water Ruimtelijke ordening Schadevergoeding Registers

StAB 4 / 2013

Inhoud

4 2013

5

Artikel

11

Milieu/natuur/water

44

Ruimtelijke ordening

65

Schadevergoeding

74

Registers

StAB Jurisprudentietijdschrift voor omgevingsrecht

Inhoud Algemeen 5

Artikel

11

Milieu/natuur/water

44

Ruimtelijke ordening

65

Schadevergoeding

74

Registers

StAB Jurisprudentietijdschrift op het gebied van ruimtelijke ordening, milieubeheer en water. Een uitgave van Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening. Zie voor wekelijkse nieuwsberichten en diverse zoekmogelijkheden binnen het tijdschrift: www.stab.nl Citeertitel: StAB 2013, nr. … In 2013 zal StAB verschijnen in de maanden maart, juni, september en december. Redactie Milieuwetgeving: Mr. H.P. Nijhoff (070) 315 01 44 bc. M. Zuijderduijn Ruimtelijke ordening: Mr. G.A. Keus (070) 315 01 30 Mr. R.H. van Marle (070) 315 01 37 Mr. P.A. Petri-Dongen (070) 315 01 77 Schadevergoeding: Mr. ir. O.W.J.M. Scholte (070) 315 01 56 bc. P.A.H.M. Willems (070) 315 01 75 Annotaties: Mevr. prof. mr. A.B. Blomberg, mevr. mr. G.M. van den Broek, mevr. mr. drs. M.M. Kaajan, mr. T.E.P.A. Lam, mevr. mr. V.M.Y. van ’t Lam, prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, mevr. mr. D.S.P. Roelands-Fransen Aanwijzing voor auteurs Een auteur die een bijdrage voor dit tijdschrift aanlevert, geeft de uitgever tevens een niet-exclusief recht de bijdrage geheel of gedeeltelijk op te nemen in de door Boom Juridische uitgevers (al dan niet in samenwerking met derden) geëxploiteerde database(s).

Artikelen en annotaties zijn op persoonlijke titel geschreven. Uitgever Boom Juridische uitgevers Paleisstraat 9 Postbus 85576, 2508 CG Den Haag tel. (070) 330 70 33, fax (070) 330 70 30 e-mail [email protected], website www.bju.nl Abonnementen StAB verschijnt vier keer per jaar. De abonnementsprijs bedraagt € 228 (excl. btw, incl. verzendkosten). Dit is inclusief toegang tot de website www.omgevingsrecht-updates.nl. Voor abonnementen neem contact op met Boom distributiecentrum via (0522) 23 75 55 of [email protected]. Open Access beleid Zes maanden na verschijning van het artikel staat het de auteur vrij om de definitieve pdf van zijn wetenschappelijke publicatie op het internet toegankelijk te maken. Voor meer informatie zie www.bju.nl/open_access. Boom Juridische uitgevers gaat ervan uit dat de auteur akkoord is met de daar te vinden licentievoorwaarden. ISSN 1573-806X

2

Inhoud

Milieu/natuur/water 11

13-98 Rb. Amsterdam 3 juli 2013, nr. AWB 12/5061 (Staatssecretaris I en M) (ECLI:NL:RBAMS:2013:3954) Plaatsen van stenen in zee kan niet worden gekwalificeerd als ‘plaatsen met een ander

24

de WMB (oud). Geen sprake van een milieuneutrale verandering binnen de inrichting. Negatief effect van een verandering kan niet worden gecompenseerd met een mogelijk positief effect

oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen’. Er is sprake van ‘storten’

16

19

22

13-99 ABRvS 3 juli 2013, nr. 201113299/1/R2 (GS Limburg) (ECLI:NL:RVS:2013:107) Iedere verandering van het gebruik na de peildatum doet een beroep op de uitzondering van de vergunningplicht voor bestaand gebruik vervallen, ook indien de wijziging leidt tot verlaging van de emissies

13-100 Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, nr. SHE 12/3065 (Gemeente Boxmeer) (ECLI:NL:RBOBR:2013:2855) De vergunde activiteiten kunnen risico’s voor de volkgezondheid hebben. Er is onvoldoende onderzocht of aanleiding bestaat om de vergunning te weigeren dan wel om nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden

13-101 ABRvS 17 juli 2013, nr. 201201469/1/A4 (Peel en Maas) (ECLI:NL:RVS:2013:283) Procesbelang is nog aanwezig nu de vergunningvoorschriften tijdelijk worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften

13-102 Rb. Oost-Brabant 19 juli 2013, nr. AWB 13-190 (Boxmeer) (ECLI:NL:RBOBR:2013:3008) Artikel 3.10, derde lid, van de Wabo moet niet anders worden uitgelegd dan artikel 8.19 van

28

13-103* ABRvS 24 juli 2013, nr. 201203790/1/A4 (GS Zuid-Holland) (ECLI:NL:RVS:2013:419) Het afmeren schepen aan de kade kan niet met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo (voorheen melding ex artikel 8.19 WMB) worden vergund

32

13-104 ABRvS 14 augustus 2013, nr. 201203302/1/A4 (Werkendam) (ECLI:NL:RVS:2013:716) Uitzondering van de grenswaarde uit de Wet geluidhinder is alleen mogelijk als de geluidsbelasting op geen enkele plaats op het industrieterrein toeneemt

34

13-105 Rb. ’s-Gravenhage 16 augustus 2013, nr. AWB 13-6094 (Rotterdam) (ECLI:NL:RBDHA:2013:10469) Omkering bewijslast door verweerder nu de lastgeving een verbod inhoudt om de opslagtanks te gebruiken, tenzij door het bedrijf wordt aangetoond dat de tanks geschikt zijn voor gebruik

StAB

4 / 2013

3

Inhoud

Ruimtelijke ordening 39

13-106 ABRvS 25 september 2013, nr. 201300733/1/A4 (GS Groningen) (ECLI:NL:RVS:2013:1272 ) College niet bevoegd om af te wijken van de aangevraagde begrenzing van de inrichting

44

13-108* Rb. ’s-Gravenhage 3 juli 2013, nr. AWB-12_6439 (Den Haag/dwangsom) (ECLI:NL:RBDHA:2013:7607) Overgangsrecht. Strijdig gebruik. Onderdeel beheersverordening is onverbindend. Reikwijdte beheersverordening. Bestemmingsplan belangrijkste instrument

41

13-107 ABRvS 25 september 2013, nr. 201207461/1/A3 (Eindhoven) (ECLI:NL:RVS:2013:1230 ) Er is geen sprake van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer

is

49

13-109* ABRvS 10 juli 2013, nr. 201209655/1/A1 (Gulpen-Wittem/dwangsom) (ECLI:NL:RVS:2013:228) Bor. Garage ligt niet op erf en dus ook niet in achtererfgebied

50

13-110 ABRvS 17 juli 2013, nr. 201109366/1/R2 (Ede/bestemmingsplannen ‘Agrarisch Buitengebied Ede’ en ‘Agrarisch Buitengebied Ede 2012’) (ECLI:NL:RVS:2013:285) Reconstructieplan. Plansystematiek. Beperkingen voor niet-intensieve veehouderijen in verband met verstening buitengebied

51

13-111* ABRvS 17 juli 2013, nr. 201210561/1/A1 (Amsterdam/bestuursdwang) (ECLI:NL:RVS:2013:340) Begrippen erf en erfdienstbaarheid zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid van bijlage II bij het Bor

54

13-112 ABRvS 24 juli 2013, nr. 201211120/1/A1 (Zaanstad/ontheffing) (ECLI:NL:RVS:2013:485) Kruimelgevallen. Oppervlakte bouwwerk. Bouwwerk als geheel

StAB

4 / 2013

4

Inhoud

Schadevergoeding 55

13-113 ABRvS 21 augustus 2013, nr. 201209007/1/A1 (Sudwest Fryslân/intrekking omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2013:839) Intrekking omgevingsvergunning. Intrekkings-

65

gronden Wabo

57

58

13-114 Vzr. Rb. Midden-Nederland 30 augustus 2013, nr. UTR 13-3327 en UTR 13-2987 (Utrecht/omgevingsvergunning monument) (ECLI:NL:RBMNE:2013:3633) Omgevingsvergunning voor monument. Reguliere of uitgebreide procedure

13-115* ABRvS 11 september 2013, nr. 201203731/1/A1 (Rijswijk/vrijstelling en bouwvergunning) (ECLI:NL:RVS:2013:1146) Bouwverordening. Relativiteitsbeginsel in Chw en Awb. Wet aanpassing bestuursprocesrecht

60

13-116* ABRvS 18 september 2013, nr. 201208105/1/R2 (Bergen op Zoom/bestemmingsplan ‘De Zeeland’) (ECLI:NL:RVS:2013:1192) Duurzame ontwrichting. Wijziging jurisprudentie

63

13-117 Vzr. Rb. Midden-Nederland 23 september 2013, nr. UTR 13/3992 en UTR 13/4419 (Reclameobjecten tankstation Maarsseveen) (ECLI:NL:RBMNE:2013:3877 ) Landschapsverordening Provincie Utrecht 2011 en Wabo

13-118 ABRvS 3 juli 2013, nr. 201201690/1/T2/A2 (Planschade Herpen) (ECLI:NL:RVS:2013:112) Van belang zijnde omstandigheden ter bepaling of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort

67

13-119 ABRvS 10 juli 2013, nr. 201207566/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2013:207) De tegemoetkoming in de planschade van appellant is door de plaatsing van de schutting en de overdracht van de grond voor een bedrag van 1 euro voldoende anderszins verzekerd

70

13-120 ARRvS 28 augustus 2013, nr. 201211656/1/A2 (Planschade Brunssum) (ECLI:NL:RVS:2013:915) Verjaring aanvraag artikel 49 WRO en aanduiding schadeoorzaak

StAB

4 / 2013

Artikel

5

Het aanwijzen van onroerende objecten tot beschermde monumenten

1. Inleiding Artikel 3, lid 1, van de Monumentenwet 1988 maakt het mogelijk dat door de minister onroerende monumenten (objecten) worden aangewezen als (rijks)beschermd monument. Daarnaast kunnen gemeenten en provincies op grond van eigen monumentenverordeningen ook monumenten (gemeentelijk, provinciaal) aanwijzen. Er is sprake van een krachtig instrument. De gebruiksmogelijkheden van het object worden ingeperkt ter wille van het voortbestaan van cultuurhistorische waarden. Bij onderhoud, verbouwing en sloop heeft niet de eigenaar het laatste woord, maar de vergunningverlenende instantie. Dat in de ruimtelijke ordening beperkingen worden gesteld aan het eigendomsrecht is niet ongebruikelijk. Bij monumenten gaat het daarbij zelfs om beperkingen op detailniveau: zonder vergunning kan men bijvoorbeeld de raamkozijnen niet in een andere kleur verven of de dakpannen door een andere tegel (laten) vervangen. Naast een krachtig is het in de erfgoedwereld ook een veelvuldig gebruikt instrument. In 2010 waren in Nederland 1 52.877 rijksmonumenten, 41.447 gemeentelijke monumenten en 521 provinciale monumenten aanwezig. In dit artikel wordt de aanwijzing tot monument nader bekeken, waarbij onder andere aandacht wordt besteed aan de aanwijzingscriteria, de procedure en de rol van de monumentencommissies. Daarna wordt ingegaan op de bezwaren die eigenaren van een pand in de praktijk aanvoeren tegen de eventuele monumentenstatus van hun eigendommen. Tot slot komt het aspect ‘ontwijzing’ aan de orde. 2. Wat is een monument? De Monumentenwet 1988 is opgesteld ter bescherming van ‘vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde’ (art. 1 onder b sub 1 Monw 1988). De Monumentenwet maakt het tevens mogelijk dat terreinen waar dergelijke zaken zich bevinden, worden beschermd (art. 1 onder b sub 2 Monw 1988). Deze vervaardigde zaken zijn onder meer gebouwde objecten, die niet of moeilijk verplaatsbaar (onroerend) zijn. Voor de hand liggend is dat daarbij aan grachtenpanden, kastelen en kerken wordt gedacht: de ‘echte’ architectuur. Een groot deel van het monumentenbestand bestaat echter uit puur utilitaire bouwwerken als sluizen, bruggen, bunkers en schuren. Voor al deze gebouwde objecten geldt dat ze monumentwaardig moeten zijn om een monumentenstatus te verkrijgen 2 en als (beschermd) monument te gelden. Deze monumentwaardigheid is in principe beschreven in de criteria zoals opgenomen in artikel 1, onder b, sub 1, van de Monumentenwet 1988. Praktisch gezien voldoen deze criteria maar matig. Wetenschappelijke en cultuurhistorische waarden zijn vage begrippen, terwijl schoonheid bijna geen enkele rol (meer) speelt. In de praktijk van de aanwijzing wordt daarom gebruik gemaakt van afgeleide criteria zoals stijlzuiverheid, ouderdom, gaafheid, onderhoudstoestand en zeldzaamheid. Deze opsomming is verre van compleet, want niet alleen de fysieke kenmerken van het bouwlichaam zijn van belang. Ook externe factoren, zoals ligging, bewoningsgeschiedenis en

1

Zie het betreffende jaaroverzicht op www.erfgoednederland.nl. Overigens circuleren er ook andere cijfers. De verschillen zijn vooral terug te voeren op de vraag of grote complexen (landhuizen, ziekenhuizen e.d.) met meerdere objecten als één enkel monument of als verschillende monumenten moeten worden geteld.

2

Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat de wet spreekt van beschermde monumenten als het gaat om onroerende monumenten die krachtens de Monumentenwet worden beschermd en zijn ingeschreven in een monumentenregister (zie art. 1 onder d Monw 1988).

StAB

4 / 2013

6

Artikel

geschiedkundige waarde spelen mee. Een negentiende-eeuwse arbeiderswoning is bijvoorbeeld zelden monumentwaardig. Mocht een belangrijk staatsman of schilder er zijn jeugd in hebben doorgebracht, dan kan het pandje wel degelijk van waarde zijn. Interessant is het criterium gaafheid. Vaak wordt gedacht dat een vervallen, verbouwd of in ruïneuze staat verkerend object niet meer monumentwaardig is. Een misvatting, omdat ook dergelijke objecten een grote cultuurhistorische waarde kunnen hebben. Zo concludeerde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij de zaak van een oude, maar danig verbouwde boerderij in Zevenhuizen-Moerkapelle dat objecten niet in originele staat hoeven te verkeren om als monument te worden aangewezen (ABRvS 19 september 2007, nr. 200700775/1; zie voor een vergelijkbaar geval ook ABRvS 21 juni 2006, nr. 200508844/1). Overigens zijn er in Nederland slechts zeer weinig monumentale objecten, die puntgaaf de tand des tijds hebben doorstaan. Vooral woonhuizen zijn echte gebruiksvoorwerpen, waaraan elke generatie wat afbreekt en toevoegt. Een monument is (dus) eigenlijk een object dat op een aantal van bovenstaande criteria hoog scoort en als zodanig door een aanwijzende instantie herkend wordt. Daarbij moet beseft worden dat beoordeling van deze criteria gebonden is aan allerlei tijdsverschijnselen (‘Zeitgeist’). Het was tot diep in de jaren tachtig bijvoorbeeld ondenkbaar dat naoorlogse nieuwbouwwijken een monumentenstatus zouden kunnen krijgen. Bovendien speelt mee dat criteria ook kunnen wisselen, omdat zeker bij gemeentelijke monumenten elke gemeente zijn eigen beoordelingskader kan hebben. Staat de monumentwaardigheid van de grote monumenten (oude kerken, kastelen) doorgaans buiten kijf, bij de kleinere monumenten kan men constateren dat wat bij de ene gemeente onbeschermd is bij andere gemeenten als het hoogste goed geldt. Hiervoor zijn veel factoren verantwoordelijk, maar één moet er met name worden uitgelicht: lokale omstandigheden. Zo telt Amsterdam tienduizenden negentiende-eeuwse panden, terwijl bijvoorbeeld het Zeeuwse Arnemuiden er maar enkele kent. Het is goed denkbaar dat het aan erfgoed arme Arnemuiden daarom dat ene negentiende-eeuwse pand vanwege zijn zeldzaamheidswaarde wel tot monument aanwijst, terwijl Amsterdam wellicht geen enkel belang hecht aan het voortbestaan van duizenden panden met dezelfde bouwmassa en geschiedenis. Vandaar ook het grote belang van de ‘couleur locale’, de plaatselijke setting. Om aan deze lokale verschillen tegemoet te komen, heeft de wetgever de mogelijkheid geschapen om naast rijksmonumenten ook gemeentelijke en provinciale monumenten aan te wijzen, waarbij provincie en gemeente de nodige vrijheid 3 hebben om hun eigen afweging te maken bij wat zij monumentwaardig achten. Overigens is de aanwijzing van gemeentelijke en provinciale monumenten niet verplicht en is een stapeling van monumentenaanwijzingen in principe niet mogelijk. Een 4 object kan niet rijksmonument én tegelijkertijd gemeentelijk monument zijn. 3. Procedure tot aanwijzing De procedure tot aanwijzing van een monument bestaat uit verschillende stappen: initiatief, advies en beoordeling. Voor de gemeentelijke monumenten en rijksmonumenten is de procedure vrijwel gelijk. Vrijwel altijd ligt aan een aanwijzingsprocedure een initiatief van een overheidsinstantie ten grondslag. Vaak is het voor de particuliere bezitter van een object dan ook een verrassing dat de aanvraag in procedure is. Maar ook eigenaren en belangengroeperingen kunnen het initiatief nemen door de desbetreffende overheidslaag te verzoeken een object als monument te laten aanwijzen. Het laatste decennium is te bespeuren dat gespecialiseerde erfgoedclubs hier een zeer actieve rol spelen, vooral bij grotere monumentale objecten uit de negentiende en twintigste eeuw. Vermeldenswaardig is dat per 1 januari 2012 voor rijksmonumenten deze mogelijkheid voor particulieren is afgesneden. Zij kunnen nog slechts suggesties doen. Voor gemeentelijke monumenten staat deze weg echter nog steeds open. De initiatiefnemer laat een onafhankelijk rapport opstellen dat de zogenoemde redengevende omschrijving bevat. Op basis van deze waardenstellende beschrijving van het object, waarbij de cultuurhistorisch belangwekkende elementen van het object worden benoemd, neemt de aanwijzende overheidsinstantie een beslissing over een eventuele monumentenstatus.

3

De provinciale monumenten blijven in dit artikel buiten beschouwing.

4

Het komt wel voor dat bij elkaar behorende onderdelen verschillend zijn beschermd. Zo kan een kerk een rijksmonument zijn, de naastgelegen pastorie een gemeentelijk monument. Bij grotere complexen kan dit weleens tot misverstanden leiden.

StAB

4 / 2013

7

Artikel

Daarbij is de overheid verplicht zich te laten adviseren door een commissie van deskundigen. Bij gemeentelijke monumenten is het college van burgemeester en wethouders de aanwijzende instantie en wordt advies gevraagd aan de gemeentelijke monumentencommissie. Bij rijksmonumenten beslist de minister, die zich laat adviseren door de Raad van Cultuur, burgemeester en wethouders van de gemeente waar het object zich bevindt en in sommige gevallen gedeputeerde staten. Hierbij zij opgemerkt dat het college van burgemeester en wethouders zich ook hier laat adviseren door de gemeentelijke monumentencommissie. Voor zowel rijksmonumenten als gemeentelijke monumenten zijn drie zaken in de aanwijzingsprocedure van groot belang: een onafhankelijke en deskundige gemeentelijke monumentencommissie, een deskundige en goed onderbouwde redengevende omschrijving en de bevoegdheid van de aanwijzende overheidsinstantie om van de adviezen af te wijken. 4. Een onafhankelijke en deskundige gemeentelijke monumentencommissie Voor de monumentenzorg is in de praktijk de gemeentelijke monumentencommissie hoogstwaarschijnlijk de belangrijkste adviserende commissie. Bij zowel de aanwijzing van gemeentelijke monumenten als rijksmonumenten speelt zij een belangrijke rol. Bij aanwijzing is de lokale setting (voorgeschiedenis, bewoners, situering) van een object, zoals eerder uitgelegd, van groot belang. De gemeentelijke monumentencommissie is de enige adviescommissie die een goed overzicht heeft van het plaatselijke monumentenbestand en bovendien kent zij de lokale cultuurhistorie goed. Voor de Raad van Cultuur en gedeputeerde staten is het minder eenvoudig over juist die lokale kennis te beschikken en deze op passende wijze te waarderen. Artikel 15 van de Monumentenwet 1988 garandeert de onafhankelijkheid van de monumentencommissie: ‘Van de commissie maken geen deel uit leden van burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeente. Binnen de commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg.’ De in het verleden gangbare praktijk dat het college ook tussen neus en lippen door monumentencommissie was, behoort hiermee tot het verleden. Slechts incidenteel komt het voor dat appellanten de monumentencommissie betichten van partijdigheid (ABRvS 17 november 2004, nr. 200400117/1). Datzelfde geldt voor het verwijt van vooringenomenheid (ABRvS 25 november 2009, nr. 200901560/1/H2). Dat is in zekere zin opvallend omdat de gemeentelijke monumentencommissie zich vaak de hoeder van het monumentenbelang acht en ter wille van dat belang actief kan optreden naar pers en politiek. Daarmee kan wel degelijk de schijn van partijdigheid worden gewekt. 5. Redengevende omschrijving Essentieel bij de aanwijzing van een monument is de redengevende omschrijving. Dit is een omschrijving van de monumentwaardigheid of anders gezegd een rapport, waarin aangegeven wordt op welke gronden/criteria het object als potentieel monument hoog scoort. Tevens is een opsomming aanwezig van de meest waardevolle bouwkundige delen van het object. Tijdens de gehele ‘levensduur’ van het monument blijft deze omschrijving een rol spelen: restauraties en onderhoud (moeten) worden bekeken in het licht van deze omschrijving (ABRvS 28 juni 2006, nr. 200505796/1). Dit betekent overigens niet dat alleen de in de redengevende omschrijving opgenomen onderdelen bescherming genieten. Dat blijkt uit een zaak in Zandvoort, waar de eigenaar van een landgoed (zonder toestemming) een bijna 3 m hoge tuinmuur had laten oprichten. Volgens de Rijksdienst voor de Monumentenzorg werd hiermee een waardevolle zichtas doorbroken. De eigenaar stelde dat de zichtas niet in de redengevende omschrijving was opgenomen en daardoor geen bescherming verdiende. De Afdeling concludeerde echter dat het monument niet alleen bescherming geniet voor zover dat staat beschreven in die omschrijving en dat bedoelde tuinmuur daarom wel degelijk cultuurhistorische waarden schaadde (ABRvS 12 december 2007, nr. 200702919/1). Het spreekt voor zich dat juist de redengevende omschrijving vaak wordt aangevochten. De koninklijke weg om aan een monumentenstatus te ontkomen, is aan te tonen dat het object geen monumentale waarden bezit. De Afdeling hecht hierbij grote waarde aan de expertise van deskundigen. Voor appellant betekent dit dat hij op de proppen zal moeten komen met een goed onderbouwde contra-expertise. Wonderlijk genoeg komt het vaak voor dat appellant en juridische bijstand denken hiervan af te kunnen zien.

StAB

4 / 2013

8

Artikel

Fouten in een redengevende omschrijving hoeven echter niet fataal te zijn bij het aanwijzingproces. In zekere zin is een dergelijke omschrijving dan ook een iteratief proces. Dit komt onder meer omdat de eigenaar, een voorname bron van informatie over de geschiedenis van het object, vaak niet van meet af aan bij het opstellen van een dergelijke beschrijving is betrokken. De redengevende omschrijving wordt dan ook weleens tijdens het aanwijzingsproces aangepast en over het algemeen gaat de Afdeling hierin mee, mits natuurlijk betrokkenen de kans hebben gekregen hun bezwaren en opmerkingen ten aanzien van mogelijke aanpassingen naar voren te brengen. Dit blijkt uit een zaak in de gemeente Sittard-Geleen (ABRvS 6 juni 2012, nr. 201102419/1/A2). De gemeente had ter aanwijzing van een deftig woonhuis uit rond 1800 een summiere redengevende omschrijving geproduceerd. Bovendien bleek bij nader inzien een aantal door de omschrijving als belangrijk geachte onderdelen van het pand juist niet waardevol te zijn. De Afdeling achtte het beroep dat deze omschrijving onvoldoende was gemotiveerd en onderbouwd, gegrond. Echter, er had nieuw onderzoek plaats gevonden, dat andere waardevolle elementen had gevonden en deze informatie was verwerkt in een bijgestelde redengevende omschrijving. Op grond hiervan concludeerde de Afdeling dat het pand wel degelijk in aanmerking kwam voor een (gemeentelijke) monumentenstatus. Uit deze zaak blijkt verder dat appellanten (maar ook juristen) de redengevende omschrijving soms verwarren met de monumentwaardigheid. Essentieel voor een monumentenstatus is de feitelijke, objectieve waarde van het object en niet zozeer de weerslag daarvan in een rapport. Dit blijkt uit de aanwijzing van de buitenplaats Oud-Wassenaar tot rijksmonument (ABRvS 11 februari 2009, nrs. 200804180/1, 200804333/1 en 200804335/1). De bijbehorende parkaanleg was volgens de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed monumentwaardig, omdat deze een goed voorbeeld zou zijn van het oeuvre van de befaamde negentiende-eeuwse landschapsarchitect Petzold. Appellanten echter trokken de bemoeienis van deze tuinarchitect met het park in twijfel, waardoor de behandeling van de zaak goeddeels een discussie werd over de eventuele betrokkenheid van Petzold. De Afdeling constateerde echter dat zelfs zonder enige bemoeienis van Petzold de parkaanleg voldoende monumentale waarden had om als rijksmonument aangewezen te worden. 6. Afwijken van advies Weliswaar wordt door de wetgever aan de adviezen van de betrokken deskundigencommissies bij de aanwijzing tot monument een hoge waarde toegekend, het staat de aanwijzende instantie vrij om daar gemotiveerd van af te wijken. Er kunnen ook andere belangen (ruimtelijke, technische, financiële) van groter gewicht in het spel zijn. Het is niet doenbaar om van deze belangen een overzicht te geven omdat bij elke aanwijzing andere belangen kunnen spelen. Wel is vermeldenswaardig dat in de praktijk zelden van positieve adviezen wordt afgeweken. Adviezen die een negatief oordeel vellen over de monumentwaardigheid van een pand worden zelfs bijna zonder uitzondering overgenomen. Het kan echter bij de aanwijzing van rijksmonumenten voorkomen dat de adviezen van burgemeester en wethouders, Raad van Cultuur en gedeputeerde staten niet op één lijn zitten. De vraag dringt zich dan op aan welk advies de minister het meeste waarde moet hechten. Een dergelijk geval deed zich voor bij een kerk in Puiflijk, gemeente Druten (ABRvS 13 april 2005, nr. 200407753/1), waar de Raad van Cultuur en gedeputeerde staten een negatief advies hadden afgeleverd, en de gemeente juist positief tegen een mogelijke aanwijzing stond. Het kerkbestuur beargumenteerde dat aan een advies van de gemeente doorslaggevende betekenis zou moeten worden gegeven krachtens de Monumentenwet 1988. De Afdeling gaf echter aan dat de minister zich een eigen oordeel diende te vormen en een eigen afweging diende te maken en daarbij alle adviezen in beschouwing moest nemen. Met andere woorden: er kan niet gesproken worden van een zekere rangorde binnen deze adviezen. Wellicht ten overvloede: bij gemeentelijke monumenten wordt slechts advies gevraagd aan de gemeentelijke monumentencommissie en doen zich dus bovenstaande situaties in principe niet voor. 7. Algemene bezwaren tegen aanwijzing De aanwijzing van een object tot beschermd monument valt niet altijd bij eigenaren in goede aarde. Er is bijvoorbeeld de vrees voor extra kosten, lange procedures en het inperken van de gebruiksmogelijkheden. Vaak wordt door appellanten verwezen naar waardevermindering, dan wel mogelijke onverkoopbaarheid, indien een object een monumentenstatus zou verkrijgen (o.a. ABRvS 18 maart 2009, nr. 200801344/1; ABRvS 4 juli 2007, nr. 200700563/1). Een reden die vrijwel

StAB

4 / 2013

9

Artikel

nooit door de Afdeling wordt gehonoreerd en wel omdat de waardevermindering door aanwijzing objectief moeilijk vast te stellen valt. Bovendien hebben de betrokken personen vaak geen concrete verkoopplannen en laten zij hun claim zelden ondersteunen door een (deskundig) taxatierapport (ABRvS 18 maart 2009, nr. 200801344/1). Soms wordt het gelijkheidsbeginsel als tegenargument gebruikt. Hierbij wijst de appellant naar objecten van een zelfde uitstraling en bouwdatum als het zijne, die niet zijn aangewezen als monument (o.a. ABRvS 16 maart 2005, nr. 200405808/1; ABRvS 19 juli 2006, nr. 200507231/1). Ook hier is sprake van een argument met een voor appellant lage succeskans omdat zeker voor vooroorlogse objecten geldt dat geen enkel pand gelijk is. Bovendien kunnen juist kleine verschillen uitmaken of een pand monumentwaardig is of niet. Veel appellanten vrezen dat hun gebruiksmogelijkheden betreffende het object worden ingeperkt. Bij bedrijfsmatig gebruikte objecten (winkels, fabrieken, molens) valt dan ook de term economische schade omdat het object niet meer aan een optimale bedrijfsvoering zou kunnen worden aangepast. In het geval van het ontbreken van concrete plannen ter wijziging van het object ter wille van de bedrijfsvoering maakt de Afdeling korte metten met dit argument: een monumentenstatus hoeft latere wijzigingen niet te belemmeren (ABRvS 7 maart 2012, nr. 201106105/1/A2 inzake een chocoladefabriek). Anders kan het liggen indien ten tijde van de aanwijzing wel serieuze plannen voorhanden zijn. Verwezen wordt hier naar een kwestie in de gemeente Schiedam, waar een aantal vroeg negentiende-eeuwse pakhuizen op de nominatie stond om aangewezen te worden als rijksmonument (ABRvS 12 maart 2008, nr. 200704529/1). De ontwikkelaar had echter sloopplannen ten gunste van woningen. Tussen Rijksdienst van de Monumentenzorg en ontwikkelaar ontbrandde een strijd of de pakhuizen niet hergebruikt konden worden als appartementen, daarmee de historische bouwmassa in stand latend. Uit een rapport van de TU Delft bleek echter dat door verzakkingen een dergelijke oplossing zou leiden tot de bouw van financieel onverkoopbare woningen. De monumentenstatus werd dan ook afgewezen. Hiermee zijn wij aangekomen bij de bouwkundige staat van het aan te wijzen object. Bij vervallen panden is soms verregaande renovatie of sloop de enige bouwkundige en/of financieel verantwoorde oplossing. Het aspect van de bouwkundige staat wordt wel eens vergeten in de aanwijzingsprocedure. Dit overkwam de gemeente Noordwijkerhout (ABRvS 28 september 2011 nr. 201012344/1/h2). Er was hier sprake van een oude schuur, vermoedelijk het enige restant van een oud klooster. De cultuurhistorische waarde was hoog, de constructieve toestand matig. Appellant gebruikte de schuur als paardenstal en was niet van zins de bestemming te wijzigen. De door appellant geraamde kosten van noodzakelijke renovatie van 670.000 euro om het bestaan van het object op langere termijn te waarborgen waren voor appellant reden om gekant te zijn tegen aanwijzing. De gemeente was echter niet of nauwelijks op deze relevante feiten ingegaan. Reden genoeg voor de Afdeling om de gemeente te adviseren haar werk over te doen. 8. ‘Ontwijzing’ Veel minder bekend dan de aanwijzing van monumenten is de ‘ontwijzing’, dat wil zeggen het verliezen van de monumentenstatus. Elk jaar worden monumenten van de gemeentelijke of landelijke lijst afgevoerd. Meestal op grond van calamiteiten (brand, instorting) die hebben geleid tot een dramatisch verlies aan monumentale waarden. Ook zonder deze bijzondere gebeurtenissen kunnen monumenteigenaren van een monumentenstatus van hun pand afkomen. Dit kan onder andere als het object niet meer de waarden heeft op grond waarvan het als monument is aangewezen. Een dergelijk geval speelde in Staphorst, ten aanzien van een boerderij (rijksmonument), aangewezen als een gave boerderij van het Staphorster type. Appellant had met toestemming van de gemeente al eerder het bedrijfsgedeelte gesloopt. Het vanuit cultuurhistorisch oogpunt interessante voorhuis was verwaarloosd en in matige staat. Met succes betoogde appellant dat juist de voornaamste grond van aanwijzing, de gaafheid, niet meer aanwezig was en daardoor het pand zou moeten worden afgevoerd van de monumentenlijst (ABRvS 17 februari 2010, nr. 200903895/1/H2). In wezen is hier sprake van een verreikende uitspraak, omdat het eigenaren kan stimuleren door verwaarlozing en gedeeltelijke sloop op den duur af te komen van een monumentenstatus van een object. Hierbij moet worden opgemerkt dat ook zonder groot verlies aan monumentale waarden door verwaarlozing een pand ‘ontwezen’ kan worden. De meest drastische vorm daarvan is sloop. Nu komt het slopen van gedeelten van monumenten vaker voor. Het volledig slopen is echter een grote zeldzaamheid. De algemene mening heeft dan ook postgevat dat sloop

