrent de inrichting en behandeling, en nadere regels omtrent de indiening en de wijze van beoordeling, van een aanvraag om een tegemoetkoming in de schade. Die regels kunnen de verplichting voor de gemeenteraad en provinciale staten inhouden om hieromtrent een verordening vast te stellen. Geconstateerd kan worden dat nagenoeg alle gemeenten onder de huidige WRO een procedureverordening planschade hebben vastgesteld. Het ligt in de lijn dat ook op provinciaal en rijksniveau, voor zover nog nodig,

242


vergelijkbare regelingen tot stand worden gebracht. Artikel 6.7 geeft de mogelijkheid hiervoor een verplichting te introduceren. Aan de breed levende wens om te komen tot uniformering en standaardisering kan met de algemene maatregel van bestuur tegemoet worden gekomen. Bij de totstandkoming van die regels zal in overleg met de betrokken maatschappelijke organisaties worden bezien of en op welke wijze eisen zullen worden gesteld aan de aanvraag, teneinde lichtvaardige aanvragen en de daarmee gepaard gaande procedurekosten tegen te gaan.

Afdeling 6.2 Vergoeding van hogere kosten van de gemeente Artikel 6.8 1. Indien ten behoeve van belangen, uitsluitend of mede behartigd door een ander openbaar lichaam dan de gemeente, op schriftelijk verzoek van dat openbare lichaam, dan wel krachtens wettelijk voorschrift bepalingen in een bestemmingsplan of inpassingsplan, een daaraan voorafgaand projectbesluit daaronder begrepen, zijn opgenomen die hogere kosten voor de gemeente ten gevolge kunnen hebben en over de verdeling van deze kosten geen overeenstemming is bereikt, kunnen gedeputeerde staten op schriftelijk verzoek van burgemeester en wethouders dat openbare lichaam verplichten om aan de gemeente een vergoeding toe te kennen, voor zover: a. de kosten redelijkerwijs niet voor rekening van de gemeente behoren te blijven, b. de vergoeding niet voldoende anderszins is verzekerd en c. de vergoeding niet krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten. 2. Het besluit op het verzoek van burgemeester en wethouders wordt genomen nadat het bestemmingsplan of inpassingsplan, een daaraan voorafgaand projectbesluit daaronder begrepen, in werking is getreden. 3. In afwijking van het eerste lid wordt het besluit op het verzoek genomen door Onze Minister dan wel door Onze Minister en Onze Minister wie het mede aangaat, indien het andere openbare lichaam het Rijk is. Vergoeding van hogere kosten MvT I [pag. 67] Het wetsvoorstel beperkt de kostencompensatie bij aanwijzingen en bij wijzigingen op verzoek tot het begrip 'hogere kosten'. Dit begrip wordt ook thans in de WRO gehanteerd. De vergoedingsaanspraak is beperkt tot die kosten die voortvloeien uit de 'bepalingen van het bestemmingsplan'. Op grond daarvan blijven de kosten die verband houden met het maken van het bestemmingsplan (deskundigenkosten, ambtelijke kosten), en de procedurekosten buiten beschouwing. Die kosten moeten gedekt worden geacht door de reguliere uitkering krachtens het Gemeentefonds. De opzet van de regeling die thans in de WRO is

243


opgenomen, is in het wetsvoorstel inhoudelijk niet gewijzigd, doch slechts technisch aangepast, zodat deze aansluit bij de rest van het wetsvoorstel. Bij de compensatie van de hogere kosten op verzoek is een onderscheid te maken naar enerzijds verzoeken die afkomstig zijn van bestuursorganen van openbare lichamen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld (met name het Rijk, provincies, gemeenten, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en waterschappen), welke verzoeken uitsluitend of in hoofdzaak in verband staan met behartiging van belangen die aan dat andere openbaar lichaam zijn toevertrouwd, en naar anderzijds verzoeken van anderen, zoals private personen of privaatrechtelijke rechtspersonen. Tot die laatste categorie behoren in dit kader ook de zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en de nutsbedrijven. MvT I [pag. 115] Zoals in paragraaf 5.2.2 (pag. 67 MvT I, red.) van het algemeen gedeelte van deze toelichting is uiteengezet, bevat de in de artikelen 6.8 en 6.9 van het wetsvoorstel opgenomen regeling slechts een technische aanpassing van de regeling zoals die in 1986 in de artikelen 31a en 31b van de huidige WRO was opgenomen, maar is deze inhoudelijk niet gewijzigd. Op haar beurt had deze regeling weer een voorganger in het toenmalige artikel 50 WRO, dat een soortgelijke regeling bevatte. Tijdens de voorbereidingsfase van een bestemmingsplan moet het overleg tussen de verschillende overheden in beginsel leiden tot een oplossing van het kostenverdelingsvraagstuk, indien voorzieningen ten behoeve van andere (dan gemeentelijke) belangen in een bestemmingsplan worden opgenomen. In het kader van de artikelen 6.8 en 6.9 zal die oplossing gevonden moeten worden in relatie tot de medeverantwoordelijkheid van de onderscheiden overheden en de eigen verantwoordelijkheid van de gemeenteraad, die immers ingevolge de Wet ruimtelijke ordening als eerste aangewezen en bevoegd is tot het maken van een bestemmingsplan, waarbij hij ook rekening heeft te houden met de inzichten van het hoger gezag. De genoemde artikelen zullen patstellingen moeten voorkomen. Met deze procedure voor de verdeling van het kostenvraagstuk kan de gemeenteraad – uiteraard indien hij zich bestuurlijk kan vinden in de door de provincie of het rijk gewenste voorziening – deze voorziening in het bestemmingsplan opnemen. De regeling kan bijdragen tot het voorkomen van onnodige (extra) hogere kosten. Verzoeken afkomstig van bestuursorganen van openbare lichamen MvT I [pag. 115] Tot de hogere kosten worden gerekend de kosten die de gemeente draagt ten gevolge van de toe te kennen tegemoetkomingen in planschade, alsmede de procedure- en advieskosten voor de behandeling van verzoeken tot dergelijke tegemoetkomingen waarmee gemeenten worden geconfronteerd. Denkbaar is ook dat een gemeente zelf economische schade lijdt ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan dat zij op verzoek van een ander overheidslichaam, of ter uitvoering van een aanwijzing, vaststelt of wijzigt. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een gemeente door medewerking aan een verzoek van een waterschap minder

244


bedrijventerreinen kan uitgeven of dat een gemeente zich reeds anderszins privaatrechtelijk had gebonden, waardoor zij schadevergoedingsplichtig wordt. In het geval tussen de gemeente en het verzoekende overheidslichaam een meningsverschil ontstaat over de hoogte van de te vergoeden kosten, is sprake van een zuiver bestuursgeschil zoals omschreven in de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 11 september 2000. Burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente kunnen zich dan wenden tot gedeputeerde staten met het verzoek in de zaak te bemiddelen. Lukt deze bemiddelingspoging niet dan stellen gedeputeerde staten op verzoek van de gemeente, die wordt geconfronteerd met de kosten, vast welke kosten dat andere overheidslichaam moet betalen. Tegen dit besluit staat overigens beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bestemmingsplanwijzigingen op verzoek van anderen dan overheidslichamen MvT I [pag. 115] Het wetsvoorstel voorziet niet in een vergoedingsregeling voor gevallen waarin een gemeente op verzoek van anderen dan overheidslichamen overgaat tot wijziging van een bestemmingsplan. Ten aanzien van private (rechts)personen die gebaat zijn bij een wijziging van een bestemmingsplan, is het volgende van belang. Naar huidige rechtsopvattingen kunnen de bestuurlijke kosten die worden gemaakt ten gevolge van bezwaar- en beroepsprocedures niet worden verhaald door middel van een heffing. Ook schadevergoedingen die een gevolg zijn van het gewijzigde bestemmingsplan, kunnen niet worden aangemerkt als kostenposten die in een direct verband staan met de dienstverlening zelf en die door middel van het heffen van rechten kunnen worden gecompenseerd. In de afgelopen jaren zijn regelmatig privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten tussen gemeenten en private (rechts-)personen, waarbij de laatstgenoemden zich verbonden tot het financieel compenseren van de gemeente indien de gemeente aan derden planschade zou moeten vergoeden die het gevolg is van de planologische medewerking. Dergelijke overeenkomsten werden met name aangegaan indien: a) het initiatief van een bestemmingsplanwijziging bij een ander dan de gemeente lag; b) indien de private belangen groter werden beoordeeld dan de algemene belangen die met de medewerking aan de planologische wijziging waren gediend; c) de schadeplichtige op een evenwichtige wijze werd betrokken bij de beoordeling van de potentiële schadeclaims in de bestuurlijke fase van de totstandkoming van het betreffende bestemmingsplan of van de wijziging daarvan. Artikel 6.9 Artikel 6.8 is van overeenkomstige toepassing indien ten behoeve van belangen, uitsluitend of mede behartigd door een ander openbaar lichaam dan de gemeente, op schriftelijk verzoek van dat openbare lichaam ontheffing is verleend als bedoeld in artikel 3.15, dan wel is besloten tot aanhouding van de verlening van een bouw-

245


of aanlegvergunning ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet dan wel ingevolge artikel 3.11, tweede lid, met dien verstande dat het verzoek om een kostenvergoeding slechts kan worden ingediend door burgemeester en wethouders. Het verzoek kan worden ingediend binnen vier weken nadat de ontheffing, dan wel het besluit tot aanhouding, onherroepelijk is geworden.

– – –

Zie Art. 6.8: Vergoeding van hogere kosten Verzoeken afkomstig van bestuursorganen van openbare lichamen Bestemmingsplanwijzigingen op verzoek van anderen dan overheidslichamen

Afdeling 6.3 Subsidies algemeen MvT I [pag. 116] De artikelen 6.10 en 6.11 zijn een omzetting van het thans in de artikelen 50a en 50c van de WRO bepaalde. De verschillen zijn geheel terug te voeren op de veranderde plansystematiek in het wetsontwerp. Artikel 6.10 1. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat, in overeenstemming met Onze Minister, kan ter uitvoering van het nationaal ruimtelijk beleid subsidies verstrekken ten behoeve van: a. de ontwikkeling of vaststelling van ruimtelijke visies en plannen van provincies of gemeenten; b. de voorbereiding van projecten of activiteiten die voor de uitvoering van nationaal ruimtelijk beleid van strategisch belang zijn; c. de verwezenlijking van projecten of activiteiten die voor de uitvoering van het nationaal ruimtelijk beleid van strategisch belang zijn. 2. Onze Minister kan tevens subsidies verstrekken ten behoeve van bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3 aangewezen activiteiten ter uitvoering van bij of krachtens die maatregel gestelde regels.

eerste lid Activiteiten voor subsidieverstrekking MvT I [pag. 116] De activiteiten waarvoor een subsidie kan worden verstrekt zijn erop gericht een bijdrage te leveren aan de uitvoering van het nationaal ruimtelijk beleid, zoals verwoord in één of meer structuurvisies (eerste lid). Deze activiteiten zijn naar de aard van hun bijdrage onderverdeeld in drie categorieën. Daarbij is

246


een onderscheid gemaakt naar ruimtelijke visievorming, voorbereiding van projecten of activiteiten en realisering van projecten of activiteiten.

tweede lid Subsidie ten behoeve van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten MvT I [pag. 116] Dit lid maakt het mogelijk dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer subsidie verstrekt ten behoeve van bij algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3 aan te wijzen andere activiteiten dan die opgenomen in structuurvisies van het rijk. Ter uitvoering van die instructies zullen veelal activiteiten van andere overheden worden verlangd. De algemene maatregel van bestuur moet regels bevatten ter uitvoering waarvan die activiteiten moeten strekken. Artikel 6.11 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gegeven met betrekking tot de wijze van verdeling van de subsidiegelden. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gegeven met betrekking tot: a. de vaststelling van een subsidieplafond, het tijdvak waarvoor het subsidieplafond is vastgesteld, alsmede de wijze waarop dit bekend wordt gemaakt; b. de subsidieverlening; c. de gevallen waarin subsidie wordt geweigerd; d. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger; e. de subsidievaststelling; f. het intrekken of het ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen van de subsidie zolang deze niet is vastgesteld; g. de betaling van de subsidie; h. het verlenen van voorschotten en de betaling daarvan.

eerste lid Aansluiting met Awb MvT I [pag. 116] Artikel 6.11 sluit aan bij de algemene subsidieregeling in titel 4.2 van de Awb en voorziet in de in artikel 4:23 van die wet opgenomen eis dat eventuele regels ten aanzien van deze onderwerpen bij wettelijk voorschrift zullen moeten worden gegeven. Met artikel 6.11 wordt de formeel wettelijke grondslag gegeven waarbij de nadere uitwerking wordt gedelegeerd aan een lagere wetgever.

247


tweede lid Nadere uitwerking subsidieregeling MvT I [pag. 116] Bij de subsidies op grond van dit artikellid gaat het om situaties waarin een subsidie wordt toegekend voor een bepaalde – toekomstige – activiteit. Gelet hierop is gekozen voor het systeem waarbij de subsidie vooraf wordt verleend, waarna desgewenst bevoorschotting volgt. Na afloop van de activiteit wordt de subsidie vastgesteld onder verrekening van de eventueel reeds betaalde voorschotten. Indien gesproken wordt over het verstrekken van subsidies, dan omvat dit zowel de verlenings- als de vaststellingsfase. De noodzaak tot beheersing van de uitgaven leidt er in de regel toe dat een plafond wordt bekendgemaakt. Het plafond bestaat uit één totaalbedrag van de voor de uitvoering van het nationaal ruimtelijk beleid in dat jaar beschikbare gelden ten behoeve van activiteiten als bedoeld in artikel 6.10, eerste en tweede lid. Aangezien er geen zekerheid bestaat over de omvang van het aantal aanvragen voor een subsidie, maakt het vaststellen en bekendmaken van een plafond het mogelijk een ingediende aanvraag voor een subsidie te weigeren indien de beschikbare middelen zijn uitgeput. Daarmee wordt recht gedaan aan de noodzakelijke begrotingsdiscipline. Het niet bekend maken van een plafond, 'een openeindregeling', kan gerechtvaardigd zijn indien een plafond op onaanvaardbare wijze zou afdoen aan de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid en het ongewenst wordt geacht dat uitputting van de beschikbare middelen rechtstreeks gevolgen heeft voor de ontvanger van de subsidie.

Afdeling 6.4 Grondexploitatie algemeen Aanleiding en doel MvT II [pag. 2] Het grondbeleid is voor gemeenten een belangrijk hulpmiddel voor het realiseren van haar doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en economische ontwikkeling. Grondbeleid is nodig om te zorgen voor voldoende aanbod van gronden voor goedkope woningen, vrije kavels, bedrijfsterreinen, groen en andere publieke voorzieningen. Gemeenten gebruiken het grondbeleidsinstrumentarium om ruimtelijke ontwikkelingen te faciliteren en zelf locaties te verwerven, bouwrijp te maken en uit te geven. In de periode na de Tweede Wereldoorlog tot eind jaren zeventig was de positie van de gemeente bij de grondexploitatie dominant. De gemeente verwierf de grond en gaf die vervolgens op eigen voorwaarden weer uit. Sinds eind jaren tachtig worden echter steeds meer gronden verworven door particuliere projectontwikkelaars. Dat heeft geleid tot een minder dominante positie van de gemeente en tot

248


nieuwe problemen voor de gemeente met betrekking tot het kostenverhaal en de regie. Gemeenten maken vaak hoge kosten bij de ontwikkeling en het bouwrijp maken van bouwlocaties. Als particuliere eigenaren een grondpositie hebben verworven, wil een gemeente kosten op de eigenaar verhalen. Dat lukt vaak, maar niet altijd en meestal niet in voldoende mate. Al geruime tijd is duidelijk dat de huidige wettelijke instrumenten voor kostenverhaal, te weten de exploitatieovereenkomst en de baatbelasting, op een aantal punten tekort schieten. Zo kan via de baatbelasting maar een deel van de kosten worden verhaald, terwijl de exploitatieovereenkomst vaak tot langdurige onderhandelingen aanleiding geeft en tekortschiet doordat zogenoemde free riders de dans ontspringen. Voorts ontbreken bij particuliere grondexploitatie de noodzakelijke instrumenten voor verevening, waardoor onrendabele delen van bouwlocaties niet gerealiseerd dreigen te worden. Ook ontbreekt een toereikend publiekrechtelijk instrument voor het stellen van locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie waar dit van uit het oogpunt van volkshuisvesting zeer wenselijk is. Vooral particulier opdrachtgeverschap komt onvoldoende van de grond. Ook bij de overdracht en inrichting van gronden die voor openbare ruimte bestemd zijn treden knelpunten op. Ten slotte wordt in de 'Nota Ruimte, Ruimte voor ontwikkeling' benadrukt dat er een goede balans moet zijn tussen 'rood' en 'groen en blauw'. Hierbij dient er overigens sprake te zijn van een integrale ontwikkeling en financiering. Kostenverhaal en verevening zijn daarbij essentiële elementen. Dit wetsvoorstel wil de gemeenten een meer op de eisen van vandaag toegesneden publiekrechtelijk instrumentarium bieden voor kostenverhaal, verevening en locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie. Tevens wordt beoogd om knelpunten bij privaatrechtelijk optreden van de gemeente op te lossen. RvS II [pag. 2] Aan de memorie van toelichting kan het volgende worden ontleend. Aanleiding voor het wetsvoorstel is het tekortschieten van de huidige wettelijke instrumenten voor het kostenverhaal door de gemeenten, te weten de exploitatieovereenkomst en de baatbelasting. Zo kan via de baatbelasting maar een deel van de kosten voor de ontwikkeling en het bouwrijp maken van bouwlocaties worden verhaald, terwijl de exploitatieovereenkomst vaak tot langdurige onderhandelingen aanleiding geeft en tekortschiet doordat zogenaamde 'free riders' de dans ontspringen. Voorts ontbreken bij particuliere grondexploitatie de noodzakelijke instrumenten voor verevening, waardoor onrendabele delen van bouwlocaties niet gerealiseerd dreigen te worden. Ook ontbreekt een toereikend publiekrechtelijk instrument voor het stellen van locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie waar dit vanuit een oogpunt van volkshuisvesting zeer wenselijk is. Vooral de effectuering van wensen van toekomstige eigenaren/bewoners, het zogenaamd particulier opdrachtgeverschap, komt onvoldoende van de grond. Ook bij de overdracht en inrichting van gronden die voor openbare ruimte bestemd zijn treden knelpunten op. Doel van het wetsvoorstel is de gemeenten een meer op de eisen van vandaag toegesne-

249


den publiekrechtelijk instrumentarium te bieden voor kostenverhaal, verevening en locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie. Tevens wordt beoogd knelpunten bij privaatrechtelijk optreden van de gemeente op te lossen. Deze doelstelling kan de Raad onderschrijven. NavV II [pag. 1-3] De leden van de PvdA-fractie zijn in beginsel verheugd dat er een wetsvoorstel ligt waarmee gemeenten een instrument hebben als stok achter de deur voor vrijwillige financiële overeenkomsten. Ook is het nodig om free riders bij de ontwikkeling van nieuwbouwlocaties aan te pakken. De leden van de CDAfractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. De leden delen de opvatting van de regering dat er een meer op de eisen van vandaag toegesneden publiekrechtelijk instrumentarium nodig is voor kostenverhaal, verevening en locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie. Ook wordt met dit wetsvoorstel beoogd al tijden bestaande knelpunten bij privaatrechtelijk optreden van gemeenten op te lossen. De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. Zij onderschrijven de noodzaak van een effectief publiekrechtelijk instrumentarium voor kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie, omdat het huidig instrumentarium duidelijk tekort schiet. Aan het eind van de rit blijkt dat maatschappelijk gewenste, maar financieel weinig lucratieve, bestemmingen het loodje gelegd hebben ten gunste van een zee van vrije sector bouw, kantoren en winkelcentra. De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Het betreft een wetsvoorstel waar door verschillende bestuurlijke partijen al langer naar wordt uitgezien. Zij kunnen zich op zichzelf vinden in de doelstellingen van het wetsvoorstel en merken op dat over de noodzaak en urgentie van dit wetsvoorstel grote overeenstemming bestaat bij de diverse overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Ik ben verheugd over de steun voor de doelstelling en opzet van het wetsvoorstel die blijkt uit bovenstaande beschouwingen van de leden van de fracties van PvdA, CDA, SP en SGP. In reactie op de zorg van de leden van de SP-fractie over maatschappelijke functies die nu het loodje zouden leggen, merk ik op dat een van de oogmerken van het wetsvoorstel is om er via binnenplanse verevening voor te zorgen dat ook maatschappelijk gewenste, maar in de grondexploitatie onrendabele bestemmingen gerealiseerd kunnen worden. MvA II [pag. 1-2] Ik ben verheugd over de expliciete instemming van de leden van de fractie van de PvdA met het wetsvoorstel en van de SGP en ChristenUnie met de doelstelling van het wetsvoorstel. Wat betreft de vraag van de leden van de fracties van SGP en ChristenUnie over een zuiver publiekrechtelijk stelsel, kan ik antwoorden dat in 2003 een voorontwerp van wet met deze strekking is ontworpen, maar na brede en diepgaande kritiek niet verder in procedure is gebracht. Gemeenten, projectontwikkelaars, vrijwel alle geraadpleegde deskundigen en de meeste

250


politieke partijen opteerden voor een gemengd stelsel. In de memorie van toelichting wordt op bladzijde 10 aangegeven dat een zuiver publiekrechtelijk stelsel zou leiden tot het overboord zetten van een door velen gewaardeerde praktijk, alsmede verstoring van de marktwerking, onnodige administratieve lasten en veel hogere lasten voor de gemeente en de rechterlijke macht. Wat betreft die lasten kan worden opgemerkt dat met het gekozen gemengde stelsel in naar verwachting 95% van de gevallen geen exploitatieplan behoeft te worden vastgesteld door de gemeenteraad, omdat de zaken privaatrechtelijk geregeld zijn. Uit de memorie van toelichting, maar ook uit de behandeling in de Tweede Kamer, blijkt dat een van de belangrijkste motieven om te komen tot het onderhavige wetsvoorstel, is gelegen in de wens om de zogenaamde 'free riders' aan te pakken. Enerzijds vinden de leden van de VVD-fractie dat dit ongewenst is, anderzijds vragen zij zich af hoe vaak en in welke mate dit probleem zich eigenlijk voordoet? Als dit zich voordoet, hebben de gemeenten dan voldoende gebruik gemaakt van het bestaande instrumentarium en rechtvaardigt de omvang van dit probleem dan, dat ter bestrijding daarvan, dit complexe wetsvoorstel nodig is? In de nota naar aanleiding van het verslag is aangegeven dat er geen recent onderzoek over dit onderwerp voorhanden is, maar dat uit mededelingen van gemeenten, adviseurs en projectontwikkelaars kan worden afgeleid dat de problematiek nog steeds bestaat. In de memorie van toelichting is in de paragrafen 2.2 en 2.3 uitvoerig uiteengezet dat de huidige instrumenten op een aantal punten ernstig tekortschieten. De aanpak van free riders is dus niet de enige en ook niet de belangrijkste doelstelling van het wetsvoorstel. Hoofddoelstelling is een duidelijke en werkbare regeling van kostenverhaal en locatie-eisen bij particuliere locatieontwikkeling. Hoofdlijnen van het stelsel MvT II [pag. 2-3] Eisen voor kostenverhaal, bouwrijp maken, inrichting voor de openbare ruimte en de nutsvoorzieningen kunnen worden opgenomen in een exploitatieplan. Het kostenverhaal vindt plaats via de bouwvergunning. Daarnaast kunnen een aantal woningbouwcategorieën worden opgenomen in een bestemmingsplan. Ook de locatie-eisen worden getoetst bij de bouwvergunning. Voor het desgewenst reguleren van activiteiten, welke voorafgaan aan het bouwen, zoals het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en het aanleggen van de nutsvoorzieningen, kan de gemeente kiezen voor normering via het exploitatieplan. Primaat bij privaatrechtelijke spoor MvT II [pag. 2-3] Het privaatrechtelijke spoor blijft voorop staan. Bij het kostenverhaal blijven de huidige methoden van gemeentelijk kostenverhaal via gronduitgifte en samenwerking en afspraken met projectontwikkelaars in principe in stand. Het privaatrechtelijk optreden van de gemeente zal iets ruimer worden ingekaderd.

251


Het publiekrechtelijk instrumentarium dat met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd fungeert als stok achter de deur. (…) Toepassing van het publiekrechtelijk instrumentarium zal veelal aanvullend zijn op privaatrechtelijke afspraken. MvT II [pag. 10-11] In de Nota Grondbeleid wordt gekozen voor de introductie van een exclusief publiekrechtelijk instrumentarium voor kostenverhaal en locatie-eisen in de vorm van een exploitatievergunning. Zowel gemeenten als bouwers, projectontwikkelaars en tal van deskundigen hebben echter aangegeven grote waarde te hechten aan de mogelijkheid om privaatrechtelijk afspraken te maken over grondexploitatie, kostenverhaal en locatie-eisen in de vorm van publiek private samenwerking, joint ventures, bouwclaimovereenkomsten, exploitatie-overeenkomsten en andere samenwerkingsvormen. Vervanging door een publiekrechtelijk instrument zou leiden tot het overboord zetten van een door velen gewaardeerde praktijk, alsmede verstoring van de marktwerking, onnodige administratieve lasten en veel hogere lasten voor de gemeente en de rechterlijke macht. Een exploitatieovereenkomst of publiek-private samenwerking zal een meerwaarde kunnen hebben ten opzichte van een vergunningstelsel. Bij dergelijke overeenkomsten en samenwerkingsverbanden worden veelal meer zaken geregeld. Ook krijgt de gemeente meer zekerheid over tijdige realisatie van de bestemming en tijdig kostenverhaal. Daarnaast zal er ook in een exclusief publiekrechtelijk stelsel altijd een voorfase zijn waarin volop onderhandeld en gecontracteerd wordt. Onvermijdelijk zijn contracten over bouwrijp maken en grondoverdracht tussen gemeenten en projectontwikkelaars, wanneer de verkaveling niet aansluit op de bestaande eigendomsverhoudingen, en over grondoverdracht aan de gemeente in verband met een openbare bestemming van gronden. Ook willen partijen afspraken maken over de inzet van bevoegdheden door de gemeente en de (verdeling van) de kosten en opbrengsten, het programma, de kwaliteit en de fasering van de locatieontwikkeling. De afhankelijkheid van private partijen van gemeenten blijft ook bij een publiekrechtelijke regeling van het kostenverhaal groot. Daar komt bij dat ook met een gemengd stelsel voldaan kan worden aan essentiële voorwaarden met betrekking tot gelijke behandeling, rechtszekerheid en rechtsbescherming. Gelet op deze argumenten en het grote draagvlak voor de privaatrechtelijke optie is ervoor gekozen deze te laten bestaan. Voor een uitsluitend publiekrechtelijke oplossing bestaat geen noodzaak, terwijl er bovendien onvoldoende draagvlak is bij gemeenten en andere belanghebbenden. Om het kostenverhaal en de kwaliteitseisen voor de locatie, inclusief particulier opdrachtgeverschap, overdracht, uitgifte en beheer van (openbare) gronden, adequaat te regelen is publiekrechtelijk instrumentarium nodig als complement op het privaatrechtelijk spoor. Aanpassing van het privaatrechtelijk instrumentarium biedt onvoldoende soelaas. Een adequate aanpassing vereist dat free riders gedwongen kunnen worden mee te doen. Een algemeen verbindend verklaring van overeenkomsten is gezien het locatiespecifieke karakter echter niet uitvoerbaar.

252


(…) Het publiekrechtelijk instrumentarium werkt aanvullend. Privaatrechtelijk handelen staat voorop. Een aanvullend stelsel kan op twee wijzen vorm gegeven worden: als een facultatief stelsel of als een generiek stelsel onder beperkende voorwaarden. VW II [pag. 11] Er is een publiekrechtelijke stok achter de deur, die een belangrijke sturende invloed heeft op de vrijwillige contractvorming. Ik hecht er zeer aan nog eens te onderstrepen dat ik de privaatrechtelijke contractvorming een eerste voorwaarde vind; eerst de privaatrechtelijke, vervolgens de vrijwillige en daarna de publiekrechtelijke invulling. MvT II [pag. 15-16] In paragraaf 3.1 is beargumenteerd waarom het wenselijk is dat de huidige praktijk van samenwerking tussen gemeenten en particuliere eigenaren kan worden voortgezet. Om elke onzekerheid op dit punt weg te nemen is in het wetsvoorstel bepaald dat de gemeente bevoegd is te contracteren over grondexploitatie. De reikwijdte van de inhoud van overeenkomsten is de laatste jaren in de jurisprudentie enigszins ingeperkt. Zo is gebleken dat voor contracten over de afwenteling van planschadekosten op degene die ook de baten ontvangt van de planontwikkeling, een wettelijke basis nodig is. Met de per 1 september 2005 in werking getreden nieuwe artikelen 49 en 49a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt hierin voorzien. Het onderhavige wetsvoorstel bevat de mogelijkheid om ook in een overeenkomst over grondexploitatie bepalingen op te nemen over de vrijwaring voor planschade. Daardoor zal in het kader van de grondexploitatie geen behoefte meer bestaan aan het sluiten van afzonderlijke planschadevergoedingsovereenkomsten. De continuering van het privaatrechtelijk spoor doet de vraag rijzen of het noodzakelijk is om de wettelijke regeling van de exploitatieverordening te handhaven. Naar het oordeel van de regering is er geen reden om te veronderstellen dat het privaatrecht onvoldoende is toegerust om de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen een gemeente en een particuliere eigenaar bij grondexploitatiecontracten adequaat te regelen. In het privaatrecht wordt rekening gehouden met de bijzondere verplichtingen van de gemeente als overheidsorgaan. De beginselen van behoorlijk bestuur gelden in beginsel ook bij privaatrechtelijk optreden van de gemeente. Wel blijkt er behoefte te bestaan aan duidelijkheid over met name het onderhandelingsproces. Daarom is gekozen voor een verplichting voor de gemeenteraad om in een verordening duidelijkheid te geven over de procedurele aspecten. Deze regels zullen bijdragen aan een gelijke behandeling van grondeigenaren. Daarnaast is een gemeente bevoegd om in de verordening inhoudelijke criteria op te nemen. Hierbij kan gedacht worden aan de onderwerpen die nu geregeld zijn in de modelexploitatieverordening van de VNG.

253


RvS II [pag. 2] Bij het kostenverhaal blijft het primaat van het privaatrechtelijk spoor in stand. Gemeenten kunnen hun kostenverhaal blijven effectueren door middel van gronduitgifte en overeenkomsten met projectontwikkelaars. Wel moet (kan, red.) de gemeenteraad met betrekking tot de grondexploitatie een verordening vaststellen die in ieder geval de procedure regelt voor het sluiten van een overeenkomst over grondexploitatie (artikel 6.23). Het voorgestelde publiekrechtelijke instrumentarium, dat met het wetsvoorstel wordt geïntroduceerd, wordt slechts toegepast ten aanzien van grondeigenaren met wie geen exploitatieovereenkomst kan worden gesloten en fungeert als stok achter de deur. (…) Het kan desondanks nodig zijn om een exploitatieplan op te stellen ten aanzien van grondeigenaren waarmee geen exploitatieovereenkomst kan worden gesloten. Vanaf het moment dat dit publiekrechtelijke spoor wordt opgezet wordt het exploitatieplan wel maatgevend en moet bij het sluiten van exploitatieovereenkomsten met andere grondeigenaren dit plan in acht worden genomen. Alleen over onderwerpen die niet in het exploitatieplan zijn opgenomen kan dan nog vrij worden onderhandeld. Beginselen van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit in het privaatrechtelijke spoor MvA II [pag. 20] Het verhalen van kosten in het publiekrechtelijke spoor (exploitatieplan) is alleen mogelijk, wanneer wordt voldaan aan de beginselen: profijt, toerekenbaarheid (causaliteit) en proportionaliteit, in samenhang met een nog in een AMvB op te nemen limitatieve lijst van kosten, voorzieningen en opbrengsten. De VVD-fractie vindt het belangrijk dat dit geheel van voorwaarden al in het privaatrechtelijke spoor gaat gelden voor de exploitatieovereenkomst, waardoor er een begrenzing plaatsvindt van de bevoegdheid van de gemeentebesturen tot privaatrechtelijk kostenverhaal en door deze waarborgen de grondexploitant ook weet waar hij aan toe is. Dit kan ertoe leiden dat het privaatrechtelijke spoor wordt versterkt en onder meer daardoor procedures aanmerkelijk kunnen worden versneld. Graag vernemen zij mijn opvatting hierover. De kostensoortenlijst en de criteria zijn niet voorgeschreven voor overeenkomsten over grondexploitatie. In de praktijk zullen ze als referentie fungeren in de contractvorming en een schaduwwerking hebben. De wet laat echter bewust ruimte voor elementen in een overeenkomst die in meer of mindere mate buiten dit kader vallen. Daarmee wordt onder andere tegemoetgekomen aan de door de Tweede Kamer aanvaarde motie van het voormalige VVD-kamerlid Geluk en aan de behoefte die in de praktijk gesignaleerd is aan ruimere mogelijkheden voor privaatrechtelijke afspraken. Het wetsvoorstel biedt een basis voor afspraken over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen mits deze gebaseerd zijn op een structuurvisie. Aangezien het contracten betreft zal een rechter toetsen aan het Burgerlijk Wetboek. De oplossing die de VVD-fractie noemt biedt inderdaad meer rechtszekerheid, maar komt neer op een grote inperking van de contractvrij-

254


heid en zal ertoe leiden dat gemeenten direct en in strijd met de bedoeling van het wetsvoorstel, zullen kiezen voor het publiekrechtelijk spoor. Hiermee wordt ingedruist tegen de wens van particuliere eigenaren, projectontwikkelaars en gemeenten. Zie verder Artikel 6.13, Algemeen, Causaliteit, profijt en proportionaliteit. Nadelen keuze tussen privaatrechtelijk en publiekrechtelijk spoor MvT II [pag. 11] Aan een facultatief stelsel kleven enkele bezwaren. Bij een facultatief stelsel moet de gemeente de vergunningplichtige locaties aanwijzen. Zo’n aanwijzing is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De aanwijzing kan dus aanleiding geven tot geschillen over het al dan niet terecht aanwijzen van vergunningplichtige locaties. Als in een geschil zou worden uitgemaakt dat een locatie ten onrechte is weggelaten, zou dat voor het gehele exploitatiegebied het kostenverhaal en de locatie-eisen kunnen ondermijnen. Ten tweede blijft er in dat stelsel voor de eigenaar lange tijd onzekerheid bestaan of er wel of niet een vergunningplicht ontstaat. Het koppelen van de aanwijzing aan bijvoorbeeld een bestemmingsplan kan die onzekerheid niet geheel wegnemen. Private spoor na het publieke spoor MvT II [pag. 11] Bij de afbakening van het publiekrechtelijk spoor met het privaatrechtelijk spoor wordt ervoor gekozen om het privaatrechtelijk optreden niet uit te sluiten zodra het publiekrechtelijk spoor is geactiveerd. Ook na die activering kan contracteren om diverse redenen nog zin hebben. De contractvrijheid neemt echter aanzienlijk af, nadat het publiekrechtelijk instrumentarium is ingezet. Vanaf dat moment is het publiekrechtelijk kader maatgevend. MvT II [pag. 15] In paragraaf 3.1 is ervoor gekozen om het privaatrechtelijk optreden niet uit te sluiten zodra het publiekrechtelijk spoor is geactiveerd. Vanaf het moment van vaststelling van een exploitatieplan, is het publiekrechtelijk kader wel maatgevend. Bij nadien te sluiten overeenkomsten dient het exploitatieplan in acht genomen te worden. Voor onderwerpen welke in een exploitatieplan geregeld worden, zijn geen afwijkende bepalingen toegestaan. Wel mogen deze onderwerpen nader worden uitgewerkt en ingevuld in een overeenkomst. Voor onderwerpen welke in het exploitatieplan geregeld hadden kunnen worden, maar waarover in het exploitatieplan geen bepalingen zijn opgenomen, mogen geen bepalingen in een nadien te sluiten overeenkomst worden opgenomen. Voor onderwerpen die geen onderdeel kunnen uitmaken van een exploitatieplan blijft de contractvrijheid gehandhaafd. De rechtszekerheid uit zich ook op een andere manier. Wanneer er een contract gesloten is kan de gemeente niet meer voor hetzelfde project via de bouwvergunning kosten verhalen op grond van het exploitatieplan. Genoemde uitgangspunten laten

255


de vrijheid van gemeenten ten aanzien van privaatrechtelijke overeenkomsten inzake gemeentelijke gronduitgifte uiteraard ongemoeid. Wisselwerking privaatrechtelijk en publiekrechtelijk spoor MvT II [pag. 16] Een belangrijk aspect bij de vormgeving van het stelsel met een privaatrechtelijk en publiekrechtelijk spoor is de wisselwerking tussen beide sporen. De regeling die in het publiekrechtelijke spoor is getroffen en dan met name de kostensoortenlijst, zal naar alle waarschijnlijkheid invloed hebben op de praktische onderhandelingsruimte in het privaatrechtelijke spoor. Een gemeente zal duidelijk haar handelwijze moeten motiveren. Ook andersom is er sprake van beïnvloeding. Een gemeente zal in procedures over een exploitatieplan de verschillen tussen de 'planpercelen' en de 'overeenkomstpercelen' moeten kunnen motiveren. Door deze wederzijdse beïnvloeding en de rechterlijke controlemogelijkheden zullen in veel situaties beide sporen convergeren. Er zullen wel altijd verschillen blijven. Zo zal een gemeente via het 'vrijwillige privaatrechtelijke spoor' in het algemeen toch verdergaande afspraken kunnen blijven maken dan via het publiekrecht mogelijk is. Gemeente niet verplicht privaatrechtelijke afspraken te maken NavV II [pag. 9] Naar aanleiding van de suggestie om de volgorde van publiekrecht en privaatrecht om te draaien merk ik allereerst op dat het wetsvoorstel een gemeente niet verplicht privaatrechtelijke afspraken te maken. Een gemeente kan ervoor kiezen de zaken eerst publiekrechtelijk te regelen. Het wetsvoorstel biedt daarvoor een goede basis. Het bepaalt dat ook na vaststelling van het exploitatieplan contracten gesloten kunnen worden. De volgorde van eerst exploitatieplan en dan contracten heeft echter niet mijn voorkeur. Bij locatie-ontwikkeling wordt groot belang gehecht aan betrokkenheid van particuliere eigenaren. Dat is logisch want vrijwel de volledige productie van woningen en bedrijfsgebouwen vindt plaats voor rekening en risico van andere partijen dan de overheid. Het ligt daarom voor de hand dat particuliere eigenaren een grote rol spelen bij de ontwikkeling van plannen en dat de gemeente liefst kiest voor samenwerking. Het privaatrecht biedt goede mogelijkheden om tot maatwerkafspraken te komen tussen gemeenten en particuliere eigenaren. Daar moet dan ook voldoende ruimte voor zijn. Daarbij plaats ik wel een kanttekening. Een keuze voor samenwerking ontslaat gemeenten natuurlijk niet van de verplichting inwoners vroegtijdig te betrekken. Als samenwerking leidt tot uitsluiting van de omwonenden, kiest een gemeente voor een te beperkte opvatting van het algemeen belang. Gemeenten verplicht om kosten te verhalen MvT II [pag. 11] Uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid verdient een verplichting voor gemeenten om kosten te verhalen de voorkeur. Daarmee wordt ook tegemoetgekomen aan de kritiek van de Raad van State op het wetsvoor-

256


stel voor een grondexploitatieheffing. Daarom is gekozen voor een generiek stelsel. Het wetsvoorstel voorziet er in dat in alle gevallen waarin dat aan de orde is, de kosten van gemeentelijke grondexploitatie verhaald worden en locatie-eisen worden gesteld. Die gevallen worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen en betreffen in principe alle nieuwbouwplannen voor woningen en andere hoofdgebouwen. Daarnaast kan kostenverhaal aan de orde zijn bij grote uitbreidingen van bestaande gebouwen, gedacht wordt aan uitbreidingen van ten minste vijftig procent, en bij forse functiewijzigingen van bestaande gebouwen, gedacht wordt aan functiewijzigingen van gebouwen met een vloeroppervlakte van ten minste 1000 m2. Het stelsel bevat enkele beperkende voorwaarden waardoor het in de praktijk alleen zal worden toegepast in gevallen waarin dat nodig is. Onderhandelingsplicht MvA II [pag. 7] Hoewel (…) in het wetsvoorstel niet voorzien is (in, red.) een onderhandelingsplicht voor gemeenten, ben ik van mening dat het wenselijk is dat gemeenten waar mogelijk in eerste instantie kiezen voor onderhandelen. Sommige gemeenten zullen blijven onderhandelen totdat met iedereen overeenstemming is bereikt. De meeste gemeenten echter zullen onderhandelen tot met de meeste eigenaren een contract is gesloten, maar overstappen op een exploitatieplan voor de resterende eigenaren, indien met hen naar verwachting binnen een redelijke termijn geen overeenstemming kan worden bereikt. Gevolgen voor de baatbelasting MvT II [pag. 3] Kostenverhaal via de bouwvergunning zal in de plaats treden van de baatbelasting. Alleen voor kosten welke niet via de bouwvergunning zullen worden verhaald, bijvoorbeeld de herinrichting van een winkelplein, blijft een bescheiden rol weggelegd voor de baatbelasting. MvT II [pag. 10] Voor het publiekrechtelijk instrumentarium is eerst overwogen of een aanpassing van de baatbelasting toereikend zou zijn. De baatbelasting zou voor ontwikkelingslocaties een afdoende kostenverhaalinstrument kunnen vormen, indien de volgende elementen worden toegevoegd: kostenverhaal van openbare voorzieningen, welke door particuliere eigenaren worden aangelegd, differentiatie naar uitgifteprijzen en inbrengwaarden, uitbreiding van de verhaalbare kosten met kosten van bovenwijkse voorzieningen, planschade en plankosten en het buiten beschouwing kunnen laten van bestaande bebouwing. Dit staat echter op gespannen voet met de wijze waarop deze belasting zich heeft ontwikkeld en wordt toegepast. In feite zou er dan een min of meer nieuw instrument worden geïntroduceerd onder de vertrouwde naam van de baatbelasting. Doorslaggevend is evenwel dat een belasting zich niet leent voor het regelen van binnenplanse verevening en het stellen van kwalitatieve locatie-eisen. Een ander instrument is dan ook noodzakelijk.

257


MvT II [pag. 30] Als een particuliere eigenaar geen bouwvergunning nodig heeft, maar de overheid niettemin ten bate van die particulier voorzieningen treft, waarvan de kosten geheel of gedeeltelijk behoren te worden verhaald op die eigenaar, blijft aanvullend op het exploitatieplan het instrument van de baatbelasting noodzakelijk. Voorbeelden zijn de aanleg van (…) parkeerplaatsen of de herinrichting van een winkelstraat, waarbij de gemeente de kosten (gedeeltelijk) in rekening zou willen brengen bij de winkeliers die van de ingreep profiteren. Ook de aanleg van riolering in het buitengebied wordt vaak via de baatbelasting bekostigd. Om het dubbel opleggen van kosten en doorkruising van het vergunningstelsel te voorkomen, zal indien nodig in de Gemeentewet worden bepaald dat in een exploitatiegebied kosten welke verhaald zijn of behoren te worden met toepassing van een bouwvergunning niet verhaald kunnen worden via de baatbelasting. Handhaving en toezicht MvT II [pag. 29] Het wetsvoorstel betreft een wijziging van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De daarin opgenomen toezichts- en handhavingsarrangementen zijn van toepassing op dit wetsvoorstel. Dat betekent dat burgemeester en wethouders verantwoordelijk zijn voor de handhaving. De strafrechtelijke handhaving zal veelal primair een taak zijn van door de gemeente aangestelde bijzondere opsporingsambtenaren, welke tevens belast zijn met de opsporing van andere ruimtelijke ordeningsovertredingen. Dit wetsvoorstel vereist een beperkte aanvulling van de wettelijke strafbepalingen. Een exploitatieplan kan direct werkende regels bevatten ten aanzien van het uitvoeren van werken en werkzaamheden. Overtreding van zo’n regel dient te worden aangemerkt als een strafbaar feit. In lijn met de strafbaarstelling van andere voorschriften in de Wro zal overtreding worden aangemerkt als een economisch delict. De Wet op de economische delicten zal hiervoor in het kader van de invoeringswet Wro worden aangepast. Handhaving van de direct werkende voorschriften is een taak van het gemeentelijk bouwtoezicht. Bij locatieontwikkeling wordt vaak afgesproken door gemeenten en projectontwikkelaars dat de gemeente de voorbereiding en het toezicht op de uitvoering van het bouwrijp maken voor zijn rekening neemt. In die situaties is een goed toezicht op de naleving van de voorschriften bij voorbaat verzekerd. In andere gevallen zullen de gemeentelijke handhavingsambtenaren het toezicht voor hun rekening moeten nemen. Artikel 6.12 1. De gemeenteraad stelt een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen. 2. In afwijking van het eerste lid kan de gemeenteraad bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, een wijziging als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, een projectbesluit of een besluit als bedoeld in artikel 3.40, eerste lid, besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, indien:

258


3.

4.

5.

6.

a. het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan of besluit begrepen gronden anderszins verzekerd is; b. het bepalen van een tijdvak of fasering als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, 4°, onderscheidenlijk 5° niet noodzakelijk is, en c. het stellen van eisen, regels, of een uitwerking van regels als bedoeld in artikel 6.13, tweede lid, onderscheidenlijk b, c of d, niet noodzakelijk is. De gemeenteraad kan de bevoegdheden, bedoeld in het eerste en tweede lid bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a, of bij een besluit als bedoeld in artikel 3.10, vierde lid, delegeren aan burgemeester en wethouders. Een exploitatieplan wordt gelijktijdig vastgesteld en bekendgemaakt met het bestemmingsplan, de wijziging, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, het projectbesluit of het besluit, bedoeld in artikel 3.40, eerste lid, waarop het betrekking heeft. De gemeenteraad kan in samenwerking met de raden van aangrenzende gemeenten een intergemeentelijk exploitatieplan vaststellen. Burgemeester en wethouders van deze gemeenten leggen het vastgestelde plan gelijktijdig ter inzage. In afwijking van artikel 3.8, derde lid, vangt de in dat lid genoemde termijn aan na vaststelling van het exploitatieplan door alle betrokkenen. Bij een exploitatieplan kan worden bepaald dat het verboden is bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren totdat voor de betreffende gronden een uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, in werking is getreden. Bij het exploitatieplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van dit verbod.

algemeen Exploitatieplan: nieuwe planfiguur MvT II [pag. 12] Omdat er geen andere wettelijke figuren zijn, waarbij aangesloten kan worden, is gekozen voor introductie van een nieuwe planfiguur, het exploitatieplan. Ter relativering wordt opgemerkt dat het exploitatieplan procedureel wel, maar inhoudelijk weinig verandert aan de huidige situatie. Op dit moment stelt gemeente ten behoeve van haar privaatrechtelijk handelen een aangevuld bekostigingsbesluit en een exploitatieopzet vast die vrijwel alle zaken bevat die in het exploitatieplan worden opgenomen. Voor de baatbelasting is een bekostigingsbesluit vereist, evenals een baatbelastingverordening, welke als onderlegger een exploitatieopzet heeft. Ook een bestemmingsplan gaat vergezeld van een exploitatieopzet. De procedurele lasten kunnen ook gerelativeerd worden. Bij veel locaties wordt privaatrechtelijk overeenstemming bereikt waardoor een exploitatieplan niet meer nodig is.