StAB

4 / 2013

10

Artikel

aan zeer zware en bijzondere voorwaarden is verbonden. Jurisprudentie wijst echter anders uit. De gemeente Dongen bijvoorbeeld had een sloopvergunning ingediend voor de forse neogotische Sint Josephkerk uit 1907, een gemeentelijk monument. De kerk moest wijken voor onder andere een nieuw cultureel centrum en verkeerskundige aanpassingen. De gemeente ontkende de monumentale waarde van de kerk niet, maar stelde dat de sloop van de kerk grote voordelen had voor haar centrumontwikkeling. Tevens was behoud van de kerk een te dure optie onder meer door de slechte onderhoudstoestand. Daarmee passeerde de gemeente uitdrukkelijk het advies van haar eigen gemeentelijke monumentencommissie, die tegen sloop gekant was. De Afdeling kwam tot het oordeel dat de gemeente onderbouwd het algemeen belang had afgewogen tegen het belang van het behoud van de kerk. Bovendien stelde de Afdeling dat uit de wetsgeschiedenis noch uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat slechts een vergunning tot sloop van een monument kan worden verleend indien er een uitzonderlijke noodzaak tot sloop bestaat en sprake is van bijzondere omstandigheden (ABRvS 21 januari 2009, nr. 200802511/1). 9. Tot slot De aanwijzing van monumenten is voor erfgoedbegrippen een succesvol instrument. Wellicht te succesvol: bij de rijksmonumenten is al jaren te merken dat de vraag naar gelden voor restauratie en onderhoud het daadwerkelijke aanbod overstijgt. Het Rijk voert dan ook ten aanzien van nieuwe aanwijzingen een terughoudend beleid. Het beeld bij gemeenten is diffuser. Enerzijds is bij sommige grotere monumentengemeenten een kritische (financiële) grens bereikt ten aanzien van het aantal monumenten, anderzijds zijn met name kleinere gemeenten nog niet eens toegekomen aan een eigen monumentenbeleid. In de afgelopen decennia van economische voorspoed zijn tienduizenden monumenten aangewezen. Een aanzienlijk deel daarvan bestaat uit grotere bouwwerken en complexen, zoals watertorens, fabrieken, kloosters, bruggen, sluizen en kerken, die cultuurhistorisch uiterst waardevol kunnen zijn. Financieel gezien zijn deze objecten door de geringe mogelijkheden van herbestemming en hergebruik vaak een permanente verliespost, die zwaar op erfgoedbudgetten drukt. Bovenstaande zal gevolgen hebben voor het aantal nieuwe aanwijzingen, maar ook voor bijvoorbeeld de rol van monumentencommissies. De huidige (traditionele) rol is gericht op het behoud van cultuurhistorische waarden en in zekere mate expansief, dat wil zeggen gericht op het zo veel mogelijk aanwijzen van monumenten. Met de huidige financiële krapte zou wel eens de ‘ontwijzing’ furore kunnen maken. Daarnaast zal meer dan voorheen bij aan- en ontwijzing de 5 financiële (on)mogelijkheden van het object een rol kunnen gaan spelen bij de advisering door monumentencommissies. Johan Teters

5

Johan Teters is onder andere werkzaam in de erfgoedsector en werkt daarnaast via Bureau Brug bij werkgevers in de ruimtelijkeordeningssector. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

13-98 Rb. Amsterdam 3 juli 2013, nr. AWB 12/5061 (Staatssecretaris I en M) (ECLI:NL:RBAMS:2013:3954) Casus Last onder dwangsom voor iedere keer dat opnieuw stoffen (onder andere stenen) in de Noordzee worden gestort. Volgens verweerder is er sprake van het zich ontdoen van stoffen in zee zonder de daartoe vereiste vergunning krachtens de Waterwet. Eiseres stelt dat de stenen zijn geplaatst met het oogmerk om een verklaring af te geven. De stenen worden niet gebruikt maar zijn een middel om de verklaring vorm te geven, althans om aandacht te genereren. De strekking daarvan is dat de Natura 2000-gebieden in de Nederlandse EEZ daadwerkelijk bescherming van de biodiversiteit behoeven tegen de schadelijke gevolgen van de visserij. Rechtsvraag Is sprake van ‘storten’ dan wel van ‘plaatsen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen’ in de zin van het London Protocol? Uitspraak Het criterium ‘met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen’ moet aldus worden begrepen dat sprake moet zijn van een directe relatie tussen de te plaatsen vaste substantie of voorwerpen (bijvoorbeeld kabels, pijpleidingen en voorzieningen voor zeeonderzoek) en het beoogde gebruiksdoel voor plaatsing. De stenen en dergelijke zouden dan gebruikt moeten worden in verband met dat doel. Nu de stenen zijn geplaatst met het oogmerk om een verklaring af te geven, worden de stenen niet gebruikt. Er ontbreekt dan ook een noodzakelijk direct en fysiek verband tussen de voorwerpen en het beoogde gebruiksdoel. Verweerder was bevoegd om vanwege de overtreding een dwangsom op te leggen. artikel 1 lid 4 London Protocol artikel 6.3 Wtw artikel 6.8 lid 2 Wtw

11 Procesverloop Bij besluit van 30 november 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 200.000 voor iedere keer dat tijdens het van kracht zijn van de last wordt geconstateerd dat eiseres in het gebied van de Nederlandse Territoriale Zee en de Nederlandse Exclusieve Economische Zone de volgende artikelen overtreedt: artikel 6.3, eerste lid, onderdeel a en c van de Waterwet en/of artikel 6.13, eerste lid, onderdeel c van het Waterbesluit en/of artikel 6.13, eerste lid, onderdeel d van het Waterbesluit. Het totale, maximaal te verbeuren bedrag is vastgesteld op € 800.000. Er is geen begunstigingstermijn verleend. Bij besluit van 10 september 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard (het bestreden besluit). (…) Overwegingen 1. Feiten en omstandigheden 1.1. In juni 2011 heeft eiseres 27 grote stenen, waarbij aan een aantal daarvan een houten beeld van een zeepaard was bevestigd, laten afzinken in de Noordzee ter plaatse van de Klaverbank. 1.2. Bij brief van 25 juni 2011 heeft verweerder eiseres gewaarschuwd en verzocht om onmiddellijk te stoppen met het storten van voorwerpen in de Noordzee. 1.3. Bij brief van 6 juli 2011 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om een last onder bestuursdwang op te leggen waarin eiseres – kort samengevat – wordt opgedragen de stenen te verwijderen. 1.4. Bij brief van 12 oktober 2011 heeft verweerder meegedeeld dat de last onder bestuursdwang niet zal worden opgelegd. Wel heeft verweerder het voornemen

StAB

4 / 2013

12 kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen. 1.5. Bij het primaire besluit heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd van € 200.000 voor iedere keer dat tijdens het van kracht zijn van de last wordt geconstateerd dat eiseres in het gebied van de Nederlandse Territoriale Zee en de Nederlandse Exclusieve Economische Zone de volgende artikelen overtreedt: artikel 6.3, eerste lid, onderdeel a en c van de Waterwet en/of

Milieu/natuur/water

.1 het zich opzettelijk ontdoen in zee van afval of andere stoffen vanaf schepen, vanuit luchtvaartuigen, vanaf platforms of andere kunstmatige bouwwerken in zee; .2 het zich opzettelijk ontdoen in zee van schepen, luchtvaartuigen, platforms of andere kunstmatige bouwwerken in zee; […] 2. Wordt onder „storten” niet verstaan: […]

artikel 6.13, eerste lid, onderdeel c van het Waterbesluit en/of artikel 6.13, eerste lid, onderdeel d van het Waterbesluit. Het totale, maximaal te verbeuren bedrag wordt vastgesteld op € 800.000. Er wordt geen begunstigingstermijn verleend. 1.6. Bij het bestreden besluit is het bezwaar tegen het deel van het primaire besluit voor zover dat ziet op handelen in strijd met artikel 6.13, eerste lid, onderdeel c en d, van het Waterbesluit, gegrond verklaard. Ook is het bezwaar dat de last duidelijker moet worden omschreven gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Hoorcommissie, zijn primaire besluit gehandhaafd en zijn de bezwaren ongegrond verklaard. Het besluit is gewijzigd in die zin dat eiseres de volgende overtreding begaat: zich ontdoen van stoffen in zee zonder vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet/artikel 6.8 van het Waterbesluit. Voorts is het besluit gewijzigd in zoverre dat de opgelegde last thans luidt dat eiseres een last onder dwangsom wordt opgelegd van € 200.000 voor iedere keer dat zij opnieuw stoffen stort in de Noordzee (EEZ) ter plaatse van de Klaverbank dan wel in de nabije omgeving van de Klaverbank. 2. Wettelijk kader 2.1. Artikel 1, vierde lid, van het Protocol van 1996 bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen van 1972 (hierna: Londen protocol) bepaalt:

.2 het plaatsen van stoffen met een ander oogmerk dan er zich enkel en alleen van te ontdoen, mits zulks niet strijdig is met het doel van dit Protocol; en .3 onverminderd het bepaalde in het vierde lid, sub 1, onder 4, het achterlaten in zee van stoffen (bijvoorbeeld kabels, pijpleidingen en voorzieningen voor zee-onderzoek) geplaatst met een ander oogmerk dan zich hiervan enkel en alleen te ontdoen; […] 2.2. In artikel 4 van het Londen protocol is het volgende bepaald: .1 De verdragsluitende partijen verbieden het storten van afval of andere stoffen, met uitzondering van die welke worden genoemd in Bijlage 1 (http://wetten.overheid.nl/ BWBV0003139/geldigheidsdatum_10-03-2010). .2 Voor het storten van afval of andere stoffen genoemd in Bijlage 1 (http://wetten.overheid.nl/BWBV0003139/ geldigheidsdatum_10-03-2010) is een vergunning vereist. De verdragsluitende partijen nemen administratieve of wettelijke maatregelen aan om ervoor zorg te dragen dat de verlening van vergunningen en de bijbehorende vergunningsvoorwaarden in overeenstemming zijn met de bepalingen van Bijlage 2 (http://wetten.overheid.nl/BWBV 0003139/geldigheidsdatum_10-03-2010). Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan de mogelijkheden storten te voorkomen en in plaats daarvan alternatieven te benutten die uit milieu-oogpunt de voorkeur genieten.

1. Onder “storten” wordt verstaan:

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

2. Geen enkele bepaling van dit Protocol mag worden geïnterpreteerd als beletsel voor een verdragsluitende partij om, wat haar betreft, het storten van afval of andere stoffen die in Bijlage 1 (http://wetten.overheid.nl/BWBV 0003139/geldigheidsdatum_10-03-2010) zijn genoemd te verbieden. De desbetreffende Partij stelt de Organisatie in kennis van dergelijke verbodsmaatregelen. 2.3. In artikel 6.3 van de Waterwet is bepaald: 1. Het is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister verboden: a. zich van stoffen te ontdoen door deze vanaf of vanuit een vaartuig dan wel een luchtvaartuig in zee te brengen of op zee te verbranden; b. zich in zee te ontdoen van vaartuigen, luchtvaartuigen of op de zeebodem opgerichte werken; c. stoffen aan boord van een vaartuig of luchtvaartuig te nemen met het oogmerk zich daarvan op een wijze als bedoeld in onderdeel a te ontdoen, dan wel met dat oogmerk stoffen af te geven of op te slaan. 2. Het eerste lid is mede van toepassing op handelingen die plaatsvinden op in Nederland geregistreerde vaartuigen en luchtvaartuigen die zich bevinden buiten Nederland en de Nederlandse exclusieve economische zone. […] 2.4. In artikel 6.8 van het Waterbesluit is bepaald: 1. Een vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de wet kan slechts worden verleend in overeenstemming met het Protocol en het Verdrag. 2. Van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, zijn de volgende gedragingen vrijgesteld: a. het plaatsen van vaste substanties of voorwerpen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen; b. het achterlaten van vaste substanties of voorwerpen die aanvankelijk in zee zijn geplaatst met een ander oogmerk dan het zich ervan ontdoen.

13

[…] 3. Inhoudelijke beoordeling 3.1. Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013. 3.2. De rechtbank begrijpt het toetsingskader aldus, dat de hoofdregel van het Londen protocol en de vertaling daarvan in de Waterwet is dat het storten van stoffen (zonder vergunning) in zee verboden is (artikel 6.3 van de Waterwet). Het maakt daarbij niet uit of sprake is van het storten van afval, van verontreinigende of van niet-verontreinigende stoffen. In dit kader zijn de stenen en de daaraan bevestigde houten zeepaarden ook te kwalificeren als stoffen. Uit artikel 6.8, eerste lid, van het Waterbesluit volgt dat een vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet slechts kan worden verleend in overeenstemming met het Protocol en het Verdrag. Gelet op de systematiek van het Londen protocol kan een vergunning uitsluitend worden verleend voor stoffen als genoemd in bijlage 1 bij het Londen protocol, met inachtneming van de voorwaarden, opgesomd in bijlage 2 bij het Londen protocol. 3.3. In artikel 1, vierde lid, onder 2 sub 2, van het Londen protocol is bepaald dat geen sprake is van “storten” en het daarvoor geldende verbod, indien stoffen worden geplaatst met een ander oogmerk dan enkel en alleen zich er van te ontdoen, mits geen sprake is van strijd met het doel van het Londen protocol. De hoofddoelstelling van het Londen protocol is het tegengaan van verontreiniging van de zee. In de nationale wetgeving is dit uitgewerkt in artikel 6.8, tweede lid van het Waterbesluit, namelijk als vrijstellingsmogelijkheid van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet. Zo is in artikel 6.8, tweede lid, aanhef en onder a, van het Waterbesluit bepaald dat het plaatsen van vaste substanties of voorwerpen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen, van de vergunningplicht, als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet, is vrijgesteld. 3.4. Verweerder heeft uiteengezet dat het beheer van en het toezicht op de onder Nederlands gezag vallende deel van de Noordzee berust bij de Staat der Nederlanden. Met

StAB

4 / 2013

14 het verbod en de vergunningplicht in de Waterwet reguleert verweerder het gebruik van de Noordzee. De Waterwet, het Waterbesluit en het Integraal Beheerplan Noordzee bieden een afwegingskader voor de toetsing of, en op welke wijze dient te worden omgegaan met (voorgenomen) handelingen die de Noordzee betreffen. In dat verband heeft verweerder ter zitting uitdrukkelijk aangegeven, dat bij die toetsing van dat handelen op zee niet alleen de natuurwaarden worden betrokken maar ook alle andere te wegen belangen. 3.5. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen vergunning heeft aangevraagd voor het plaatsen van de stenen, al dan niet met houten beelden, op de zeebodem ter plaatse van de Klaverbank. Nu eiseres de stenen heeft geplaatst zonder voorafgaande vergunningaanvraag, heeft verweerder niet vooraf kunnen toetsen of voor die handeling een vergunning kon worden verleend, met inachtneming van alle daarbij te betrekken belangen. Evenmin heeft een beoordeling kunnen plaatsvinden van de vraag of de uitzondering op de vergunningplicht ex artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit van toepassing was. 3.6. De rechtbank dient te toetsen of het in zee plaatsen van de stenen, waarvan sommige met houten beelden, kan worden gekwalificeerd als “plaatsen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen”. Indien dat het geval was, vielen de handelingen van eiseres niet als “storten” in de zin van het Londen protocol aan te merken. Aldus zouden ze buiten de reikwijdte van de verbodsbepaling en het vergunningstelsel uit de Waterwet vallen, waardoor geen overtreding van die voorschriften is begaan. Dat zou er dan toe leiden dat verweerder geen bevoegdheid toekwam om handhavend op te treden. 3.7. Uit de stukken van eiseres, zoals ter zitting nader toegelicht, blijkt dat met het plaatsen van de stenen is beoogd een publieke verklaring of signaal af te geven gericht aan de Staat der Nederlanden en in het bijzonder de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. De strekking daarvan is dat de Natura2000gebieden in de Nederlandse EEZ, en meer specifiek de Klaverbank, daadwerkelijk bescherming van de biodiversiteit behoeven tegen de schadelijke gevolgen van de visserij. 3.8. De rechtbank begrijpt de zinsnede “met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen” aldus dat er

Milieu/natuur/water

sprake moet zijn van een directe relatie tussen de te plaatsen vaste substantie of voorwerpen (bijvoorbeeld kabels, pijpleidingen en voorzieningen voor zee-onderzoek) en het beoogde gebruiksdoel voor plaatsing. De voorwerpen, in dit geval de stenen, enkele met houten zeepaarden, zouden dan gebruikt moeten worden in verband met dat doel. Eiseres heeft toegelicht dat de stenen zijn geplaatst met het oogmerk een verklaring af te geven. De stenen zelf worden derhalve niet gebruikt, maar zijn veeleer een middel om die verklaring vorm te geven, althans om aandacht te genereren. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt er dan ook een noodzakelijk direct en fysiek verband tussen de voorwerpen en het beoogde gebruiksdoel. De (voortdurende) aanwezigheid onder water noch het afzinken zelf is noodzakelijk voor het afgeven van een publiek signaal of een verklaring. Daarin verschilt dit geval van de voorbeelden die in het Londen protocol worden aangehaald, te weten, het plaatsen van kabels, pijpleidingen en voorzieningen voor zee-onderzoek. In die gevallen worden de voorwerpen juist ten behoeve van de (eerst na plaatsing aan te vangen) functie op de zeebodem gezet en is het beoogde doel niet zonder de fysieke aanwezigheid van de substantie of het voorwerp te bereiken. Aldus kan niet worden geoordeeld dat het plaatsen van de stenen, met of zonder houten beelden, op de zeebodem is geschied met een ander oogmerk dan het zich enkel ervan ontdoen. Dat die stenen niet zouden verschillen van reeds van nature voorkomende stenen op de Klaverbank, wat daar ook van zij, is in dat verband niet relevant. Evenmin is daarbij van belang dat het, naar eiseres stelt, uitsluitend natuurproducten zijn, nu dit het oogmerk voor plaatsing niet beïnvloedt. De rechtbank wijst er met verweerder nog op dat indien eiseres zou worden gevolgd in haar betoog, er geen juridische belemmeringen bestaan om te voorkomen dat een ieder die een statement wenst te maken natuurproducten in zee (terug) kan plaatsen, of dit nu stenen zijn met grote houten zeepaarden, zoals eiseres, of grote hoeveelheden zand, grind of andere in de Noordzee te vinden voorwerpen. Ook eiseres kon ter zitting niet aangeven waarom van haar handelen geen precedentwerking uit zou kunnen gaan. 3.9. Voor zover eiseres nog heeft bedoeld aan te voeren dat de stenen ook na plaatsing een functie hebben, te weten het bevorderen van de biodiversiteit, alsmede het herstel van een eerdere situatie door het terugplaatsen

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

van stenen die door vissers zouden zijn meegenomen, kan deze grond reeds bij gebrek aan enige concrete feitelijke onderbouwing van die stellingen van eiseres, niet slagen. 3.10. Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat het plaatsen van stenen niet valt onder de vrijstellingsbepaling van artikel 6.8, tweede lid van het Waterbesluit. Dit betekent dat de stenen niet zonder vergunning mochten worden geplaatst, waarbij de rechtbank in het midden laat of het plan van eiseres ook daadwerkelijk tot verlening van een vergunning had kunnen leiden. Niet in geschil is dat die vergunning niet is aangevraagd en dus niet is verleend. Gelet daarop heeft eiseres de verbodsbepaling van artikel 6.3 van de Waterwet overtreden en was verweerder bevoegd daartegen handhavend op te treden. 3.11. Nadat verweerder eerst voornemens was om eiseres te gebieden de geplaatste stenen te (laten) verwijderen middels een last onder bestuursdwang, heeft verweerder, omdat hij deze te nemen maatregel onevenredig belastend voor eiseres vond, besloten tot het opleggen van de last onder dwangsom teneinde herhaling van de overtreding te voorkomen. 3.12. Eiseres heeft aangevoerd dat sprake is van een preventieve last onder dwangsom terwijl er geen sprake is van een (eerste) dreigende toekomstige overtreding. De rechtbank overweegt dat vast is komen te staan dat er sprake is van een eerdere overtreding en dat de last beoogt om herhaling daarvan te voorkomen. Gelet hierop is geen sprake van een preventieve last. Deze grond faalt. 3.13. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat – voor zover de rechtbank zou oordelen dat verweerder in beginsel bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom – verweerder onvoldoende is nagegaan in hoeverre de bestaande situatie zou kunnen worden gelegaliseerd. De rechtbank ziet niet in hoe het achteraf legaliseren van de overtreding, waarbij alsnog een vergunning voor het plaatsen van de stenen zou worden verleend, eiseres zou baten. Zoals hiervoor is overwogen heeft verweerder ervan afgezien om handhavend op te treden tegen de reeds geplaatste stenen. Het bestreden besluit, te weten, de last om herhaling van die overtreding te voorkomen, ziet immers niet op de reeds geplaatste stenen, maar richt zich op de toekomst. Legalisatie van toe-

15

komstig handelen vindt plaats door het, indien vergunbaar, verkrijgen van een vergunning. Deze grond kan dan ook niet slagen. 3.14. Ten aanzien van de grond van eiseres dat er een begunstigingstermijn aan de last had moeten worden verbonden overweegt de rechtbank het volgende. De last is erop gericht te voorkomen dat in de toekomst wederom een overtreding zal worden begaan en heeft, als hiervoor reeds vastgesteld, geen betrekking op de nog voortdurende overtreding van de reeds geplaatste stenen. De rechtbank ziet niet in met welk doel een begunstigingstermijn voor mogelijke toekomstige overtredingen had moeten worden verleend. Verweerder heeft daar dan ook op goede gronden van kunnen afzien. Eiseres heeft het immers steeds in haar macht om een nieuwe overtreding te voorkomen. 3.15. De grond van eiseres dat de dwangsom in het bestreden besluit ten onrechte niet is gemaximaliseerd slaagt. Verweerder heeft in het bestreden besluit de opgelegde last geherformuleerd. In dit kader had verweerder in het bestreden besluit bij die nieuw geformuleerde last ook het op grond van artikel 5:32, tweede lid, van de Awb voorgeschreven maximaal aan totaal te verbeuren bedragen moeten opnemen. Door verweerder is gesteld dat dit onderdeel van de last ongewijzigd bleef en uit het primaire besluit zou blijken. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet voldoende duidelijk is. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Zij zal het bestreden besluit dan ook vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. 3.16. De rechtbank ziet in dit specifieke geval, gelet op haar hiervoor weergegeven overwegingen evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel in stand te laten. Voor eiseres is thans immers afdoende kenbaar en voorzienbaar dat het door verweerder te hanteren maximum aan te verbeuren dwangsommen € 800.000 bedraagt. 4. Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op grond van het

StAB

4 / 2013

16

Milieu/natuur/water

Besluit proceskosten bestuursrecht op € 944 (1 punt voor het opstellen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, € 472 per punt, wegingsfactor 1). Verweerder dient tevens het door eiseres betaalde griffierecht van € 310 aan haar te vergoeden.

13-99 ABRvS 3 juli 2013, nr. 201113299/1/R2 (GS Limburg) (ECLI:NL:RVS:2013:107)

Procesverloop Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college een verzoek om handhavend op te treden in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) ten aanzien van de door ENCI ondernomen activiteiten in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en Jekerdal en het beschermd natuurmonument Sint Pietersberg afgewezen. Bij beslissing van 29 november 2011, kenmerk 2011/63949, heeft het college het bezwaar van SES tegen zijn besluit van 22 januari 2008 gegrond verklaard. (…)

Casus Afwijzing van verzoek om handhavend op te treden in het kader van de NB-wet 1998 tegen activiteiten in de nabijheid van een Natura 2000-gebied. Volgens verweerder is er ná de wijziging van de NB-wet 1998 op 31 december 2011 geen sprake meer van vergunningplicht omdat sprake is van ‘bestaand gebruik’. Rechtsvraag Is er sprake van bestaand gebruik? Uitspraak ‘Bestaand gebruik’ waaronder wordt verstaan het gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag, is van vergunningplicht uitgezonderd. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt welk feitelijk gebruik hem bekend was ten tijde van de peildatum. Wel heeft verweerder gesteld dat na de peildatum wijzigingen in de bedrijfsvoering hebben plaatsgevonden die een verlaging van de emissies tot gevolg hebben gehad. Met ingang van 31 december 2011 is het criterium ‘niet of niet in betekenende mate gewijzigd’ in de begripsomschrijving van bestaand gebruik evenwel komen te vervallen. Dit brengt mee dat iedere verandering na de peildatum van 31 maart 2010 van het gebruik, zoals dat op deze datum bestond, een beroep op de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik doet vervallen. artikel 19d lid 3 NB-wet 1998 artikel 4 lid 3 Habitatrichtlijn

Overwegingen De beslissing van 29 november 2011 1. SES betoogt dat het college met zijn beslissing van 29 november 2011 geen gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011, in zaak nr. 200903577/1/R2. Bij die uitspraak heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van het college van 31 maart 2009 vernietigd en een termijn gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. SES stelt dat het college haar bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2008, strekkende tot afwijzing van het verzoek om handhaving, in zijn beslissing van 29 november 2011 weliswaar gegrond heeft verklaard, maar dat het gelijktijdig nemen van een besluit omtrent het verzoek om handhaving ten onrechte is uitgebleven. SES acht dit in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2005, in zaak nr. 200405564/1. Omdat het college geen volwaardige beslissing op haar bezwaar heeft genomen, stelt zij op grond van artikel 6:2 van de Awb beroep in tegen het niet tijdig nemen van een besluit. 1.1. In de voornoemde uitspraak van 18 mei 2011 heeft de Afdeling het beroep van SES tegen de beslissing van het college van 31 maart 2009 op haar bezwaar gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Voorts heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door SES gemaakte bezwaar en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Bij brief van 21 november 2011 heeft SES het college vanwege

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

het niet tijdig nemen van een nieuw besluit in gebreke gesteld en een termijn van veertien dagen gesteld om het college gelegenheid te geven alsnog aan de uitspraak van de Afdeling te voldoen. Bij beslissing van 29 november 2011 heeft het college vervolgens het bezwaar van SES gegrond verklaard zonder te besluiten op het verzoek om handhaving van SES van 25 augustus 2007.

17

Weliswaar heeft het college in overeenstemming met het betoog van ENCI het bezwaar van SES ongegrond verklaard, maar het heeft dit om andere redenen gedaan dan door ENCI betoogd in haar beroepschrift. De beroepen van zowel SES als ENCI worden gelet hierop geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 27 maart 2012. Standpunten partijen

Hangende de beroepen van SES en ENCI tegen de beslissing van 29 november 2011, heeft het college bij besluit van 27 maart 2012 opnieuw op het bezwaar van SES beslist. In dit besluit heeft het college, na heroverweging van nieuwe feiten en omstandigheden, het bezwaar van SES alsnog ongegrond verklaard en heeft het geen aanleiding gezien voor het treffen van bestuursrechtelijke maatregelen jegens ENCI. 1.2. De Afdeling stelt vast dat het college in zijn beslissing van 29 november 2011 heeft volstaan met het bezwaar van SES gegrond te verklaren. De enkele gegrondverklaring van het bezwaar, zonder dat het primaire besluit wordt herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld, kan niet worden aangemerkt als een op rechtsgevolg gericht besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het college heeft derhalve niet opnieuw beslist op het bezwaarschrift van SES. Niet alleen het beroep van SES, maar ook het beroep van ENCI dient gelet hierop te worden opgevat als een beroep tegen het uitblijven van een besluit. 1.3. Vast staat dat het college niet binnen de daartoe door de Afdeling in haar uitspraak van 18 mei 2011 gestelde termijn van zes maanden heeft besloten op het bezwaar van SES. Gelet hierop zijn de beroepen van SES en ENCI, in verband met het niet tijdig nemen van een besluit, gegrond. Het besluit van 27 maart 2012 Beroep van rechtswege 2. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. 2.1. Met het besluit van 27 maart 2012 wordt niet (geheel) aan de beroepen van SES en ENCI tegemoet gekomen.

3. SES kan zich niet verenigen met het besluit van het college van 27 maart 2012. Anders dan het college stelt, kunnen de bedrijfsactiviteiten van ENCI die bestaan uit een kalkgroeve en een klinker- en cementfabriek, volgens SES niet worden aangemerkt als bestaand gebruik als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw 1998, zoals dit is gewijzigd per 31 december 2011. Volgens SES heeft ENCI namelijk wijzigingen in de bedrijfsvoering doorgevoerd. Derhalve doet zich hier de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik, als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 niet voor. SES betoogt voorts dat, indien al het gebruik dat op 31 maart 2010 bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag wordt vrijgesteld van een vergunningplicht, de wetswijziging van 31 december 2011 in strijd moet worden geacht met artikel 6, derde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn). Gelet hierop zijn de activiteiten van ENCI volgens SES nog steeds vergunningplichtig en kan het besluit van 27 maart 2012 niet in stand blijven. 3.1. ENCI betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat haar bedrijfsactiviteiten onder de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vallen. Volgens ENCI volgt uit het rapport “Gebruik productieterrein ENCI; Toetsing aan de NB-wet” van Arcadis van 26 september 2011, dat geen sprake is van een vergunningplicht. In het geval dat wordt geoordeeld dat wel een vergunningplicht geldt, kan ENCI zich met het standpunt van het college verenigen dat sprake is van bestaand gebruik en dat de activiteiten van ENCI zijn uitgezonderd van de vergunningplicht. 3.2. Het college stelt zich in het besluit van 27 maart 2012 op het standpunt dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI, na de wijziging van de Nbw 1998 op 31 december 2011, niet langer vergunningplichtig zijn. De reden daarvoor is

StAB

4 / 2013

18 volgens het college gelegen in de wijziging van de peildatum van 1 oktober 2005 in 31 maart 2010 in het begrip bestaand gebruik als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw 1998. In het bestreden besluit staat dat uit onderzoek in voldoende mate is komen vast te staan dat de handelingen van ENCI na de nieuwe peildatum van 31 maart 2010 niet in betekenende mate zijn gewijzigd. Omdat sprake is van bestaand gebruik, doet zich volgens het college in het bestreden besluit thans de in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 genoemde uitzondering voor op de vergunningplicht als bedoeld in het eerste lid van dat artikel. Wettelijk kader 4. Het Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en Jekerdal is vermeld op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het gebied is nog niet op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van die richtlijn. 4.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw 1998, zoals dit luidt sinds 31 december 2011 en gold ten tijde van het nemen van het besluit van 27 maart 2012, wordt onder “bestaand gebruik” verstaan: gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten. Ingevolge artikel 19d, derde lid, is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie

Milieu/natuur/water

met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. Beoordeling 5. Vast staat dat ENCI niet beschikt over een vergunning krachtens de Nbw 1998. Evenals in overweging 2.9 van de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011 is opgenomen, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de gedragingen van ENCI ten tijde van het bestreden besluit konden worden aangemerkt als overtreding van de Nbw 1998. Immers, de bevoegdheid tot het toepassen van handhavingsmaatregelen krachtens de Nbw 1998 bestaat uitsluitend indien zich een overtreding van deze wet voordoet. 5.1. Voor zover ENCI heeft betoogd dat haar bedrijfsactiviteiten niet vergunningplichtig zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, overweegt de Afdeling als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat ENCI vanwege haar bedrijfsactiviteiten onder meer stikstof en zwavel uitstoot. In haar uitspraak van 18 mei 2011 heeft de Afdeling overwogen dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI, zoals die werden ondernomen ten tijde van het besluit op het bezwaar van 31 maart 2009, gelet op de omstandigheid dat verscheidene in het gebied voorkomende habitattypen gevoelig zijn voor vermesting en verzuring, moesten worden aangemerkt als handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied kunnen verslechteren. In het rapport van Arcadis van 26 september 2011, dat ENCI thans ter onderbouwing van haar betoog heeft overgelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel wat betreft de bedrijfsactiviteiten ten tijde van het besluit van 27 maart 2012. In dat rapport is, anders dan in eerdere onderzoeken, meegenomen dat kalk dat bij de bedrijfsactiviteiten van ENCI vrijkomt een positieve werking heeft op bepaalde voor verzuring en/of vermesting gevoelige habitattypen. Wat daarvan verder ook zij, gelet op de vereiste mate van gedetailleerdheid van de beoordeling van significante effecten, kwalificeert dit rapport zich – anders dan ENCI betoogt – niet als voortoets in het licht van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Gelet op de aard van de bedrijfsactiviteiten is op voorhand niet uitgesloten dat deze de kwaliteit van de natuurlijke habitats kunnen verslechte-

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

ren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI in beginsel vergunningplichtig zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Het betoog van ENCI faalt. 5.2. Voorts doet zich de vraag voor of vanwege bestaand gebruik sprake is van de uitzondering op de vergunningplicht, als verwoord in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998. Bestaand gebruik, waaronder in dit geval wordt verstaan het gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag, is van de vergunningplicht uitgezonderd. Het gaat derhalve om de vraag of het bedrijf ten tijde van het bestreden besluit werd voortgezet op de wijze en in de omvang zoals dat feitelijk bestond op 31 maart 2010. In de overwegingen van het besluit, noch anderszins, heeft het college inzichtelijk gemaakt welk feitelijk gebruik ten tijde van de peildatum van 31 maart 2010 bij hem bekend was. Wel heeft het college gesteld dat na deze peildatum wijzigingen in de bedrijfsvoering hebben plaatsgevonden, waarbij enkele installaties zijn gemoderniseerd met een verlaging in de emissies tot gevolg. Met ingang van 31 december 2011 is het criterium “niet of niet in betekenende mate gewijzigd” in de begripsomschrijving van bestaand gebruik evenwel komen te vervallen. Dit brengt mee dat iedere verandering na de peildatum van 31 maart 2010 van het gebruik, zoals dat op deze datum bestond, een beroep op de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik doet vervallen. Wat er derhalve verder ook van zij dat de wijzigingen tot een verlaging van de emissies hebben geleid, vast staat dat het bedrijf niet is voortgezet zoals dat feitelijk bestond op 31 maart 2010. Gelet hierop kan de Afdeling het college niet volgen in zijn stelling dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI ten tijde van het bestreden besluit vielen onder gebruik dat op 31 maart 2010 bekend was, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag. Van bestaand gebruik in de zin van artikel 1, onder m, van de Nbw 1998 is derhalve geen sprake, waaruit volgt dat de uitzondering op de vergunningplicht, vervat in artikel 19d, derde lid, zich niet voordoet.

19

In het licht hiervan kan hetgeen SES overigens heeft aangevoerd over de uitzondering van de vergunningplicht buiten beschouwing blijven. 5.3. Nu voor de activiteiten van ENCI geen vergunning was verleend, moet worden geoordeeld dat deze ten tijde van het thans bestreden besluit plaatsvonden in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Zoals in overweging 2.10 van de uitspraak van 18 mei 2011 is overwogen, mag het bestuursorgaan in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift slechts onder bijzondere omstandigheden weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden. Thans is opnieuw niet aannemelijk gemaakt dat zich bijzondere omstandigheden voordeden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het college heeft mogen weigeren van zijn bevoegdheid handhavend op te treden gebruik te maken. Het betoog van SES slaagt.

13-100 Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, nr. SHE 12/3065 (Gemeente Boxmeer) (ECLI:NL:RBOBR:2013:2855) Casus Omgevingsvergunning milieu voor het vervangen van het grondhuisvestingssysteem in de bestaande pluimveestal door een volièresysteem en van het bestaande ventilatiesysteem met natuurlijke ventilatie door een mechanisch ventilatiesysteem. Volgens eiser is er vanuit het oogpunt van volksgezondheid sprake van een ontoelaatbare situatie. Eiser wijst daarbij op het ontstaan van en de verspreiding van (op de mens overdraagbare) ziekten. Verweerder stelt dat de inrichtinghouder voldoende maatregelen heeft genomen om verspreiding van zieketen te voorkomen. In de milieueffectrapportage is aangegeven dat activiteiten hoofdzakelijk binnen plaatsvinden en dat bij een uitbraak van veeziekten verschillende maatregelen kunnen wor-

StAB

4 / 2013

20 den getroffen. Er is een hygiënesluis is en er gelden binnen de inrichting strikte hygiënemaatregelen. Aan de vergunning zijn voorschriften ter voorkoming van ongedierte opgenomen. Gelet op de risico’s voor de volksgezondheid hoeft de vergunning niet te worden geweigerd en zijn nadere voorschriften volgens verweerder niet noodzakelijk. Er zijn geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten waaruit een andere conclusie voortvloeit. Rechtsvraag Zijn de mogelijke negatieve effecten van de inrichting op de volksgezondheid voldoende onderzocht? Uitspraak De rechtbank overweegt dat als er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid kan hebben het bevoegd gezag, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, moet onderzoeken of hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of om nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Gelet op het GGD-advies en het milieueffectrapport dat aan de vergunning ten grondslag ligt, ziet de rechtbank een indicatie voor volksgezondheidsrisico’s als gevolg van de vergunde activiteiten. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende onderzocht of, gelet op deze indicatie, aanleiding bestaat om de vergunning te weigeren dan wel om nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. De door verweerder genoemde hygiënemaatregelen zijn niet in de aanvraag en de milieueffectrapportage beschreven. artikel 1.1 lid 2 aanhef en onder a WMB artikel 1.1 lid 2 Wabo artikel 2.14 lid 1 onder a2 Wabo

Milieu/natuur/water

Overwegingen 6.1 Eiser heeft verder, onder verwijzing naar de brief van de GGD van 25 oktober 2010, gesteld dat er ook uit volksgezondheidsoogpunt sprake is van een ontoelaatbare situatie. Eiser heeft in dit verband gewezen op het ontstaan van en de verspreiding van (op de mens overdraagbare) ziekten en op de cumulatieve effecten van geur, emissie van fijn stof, geluid en andere milieueffecten van de inrichting. 6.2 Verweerder heeft, in reactie op de door eiser naar voren gebrachte zienswijzen, gesteld dat de drijver van de inrichting zelf maatregelen heeft genomen. Onbevoegden mogen niet bij de dieren komen en er dienen hygiënemaatregelen te worden gevolgd. Verweerder heeft verder gewezen op de hoofdstukken 8 en 9 van de milieueffectrapportage. Hierin is, in paragraaf 9.9 onder het kopje ‘externe veiligheid’, aangegeven, dat de activiteiten hoofzakelijk binnen plaatsvinden en dat bij een uitbraak van veewetziekten als klassieke vogelpest of vogelgriep verschillende maatregelen kunnen worden getroffen. Ter zitting heeft verweerder in aanvulling hierop aangegeven, dat alle dieren in de inrichting inpandig worden gehouden, dat er een hygiënesluis is, dat binnen de inrichting strikte hygiënemaatregelen gelden en dat er voorschriften aan de vergunning zijn verbonden die de hygiëne bevorderen. Verweerder heeft gewezen op de voorschriften 1.1.3 en 6.1.4 over de bestrijding van ongedierte. Volgens verweerder heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat het in werking zijn van de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren, dat om die reden de vergunning had moeten worden geweigerd, of dat nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden. Eiser heeft volgens verweerder niet gewezen op algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten waaruit een andere conclusie voortvloeit. Verweerder heeft hiermee aangesloten bij de uitspraak van de AbRvS van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7270.

Procesverloop Bij besluit van 14 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [vergunninghoudster] (verder: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een legkippenhouderij aan de [adres] te [woonplaats] (hierna: omgevingsvergunning milieu). Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

6.3 Indien door het in werking zijn van een inrichting risico’s voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico’s gelet op artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 1.1 tweede lid, en artikel 2.14, eerste lid onder a2, van de Wabo als gevolg voor het milieu bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken. Aan de vergunning zijn het volgende gedragsvoorschriften verbonden:

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

1.1.1 De inrichting moet schoon worden gehouden en in goede staat van onderhoud verkeren. 1.1.3 Het aantrekken van insecten, knaagdieren en ongedierte moet worden voorkomen. Zo vaak de omstandigheden daartoe aanleiding geven, moet doelmatige bestrijding van insecten, knaagdieren en ander ongedierte plaatsvinden. 6.1.4 Wanneer in de stallen dan wel op of bij het erf ongedierte (zoals ratten, muizen of insecten) voorkomt, moeten doelmatige bestrijdingsmaatregelen worden getroffen. 6.4 De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Ten aanzien van eisers vrees voor de volksgezondheid als gevolg van de emissie van geur en stof, overweegt de rechtbank dat op beide gebieden sprake is van een wettelijk toetsingskader. Eiser is er niet in geslaagd om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Eisers verwijzing naar het advies van de GGD is hiervoor onvoldoende. De opmerking in dit advies dat de effecten van biologische componenten voor de gezondheid van omwonenden nog wordt onderzocht, duidt erop dat algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten op dit punt nog ontbreken. 6.5 Voor het risico van de verspreiding van ziekten die van dier op mens overdraagbaar zijn (zoönosen) is echter nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader ontwikkeld. Er is geen sprake van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de (ernst van) gezondheidseffecten van een intensieve veehouderij op omwonenden. Dit komt mede naar voren uit het onderzoek van de Gezondheidsraad van 30 november 2012.

21

Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volkgezondheid zou kunnen hebben, zal het bevoegd gezag, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Hierbij zijn de omstandigheden van het geval van belang, zoals de werking van de betrokken inrichting, de soort van de gehouden dieren, de aard van de omgeving, eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de uitbraak en verspreiding van zoönosen, alsmede de aard van de mogelijke effecten op de gezondheid. 6.6 In het GGD-advies wordt aangegeven, dat er meer zelfgerapporteerde gezondheidsklachten voorkomen bij omwonenden van intensieve veehouderijen. Verder is aangegeven dat, als pluimveehouderijen en intensieve veehouderijen met andere diersoorten op korte afstand van elkaar actief zijn, er een verhoogde kans is op vermenging van zoönosen. Daarnaast is in het milieueffectrapport gewezen op een grotere kans op uitbraak van veewetziekten als vogelgriep. Weliswaar heeft eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het in werking zijn van de inrichting zodanig ernstige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat de vergunning had moeten worden geweigerd, in het GGD-advies ziet de rechtbank wel een indicatie dat de vergunde activiteiten risico’s voor de volkgezondheid zouden kunnen hebben. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende onderzocht of, gelet op deze indicatie, aanleiding bestaat om de vergunning te weigeren dan wel om nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Weliswaar stelt verweerder dat vergunninghouder hygiënemaatregelen ter voorkoming van de verspreiding van ziektekiemen heeft getroffen maar deze maatregelen zijn niet in de aanvraag en in het milieueffectrapport beschreven. Verder is, aan de hand van de zich onder de gedingstukken bevindende tekeningen, niet duidelijk dat er in de inrichting een hygiënesluis aanwezig is en waar deze zich bevindt. Aldus bestaan er onvoldoende waarborgen dat in de inrichting daadwerkelijk toereikende maatregelen zijn getroffen en kan evenmin handhavend worden opgetreden indien deze maatregelen

StAB

4 / 2013

22

Milieu/natuur/water

niet worden getroffen. De algemene hierboven genoemde hygiëne bevorderende voorschriften in de milieuvergunning zijn onvoldoende. Verweerders veronderstelling dat ook vergunninghouder er alles aan is gelegen om uitbraak van zoönosen binnen zijn inrichting te voorkomen, maakt dit niet anders. De rechtbank is, op deze gronden, van oordeel dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en genomen. Deze beroepsgrond slaagt.

13-101 ABRvS 17 juli 2013, nr. 201201469/1/A4 (Peel en Maas) (ECLI:NL:RVS:2013:283) Casus Vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor een opfokbedrijf voor rosékalveren. In geding is de vraag of appellanten nog belang hebben bij de beoordeling van het geschil nu de vergunning op basis van het thans geldende recht kan worden verleend. Sinds 1 januari 2013 is voor de inrichting een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) vereist. De vergunning krachtens de WMB wordt gelijkgesteld met een OBM en er is geen grond om de OBM te weigeren. Rechtsvraag Is er nog procesbelang aanwezig nu de vergunning is gelijkgesteld met een OBM die niet kan worden geweigerd? Uitspraak Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kan uit het tweede lid van artikel X van het Besluit van 14 september 2012 worden afgeleid dat de besluitgever heeft beoogd dat onder de daarin vermelde omstandigheden op een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo het voorheen geldende recht van toepassing blijft. Een redelijke toepassing van artikel X brengt mee dat het daarin bepaalde ook geldt voor vergunningen krachtens de Wet milieubeheer. Ingevolge de Invoeringswet Wabo wordt de bij het bestreden besluit verleende vergunning, op het moment dat deze onherroepelijk

wordt, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo (OBM). Ingevolge het derde lid van artikel X van het Besluit van 14 september 2012 worden de voorschriften van deze vergunning overeenkomstig artikel 6.1, eerste of vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedurende drie jaar onderscheidenlijk zes maanden aangemerkt als maatwerkvoorschriften. Reeds gelet hierop hebben appellanten nog belang bij een beoordeling van de door hen ingestelde beroepen. artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder i Wabo artikel 2.2a lid 1 aanhef en onder i Wabo artikel 5.13b lid 1 en 6 Bor artikel 1.2 lid 3 Invoeringswet Wabo X Besluit van 14 september 2012 Procesbelang 1. [vergunninghouder] heeft ter zitting betoogd dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen geen belang meer hebben bij een beoordeling van de door hen ingestelde beroepen, nu de gevraagde vergunning op basis van het thans geldende recht kan worden verleend. 1.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Op 1 januari 2013 is het Besluit van 14 september 2012 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Stb. 2012, 441) in werking getreden. Met artikel II, onderdeel A, is artikel 2.2a van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) gewijzigd. Ingevolge artikel 2.2a, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bor wordt als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een inrichting waarin zich een IPPC-installatie bevindt,

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

aangewezen de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage in de gevallen waarin ten minste 51 en ten hoogste 1.200 vleesrunderen, behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 10º, van categorie 14, worden gehouden, met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wet milieubeheer van toepassing is. Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1º, wordt als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wabo, tevens aangewezen het oprichten of wijzigen van een dierenverblijf voor het houden van landbouwhuisdieren of het uitbreiden van het aantal landbouwhuisdieren in een of meer diercategorieën als bedoeld in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij voor zover sprake is van het houden van ten minste 500 en ten hoogste 1.200 vleesrunderen behorend tot de diercategorieën A4 tot en met A7. 1.2. Er is vergunning gevraagd voor het houden van 700 rosékalveren behorend tot diercategorie A4. Gelet hierop vinden binnen de inrichting activiteiten plaats als bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, aanhef en onder i, en artikel 2.2a, vierde lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1º, van het Bor, zodat voor de inrichting sinds 1 januari 2013 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo nodig is. Ingevolge artikel 5.13b, eerste en zesde lid, van het Bor kan deze vergunning slechts worden geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt of indien de activiteit leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10), bedoeld in voorschrift 4.1 van bijlage 2 van de Wet milieubeheer, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgesteld bij of krachtens artikel 5.16 van die wet. 1.3. Ingevolge artikel 1.2, derde lid, van de Invoeringswet Wabo wordt een vergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit op het tijdstip waarop de betrokken beschikking onherroepelijk is geworden.

23

Ingevolge artikel X, eerste lid, van het Besluit van 14 september 2012 wordt een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, die van kracht en onherroepelijk was voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel A, voor zover die omgevingsvergunning een activiteit betreft die in artikel II, onderdeel A, is aangewezen, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor die activiteit op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van die wet. Ingevolge het tweede lid blijft, onverminderd artikel 6.4, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, op een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo voor zover die aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit die in artikel II, onderdeel A, is aangewezen, het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel A, indien: a. die aanvraag is ingediend voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel A, en b. op die aanvraag vóór het tijdstip, bedoeld in onderdeel b, nog niet onherroepelijk is beslist. Ingevolge het derde lid wordt, in gevallen als bedoeld in het tweede lid, een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van die wet, op het tijdstip waarop de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden. De voorschriften die aan die omgevingsvergunning zijn verbonden, worden overeenkomstig artikel 6.1, eerste of derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer aangemerkt als maatwerkvoorschriften. 1.4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 26 juni 2013 in zaak nr. 201206406/1/T1/A4, kan uit het tweede lid van artikel X van het Besluit van 14 september 2012 worden afgeleid dat de besluitgever heeft beoogd dat onder de daarin vermelde omstandigheden op een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo het voorheen geldende recht van toepassing blijft. Een redelijke toepassing van artikel X brengt mee

StAB

4 / 2013

24

Milieu/natuur/water

dat het daarin bepaalde ook geldt voor vergunningen krachtens de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 1.2, derde lid, van de Invoeringswet Wabo wordt de bij het bestreden besluit verleende vergunning, op het moment dat deze onherroepelijk wordt, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Ingevolge het derde lid van artikel X van het Besluit van 14 september 2012 worden de voorschriften van deze vergunning overeenkomstig artikel 6.1, eerste of vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedurende drie jaar onderscheidenlijk zes maanden aangemerkt als maatwerkvoorschriften. Reeds gelet hierop hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen nog belang bij een beoordeling van de door hen ingestelde beroepen.

13-102 Rb. Oost-Brabant 19 juli 2013, nr. AWB 13-190 (Boxmeer) (ECLI:NL:RBOBR:2013:3008) Casus Omgevingsvergunning voor het milieuneutraal veranderen van een nertsen- en paardenhouderij. Eiser stelt dat ten opzichte van de bestaande situatie sprake is van nieuwe activiteiten omdat de destijds verleende revisievergunning WMB voor het onderdeel nertsenhouderij van rechtswege is komen te vervallen. Daarom kan niet worden gesproken van een milieuneutrale verandering. Verweerder stelt dat nog steeds sprake is van rechten die aan de in het verleden verleende Hinderwetvergunning kunnen worden ontleend. Daarbij voert hij aan dat de onderliggende revisievergunning Wet milieubeheer de in het verleden verleende Hinderwetvergunning maar deels heeft vervangen, omdat door het ontbreken van de benodigde bouwvergunning een deel van de inrichting niet in werking is gebracht conform de revisievergunning WMB maar wel in werking is gebleven conform de Hinderwetvergunning. De revisievergunning WMB moet daarom worden gezien als een deelrevisievergunning. Verder worden vol-

gens verweerder nadelige effecten van de verandering gecompenseerd door positieve effecten. Rechtsvraag Moet de onderliggende revisievergunning WMB worden beschouwd als een deelrevisievergunning? Is sprake van een milieuneutrale verandering van de inrichting? Uitspraak Het ontbreken van een bouwvergunning en daarmee het nog niet in werking zijn van een milieuvergunning staat niet in de weg aan het vervallen van die vergunning op grond van artikel 8.18 WMB (oud). De revisievergunning voor het onderdeel nertsenhouderij is van rechtswege vervallen nu dit onderdeel niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de revisievergunning WMB in werking is gebracht. Door de inwerkingtreding van de revisievergunning WMB is de onderliggende Hinderwetvergunning geheel vervangen. Uit de revisievergunning blijkt dat dit een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning is. Een onherroepelijke algehele revisievergunning kan op een later tijdstip niet alsnog als een deelrevisievergunning worden beschouwd. Vergunninghoudster kan aan de omstandigheid dat in het verleden dieren zijn gehouden op basis van een rechtsgeldige Hinderwetvergunning geen rechten ontlenen, omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag voor de milieuneutrale verandering de nertsenhouderij al enige tijd was gestaakt. Ten opzichte van de revisievergunning vindt, door de toevoeging van het onderdeel nertsenhouderij, een toename plaats van milieuhinder op alle relevante gebieden. Bovendien moet artikel 3.10 lid 3 van de Wabo niet anders worden uitgelegd dan artikel 8.19 van de WMB (oud). Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om een negatief effect van een verandering te (laten) compenseren met een mogelijk positief effect. artikel 3.10 lid 3 Wabo artikel 8.19 WMB (oud) Procesverloop Bij besluit van 22 mei 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting verleend ten behoeve van een nertsen- en paardenhouderij. Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 3 juli 2012 bezwaar gemaakt bij verweerder. Daarbij heeft eiser verzocht om intrekking van de Hinderwetvergunning van 11 maart 1985. Bij besluit van 18 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Daarbij is het primaire besluit in stand gelaten en het verzoek om intrekking van de Hinderwetvergunning van 11 maart 1985 afgewezen. (…) 1. Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013. 2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser is eigenaar van en woonachtig op het perceel [adres 2]. Dit perceel is gelegen tegenover de inrichting van vergunninghoudster. 2.2 Op 22 september 1980 is een Hinderwetvergunning verleend voor het oprichten, in werking brengen en houden van een inrichting (pelsdierenfarm) waar mest en meststoffen worden bewaard. Op 11 maart 1985 is een Hinderwetvergunning verleend voor het bedrijfsmatig houden van nertsen, namelijk 1000 moederdieren (verder: de Hinderwetvergunning). Op 12 december 2006 is een nieuwe, de gehele inrichting omvattende revisievergunning verleend (verder: de revisievergunning) als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer zoals deze gold tot 1 oktober 2010 (Wm oud). Daarin zijn de volgende wijzigingen toegestaan ten opzichte van de bestaande situatie: – de bestaande 8 sheds mogen worden gesloopt en in de plaats daarvan mogen 5 nieuwe emissiearme sheds worden gebouwd, voorzien van een betonvloer; – de spoelbak en de berging mogen worden gesloopt en in de plaats hiervan mag een nieuwe onderkelderde kantine/loods/mestput worden gebouwd; – het aantal paarden mag worden uitgebreid van 1 naar 7, het aantal paardenboxen van 2 naar 7;

– –

25

er mogen een opslag voor vaste mest, een rijbak en een stapmolen worden gerealiseerd; een vrachtwagen voor paardenvervoer mag aanwezig zijn.

De revisievergunning van 12 december 2006 is onherroepelijk. Vast staat dat de stapmolen reeds voor verlening van de revisievergunning is gebouwd. Het onderdeel van de paardenhouderij is in werking gebracht conform de revisievergunning. Het onderdeel van de nertsenhouderij is niet in werking gebracht conform de revisievergunning. Er zijn géén bouwvergunningen aangevraagd ten behoeve van de bouw van 5 nieuwe sheds, de kantine/loods/mestput. Het onderdeel van de nertsenhouderij is conform de Hinderwetvergunning in werking gebleven. Tot begin 2009 zijn 1000 dieren gehouden in de onder de Hinderwet vergunde 8 sheds die zijn blijven staan. In 7 van de 8 sheds waren ten tijde van het bestreden besluit nog kooien aanwezig. 2.3 Op 23 december 2011 heeft verweerder de aanvaag van vergunninghoudster voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting ontvangen. Deze aanvraag heeft betrekking op de volgende veranderingen: – de bestaande 8 sheds worden gesloopt en in de plaats daarvan worden 5 nieuwe sheds gebouwd, voorzien van het emissiearme huisvestingssysteem Groen Label BB94.02.013; – de spoelbak en de berging worden gesloopt en in de plaats hiervan wordt een nieuwe onderkelderde kantine/loods gebouwd; – er worden 1000 nertsen (fokteven) gehouden en 1 paard (3 jaar of ouder). In het primaire besluit zijn voorschriften verbonden aan de verleende omgevingsvergunning. 3. In het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie overgenomen en de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Het primaire besluit betreft een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikelen 2.14 en 3.10, vierde lid, van de Wabo. 4.1 Eiser heeft aangevoerd dat de Hinderwetvergunning is vervallen. Volgens eiser is de revisievergunning voor

StAB

4 / 2013

26 het onderdeel nertsenhouderij van rechtswege vervallen, omdat dit onderdeel van de inrichting niet binnen drie jaar in werking is gebracht. De revisievergunning is vervolgens voor het onderdeel paardenhouderij in werking getreden. Nu sprake is van een algehele revisievergunning, vervangt deze de Hinderwetvergunning ingevolge artikel 8.4 van de Wm oud en is de Hinderwetvergunning geheel vervallen. Daarmee voorziet de aanvraag in de toevoeging van een nieuw onderdeel aan de inrichting en kan niet worden gesproken van een milieuneutrale verandering. Eiser heeft ter onderbouwing verwezen naar uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: ABRS) van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1124 en van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1341. Subsidiair heeft eiser hieraan toegevoegd dat de oppervlakte van de thans vergunde nertsenhouderij niet juist is, omdat een deel van de nertsen die waren vergund in de Hinderwetvergunning zich niet bevond op de locatie waarvoor in de revisievergunning nertsen waren vergund. 4.2 Verweerder heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat de revisievergunning in het geheel niet in werking is getreden, omdat de, voor de nertsenhouderij benodigde bouwvergunningen niet zijn aangevraagd of verleend. In het besluit op bezwaar heeft verweerder gesteld dat de revisievergunning ingevolge artikel 18.8 van de Wm (oud) voor het onderdeel nertsenhouderij van rechtswege is vervallen en dat de revisievergunning in werking is getreden voor de paardenhouderij. Dit heeft volgens verweerder echter niet tot gevolg dat de Hinderwetvergunning voor het onderdeel nertsenhouderij is komen te vervallen, omdat de revisievergunning slechts het onderdeel van de paardenhouderij van de Hinderwetvergunning vervangt. In het verweerschrift heeft verweerder, onder verwijzing naar een uitspraak van de ABRS van 7 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX7063, gesteld dat de omstandigheid dat de inrichting reeds langere tijd op basis van een rechtsgeldige vergunning op de onderhavige locatie in werking is geweest niet zonder meer geheel buiten beschouwing kan blijven. 4.3 Ingevolge artikel 8.4, vierde lid, van de Wm (oud) vervangt een met toepassing van dit artikel verleende vergunning met ingang van het tijdstip waarop zij in werking treedt, de eerder voor de inrichting of met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde onderdelen daarvan verleende vergunningen. Deze vergunningen vervallen op het

Milieu/natuur/water

tijdstip waarop de met toepassing van dit artikel verleende vergunning onherroepelijk wordt. 4.4 Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm (oud) vervalt de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht. 4.5 Zoals de ABRS meermalen heeft overwogen (zie de uitspraken van 30 juni 2004 ECLI:NL:RVS:2004:AP4646 en 25 juli 2007 ECLI:NL:RVS:2007:BB0364), volgde uit artikel 20.8 van de Wm (oud) dat, indien een vergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet en voor een gedeelte van de inrichting nog geen bouwvergunning is verleend, de milieuvergunning in het geheel niet in werking treedt. Artikel 20.8 van de Wm (oud) is niet van toepassing op besluiten, waarbij een milieuvergunning wordt verleend voor een inrichting waarvoor in het verleden zonder bouwvergunning is gebouwd, terwijl de aangevraagde activiteiten op zichzelf geen bouwvergunningplichtige verandering of uitbreiding van dat gebouw met zich brengen(zie de uitspraak van 22 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG1136). 4.6 Het ontbreken van een bouwvergunning en daarmee het nog niet in werking zijn van een milieuvergunning staat niet in de weg aan het vervallen van die vergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm (oud). De termijn van drie jaren, als bedoeld in dat artikellid, vangt aan op de datum dat het besluit tot vergunningverlening onherroepelijk wordt en niet op de datum van inwerkingtreding van dat besluit. Dit geldt ook indien een besluit tot vergunningverlening onherroepelijk wordt terwijl het nog niet in werking is getreden (zie de uitspraak van de ABRS van 25 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006: AV0260). 4.7 Verder is het vaste jurisprudentie van de ABRS dat, wanneer een als zelfstandig onderdeel te beschouwen gedeelte van de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning, is voltooid en in werking gebracht, de vergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm (oud) voor dat gedeelte en de daarmee verbonden activiteiten vervalt (zie onder meer de uitspraak van 2 juli 2008, ECLI:NL:RVS: 2008:BD6107).

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

4.8 Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op de genoemde uitspraak van de ABRS van 25 januari 2006 de revisievergunning, voor het onderdeel nertsenhouderij vervallen. Vast staat immers dat de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de revisievergunning conform deze vergunning in werking is gebracht. Dat tot 2009 nog steeds dieren werden gehouden in overeenstemming met de Hinderwetvergunning, leidt niet tot een ander oordeel aangezien de inrichting niet in werking is gebracht conform de revisievergunning. 4.9 Gelet op de uitspraken van 30 juni 2004 en 25 juli 2007 van de ABRS is de revisievergunning in 2006 vanwege het ontbreken van een bouwvergunning niet in werking getreden. Nadat de revisievergunning, voor zover deze betrekking had op de nertsenhouderij, na drie jaar van rechtswege was vervallen, is (het resterende deel van) de revisievergunning vervolgens wel in werking getreden. Dit onderdeel was immers al in werking gebracht en de benodigde onderdelen waren reeds feitelijk aanwezig ten tijde van de verlening van de revisievergunning. Weliswaar is slechts voor de stapmolen een bouwvergunning vereist, maar omdat deze omstreeks 2004 reeds aanwezig was, is artikel 20.8 van de Wm (oud) niet van toepassing op het onderdeel van de paardenhouderij. 4.10 Door de inwerkingtreding van de revisievergunning is de onderliggende Hinderwetvergunning geheel vervangen door de revisievergunning. Uit de revisievergunning blijkt dat dit een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning is. Verweerders standpunt dat de revisievergunning de Hinderwetvergunning slechts vervangt voor het onderdeel paardenhouderij, is in strijd met artikel 8.4, vierde lid, van de Wm (oud). Een onherroepelijke algehele revisievergunning kan op een later tijdstip immers niet alsnog als een deelrevisievergunning worden beschouwd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat artikel 8.4 van de Wm (oud) uitdrukkelijk voorzag in de mogelijkheid van het verlenen van een deelrevisievergunning. De rechtbank vindt verdere steun voor dit oordeel in de door eiser aangehaalde uitspraken van de ABRS van 14 juli 2010 en 19 januari 2011. De rechtbank is van oordeel dat in juridisch opzicht de situatie niet verschilt van onderhavig geschil omdat het ook in die kwestie zelfstandige onderdelen van een inrichting betrof waarbij één onderdeel niet in werking trad vanwege het ontbreken van de daartoe benodigde bouwvergunningen. Dat de deels geweigerde aanvraag, die aan de orde was in de uitspraak

27

van 19 januari 2011, zag op het houden van een groter aantal dieren dan het aantal dat werd gehouden op basis van een in het verleden verleende vergunning, acht de rechtbank in dit geval niet juridisch relevant. Verweerders besluit is daarom gebaseerd op een onjuiste wetsuitleg. 4.11 Ten aanzien van verweerders subsidiaire standpunt overweegt de rechtbank als volgt. Naar het oordeel van de rechtbank kan vergunninghoudster aan de omstandigheid dat in het verleden dieren zijn gehouden op basis van een rechtsgeldige Hinderwetvergunning geen rechten ontlenen, omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag voor de milieuneutrale verandering de nertsenhouderij al enige tijd was gestaakt. Verweerders uitleg zou ertoe leiden, dat derden tot onbepaalde tijd kunnen worden geconfronteerd met een inrichting die wordt hervat op basis van de rechten ontleend aan een vervallen Hinderwetvergunning. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraken van de ABRS van 22 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006: AZ2748 en ABRS 27 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008: BC5225, waarin de ABRS ook de omstandigheid dat een inrichting in het verleden onder een geldige vergunning in werking was, buiten beschouwing liet, omdat de exploitatie van de inrichting enkele jaren was gestaakt. Dat het in die uitspraken om diercategorieën ging zonder vaste afstanden, acht de rechtbank juridisch niet relevant. 4.12 Gelet op het bovenstaande slaagt deze beroepsgrond van eiser. Eisers subsidiaire betoog behoeft geen nadere bespreking. 5.1 Eiser heeft vervolgens aangevoerd dat geen sprake is van een milieuneutrale verandering, omdat een onderdeel aan de in werking zijnde inrichting wordt toegevoegd, namelijk de nertsenhouderij. Dit leidt tot meer geurhinder, meer geluidsoverlast en een hoger energieverbruik dan in de thans vergunde situatie. 5.2 Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat wel sprake is van een milieuneutrale verandering ten opzichte van de situatie zoals vergund in de Hinderwetvergunning (voor het onderdeel nertsenhouderij) en de revisievergunning (voor de paardenhouderij). Weliswaar leidt het aangevraagde stalsysteem tot een hoger energieverbruik, het leidt echter ook tot een lagere ammoniakemissie, een afnemende bodembelasting en een positief effect op het bestrijden van vliegend ongedierte. Ter zitting

StAB

4 / 2013

28 heeft verweerder ook gesteld dat onder de Hinderwetvergunning mest moest worden afgevoerd met een tractor en dat dit ook energie kostte. 5.3 Ingevolge artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend. Voor het vergunnen van een milieuneutrale wijziging is vereist dat de onderliggende vergunning is verleend en in werking is getreden. De vergunning hoeft niet onherroepelijk te zijn. 5.4 De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat de Hinderwetvergunning is vervallen. Ten opzichte van de revisievergunning vindt, door de toevoeging van het onderdeel nertsenhouderij, een toename plaats van milieuhinder op alle relevante gebieden. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat artikel 3.10, derde lid, van de Wabo niet anders moet worden uitgelegd dan artikel 8.19 van de Wm (oud). Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om een negatief effect van een verandering te (laten) compenseren met een mogelijk positief effect. Dit blijkt uit de wetsgeschiedenis van artikel 8.19 van de Wm (oud). Nergens in de wetsgeschiedenis van de Wabo blijkt dat de wetgever een andere weg heeft willen inslaan. De wetgever heeft met artikel 3.10, derde lid, van de Wabo slechts beoogd om door middel van het maken van een uitzondering te bezien of met de reguliere voorbereidingsprocedure kan worden volstaan. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat verweerders stelling ter zitting, dat niet meer energie wordt verbruikt dan vroeger, slechts is gebaseerd op een inschatting, maar dat dit niet is onderzocht of onderbouwd. Daarom slaagt deze beroepsgrond. 6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om met

Milieu/natuur/water

toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen en de op 23 december 2011aangevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren, omdat sprake is van nadeliger gevolgen voor het milieu. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

13-103 ABRvS 24 juli 2013, nr. 201203790/1/A4 (GS Zuid-Holland) (ECLI:NL:RVS:2013:419) Casus Omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting voor het bewerken, op- en overslaan van non-ferro- en ferrometalen. De verandering betreft een wijziging van de representatieve bedrijfssituatie die bestaat uit het afmeren van schepen aan de kade van de inrichting gedurende de avond- en nachtperiode. Appellante voert aan dat verweerder en de rechtbank hebben miskend dat de verandering andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu heeft dan volgens de geldende vergunning is toegestaan. Rechtsvraag Kan de activiteit met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo worden vergund? Uitspraak De rechtbank heeft overwogen dat het door schepen bij het afmeren veroorzaakte geluid moet worden aangemerkt als indirecte hinder. Nu in de geldende vergunning geen grenswaarden zijn opgenomen ter beperking van indirecte hinder en het in de avonden nachtperiode afmeren van schepen niet was vergund, leidt deze activiteit tot een toename van de geluidbelasting die op grond van de geldende vergunning niet is toegestaan. Indien het geluid als directe hinder wordt beoordeeld, is niet aannemelijk gemaakt dat met de vergunde verandering de vergunde grenswaarden niet worden overschreden. Uit het voorgaande volgt

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

dat het afmeren niet met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo mocht worden vergund. artikel 2.14 lid 5 Wabo artikel 3.10 lid 3 Wabo Procesverloop Bij besluit van 22 maart 2011 heeft het college aan de [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor onder meer het bewerken en op- en overslaan van non-ferro- en ferrometalen, waaronder autowrakken, aan de [locatie] te [woonplaats]. Bij besluit van 17 oktober 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. (…) Overwegingen 1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting. Ingevolge artikel 2.14, vijfde lid, wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e. Ingevolge het derde lid is afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of de werking