259


Opzet exploitatieplan MvT II [pag. 16-17] Het exploitatieplan bevat het toetsingskader voor het kostenverhaal en de binnenplanse verevening en voor zover nodig eisen en regels voor het bouwrijp maken, de nutsvoorzieningen en de openbare ruimte. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen deze begrippen nader worden omschreven. In de wet worden de minimumeisen voor een exploitatieplan opgenomen. Verplicht onderdeel is een kaart van het exploitatiegebied. Het exploitatiegebied dient zo te worden begrensd dat alle onderdelen van de desbetreffende grondexploitatie erin vallen. Onderdelen welke tevens ten dienste staan van andere locaties of anderszins een bovenwijks karakter hebben en die aan de rand van het gebied gelegen zijn, kunnen worden meegenomen in het exploitatiegebied of worden aangemerkt als bovenwijkse elementen. Voor het kostenverhaal maakt dit geen verschil. (…) Het exploitatieplan zal tevens duidelijkheid moeten bieden over de werken en werkzaamheden in het kader van de grondexploitatie in het exploitatiegebied. Een exploitatieopzet met een toerekening van de kosten aan de verschillende opbrengstcategorieën vormt de basis voor het kostenverhaal. Het stellen van eisen met betrekking tot het bouwrijp maken, de nutsvoorzieningen en de openbare ruimte wordt facultatief gesteld. Dit is een tegemoetkoming aan de wens van gemeenten om maatwerk te kunnen leveren. Die eisen kunnen als een programma van eisen worden vormgegeven maar ook als een inrichtingsplan. De gemeente kan voorts een grondgebruikskaart opnemen met de verschillende uitgiftecategorieën en de begrenzing van het openbaar gebied en tot slot een verwervingskaart die aangeeft welke percelen de gemeente beoogt te verwerven. Dit geeft duidelijkheid aan eigenaren in het gebied. Mandatering procedurele aspecten exploitatieplan NMvA II [pag. 7] Het wetsvoorstel verzet zich er niet tegen dat de gebiedsonderneming de regie voert over de ontwikkeling en grondexploitatie. De besluitvorming en procedurele aspecten van een exploitatieplan kunnen echter niet gemandateerd worden. De Algemene wet bestuursrecht verbiedt mandatering van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, zoals een exploitatieplan, tenzij bij de toekenning van die bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien. Zo’n mandaatregeling is niet in het wetsvoorstel opgenomen. Termijn exploitatieplan NMvA II [pag. 6] Dan de kwestie van de looptijd. (…) In de Wro is bepaald dat een bestemmingsplan binnen tien jaar na inwerkingtreding moet worden verlengd, herzien of vervangen door een beheersverordening. Een bestemmingsplan kan dus, na verlenging of herziening, zolang blijven gelden als nodig is. Voor een exploitatieplan was in het wetsvoorstel in eerste instantie voorzien in een looptijd van ten hoogste tien jaar. Toen bleek dat die looptijd in een aantal gevallen te kort zou zijn, is de termijn van tien jaar geschrapt. Een exploitatieplan (met inbegrip

260


van de voorgeschreven herzieningen) kan dus van kracht blijven tot de gehele exploitatie is afgerond (…). Zonder kunstgrepen kan derhalve een bestemmingsplan met bijbehorend exploitatieplan worden vastgesteld met een verwachte looptijd van twintig jaar. Openbaarheid exploitatieplan MvT II [pag. 18] Hoofdregel in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is dat publiekrechtelijke plannen openbaar zijn. Dat geldt ook voor een exploitatieplan. Het is echter de vraag of alle informatie uit het exploitatieplan openbaar moet worden gemaakt. Wanneer het belang van het verstrekken van informatie niet opweegt tegen de financiële belangen van een overheidsorgaan, blijft ingevolge artikel 10, tweede lid, onder b, van de Wob openbaarmaking achterwege. Dat zal bij een exploitatieplan zeker aan de orde kunnen zijn. Te denken valt aan sommige inbrengwaarden, en de raming van de kosten van verwerving en aanbesteding. Openbaarmaking van specifieke schattingen kan de positie van de gemeente bij de aanbesteding van openbare werken en bij verwerving van onroerende zaken verzwakken. Anderzijds heeft niet-openbaarmaking een nadelig effect op de rechtsbescherming van derden. Dit dilemma speelt vooral bij de voorbereiding van een exploitatieplan. Bij een beroep of hoger beroep tegen een exploitatieplan zullen ingevolge de artikelen 8:42 en 8:45 van de Awb alle gegevens, al dan niet op verzoek van de rechter, overgelegd moeten worden. Een gemeente dient zich te realiseren dat geheimhouding van gegevens in een exploitatieplan leidt tot een grotere kans dat beroep wordt ingesteld. Bovendien zal het effect maar tijdelijk zijn. Ook op dit punt zal het wetsvoorstel leiden tot een grotere transparantie van het gemeentelijk grondbeleid. NavV II [pag. 12] In beroep of hoger beroep moeten alle gegevens die op de procedure betrekking hebben, waaronder ook de financiële gegevens, worden overgelegd. Het bestuursorgaan zal de rechter daarbij ingevolge artikel 8:29 van de Awb moeten meedelen dat uitsluitend de rechter kennis mag nemen van deze gegevens. Het is voor belanghebbenden mogelijk om de geheimhouding van de financiële gegevens uit het exploitatieplan bij de rechter aan de orde te stellen. Belanghebbenden mogen immers niet onnodig in hun beroepsmogelijkheid worden belemmerd. De rechter zal bezien of er gewichtige redenen zijn om de financiële gegevens niet aan belanghebbenden openbaar te maken. Het toetsingskader is hier in de eerste plaats artikel 10, tweede lid, onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Op grond van deze bepaling kan het verstrekken van informatie in het concrete geval achterwege worden gelaten voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van het betreffende bestuursorgaan. Deze zogenaamde relatieve weigeringsgrond houdt in dat steeds een afweging moet worden gemaakt tussen het belang van openbaarmaking en het belang van bescherming van de financiële gegevens van het bestuursorgaan. Naast deze belangenaf-

261


weging op grond van de Wob zal de rechter ook bezien of een goede beoordeling van het plan ook mogelijk is zonder openbaarmaking van de financiële gegevens. MvA II [pag. 30] Bij de vele bijeenkomsten in het land over dit wetsvoorstel bleken keer op keer de openbaarheid en transparantie enkele van de heikele punten. Allereerst dient benadrukt te worden dat dit wetsvoorstel materieel geen verandering brengt in de openbaarheid van een exploitatieovereenkomst, ook niet ten aanzien van de financiële onderdelen van zo’n overeenkomst. Ook onder de huidige wet is een dergelijke overeenkomst in beginsel openbaar. Op die openbaarheid maakt de Wet openbaarheid van bestuur enige uitzonderingen. Voor dit onderwerp is met name de uitzondering voor gegevens welke de economische of financiële belangen van de gemeente raken van belang (artikel 10, tweede lid, onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur). Dit wetsvoorstel brengt in dit regime materieel geen wijziging. Wel zal door de plicht tot publicatie van het feit dat een exploitatieovereenkomst gesloten is en de plicht om de overeenkomst in een register op te slaan in de praktijk de kans toenemen dat een overeenkomst wordt ingezien. Voor de praktijk brengt dit wetsvoorstel een grotere transparantie, omdat exploitatieplannen openbaar zijn en er meer nadruk komt op de openbaarheid van exploitatieovereenkomsten. Rechtsbescherming exploitatieplan MvT II [pag. 17] Het is niet wenselijk dat pas bij een bouwvergunning de rechtmatigheid van een achterliggend exploitatieplan aan de orde kan komen. Dat kan leiden tot langdurige onzekerheid en een cumulatie van rechtsbeschermingsprocedures. Daarom kunnen belanghebbenden tegen het vastgestelde exploitatieplan beroep instellen. Omdat er beroep is opengesteld tegen het exploitatieplan, kunnen bezwaren en beroepsgronden tegen een exploitatieplan in beginsel niet met succes naar voren worden gebracht in het kader van een procedure tegen een bouwvergunning. Voor de rechtsbescherming is in overeenstemming met de hoofdlijn van het bestuursrecht in beginsel gekozen voor beroep in twee instanties. Wanneer een exploitatieplan gekoppeld is aan een bestemmingsplan, zal er een nauwe inhoudelijke samenhang tussen beide plannen bestaan; het exploitatieplan geeft aan hoe het bestemmingsplan behoort te worden uitgevoerd. Tegen een bestemmingsplan kan direct beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wanneer ook voor zo’n situatie wordt vastgehouden aan de keuze voor beroep in twee instanties tegen een exploitatieplan, leidt dit ertoe dat het beroep tegen het bestemmingsplan door de Afdeling bestuursrechtspraak wordt beoordeeld, terwijl het beroep tegen het op uitvoering van dat bestemmingsplan gerichte exploitatieplan tezelfdertijd door de rechtbank wordt beoordeeld. Dit kan tot procedurele en inhoudelijke complicaties leiden. Om deze reden en vanwege de nauwe

262


samenhang tussen de plannen wordt een divergentie in rechtsbescherming onwenselijk geacht. Daarom is ervoor gekozen dat tegen een exploitatieplan, dat gekoppeld is aan een bestemmingsplan, direct beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Een koppeling verhindert echter niet, dat als het ene plan gedeeltelijk onderuit gaat, niet duidelijk is of het andere plan ook geheel of gedeeltelijk moet sneuvelen. Een appellant zou door alleen beroep aan te tekenen tegen het exploitatieplan, maar niet het bestemmingsplan, kunnen bereiken dat hij de bestemming kan uitvoeren, terwijl de gemeentelijk exploitatie onderuitgaat. Om dat te voorkomen is bepaald dat een exploitatieplan en een daaraan gekoppeld bestemmingsplan of projectbesluit voor de mogelijkheid en behandeling van het beroep worden aangemerkt als één besluit. Procedure exploitatieplan: samenhang met ruimtelijk besluit MvT II [pag. 17] De eerste vaststelling van een exploitatieplan zal samenvallen met die van een bestemmingsplan of projectbesluit. Ook zijn bestemming en exploitatie nauw met elkaar verbonden. Daarom is gekozen voor de mogelijkheid van parallelschakeling met de bestemmingsplan- of projectbesluitprocedure. Belanghebbenden kunnen tegen het ontwerp-exploitatieplan een zienswijze indienen. Hierdoor hebben ze de mogelijkheid de planvaststelling te beïnvloeden. MvT II [pag. 19] In paragraaf 3.1 (pag. 10 MvT II, red.) is aangegeven dat er een nauwe samenhang is tussen grondexploitatie en planologische besluitvorming. Het ligt daarom voor de hand daar een koppeling tussen aan te brengen. Het primaat dient te liggen bij de besluitvorming aangaande de ruimtelijke ordening. Uit dien hoofde is het niet wenselijk dat vooruitlopend op een bestemmingsplan of een projectbesluit een exploitatieplan wordt vastgesteld. Als er op grond van een bestemmingsplan gebouwd mag worden, behoort voor eenieder duidelijk te zijn welke eisen de overheid stelt aan een bouwvergunning. Daarom kan een exploitatieplan ook niet later worden vastgesteld dan het bestemmingsplan of projectbesluit waarop het betrekking heeft. RvS II [pag. 2] Een exploitatieplan kan worden vastgesteld in samenhang met of vooruitlopend op een bestemmingsplan of projectbesluit. RvS II [pag. 5] Het zal niet verbazen dat ik het eens ben met de Raad (van State, red.) waar deze stelt dat het primaat dient te liggen bij de ruimtelijke ordening en dat het uit dien hoofde minder wenselijk is om vooruitlopend op een bestemmingsplan of een projectbesluit een exploitatieplan vast te stellen. Relatie structuurvisie, exploitatieplan en bestemmingsplan MvA II [pag. 16] Het is de leden van de SP-fractie niet duidelijk geworden wat de relatie is tussen structuurvisie, bestemmingsplan en exploitatieplan en ze vragen

263


daarom om een toelichting naar de werking in de praktijk. In een niet bindende zonder inspraak tot stand gekomen visie kunnen uitgangspunten worden vastgelegd die betrekking hebben op de ruimtelijke ordening in een bepaald gebied, inclusief beoogde maatschappelijke functies en ruimte voor recreatie en natuur. In bestemmingsplan en exploitatieplan wordt dit vorm gegeven. Beide zijn op verschillende manieren toegankelijk voor inspraak en beroep. In sommigen gevallen worden ze als één besluit beschouwd. Deze leden denken dat de kaders waaraan getoetst gaat worden volstrekt onhelder zijn. Graag een reactie. Uit het wetsvoorstel vloeit onmiskenbaar een koppeling voort tussen het bestemmingsplan en het exploitatieplan. Dezelfde leden vragen naar de rechtsgevolgen voor het exploitatieplan. In antwoord op deze vragen van de SP-fractie merk ik op dat de meest voor de hand liggende volgorde bij locatieontwikkeling is dat allereerst een globale visie op een gebied wordt opgesteld in de vorm van een structuurvisie. Het staat de gemeente vrij te bepalen op welke wijze zij dit voorbereidt en er inspraak op geeft. Vervolgens vinden onderhandelingen plaats, waarbij de gemeente als onderlegger een globale exploitatieopzet hanteert. Indien met voldoende eigenaren overeenstemming is bereikt zal de gemeente een bestemmingsplan opstellen. Indien ze niet met alle eigenaren heeft gecontracteerd zal ze tevens een exploitatieplan moeten opstellen. Na de inspraak over het bestemmingsplan, worden het ontwerpbestemmingsplan en het ontwerpexploitatieplan tegelijk ter visie gelegd. Vervolgens kan een ieder tegen beide plannen een zienswijze indienen. Daarna stelt de gemeenteraad beide plannen tegelijk vast. Na vaststelling kan tegen beide plannen beroep worden ingesteld. Voor de fase van het beroep worden ze als één besluit beschouwd. Op de gevolgen van vernietiging ben ik reeds bij de eerste vraag in deze paragraaf ingegaan. (Zie Art. 8.2, Beroep tegen vaststelling van exploitatieplan; eerste lid onder f.) Exploitatieplan: afbakening gebied MvT II [pag. 17] Het exploitatiegebied dient zo te worden begrensd dat alle onderdelen van de desbetreffende grondexploitatie erin vallen. Onderdelen welke tevens ten dienste staan van andere locaties of anderszins een bovenwijks karakter hebben en die aan de rand van het gebied gelegen zijn, kunnen worden meegenomen in het exploitatiegebied of worden aangemerkt als bovenwijkse elementen. Voor het kostenverhaal maakt dit geen verschil. Een exploitatiegebied kan uit verschillende niet-aaneengesloten delen bestaan, als er planologisch of functioneel maar een duidelijke samenhang is tussen de delen. Begrenzing exploitatieplan MvT II [pag. 19] De begrenzing van een binnengemeentelijk exploitatieplan mag de begrenzing van het bijbehorende bestemmingsplan of projectbesluit niet te buiten gaan. Indien de ontwikkeling ruimtelijk nog enkele onzekerheden kent of indien flexibiliteit gewenst is, kan gekozen worden voor een globaal, nog uit te

264


werken bestemmingsplan. Indien de ontwikkeling van aangrenzende gebieden, die ruimtelijk en financieel samenhangen met het exploitatiegebied, nog onvoldoende uitgekristalliseerd is om in het globale bestemmingsplan op te nemen, behoeft de ligging buiten het exploitatiegebied niet te betekenen dat die kosten niet zijn te verhalen. Voor zover een ontwikkeling buiten een exploitatiegebied kosten met zich meebrengt die ten dele dienen te worden toegerekend aan het exploitatiegebied, kunnen deze in het exploitatieplan worden opgenomen in de post bovenplanse kosten. De begrenzing van een exploitatieplan kan verschillen van die van een bestemmingsplan of projectbesluit. Reeds gerealiseerde bestemmingen zullen veelal buiten het exploitatiegebied gelaten worden. Ook kan een bestemmingsplan meerdere kleine exploitatieplannen omvatten voor bijvoorbeeld losstaande inbreidingslocaties. Een intergemeentelijk exploitatieplan van meerdere gemeenten zal uiteraard binnen meerdere bestemmingsplannen vallen. RvS II [pag. 2] Het plangebied van een exploitatieplan hoeft echter niet altijd samen te vallen met dat van een bestemmingsplan. Het gebied van een bestemmingsplan kan door meerdere exploitatieplannen worden bestreken. Het omgekeerde is ook mogelijk. RvS II [pag. 5] Ook qua begrenzing moeten een exploitatieplan en bestemmingsplan met elkaar overeen kunnen stemmen, zoals de Raad van State suggereert. Desgewenst kan gekozen worden voor een globaal, nog uit te werken bestemmingsplan. Het kan echter voorkomen dat de ontwikkeling van aangrenzende gebieden, die ruimtelijk en financieel samenhangen met het exploitatiegebied, nog onvoldoende uitgekristalliseerd is om al in het globale bestemmingsplan op te nemen. Voor zover zo’n ontwikkeling kosten met zich meebrengt die ten dele dienen te worden toegerekend aan het exploitatiegebied, kunnen deze in het exploitatieplan worden opgenomen in de post bovenplanse kosten. MvA II [pag. 16] Hiervoor heb ik al aangegeven dat een exploitatieopzet een onderdeel is van een exploitatieplan. (…) Elk exploitatieplan bevat een eigen exploitatieopzet. Een bestemmingsplan kan verschillende exploitatieplannen bevatten. Stel bijvoorbeeld dat in een bestaand stadsdeel meerdere losstaande inbreidingslocaties voorkomen, welke ruimtelijk noch functioneel met elkaar verbonden zijn. Voor elk van die locaties wordt dan, indien een exploitatieplan vereist is, een afzonderlijk exploitatieplan vastgesteld. Een gemeente kan voor een project binnen een grote bouwlocatie een projectbesluit nemen en daarbij voor alleen dat project een exploitatieplan vaststellen. In deze exploitatieopzet moet een evenredig deel van de kosten van de gehele locatie in de post bovenwijkse kosten worden verwerkt en ten laste van het project worden gebracht. Eigenaren die later aan de beurt zijn worden niet gedupeerd door deze aanpak. Ook in een projectbesluit en het daarbij behorende exploitatieplan kan een gemeente sociale woningbouw regelen.

265


Gedetailleerdheid exploitatieplan MvT II [pag. 19] Wanneer een bestemmingsplan uitgewerkt moet worden en er nog geen bouwtitel is omdat het plan een bouwverbod bevat, is het niet nodig een gedetailleerd exploitatieplan vast te stellen. Die noodzaak bestaat pas op het moment van vaststelling van de uitwerking van het bestemmingsplan, waarmee die bouwtitel wordt verschaft. Het wetsvoorstel bepaalt daarom dat het exploitatieplan voor nog uit te werken bestemmingen globaal kan zijn. Exploitatieplan en het privaatrechtelijke spoor RvS II [pag. 2] Vanaf het moment dat dit publiekrechtelijke spoor wordt opgezet wordt het exploitatieplan wel maatgevend en moet bij het sluiten van exploitatieovereenkomsten met andere grondeigenaren dit plan in acht worden genomen. Alleen over onderwerpen die niet in het exploitatieplan zijn opgenomen kan dan nog vrij worden onderhandeld. Bescherming kopers onroerende zaken en publiek register MvT II [pag. 19] Een exploitatieplan kan ook voor kopers van onroerende zaken van groot belang zijn. Op een perceel kan op grond van een exploitatieplan een verplichting rusten om bij een bouwvergunning een exploitatiebijdrage te moeten overmaken aan de gemeente. Deze verplichting beïnvloedt de waarde van de onroerende zaak. Omdat ook nietsvermoedende kopers en andere verkrijgers van gronden of woningen daarmee geconfronteerd kunnen worden, dient bepaald te worden dat in een publiek register een aantekening wordt opgenomen dat bij een bouwvergunning voor het betreffende perceel een exploitatiebijdrage kan worden opgelegd. Bij raadpleging van het exploitatieplan kan de koper constateren met welke exploitatiebijdrage hij zal worden geconfronteerd. Deze verplichting zal geregeld worden via de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen. MvT II [pag. 28] Het is voor een koper van belang om te weten of op de vergunninghouder de plicht rust tot betaling van een bijdrage in het kostenverhaal. Daarom wordt bepaald dat in een publiek register aantekening wordt gemaakt van de percelen waarop het kostenverhaal van het exploitatieplan betrekking heeft. NavV II [pag. 13] Verwacht mag worden dat kopers alvorens een voorlopig koopcontract te tekenen zich grondig zullen laten informeren over de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke beperkingen, zoals een exploitatiebijdrage, die op het perceel rusten. Er zijn tal van andere beperkingen die de waarde en gebruiksmogelijkheden aanzienlijk kunnen beïnvloeden, zoals een aanschrijving op grond van de Woningwet, hypotheken en erfdienstbaarheden. Er mag van worden uitgegaan dat toekomstige kopers op dit punt het nodige onderzoek doen of laten doen.

266


eerste lid Exploitatieplan MvT II [pag. 39] Artikel 6.12, eerste lid, geeft de rechtsbasis voor het exploitatieplan. De gemeenteraad is verplicht een exploitatieplan vast te stellen wanneer binnen het exploitatiegebied bepaalde bouwplannen kunnen worden gerealiseerd. Deze bouwplannen worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Het gaat alleen om bouwplannen waarbij kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen aan de orde kunnen zijn. Dat zal vaak het geval zijn bij nieuwbouwplannen, maar kan ook voorkomen bij forse uitbreidingen van bestaande gebouwen of bij verbouwingen gepaard gaande met functiewijzigingen, bijvoorbeeld de omzetting van een fabriekspand in appartementen. NavV II [pag. 21] Bij AMvB zullen de categorieën bouwplannen worden aangewezen. Gedacht wordt aan plannen voor de bouw van woningen en andere hoofdgebouwen, zoals bedrijfsgebouwen, gebouwen voor maatschappelijke functies en aan verbouwingsplannen van grote gebouwen, waarbij tevens de functie verandert. Kassen voor grondgebonden teelt in het agrarische buitengebied zullen naar verwachting niet worden aangewezen. Kassen die in feite fungeren als bedrijfsgebouwen op een bedrijfsterrein, zouden wel op de lijst kunnen komen.

tweede lid Geen exploitatieplan MvT II [pag. 39] In het tweede lid wordt een belangrijke nuancering van de verplichting uit het eerste lid aangebracht. Wanneer het kostenverhaal van de grondexploitatie en het stellen van locatie-eisen anderszins geregeld is, is er geen noodzaak een exploitatieplan vast te stellen. De gewenste rechtsgevolgen worden dan immers al langs een andere weg bewerkstelligd. Daarom is bepaald dat de gemeenteraad bij vaststelling van een bestemmingsplan of projectbesluit kan besluiten dat er in een dergelijke situatie geen exploitatieplan hoeft te worden vastgesteld. Deze beslissing is gekoppeld aan het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of projectbesluit, omdat deze besluiten de verlening van een bouwvergunning planologisch mogelijk maken. Tegen deze beslissing kan beroep worden ingesteld door belanghebbenden. NvW II [pag. 2] Wel dient de gemeenteraad, mede met het oog op de rechtsbescherming, in een besluit om af te zien van een exploitatieplan, aan te geven dat de locatie-eisen niet noodzakelijk zijn. MvA II [pag. 26] De leden van de SP-fractie schetsen vervolgens de situatie dat via overeenkomst voldoende kostenverhaal heeft plaatsgevonden, zodat voor resterende

267


percelen geen exploitatieplan behoeft te worden vastgesteld. Deze conclusie kan ik niet delen. Artikel 6.12, tweede lid, stelt dat een exploitatieplan alleen niet nodig is indien het verhaal van kosten over de in het bestemmingsplan of projectbesluit begrepen gronden anderszins verzekerd is en het stellen van locatie-eisen niet noodzakelijk is. Met 'gronden' wordt bedoeld: alle gronden. Als er dus een perceel is dat niet heeft bijgedragen aan het kostenverhaal, maar dat wel had moeten doen, moet een exploitatieplan worden vastgesteld, ongeacht het feit dat de gemeente al uit de kosten is. Een andere uitleg zou bovendien, zoals de leden van de SP-fractie terecht aangeven, leiden tot rechtsongelijkheid en zou de mogelijkheden bij de eindafrekening van het exploitatieplan ten onrechte beperken. 'Anderszins verzekerd' MvA II [pag. 9] Met het begrip 'anderszins verzekerd' word gedoeld op het gegeven dat publiekrechtelijk kostenverhaal via een exploitatieplan niet nodig is als voor de desbetreffende gronden de kosten verbonden aan de grondexploitatie al op een andere manier gedekt worden. De meest voorkomende wijze is een contract met de gemeente, maar het kan ook gaan om gemeentelijke gronduitgifte. In dat geval dekt de gemeente de kosten via de gronduitgifteprijs. Bij een contract kan de gemeente zekerheden bedingen, maar dat is niet noodzakelijk. Het is aan de gemeente om op dit punt een afweging te maken. Een dergelijke zekerheid kan bijvoorbeeld blijken uit een bank- of concerngarantie of hypotheekrecht. Als er ten tijde van de vaststelling van het planologisch besluit een nog van kracht zijnde overeenkomst over de grondexploitatie is, en de gemeente kan aannemen dat de overeenkomst wordt nagekomen door de wederpartij, wordt voor die gronden geacht te zijn voldaan aan het criterium 'anderszins verzekerd ' in artikel 6.12, tweede lid, ongeacht de hoogte van afgesproken bijdrage. Als een gemeente vindt dat de nakoming van de contractsafspraken niet is veiliggesteld, is niet voldaan aan het criterium en moet toch een exploitatieplan worden vastgesteld. RvS II [pag. 2] De gemeenteraad kan een exploitatieplan vaststellen voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen, wanneer het verhaal van de kosten van exploitatie van de in het gebied van het bestemmingsplan of project gelegen gronden en het stellen van de locatieeisen niet anderszins is verzekerd. Indien dat wel het geval is, kunnen de kosten niet meer via de bouwvergunning worden verhaald. Het kan desondanks nodig zijn om een exploitatieplan op te stellen ten aanzien van grondeigenaren waarmee geen exploitatieovereenkomst kan worden gesloten. Brief 2 oktober 2007 [pag. 4] Tijdens de behandeling van de Grondexploitatiewet heb ik toegezegd enkele technische vragen over het wetsvoorstel schriftelijk te beantwoorden. De eerste vraag betrof de betekenis van het begrip 'anderszins verzekerd' uit de Grondexploitatiewet. Met name in de situatie dat a. een ontwikkelaar

268


failliet gaat nadat de gemeente heeft besloten om bij het bestemmingsplan geen exploitatieplan vast te stellen, of b. de situatie waarin de gemeente wel een exploitatieplan heeft vastgesteld en de ontwikkelaar failliet gaat op het moment dat de bouwvergunning is verleend, terwijl de bijdrage zoals vastgelegd in de overeenkomst nog niet is betaald. Om ontduiking van het kostenverhaal via het begrip 'anderszins verzekerd' te voorkomen, pleitte mevrouw Slagter-Roukema van de SP voor een wettelijke aanscherping van dat begrip in de Wro of het Bro. Hoewel ik het uitgangspunt van mevrouw Slagter-Roukema deel dat projectontwikkelaars niet dankzij een te soepele uitleg van het begrip 'anderszins verzekerd' het kostenverhaal moeten kunnen ontduiken, maak ik me geen zorgen over dit punt. Gemeenten bouwen in overeenkomsten meestal voldoende zekerheden in ter nakoming van de overeenkomst, zeker waar het gaat om kostenverhaal. Indien een gemeente de Grondexploitatiewet op dit punt correct uitvoert, is de kans zeer klein dat een contractant in situatie a door een faillissement het kostenverhaal ontgaat. In de geschetste situatie b, waarin een contractant na vaststelling van een exploitatieplan en bouwvergunningverlening failliet gaat, is er in het geheel geen kans dat een projectontwikkelaar het kostenverhaal ontgaat. Het kostenverhaal is immers gekoppeld aan de bouwvergunning. De kosten moeten in beginsel voldaan worden voordat de bouw start. Als de houder van de bouwvergunning failliet gaat en zijn betalingsverplichting niet nakomt, kan, indien de bouw al begonnen is, de gemeente een bevel geven tot stillegging en vervolgens de bouwvergunning intrekken. Bij een volgende bouwvergunningverlening zal de betalingsverplichting opnieuw worden opgelegd. Een projectontwikkelaar kan in deze situatie het kostenverhaal dus niet ontduiken door een faillissement. Noodzaakcriterium sub b en c MvT III [pag. 53] In artikel 6.12, tweede lid, was het noodzaakcriterium te beperkt vorm gegeven. Dit dient namelijk tevens betrekking te hebben op het tijdvak en de fasering van de realisatie en op de uitvoerbaarheid van de bestemming. Dit wordt bewerkstelligd door de voorgestelde wijziging van het tweede lid. Bestemmingsplan zonder exploitatieplan: geen mogelijkheid tot kostenverhaal MvA II [pag. 26] De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat als eenmaal een bestemmingsplan is vastgesteld zonder exploitatieplan, de mogelijkheid tot kostenverhaal niet meer aanwezig is? Het komt hun voor dat hiermee ook de mogelijkheid van rechtsongelijkheid wordt geschapen. Stel een gemeente heeft met een van de grondeigenaren binnen een te ontwikkelen gebied dat groter is dan alleen het grondgebied van deze grondeigenaar een overeenkomst gesloten over kostenverhaal. De gemeente denkt dat deze overeenkomst een goede deal is; haar kosten lijken goeddeels vergoed te worden door deze partij. De gemeente is – in tegenstelling tot de huidige praktijk – niet meer verplicht om voorafgaand aan het sluiten van een dergelijke overeenkomst openbare inzage te verstrekken in de

269


exacte omvang van de te verhalen kosten dus het kan zo zijn dat de gemeente op dat moment nog maar zeer globaal haar kosten heeft ingeschat. Een dergelijke overeenkomst kan al in een zeer vroeg stadium van het planproces zijn gesloten. Kan deze gemeente dan besluiten om met de andere grondeigenaren binnen dit gebied geen overeenkomst te sluiten en ook geen exploitatieplan vast te stellen, omdat ze vindt dat het verhaal van kosten anderszins verzekerd is? En zo ja, kan de grondeigenaar met wie wel een overeenkomst is gesloten, daar iets tegen ondernemen? Hij betaalt immers wel; de rest niet. Zo ja, wat is de procedure? De conclusie van de leden van de SP-fractie dat als eenmaal een bestemmingsplan is vastgesteld zonder exploitatieplan, de mogelijkheid tot kostenverhaal niet meer aanwezig is, is juist. Geen exploitatieplan, wel noodzaak: handeling in strijd met de wet MvA II [pag. 26] Indien er echter wel een noodzaak bestond tot het opstellen van een exploitatieplan, handelt een gemeente op deze manier in strijd met de wet. Derden hebben de mogelijkheid om deze handelwijze aan te vechten indien ze in beroep gaan tegen het bestemmingsplan of projectbesluit voor de locatie.

derde lid Delegatie bij exploitatieplan MvT II [pag. 40] Het derde lid bevat een delegatiebepaling. In de Wro wordt geregeld dat de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van een projectbesluit kan delegeren aan burgemeester en wethouders. In het verlengde daarvan dient ook de bevoegdheid tot het vaststellen van een exploitatieplan bij zo’n projectbesluit gedelegeerd te kunnen worden.

vierde lid Gelijktijdige vaststelling exploitatieplan en bestemmingsplan MvT II [pag. 40] In het vierde lid is nog een koppeling gelegd met het bestemmingsplan en het projectbesluit. Een exploitatieplan dient gelijktijdig met het eerste bestemmingsplan of projectbesluit dat in de grondexploitatie voorziet te worden vastgesteld. Zo krijgt een aanvrager van een bouwvergunning tijdig zekerheid over het kostenverhaal. NvW II [pag. 4] Met betrekking tot de bekendmaking van een exploitatieplan kan in relatie tot een bestemmingsplan een complicatie optreden. Een exploitatieplan treedt in werking na de bekendmaking ervan. De bekendmaking van een bestemmingsplan dient te geschieden binnen twee weken na vaststelling. Het onderhavige wetsvoorstel regelt evenwel niets over de termijn van bekendmaking. De Awb kent ook geen termijn. Zolang het besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is

270


gemaakt, kan daartegen ook geen beroep worden aangetekend. Dit kan ertoe leiden dat de beroepstermijn voor het bestemmingsplan verstrijkt terwijl het exploitatieplan nog niet bekend is gemaakt. Dit kan tevens de bepaling in artikel I, onderdeel H (artikel 8.3, derde lid, red.), dat het exploitatieplan en bestemmingsplan voor onder andere de behandeling van het beroep als één besluit worden aangemerkt, doorkruisen. Dit aspect kan vervolgens ook nog zijn weerslag hebben op de verlening van de bouwvergunning. Voor het verkrijgen van een bouwvergunning wordt een onherroepelijk exploitatieplan vereist. Zolang het exploitatieplan niet onherroepelijk is zal er een aanhoudingsplicht gelden. Zonder bekendmaking kan het exploitatieplan echter niet onherroepelijk worden. Door af te zien van bekendmaking zou een gemeente de verlening van een bouwvergunning kunnen tegenhouden. Dit klemt te meer nu voor grond ten aanzien waarvan de exploitatiebijdrage anderszins is verzekerd, de bouwvergunning niet mag worden geweigerd. Al met al geeft dit voldoende aanleiding om aan het wetsvoorstel een bepaling toe te voegen over het vaststellen en bekendmaken van het exploitatieplan. Deze is opgenomen in artikel 6.12, vierde lid.

vijfde lid Intergemeentelijke exploitatieplan MvA II [pag. 14] De Grondexploitatiewet is eveneens toepasbaar op gemeentegrens overschrijdende grondexploitaties. Uiteraard hangt dit af van de vrijwillige samenwerking van de betrokken gemeenten. Bij belangrijke regionale gebiedsontwikkelingen kan de provincie met eigen bevoegdheid, in aansluiting op de provinciale regie, zo nodig zelf het initiatief m.b.t. een gemeentegrensoverschrijdend bestemmingsplan en daarbij behorende grondexploitatie nemen. Hierbij is er overigens geen koppeling gelegd met het eventueel in gebreke blijven van de gemeenten. Is de bevoegdheid als een stok achter de deur voor de intergemeentelijke samenwerking te hanteren, zo vraagt de CDA-fractie zich af. De in de Invoeringswet Wro voorziene bevoegdheid voor rijk en provincie om voor eigen projectbesluiten en inpassingsplannen de Grondexploitatiewet in te zetten, kan mogelijk gehanteerd worden als stok achter de deur bij het afdwingen van regionale gebiedsontwikkelingen. Rijk en provincie krijgen een ro- en grondbeleidsinstrumentarium voor de uitvoering van projecten van provinciaal of rijksbelang. Dit kan betekenen dat wanneer de uitvoering van een dergelijk project door gemeenten onvoldoende tot stand komt, provincie of rijk zelf hun instrumenten inzetten. MvT II [pag. 40] Het vijfde lid maakt het mogelijk dat bij een gemeentegrensoverschrijdende locatie desgewenst een overkoepelend intergemeentelijk exploitatieplan kan worden vastgesteld. Dit hangt af van de vrijwillige samenwerking van de desbetreffende gemeenten. Indien een intergemeentelijk exploitatieplan wordt vast-

271


gesteld, leidt het vierde lid er niet toe dat alle betrokken gemeenteraden op dezelfde dag het exploitatieplan en bijbehorend bestemmingsplan moeten vaststellen. Het vierde lid legt uitsluitend een koppeling tussen de vaststelling van het exploitatieplan en het bestemmingsplan of projectbesluit voor de besluitvorming binnen de eigen gemeente. Ingevolge artikel 3.8, tweede lid, (derde lid, red.) dient de bekendmaking van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan (met eventueel bijbehorend exploitatieplan) plaats te vinden binnen twee weken na die vaststelling. Wanneer hierbij meer gemeenten zijn betrokken kan deze termijn, gelet op bijvoorbeeld een mogelijk verschillende vergaderfrequentie wel eens te kort zijn. Daarom is voor deze situatie in het vijfde lid een specifieke voorziening opgenomen in die zin dat de termijn begint na vaststelling van het plan in de 'laatste' van de betrokken gemeenten. NMvA II [pag. 9] Ik ben van harte voorstander van samenwerking ten aanzien van intergemeentelijk en regionaal grondbeleid. Daarbij kan ook een regionale grondbank een nuttige rol vervullen. De mogelijkheid van een regionale grondbank bestaat reeds onder de vigerende wetgeving, meer in het bijzonder de Wet gemeenschappelijke regelingen. Via vrijwillige afspraken tussen gemeenten of via zo’n grondbank kan verevend worden tussen locaties in de regio en kunnen afspraken gemaakt worden over aan de verschillende woningbouwcategorieën toe te rekenen grondkosten. Dit wetsvoorstel draagt een steentje bij door de mogelijkheid van een intergemeentelijk exploitatieplan te creëren. De reikwijdte van een intergemeentelijk exploitatieplan is echter begrensd door de planologische of ruimtelijke samenhang van een exploitatiegebied.

zesde lid Verbod van werkzaamheden in exploitatieplan MvT II [pag. 19] Het kan onwenselijk zijn dat vooruitlopend op een uitwerkingsplan werken worden uitgevoerd. Het wetsvoorstel voorziet erin dat in het exploitatieplan een verbod kan worden opgenomen om bepaalde werken vooruitlopend op het uitwerkingsplan uit te voeren. Tevens is bepaald dat burgemeester en wethouders ontheffing van het verbod kunnen verlenen. Deze regeling is vergelijkbaar met bepalingen over een bouwverbod in uit te werken bestemmingsplannen. MvT II [pag. 40] Op grond van artikel 6.13, tweede lid, onder c, kunnen in het exploitatieplan regels worden gesteld met betrekking tot het uitvoeren van werken en werkzaamheden ter uitvoering van de grondexploitatie. Bij een globaal bestemmingsplan zal het exploitatieplan veelal ook globaal zijn en nog geen concrete regels bevatten. Om te voorkomen dat vooruitlopend op die nog te stellen regels werken worden uitgevoerd, welke mogelijk in strijd blijken te zijn met die regels, is het zesde lid opgesteld. Dat bepaalt dat in zo’n situatie het exploitatieplan bepaalde

272


werken en werkzaamheden kan verbieden. Bij een dergelijke verbodsbepaling kan flexibiliteit nodig zijn. Daarom voorziet het zesde lid er tevens in dat in het exploitatieplan kan worden bepaald, dat burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van het verbod. Artikel 6.13 1. Een exploitatieplan bevat: a. een kaart van het exploitatiegebied; b. een omschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen, en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied; c. een exploitatieopzet, bestaande uit: 1°. voor zover nodig een raming van de inbrengwaarden van de gronden, welke inbrengwaarden voor de toepassing van deze afdeling worden beschouwd als kosten in verband met de exploitatie van die gronden; 2°. een raming van de andere kosten in verband met de exploitatie, waaronder een raming van de schade die op grond van artikel 6.1 voor vergoeding in aanmerking zou komen; 3°. een raming van de opbrengsten van de exploitatie, alsmede de peildatum van de onder 1 tot 3 bedoelde ramingen; 4°. een tijdvak waarbinnen de exploitatie van de gronden zal plaatsvinden; 5°. voor zover nodig een fasering van de uitvoering van werken, werkzaamheden, maatregelen en bouwplannen, en zo nodig koppelingen hiertussen; 6°. de wijze van toerekening van de te verhalen kosten aan de uit te geven gronden. 2. Een exploitatieplan kan bevatten: a. een kaart waarop het voorgenomen grondgebruik is aangegeven en de gronden welke de gemeente beoogt te verwerven; b. eisen voor de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen, en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied; c. regels omtrent het uitvoeren van de onder b bedoelde werken en werkzaamheden; d. een uitwerking van de in de artikelen 3.1, eerste lid, en 3.10, derde lid, bedoelde regels met betrekking tot de uitvoerbaarheid. 3. Voor gronden, waarvoor nog een uitwerking als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, moet worden vastgesteld, of waarvoor ingevolge de fasering geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, kan worden verleend, kunnen de onderdelen van een exploitatieplan, bedoeld in het eerste en tweede lid, een globale inhoud hebben.

273


4.

Voor de berekening van de kosten en opbrengsten wordt ervan uitgegaan dat het exploitatiegebied in zijn geheel in exploitatie zal worden gebracht. 5. Indien geen sprake is van onteigening wordt de inbrengwaarde van gronden vastgesteld met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f van de Onteigeningswet. Voor gronden welke onteigend zijn of worden of waarvoor een onteigeningsbesluit is genomen, of welke op onteigeningsbasis zijn of worden verworven, is de inbrengwaarde gelijk aan de schadeloosstelling ingevolge de Onteigeningswet. 6. Kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen waarvan het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft, en welke toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan worden naar evenredigheid opgenomen in de exploitatieopzet. 7. Bovenplanse kosten kunnen voor meerdere locaties of gedeeltes daarvan in de explotatieopzet worden opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage, indien er voor deze locaties of gedeeltes daarvan een structuurvisie is vastgesteld welke aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen. 8. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de exploitatieopzet en de daarin op te nemen opbrengsten, en de verhaalbare kostensoorten. 9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de beschikbaarstelling van het exploitatieplan en kunnen nadere regels worden gesteld over: a. de kaarten, eisen en regels, bedoeld in het eerste en tweede lid; b. de manier van opstellen en de berekeningsmethode van de exploitatieopzet, en c. kosten, welke deel uitmaken van de exploitatieopzet. 10. De voordracht voor een krachtens het achtste lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp is overgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal, in de Staatscourant en langs elektronische weg is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk opmerkingen over het ontwerp ter kennis van Onze Minister te brengen.

algemeen Exploitatieopzet en kostentoedeling MvT II [pag. 12] Eerste element is het kostenverhaal. Om het bedrag van het kostenverhaal en de verevening te kunnen vaststellen zijn een exploitatieopzet en een methode van kostentoedeling nodig. De exploitatieopzet geeft aan wat de kosten en opbrengsten van het tot ontwikkeling brengen van het exploitatiecomplex zijn

274


en geeft tevens een overzicht van de kosten van noodzakelijke werken buiten het complex. De kostentoedelingsmethodiek geeft aan in welke mate kosten en opbrengsten worden toegerekend aan de eigenaren binnen het exploitatiegebied en geeft een verdeelsleutel van de kosten over de verschillende uitgiftecategorieën. De exploitatieopzet zal in ieder geval jaarlijks moeten worden bijgesteld. Flexibiliteit is noodzakelijk. Voorts is de exploitatieopzet uitsluitend van belang voor eigenaren en projectontwikkelaars. Daarom is ervoor gekozen dit element niet in het bestemmingsplan op te nemen. MvT II [pag. 22] Kostenverhaal heeft tot doel de door de gemeente gemaakte kosten te verhalen en te komen tot binnenplanse verevening. Hierbij moeten ongewenste afwentelmechanismen en verstoring van de grondmarkt zo veel mogelijk worden voorkomen. Daarom worden de inbrengwaarden, kosten en opbrengsten zo veel mogelijk geobjectiveerd. De regeling is uitsluitend gericht op het verhalen van kosten. Baatafroming is niet aan de orde. Gemeenten die gewend zijn een regeling te treffen om bijvoorbeeld mee te delen in de winst kunnen met het kostenverhaal via de bouwvergunning dat surplus dus niet meer innen. Het wetsvoorstel regelt naast kostenverhaal ook binnenplanse verevening. Hiermee kunnen kosten binnen de locatie verrekend worden. MvT II [pag. 22] Een grondexploitatieopzet vormt de spil van het kostenverhaalsysteem. Reeds in de beginfase van het ontwikkelingsproces zal er een exploitatieopzet gemaakt moeten worden, hoe voorlopig ook, die is gerelateerd aan een stedenbouwkundige opzet in de vorm van een schets- of proefverkaveling. Daaruit moet blijken of het plan financieel-economisch uitvoerbaar is. Wanneer de exploitatieopzet een negatief saldo vertoont, zal het plan financieel uitvoerbaar zijn als de gemeente bereid is dit aan te zuiveren of wanneer partijen aangeven bereid te zijn de bestemming te realiseren. Wanneer dat niet aannemelijk is, zal het plan moeten worden aangepast. Wanneer aanpassing van het plan leidt tot een onaanvaardbare verlaging van de (ruimtelijke) kwaliteit, dient men af te zien van ontwikkeling van de locatie. Exploitatieopzet en kostenverhaal bij bouwvergunningen MvT II [pag. 22] Na formele vaststelling van het exploitatieplan, met inbegrip van de exploitatieopzet, vormt dat het toetsingskader voor het kostenverhaal bij bouwvergunningen. Zie verder Artikel 6.17. Geen baatafroming NMvA II [pag. 8] Het publiekrechtelijk deel van het wetsvoorstel voorziet uitsluitend in de omslag van kosten. Het afromen van baten, al dan niet de vorm van valuecapturing valt buiten het bereik ervan. Voorts betreft het uitsluitend grondexploi-

275


tatie: het geschikt of beter geschikt maken van grond voor de toekomstige bestemmingen. De posten die daaraan normaal gesproken verbonden zijn, zijn te vinden in de kostensoortenlijst. De kosten van bouwen en exploiteren van vastgoed vallen buiten het exploitatieplan. Berekeningsmethodiek exploitatieopzet MvT II [pag. 22] Bij de berekening van de kosten en opbrengsten wordt uitgegaan van objectief vastgestelde prijzen en waarden die in het vrij maatschappelijk verkeer door een redelijk handelende partij gehanteerd zouden worden. Voor de berekening van de kosten wordt ervan uitgegaan dat de gemeente de gehele grondexploitatie voor haar rekening neemt. De berekeningsmethodiek garandeert dat wanneer een gemeente bij overeenkomst te weinig kosten heeft verhaald op een bepaalde eigenaar, andere eigenaren daar niet de dupe van worden. Er moet immers worden uitgegaan van geobjectiveerde bedragen. Causaliteit, profijt en proportionaliteit MvT II [pag. 27] Vervolgens worden de kosten omgeslagen over het gebied. Daarbij wordt een onderscheid aangebracht in uitgiftecategorieën, waarbij wordt aangesloten bij het profijtbeginsel en het draagkrachtbeginsel. NavV II [pag. 14] Op basis waarvan is iets toerekenbaar aan de grondexploitatie, met andere woorden hoe wordt in de praktijk 'causaliteit', 'profijt' en 'proportionaliteit' aangetoond? De leden van de VVD-fractie vragen terecht hoe de drie criteria zullen uitwerken. Allereerst wil ik hun voorhouden dat de criteria in de wet zijn opgenomen als rem op een al te soepele toerekening aan de grondexploitatie. Bovendien wordt in de onderhandelingspraktijk al gewerkt met de criteria – zij het dat die vaak impliciet een rol spelen – en zijn er op specifieke terreinen, zoals verkeersprognoses, goede onderzoeksmethoden voorhanden. Ter verduidelijking van de criteria voor kostentoerekening wil ik daar nog het volgende aan toevoegen. Allereerst wordt getoetst of een deel of het geheel van de grondexploitatie profijt heeft van een bepaalde uitgave. Vervolgens wordt getoetst of de kosten toegerekend kunnen worden aan de grondexploitatie. Daar zitten twee kanten aan. Gekeken wordt of de kosten mede met het oog op de grondexploitatie gemaakt worden. Een gemeente die de vernieuwing van de riolering in een bepaalde straat al gepland had, kan die kosten niet opeens toerekenen aan een grondexploitatie voor de bouw van enkele woningen in die straat. Aan de andere kant zijn de kosten niet toerekenbaar, indien het gebruikelijk is ze op andere wijze te financieren. De kosten van aanleg van gas- en waterleidingen en kabels worden uit de gebruikstarieven gefinancierd en behoren niet te drukken op de grondexploitatie. Vervolgens worden de meerwijkse kosten (de kosten waarvan niet alleen het exploitatiegebied, maar ook andere gebieden profiteren) aan de hand van een geschikte maatstaf, zoals bijvoorbeeld de

276


woningaantallen of de geschatte verkeersbewegingen vanuit die gebieden, naar rato verhaald op de grondexploitatie. De kosten van een rondweg, waarvan vijf exploitatiegebieden in gelijke mate nut hebben, worden naar evenredigheid omgeslagen over die vijf gebieden. Wanneer ook vijf bestaande wijken van deze rondweg profiteren, worden de kosten van de rondweg naar rato aan tien wijken toegerekend. Voor de kosten die aan de bestaande wijken worden toegerekend zal de gemeente dan uit een andere financieringsbron moeten putten. NMvA II [pag. 4] Voor verrekening via het exploitatieplan komen alleen kosten in aanmerking die aan alle drie de criteria voldoen. Een van de criteria in het exploitatieplan is de toerekenbaarheid. Van toerekenbaarheid is geen sprake voor zover kosten op een andere wijze gefinancierd behoren te worden. Dat is zeker het geval bij nutsvoorzieningen, maar kan ook bij de aanleg van een rijks of provinciale weg aan de orde zijn. Of dergelijke kosten (deels) toerekenbaar zijn hangt van een groot aantal factoren af. Als sprake is van profijt en toerekenbaarheid mag bovendien alleen een proportioneel deel van de kosten worden meegenomen in het exploitatieplan. NMvA II [pag. 8] De drie criteria profijt, toerekenbaarheid (causaliteit, red.) en proportionaliteit zijn uitsluitend van belang bij de toetsing van de kosten in het exploitatieplan, maar niet aan de opbrengstenkant. Ze spelen dus geen rol bij het begrip waardevermeerdering. Inbrengwaarde MvT II [pag. 26] De inbrengwaarde van alle gronden in het exploitatiegebied dient objectief te worden vastgesteld. Dit betekent dat geobjectiveerd wordt van de werkelijk betaalde prijzen. Het ligt voor de hand uit te gaan van de verkeerswaarde van de grond. Omdat bij de grondexploitatie wordt uitgegaan van vrijwillige exploitatie door particuliere eigenaren, is aangesloten bij de grondwaarde die men bij de Wvg hanteert. Wanneer sprake is van onteigening levert aansluiting bij de verkeerswaarde problemen op, omdat de gemeente dan kan blijven zitten met niet verhaalbare kosten, terwijl deze kosten wel noodzakelijk waren voor de grondexploitatie. De schadeloosstelling bij onteigening kan immers hoger uitvallen dan de verkeerswaarde. Daarom wordt bij percelen die onteigend zijn of waarvoor een onteigeningsbesluit genomen is, of die op onteigeningsbasis zijn verworven, aangesloten bij de onteigeningswaarde. Opbrengsten MvT II [pag. 26] Tot de opbrengsten van het in exploitatie brengen van de in de exploitatieopzet begrepen gronden worden gerekend de ramingen van: – de opbrengst uit subsidies en bijdragen van derden, met uitzondering van de subsidies en bijdragen van de gemeente dan wel van de genothebbenden

277


– –

krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de binnen het exploitatiegebied gelegen gronden; de opbrengst uit uitgifte van gronden; de opbrengst van andere dan de eerder bedoelde kostenelementen, voor zover deze worden verkregen of toegekend in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen.

In het exploitatieplan wordt er voor de berekening van de opbrengsten en kosten van uitgegaan dat de gemeente de gehele grondexploitatie ter hand neemt. Berekening van de aan het exploitatiegebied toe te rekenen kosten MvT II [pag. 26] De aan het exploitatiegebied toe te rekenen kosten worden vastgesteld door de totale kosten van de grondexploitatie, met inbegrip van de inbrengwaarden van de gronden, bij elkaar op te tellen. Op basis van de exploitatieopzet kan vervolgens een kostenopzet worden opgesteld, die aangeeft welke exploitatiekosten verhaald en verevend zullen worden. In veel gevallen zullen kosten die onderdeel uitmaken van de totale exploitatieopzet niet of niet volledig behoren te worden omgeslagen over de percelen in het exploitatiegebied. De kosten van een rondweg in het exploitatiegebied die mede ten goede komt aan andere delen van de gemeente, zal maar voor een deel op de begroting voor het exploitatiegebied drukken. Van alle kosten in de exploitatieopzet zal daarom moeten worden aangegeven of en in welke mate ze ten laste van het exploitatiegebied worden gebracht. Van dit totale toe te rekenen bedrag worden afgetrokken de door de gemeente ontvangen of nog te ontvangen subsidies en bijdragen van derden in verband met de grondexploitatie. Onder 'bijdragen van derden' wordt niet verstaan een vergoeding op grond van een bouwvergunning maar bijvoorbeeld een bijdrage van nutsbedrijven in bepaalde soorten aanlegkosten. Eventuele subsidies (bijvoorbeeld de lumpsumbijdrage in de grondkosten krachtens het Besluit locatiegebonden subsidies) en bijdragen van derden (bijvoorbeeld een vereveningsbijdrage die wordt ontvangen van het regionaal lichaam in de zin van de Kaderwet bestuur in verandering waartoe de gemeente behoort) worden aangemerkt als opbrengst en afgetrokken van het toe te rekenen bedrag aan kosten. In het exploitatiegebied maximaal te verevenen bedrag aan kosten MvT II [pag. 27] De volgende stap is het bepalen van het bedrag dat ten hoogste kan worden verhaald. Dat geschiedt door de verhaalbare kosten van de grondexploitatie af te zetten tegen de opbrengsten daarvan. Zijn die verhaalbare kosten hoger dan die opbrengsten, dan wordt geen hoger bedrag verhaald dan die opbrengsten. Dit betekent dat een exploitatietekort in beginsel voor rekening van de gemeente blijft. Zijn de verhaalbare kosten daarentegen lager, dan wordt uitgegaan van die kosten. Dit is in overeenstemming met het uitgangspunt dat kostenverhaal geen instrument mag worden waarmee een gemeente baten van grondexploitatie

278


kan incasseren. Met deze stap wordt voorkomen dat de gemeenten meer kosten verhalen dan de particuliere eigenaren kunnen dragen. Verplichting particuliere eigenaren in relatie tot kostenverhaal MvT II [pag. 28] Uit de systematiek volgt dat bij particuliere grondexploitatie de percelen waarop hoge kosten en lage of geen opbrengsten rusten een nettobijdrage ontvangen uit de exploitatie, terwijl de percelen, waarop lage kosten en hoge opbrengsten samenvallen een netto bijdrage leveren. Het is echter niet gewenst dat een bijdrage ontvangen kan worden vanaf het moment dat het exploitatieplan wordt vastgesteld. Eerst dient de ontvanger van de bijdrage alle prestaties verricht te hebben die ingevolge het exploitatieplan op zijn perceel rusten. Hieronder valt ook het sluiten van een overeenkomst met de gemeente over de overdracht van een perceel, of een gedeelte daarvan, met een openbare bestemming. Grondbeleid en gronduitgifte MvA II [pag. 20] Bij gronduitgifte staat het de gemeente vrij de prijs te vragen die ze wil. Indien de gemeente een hogere prijs vraagt dan de marktprijs zal er geen transactie tot stand komen. Dat een grondeigenaar die zich opstelt als een ondernemer de marktprijs betaalt voor gronden is een normale gang van zaken. Een gemeente kan aan particulieren de grond tegen een lagere prijs dan de marktprijs aanbieden (aan bedrijven is dit niet zonder meer mogelijk omdat een transactie onder de marktprijs een element van staatssteun heeft). Bedacht moet worden dat als een gemeente een lagere grondprijs vraagt dan de marktprijs, de koper van de grond een financieel voordeel toevalt. MvA II [pag. 26] De Grondexploitatiewet heeft geen betrekking op het actieve grondbeleid van en gronduitgifte door gemeenten en heeft derhalve evenmin consequenties voor het erfpachtbeleid. Waardestijging onroerend goed MvA II [pag. 20] De leden van de PvdA-fractie vragen verder naar de wenselijkheid van het verrekenen van waardestijging van onroerend goed via de Grondexploitatiewet. In het Nederlandse stelsel van ruimtelijke ordening worden waardestijgingen van grond en vastgoed tengevolge van planologische besluiten en plannen van de overheid niet afgeroomd. Wel zijn er mogelijkheden om kosten en opbrengsten te verevenen tussen concrete locaties. Dit wetsvoorstel biedt daarvoor in het privaatrechtelijk spoor een wettelijke basis voor wat betreft grondexploitatie. Voorlopige exploitatieopzet vormt de grondslag voor exploitatieovereenkomsten MvT II [pag. 22] De voorlopige exploitatieopzet zal de grondslag vormen voor door de gemeente te sluiten exploitatieovereenkomsten en andere afspraken met particuliere eigenaren. (…) Ook zal dat (het exploitatieplan, met inbegrip van de exploi-

279


tatieopzet, red.) een normerende werking hebben op nog te sluiten exploitatieovereenkomsten. Zie verder Artikel 6.15, Algemeen, herziening exploitatieplan. Exploitatieopzet: flexibiliteit noodzakelijk MvT II [pag. 22] Flexibiliteit (in de exploitatieopzet, red.) is noodzakelijk. Exploitatieopzet en werken MvT II [pag. 12] Een tweede element is het programma van eisen voor het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en de nutsvoorzieningen. Met betrekking tot deze eisen verdient het de voorkeur dat een gemeente haar beleid in dezen vroegtijdig vastlegt. Projectontwikkelaars en andere belanghebbenden weten dan waar ze aan toe zijn. Hiervoor zal per locatie een specifiek programma van eisen voor de inrichting van de openbare ruimte en de nutsvoorzieningen nodig zijn. Deze eisen zijn eveneens bepalend voor de exploitatieopzet en het kostenverhaal. Ze hebben grotendeels een meer technisch karakter en zijn hoofdzakelijk voor ontwikkelaars en eigenaren in het gebied van belang. Ook hier is flexibiliteit geboden. Vanwege de nauwe samenhang tussen deze locatie-eisen en de exploitatieopzet en de noodzaak tot flexibiliteit, welke op dit punt lastig door een bestemmingsplan kan worden geleverd, is ervoor gekozen deze eisen niet in een bestemmingsplan onder te brengen. Exploitatieopzet uitsluitend van belang voor eigenaren en projectontwikkelaars: niet in bestemmingsplan MvT II [pag. 22] Voorts is de exploitatieopzet uitsluitend van belang voor eigenaren en projectontwikkelaars. Daarom is ervoor gekozen dit element (de exploitatieopzet, red.) niet in het bestemmingsplan op te nemen. Exploitatieopzet: belanghebbenden MvA II [pag. 15] De kring van belanghebbenden is uiteraard veel groter (dan de gemeente en de eigenaren in een gebied, red.). Daarom kunnen alle burgers invloed uitoefenen op de inhoud van een exploitatieplan en wordt het plan vastgesteld door de gemeenteraad. De exploitatieopzet is een onderdeel van het exploitatieplan. Zowel burgers, binnen de grenzen van de Wet openbaarheid van bestuur, als raadsleden kunnen daarvan kennis nemen.

inhoud exploitatieplan Voorschriften in een exploitatieplan en handhaving MvA II [pag. 11] De voorschriften in een exploitatieplan betreffen een ander onderwerp dan de gebruiksvoorschriften in een bestemmingsplan. Ze hebben geen be-

280


trekking op ruimtelijke eisen voor het bouwen en evenmin op ruimtelijke eisen voor het gebruik van de gronden. Ze betreffen twee zaken: de uitvoering van werken en werkzaamheden in het kader van de grondexploitatie, zoals het bouwen woonrijp maken, en de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen, met name regels die moeten bewerkstelligen dat de betreffende woningbouwcategorieën worden gerealiseerd en gehandhaafd worden. Qua type en rechtsgevolg onderscheiden de voorschriften in een exploitatieplan zich niet van de voorschriften in een bestemmingsplan. De voorschriften werken rechtstreeks, gelden voor een ieder en kunnen publiekrechtelijk en strafrechtelijk (via de Wet op de economische delicten) worden gehandhaafd. Zie verder Artikel 6.13, Inhoud exploitatieplan, Locatie-eisen en doelgroepen. Geldingsduur voorschriften MvA II [pag. 11] De voorschriften voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden verliezen hun geldingskracht na voltooiing van de werken en werkzaamheden. De geldingsduur van voorschriften ten aanzien van het behoud van de sociale woningbouwcategorieën hangt af van de inhoud van de voorschriften en de werkingsduur van het exploitatieplan. Ik verwacht daarbij dat na de eindafrekening van de grondexploitatie de gemeenteraad het exploitatieplan intrekt. Locatie-eisen en doelgroepen MvA II [pag. 9] De leden van de CDA-fractie vragen zich af of een gemeente met deze wet in staat is om kwalitatieve locatie-eisen, onder andere met betrekking tot de uitgiftecategorieën (vrije kavels ten opzichte van sociale woningbouw) en de inrichting van de openbare ruimte, te stellen. Is met andere woorden duidelijk welke locatie-eisen door de gemeente wél en welke niet mogen worden gesteld? De Hoge Raad heeft onlangs geoordeeld dat voorwaarden die de kring van woningzoekenden bij kaveluitgifte beperken, ontoelaatbaar zijn. De leden van de CDA-fractie roeren hier een interessant punt aan. Een gemeente kan de eisen aan de inrichting van de openbare ruimte in het exploitatieplan zo globaal of zo gedetailleerd omschrijven als zij nodig acht. Tevens kan zij in het exploitatieplan bepalen dat het verboden is werken en werkzaamheden uit te voeren in strijd met de eisen. Een gemeente kan ook kiezen voor een globaal programma van eisen en voorschrijven dat een particuliere eigenaar die werken wil uitvoeren, eerst een ontwerp en bestek ter goedkeuring aan de gemeente voorlegt. Een adequate regeling van de woningbouwcategorieën heeft meer voeten in de aarde. Daarbij moet onderscheid gemaakt worden tussen een aantal elementen: de situering en aantallen van de woningbouwcategorieën in het plangebied, de verdeling van kavels en woningen, de prijs van kavels en woningen en antispeculatiemaatregelen. De regels over de uitvoerbaarheid worden voor wat betreft de woningbouwcategorieën in het Bro nader ingekaderd.