29

daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, is met betrekking tot de betekenis van de begrippen “gevolgen voor het milieu” en “bescherming van het milieu” in deze wet en de daarop berustende bepalingen artikel 1.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing. 1.1. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Invoeringswet Wabo wordt een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit. 2. Bij besluit van 21 december 2005 is voor de inrichting een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet milieubeheer verleend. Bij besluit van 6 april 2010 is ten behoeve van het be- en of verwerken van schroot en autowrakken een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer verleend. Daarbij is bepaald dat de aanvraag en de bijlagen deel uitmaken van de vergunning. In het bij de aanvraag behorende geluidrapport van M+P- raadgevende ingenieurs van 6 november 2006 is de representatieve bedrijfssituatie beschreven. Daarin is vermeld dat schepen in de dagperiode aan de kade afmeren en dat op twee verbodsborden is aangegeven dat afmeren in de avond- of de nachtperiode niet is toegestaan. De verandering waarvoor [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning heeft aangevraagd betreft een wijziging van de representatieve bedrijfssituatie, zoals deze ten aanzien van het afmeren van schepen is beschreven in het geluidrapport. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 maart 2011 heeft het college de gevraagde vergunning met

StAB

4 / 2013

30 toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo verleend. 3. [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunde verandering andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu heeft dan volgens de geldende vergunning is toegestaan. 3.1. De Afdeling begrijpt uit de stukken en de verklaringen van het college ter zitting, dat de verandering waarvoor de vergunning is verleend het afmeren van schepen aan de kade van de inrichting gedurende de avond- en de nachtperiode betreft. Nu het afmeren in die perioden niet in overeenstemming met de voor de inrichting geldende vergunning is, is hiervoor, naar niet in geschil is, een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 2, van de Wabo vereist. 3.2. Ingevolge voorschrift 8.1.1 van de voor de inrichting geldende vergunning mag het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, door in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten, alsmede door transportverkeer binnen de grenzen van de inrichting, ter plaatse van de woning van [appellante] niet meer bedragen dan 37 dB(A) in de avondperiode en 9 dB(A) in de nachtperiode. 3.3. De rechtbank heeft overwogen dat het door de schepen bij het afmeren aan de kade van de inrichting veroorzaakte geluid moet worden aangemerkt als indirecte hinder. Het college heeft zich bij het verlenen van de omgevingsvergunning ook op dit standpunt gesteld. In de geldende vergunning zijn geen normen of grenswaarden opgenomen ter beperking van indirecte geluidhinder. Dit betekent dat bij het bepalen van de mate waarin indirecte geluidhinder op grond van de geldende vergunning is toegestaan, moet worden uitgegaan van de vergunde situatie. Het in de avond- en nachtperiode afmeren van schepen was niet vergund en het afmeren in die perioden leidt derhalve ten opzichte van de vergunde situatie tot een toename van de geluidbelasting die, indien aangemerkt als indirecte hinder, op grond van de geldende vergunning niet is toegestaan. Reeds hierom kon, bij een beoordeling van het geluid als indirecte hinder, geen vergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Milieu/natuur/water

Ook indien het geluid als directe hinder wordt beoordeeld, staat niet vast dat het afmeren niet tot een grotere geluidbelasting leidt dan op grond van de geldende vergunning is toegestaan. In het memo van M+P- raadgevende ingenieurs van 16 december 2010, dat bij de vergunningaanvraag behoort en dat het college aan zijn besluit tot vergunningverlening ten grondslag heeft gelegd, is geconcludeerd dat het aankomen en vertrekken van een schip, inclusief het afmeren aan de kade van de inrichting, een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ter plaatse van de woningen aan de IJsseldijk Noord, waartoe de woning van [appellante] behoort, veroorzaakt van 42 dB(A) in de avondperiode en 39 dB(A) in de nachtperiode. Gelet hierop is niet aannemelijk gemaakt dat met de vergunde verandering de in voorschrift 8.1.1 gestelde grenswaarden niet zullen worden overschreden. Uit het vorenstaande volgt dat het afmeren in de avonden nachtperiode, daargelaten of het daardoor veroorzaakte geluid als directe of indirecte hinder moet worden beoordeeld, niet met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo mocht worden vergund. Het betoog slaagt derhalve. 4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. 5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 22 maart 2011 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Annotatie 1. In de hiervoor opgenomen uitspraak is een omgevingsvergunning voor milieu voor milieuneutrale wijzigingen aan de orde. Een dergelijke vergunning wordt voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure en dus niet met afdeling 3.4 Awb (art. 3.10 lid 3 Wabo en art. 2.14 lid 5 Wabo). Voorts geldt een ander beoordelingskader dan voor de ‘reguliere’ omgevingsvergunning voor milieu ex artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo (zie randnr. 2). De vergunning voor een milieuneutrale wijziging vervangt de oude artikel 8.19 WMB-melding. Voor zover mij bekend is er nog niet veel jurisprudentie over de uitleg van de nieuwe

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

regeling (art. 3.10 lid 3 Wabo en art. 2.14 lid 5 Wabo). Daarom sta ik hier kort stil bij deze uitspraak en deze regeling. 2. In deze zaak is de vraag aan de orde of het aanmeren van schepen aan de kade gedurende de avond- en nachtperiode kan worden verwezenlijkt via een milieuneutrale wijziging als bedoeld in de zin van artikel 3.10, derde lid, Wabo en artikel 2.14, vijfde lid, Wabo. Volgens zowel de rechtbank als de Afdeling bestuursrechtspraak kan dat niet. De reden is dat er andere of grotere nadelige gevolgen zullen optreden als gevolg van deze verandering. Een vergunning als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, Wabo is immers alleen mogelijk als: a. de verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning zijn toegestaan; b. er geen sprake is van de verplichting tot het maken van een milieu-effectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de WMB; c. de verandering niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend (zie art. 3.10 lid 3 Wabo). Als aan deze drie voorwaarden is voldaan, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Dat volgt uit artikel 2.14, vijfde lid, Wabo. Dat betekent dat aan de hand van deze drie voorwaarden zowel moet worden bezien óf een verandering kan worden vergund met artikel 3.10 lid 3 Wabo én of de vergunning daadwerkelijk moet worden verleend (zie hierover ook K.J. de Graaf en N.G. Hoogstra in hun annotatie bij ABRvS 7 november 2011, MenR 2012/37). Voor het antwoord op de vraag hoe deze drie voorwaarden worden ingevuld, is naar mijn mening de onder artikel 8.19 WMB (oud) gewezen jurisprudentie onverkort relevant. ‘Hoewel de melding wordt vervangen door een aanvraag om vergunning, is niet beoogd de strekking van de regeling te veranderen’, zo staat in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, p. 103). Omdat de verandering (het aanmeren van schepen in de avond- en nachtperiode) in casu wel leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu, kan de verandering niet met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, Wabo worden vergund. De Afdeling laat in het midden of de geluidhinder die daardoor ontstaat, kwalificeert als indirecte of als directe geluidhinder. In beide gevallen kan de verandering volgens de Afdeling niet worden vergund met artikel 2.14, vijfde lid, Wabo,

31

omdat sprake is van andere dan wel grotere nadelige gevolgen voor het milieu. a. Indirecte geluidhinder. De vigerende vergunning bevat in casu geen normen ter beperking van indirecte geluidhinder. Als het aanmeren van schepen in de avond- en nachtperiode zou kwalificeren als indirecte geluidhinder, dan zou toename van geluidhinder niet zijn toegestaan op grond van de geldende vergunning zodat reeds daarom geen vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, Wabo, aldus de Afdeling. b. Directe geluidhinder. Volgens de Afdeling staat niet vast dat met de vergunde verandering een voorschrift van de vigerende vergunning ten aanzien van directe geluidhinder niet zou worden overtreden. De Afdeling verwijst daarbij naar een geluidrapport. Niet vast staat dat het afmeren niet leidt tot een grotere geluidbelasting. 3. Op grond van de in de uitspraak vermelde feiten lijkt het zodoende evident dat de verandering niet kan worden vergund met toepassing artikel 2.14, vijfde lid, Wabo. Mocht de verandering wel met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, Wabo kunnen worden vergund, dan lijkt het mij op basis van de Wabo en de memorie van toelichting nog niet bepaald gemakkelijk om te bepalen welke voorschriften aan de vergunning kunnen of moeten worden verbonden. In de memorie van toelichting staat namelijk expliciet dat het – anders dan bij de voormalige artikel 8.19 WMBmelding – wel mogelijk is voor het bevoegd gezag om de voorschriften van de vergunning waarvan wordt afgeweken, aan te passen (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, p. 103-104). Volgens vaste jurisprudentie wijzigde de artikel 8.19 WMB-melding de vergunning immers niet (zie o.a. ABRvS 21 augustus 2002, AB 2003/28, m.nt. F.C.M.A. Michiels). Als de milieucontouren echter moeten worden aangepast, dan moet een andere procedure worden gevolgd, zo staat in de memorie van toelichting. Zie onderstaand citaat: ‘Indien het bevoegd gezag tot de conclusie komt dat de milieucontouren van de vergunning te ruim zijn (dus de vergunning aangepast moet worden wat betreft de toegestane milieugevolgen), zal een procedure tot wijziging van de vergunning moeten worden gestart. Op de voorbereiding tot wijziging van de vergunning is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Dit volgt uit

StAB

4 / 2013

32

Milieu/natuur/water

artikel 3.15, derde lid, van de Wabo’ (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, p. 103-104 (MvT)).

Een nadere toelichting terzake van de wetgever was naar mijn mening wenselijk geweest.

Wordt hiermee een vierde voorwaarde geïntroduceerd, in aanvulling op de drie in artikel 310, derde lid, Wabo opgesomde voorwaarden? En wat wordt bedoeld met milieucontouren die te ruim zijn? Dat wordt mij niet direct duidelijk. Het voormalige artikel 8.19 WMB bood – anders dan de huidige regeling – expliciet de mogelijkheid om een melding niet te accepteren omdat er aanleiding bestaat om toepassing te geven aan de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25 WMB (oud) welke artikelen de mogelijkheid boden de vergunning aan te passen of aan te scherpen. De huidige regeling biedt geen mogelijkheid om de vergunning voor een milieuneutrale wijziging te weigeren omdat die vergunning aanscherping behoeft. Zodoende is niet duidelijk wat de wetgever exact heeft bedoeld met de hiervoor geciteerde passage. Wat daar van zij, uit een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland lijkt in elk geval te volgen dat als een milieucontour ruim is, dat dat volgens de rechtbank niet per se hoeft te leiden tot het aanpassen van de vergunning en dus tot een procedure tot wijzigen van de vergunning. In de desbetreffende uitspraak stelt de rechtbank vast dat ten gevolge van de verandering – bestaande uit een verdubbeling van de verfproductie – voor een aantal milieucompartimenten ruimschoots wordt voldaan aan de norm dan wel dat de verandering leidt tot een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de vigerende vergunning. Appellanten voerden aan dat er sprake was van onwenselijke opvulling van de normen van de vigerende vergunning. De rechtbank volgt deze redenering niet. Kort samengevat moet volgens de rechtbank het bevoegd gezag regelmatig ambtshalve bezien of de vergunningvoorschriften toereikend zijn. De artikelen 2.30 en 2.31 Wabo bieden de mogelijkheid de vergunning ambtshalve te wijzigen. De vraag of de vergunning ambtshalve moest worden gewijzigd, valt volgens de rechtbank buiten het kader van de onderhavige procedure (Rb. Midden-Nederland 8 februari 2013, ECLI:NL:RBMNE: 2013:BZ1130, MenR 2013/78, m.nt. Arentz). Afgewacht moet worden of de Afdeling deze redenering zal volgen. Gelet op de hiervoor geciteerde overweging van de memorie van toelichting sluit ik het niet uit dat de Afdeling zal oordelen dat de milieucontouren gewijzigd hadden moeten worden dan wel dat het bevoegd gezag had moeten nagaan of daartoe reden bestond. Of bedoelt de wetgever met ‘milieucontouren die te ruim zijn’ niet dat normen door een wijziging niet mogen worden opgevuld?

4. Als de verandering niet met artikel 2.14, vijfde lid, Wabo kan worden vergund, dan resteert aldus een veranderingsvergunning of een revisievergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo respectievelijk artikel 2.6 Wabo. Valérie van ’t Lam

13-104 ABRvS 14 augustus 2013, nr. 201203302/1/A4 (Werkendam) (ECLI:NL:RVS:2013:716) Casus Revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer. Volgens appellanten had de vergunning geweigerd moeten worden vanwege de geluidsbelasting die de inrichting veroorzaakt. Volgens hen is de aangevraagde situatie niet inpasbaar in het zonemodel omdat de geluidsbelasting van het gehele industrieterrein op een aantal meetpunten toeneemt. Verweerder stelt dat de geluidsbelasting op de zonebewakingspunten waarop de grenswaarde van 50 dB(A) reeds werd overschreden, niet toeneemt en op de overige zonebewakingspunten aan de geldende grenswaarde van 50 dB(A) wordt voldaan. Rechtsvraag Is de geluidsgrenswaarde uit de Wet geluidhinder van toepassing? Uitspraak De Afdeling overweegt dat de uitzonderingsmogelijkheid als opgenomen in artikel 8.8, vijfde lid, Wet milieubeheer alleen van toepassing is als de geluidsbelasting op geen enkele plaats op het industrieterrein toeneemt. Uit de zonetoetst blijkt dat op zonepunt 2 de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein toeneemt. Niet kan worden geoordeeld dat de geluidsbelasting vanwege het gehele

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

industrieterrein niet toeneemt. Er wordt niet voldaan aan artikel 8.8, vijfde lid, Wet milieubeheer. Dat de geluidsbelasting op de zonepunten waar de zonegrenswaarde in de bestaande situatie wordt overschreden niet toeneemt maakt dit niet anders. artikel 8.8 lid 3 en 5 WMB (oud) artikel 53 WGH Procesverloop Bij besluit van 10 februari 2012 hebben gedeputeerde staten aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting

33

met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder. Ingevolge artikel 53 van de Wet geluidhinder mag buiten een bestaande zone de geluidbelasting vanwege het industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven gaan. Ingevolge artikel 8.8, vijfde lid, is het derde lid, onderdeel a, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel vermelde artikelen van de Wet geluidhinder, niet van toepassing, indien blijkens de aanvraag de geluidbelasting van het gehele industrieterrein niet toeneemt.

Geluid 11. De inrichting is gelegen op het krachtens de Wet geluidhinder gezoneerde industrieterrein De Hoef. 13. De vereniging en burgemeester en wethouders voeren aan dat de vergunning geweigerd had moeten worden vanwege de geluidbelasting die de inrichting veroorzaakt. Volgens burgemeester en wethouders is de aangevraagde situatie niet inpasbaar in het zonemodel en hebben gedeputeerde staten ten onrechte de nog niet binnen de inrichting gerealiseerde bedrijfshal als onderdeel van de bestaande situatie beschouwd. De vereniging voert aan dat artikel 8.8, vijfde lid, van de Wet milieubeheer, anders dan waarvan gedeputeerde staten zijn uitgegaan, niet van toepassing is omdat de geluidbelasting van het gehele industrieterrein op een aantal meetpunten toeneemt. Derhalve is artikel 8.8, derde lid, van de Wet milieubeheer onverkort van toepassing, aldus de vereniging. 13.1. Ingevolge artikel 8.10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden in acht, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en

13.2. Gedeputeerde staten stellen zich bij het besluit van 10 februari 2012 op het standpunt dat door de vergunde situatie ter plaatse van de zonebewakingspunten waarop de grenswaarde van 50 dB(A) reeds werd overschreden, geen toename van de geluidbelasting plaatsvindt en dat ter plaatse van de overige zonebewakingspunten de geldende grenswaarde van 50 dB(A) in acht wordt genomen. Gelet daarop wordt volgens hen voldaan aan artikel 8.8, vijfde lid, van de Wet milieubeheer, zodat de vergunning niet geweigerd hoefde te worden vanwege de overschrijding van de geluidzone. 13.4. Naar het oordeel van de Afdeling moet artikel 8.8, vijfde lid, aldus worden gelezen dat de daarin geregelde uitzondering van toepassing is indien de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op geen enkele plaats toeneemt. In artikel 1 van de Wet geluidhinder is de geluidbelasting in dB(A) vanwege een industrieterrein gedefinieerd als de etmaalwaarde van het equivalente geluidsniveau in dB(A) op een bepaalde plaats, veroorzaakt door de gezamenlijke inrichtingen op een industrieterrein. Voorts is etmaalwaarde van het equivalente geluidsniveau in dB(A) met betrekking tot een industrieterrein gedefinieerd als de hoogste waarde van de volgende drie waarden: de waarde van het equivalente geluidsniveau over de periode 07.00-19.00 uur (dag), de met 5 dB(A) verhoogde waarde van het equivalente geluidsniveau over de periode 19.0023.00 uur (avond) en de met 10 dB(A) verhoogde waarde van het equivalente geluidsniveau over de periode 23.0007.00 uur (nacht). Uit de zonetoets blijkt dat op de zonepunten waarop de geluidbelasting vanwege het industrieterrein, zoals gede-

StAB

4 / 2013

34

Milieu/natuur/water

finieerd in artikel 1 van de Wet geluidhinder, in de bestaande situatie reeds meer dan 50 dB(A) was, die geluidbelasting vanwege een industrieterrein in de thans vergunde situatie niet toeneemt. Op deze zonepunten neemt de geluidbelasting af of blijft deze gelijk. Verder blijkt uit de zonetoets dat op zonepunt 2 de geluidbelasting vanwege het industrieterrein toeneemt van 47,6 dB(A) naar 48,9 dB(A). Nu de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op dit zonepunt toeneemt, kan niet worden geoordeeld dat de geluidbelasting vanwege het gehele industrieterrein niet toeneemt als bedoeld in artikel 8.8, vijfde lid. In de tekst van het artikellid noch in de geschiedenis van de totstandkoming daarvan (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 89 e.v.) staan aanwijzingen voor de door gedeputeerde staten aan het artikellid gegeven uitleg dat de in het artikellid geregelde uitzondering van toepassing is indien de geluidbelasting op de zonepunten waar de zonegrenswaarde in de bestaande situatie wordt overschreden, in de nieuwe situatie niet toeneemt en dat een toename op de overige zonepunten niet relevant is. Gelet op het voorgaande wordt niet voldaan aan artikel 8.8, vijfde lid. Dat betekent dat het derde lid onverkort geldt. Ingevolge artikel 8.10, tweede lid, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, moet de vergunning worden geweigerd indien de zonegrenswaarde wordt overschreden. Onbetwist staat vast dat de zonegrenswaarde wordt overschreden. Gelet daarop hebben gedeputeerde staten de vergunning in strijd met artikel 8.10, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, verleend.

13-105

Rechtsvraag Kan een dergelijke last worden opgelegd? Uitspraak De lastgeving strekt verder dan de vergunningvoorschriften mogelijk maken. Een last onder dwangsom mag alleen worden gebruikt als sprake is van een overtreding van de voor de inrichting geldende regels. De bewijslast van een overtreding ligt bij het bevoegde bestuursorgaan. Met het opleggen van deze last draait verweerder de zaken om. Verweerder kan Odfjell alleen gelasten tanks buiten bedrijf te stellen als verweerder heeft aangetoond dat de tanks niet geschikt zijn voor gebruik. Uit het ontbreken van inspectiegegevens in de administratie van Odfjell mag verweerder wel een bewijsvermoeden ontlenen dat een tank niet geschikt is voor gebruik. Pas als Odfjell dat vermoeden niet kan weerleggen mag verweerder gelasten die tank buiten gebruik te stellen. artikel 5: 32 Awb Procesverloop Bij besluit van 16 juli 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder Odfjell gelast na 1 september 2013 in haar inrichting te Rotterdam-Botlek geen tanks in gebruik te hebben waarvan Odfjell niet kan aantonen of heeft aangetoond dat zij voldoen aan het Risk Based Inspection (RBI)systeem, met uitzondering van de in bijlage 1 bij dit besluit genoemde tanks. Indien na die datum wordt geconstateerd dat Odfjell hieraan geen gevolg heeft gegeven verbeurt Odfjell (eenmaal per twee weken) een dwangsom van € 250.000,-- per tank, tot een maximum van € 20.000.000,--.

Rb. ’s-Gravenhage 16 augustus 2013, nr. AWB 13-6094 (Rotterdam) (ECLI:NL:RBDHA:2013:10469)

(…)

Casus Last onder dwangsom strekkende tot een gebruiksverbod van de opslagtanks, tenzij het bedrijf aantoont dat de tanks geschikt zijn voor gebruik.

(…)

Overwegingen

2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

2.1. Odfjell is een groot opslagbedrijf voor (gevaarlijke) (afval)stoffen. Zij exploiteert onder meer de Odfjell Terminals Rotterdam (OTR), het voormalige Paktank (verder: de terminal), gelegen in het Botlekgebied in Rotterdam-Rijnmond. De terminal bestaat onder meer uit opslagtanks voor diverse klassen vloeistoffen, 2.2.1 Bij besluit van 18 juni 2012 is Odfjell een last onder dwangsom opgelegd met een begunstigingstermijn tot 1 januari 2013, waarbij Odfjell onder meer is gelast per tank de meetresultaten te overleggen van de toetsingen dan wel keuringen op de (nader in het besluit omschreven) geïdentificeerde degradatiecircuits genoemd in bijlage 2 van het RBI-handboek van Odfjell en deze resultaten te toetsen aan de beginwaarden en de afkeurcriteria en daaruit te concluderen of de integriteit van deze tanks nog voldoende is. Per tank dient Odfjell nader in het besluit omschreven (relevante delen van de) rapportages bij verweerder in te dienen en bewijzen van goedkeuring door een door het bevoegd gezag aanvaarde keuringsinstantie. 2.2.2. Voor de meest risicovolle tanks is bij dat besluit tevens besloten een last onder bestuursdwang op te leggen. Deze tanks zijn opgesomd in bijlage 1 bij het thans bestreden besluit en van de werking van dit besluit uitgezonderd. 2.2.3. Dat besluit is inmiddels onherroepelijk geworden. Inmiddels zijn alle dwangsommen verbeurd en zijn twee invorderingsbeschikkingen genomen (ter hoogte van € 800.000,-- en € 550.000,--). 2.3.1 Op 27 juli 2012 zijn 236 tanks voor K1- en K2-stoffen uit bedrijf genomen, omdat de veiligheid daarvan niet kon worden aangetoond (“safety shutdown”). 2.3.2. Op 1 augustus 2012 zijn tussen verweerder en Odfjell afspraken gemaakt over het gebruik van opslagtanks, vastgelegd in een protocol (het Opstartprotocol). In de kern is afgesproken dat de tanks op het A- en B-deel van de terminal (de oudste tanks) helemaal uit bedrijf zullen worden genomen. De overige tanks, op het C- en D-deel van de terminal, worden weer in gebruik genomen onder specifiek in het Opstartprotocol vastgelegde voorwaarden. Onderdeel daarvan is dat de integriteit van een weer in gebruik te nemen tank is aangetoond. Het Opstartprotocol heeft betrekking op tanks waarin K-1 en K-2 vloeistoffen worden opgeslagen.

35

2.3.3. Een aantal K1 en K2 tanks is na 27 juli 2012 weer in gebruik genomen, nadat is aangetoond dat deze integer zijn. 2.4.1. Odfjell heeft op 30 juli 2012 verweerder verzocht de omgevingsvergunning voor de terminal te wijzigen in die zin dat de verwijzing naar het RBI-handboek 2002, wordt gewijzigd in RBI-handboek 2012, waarvan Odfjell inmiddels gebruik is gaan maken. 2.4.2. Op 7 juni 2013 is een ontwerpbesluit gepubliceerd, waarin op deze aanvraag positief wordt beslist. Tevens voorziet dit ontwerpbesluit in het ambtshalve aanvullen van de geldende vergunning met een nieuw voorschriftenhoofdstuk 25 over inspecties en onderhoud aan tanks. 2.5.1. Thans heeft Odfjell ook 27 K3-tanks weer in gebruik genomen. 2.5.2. Odfjell heeft op 5 juli 2013 de in het besluit van 18 juni 2012 bedoelde gegevens bij verweerder ingediend van 27 K3-tanks. 2.5.3. Op 16 juli 2013 heeft R. Hummell, toezichthouder van de DCMR, gerapporteerd dat de 27 dossiers niet aantoonbaar zijn beoordeeld door een aanvaarde keuringsinstantie (AKI) en geen conclusie bevatten tot wanneer een tank geschikt voor gebruik is. Ter zitting heeft hij hieraan toegevoegd dat van de 27 dossiers er twee betrekking hebben op niet in gebruik genomen tanks, zodat van twee wel in gebruik genomen tanks geen gegevens zijn ingediend. 2.6. Odfjell heeft voor de terminal een omgevingsvergunning, verleend bij besluit van 21 december 2004 als vergunning krachtens de Wet milieubeheer en gewijzigd bij besluit van 19 september 2006 (verder: de omgevingsvergunning). 2.6.1. Voorschrift 19.11 van omgevingsvergunning zoals gewijzigd bij besluit van 19 september 2006 luidt als volgt: “Binnen drie maanden na het van kracht worden van deze vergunning dient vergunninghouder een inspectieplan aan het bevoegd gezag te overleggen, waarin vermeld de inspectietermijnen en de wijze waarop inspecties plaats vinden met betrekking tot alle tanks in het gedeelte van de inrichting, waarvoor vergunning is aangevraagd. De

StAB

4 / 2013

36 inspectietermijn van een tank mag niet meer bedragen dan vijf jaar. Voor roestvrijstalen tanks en tanks in de Astatus geldt conform de Richtlijn Bodembescherming atmosferische bovengrondse opslagtanks (Infomil, 2000) een inspectietermijn van tien jaar. Inspecties van tanks dienen volgens het goedgekeurde inspectieplan plaats te vinden.” 2.6.2. Voorschrift 19.13 van de omgevingsvergunning luidt: “Indien vergunninghouder invulling wil geven aan voorschrift 19.11 door middel van inspectie op basis van risico (risk based inspection (RBI)), dan dient vergunninghouder te handelen volgens het handboek RBI dat op 10 januari 2002 door het bevoegd gezag is goedgekeurd. De inspectietermijn van een tank mag, indien RBI wordt toegepast meer bedragen dan 5 jaar, doch niet meer dan 20 jaar.” 2.6.3. Ingevolge voorschrift 14.2 van de omgevingsvergunning dient, voor zover relevant, in de inrichting een registratiesysteem aanwezig te zijn waarin alle opslagtanks, de planning in de tijd waarop controle en/of onderhoud moet plaatsvinden en de data waarop controle en/of onderhoud is uitgevoerd, moeten zijn opgenomen en dient in de inrichting een archiefsysteem aanwezig te zijn waarin de meetresultaten, reparaties, beproevingen en de beoordelingen moeten zijn opgenomen. 2.6.4. Ingevolge voorschrift 19.12 van de omgevingsvergunning moeten periodieke inspecties aan verticale bovengrondse opslagtanks door een door de vergunninghouder (Odfjell) aangewezen en door het bevoegd gezag aanvaarde keuringsinstantie (“AKI”) worden uitgevoerd. Ingevolge de laatste volzin van dit voorschrift mogen de opslagtanks vervolgens niet eerder in bedrijf worden gesteld dan nadat zij, eventueel na uitvoering van de door de keuringsinstantie noodzakelijk geachte reparaties, zijn goedgekeurd. 2.6.5. De voorschriften 19.1 tot en met 19.9, respectievelijk 19.15 tot en met 19.17 en 19.18 van de omgevingsvergunning bevatten de eisen waaraan de opslagtanks dienen te voldoen en verwijzen onder meer naar de eisen die zijn gesteld in de richtlijnen CPR-9.3 en 9-6 en PGS-29. 3.1. In het bestreden besluit is overwogen dat op basis van een op 3 juli 2013 gehouden administratieve controle

Milieu/natuur/water

wederom is geconstateerd dat 11 andere tanks op enig moment in gebruik zijn geweest [dan] waarvoor recent invordering (van verbeurde dwangsommen op grond van het besluit van 18 juni 2012) heeft plaatsgevonden. Odfjell voldoet daarmee volgens verweerder nog steeds niet aan voorschrift 19.13 in samenhang gelezen met voorschrift 19.11, omdat zij nog steeds de (bij besluit van 18 juni 2012) gevraagde gegevens niet heeft overgelegd en de tankintegriteit van deze tanks dus niet heeft aangetoond. 3.2. De opgelegde last houdt in dat Odfjell alle tanks (behoudens de tanks die genoemd zijn in bijlage 1 van dit besluit) waarvan zij niet kan aantonen of heeft aangetoond dat zij voldoen aan het RBI-systeem buiten gebruik dient te stellen en te houden. De tanks mogen weer in gebruik genomen worden indien aan het volgende wordt voldaan: Met betrekking tot het RBI-systeem dient Odfjell per tank op een overzichtelijke wijze de meetresultaten te overleggen van de toetsingen dan wel keuringen op de geïdentificeerde degradatiecircuits genoemd in bijlage 2 van het RBI-handboek (goedgekeurd op 10 februari 2002) en deze resultaten te toetsen aan de beginwaarden en de afkeurcriteria en daaruit te concluderen – bij voorkeur op basis van EEMUA 159 – of de integriteit van deze tanks nog voldoende is. Ter onderbouwing van bovengenoemde gegevens, dient Odfjell per tank (de relevante delen van) de meetrapporten, de beoordelingsrapporten, de rapportages van eventueel uitgevoerd onderhoud, de herbeoordelingsrapporten en bewijzen van goedkeuring door een door het bevoegd gezag aanvaarde keuringsinstantie (AKI) toe te zenden. Tevens dient Odfjell voor bedoelde tanks een overzicht van de vorige inspectiedata en de nieuwe inspectiedata toe te zenden. 3.3. Odfjell heeft gesteld dat de voorschriften 19.11 en 19.13 geen verplichting bevatten om inspectieresultaten en dergelijke te overleggen. Het niet indienen van tankdossiers is geen overtreding van de voorschriften 19.11 en 19.13. Verder heeft Odfjell aangevoerd dat uit de voorschriften 19.11 en 19.13 geen verplichting voortvloeit tot het inschakelen van een AKI. 3.4. De opgelegde last strekt volgens Odfjell bovendien verder dan het ongedaan maken van de overtreding, als daar al sprake van is. De koppeling tussen het buiten gebruik, leeg en gereinigd moeten zijn van opslagtanks

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

enerzijds en het handelen conform het RBI-handboek anderzijds is in de voorschriften niet gemaakt, zodat die koppeling in de last geen stand kan houden, aldus Odfjell. 3.5. In het verweerschrift heeft verweerder aangevoerd dat het doel van voorschrift 19.13 (en 19.11) is dat alle tanks op het terrein van Odfjell tijdig geïnspecteerd worden en indien noodzakelijk gerepareerd, om te borgen dat er alleen tanks in gebruik zijn waarvan de integriteit aangetoond is en dus veilig gebruikt kunnen worden. In het huidige dictum van het bestreden besluit staat ten onrechte dat voor alle onder de last vallende tanks een AKI moet worden ingeschakeld, terwijl dit slechts voor de K3-tanks geldt. Verweerder zal deze omissie herstellen in het besluit op bezwaar en voor dit onderdeel geen invorderingsbesluiten verzenden. 4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Om te kunnen toetsen of de door verweerder gestelde feiten tot overtreding van de voorschriften 19.11 en 19.13 van de omgevingsvergunning leiden, moet worden vastgesteld welke verplichtingen voor Odfjell uit de omgevingsvergunning voortvloeien en op grond van welke vergunningvoorschriften. 4.1.1. De voorschriften 19.11 en 19.13, in onderlinge samenhang gelezen, bevatten de verplichting een inspectieplan zoals bedoeld in de eerste volzin van voorschrift 19.11 te overleggen. De daarop volgende volzinnen van dit voorschrift en voorschrift 19.13 bevatten de eisen waaraan dit inspectieplan moet voldoen, waaronder toepassing van het RBI-handboek 2002. De laatste volzin van voorschrift 19.11 moet zo worden opgevat dat Odfjell, wanneer zij inspecties uitvoert, verplicht is die volgens dit goedgekeurde inspectieplan uit te voeren. Deze volzin vat de voorzieningenrechter niet op als inhoudende een verplichting tot het daadwerkelijk uitvoeren van periodieke inspecties, zoals verweerder doet. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat een dergelijke verplichting wel in voorschrift 19.12, dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, kan worden gelezen, al is ook deze bepaling niet ondubbelzinnig op dit punt. 4.1.2. Evenmin bevatten de voorschriften 19.11 en 19.13 een verplichting inspecties door een AKI te laten uitvoeren dan wel goedkeuren. De verwijzing naar het gestelde in

37

de derde alinea op pagina 11 van het RBI-handboek 2012, die verweerder ter zitting heeft gemaakt, maakt dat niet anders, omdat daar niet uitdrukkelijk naar een AKI wordt verwezen en een handboek geen verplichtingen kan scheppen zonder grondslag in de wetgeving of de vergunningvoorschriften Bovendien is ook de verplichting tot inschakeling van een AKI wel uitdrukkelijk in voorschrift 19.12 vermeld. 4.1.3. Deze twee voorschriften bevatten evenmin een verplichting de gegevens van uitgevoerde inspecties bij verweerder in te dienen. 4.1.4. Ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder evenals Odfjell thans uitgaat van de versie 2012 van het RBI-handboek. Zoals reeds ter zitting aan partijen aangegeven gaat ook de voorzieningenrechter er van uit dat voorschrift 19.13 zo moet worden gelezen dat daarmee op de meest recente versie van het RBI-handboek wordt gedoeld, dus versie 2012. Het gebruik van deze versie is dus geen overtreding, ondanks de letterlijke tekst van voorschrift 19.13. 4.1.5. Voorschrift 14.2 van de vergunningvoorschriften verplicht Odfjell alle relevante inspectiegegevens van de opslagtanks te registreren en archiveren. Een verplichting die gegevens aan het bevoegd gezag te verstrekken ontbreekt in de vergunningvoorschriften. 4.1.6. Verweerder kan desgewenst wel met toepassing van artikel 5.20 van de Awb inzage in, dan wel overlegging van, deze gegevens van Odfjell verlangen. Odfjell behoort die gegevens immers in haar registratie- en archiefsysteem, bedoeld in vergunningvoorschrift 14.2, paraat te hebben. 4.1.7. Odfjell heeft terecht aangevoerd dat uit de voorschriften 19.11 en 19.13 niet volgt dat tanks niet mogen worden gebruikt als geen inspecties hebben plaatsgevonden, of als daarvan geen gegevens zijn overgelegd. Dat volgt ook niet uit andere vergunningvoorschriften. In voorschrift 19.12 is nu alleen iets bepaald over het na inspectie (“vervolgens weer”) weer in gebruik nemen van een geïnspecteerde tank, maar verbiedt het gebruiken van een niet-geïnspecteerde tank niet. De ontwerpvergunning die nu in procedure is introduceert wel een uitdrukkelijke koppeling tussen het periodiek inspecteren en het mogen gebruiken van een tank (voorschrift 25.7). Verweer-

StAB

4 / 2013

38

Milieu/natuur/water

der heeft nog niet over deze vergunning beslist, zodat deze voorschriften nog niet gelden.

bij het besluit van 18 juni 2012 een last onder dwangsom opgelegd, die nog steeds van kracht is.

4.1.8. Wel geldt de algemene regel op grond van (thans) artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.3, aanhef en onder a, Wabo, dat het verboden is een inrichting (zoals de terminal van Odfjell) in werking te hebben zonder of in strijd met een geldige omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften, die ook is neergelegd in voorschrift 2.1 van de omgevingsvergunning. Daaruit volgt dat Odfjell geen tanks in gebruik mag hebben die niet voldoen aan de in overweging 2.6.5. genoemde integriteitseisen. Deze regel kan niet zo worden uitgelegd dat het niet op orde hebben van het registratie- en administratiesysteem, respectievelijk niet uitvoeren van deugdelijke inspecties aan tanks, betekent dat het gebruik van tanks verboden mag worden.

4.4. Dan nog kunnen die feiten niet als grondslag dienen voor het opleggen van een last tot het niet gebruiken of weer buiten gebruik stellen van tanks, omdat de vergunningvoorschriften die koppeling niet maken. Dat betekent dat de bij het bestreden besluit opgelegde last in bezwaar ook in zoverre niet, in ieder geval niet ongewijzigd, in stand kan blijven.

4.2. De bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom mag alleen worden gebruikt als sprake is van een overtreding van de voor een inrichting geldende regels. 4.2.1. In dit geval bestaat de overtreding volgens verweerder uit het overtreden van de vergunningvoorschriften 19.11 en 19.13 door het gebruiken van 11 tanks (inmiddels opgelopen tot 27 tanks) voor K-3 vloeistoffen, waarvan Odfjell geen gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat deze tanks zijn geïnspecteerd en integer geoordeeld door een AKI. 4.2.2. Zoals blijkt uit de overwegingen onder 4.1. van deze uitspraak leveren deze feiten geen overtreding op van de voorschriften 19.11 en 19.13. 4.2.3. In zoverre ontbeert het bestreden besluit dus een deugdelijke grondslag en kan het bij beslissing op bezwaar niet, in ieder geval niet ongewijzigd, in stand blijven. 4.3. Voor zover Odfjell geen inspecties heeft uitgevoerd die aan de vergunningvoorschriften voldoen, wat volgens Odfjell zelf in de periode 2009 tot en met 2011 het geval is geweest, kan dat een overtreding van voorschrift 19.12 opleveren. Voor zover Odfjell het registratie- en archiefsysteem niet op orde heeft, kan dat een overtreding van voorschrift 14.2 opleveren. Voor dat laatste is Odfjell al

4.5. Het is verweerder er om te doen dat Odfjell geen opslagtanks gebruikt waarvan niet kan worden vastgesteld of deze aan de integriteitseisen voldoen. 4.5.1. Op grond van de geldende vergunningvoorschriften kan dat echter niet op de manier die verweerder nu toepast, namelijk Odfjell verbieden al haar tanks te gebruiken, tenzij Odfjell aantoont dat deze integer zijn. 4.5.2. Volgens de geldende bewijsregels in het bestuursrecht is het precies andersom. Verweerder mag Odfjell alleen verplichten, onder oplegging van een last onder dwangsom dan wel een last onder bestuursdwang, om een opslagtank niet te gebruiken, als verweerder aantoont dat die tank niet integer is, in de zin van de voorschriften genoemd in overweging 2.6.5 over de integriteitseisen van de tanks. De bewijslast van een overtreding ligt immers bij het bevoegde bestuursorgaan. Op dit moment heeft verweerder dat van geen enkele tank aangetoond. 4.5.3. Als Odfjell een tank in gebruik heeft, maar desgevraagd geen gegevens uit het systeem van voorschrift 14.2 kan laten zien aan verweerder, waaruit blijkt dat de tank overeenkomstig de voorschriften 19.11 tot en met 19.13 is geïnspecteerd, mag verweerder daaraan wel een bewijsvermoeden ontlenen dat de bewuste tank niet aan de integriteitseisen voldoet. Dan nog kan verweerder Odfjell niet gelasten de tank buiten gebruik te stellen alvorens Odfjell in de gelegenheid te hebben gesteld alsnog de integriteit van de tank genoegzaam aannemelijk te maken, conform de vergunningvoorschriften dan wel anderszins. Dat vergt een ander besluitvormingstraject dan thans is gevolgd. 4.5.4. Met betrekking tot de 27 tanks die Odfjell nu buiten de in het Opstartprotocol afgesproken procedure om in gebruik heeft genomen, geldt feitelijk dat Odfjell inspectie-

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

gegevens van in ieder geval 25 tanks op 5 juli 2013 ter beschikking heeft gesteld aan verweerder. Volgens verweerder heeft Odfjell ook van twee tanks die niet in gebruik zijn de gegevens ingediend en van twee wel in gebruik genomen tanks niet. Ter zitting is gebleken dat dit (kennelijke) misverstand voor 1 september 2013 kan zijn opgehelderd. Ook is ter zitting gebleken dat naar verwachting Odfjell ook de keuring door een AKI op 1 september 2013 van de inspecties van deze tanks uitgevoerd kan hebben. Het is dan ook zeer twijfelachtig of ten tijde van de door verweerder te nemen beslissing op bezwaar zal blijken dat Odfjell tanks gebruikt waarvan moet worden aangenomen dat zij niet integer zijn. 4.5.5. Voor zover verweerder Odfjell wil verbieden tanks die niet in gebruik zijn, in gebruik te nemen, staat verweerder op grond van de thans geldende vergunningvoorschriften alleen de oplegging van een preventieve last ter beschikking, die aan de daarvoor in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geformuleerde criteria dient te voldoen. Dat wil zeggen dat verweerder dan moet aantonen dat Odfjell een tank in gebruik gaat nemen waarvan moet worden aangenomen dat die niet integer is. Ook in dat geval kan dat alleen tot een lastgeving leiden om die bewuste tank(-s) buiten gebruik te stellen. 5.1. Dit alles maakt het zeer twijfelachtig of het bestreden besluit bij de te nemen beslissing op bezwaar gehandhaafd kan worden, zelfs in gewijzigde vorm. Voor de afweging van belangen als bedoeld in artikel 8:81 Awb is van betekenis dat naar alle waarschijnlijkheid Odfjell van de 27 tanks die zij nu in gebruik heeft genomen voor 1 september aanstaande zal kunnen aantonen dat die integer zijn. Voor de overige tanks die Odfjell in gebruik zou willen nemen gelden de afspraken van het Opstartprotocol als het om tanks voor K1 en K2 vloeistoffen (de hoogste risicocategorie) gaat. Een spoedeisend belang bij de last tot het buiten werking stellen of buiten werking houden van deze tanks is daarom niet aanwezig. Voor de tanks die niet onder het Opstartprotocol vallen kan verweerder het traject volgen zoals in deze uitspraak beschreven. Daarom dient het bestreden besluit te worden geschorst.

39

13-106 ABRvS 25 september 2013, nr. 201300733/1/A4 (GS Groningen) (ECLI:NL:RVS:2013:1272 ) Casus Milieuvergunning voor afvalverwerkend bedrijf gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd. Appellanten voeren aan dat het college ten onrechte is afgeweken van de aangevraagde begrenzing van de inrichting. Het college is van mening dat de inen uitrit voor het toegangshek vanuit juridisch, feitelijk en historisch oogpunt deel uitmaakt van de inrichting en de geluidbelasting vanwege het verkeer op de in- en uitrit daarom moet worden beschouwd en beoordeeld als directe geluidhinder. Om die reden is een andere begrenzing van de inrichting vergund dan aangevraagd. Rechtsvraag Is het college bevoegd om af te wijken van de aangevraagde begrenzing van de inrichting? Uitspraak Voor de vraag of sprake is van één inrichting is de aanvraag bepalend. Hierbij heeft het bestuursorgaan geen beoordelingsvrijheid. Het college dient derhalve te beslissen op de vergunningaanvraag zoals deze is ingediend, ook indien deze zou afwijken van de historische en bestaande feitelijke situatie. Het besluit wordt vernietigd en het college wordt opgedragen om te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend en mitsdien de geluidbelasting vanwege de inrichting te beschouwen als indirecte geluidhinder. Bijgevolg is er geen ruimte om rekening te houden met maximale geluidniveaus. artikel 8.1 WMB artikel 1.1 lid 1 en 4 WMB Procesverloop Bij besluit van 11 december 2012 heeft het college aan […’ een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet

StAB

4 / 2013

40 milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor onder meer het breken en zeven van steenachtige materialen en het scheiden van gemengd bouw- en sloopafval aan de [locatie] te Midwolde, gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd. Overwegingen 1. (…) 2. Dorpsvereniging Midwolde, [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en anderen, De Koetsiers en [appellant sub 4A] en anderen, [appellant sub 5] en anderen en [appellante sub 6A] betogen dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte is afgeweken van de aangevraagde begrenzing van de inrichting. 3. Het college is van mening dat de in- en uitrit voor het toegangshek vanuit juridisch, feitelijk en historisch oogpunt deel uitmaakt van de inrichting en de geluidbelasting vanwege het verkeer op de in- en uitrit daarom moet worden beschouwd en beoordeeld als directe geluidhinder. Het college heeft om die reden, in afwijking van de aanvraag, een andere begrenzing van de inrichting vergund dan aangevraagd. 4. Bij de aanvraag voor de oprichtingsvergunning is een plattegrondtekening gevoegd. Op de tekening is de begrenzing van de inrichting aangegeven. Volgens de tekening valt de in- en uitrit voor “de schuifpoort” buiten de begrenzing. In het akoestisch onderzoek dat voor de aanvraag is verricht is het verkeer ten behoeve van de inrichting op de in- en uitrit voor het toegangshek daarom beschouwd als een activiteit die buiten de inrichting plaatsvindt en de geluidbelasting daarvan beoordeeld als indirecte geluidhinder, waarbij maximale geluidniveaus buiten beschouwing zijn gebleven. Het college heeft de aanvraag in behandeling genomen, maar heeft in het dictum van het bestreden besluit bepaald “dat de grens van de inrichting volgt uit de combinatie van de plattegrondtekening en het gearceerde terreindeel zoals weergegeven in figuur 1 van de considerans.” Volgens deze begrenzing maakt de in- en uitrit voor het toegangshek deel uit van de inrichting.

Milieu/natuur/water

Uitgaande van deze, van de aanvraag afwijkende, begrenzing heeft het college de geluidbelasting van het verkeer ten behoeve van de inrichting op de in- en uitrit voor het toegangshek als directe geluidhinder beoordeeld en aangepaste geluidberekeningen gemaakt. Uit deze berekeningen volgt dat door de op de in- en uitrit optrekkende vrachtauto’s de op grond van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening aanbevolen grenswaarden voor maximale geluidniveaus in de nachtperiode worden overschreden. Het college heeft de gevraagde vergunning vervolgens geweigerd voor zover deze betrekking heeft op interne en externe vrachtwagentransporten en het ten behoeve daarvan warmdraaien in de nachtperiode. 5. Vaststaat dat het college bij het bestreden besluit is afgeweken van de door [appellante sub 6B] aangevraagde begrenzing van de inrichting. Het is echter aan degene die een milieuvergunning vraagt om te bepalen voor welke inrichting hij vergunning wenst te hebben. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 februari 2012 in zaak nr. 200800956) heeft een bestuursorgaan hierbij geen beoordelingsvrijheid. Het bevoegd gezag is gehouden te beoordelen of voor de inrichting waarvoor vergunning is gevraagd, vergunning kan worden verleend. Wanneer de vergunning wordt verleend, is het vervolgens de verantwoordelijkheid van de drijver van de inrichting om deze in overeenstemming met de vergunning in werking te hebben. Het college dient gelet hierop te beslissen op de aanvraag voor de vergunning zoals deze is ingediend, ook als deze zou afwijken van de historische of bestaande feitelijke situatie. Het college heeft bij het bestreden besluit dan ook ten onrechte de aanvraag voor de vergunning niet tot uitgangspunt genomen en de in- en uitrit voor het toegangshek ten onrechte als onderdeel van de inrichting beschouwd. 6. De Afdeling concludeert dat het bestreden besluit in strijd met de Wet milieubeheer is genomen. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

Nu het college bij het bestreden besluit is uitgegaan van een andere begrenzing van de inrichting dan is aangevraagd, kan de vraag of het college een juist beschermingsniveau tegen geluidhinder en andere milieugevolgen heeft vastgesteld in het kader van dit geding niet aan de orde komen. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken. 7. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Ten behoeve van het nieuw te nemen besluit ziet de Afdeling aanleiding het volgende te overwegen. Het college dient op grond van de aanvraag te beslissen en de in- en uitrit voor het toegangshek, zoals aangevraagd, niet als onderdeel van de inrichting te beschouwen.

41

Rechtsvraag Is sprake van een inrichting op grond van de Wet milieubeheer? Uitspraak De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen sprake is van een bedrijvigheid die ‘pleegt te worden verricht’ als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het evenement binnen een korte periode plaatsvindt en dat het evenement niet steeds een en dezelfde activiteit is die met een zekere regelmaat wordt verricht. artikel 1.1 lid 1 en 4 WMB APV Eindhoven Procesverloop

De geluidbelasting van het verkeer ten behoeve van de inrichting op de in- en uitrit voor het toegangshek dient te worden beoordeeld als indirecte geluidhinder. Bij de vaststelling van het beschermingsniveau tegen de indirecte geluidhinder komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. Ter invulling daarvan kan het college beleid voeren. In dit geval heeft het ervoor gekozen om de circulaire “Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer” als uitgangspunt te nemen. Dat beleidskader geeft geen ruimte om rekening te houden met maximale geluidniveaus.

13-107 ABRvS 25 september 2013, nr. 201207461/1/A3 (Eindhoven) (ECLI:NL:RVS:2013:1230 ) Casus Hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Bosch over een evenementenvergunning die is verleend op grond van de APV Eindhoven. Appellant meent dat sprake is van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.

Bij besluit van 20 juni 2011heeft de burgemeester aan Stichting City Dynamiek Eindhoven (hierna: SCDE) vergunning verleend voor het houden van het evenement ‘Park Hilaria 2011’ op de terreinen aan de John F. Kennedylaan te Eindhoven, van 5 augustus 2011 tot en met 14 augustus 2011 (hierna: de evenementenvergunning). Bij besluit van 12 december 2011 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2011 vernietigd, het besluit van 20 juni 2011 herroepen voor zover het betreft het aan de vergunning verbonden voorschrift dat het ten gehore brengen van muziek en geluid op 5 en 6 augustus 2011 en 12 en 13 augustus 2011 tot 00:30 uur en 7 tot en met 11 augustus en 14 augustus 2011 tot 24:00 uur is toegestaan, bepaald dat aan het besluit van de burgemeester van 20 juni 2011 het voorschrift wordt toegevoegd dat het ten gehore brengen van muziek en geluid op 5 en 6 augustus 2011 en 12 en 13 augustus 2011 tot 24:00 uur en 7 tot en met 11 augustus en 14 augustus 2011 tot 23:00 uur is toegestaan en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de burgemeester van 20 juni 2011. Deze uitspraak is aangehecht. (…)

StAB

4 / 2013

42 Overwegingen 1. Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Eindhoven 2010 (hierna: Apv) is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. Ingevolge artikel 1.1 van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Ingevolge het derde lid worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Ingevolge het vierde lid wordt elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan. 2. Bij besluit van 12 december 2011 heeft de burgemeester de verlening van de evenementenvergunning voor Park Hilaria 2011 gehandhaafd. Hij heeft zich daartoe op het standpunt gesteld dat Park Hilaria, gelet op de korte duur en het niet continue karakter van het evenement, geen inrichting is in de zin van de Wet milieubeheer. Daarnaast heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat geen van de weigeringsgronden uit de Apv zich voordoet. Gelet hierop bestond geen reden de evenementenvergunning te weigeren, aldus de burgemeester. 3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Park Hilaria geen inrichting is als bedoeld in de Wet milieubeheer. Hij voert hiertoe aan dat Park Hilaria aan alle criteria van artikel 1.1 van die wet voldoet. Park Hilaria is een door de mens bedrijfsmatig ondernomen activiteit. Daarnaast vindt het, nu het terrein

Milieu/natuur/water

is omheind, binnen een zekere begrenzing plaats. Ten slotte is Park Hilaria een bedrijvigheid die “pleegt te worden verricht”, omdat het met regelmaat plaatsvindt, te weten ieder jaar gedurende tien dagen, op dezelfde plaats. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat in ieder geval niet is voldaan aan het criterium dat het moet gaan om een bedrijvigheid die ‘pleegt te worden verricht” en heeft in de omstandigheid dat Park Hilaria een terugkerend evenement is ten onrechte geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. Daarnaast heeft de rechtbank teveel gewicht toegekend aan het feit dat de omvang, indeling en duur van Park Hilaria de afgelopen jaren zijn gewijzigd, nu de omvang en duur alleen maar zijn toegenomen en die wijzigingen niet hebben geleid tot minder overlast. Dat de plek voor 2012 nog niet vaststond is evenmin van belang, nu ook geen concrete plannen bestonden Park Hilaria naar een andere plek te verplaatsen, aldus [appellant]. 3.1. De Afdeling vat het betoog van [appellant] aldus op dat het is gericht tegen de aan de evenementenvergunning verbonden geluidvoorschriften, nu die een hoger geluidsniveau toelaten dan mogelijk zou zijn geweest indien Park Hilaria als inrichting in de zin van de Wet milieubeheer zou moeten worden aangemerkt. De rechtbank is gelet hierop in dit geval terecht ingegaan op de vraag of Park Hilaria een inrichting is. 3.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Park Hilaria geen bedrijvigheid is die “pleegt te worden verricht”. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het evenement plaatsvindt binnen een korte periode van 21 dagen, inclusief op- en afbouw, zodat Park Hilaria geen activiteit is die een lange periode continu plaatsvindt. Hoewel Park Hilaria een jaarlijks terugkerend evenement is, heeft de rechtbank daarin, anders dan [appellant] betoogt, terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat Park Hilaria sinds 2002 op verschillende data in augustus heeft plaatsgevonden. Daarnaast is de omvang van Park Hilaria de afgelopen jaren veel gewijzigd. Ter zitting bij de rechtbank heeft SCDE te kennen gegeven dat in 2006 podia zijn toegevoegd en in 2008 een variétévallei. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat Park Hilaria niet steeds één en dezelfde activiteit is die met een zekere regelmaat wordt verricht. Nu Park Hilaria, daargelaten of aan de overige criteria wordt voldaan, geen bedrijvigheid is die “pleegt te worden verricht”, heeft de rechtbank met juistheid geoor-

StAB

4 / 2013

Milieu/natuur/water

deeld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Park Hilaria geen inrichting is in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. Het betoog faalt.

StAB

4 / 2013

43

44 Ruimtelijke ordening

13-108 Rb. ’s-Gravenhage 3 juli 2013, nr. AWB-12_6439 (Den Haag/dwangsom) (ECLI:NL:RBDHA:2013:7607) De rechtbank stelt dat een gemeenteraad die streeft naar beëindiging van gebruik dat in strijd is met een bestaand bestemmingsplan, moet kiezen tussen ofwel het feitelijk (laten) beëindigen van dat gebruik voorafgaand aan de inwerkingtreding van een beheersverordening ofwel het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan dat voorziet in een geclausuleerd overgangsrecht. Deze conclusie leidt de rechtbank tot het oordeel dat artikel 5.1.1 van het Bor – bezien in samenhang met artikel 3.38 van de Wro – geen ruimte biedt voor de beperking van de toepasselijkheid van het overgangsrecht zoals geregeld in de aan de orde zijnde Beheers-verordening. Dit oordeel sluit aan bij de gedachte van de wetgever dat het bestemmingsplan nog steeds het belangrijkste instrument voor de vormgeving van gemeentelijk planologisch beleid is. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat tegen een beheersverordening minder rechtsbescherming openstaat dan tegen een bestemmingsplan. Immers, een bestemmingsplan is – krachtens artikel 8.2 lid 1 aanhef en onder a van de Wro – vatbaar voor beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, terwijl tegen een beheersverordening – zijnde een algemeen verbindend voorschrift – geen rechtstreeks beroep bij een bestuursrechter open staat. artikel artikel artikel artikel

3.1 Wro 3.38 Wro 8.2 lid 1 aanhef en onder a Wro 5.1.1 Bro

Procesverloop Bij afzonderlijke besluiten van 10 augustus 2011 (hierna: primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij de permanente bewoning dan wel het recreatief nachtverblijf van hun huisje op het volkstuinencomplex “Rijn Schie” aan de [adres] moeten staken en gestaakt houden.

Bij afzonderlijke besluiten van 5 juli 2012 (hierna: bestreden besluiten I) heeft verweerder de primaire besluiten, afgezien van dat gericht aan [eiser 16], in stand gelaten, onder wijziging van de dwangsom en in een aantal gevallen verlenging van de begunstigings-termijn. Ten aanzien van eisers [eisers 13] is het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard ten aanzien van het recreatief nachtverblijf. De last ten aanzien van de permanente bewoning is gehandhaafd. Het aan [eiser 16] gerichte primaire besluit is ingetrokken. Eisers hebben tegen de aan hen gerichte bestreden besluiten I beroep ingesteld. (…) 1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. (…) 1.3. Op 19 september 1992 is voor de betreffende gronden het bestemmingsplan “Westvlietweg 1992” (hierna: bestemmingsplan Westvlietweg) gaan gelden. Dit plan heeft aan de gronden de bestemming “Volkstuinen A” gegeven. Ingevolge artikel 17 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor verblijfsrecreatie tuinen. Artikel 26, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat het verboden is de gronden binnen het plangebied te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangewezen bestemmingen en deze voorschriften. Artikel 26, tweede lid aanhef en onder f, van de planvoorschriften verstaat onder strijdig gebruik in elk geval het gebruik van gronden met de bestemming Volkstuinen (A, B) voor het houden van nachtverblijf. Artikel 31 van de planvoorschriften bevat het overgangsrecht. 1.4. Op 4 april 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam ten aanzien van de gronden en opstallen op het Park onder meer besloten: “niet op te treden tegen overtreding van de gebruiksvoorschriften van de (permanente bewoning) en bouwregels als door de eigenaar/gebruiker is aangetoond dat deze overtredingen reeds voor maart 1997 zijn ontstaan.” 1.5. Het Park is in 2002 als gevolg van een gemeentelijke herindeling tot de gemeente Den Haag gaan behoren.

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

1.6. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan Westvlietweg permanent bewonen of als nachtverblijf gebruiken van hun huisje. De na de begunstigings-termijn te verbeuren dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 6.000,-per dag voor elke dag dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 30.000,--. 1.7. Bij besluit van 22 december 2011 heeft de gemeenteraad van Den Haag – met toepassing van artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) de Beheersverordening Vlietzone (hierna: Beheersverordening) vastgesteld. De Beheersverordening is op 5 januari 2012 in werking getreden. De locatie [adres] heeft hierbinnen de bestemming “Recreatie-3” gekregen. In artikel 21 van de Beheersverordening is – voor zover hier van belang – bepaald dat deze gronden zijn bestemd voor volkstuinen en dat het gebruik van de gronden en opstallen voor het houden van nachtverblijf niet is toegestaan. (…) 3. Eisers staan op het standpunt dat verweerder niet handhavend mocht en mag optreden. Eisers [eiseres 4], [eiseressen 17], [eiser 18], [eiser 19], [eisers 20], [eiser 21], [eiseres 22], [eiser 23], [eiser 24], [eiser 25] en [eiser 26] betogen in dit verband onder meer dat het feitelijk bestaande gebruik van de huisjes ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten onder het overgangsrecht van de Beheersverordening viel, althans dat dit zo behoort te zijn. 4. De rechtbank ziet in voornoemd standpunt – dat ook kan worden aangemerkt als de stelling dat het in de Beheersverordening neergelegde overgangsrecht deels onverbindend is – aanleiding om ten aanzien van alle eisers te onderzoeken of verweerder ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten bevoegd was om eisers onder bedreiging van een dwangsom te gelasten de permanente bewoning dan wel het nachtverblijf per 1 september 2016 te staken en gestaakt te houden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat een onderzoek naar de bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie behoort tot de kern van de rechtsstaatgedachte. Deze omstandigheid rechtvaardigt het ruimhartig aanvullen van rechtsgronden.

45

5.1. Buiten twijfel staat dat de Beheersverordening de permanente bewoning van en nachtverblijf houden in de huisjes op het Park niet toestaat. De rechtbank constateert echter dat artikel 45.2 van de Beheersverordening voorziet in overgangsrecht. 5.2. Ingevolge artikel 45.2, eerste lid, van de Beheersverordening mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheers-verordening en hiermee in strijd is, worden voortgezet. 5.3. Artikel 45.2, vierde lid, van de Beheersverordening bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. 6. De rechtbank acht artikel 45.2, vierde lid, van de Beheersverordening onverbindend. Daarom laat zij dit voorschrift bij de toetsing van de bestreden besluiten buiten toepassing. Hierbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. 6.1. Bij het stellen van algemene regels over de wijze waarop gronden en daarop gesitueerde gebouwen mogen worden gebruikt, heeft de gemeenteraad de keuze tussen het vaststellen van een bestemmingsplan (als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro) en het vaststellen van een beheersverordening (als bedoeld in artikel 3.38 van de Wro). Bij de opneming van de beheersverordening in het planologisch instrumentarium heeft zich een discussie afgespeeld over de strekking en reikwijdte van dit nieuwe instrument. Uitgangspunt daarbij was dat de beheersverordening bedoeld is voor een situatie waarin sprake is van lage planologische activiteit. Dit houdt in dat de beheersverordening uitdrukkelijk niet is bedoeld voor een situatie waarin juist planologische ontwikkelingen zijn voorzien of nog niet zijn afgerond. De gemeenteraad heeft bij hantering van de beheers-verordening, gezien de wetsgeschiedenis, de keuze om ofwel het feitelijk bestaand gebruik als legaal gebruik vast te leggen – de zogenaamde krimpfoliesituatie – –ofwel het bestaande planologische regime zonder wijziging te continueren. Dit blijkt uit de visie van de wetgever op de reikwijdte van artikel 3.38 van de Wro, zoals deze naar voren komt uit Kamerstukken II 2006-2007, 30 938 (Invoeringswet Wro), nummer 7

StAB

4 / 2013

46 (nota naar aanleiding van het verslag, vastgesteld op 28 juni 2007), bladzijden 11 en 12. 6.2. Dit laat de vraag open wat er moet gebeuren als sprake is van gebruik dat strijdig is met het bestaande planologisch regime. Uit de parlementaire behandeling van de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) blijkt, naar het oordeel van de rechtbank, dat in een dergelijke situatie de keuze tussen een beheersverordening of een nieuw bestemmingsplan juridisch relevante gevolgen heeft voor de toegestane vormgeving van een overgangs-regeling voor het bestaand gebruik dat in strijd is met de voorheen bestaande planologische gebruiksmogelijkheden. Een beheersverordening kan in dit opzicht niet op één lijn worden gesteld met een bestemmingsplan. Anders dan bij een opvolgend bestemmingsplan, zal bij de keuze voor een beheersverordening het hiervoor bedoelde strijdige gebruik onder de beheersverordening moeten worden gebracht dan wel moeten worden beëindigd, vóórdat de beheersverordening van kracht wordt. 6.3. De rechtbank verwijst in dit verband in de eerste plaats naar artikel 5.1.1 van het Bro. Hoewel dit artikel slechts bepaalt dat in de beheersverordening wordt voorzien in overgangsrecht voor “feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met de verordening”, moet onder dit feitelijk gebruik, gelet op de visie van de regering over de uitleg van het begrip bestaand gebruik in artikel 3.38 van de Wro, ook worden begrepen het feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met het voorheen (op grond van het bestemmingsplan) planologisch toegestane gebruik. In dat kader acht de rechtbank van belang dat het Bro is vastgesteld op 21 april 2008, toen de in rechtsoverweging 6.1 bedoelde nota met daarin de visie van de regering op artikel 3.38 van de Wro reeds beschikbaar was. 6.4. De rechtbank verwijst voorts naar hetgeen is opgemerkt in de nota van toelichting op het Bro (Staatsblad 2008, nummer 145). Aan de bladzijden 62 en 63 van die nota ontleent de rechtbank het volgende: “Er is van afgezien in het onderhavige besluit nog nadere regels op te nemen voor de beheersverordening ten aanzien van de voorbereiding en de inhoud van de verordening. De reden hiervoor is dat het amendement waarmee de beheersverordening in de Wro is opgenomen, beoogt gemeenten een eenvoudig instrument te bieden dat in plaats van een bestemmingsplan kan worden toegepast

Ruimtelijke ordening

in laagdynamische gebieden. Daarbij past niet om in het Bro regels op te nemen die vergelijkbaar zijn met de regels voor het bestemmingsplan. (…) In zijn algemeen-heid kan worden opgemerkt dat aan de beheersverordening zelf naar haar aard geen onderzoek ten grondslag behoeft te liggen, aangezien er geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. Bij de afweging door de gemeente om te kiezen voor een beheersverordening in plaats van een bestemmingsplan dient de gemeente echter wel te onderzoeken of in een bepaald gebied geen ruimtelijke ontwikkeling noodzakelijk is. (…). Gelet op de insteek van de beheersverordening: ‘handhaving van de bestaande situatie’ dient er wel een gerichte inventarisatie plaats te vinden van die situatie, zowel wat bouwwerken als gebruik betreft. Men dient zich te realiseren dat een handhaving van het bestaande gebruik impliceert dat mogelijk bij die inventarisatie geconstateerd illegaal gebruik ook onder bestaand gebruik wordt begrepen. Overigens zal er hierbij dan sprake moeten zijn van een onderliggend bestemmingsplan om bepaald gebruik als illegaal te kunnen bestempelen. Als men een legalisering van geconstateerd illegaal gebruik niet wenst zal er óf voor de vaststelling van de beheersverordening een einde aan dat gebruik moeten worden gemaakt door het bestemmingsplan te handhaven óf moeten worden geconstateerd dat de verordening hier niet kan worden toegepast. Er wordt op die plaats immers een ander gebruik dan het (illegaal) bestaande gebruik beoogd en dus een ruimtelijke ontwikkeling ten opzichte van het bestaande gebruik.” 6.5. Op basis van rechtsoverwegingen 6.3 en 6.4 concludeert de rechtbank dat een gemeenteraad die streeft naar beëindiging van gebruik dat in strijd is met een bestaand bestemmingsplan, moet kiezen tussen ofwel het feitelijk (laten) beëindigen van dat gebruik voorafgaand aan de inwerkingtreding van een beheersverordening ofwel het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan dat voorziet in een geclausuleerd overgangsrecht. Deze conclusie leidt de rechtbank tot het oordeel dat artikel 5.1.1 van het Bro – bezien in samenhang met artikel 3.38 van de Wro – geen ruimte biedt voor de beperking van de toepasselijkheid van het overgangsrecht in artikel 45.2, eerste lid, van de Beheers-verordening die in het vierde lid van dit artikel ligt besloten. 6.6. Het in rechtsoverweging 6.5 geformuleerde oordeel sluit aan bij de gedachte van de wetgever dat het bestemmingsplan nog steeds het belangrijkste instrument

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

voor de vormgeving van gemeentelijk planologisch beleid is. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat tegen een beheersverordening minder rechtsbescherming openstaat dan tegen een bestemmingsplan. Immers, een bestemmingsplan is – krachtens artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro – vatbaar voor beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, terwijl tegen een beheersverordening – zijnde een algemeen verbindend voorschrift – geen rechtstreeks beroep bij een bestuursrechter open staat.