281


In een exploitatieplan kan de gemeente de aantallen vrije kavels, sociale huurwoningen en sociale koopwoningen specificeren en relateren aan deelgebieden. De gemeente mag ook de situering en aantallen per woningcategorie exact aangeven op de kaart en voorschrijven in de voorschriften van het exploitatieplan. MvT II [pag. 21] Ook in verband met de handhaving van de in een bestemmingsplan opgenomen woningbouwcategorieën kunnen nadere voorschriften bij de bouwvergunning noodzakelijk zijn. Voor zover woningen onder de marktprijs worden vervreemd, zal de gemeente hierbij ook voorschriften moeten kunnen stellen om speculatie of onttrekking aan de woningcategorie te voorkomen. Wat betreft particulier opdrachtgeverschap kan gedacht worden aan het voorschrift dat de vergunning wordt ingetrokken zodra blijkt dat de aanvrager niet de opdrachtgever en eerste bewoner wordt, of het voorschrift dat de aanvrager ook daadwerkelijk in de woning moet gaan wonen, wat sociale woningbouw betreft aan het voorschrift dat de woning gedurende een bepaalde periode in de betreffende categorie moet worden verhuurd. Uiteraard zal een gemeente bij het opnemen van dergelijke voorschriften de Huisvestingswet in acht moeten nemen. Bij algemene maatregel van bestuur zal deze materie nader worden uitgewerkt. Grondexploitatiewet en woonruimtetoedeling MvA II [pag. 10] Daarmee is echter nog niet zeker gesteld dat de woningbouwcategorieën aan de doelgroepen ten goede komen en na afronding van de grondexploitatie en het exploitatieplan voor de betreffende locatie hun sociale functie behouden. Wat betreft de selectie van de doelgroep en de methode van toewijzing van woningen aan gegadigden daarbinnen bevinden we ons op het terrein van de woonruimteverdeling. De regels inzake woonruimteverdeling van sociale huurwoning en sociale koopwoningen zijn opgenomen in de Huisvestingswet. De Grondexploitatiewet bevat geen mogelijkheid tot afwijking van de Huisvestingswet. Het kader van de Huisvestingswet blijft derhalve maatgevend voor de mogelijkheden van een gemeente op het punt van de woonruimteverdeling van deze twee categorieën. In een exploitatieplan kan een koppeling met deze regels worden gelegd. Ten aanzien van vrije sectorwoningen met een prijs boven de in de Huisvestingswet bepaalde prijsgrenzen biedt de Huisvestingswet geen mogelijkheden tot regulering van de woonruimteverdeling. De leden van de CDA-fractie verwijzen in het verslag naar een arrest van de Hoge Raad. In dit arrest oordeelt de Hoge Raad dat antispeculatiebedingen bij woningen boven de prijsgrenzen, mits deze niet zien op de verdeling van woonruimte en geen beperkingen aanbrengen in het recht van vrije vestiging niet in strijd zijn met de Huisvestingswet. Voorts oordeelt de Hoge Raad dat bouwkavels kunnen zijn begrepen onder het begrip woonruimte als bedoeld in de Huisvestingswet en komt vervolgens tot de conclusie dat het in strijd met de Huisvestingswet is om zogenoemde bindingseisen te stellen bij kavels waarop woonruimte zal worden gerealiseerd boven de prijsgrens in de Huisves-

282


tingswet. Hierbij zij opgemerkt dat het ook mogelijk is kavels uit te geven in de sociale koopwoningsector en dat daaraan wel bindingseisen gesteld kunnen worden. Woonruimte en vrije kavels Niet uit een oogpunt van woonruimteverdeling, maar uit een oogpunt van een goede werking van de Grondexploitatiewet, is het bij vrije kavels noodzakelijk eisen te stellen aan de selectie van gegadigden, de methode van toewijzing, de methode van prijsbepaling en de verkoop van de kavel voordat de woning gerealiseerd is. Particulier opdrachtgeverschap houdt in dat de burger of een groep van burgers (in dat laatste geval georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk) een volledige juridische zeggenschap heeft over, en verantwoordelijkheid draagt voor, het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de eigen woning. Zonder de genoemde regulering kan deze doelstelling eenvoudig ontdoken worden. In veel gevallen bouwt en verkoopt de grondeigenaar, veelal een projectontwikkelaar, liever zelf de woning dan dat hij een kavel verkoopt. Hij krijgt bij verkoop van een vrije sectorkavel immers weliswaar de maximale grondprijs, maar loopt bouwomzet en bouwwinst mis. Zonder de genoemde regels kan de grondeigenaar de kavel verkopen aan een stroman, die hem de kavel weer teruglevert, waarna hij toch zijn eigen gang kan gaan en er geen particulier opdrachtgeverschap tot stand komt. In het Bro zullen deze regels nader worden uitgewerkt. Geen antispeculatiebeding maar wel antispeculatieboete in exploitatieplan MvA II [pag. 10] De leden van de CDA-fractie stellen in het verslag voorts de vraag of het mogelijk is een antispeculatiebeding op te nemen in een exploitatieplan. Dat lijkt me niet mogelijk op de voorgestelde wijze, maar wel langs een andere weg. Een antispeculatiebeding is een kettingbeding dat wordt opgenomen in een privaatrechtelijke overeenkomst. De Grondexploitatiewet biedt geen juridische grondslag om in een exploitatieplan voor te schrijven dat zo’n beding moet worden opgenomen in een overeenkomst. Wel kan, indien de gemeente dit wil regelen, in het exploitatieplan zelf een rechtstreeks werkende regel gericht op het tegengaan van speculatie worden opgenomen, bijvoorbeeld een gestaffelde boeteregeling bij verkoop binnen een bepaalde termijn, een winstdelingsregeling gedurende een bepaalde termijn of de plicht om de woning tegen een vastgestelde prijs te verkopen aan een gegadigde uit de doelgroep. Voordeel van een publiekrechtelijke regeling is dat die niet afhankelijk is van een contract tussen partijen. In het Besluit ruimtelijke ordening zullen de regels nader worden uitgewerkt. Geen architectenkeuze in exploitatieplan MvA II [pag. 11] Het opnemen van eisen ten aanzien van de architectenkeuze en de zogenaamde woonkeur (certificaat dat aan woningen wordt toegekend als deze voldoen aan bepaalde technische eisen) in een exploitatieplan is niet mogelijk,

283


omdat deze eisen geen betrekking hebben op de grondexploitatie, maar op de bouw van woningen. Het is bovendien in strijd met artikel 122 van de Woningwet. Aanbestedingsplicht in exploitatieplan MvA II [pag. 29] Wat is rechtens indien een exploitant/zelfrealisator afziet van een aanbesteding, terwijl de gemeente van oordeel is dat wel dient te worden aanbesteed (bijvoorbeeld bij openbare werken in het gebied). (…) De gemeente kan deze problematiek vóór zijn door zelf in het exploitatieplan op te nemen welke werken aanbestedingsplichtig zijn, en deze voorwaarde van aanbesteding te koppelen aan de verlening van de bouwvergunning. Het wetsvoorstel zwijgt over deze mogelijkheid. Gaarne hierop eveneens een reactie. (…) Weliswaar kan een gemeente in het exploitatieplan regels stellen over de uitvoering van werken en werkzaamheden, doch die regels hoeven naar mijn mening niet in te houden welke werken aanbestedingsplichtig zijn. Zoals ik reeds eerder heb opgemerkt bevat de aanbestedingsregelgeving een gebod aan de gemeente en andere aanbestedende diensten om werken openbaar aan te besteden en geen verbod aan marktpartijen om in strijd met die regelgeving te handelen. De vraag of werken openbaar en Europees moeten worden aanbesteed dient dus te worden beantwoord door een gemeente of andere aanbestedende dienst. Pas na een eventuele aanbesteding en de daarop volgende contractering kan een bouwvergunning worden aangevraagd. Deze vergunning speelt derhalve geen rol in handhaving van de aanbestedingsregelgeving. Duurzaamheidseisen in exploitatieplan Hand EK II [pag. 950] Ik zie ook een duidelijke relatie tussen het streven naar duurzame ontwikkeling en een aantal elementen van de Grondexploitatiewet. Daarom biedt die, dunkt mij, op zich goede aanknopingspunten. De gemeente kan namelijk in een exploitatieplan duurzaamheidseisen stellen. In principe wordt nu allereerst het bouwrijp maken geregeld. Daarvan zijn vele voorbeelden te geven. Er kan gedacht worden aan een verbeterd gescheiden stelsel voor de riolering of een gesloten watersysteem met opvang van regenwater in een bepaald gebied. Voorts gaat het om de inrichting van de woonomgeving. Dit is natuurlijk erg belangrijk in verband met allerlei kwantiteits- en kwaliteitseisen voor groen- en speelgelegenheden. Verder noem ik de nutsvoorzieningen. Een voorbeeld daarvan is het bevorderen van duurzame energie en aansluiting op stadsverwarming. Al deze zaken vormen een onderdeel van de Grondexploitatiewet. Stagnatie door te kostbare locatie-eisen MvA II [pag. 12] Het wetsvoorstel mag niet leiden tot stagnatie in de woningbouwproductie door te kostbare locatie-eisen voor de particuliere eigenaar. Zo’n effect zal niet kunnen optreden in de fase van bestemmingsplan en exploitatieplan. Voor zover de locatie-eisen voor woningbouw financiële gevolgen hebben, werken ze

284


door (…) in de exploitatieopzet. Omdat een exploitatieplan een sluitende exploitatieopzet moet hebben, kunnen de locatie-eisen niet verder worden opgeschroefd dan het breakevenpunt en zullen ze dus niet het project financieel onuitvoerbaar kunnen maken. Wel kan in de onderhandelingsfase stagnatie optreden omdat een gemeente onredelijke eisen stelt. Daarvan kan ik zeggen dat dit risico ook in de huidige praktijk bestaat en dat dit risico door het wetsvoorstel zeker niet groter wordt. Het wetsvoorstel geeft immers duidelijk aan waarover probleemloos gecontracteerd kan worden, namelijk over alle onderwerpen en kostensoorten die deel kunnen uitmaken van een exploitatieplan. Gemeenten die straks de grenzen van de contractuele speelruimte opzoeken, kunnen met weerstand bij projectontwikkelaars te maken krijgen. In situaties waarin gemeenten overvragen en het bestemmingsplan uitstellen wordt de situatie voor projectontwikkelaars met het wetsvoorstel iets beter. In de huidige situatie kan de gemeente het uitstel van het bestemmingsplan rechtvaardigen, door te stellen dat eerst alle zaken contractueel goed geregeld moeten zijn, omdat een geschikte stok achter de deur ontbreekt. In de toekomstige situatie met een goede stok achter de deur in de vorm van een exploitatieplan, kan de gemeente die redenering minder makkelijk staande houden en zal ze onder grotere druk staan tijdig een bestemmingsplan met bijbehorend exploitatieplan vast te stellen.

eerste lid Inhoud exploitatieplan: verplichte onderdelen MvT II [pag. 40] Het exploitatieplan is in feite een aangeklede exploitatieopzet. Omdat het begrip exploitatieopzet gemeengoed is, maar de exploitatieopzet aangevuld kan worden met een aantal eisen en regels, is gekozen voor een andere naam. Het eerste lid bevat de verplichte onderdelen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid dient in ieder geval de begrenzing van het exploitatiegebied op een kaart te worden aangegeven. Voorts dient het exploitatieplan duidelijk aan te geven welke werken en werkzaamheden verricht zullen worden in het kader van de grondexploitatie. Daarnaast bevat het exploitatieplan een verplichte exploitatieopzet, omdat het in vrijwel alle gevallen primair wordt vastgesteld met het oog op kostenverhaal. In de zeldzame gevallen waarin geen kostenverhaal maar wel locatie-eisen nodig zijn, heeft de exploitatieopzet geen wezenlijke betekenis, maar dient deze slechts ter illustratie dat het kostenverhaal afdoende geregeld is.

tweede lid Inhoud exploitatieplan: facultatieve onderdelen MvT II [pag. 41] Het tweede lid bevat de facultatieve onderdelen. Deze zijn met name van belang voor de situatie dat een particuliere eigenaar opdrachtgever is voor de grondexploitatie. De gemeente kan in zo’n geval een aantal eisen stellen,

285


in de eerste plaats aan het bouwrijp maken van de gehele locatie. Deze eisen kunnen niet beperkt worden tot het openbare gebied, omdat het bouwrijp maken van de bouwkavels fysiek veelal niet te scheiden is van het bouwrijp maken van gedeelten van het openbare gebied. Voorts kunnen eisen gesteld worden aan de nutsvoorzieningen. Met name moet de gemeente kunnen aangeven welke nutsvoorzieningen er zullen komen en op welke plaatsen leidingen en eventuele bouwwerken en gebouwen gesitueerd moeten worden. Ook kan de gemeente bijvoorbeeld voorschrijven dat voor bepaalde kabels gebruik gemaakt moet worden van mantelbuizen. Zij moet dan de ligging daarvan aangeven zodat goed en efficiënt gebruik van de ondergrond kan worden gemaakt. Voor de openbare ruimte gaan de eisen verder. De inrichting van de openbare ruimte dient te voldoen aan door de gemeente gestelde specificaties. Veelal zal de gemeente eisen dat een werkomschrijving en een inrichtingstekening ter goedkeuring worden voorgelegd. Ook kan de gemeente eisen stellen met betrekking tot het toezicht op de uitvoering. Financiële risico's bij grondexploitatie verhalen via het exploitatieplan NavV II [pag. 9] De leden van de SP-fractie zouden ook graag verheldering krijgen over de regeling van risico’s bij grondexploitatie. Wordt het mogelijk om via een exploitatieplan ook de risico’s, bijvoorbeeld in de vorm van een depotbedrag dat geheel of gedeeltelijk wordt gerestitueerd indien het niet gebruikt wordt, te verhalen op de partijen die de baten incasseren van planontwikkeling, zo vragen zij. Verder constateren zij dat naarmate de tijd vordert, de risico’s en daarmee de bandbreedte van het exploitatieresultaat afnemen, maar dat dan het grootste deel van de bouwvergunningen inmiddels is verstrekt en de exploitatiebijdragen zijn betaald. Zij willen weten of dit voor rekening van de gemeente blijft. De aan het woord zijnde leden vragen of het mogelijk wordt een restitueerbaar depotbedrag in te stellen ten laste van de partijen die de baten van de planontwikkeling incasseren. Een dergelijk depot is naar mijn oordeel niet gewenst. Ik wijs erop dat het wetsvoorstel gericht is op de grondexploitatie door private partijen. Voor private partijen ligt het niet voor de hand op eigen initiatief 'ergens een zak met geld op de plank te zetten'. Dat brengt behoorlijke kosten met zich mee. Wat betreft het risico van een tegenvallende exploitatieopzet, wijs ik erop dat de gemeente, nu het gaat om een private grondexploitatie, er zelf voor kan kiezen meer of minder voor eigen rekening en risico te realiseren. Niets staat haar in de weg om bijvoorbeeld de aanbesteding van de investeringen in het openbaar gebied op te dragen aan de marktpartijen in het plangebied, binnen de kaders zoals die door onder meer de Europese aanbestedingsrichtlijnen gesteld worden. De gemeente kan dus haar eigen financiële risico’s sterk beperken. Bovendien zal de gemeente het exploitatieplan jaarlijks moeten aanpassen aan de hand van de feitelijke inkomsten en uitgaven van het grondexploitatiecomplex van het afgelopen jaar en de verwachtingen ten aanzien van de toekomst van dat complex. Op het bedrag dat

286


aldus voor rekening blijft van de gemeente en de eigenaren die nog met een exploitatiebijdrage geconfronteerd zullen worden, kan daarom goed gestuurd worden. Sub a; kaart exploitatieplan NavV II [pag. 22] De leden van de VVD-fractie lezen in artikel 6.13, tweede lid, onder a, dat een exploitatieplan een kaart kan bevatten met het voorgenomen grondgebruik. Zij vragen op welke wijze deze kaart kan afwijken van de bestemmingsplankaart: betreft het functies zoals de Wro die omschrijft, of de met dit wetsvoorstel geïntroduceerde uitgiftecategorieën? Het gaat in feite om een verkavelingskaart waarop de bestemmingen zijn aangegeven en nader zijn begrensd. De bestemming openbare ruimte wordt bijvoorbeeld ingedeeld in straat, berm en groenvoorzieningen, zeker indien deze verschillende functies verschillende kosten met zich meebrengen. Ook de uitgiftecategorieën worden aangegeven, omdat die de basis voor het kostenverhaal vormen. Een exploitatieplan dat wordt opgesteld bij een globaal bestemmingsplan zal een globale kaart kunnen bevatten, waarop nog met vlekken gewerkt wordt en waarop de verkaveling nog niet is aangegeven. In de fase dat het exploitatieplan als basis moet gaan dienen voor de verlening van een bouwvergunning of de aanleg van werken, is pas een detaillering van de kaart nodig. De kaart heeft een normatief karakter, omdat een aanvraag voor een bouwvergunning geweigerd zal moeten worden bij strijd van de aanvraag met de kaart van het voorgenomen grondgebruik in het exploitatieplan. Ook is de kaart normatief voor de uitvoering van bepaalde werken en dergelijke, indien in het exploitatieplan bepaald is dat het verboden is dergelijke werken uit te voeren in strijd met het exploitatieplan. Sub a en d; flexibiliteit van regeling NavV II [pag. 4] Ik deel de zorg van de leden van de twee fracties over de flexibiliteit van de regeling van de woningbouwcategorieën en heb daar bij het opstellen van het wetsvoorstel nadrukkelijk rekening mee gehouden. Bij globale, nog uit te werken bestemmingsplannen kunnen gemeenten kiezen voor percentages met een bandbreedte en hoeven ze de situering nog niet op de plankaart vast te leggen. Dat geeft veel flexibiliteit. Aan gedetailleerde bestemmingsplannen kan flexibiliteit worden toegevoegd. De woningbouwcategorieën zijn immers verbijzonderingen van een woonbestemming en artikel 3.6, eerste lid, onder c, van het wetsvoorstel Wro biedt de mogelijkheid in het bestemmingsplan een ontheffing van deze categorisering op te nemen. Zo’n binnenplanse ontheffing kan na een eenvoudige procedure verleend worden. Naar aanleiding van de vraag naar een meer flexibele regeling van de woningbouw-categorieën in bestemmingsplannen en exploitatieplannen, heb ik de flexibiliteit en de rol van het exploitatieplan in het wetsvoorstel versterkt. Bij nota van wijziging is daartoe in artikel 6.13, tweede lid, een nieuw onderdeel d ingevoegd, dat mogelijk maakt dat een exploitatieplan een nadere invulling en detaillering kan bevatten van de eisen met betrekking tot de uitvoerbaar-

287


heid in een bestemmingsplan (welke bij algemene maatregel van bestuur worden beperkt tot sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap). Indien in een globaal bestemmingsplan of een nog uit te werken bestemmingsplan, een globale woonbestemming is opgenomen met percentages voor de woningbouwcategorieën, kunnen deze in het exploitatieplan worden geconcretiseerd. De concretisering dient plaats te vinden, voordat de bouw van de woningen in het desbetreffende plandeel mogelijk wordt gemaakt. Het nieuwe onderdeel zorgt ervoor dat een bestemmingsplan flexibel kan blijven op dit onderdeel, dat gekenmerkt wordt door snelle marktontwikkelingen en zich wijzigende omstandigheden. Sub d, woningbouwcategorieën in bestemmingsplan MvT II [pag. 13] Voor locatie-eisen met betrekking tot particulier opdrachtgeverschap en sociale woningbouw liggen de kaarten anders. Om haar keuzes op dit terrein te onderbouwen zal de gemeente het beleid veelal in een volkshuisvestingsnota vastleggen, met zo mogelijk percentages voor verschillende locaties of type locaties. Vervolgens is een vertaalslag naar de locatie nodig, waarna bij de verkaveling op een kaart, de kavels voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap worden aangegeven. (…) Gezien het feit dat het bij veel locaties wenselijk is eisen te kunnen stellen met betrekking tot de woningbouwcategorieën en het bestemmingsplan (of een projectbesluit) voor al die locaties gemaakt zal moeten worden, terwijl de grondexploitatieregeling in slechts een klein aantal gevallen toegepast zal worden, is ervoor gekozen de woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan te kunnen regelen. MvA II [pag. 13] In de memorie van toelichting (bladzijden 12 en 13) is een aantal redenen opgesomd, waarom de mogelijkheid om in het bestemmingsplan een gedetailleerde regeling op te nemen, de voorkeur verdient. Dat neemt niet weg dat de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid van een gedetailleerde regeling in het exploitatieplan werkbaar is. Door het amendement-Lenards heeft de regeling in het bestemmingsplan een ander karakter gekregen. Met een percentageregeling gekoppeld aan een plangebied wordt niet hard vastgelegd waar bepaalde woningcategorieën moeten komen. Dit betekent meer vrijheid voor de eigenaren in het gebied. Die vrijheid houdt wel in dat een percentageregeling gerelateerd aan het plangebied zowel qua situering als eigenaar mogelijk willekeurig uitpakt, omdat wie het eerst komt, het eerst maalt. Een belangrijk punt voor de praktijk is dat een gedetailleerde regeling in het exploitatieplan alleen mogelijk is, wanneer in het bestemmingsplan een percentageregeling is opgenomen. Met de leden van de SPfractie kan worden ingestemd dat door het amendement de juridische geschillen over woningbouwcategorieën deels verschuiven van bestemmingsplan naar exploitatieplan. Of de regeling leidt tot een juridisering zoals deze leden stellen, zal de praktijk moeten uitwijzen.

288


Handhaving locatie-eisen VW II [pag. 14] De heer Verdaas heeft gevraagd of handhaving van het exploitatieplan op het gebied van de sociale woningbouw mogelijk is. Het antwoord daarop is 'ja'. Locatie-eisen gelden rechtstreeks. Bij overtreding kan de gemeente wel optreden. Zij kan de zaak met bestuursdwang of met een dwangsom aanpakken. De woningbouwcategorieën worden overigens ook gehandhaafd via de Woningwet. Men moet natuurlijk ook bekijken of het bouwen in strijd is met of overeenkomt met de vergunning. Geen compensatiebetaling voor niet gerealiseerde beleidsvoornemens NavV II [pag. 5] De leden van de VVD-fractie gaan ook nog in op de situatie dat binnen een plan geen sociale woningbouw wordt gerealiseerd (gemeente en eigenaar zijn het daarover eens). Zij vragen of de gemeente dan kan afdwingen dat de grondeigenaar meebetaalt aan de ontwikkeling van sociale woningbouw op een andere locatie in de gemeente of in een ander plan. De vraag naar de mogelijkheid van financiële compensatie voor het niet realiseren van sociale woningbouw (of particulier opdrachtgeverschap) is overigens niet alleen door de leden van de VVD-fractie gesteld, maar ook in gemeentekring. In het systeem van het huidige wetsvoorstel is de door deze leden bedoelde compensatie niet mogelijk. Het afdwingbare kostenverhaal is uitsluitend gericht op de reële kosten van de locatieontwikkeling. Daarbij kunnen wel compensatiekosten worden meegenomen, maar dan moet het gaan om reële kosten ter compensatie van waarden in het exploitatiegebied die verloren gaan, zoals natuurwaarden, water en parken. Verliezen tengevolge van het niet kunnen realiseren van beleidsvoornemens zijn niet compensabel. Afdwingbare compensatie van sociale woningbouw is voorts niet wenselijk, omdat daarmee de deur wordt opengezet naar baatafroming. Bovendien kan de vraag gesteld worden of het aanvaardbaar is dat een particulier een voor een bepaalde locatie publiekrechtelijk vastgelegd doel kan afkopen. Als de gemeenteraad kiest voor een bepaalde ontwikkeling, is het moeilijk uit te leggen dat een particuliere eigenaar dat kan doorkruisen. Zie ook Artikel 6.13, Inhoud exploitatieplan, Geldingsduur voorschriften; Tweede lid onder a en d, De flexibiliteit van de regeling. Zie ook Artikel 3.1, Eerste lid, Uitvoerbaarheidsregels en woningbouwcategorieën; Locatie-eisen bestemmingsplan en exploitatieplan; Verschillende woningbouwcategorieën.

derde lid Globaal exploitatieplan MvT II [pag. 19] Wanneer een bestemmingsplan uitgewerkt moet worden en er nog geen bouwtitel is omdat het plan een bouwverbod bevat, is het niet nodig een

289


gedetailleerd exploitatieplan vast te stellen. Die noodzaak bestaat pas op het moment van vaststelling van de uitwerking van het bestemmingsplan, waarmee die bouwtitel wordt verschaft. Het wetsvoorstel bepaalt daarom dat het exploitatieplan voor nog uit te werken bestemmingen globaal kan zijn. NavV II [pag. 5] Een tweede verruiming van de flexibiliteit vloeit voort uit een betere afstemming tussen een exploitatieplan en een globaal bestemmingsplan. In artikel 6.13, tweede lid, onder a (artikel 6.13, derde lid, red.), is een zinsnede opgenomen, die het mogelijk maakt dat bij een globaal bestemmingsplan, dat niet behoeft te worden uitgewerkt, gekozen kan worden voor een globaal exploitatieplan, mits ingevolge de fasering van het exploitatieplan nog geen bouwvergunningen kunnen worden verstrekt. Dankzij deze bepaling kan worden afgezien van een vroegtijdige detaillering van het exploitatieplan. NMvA II [pag. 6] Ik ben het met de leden van de PvdA-fractie eens dat bij een langlopend project als Binckhorst met een groot scala aan eigenaren, een exploitatieplan waarschijnlijk nodig zal zijn. Mijns inziens kan het exploitatieplan ook bij een dergelijk project goede diensten bewijzen. Onder andere voor dit soort situaties biedt de Wro de mogelijkheid om zowel het bestemmingsplan als het exploitatieplan eerst globaal op te zetten en later per deelplan uit te werken, respectievelijk te detailleren. MvT III [pag. 54] Door invoeging in artikel 6.13 van een nieuw derde lid wordt het mogelijk gemaakt dat een exploitatieplan een globale inhoud kan hebben ten aanzien van alle in het eerste en tweede lid opgenomen onderdelen. Het wetsvoorstel grondexploitatie beoogt het mogelijk te maken dat een exploitatieplan globaal kan zijn voor gronden waarvoor nog geen bouwvergunning kan worden verleend. Dit geldt bijvoorbeeld voor gronden die ingevolge de fasering nog niet bebouwd kunnen worden en gronden waarvoor nog een uitwerkingsplan moet worden vastgesteld. Deze mogelijkheid was tot nu toe echter niet consequent doorgevoerd in het wetsvoorstel. Het is wenselijk dat de globaliteit alle in het eerste en tweede lid opgenomen onderdelen kan betreffen, voor zover het gronden betreft waarvoor nog een uitwerking moet worden vastgesteld of waarop ingevolge de fasering nog geen bouwvergunning kan worden verleend. De onderhavige wijziging voorziet hierin. De desbetreffende 'afzonderlijke' passages in het eerste lid, onderdeel b, en het tweede lid, onderdeel a, zijn dientengevolge geschrapt.

vierde lid Deskundigen bij geschil inbrengwaarden RvS III [pag. 12] Met de Raad van State ben ik van mening dat bij geschillen over inbrengwaarden de inbreng van deskundigen van groot belang kan zijn. Toch lijkt

290


een verplichting voor de rechter om in alle gevallen deskundigen in te schakelen met analoge toepassing van de procedure in de Onteigeningswet een stap te ver. Niet in alle gevallen zullen inbrengwaarden worden vastgesteld, en niet in alle gevallen waarin dat wel gebeurt zullen er geschillen zijn betreffende de inbrengwaarde. Het is zeer goed mogelijk dat de geschillen uitsluitend betrekking hebben op andere onderdelen van de exploitatieopzet, of op de locatie-eisen of regels omtrent de uitvoerbaarheid. In dergelijke gevallen leidt een verplichting tot onnodige kosten en vertraging in de procedure. Bovendien is deze vorm van juridisering niet nodig om op een goede manier deskundigen in te schakelen. Een rechtbank kan in ingewikkelde gevallen te allen tijde kiezen voor benoeming van deskundigen en dan naar analogie de procedure van de Onteigeningswet toepassen. Vooralsnog wordt het voorschrijven van een procedure daarom een te zwaar middel geacht.

vijfde lid Inbrengwaarde en 40b t/m 40f Onteigeningswet MvT II [pag. 41] Bij grondexploitatie zijn de inbrengwaarden van de gronden een belangrijk element. Er bestaan verschillende berekeningsmethoden voor die grote verschillen kunnen opleveren. Het wordt wenselijk geoordeeld dat het wetsvoorstel op dit punt duidelijkheid verschaft. De inbrengwaarde dient gebaseerd te worden op de verkeerswaarde van de grond. Er is aangesloten bij de regeling in de Wvg van de verkeerswaarde, omdat er vanuit wordt gegaan dat particuliere eigenaren zelf de planrealisatie ter hand nemen of vrijwillig de grond inbrengen bij de gemeente. Net als bij de Wvg zijn daarom in het vierde lid artikel 40b tot en met 40f van de Onteigeningswet van toepassing verklaard. Wanneer sprake is van onteigening levert aansluiting bij de verkeerswaarde problemen op, omdat de gemeente dan kan blijven zitten met niet verhaalbare kosten, terwijl deze kosten wel noodzakelijk waren voor de grondexploitatie. De schadeloosstelling bij onteigening kan immers hoger uitvallen dan de verkeerswaarde. Daarom wordt bij percelen die onteigend zijn waarvoor een onteigeningsbesluit genomen is, of welke op grondslag van onteigening zijn verworven, aangesloten bij de onteigeningswaarde. Inbrengwaarde op onteigeningsbasis NvW II [pag. 5] In artikel 6.13, vierde lid (vijfde lid, red.), is aangegeven op welke waardegrondslag de inbrengwaarden bij onteigening worden vastgesteld. Indien sprake is van minnelijke verwerving wordt uitgegaan van de verkeerswaarde van gronden en opstallen. Indien sprake is van onteigening of minnelijke verwerving op basis van een onteigeningsbesluit wordt uitgegaan van de onteigeningswaarde, dus de verkeerswaarde plus alle bijkomende schades. Er moet eveneens worden uitgegaan van de onteigeningswaarde indien een perceel op onteigeningsbasis is of wordt verworven, hoewel er nog geen onteigeningsbesluit is genomen. Artikel 17 van de Onteigeningswet schrijft immers voor dat voorafgaand aan een onteige-

291


ningsbesluit eerst getracht moet worden gronden op minnelijke wijze te verwerven. Deze bepaling zet niet de weg open voor een gemeente om alle percelen tegen onteigeningswaarde te verwerven en in te brengen. Dat zou een ongewenst prijsopdrijvend effect hebben, waarvan de kosten gedeeltelijk worden afgewenteld op andere eigenaren in het exploitatiegebied. Gemeenten dienen zich te realiseren dat inbreng tegen onteigeningswaarde zonder dat sprake is van een onteigeningsbesluit of onteigening, alleen acceptabel is, wanneer de verwerving tegen deze waarde noodzakelijk en urgent is. Nu kan het voorkomen dat niet alleen voor maar ook na vaststelling van het exploitatieplan op deze basis gronden worden verworven. Het wetsvoorstel hield daar ten onrechte geen rekening mee. Deze omissie is thans hersteld.

zesde lid Toetsingscriteria kosten: profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit MvT II [pag. 23] Omdat in de praktijk steeds zal moeten worden beoordeeld of de te maken kosten verhaald kunnen worden via het exploitatieplan, gelden drie toetsingscriteria: – profijt: de grondexploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Veelal betreft het fysiek nut voor het exploitatiegebied. Bij maatregelen zoals het opheffen van stankcirkels en bij compensatie buiten het gebied schuilt het profijt in het feit dat dankzij deze ingrepen een groter gebied ontwikkeld kan worden; – toerekenbaarheid: er bestaat een causaal verband (de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan), of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan. Ook kosten die op een andere grondslag gefinancierd worden zijn niet toerekenbaar. Dergelijke kosten doen zich onder andere voor bij nutsvoorzieningen voor gas, water en elektra en bij gebouwde parkeervoorzieningen; – proportionaliteit: als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten. Daarnaast kunnen ook kosten die aan de gemeente worden opgelegd door hogere overheden en die ten nutte zijn van het exploitatiegebied, verhaalbaar zijn. Te denken valt aan voorzieningen in stationgebieden en bij infrastructuur, zoals het aanleggen van een afrit van een rijksweg. Sociale woningbouw als kostensoort MvA II [pag. 25] Wat betreft sociale woningbouw wil ik nog een punt benadrukken. Sociale woningbouw is in de grondexploitatie geen kostenpost, maar een opbrengstencategorie. De opbrengsten per uitgiftecategorie dienen objectief aan de hand

292


van marktprijzen te worden bepaald. Dit geldt echter niet voor sociale woningbouw. De prijs van de grond bestemd voor sociale woningbouw is gebaseerd op politieke besluitvorming en kan lager liggen dan de grondprijs voor vergelijkbare woningen in de koopsfeer. Op die manier vindt er enige binnenplanse verevening plaats. De gemeente mag voor een locatie met een hoog percentage vrije sectorwoningen echter geen hogere grondprijs voor de vrije sectorwoningen dan de marktprijs vaststellen, ook niet als dat percentage te danken is aan compensatie met extra sociale woningbouw op een andere locatie. Het is denkbaar om de compensatie van een lager dan voorgeschreven percentage sociale woningbouw op te voeren als kostensoort in de grondexploitatie. In het wetsvoorstel is daar echter vanaf gezien, omdat een gemeente dan door het kiezen voor een hoog percentage sociale woningbouw, in feite een vorm van baatafroming kan introduceren bij winstgevende locaties. De regering vindt dat per locatie een reële verdeling van woningbouwcategorieën moet worden vastgesteld. Kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen NavV II [pag. 21] Dezelfde leden vragen voorts of de mening van de VNG gedeeld wordt dat dit artikel in het vijfde lid (zesde lid, red.) zodanig moet worden verduidelijkt dat de kosten van werken et cetera waarvan een gedeelte van het exploitatiegebied profijt heeft, kunnen worden toegerekend aan het gehele exploitatiegebied. Dit om te voorkomen dat bij elke voorziening en maatregel de precieze kostenverdeling over de gronden in het exploitatiegebied moet worden berekend. Ik ben het eens met de door deze leden aangegeven mening van de VNG. Een kostenpost voldoet ook aan het profijtcriterium indien slechts een gedeelte van het exploitatiegebied profijt heeft van de kosten. De volledige kosten van bodemsanering op perceel A, waar alleen de eigenaar van A profijt van heeft, worden meegenomen als onderdeel van de totale kosten van de grondexploitatie van het gebied. Uit de systematiek van de wet vloeit voort dat deze kostenpost vervolgens wordt omgeslagen over het gehele exploitatiegebied. NMvA II [pag. 3] Ik ben het dus niet eens met de stelling van de leden van de CDAfractie, dat artikel 6.13, vijfde lid (zesde lid, red.), mede van toepassing zou zijn op contractuele bijdragen aan de grondexploitatie of 'ruimtelijke ontwikkelingen'. Ook met hun suggestie om bovenplanse verevening in te perken door de criteria van toepassing te verklaren, kan ik mij niet verenigen. Hiermee wordt deze mogelijkheid te zeer ingeperkt. (Zie ook artikel 6.24, onder privaatrechtelijke overeenkomsten, red.)

293


zevende lid Bovenplanse verevening MvT II [pag. 24] Van bovenplanse verevening is sprake wanneer winstgevende locaties bijdragen aan de onrendabele top van ontwikkeling of herstructurering van andere gebieden in de gemeente of de regio. In de praktijk zorgt het gemeentelijk grondbedrijf er meestal voor dat er binnen de gemeente verevend wordt tussen locaties die de gemeente actief of samen met marktpartijen ontwikkelt, zodat onrendabele locaties gerealiseerd kunnen worden zonder dat er uit de algemene middelen geput hoeft te worden. Voor de regioplus-gebieden is een wettelijke grondslag gecreëerd voor een regionaal grondbeleid. Met dit instrumentarium kan de desbetreffende regio desnoods onwillige gemeenten dwingen deel te nemen in een regionaal grondbedrijf of kosten tussen de betrokken gemeenten bovenlokaal te verevenen. In de praktijk is hiervan tot nu toe nog geen intensief gebruik gemaakt. Het is op zich wenselijk dat winstgevende locaties in een gemeente of regio meebetalen aan de ontwikkeling van maatschappelijk gewenste, maar verliesgevende locaties (mits er een duidelijke inhoudelijke relatie bestaat tussen deze locaties) en dat niet alle kosten daarvan afgewenteld worden op de grondexploitatie. Naast herstructureringslocaties gaat het hierbij vooral ook om de realisering van regionale groen- en recreatieprojecten. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is het vermijden van ongeoorloofde staatssteun. (…) In de kabinetsbrief over grondbeleid in relatie tot de Nota Ruimte is, overeenkomstig het uitgangspunt dat vrijwillige afspraken de voorkeur hebben boven de inzet van publiekrechtelijke bevoegdheden, tevens het voorstel opgenomen om het privaatrechtelijk instrumentarium voor kostenverhaal en verevening te verbeteren. Het voorstel is om de juridische houdbaarheid van financiële afspraken in overeenkomsten over planologische wijzigingen duidelijker te regelen. Jurisprudentie laat zien dat momenteel onduidelijkheid bestaat over de vraag wat overheden en marktpartijen in privaatrechtelijke afspraken over kostenverhaal en verevening mogen vastleggen. Dit onderwerp is ook aan de orde gesteld in het kader van de behandeling van de Nota Ruimte. Op 22 maart 2005 is een motie aangenomen van het VVDTweede Kamerlid Geluk over gebiedsontwikkeling en verevening. Deze motie maakt inmiddels deel uit van de paragraaf over grondbeleid in deel 3A van de Nota Ruimte. De motie heeft als doel een stimulans te bieden aan decentrale overheden en marktpartijen om mee te werken aan integrale gebiedsplannen waarin de productie van woningen en bedrijventerreinen wordt gecombineerd met de aanleg van maatschappelijke functies. Daarvoor dient een privaatrechtelijk instrument te worden ingevoerd waarmee provincies en gemeenten in het kader van een gebiedsplan in een overeenkomst over een planologische wijziging ten behoeve van rode functies de voorwaarde kunnen opnemen, dat door de betrokken (markt)partijen

294


tevens andere maatschappelijk belangrijke functies zoals natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen worden gefinancierd. De betrokken marktpartijen en overheden kunnen in zo’n overeenkomst op vrijwillige basis de wijze van financiering en realisatie van de verschillende functies uitwerken. Resumerend biedt het publiekrechtelijk instrument uit de Grondexploitatiewet voor kostenverhaal en verevening op het regionale schaalniveau de mogelijkheid het kostenverhaal waar nodig af te dwingen. Zoals gemeld wordt nog bekeken of de kostensoortenlijst voor regionale projecten moet worden aangepast of uitgebreid. Het privaatrechtelijk instrument biedt daarnaast de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis verdergaande afspraken te maken over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. MvA III [pag. 23] Bij een integrale gebiedsontwikkeling wordt in een aantal gevallen de beste ruimtelijke kwaliteit bereikt wanneer alle onderdelen gerealiseerd kunnen worden. Als die ontwikkeling niet in één exploitatieplan gevat kan worden, is binnenplanse verevening niet toereikend. Wanneer winstgevende locaties in het vrijwillige spoor kunnen worden ingezet voor de kosten op verliesgevende locaties, zodat die ook gerealiseerd worden, wat anders niet mogelijk zou zijn geweest, heeft de bovenplanse verevening een toegevoegde waarde opgeleverd. Zie ook Artikel 6.24, Bovenplanse verevening alleen mogelijk via privaatrechtelijke overeenkomst. Bovenwijkse voorzieningen MvT II [pag. 15] Daarnaast is er onzekerheid over een wettelijke basis voor het opnemen in grondexploitatiecontracten van bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen die op locatieniveau niet geheel voldoen aan de criteria voor kostenverhaal, maar op een hoger schaalniveau wèl in verband staan met de locatieontwikkeling, zoals bijdragen aan een fonds voor regionaal groen. In de praktijk bestaat er een duidelijke behoefte dergelijke afspraken te kunnen maken in het kader van ontwikkelingsplanologie en gebiedsontwikkeling. Gelet op het vrijwillige karakter van deze afspraken in het kader van de grondexploitatie is wettelijke inperking ervan niet noodzakelijk. In het wetsvoorstel is daarom bepaald dat de regeling van de grondexploitatie zich niet verzet tegen dergelijke afspraken. Wel wordt hierbij aangetekend dat de publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dient plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. Daarin speelt de financieel economische uitvoerbaarheid van het plan een rol als randvoorwaarde. MvA II [pag. 8] De leden van de CDA-fractie stellen dat het verlangen van financiële bijdragen aan bovenwijkse voorzieningen zowel publiekrechtelijk als privaatrechtelijk geoorloofd is, waarbij de mogelijkheid voor wat betreft de hoogte van het to-

295


tale kostenverhaal privaatrechtelijk (dus voor de vaststelling van een grondexploitatieplan) ruimer zijn dan op publiekrechtelijke grondslag. De leden vragen mij daarop te reageren. Beide wegen zijn toegestaan binnen verschillende kaders. Bij publiekrechtelijk verhaal gelden de drie criteria profijt, toerekenbaarheid (causaliteit, red.) en proportionaliteit, welke te vinden zijn in artikel 6.13, vijfde lid (zesde lid, red.). Het zesde lid aangaande fondsbijdragen zet de criteria immers niet opzij. Bovenwijkse kosten moeten naar rato worden omgeslagen over de verschillende locaties, die er profijt van hebben. Het is van belang dat gemeenten zich rekenschap geven van het feit dat ook de reeds lang bestaande bouw kan profiteren van dergelijke bovenwijkse voorzieningen. Hiermee zal in de toerekening terdege rekening gehouden moeten worden. Bovenplanse verevening buiten de criteria is publiekrechtelijk niet mogelijk. Privaatrechtelijk is er meer mogelijk, omdat de drie criteria niet direct van toepassing zijn. Bovendien mogen in een contract financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen worden opgenomen, mits deze bijdragen gebaseerd zijn op een structuurvisie. Financiering bovenwijkse groenvoorzieningen NavV II [pag. 14] De constatering van de leden van de PvdA-fractie dat het lastig zal zijn bovenwijks groen te financieren uit de grondexploitatie, kan ik niettemin ten dele onderschrijven. Met name het proportionaliteitcriterium kan bij grote en verder weg gelegen groenvoorzieningen een spelbreker vormen. De vraag is echter of ten behoeve van de verhaalbaarheid van regionaal groen de criteria moeten worden versoepeld. Het afdwingen van bovenproportionele bijdragen voor regionaal groen zou betekenen dat nieuwbouwlocaties meer betalen aan de voorziening dan deze locaties er profijt van hebben. Dit zou neerkomen op een wettelijk afdwingbare afroming van winsten. Hiervan is het kabinet geen voorstander. Bovendien wordt hiermee het publiekrechtelijke spoor in het wetsvoorstel doorkruist. Zoals eerder aangegeven, gaat het in het publiekrechtelijke spoor uitsluitend om het verhaal van kosten van de locatieontwikkeling. Bij bovenproportionele kosten van regionaal groen is gezien vanuit de locatie geen sprake meer van kostenverhaal. Amendement-Irrgang Amend. nr. 20 I [pag. 1] Het amendement (Irrgang, red.) beoogt om een samenhangende ontwikkeling van verschillende locaties mogelijk te maken, op grond van een structuurvisie waar de samenhang duidelijk in wordt beschreven, zonder dat gemeenten gedwongen worden om al die locaties in één grondexploitatie onder te brengen. Dat kan aan de orde zijn wanneer over de meeste locaties wel vrijwillige afspraken gemaakt kunnen worden, maar over één of twee niet. Dan leidt het onderbrengen van alle locaties onder het regime van de grondexploitatiewet tot onnodige bureaucratisering. In het geval van een samenhangende ontwikkeling waarbij meerdere gemeenten betrokken zijn, houdt één grondexploitatie een groot bestuur-

296


lijk risico in. Bovendien kennen de verschillende locaties vaak een verschillend ontwikkeltempo. Om dergelijke redenen kan het opportuun zijn om uit te gaan van gescheiden grondexploitaties, maar wél een vorm van bovenplanse verevening toe te passen. NMvA II [pag. 3] Indien er geen sprake is van een direct planologisch of ruimtelijk verband kan er geen overkoepelend exploitatieplan worden opgesteld. In zo’n situatie kan overigens wel sprake zijn van samenhang op een hoger schaalniveau, waarbij vrijwillige verevening mag plaatsvinden. Hand EK II [pag. 953] Minister Cramer: (…) Mevrouw Meindertsma heeft in dit verband gevraagd om een aanvulling die te maken had met de strekking van het amendement-Irrgang over fondsbijdragen. Het is ongetwijfeld teleurstellend wat ik hierop zeg, want het amendement heeft alleen betrekking op artikel 6.13, zesde lid (zevende lid, red.), over de fondsbijdrage. Het vijfde lid (zesde lid, red.) met de drie criteria blijft onverkort van toepassing. Dat beperkt de reikwijdte van de fondsbijdrage aanzienlijk. Ik moet dus concluderen dat het amendement minder ver reikt dan velen hier oorspronkelijk hadden gedacht. Hand EK II [pag. 954] Mevrouw Meindertsma (PvdA): Hartelijk dank voor uw opmerking over het onderzoek dat u wilt laten doen. Ik heb uw interpretatie van het amendement-Irrgang niet goed begrepen. Kunt u mij nog eens uitleggen hoe u het amendement-Irrgang uitlegt en toepast in de voorbeelden die ik heb genoemd? Minister Cramer: Mijn antwoord is dat het amendement alleen artikel 6.13, zesde lid (zevende lid, red.), over de fondsbijdrage wijzigt en dat het vijfde lid (zesde lid, red.) van de drie criteria onverkort van toepassing blijft. Die combinatie maakt dat de reikwijdte van de fondsbijdrage aanzienlijk beperkter is dan misschien gedacht werd toen het amendement werd ingediend. Mevrouw Meindertsma (PvdA): Ik begrijp dat de drie criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit naar uw oordeel zo hard te definiëren zijn, dat zij ook precies de grenzen aangeven van wat profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit is c.q. dat dit type vereveningen er niet onder zouden vallen. Ik kan namelijk erg goed een redenering houden dat het begrip 'profijt' en misschien ook nog het begrip 'proportionaliteit' dat juist wel inhouden. Minister Cramer: Nee. Het is inderdaad het eerste antwoord op uw vraag. U vroeg of het dan gaat om die drie criteria. Het antwoord is ja. Mevrouw Slagter-Roukema (SP): Ik denk dat u niet goed hebt begrepen wat mevrouw Meindertsma inbracht. Zij zegt dat het ook aan jezelf ligt hoe je die begrippen definieert. Het zou mooi zijn, als u er zelf een uitspraak over deed. U zegt nu hoe iets op papier staat, maar je kunt ook iets zeggen over de geest. De geest van het amendement-Irrgang was volstrekt duidelijk. Het is aangenomen en het

297


is ook breder bedoeld. Je kunt wel zeggen dat in de lettertjes zus en zo staat, maar je kunt ook iets over de geest zeggen. Daar zijn wij veel nieuwsgieriger naar. Hand EK II [pag. 974] Minister Cramer: (…) Het is mijn intentie om in ieder geval in de geest van het amendement-Irrgang te bekijken hoe je de mogelijkheden kunt verruimen om te zorgen dat er meer verevend kan worden dan op dit moment in de kostensoortenlijst. Structuurvisie MvA II [pag. 25] Daar wil ik aan toevoegen dat met de eis van een structuurvisie wordt bedoeld dat er op niveau van de structuurvisie een visie op de gehele gebiedsontwikkeling en enige functionele of ruimtelijke samenhang moet zijn. Aan deze eisen kan in het voorbeeld mijns inziens voldaan worden. De functionele samenhang kan mede blijken uit een totaalprogramma voor de verschillende woningbouwcategorieën en de verdeling van dit programma over de verschillende locaties. Indien aan de ene locatie meer wordt toebedeeld, krijgt de ander minder. De locatie met minder dan het gemiddelde percentage sociale woningbouw heeft dit te danken aan de locatie met meer dan het gemiddelde percentage. Zie verder Artikel 6.24, Algemeen, Privaatrechtelijke overeenkomsten; Bovenplanse onderbouwing van de overeenkomst.

achtste lid Aanwijzing kostensoorten bij AMvB MvT II [pag. 41] Het zesde (achtste, red.) lid geeft de basis om bij algemene maatregel van bestuur de verschillende categorieën van opbrengsten en te verhalen kostensoorten aan te wijzen. Deze aanwijzing van kostensoorten wordt in het wetsvoorstel verplicht voorgeschreven, omdat het uit een oogpunt van rechtszekerheid van groot belang wordt geacht dat er een uniform kader voor publiekrechtelijk kostenverhaal wordt geschapen. Op dat punt is al leergeld betaald bij de introductie van artikel 42 WRO in 1965. Binnen de kortste keren ontstond toen de behoefte aan een uniformering van de exploitatieverordening. Kostensoortenlijst MvT II [pag. 23] In de afgelopen jaren heeft de onduidelijkheid over de kostensoorten vaak geleid tot onnodig lange onderhandelingen en tot gerechtelijke procedures. Duidelijkheid op dit punt is dringend gewenst. Daarom wordt bij algemene maatregel van bestuur een limitatieve lijst met kostensoorten en opbrengstensoorten vastgesteld. Bij de verhaalbare kosten gaat het primair om kosten die in het kader van de grondexploitatie gemaakt worden om de desbetreffende locatie te kunnen ontwikkelen. Naast grondwerken, het bouwrijp maken, riolering en infrastructuur

298


valt daarbij ook te denken aan groenvoorzieningen, waterpartijen, trapveldjes, basketbalveldjes, speelvoorzieningen en speelweides. Het gaat dus om kosten van fysieke voorzieningen (naast planontwikkelingskosten en planschadevoorzieningen), waarvan de wijk of een gedeelte daarvan profijt moet hebben. De kosten van gebouwen vallen buiten het kostenverhaal, met uitzondering van gebouwen ten behoeve van infrastructuur en dergelijke. Tot de kosten behoren in beginsel alleen de aanlegkosten. Kosten van beheer, onderhoud of vervanging van voorzieningen vallen dus niet onder kosten van grondexploitatie. Ook buiten het exploitatiegebied zullen vaak voorzieningen getroffen moeten worden die ten dienste staan van het exploitatiegebied en die geheel of gedeeltelijk zijn toe te rekenen aan de exploitatie. Onderscheiden kan worden tussen de volgende bovenwijkse kostenposten: – door gemeente te maken kosten van werken en werkzaamheden buiten het gebied (mede) ten behoeve van het gebied; bijvoorbeeld: kosten aanleg ontsluitingsweg en brug, aanleg parkeervoorzieningen, aanleg onbebouwde recreatie- en groenvoorzieningen. – compensatie buiten het gebied van verloren gegane waarden in het gebied; bijvoorbeeld: natuurwaarden, verplaatsing van monumenten, compensatie van collectieve functies (groenvoorzieningen, watervoorzieningen en dergelijke), meestal bestaande uit de kosten van het aanleggen of de verplaatsing naar elders; – kosten buiten het gebied tengevolge van negatieve externe effecten; bijvoorbeeld: planschade, schade door het moeten aanscherpen van een milieuvergunning, kosten van opheffen of inperken van externe veiligheids- en geluidscontouren of stankcirkels. MvT II [pag. 23] In het voorstel van het Instituut voor Bouwrecht voor modernisering van het grondbeleidsinstrumentarium is een kostensoortenlijst opgenomen, samengesteld door VNG en Neprom. Deze lijst wordt als uitgangspunt gehanteerd bij het opstellen van de desbetreffende algemene maatregel van bestuur. In overleg met VNG en Neprom zal de lijst geactualiseerd worden. De lijst zal in elk geval worden aangevuld met de kosten van archeologisch onderzoek en andere maatregelen ter bescherming van de archeologische waarden. Een overzicht van de kostensoortenlijst is als bijlage 3 bij deze toelichting opgenomen. MvT II [pag. 54] Bijlage 3: In AMvB op te nemen lijst van kosten, voorzieningen en opbrengsten. Kosten Tot de kosten, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, sub 1 en 2, van de wet, worden gerekend de ramingen van:

299


a.

b.

c.

d. e.

f.

g.

h.

i. j.

k. l.

de inbrengwaarde van alle binnen het exploitatiegebied gelegen gronden, zijnde: 1. de waarde van de grond; 2. de waarde van de opstallen die in verband met de exploitatie van de gronden niet gehandhaafd kunnen worden; 3. de kosten van het vrijmaken van de gronden van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit of beperkt recht en zakelijke lasten; 4a.de kosten van sloop, verwijdering en verplaatsing van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen; de kosten van het verrichten van onderzoek, waaronder in ieder geval begrepen grondmechanisch en milieukundig bodemonderzoek, akoestisch onderzoek, ander milieukundig onderzoek en archeologisch onderzoek; de kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren, het verrichten van grondwerken, met inbegrip van het egaliseren, ophogen en afgraven; de kosten van de aanleg van voorzieningen binnen een exploitatiegebied; de kosten van de aanleg van voorzieningen en van werkzaamheden buiten het exploitatiegebied, met inbegrip van de inbrengwaarde van de daartoe benodigde gronden, bedoeld onder a, waaronder mede begrepen de kosten van de noodzakelijke compensatie van in het exploitatiegebied verloren gegane natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen; de kosten van maatregelen, plannen, besluiten en rechtshandelingen met betrekking tot gronden, opstallen, activiteiten en rechten buiten het gebied, waaronder mede begrepen het beperken van milieuhygiënische en externe veiligheidscontouren; de kosten van andere voorzieningen en werken, dan bedoeld onder a tot en met f, voor zover deze noodzakelijk zijn in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen; de kosten van voorbereiding, ontwikkeling, beheer en toezicht verband houdende met de aanleg van de voorzieningen en werken, bedoeld onder a tot en met g; de kosten van het opstellen van gemeentelijke ruimtelijke plannen ten behoeve van het exploitatiegebied; de kosten van andere door het gemeentelijk apparaat te verrichten werkzaamheden en te nemen maatregelen, voor zover deze werkzaamheden en maatregelen rechtstreeks verband houden met de in dit besluit bedoelde voorzieningen, maatregelen en werkzaamheden; de kosten van tijdelijk beheer van de door of vanwege de gemeente verworven gronden, verminderd met de uit tijdelijk beheer te verwachten opbrengsten; de kosten van schadevergoedingen bedoeld in artikel 6.1 van de wet;

300


m. kosten van de aanleg van voorzieningen die aan de gemeente door een hogere overheid worden opgelegd, voor zover deze kosten niet via gebruikstarieven kunnen worden gedekt; n. niet-terugvorderbare BTW, niet-gecompenseerde compensabele BTW, of andere niet-terugvorderbare belastingen, over de kostenelementen, genoemd onder a tot en met m; o. rente van geïnvesteerde kapitalen en overige lasten, verminderd met renteopbrengsten. Voorzieningen Tot de voorzieningen, bedoeld bij de kosten, onder d en e worden gerekend: a. riolering met inbegrip van bijbehorende werken en bouwwerken; b. wegen, ongebouwde openbare parkeergelegenheden, pleinen, trottoirs, voeten rijwielpaden, waterpartijen, watergangen, voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, bruggen, tunnels, duikers, kades, steigers, en andere rechtstreeks met de aanleg van deze voorzieningen verband houdende werken en bouwwerken; c. groenvoorzieningen, waaronder begrepen openbare parken, plantsoenen, speelplaatsen, trapvelden en speelweiden, en natuurvoorzieningen; d. openbare verlichting en brandkranen met de nodige aansluitingen; e. straatmeubilair, speeltoestellen, sierende elementen en afrasteringen in de openbare ruimte; f. nutsvoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken, voor zover de aanlegkosten niet via de verbruikstarieven kunnen worden gedekt en bij de gemeente in rekening worden gebracht; g. infrastructuur voor openbaar vervoervoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken, voor zover de aanlegkosten niet via de gebruikstarieven kunnen worden gedekt en bij de gemeente in rekening worden gebracht; h. gebouwde parkeervoorzieningen, voor zover deze leiden tot optimalisering van het grondgebruik en verbetering van de kwaliteit van de openbare ruimte, openbaar toegankelijk zijn en voornamelijk worden gebruikt door bewoners en gebruikers van het exploitatiegebied, voor zover de aanlegkosten niet via gebruikstarieven worden gedekt en bij de gemeente in rekening worden gebracht; i. uit milieuhygiënisch, archeologisch of volksgezondheidsoogpunt noodzakelijke voorzieningen. Opbrengsten Tot de opbrengsten van de exploitatie, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, sub 3, van de wet, worden gerekend de ramingen van: a. de opbrengst uit subsidies en bijdragen van derden, met uitzondering van de subsidies en bijdragen van de gemeente, dan wel van de genothebbenden

301


b. c.

krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de binnen het exploitatiegebied gelegen gronden; de opbrengst uit uitgifte van gronden; de opbrengst van andere dan de onder a en b bedoelde kostenelementen, voor zover deze worden verkregen of toegekend in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen.

Erfdienstbaarheden NavV II [pag. 16] De kosten van het vestigen en instandhouden van erfdienstbaarheden komen als zodanig niet voor op de kostensoortenlijst, maar ze behoren wel degelijk tot de verhaalbare kostensoorten. Ze kunnen afhankelijk van de situatie worden aangemerkt als verwervingskosten, of als kosten in verband met maatregelen. Landschapselementen kunnen worden aangemerkt als groenvoorzieningen of natuur en komen in die hoedanigheid eveneens voor verhaal in aanmerking. Aanloopkosten van openbaar vervoer NavV II [pag. 16] Voor de aanloopkosten van openbaar vervoer ligt de zaak anders. Kosten van exploitatie van voorzieningen maken geen deel uit van de kostensoortenlijst. Het zijn geen kosten die bedoeld zijn om de gronden geschikt te maken voor bebouwing. De aanloopkosten zijn een afweging van de exploitant van de voorziening en niet van de gemeente of van particuliere eigenaren die de gronden exploiteren. Ze maken deel uit van de vervoersexploitatie. De vervoerder dient met dit soort kosten rekening te houden. Het gedeeltelijk overhevelen van de kosten leidt tot een vertroebeling van verantwoordelijkheden en bedrijfseconomische afwegingen in de systematiek van de grondexploitatie. Maatschappelijke voorzieningen MvA II [pag. 19] Deze leden stellen dat de kosten van maatschappelijke voorzieningen zijn uitgesloten van publiekrechtelijk kostenverhaal. Dat klopt voor zover het gaat om de bouwkosten en de exploitatiekosten van de voorzieningen. Het klopt niet voor zover het betreft de grondprijs voor maatschappelijke voorzieningen en de grondexploitatiekosten voor deze voorzieningen. Die doen wel mee in het exploitatieplan. MvT II [pag. 23] Ook de kosten van maatschappelijke voorzieningen, zoals kinderopvang en scholen blijven in dit verband buiten beschouwing. Kosten gemeente en legeskosten MvA II [pag. 21] In de kostensoortenlijst is onder meer (kort samengevat) opgenomen het verrekenen van de kosten die door het gemeentelijk apparaat worden gemaakt ten behoeve van het plan. Deze maken een integraal onderdeel uit van het

302


kostenverhaal dat plaats vindt via de bouwvergunning. Daarnaast blijven de legeskosten, waarbij ook kosten van het gemeentelijk apparaat worden verrekend, bij het afgeven van de bouwvergunning in stand. Dit komt de VVD-fractie onjuist voor. Is hier geen sprake van dubbele heffing of een gedeelte daarvan? Er mag geen sprake zijn van een dubbele heffing. De kosten die via de leges worden verrekend zijn de kosten van behandeling van vergunningaanvragen en aanvragen om vrijstellingen op grond van de WRO. Deze kosten maken geen deel uit van de grondexploitatie. Bovendien mogen de leges maximaal 100% kostendekkend zijn. Dat wil zeggen dat kosten die uit andere hoofde worden vergoed niet mogen worden doorberekend in het legestarief. Bij legesheffing moet het gaan om verhaal van kosten die zijn gemoeid met het in behandeling nemen van een aanvraag voor een vergunning. Op basis van het profijtbeginsel en het kostenveroorzakingsbeginsel moet het daarbij gaan om kosten die het individuele belang van de aanvrager dienen. Soms worden bij een bouwvergunningaanvraag ook leges geheven voor de kosten van het opstellen van de benodigde bestemmingsplanherziening, wijzigingen of uitwerking. De kosten van deze plannen maken wel deel uit van de grondexploitatie maar dienen tevens het individuele belang van de aanvrager. Hier mag ook geen dubbeling van kostenverhaal optreden. Verrekening via de grondexploitatie heeft de voorkeur. In de gemeentelijke legesverordening wordt aangegeven welke tarieven de gemeente hanteert. Daarin kunnen geen legesfeiten voorkomen waarvan de kosten reeds op andere wijze worden verhaald.

negende lid Nadere regels bij AMvB MvT II [pag. 41] In aanvulling op de verplichte algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het zesde lid (achtste lid, red.), geeft het zevende lid (negende lid, red.) bevoegdheid om bij AMvB nadere (uitvoerings)regels te geven over het opstellen en berekenen van de exploitatieopzet en over de kaarten, eisen en regels bedoeld in het tweede lid. Zo nodig zullen de begrippen 'bouwrijp maken', 'openbare ruimte' en 'nutsvoorzieningen' en de eisen die er aan gesteld kunnen worden, nader kunnen worden ingevuld. Voorts kunnen regels worden gesteld over kosten, die worden opgenomen in de exploitatieopzet. De regering is in dat kader voornemens een maximering voor te schrijven van de kosten van het opstellen van gemeentelijk ruimtelijke plannen en de overige gemeentelijk apparaatskosten. Hierbij wordt gedacht aan een percentage van de totale grondexploitatiekosten. Nader zal worden bezien of een differentiatie van dit percentage wenselijk is, afhankelijk van de aard en omvang van een plan.

303


Artikel 6.14 1. Op de voorbereiding van een exploitatieplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat de kennisgeving tevens geschiedt aan degenen die in de kadastrale registratie staan vermeld als eigenaar van gronden in het exploitatiegebied en voorts langs elektronische weg wordt verzonden. 2. Burgemeester en wethouders delen binnen vier weken nadat een exploitatieplan is vastgesteld, de eigenaren van de gronden in het exploitatiegebied schriftelijk mede dat een exploitatieplan is vastgesteld. Zij doen tevens mededeling van de terinzagelegging en de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld en verzenden deze mededeling voorts langs elektronische weg. Procedure exploitatieplan MvT II [pag. 42] Voor de procedure voor totstandkoming van het exploitatieplan is aangesloten bij de Awb (de nieuwe afdeling 3.4) en de regeling van het bestemmingsplan. Dat houdt in dat burgemeester en wethouders in een dagblad of plaatselijk nieuwsblad meedelen dat een ontwerp-exploitatieplan ter visie wordt gelegd en belanghebbenden daarover een zienswijze kunnen indienen bij de gemeenteraad. Het ontwerp dient vervolgens gedurende zes weken ter visie te worden gelegd waarna de raad mede op basis van de ingekomen zienswijzen het plan vaststelt. Omdat eigenaren in een exploitatiegebied een bijzonder belang hebben bij een exploitatieplan, is bepaald dat de gemeente aan hen een kennisgeving stuurt. Exploitatieopzet heeft directe gevolgen voor de eigenaren in een gebied MvA II [pag. 15] De passage in de memorie van toelichting (pag. 12, red.) bedoelt dat een exploitatieopzet alleen direct gevolgen heeft voor de gemeente en de eigenaren in een gebied. Artikel 6.15 1. Een exploitatieplan wordt na inwerkingtreding ten minste eenmaal per jaar herzien totdat de in dat exploitatieplan voorziene werken, werkzaamheden en bouwwerken zijn gerealiseerd. Indien tegen een exploitatieplan beroep is ingesteld, vangt de termijn aan op de dag nadat een beslissing omtrent het exploitatieplan onherroepelijk is geworden. 2. Een uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, dat gronden bevat waarvoor in het exploitatieplan een globale omschrijving is vastgesteld, treedt niet in werking voordat een herziening van het exploitatieplan met betrekking tot de desbetreffende gronden is vastgesteld en bekendgemaakt. 3. Bij een herziening van een exploitatieplan is artikel 6.14, eerste lid, niet van toepassing en kan de mededeling, bedoeld in artikel 6.14, tweede lid, achterwege blijven voor zover de herziening uitsluitend betrekking heeft op:

304


a. een uitwerking en detaillering van de ramingen van kosten en opbrengsten; b. een aanpassing van deze ramingen met inachtneming van de in het exploitatieplan aangegeven methoden van indexering; c. een vervanging van de ramingen van de kosten door gerealiseerde kosten, of d. andere niet-structurele onderdelen.

algemeen Aanpassing exploitatieplan: dynamiek en flexibiliteit MvT II [pag. 18] De grondexploitatie van grote bouwlocaties kenmerkt zich als een langdurig en ingewikkeld proces. Tussen de eerste aankopen van ruwe bouwgrond en de afronding van het bouwrijp maken in het exploitatiegebied verstrijkt al snel een periode van vijf tot tien jaar, waarna nog de bouw zelf moet komen. Na het bouwrijp maken van het bouwterrein volgen uitgifte en bebouwing van kavels, inrichten van openbare terreinen, woonrijp maken en overdracht van gronden aan de gemeente. Pas daarna kan de exploitatie worden afgesloten. De eerste aankopen van ruwe bouwgrond plegen al plaats te vinden voor de formele start van de planologische procedure die uiteindelijk moet leiden tot het groene licht voor het bouwrijp maken en het bouwen. Tijdens de exploitatie worden vrijwel altijd afwijkingen van eerdere ramingen geconstateerd in de vorm van tegenvallers (bijvoorbeeld nieuwe bodemverontreiniging) of meevallers (bijvoorbeeld minder dure saneringswijze). Ook kunnen de grondexploitatieopzet en de stedenbouwkundige opzet verouderd raken als gevolg van een wijziging in de marktvraag of in de maatschappelijke behoeften. Periodieke aanpassing van het exploitatieplan is daarom nodig. Vanwege de begrotingssystematiek is gekozen voor een jaarlijkse herziening. Uit een oogpunt van rechtszekerheid is het onaanvaardbaar dat eigenaren die al over een bouwvergunning beschikken kunnen worden geconfronteerd met andere eisen of een extra bijdrage. In het wetsvoorstel is daarom bepaald dat een aanpassing van het exploitatieplan geen gevolgen heeft voor percelen waarvoor al een bouwvergunning is verleend. Na aanpassing van het exploitatieplan moet de gemeente op basis daarvan vergunningaanvragen van de 'resterende' rechthebbenden in het exploitatiegebied behandelen. Binnen deze groep 'nieuwe gevallen' worden gelijke gevallen weer gelijk behandeld, maar zal er verschil zijn met de behandeling die andere exploitanten in het gebied eerder hadden ondervonden op basis van de vorige exploitatieopzet. De nieuwe opzet kan voordeliger zijn, maar ook nadeliger. MvT II [pag. 22] De exploitatieopzet zal in ieder geval jaarlijks moeten worden bijgesteld.

305


eerste lid Herziening exploitatieplan: de procedure MvT II [pag. 42] Artikel 6.15, eerste lid, bepaalt dat in beginsel bij een herziening van een exploitatieplan dezelfde procedure gevolgd wordt als bij de eerste vaststelling. Deze verplichting kan echter tot onnodige bestuurs- en administratieve lasten leiden, wanneer de herziening beperkt is. Daarom kan ingevolge het tweede lid worden volstaan met een lichtere procedure wanneer de herziening niet-structurele wijzigingen betreft. In zo’n situatie worden de belangen van eigenaren en derden niet aangetast door het ontbreken van een zienswijzeprocedure. Om enig houvast te bieden bij het begrip niet-structurele wijzigingen, zijn in het wetsvoorstel enkele wijzigingen opgesomd waarvan bij voorbaat kan worden aangenomen dat ze nietstructureel van aard zijn. Met methoden van indexering wordt aangegeven de in de gemeente vastgestelde wijze van vooruitberekening van het te verwachten grondexploitatieresultaat, alsmede de daarbij jaarlijks door de raad vast te stellen parameters voor rekenrente en inflatie. NavV II [pag. 7] Volgens artikel 6.15 herziet de gemeenteraad jaarlijks het exploitatieplan totdat het plan gerealiseerd is, zo constateren de leden van de CDA-fractie. Tegen elke herziening staat voor belanghebbenden beroep open, ook als de herziening slechts niet-structurele wijzigingen betreft. Samen met de leden van de VVDfractie vragen zij zich af welke mogelijkheden er zijn om onnodige administratieve en procedurele lasten te voorkomen. Over de jaarlijkse herziening van een exploitatieplan wil ik allereerst opmerken dat de procedurele rompslomp van een herziening in het wetsvoorstel aanzienlijk is ingeperkt door de bepaling dat er geen procedure is voorgeschreven ingeval het uitsluitend niet-structurele aanpassingen betreft. Ik moet deze leden niettemin toegeven dat een verplichte jaarlijkse herziening extra lasten met zich meebrengt. Die lasten wegen mijns inziens echter wel op tegen de voordelen. Een jaarlijkse herziening sluit aan op de dynamiek van grondexploitaties. Bedrijfseconomisch is het naar mijn mening niet verstandig een grondexploitatie voor een in uitvoering zijnde locatie minder dan eenmaal per jaar te actualiseren. Het is voorts vanwege de jaarlijkse beoordeling van de stand van de grondexploitaties in de gemeentebegroting voor een gemeente wenselijk een actuele schatting van de kosten, opbrengsten en risico’s van alle grondexploitaties op te stellen. Het onder meer op de Gemeentewet gebaseerde Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten verplicht gemeenten hiertoe. Ten slotte heeft het ook voordelen voor de particuliere aanvrager van een bouwvergunning. Die kan niet geconfronteerd worden met een exploitatiebijdrage die is gebaseerd op een achterhaalde Tweede Kamer, vergaderjaar exploitatieopzet. Daarom ben ik niet overtuigd van de wenselijkheid om af te zien van de verplichting om het exploitatieplan jaarlijks te herzien, zeker gezien het feit dat veel herzieningen niet meer zullen omvatten dan het bijstellen

306


van niet-structurele elementen, en voor dergelijke herzieningen geen procedurele voorschriften gelden en er geen rechtsbescherming is. Niettemin kan de verplichting tot herziening nader ingeperkt worden. In aansluiting op de door de leden van de VVD- en CDA-fractie gestelde vragen speelt namelijk een door VNG, NVB en NEPROM en in de vakliteratuur naar voren gebracht probleem. Er is terecht op gewezen dat de verplichting om een exploitatieplan jaarlijks te herzien kan leiden tot over elkaar heen buitelende beroepen bij de rechter als een beroepsprocedure tegen een exploitatieplan nog niet onherroepelijk is afgerond op het moment dat een herziening al is vastgesteld. Dat is geen denkbeeldige situatie. Ik deel de opvatting dat een dergelijke samenloop niet wenselijk is. Daarom is aan het wetsvoorstel toegevoegd dat de termijn voor herziening gaat lopen nadat het exploitatieplan onherroepelijk is geworden. De gemeenteraad herziet het exploitatieplan MvT III (pag. 54) Het wetsvoorstel grondexploitatie kent geen delegatiemogelijkheid voor de herziening van exploitatieplannen gebaseerd op een projectbesluit. Een wijziging dient dus altijd door de gemeenteraad te worden vastgesteld, hetgeen niet overeenkomt met hetgeen regeling vindt in artikel 6.12. Voorts kan uit artikel 6.15, eerste lid, worden afgeleid dat de herzieningsmogelijkheid is beperkt tot de verplichte herziening ingevolge artikel 6.15, eerste lid. Het aantal malen dat een plan kan worden herzien dient echter ter beoordeling van de gemeente te staan, zonder ondergrens van eenmaal per jaar. Hierbij kan worden gedacht aan de mogelijkheid van herziening in de fase van beroep tegen het oorspronkelijke exploitatieplan, Voorts dient de mogelijkheid van herziening bijvoorbeeld te bestaan zolang niet alle binnen het exploitatiegebied voorziene bouwvergunningen zijn verleend en de met die bouwmogelijkheden verband houdende exploitatiebijdragen zijn voldaan. Herziening exploitatieplan en aanpassing van de bijdrage NavV II [pag. 12] Op grond van de periodieke aanpassing van het exploitatieplan is het mogelijk om de bijdrage voor de resterende rechthebbenden binnen het exploitatiegebied (waarvoor nog geen bouwvergunning is afgegeven) te verhogen. De leden van de SP-fractie wijzen erop dat de betekenis van deze mogelijkheid in de praktijk gering is, omdat naarmate de tijd voortschrijdt het aantal kippen met gouden eieren dat nog geslacht kan worden steeds kleiner wordt. Ook achten zij het niet erg rechtvaardig dat rechthebbenden die achterin de planning aan bod komen exclusief opdraaien voor de gevolgen van kostenstijgingen/risico’s, terwijl die risico’s en kostenstijgingen vaak betrekking hebben op een groter gebied, inclusief het gebied waarvoor al bouwvergunningen zijn afgegeven. Dit onderstreept het belang van een goede regeling voor het verrekenen van risico’s, zoals zij al eerder betoogden.

307


De stelling van deze leden dat de risico’s vooral op de laatste eigenaren en de gemeente neerkomen, kan ik niet onderschrijven. Vanuit de grondexploitatie gezien is het verstandig om de onderdelen met een hoge opbrengst zo snel mogelijk te realiseren. Die opbrengsten verminderen immers de rentelast van de grondexploitatie. Het kan ook zijn dat particuliere eigenaren nalaten tijdig een bouwvergunning aan te vragen en om die reden een hogere exploitatiebijdrage moeten betalen. Bovendien – en dat is van meer belang – kunnen eigenaren die laat in de planfasering aan bod komen, tengevolge van tegenvallers weliswaar te maken krijgen met een hogere exploitatiebijdrage, maar niet eenzijdig worden geconfronteerd met een negatieve grondexploitatie voor hun gronden. Grondexploitatie is een dynamisch proces. Daarom moet ook jaarlijks bijstelling van de exploitatieopzet plaatsvinden. De grondexploitatie zou gedurende het proces weliswaar negatief kunnen uitkomen, maar de dekking van een tekort zal moeten worden aangegeven in het exploitatieplan. Deze dekking kan op tal van manieren gevonden worden, zoals in de grondbedrijfsreserve, de algemene middelen of contracten. Maar een gemeente zal bij een dreigend tekort ook vaak kiezen voor planaanpassing. NMvA II [pag. 7] Zowel de tegenvallers in de kosten als de meevallers worden dus bij elkaar opgeteld, en in het exploitatieplan verwerkt bij de, ten minste jaarlijkse, herziening ervan. Bij de herziening moeten dus alle meevallers en tegenvallers verwerkt worden. Herziening exploitatieplan en aanpassing van uitgiftecategorieën MvA II [pag. 15] Bij een herziening van een exploitatieplan kunnen de uitgiftecategorieën inderdaad worden aangepast. Dat kan inderdaad belangrijke gevolgen hebben voor de eigenaren. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een zienswijzeprocedure en de mogelijkheid van beroep tegen een dergelijke herziening. De gemeente zal de wijziging goed moeten motiveren. Elke herziening van een exploitatieplan dient te passen binnen het kader van het bestemmingsplan. Gelijktijdige herziening exploitatieplan en plangebied MvA II [pag. 15] Zo nodig kan overigens tegelijkertijd met een herziening van het exploitatieplan een herziening van het bestemmingsplan in procedure worden gebracht. Onderlinge verevening van kostensoorten bij herziening NMvA [pag. 7] Een andere vraag van de leden van de PvdA-fractie is of, wanneer er een exploitatieplan vastgesteld wordt op basis van de kostensoorten zoals in een aangekondigde ministeriele regeling nader uitgewerkt gaat worden en in de uitvoering blijkt dat er meevallers zijn bij de ene kostensoort en tegenvallers bij een andere kostensoort, deze onderling verevend mogen worden. Met andere woorden is het volgens de regering mogelijk om kostensoorten onderling te verevenen

308


binnen een vastgesteld exploitatieplan? Exploitatieplannen en exploitatieopzetten als onderdeel daarvan moeten jaarlijks herzien worden. (…) In antwoord op deze vragen merk ik op dat bij exploitatieplannen alle kosten bij elkaar worden opgeteld en omgeslagen over alle gronduitgiftepercelen. Zowel de tegenvallers in de kosten als de meevallers worden dus bij elkaar opgeteld, en in het exploitatieplan verwerkt bij de, ten minste jaarlijkse, herziening ervan. Bij de herziening moeten dus alle meevallers en tegenvallers verwerkt worden. Geen sanctie op verouderd exploitatieplan: risico verouderd exploitatieplan bij gemeente MvA II [pag. 5] De leden van de VVD-fractie merken terecht op dat het wetsvoorstel op dit punt geen sanctie kent. Een sanctie acht ik echter niet nodig, omdat de risico’s voor het werken met een verouderd exploitatieplan vrijwel volledig op de gemeente drukken. Tegenvallers die niet zijn verwerkt, kunnen niet meer worden verhaald op degene die op grond van het verouderde exploitatieplan een bouwvergunning heeft aangevraagd, terwijl meevallers wel moeten worden terugbetaald met inachtneming van artikel 6.20 van het wetsvoorstel. Overigens zal ook de jaarrekening van de gemeente met betrekking tot de grondexploitatie niet kloppen, indien de exploitatieopzetten onvoldoende bijgewerkt worden. Dit heeft uiteindelijk gevolgen voor de mogelijkheid voor gemeenten om een goedkeurende verklaring van de accountant te krijgen. Beroep tegen herziening van een exploitatieplan NavV II [pag. 8] Naar aanleiding van de opmerkingen van de leden van de fracties van het CDA en de VVD heb ik de omvang van de rechtsbescherming nogmaals tegen het licht gehouden. De vraag is of het mogelijk en wenselijk zou zijn beroep tegen een herziening van een exploitatieplan te beperken of geheel uit te sluiten. Dat zou immers aanzienlijk schelen in de lasten voor het bestuur en de rechterlijke macht. Het uitsluiten van beroep acht ik geen wenselijke optie. Tegen een herziening van het exploitatieplan dient mijns inziens beroep open te staan, omdat het een besluit is dat belangen van eigenaren en anderen direct kan raken. Een beroep tegen een structurele wijziging wordt gerechtvaardigd door de aard van de wijziging. Een uitsluiting van beroep tegen niet-structurele wijzigingen lijkt bij nader inzien wel aanvaardbaar, omdat belanghebbenden er nauwelijks door geraakt worden. Een 'niet-structurele herziening van een exploitatieplan' zal daarom worden toegevoegd aan de opsomming in de bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht van besluiten waartegen geen beroep kan worden ingesteld. Het schrappen van deze beroepsmogelijkheid houdt in dat in ieder geval aanpassingen van de gebruikelijke parameters voor kosten- en opbrengstenstijging, rente en een eventuele risico-opslag, en bijstellingen aan de hand van gerealiseerde uitgaven zullen worden uitgesloten van beroep. De inperking van het beroepsrecht wordt niet in dit wetsvoorstel opgenomen, maar meegenomen in de invoeringswet voor de Wro.

309


Zie ook Artikel 6.12, Algemeen, Procedure exploitatieplan: samenhang met ruimtelijk besluit.

tweede lid Inwerkingtreding uitwerkingsplan voor herziening exploitatieplan NvW II [pag. 6] Bij de vaststelling van een uitwerkingsplan zal vrijwel altijd tevens het normaal gesproken nog globale exploitatieplan dienen te worden herzien, om te komen tot de gewenste detaillering. In de vakpers is er op gewezen dat een uitwerkingsplan kan worden vastgesteld en in werking kan treden zonder dat het nog globale exploitatieplan herzien en gedetailleerd is. Hierdoor kan een situatie ontstaan, waarin een bouwvergunningaanvraag niet goed beoordeeld kan worden, omdat het exploitatieplan onvoldoende duidelijkheid biedt. Ook de toetsing aan de eisen voor wat betreft de woningbouwcategorieën kan daardoor in het gedrang komen. Om deze situatie te voorkomen is in artikel 6.15 een nieuw tweede lid ingevoegd, dat bepaalt dat het uitwerkingsplan niet in werking treedt voordat het betreffende exploitatieplan is herzien en bekendgemaakt.

derde lid MvT II [pag. 17] Een openbare voorbereidingsprocedure strookt echter niet goed met de wenselijkheid om het exploitatieplan jaarlijks te herzien. Daarom is bepaald dat deze procedure achterwege kan blijven wanneer de herziening uitsluitend betrekking heeft op niet-structurele onderdelen. Daaronder zijn in ieder geval begrepen een uitwerking en detaillering van de ramingen van de kosten en opbrengsten, een aanpassing van deze ramingen met inachtneming van de in het exploitatieplan aangegeven methoden van indexering of een vervanging van de raming van de gemeentelijke kosten door gerealiseerde kosten. MvT II [pag. 42] Artikel 6.15, eerste lid, bepaalt dat in beginsel bij een herziening van een exploitatieplan dezelfde procedure gevolgd wordt als bij de eerste vaststelling. Deze verplichting kan echter tot onnodige bestuurs- en administratieve lasten leiden, wanneer de herziening beperkt is. Daarom kan ingevolge het tweede lid (derde lid, red.) worden volstaan met een lichtere procedure wanneer de herziening niet-structurele wijzigingen betreft. In zo’n situatie worden de belangen van eigenaren en derden niet aangetast door het ontbreken van een zienswijzeprocedure. Om enig houvast te bieden bij het begrip niet-structurele wijzigingen, zijn in het wetsvoorstel enkele wijzigingen opgesomd waarvan bij voorbaat kan worden aangenomen dat ze niet-structureel van aard zijn. Met methoden van indexering wordt aangegeven de in de gemeente vastgestelde wijze van vooruitberekening van het te verwachten grondexploitatieresultaat, alsmede de daarbij jaarlijks door de raad vast te stellen parameters voor rekenrente en inflatie.

310


Artikel 6.16 Indien in een exploitatieplan het bedrag van de aan de exploitatie verbonden kosten, verminderd met de door de gemeente in verband met die exploitatie ontvangen of te ontvangen subsidies en bijdragen van derden, hoger is dan het in het exploitatieplan opgenomen bedrag van de opbrengsten van die exploitatie, kan de gemeente die kosten slechts verhalen tot maximaal het bedrag van die opbrengsten. Financieel economische uitvoerbaarheid MvT II [pag. 42] Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat een gemeente een financieel economisch uitvoerbaar plan vaststelt. Indien de exploitatie een negatief saldo vertoont, dient de gemeente voor dekking van het tekort zorg te dragen of een ander plan op te stellen dat geen exploitatietekort vertoont. Die dekking kan de gemeente zelf leveren, maar daarover kunnen ook met een derde partij afspraken worden gemaakt. Dat de gemeente via het exploitatieplan en de bouwvergunning op particuliere eigenaren de kosten slechts mag verhalen tot het bedrag van de opbrengsten wordt met dit artikel tot uitdrukking gebracht. Dit vormt een belangrijke bescherming van particuliere eigenaren tegen het te hoog oplopen van de kosten van de locatie. Tevens biedt de bepaling een waarborg voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan voor particuliere eigenaren bij gelijkblijvende marktomstandigheden. Artikel 6.17 1. Burgemeester en wethouders verhalen de kosten, verbonden aan exploitatie van de gronden gelegen in een exploitatiegebied, door aan een bouwvergunning voor een bouwplan dat krachtens artikel 6.12, eerste lid, is aangewezen, met inachtneming van het exploitatieplan het voorschrift te verbinden dat de vergunninghouder een exploitatiebijdrage aan de gemeente verschuldigd is, tenzij de bijdrage anderszins verzekerd is of voorafgaand aan de indiening van de bouwaanvraag een exploitatiebijdrage met betrekking tot de betreffende gronden overeengekomen en verzekerd is. 2. Burgemeester en wethouders stellen bij de bouwvergunning een termijn waarbinnen de in het eerste lid bedoelde exploitatiebijdrage dient te worden betaald. Zij kunnen met betrekking tot deze bijdrage in de bouwvergunning een betalingsregeling opnemen, welke afhankelijk kan worden gesteld van de uitvoering van werken en bouwwerken, bedoeld in het exploitatieplan. Indien de betalingsregeling inhoudt dat gehele of gedeeltelijke betaling na de start van de bouw plaatsvindt, kunnen burgemeester en wethouders van de vergunninghouder aanvullende zekerheden met betrekking tot de betaling eisen. Hierover kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld.

311


algemeen Kostenverhaal via bouwvergunning MvT II [pag. 13] Het exploiteren van gronden omvat een breed scala aan voorbereidende en uitvoerende handelingen, waardoor nader bepaald dient te worden aan welke handeling de vergunningplicht gekoppeld dient te worden. Het ontwikkelingsproces van particuliere bouwlocaties bestaat uit een aantal fases die deels in elkaar overlopen of parallel geschakeld worden: grondverwerving, planontwikkeling en onderhandelingen, planprocedures, opstellen bestek bouwrijp maken, (aanbesteding) bouwrijp maken, opstellen bouwplannen, opstellen bouwbestekken, vergunningprocedures, (aanbesteding en) uitvoering bouwplannen, woonrijp maken, oplevering woningen, en overdracht openbare ruimte aan gemeente. (…) Een belangrijke stap is in alle gevallen het bouwen, waarvoor reeds een vergunningplicht bestaat op grond van de Woningwet. De vergunningplichtige activiteit zou derhalve het bouwrijp maken kunnen zijn. Dit is echter niet de beste keuze. In de eerste plaats omvat het bouwrijp maken een breed scala aan werkzaamheden, zoals het slopen van opstallen, verwijderen van beplantingen en funderingen, saneren van de bodem en het dempen, ophogen en egaliseren van gronden, en werken, zoals aanleg van riolering, nutsvoorzieningen, bouwstraten en bruggen. Het is in de praktijk moeilijk exact te onderscheiden tussen activiteiten die tot het bouwrijp maken behoren en vergelijkbare activiteiten, welke verricht worden in het kader van de bestaande functie van de grond, wat tevens de handhaving bemoeilijkt. In de tweede plaats zijn de revenuen van bouwende projectontwikkelaars gerelateerd aan het bouwen en niet aan het bouwrijp maken. Koppeling van het kostenverhaal aan het bouwrijp maken betekent dat het kostenverhaal minder goed kan worden ingepast in de kasstroom van de projectontwikkelaar. In de derde plaats wordt met dit systeem voorkomen dat een particuliere eigenaar een exploitatiebijdrage moet betalen, terwijl nog onzeker is of deze de geraamde opbrengsten kan realiseren. Pas wanneer de particuliere eigenaar besloten heeft te ontwikkelen en de aangevraagde bouwvergunning heeft verkregen wordt de exploitatiebijdrage opgelegd. In de vierde plaats bestaat een sterke voorkeur voor aansluiting bij bestaande instrumenten. Voor het bouwen bestaat al een specifiek vergunningstelsel in de Woningwet. Om deze redenen wordt in het wetsvoorstel bepaald dat aan een bouwvergunning de voor grondexploitatie noodzakelijke voorschriften en financiële bepalingen kunnen worden verbonden. MvT II [pag. 14] Aansluiting aan de bouwvergunning lost echter niet alle problemen op. De werken in het kader van de grondexploitatie vinden vaak al plaats voordat een bouwvergunning wordt aangevraagd. Voor die situaties komt de toetsing bij de bouwvergunning dus te laat. Omdat de gemeente verantwoordelijk is voor de openbare ruimte en sommige nutsvoorzieningen, is het wel noodzakelijk dat de gemeente hier grip op heeft. Op dit moment bestaat er geen specifiek normenstelsel

312


of vergunningstelsel voor het bouwrijp maken, het aanleggen van nutsvoorzieningen en het inrichten van terreinen. De aanlegvergunning, bedoeld in artikel 3.3, heeft een beperktere strekking. Artikel 3.3 geeft aan dat de aanlegvergunning uitsluitend is bedoeld ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming of om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de bestemming. De doelstelling van het bouwrijp maken, het treffen van de voorzieningen en het inrichten is een andere, namelijk het realiseren van een nieuwe bestemming. Eerder is al de voorkeur aangegeven voor direct werkende normen boven een vergunningstelsel. Naar verwachting zal regulering van de hier bedoelde werken via direct werkende gebruiksvoorschriften effectief zijn. Normstelling zal echter niet in alle gevallen nodig zijn. Daarom wordt in het wetsvoorstel bepaald dat de bevoegdheid tot het stellen van gebruiksvoorschriften in het exploitatieplan facultatief is. Wanneer in de praktijk blijkt dat directe normstelling in het exploitatieplan onvoldoende effectief is of tot onnodige lasten leidt, kan dit reden zijn te overwegen een facultatieve vergunning voor de betreffende werken op grond van het exploitatieplan mogelijk te maken. Vormgeving vergunningstelsel MvT II [pag. 20] In paragraaf 3.1 (pag. 11, red.) is de keuze voor de bouwvergunning en voor een in principe generiek stelsel beargumenteerd. In de praktijk zal dat naar verwachting uitwerken als een facultatief stelsel. Het wetsvoorstel houdt in dat voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplannen bij de bouwvergunning de kosten moeten worden verhaald en zo nodig flankerende voorschriften kunnen worden gesteld. Als de kosten op een andere wijze zijn verhaald, bijvoorbeeld via een overeenkomst of gemeentelijke gronduitgifte, vindt er geen kostenverhaal meer plaats bij de bouwvergunning. Dit systeem lijkt op dat van de baatbelasting. Daarin is bepaald dat geen aanslag wordt opgelegd als de lasten anderszins zijn voldaan. Dit wetsvoorstel biedt echter meer rechtszekerheid dan het huidige stelsel. Een ieder die particuliere gronden ontwikkelt, weet dat er onontkoombaar kostenverhaal via de bouwvergunning volgt, tenzij hij zelf een overeenkomst sluit met de gemeente. Zekerheid over de hoogte van het kostenverhaal krijgt hij zodra het bestemmingsplan of projectbesluit is vastgesteld. Wanneer het bestemmingsplan nog moet worden uitgewerkt, moet de gemeente op het moment van vaststelling van het uitwerkingsplan die zekerheid bieden. De eigenaar weet dus voordat een bouwvergunning verleend kan worden met welke eisen hij zal worden geconfronteerd. Vergunningaanvrager MvT II [pag. 20] Er is niet voor gekozen om beperkingen op te leggen aan de categorie vergunningaanvragen (bijvoorbeeld juridische of economische eigenaar, ontwikkelaar van de gronden). Omdat de vergunningaanvraag een bouwaanvraag

313


is, waarbij in het algemeen geen eisen worden gesteld met betrekking tot de soort aanvrager, is daarvan afgezien. Wel kan de hoedanigheid van de aanvrager een rol spelen bij de toetsing aan eisen met betrekking tot woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan. Indieningsvereisten bouwvergunning MvT II [pag. 20] De indieningseisen voor een aanvraag om een bouwvergunning zijn opgenomen in het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning. Voor een aanvraag om een bouwvergunning, welke betrekking heeft op een bouwplan waaraan voorschriften inzake de grondexploitatie kunnen worden verbonden, zal dat besluit worden aangevuld. Aanhoudingsplicht bouwvergunning MvA II [pag. 20] Een bouwvergunningaanvraag moet worden aangehouden totdat een exploitatieplan onherroepelijk is. Na vernietiging van een exploitatieplan loopt de aanhoudingsplicht gewoon door. Het maakt voor deze aanhoudingsplicht niet uit of het bestemmingsplan ondertussen onherroepelijk is geworden. Burgemeester en wethouders kunnen deze aanhoudingsplicht doorbreken en bouwvergunning verlenen indien er geen strijd is met het bestemmingsplan. Zie ook Artikel 6.12, vierde lid, gelijktijdige vaststelling. Weigeringsgronden bouwvergunning MvT II [pag. 20] Aan de Woningwet wordt toegevoegd dat een bouwvergunning geweigerd moet worden bij strijd met een exploitatieplan. Er zijn verschillende omstandigheden die kunnen nopen tot het weigeren van een vergunning in verband met de grondexploitatie. Zo’n omstandigheid doet zich voor wanneer de exploitatie of de aanleg van noodzakelijke voorzieningen van het gehele exploitatiegebied nog niet verzekerd is, mits de gemeente zich hierdoor voor onevenredige kosten geplaatst ziet of voor een niet doeltreffende uitbreiding van de bebouwing of herinrichting. Dat is in de eerste plaats het geval wanneer niet vaststaat dat de noodzakelijke voorzieningen zullen worden gerealiseerd, bijvoorbeeld als de eigenaar van gronden die nodig zijn voor een ontsluitingsweg niet wil meewerken. Maar ook als de gemeente in onvoldoende mate de kosten van de voorzieningen tijdig kan verhalen kan dat een reden zijn. Bijvoorbeeld: de gemeente kan een ontsluitingsweg direct aanleggen, maar slechts tien procent van de locatie wordt in uitvoering gebracht, waardoor de gemeente met een dure en onzekere voorfinanciering krijgt te maken. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op het limitatief-imperatieve stelsel van de bouwvergunning is het onwenselijk dat de hiervoor genoemde gronden om de bouwvergunning te weigeren worden geformuleerd als discretionaire weigeringsgronden. Deze gronden kunnen echter grotendeels worden vertaald en geobjectiveerd in bepalingen over faseringen van de werkzaamheden en koppe-

314


lingen tussen verschillende onderdelen van het exploitatieplan. In het wetsvoorstel is daarom bepaald dat in het exploitatieplan dergelijke faseringen en koppelingen kunnen worden aangebracht. Daarmee zijn de weigeringsgronden voldoende geobjectiveerd en komt de rechtszekerheid niet in het gedrang. Wanneer een bouwvergunningaanvraag in strijd is met de in een bestemmingsplan opgenomen woningbouwcategorieën zal de vergunning eveneens geweigerd moeten worden. Gewaarborgd moet worden dat vrije kavels worden uitgegeven aan serieuze gegadigden en niet aan stromannen of speculanten. Burgemeester en wethouders toetsen of de eigenaar van het perceel de opdrachtgever is voor de bouwvergunningaanvraag en of deze voldoet aan de gemeentelijke criteria. Is dat niet het geval dan wordt de vergunning geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Bij een bouwvergunningaanvraag voor woningen in een goedkope prijsklasse of in de huursector zal de aanvrager moeten kunnen aantonen dat de woningen daadwerkelijk verkocht of verhuurd zullen worden overeenkomstig de eisen in het bestemmingsplan. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit een overeenkomst. Vrijwaring in exploitatieovereenkomst en gronduitgiftecontract MvT II [pag. 43] Naast een exploitatieovereenkomst behoort ook een gronduitgiftecontract met de gemeente te vrijwaren tegen later kostenverhaal door de gemeente. Anders zou de gemeente twee keer voor hetzelfde plan kostenverhaal kunnen plegen.

eerste lid Grondslag en wijze kostenverhaal MvT II [pag. 42] Artikel 6.17 bevat de rechtsbasis voor het kostenverhaal. De gemeente is voor bepaalde bouwplannen verplicht tot kostenverhaal op de wijze als voorzien in artikel 6.17, eerste lid. Maar wanneer ten aanzien van zo’n bouwplan het kostenverhaal contractueel of via de gemeentelijke gronduitgifte geregeld is, mag de gemeente deze kosten niet meer via de bouwvergunning verhalen. Wanneer in een contract dat gesloten is voor vaststelling van een exploitatieplan een lagere bijdrage is afgesproken dan met toepassing van artikel 6.17 opgelegd zou worden, is het de vraag of dat aanvullend kostenverhaal wenselijk is. Het is wenselijk zekerheid te creëren voor particuliere eigenaren die over dat bouwplan gecontracteerd hebben. Waarborgen artikel 6.17 NvW II [pag. 6] Aan een bouwvergunning moet een voorschrift worden verbonden inhoudende dat een exploitatiebijdrage moet worden voldaan, tenzij de bijdrage al anderszins is verzekerd of er een exploitatiebijdrage is overeengekomen. Die formulering in artikel 6.17, eerste lid, is op twee punten niet waterdicht.

315


Zo kan een gemeente achter het net vissen wanneer er wel een bijdrage is overeengekomen, maar de contractant zijn verplichtingen niet nakomt wegens een surseance van betaling, faillissement of om een andere reden. Omdat er een contract is over een bijdrage, zou de gemeente geen geld kunnen innen via de bouwvergunning. Om deze situatie te voorkomen wordt aan artikel 6.17, eerste lid, toegevoegd dat de bijdrage niet alleen overeengekomen, maar ook 'verzekerd' moet zijn. In de tweede plaats kan de regeling tekortschieten wanneer een exploitatieplan wordt veranderd en aangepast aan marktomstandigheden, hetgeen regelmatig nodig zal zijn. Indien het exploitatieplan in een voor de exploitant gunstige zin afwijkt van het contract, bijvoorbeeld omdat er door een verschuiving in de verkaveling meer of duurdere woningen op zijn perceel gebouwd kunnen worden, kan de gemeente ingevolge het wetsvoorstel die extra opbrengsten niet belasten, omdat het gesloten contract daartegen vrijwaart. Deze bepaling zou daardoor tot een ongewenste verstarring of het mislopen van kostenverhaal kunnen leiden. Dit is voorkomen door in artikel 6.17, eerste lid, op te nemen dat de overeengekomen exploitatiebijdrage alleen vrijwaart voor zover deze gericht is op de desbetreffende grondexploitatie. In het wetsvoorstel was het anderszins verzekerd zijn van de bijdrage gekoppeld aan de vaststelling van een exploitatieplan. Deze koppeling houdt geen rekening met het feit dat ook na vaststelling van een exploitatieplan nog gecontracteerd kan worden of gemeentelijk gronduitgifte kan plaatsvinden en de bijdrage aldus zeker gesteld kan worden. Daarom is in artikel 6.17, eerste lid voor de beoordeling van het anderszins verzekerd zijn aansluiting gezocht bij het moment dat de bouwvergunning wordt aangevraagd. MvA II [pag. 9] Ook in artikel 6.17, eerste lid, dat handelt over de exploitatiebijdrage komt het begrip 'anderszins verzekerd' voor. Na vaststelling van een exploitatieplan blijft het contract leidend. Het contract behoort in beginsel te vrijwaren tegen kostenverhaal via de bouwvergunning. Het kostenverhaal in het exploitatieplan kan bij percelen die een contract zijn opgenomen, slechts toegepast worden, indien het contract nog niet is nagekomen op het moment dat een bouwvergunning voor die gronden wordt verleend en nakoming op dat moment niet verzekerd is. Artikel 6.17, eerste lid, bepaalt dat in die situatie een exploitatiebijdrage kan worden opgelegd bij de bouwvergunning.

tweede lid Voorschriften bij bouwvergunning: kostenverhaal/betalingsmaatregel MvT II [pag. 21] Aan de bouwvergunning kunnen voorschriften worden verbonden ter verzekering van het kostenverhaal. In de eerste plaats zal aan de vergunning het voorschrift kunnen worden verbonden dat een bepaald bedrag aan kostenverhaal

316


verschuldigd is. Tevens zal een betalingstermijn worden opgenomen. Op verzoek van de aanvrager kunnen burgemeester en wethouders een betalingsregeling opnemen. Zo nodig kan als voorwaarde voor een betalingsregeling worden gesteld dat de vergunninghouder zekerheid stelt, bijvoorbeeld in de vorm van een onvoorwaardelijke bankgarantie, een concerngarantie of een hypotheek. Zo’n eis kan verstandig zijn indien de betalingsregeling zich uitstrekt tot na het moment van voltooiing van de bouw. In dat geval is de sanctie van het stilleggen van de bouw of intrekken van de vergunning immers niet meer mogelijk. Zie verder Artikel 6.13, inhoud exploitatieplan, Locatie-eisen en doelgroepen. Betalingsregeling/fasering MvT II [pag. 42] Het tweede lid gaat in op de voorschriften die burgemeester en wethouders aan de bouwvergunning kunnen verbinden in verband met de betaling van de exploitatiebijdrage. Burgemeester en wethouders zijn vrij om een termijn te stellen waarbinnen betaald moet worden. Ze kunnen desgewenst de termijn koppelen aan een gebeurtenis in de toekomst, zoals de start van de bouw. Ook kunnen burgemeester en wethouders een betalingsregeling met gefaseerde betaling voorschrijven. Zekerheden MvT II [pag. 42] Omdat daarbij de risico’s van invordering door de gemeente toenemen, is bepaald dat burgemeester en wethouders in een dergelijke situatie aanvullende zekerheden kunnen eisen, zoals een bankgarantie. Aanvullende zekerheden kunnen voorts op hun plaats zijn bij het opnieuw verstrekken van een bouwvergunning, nadat een eerdere wegens wanbetaling is ingetrokken. Artikel 6.18 1. Ten behoeve van het bepalen van de exploitatiebijdrage, bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, worden in het exploitatieplan uitgiftecategorieën vastgesteld. Zo nodig wordt daarbinnen een verder onderscheid aangebracht. 2. Per onderscheiden categorie wordt een basiseenheid vastgesteld in een hoeveelheid vierkante meters grondoppervlakte, een hoeveelheid vierkante meters vloeroppervlakte, of een andere hiermee vergelijkbare maatstaf. 3. Door elke basiseenheid te vermenigvuldigen met een per categorie vastgestelde gewichtsfactor worden gewogen eenheden vastgesteld. 4. De gewogen eenheden in het exploitatiegebied worden bij elkaar opgeteld. 5. Het verhaalbare bedrag per gewogen eenheid is het ten hoogste verhaalbare bedrag, bedoeld in artikel 6.16, gedeeld door het overeenkomstig het vierde lid berekende aantal.

317


Toerekening van kosten naar categorie van uitgifte MvT II [pag. 22] Verevening is noodzakelijk voor een integrale ontwikkeling van een locatie. Zonder verevening kunnen er onrendabele delen resteren, welke niet ontwikkeld kunnen worden. In het wetsvoorstel is daarom de mogelijkheid tot binnenplanse verevening van de toerekening van kosten naar categorie van uitgifte geregeld. Dit betekent dat aan gronden met een commerciële functie een hoger deel van de kosten kan worden toegerekend dan aan gronden met bijvoorbeeld een maatschappelijke functie. Toedeling kosten aan eenheden MvT II [pag. 27] De categorieën met de hoogste opbrengst moeten het meest bijdragen aan de grondexploitatie. Differentiatie is overigens onvermijdelijk. Worden alle kavels even hoog aangeslagen, dan zullen de vrije kavels zeer winstgevend worden, maar de sociale woningbouwkavels zwaar verliesgevend voor de eigenaar. Een deel van het plan zal dan niet ontwikkeld worden en de gemeente blijft met een groot tekort op de grondexploitatie zitten. De gemeente zal moeten bepalen in welke verhouding de verschillende uitgiftecategorieën de kosten moeten dragen. Deze verhouding hangt af van de uitgifteprijs. Een vrije sector woning zou bijvoorbeeld viermaal zoveel kunnen bijdragen als een sociale huurwoning. Er kan nog verder gedifferentieerd worden binnen uitgiftecategorieën, afhankelijk van de ligging, oppervlakte en inhoud. Hierbij doet zich de complicatie voor dat er bij de verschillende uitgiftecategorieën verschillende eenheden worden gehanteerd. Bij woningen zijn dat meestal aantallen, bij bedrijfsterrein vierkante meters uitgeefbaar terrein en bij kantoren vierkante meters bruto vloeroppervlakte. Om de kosten te kunnen omslaan moeten alle soorten eenheden worden omgezet in dezelfde basiseenheid. Bijvoorbeeld: een basiseenheid is één woning, 100 m2 bedrijfsterrein, 100 m2 volkstuin of 100 m2 bruto vloeroppervlak kantoor. Elke uitgiftecategorie krijgt vervolgens een gewicht per basiseenheid. Bijvoorbeeld een goedkope woning krijgt 1, een volkstuin 0,1 een standaard vrije sectorwoning 4 en een school 1. Dit worden gewogen eenheden genoemd. Het gewicht is gerelateerd aan de uitgifteprijs. Tot slot worden de gewogen eenheden, die per categorie in het exploitatiegebied gerealiseerd worden, bij elkaar opgeteld. Bijvoorbeeld: 30 goedkope woningen: 5000 m2 volkstuin: 10 vrije sectorwoningen:

30 teleenheden 50 teleenheden 10 teleenheden

x1= x 0,1 = x4=

30 gewogen eenheden 5 gewogen eenheden 40 gewogen eenheden 75 gewogen eenheden

Gesteld dat de kosten die in het exploitatiegebied omgeslagen moeten worden 9.000.000 euro bedragen, dan is het bedrag per gewogen eenheid 9.000.000 euro: 75= 12.000.euro De exploitatiebijdrage voor een standaard vrije sectorwoning bedraagt dan 4 x 12.000 euro = 48.000 euro, voor 100 m2 volkstuin 0,1 x 12.000 euro = 1.200 euro, en voor een goedkope woning 1x 12.000 euro = 12.000 euro.

318


De methodiek garandeert dat kostenstijgingen bij een herziening van het exploitatieplan moeten worden omgeslagen over het totale aantal gewogen eenheden. Als de totale kosten met tien procent stijgen, stijgt de exploitatiebijdrage per gewogen eenheid eveneens met tien procent. De meerkosten kunnen dus niet volledig op een deel van de eenheden afgewenteld worden. Artikel 6.19 De per bouwvergunning verschuldigde exploitatiebijdrage, bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, wordt berekend door het aantal gewogen eenheden en gedeeltes van eenheden, dat in het exploitatieplan is toegedeeld aan de in de vergunningaanvraag bedoelde gronden, dan wel indien dat tot een hoger aantal leidt, het aantal gewogen eenheden dat is opgenomen in de vergunningaanvraag, te vermenigvuldigen met het verhaalbare bedrag per gewogen eenheid en dit bedrag te verminderen met: a. de inbrengwaarde van de in de vergunningaanvraag bedoelde gronden, geraamd overeenkomstig de artikelen 40b tot en met 40f van de Onteigeningswet, voor zover deze niet volgens het exploitatieplan buiten het kostenverhaal blijven; b. de kosten die in verband met de exploitatie van de betreffende gronden door de aanvrager zijn gemaakt, welke kosten voor de berekening van het te verhalen bedrag niet hoger kunnen zijn dan de raming van die kosten in het exploitatieplan. Bijdrage per vergunningaanvraag MvT II [pag. 28] Van de bedragen per vergunningaanvraag die uit de berekening (van de exploitatiebijdrage, zie ook artikel 6.18; red.) voortvloeien worden vervolgens verschillende bedragen afgetrokken om tot het bedrag van de uiteindelijke bijdrage te komen. In de eerste plaats wordt de inbrengwaarde van het eigen perceel in mindering gebracht, omdat de gronden niet worden ingebracht. Voorts worden door de eigenaar van het perceel in verband met de exploitatie gemaakte kosten in mindering gebracht, omdat deze kosten niet door de gemeente worden gemaakt, terwijl daarvan wel was uitgegaan bij de berekening in het exploitatieplan. De voor rekening van de eigenaar van het perceel komende kosten worden daarbij gelijkgesteld aan de betrokken kosten volgens de grondexploitatieopzet. Het is derhalve niet relevant of de kosten voor de uitvoerende exploitant in werkelijkheid hoger of lager zijn dan de in de exploitatieopzet opgenomen raming. Berekening exploitatiebijdrage NvW II [pag. 7] De formulering van de berekening van artikel 6.19 kan ertoe leiden dat de gemeente niet het gewenste bedrag aan kostenverhaal kan innen. De berekening is gekoppeld aan de grondoppervlakte waarvoor een bouwvergunning wordt aangevraagd. Een aanvrager kan het kostenverhaal gedeeltelijk ontlopen door, voor zover het bestemmingsplan en exploitatieplan dat toestaan, de gewenste gebouwen

319


op een kleiner grondstuk te situeren, en de rest van de grond naderhand uit te geven als tuin of erf. Om dit te voorkomen wordt in artikel 6.19 ingevoegd dat als dat tot een hogere exploitatiebijdrage leidt, uitgegaan moet worden van het in de bouwvergunningaanvraag opgenomen aantal gewogen eenheden. Volledige benutting van de bouwmogelijkheden leidt dus in elk geval tot een volledige exploitatiebijdrage. Vergoeding van kosten en Europese aanbestedingsregels MvA II [pag. 28] In het preadvies voor de Vereniging voor Bouwrecht wordt terecht opgemerkt dat artikel 6.19, aanhef en onder b, mogelijk in strijd is met het aanbestedingsrecht. (…) Het preadvies stelt dat vooral bij artikel 6.19 van de Grondexploitatiewet de indruk kan ontstaan van strijdigheid met de Europese aanbestedingsregels. Deze mogelijke strijdigheid ontstaat volgens het preadvies indien een particuliere eigenaar werken kan uitvoeren welke, kort gezegd, Europees aanbesteed hadden moeten worden. Artikel 6.19, aanhef en onder b, regelt namelijk dat zo’n eigenaar recht heeft op vergoeding van de kosten van het werk tot het bedrag van de werkelijk gemaakte kosten, met een maximum van het in het exploitatieplan voor de werken geraamde bedrag. Ik merk allereerst op dat die aanbestedingsregels zijn gericht tot overheden of daaraan verbonden organisaties en aan hen de verplichting opleggen een goede naleving te organiseren. Artikel 6.19 doet niets af aan het aanbestedingsrecht. Uit dit artikel mag niet worden afgeleid dat bij gronden die bestemd zijn voor de aanleg van openbare werken het zelfrealisatiebeginsel voorrang heeft op onteigening. Niettemin kan er door het in artikel 6.19 neergelegd recht op een vergoeding een probleem ontstaan, indien een particuliere eigenaar ervoor kiest om zonder expliciete opdracht van de aanbestedende dienst aanbestedingsplichtige grondexploitatiewerken uit te voeren. In veel situaties is dit een louter theoretische mogelijkheid, maar niet in alle. Indien aanbestedingsplichtige werken in strijd met de aanbestedingsregels worden uitgevoerd is de aanbestedingsplichtige dienst in overtreding. De gemeente kan de mogelijkheid van een dergelijke overtreding juridisch uitsluiten in het exploitatieplan. Het wetsvoorstel biedt in artikel 6.13, tweede lid, onder c, namelijk een grondslag voor een verbod om werken en werkzaamheden uit te voeren in strijd met de aanbestedingsregels. Artikel 6.20 1. Binnen drie maanden na uitvoering van de in een exploitatieplan voorziene werken, werkzaamheden en maatregelen stellen burgemeester en wethouders een afrekening van dat exploitatieplan vast. 2. Bij de afrekening worden de betaalde exploitatiebijdragen, bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, herberekend op grond van de totale kosten en het totale aantal gewogen eenheden in het exploitatiegebied. De basiseenheden en gewichtsfactoren, bedoeld in artikel 6.18, tweede en derde lid, die zijn toegepast bij

320


3.