Annotatie 1. In de hierboven afgedrukte uitspraak van de Rechtbank Den Haag staat een beheersverordening centraal. Bij mijn weten betreft het de eerste uitspraak over een beheersverordening. Alleen om die reden is het al de moeite waard de uitspraak van een annotatie te voorzien. De relevante feiten kunnen beknopt als volgt worden samengevat. Vele jaren geleden zijn burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag een handhavingsactie gestart tegen de permanente bewoning of het als nachtverblijf gebruiken van een aantal tuinhuisjes op een volkstuinencomplex. Op het moment dat de dwangsombesluiten werden genomen was het gebruik in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voordat de beslissingen op bezwaar werden genomen, heeft de gemeenteraad voor het betreffende gebied een beheersverordening vastgesteld. In de beslissing op bezwaar wordt handelen in strijd met de beheersverordening aan de opgelegde lasten onder dwangsom ten grondslag gelegd. In artikel 21 van de beheersverordening is – voor zover hier van belang – bepaald dat de (betreffende) gronden zijn bestemd voor volkstuinen en dat het gebruik van de gronden en opstallen voor het houden van nachtverblijf niet is toegestaan. In de beheersverordening is overgangsrecht vastgelegd. Dit overgangsrecht komt er kort gezegd op neer dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is mag worden voortgezet. Gebruik dat in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan is uitdrukkelijk van de toepasselijkheid van het in de beheersverordening vastgelegde overgangsrecht uitgezonderd. De rechtbank stelt zich de vraag of het mogelijk is dat in een beheersverordening bestaand illegaal gebruik van de toepasselijkheid van het overgangsrecht wordt uitgezonderd. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Voordat ik inzoom op het oordeel van de recht-

47

bank, maak ik eerst een aantal algemene opmerkingen over de beheersverordening. 2. Het instrument van de beheersverordening is sinds 1 juli 2008 in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) opgenomen. De beheersverordening maakte geen onderdeel uit van het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Wro. De reden voor de introductie van dit nieuwe instrument is dat de bestemmingsplanprocedure soms als te omslachtig werd ervaren en bovendien te veel bestuurslasten met zich bracht. Door middel van de beheersverordening zou een eenvoudiger en goedkoper alternatief geboden worden voor een op beheer gericht bestemmingsplan, zo was de gedachte. Om de verhouding tussen het bestemmingsplan en de beheersverordening kernachtig neer te zetten, duidt de minister de beheersverordening aan als een ‘bestemmingsplan light’. Uit artikel 3.38 lid 1 van de Wro volgt dat de gemeenteraad in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening kan vaststellen voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Voor die gebieden kan de gemeenteraad in een beheersverordening een regeling vastleggen voor het beheer overeenkomstig het bestaande gebruik. De wetgever heeft niet nader geduid wanneer er sprake is van een gebied waar geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het gaat om gebieden waar een laag-dynamische ontwikkeling wordt voorzien. Dat een beheersverordening voor gebieden met een laag-dynamische ontwikkeling mag worden vastgesteld, impliceert dat er wel sprake mag zijn van enige ontwikkeling. Het was de vraag hoe dat te rijmen viel met de bepaling dat alleen het beheer van het bestaande gebruik mag worden geregeld. Als het daarbij zou gaan om het feitelijk bestaande gebruik, zou vaststelling van de beheersverordening alleen in beeld komen als er geen enkele ruimtelijke ontwikkeling, hoe klein ook, is voorzien. Zou de wetgever met het ‘bestaande gebruik’ niet alleen het oog hebben op het feitelijk bestaande gebruik, maar ook op het gebruik dat planologisch is toegestaan op grond van een bestemmingsplan, maar nog niet is verwezenlijkt, dan zou het toepassingsbereik van de beheersverordening aanzienlijk worden vergroot. Er is in de parlementaire geschiedenis veel discussie geweest over de vraag wat onder ‘bestaand gebruik’ moet worden verstaan. Uiteindelijk heeft de minister gesteld dat de wettelijke regeling van de beheersverordening ruimte biedt

StAB

4 / 2013

48 voor beide interpretaties. Dit betekent dat het, voor zover het gaat om een beheersverordening die de bestaande planologische situatie vastlegt, niet hoeft te gaan om een gebied waar geen ontwikkelingen worden verwacht. Denkbaar is bijvoorbeeld dat in een beheersverordening de bestemming ‘Wonen’ uit het voorheen geldende bestemmingsplan wordt overgenomen, terwijl de betreffende woning op het moment dat de beheersverordening wordt vastgesteld nog niet is gebouwd. Wat voor een enkele woning geldt, gaat ook op voor een hele woonwijk. 3. In welke gevallen voor een enge interpretatie van ‘bestaand gebruik’ kan worden gekozen en in welke gevallen een ruime interpretatie aan de orde is, blijkt niet uit de parlementaire geschiedenis. In beginsel behoort het tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad om daarin een keuze te maken. De gemeenteraad kan die keuze per perceel maken. Denkbaar is dus dat in een beheersverordening voor bepaalde percelen het feitelijk bestaande gebruik als uitgangspunt wordt genomen en voor andere percelen het planologisch toegestane gebruik. De beleidsvrijheid van de gemeenteraad wordt genormeerd door het beginsel van een goede ruimtelijke ordening. 4. Artikel 5.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bepaalt dat indien bij een beheersverordening onder het beheer van het in de verordening begrepen gebied overeenkomstig het bestaande gebruik mede wordt begrepen het beheer van het in de verordening begrepen gebied overeenkomstig het onder het voorafgaande bestemmingsplan toegestane gebruik, in de beheersverordening moet worden voorzien in overgangsrecht voor feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met de verordening. Anders dan voor bestemmingsplannen (zie art. 3.2.1 en 3.2.2 van het Bro) schrijft het Bro dus niet dwingend voor hoe de overgangsrechtelijke bepalingen van een beheersverordening dienen te luiden. Aangezien de Haagse beheersverordening voor de volkstuinen een beheersregeling bevat die is gebaseerd op het onder het bestemmingsplan toegestane gebruik, moest er in de beheersverordening overgangsrecht worden opgenomen. De gemeenteraad heeft aansluiting gezocht bij het gebruikelijke bestemmingsplanovergangsrecht en illegaal gebruik van de toepasselijkheid van het overgangsrecht uitgezonderd. Voor de bewoning van de tuinhuisjes lijkt dat een logische keuze. Zou het illegale gebruik onder de werking van het overgangsrecht gebracht zijn, dan zou het daarmee tot legaal gebruik verheven zijn

Ruimtelijke ordening

en dat zou haaks gestaan hebben op de door burgemeester en wethouders ingezette handhavingsactie. 5. Terug naar het oordeel van de rechtbank. Zoals ik hiervoor al opmerkte, komt de rechtbank tot het oordeel dat het niet is toegestaan bestaand illegaal gebruik van de toepasselijkheid van het in de beheersverordening opgenomen overgangsrecht uit te sluiten. Zij motiveert dit oordeel met een verwijzing naar de nota van toelichting bij het Bro. Ik verwijs naar r.o. 6.4 van de uitspraak. In deze nota van toelichting staat letterlijk dat de gemeente de keuze heeft illegaal gebruik ofwel te legaliseren door het als bestaand gebruik in de beheersverordening vast te leggen, ofwel hiertegen voorafgaand aan de vaststelling van de beheersverordening handhavend op te treden. Het verbaast niet dat de rechtbank op basis van deze passage uit de nota van toelichting tot de conclusie komt dat de beheersverordening onverbindend is. Toch is dit oordeel mijns inziens onjuist. Ik sta daarin niet alleen. Ook Nijmeijer (zie TBR 2013, 160) en Snijders (TBR 2013, 142) kraken kritische noten bij de uitspraak. In de eerste plaats biedt de wettekst geen aanknopingspunten voor het oordeel van de rechtbank. Artikel 5.1.1 van het Bro bepaalt slechts dat in een beheersverordening in overgangsrecht voorzien moet worden voor feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met de verordening. Ook overgangsrecht waarvan illegaal gebruik wordt uitgezonderd, is een overgangsrechtelijke regeling. Sterker nog, voor bestemmingsplannen is de gemeenteraad verplicht illegaal gebruik van de toepasselijkheid van het overgangsrecht uit te sluiten, aldus artikel 3.2.2, vierde lid, van het Bro. Waarom dat voor een beheersverordening anders zou (moeten) zijn, zie ik niet in. 6. In de tweede plaats gaat de rechtbank eraan voorbij dat de nota van toelichting niet het finale standpunt van de wetgever weergeeft. Smits heeft dat in de hiervoor al genoemde annotatie haarfijn uiteengezet. De nota van toelichting bij het Bro is namelijk geschreven voordat het parlementaire debat over de reikwijdte van de beheersverordening (feitelijk bestaand gebruik of ook planologisch toegestaan gebruik) was afgerond. Om die reden mag aan de nota van toelichting niet de betekenis worden toegekend die de rechtbank daaraan heeft toegekend. 7. Samengevat ben ik van oordeel dat de uitspraak van de rechtbank niet juist is. Het is wel degelijk mogelijk in een beheersverordening illegaal gebruik van de toepasse-

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

49

lijkheid van het overgangsrecht uit te zonderen indien dit gebruik ook in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan en het planologische toegestane gebruik in de beheersverordening is vastgelegd.

kan het evenmin als ‘achtererfgebied’ als bedoeld in die bepaling kan worden aangemerkt.

8. Tot slot vermeld ik nog dat ook elders in Nederland een beheersverordening tot een procedure aanleiding heeft gegeven. Bij KB van 17 juni 2013 (Gst. 2013, 70) heeft de Kroon een beheersverordening (o.m.) op verzoek van gedeputeerde staten van Limburg geschorst. In deze zaak werd de illegale bewoning van recreatiewoningen door middel van een beheersverordening gelegaliseerd. Gedeputeerde staten hebben aan hun verzoek ten grondslag gelegd dat de beheersverordening in strijd met het provinciale beleid is vastgesteld. Aangezien tegen de beheersverordening geen beroep bij de bestuursrechter openstaat en het instrument van de reactieve aanwijzing evenmin kan worden ingezet, is het begrijpelijk dat gedeputeerde staten voor de route van de spontane schorsing (en later wellicht: vernietiging) hebben gekozen.

Procesverloop

artikel 1 lid 1 Bijlage II Bor

Bij besluit van 26 augustus 2011 heeft het college aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om met onmiddellijke ingang alle werkzaamheden ten behoeve van het oprichten van een bouwwerk achter het woonhuis op het perceel de [locatie] te Eys (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden. Bij besluit van 13 december 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tycho Lam (…)

13-109 ABRvS 10 juli 2013, nr. 201209655/1/A1 (Gulpen-Wittem/dwangsom) (ECLI:NL:RVS:2013:228) Een garage is voorzien op een gedeelte van het perceel dat direct bij het hoofdgebouw is gelegen en feitelijk is ingericht ten dienste van het gebruik van de woning, maar dit perceelgedeelte is ingevolge het bestemmingsplan aangeduid als grond voor de instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige landschappelijke waarden. De rechtbank heeft in navolging van het college terecht overwogen dat het perceelgedeelte waarop de garage is voorzien, in dit geval niet kan worden aangemerkt als ‘erf’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor, vanwege de landschappelijke waarden die daaraan zijn toegekend. Nu het geen erf betreft,

1. De in geding zijnde bouwwerkzaamheden waarop de last ziet, betreffen de bouw van een garage op het perceel. Vast staat dat voor de bouw van de garage geen omgevingsvergunning is verleend. De garage is voorzien op grond direct gelegen bij de woning, zijnde het hoofdgebouw op het perceel, en die als tuin bij de woning is ingericht ten dienste van het gebruik van de woning. 2. [appellant] betoogt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip “erf” als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en derhalve heeft miskend dat de garage een vergunningvrij bouwwerk op een achtererfgebied betreft. Hij voert daartoe kort weergegeven aan dat de direct bij het hoofdgebouw gelegen grond waarop de garage is voorzien en die in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw en ook als zodanig wordt gebruikt, aangemerkt moet worden als erf bij het hoofdgebouw. 2.2. De garage is weliswaar voorzien op een gedeelte van het perceel dat direct bij het hoofdgebouw is gelegen en feitelijk is ingericht ten dienste van het gebruik van de woning, maar dit perceelgedeelte is ingevolge het

StAB

4 / 2013

50

Ruimtelijke ordening

bestemmingsplan aangeduid als grond voor de instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige landschappelijke waarden. Met het oog op deze aanduiding is een aanlegvergunningvereiste in het bestemmingsplan opgenomen. De rechtbank heeft in navolging van het college terecht overwogen dat het perceelgedeelte waarop de garage is voorzien, in dit geval niet kan worden aangemerkt als “erf” als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, vanwege de landschappelijke waarden die daaraan is toegekend. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het betreffende perceelgedeelte, nu het geen erf betreft, evenmin als “achtererfgebied” als bedoeld in die bepaling kan worden aangemerkt. De voorziene garage kan derhalve niet als een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied vergunningvrij worden opgericht. De rechtbank heeft, nu de garage niet op grond van de Wabo vergunningvrij mag worden gerealiseerd en voor de garage geen omgevingsvergunning is verleend, terecht overwogen dat het college bevoegd was een bouwstop met dwangsom op te leggen ter voorkoming van illegaal verder bouwen.

Annotatie Zie noot bij StAB 2013, nr. 4, 13-111.

lijk is, aangezien dit tot verdere verstening van het buitengebied leidt. Hierbij heeft de raad betrokken dat het buitengebied landschappelijk gevoelig is en dat extra bebouwing derhalve steeds maatwerk vereist, onder meer wat betreft de landschappelijke inpassing hiervan. Gezien het eerder genoemde belang bij het tegengaan van verstening in een landschappelijk kwetsbaar gebied, acht de Afdeling dit niet onredelijk. 2. Het plan “Agrarisch Buitengebied Ede” voorziet in een actuele juridische regeling voor ruimtelijk relevante zaken in het buitengebied van de gemeente Ede. Het plan is hoofdzakelijk conserverend van aard. Het plan heeft betrekking op het gehele agrarische buitengebied, derhalve het hele grondgebied van de gemeente, exclusief het natuurgebied Veluwe en de kernen Ede, Bennekom, Lunteren, Ederveen, De Klomp, Wekerom, Harskamp en Otterlo. De raad heeft er bij de vaststelling van het bestemmingsplan “Agrarisch Buitengebied Ede” voor gekozen de besluitvorming gefaseerd te doen plaatsvinden. Nieuwe planologische ontwikkelingen en overgangsrechtelijke situaties zijn beoordeeld en vastgelegd in het plan “Agrarisch Buitengebied Ede 2012” dat het vervolg is op het plan ‘Agrarisch Buitengebied Ede”. De raad ziet de bestemmingsplannen “Agrarisch Buitengebied Ede” en “Agrarisch Buitengebied Ede 2012” als één actualisatieproject.

Daniëlle Roelands-Fransen

13-110 ABRvS 17 juli 2013, nr. 201109366/1/R2 (Ede/bestemmingsplannen ‘Agrarisch Buitengebied Ede’ en ‘Agrarisch Buitengebied Ede 2012’) (ECLI:NL:RVS:2013:285) Het Reconstructieplan beperkt de raad niet in zijn mogelijkheden om zelf, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, voorwaarden te verbinden aan uitbreiding van niet-intensieve veehouderijen in extensiveringsgebied. De raad heeft in dit verband overwogen dat uitbreiding van niet-intensieve veehouderijen vanuit landschappelijk oogpunt onwense-

15. LTO Noord kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan voor zover dit ziet op de plandelen met de bestemming “Agrarisch (A)”. Hiertoe voert zij in de eerste plaats aan dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de aard van de in het plangebied aanwezige bedrijven in relatie tot de hiervoor mogelijke uitbreidingsruimte. Volgens haar is het met het oog op een goede ruimtelijke ordening nodig dat de agrarische bedrijven worden onderscheiden in verschillende typen, zodat per type kan worden bepaald wat de uitbreidingsmogelijkheden zijn. Zij stelt dat nu dit niet is gedaan ook voor niet-intensieve veehouderijen in verwevingsgebied een maximale uitbreiding geldt van 30%, hetgeen verder gaat dan nodig is op grond van het Reconstructieplan Gelderse Vallei/UtrechtOost (hierna: het Reconstructieplan). 15.1. De raad stelt dat voldoende onderzoek is gedaan naar de agrarische bedrijven in het buitengebied, doch dat geen aanleiding is gezien in het plan onderscheid te

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

maken tussen verschillende typen agrarische bedrijven. Volgens de raad hangt dit samen met het percentage intensieve veehouderijen in het buitengebied van Ede. De raad stelt daarnaast dat het Reconstructieplan zich weliswaar primair richt op intensieve veehouderijen, maar dat dit geen aanleiding vormt om verschillende typen agrarische bedrijven te onderscheiden in het plan. Verder wijst de raad erop dat de lijn zoals die gold ten tijde van het bestemmingsplan “Agrarisch Buitengebied” uit 1994 wordt voortgezet. 15.2. In het Reconstructieplan is vermeld dat de hierin opgenomen reconstructiezonering betrekking heeft op de intensieve veehouderij. De zonering intensieve veehouderij geeft ruimtelijke sturing aan de concentratie en ontwikkeling van intensieve veehouderij in landbouwontwikkelingsgebieden en de geleidelijke afbouw van de intensieve veehouderij in extensiveringsgebieden. Om deze dynamiek ook daadwerkelijk op gang te brengen zijn aan de zonering regulerende en stimulerende maatregelen gekoppeld. 15.3. De Afdeling begrijpt het betoog van LTO Noord aldus dat zij zich niet kan verenigen met de door de raad gehanteerde plansystematiek nu hierin agrarische bedrijven niet worden onderscheiden naar type, maar naar omvang en ligging. Hieromtrent wordt overwogen dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan de raad vrijheid toekomt om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die hij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Van belang is dat het Reconstructieplan, anders dan LTO Noord betoogt, de raad niet beperkt in zijn mogelijkheden om zelf met het oog op een goede ruimtelijke ordening voorwaarden te verbinden aan uitbreiding van niet-intensieve veehouderijen in extensiveringsgebied. De raad heeft in dit verband overwogen dat uitbreiding van niet-intensieve veehouderijen vanuit landschappelijk oogpunt onwenselijk is aangezien dit tot verdere verstening van het buitengebied leidt. Hierbij heeft de raad betrokken dat het buitengebied landschappelijk gevoelig is en dat extra bebouwing derhalve steeds maatwerk vereist, onder meer wat betreft de landschappelijke inpassing hiervan. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat enige uitbreiding onder omstandigheden toelaatbaar kan zijn, doch dat hier een aparte procedure voor is aangewezen. Gezien het eerder genoemde belang bij het tegengaan van verstening in een landschappelijk kwetsbaar gebied, acht de Afdeling dit niet onredelijk. Daarbij komt dat het plan uitbreiding van de agrarische bedrijven niet in het geheel

51

uitsluit. Gelet op het voorgaande valt niet in te zien dat de gekozen plansystematiek leidt tot een onevenredige aantasting van de belangen van LTO Noord. Het betoog faalt.

13-111 ABRvS 17 juli 2013, nr. 201210561/1/A1 (Amsterdam/bestuursdwang) (ECLI:NL:RVS:2013:340) Het perceelgedeelte waarop een aanbouw is gerealiseerd, kan in casu niet worden aangemerkt als ‘erf’ als bedoeld in artikel 1 lid 1 van bijlage II bij het Bor. Nu het desbetreffende perceelgedeelte geen erf is, kan dit, gelet op de definitie van het begrip ‘achtererfgebied’ in artikel 1 lid 1 van genoemde bijlage, evenmin als zodanig worden aangemerkt. De gerealiseerde aanbouw kan dan ook niet als een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied vergunningvrij worden opgericht. artikel 1 lid 1 Bijlage II Bor artikel 2 aanhef en onder 3 Bijlage II Bor Procesverloop Bij besluit van 20 juli 2011 heeft het dagelijks bestuur [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de uitbouw aan de zijgevel van de woning op het perceel [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel), binnen twaalf weken te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 24 januari 2012 heeft het dagelijks bestuur het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 september 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 januari 2012 vernietigd en het besluit van 20 juli 2011 herroepen. (…) 2. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bevoegd was om handhavend tegen de

StAB

4 / 2013

52 door [wederpartij] geplaatste aanbouw op te treden, omdat voor die aanbouw, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een omgevingsvergunning is vereist. Volgens het dagelijks bestuur valt het oprichten van dit bouwwerk niet aan te merken als een activiteit waarvoor ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning is vereist, omdat niet is voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarde dat het bouwwerk in achtererfgebied moet zijn geplaatst. 2.1. Hoewel in het hoger beroep uitsluitend de uitleg van het begrip “achtererfgebied” als gegeven in de beslissing op bezwaar aan de orde is gesteld, ziet de Afdeling zich ook voor de vraag gesteld of het gedeelte van het perceel dat aan de orde is, als “erf” als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor kan worden aangemerkt, nu het achtererfgebied zich eerst als zodanig laat kwalificeren, indien sprake is van een “erf” als daar bedoeld. De begrippen “erf” en “achtererfgebied” betreffen derhalve met elkaar samenhangende wettelijke begrippen. 2.2. Uit de definitie van het begrip “erf” als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, volgt dat als erf wordt aangemerkt een al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbiedt. Het perceelsgedeelte waarop de aanbouw is gerealiseerd, is direct gelegen bij de woning van [wederpartij] en is in feitelijk opzicht ingericht als deel van de tuin bij de woning. Voor dat gedeelte geldt ingevolge het geldende bestemmingsplan de bestemming “Groenvoorzieningen (Rg)”. Blijkens de doeleindenomschrijving behorend bij deze bestemming, opgenomen in artikel 2.13, eerste lid, van de planvoorschriften, betreft dit een openbare groenbestemming ten behoeve van de daar genoemde voorzieningen. Deze gronden mogen slechts worden bebouwd en ingericht met bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de genoemde bestemming “Groenvoorzieningen (Rg)”. Derhalve moet worden vastgesteld dat het bestemmingsplan het gebruik dat [wederpartij] zowel in feitelijk opzicht als in privaatrechtelijk opzicht van deze gronden maakt, te weten via een erfpachtconstructie als privétuin ten

Ruimtelijke ordening

dienste van het gebruik van het hoofdgebouw, verbiedt. De omstandigheid dat de desbetreffende grond in erfpacht aan [wederpartij] is uitgegeven en hij uit dien hoofde gerechtigd is die grond als privétuin in te richten, doet daar niet aan af, nu die situatie niet van invloed is op de wijze waarop het bestemmingsplan moet worden uitgelegd. De redenering in het advies van de bezwaarschriftencommissie van 8 januari 2012, zoals overgenomen in het besluit op bezwaar, wordt niet gevolgd. De commissie heeft zich daarin, met het standpunt dat voor de vraag of de gronden al dan niet als “erf” kunnen worden aangemerkt de feitelijke situatie leidend is, gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling van 15 september 1997 (zaak nr. R03.93.6309; AB1998/5), die ziet op een situatie waarin het begrip “erf” in de van toepassing zijnde regelgeving niet was gedefinieerd, zodat daaraan in de desbetreffende uitspraak uitleg moest worden gegeven. Dat is hier niet aan de orde. In het voor deze zaak van toepassing zijnde Bor is het begrip “erf” gedefinieerd in bovenvermelde zin, zodat van die definitie dient te worden uitgegaan. 2.3. Uit het voorgaande volgt dat het perceelgedeelte waarop de aanbouw is gerealiseerd, niet kan worden aangemerkt als “erf” als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Nu het desbetreffende perceelgedeelte geen erf is, kan dit, gelet op de definitie van het begrip “achtererfgebied” in artikel 1, eerste lid, van genoemde bijlage, evenmin als zodanig worden aangemerkt. De gerealiseerde aanbouw kan dan ook niet als een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied vergunningvrij worden opgericht. Het dagelijks bestuur was daarom bevoegd handhavend tegen de aanbouw op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Annotatie 1. Met de inwerkingtreding van de Wabo en het Bor is vanuit de wens om de administratieve lasten te verminderen, de categorie omgevingsvergunningvrije bouwwerken aanzienlijk verruimd. De praktijk wijst inmiddels uit dat bij toepassing van artikel 2 en artikel 3 van bijlage II bij het Bor toch een aantal juridische vraagstukken rijst. Deze vraagstukken doen zich voor in het kader van handhavingskwesties al dan niet ambtshalve door het bevoegd gezag

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

of op verzoek van derden. De onder de nummers 13-109 en 13-111 opgenomen uitspraken vormen daar een mooi voorbeeld van. 2. In beide zaken gaat het om het oprichten van bebouwing in het achtererfgebied dat niet openbaar is en niet grenst aan openbaar gebied. In de uitspraak van 10 juli 2013 gaat het om het oprichten van een garage waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. In de uitspraak van 17 juli 2013 betreft het een uitbouw aan de zijgevel van een woning. In beide gevallen wordt door het bevoegd gezag een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning realiseren van de garage respectievelijk uitbouw. In beide uitspraken staat daarom de vraag centraal of de bebouwing op grond van artikel 2.3, tweede lid, van het Bor in samenhang gelezen met artikel 2 van bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunningvrij kon worden opgericht. 3. Artikel 2 van bijlage II bij het Bor onderscheidt zich van artikel 3 van bijlage II bij het Bor doordat het bouwen niet hoeft te voldoen aan de regels uit een bestemmingsplan, beheersverordening of andere planologische regeling (zie ook toelichting op bijlage II Bor, Stb. 2010, 143, p. 128). Daarmee wordt het bestemmingsplan echter niet volledig buiten spel gezet. Dit bestemmingsplan is namelijk wel degelijk van belang voor de vraag of het bouwwerk in het achtererfgebied wordt opgericht. In beide hier opgenomen uitspraken refereert de Afdeling bestuursrechtspraak aan de definitie van ‘achtererfgebied’ in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor waarin is opgenomen: ‘erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant van het hoofdgebouw.’ Onder ‘erf’ wordt vervolgens begrepen: ‘al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden.’ De crux zit in het laatste gedeelte van deze definitie van ‘erf’; daar wordt immers betekenis toegekend aan het bestemmingsplan of de beheersverordening. Anders dan door sommigen wordt verondersteld, is het bestemmingsplan of ander planologisch beleid dus wel degelijk van belang bij de vraag of sprake is van vergunningvrij bouwen in de zin van artikel 2 van bijlage II bij het Bor.

53

4. In de uitspraak van 10 juli 2013 stelt de Afdeling bestuursrechtspraak vast dat de ter plaatse vigerende bestemming weliswaar ‘Wonen’ betreft maar daarnaast de aanduiding ‘landschapswaarden’ kent. Op grond daarvan zijn de gronden feitelijk bestemd voor de instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige landschappelijke waarden waardoor geen bebouwing mag worden opgericht. Hoewel de betreffende garage is opgericht op een gedeelte van het perceel dat feitelijk is ingericht ten dienste van de woning, maakt de op grond van het bestemmingsplan toegekende aanduiding dat het betreffende perceelgedeelte om die reden niet als ‘erf’ en dientengevolge evenmin als ‘achtererf’ kan worden aangemerkt. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak betreffen deze begrippen namelijk samenhangende begrippen. De consequentie daarvan is dat de betreffende garage dus niet vergunningvrij kon worden opgericht en het betreffende college dientengevolge bevoegd was om handhavend op te treden. 5. In de uitspraak van 17 juli 2013 deed zich een vergelijkbare situatie voor. De betreffende aanbouw werd daar gerealiseerd op een deel van het perceel dat de bestemming ‘Groenvoorzieningen (Rg)’ had op grond waarvan geen gebouwen mochten worden opgericht. De Afdeling overweegt in deze uitspraak expliciet dat de feitelijke inrichting van het perceel niet van invloed is op de wijze waarop het bestemmingsplan moet worden uitgelegd. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat de betreffende gronden op grond van een erfpachtovereenkomst mochten worden ingericht als privétuin ten behoeve van het gebruik van het hoofdgebouw. Nu de bestemmingsregeling in de weg stond aan het oprichten van bebouwing op het betreffende gedeelte van het perceel, was van een ‘achtererfgebied’ in de zin van artikel 2 van bijlage II bij het Bor geen sprake. 6. Beide uitspraken maken dus duidelijk dat voor de vraag of een uit- of aanbouw wordt opgericht in het achtererfgebied, dus wel degelijk betekenis toekomt aan een bestemmingsplan. Als uitvloeisel daarvan is het dus ook mogelijk om bij de vaststelling van een bestemmingsplan beperkingen op te leggen ten aanzien van het toepassingsbereik van het vergunningvrije bouwen op grond van artikel 2 van bijlage II Bor. Met andere woorden: indien niet wenselijk wordt geacht dat een achtererfgebied (volledig) vergunningvrij wordt bebouwd, dan bieden voornoemde uitspraken aanknopingspunten om een zodanige planolo-

StAB

4 / 2013

54

Ruimtelijke ordening

gische regeling vast te stellen die het oprichten van gebouwen verbiedt. Daarbij hoeft niet alleen gedacht te worden aan een bestemming die bebouwing als zodanig verbiedt, maar kan eveneens gedacht worden aan het opnemen van een bestemmingsregeling die bebouwing buiten een daartoe opgenomen bouwblok verbiedt of onder een aanlegvergunningenstelsel brengt (zie ook toelichting op het Bor, Stb. 2010, 143, p. 134). Vooropgesteld dient uiteraard te worden dat bij het vaststellen van een dergelijke planologische regeling wel sprake dient te zijn van een bestemming die voorziet in ‘een goede ruimtelijke ordening’. In dat verband is de vraag interessant of een bestemmingsplan dat aan een strook van een bij een woning behorende tuin/erf de bestemming ‘Groen’ toekent (uitsluitend) teneinde het volledig vergunningvrij bebouwen van die tuin/erf onmogelijk te maken, de toets van de Afdeling bestuursrechtspraak doorstaat. Een antwoord op deze vraag vormt ongetwijfeld slechts een kwestie van tijd!

het bouwwerk als geheel wordt bedoeld. De toetsing of aan de bedoelde voorwaarde is voldaan, kan zich aldus niet beperken tot het gedeelte van het bouwwerk dat met het bestemmingsplan in strijd is. artikel 3.23 Wro artikel 4.1.1 Bro Procesverloop Bij besluit van 23 juli 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] ontheffing en bouwvergunning verleend voor het vergroten van een terras door het bouwen van een steiger en het gebruik daarvan als horecaterras, op het perceel aan de [locatie] te [plaats]. Bij uitspraak van 18 oktober 2012 heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 23 juli 2012 vernietigd.

Daniëlle Roelands-Fransen (…)

13-112 ABRvS 24 juli 2013, nr. 201211120/1/A1 (Zaanstad/ontheffing) (ECLI:NL:RVS:2013:485) Uit de tekst van artikel 3.23 van de Wro blijkt niet dat is beoogd de toepassing van deze bevoegdheid te beperken tot planologisch ondergeschikte gevallen. Toepassing beperkt zich uitsluitend tot de in artikel 4.1.1 van het Bro genoemde gevallen. Hieruit volgt dat wanneer het bouwplan dat thans aan de orde is, voldoet aan de in het eerste lid, aanhef en onder d, opgenomen voorwaarde, de bevoegdheid van het college om met toepassing van die bepaling ontheffing te verlenen, is gegeven. Gelet op de bewoordingen van artikel 4.1.1 lid 1 aanhef en onder d van het Bro, die luiden dat voor toepassing van artikel 3.23 lid 1 van de Wro in aanmerking komt ‘een bouwwerk’ waarvan het bruto oppervlak niet groter is dan 50 m2, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat deze bewoordingen anders dienen te worden uitgelegd dan dat hiermee

1. Het bouwplan voorziet in het vergroten van een reeds bestaand terras door middel van een steiger in het water van de Zaan en het gebruik hiervan voor horecadoeleinden. Van het, reeds gerealiseerde, terras bevindt zich een deel op gronden waarop de bestemmingen “Erven” en “Archeologisch waardevol gebied” rusten. Het bouwplan is in zoverre in overeenstemming met het bestemmingsplan. De overige 47 m2 bevinden zich op gronden waarop ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “OudZaandijk” de bestemming “Water” rust. In zoverre is het bouwplan met het bestemmingsplan in strijd, nu ingevolge artikel 17 van de planvoorschriften deze gronden bestemd zijn voor waterhuishouding en verkeer op en over het water. Om realisering ervan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), gelezen in verbinding met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) ontheffing van het bestemmingsplan verleend. 3. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd was tot het verlenen van ontheffing met gebruikmaking van de

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

voormelde bepalingen omdat het bouwplan een te ingrijpende planologische wijziging inhoudt. Volgens het college is het antwoord op de vraag of een bouwplan valt onder de reikwijdte van deze bepalingen en als een zogeheten kruimelgeval is aan te merken, reeds bepaald door hetgeen in artikel 4.1.1 van het Bro is opgenomen. 3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juli 2012 in zaak nr. 201113190/1/A1), blijkt uit de tekst van artikel 3.23 van de Wro niet dat is beoogd de toepassing van deze bevoegdheid te beperken tot planologisch ondergeschikte gevallen. Toepassing beperkt zich uitsluitend tot de in artikel 4.1.1 van het Bro genoemde gevallen. Hieruit volgt dat wanneer het bouwplan dat thans aan de orde is, voldoet aan de in het eerste lid, aanhef en onder d, opgenomen voorwaarde, de bevoegdheid van het college om met toepassing van die bepaling ontheffing te verlenen, is gegeven. Het betoog slaagt. 3.2. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Gelet op de bewoordingen van artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bro, die luiden dat voor toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking komt “een bouwwerk” waarvan het bruto oppervlak niet groter is dan 50 m2, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat deze bewoordingen anders dienen te worden uitgelegd dan dat hiermee het bouwwerk als geheel wordt bedoeld. De toetsing of aan de bedoelde voorwaarde is voldaan, kan zich aldus niet beperken tot het gedeelte van het bouwwerk dat met het bestemmingsplan in strijd is. De twee uitspraken van de Afdeling waarnaar het college ter zitting heeft verwezen, te weten de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2010 in zaak nr. 201004430/1/H1 en die van 1 september 2010 in zaak nr. 200908821/1/H1, bieden geen aanknopingspunten voor een ander oordeel, nu in die uitspraken ontheffing onderscheidenlijk vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend met gebruikmaking van andere, niet gelijkluidende, bepalingen dan thans aan de orde. Nu de oppervlakte van het thans in geding zijnde bouwwerk meer dan 50 m2 bedraagt, was het college niet bevoegd om de ontheffing met toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro, gelezen in verbinding met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bro te verlenen. Zij

55

het op andere gronden, is de voorzieningenrechter dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat die bevoegdheid bij het college ontbreekt.