4.

5.

de berekening van een betaalde exploitatiebijdrage, worden ook toegepast bij de herberekening. Indien een herberekende exploitatiebijdrage meer dan vijf procent lager is dan een betaalde exploitatiebijdrage, betaalt de gemeente binnen een maand na vaststelling van de afrekening het verschil, voor zover het groter is dan vijf procent, naar evenredigheid terug met rente aan degene die ten tijde van de betaling van de bijdrage, of een gedeelte daarvan, houder was van de desbetreffende bouwvergunning, of diens rechtsopvolger. Indien ten minste negentig procent van de in het exploitatieplan begrote kosten is gerealiseerd, wordt op verzoek van degene die ten tijde van betaling van een exploitatiebijdrage als bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, houder was van de desbetreffende bouwvergunning, of diens rechtsopvolger, met betrekking tot de desbetreffende exploitatiebijdrage een afrekening opgesteld en gevolg gegeven aan het derde lid. Tegen een besluit omtrent de afrekening en de herberekende exploitatiebijdrage kan beroep worden ingesteld.

Eindafrekening en restitutie MvT II [pag. 28] Bij het opleggen van de exploitatiebijdrage op basis van een exploitatieplan zal veelal gewerkt moeten worden met ramingen. Het kan zijn dat uiteindelijk de werkelijk gemaakte kosten van de grondexploitatie veel hoger of lager uitvallen. Dat betekent dat de nadelen en voordelen van een verkeerde raming aan de gemeente toevallen. Het past in beginsel niet bij een systeem van kostenverhaal om meer gemeentelijke kosten te verhalen dan er werkelijk gemaakt worden. Dat pleit voor een systeem dat uiteindelijk wordt afgerekend op basis van werkelijk gemaakte kosten. Een voordeel hiervan is bovendien dat de rechterlijke toetsing iets terughoudender kan zijn. Een ander voordeel is dat daarmee de grondslag voor civielrechtelijke claims op basis van onverschuldigde betaling sterk wordt beperkt. Geen naheffing MvT II [pag. 29] Uit een oogpunt van rechtszekerheid is het echter ongewenst dat nadat de kosten zijn verhaald via een bouwvergunning, de vergunninghouder in een later stadium geconfronteerd kan worden met een naheffing. Dat klemt te meer nu de vergunninghouder geen invloed kan uitoefenen op deze kosten. Hij is afhankelijk van het optreden van de gemeente. Voorts stimuleert zo’n systeem de gemeente onvoldoende de kosten in de hand te houden. Bovendien zouden grote problemen kunnen rijzen bij de invordering van een naheffing. Daarom is ervoor gekozen het risico van een ongunstige eindafrekening bij de gemeente te laten. Alleen het voordelige eindsaldo van de kosten een grondexploitatie, komt voor verrekening in aanmerking.

321


MvT II [pag. 43] Bovendien zou een naheffing de contractspraktijk kunnen ondermijnen. Daarom is bepaald dat contractanten die voor een bepaald bouwplan een exploitatiebijdrage hebben voldaan, niet meer voor dat bouwplan met een naheffing met toepassing van artikel 6.17 geconfronteerd kunnen worden. Die eerdere bijdrage vrijwaart tegen kostenverhaal via de bouwvergunning. Door een exploitatiebijdrage overeen te komen verspeelt de gemeente het recht op aanvullend kostenverhaal. Andersom betekent dit dat wanneer volgens de regelen der kunst een hoger bedrag is overeengekomen, de wederpartij bij de overeenkomst geen recht op een lagere bijdrage kan ontlenen aan het exploitatieplan, tenzij zo’n verrekening in het contract is opgenomen. Afrekening van kostenverhaal MvT II [pag. 43] Om te bereiken dat niet meer dan de werkelijke gemeentelijke kosten verrekend worden, is voorzien in een systeem van nacalculatie. Wanneer de geraamde kosten uiteindelijk meevallen, zal de gemeente die meevaller, mits een bepaalde drempel wordt overschreden, moeten terugbetalen aan degenen die betaald hebben op grond van het exploitatieplan. Tegenvallers worden niet verrekend. Die zijn voor risico van de gemeente. Hierop is al eerder in toelichting ingegaan, evenals op de drempel die daarbij wordt gehanteerd. Aanvullend wordt opgemerkt dat in beginsel alleen gerealiseerde mee- en tegenvallers van de gemeentelijke kosten volledig worden berekend. Bij de opbrengsten worden niet de werkelijk behaalde opbrengsten berekend. Wel wordt rekening gehouden met de opbrengstcategorieën en de wegingsfactoren die daaraan zijn toegekend. Wanneer in een exploitatiegebied het woningbouwprogramma verandert werkt dit dus wel door, maar een verandering in de woningprijzen niet. Hiervoor is gekozen omdat het gaat om kostenverhaal en omdat de opbrengsten en particuliere kosten voor risico komen van degenen die deze realiseren. In beginsel hoort een gemeente de eindafrekening (afrekening, red.) op te maken nadat alle in het exploitatieplan voorziene werken en werkzaamheden zijn voltooid. In het eerste lid is de termijn voor de eindafrekening (afrekening red.) gesteld op drie maanden na voltooiing van de werken. NvW II [pag. 7] De regeling met betrekking tot de eindafrekening in artikel 6.20 bleek veel vragen op te roepen in de vakpers en bij bijeenkomsten in het land. Vooral de bepaling dat de eindafrekening na tien jaar dient te worden opgemaakt ook al is de exploitatie niet afgerond was aan kritiek onderhevig. Zo werd er op gewezen dat veel exploitaties voor grote locaties een veel langere looptijd hebben en werd er ook op gewezen dat niet duidelijk was of na de eindafrekening nog een voorschrift aan de bouwvergunning kon worden verbonden met betrekking tot een exploitatiebijdrage. Als dat niet het geval zou zijn, zou dat stilzitten van particuliere eigenaren belonen, hetgeen toch niet de bedoeling van de wetgever zou kunnen zijn. Naar aanleiding van deze mijns inziens terechte kritiek is de verplich-

322


ting om in ieder geval na tien jaar een eindafrekening vast te stellen, geschrapt uit artikel 6.20, eerste lid, het wetsvoorstel en is tevens de term 'eindafrekening' vervangen door 'afrekening'. Daarmee wordt duidelijk gemaakt dat een exploitatieplan ook na de voltooiing van de werken en werkzaamheden en de daaropvolgende afrekening nog herzien kan worden, en wel tot het moment dat alle bouwvergunningen zijn verstrekt en de exploitatiebijdragen zijn voldaan. Het moment van afrekening is gekoppeld aan de voltooiing van de werken en werkzaamheden, omdat de gemeente op dat moment een volledig beeld heeft van de kosten van het exploitatieplan. Raming van kosten; checks en balances NMvA II [pag. 4] Het wetsvoorstel gaat uit van een realistische raming van de kosten, en verwacht mag worden dat de mogelijkheid van beroep tegen de raming wel degelijk een belangrijke matigende invloed zal hebben. Ik wijs er verder op dat als een PPS is gesloten, hetgeen – zoals ik in het bovenstaande heb aangegeven – vaak als eerste wordt nagestreefd, hieraan een grondexploitatieopzet ten grondslag zal liggen. Als de contractpartners in de PPS aldus voor gezamenlijke rekening en risico de locatie ontwikkelen, hebben zij weinig belang te ruim te ramen. De reeds gesloten PPS-overeenkomsten kunnen aldus richting geven aan de raming van de gemeente. Bovendien, en dat is mogelijk de belangrijkste 'balance' op het punt van het kostenverhaal, vindt de eindafrekening plaats op basis van werkelijk gemaakte kosten. Voorts wil ik opmerken dat een exploitatiebijdrage pas betaald hoeft te worden op het moment dat een bouwvergunning verstrekt wordt. Deze is dus afhankelijk is van de bereidheid van de eigenaar om daadwerkelijk te bouwen. Dat zal deze alleen doen als de exploitatie voor hemzelf financieel-economisch rendabel is. Een eigenaar heeft bovendien uitsluitend kans op een vermindering van de door de hem betaalde bijdrage. Een verhoging van de bijdrage is uitgesloten.

derde lid Restitutie aan houder van verleende bouwvergunning of diens rechtsopvolger NvW II [pag. 7] Wat betreft de terugbetaling is er terecht op gewezen dat een rechtsopvolger van degene die ten tijde van de betaling houder was (van, red.) de bouwvergunning, in de rechten van de vergunninghouder zou moeten kunnen treden. Artikel 6.20, derde lid, is op dit punt aangepast. VW II [pag. 7] De heer Lenards: (…) Het wetsvoorstel verplicht gemeenten om, als er sprake is van een exploitatieplan, een eindafrekening op te stellen bij realisatie van de ontwikkeling. Als deze eindafrekening leidt tot restitutie, moet er gerestitueerd worden aan de houder van de eerder verleende bouwvergunning. Dit kan volgens onze fractie een probleem zijn. Het is immers niet gebruikelijk dat de vergunning aan de koper wordt overgedragen, zodat de oorspronkelijke bouwon-

323


dernemer voor restitutie in aanmerking zou komen. Tegelijkertijd zijn de verhaalde kosten al wel doorberekend in de prijs van de woning. Dat brengt waarschijnlijk met zich mee dat er alleen al in dit opzicht zeer ingewikkelde en tijdrovende procedures ontstaan. Kan de minister hierop reageren? VW II [pag. 16] Minister Dekker: (…) De heer Lenards heeft een vraag gesteld over het geïnde geld aan de houder van de bouwvergunning. (...) Mijn uitgangspunt is dat restitutie niet plaatsvindt aan degenen die uiteindelijk de kosten moeten betalen. Er is maar één partij die de vergunning heeft aangevraagd, en restitutie vindt plaats aan de aanvrager van de vergunning. Soms is het minder, soms is het meer, maar ook in het laatste geval berekenen wij een en ander niet door aan de bewoners. Ik zou daarin dus één lijn willen trekken. Drempelwaarde vijf procent MvT II [pag. 29] Volledige verrekening heeft echter als nadeel dat de gemeente onvoldoende geprikkeld wordt om te besparen op de kosten. Het behaalde voordeel moet immers geheel of gedeeltelijk worden doorgesluisd naar de particuliere eigenaren. Daarom is gekozen voor een systeem waarbij een meevaller in de totale kosten van de grondexploitatie niet geheel wordt versleuteld. Voor zover de bereikte besparing een marge van vijf procent niet te boven gaat, behoeft geen restitutie plaats te vinden. Als wel restitutie moet plaatsvinden, mag de gemeente het bedrag onder de drempelwaarde behouden. Deze drempel is te vergelijken met de drempel bij vergoeding van planschade. Dit systeem bevat enerzijds stimulansen voor een gemeente om de kosten goed te ramen en in de hand te houden en doet anderzijds in voldoende mate recht aan de principes van kostenverhaal. Rente NvW II [pag. 7] Tevens is in deze bepaling aangegeven dat over het terug te betalen bedrag rente moet worden vergoed. De gemeente kan aansluiting zoeken bij de wettelijke rente, maar kan zich ook baseren op een in het exploitatieplan gehanteerde rentevoet.

vierde lid Verzoek afrekening na realisatie 90% van de kosten MvA II [pag. 27] Het is voor een belanghebbende wellicht inderdaad moeilijk om te weten te komen of het percentage van 90% is bereikt, als de gemeente het percentage niet expliciet vermeldt in een exploitatieplan. Naar aanleiding van deze vraag van de leden van de SP-fractie wordt in het Besluit ruimtelijke ordening voorgeschreven dat een gemeente het percentage in het exploitatieplan aangeeft. Het maakt voor de uitvoering van het exploitatieplan en de afrekening in beginsel

324


niet uit wie de werken uitvoert. Het gaat erom dat 90% van de kosten gemaakt zijn. Artikel 6.21 1. Burgemeester en wethouders kunnen terstond na het overschrijden van de termijn van betaling van een gedeelte of het geheel van de exploitatiebijdrage, bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, besluiten dat het bouwen niet kan aanvangen of moet worden gestaakt totdat aan de betalingsverplichtingen is voldaan. Zij stellen de termijn, bedoeld in artikel 5:24 van de Algemene wet bestuursrecht, op ten hoogste vier weken. 2. Burgemeester en wethouders kunnen na verloop van een maand na het verstrijken van een betalingstermijn bij dwangbevel het verschuldigde bedrag, bedoeld in het eerste lid, verhoogd met de op de invordering vallende kosten, invorderen. Artikel 5:26, tweede tot en met vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing. 3. Indien niet binnen drie maanden na het besluit, bedoeld in het eerste lid, de desbetreffende bijdrage door de gemeente is ontvangen, kunnen burgemeester en wethouders de bouwvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken.

algemeen Invorderbaarheid exploitatiebijdrage: faillissement MvT II [pag. 28] Het kan bij het kostenverhaal gaan om zeer grote bedragen. Een belangrijk aspect is dan ook de invorderbaarheid. Omdat er bij insolvente vergunninghouders of bij een faillissement een gerede kans bestaat op wanbetaling, zijn waarborgen geboden. Het incasseren van de opbrengst van de grondexploitatie doet zich tegelijkertijd voor met de start van de bouw. Het stilleggen van de bouw zal daarom over het algemeen een effectief middel zijn om betaling af te dwingen. In verhouding met de opbrengst van een woning is de bijdrage in het kostenverhaal immers gering en die opbrengst kan meestal pas geheel geïncasseerd worden wanneer de woning is voltooid.

eerste t/m derde lid Invordering en sancties bij wanbetaling MvT II [pag. 44] Hoewel het bij het kostenverhaal vaak om grote bedragen zal gaan, kan worden volstaan met een bescheiden invorderingsinstrumentarium. Over het algemeen zullen de opbrengsten van commerciële grondexploitatie voor een groot deel geïncasseerd worden bij de start van de bouw en tijdens de bouw. Het lijkt daarom een effectieve sanctie wanneer kan worden ingegrepen in die bouw.

325


In het eerste lid is bepaald dat burgemeester en wethouders bij wanbetaling de bouw kunnen stilleggen of kunnen bepalen dat de bouw niet mag starten. Om zo veel mogelijk rechtszekerheid te bieden en juridische procedures te vermijden zijn daarbij duidelijke termijnen gesteld. Het tweede lid biedt een handvat voor burgemeester en wethouders indien andere sancties onvoldoende effect hebben. Hierbij wordt aangesloten bij de reguliere invorderingsmogelijkheden in de Awb. Het derde lid komt aan de orde wanneer de sanctie van het eerste lid onvoldoende succes heeft. Als niet kunnen bouwen niet helpt kunnen burgemeester en wethouders de bouwvergunning intrekken. Indien een bouwvergunning wordt ingetrokken kunnen burgemeester en wethouders vervolgens op aanvraag een nieuwe bouwvergunning met dezelfde inhoud verlenen. Artikel 6.22 1. Een gemeente verstrekt een aan de vergunninghouder verschuldigde financiële bijdrage indien de prestaties waaraan die bijdrage is gerelateerd, overeenkomstig het exploitatieplan zijn verricht en een verzoek tot betaling bij de gemeente is ingediend. 2. Op het verstrekken van een bijdrage als bedoeld in het eerste lid is titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing. Betaling door gemeente MvT II [pag. 44] Het kan voorkomen dat de in een exploitatieplan geraamde grondexploitatiekosten voor het treffen van voorzieningen op een bepaald perceel de opbrengsten zullen overtreffen. In dat geval heeft degene die kosten voor zijn rekening neemt, recht op een vergoeding op basis van het exploitatieplan. Artikel 6.22 bepaalt dat de eigenaar geen recht kan doen gelden op de bijdrage voordat de met het perceel verband houdende in het exploitatieplan opgenomen prestaties zijn verricht. Die prestaties kunnen niet alleen bestaan uit de uitvoering van de in het exploitatieplan voorziene werken en werkzaamheden, maar ook uit de overdracht aan de gemeente van gronden, bestemd voor openbare ruimte. Wanneer een eigenaar weigert dergelijke gronden over te dragen, terwijl dit wel in het exploitatieplan voorzien was, kan de gemeente op haar beurt weigeren de bijdrage te verstrekken. Op een financiële verstrekking die valt binnen de termen van artikel 4:21 is de subsidietitel van de Awb (titel 4.2) van toepassing. De toepasselijkheid daarvan wordt voor de exploitatiebijdragen als bedoeld in artikel 6.22 niet wenselijk geacht, omdat de bepalingen van de subsidietitel niet zijn toegesneden op het onderhavige wetsvoorstel. Ingevolge de omschrijving in artikel 4:21 van de Awb is niet uitgesloten dat een gemeentelijke bijdrage als bedoeld in artikel 6.22 in bepaalde gevallen zou kunnen worden aangemerkt als een subsidie in de zin van de Awb. Daarom is de toepasselijkheid van titel 4.2 van de Awb expliciet uitgesloten in het tweede lid.

326


Artikel 6.23 De gemeenteraad kan met betrekking tot de grondexploitatie een verordening vaststellen, welke bepalingen kan bevatten met betrekking tot de procedure voor het totstandkomen van een overeenkomst over grondexploitatie en de inhoud daarvan. Verordening voor exploitatieovereenkomst MvT II [pag. 45] Hoewel het wetsvoorstel uitgaat van gemeentelijke contractvrijheid bij de grondexploitatie, bestaat er in de praktijk behoefte aan enige inkadering. De gemeente (...) (kan, red.) een verordening vast (…) stellen waarin de procedure wordt aangegeven voor de omgang met particuliere eigenaren die een overeenkomst willen aangaan. Zo kan een gemeente aangeven op welke wijze een verzoek tot het sluiten van een overeenkomst moet worden ingediend, bij wie dat dient te gebeuren, hoe wordt aangeknoopt bij de inspraak en besluitvorming in het ruimtelijke ordeningsspoor en welke gegevens een particuliere eigenaar dient te overleggen. Voorts kunnen inhoudelijke bepalingen worden opgenomen. Voor voorbeelden wordt verwezen naar de model-exploitatieverordening van de VNG. In het algemeen deel van de toelichting is al ingegaan op de keuze voor een systeem waarin de huidige praktijk van samenwerking tussen gemeente en particuliere eigenaren kan worden voortgezet. Uit de formulering van artikel 6.23 kan nog eens blijken dat een gemeente in elk geval bevoegd is overeenkomsten over grondexploitatie te sluiten. Artikel 6.24 1. Bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie kunnen burgemeester en wethouders in de overeenkomst bepalingen opnemen inzake: a. financiële bijdragen aan de grondexploitatie alsmede op basis van een vastgestelde structuurvisie, aan ruimtelijke ontwikkelingen; b. verrekening van schade die op grond van artikel 6.1 voor vergoeding in aanmerking zou komen. 2. Na vaststelling van een exploitatieplan nemen burgemeester en wethouders bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie het exploitatieplan in acht, met dien verstande dat de overeenkomst bepalingen kan bevatten over de uitwerking van onderwerpen uit het exploitatieplan, maar geen bepalingen kan bevatten over onderwerpen welke deel kunnen uitmaken van een exploitatieplan, maar daarin niet zijn opgenomen. 3. Van de overeenkomst wordt binnen twee weken na het sluiten daarvan door burgemeester en wethouders kennis gegeven in een van gemeentewege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. 4. Artikel 6.4a, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van degene die een overeenkomst heeft gesloten over grondexploitatie waarin een regeling van verhaal van planschade is opgenomen.

327


Bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen in overeenkomst over grondexploitatie MvT II [pag. 25] In artikel 6.24 is dan ook aangegeven dat burgemeester en wethouders in overeenkomsten over grondexploitatie afspraken kunnen opnemen over bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Onder het begrip'ruimtelijke ontwikkelingen' kan de in de motie (-Geluk; zie ook artikel 6.13, lid 7) genoemde aanleg van maatschappelijke functies geschaard worden. Voorts is duidelijk dat de ruimtelijke ontwikkelingen buiten de directe omgeving van de locatie kunnen liggen. De provincie of gemeente moet de koppeling van de rode ontwikkeling en de financiering en realisatie van de maatschappelijke functie in zijn ruimtelijk beleid onderbouwen. Dit komt erop neer dat de samenhang tussen de ontwikkelingen op een hoger schaalniveau in beeld wordt gebracht. Privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie MvT II [pag. 45] In artikel 6.24 wordt een nadere invulling gegeven van de onderwerpen die in de in artikel 6.23 genoemde overeenkomst regeling kunnen vinden. In aansluiting op de huidige praktijk is bepaald dat financiële afspraken kunnen worden gemaakt die het kader betreffende grondexploitatie te buiten gaan, bijvoorbeeld een verevenings- of fondsbijdrage ten behoeve van andere bouwlocaties, maar ook afspraken betreffende opstallen in het exploitatiegebied. Er wordt in dit artikel gesproken over overeenkomsten over grondexploitatie. Hiervan is sprake wanneer in de overeenkomst in ieder geval kosten worden opgevoerd die de gemeente maakt in het kader van de grondexploitatie, zoals opgenomen in de kostensoortenlijst. Voor de duidelijkheid wordt opgemerkt dat afspraken buiten het kader van de grondexploitatie die op niet-financiële aspecten betrekking hebben eveneens kunnen zijn toegestaan. De bepaling dat de kosten in verband met planschade deel uit kunnen maken van overeenkomsten, vloeit voort uit het arrest van Hoge Raad inzake Nunspeet, waarin de Hoge Raad tot de conclusie komt dat voor afwenteling van planschade bij overeenkomst een wettelijke basis is vereist. De wet van 8 juni 2005 tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten; Stb. 305), die 1 september 2005 volledig in werking is getreden, beoogt deze wettelijke basis te verschaffen voor de huidige WRO. NMvA II [pag. 1-4] In de eerste plaats gaan de leden van de CDA-fractie in op de verhouding tussen het publiekrechtelijke en het civielrechtelijke spoor. In dit verband wezen zij op een artikel van Prof. Mr J. Struiksma in WPNR van 2 december 2006/6689, pagina 821 e.v. De schrijver lijkt vooral bezorgd – een bezorgdheid die op zichzelf ook wel door de leden van de CDA-fractie wordt gedeeld – dat door de bevoegdheid om zonder vaststelling van een exploitatieplan of door pas in een laat stadium een exploitatieplan vast te stellen gemeenten van de civielrechtelijke contractvrijheid gebruik zouden kunnen maken om financiële bijdragen te verlangen die niet in het kader van het exploitatieplan kunnen worden bedongen of bij-

328


dragen waarvan onzeker is dat die gerekend kunnen worden tot de kostensoortenlijst, dan wel geen financiële bijdrage in de zin van artikel 6.24, eerste lid onder a vormen. De rechtsonzekerheid op dit punt zou al enigszins verminderen, indien vastgesteld zou worden, dat ook op de financiële bijdrage in de zin van artikel 6.24, eerste lid, onder a, van toepassing zijn de cumulatieve criteria die zijn neergelegd in artikel 6.13, vijfde (zesde, red.) lid. Het komt de leden van de CDA-fractie voor dat de structuur van het wetsvoorstel met zich meebrengt, dat die cumulatieve criteria van het vijfde (zesde, red.) lid van artikel 6.13 inderdaad ook op de financiële bijdragen van artikel 6.24, eerste lid, onder a, van toepassing zijn. Indien gesteld zou worden, dat het element van profijt niet van toepassing is op de financiële bijdrage van artikel 6.24, eerste lid, onder a, zou het bedingen van dergelijke financiële bijdragen feitelijk neerkomen op belastingheffing. Tegen deze achtergrond verzoeken de leden van de CDA-fractie de minister om nog eens nader in te gaan op de op bladzijde 7 voorkomende passage uit de memorie van antwoord over de kosten van gebruik of beheer. Alvorens op deze vraag in te gaan wil ik de problematiek graag plaatsen in de context van gebiedsontwikkeling. In sommige gevallen worden zulke projecten gerealiseerd via actief grondbeleid en worden alle kosten verwerkt in de gemeentelijk gronduitgifte. Indien particuliere eigenaren over gronden beschikken wordt vaak als eerste gezocht naar de mogelijkheden om te komen tot samenwerking in de vorm van een publiek-private samenwerking (PPS), waarbij bijvoorbeeld de grondexploitatiemaatschappij (GEM) de gronduitgifte voor haar rekening neemt. Ook bij deze vormen van samenwerking worden de grondexploitatiekosten in de gronduitgifte verwerkt. Vaak slaagt men er in met een aantal partijen op een locatie een dergelijk PPS-contract te sluiten. Als gemeenten een PPS hebben gesloten, hebben zij daaraan gewoonlijk een grondexploitatieopzet ten grondslag liggen. Wanneer er eigenaren in een gebied zijn die niet meedoen aan de samenwerking, zal het kostenverhaalsinstrumentarium worden ingezet. Vaak lukt het kostenverhaal via een exploitatieovereenkomst, waarbij de PPS-contracten een belangrijke normerende rol spelen. Als die optie niet slaagt, moet een exploitatieplan worden ingezet om de kosten vervolgens via de bouwvergunning te verhalen. De kostenverhaalscontracten waar de leden van de CDA-fractie op doelen zijn dus lang niet altijd aan de orde. De leden van de CDA-fractie zetten vraagtekens bij de contractvrijheid en met name bij de mogelijkheden voor bovenplanse verevening. Ze zijn van oordeel dat de criteria uit het exploitatieplan ook voor contracten gelden, waardoor – naar mijn mening – de bovenplanse verevening in de praktijk vrijwel niet meer mogelijk zal zijn. Tevens wekt hun inbreng de suggestie dat de kostensoortenlijst geldt voor contracten. Ik wil er allereerst op wijzen dat in het wetsvoorstel nadrukkelijk voor zo veel mogelijk contractvrijheid is gekozen en tevens voor het mogelijk maken van contractsafspraken over bovenplanse verevening als uitwerking van een aangenomen

329


motie van de kamerleden Geluk, Van Bochove en Van der Ham. Voor alle afspraken in contracten over grondexploitatie geldt dat ze moeten voldoen aan de normen die hiervoor in het Burgerlijk Wetboek en – via de schakelbepalingen – in de Algemene wet bestuursrecht zijn opgenomen. Het wetsvoorstel bevat daarnaast een specifieke basis en inkadering voor afspraken over bovenplanse verevening in contracten over grondexploitatie in de bepaling over 'financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen'. Naar aanleiding van de inbreng van de VVD-fractie in het verslag van de Tweede Kamer over het wetsvoorstel is een tweede inkadering aangebracht: de bijdrage moet een grondslag vinden in een structuurvisie. De bepalingen over het exploitatieplan, de kostensoortenlijst en de criteria zijn niet direct van toepassing op contracten (mits deze voor de vaststelling van een exploitatieplan worden gesloten). Wel blijkt uit de kostensoortenlijst welke kostensoorten zeker tot de grondexploitatie behoren. Ik ben het dus niet eens met de stelling van de leden van de CDA-fractie, dat artikel 6.13, vijfde lid, (zesde lid, red.) mede van toepassing zou zijn op contractuele bijdragen aan de grondexploitatie of 'ruimtelijke ontwikkelingen'. Ook met hun suggestie om bovenplanse verevening in te perken door de criteria van toepassing te verklaren, kan ik mij niet verenigen. Hiermee wordt deze mogelijkheid te zeer ingeperkt. Ik moge voor een nadere motivering kortheidshalve verwijzen naar de paragrafen 3.2 en 3.3c van de memorie van toelichting waarin uitvoerig wordt ingegaan op de motieven voor de vormgeving van het privaatrechtelijk spoor. Wat betreft de kosten van gebruik en beheer, merk ik op dat in de memorie van antwoord bewust het woord 'lijken' is gebruikt. Normaal gesproken behoren kosten van gebruik en beheer niet tot de grondexploitatie. Dit sluit echter niet uit dat bepaalde kosten van gebruik en beheer van gronden wel onder het begrip grondexploitatie, als bedoeld in artikel 6.24, zouden kunnen vallen. Een voorbeeld betreft het gebruik van een bestaand niet-openbaar pad tussen een exploitatiegebied en een natuurgebied. In plaats van verwerving zou gekozen kunnen worden voor de vestiging een erfdienstbaarheid met een jaarlijkse gebruiksvergoeding. De gekapitaliseerde vergoeding zou in zo’n geval onder het begrip grondexploitatiekosten gebracht kunnen worden. Daarnaast stellen de leden van de CDA-fractie, dat als het element van profijt niet van toepassing is op de financiële bijdrage van artikel 6.24, eerste lid, onder a, het bedingen van dergelijke financiële bijdragen feitelijk zou neerkomen op belastingheffing. Van een belasting is evenwel geen sprake. Een belasting is een collectieve last: een verplichte betaling aan de overheid zonder directe tegenprestatie. Daarvan is hier geen sprake; het betreft contractuele verplichtingen tussen de betrokken partijen. Ook verzoeken de leden van de CDA-fractie de minister nog nader in te gaan op de ook in de casuspositie van de Bosman-zaak aan de orde zijnde kostenposten voor de reconstructie van een oud bedrijventerrein en de aanleg van een stuk ringweg dat na realisatie aan de provincie zou worden overgedragen als onderdeel

330


van een provinciale ringweg om ’s-Heerenberg. Indien het gaat om een aanpalend of nog verder weg gelegen bedrijventerrein dat planologisch, noch functioneel enige verbinding heeft met een nieuw bedrijventerrein, zal toch volgens deze leden het ontbreken van enig profijt voor de houders van bouwvergunningen van dergelijke reconstructiekosten eraan in de weg staan, dat zij daaraan moeten bijdragen, noch via het exploitatieplan, noch via een financiële bijdrage in de zin van artikel 6.24, eerste lid, onder a. Evenzeer komt het de leden van de CDA-fractie voor, dat het onjuist en onbillijk is om eerst als gemeente een stuk van de ringweg aan te leggen, de kosten daarvan integraal ten laste te brengen van een exploitatieplan voor een bedrijventerrein, teneinde na realisatie dat stuk van de weg aan de provincie over te dragen. Wel zouden de leden van de CDA-fractie zich kunnen voorstellen, dat in zo’n situatie een deel van de kosten van de aanleg van dat stuk ringweg ten laste van het exploitatieplan wordt gebracht, namelijk voor zover dat in overeenstemming is met het profijt dat de houders van bouwvergunningen ervan zullen trekken. In het algemeen zal de overheid echter terughoudend moeten zijn met het belasten van een betrekkelijk willekeurige groep burgers of bedrijven voor voorzieningen die op grond van bestaand beleid gebruikelijk worden bekostigd uit rijksmiddelen, provinciefonds of gemeentefonds. Het enkele feit dat zij ook gebruik zullen maken van dergelijke voorzieningen kan in ieder geval geen grond zijn voor het bedingen of opleggen van enige exploitatiebijdrage in de zin van deze wet. Indien er geen sprake is van een direct planologisch of ruimtelijk verband kan er geen overkoepelend exploitatieplan worden opgesteld. In zo’n situatie kan overigens wel sprake zijn van samenhang op een hoger schaalniveau, waarbij vrijwillige verevening mag plaatsvinden. Voor verrekening via het exploitatieplan komen alleen kosten in aanmerking die aan alle drie de criteria voldoen. Een van de criteria in het exploitatieplan is de toerekenbaarheid. Van toerekenbaarheid is geen sprake voor zover kosten op een andere wijze gefinancierd behoren te worden. Dat is zeker het geval bij nutsvoorzieningen, maar kan ook bij de aanleg van een rijksweg of provinciale weg aan de orde zijn. Of dergelijke kosten (deels) toerekenbaar zijn hangt van een groot aantal factoren af. Als sprake is van profijt en toerekenbaarheid mag bovendien alleen een proportioneel deel van de kosten worden meegenomen in het exploitatieplan. Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie in dit kader of de minister de lijn deelt zoals die is ontwikkeld in voorgaande beschouwingen en het standpunt van de leden van de CDA-fractie, dat de daarin aangegeven beperkingen ook in acht moeten worden genomen bij toepassing van artikel 6.24, eerste lid onder a. Deelt de minister ook het gevoelen van de hier aan het woord zijnde leden, dat – in het licht van het voorgaande – de slotzin van de laatste passage van paragraaf 3.2 in de memorie van toelichting ('Zo zal een gemeente via het 'vrijwillige privaatrechtelijke spoor' in het algemeen toch verdergaande afspraken kunnen blijven maken dan via het publiekrecht mogelijk is') niet geheel juist is?

331


Zoals ik bij het antwoord op de eerste vraag van de leden van het CDA heb aangegeven deel ik deze lijn niet. Bij contracten is de gemeente niet gebonden aan het kader van het exploitatieplan. Artikel 6.24 biedt een zelfstandige basis voor contracten over grondexploitatie en voor financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Privaatrechtelijke overeenkomst na inpassingsplan of projectbesluit MvA III [pag. 5] Indien de provincie een inpassingsplan vaststelt of een projectbesluit neemt, treedt de provincie voor wat betreft de toepassing van de gehele afdeling Grondexploitatie van de Wro in de plaats van de gemeente. Dat betreft dus ook de mogelijkheid om op grondslag van artikel 6.24 een overeenkomst over grondexploitatie te sluiten. De gemeente kan dan dus geen overeenkomst over grondexploitatie meer sluiten voor het desbetreffende gebied op deze grondslag. Contractvrijheid en reflexwerking kostenlijst MvA II [pag. 6] De verplichting tot het vaststellen van een exploitatieplan manifesteert zich pas op het moment dat de vaststelling van een planologisch besluit of plan aan de orde is. Voor die tijd hebben partijen een relatief grote contractvrijheid. Die contractvrijheid is echter niet onbeperkt. Ik wil dat graag nader toelichten. Duidelijk is dat partijen zonder meer kunnen contracteren over alle mogelijke in een exploitatieplan op te nemen onderdelen en kostensoorten van de kostensoortenlijst, met inachtneming van de drie criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. De kostensoortenlijst en de criteria bieden ook voor private contracten een goed handvat. De kostensoortenlijst en de criteria zijn echter niet direct van toepassing op contracten. Een gemeente mag bij contracten ook buiten de kostensoortenlijst treden. Artikel 6.24, eerste lid, van het wetsvoorstel biedt een grondslag voor grondexploitatiekostensoorten die niet op de kostensoortenlijst staan en voor kwaliteitseisen met betrekking tot de grondexploitatie, die niet direct betrekking hebben op het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en de nutsvoorzieningen van de desbetreffende locatie. Deze kunnen naar redelijkheid worden toegevoegd aan een contract. Ook kan in redelijkheid een hoger bedrag worden afgesproken voor bepaalde kostensoorten, indien de gemeente dit kan onderbouwen, bijvoorbeeld omdat er nog een grote onzekerheidsmarge is. Artikel 6.24, eerste lid, onder a, biedt daarnaast een contractsbasis voor het opnemen van financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. De Grondexploitatiewet verklaart de drie criteria voor afdwingbaar kostenverhaal niet van toepassing op deze afspraken. Het moet gaan om bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. (…) Verder zal steeds sprake moeten zijn van een overeenkomst die in het kader van grondexploitatie wordt opgesteld. Financiële bijdragen voor gebruik of beheer lijken niet te passen binnen het kader van artikel 6.24, eerste lid, onder a, van de Grondexploitatiewet. Partijen moeten op grond van het hierboven vermelde in onderling overleg tot een afspraak komen. Uit de mogelijkheid om te contracteren over bij-

332


dragen aan ruimtelijke ontwikkelingen mag niet afgeleid worden dat het mogelijk zou zijn planologische wijzingen te kopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan speelt wel een rol als randvoorwaarde. Artikel 6.24 leidt in die zin ook niet tot een verkapte 'open ruimte heffing' waarbij overheden eenzijdig financiële afdrachten kunnen opleggen. Op overeenkomsten als bedoeld in artikel 6.24 zijn tevens de bepalingen over overeenkomsten in het Burgerlijk Wetboek en via artikel 3.1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 van die wet van toepassing. De gemeente moet erop bedacht te zijn dat de hier bedoelde bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen niet via de publiekrechtelijke weg te verhalen zijn en na het inslaan van publiekrechtelijke weg ook niet meer contractueel. Zodra voor een locatie een exploitatieplan is opgesteld, neemt de gemeente bij het aangaan van een overeenkomst het exploitatieplan in acht. Verdergaande financiële afspraken zijn dan ook contractueel niet meer mogelijk. Artikel 6.24 verzet zich er niet tegen dat gecontracteerd kan worden over zaken die buiten het kader van het exploitatieplan liggen, voor zover de gemeente op andere gronden bevoegd is daarover te contracteren. Voorbeelden hiervan zijn bepalingen over de overdracht van gronden, tijdelijke verhuur, of de uitvoering van werken. Bovenplanse verevening alleen mogelijk via privaatrechtelijke overeenkomst MvA III [pag. 24] De leden van de SP-fractie veronderstellen terecht dat bovenplanse verevening alleen mogelijk is via contracten. Het is daarom een kwestie van maatwerk en onderhandelingen of en hoe hoog de vereveningsbijdrage wordt, die particuliere eigenaren leveren. De uitkomst van dergelijke onderhandelingen is onzeker, juist omdat een financiële stok achter de deur ontbreekt. Aan een eenmaal overeengekomen bijdrage welke voldoet aan de eisen die de Wro, het BW en de Awb stellen, kleven mijn inziens slechts beperkte risico’s. De Invoeringswet Wro bevat geen bepalingen over dit onderwerp. Bovenplanse onderbouwing van de overeenkomst MvA II [pag. 7] De koppeling (in de overeenkomsten over grondexploitatie, red.) van een rode ontwikkeling en de financiering en realisatie van de ruimtelijke ontwikkeling waaraan wordt bijgedragen, moet echter wel worden onderbouwd in een vastgestelde structuurvisie. Dit komt erop neer dat de ruimtelijke samenhang tussen de ontwikkelingen op een hoger schaalniveau in beeld wordt gebracht. Het zal dus ook steeds ontwikkelingen in het gebied van de structuurvisie betreffen.

333


Posterieure vs. anterieure overeenkomst MvT II [pag. 45] Totdat een exploitatieplan is vastgesteld heeft de gemeente contractvrijheid. Daarna blijft het mogelijk te contracteren, maar daarbij mag niet worden afgeweken van het exploitatieplan, zoals ook blijkt uit de formulering van artikel 6.24. Wanneer een gemeente besluit tot vaststelling van een kader voor de grondexploitatie in de vorm van het exploitatieplan, behoort ze daar niet meer van af te wijken. Wanneer ze dat wel wil, behoort ze het exploitatieplan te herzien. De regeling van het exploitatieplan is voor de onderwerpen die daarin geregeld kunnen worden, maatgevend. Met betrekking tot onderwerpen welke in het exploitatieplan geregeld zijn of kunnen worden, zijn alleen over uitwerking van die onderwerpen nadere privaatrechtelijk afspraken toegestaan. Afspraken over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen in aanvulling op het exploitatieplan zijn niet meer mogelijk, omdat het exploitatieplan een uitputtende regeling biedt voor de financiële bijdragen in verband met grondexploitatie. Afbakening exploitatieplan middels overeenkomst MvT II [pag. 46] Over onderwerpen waarin het exploitatieplan niet voorziet of kan voorzien kunnen bij privaatrechtelijke overeenkomst ook na vaststelling van het exploitatieplan afspraken worden gemaakt. Uiteraard moeten andere wettelijke bepalingen daarbij in acht genomen worden. Publicatie grondexploitatieovereenkomst en WOB MvT II [pag. 16] De transparantie van de grondmarkt en het inzicht in het gemeentelijk beleid ten aanzien van grondexploitatie laat te wensen over. In de Nota Grondbeleid werd mede om dit verbeteren gekozen voor een generieke exploitatievergunning. Nu het privaatrechtelijk spoor gecontinueerd wordt doet zich de kwestie van de transparantie wederom gevoelen. Op zich vallen exploitatieovereenkomsten en exploitatieopzetten onder de Wet openbaarheid van bestuur, maar in de praktijk zijn gemeenten op dit punt zeer terughoudend met openbaarheid. Een exploitatieovereenkomst en de bijbehorende exploitatieopzet worden veelal als vertrouwelijke stukken aangemerkt, hoewel meestal alleen de financiële gegevens onder de uitzonderingsgrond voor openbaarheid zullen vallen. Om de transparantie te verbeteren bepaalt het wetsvoorstel dat gemeenten in de gemeenteberichten melding maken van gesloten overeenkomsten. Er is niet voor gekozen om de gevolgen van het niet of te laat bekendmaken van de overeenkomsten in het wetsvoorstel regeling te doen vinden. Dit is een onderwerp dat aan de gemeenten kan worden overgelaten. Het lijkt het meest passend dat de gemeente hierover in de verordening, bedoeld in artikel 6.23, voorschriften opneemt. Tevens zal bij algemene maatregel van bestuur gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid die artikel 57, tweede lid, Woningwet biedt om het bouwvergunningenregister aan te vullen met andere gegevens, in casu overeenkomsten over grondexploitatie.

334


MvT II [pag. 46] Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat op overeenkomsten inzake grondexploitatie de Wet openbaarheid van bestuur van toepassing is. Dat houdt in dat op verzoek de gemeente informatie moet verschaffen. Wat betreft de grondexploitatie zullen derden echter vaak niet weten of er een overeenkomst is gesloten, zeker nu in het duale stelsel de bevoegdheid tot het sluiten van dergelijke contracten in beginsel een bevoegdheid is van burgemeester en wethouders. Daarom is bepaald dat de gemeente net zoals bij bouwvergunningen en dergelijke een mededeling in bijvoorbeeld een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, of een van gemeentewege uitgegeven blad opneemt, dat een contract is gesloten. Voorts zal ten behoeve van de kenbaarheid worden bepaald dat aantekening van de overeenkomsten wordt gehouden in het openbare gemeentelijk register, dat voor bouwvergunningen in ingesteld. Hiervoor zal gebruik worden gemaakt van de in artikel 57, tweede lid, van de Woningwet, gegeven bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur aantekening van andere gegevens in het bouwvergunningregister opte nemen. Om een goede naleving van de bekendmakingsverplichting van overeenkomsten te stimuleren zal aan de VNG worden gevraagd om in de modelexploitatieverordening te regelen dat in dergelijke overeenkomsten een standaardbepaling wordt opgenomen dat ze niet van kracht worden voordat ze zijn bekend gemaakt. Planologische ontwikkelingen kunnen niet gekocht worden MvT II [pag. 25] Uit het creëren van de mogelijkheid om te contracteren over bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen mag niet afgeleid worden dat het mogelijk zou zijn planologische wijzingen te kopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan speelt een rol als randvoorwaarde. Artikel 6.24 leidt in die zin ook niet tot een verkapte 'open ruimte heffing' waarbij overheden eenzijdig willekeurige financiële afdrachten kunnen opleggen. Free riders Hand EK II [pag. 951] Minister Cramer: (…) Ik ga nu in op de situatie van het privaatrechtelijke spoor waarbij de kwaliteit moet worden gegarandeerd in overleg met marktpartijen. Daar had de heer Van der Lans zorgen over. Een en ander kan negatief uitpakken, omdat projectontwikkelaars de gemeenten aan het lijntje kunnen houden om de kwaliteitseisen van tafel te krijgen of minder uitgewerkt te krijgen. Dat kost namelijk alleen maar geld. Hoe kom je daar met elkaar uit? Dat is de vraag. Een aantal projectontwikkelaars zal inderdaad proberen de kosten te drukken en er in de onderhandelingen zo goed mogelijk uit te komen. Het is echter ook in het belang van de ontwikkelaars om voldoende kwaliteit in het plan te hebben. Als een gemeente niet akkoord gaat, is het mogelijk om uiteindelijk tot onteigening over te gaan. Als een plan voor een particulier eigenaar financieel niet

335


uitvoerbaar is, omdat men niet uit de onderhandelingen komt, kan de uitvoering in het kader van het algemeen belang in die zin uitpakken dat de overheid de grond verwerft en het plan zelf uitvoert. Ik geef toe dat het er voortdurend om zal gaan dat een gemeente zich scherp genoeg opstelt om ervoor te zorgen dat de kwaliteit en de duurzaamheid gewaarborgd blijven. Hand EK II [pag. 974] Minister Cramer: (…) Mij rest nog een punt dat de heer Van der Lans inbracht, namelijk met betrekking tot de situatie dat nog niet alle partijen in de contracten willen meewerken aan de afspraken die gemaakt worden in het kader van een private contractering. Dat is bijvoorbeeld aan de hand geweest bij het Groningse Meerstad. Het is een mogelijkheid om voor degenen die niet willen meewerken aan die vereveningsactiviteiten, ontmoediging te realiseren door ze bijvoorbeeld het laatst in de rij te zetten bij mogelijkheden om te ontwikkelen. De termijn wordt dan zo gesteld dat het ook heel onaantrekkelijk wordt. Uiteindelijk betekent het dat je die partij door de manier waarop ze betrokken raken op zo’n lager plan zet dat deze daardoor in een achterstandspositie terecht komt. Ze worden dus niet buitengesloten. Dat is een manier zonder dat je iets hoeft te veranderen aan de huidige Grondexploitatiewet. Risico van onverschuldigde betaling Brief 29 juni 2006 [pag. 1] Tijdens het wetgevingsoverleg over het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening in verband met de grondexploitatie (30 218), is mij gevraagd om een nadere toelichting over de vermindering van het risico van onverschuldigde betaling door de regeling in dit wetsvoorstel. Ik heb toegezegd hierover een brief te sturen. (...) Het wetsvoorstel legt een bredere en steviger basis onder overeenkomsten over grondexploitatie en verkleint daarmee het risico dat een gemeente geconfronteerd wordt met een succesvolle claim op onverschuldigde betaling. Uit onderstaande toelichting blijkt dat de Grondexploitatiewet er in de praktijk naar verwachting toe zal leiden dat de kans op een geslaagde actie uit onverschuldigde betaling bij overeenkomsten over grondexploitatie aanzienlijk kleiner wordt, omdat het meest voorkomende struikelblok, de exploitatieverordening, vervalt en de wet een stevige basis biedt voor overeenkomsten over particuliere grondexploitatie. NMvA II [pag. 7] Zoals betoogd in de brief van 29 juni 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 30 218, nr. 21), sluit dit wetsvoorstel een claim uit onverschuldigde betaling niet uit. Wel is de kans op een succesvolle claim veel kleiner, omdat de contractsbasis veel breder wordt en er geen toetsing aan de exploitatieverordening meer plaats vindt, tenzij de gemeenteraad wederom zo’n verordening vaststelt. De drempel van vijf procent is uitsluitend van toepassing bij exploitatiebijdragen, welke geïnd zijn via een bouwvergunning. Deze drempel speelt geen rol bij contracten en dus ook niet bij vorderingen uit onverschuldigde betaling met betrekking

336


tot deze contracten. Van ongerechtvaardigde verrijking zal mijns inziens voor wat betreft de exploitatiebijdrage geen sprake zijn, wet ongerechtvaardigde verrijking zal mijns inziens voor wat betreft de exploitatiebijdrage geen sprake zijn, gelet op de expliciete wettelijke basis voor de terugbetalingsregeling en de strekking daarvan. Bij grondexploitatiecontracten zal de wilsovereenstemming tussen partijen een belangrijke sta-in-de-weg zijn bij een dergelijke claim. Exploitatieovereenkomst en art 3:14 BW Hand EK II [pag. 953] Volgens artikel 3:14 mag een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiek recht. Volgens de heer Wagemakers volgt uit dit artikel dat een gemeente in het kader van een exploitatieovereenkomst naar burgerlijk recht geen andere kosten zou mogen verrekenen dan wat er is toegestaan op grond van de drie criteria. Ik deel deze conclusie niet. Indien de rechter over mogelijke strijdigheid van een exploitatieovereenkomst en artikel 3:14 BW moest oordelen, zou hij vaststellen dat het uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever is geweest, de mogelijkheden van privaatrechtelijk kostenverhaal ruimer te laten zijn dan die van publiekrechtelijk kostenverhaal. Van strijdigheid van publiek en privaat recht is dan geen sprake. Ik ben het wel met de heer Wagemakers eens dat uit artikel 3:14 (BW, red.) volgt dat een gemeente bij het aangaan van een exploitatieovereenkomst zal moeten handelen conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dus zorgvuldig handelen en geen misbruik maken van bevoegdheden. Democratische controle Hand EK II [pag. 956] Mevrouw Slagter vroeg ten slotte of de privaatrechtelijke onderhandelingen ertoe zullen leiden dat belanghebbenden onvoldoende betrokken worden in de besluitvorming. Ik zie dit punt, een punt dat ik heel belangrijk vind. Zij lijkt uit te gaan van een gehele ruimtelijke ontwikkeling die eerst wordt uitonderhandeld door private partijen, waarna de zaak pas wordt vastgelegd. Ik ben er voorstander van dat gemeentes de ontwikkelingen stap voor stap doen, parallel aan het private proces, in steeds concretere ruimtelijke plannen. Zo niet, dan is de zaak qua democratische controle en besluitvorming niet goed geregeld. In de praktijk zal het zo moeten gaan werken.

vierde lid MvT II [pag. 46] In het vierde lid van het voorgestelde artikel is zeker gesteld dat artikel 6.4a ook doorwerkt naar de overeenkomsten die in dit artikel aan de orde zijn.

337


Artikel 6.25 1. Indien provinciale staten met toepassing van artikel 3.26 eerste lid, een inpassingsplan vaststellen, of met toepassing van artikel 3.27 een projectbesluit nemen of een besluit als bedoeld in artikel 3.41 nemen, treden provinciale staten voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van de gemeenteraad en gedeputeerde staten in plaats van burgemeester en wethouders en wordt in plaats van ‘gemeente’ telkens gelezen: provincie. 2. Indien Onze Minister met toepassing van artikel 3.28, eerste lid, een inpassingsplan vaststelt, of met toepassing van artikel 3.29 een projectbesluit neemt of een besluit als bedoeld in artikel 3.42 neemt, treedt hij voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in plaats van de gemeenteraad en van burgemeester en wethouders en wordt in plaats van ‘de gemeente’ of ‘een gemeente’ telkens gelezen: het Rijk. 3. Indien Onze Minister, in voorkomend geval gezamenlijk met Onze aangewezen Minister, met toepassing van artikel 3.35 een inpassingsplan vaststelt, of een projectbesluit neemt, treedt Onze Minister, in voorkomend geval gezamenlijk met Onze aangewezen Minister, voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van de gemeenteraad en Onze Minister of Onze aangewezen Minister in de plaats van burgemeester en wethouders en wordt in plaats van ‘de gemeente’ of ‘een gemeente’ telkens gelezen: het Rijk. Verantwoordelijkheid provincie of Onze Minister voor grondexploitatie MvT III (pag. 55) Het ligt in de rede dat, indien de provincie of Onze Minister een inpassingsplan vaststellen of een daaraan voorafgaand projectbesluit nemen, zij daarbij ook de verantwoordelijkheid nemen voor de grondexploitatie van dat plan of dat besluit. Het voorgestelde nieuwe artikel 6.25 strekt ertoe dit duidelijk vast te leggen. Kostenverhaal door de provincie MvT II [pag. 25] In de motie-Geluk is voorts gevraagd om de bevoegdheid tot het maken van afspraken ook te bieden aan de provincie. Deze bevoegdheid is nodig in de bijzondere situatie dat de provincie de grondexploitatie van een locatie verzorgt. In andere gevallen zullen provincies in de praktijk afspraken maken met gemeenten, die vervolgens met toepassing van hun bevoegdheden kunnen komen tot verhaal van kosten bij particulieren. De bevoegdheid voor provincies kan worden geregeld. In de Invoeringswet voor de nieuwe Wro kan naast de bevoegdheid tot het toepassen van het publiekrechtelijk deel van de Grondexploitatiewet ook de bevoegdheid worden opgenomen voor de provincie om in een overeenkomst over grondexploitatie afspraken te maken over financiële bijdragen aan ruimtelijke

338


ontwikkelingen, gekoppeld aan de bevoegdheid tot het vaststellen van een provinciaal bestemmingsplan of projectbesluit. NavV II [pag. 18] De bevoegdheid voor provincies om afspraken te maken over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen is nodig in de bijzondere situatie dat de provincie op grond van de nieuwe Wro zelf de planvorming voor een locatie verzorgt met een provinciaal projectbesluit of bestemmingsplan. In andere gevallen zal de provincie afspraken maken met gemeenten, die vervolgens met toepassing van hun bevoegdheden kosten kunnen verhalen bij particulieren. Een particulier kan niet twee keer te maken krijgen met kostenverhaal, een keer bij de provincie en een keer bij de gemeente.

339

Hoofdstuk 7 Handhaving en toezicht op de uitvoering

Algemeen eerstelijns toezicht MvT I [pag. 71] Het niet naleven van de voorschriften van de Wro en van de uitvoeringsregelingen, zoals bestemmingsplannen, kan ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen veroorzaken, die de kwaliteit van de omgeving aantasten. Toezicht op de naleving van de regelgeving door burgers, veelal ook aangeduid met 'eerstelijns toezicht' is daarom van belang. Gemeenten hebben bestuursrechtelijke bevoegdheden om de naleving van voorschriften van de Wro en van de uitvoeringsregelingen af te dwingen en om adequaat op te treden tegen overtredingen van het bestemmingsplan en van voorschriften of beperkingen van op basis daarvan afgegeven vergunningen, of tegen overtredingen van de bouwregelgeving. De belangrijkste bestuursrechtelijke bevoegdheden zijn het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom en het intrekken van een bouw-, aanlegof sloopvergunning. Deze zijn gericht op herstel van de legale situatie. Ze zijn niet geschikt om effectief in te zetten tegen overtredingen met ernstige en onomkeerbare gevolgen, zoals het omzetten van natuurwetenschappelijk waardevol grasland in bouwland, het slechten van cultuurhistorisch waardevolle houtwallen of het afbreken van een monumentaal pand ten behoeve van kantoren. Om deze tekortkomingen weg te nemen behandelt de Tweede Kamer der Staten-Generaal ten tijde van de indiening van dit wetsvoorstel het wetsvoorstel tot wijziging van de WRO, de Wet stads- en dorpsvernieuwing en de Wet op de economische delicten.

tweedelijnstoezicht MvT I [pag. 72] Naast het toezicht op de naleving van de voorschriften en de handhaving daarvan moet de wet ook voorzien in een toezicht op de wijze waarop bestuursorganen de regelgeving toepassen en hun handhavingstaken uitvoeren. Dit toezicht op de toepassing en naleving van de wet door bestuursorganen – veelal aangeduid met 'tweedelijnstoezicht' – verlangt een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, zo blijkt uit het rapport van de Algemene

341


Rekenkamer over de Inspectie van de Ruimtelijke Ordening. De aard en inhoud van het toezicht door het Inspectoraat-Generaal VROM op de wijze waarop gemeenten hun taken op het gebied van de toepassing van de wet en de handhaving uitoefenen, blijken in de WRO onduidelijk te zijn geregeld. Dat geldt ook voor de bevoegdheden van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer om corrigerend op te treden. Het wetsvoorstel neemt deze onduidelijkheden weg en biedt aan de minister heldere bevoegdheden om zijn verantwoordelijkheid als algemeen toezichthouder op de gemeenten in te vullen.

beleidsplan en jaarlijkse verslaglegging van handhaving MvT I [pag. 72] De regering acht het van belang dat de bestuursorganen die belast zijn met de bestuursrechtelijke handhaving, jaarlijks hun voornemens bekend maken hoe zij in het komende jaar uitvoering geven aan hun taken en verantwoordelijkheden terzake. Zij moeten volgens het wetsvoorstel ook jaarlijks verslag doen aan het desbetreffende vertegenwoordigend orgaan van het door hen gevoerde handhavingsbeleid en met betrekking tot de uitvoering van de hoofdstukken 3 en 4 van de Wro. De opdracht daartoe is neergelegd in artikel 10.1 van het wetsvoorstel. Het ligt voor de hand dat het verslag wordt uitgebracht in het kader van de jaarlijkse begroting. Het gaat daarbij uiteraard mede om de wijze waarop de betreffende overheidsinstanties zijn omgegaan met klachten en verzoeken van burgers. Een dergelijke rapportage kan leiden tot een publiek en politiek debat over het gevoerde handhavingsbeleid en tot verbeteringen daarvan.

rol van provincies bij toezicht op uitvoering en handhaving MvT I [pag. 74] Provincies hebben onder de nieuwe Wro een belang bij een goede omzetting door gemeenten van algemene regels, opgenomen in provinciale verordeningen. Zo ook heeft de provincie belang bij een juiste uitvoering door een gemeente van een bestemmingsplan dat door de provincie is vastgesteld, in gevallen waarin burgemeester en wethouders bevoegdheden aan dat bestemmingsplan ontlenen. Dat geldt evenzo bij een effectieve handhaving van een dergelijke bestemmingsplan. Ten aanzien van de tijdige omzetting van de algemene regels, neergelegd in een provinciale verordening, heeft de provincie haar eigen monitoringsmogelijkheden. Constateert een provinciaal bestuur dat een gemeentebestuur nalatig is, dan kan de provincie gebruikmaken van de bevoegdheden die in het wetsvoorstel zijn opgenomen om het beoogde resultaat alsnog te bewerkstelligen. Zou er sprake zijn van een onjuiste omzetting van de algemene regels, dan kan de provincie bij de totstandkoming van het bestemmingsplan zienswijzen indienen. Neemt een gemeente die niet ter harte dan staat voor de provincie de mogelijkheid open een aanwijzing te geven dan wel zelf tot aanpassing van het litigieuze bestemmingsplan over te gaan.

342

handhaving en toezicht op de uitvoering

Ten aanzien van de juiste uitvoering door een gemeente van een bestemmingsplan dat door de provincie is vastgesteld, en de uitoefening van handhavingsbevoegdheden door een gemeente, merkt de regering het volgende op. Wanneer een provincie vaststelt dat burgemeester en wethouders van een gemeente op een onjuiste wijze gebruikmaken van de in een provinciaal bestemmingsplan opgenomen bevoegdheden, kan de provincie als direct belanghebbende drie wegen bewandelen. Als belanghebbende kan de provincie in beroep gaan tegen het door haar gewraakte besluit. Daarnaast kan het provinciaal bestuur rechtstreeks of door tussenkomst van een VROM-inspecteur de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verzoeken om gebruik te maken van zijn bevoegdheden om corrigerend op te treden. Ook kunnen gedeputeerde staten op grond van artikel 173 Provinciewet een besluit van de raad of van burgemeester en wethouders van een gemeente in hun provincie dat voor vernietiging in aanmerking komt, aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voorleggen. Ook in gevallen waarin een provincie vaststelt dat sprake is van een overtreding door een burger of een bedrijf van een provinciaal bestemmingsplan of van bij dat plan gestelde regels, kunnen gedeputeerde staten als direct belanghebbenden aan burgemeester en wethouders een verzoek tot handhaving richten. Bij een afwijzend besluit van burgemeester en wethouders kunnen zij op grond van de Awb in beroep gaan tegen dat besluit. Verder kan worden vermeld dat artikel 124 Gemeentewet een taakverwaarlozingsregeling bevat die, voor zover hier van belang, erop neerkomt dat gedeputeerde staten in de plaats van burgemeester en wethouders kunnen treden indien de laatsten nalaten zich van hun handhavingstaak te kwijten. De regering gaat ervan uit dat de in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden het gebruik van die regeling in de praktijk niet nodig zullen maken. De regering heeft op basis van het bovenstaande vastgesteld dat de mogelijkheden voor de provinciale bestuursorganen op basis van dit wetsvoorstel, de Awb en de Provinciewet, toereikend zijn om hun belangen te waarborgen.

vergunningen verleend in strijd met wro MvT I [pag. 75] Het komt regelmatig voor dat een gemeente een beschikking geeft, waarvan de rechter achteraf vaststelt dat deze strijdig is met een algemeen verbindend voorschrift. Ook worden menigmaal besluiten van gemeenten door de Kroon vernietigd wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Veelal zal de strijdigheid met wettelijke regelingen terug te voeren zijn op onwetendheid of ambtelijke onzorgvuldigheid. Het komt evenwel ook voor dat een gemeente een bouw-, sloop- of aanlegvergunning verleent hoewel de gemeente weet of kan weten dat de met de vergunning beoogde situatie in strijd is met het vigerende bestemmingsplan of een ander wettelijk voorschrift, gegeven bij of krachtens de Wro, de Woningwet of een andere wet. Als hoofdregel geldt dat de vernietiging van een vergunning of een gedeelte daarvan ook de vernietiging van de rechtsgevolgen van

343


dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan met zich meebrengt (zie art. 8:72, tweede lid, Awb). Die hoofdregel geldt ook voor een vernietiging door de Kroon. Artikel 10:42, eerste lid, Awb bepaalt dat de vernietiging van een besluit zich uitstrekt tot alle rechtsgevolgen waarop het besluit is gericht. Zowel de rechter als de Kroon kunnen bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte geheel of gedeeltelijk in stand blijven (artikel 8:72, derde lid, resp. 10:42, tweede lid, Awb). Er zijn weinig gevallen bekend waarbij de daadwerkelijke sloop van een bouwwerk is geëffectueerd na de vernietiging van een bouwvergunning door de rechter. De particuliere of maatschappelijke effecten van de sloop van een huis, een gebouwencomplex of een weg, gebouwd of aangelegd met een vergunning, zijn dikwijls zo verregaand, dat die consequenties niet aan de vernietiging worden verbonden. De uitkomst van een procedure die heeft geleid tot vernietiging van de beschikking, is daarom menigmaal teleurstellend. Het beoogde effect (het terugbrengen in de oorspronkelijke staat) wordt niet bereikt, het rechtsgevoel van belanghebbenden (niet zijnde de bouwer) komt onder druk, de rechtszekerheid die het bestemmingsplan beoogt te bewerkstelligen, blijkt niet te worden geëffectueerd, het evenwicht van de belangen zoals die in het bestemmingsplan zijn vastgelegd, wordt verstoord en het gezag of de betrouwbaarheid van de overheid komt sterk onder druk. De regering acht het wenselijk dat handelingen, die op basis van een ten onrechte verleende vergunning zijn verricht, en die door menigeen worden aangevoeld als een aantasting van de rechtsorde, worden teruggedraaid, en dat de oorspronkelijke situatie wordt hersteld. De gedachte hierbij is tevens dat het vereiste van de bouw-, aanlegof sloopvergunning niet primair gesteld is om het belang van de aanvrager van de vergunning te beschermen, doch om andere belangen veilig te stellen, namelijk die welke met name op derden-belanghebbenden zien. Het bestuursorgaan heeft ervoor te zorgen dat eerst veroorloofd wordt te bouwen of aan te leggen nadat de belangen van anderen gewogen zijn, en dat geen handeling wordt verricht in strijd met hetgeen bij of krachtens de Wro is bepaald. Het vereiste van de vergunning is juist gesteld met het oog op andere belangen dan die van de vergunningverkrijger, zodat derden-belanghebbenden in beginsel erop mogen vertrouwen dat die belangen voldoende zijn behartigd bij de voorbereiding en verlening van de vergunning (art. 3:2 en 3:4 Awb). Het vertrouwen in een bestuursdaad staat daarbij voorop. De artikelen 7.6 en 7.7 (7.8, red.) van het wetsvoorstel voorzien hierin. Bij het opstellen van deze bepalingen is gebruik gemaakt van het gedachtegoed in het advies inzake ten onrechte verleende vergunningen op basis van de Wet ruimtelijke ordening. Er doen zich wel eens situaties voor waarin een bouw-, sloop- of aanlegvergunning ten onrechte blijkt te zijn verleend, omdat onjuiste gegevens bij de aanvraag zijn verstrekt of omdat een wettelijk verplichte aanhoudingsgrond of weigeringsgrond zich tegen die vergunningverlening verzet. Een correctie daarvan kan slechts plaatsvinden door intrekking van die vergunning. Artikel 7.6 van het wetsvoorstel

344


voorziet in een verplichting voor het vergunningverlenend orgaan om die vergunning in te trekken indien de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in het belang van een goede ruimtelijke ordening zulks vordert. Het ligt voor de hand dat het betrokken bestuursorgaan bij die intrekkingsbeschikking tevens de houder van de vergunning gelast de oorspronkelijk toestand te herstellen en aangeeft dat het tot bestuursdwang zal overgaan indien niet binnen een daarbij gestelde termijn de oude feitelijke toestand is hersteld, of hem daartoe een last onder dwangsom oplegt. De minister heeft de mogelijkheid van het betreffende bestuursorgaan een intrekking te vorderen en uiteindelijk – wanneer niet aan die vordering wordt gevolg gegeven – zelf tot intrekking over te gaan. Artikel 7.7 (7.8, red.) van het wetsvoorstel is tevens erop gericht dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in het belang van een goede ruimtelijke ordening van burgemeester en wethouders kan vorderen dat zij binnen een door hem te stellen termijn de vergunninghouder bestuursdwang aanzeggen dan wel hem een last onder dwangsom opleggen. Burgemeester en wethouders moeten de minister schriftelijk informeren over hun actie. Zijn zij van mening dat zij geen gehoor kunnen geven aan de vordering van de minister dan moeten zij ook dat aan hem mededelen. Als B&W niet binnen de gestelde termijn aan de vordering hebben voldaan, kan de minister zelf bestuursdwang aanzeggen dan wel de vergunninghouder een last onder dwangsom opleggen.

strafrechtelijke handhaving MvT I [pag. 76] Ruimtelijke regelgeving kan ook strafrechtelijk worden gehandhaafd. Hoewel de handhaving in de praktijk meestal geschiedt via de bestuursrechtelijke lijn, wordt de laatste tijd actiever gebruik gemaakt van de mogelijkheden van het strafrecht om overtredingen van de ruimtelijke regelgeving te corrigeren. Een strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie en een strafrechtelijke boete door de strafrechter voor de strafbare feiten, kan een belangrijke meerwaarde hebben. Dit geldt in het bijzonder voor overtredingen waaraan belangrijke economische voordelen zijn verbonden, zoals bijvoorbeeld het omzetten van natuurwetenschappelijk waardevol grasland in bouwland, of het afbreken van een monumentaal pand ten behoeve van kantoren. Daarbij moet ook worden bedacht dat bepaalde overtredingen van de bestemmingsplanvoorschriften vaak aan het begin staan van een keten van overtredingen, bijvoorbeeld op het terrein van milieuwetgeving (bijvoorbeeld de vestiging van een transportbedrijf in het buitengebied in strijd met het bestemmingsplan). Strafrechtelijke vervolging en veroordeling kan in bovenbeschreven omstandigheden en situaties een belangrijke meerwaarde hebben, mits de vervolging en de boete voldoende effect hebben op de overtreder en mogelijke toekomstige overtreders. Dit is onder de huidige WRO niet (voldoende) mogelijk.

345


Ter uitvoering van de motie Van Gent c.s. is – als hiervoor al aangegeven – een separaat wetsvoorstel bij de Staten-Generaal Kamer in behandeling tot wijziging van de WRO, de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing en de Wet op de economische delicten (hierna: Wed), inhoudende dat een overtreding van voorschriften die deel uitmaken van het bestemmingsplan, kan worden aangeduid als een delict in de zin van de Wed. Bij de Invoeringswet zal waar nodig een technische aanpassing van de aldus gewijzigde Wed worden bewerkstelligd, zodat die strafbaarstelling wordt gecontinueerd. Het genoemde wetsvoorstel biedt ook een basis om bij algemene maatregel van bestuur 'lichamen of personen, met een publieke taak belast' aan te wijzen aan wie dezelfde (transactie-) bevoegdheid wordt verleend als in artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht aan de officier van justitie is toegekend. Een dergelijke transactiebevoegdheid biedt gemeenten de mogelijkheid om voor de aanvang van de terechtzitting een transactie aan te gaan met de verdachte van een overtreding of een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van niet meer dan zes jaar is gesteld. Deze bevoegdheid kan bijdragen aan een lik-opstuk benadering van bepaalde soorten overtredingen. Artikel 7.1 Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. Handhaving door burgemeester en wethouders MvT I [pag. 118] De toedeling aan burgemeester en wethouders van de taak tot bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet vloeit logisch voort uit de belangrijke rol die daarin aan de gemeente op het terrein van de ruimtelijke ordening is toegekend. Er is in dit opzicht geen verandering ten opzichte van de voorheen op het terrein van de ruimtelijke ordening bestaande taakverdeling. Aan artikel 125 van de Gemeentewet ontleent het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen. Op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht komt aan het college daarnaast de dwangsombevoegdheid toe. In de afdelingen 5.3 en 5.4 van laatstgenoemde wet is nader geregeld op welke wijze van deze bevoegdheden gebruik kan worden gemaakt. In de zorgplicht tot handhaving liggen tevens de noties besloten die hebben geleid tot de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de zorgvuldige wijze waarop het bevoegde bestuursorgaan moet omgaan met de situaties die niet in overeenstemming met het recht zijn te achten. Zij hebben de plicht daartegen op te treden indien er geen bijzondere omstandigheden kunnen worden gevonden die het bestuursorgaan nopen van de handhaving af te zien. De handhavingstaak blijft ook bij burgemeester en wethouders berusten indien het provinciaal bestuur of een minister gebruik heeft gemaakt van een van de be-

346


voegdheden, opgenomen in hoofdstuk 3, afdelingen 3.4 en 3.5 (3.5 en 3.6, red.), of hoofdstuk 4, afdelingen 4.1 en 4.2, van de wet. Artikel 7.2 1. Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast de bij besluit van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaren. 2. De krachtens het eerste lid aangewezen ambtenaren zijn bevoegd met medeneming van de benodigde apparatuur een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Eerstelijns toezicht MvT I [pag. 118] Het toezicht op de naleving kan worden beschouwd als het begin van de handhaving, bedoeld in artikel 7.1. Dit toezicht omvat de werkzaamheden die moeten worden verricht om na te gaan of de voorschriften, gesteld bij of krachtens deze wet, worden nageleefd. Het uitvoeren van controles vormt het hoofdbestanddeel van deze taak. Naar aanleiding van de bevindingen bij de uitgevoerde controles kunnen aansporingen en waarschuwingen worden gegeven, gericht op het in overeenstemming brengen van de situatie met de wettelijke voorschriften. Daarnaast kan worden gedacht aan het geven van voorlichting en adviezen, in algemene zin of gericht op de aangetroffen situatie. Als waarschuwingen niet het gewenste gevolg hebben, zal dat in beginsel ertoe leiden dat van de beschikbare bestuurlijke dwangmiddelen wordt gebruik gemaakt. Burgemeester en wethouders zullen ingevolge het eerste lid in de meeste gevallen ambtenaren van gemeentelijke diensten als toezichthouder aanwijzen. Op de uitoefening van de taak van toezichthouder is afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Artikel 7.3 1. Met het toezicht op de uitvoering en de handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren. 2. De artikelen 5:13, 5:15, 5:16, 5:17 en 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing. 3. Onze Minister kan bij ministeriële regeling bepalen dat bestuursorganen die met de uitvoering of de handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde zijn belast, daarbij aan te geven gegevens verstrekken aan de krachtens het eerste lid aangewezen ambtenaren. Bij de regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het tijdstip, de frequentie en de vorm waarin de gegevens worden verstrekt. Tevens kan bij de regeling worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangegeven gevallen.

347


eerste lid Tweedelijns toezicht MvT I [pag. 118] Van het toezicht op de naleving, waarop artikel 7.2 betrekking heeft, dient te worden onderscheiden het toezicht op de uitvoering en de handhaving, waarop artikel 7.3 ziet. Veelal wordt deze laatste vorm van toezicht aangeduid als het tweedelijns toezicht. Het gaat om de controle op de naleving van de verplichtingen die bij of krachtens de Wro zijn opgelegd aan bestuursorganen van provincies en gemeenten en de wijze waarop de bevoegdheden worden gebruikt.

tweede lid Bevoegdheden uit Awb van toepassing MvT I [pag. 118] Het toezicht op de uitvoering en de handhaving zal in hoofdzaak een taak zijn van de door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangewezen ambtenaren, verbonden aan het, reeds genoemde, Inspectoraat-Generaal VROM. Deze ambtenaren zijn geen toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht. Derhalve hebben zij niet reeds uit dien hoofde de bevoegdheden en verplichtingen waarop afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht ziet. Om daarin te voorzien is in het tweede lid een vijftal artikelen van laatstgenoemde wet van overeenkomstige toepassing verklaard. Daarmee is aangesloten bij het bepaalde in artikel 7, onderdeel I, van het wetsvoorstel tot wijziging van diverse wetten in verband met de instelling van genoemd Inspectoraat-Generaal en ter verbetering van de doelmatigheid van gegevensverstrekking met het oog op toezicht. Genoemd onderdeel bevat de toevoeging van een nieuw artikel 65 in de thans geldende WRO. De inhoud van dat artikel komt geheel overeen met die van het nu voorgestelde artikel 7.3. Voor een uitgebreidere toelichting moge naar de toelichting bij dat wetsvoorstel worden verwezen. Hier wordt met een korte weergave volstaan van de artikelen van de Algemene wet bestuursrecht die van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Artikel 5:13 van die wet schrijft voor dat een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik maakt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Artikel 5:15 geeft een toezichthouder de bevoegdheid zonder toestemming elke plaats te betreden, met uitzondering van een woning. Voor het betreden van een woning heeft hij toestemming van de bewoner nodig. Dit is een uitvloeisel van artikel 12 van de Grondwet. Artikel 5:17 geeft de toezichthouder onder meer de bevoegdheid om van burgemeester en wethouders inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Artikel 5:20, eerste lid, verplicht burgemeester en wethouders aan de toezichthouder binnen de door hem gestelde termijn alle medewerking te verlenen. Het tweede lid van artikel 5:20 regelt de gevolgen van de geheimhoudingsplicht van burgemeester en wethouders.

348


derde lid MvT I [pag. 73] Toezicht op de uitvoering van de gemeentelijke handhavingstaak blijft noodzakelijk. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer wijst daartoe ambtenaren aan, verbonden aan het Inspectoraat-Generaal VROM. Het Inspectoraat-Generaal VROM heeft tot taak te controleren hoe de andere overheden hun taken en bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke ordening uitvoeren en gaat na hoe in geval van overtredingen van de ruimtelijke regelgeving de handhaving gestalte krijgt. Indien het belang van een goede ruimtelijke ordening dit nodig maakt, kan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van burgemeester en wethouders vorderen dat zij bestuursdwang toepassen of een last onder dwangsom opleggen als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift en indien zij hun handhavingstaak verwaarlozen. Wordt aan deze vordering geen gevolg gegeven, dan kan de minister zelf handhavend optreden op kosten van de gemeente. Als sprake lijkt van een meer structurele verwaarlozing van de handhavingstaak, dan hebben de ambtenaren, verbonden aan het Inspectoraat-Generaal VROM, de mogelijkheid de betreffende overheidsorganen onder verscherpt toezicht te stellen. Op grond van artikel 7.3 van het wetsvoorstel en op grond van de Woningwet kan een inspecteur in dergelijke gevallen bijvoorbeeld vorderen dat hij afschriften krijgt van elk besluit of ander schriftelijk stuk dat betrekking heeft op de uitvoering en handhaving van de Wro. In de praktijk blijkt dat met een dergelijk geïntensiveerd toezicht goede resultaten te kunnen worden geboekt. Artikel 7.4 De krachtens de artikelen 7.2 en 7.3 aangewezen ambtenaren zijn, onverminderd artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering, belast met de opsporing van de feiten, strafbaar gesteld in de artikelen 179 tot en met 182 en 184 van het Wetboek van Strafrecht, voor zover deze feiten betrekking hebben op een bevel, vordering of handeling, gedaan of ondernomen door henzelf. Strafbare feiten jegens ambtenaar zelf MvT I [pag. 119] Artikel 7.4 komt overeen met artikel 63 van de huidige WRO. (…) Dit artikel kan niet worden gemist, omdat toezichthoudende ambtenaren kunnen worden geconfronteerd met strafbare feiten die jegens henzelf worden gepleegd. Het gaat hier om misdrijven tegen het openbaar gezag, die onder meer kunnen bestaan uit weerspannigheid, gewelddadig verzet of bedreiging daarmee, en het opzettelijk niet voldoen aan een bevel of vordering.

349


Artikel 7.5 Indien een verzoek als bedoeld in artikel 5:34 van de Algemene wet bestuursrecht wordt gedaan, geeft het bestuursorgaan dat de last onder dwangsom heeft opgelegd zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken, de beschikking op het verzoek. Beschikking op verzoek art. 5.34 Awb MvT I [pag. 119] Deze bepaling bevat een uiterste beslistermijn (van 4 weken) voor de in artikel 5:34 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde verzoeken. Het betreft hier een verzoek (van een overtreder) om een last onder dwangsom op te heffen, de looptijd ervan op te schorten of de dwangsom te verminderen. Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is een verzoek als bedoeld in artikel 7.5 een aanvraag in de zin van die wet. Op de procedure voor de behandeling daarvan is titel 4.1 van die wet van toepassing. Artikel 7.5 bevat een 'bij wettelijk voorschrift bepaalde' termijn als bedoeld in artikel 4:14 van de Algemene wet bestuursrecht. Met dit artikel wordt bereikt dat voor de dwangsomplichtige zo spoedig mogelijk duidelijkheid ontstaat over zijn verzoek. Artikel 7.6 1. Onze Minister kan, indien dat in het belang van een goede ruimtelijke ordening geboden is, vorderen dat het tot intrekken bevoegde bestuursorgaan binnen een door hem te stellen termijn de aanlegof sloopvergunning intrekt. Indien burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten de beschikking tot intrekking van de vergunning geven, zenden zij daarvan terstond afschrift aan Onze Minister. 2. Indien het bestuursorgaan aan de vordering geen gevolg geeft, kan Onze Minister tot zes weken na het verstrijken van de gestelde termijn een beschikking als bedoeld in het eerste lid geven. Onze Minister zendt van zijn beschikking terstond afschrift aan burgemeester en wethouders.

algemeen Concrete invulling tweedelijns toezicht MvT I [pag. 73] Het wetsvoorstel voorziet met de artikelen 7.6 en 7.7 (7.8, red.) ook in andere bevoegdheden voor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer om zijn verantwoordelijkheid als algemeen toezichthouder op de gemeenten in te vullen. Zo kan de minister in gevallen waarin een aanvraag tot het verlenen van een bouw- of aanlegvergunning had moeten worden aanhouden, dan wel in gevallen waarin een aanlegof sloopvergunning had moeten worden geweigerd, vorderen dat het bestuursorgaan dat deze vergunningen had verleend, deze intrekt. Bij weigerachtigheid van dat bestuursorgaan kan de minister in de

350


plaats treden van dat bestuursorgaan. Hier zij opgemerkt dat daartoe in de Invoeringswet ook de Woningwet in deze zin zal worden gewijzigd. Het wetsvoorstel biedt aldus aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer effectievere mogelijkheden om corrigerend op te treden dan hij zou kunnen door toepassing te geven aan zijn algemene bevoegdheid om besluiten aan de Kroon voor schorsing en vernietiging voor te dragen op grond van strijd met het recht of het algemeen belang. Deze zware bevoegdheid is immers alleen inzetbaar als er een te vernietigen besluit voorhanden is en als de inzet past binnen het beleidskader dat het Rijk voor de toepassing daarvan heeft vastgesteld. Dat beleidskader zal uiteraard uitgaan van een grote terughoudendheid bij de toepassing daarvan. Het wetsvoorstel voorziet erin dat het Rijk en de provincie de bevoegdheden tot uitvoering van een door hen vastgesteld bestemmingsplan (de beslissing omtrent bouw-, aanleg- en sloopvergunningen en ontheffingen, het uitwerken van het bestemmingsplan, het stellen van nadere eisen), aan zichzelf kunnen houden (zie het tweede lid van de artikelen 3.19 en 3.20 (3.26, vierde lid en 3.28, vierde lid, red.). Ook in dat geval zijn burgemeester en wethouders echter belast met de bestuursrechtelijke handhaving van hetgeen bij of krachtens het bestemmingsplan is vastgelegd. Met het oog op die handhaving zenden de bestuursorganen van Rijk en provincie afschrift van alle door hen, met de aan zich gehouden uitvoeringsbevoegdheden gegeven, beschikkingen aan burgemeester en wethouders. De inspecteurs, verbonden aan het Inspectoraat-Generaal VROM, hebben een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van de handhaving van de wet. In verband hiermee zijn de inspecteurs aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb, en kunnen zij in beroep gaan tegen besluiten van andere overheden die strijdig zijn met hetgeen is bepaald bij of krachtens de wet. Het wetsvoorstel verandert hieraan niets. MvT I [pag. 120] De bevoegdheden van de Minister van VROM, die in deze bepalingen zijn opgenomen, zijn in paragraaf 6.4 van het algemeen deel beschreven. In aanvulling daarop wordt het volgende opgemerkt, eerst in het algemeen, daarna per artikel. De artikelen 7.6 en 7.7 (7.8, red.) bevatten een concrete invulling van het tweedelijnstoezicht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ten aanzien van de handhavingstaak van burgemeester en wethouders, zoals deze in artikel 7.1 is neergelegd, en hiervoor is toegelicht. Artikel 7.6 heeft betrekking op de situatie dat burgemeester en wethouders, of gedeputeerde staten indien zij met gebruikmaking van artikel 3.19, derde lid (3.26, vierde lid, red.), de daar genoemde uitvoeringsbevoegdheden aan zich hebben gehouden, geen gebruikmaken van hun bevoegdheden, neergelegd in artikel 3.12 (3.19, red.) en 3.14 (3.21, red.), tot intrekking van een aanlegvergunning onderscheidenlijk sloopvergunning. Artikel 7.7 (7.8, red.) ziet op de situatie dat een bij of krachtens de Wro gesteld voorschrift is of wordt overtreden. Het gaat daarbij in hoofdzaak om overtreding van bestemmingsplanvoorschriften, van aan vergunningen of

351


ontheffingen verbonden voorschriften of van voorschriften die gelden krachtens een op deze wet berustende algemene maatregel van bestuur, verordening of aanwijzing. Specifiek kan worden genoemd het geval dat met gebruikmaking van een verleende, maar nog niet onherroepelijke aanlegof sloopvergunning handelingen zijn verricht, waarna die vergunning alsnog is vernietigd. Daarbij is met name gedacht aan vernietiging door de rechter. Ook de situatie die ontstaat nadat toepassing is gegeven aan artikel 3.12 (3.19, red.) of 3.14 (3.21, red.), of aan artikel 7.6, voornoemd, valt onder de reikwijdte van het artikel. Het uitgangspunt dat aan de handhavingsartikelen ten grondslag ligt is de verplichting van de overtreder om zelf zonder bestuursingrijpen de feitelijke toestand weer zoveel als mogelijk is in de oorspronkelijke staat terug te brengen. Een dergelijke bepaling zal, door middel van de Invoeringswet, voor de bouwvergunning in de Woningwet worden opgenomen. Beide artikelen bouwen voort op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die er in het kort op neer komt dat op burgemeester en wethouders in beginsel de verplichting rust handhavend op te treden. Deze verplichting kan – als hiervoor aangeduid – uit de zorplicht voor de bestuursrechtelijke handhaving, neergelegd in artikel 7.1, worden afgeleid. Van handhaving kan slechts worden afgezien indien sprake is van bijzondere omstandigheden. Vorderingsbevoegdheid Minister van VROM MvT I [pag. 120] Aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer wordt een vorderingsinstrument aangereikt, waarmee hij in gevallen die naar zijn oordeel daarvoor in het belang van een goede ruimtelijke ordening in aanmerking komen, kan bereiken dat recht wordt gedaan aan een van de belangrijke doelstellingen van dit wetsvoorstel, zoals die in paragraaf 6.3 van het algemeen gedeelte is verwoord. Samengevat luidt die: het realiseren van de ruimtelijke kwaliteit en het bieden van bescherming tegen inbreuk op de daartoe gestelde regels en op de subjectieve rechten die daaraan kunnen worden ontleend. Het vorderingsrecht is vergelijkbaar met artikel 18.14, tweede lid, van de Wet milieubeheer. De term vordering benadrukt het sterk dwingende karakter ervan. De beperking van de vorderingsbevoegdheid tot de gevallen waarin een goede ruimtelijke ordening handhavend optreden noodzakelijk maakt, heeft tot gevolg dat de minister zijn vorderingsbevoegdheid niet kan gebruiken om handhaving af te dwingen in de, op zich door de regering ongewenst geachte, gevallen dat het belang van een goede ruimtelijke ordening geen optreden vergt. Daarvan kan sprake zijn in de gevallen waarin alsnog legalisatie mogelijk is. (…) Geen beroep tegen vorderingsbesluit of weigering daarvan MvT I [pag. 121] Noch burgemeester en wethouders, noch andere belanghebbenden hebben een beroepsrecht tegen het ministeriële vorderingsbesluit zelf. Dat besluit, alsmede de weigering tot het nemen daarvan, wordt bij de Invoeringswet op de

352


negatieve lijst, behorend bij artikel 8:5 van de Algemene wet bestuursrecht, geplaatst. Daarbij is ervan uitgegaan dat een vorderingsbesluit van de minister niet is aan te merken als een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De regering van oordeel is dat de opening van een beroepsrecht voor burgemeester en wethouders geen wezenlijke meerwaarde voor dat college zou hebben. Bij een dergelijk beroep zouden vooral de rechtsgronden voor het bestuurlijk optreden in het kader van de handhaving aan de orde komen. Deze rechtsgronden komen echter evenzeer aan de orde bij de rechterlijke procedure die door de eerstbelanghebbende eventueel wordt aanhangig gemaakt tegen het tot hem gerichte besluit van de minister. Dan zal kunnen blijken of de minister zijn vorderingsbesluit op de juiste rechtsgronden heeft doen steunen. Voorts wordt daarbij overwogen dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer met toepassing van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht eerst burgemeester en wethouders in de gelegenheid zal stellen hun zienswijze naar voren te brengen en pas daarna kan concluderen dat bestuurlijk optreden niet achterwege behoort te blijven. Het bijzondere van het gekozen systeem is, dat burgemeester en wethouders vervolgens kunnen besluiten geen gevolg aan de vordering te geven. Daarmee nemen zij hun eigen verantwoordelijkheid. Het gevolg van deze afwijzende houding is wel, dat zij een financieel risico nemen. Een beroepsrecht voor burgemeester en wethouders acht de regering in deze constellatie ook minder gewenst. Bestuursgeschillen tussen overheidsorganen dienen naar de mening van de regering tot een minimum te worden beperkt; rechterlijke tussenkomst dient waar mogelijk te worden voorkomen c.q. uitgesloten. Ten aanzien van het beroepsrecht van belanghebbenden wordt het volgende opgemerkt. Bij beroep tegen het vorderingsbesluit hebben deze belanghebbenden geen ander belang dan het, op zich niet geringe, belang dat de uitoefening van bestuurlijke dwangmiddelen wordt afgewend. Dat belang kan in een later stadium van de procedure geldend worden gemaakt. Daarnaast staat de kwestie van afwijzing van een beroepsrecht tegen een weigering van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer om een vorderingsbesluit te nemen. Voorop zij gesteld dat de vorderingsbevoegdheid van deze minister een instrument is dat volledig samenhangt met de toekenning aan hem van het tweedelijnstoezicht. Het is niet wenselijk dat de burger naast de hem al ter beschikking staande rechtsmiddelen, nog weer een nieuwe weg wordt geboden om zijn belangen naar voren te brengen. Dit kan als volgt worden verhelderd. Toekenning van een dergelijk beroepsrecht zou in de situatie waarop artikel 7.6 in samenhang met artikel 3.12 (3.19, red.) (…) ziet, op gespannen voet staan met de uitputting van de reguliere rechtsmiddelen die destijds tegen het betreffende besluit hebben opengestaan, maar kennelijk niet zijn gebruikt of niet tot het gewenste resultaat hebben geleid. Een herkansing van derden-belanghebbenden – want daarom zal het in geval van vorderingsweigering gaan –

353


past daarin niet. In alle gevallen kunnen (derden-)belanghebbenden voorts altijd aan burgemeester en wethouders verzoeken om intrekking en handhaving, en bij de rechter opkomen tegen een afwijzend besluit dienaangaande. Daarmee is voldoende met hun belangen rekening gehouden. Een andere keuze zou tot een ongewenste en ook niet noodzakelijke uitbreiding van mogelijke rechterlijke procedures leiden.

eerste lid Vordering tot intrekking vergunning MvT I [pag. 122] In dit artikellid wordt een regeling gegeven voor de situatie, dat een aanlegof sloopvergunning reeds onherroepelijk is verleend, maar had moeten worden geweigerd, omdat één van de verplichte weigeringsgronden, opgenomen in artikel 3.9 (3.16, red.), eerste lid, onderscheidenlijk 3.13 (3.20, red.), derde lid, zich tegen verlening verzet. Ook is voorzien in het geval dat een aanlegvergunning is verleend maar op grond van artikel 3.11 (3.18, red.), tweede of vierde (vijfde, red.) lid, had moeten worden aangehouden. Ten aanzien van de sloopvergunning kent de wet in dat opzicht geen pendant: aanhouding is bij een aanvraag voor een sloopvergunning geen verplichting, maar een bevoegdheid. Bij de regeling van de intrekking (en de daaraan eventueel verbonden feitelijke handhavingaspecten) speelt een prominente rol de problematiek van de rechtszekerheid van de vergunninghouder, waaraan geweld wordt aangedaan. Anderzijds is sprake van een grotere of kleinere inbreuk op de rechtsorde, waarvan de handhaving een zeer gewichtig belang vertegenwoordigt. Daaruit en uit hetgeen hiervoor in het algemeen over de handhaving van de wet is gezegd vloeit voort dat voor het bevoegde bestuursorgaan in beginsel een plicht tot intrekking bestaat. Voorkomen moet worden dat het college van burgemeester en wethouders (of het college van gedeputeerde staten) in een onderonsje met een vergunningaanvrager tot vergunningverlening besluit. Helaas komt het voor dat derden-belanghebbenden, om welke reden ook, te laat zijn met het indienen van bezwaar, waardoor het besluit onherroepelijk wordt. Verder merkt de regering op, dat in het beginsel van de rechtszekerheid een tijdselement zit opgesloten: naarmate langer wordt gewacht met optreden tegen de ongewenste situatie, wordt het moeilijker te verdedigen dat nog wordt opgetreden. Het niet-optreden wordt dan al snel als een vorm van gedogen opgevat. Op deze plaats wordt slechts opgemerkt dat tijdsverloop geen doorslaggevende reden kan zijn om van intrekking, en handhaving, af te zien. Daarmee wil de regering duidelijk maken dat de zorgplicht van het verantwoordelijke bestuursorgaan voor de handhaving ook hier zijn eisen stelt, ongeacht het tijdsverloop. Voor de uiteindelijk aan herstel in de oorspronkelijke toestand verbonden kosten geldt hetgeen daarover (…) bij artikel 7.7 (7.8, red.) is opgemerkt.

354


Verwacht mag worden dat door gedeputeerde staten of de minister vooroverleg met burgemeester en wethouders wordt gepleegd over het te nemen intrekkingsbesluit, zodat burgemeester en wethouders daarmee niet zullen worden verrast. Het laatstgenoemde college dient vervolgens, uiteraard alleen als reeds sprake is geweest van feitelijk gebruik van de vergunning, zo spoedig mogelijk een besluit te nemen over het terugdraaien van daarvan. Indien burgemeester en wethouders zowel tot intrekking als tot het nemen van handhavingsmaatregelen bevoegd zijn – hetgeen in de regel wel het geval zal zijn – ligt het voor de hand dat zij beide beschikkingen in één besluit incorporeren. Dat heeft niet alleen het voordeel van een slagvaardige besluitvorming, maar werkt ook door naar de behandeling door de rechter van de mogelijk tegen deze beschikkingen ingestelde beroepen.

tweede lid Intrekking door minister MvT I [pag. 123] In het tweede lid is de bevoegdheid van de minister opgenomen om zelf tot intrekking over te gaan. De minister zal van deze bevoegdheid uiteraard eerst gebruikmaken indien blijkt dat het tot intrekken bevoegde bestuursorgaan zelf daartoe niet wenst over te gaan. Artikel 7.7 Gedeputeerde staten kunnen, indien dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening ter behartiging van provinciale belangen geboden is, burgemeester en wethouders verzoeken binnen een bepaalde termijn de aanlegof sloopvergunning in te trekken. Indien burgemeester en wethouders de beschikking tot intrekking van de vergunning geven, zenden zij daarvan terstond afschrift aan gedeputeerde staten. Verzoek intrekking vergunning door gedeputeerde staten NavNV I [pag. 27] In het voorstel van wet is de lijn gekozen dat burgemeester en wethouders in beginsel zijn belast met de zorg voor de handhaving van deze regels, van welk bestuursorgaan deze regels ook afkomstig zijn. Uiteraard zullen provincie en Rijk vanuit de zorg voor de aan hen in de Wro toevertrouwde belangen erop attent zijn dat burgemeester en wethouders bij de uitoefening van hun handhavingstaak provinciale en nationale belangen mede zullen betrekken. In zoverre dragen zowel het Rijk als de provincie verantwoordelijkheid voor de handhaving. Daarvan dient dan het toezicht op de uitvoering en de handhaving, het zogenaamde tweedelijns toezicht, te worden onderscheiden. Dat toezicht is specifiek aan de bij besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangewezen ambtenaren toegewezen.

355


Het probleem (…) betreft niet zozeer het toezicht, als wel de mogelijkheid voor het college van gedeputeerde staten om als belanghebbende op te komen voor de aan hem toevertrouwde belangen. In de uitspraak in de zaak over een handhavingskwestie die speelde in de gemeente Weerselo, werden gedeputeerde staten door de Afdeling bestuursrechtspraak onder de huidige WRO niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb aangemerkt. De Afdeling sprak uit dat 'met betrekking tot de besluitvorming inzake het verzoek om toepassing van bestuursdwang van appellanten sub 2 (gedeputeerde staten van Overijssel) niet kan worden gezegd dat de belangen in geding hun als zodanig zijn toevertrouwd. Het innemen van een ander standpunt zou betekenen dat de bevoegdheidsverdeling tussen gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders zoals de wetgever die in de WRO heeft neergelegd, zou worden doorkruist.' Aangezien er in de zaak-Weerselo geen twijfel over kon bestaan dat bij het verzoek om handhaving van het bestemmingsplan in geding belangen meespeelden die gedeputeerde staten zich, mede blijkens het streekplan, hadden aangetrokken, was dat enkele feit voor de Afdeling kennelijk niet doorslaggevend om aan te nemen dat gedeputeerde staten als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, tweede lid, Awb moesten worden aangemerkt. De Afdeling betrok in de rechterlijke toets blijkbaar ook de totale bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en gedeputeerde staten. Ik wil voorop stellen dat ik de wens van de leden van de CDA-fractie onderschrijf, dat gedeputeerde staten in rechte als belanghebbende moeten kunnen worden beschouwd bij de handhaving van een bestemmingsplan – zij het dat ik dit belanghebbende-zijn, anders dan deze leden aangeven, expliciet zou willen beperken tot de gevallen waarin belangen aan de orde zijn die als provinciale ruimtelijke belangen moeten worden aangemerkt. Verder ben ik van oordeel dat de Wro veel sterker dan de WRO aan gedeputeerde staten de mogelijkheid biedt om zelf ruimtelijk beleid ook in juridische vormen om te zetten, waarbij het criterium immer is, dat het toegekende instrumentarium alleen wordt aangewend voor de behartiging van provinciale ruimtelijke belangen. Oppervlakkig beschouwd zou er geen reden zijn om aan te nemen dat de rechter ook onder de nieuwe wet nog een uitspraak als in de zaak-Weerselo zou doen. Echter, niet kan worden uitgesloten dat de Afdeling nog immer van oordeel zou zijn dat de bevoegdheidsverdeling in de Wro – ook hier – tussen gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders wordt doorkruist door gedeputeerde staten als belanghebbende in een handhavingsaangelegenheid aan te merken. Om dit te voorkomen heb ik in de nota van wijziging, die bij deze nota is gevoegd, een bevoegdheid voor gedeputeerde staten opgenomen om aan burgemeester en wethouders een verzoek te doen tot het nemen van handhavingsmaatregelen indien bij de te handhaven ruimtelijke regels provinciale ruimtelijke belangen in het geding zijn. Burgemeester en wethouders zijn verplicht op dat verzoek te beslissen. Een rechtsingang voor gedeputeerde staten is daarmee zeker gesteld.

356


Artikel 7.8 1. Onze Minister kan, indien dat in het belang van een goede ruimtelijke ordening geboden is, vorderen dat burgemeester en wethouders ter zake van de overtreding van een bij of krachtens deze wet gesteld voorschrift binnen een door hem te stellen termijn een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom uitvoeren, dan wel geven en uitvoeren. Burgemeester en wethouders doen van hun beschikking en de daaraan gegeven uitvoering schriftelijk mededeling aan Onze Minister. 2. Indien burgemeester en wethouders niet of niet volledig gevolg geven aan een vordering kan Onze Minister voor rekening van de gemeente daarin voorzien. 3. Artikel 5:26 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing, met dien verstande dat voor het bestuursorgaan dat bestuursdwang heeft toegepast wordt gelezen: burgemeester en wethouders. 4. Onze Minister kan bij zijn vorderingsbesluit bepalen dat in afwijking van artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht de aan de uitvoering van de beschikking verbonden kosten voor rekening van de gemeente blijven.

eerste lid Vordering tot bestuursdwang of last onder dwangsom MvT I [pag. 123] Tot uitdrukking is gebracht dat de vorderingsbevoegdheid kan worden gebruikt in alle gevallen dat een bij of krachtens deze wet gesteld voorschrift niet wordt nageleefd of overtreden, en optreden noodzakelijk is in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het middel staat ter beschikking naast de strafrechtelijke aanpak via de Wet op de economische delicten, zoals die in de inleiding van dit hoofdstuk van de artikelsgewijze toelichting is aangegeven. In het periodiek overleg tussen het Openbaar Ministerie en het Inspectoraat-Generaal VROM kan de afstemming tussen beide wijzen van aanpak aan de orde komen. De minister kan op grond van dit lid een termijn stellen, waarbinnen burgemeester en wethouders aan zijn vordering moeten hebben voldaan. Het spreekt voor zich dat de minister bij het stellen van deze termijn rekening houdt met de spoed die met het optreden tegen de overtreding is gemoeid, alsmede met de omstandigheden van het concrete geval. De hier geboden vorderingsbevoegdheid mag tevens worden aangeduid als het sluitstuk op de vernietigingspraktijk. Op dit moment staat een derde-belanghebbende die met veel moeite heeft bereikt dat een hem onwelgevallig vergunningbesluit door de rechter wordt vernietigd, in feite dikwijls nog met lege handen. Er zijn tekenen in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak dat de rechter erkent dat ook in gevallen als hier bedoeld in beginsel een plicht tot handhaving bestaat. Geconstateerd moet echter worden dat er, onder meer door de mogelijkheid de overheid met rechterlijke procedures te bestoken, nog (te) lange tijd mee gemoeid kan zijn om uiteindelijk datgene te bereiken waarom het

357


in feite allemaal begonnen was: het terugbrengen in de oorspronkelijke staat van hetgeen met gebruikmaking van de onrechtmatig verleende vergunning is totstandgebracht. Anders dan in het voorontwerp, is niet meer uitdrukkelijk vastgelegd dat de aanvrager van de vergunning (of diens rechtsopvolger) verplicht is, de met de wet strijdige situatie in de oorspronkelijke staat te herstellen. Dit uitgangspunt is zo vanzelfsprekend te achten en vloeit zozeer reeds voort uit het systeem dat in hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel is gekozen, dat dit niet meer in de wet is bepaald. Na vernietiging is er in beginsel geen ruimte voor de burger om stil te blijven zitten, in afwachting van wat van overheidswege komen gaat. Hieraan doet niet af dat zich situaties kunnen voordoen waarin herstel in de oorspronkelijke toestand een te ver gaande optie is. Daarover kan de burger met burgemeester en wethouders in overleg treden. De regering onderkent derhalve dat ook vernietiging van een aanlegof sloopvergunning niet per definitie noopt tot het terugdraaien van hetgeen met gebruikmaking daarvan is verricht. Uiteraard dient een nog voortdurende activiteit onmiddellijk te worden beëindigd. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de gevallen waarin de vernietiging is uitgesproken vanwege een motiverings- of zorgvuldigheidsgebrek dat kan worden hersteld. In een dergelijk geval moet eerst worden bezien of het gebrek ook werkelijk kan en zal worden hersteld. Indien blijkt dat daarvan geen sprake zal (kunnen) zijn, en de burger blijft in gebreke de feitelijke situatie in de oorspronkelijke toestand terug te brengen, dan hebben burgemeester en wethouders in beginsel de plicht met bestuurlijke dwangmiddelen op te treden. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de voorwaarde voor optreden door het college ruim moet worden uitgelegd. Onder de voorwaarde is ook begrepen het geval dat vergunninghouder in gebreke blijft het nodige te doen om alsnog in het bezit te komen van een vergunning die wel in orde is. Het voorgaande beantwoordt tevens de in de doctrine veel besproken vraag wat nog de werking is van een vergunning waarvan het gebruik eenmalig is, nadat dat gebruik heeft plaatsgevonden. Vernietiging van het besluit waarbij die vergunning is verleend, heeft gevolgen voor hetgeen met gebruikmaking van die vergunning is verricht, en dus voor de – gewezen – vergunninghouder (en eventueel diens rechtsopvolger). Hetzelfde geldt voor de intrekking van een zodanige vergunning.

tweede lid Bestuurlijke dwangmiddelen door minister MvT I [pag. 124] Als voldoende duidelijk is dat burgemeester en wethouders niet tegen de overtreding zullen optreden, kan de minister zelf tot het toepassen van de in het eerste lid aangeduide bestuurlijke dwangmiddelen overgaan. Het betreft hier geen verplichting van de minister. Niet valt uit te sluiten dat burgemeester en wethouders de minister ervan weten te overtuigen dat optreden niet, of nog niet, is aangewezen. Een belangrijk element in het tweede lid is de bepaling dat

358


toepassing van bestuursdwang door de minister voor rekening van de gemeente geschiedt. Onder de kosten vallen alle kosten die met het aanzeggen en uitvoeren van de bestuursdwang, onderscheidenlijk de invordering van de opgelegde dwangsom zijn gemoeid. Deze kostenvoorziening ligt ook voor de hand. De minister gaat tot een bestuurshandeling over die binnen de toezichtstaak van burgemeester en wethouders ligt. Deze voorziening kan helpen voorkomen dat het college zich achter de minister zal verschuilen, omdat dit de gemeente bestuurlijke en feitelijke narigheid kan besparen. In de commentaren op het voorontwerp van wet is van verschillende zijden gewaarschuwd voor het optreden van dit verschijnsel. De regering stelt zich op het standpunt dat erop mag worden vertrouwd dat de gemeenteraad erop zal toezien dat deze vorm van taakverwaarlozing zich niet zal voordoen. Zoals in paragraaf 6.3.1 van het algemeen deel van deze toelichting reeds is opgemerkt, kan een gemeente die zijn handhavingstaak niet serieus blijkt te nemen, onder verscherpt toezicht van het Inspectoraat-Generaal VROM worden geplaatst. In dit verband is een rol weggelegd voor de verplichte verslaglegging door burgemeester en wethouders, op grond van artikel 10.1, van het door hen gevoerde handhavingsbeleid.

derde lid Verhaal van kosten op overtreder MvT I [pag. 125] In het derde lid is het sluitstuk van de regeling opgenomen. Burgemeester en wethouders hebben voor de hiervoor besproken kosten verhaal op de overtreder. Het ligt niet voor de hand de overtreder voordeel toe te kennen van het niet-optreden van het college. Wel heeft het college daarmee de zorg voor de financiële afwikkeling van het bestuurlijk optreden. Artikel 5:26 van de Algemene wet bestuurswet is van toepassing verklaard, met dien verstande dat burgemeester en wethouders, in plaats van de minister, de kosten bij dwangbevel van de overtreder kunnen invorderen.

vierde lid Kosten handhaving voor rekening gemeente MvT I [pag. 126] De aan handhaving verbonden kosten komen – als gezegd – voor rekening van de gemeente, maar zijn normaal gesproken, overeenkomstig artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht, terugvorderbaar bij de – gewezen – vergunninghouder. Echter, op grond van het vierde lid kan de minister bij zijn vorderingsbesluit bepalen dat in afwijking van genoemd artikel de aan de uitvoering van de handhavingsbeschikking verbonden kosten voor rekening van de gemeente blijven. Met deze regeling is tot uitdrukking gebracht dat burgemeester en wethouders een actieve rol moeten spelen bij het terugdraaien van hetgeen is verricht, respectievelijk moeten voorkomen dat hetgeen eerder vergund was, alsnog wordt

359


verricht. Het feit dat hun besluit, of het besluit van gedeputeerde staten of de minister, is vernietigd betekent dat aan dat besluit gebreken kleefden. Deze gebreken zijn blijkbaar zo klemmend dat terugbrengen in de oorspronkelijke staat de aangewezen optie is. Ziet het college onder deze omstandigheden toch van handhaving af, dan kan dat – soms ingrijpende – financiële gevolgen voor de gemeente hebben. Zou het college wel zelf zijn opgetreden, dan zou niet op voorhand hoeven vast te staan dat de gemeente alle kosten zou moeten dragen. Immers, in de regel is er ruimte voor een (gedeeltelijke) afwenteling daarvan op vergunninghouder, en verder op het bestuursorgaan dat de vergunning heeft verleend. De regering acht het van belang in dit verband op te merken dat uit de jurisprudentie van de civiele rechter blijkt dat de hoofdregel, dat een bestuursorgaan aansprakelijk is voor de door een onrechtmatig besluit veroorzaakte schade voor bouwvergunningen – bijzondere omstandigheden daargelaten – niet opgaat. Degene aan wie de nadien vernietigde vergunning was verleend kan de schade die hij lijdt ten gevolge van de onrechtmatige vergunningverlening niet op de gemeente verhalen. Hieruit valt af te leiden dat de gemeente voor de gevolgen van een onzorgvuldige of anderszins onrechtmatige vergunningverlening nauwelijks risico financieel loopt (financieel risico, red.), doch dat dit risico geheel komt te liggen op de ontvanger van de vergunning. Voor deze laatste moet niet alleen worden gedacht aan de kosten van herstel in de oude toestand, maar in voorkomend geval ook aan de kosten die zijn gemaakt om aan de vergunning uitvoering te geven. De voorgestelde regeling is vooral bedoeld ter versterking van de preventieve werking van het systeem, en voorkomt voorts dat de minister gedwongen wordt zich met de feitelijke handhaving te belasten. Hieraan doet niet af, dat de gemeente er relatief zeer gunstig vanaf kan komen indien zij aan de uitspraak van de rechter volledig gevolg geeft. Niet uit het oog mag worden verloren dat toch steeds als uitgangspunt geldt dat de burger niet op de aan hem verleende vergunning mag vertrouwen voordat het besluit waarbij die vergunning is verleend onherroepelijk is geworden. Bij het nemen van zijn beschikking zal de minister vooral gewicht moeten toekennen aan de mate van verwijtbaarheid aan het gemeentebestuur van de ontstane situatie, de rol die de vergunningaanvrager daarin heeft gespeeld, en de mate waarin dat gemeentebestuur vervolgens medewerking verleent. De toepassing van het artikel zal eerder uitzondering dan regel moeten zijn. Zie ook Art 7.8: – Concrete invulling tweedelijns toezicht – Vorderingsbevoegdheid Minister van VROM – Geen beroep tegen vorderingsbesluit of weigering daarvan

360


Artikel 7.9 Gedeputeerde staten kunnen, indien dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening ter behartiging van provinciale belangen geboden is, burgemeester en wethouders verzoeken binnen een bepaalde termijn gebruik te maken van hun bevoegdheden tot handhaving ter zake van de overtreding van een bij of krachtens deze wet gesteld voorschrift. Burgemeester en wethouders doen van hun beschikking en de daaraan gegeven uitvoering schriftelijk mededeling aan gedeputeerde staten. Handhavingverzoek door gedeputeerde staten Zie toelichting art 7.8. Artikel 7.10 1. Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met een bestemmingsplan, een projectbesluit daaronder begrepen, een beheersverordening, een besluit als bedoeld in artikel 3.40, 3.41 of 3.42, een voorbereidingsbesluit voor zover hierbij toepassing is gegeven aan het derde of vierde lid, een provinciale verordening of een algemene maatregel van bestuur, voor zover hierbij toepassing is gegeven aan artikel 4.1, derde of vijfde lid, onderscheidenlijk 4.3, derde of vierde lid, of een aanwijzing voor zover hierbij toepassing is gegeven aan artikel 4.2, derde lid, onderscheidenlijk 4.4, derde lid. 2. Een gedraging in strijd met een voorschrift dat is verbonden aan een krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing is verboden. 3. Overtreding van een verbod als bedoeld in het eerste of tweede lid is een strafbaar feit. Algemeen geldend verbruiksverbod bestemmingsplan MvT I [pag. 52] In dit onderdeel is een algemeen geldend gebruiksverbod opgenomen. Hierdoor wordt een aparte vermelding in het bestemmingsplan overbodig. Hiermee is aangesloten bij de wens in de praktijk om dit verbod algemeen en uniform te regelen.

361

Hoofdstuk 8 Bezwaar en beroep

Algemeen beginsel van democratische rechtstaat MvA I [pag. 30] Bij de vormgeving van het wetsvoorstel heeft het kabinet zich laten leiden door enkele belangrijke rechtsstatelijke principes. Een van de bedoelde principes is het hierboven genoemde beginsel van de democratische rechtsstaat. Bij de vertaling van dit beginsel naar concrete eisen voor overheidshandelen moet rekening worden gehouden met de aard van het betreffende overheidshandelen. Hoe meer het handelen de concrete belangen van burgers raakt, des te meer geldt dat de burger invloed moet kunnen uitoefenen op dat handelen. In het wetsvoorstel is dat zeker gesteld ten aanzien van de besluitvorming over bestemmings-/inpassingsplannen en projectbesluiten. Het wetsvoorstel sluit aan bij die beginselen en bij de wijze waarop de participatie gestalte heeft gekregen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

awb van toepassing MvT I [pag. 126] Alvorens in te gaan op de wijze waarop in dit hoofdstuk de rechtsbescherming tegen daarin genoemde besluiten is vormgegeven, wordt hier het volgende aangetekend. Voor zover in dit wetsvoorstel besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb voorkomen, waarvoor in dit hoofdstuk geen bepalingen zijn opgenomen omtrent de rechtsbescherming, geldt onverkort de voornoemde wet. Een voorbeeld daarvan zijn de besluiten die op grond van artikel 6.1, eerste lid, worden genomen. Ten aanzien van de daarbedoelde besluiten op aanvragen om tegemoetkoming in schade staat, na het volgen van de bezwarenprocedure, beroep bij de rechtbank open, en vervolgens hoger beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak.