13-113 ABRvS 21 augustus 2013, nr. 201209007/1/A1 (Sudwest Fryslân/intrekking omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2013:839) Artikel 2.33 van de Wabo noch de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel bevat aanwijzingen dat het bestuursorgaan dat de omgevingsvergunning heeft verleend, in andere dan de in dit artikel vermelde gevallen bevoegd is de vergunning in te trekken. De opsomming van intrekkingsgronden in genoemd artikel 2.33 Wabo is limitatief. Andere gronden voor intrekking, voor zover die niet is bedoeld als sanctie, waarvan in dit geval geen sprake is, zijn uitgesloten. artikel 19 lid 3 WRO artikel 3.23 lid 1 Wro artikel 9.1.11 lid 1 Invoeringswet Wro artikel 1.2 lid 1 aanhef en onder f Invoeringswet Wabo artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo artikel 2.33 Wabo artikel 5.19 Wabo Procesverloop Bij besluit van 4 januari 2012 heeft het college de bij besluit van 9 december 2004 aan de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht Lidl Nederland GmbH (hierna: Lidl) verleende vrijstelling voor het gebruik van panden op de percelen Sint Antoniusplein 33 en de Julianastraat 71 te Sneek (hierna: het perceel) voor detailhandel in dagelijkse goederen, ingetrokken. [wederpartij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a,

StAB

4 / 2013

56 eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank). Bij uitspraak van 7 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 januari 2012 vernietigd. (…) 1. De panden op het perceel maken deel uit van een gebouwencomplex waarin verscheidene winkels zijn gevestigd en waarvan [wederpartij] eigenaar is. 2. Bij besluit van 9 december 2004 heeft het college aan Lidl met toepassing van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling verleend van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bolswarderpoort”, voor het gebruik van het perceel voor een tweede grootschalige detailhandel met een bruto vloeroppervlakte van 850 m2. Ingevolge het bestemmingsplan en de voorschriften van het uitwerkingsplan “Eerste uitwerking bestemmingsplan Bolswarderpoort” was in het winkelcentrum slechts één supermarkt met een oppervlakte van meer dan 600 m2 toegestaan. Het besluit van 9 december 2004 is met de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2009, in zaak nr. 200900787/1/H1 onherroepelijk geworden. 3. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het de verleende vrijstelling in redelijkheid heeft kunnen intrekken. Volgens het college ziet de rechtbank eraan voorbij dat niet aannemelijk is dat de exploitatie van de supermarkt op het perceel binnen de geldende geluidnormen mogelijk is. 3.2. Nu een ontheffing als bedoeld in artikel 3.23, eerste lid, van de Wro ingevolge artikel 9.1.11, eerste lid, van de Invoeringswet Wro is gelijkgesteld met een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, dient de bij besluit van 9 december 2004 aan Lidl verleende vrijstelling op grond van artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Invoeringswet Wabo te worden aangemerkt als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1,

Ruimtelijke ordening

eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ingevolge die bepaling is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. 3.3. Het college heeft aan het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat de bevoorrading van de supermarkt plaatsvindt vanaf de Julianastraat 71 en dit heeft geleid tot klachten van omwonenden over geluidsoverlast. Aan Lidl is een last onder dwangsom opgelegd wegens overschrijding van de geluidgrenswaarden uit het Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer. Verder is uit onderzoek gebleken dat de maatregelen die moeten worden genomen om te kunnen voldoen aan de geluidgrenswaarden disproportioneel en feitelijk onuitvoerbaar zijn. Daarbij komt volgens het college dat aan de exploitatie van een supermarkt inherent is dat de bevoorrading zeer frequent plaatsvindt. 3.4. De bevoegdheid tot intrekking van een omgevingsvergunning, waaronder een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, is neergelegd in artikel 2.33 van de Wabo. Het eerste lid van dit artikel bevat de gronden waarop het bevoegd gezag verplicht is tot gehele of gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning. In het tweede lid zijn de gevallen vermeld waarin het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk kan intrekken. Van de reguliere intrekkingsgronden in artikel 2.33 van de Wabo dienen te worden onderscheiden de intrekkingsgronden die zijn opgenomen in artikel 5.19 van de Wabo, welk artikel de intrekking als sanctie regelt op het niet-naleven van wettelijke of vergunningsvoorschriften. Van dit laatste is in dit geval geen sprake. 3.5. Artikel 2.33 van de Wabo noch de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 117-119) bevat aanwijzingen dat het bestuursorgaan dat de omgevingsvergunning heeft verleend, in andere dan de in dit artikel vermelde gevallen bevoegd is de vergunning in te trekken. De opsomming van intrekkingsgronden in artikel 2.33 van de Wabo is limitatief. Andere gronden voor intrekking, voor zover die niet is bedoeld als sanctie, waarvan als gezegd in dit geval geen sprake is, zijn uitgesloten.

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

3.6. Vaststaat dat het college artikel 2.33 van de Wabo niet aan zijn besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat de omstandigheden die in dit geval aan het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning ten grondslag liggen, niet zijn aan te merken als een situatie als bedoeld in artikel 2.33, eerste of tweede lid, van Wabo. Gelet hierop was het college niet bevoegd tot intrekking van de aan Lidl verleende omgevingsvergunning over te gaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Nu de rechtbank het besluit van het college van 4 januari 2012 terecht heeft vernietigd, leidt het voorgaande niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

13-114 Vzr. Rb. Midden-Nederland 30 augustus 2013, nr. UTR 13-3327 en UTR 13-2987 (Utrecht/omgevingsvergunning monument) (ECLI:NL:RBMNE:2013:3633) Casus Eiser is eigenaar van een rijksbeschermd monument. Hij heeft op 28 december 2012 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen en restaureren van het pand, inclusief het bouwen van een serre en dakterrassen, ten behoeve van het splitsen in een winkel en zes appartementen. Eiser heeft op 7 juni 2013 beroep ingesteld vanwege het niet tijdig bekend maken van een beslissing van rechtswege als bedoeld in artikel 8:55f van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op de aanvraag om een omgevingsvergunning van 28 december 2012. Rechtsvraag Is bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een rijksbeschermd monument de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing? Uitspraak Als uitgangspunt dient te gelden dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is bij een

57

aanvraag om een omgevingsvergunning – in beginsel ook als het gaat om een aanvraag die betrekking heeft op een beschermd monument. Verweerder heeft niet tijdig, dat wil zeggen binnen de termijn van acht weken, op de aanvraag beslist, noch de beslistermijn tijdig verlengd. Dit heeft tot gevolg dat de gevraagde vergunning van rechtswege is verleend. artikel artikel artikel artikel artikel artikel artikel artikel artikel

3:9 lid 3 Awb 4:20b lid 1 Awb 8:55f Awb 2.1 lid 1 aanhef en onder f Wabo 2.26 lid 3 Wabo 3.7 lid 1 Wabo 3.9 lid 2 en 3 Wabo 3.10 lid 1 aanhef en onder d Wabo 6.4 lid 1 Bor

8. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het perceel een rijksbeschermd monument is. Ook de voorzieningenrechter is dat oordeel toegedaan. Partijen verschillen met name van mening of in dit geval de reguliere voorbereidingsprocedure geldt dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het antwoord op deze vraag is bepalend voor de vraag of de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet van rechtswege is verleend. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. 9. Uitgangspunt is dat op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. Dit is bepaald in artikel 3.7, van de Wabo. 10. In het eerste lid van artikel 3.10 van de Wabo wordt limitatief, en dwingend, bepaald voor welke activiteiten de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. Die procedure geldt onder meer als het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, van de Wabo, zij het met de restrictie dat dit uitsluitend geldt ingeval door het bevoegd gezag een adviseur is aangewezen. Uit artikel 6.4 van het Bor volgt dat een adviseur wordt aangewezen ingeval sprake is van substantiële ingrepen aan het beschermd monument. 11. Nu als uitgangspunt dient te gelden dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is bij een aan-

StAB

4 / 2013

58

Ruimtelijke ordening

vraag om een omgevingsvergunning – in beginsel ook als het gaat om een aanvraag die betrekking heeft op een beschermd monument – stelt de voorzieningenrechter vast dat de beslistermijn in dit geval is begonnen op 28 december 2012, zijnde de datum waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. (…) De voorzieningenrechter stelt vast, en tussen partijen is ook niet in geschil, dat verweerder tot op heden nog geen beslissing op genoemde aanvraag heeft genomen. Geoordeeld moet dan ook worden dat verweerder niet tijdig, dat wil zeggen binnen de termijn van acht weken, op de aanvraag heeft beslist. De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat verweerder de beslistermijn ook niet tijdig heeft verlengd. Dit heeft tot gevolg dat de gevraagde vergunning met toepassing van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in samenhang met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb van rechtswege is verleend.

13-115 ABRvS 11 september 2013, nr. 201203731/1/A1 (Rijswijk/vrijstelling en bouwvergunning) (ECLI:NL:RVS:2013:1146) Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen aansluiten bij artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening strekt ertoe te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. Gesteld noch gebleken is dat appellante bescherming zoekt van dat belang. Uit de stukken blijkt dat het appellant gaat om een oneigenlijk en onrechtmatig concurrentievoordeel, indien niet aan de Bouwverordening wordt voldaan. Voormeld artikel strekt evenwel kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor appellante in deze procedure bescherming zoekt.

artikel 1.9 Chw artikel 8:69a Awb Procesverloop Bij besluit van 12 april 2005 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Modulus Projectontwikkeling B.V. vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het wijzigen van de gevels en het intern veranderen van de voormalige bibliotheek op het perceel Dr. H.J. Colijnlaan 343 te Rijswijk (hierna: het perceel) ter vestiging van een sportschool aldaar. Bij besluit van 28 juni 2011 heeft het college, voor zover hier belang, het door [appellante] gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en, onder verbetering van gronden, aan Modulus Projectontwikkeling gewijzigde vrijstelling en bouwvergunning verleend, met dien verstande dat de oppervlakte van de sportschool is vastgesteld op 1850 m². Bij uitspraak van 23 februari 2012 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juni 2011 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. (…) 1. Het bouwplan voorziet in het vervangen van de bestaande gevelbekleding en het verbouwen van een voormalig bibliotheekgebouw tot sportschool. Om in de parkeerbehoefte van het bouwplan te voorzien, moeten er vier extra parkeerplaatsen worden gerealiseerd. 2. In de tussenuitspraak van 6 februari 2013 heeft de Afdeling overwogen dat op het perceel onvoldoende ruimte aanwezig is om in de vier extra benodigde parkeerplaatsen te voorzien. Het college heeft beoogd krachtens artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de Bouwverordening van de gemeente Rijswijk ontheffing te verlenen, welke ontheffing echter niet in het besluit van 28 juni 2011 is opgenomen. Het college heeft volgens de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat op andere wijze in de benodigde parkeerruimte is voorzien. Gelet op het voorgaande, is in de tussenuitspraak overwogen dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 28 juni 2011 in stand te laten. De Afdeling heeft het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

59

dit luidde ten tijde van belang, in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen, door te bezien of met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening ontheffing kan worden verleend van het eerste lid van dat artikel.

in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.

3. Bij besluit, verzonden op 16 april 2013, heeft het college het besluit van 28 juni 2011 naar aanleiding van de tussenuitspraak gewijzigd, in die zin dat op grond van de artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening ontheffing wordt verleend en dat besluit voor het overige gehandhaafd.

7. [appellante] betoogt dat het college bij het besluit, verzonden op 16 april 2013, niet in redelijkheid ontheffing als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening heeft kunnen verlenen. Hiertoe voert zij aan dat onzeker is of daadwerkelijk zes extra parkeerplaatsen zullen worden aangelegd. Volgens haar is aan de ontheffing ten onrechte geen daartoe strekkende voorwaarde verbonden.

4. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (hierna: de Wab) in werking getreden. Nu de aangevallen uitspraak bekend is gemaakt vóór 1 januari 2013 volgt uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van deel C van die wet dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet van toepassing is op het geding, zoals dat ten tijde van de tussenuitspraak bij de Afdeling aan de orde was. Dit recht is, anders dan [appellante] in haar brief van 26 juni 2013 betoogt, evenwel niet van toepassing op het in navolging van de tussenuitspraak genomen besluit, verzonden op 16 april 2013. Dit besluit is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en is bekendgemaakt na 1 januari 2013. Op dit besluit is het recht, zoals dat geldt sinds 1 januari 2013 van toepassing. Dat betekent dat [appellante] niet kan worden gevolgd in haar betoog dat artikel 8:69a van de Awb, welk artikel op 1 januari 2013 in werking is getreden, niet van toepassing is. 5. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb, vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 6. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van de Wab (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen aansluiten bij artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Ook met artikel 8:69a van de Awb heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit

7.1. Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening strekt ertoe te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. Gesteld noch gebleken is dat [appellante] bescherming zoekt van dat belang. [appellante] vreest, zo blijkt uit haar brief van 26 juni 2013, dat de sportschool oneigenlijk en onrechtmatig concurrentievoordeel heeft, indien niet aan de Bouwverordening wordt voldaan. Voormeld artikel strekt evenwel kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor [appellante] in deze procedure bescherming zoekt. Gelet hierop kan het betoog van [appellante], wat hier verder ook van zij, ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit. Het beroep op de zogenoemde correctie Langemeijer is niet onderbouwd, zodat dit reeds daarom niet tot een ander oordeel leidt.

Annotatie 1. Ter bescherming van welke belangen is een publiekrechtelijke norm vastgesteld? Dat is de centrale vraag die bij de toepassing van het relativiteitsvereiste door de bestuursrechter moet worden beantwoord. Vanwege de dikwijls ruime/vage formulering van een wettelijke norm, is het antwoord niet altijd evident. Voornoemde vraag heeft met de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (met ingang van 1 januari 2013, Stb. 2012, 684) aan belang gewonnen, omdat het relativiteitsvereiste sindsdien in ieder bestuursrechtelijk geding geldt. Bovenstaande uitspraak maakt duidelijk (r.o. 4) dat die gelding ook bestaat ten aanzien van besluiten die naar

StAB

4 / 2013

60 aanleiding van een tussenuitspraak zijn genomen en die na 1 januari 2013 bekend zijn gemaakt. 2. Intussen heeft de Afdeling zich over het beschermingsperspectief van menig publiekrechtelijke norm uitgesproken. In die jurisprudentie gaat het veelal om ‘omgevingsrechtelijke’ normen (dat is verklaarbaar omdat het relativiteitsvraagstuk tot 1 januari 2013 alleen aan de orde kwam in zaken die onder de reikwijdte van (art. 1.9 van) de Crisisen herstelwet vielen). Wat opvalt is dat de toepassing van het relativiteitsvereiste in relatie tot omgevingsrechtelijke normen soms geen digitaal resultaat oplevert. Ik bedoel daarmee dat het antwoord op de vraag of een beroepsgrond wordt getroffen door het relativiteitsvereiste niet bij voorbaat een ‘ja’ of ‘nee’ oplevert maar afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. In het bijzonder speelt het aspect afstand daarbij een rol (nota bene: het relativiteitsvereiste staat los van de vraag of een rechtzoekende belanghebbende is als bedoeld in art. 1:2 Awb). Dat geldt voor alle zaken waarin – volgens de jurisprudentie van de Afdeling – de toepassing van het relativiteitsvereiste moet worden gerelateerd aan de bescherming van het woonen leefklimaat van diegene die zich in een bestuursrechtelijk geding op een omgevingsrechtelijke norm beroept. Een illustratie daarvan bieden de uitspraken over de werking van het relativiteitsvereiste in relatie tot de Natuurbeschermingswet 1998 (o.a. ABRvS 28 augustus 2013, nr. 201302265/1/R6, met name r.o. 2.2 (Rozendaal)) en de Flora- en faunawet (o.a. ABRvS 18 juni 2013, nr. 201210708/1/A4, met name r.o. 8.3 (Noordoostpolder)). In relatie tot de normen uit de Wet geluidhinder, dook het criterium van het woon- en leefklimaat ook op (o.a. ABRvS 28 maart 2012, nr. 201109828/1/A1, met name r.o. 2.5.2. (Schiedam)). De reikwijdte van het relativiteitsvereiste wordt in zo’n geval bepaald door de afstand tussen de woonlocatie van de degene die zich in rechte op een publiekrechtelijke norm beroept en de activiteit die in het door hem bestreden besluit aan de orde is. Hoewel het woordje ‘kennelijk’ in artikel 8:69a Awb suggereert dat bij de beoordeling van de doeltreffendheid van een beroepsgrond steeds sprake is van een absoluut ‘ja’ of ‘nee’ en dus van een statische reikwijdte van het relativiteitsvereiste, leert de jurisprudentie in omgevingsrechtelijke zaken dat evengoed sprake kan zijn van een dynamische werking van het relativiteitsvereiste, waarbij de dynamiek wordt bepaald door het afstandsaspect in het concrete geval.

Ruimtelijke ordening

3. In de hierboven afgedrukte uitspraak gaat het om het relativiteitsvereiste in relatie tot parkeernormen. Dat die normen in geen geval tot doel hebben om concurrentiebelangen te beschermen, is evident. Het te beschermen belang wordt door de Afdeling in dezen verwoord als het voorkomen van parkeeroverlast in de directe omgeving van een bouwplan. Met het criterium ‘directe omgeving’ wordt wederom een afstandscriterium geïntroduceerd waardoor toepassing van het relativiteitsvereiste ook in relatie tot parkeernomen een dynamisch karakter krijgt. Tonny Nijmeijer

13-116 ABRvS 18 september 2013, nr. 201208105/1/R2 (Bergen op Zoom/bestemmingsplan ‘De Zeeland’) (ECLI:NL:RVS:2013:1192) De Afdeling ziet aanleiding om, anders dan in de uitspraken van 10 juni 2009, zaak nr. 200808122/1/R3 (ECLI:NL:RVS:2009:BI7245) en van 2 december 2009 in zaak nr. 200901438/1/R3 (ECLI:NL:RVS:2009:BK5082), voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau vanaf heden doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. De Afdeling is van oordeel dat een speelgoedwinkel en een fitnesscentrum niet als voorzieningen ten behoeve van de eerste levensbehoeften kunnen worden aangemerkt. Gelet daarop kan zich dan ook geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voordoen. 5. Het plan voorziet in de herontwikkeling van het monumentale pand van de voormalige suikerfabriek “De Zeeland” te Bergen op Zoom. Daarnaast voorziet het plan voor een aantal nabij gelegen percelen in een actualiserende bestemming, waarbij de raad ervoor heeft gekozen het huidige gebruik vast te leggen. Het plangebied ligt ten westen van de binnenstad van Bergen op Zoom.

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

7. Toychamp B.V. exploiteert een speelgoeddetailhandelsvestiging van 1.300 m² aan de Van Konijnenburgweg 4749. Zij kan zich niet verenigen met de voorziene vestiging van een Intertoyswinkel van ongeveer 1.000 m2 in de directe nabijheid van haar winkelpand. Volgens Toychamp B.V. stelt de raad ten onrechte dat dit niet tot een ontwrichting van de markt zal leiden. Omdat geen marktruimte voor een nieuwe vestiging van Intertoys bestaat, zal de ontwikkeling leiden tot banenverlies, mogelijke faillissementen en leegstand, zo voert Toychamp B.V. aan. 7.1. De raad stelt dat een distributieplanologisch onderzoek is verricht. Hieruit blijkt dat, gezien de omvang en de spreiding van speelgoedwinkels binnen de gemeente, niet behoeft te worden gevreesd voor een ontwrichting van de markt. Volgens de raad blijft een voldoende voorzieningenniveau behouden en behoeft voor leegstand niet te worden gevreesd. 7.3. De Wro strekt er niet toe bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Concurrentieverhoudingen vormen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. 7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2009, zaak nr. 200808122/1/R3) komt voor de vraag of er een duurzame ontwrichting zal ontstaan van het voorzieningenniveau geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen zal ontstaan. In voornoemde uitspraak is doorslaggevend geacht of voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse inkopen kunnen doen. In haar uitspraak van 2 december 2009 in zaak nr. 200901438/1/R3 met betrekking tot de situatie waarin het niet ging om dagelijkse boodschappen die in een supermarkt worden gedaan, maar om niet-dagelijkse inkopen, heeft de Afdeling beoordeeld of de inwoners van het verzorgingsgebied, na realisatie van de voorzieningen, op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen. De Afdeling ziet aanleiding om, anders dan in voornoemde uitspraken, voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor

61

een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau vanaf heden doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. 7.5. De Afdeling is van oordeel dat een speelgoedwinkel naar zijn aard niet bijdraagt aan de mogelijkheid te voorzien in de eerste levensbehoeften. Gelet daarop kan zich in dit geval geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voordoen. Over de door Toychamp B.V. gevreesde leegstand overweegt de Afdeling dat onder omstandigheden overcapaciteit kan leiden tot (een toename van) leegstand, hetgeen tot negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat kan leiden. De berekeningen van Toychamp B.V. in haar zienswijze vormen hiervoor echter geen adequate onderbouwing, aangezien – anders dan Toychamp B.V. kennelijk meent – de stelling dat de voorziene uitbreiding zal leiden tot leegstand in de berekeningen niet is gekwantificeerd. In hetgeen Toychamp B.V. heeft aangevoerd, bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad er niet voor heeft mogen kiezen om de in het plangebied voor “Gemengd (GD)” aangewezen gronden mede te bestemmen voor één grootschalige detailhandelsvestiging in speelgoed. 21. Fitness Palace Boulevard B.V. en anderen kunnen zich niet verenigen met de in het plan opgenomen mogelijkheid dat in het complex van De Zeeland een fitnessbedrijf kan worden gevestigd. Volgens hen is de fitnessmarkt in de gemeente Bergen op Zoom zodanig verzadigd, dat een extra vestiging het huidige voorzieningenniveau zal aantasten. 21.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een bestemmingsplan niet de strekking heeft om concurrentieverhoudingen te beperken of uit te sluiten. Daarnaast is een onderzoek naar mogelijke duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ten gevolge van het toestaan van een fitnessvoorziening niet aan de orde. De jurisprudentie van de Afdeling waarop Fitness Palace Boulevard B.V. en anderen doelen, heeft volgens de raad geen betrekking op fitnessvoorzieningen. De raad heeft de mogelijkheid voor vestiging op deze locatie van belang geacht vanwege het welbevinden en de gezondheid van mensen. Daarnaast heeft vestiging ter plaatse een meervoudige betekenis

StAB

4 / 2013

62 vanwege het gedifferentieerde programma en is de locatie goed bereikbaar. 21.3. Zoals de Afdeling hiervoor in 7.3 heeft overwogen, strekt de Wro er niet toe bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. In aanmerking genomen hetgeen in 7.4 en 7.5 is overwogen is de Afdeling voorts van oordeel dat een fitnesscentrum naar zijn aard niet als een voorziening ten behoeve van de eerste levensbehoeften kan worden aangemerkt. Gelet daarop kan zich in dit geval geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voordoen. In hetgeen Fitness Palace Boulevard B.V. en anderen hebben aangevoerd, bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad er niet voor heeft mogen kiezen om de in het plangebied voor “Gemengd (GD)” aangewezen gronden mede te bestemmen voor sport en recreatie, waaronder fitness.

Annotatie 1. Opnieuw heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een nuance aangebracht in de wijze waarop wordt beoordeeld of door een nieuwe ontwikkeling sprake is van ‘duurzame ontwrichting’ van de voorzieningenstructuur. In de uitspraak van 10 juni 2009 (nr. 200808122/11/R3) bracht de Afdeling bestuursrechtspraak reeds een belangrijke wijziging aan in de beoordeling of sprake zou zijn van duurzame ontwrichting. Vanaf dat moment werd namelijk duidelijk dat geen doorslaggevende betekenis meer zou toekomen aan de vraag of overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijk sluiting van bepaalde detailhandelsvestigingen zal ontstaan. De Afdeling bestuursrechtspraak hanteerde vanaf dat moment als doorslaggevend criterium of voor inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden zou blijven als gevolg van het toevoegen van extra aanbod. Daarbij was van doorslaggevend belang dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse inkopen zouden kunnen blijven doen. Deze zelfde lijn werd gevolgd voor nietdagelijkse inkopen (zie bijv. ABRvS 2 december 2009, nr. 200901438/1/R3). 2. In de hier opgenomen uitspraak van 18 september 2013 brengt de Afdeling bestuursrechtspraak een nuance op deze jurisprudentielijn aan door te bepalen dat voor de

Ruimtelijke ordening

vraag of sprake kan zijn van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voortaan doorslaggevend moet worden geacht of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. In die uitspraak van 18 september 2013 betrof het een beroep van een speelgoedwinkel die zich verzette tegen de komst van een nieuwe Intertoys in het plangebied. De Afdeling oordeelde met inachtneming van dit nieuwe criterium dat speelgoed naar zijn aard niet voorziet in een eerste levensbehoefte. Met die redenering werd het beroep op duurzame ontwrichting dan ook van tafel geveegd. 3. Worden met deze uitspraak concurrenten van branches die niet in eerste levensbehoeften voorzien op het gebied van duurzame ontwrichting buiten spel gezet? Niet helemaal, zo getuigt een tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 december 2012 (nr. 201200385/1/T1/R3) betreffende het bestemmingsplan Emmeloord-De Deel Stadshart. In die tussenuitspraak oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak, kort gezegd, dat het vaststellen van een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe ontwikkelingen waarbij niet inzichtelijk wordt gemaakt welke effecten een mogelijke toename van de leegstand heeft op het ondernemers- en woon- en leefklimaat, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling bestuursrechtspraak achtte daarbij van belang dat onvoldoende rekening was gehouden met een stagnatie in de branche en een toename van internetbestedingen. Bij voornoemde tussenuitspraak werd het bestuursorgaan opgedragen deze effecten wel inzichtelijk te maken. Bij einduitspraak van 11 september 2013 (nr. 201200385/1/R2) oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak vervolgens dat de gemeenteraad er wel in geslaagd was de effecten van de nieuwe ontwikkelingen op het bestaande winkelgebied inzichtelijk te maken waarbij de uitkomsten van het onderzoek en de door de gemeenteraad daaraan verbonden conclusies zeer marginaal werden getoetst. 4. Ook in de hier opgenomen uitspraak van 18 september 2013 betoogt de concurrent van Intertoys dat het toevoegen van extra aanbod tot een toename van de leegstand zal leiden hetgeen een negatief effect heeft op het woonen leefklimaat en ondernemersklimaat. Ten aanzien daarvan oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak echter dat deze stelling onvoldoende cijfermatig is onderbouwd.

StAB

4 / 2013

Ruimtelijke ordening

63

5. Al met al toont deze jurisprudentie dat het steeds lastiger wordt om concurrerende ontwikkelingen aan te vechten. Daartegenover moet echter worden gesteld dat het argument dat een ontwikkeling zou leiden tot duurzame ontwrichting tot op heden in de jurisprudentie nog niet werd geaccepteerd, lijvige Distributie Planologische Onderzoeken (DPO’s) ten spijt.

spandoek van BK-autogas te verwijderen en verwijderd te houden en geen andere objecten in strijd met de Landschapsverordening Provincie Utrecht 2011 (Lsv) te plaatsen op straffe van een dwangsom van € 1.000 voor iedere week waarin één of meer reclameobjecten blijven staan, met een maximumbedrag van € 10.000.

6. Ik zie overigens nog wel ruimte voor de ontwikkeling van jurisprudentie op dit vlak. In de eerste plaats is interessant hoe de Afdeling bestuursrechtspraak het criterium ‘eerste levensbehoefte’ zal gaan uitleggen. Een kleine doorkijk naar meer recente jurisprudentie leert dat de Afdeling bestuursrechtspraak een tuincentrum niet onder eerste levensbehoefte schaart (ABRvS 30 oktober 2013, nr. 201301888/1/R2) en een supermarkt wel (ABRvS 29 oktober 2013, nr. 201306171/2/R2). Hoe zal echter worden omgegaan met winkels die op het grensvlak liggen, zoals een patissier die ook wat brood verkoopt of een Hema-winkel die deels in dagelijks aanbod voorziet en deels in niet-dagelijks aanbod? In de tweede plaats zie ik wel degelijk mogelijkheden voor het aanvechten van ontwikkelingen in krimpregio’s. Van belang is dan wel dat stellingen omtrent duurzame ontwrichting en leegstand kwantitatief worden onderbouwd met een Distributie Planologisch Onderzoek (DPO). Het spel lijkt dus nog niet gespeeld!

Rechtsvraag Hoe verhouden de Landschapsverordening Provincie Utrecht 2011 (Lsv) en de Wabo zich tot elkaar?

Daniëlle Roelands-Fransen

13-117 Vzr. Rb. Midden-Nederland 23 september 2013, nr. UTR 13/3992 en UTR 13/4419 (Reclameobjecten tankstation Maarsseveen) (ECLI:NL:RBMNE:2013:3877 ) Casus Bij het tankstation Maarsseveen B.V. zijn diverse reclameobjecten waargenomen. Eiseres keert zich tegen de last onder dwangsom om de zuil van circa 7 meter hoog met reclame, het welkomstbord, het spandoek met acties van zelftanken, het aardgasbord van CNG, het bord van BK-autogas en het

Uitspraak Eiseres betoogt dat de Lsv in zijn geheel als onverbindend moet worden beschouwd, omdat de verbodsbepaling van artikel 3 onbevoegd is vastgesteld. De Lsv is in strijd met zowel de Wet algemene beginselen omgevingsrecht (Wabo) als de Invoeringswet van de Wabo. Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat door de inwerkingtreding van de Wabo alle vergunningen zijn getransformeerd naar één omgevingsvergunning. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat hiermee ook van rechtswege een ontheffing om te voldoen aan de Lsv wordt geacht te zijn verleend. De voorzieningenrechter overweegt dat de Wabo betrekking heeft op een aantal toestemmingsstelsels die bij provinciale of gemeentelijke verordening zijn geregeld. Het gaat daarbij om veelvoorkomende toestemmingsstelsels die betrekking hebben op plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, onder meer de reclamevergunning. Als in een verordening is bepaald dat voor dergelijke activiteiten een vergunning nodig is, dan is dat op grond van artikel 2.2 van de Wabo een omgevingsvergunning. Voor de in artikel 2.2 van de Wabo genoemde activiteiten blijven de bestaande bevoegde organen van gemeenten en provincies echter autonoom bevoegd om te bepalen of en zo ja in welke gevallen een vergunning is vereist. De Wabo verandert daaraan niets. Hetzelfde geldt voor de vaststelling van het toetsingskader. De bevoegdheid tot materiële normstelling blijft dus volledig op decentraal niveau. Uitsluitend wanneer in een verordening is bepaald dat voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, een vergunning nodig is, zijn de (procedure)regels van de Wabo van toepassing. De Wabo gaat daarbij dus uit van een

StAB

4 / 2013

64 in dit geval op provinciaal niveau gemaakte afweging om te beoordelen of voor de betreffende activiteit een vergunning nodig is en, zo ja, in welke gevallen die kan worden verleend. Niet gebleken is waarom de Lsv op dit punt in strijd is met de Wabo of de Invoeringswet van de Wabo. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat met de invoering van de Wabo niet opeens allerlei (niet-aangevraagde) activiteiten, ontheffingen of omgevingsvergunningen worden geacht te zijn verleend die onder de tot dan toe geldende regelgeving (ook) niet waren verleend. Aangezien in dit geval niet is gebleken van een ontheffing om aan de (voorganger van de) Lsv te voldoen voordat de Wabo in werking was getreden, mag eiseres geen andere handelsreclame maken dan op grond van de Lsv is toegestaan. artikel 2.2 Wabo

Ruimtelijke ordening

in een verordening is bepaald dat voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, een vergunning nodig is, zijn de (procedure)regels van de Wabo van toepassing. De Wabo gaat daarbij dus uit van een in dit geval op provinciaal niveau gemaakte afweging om te beoordelen of voor de betreffende activiteit een vergunning nodig is en, zo ja, in welke gevallen die kan worden verleend. Niet gebleken is waarom de Lsv op dit punt in strijd is met de Wabo of de Invoeringswet van de Wabo. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat met de invoering van de Wabo niet opeens allerlei (niet aangevraagde) activiteiten, ontheffingen of omgevingsvergunningen worden geacht te zijn verleend die onder de tot dan toe geldende regelgeving (ook) niet waren verleend. Aangezien in dit geval niet is gebleken van een ontheffing om aan de (voorganger van de) Lsv te voldoen voordat de Wabo in werking was getreden, mag eiseres geen andere handelsreclame maken dan op grond van de Lsv is toegestaan.