363


bezwaar en beroep gemeenteraad of provinciale staten NavV I [pag. 39] De leden van de CDA-fractie vragen waar in de wet is vastgelegd dat de gemeenteraad of provinciale staten bezwaar kunnen maken tegen bestemmingsplannen en andere besluiten die op basis van de artikelen 3.19, 3.19a, 3.20, 3.20a, 3.24 en 3.26 (art. 3.26, 3.27, 3.28, 3.29, 3.33 en 3.35, red.) tot stand komen. Allereerst is in de genoemde artikelen aangegeven dat de gemeenteraad en/of provinciale staten vooraf worden gehoord. Zij kunnen vervolgens, net als ieder ander, participeren in de voorbereidingsprocedure door het indienen van zienswijzen. Dat ligt besloten in afdeling 3.4 van de Awb. Vervolgens hebben zij de mogelijkheid beroep in te stellen, omdat zij belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb. Het belang van de gemeente of de provincie is reeds rechtstreeks bij een bestemmingsplan als hier bedoeld betrokken omdat daarmee getreden wordt in de bevoegdheden die de gemeenteraad zelf bezit, en omdat in het geval dat door het Rijk artikel 3.20 (3.28, red.) wordt toegepast ook de bevoegdheid van provinciale staten om een provinciaal bestemmingsplan vast te stellen wordt uitgesloten.

beroep tegen weigeringsbesluit vaststelling bestemmingsplan NavNV I [pag. 2] Een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige WRO is dat het onder de nieuwe Wro voor een burger mogelijk wordt om een aanpassing van het bestemmingsplan te verzoeken. Een ieder die van mening is dat het geldende bestemmingsplan wijziging behoeft, bijvoorbeeld omdat het niet meer actueel is, omdat een bepaalde ontwikkeling mogelijk moet worden gemaakt of omdat deze juist moet worden tegengegaan, kan bij de gemeente een verzoek tot wijziging indienen. Onder de werking van de huidige WRO is dit eveneens mogelijk maar kan een dergelijk verzoek eenvoudigweg geweigerd worden zonder dat deze weigering in beroep kan worden aangevochten. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan – en daarmee een weigering tot vaststelling daarvan – staat nu op de negatieve lijst behorende bij de Awb. Onder vigeur van de nieuwe Wro zal dit anders zijn. Bij de Invoeringswet wordt het vaststellingsbesluit van de negatieve lijst Awb geschrapt. Daarmee wordt ook een weigeringsbesluit voor beroep vatbaar. De gemeente zal dan voortaan haar besluit op een verzoek tot vaststelling van een bestemmingsplan of een wijziging hiervan moeten voorzien van een deugdelijke motivering. De positie van de burger bij de ruimtelijke besluitvorming wordt hierdoor versterkt. Voor wat betreft de mogelijkheid, mee te praten over en in te spreken op ontwerpplannen of -besluiten is in het wetsvoorstel zo veel mogelijk aangesloten bij de algemene lijn van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met name de daarin opgenomen uniforme openbare voorbereidingsprocedure die op 1 juli 2005 in werking is getreden. Slechts waar de (huidige) WRO-procedures een andere, ruimhartiger regeling kenden, is in het wetsvoorstel expliciet een aanvulling

364

bezwaar en beroep

op of afwijking van de Awb opgenomen. Zo is bijvoorbeeld de mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen toegekend aan een ieder, terwijl de Awb uitgaat van toekenning daarvan uitsluitend aan belanghebbenden. Bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is de inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van een ontwerpplan niet meer in de WRO geregeld. De algemene regeling van de inspraak heeft nu haar grondslag gevonden in artikel 150 van de Gemeentewet. Dit artikel geeft de mogelijkheid voor burgerparticipatie in de oriënterende fase voorafgaande aan de voorbereiding van een ontwerpplan. Bij genoemde Aanpassingswet is overigens de zogenaamde actio popularis uit de WRO vervallen. Dit betekent dat niet langer een ieder die eerder in de procedure een zienswijze of een bedenking naar voren heeft gebracht beroepsgerechtigd is, maar alleen diegene die als belanghebbende kan worden aangemerkt. Deze situatie is in de Wro gehandhaafd. Naar mijn mening is met het beschrevene in de communicatie op het terrein van de ruimtelijke ordening op afdoende wijze voorzien. NavV I [pag. 65] Bijlage 2 Bij de nota naar aanleiding van het verslag inzake wetsvoorstel 28 916 Procedures voor rechtsbescherming in wetsvoorstel Wro Besluit

Beroepsgang

Door wie

Bestemmingsplan (art. 3.1)

Beroep RvS

Belanghebbende

Projectbesluit (art. 3.10, red.)

Beroep rechtbank hoger beroep RvS

Belanghebbende

Voorbereidingsbesluit (art. 3.7)


Belanghebbende

Aanlegvergunning (art. 3.16, red.)


Belanghebbende

Sloopvergunning (3.20, red.)


Belanghebbende

Tijdelijke ontheffing (3.22, red.)


Belanghebbende

Ontheffing (3.23, red.)


Belanghebbende

Besluiten in coördinatieregeling, (artt. 3.30, 3.33, 3.35, red.), waarbij Beroep RvS één besluit rechtstreeks beroep op RvS kent.

Belanghebbende

Idem, andere gevallen


Belanghebbende

Tegemoetkoming schade (art. 6.1)


Belanghebbende

Besluit hogere kosten (artt. 6.8 en 6.9)

Beroep RvS

Belanghebbende

Besluit subsidie (art. 6.10)


Belanghebbende

Afdeling 8.1 Bezwaar en beroep Artikel 8.1 Artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op: a. een besluit op een verzoek om een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 6.9 of 6.10;

365


b.

c.

een besluit omtrent herziening van een exploitatieplan, dat niet is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, alsmede een besluit omtrent de afrekening en herberekende exploitatiebijdragen van een exploitatieplan; een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, of artikel 3.11, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid.

Bij het wetsvoorstel 'Wijziging van diverse wetten in verband met het aantreden van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en diverse andere wetten' (TK 2007-2008, 31 295, nr. 2) wordt artikel 8.1, onderdeel a gewijzigd, zodat de tekst luidt (wijziging cursief weergegeven): a.

een besluit op een verzoek om een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 6.8 of 6.9;

Bezwarenprocedure voor besluiten over kostenvergoeding uitgesloten MvT I [pag. 126] In dit artikel wordt de bezwarenprocedure ingevolge de Awb voor besluiten over kostenvergoeding uitgesloten. Volledigheidshalve wordt er hier op gewezen dat de Awb zelf voor alle besluiten die de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van die wet doorlopen geen bezwarenprocedure kent. In alle andere gevallen moet eerst de bezwarenprocedure gevolgd worden, voordat beroep kan worden ingesteld. Bezwarenprocedure voor besluiten omtrent de herziening van een exploitatieplan uitgesloten MvT II [pag. 46] In artikel 8.1 van de Wet ruimtelijke ordening wordt de bezwarenprocedure ingevolge de Awb voor besluiten over kostenvergoeding uitgesloten. Met de aanvulling van artikel 8.1 met een nieuw onderdeel c (b, red.) wordt deze procedure eveneens uitgesloten voor besluiten omtrent de herziening van een exploitatieplan, dat niet is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Volledigheidshalve wordt er hier opgewezen dat de Awb voor alle besluiten die de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van die wet hebben doorlopen geen bezwarenprocedure kent. In alle andere gevallen moet – behoudens bijzondere wettelijke voorziening – eerst de bezwarenprocedure gevolgd worden, voordat beroep kan worden ingesteld. Toelichting onderdeel c NvW III (pag. 20) De aanwijzing, bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, of artikel 3.11, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid, van de Wro heeft naar haar aard betrekking op een concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is. Binnen het tijdsbestek waarin deze aanwijzing toegepast kan worden past niet een voorbereiding conform afdeling 3.4 van de Awb. Dit is dan ook met zoveel woorden be-

366

bezwaar en beroep

paald. Dit betekent dat tegen een dergelijke aanwijzing in beginsel bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Omdat in een dergelijk geval heroverweging van deze specifieke aanwijzing na een ingediend bezwaar niet tot een ander standpunt zal leiden is om redenen van het voorkomen van bestuurlijke lasten, van valse verwachtingen en omwille van de tijd, de reactieve aanwijzing alsnog uitgesloten van de mogelijkheid om bezwaar te maken. Wel is ingevolge artikel 8.2, eerste lid, onder d, van de Wro een rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mogelijk. Artikel 8.2 1. Een belanghebbende kan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep instellen tegen: a. een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan of inpassingsplan; b. een besluit als bedoeld in artikel 3.1, derde lid; c. een besluit omtrent wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan overeenkomstig artikel 3.6, eerste lid; d. een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid of artikel 3.11, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid; e. besluiten als bedoeld in artikel 3.30, eerste lid, onder a of b, 3.33, eerste lid, onder a, b, of 3.35, eerste lid, onder a of b, indien bij deze of een andere wet tegen één of meer van deze besluiten beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak is opengesteld; f. een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of artikel 4.4, eerste lid, voor zover deze betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is; g. een besluit op een verzoek om een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 6.8 of 6.9; h. een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan of wijzigingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, alsmede herzieningen van het desbetreffende exploitatieplan en besluiten omtrent de afrekening en herberekende exploitatiebijdragen van het desbetreffende exploitatieplan. 2. Bij een beroep tegen een besluit als bedoeld in het eerste lid, onder a, kunnen geen gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid, onder f, waarop dat besluit berust. 3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beslist op een beroep als bedoeld in het eerste lid, onder a, b, c, d, g of h binnen twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn. 4. Indien het beroep een bestemmingsplan betreft waarin ingevolge artikel 3.4 onderdelen zijn aangewezen ten aanzien waarvan de verwezenlijking in de

367


5.

naaste toekomst nodig wordt geacht, wordt het beroep behandeld voor andere ingestelde beroepen als bedoeld in het derde lid. Als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in de artikelen 6.12, eerste en tweede lid en 6.15 eerste lid, wordt in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.

eerste lid Beroep bij Afdeling bestuursrechtspraak RvS MvT I [pag. 126] Ingevolge het bepaalde in dit lid staat tegen de in het eerste lid genoemde besluiten, in afwijking van de Awb, beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak open. (…). Het betreft hier in hoofdzaak de besluiten die de ruggengraat vormen van het instrumentarium van dit wetsvoorstel: de besluiten omtrent vaststelling van een bestemmingsplan, de uitwerkingsbesluiten en de ingevolge de artikelen 3.21 (3.30, red.), eerste lid, 3.24 (3.33, red.), eerste lid, en 3.26 (3.35, red.), eerste lid, met het oog op een gecoördineerde behandeling nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen, besluiten. Daarnaast staat beroep in één instantie open tegen een besluit op een verzoek om een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 6.8 of 6.9. Voor de duidelijkheid wordt op deze plaats nog eens aangegeven welke besluiten worden begrepen onder 'besluiten omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan', zoals aangeduid onder a. Dat zijn allereerst de besluiten bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, 3.19 (3.26, red.), eerste lid, en 3.20 (3.28, red.), eerste lid, dus de vaststellingsbesluiten in eigenlijke zin. Daarnaast vallen op grond van artikel 1.1, tweede lid, onder b, daaronder de besluiten tot wijziging van het bestemmingsplan, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a. Voorts wordt hier erop gewezen dat bij de toetsing van het bestemmingsplan tevens de eventuele aanwijzing tot vaststelling daarvan, op grondslag van artikel 4.2, eerste lid, of artikel 4.4, eerste lid, aan de orde kan worden gesteld. Verwezen wordt naar de toelichting bij de artikelen 4.2 en 4.4. De ontheffingsbevoegdheid van gedeputeerde staten van de actualiseringsplicht en de uitwerkingsbevoegdheid zijn afzonderlijk onder b onderscheidenlijk c opgevoerd. Over de onder d (e, red.) aangeduide besluiten wordt hier nog opgemerkt dat met het oog op de mogelijkheid van een gecoördineerde behandeling daarvan, al dan niet tegelijkertijd met het bestemmingsplan, in veel gevallen wordt afgeweken van de normale rechtsbeschermingsmogelijkheden, zoals die in de Awb zijn neergelegd. Vaak immers staat tegen dergelijke besluiten, wanneer zij niet zijn voorbereid en genomen na een coördinatieprocedure, beroep in twee instanties open. Deze afwijking acht de regering, alles afwegende, gerechtvaardigd. De voordelen van gecoördineerde behandeling, die vooral moeten worden gezocht in verkorting van de behandeltijd, worden op deze wijze optimaal benut.

368

bezwaar en beroep

De niet in artikel 8.2, eerste lid, genoemde besluiten blijven, als thans het geval is, onderworpen aan beroep in twee instanties, conform de Awb. Het betreft hier de beslissingen op aanvragen om een aanlegof sloopvergunning, op aanvragen om ontheffing op grond van de artikelen 3.15 (3.22, red.) en 3.16 (3.23, red.), op verzoeken om tegemoetkoming in schade, bedoeld in artikel 6.1, en op verzoeken om subsidie ingevolge artikel 6.10. En daarnaast uiteraard de besluiten die in het kader van het de handhaving en het toezicht op de uitvoering (hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel) worden genomen. Belanghebbende MvA I [pag. 34] Artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat alleen een belanghebbende beroep kan instellen. Artikel 1:2 bepaalt dat onder een belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In de jurisprudentie is deze regel verder geconcretiseerd aan de hand van de zogenaamde OPERA-criteria. Het belang moet Objectief zijn (een persoonlijke beleving is onvoldoende), het moet Persoonlijk zijn en Eigen (geen belangen van anderen buiten de persoonlijke kring), Rechtstreeks geraakt (d.w.z. er mag niets tussen zitten, bijvoorbeeld een grote afstand) en Actueel (het belang moet ten tijde van het beroep aanwezig zijn). In het wetsvoorstel worden geen beperkingen of verruimingen van het belanghebbendenbegrip van de Awb aangebracht. MvA I [pag. 39] Bij toepassing van deze procedure in de praktijk, dus in de voorbereidingsfase van de besluitvorming, wordt het begrip belanghebbende door bestuursorganen doorgaans erg ruim uitgelegd en komt het praktisch neer op het feit dat een ieder in de gelegenheid wordt gesteld zienswijzen in te dienen. Deze praktische benadering is ook uit te leggen: bij inspraakprocessen is het ondoenlijk om mensen eerst te laten aantonen dat zij juridisch gezien belanghebbende zijn alvorens zij hun opvatting over het ontwerp-voorstel naar voren kunnen brengen. Bovendien lopen de bestuursorganen dan het risico dat zij bij een verkeerde of te beperkte uitleg van het belangenhebbendenbegrip in een daarop volgende gerechtelijke procedure worden gecorrigeerd met als gevolg dat de gehele procedure dan weer moet worden over gedaan. Hand EK I [pag. 104] Mevrouw Meindertsma heeft verder gewezen op het begrip 'belanghebbende'. Duidelijk is dat het voorliggende wetsvoorstel op dit punt een zekere beperking in zich draagt. Vroeger was iedereen belanghebbende en nu moet iemand in zekere zin een direct belang hebben. In de praktijk moet blijken hoe strak dat wordt toegepast. Als het te strak gebeurt, in de zin dat het bijvoorbeeld geldt binnen een straal van 100 meter, dan is dat niet goed. Het moet zodanig strak gebeuren dat niet het gehele vaderland zich overal mee kan bemoeien maar dat het wel aan de orde is op relevante plaatsen. Dat wordt dus zoeken met elkaar.

369


Het is op voorhand heel moeilijk af te bakenen. Een verstandig bestuur past de schaal aan het soort probleem aan waarmee het te maken heeft en probeert zodoende een opening te creëren. MvA III [pag. 13] Het begrip 'belanghebbende' is een begrip uit de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 1:2 van de Awb merkt als belanghebbende aan diegene wiens belang rechtstreeks bij een overheidsbesluit is betrokken. Het begrip heeft door de wettelijke Awb-criteria en de jurisprudentie in de loop der tijd zijn invulling gekregen. Het is naar mijn mening niet zo zeer per niveau afhankelijk hoe het belanghebbende-begrip wordt ingevuld, alswel per concreet geval. Immers elk geval is anders, en per geval zal aan de hand van de criteria bepaald dienen te worden wie als belanghebbende kan worden aangemerkt. Bijlage bij Brief 18 maart 2008 [pag. 1-2] Aanvullende informatie technische briefing wetsvoorstel invoeringswet Eerste Kamer 1 maart 2008 – belanghebbendebegrip. Meldingsplicht ontwikkelingsinitiatieven In het Bro wordt een meldingsplicht voor ontwikkelingsinitiatieven opgenomen. Deze sluit aan bij de plicht in artikel 7.11c van de Wet milieubeheer voor merplichtige plannen. De regeling in het Bro geldt voor niet-merplichtige plannen. De regeling houdt in dat zodra een bestuursorgaan een voornemen heeft dat kan leiden tot wijziging van een structuurvisie of bestemmingsplan, zij hiervan kennisgeeft in de huis-aan-huis-bladen en op internet. Daarbij geeft het bestuursorgaan aan of en hoe de burgers en maatschappelijke organisaties hun mening kunnen geven over dit voornemen. Inspraak over voornemens Het Bro bevat de verplichting om in de toelichting of ruimtelijke onderbouwing bij structuurvisies, bestemmingsplannen en projectbesluiten een beschrijving op te nemen van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het plan zijn betrokken. Dit is dus een verantwoordingsplicht. Het bestuursorgaan kan zelf bepalen hoe dit wordt gedaan. In veel gevallen zal de inspraakverordening op basis van de Provinciewet of de Gemeentewet van toepassing zijn. Zienswijzen over ontwerp-besluit Voor bestemmingsplannen, inpassingsplannen, projectbesluit en buitenplanse ontheffingen schrijft de Wro de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 van de Awb voor. Dit betekent dat een ontwerp-besluit 6 weken terinzage wordt gelegd ten behoeve van het indienen van zienswijzen. In afwijking van de Awb bepaalt de Wro voor alle hiervoorgenoemde besluiten dat zienswijzen kunnen worden ingebracht door een ieder.

370

bezwaar en beroep

Artikel 3:12 Awb bepaalt dat de gemeente voorafgaand aan de terinzagelegging van een ontwerp-besluit hiervan kennis geeft in de bladen en daarbij vermeldt wie in de gelegenheid worden gesteld zienswijzen in te dienen. Artikel 3:15, eerste lid, Awb bepaalt vervolgens dat zienswijzen in elk geval kunnen worden ingebracht door belanghebbbenden, dit is de algemene regel. Het tweede lid van artikel 3:15 Awb stelt dat bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook anderen zienswijzen kunnen indienen. Het is dus alleen mogelijk om de kring te verbreden en niet om belanghebbenden buiten te sluiten. De Wro is zo'n wettelijk voorschrift. In de Wro is bepaald dat in afwijking van de Awb zienswijzen altijd kunnen worden ingebracht door een ieder in plaats van belanghebbenden. De gemeente kan hiervan niet afwijken. Ook de huidige WRO bevat deze bepaling ten aanzien van artikel 19-vrijstellingen en het bestemmingsplan of een herziening daarvan. Rechtsbescherming: belanghebbendebegrip bij projecten In het bestuursrecht is het zo dat een belanghebbende in beroep kan gaan tegen een overheidsbesluit. Een persoon wordt als belanghebbende aangemerkt als hij door een overheidsbesluit rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen (artikel 1:2 Awb). Dit is op alle beleidsterreinen zo en dus ook de ruimtelijke ordening. Wanneer een bouwproject in strijd is met een bestemmingsplan kan de gemeente, de provincie of het rijk een projectbesluit en daarmee een onderdeel van het bestemmingsplan buiten toepassing verklaren - de aanpassing van het plan volgt dan later - of direct in één keer het bestemmingsplan wijzigen. Een projectbesluit is dus een vooruitlopen op een wijziging van een bestemmingsplan ten behoeve van de uitvoering van de project. Voor de vraag of iemand belanghebbende is bij een bouwproject maakt het niet uit of dit project wordt gerealiseerd met een projectbesluit of een wijziging van het bestemmingsplan. Het gaat er namelijk om of iemand door het project rechtstreeks in zijn belang is getroffen. Het kan daarom nooit zo zijn dat iemand géén belanghebbende is bij een project wanneer dat wordt gerealiseerd met een projectbesluit maar wél wanneer het project wordt gerealiseerd met een wijziging van een bestemmingsplan: je bent belanghebbende bij een project of je bent het niet. En het maakt dus ook niet uit welke overheidslaag het projectbesluit neemt. Omdat in een bestemmingsplan meestal ook andere kwesties dan uitsluitend het project worden geregeld, zal de totale kring van belanghebbenden bij een bestemmingsplan vaak wel groter zijn dan bij een projectbesluit, nl. diegenen die door zo'n andere kwestie rechtstreeks in hun belang worden getroffen. Maar voor de kring van belanghebbenden bij een project maakt dit niet uit. Dit is thans onder de huidige WRO niet zo met een artikel 19-vrijstelling versus een wijziging van het bestemmingsplan. Door afschaffing van de actio popularis op 1 juli 2005 via een wijziging van de Awb is namelijk het verschil dat bestond tussen de kring van beroepsgerechtigden bij een artikel 19-vrijstelling (belangheb-

371


benden) en bij een bestemmingsplan (een ieder) vervallen. Bij beide besluiten is het nu: belanghebbenden. De kwestie van het voetbalstadion van F.C. Zwolle heeft (waarschijnlijk) gespeeld in de jaren voor de afschaffing van de actio popularis(Het feitelijke belang van deze afschaffing is overigens beperkt. Uit onderzoek van de Universiteit van Utrecht blijkt dat in de praktijk zowel vóór als ná de afschaffing in vrijwel alle gevallen diegenen die in beroep gingen altijd een rechtstreeks belang hebben bij het besluit.) Een projectbesluit dient na vaststelling in principe binnen een jaar te worden ingepast in een bestemmingsplan of een beheersverordening. Het projectbesluit staat daar dan niet meer ter discussie: in de Wro is bepaald dat zienswijzen en beroep tegen het bestemmingsplan - de beheersverordening kent geen zienswijzeen beroepsprocedure - geen betrekking meer kunnen hebben op het projectbesluit. Voor belanghebbenden bij het projectbesluit maakt het daarom niet uit of de gemeente kiest voor inpassing in een bestemmingsplan of in een beheersverordening. Beroep tegen reactieve aanwijzing; eerste lid onder d Vierde NvW [pag. 8] Nu in onderdeel B (en C) (art 3.8, zesde lid, red.) de zogenaamd reactieve aanwijzing is opgenomen, die strekt tot het niet in werking treden van een onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan of projectbesluit en het in stand blijven van de geldende bestemmingsregeling, ligt het in de rede een aanwijzing met dit rechtsgevolg die niet door een nieuw plan wordt gevolgd, voor beroep vatbaar te maken. Het gaat hier immers, nu er geen nieuw plan behoeft te komen, om een eindbeslissing en niet, zoals meer gebruikelijk bij een proactieve aanwijzing, om een opdracht het vastgestelde plan in een bepaalde richting aan te passen. Er is in dit geval geen mogelijkheid om tegen de aanwijzing bedenkingen in te brengen in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan, dat strekt ter uitvoering van die aanwijzing. In (…) (art 8.2, red.) wordt nu voor belanghebbenden voorzien in de mogelijkheid om tegen een reactieve aanwijzing in beroep te gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Ingevolge de Awb wordt een dergelijk beroep voorafgegaan door een bezwarenprocedure tenzij betrokken partijen met toepassing van artikel 7:1a Awb hiervan hebben afgezien. Beroep bij besluiten van eerste lid onder e Tweede NvW I [pag. 18] Het beroep tegen dergelijke besluiten zal alleen rechtstreeks bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg aanhangig kunnen worden gemaakt indien zich onder deze besluiten een besluit bevindt waarvan ook buiten de coördinatieprocedure beroep bij deze instantie openstaat. Dit betekent in de praktijk dat in grote lijn alleen beroep tegen gecoördineerde besluiten bij de Afdeling bestuursrechtspraak kan worden ingediend indien zich onder die besluiten een besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan dan wel een besluit aangaande een milieuvergunning bevindt.

372

bezwaar en beroep

Beroep tegen concrete aanwijzing; eerste lid onder f Amendement nr. 33 [pag. 2] Met dit amendement wordt het mogelijk om bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in beroep te gaan tegen aanwijzingen van rijk en provincie als bedoeld in artikel 4.2 en artikel 4.4, voor zover deze betrekking hebben op een daarbij concreet aangegeven locatie. Hiermee wordt de beroepsmogelijkheid vergelijkbaar met die in de huidige Wro, waar de concrete beleidsbeslissing (cbb) zelfstandig voor beroep vatbaar is. Wanneer een aanwijzing géén betrekking heeft op een concreet aangegeven locatie, maar een meer algemene strekking heeft, is beroep alleen mogelijk bij het bestemmingsplan. In het wetsvoorstel van de regering is geen beroep mogelijk tegen aanwijzingen, maar slechts tegen het bestemmingsplan waar de aanwijzing in 'neerdaalt'. Dit is waar het gaat om aanwijzingen met betrekking tot concrete locaties om twee redenen ongewenst: 1) Het verkeerde overheidsorgaan wordt aangesproken met het beroep. Immers de gemeente of provincie heeft zelf geen zeggenschap over de aanwijzing die zij krijgt, maar moet die vervolgens wel verdedigen in de bezwaar- en beroepsprocedure. 2) De mogelijkheid bestaat dat een aanwijzing die betrekking heeft op een bepaald gebied, aan een aantal gemeenten of provincies tegelijk wordt gegeven. Bijvoorbeeld dat aan alle waddengemeenten een aanwijzing wordt gegeven die betrekking heeft op het waddengebied. Een bezwaarhebbende die bezwaar wil maken tegen de aanwijzing an sich, moet bezwaar maken tegen alle afzonderlijke bestemmingsplanwijzigingen – en dit kunnen er tientallen zijn –, hoewel die allemaal dezelfde aanwijzing als oorsprong hebben. Dit is erg omslachtig. De beroepsmogelijkheid tegen aanwijzingen, voor zover deze betrekking hebben op een daarbij concreet aangegeven locatie, wordt geregeld in (het eerste lid onder f, red.) (…). In de onderdelen III en IV (art 4.2 en 4.4 Wro, red.) is voorts voorgesteld om de aanwijzing te doen voorbereiden met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afd. 3.4 van de Awb) zoals ook het geval is bij de huidige cbb. Ter voorkoming van dubbelingen bij totstandkomingsen beroepsprocedures is in de huidige Wro geregeld dat, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een cbb, het naar voren brengen van zienswijzen en het inbrengen van bedenkingen niet mogelijk is; evenmin is er beroep tegen een dergelijk planonderdeel. MvA I [pag. 10] Vervolgens wordt de beroepsmogelijkheid besproken tegen een aanwijzing. Het moet hierbij gaan om een aanwijzing voor een concrete locatie, waar niet van kan worden afgeweken, waardoor een belanghebbende rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen. Een aanwijzing waarbij de betrokken gemeente nog een eigen afwegingskader heeft, is onvoldoende concreet bepaald. In het artikel

373


wordt als voorbeeld genoemd een aanwijzing inhoudende dat een gemeente geen nieuwe bedrijfsterreinen mag ontwikkelen. Mijns inziens is hierbij geen sprake van enige beleidsvrijheid voor de gemeente en is de locatie 'het gemeentelijk grondgebied' genoegzaam concreet bepaald. Als een ondernemer hierdoor rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen kan hij naar mijn mening die aanwijzing aan de rechter ter toetsing voorleggen. Als een dergelijke aanwijzing is gegeven als een reactieve aanwijzing staat hiertegen eerst een bezwaarschriftprocedure open. De reactieve aanwijzing kent immers niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Is de aanwijzing echter proactief gegeven dan is ingevolge de artikelen 4.2, vierde lid, en 4.4, vierde lid, voorzien in een voorbereidingsprocedure met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Beroep tegen concrete aanwijzing en aanpassing bestemmingsplan MvA I [pag. 10] Vervolgens wordt gewezen op een procestechnische complicatie, die zou kunnen ontstaan als een beroep tegen een concrete aanwijzing ingevolge artikel 8.2, onder f, nog aanhangig is en intussen het bestemmingsplan waarop de aanwijzing is gericht, moet worden aangepast. Hiertegen kunnen dan ingevolge artikel 8.2, tweede lid, in beroep geen gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op de aanwijzing. Ik zie dit procestechnische probleem niet. Oogmerk van artikel 8.2, tweede lid, is het voorkomen van herhalingen in beroepsprocedures. Ik kan mij wel voorstellen dat de gemeente graag eerst de uitkomst van het beroep wil afwachten voordat het aan de concrete aanwijzing aangepaste bestemmingsplan in procedure wordt gebracht. Ik verwacht echter dat dit in de praktijk een oplossing zal vinden, bijvoorbeeld door gedeputeerde staten te verzoeken de termijn die is bepaald te verlengen tot de uitpraak op het beroep tegen de aanwijzing bekend is. Beroep tegen vaststelling van exploitatieplan; eerste lid onder h MvT II [pag. 46] Artikel 8.2, eerste lid, bepaalt dat tegen de in dat lid genoemde besluiten, in afwijking van de Awb, rechtstreeks beroep open staat op de Afdeling bestuursrechtspraak. Het betreft hier in hoofdzaak de besluiten die de ruggengraat vormen van het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening. In eerste instantie gaat het hierbij om het bestemmingsplan. Gelet op de verknochtheid tussen bestemmingsplan en exploitatieplan wordt aan artikel 8.2, eerste lid, een onderdeel h toegevoegd. Dat bepaalt dat er voor een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden begrepen in een op dezelfde dag vastgesteld bestemmingsplan beroep in een instantie is bij de Afdeling bestuursrechtspraak. MvA II [pag. 14] Een exploitatieplan dient gelijktijdig te worden vastgesteld met het bestemmingsplan of het projectbesluit, zodat duidelijk is welke eisen de overheid stelt aan de bouwvergunning. Tevens wordt vanwege de nauwe samenhang tussen de plannen een divergentie in rechtsbescherming onwenselijk geacht.

374

bezwaar en beroep

Daarom is ervoor gekozen dat tegen een exploitatieplan, dat gekoppeld is aan een bestemmingsplan, direct beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De leden van de CDA-fractie vraagt zich hierbij af of deze toepassing er niet toe zal leiden dat een exploitatieplan geheel of gedeeltelijk moet worden vernietigd als er alleen maar iets mis is met een deel van het bestemmingsplan en in de praktijk met een gedeeltelijke vernietiging daarvan zou kunnen worden volstaan. De leden van de CDA-fractie wijzen terecht op de consequenties van de samenhang in de beroepsfase van het bestemmingsplan en het exploitatieplan. Het zal in de praktijk aan de rechter zijn om te beoordelen welke gevolgen een partiële vernietiging van een bestemmingsplan heeft voor het bijbehorende exploitatieplan. Indien een bouwbestemming wordt vernietigd waarop een aanzienlijk deel van de via de exploitatiebijdrage te innen grondopbrengsten is geprojecteerd, en de exploitatieopzet kende geen overschot, ligt een vernietiging van het gehele exploitatieplan voor de hand. De opbrengst van de exploitatieopzet en de financiële haalbaarheid van het plan wordt dan immers geheel anders zonder die bestemming. Het is overigens verstandig voor een gemeente om bij de rechter aan te geven welke gevolgen een eventuele vernietiging van betwiste onderdelen het bestemmingsplan in haar optiek zou moeten hebben. Met de leden van de CDA-fractie kan worden ingestemd, dat een partiële vernietiging van het bestemmingsplan het gehele exploitatieplan in zijn val kan meeslepen. Dit kan tot vertraging in de planuitvoering leiden.

tweede lid Geen gronden die betrekking hebben op aanwijzing Amendement nr. 33 [pag. 2] Ter voorkoming van dubbelingen bij totstandkomingsen beroepsprocedures is in de huidige Wro (WRO, red.) geregeld dat, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een cbb, het naar voren brengen van zienswijzen en het inbrengen van bedenkingen niet mogelijk is; evenmin is er beroep tegen een dergelijk planonderdeel. Deze regeling is overgenomen in (het tweede lid, red.).

derde lid Beslistermijn MvT I [pag. 127] In het tweede (derde, red.) lid worden de besluiten opgesomd waarbij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan een beslistermijn is gebonden. Voor wat betreft de onderdelen a, b, c en e (a, b, c, d, g of h, red.) van het eerste lid is gekozen voor een termijn van twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn. Daarmee is voor wat betreft de onderdelen a en c aangesloten bij de regeling, zoals die in de huidige WRO in artikel 54, derde lid, is opgeno-

375


men. Voor onderdeel b, dat betrekking heeft op ontheffing door gedeputeerde staten van de actualiseringsplicht van het bestemmingsplan, en voor onderdeel e (g, red.), dat betrekking heeft op beroep tegen een besluit op een verzoek om een vergoeding voor hogere kosten als bedoeld in artikel 6.8 of 6.9, is daarbij aangesloten.

vierde lid Voorrang beroep inzake bestemmingsplan MvT I [pag. 127] In deze bepaling, die is ontleend aan artikel 54, vierde lid, van de huidige WRO, is vastgelegd dat een beroep inzake een bestemmingsplan waarvan ingevolge artikel 3.4 onderdelen zijn aangewezen ten aanzien waarvan de verwezenlijking in de naaste toekomst nodig wordt geacht, bij de rechter voorrang krijgt ten opzichte van de andere in het artikel genoemde beroepen. Gevolg daarvan is, dat ook de eventuele andere betwiste onderdelen van dat plan deze bijzondere behandeling krijgen. Afsplitsing van onderdelen van het plan levert praktische, en soms ook juridische, problemen voor de rechter op. Zie voorts de toelichting bij artikel 3.4.

vijfde lid Eigenaar is belanghebbende MvT III [pag. 55] Een besluit om geen exploitatieplan vast te stellen moet voor de eigenaar in het exploitatiegebied, ook als deze al heeft gecontracteerd, ook langs bestuursrechtelijke aantastbaar zijn. Hiervoor is het wel noodzakelijk dat de wet deze persoon uitdrukkelijk als belanghebbende aanmerkt. Het nieuwe vijfde lid voorziet hierin. Artikel 8.3 1. Voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht worden als een besluit aangemerkt: a. indien toepassing is gegeven aan artikel 3.30, eerste lid, onder a, 3.33, eerste lid, onder a, of 3.35, eerste lid, onder a, de daar bedoelde besluiten; b. indien toepassing is gegeven aan artikel 3.30, eerste lid, onder b, 3.33, eerste lid, onder b, of 3.35, eerste lid, onder b, het besluit omtrent vaststelling van het daarbedoelde bestemmingsplan en de daarbedoelde besluiten, voor zover deze besluiten met toepassing van artikel 3.32 gelijktijdig bekend zijn gemaakt. 2. De bevoegde rechter beslist op een beroep als bedoeld in het eerste lid binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift. 3. Voor de mogelijkheid van beroep en de behandeling van een uitspraak op een beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht worden

376

bezwaar en beroep

als een besluit aangemerkt een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan en een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan of inpassingsplan, projectbesluit of besluit als bedoeld in artikel 3.40, eerste lid, 3.41, eerste lid, of 3.42, eerste lid, of een gelijktijdig vastgestelde wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan of inpassingsplan.

eerste lid Bundeling van beroepen MvT I [pag. 127] In dit artikel is de bundeling geregeld van beroepen tegen de ambtshalve besluiten en besluiten op aanvraag die worden genomen door burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten dan wel de aangewezen minister, in het kader van de uitvoering van een onderdeel van het gemeentelijk, provinciaal of nationaal ruimtelijk beleid. In de artikelen 3.21 (3.30, red.), 3.24 (3.33, red.) en 3.26 (3.35, red.) is vastgelegd dat de (voorbereiding en) bekendmaking van het bestemmingsplan en de ingevolge die artikelen aangeduide besluiten door burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten en de aangewezen minister worden gecoördineerd. Het tijdstip van bekendmaking van een besluit is op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalend voor de aanvang van de beroepstermijn. De toepassing van artikel 8.3 behoeft om die reden geen problemen op te leveren. Overigens wordt hier volledigheidshalve opgemerkt dat op de voorbereiding van al deze besluiten afdeling.

tweede lid Termijn bevoegde rechter Tweede NvW I [pag. 18] De nu in artikel 8.2, tweede lid, (8.3, tweede lid, red.) voorgestelde regeling komt erop neer dat de termijn waarbinnen de bevoegde rechter in de hier aan de orde zijnde beroepszaken – waarbij derhalve in een coördinatieprocedure totstandgekomen besluiten aan de orde zijn – tot zijn uitspraak zou moeten kunnen komen, wordt gekoppeld aan het tijdstip van ontvangst van het verweerschrift in die zaken. De rechter heeft in de Algemene wet bestuursrecht mogelijkheden gekregen om het uitbrengen van verweerschriften te versnellen. In dit verband wordt gewezen op de artikelen 8:31 en 8:42 van die wet.

derde lid Gelijktijdige behandeling beroep exploitatieplan en bestemmingsplan of projectbesluit MvT II [pag. 46] De aanvulling van artikel 8.3 maakt het mogelijk dat de behandeling van het beroep tegen exploitatieplan en tegen bestemmingsplan of projectbe-

377


sluit niet alleen in de tijd gelijk kan lopen, maar dat deze ook gezamenlijk kunnen worden behandeld. Artikel 8.4 1. Indien gedurende de beroepstermijn met betrekking tot een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of inpassingsplan of van een wijziging of uitwerking hiervan bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist. Bij de toewijzing van het verzoek geeft de voorzitter aan op welke onderdelen van het bestemmingsplan of inpassingsplan of van de wijziging of uitwerking hiervan de voorlopige voorziening betrekking heeft. 2. Indien gedurende de beroepstermijn met betrekking tot een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, 3.27 of 3.29 of een besluit als bedoeld in artikel 3.40, 3.41 of 3.42 bij de bevoegde rechter een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist. 3. Indien gedurende de beroepstermijn met betrekking tot een besluit tot het verlenen van een aanlegof sloopvergunning dan wel een ontheffing als bedoeld in de artikelen 3.22 of 3.23 een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist.

eerste lid Verzoek voorlopige voorziening bestemmingsplan MvT I [pag. 128] De inhoud van het eerste lid komt naar strekking overeen met artikel 56b, eerste lid, van de huidige WRO. Voorts spreekt de inhoud voor zichzelf.

tweede lid Verzoek voorlopige voorziening projectbesluit Tweede NvW I [pag. 19] Er is voor gekozen om bij dit projectbesluit, net als bij het besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan, aan een verzoek om een voorlopige voorziening in de zin van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht dat wordt gedaan hangende de beroepstermijn, schorsende werking te geven. Het ligt voor de hand voor beide figuren dezelfde voorziening op te nemen, daar de verwantschap tussen beide zeer groot is en derhalve ook de problematiek die daarbij een rol kan spelen.

378

bezwaar en beroep

derde lid Verzoek voorlopige voorziening aanlegof sloopvergunning MvT I [pag. 128] Het tweede (derde, red.) lid is nieuw, maar vergelijkbaar met het in het eerste lid bepaalde. Het vormt het sluitstuk op het streven zo veel mogelijk te voorkomen dat onomkeerbare situaties worden geschapen, hetgeen bij het gebruik van aanleg- en sloopvergunningen zeker niet denkbeeldig is. Dat streven is allereerst, bij wijze van uitzonderlijke voorziening, concreet gemaakt in artikel 3.9 (3.16, red.), vierde lid, voor de aanlegvergunning en in artikel 3.13 (3.20, red.), zevende lid, voor de sloopvergunning.

Afdeling 8.2 Advisering inzake beroepen afdeling algemeen MvT I [pag. 128] De artikelen in deze afdeling zijn nagenoeg letterlijk ontleend aan hoofdstuk IXB van de huidige WRO. Artikel 8.5 1. Onze Minister kan namens de Staat tot oprichting overgaan van een stichting die tot doel heeft de taak te verrichten, bedoeld in artikel 8.6. 2. Wijziging van de statuten van de stichting of ontbinding van de stichting behoeft de instemming van Onze Minister. Alvorens te beslissen over de toestemming hoort Onze Minister de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 3. De statuten waarborgen dat de stichting haar werkzaamheden onpartijdig en onafhankelijk verricht. Stichting Advisering Bestuursrechtspraak MvT I [pag. 128] Dit artikel is ontleend aan artikel 57 van de WRO. De achtergronden van het artikel zijn terug te vinden in de parlementaire stukken, behorende bij de Wet van 26 april 1995 tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer (onafhankelijkheid adviseurs inzake beroepen), Stb. 270. Ter uitvoering daarvan is de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) opgericht. De StAB zal haar taken volgens het wetsvoorstel ongewijzigd kunnen blijven uitoefenen. Artikel 8.6 De stichting heeft tot taak aan de administratieve rechter op diens verzoek deskundigenbericht uit te brengen inzake beroepen op grond van deze wet. Op verzoek van de administratieve rechter brengt de stichting tevens deskundigenbericht uit

379


inzake beroepen op grond van andere wetten voor zover het onderwerpen betreft die samenhangen met de ruimtelijke ordening. Taakomschrijving Stichting Advisering Bestuursrechtspraak MvT I [pag. 128] Dit artikel bevat de taakomschrijving van de stichting betreffende de advisering op het gebied van de ruimtelijke ordening. Zowel door de Afdeling bestuursrechtspraak als door de administratieve kamers van de rechtbanken kan om advies worden gevraagd. Het deskundigenbericht kan worden gevraagd zowel met betrekking tot de toepassing van de Wet ruimtelijke ordening zelf, als met betrekking tot andere wetten, wanneer ruimtelijke ordeningsaspecten daarbij aan de orde zijn. De deskundigenberichten zullen in het laatste geval ook niet tot het ruimtelijk ordeningsaspect beperkt behoeven te zijn, indien gevraagd wordt een deskundigenbericht uit te brengen in een geschil op grond van een geïntegreerde vergunningsprocedure met daarbij behorende beroepsprocedure ingevolge de artikelen 3.21 (3.30, red.), 3.24 (3.33, red.) of 3.26 (3.35, red.). Dergelijke beroepsprocedures kunnen een samenhangende benadering vereisen van alle betrokken aspecten. De regeling wijkt niet af van de huidige WRO. Artikel 8.7 De personen die deel uitmaken van de organen van de stichting en het personeel van de stichting vervullen geen functies en betrekkingen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op de handhaving van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de stichting dan wel het vertrouwen daarin. Verbod van bepaalde functies voor medewerkers MvT I [pag. 128] Dit artikel is gelijkluidend aan artikel 57b van de huidige WRO. Het verbiedt de medewerkers van de stichting functies uit te oefenen die op gespannen voet staan met de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de stichting. Artikel 8.8 1. Indien met toepassing van artikel 8.5 een stichting is opgericht, verstrekt Onze Minister aan de stichting een subsidie overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen voorschriften, voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor een goede taakuitoefening. 2. Artikel 8:36, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing. Subsidie voor Stichting Advisering Bestuursrechtspraak MvT I [pag. 129] Dit artikel is gelijkluidend aan artikel 57c van de huidige WRO. Om een goede taakvervulling door de stichting te waarborgen is in het eerste lid bepaald dat de minister subsidie zal verlenen, voor zover dit in redelijkheid nodig is voor een goede taakvervulling. Dit betekent niet dat van een onbeperkte subsidie

380

bezwaar en beroep

sprake kan zijn. De grenzen aan de subsidiëring worden bepaald door het in de wet neergelegde criterium. Aangezien de stichting volledig door de overheid wordt bekostigd, dient artikel 8:36, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dat betrekking heeft op door de rechter ten laste van het rijk toe te kennen vergoeding van deskundigen, niet van toepassing te worden verklaard.

381

Hoofdstuk 9 Planologische organen

Afdeling 9.1 Planologische commissies Artikel 9.1 1. Er is in elke provincie een provinciale planologische commissie ten behoeve van het overleg over en de coördinatie van zaken betreffende provinciaal ruimtelijk beleid. 2. Bij provinciale verordening worden regels gesteld omtrent de benoeming, samenstelling, taak en werkwijze van de commissie. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld terzake van de verordening, bedoeld in het tweede lid. Provinciale planologische commissie MvT I [pag. 77] Het nut en belang van een adviesorgaan op provinciaal niveau blijft in de nieuwe Wro onveranderd. Het provinciaal bestuur heeft in de nieuwe Wro een belangrijke taak op het gebied van de ruimtelijke ordening. Provinciale en gedeputeerde staten kunnen het ruimtelijke ordeningsbeleid binnen de provincie gestalte geven en gemeenten aan kaders binden. De regering vindt het gewenst dat de provinciale bestuursorganen zich doen bijstaan door een adviesorgaan, waarin de meest betrokken maatschappelijke belangen en deskundigen vertegenwoordigd zullen zijn. Daarbij is niet alleen te denken aan mensen uit de wereld van waterschappen of natuur- en milieubeschermingsorganisaties, maar ook aan bijvoorbeeld deskundigen op het terrein van oudheidkundig bodemonderzoek. De samenstelling van deze commissie is in eerste instantie een aangelegenheid van de provincies zelf. Omdat op provinciaal niveau het scharnierpunt ligt tussen het rijksbeleid en het gemeentelijk beleid, is het wel van belang dat voor een adequate advisering vertegenwoordigers van het Rijk en van de waterschappen deel kunnen uitmaken van de provinciale commissie. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen zonodig daarom regels worden gesteld omtrent de samenstelling van de commissie. Mede vanwege de toenemende noodzaak tot afstemming, en de voortschrijdende inhoudelijke integratie van het ruimtelijke ordeningsbeleid, milieubeleid en waterbeleid kunnen de provincies een voorkeur geven aan een hechtere bundeling van de bestaande provinciale commissies, zoals de PPC, de

383


provinciale milieucommissie en de provinciale waterhuishoudingscommissie. De nieuwe Wro staat daaraan niet in de weg. Ook de bij algemene maatregel te stellen regels zullen daartoe geen belemmeringen bevatten. Brief 18 maart 2004 [pag. 10] Deze commissie heeft tot taak het adviseren van het provinciaal bestuur over de hoofdlijnen van het beleid, neer te leggen in de structuurvisies en andere provinciale beleidsnota’s met een ruimtelijke impact en de uitoefening van de belangrijke provinciale bevoegdheden, zoals het stellen van algemene regels, het uitoefenen van de bestemmingsplanbevoegdheid en de realisatie van provinciale projecten. In het wetsvoorstel is opgenomen dat provinciale staten een verordening vaststellen voor de provinciale planologische commissie, waarin regels worden gesteld omtrent de benoeming, samenstelling, taak en werkwijze. Artikel 9.2 Is vervallen

Afdeling 9.2 Ruimtelijk planbureau ruimtelijk planbureau MvT I [pag. 78] Met de regeling, neergelegd in hoofdstuk 9 van het wetsvoorstel, verkrijgt het Planbureau een vergelijkbare wettelijke status en regeling als andere planbureaus, zoals het Sociaal en Cultureel Planbureau, het Centraal Planbureau, het Milieuplanbureau en het Natuurplanbureau binnen het RIVM. Het Planbureau voor de ruimtelijke ordening richt zich als zelfstandig instituut, onder verantwoordelijkheid van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, met name op het gebruik en de kwaliteit van de ruimte. Het Planbureau zal conform het 'Protocol van de Planbureaus' nauw samenwerken met de andere planbureaus. Het wetsvoorstel voorziet in de instelling en regeling van een Begeleidingscollege dat het wetenschappelijk niveau van het Ruimtelijk planbureau bewaakt. MvT I [pag. 129] Bij koninklijk besluit van 8 oktober 2001, Stb. 488, is met ingang van 1 januari 2002 het Ruimtelijk planbureau ingesteld, vooruitlopende op de definitieve wettelijke regeling. Hoofdstuk 9, afdeling 9.2, strekt ertoe het planbureau die wettelijke grondslag te geven. De primaire taak van het planbureau is aangegeven in artikel 9.3, tweede lid. Bij algemene maatregel van bestuur zal die taak nader worden ingevuld, overeenkomstig de regeling in genoemd koninklijk besluit. Zo zal bij de algemene maatregel van bestuur ook de regeling met betrekking tot de inrichting en werkwijze uit het koninklijk besluit worden gevolgd. Dit betekent dat de regeling van ruimtelijke verkenningen, ruimtebalansen, rapporten

384

planologische organen

en studies, van de wijze van openbaarmaking van die documenten, van de wijze waarop het planbureau opereert, van de bezetting van het planbureau en de wijze van benoeming van zijn leden, en van de verhouding van het bureau tot de daarbij betrokken andere ministers dan Onze Minister, in de algemene maatregel van bestuur zullen worden opgenomen. Ditzelfde geldt voor het Begeleidingscollege van het planbureau. In artikel 9.4 is de grondslag voor dit college vastgelegd en de primaire taak aangegeven. De algemene maatregel van bestuur zal regels bevatten omtrent de samenstelling, inrichting, en werkwijze van het college overeenkomstig de regeling bij bovengenoemd koninklijk besluit. Artikel 9.3 1. Er is een Ruimtelijk planbureau, dat ressorteert onder Onze Minister. 2. Het planbureau heeft tot taak: a. het verkennen en signaleren van ruimtelijk relevante maatschappelijke ontwikkelingen; b. het maken van prognoses van de behoefte aan en het gebruik van de in Nederland beschikbare ruimte en van toekomstverkenningen met betrekking tot die onderwerpen; c. het monitoren en analyseren van ruimtelijke ontwikkelingen; d. het analyseren van ruimtelijk relevant beleid en van besluitvormingsprocessen met betrekking tot dat beleid; e. het ontwikkelen van beleidsvarianten en scenario’s. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent de taak van het planbureau en worden regels gesteld omtrent de inrichting en werkwijze van het planbureau. Artikel 9.4 1. Er is een Begeleidingscollege dat het wetenschappelijk niveau van het Ruimtelijk planbureau bewaakt. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent de taak van het begeleidingscollege en worden regels gesteld omtrent de inrichting, samenstelling en werkwijze van het college.

385

Hoofdstuk 10 Slotbepalingen

Artikel 10.1 1. Burgemeester en wethouders en Onze Minister maken jaarlijks hun voornemens bekend met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. 2. Burgemeester en wethouders en Onze Minister doen jaarlijks verslag aan de gemeenteraad onderscheidenlijk de Staten-Generaal van de wijze waarop in het voorafgaande jaar uitvoering is gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, alsmede van het door hen gevoerde beleid bij de uitvoering van de hoofdstukken 3, 3a en 4. Gedeputeerde staten doen jaarlijks verslag aan provinciale staten van het door hen gevoerde beleid bij de uitvoering van de laatstgenoemde hoofdstukken. Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten zenden gelijktijdig met de aanbieding van het verslag aan de gemeenteraad, onderscheidenlijk provinciale staten een afschrift ervan aan de inspecteur.

Artikelleden eerste lid Jaarlijks verslag over voornemens voor uitvoering MvT I [pag. 129] In het eerste lid is voor de met de handhaving belaste bestuursorganen op de verschillende bestuursniveaus de verplichting opgenomen jaarlijks hun voornemens voor de uitvoering van de wet op dat punt in het komende jaar bekend te maken.

tweede lid Jaarlijks verslag over wijze van uitvoering MvT I [pag. 130] In het tweede lid is de verplichting tot jaarlijkse verslaglegging geregeld. (…) Aangesloten is bij de jaarlijkse begrotingscyclus. Een pendant kan worden gevonden in artikel 4.20 van de Wet milieubeheer, dat betrekking heeft

387


op het gemeentelijke milieuprogramma. Het tweede lid sluit aan bij artikel 21.1 van de Wet milieubeheer. Ingevolge het voorgestelde artikel wordt de wijze waarop de voornemens met betrekking tot de bestuursrechtelijke handhaving worden geformuleerd en ingericht, overgelaten aan een gemeente, behoudens eventueel door middel van een algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften. De in artikel 10.8 bedoelde algemene maatregel van bestuur kan daartoe dienen. Eventuele voorschriften als hier bedoeld hebben met name betrekking op het bereiken van een zekere uniformiteit en transparantie van voornemens en rapportages, hetgeen met name in het belang is van de kenbaarheid ervan voor burgers, bedrijven en instellingen, bestuursorganen en met toezicht op de uitvoering belaste ambtenaren. Artikel 10.2 1. Onderstaande personen, niet zijnde toezichthouders, hebben in de hierna genoemde gebieden toegang tot alle terreinen en gebouwen, niet zijnde woningen, voor zover dat redelijkerwijs voor de uitvoering van deze wet nodig is: a. in het gehele land: de door Onze Minister aan te wijzen personen; b. in een provincie: de door de Commissaris van de Koning aan te wijzen personen; c. in een gemeente: de burgemeester en de door hem aan te wijzen personen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden voorgeschreven dat ten aanzien van bepaalde terreinen of gebouwen de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid slechts wordt uitgeoefend door bepaalde van de in het eerste lid genoemde personen. 3. De in het eerste lid bedoelde personen verschaffen zich zo nodig toegang met behulp van de sterke arm. Bevoegdheden voor ambtenaren belast met uitvoering van deze wet MvT I [pag. 130] Dit artikel geeft de beschreven bevoegdheden aan ambtenaren die belast zijn met de uitvoering van de wet, maar niet vallen onder de in de artikelen 7.2 en 7.3 bedoelde ambtenaren. Voor laatstbedoelde ambtenaren voorziet artikel 5:15 van de Algemene wet bestuursrecht reeds in deze bevoegdheid. Het artikel komt in hoofdzaak overeen met het geldende artikel 69 van de WRO. Het betreft hier bijvoorbeeld ambtenaren die niet met toezicht van belast, maar een taak hebben bij het maken van bestemmingsplannen. Voor het maken van, bijvoorbeeld, een inventarisatie van de feitelijke situatie bestaat behoefte aan de hier beschreven bevoegdheden. Artikel 10.3 1. Ten aanzien van gronden die geen deel uitmaken van het grondgebied van een gemeente of een provincie kan, voor zover zulks bij algemene maatregel

388

slotbepalingen

2.

3.

van bestuur, op voordracht van Onze Minister gezamenlijk met Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, is bepaald, een rijksbestemmingsplan worden vastgesteld. Op het rijksbestemmingsplan bedoeld in het eerste lid, zijn van hoofdstuk 3 de afdelingen 3.1, 3.2, met uitzondering van artikel 3.8, vierde en zesde lid, de afdelingen 3.3 en 3.4 en § 3.6.1 en afdeling 3.7 waar mogelijk van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad en van burgemeester en wethouders, en dat in artikel 3.11. tweede lid, in plaats van 'artikel 3.8, derde tot en met zesde lid' wordt gelezen: artikel 3.8, derde en vijfde lid. Bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid, kunnen regels worden gesteld ten aanzien van de bestuursorganen die de in deze wet vervatte bevoegdheden uitoefenen en ten aanzien van de bij die uitvoering te betrekken bestuursorganen.