5.1. Eiseres betoogt dat de Lsv in zijn geheel als onverbindend moet worden beschouwd, omdat de verbodsbepaling van artikel 3 onbevoegd is vastgesteld. De Lsv is in strijd met zowel de Wet algemene beginselen omgevingsrecht (Wabo) als de Invoeringswet van de Wabo. Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat door de inwerkingtreding van de Wabo alle vergunningen zijn getransformeerd naar één omgevingsvergunning. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat hiermee ook van rechtswege een ontheffing om te voldoen aan de Lsv wordt geacht te zijn verleend. 5.2. De voorzieningenrechter overweegt dat de Wabo betrekking heeft op een aantal toestemmingsstelsels die bij provinciale of gemeentelijke verordening zijn geregeld. Het gaat daarbij om veelvoorkomende toestemmingsstelsels die betrekking hebben op plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, onder meer de reclamevergunning. Als in een verordening is bepaald dat voor dergelijke activiteiten een vergunning nodig is, dan is dat op grond van artikel 2.2 van de Wabo een omgevingsvergunning. Voor de in artikel 2.2 van de Wabo genoemde activiteiten blijven de bestaande bevoegde organen van gemeenten en provincies echter autonoom bevoegd om te bepalen of en zo ja in welke gevallen een vergunning is vereist. De Wabo verandert daaraan niets. Hetzelfde geldt voor de vaststelling van het toetsingskader. De bevoegdheid tot materiële normstelling blijft dus volledig op decentraal niveau. Uitsluitend wanneer

StAB

4 / 2013

Schadevergoeding

13-118 ABRvS 3 juli 2013, nr. 201201690/1/T2/A2 (Planschade Herpen) (ECLI:NL:RVS:2013:112)

65 Daarbij kan een forfaitaire drempel worden gehanteerd of een kortingspercentage worden toegepast. Dat artikel 6.2, tweede lid, van de Wro niet van toepassing is op de aanvraag van appellant om een tegemoetkoming in de planschade, staat daaraan niet in de weg. artikel 6.1 Wro

Casus Het college dient te bepalen of de gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Rechtsvraag Wat zijn de van belang zijnde omstandigheden ter bepaling van de schade als gevolg van een planologische ontwikkeling? Uitspraak Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro heeft, anders dan artikel 49 van de WRO, geen betrekking op een vergoeding van schade, maar op een tegemoetkoming in de schade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2) moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Gelet hierop zal het college dienen te motiveren of en zo ja, in hoeverre de door appellant geleden schade tot het normale maatschappelijke risico behoort.

Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. 2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het besluit van 17 februari 2011, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Voorts heeft de Afdeling het college opgedragen om het gebrek in dat besluit te herstellen door, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 9 november 2010 gemaakte bezwaar te nemen en daartoe een nader deskundigenadvies in te winnen. 3. Bij brief van 13 december 2012 heeft [belanghebbende] zich op het standpunt gesteld dat de door [appellant] gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, zodat deze schade, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), geheel voor rekening van [appellant] behoort te blijven. 4. Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak een nader advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In een nader advies van februari 2013 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen het oude planologische regime en het besluit van 25 oktober 2007, waarbij het college, met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), vrijstelling van de bepalingen van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen heeft verleend ten behoeve van de bouw van een gebouw met een winkelruimte en tien appartementen (hierna: het gebouw) op het ten zuiden en zuidwesten van de woning van [appellant] aan de [locatie] te Herpen (hierna: de woning) gelegen gebied aan de Rogstraat 26-28 te Herpen (hierna: het plangebied). Wat betreft de bebouwingsmoge-

StAB

4 / 2013

66

Schadevergoeding

lijkheden is uiteengezet dat het uitzicht van [appellant] niet is aangetast en dat de zonlichttoetreding in de woning en de tuin niet is afgenomen. Wat betreft de gebruiksmogelijkheden is uiteengezet dat de privacy van [appellant] is aangetast en dat de overlast in de woning en de tuin, gezien de onder het oude planologische regime bestaande beperking tot bedrijfsmatig gebruik in milieucategorie 2 in het plangebied, is toegenomen. Voorts is in het nader advies vermeld dat de situeringswaarde van de woning niet is aangetast. Uit de vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat [appellant] door het besluit van 25 oktober 2007 in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat de waarde van de woning ten tijde van de inwerkingtreding van dat besluit op 16 januari 2008 (hierna: de peildatum) van € 355.000,00 naar € 345.000,00 is gedaald.

baar verlies aan privacy en niveau van overlast onder het oude planologische regime mogelijk was.

5. Het college heeft het nader advies van de SAOZ aan het besluit van 21 februari 2013 ten grondslag gelegd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19 van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.

De SAOZ heeft aan haar conclusies over het verlies aan privacy en de toename van de overlast ten grondslag gelegd dat, als gevolg van de intensivering van het meer permanente gestapelde woongebruik, meer inkijk in de woning en de tuin zal plaatsvinden en [appellant] meer overlast zal ondervinden. Uit het nader advies blijkt dat de SAOZ daarbij heeft onderkend dat onder het oude planologische regime, gelet op de bestemming van het plangebied, inkijk vanuit bedrijfsbebouwing, een winkel en een bedrijfswoning mogelijk was en [appellant] bij gebruik ten behoeve van bedrijfsmatig gebruik in milieucategorie 2, een winkel en een bedrijfswoning overlast had kunnen ondervinden. [belanghebbende] heeft geen deskundigenrapport overgelegd waarin het nader advies gemotiveerd is bestreden. Dat hij het met de conclusies van de SAOZ over het verlies aan privacy en de toename van de overlast niet eens is en kritische kanttekeningen bij die conclusies heeft geplaatst, betekent niet dat het door de SAOZ verrichte onderzoek in zoverre onzorgvuldig of onvolledig is geweest en het college die conclusies niet aan het besluit van 21 februari 2013 ten grondslag had mogen leggen.

6. [appellant] heeft in zijn zienswijze over het besluit van 21 februari 2013 te kennen gegeven dat hij zich met dat besluit kan verenigen. 7. Uit het besluit van 21 februari 2013, gelezen in samenhang met het nader advies van de SAOZ van februari 2013, blijkt dat niet is onderzocht of de door [appellant] gestelde schade geheel of gedeeltelijk binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt. [belanghebbende] betoogt in zijn zienswijze over het besluit van 21 februari 2013 terecht dat, gezien de inhoud van zijn brief van 13 december 2012, dit besluit in zoverre niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. 8. [belanghebbende] betoogt voorts dat het college heeft miskend dat het besluit van 25 oktober 2007 voor [appellant] niet tot een verlies aan privacy en tot meer overlast heeft geleid. Daartoe voert hij aan dat de aan het bouwplan toegevoegde afscheiding aan de achterzijde van het gebouw tot gevolg heeft dat inkijk in de woning slechts vanuit de zolderverdieping van het gebouw mogelijk is. Voorts voert hij aan dat, gelet op de gebruiksmogelijkheden van het plangebied, een vergelijk-

8.1. Dat de afscheiding de inkijk in de woning feitelijk heeft beperkt, laat onverlet dat, bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden, van de voor de belanghebbende meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden dient te worden uitgegaan. Voor de privacy is dat, anders dan bijvoorbeeld voor het uitzicht, de situatie waarbij op die gronden ter hoogte van de onroerende zaak van de belanghebbende geen afscheiding is geplaatst. Dat betekent dat de afscheiding in dit geval niet ten onrechte bij de planvergelijking buiten beschouwing is gelaten.

Het betoog faalt. 9. De conclusie is dat het besluit van 21 februari 2013, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb, niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in dat

StAB

4 / 2013

Schadevergoeding

besluit te herstellen. Daartoe dient het college binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, op basis van een nader deskundigenadvies een nieuw besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 9 november 2010 gemaakte bezwaar te nemen. Het college dient, rekening houdend met het volgende, te bepalen of de gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en of deze, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, geheel of gedeeltelijk voor rekening van [appellant] behoort te blijven. 10. Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro heeft, anders dan artikel 49 van de WRO, geen betrekking op een vergoeding van schade, maar op een tegemoetkoming in de schade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2) moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Gelet hierop zal het college dienen te motiveren of en zo ja, in hoeverre de door [appellant] geleden schade tot het normale maatschappelijke risico behoort. Daarbij kan een forfaitaire drempel worden gehanteerd of een kortingspercentage worden toegepast. Dat artikel 6.2, tweede lid, van de Wro niet van toepassing is op de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in de planschade, staat daaraan niet in de weg.

67

13-119 ABRvS 10 juli 2013, nr. 201207566/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2013:207) Casus Het college heeft een advies van de SAOZ aan het besluit van 23 februari 2012 ten grondslag gelegd, waarin de SAOZ heeft vastgesteld dat de planologische maatregel voor appellant heeft geleid tot een nadeliger positie en tot een waardedaling van zijn woning van € 8.000. De SAOZ heeft vervolgens uiteengezet dat de tegemoetkoming in deze planschade reeds anderszins is verzekerd, doordat appellant van projectontwikkelaar Brands Bouwontwikkeling B.V. een perceel grond van 34 m² met een waarde van € 1.360 voor een bedrag van € 1 heeft gekocht en deze projectontwikkelaar voorts op het perceel van appellant een als erfafscheiding bedoelde schutting met een lengte van 63 meter heeft laten plaatsen, waarvan de kosten € 9.800 bedroegen. Gelet hierop is de SAOZ tot de conclusie gekomen dat de door appellant geleden schade in voldoende mate anderszins is verzekerd en dat zijn aanvraag kan worden afgewezen. Rechtsvraag Weegt de waarde van de door de projectontwikkelaar aan appellant overgedragen gronden en de geplaatste schutting op tegen de geleden planschade, en is derhalve de planschade volledig gecompenseerd? Uitspraak Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de tegemoetkoming in de planschade van appellant door de plaatsing van de schutting en de overdracht van de grond voor een bedrag van 1 euro voldoende anderszins is verzekerd. Hierbij heeft de rechtbank terecht de lengte en de uitvoering van de schutting in aanmerking genomen en van belang geacht dat het type en de kwaliteit ervan destijds in samenspraak met appellant zijn gekozen. Voor zover appellant in verband met de verkrijging van de grond overdrachtskosten heeft gemaakt, is niet gebleken dat deze kosten dermate hoog waren dat deze ertoe

StAB

4 / 2013

68 leiden dat de tegemoetkoming in de planschade niet meer anderszins is verzekerd. De door appellant gestelde afschrijvings- en onderhoudskosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, reeds omdat deze in de toekomst te maken kosten geen verband houden met de op de peildatum vastgestelde waardevermindering. artikel 6.1 Wro 2. [appellant] is eigenaar van de woning gelegen aan Achter de Brinken 12 te Gasselte. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 13 mei 2011 in zaak nr. 10/2145, door de Afdeling bevestigd bij uitspraak van 30 november 2011 in zaak nr. 201105965/1/H2, waarin is overwogen dat niet duidelijk is of de waarde van de door de projectontwikkelaar van de woningen naast het perceel van [appellant], Brands Bouwontwikkeling B.V., aan [appellant] overgedragen gronden en de geplaatste schutting opweegt tegen de geleden planschade, en dat derhalve evenmin duidelijk is of de planschade volledig is gecompenseerd, heeft het college de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), gevraagd advies uit te brengen over de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade. In een advies van januari 2012 heeft de SAOZ een planologische vergelijking gemaakt tussen het oude planregime van de bestemmingsplannen “Buitengebied” en “Rekreatieterrein “de Hoefslag”” en het nieuwe planregime van het bestemmingsplan “De Hoefslag te Gasselte”. De SAOZ heeft vastgesteld dat de planologische maatregel voor [appellant] heeft geleid tot een nadeliger positie en tot een waardedaling van zijn woning van € 8.000,00. De SAOZ heeft vervolgens uiteengezet dat de tegemoetkoming in deze planschade reeds anderszins is verzekerd, doordat [appellant] van projectontwikkelaar Brands Bouwontwikkeling B.V. een perceel grond van 34 m² met een waarde van € 1.360,00 voor een bedrag van € 1,00 heeft gekocht en deze projectontwikkelaar voorts op het perceel van [appellant] een als erfafscheiding bedoelde schutting met een lengte van 63 meter heeft laten plaatsen, waarvan de kosten € 9.800,00 bedroegen. Gelet hierop is de SAOZ tot de conclusie gekomen dat de door [appellant] geleden schade in voldoende mate anderszins is verzekerd en dat zijn aanvraag kan worden afgewezen.

Schadevergoeding

3. Voor zover [appellant] aanvoert dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de overeenkomst volgt dat hij zal afzien van het aanvragen van vergoeding van planschade terwijl in de overeenkomst staat dat hij zal afzien van het vorderen van planschade, en dat zij ten onrechte als vaststaand heeft aangenomen dat hij door met de overeenkomst in te stemmen de nog te lijden planschade als voldoende gecompenseerd heeft aanvaard, kan dat betoog, wat hier verder van zij, niet tot het door [appellant] ermee beoogde resultaat leiden, omdat hij daarbij geen belang heeft. [appellant] heeft op 1 juni 2010 een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade bij het college ingediend welke aanvraag door het college in behandeling is genomen. Ook zijn stelling dat de rechtbank van het door zijn gemachtigde ingediende planschaderapport ten onrechte heeft gemeend dat het als een deskundigenrapport was bedoeld, treft geen doel, omdat de rechtbank het niet als een deskundigenrapport heeft aangemerkt en het bij het oordeel van de rechtbank geen rol heeft gespeeld. 4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het advies van de SAOZ aan het besluit van 23 februari 2012 ten grondslag heeft mogen leggen. Daartoe voert hij aan dat het advies te veel nadruk legt op de gevolgen van de maximale planologische invulling onder het oude planregime in vergelijking met die van het nieuwe planregime. Zo is in dat advies in het kader van het oude planregime ten onrechte voor mogelijk gehouden dat een toiletgebouw hoger dan 3,5 meter ten zuiden van zijn perceel kon worden gerealiseerd en is ten onrechte rekening gehouden met te ver weg gelegen bouwmassa. Daarnaast heeft de SAOZ ten onrechte de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden onder het oude planregime bij de planvergelijking betrokken en is het advies onduidelijk over de omvang van het maximale recreatieve gebruik. Voorts heeft de SAOZ ten onrechte geadviseerd dat met de plaatsingskosten van de schutting en de overdracht van de gronden de tegemoetkoming in de planschade voldoende anderszins is verzekerd. De in rekening gebrachte prijs per strekkende meter van de schutting is te hoog en dient te worden verrekend met afschrijvings-, onderhouds- en vervangingskosten. Ook de voor zijn rekening komende overdrachts- en deskundigenkosten hadden met de kosten van de schutting verrekend moeten worden, aldus [appellant].

Het college heeft dit advies aan het besluit van 23 februari 2012 ten grondslag gelegd.

StAB

4 / 2013

Schadevergoeding

4.1. Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 11 juli 2012 in zaak nr. 201110338/1/A2) bij het nemen van een besluit op een verzoek om vergoeding van planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. 4.2. Het advies van de SAOZ van januari 2012, gelezen in samenhang met de nadere adviezen van 23 mei 2012 en 19 september 2012, biedt op de wijze, als hiervoor bedoeld, inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat [appellant] door het bestemmingsplan een planschade, in de vorm van waardevermindering van de woning, ten bedrage van € 8.000,00 heeft geleden en dat de tegemoetkoming in deze schade in voldoende mate anderszins is verzekerd. Dat [appellant], die geen deskundigenrapport heeft overgelegd om het advies te weerleggen, kritische kanttekeningen bij de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking heeft geplaatst, brengt niet met zich, gelet op het volgende, dat concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het onderzoek van de SAOZ. 4.3. Voor zover [appellant] betoogt dat de SAOZ heeft miskend dat het niet aannemelijk is dat onder het oude bestemmingsplan ten zuiden van zijn perceel een toiletgebouw hoger dan 3,5 meter kon worden gebouwd, miskent hij dat bij de planologische vergelijking in beginsel niet de feitelijke situatie onder het oude planologische regime van belang is, maar de situatie bij een maximale invulling van de onder dat regime bestaande bebouwingsmogelijkheden, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. In hetgeen hij heeft aangevoerd ten aanzien van de gronden met de bestemming “Rekreatieve doeleinden, kategorie SC (sta-caravan-terrein)” zijn, gelet op de planvoorschriften, geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het realiseren van een toiletgebouw hoger dan 3,5 meter niet mogelijk was. In artikel 4 van deze voorschriften was slechts voorgeschreven dat de gezamenlijke oppervlakte van toiletgebouwen niet meer mag bedragen dan één procent van de oppervlakte van gronden met deze bestemming.

69

Evenmin is gebleken dat de SAOZ wat betreft de mogelijke bouwmassa van een onjuiste planvergelijking is uitgegaan. Uit het advies volgt dat de SAOZ daarbij de omstandigheid dat [appellant] in de nieuwe situatie in oostelijke en zuidoostelijke richting op kortere en deels veel kortere afstand dan voorheen mogelijk was, met bebouwing wordt geconfronteerd, heeft betrokken. Voor zover [appellant] betoogt dat in het advies van de SAOZ ten onrechte de binnenplanse vrijstellingen in de planvergelijking zijn meegenomen, volgt uit het nader advies van 19 september 2012 van de SAOZ dat de binnenplanse vrijstellingen van ondergeschikt belang waren en geen wezenlijke invloed op de uitkomst van de planologische vergelijking hebben gehad. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden voor twijfel aan de juistheid hiervan. [appellant] kan ook niet worden gevolgd in zijn betoog dat in het advies van de SAOZ onvoldoende is ingegaan op het aspect van gebruik. De SAOZ heeft gemotiveerd uiteengezet dat ter plaatse van het gebied ten zuiden van het perceel van [appellant] een kampeerterrein met recreatiewoningen, stacaravans en allerlei voorzieningen was gelegen waarvan het gehele jaar, ook in de wintermaanden, hinder kon worden ondervonden, en dat het nieuwe gebruik ten dienste van woondoeleinden niet zal leiden tot een relevante toename van hinder. Ten aanzien van de plaatsingskosten van de schutting heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college, gelet op de adviezen van de SAOZ, heeft mogen aannemen dat de opgave van de projectontwikkelaar van deze kosten niet onredelijk is en dat van die opgave mocht worden uitgegaan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de tegemoetkoming in de planschade van [appellant] door de plaatsing van de schutting en de overdracht van de grond voor een bedrag van 1 euro voldoende anderszins is verzekerd. Hierbij heeft de rechtbank terecht de lengte en de uitvoering van de schutting in aanmerking genomen en van belang geacht dat het type en de kwaliteit ervan destijds in samenspraak met [appellant] zijn gekozen. Voor zover [appellant] in verband met de verkrijging van de grond overdrachtskosten heeft gemaakt, is niet gebleken dat deze kosten dermate hoog waren dat deze ertoe leiden dat de tegemoetkoming in de planschade niet meer anderszins is verzekerd.

StAB

4 / 2013

70

Schadevergoeding

De door [appellant] gestelde afschrijvings- en onderhoudskosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, reeds omdat deze in de toekomst te maken kosten geen verband houden met de op de peildatum vastgestelde waardevermindering.

verzocht om vergoeding van planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de bepalingen van het bestemmingsplan Centrum van 29 juni 1993 en de bepalingen van de eerste herziening van dat bestemmingsplan van 27 oktober 1998.

De deskundigenkosten die [appellant] in het kader van de totstandkoming van de overeenkomst stelt te hebben gemaakt, komen evenmin voor vergoeding in aanmerking, nu niet is gebleken dat deze in dat kader noodzakelijk en redelijk zijn geweest.

Rechtsvraag Moet het bestemmingsplan Centrum meegenomen worden in de aanvraag om schadevergoeding?

4.4. Gelet op het voorgaande is in het in hoger beroep aangevoerde derhalve geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het onderzoek van de SAOZ aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Zie ook 201105965/1/H2

13-120 ARRvS 28 augustus 2013, nr. 201211656/1/A2 (Planschade Brunssum) (ECLI:NL:RVS:2013:915) Casus Bij brief van 1 december 2009 heeft appellant het college verzocht om vergoeding van planschade die hij stelt te hebben geleden door een besluit van 4 september 2008. Bij dat besluit heeft het college bouwvergunning verleend voor de bouw van twee woningen en acht appartementen aan de Kerkstraat 111 en 111a te Brunssum onder gelijktijdige ontheffing, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, van de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan gestelde eisen aan het aantal bouwlagen. Naar aanleiding van de aanvraag heeft het college advies gevraagd aan CSO Adviesbureau (hierna: CSO). CSO heeft op 26 november 2010 een conceptadvies uitgebracht. Appellant heeft bij brief van 22 december 2010 een zienswijze op dat conceptadvies gegeven. In deze zienswijze heeft hij tevens

Uitspraak Vaststaat dat – de eerste herziening van – het bestemmingsplan Centrum vóór 1 september 2005, zijnde de dag van inwerkingtreding van de wet van 8 juni 2005, onherroepelijk is geworden, zodat artikel II van die wet van toepassing is op een aanvraag om vergoeding van planschade als gevolg van een bepaling van dat bestemmingsplan. De rechtbank heeft overwogen dat uit het aanvraagformulier niet blijkt dat appellant heeft beoogd het bestemmingsplan Centrum als oorzaak van de gestelde planschade aan te duiden. Weliswaar heeft hij in het daarvoor bestemde vakje van het aanvraagformulier ook artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro aangekruist, maar bij het geven van de in het aanvraagformulier gevraagde korte omschrijving van de maatregel waardoor schade wordt geleden, heeft hij slechts het verlenen van ontheffing voor het realiseren van een vijfde bouwlaag vermeld. Op het aanvraagformulier is niet vermeld dat het bestemmingsplan Centrum als schadeveroorzakende maatregel moet worden aangemerkt. Door deze omschrijving heeft het college het ervoor kunnen houden dat de aanvraag slechts op de ontheffing betrekking heeft. Dat klemt temeer nu appellant bij de in het aanvraagformulier gevraagde locatie van de planologische maatregel slechts de percelen aan de Kerkstraat 111 en 111a heeft ingevuld. Voorts heeft hij ook artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro als oorzaak van de gestelde schade aangekruist, terwijl in het geheel niet is gesteld dat die bepaling hier van toepassing is, aldus de rechtbank. In het betoog van appellant is geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen. Omdat appellant in de brieven van 1 december 2009 en 26 april 2010 slechts de ontheffing als

StAB

4 / 2013

Schadevergoeding

oorzaak van planschade heeft vermeld en daarin niet tevens heeft verzocht om vergoeding van planschade als gevolg van het bestemmingsplan Centrum, kan voorts niet staande worden gehouden dat het college, gelet op artikel 6.1.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bro, gelezen in verbinding met artikel 4:2 van de Awb, slechts vanwege het aankruisen van artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro op het aanvraagformulier, op grond van artikel 3:2 van de Awb gehouden was bij appellant navraag te doen naar de omvang van de aanvraag. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door appellant niet (vóór 1 september 2010) om opheldering te vragen over het aankruisen van die bepaling. artikel 49 WRO artikel 6.1 Wro artikel 6.1.2.2 Bro Overwegingen 1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden. 2. Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend. Ingevolge artikel II, tweede lid, van de wet van 8 juni 2005 moet een aanvraag om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49, eerste lid, onder a, b, c of f, voor zover de desbetreffende bepaling van het bestemmingsplan onderscheidenlijk het desbetreffende besluit voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden, binnen vijf jaar na dat tijdstip worden ingediend. Ingevolge artikel 6.1.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) bevat

71

de aanvraag, onverminderd artikel 4:2, eerste lid, van de Awb en artikel 6.1 van de Wro, een aanduiding van de oorzaak, bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, ter zake waarvan een tegemoetkoming in de schade wordt gevraagd. In de nota van toelichting bij artikel 6.1.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bro (Stb. 2008, 145, p. 64) is vermeld dat de in die bepaling bedoelde aanduiding van de schade inhoudt welk juridisch besluit of welke bepaling de oorzaak van de door de aanvrager gestelde schade is. 3. Bij brief van 1 december 2009 heeft [appellant] het college verzocht om vergoeding van planschade die hij stelt te hebben geleden door een besluit van 4 september 2008. Bij dat besluit heeft het college bouwvergunning verleend voor de bouw van twee woningen en acht appartementen aan de Kerkstraat 111 en 111a te Brunssum onder gelijktijdige ontheffing, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, van de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan gestelde eisen aan het aantal bouwlagen. Naar aanleiding van de aanvraag van [appellant] heeft het college advies gevraagd aan CSO Adviesbureau (hierna: CSO). CSO heeft op 26 november 2010 een conceptadvies uitgebracht. [appellant] heeft bij brief van 22 december 2010 een zienswijze op dat conceptadvies gegeven. In deze zienswijze heeft hij tevens verzocht om vergoeding van planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de bepalingen van het bestemmingsplan Centrum van 29 juni 1993 en de bepalingen van de eerste herziening van dat bestemmingsplan van 27 oktober 1998. 4. Vaststaat dat – de eerste herziening van – het bestemmingsplan Centrum vóór 1 september 2005, zijnde de dag van inwerkingtreding van de wet van 8 juni 2005, onherroepelijk is geworden, zodat artikel II van die wet van toepassing is op een aanvraag om vergoeding van planschade als gevolg van een bepaling van dat bestemmingsplan. 5. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat hij de aanvraag niet vóór 1 september 2005 heeft aangepast onder verwijzing naar het bestemmingsplan Centrum als oorzaak van planschade die hij stelt te hebben

StAB

4 / 2013

72 geleden, heeft miskend dat uit het aanvraagformulier van 16 juni 2010 valt af te leiden dat tevens is verzocht om vergoeding van planschade als gevolg van dat bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat hij, gezien de wijze waarop de vragen in het aanvraagformulier zijn geformuleerd, redelijkerwijs niet heeft kunnen begrijpen dat hij het onvolledig heeft ingevuld. Voorts voert hij aan dat, nu hij daarop bij het tekstblok Planologische maatregel die volgens aanvrager oorzaak is van de geleden of te lijden schade tevens artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro heeft aangekruist en bij het tekstblok Korte omschrijving van de planologische maatregel waardoor schade wordt geleden onvoldoende ruimte had om alle planologische maatregelen te vermelden, het uiterst onzorgvuldig van het college was om – de eerste herziening van – het bestemmingsplan Centrum buiten beschouwing te laten. Ten slotte voert hij aan dat het college zorgvuldigheidshalve navraag had behoren te doen naar de gestelde oorzaak van de schade. 5.1. De rechtbank heeft overwogen dat uit het aanvraagformulier niet blijkt dat [appellant] heeft beoogd het bestemmingsplan Centrum als oorzaak van de gestelde planschade aan te duiden. Weliswaar heeft hij in het daarvoor bestemde vakje van het aanvraagformulier ook artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro aangekruist, maar bij het geven van de in het aanvraagformulier gevraagde korte omschrijving van de maatregel waardoor schade wordt geleden, heeft hij slechts het verlenen van ontheffing voor het realiseren van een vijfde bouwlaag vermeld. Op het aanvraagformulier is niet vermeld dat het bestemmingsplan Centrum als schadeveroorzakende maatregel moet worden aangemerkt. Door deze omschrijving heeft het college het ervoor kunnen houden dat de aanvraag slechts op de ontheffing betrekking heeft. Dat klemt te meer nu [appellant] bij de in het aanvraagformulier gevraagde locatie van de planologische maatregel slechts de percelen aan de Kerkstraat 111 en 111a heeft ingevuld. Voorts heeft hij ook artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro als oorzaak van de gestelde schade aangekruist, terwijl in het geheel niet is gesteld dat die bepaling hier van toepassing is, aldus de rechtbank. 5.2. In het betoog van [appellant] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen.

Schadevergoeding

In de brief van 1 december 2009 heeft [appellant] slechts betoogd dat hij door het besluit van 4 september 2008 planschade heeft geleden. In deze brief heeft [appellant] vermeld dat het bouwplan in strijd is met de geldende bestemming. Hij heeft daarin niet het bestemmingsplan Centrum als oorzaak van de schade aangewezen. In de brief van 26 april 2010, waarin [appellant] het college heeft verzocht de aanvraag af te wikkelen, is opnieuw slechts gewezen op de ontheffing als oorzaak van de schade. Ten behoeve van de behandeling van de aanvraag heeft het college [appellant] een aanvraagformulier toegezonden. Hierop is, bij het tekstblok onder het kopje Korte omschrijving van de planologische maatregel waardoor schade wordt geleden, andermaal slechts met verwijzing naar de brief van 1 december 2009 de ontheffing vermeld, terwijl meteen beneden dat kopje is voorgedrukt: (Hierbij de naam van de planologische maatregel, bijvoorbeeld de naam van het bestemmingsplan, vermelden, alsmede wanneer het besluit omtrent de planologische maatregel is genomen en onherroepelijk is geworden.) Weliswaar geeft het aanvraagformulier de aanvrager voor de aldus gevraagde toelichting slechts twee regels de ruimte, maar dat is op zichzelf geen grond voor het oordeel dat het [appellant] redelijkerwijs niet valt te verwijten dat hij aldaar niet het bestemmingsplan Centrum heeft vermeld. Daarbij is van belang dat de laatste bladzijde van het aanvraagformulier voldoende ruimte biedt voor aanvullingen en nadere toelichting. Dat [appellant], onder het tekstblok Planologische maatregel die volgens aanvrager oorzaak is van de geleden of te lijden schade, in het daarvoor bestemde vakje ook artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro heeft aangekruist, is op zichzelf, gelet op artikel 6.1.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bro, onvoldoende voor de conclusie dat hij reeds in het aanvraagformulier het bestemmingsplan Centrum als oorzaak van de schade heeft opgevoerd en dat hij daarin heeft beoogd tevens om vergoeding van planschade als gevolg van dat bestemmingsplan te vragen. Omdat [appellant] in de brieven van 1 december 2009 en 26 april 2010 slechts de ontheffing als oorzaak van planschade heeft vermeld en daarin niet tevens heeft verzocht om vergoeding van planschade als gevolg van het bestemmingsplan Centrum, kan voorts niet staande worden gehouden dat het college, gelet op artikel 6.1.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bro, gelezen in

StAB

4 / 2013

Schadevergoeding

verbinding met artikel 4:2 van de Awb, slechts vanwege het aankruisen van artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro op het aanvraagformulier, op grond van artikel 3:2 van de Awb gehouden was bij [appellant] navraag te doen naar de omvang van de aanvraag. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door [appellant] niet (vóór 1 september 2010) om opheldering te vragen over het aankruisen van die bepaling. Het betoog faalt.

StAB

4 / 2013

73

74 Register op onderwerp Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.

Milieu/natuur/water Afvalstoffen Zeewater 13-98 Zich ontdoen van 13-98 Agrarisch Besmettingsgevaar 13-100 Geluid en trillingen Grenswaarde 13-104 Zonering 13-104 Handhaving Dwangsom 13-105 Inrichtingen en vergunningen Aanvraag 13-106 Bestaande rechten 13-102 Indirecte hinder 13-103*, 13-106 Inrichting 13-106, 13-107 Natuurbescherming Habitatrichtlijn 13-99 Natuurbeschermingswet 13-99 Vergunningplicht 13-99 Procedures Ontvankelijkheid 13-101

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 13-109*, 13-111*, 13-113, 13-114, 13-117 Planologische aspecten Distributie planologisch onderzoek 13-116* Landbouw 13-110 Reconstructiewet (reconstructieplannen) 13-110 Wet op de Ruimtelijke Ordening oud Algemene wet bestuursrecht 13-115* Bouwverordening 13-115* Crisis- en herstelwet 13-115* Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 2 13-115* Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 3 13-113 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 13-109*, 13-111*, 13-113, 13-114, 13-117 Wet ruimtelijke ordening Beheersverordening 13-108* Besluit ruimtelijke ordening 13-112 Bestemmingsplanprocedure 13-108* Binnenplanse ontheffing 13-112 Overgangsbepalingen 13-108*

Schadevergoeding Planschade Anderszins verzekerd 13-119 Normaal maatschappelijk risico 13-118 Overige 13-120

Water Zeewater 13-98 Zich ontdoen van 13-98

Ruimtelijke ordening Overige wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht 13-115* Bouwverordening 13-115* Crisis- en herstelwet 13-115* Landbouw 13-110 Reconstructiewet (reconstructieplannen) 13-110 Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 2 13-115* Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 3 13-113

StAB

4 / 2013

Register op artikel

75

Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.

APV Eindhoven 13-107 Awb artikel 3:9 lid 3 13-114 artikel 4:20b lid 1 13-114 artikel 5: 32 13-105 artikel 8:55f 13-114 artikel 8:69a 13-115* Bijlage II Bor artikel 1 lid 1 13-109*, 13-111* artikel 2 aanhef en onder 3 13-111*

artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder i 13-101 artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c 13-113 artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder f 13-114 artikel 2.2 13-117 artikel 2.2a lid 1 aanhef en onder i 13-101 artikel 2.14 lid 1 onder a2 13-100 artikel 2.14 lid 5 13-103* artikel 2.26 lid 3 13-114 artikel 2.33 13-113 artikel 3.7 lid 1 13-114 artikel 3.9 lid 2 en 3 13-114 artikel 3.10 lid 1 aanhef en onder d 13-114 artikel 3.10 lid 3 13-102, 13-103* artikel 5.19 13-113

Bor artikel 5.13b lid 1 en 6 13-101 artikel 6.4 lid 1 13-114

WGH artikel 53 13-104

Bro artikel 4.1.1 13-112 artikel 5.1.1 13-108* artikel 6.1.2.2 13-120

WMB artikel 1.1 lid 1 en 4 13-106, 13-107 artikel 1.1 lid 2 aanhef en onder a 13-100 artikel 8.1 13-106

Chw artikel 1.9 13-115*

WMB (oud) artikel 8.8 lid 3 en 5 13-104 artikel 8.19 13-102

Habitatrichtlijn artikel 4 lid 3 13-99 Invoeringswet Wabo artikel 1.2 lid 1 aanhef en onder f 13-113 artikel 1.2 lid 3 13-101 Invoeringswet Wro artikel 9.1.11 lid 1 13-113 London Protocol artikel 1 lid 4 13-98 NB-wet 1998 artikel 19d lid 3 13-99 Wabo artikel 1.1 lid 2 13-100 artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder e 13-101

Wro artikel 3.1 13-108* artikel 3.23 13-112 artikel 3.23 lid 1 13-113 artikel 3.38 13-108* artikel 6.1 13-118, 13-119, 13-120 artikel 8.2 lid 1 aanhef en onder a 13-108* WRO artikel 19 lid 3 13-113 artikel 49 13-120 Wtw artikel 6.3 13-98 artikel 6.8 lid 2 13-98 X Besluit van 14 september 2012 artikel X 13-101

StAB

4 / 2013