Bevoegdheden voor grondgebied buiten gemeente of provincie MvT I [pag. 130] De wet voorziet in artikel 2.3 in de bevoegdheid van de daar genoemde ministers, een structuurvisie voor het Nederlands grondgebied, of voor aspecten van het nationaal ruimtelijk beleid die op dat gebied betrekking hebben, vast te stellen. Deze bevoegdheid geldt, ongeacht of een gebied deel uit maakt van een gemeente of provincie. Voor de overige voor ministers in de wet opgenomen bevoegdheden geldt dit echter niet. Het territoriaal ingedeelde deel van de Noordzee is een gebied dat niet volledig deel uitmaakt van een gemeente of provincie. De steeds verder voortschrijdende intensivering van het gebruik van dat gebied noopt steeds meer tot visievorming over het ruimtegebruik en de wijze waarop botsende belangen met elkaar in evenwicht worden gebracht. Hetzelfde geldt voor de exclusieve economische zone, waarop deze wet ook van toepassing zal zijn, ingevolge de definitiebepaling in artikel 1, tweede lid, onder a. Artikel 10.3 voorziet in de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat voor de niet bestuurlijk ingedeelde gebieden een rijksbestemmingsplan wordt vastgesteld. Voorts kunnen in deze maatregel regels worden gesteld over de bestuursorganen die de in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden in deze gebieden uitvoeren. Daarbij kan naast de bevoegdheid tot het vaststellen van de rijksbestemmingsplannen, worden gedacht aan de handhavingsbevoegdheden die nodig zijn om het toezicht op de naleving van de in die bestemmingsplannen opgenomen regels inhoud te geven. Bij de toekenning en uitoefening van de in dit artikel toegekende bevoegdheden dient uiteraard het UNCLOS-Verdrag, alsmede andere internationale verdragen, in acht te worden genomen. Artikel 10.4 1. Bij koninklijk besluit op voordracht van Onze Minister en Onze Minister die het mede aangaat, kan worden bepaald dat deze wet niet van toepassing is

389


2.

op een bij dat besluit aan te wijzen werk of werkzaamheid ten behoeve van de landsverdediging. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de vormgeving van elektronisch beschikbaar gestelde informatie over het besluit.

Buiten toepassing van wet voor landsverdediging MvT I [pag. 131] Het belang dat met de aanleg van de werken en de uitvoering van werkzaamheden voor de landsverdediging is gediend, overweegt zozeer ten opzichte van de andere belangen, dat deze werken en werkzaamheden aan de werking van de wet onttrokken behoren te blijven, zoals dat tot op heden ook het geval was (artikel 66, tweede lid, WRO). Zoals dat in het verleden steeds de intentie was, zal zo veel mogelijk met het betrokken college van gedeputeerde staten worden overlegd, voordat tot feitelijke handelingen zal worden overgegaan. Artikel 10.5 Alle stukken opgemaakt ter verkrijging van de beschikking door de gemeente, de provincie en het Rijk over onroerende zaken teneinde uitvoering te kunnen geven aan een bestemmingsplan, zijn vrij van kosten van legalisatie en griffiekosten. MvT I [pag. 131] Deze artikelen (dit artikel, red.), overeenkomend met de huidige artikelen 70 (…) WRO, spreken (spreekt, red.) voor zich. Artikel 10.6 De kosten van de gemeente of de provincie, voortvloeiende uit de medewerking aan de uitvoering van deze wet, zijn uitgaven als bedoeld in artikel 193 van de Gemeentewet onderscheidenlijk artikel 197 van de Provinciewet. Artikel 194 van de Gemeentewet onderscheidenlijk artikel 198 van de Provinciewet is van toepassing. MvT I [pag. 131] Deze artikelen (dit artikel, red.),, overeenkomend met de huidige artikelen (…) 71 WRO, spreken (spreekt, red.) voor zich. Artikel 10.7 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voorschriften worden gegeven met het oog op de nakoming van voor Nederland verbindende internationale verplichtingen die betrekking hebben op of samenhangen met onderwerpen waarin bij of krachtens deze wet is voorzien. MvT I [pag. 131] Dit artikel behoeft geen toelichting.

390

slotbepalingen

Artikel 10.8 1. Indien in deze wet geregelde onderwerpen in het belang van een goede uitvoering van deze wet nadere regeling behoeven, kan deze geschieden bij algemene maatregel van bestuur. 2. De voordracht voor een krachtens dit artikel vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp is overgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal, in de Staatscourant en langs elektronische weg is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk opmerkingen over het ontwerp ter kennis van Onze Minister te brengen.

eerste lid Nadere regeling bij AMvB MvT I [pag. 131] Een vergelijkbare bepaling is ook opgenomen in de Wet milieubeheer (artikel 21.8). Omdat de te stellen nadere regels van ingrijpende aard kunnen zijn, voorziet artikel 10.9 (en art 10.8 lid 2, red.) in een beïnvloedingsmogelijkheid voor het parlement.

tweede lid Procedure voor AMvB MvT I [pag. 131] Deze bepaling bevat in het eerste (tweede, red.) lid een regeling waarmee ten aanzien van de daarin genoemde algemene maatregelen van bestuur wordt voorzien in gecontroleerde delegatie. De beide kamers van de Staten-Generaal wordt de gelegenheid gegeven vóór de inwerkingtreding van die maatregelen over de inhoud daarvan hun standpunt kenbaar te maken. Tevens wordt daarmee brede inspraak mogelijk gemaakt. Deze voorziening is ontleend aan artikel 21.6, vierde lid, van de Wet milieubeheer, en wordt noodzakelijk geacht omdat de betrokken algemene maatregelen van bestuur voorschriften met betrekking tot milieukwaliteitseisen kunnen bevatten. Artikel 10.9 Een in deze wet voorziene algemene maatregel van bestuur wordt, nadat zij is vastgesteld, toegezonden aan beide kamers der Staten-Generaal. Zij treedt niet eerder in werking dan met ingang van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de dagtekening van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Inwerkingtreding van AMvB MvT I [pag. 131] In (…) (dit artikel, red.) is voor alle algemene maatregelen van bestuur die op deze wet berusten een vangnetregeling opgenomen. Daarmee wordt

391


bereikt dat de beide kamers van de Staten-Generaal ook de gelegenheid krijgen hun standpunt – al dan niet nader – te bepalen over de door de regering naar aanleiding van het advies de Raad van State in het besluitaangebrachte wijzigingen. Deze vangnetregeling is ontleend aan artikel 21.6, vijfde lid, eerste en tweede volzin, van de Wet milieubeheer en komt in essentie overeen met hetgeen in artikel 3a van de WRO is bepaald. Artikel 10.10 Onze Minister zendt binnen vijf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, en vervolgens telkens na vijf jaar, aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Evaluatie algemene regels MvT I [pag. 43] De wijze waarop van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels in de praktijk gebruik wordt gemaakt, zal onderdeel zijn van de monitoring en evaluatie. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de gewenste selectiviteit in het gebruik van de bevoegdheid. Evaluatie tegemoetkoming schade MvT I [pag.65] Het percentage en de verjaringstermijn van de in het wetsvoorstel opgenomen regeling voor planschade zal worden geëvalueerd. Artikel 10.11 Voor de plaatsing van deze wet in het Staatsblad stelt Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de nummering en lettering van de afdelingen, paragrafen, artikelen en onderdelen van artikelen van deze wet opnieuw vast en brengt hij de in deze wet voorkomende aanhalingen daarvan met de nieuwe nummering en lettering in overeenstemming. Artikel 10.12 Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden gesteld. Artikel 10.13 Deze wet wordt aangehaald als: Wet ruimtelijke ordening.

392

Hoofdstuk IX Overgangsrecht

Inwerkingtreding Wet ruimtelijke ordening Aanpassing van een aantal wetten met het oog op de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening alsmede regeling van overgangsrecht (Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening).

Algemeen omzetting wro instrumenten in bestaande wetgeving MvT III [pag. 7] Veel wetgeving in formele zin is op een of andere wijze gekoppeld aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dat heeft onder meer vorm gekregen door verwijzingen naar WRO-instrumenten, zoals: – pkb’s, structuurschema’s en -schetsen, streekplannen, (regionale) structuurplannen; – aanwijzingen; – planologische medewerking of artikel 19 (projectvrijstellingen); – bestemmingsplannen of de aanlegvergunning. Voor dergelijke instrumenten, die in de Wro een vergelijkbaar equivalent kennen, realiseert het wetsvoorstel zodanige (technische) aanpassingen dat de betrokken wetten naar de juiste artikelen in de Wro verwijzen. Twee voorbeelden uit de Reconstructiewet Concentratiegebieden kunnen dat verduidelijken. Artikel 19, derde lid, van die wet luidt thans: Indien voor het reconstructiegebied of delen daarvan streekplannen als bedoeld in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zijn vastgesteld, wordt in de uitwerking van het reconstructieplan aangegeven op welke onderdelen de uitwerking afwijkingen van zodanige streekplannen inhoudt. In het onderhavige wetsvoorstel wordt dat lid zo aangepast dat de woorden 'streekplannen als bedoeld in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening' vervangen worden door 'structuurvisies als bedoeld in artikel 2.2 van

393


de Wet ruimtelijke ordening' en de woorden 'zodanige streekplannen' door 'zodanige structuurvisies'. Een tweede voorbeeld uit die wet: het eerste lid van artikel 27 van de Reconstructiewet concentratiegebieden bepaalt dat een reconstructieplan geldt als 'een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening' en dat 'artikel 21, vierde tot en met zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet van toepassing is'. Met het voorliggende wetsvoorstel worden deze zinsneden vervangen door: 'een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening' en 'Artikel 3.7, vijfde tot en met zevende lid, van de Wet ruimtelijke ordening is niet van toepassing'.

oude wetgeving binnenlandse zaken MvT III [pag. 7] Veel oude, maar formeel nog van kracht zijnde, wetgeving op het terrein van Binnenlandse Zaken bevat figuren uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening of daaraan nog voorafgaande wetgeving. Zo bevat artikel 11 van de Wet openbaar lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders de omschrijving 'geldende plannen tot regeling der bebouwing en der bestemming van gronden'. De desbetreffende bepalingen in die wetgeving zijn inmiddels materieel uitgewerkt en dus 'dode letters' geworden doordat de oude plannen, die door de overgangsmaatregelen werden gesauveerd, inmiddels door de diverse bevoegde gezagsinstanties van ná de betreffende herindelingen zijn vervangen door nieuwe. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is momenteel doende om in het kader van de herijking van regelgeving alle (her)indelingswetten die sinds 1830 tot stand zijn gekomen, tegen het licht te houden. In dit perspectief is ervoor gekozen die wetgeving niet bij deze Invoeringswet aan te passen.

vervallen goedkeuringsfiguur MvT III [pag. 7] Bijzondere aandacht is gericht op het aanpassen van bestaande wetgeving, waarbij een sterke inhoudelijke relatie is gelegd naar figuren in de oude WRO, die komen te vervallen in de nieuwe Wro. Eén van die figuren is de goedkeuring van het bestemmingsplan. In verschillende wetten, zoals bijvoorbeeld de Pachtwet, wordt een relatie gelegd naar een 'goedgekeurd bestemmingsplan' of 'goedkeuring van het bestemmingsplan'. Omdat de Wro geen goedkeuringsfiguur van bestemmingsplannen kent, zijn dergelijke verwijzingen vervangen door omschrijvingen zoals 'bestemmingsplan' of 'het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.

invoeringsbegeleiding MvA III [pag. 14] In het najaar van 2005 is door het ministerie van VROM een project Invoeringsbegeleiding nieuwe Wro gestart met als doelstelling: 'ervoor

394

overgangsrecht

zorgen dat op het moment van inwerkingtreding de noodzakelijke kennis bij de doelgroepen aanwezig is en dat zij tijdig over de voor hen noodzakelijke informatie beschikken om, indien nodig, de eigen procedures/werkprocessen ook tijdig aan te kunnen passen aan de nieuwe vereisten'. In dat kader hebben al veel activiteiten plaatsgevonden waaronder presentaties, bijeenkomsten voor o.a. bestuurders en ambtenaren van provincies, gemeenten en waterschappen, en het beschikbaar stellen van infobladen en diverse handreikingen. Bij de voorlichting krijgen ook de Invoeringswet Wro en de beheersverordening de nodige aandacht. Dit gebeurt op verschillende manieren. Voor de Invoeringswet Wro wordt bijvoorbeeld momenteel een informatieblad ontwikkeld dat in januari beschikbaar wordt gesteld. Ook zal er in het voorjaar van 2008 een Helpdesk Wro operationeel zijn. Deze helpdesk heeft tot doel medewerkers van gemeenten, provincies, waterschappen en departementen en hun adviseurs te ondersteunen bij de invoering en de toepassing van de nieuwe Wro. Vragen over wijzigingen naar aanleiding van de Wro – waaronder ook de beheersverordening en het overgangsrecht – worden via deze weg beantwoord. Het ministerie van VROM heeft ook een dynamische lijst met vragen en antwoorden voor professionals ontwikkeld die frequent wordt geactualiseerd. Vragen over onder andere de Invoeringswet en de beheersverordening komen hier ruimschoots aan bod. Verder kan ik u melden dat het ministerie van VROM in het voorjaar van 2008 verdiepingsbijeenkomsten over de nieuwe Wro zal organiseren. Bij de verdiepingsbijeenkomsten wordt nauw samengewerkt met provincies en gemeenten om de inhoud van de bijeenkomsten zoveel mogelijk aan te laten sluiten bij de (lokale) informatiebehoefte. Verschillende Wro-thema’s komen daarin aan bod in de vorm van workshops. Een van de thema’s van de workshops is de beheersverordening. Bij ieder Wro thema zal – voorover relevant – aandacht uitgaan naar het overgangsrecht. Het ministerie van VROM heeft tenslotte ook een onderzoek laten doen naar de toepassingsmogelijkheden van de beheersverordening, waarbij een aantal inzichten wordt meegegeven voor situaties die zich lenen voor een beheersverordening. De VNG ontwikkelt momenteel, met ondersteuning van het ministerie van VROM, een handreiking met voorbeelden voor een beheersverordening. In deze handreiking wordt ook antwoord gegeven op veel vragen van gemeenten over dit nieuwe instrument.

Afdeling 9.1 Overgangsrecht Wet op de Ruimtelijke Ordening - Wro Artikel 9.1.1 De Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt ingetrokken. Artikel 9.1.2 1. Een planologische kernbeslissing als bedoeld in artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, een streekplan als bedoeld in artikel 4a van die wet,

395


2.

3. 4.

5.

een structuurplan als bedoeld in artikel 7 van die wet of een regionaal structuurplan als bedoeld in artikel 36c van die wet wordt gelijkgesteld met een structuurvisie als bedoeld in de artikelen 2.3, 2.2, 2.1 onderscheidenlijk 12.2 van de Wet ruimtelijke ordening. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een planologische kernbeslissing als bedoeld in artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor dat tijdstip, totdat de geldingsduur van de planologische kernbeslissing als bedoeld in artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening of anderszins bij wet bepaald, is verstreken. Indien bij de planologische kernbeslissing geen termijn is bepaald en hierin evenmin bij wet is voorzien, blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, nog gedurende twee jaar na dat tijdstip van toepassing. Het tweede lid is niet van toepassing op een herziening of intrekking van de planologische kernbeslissing binnen de in dat lid bedoelde geldingsduur. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een streekplan als bedoeld in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, een structuurplan als bedoeld in artikel 7 van die wet of een regionaal structuurplan als bedoeld in artikel 36c van die wet, waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor dat tijdstip, totdat de termijn ingevolge artikel 5, onderscheidenlijk artikel 33 of 36g van die wet is verstreken. Regionale belangen, opgenomen in een regionaal structuurplan, worden voor de toepassing van artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening aangemerkt als provinciale belangen.

eerste lid Pkb’s, streekplannen en structuurplannen gelijkgesteld met structuurvisie MvT III [pag. 63] De WRO kent een aantal ruimtelijke beleidsplannen: de planologische kernbeslissing (pkb, artikel 2a WRO) op Rijksniveau, het streekplan (artikel 4a WRO) op provinciaal niveau, het regionaal structuurplan (artikel 36c WRO) op regionaal niveau en voor de gemeente het structuurplan (artikel 7 WRO), waarvan de twee eerstgenoemde tevens concrete beleidsbeslissingen (cbb’s) kunnen bevatten, de derde deze cbb’s moet bevatten en de laatste geen cbb kan bevatten. Artikel 9.1.2 bevat voor deze in de Wro niet meer terugkerende beleidsplannen een overgangsregeling. In het eerste lid worden geldende pkb’s, streekplannen, regionale structuurplannen en structuurplannen gelijkgesteld met een structuurvisie, als bedoeld in de artikelen 2.3, 2.2, (…) respectievelijk 2.1 Wro. Volledigheidshalve: dit geldt dus ook voor de pkb Structuurschema groene ruimte, die ingevolge de

396

overgangsrecht

Wet rechtskracht Structuurschema groene ruimte aangemerkt wordt als een geldende pkb. MvA III [pag. 7] Het onderhavige wetsvoorstel regelt in artikel 9.1.2 het overgangsrecht voor geldende pkb’s en streekplannen. Deze regeling houdt in dat een dergelijk plan vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe Wro wordt gelijkgesteld met een structuurvisie als bedoeld in de nieuwe wet. Concrete beleidsbeslissingen behouden hun doorwerking richting gemeentelijke bestemmingsplannen totdat de geldingsduur van de pkb of het streekplan is verstreken. MvA III [pag. 14] Het is in het belang van een ieder dat op 1 juli 2008, als de nieuwe Wro in werking treedt, niet opeens alle vigerende visies, plannen, besluiten e.d. niet meer gelden. Daarom is er in het overgangsrecht voorzien in het zoveel mogelijk doorlopen van alle op het moment van inwerkingtreding reeds geldende ruimtelijke plannen en besluiten. Dit is gedaan door in het overgangsrecht de planologische figuren zoveel mogelijk gelijk te stellen met hun equivalent uit de nieuwe Wro.

tweede en vierde lid Situaties waarin oud recht van toepassing blijft MvT III [pag. 63] Het tweede lid en vierde lid bepalen voorts dat indien het ontwerp van een pkb, streekplan, regionaal structuurplan of structuurplan ter inzage is gelegd voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet, de desbetreffende bepalingen van de huidige WRO en het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro 1985) van toepassing blijven totdat de looptijd van die plannen is verstreken. Dit houdt in dat niet alleen de procedurele voorschriften ten aanzien van de totstandkoming van die plannen maar ook hun rechtsgevolgen alsmede de bepalingen ten aanzien van de inhoud, zoals opgenomen in het Bro 1985, van kracht blijven. Zo behouden in geldende pkb’s opgenomen beslissingen van wezenlijk belang als onderdeel van dat plan het politieke en bestuurlijke gewicht dat aan de beslissing is toegekend. Dit geldt ook voor concrete beleidsbeslissingen (cbb), bedoeld in artikel 2a, eerste lid, artikel 4a, eerste lid, en artikel 36c, eerste lid, van de WRO. Deze zijn niet opgenomen in de Wro. De cbb is ingevolge genoemde artikelen een beslissing die bij de vaststelling van plannen op grond van de WRO in acht moet worden genomen. Artikel 9.1.2, tweede en vierde lid, bewerkstelligt dat cbb’s hun rechtskracht behouden gedurende de looptijd van het plan waarin zij zijn opgenomen. Gedurende die tijd behouden zij hun doorwerkingskracht en moeten zij bij de vaststelling van bestemmingsplannen in acht worden genomen. Een streekplan en een regionaal structuurplan hebben op grond van artikel 5, eerste lid, respectievelijk artikel 36g WRO een looptijd van 10 jaar. De cbb dient derhalve

397


die looptijd uit. De inwerkingtreding van de Wro leidt daardoor niet tot heropening van de discussie over de cbb’s. Tegen het einde van de looptijd moet, net als onder de WRO, worden bezien of het bindende karakter van de cbb nog steeds gewenst is. Indien dat het geval is, zal de cbb moeten worden opgenomen in een verordening of een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 4.1 respectievelijk 4.3 Wro, of in een aanwijzing als bedoeld in de artikelen 4.2 of 4.4, eerste lid, onder a, met een gelijke strekking als de cbb. Anders dan bij een streekplan of een regionaal structuurplan wordt ingevolge artikel 2a, eerste lid, WRO in de pkb zelf de looptijd bepaald. Indien in een pkb ondanks deze bepaling in de WRO geen geldingsduur is opgenomen, stelt artikel 9.1.2 deze op twee jaar na inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro.

derde lid Uitzondering op tweede lid MvT III [pag. 63] In het derde lid is bepaald dat het oude regime van de WRO na de inwerkingtreding van de Invoeringswet niet meer op een herziening of intrekking van onder het overgangsrecht vallende pkb’s van toepassing is. Als er een dergelijke herziening of intrekking aan de orde is, is hierop het nieuwe recht van toepassing. Indien dan ook na de inwerkingtreding van de nieuwe Wro een herziening van een beslissing van wezenlijk belang in een pkb gewenst is, zal die herziening onderworpen zijn aan de bepalingen die gelden voor de vaststelling van een structuurvisie. Een wijziging van een cbb als zodanig is na de inwerkingtreding van de Wro niet meer mogelijk. Als op rijks- of provinciaal niveau op enig moment vóór het einde van de looptijd van het plan, waarin die cbb is opgenomen, het oordeel wordt gevormd dat de norm vervat in de cbb voor wijziging in aanmerking komt, zal de gewijzigde norm moeten worden opgenomen in een verordening of een algemene maatregel van bestuur dan wel in een aanwijzing. MvA III [pag. 7] Bij een tussentijdse herziening van het plan wordt overgegaan op de nieuwe Wro: een dergelijke herziening is dan een herziening van een structuurvisie. Andere belangrijke uitspraken in pkb’s en streekplannen spelen in de praktijk onder de huidige Wro een rol in het reactieve spoor bij de goedkeuring van bestemmingsplannen. Deze rol valt onder de nieuwe Wro weg en het overgangsrecht zet de jurisprudentie omtrent beslissingen van wezenlijk belang opzij. Om die reden dient het bestuursorgaan dat het plan heeft vastgesteld te bezien of een voorziening dient te worden getroffen met gebruikmaking van het nieuwe proactieve Wro-instrumentarium, in casu voor de provincie de verordening en voor het rijk de amvb.

398

overgangsrecht

Artikel 9.1.3 Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een opdracht en aanwijzingen als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, die binnen dertien weken na dat tijdstip zijn bekendgemaakt. Oud recht van toepassing ten aanzien van opdracht en aanwijzing art 6 WRO MvT III [pag. 63] In artikel 9.1.3 is geregeld dat het oude recht van toepassing blijft op een opdracht tot het vaststellen van een streekplan en een aanwijzing omtrent de inhoud van het streekplan als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, WRO, die binnen dertien weken na de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro zijn bekendgemaakt. Artikel 9.1.4 1. Een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan, waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd, met dien verstande dat na dat tijdstip niet meer een verzoek als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke ordening kan worden ingediend. 3. Voor gebieden binnen de bebouwde kom, waar op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet nog geen bestemmingsplan of daarmee gelijkgestelde planologische maatregel van kracht is, wordt binnen vijf jaar na dat tijdstip een bestemmingsplan dan wel een beheersverordening als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening vastgesteld. 4. Voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat tenminste vijf jaar voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden en waarvoor vóór dit tijdstip geen vrijstelling is verleend als bedoeld in artikel 33, tweede lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, wordt binnen vijf jaar na dat tijdstip een bestemmingsplan vastgesteld overeenkomstig artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Indien niet aan deze verplichting wordt voldaan is na afloop van bedoelde termijn artikel 3.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing. 5. Indien ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Woningwet, zoals dat luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, naast een bestemmingsplan stedenbouwkundige voorschriften krachtens artikel 8, vijfde lid, van die wet, zoals dat luidde voor dat tijdstip, van toepassing zijn, blijven deze voorschriften van kracht totdat de termijn voor vaststelling van het bestemmingsplan overeenkomstig het tweede, derde of vierde lid is verstreken. Deze stedenbouwkundige voorschriften zijn niet van toepassing op het bouwen

399


waarvoor op grond van artikel 43 van de Woningwet geen bouwvergunning is vereist.

eerste lid Gelijkstelling oude en nieuwe bestemmingsplannen MvT III [pag. 64] Artikel 9.1.4 bepaalt dat een geldend bestemmingsplan wordt gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 Wro.

tweede lid Ontwerp bestemmingsplan ter inzage gelegd onder oude recht MvT III [pag. 64] In het tweede lid wordt geregeld dat op een bestemmingsplan waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro, de huidige WRO van toepassing blijft (…). Het ontwerpplan doorloopt derhalve de bestemmingsplanprocedure van de WRO, inclusief de goedkeuring van gedeputeerde staten en de mogelijkheid van een vervangingsbesluit van de Minister van VROM. Uiteraard hoeft met herziening van het plan niet te worden gewacht tot die termijn is verstreken; ook eerder kan een dergelijk onder overgangsrecht vallend bestemmingsplan volgens het nieuwe stelsel van de Wro worden gewijzigd en als een bestemmingsplan nieuwe stijl worden vastgesteld. Om te voorkomen dat voor die gebieden waarvoor onder de vigeur van de WRO geen bestemmingsplanverplichting bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 3.1 van de Wro, een hausse aan bestemmingsplannen in voorbereiding ontstaat dan wel het risico van bestemmingsplanloze gebieden ontstaat, is in het vierde lid het vaststellen van een bestemmingsplan voor die gebieden pas vijf jaar na de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel verplicht gesteld. In artikel 3.1, tweede lid, Wro is bepaald dat een bestemmingsplan iedere 10 jaar dient te worden geactualiseerd of ongewijzigd verlengd.

vierde lid Bestemmingsplannen vijf jaar voor inwerkingtreding invoeringswet Wro vastgesteld MvT III [pag. 64] In het vierde lid is bepaald dat bestemmingsplannen die op het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro meer dan vijf jaar voor dat tijdstip zijn vastgesteld, niet binnen één jaar maar binnen vijf jaar opnieuw te worden vastgesteld op basis van de (nieuwe) Wro. De gemeente krijgt hierdoor dus vier jaar uitstel van de actualiseringsplicht. Wordt het plan niet binnen deze vijf jaar opnieuw vastgesteld, dan wordt de gemeente geconfronteerd met artikel 3.1, vierde lid, Wro en vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.

400

overgangsrecht

MvA III [pag. 14] Belangrijk uitgangspunt van de nieuwe Wro is de actualiteit van bestemmingsplannen. In het overgangsrecht is daarom opgenomen dat gemeenten hun bestemmingsplannen die vijf jaar of ouder zijn, binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de nieuwe Wro opnieuw moeten vaststellen. Bestemmingsplannen die op het moment van inwerkingtreding jonger zijn dan vijf jaar, dienen hun looptijd (tien jaar) uit, en behoeven pas dan opnieuw te worden vastgesteld. Het is in het eigen belang van gemeenten om hun bestemmingsplannen actueel te maken en te houden. Doen zij dit immers niet, dan kunnen zij geen leges meer heffen voor door hun verrichte diensten met betrekking tot het desbetreffende bestemmingsplan.

vijfde lid Overgangsperiode aanvullende stedenbouwkundige voorschriften MvT III [pag. 65] In het vijfde lid ten slotte wordt voor die situaties waarin naast het geldende bestemmingsplan aanvullende stedenbouwkundige voorschriften krachtens artikel 8, vijfde lid van de Woningwet worden gehanteerd, nog een overgangsperiode van vijf jaar geboden. Artikel 9.1.5 1. Een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een wijzigings- of uitwerkingsplan, waarvan het ontwerp binnen een jaar na dat tijdstip ter inzage is gelegd. Overgangsrecht uitwerkingsplan of wijzigingsplan MvT III [pag. 65] Dit artikel bevat voor een uitwerkingsplan of wijzigingsplan als bedoeld in artikel 11 WRO eenzelfde regeling als voor het bestemmingsplan: het uitwerkings- of wijzigingsplan wordt gelijkgesteld met een uitwerkings- of wijzigingsplan op grond van de Wro en het oude recht blijft van toepassing op plannen die voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro in procedure zijn gebracht. Het is wenselijk dat toepassing van het nieuwe regime van de Wet ruimtelijke ordening niet wordt uitgesloten met betrekking tot gronden, waarvoor een bestemming geldt die moet worden uitgewerkt, waarvoor nog geen uitwerking in ontwerp ter visie is gelegd en waarvoor dus nog geen bouwvergunning kan worden verleend. Bij de procedure voor vaststelling van een dergelijk uitwerkingsplan dient het stelsel van de publiekrechtelijke grondexploitatie in de Wro van toepassing te zijn op deze gronden.

401


Artikel 9.1.6 1. Een aanlegvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een aanlegvergunning als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkintreding van deze wet blijft van toepasssing ten aanzien van een aanlegvergunning waarvan de aanvraag is ingediend voor dat tijdstip. Overgangsrecht aanlegvergunning MvT III [pag. 65] In dit artikel wordt de aanlegvergunning oude stijl gelijkgesteld met een aanlegvergunning nieuwe stijl. Artikel 9.1.7 1. Een vrijstelling of nadere eisen als bedoeld in artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder c, onderscheidenlijk nadere eisen als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder d, van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in het eerste lid, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. 3. Indien bij een bestemmingsplan toepassing is gegeven aan artikel 15, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vervalt dat voorschrift, in afwijking van artikel 9.1.4, tweede lid, een jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet. Overgangsrecht binnenplanse vrijstelling MvT III [pag. 65] Een binnenplanse vrijstelling, verleend op grond van artikel 15 WRO, wordt in artikel 9.1.7 gelijkgesteld met een binnenplanse ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder c, Wro. Een voor de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro ingediend verzoek om vrijstelling wordt afgehandeld volgens de huidige WRO. In het derde lid wordt voorts bepaald, dat indien bij een bestemmingsplan op grond van artikel 15, tweede lid, WRO voor een binnenplanse vrijstelling ten aanzien van bepaalde voorschriften een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten is vereist, deze eis nog een jaar onder het overgangsrecht in stand blijft maar daarna vervalt. Indien het vanuit het provinciale belang noodzakelijk wordt geacht ten aanzien van het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan voorschriften te stellen, kan dat gedurende dat jaar bij provinciale verordening gebeuren.

402

overgangsrecht

Artikel 9.1.8 Indien bij een bestemmingsplan toepassing is gegeven aan artikel 16 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vervalt dat voorschrift, in afwijking van artikel 9.1.4, tweede lid, een jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet. Overgangsrecht bepaling art 16 WRO MvT III [pag. 65] Dit artikel bevat eenzelfde regeling als in het derde lid van artikel 9.1.7 is vervat voor gevallen waarin in een bestemmingsplan op grond van artikel 16 WRO is bepaald dat voor bepaalde werken in een bepaald gebied een bouw- of aanlegvergunning slechts kan worden afgegeven na een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten. Artikel 9.1.9 1. Een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Overgangsrecht tijdelijke vrijstelling MvT III [pag. 66] Een tijdelijke vrijstelling, verleend op grond van artikel 17 WRO, wordt door middel van artikel 9.1.9 gelijkgesteld met een tijdelijke ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 Wro. Op voor de datum van inwerkingtreding van de invoeringswet Wro ingediende aanvragen blijft het oude recht van toepassing. Artikel 9.1.10 Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Overgangsrecht vrijstelling art. 19 eerste of tweede lid WRO MvT III [pag. 66] Ingevolge dit artikel blijft een met toepassing van artikel 19, eerste of tweede lid, WRO verleende vrijstelling een rechtsgeldig besluit, dat ook onder de Wro nog kan worden geëffectueerd. De nieuwe Wro bevat geen equivalent van dergelijke vrijstellingen. Indien een verzoek tot vrijstelling is ingediend vóór de inwerkingtreding van de Wro, wordt dit verzoek afgewikkeld volgens het oude recht. Ten gevolge van artikel 9.1.4, tweede lid, van het onderhavige wetsvoorstel dienen in beginsel bestaande en in procedure zijnde artikel 19-vrijstellingen uiterlijk

403


10 jaar na inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro in een bestemmingsplan op grond van de Wro te zijn opgenomen. Artikel 9.1.11 1. Een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Overgangsrecht vrijstelling art. 19 derde lid WRO MvT III [pag. 66] In dit artikel wordt een vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, WRO gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.23 Wro. Op vrijstellingen die zijn aangevraagd voor de datum van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro blijft het oude recht van toepassing. Artikel 9.1.12 1. Een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, dat binnen dertien weken na dat tijdstip is bekendgemaakt. Overgangsrecht voorbereidingsbesluit MvT III [pag. 66] Een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 WRO wordt in dit artikel gelijkgesteld met een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 Wro. Op een voorbereidingsbesluit dat binnen 13 weken na de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro is bekendgemaakt, blijft het oude recht van toepassing, met inbegrip van de mogelijkheid tot het instellen van beroep tegen het besluit. Artikel 9.1.13 1. Een opdracht en aanwijzingen als bedoeld in artikel 37, eerste en tweede dan wel vierde en vijfde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, worden gelijkgesteld met een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder a, onderscheidenlijk 4.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een opdracht en aanwijzingen als bedoeld

404

overgangsrecht

in artikel 37 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, die binnen dertien weken na dat tijdstip zijn bekendgemaakt. Overgangsrecht opdracht of aanwijzing art. 37 WRO MvT III [pag. 66] Een opdracht en een aanwijzing op grond van artikel 37, eerste en tweede lid, respectievelijk vierde en vijfde lid, WRO worden gelijkgesteld met een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4 respectievelijk 4.2 Wro. Op deze besluiten blijft het oude recht van toepassing mits zij binnen 13 weken na de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro zijn bekendgemaakt. Artikel 9.1.14 1. Een besluit als bedoeld in artikel 39a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, wordt gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef, van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een rijksprojectbesluit als bedoeld in artikel 39b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd. 3. Indien toepassing is gegeven aan artikel 39a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en voor zover nog geen uitvoering is gegeven aan de procedure die beschreven is in paragraaf 2 of 3, genoemd in dat artikel, dan wel in artikel 39n van die wet, zijn op die uitvoering de artikelen 3.35, eerste lid, onder a of b, en vierde lid, en 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing. 4. Indien vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet op de voorbereiding van een rijksprojectbesluit als bedoeld in artikel 39b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening artikel 39c van die wet in samenhang met hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer van toepassing is, geldt na dat tijdstip een milieueffectrapport als bedoeld in laatstgenoemd artikel als een milieueffectrapport als bedoeld in artikel 3.35, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Handelingen of beslissingen, vóór bedoeld tijdstip ter uitvoering van genoemd artikel 39c genomen, worden na dat tijdstip aangemerkt te zijn genomen door het bestuursorgaan dat toepassing geeft aan artikel 3.35, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Overgangsrecht rijksprojectenprocedure MvT III [pag. 66] De rijksprojectenprocedure van hoofdstuk VA WRO wordt vervangen door de rijkscoördinatieregeling in paragraaf 3.6.3 Wro. Artikel 9.1.14 stelt een besluit als bedoeld in artikel 39a WRO, het zogenaamde start- of toegangsbesluit van de rijksprojectenprocedure van de desbetreffende minister na overleg met de ministerraad, gelijk met een besluit tot het van toepassing verklaren van de rijkscoördinatieregeling als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, Wro. Indien bij wet of pkb de rijksprojectenprocedure van toepassing is verklaard en nog geen uitvoe-

405


ring is gegeven aan het rijksprojectbesluit bedoeld in artikel 39b WRO, zijn op grond van artikel 9.1.14 op die uitvoering de artikelen 3.35, eerste en vierde tot en met zesde lid, en 3.36 Wro, derhalve het nieuwe recht, van toepassing. Dit is mogelijk omdat de rijksprojectenprocedure en de rijkscoördinatieregeling materieel gelijk zijn. Op een rijksprojectbesluit als bedoeld in artikel 39b WRO waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor de datum van inwerkingtreding van de nieuwe Wro, blijft het oude recht van toepassing. Artikel 9.1.15 Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling of een andere beschikking inzake toestemming als bedoeld in artikel 40 of 41 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend vóór dat tijdstip. Overgangsrecht vrijstelling of beschikking nimby procedure art 40 of 41 WRO MvT III [pag. 67] Ingevolge dit artikel van het wetsvoorstel blijft het oude recht van toepassing op een vrijstelling of beschikking inzake toestemming als bedoeld in artikel 40 of 41 WRO, de zogenaamde nimby-procedure, die is aangevraagd voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro. Deze keert als zodanig niet meer terug in de nieuwe Wro. Artikel 9.1.16 1. Een besluit tot toepassing van artikel 41c van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een besluit als bedoeld in artikel 41c, waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd. Overgangsrecht besluit toepassing gemeentelijke coördinatieregeling MvT III [pag. 67] Een besluit tot toepassing van de gemeentelijke coördinatieregeling op grond van het recent (1 februari 2006) in werking getreden artikel 41c WRO wordt in artikel 9.1.16 gelijkgesteld met het overeenkomstige besluit in artikel 3.30 Wro. Op een besluit, waarop de coördinatieregeling wordt toegepast, dat ter inzage is gelegd voor de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro, blijft het oude recht van toepassing. Artikel 9.1.17 Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een overeenkomst krachtens artikel 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, die a. voor dat tijdstip is gesloten, of

406

overgangsrecht

b.

strekt ter uitvoering van een bestemmingsplan, waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip in ontwerp ter inzage is gelegd.

Overgangsrecht overeenkomst krachtens art. 42 WRO MvT III [pag. 67] In de exploitatieverordening, genoemd in artikel 42 van de WRO, is het beleid met betrekking tot overeenkomsten die de gemeente met grondexploitanten pleegt af te sluiten vastgelegd. Deze verordening komt in het nieuwe systeem van de Wro niet meer terug. Om te voorkomen dat de rechtsgrond aan die overeenkomsten komt te ontvallen is in artikel 9.1.17 bepaald dat op die overeenkomsten het oude recht van toepassing blijft. Artikel 9.1.18 1. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verjaring van en heffing bij planschade vergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend. 2. Artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening geldt tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan. Overgangsrecht aanvragen schadevergoeding MvT III [pag. 67] Het eerste lid, heeft als uitgangspunt dat het oude recht van toepassing blijft op aanvragen om schadevergoeding die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro zijn ingediend. Met het oude recht wordt bedoeld artikel 49 WRO zoals dat luidt na inwerkingtreding op 1 september 2005 van de Wet van 8 juni 2005, Stb. 305 tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten). Ook valt hieronder het overgangsrecht zoals dat is voorzien in artikel II van die wet. Omdat hierbij sprake kan zijn van aanvragen die worden ingediend nadat de Wro en de Invoeringswet in werking zijn getreden, is dit met zoveel woorden in het eerste lid opgenomen. In het tweede lid is voorzien in een overgangsperiode voor aanvragen die na de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel worden ingediend, maar die een schadeoorzaak betreffen, die voor die inwerkingtreding is ontstaan. Om redenen van eenvoud is hierbij gekozen voor dezelfde overgangsperiode als vervat in voornoemd artikel II, zodat na 1 september 2010 alle aanvragen voor een tegemoetkoming in schade ingevolge artikel 6.1 onder hetzelfde regime moeten worden beoordeeld.

407


Artikel 9.1.19 1. Overeenkomsten als bedoeld in artikel 49a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden gelijkgesteld met overeenkomsten als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening. 2. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft tot 1 september 2010 op die overeenkomsten van toepassing. Overgangsrecht planschadevergoedingsovereenkomsten MvT III [pag. 67] De planschadevergoedingsovereenkomsten, bedoeld in artikel 49a WRO, worden in de nieuwe Wro geregeld via de wijziging van afdeling 6.4 door de Grondexploitatiewet, die op hetzelfde tijdstip in werking zal treden als de nieuwe Wro. In artikel 6.4a van het daartoe strekkende wetsvoorstel (Kamerstukken II 2004/05, 30 218, nr. 2) is de nieuwe tekst omtrent planschadevergoedingsovereenkomsten opgenomen, die nagenoeg gelijkluidend is aan de tekst van artikel 49a. In het overgangsrecht wordt dan ook bepaald dat de overeenkomsten die onder vigeur van artikel 49a zijn gesloten gelijkgesteld worden met die bedoeld in artikel 6.4a. De tweede volzin is volledigheidshalve opgenomen om te voorkomen dat naderhand door een partij bij de planschadevergoedingsovereenkomst wordt geclaimd dat de overeengekomen vergoeding onverschuldigd is voor wat betreft het gedeelte van de schade dat onder de zogenaamde 2%-regeling zou vallen. Deze regeling gaat er immers van uit, dat in beginsel 2% van de schade voor eigen risico van de benadeelde blijft. Uiteraard is dit afhankelijk van de inhoud van de overeenkomst. Mocht hierbij zijn overeengekomen dat de wederpartij van de gemeente voor bijvoorbeeld de volle 100% de schade zal dragen, maar deze – ingevolge artikel 9.1.18, tweede lid, voor schadeoorzaken, ontstaan vóór inwerkingtreding van de Wro/Grondexploitatiewet en ná 1 september 2010 – voor 2% voor rekening van de gelaedeerde komt, is volledigheidshalve tevens geregeld dat het recht zoals dat gold ten tijde van het sluiten van de overeenkomst van toepassing blijft. Een actie uit onverschuldigde betaling wordt hierdoor voorkomen. Indien een situatie als hier geschetst zich mocht voordoen, staat het overigens beide partijen bij de planschadevergoedingsovereenkomst vrij deze in onderling overleg te wijzigen en aan de nieuwe situatie aan te passen.

408

Register

A aanbestedingsplicht 283 aanlegvergunning 129 e.v. aanhoudingsplicht 134 – intrekking 135, 136 – inwerkingtreding 131 – noodzakelijkheidseis 130 – overdraagbaarheid 131 – overgangsrecht 402 – procedure 133 – verzoek voorlopige 378 – voorschriften en beperkingen 130 – weigeringsgronden 130 aanvraag, termijn indienen van 234 aanwijzing – door Minister van VROM 223 – door provincie 216 – getrapte 211 – rechtsbescherming tegen 210 – rechtsgevolgen van 210 aanwijzingen voor de regelgeving 209 aanwijzingsbevoegdheid 209 Afdeling bestuursrechtspraak RvS, beroep bij 368 algemene maatregelen van bestuur 199 algemene regels, beperkingen aan het gebruik van 202 Algemene Rekenkamer 341, 342

Algemene wet be13, 34, 350, 359, stuursrecht (Awb) 363, 377 anderszins verzekerd 268 anterieure overeenkomst 333 antispeculatiebeding 283 antispeculatieboete 283 archeologische waarden 208 architectenkeuze 283 B baatbelasting 257 beheersverordening 181 e.v. – actualiteit van 191 – beschermd stads- of dorpsgezicht 189 – en bestemmingsplan 187, 191 – en projectbesluit 187 – karakter en inhoud 181 – vervallen van 189 belangenhebbende, – beroep instellen door 369 – eigenaar 376 belanghebbendebegrip bij projecten 371 beleidsregels 34 Belemmeringenwet Privaatrecht 177 beroepen, bundeling van 377 beschermd stads- of dorpsgezicht 131 beslistermijn 375 bestemmingen, voorlopige 79 bestemmings- en inpassingsplannen 61 e.v.

409

register

bestemmingsplan – aanpassing van – actualiteit – algemeen geldend verbruiksverbod – bekendmaking – beroep tegen aanpassing – exploitatieplan – flexibiliteitsbepalingen – karakter – locatie-eisen – ontheffingen – uitvoeringsmodule ter verwezenlijking – verlenging van – vernieuwingen – verzoek voorlopige voorziening – voorrang beroep inzake – woningbouwcategorieën bestemmingsplangebied bestemmingsplannen, – digitale – overgangsrecht in bestemmingsplanprocedure, overzicht bestemmingsplanwijziging, kosten bestuurlijk vooroverleg bestuurlijke dwangmiddelen (door minister) bestuursdwang, verordening tot bestuursorganen, rolverdeling betalingsregeling/fasering bevoegde rechter, termijn bezwaar en beroep binnenplanse ontheffing binnenplanse vrijstelling, overgansgrecht bouwtitels, vervallen van bouwvergunning,

22 124 e.v. 75 e.v. 361 102 374 71 82, 84 62 71 141 e.v. 167 76 e.v. 92 e.v. 378 376 69 68 e.v. 67 67 91 100 97 358 357 44 317 377 363 e.v. 83, 84 402 239

– aanhoudingsplicht 314 – indieningsvereisten 313 – kostenverhaal via 311 – weigeringsgronden 314 – exploitatieopzet bij 275 – kostenverhaal bij 275 bovengemeentelijke belangen 22 bovenplanse onderbouwing 333 bovenplanse verevening 293, 333 bovenwijkse groenvoorzieningen 296 bovenwijkse voorzieningen 295 burgemeester en wethouders, handhaving door 346 C causaliteit checks en balances Comptabiliteitswet concrete aanwijzing, beroep tegen concrete beleidsbeslissingen (cbb's) coördinatieregeling, – aanvraag – en omgevingsvergunning) – en projectbesluit

276 323 209 374 396 e.v. 166 165 165, 170

D digitaliseringsverplichting (voor nieuwe ruimtelijke plannen) DURP, – helpdesk – Implementatiemonitor duurzaamheidseisen duurzame toekomst, bevorderen van

19 19 19 284 14

E eerstelijns toezicht 341, 347 erfdienstbaarheden 301 Europese aanbestedingsregels 319

410

register

Exclusieve economische zone (EEZ) 20, 43 exploitatiebijdrage 240 – betalingsregeling 317 – eindafrekening 321 – invorderbaarheid 325 – naheffing 321 – restitutie 321, 323 – toerekening 319 exploitatieopzet 274, 279 e.v., 285 exploitatieovereenkomst 252 – verordening voor 326 – vrijwaring in 315 exploitatieplan 259 – aanpassing 304 e.v. – afbakening 334 – afbakening gebied 264 – begrenzing 264 – beroep tegen vaststelling 374 – delegatie bij 270 – en onroerende zaken 266 – en privaatrechtelijk spoor 266 – gedetailleerdheid 265 – geen 267 – globaal 289 – herziening 304 e.v. – inhoud 285 e.v. – intergemeentelijk 271 – openbaarheid 260 – opzet 259 – procedure 263, 304 – rechtsbescherming 262 – relatie met structuurvisie en bestemmingsplan 263 – termijn 260 – verbod van werkzaamheden in 272 – verouderd 308 exploitatievergunning 251 F faillisement

financiële bepalingen Flora- en faunawet forfaitregeling free riders

229 e.v. 70 238 249, 335

G gedeputeerde staten, – handhavingverzoek door 361 – verzoek intrekking vergunning 355 gemeente, – grondbeleid 248 – kosten handhaving voor rekening 359 gemeentegrensoverschrijdend 24 gemeentelijke bevoegdheden 17 gemeentelijke bijdrage 326 gemeentelijke coördinatieregeling 163 e.v. gemeenteraad, bezwaar en beroep 364 gemeentewet 27, 370 getrapte amvb 214 Groene Hart 25 grondbeleid 279 grondexploitatie 248 e.v., 286 – privaatrechtelijke overeenkomsten over 328 – verantwoordelijkheid minister voor 338 – verantwoordelijkheid provincie voor 338 grondexploitatiemaatschappij (GEM) 329 grondexploitatieovereenkomst, publicatie 334 Grondexploitatie- 268, 271, 282, 294, wet 336, 338 grondgebruik 176 gronduitgifte 279 gronduitgiftecontract 315 grondverwerving 176

325

411

register

H handhaving hogere kosten, vergoeding van Huisvestingswet

258 243 282

I inbrengwaarde 277 – Onteigeningswet 291 – op onteigeningsbasis 291 – deskundigen bij geschil 290 inpassingsplan, – en bestemmingsplan 161 – karakter van 145 – omgezet in bestemmingsplan 157 – privaatrechtelijke overeenkomst na 332 – provinciaal 145 e.v., 154 – rijksproject procedure en 161 – startmodule voor 169, 174 Inspectie van de Ruimtelijke Ordening 342 Inspectoraat-generaal 29, 197, 342, 348, VROM 349 intrekking vergunning, vordering tot 354 Invoeringswet Wro 217 K kaderstellende ruimtelijke belangen, doorwerking kosten, – raming van – toedeling aan eenheden – toerekening van – vergoeding van kostenlijst, – contractvrijheid – reflexwerking kostensoortenlijst kostentoedeling

219 323 317 317 319 332 332 298 274

kostenverhaal 253, 254, 274, 315, 316 – afrekening van 322 – door provincie 338 – op overtreder 359 L Landinrichtingswet landschappelijke bescherming last onder dwangsom leefmilieuverordening locatie-eisen, – doelgroepen en – rol provincie bij M maatschappelijke verandering, risico nadelige gevolgen door maatschappelijke voorzieningen mandaatregeling milieu-effectrapportage milieukwaliteitseisen milieukwaliteitsnormen moderniseringsbepaling moderniseringsgebieden motiveringsbeginsel

22 208 357 66 281 73

235 302 260 41 207 64 81 81 35

N nationaal belang 22, 23 Nationale Landschappen 214 natuur, bestemming 65 Natuurbeschermingswet 1998 68 nimby (not in my backyard) 171, 175, 406 noodzaakcriterium 269 Noordzee, Nederlands territoir in de 20 normstellende bevoegdheden 195 e.v. Nota Grondbeleid 251

412

register

Nota Ruimte

23, 25, 32, 34, 38, 214, 249, 294 – Uitvoeringsagenda 43 ondergronds bouwen 73 onderhandelingsplicht 257 onevenredige belemmeringen, voorkomen van 171, 175 onroerend goed, waardestijging 279 onteigeningsprocedure 178 Onteigeningswet 290 ontwerp-besluit, zienswijzen over 370 ontwikkelingsinitiatief, meldingsplicht voor 370 onverschuldigde betaling, risico van 336 openbaar vervoer, aanloopkosten 302 overgangsrecht 393 e.v. overheidsorgaan, meest geschikte 21 P particulier opdrachtgeverschap 249 particuliere grondexploitatie 249 PKB Nota Ruimte 25, 46 planologische commissies 383 planologische kernbeslissing (pkb) 396 e.v. planologische organen 383 e.v. planschade 240 planschadevergoedingsovereenkomsten, overgangsrecht 408 posterieure overeenkomst 333 privaat/publiekrecht, wisselwerking 255 privaatrecht 251 e.v. privaatrechtelijke afspraken 256 profijt 276, 292 profijtbeginsel 254

projectbesluit 109 – afwijzing aanvraag 123 – beheersverordening na 126 – bestuurlijk overleg 120 – bevoegdheid 119 – en coördinatieregeling 174 – inhoud 115 – inwerkingtreding 123 – kosten 114 – motivering 117 – privaatrechtelijke overeenkomst na 332 – procedure 122 – rechtsbescherming 120 – regels voor 179 – toetsing aanvraag 116 – verzoek voorlopige voorziening 378 proportionaliteit 254, 276, 292 provinciaal belang 24, 26 provinciaal projectbesluit 158 provinciale coördinatieregeling 168 provinciale milieucommissie 384 provinciale planologische commissie (PPC) 98, 383 provinciale staten, bezwaar en beroep 364 provinciale verordening, – algemene regels in 212 – inhoud 213 provinciale waterhuishoudingscommissie 384 provincies, rol bij toezicht op uitvoering en handhaving 342 provinciewet 27, 28, 370 publiek register 266 publiek-private samenwerking (PPS) 252, 323, 329 publiekrecht 251 e.v.

413

register

R reactieve aanwijzing 105 e.v., 372 Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk Beleid 46 rechtsbescherming, beheersver188 ordening en rechtzekerheidsbeginsel 202 Reconstructiewet 53 regionaal structuurplan 396 regionale samenwerking (en algemene regels) 206 rijkscoördinatieregeling 172 e.v. rijksinpassingsplan 158 – bevoegdheid 160 rijksprojectbesluit 162 rijksprojectenprocedure, overgangsrecht 405 rijksstructuurvisie, karakter 55 risicoaanvaarding 237 RO-Online 20 ruimtelijk planbureau 384 – begeleidingscollege 385 – begrip 187 S schadeoorzaken 232 schaderegels 242 schadetegemoetkoming 241 schadevergoeding, overgangsrecht aanvragen 407 schadeverzoek 232 schaduwschade 232 sloopvergunning 136 e.v. – aanhouding, voorschriften en beperkingen 139 – en beschermd stads- of dorpsgezicht 139 – inwerkingtreding 139 – overdraagbaarheid 139 – verzoek voorlopige 378 – weigeringsgronden 138

sociale woningbouw (als kostensoort) 292 stadsvernieuwingsplan 66 stedelijke gebieden, intergemeentelijke samenwerking 225 e.v. in Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) 379 e.v. strafrechtelijke handhaving 345 streekplan 396 streekplannen 46 structuurplan 33 structuurvisie 31 e.v. – geldigheidsduur 38 – gemeentelijke 50 – grensoverschrijdende 50 – inhoud 42 – inspraakmogelijkheden 39, 41 – intergemeentelijke 50, 53 – provinciale 52 – provincie of rijk 45 – sectorale 57 – tegenstrijdige 45 – uitvoering 44 subsidie 246 e.v. subsidieregeling, nadere uitwerking 247 subsidieverstrekking, activiteiten voor 246 T tegemoetkoming planschade, nieuwe regeling 229 Tijdelijke Commissie Infrastructurele projecten (TCI) 58 tijdelijke vrijstelling, overgangsrecht 403 toerekenbaarheid (causaliteit) 254, 292 toezicht 258 tweedelijns toezicht 341, 348, 350

414

register

U uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.) 99 uitwerkingsplan, overgangsrecht 401 vergunningaanvraag, bijdrage per 319 vergunningaanvrager 313 vergunningstelsel, vormgeving 313 verjaring 234 verkeerswaarde 277, 291 verordening, voorbereidingsbesluit voor 215 verordeningen 199 Vogel- en Habitatrichtlijn 68 voorbereidingsbesluit 85 e.v. – overgangsrecht 404 voorlopige bestemmingen 132 voornemens, inspraak over 370 voorzieningen 300 vorderingsbesluit, geen beroep tegen 352 vorderingsbevoegdheid (minister van VROM) 352 vrije kavels 282 VROM-raad 31

Wet stads- en dorpsvernieuwing 341, 346 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) 47 Wgr-plusgebieden 51 wijzigingsplan, overgangsrecht 401 Woningwet 83 woonruimte 282 woonruimtetoedeling 282 Z Zelfstandige projectprocedure (zpp)

W Waddenzee 25 wanbetaling, – invordering 325 – sancties 325 waterbeleid 208 waterschappen, overleg met 46 Waterschapswet 22 watertoets 180 Wet milieubeheer 22, 64, 207 Wet op de economische 258, 341, 347, delicten (Wed) 357 Wet openbaarheid van bestuur (WOB) 334

415

13

Parlementaire geschiedenis Wet ruimtelijke ordening

Recommend Documents