StAB 3 / 2014
Inhoud
3 2014
7
Artikel
14
Milieu/natuur/water
52
Ruimtelijke ordening
92
Schadevergoeding
105
Registers
StAB Jurisprudentietijdschrift voor omgevingsrecht
Inhoud Algemeen 7
Artikel
14
Milieu/natuur/water
52
Ruimtelijke ordening
92
Schadevergoeding
105
Registers
StAB Jurisprudentietijdschrift op het gebied van ruimtelijke ordening, milieubeheer en water. Een uitgave van Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening. Zie voor wekelijkse nieuwsberichten en diverse zoekmogelijkheden binnen het tijdschrift: www.stab.nl Citeertitel: StAB 2014, nr. … In 2014 zal StAB verschijnen in de maanden maart, juni, september en december. Redactie Milieuwetgeving: Mr. H.P. Nijhoff (070) 315 01 44 bc. M. Zuijderduijn Ruimtelijke ordening: Mr. G.A. Keus (070) 315 01 30 Mr. R.H. van Marle (070) 315 01 37 Mr. P.A. Petri-Dongen (070) 315 01 77 Schadevergoeding: Mr. ir. O.W.J.M. Scholte (070) 315 01 56 bc. P.A.H.M. Willems (070) 315 01 75 Annotaties: Mevr. prof. mr. A.B. Blomberg, mevr. mr. G.M. van den Broek, mevr. mr. drs. M.M. Kaajan, mr. T.E.P.A. Lam, mevr. mr. V.M.Y. van ’t Lam, prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, mevr. mr. D.S.P. Roelands-Fransen Aanwijzing voor auteurs Een auteur die een bijdrage voor dit tijdschrift aanlevert, geeft de uitgever tevens een niet-exclusief recht de bijdrage geheel of gedeeltelijk op te nemen in de door Boom Juridische uitgevers (al dan niet in samenwerking met derden) geëxploiteerde database(s).
Artikelen en annotaties zijn op persoonlijke titel geschreven. Uitgever Boom Juridische uitgevers Paleisstraat 9 Postbus 85576, 2508 CG Den Haag tel. (070) 330 70 33, fax (070) 330 70 30 e-mail
[email protected], website www.bju.nl Abonnementen StAB verschijnt vier keer per jaar. De abonnementsprijs bedraagt € 228 (excl. btw, incl. verzendkosten). Dit is inclusief toegang tot de website www.omgevingsrecht-updates.nl. Voor abonnementen neem contact op met Boom distributiecentrum via (0522) 23 75 55 of
[email protected]. Open Access beleid Zes maanden na verschijning van het artikel staat het de auteur vrij om de definitieve pdf van zijn wetenschappelijke publicatie op het internet toegankelijk te maken. Voor meer informatie zie www.bju.nl/open_access. Boom Juridische uitgevers gaat ervan uit dat de auteur akkoord is met de daar te vinden licentievoorwaarden. ISSN 1573-806X
2
Inhoud
Milieu/natuur/water 14
17
20
14-57* ABRvS 9 april 2014, nr. 201302406/1/R2 (GS Gelderland/vergunningverlening) (ECLI:NL:RVS:2014:1211) Het vervallen van de vergunning is uitputtend geregeld in de NB-wet 1998.
14-58* ABRvS 16 april 2014, nr. 201303350/1/R2 (GS Overijssel/passende beoordeling) (ECLI:NL: RVS:2014:1297) Een passende beoordeling brengt mee dat alle mogelijke effecten van de activiteit bij de beoordeling zijn betrokken.
14-59 ABRvS 16 april 2014, nr. 201304768/1/R2 (staatssecretaris EZ/vergunningverlening) (ECLI:NL:RVS:2014:1312) Bevoegd gezag kan slechts vergunning ingevolge de NB-wet 1998 verlenen voor zover het project effecten heeft op in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Daarbij moet tevens de zekerheid zijn verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden niet aantast. Instemming buitenlandse autoriteit is niet noodzakelijk. Consultatieplicht buitenlandse autoriteiten.
23
14-60* Hof Den Haag 6 mei 2014, nr. 200.086.133/01 (De Ronde Venen/aansprakelijkheid) (ECLI:NL:GHDHA:2014:1539) Aansprakelijkstelling voor overstromingsschade wegens bezwijken veenkade door langdurige droogte. Langdurige droogte in 2003 nog niet als risico onderkend. Het hoogheemraadschap is niet beneden de zorg van een goed beheerder gebleven. De veenkade (opstal) voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen.
30
14-61 HvJ EU 15 mei 2014, nr. C-521/12 (minister I en M/beschermingsmaatregelen) (ECLI:EU:C:2014:330) Beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000gebied te compenseren, kunnen bij de door artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn opgelegde beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking worden genomen.
38
14-62* ABRvS 28 mei 2014, nr. 201310448/1/R2 (GS Zuid-Holland/beheerplan) (ECLI:NL:RVS:2014:1939) Afdeling acht zich onbevoegd om kennis te nemen van beroep tegen beheersplan op grond van de NB-wet 1998.
StAB
3 / 2014
3
Inhoud
Ruimtelijke ordening 41
14-63 Rb. Oost-Brabant 6 juni 2014, nr. SHE 13/519 en SHE 13/525 (Asten/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBOBR:2014:3163) Geen strijd met artikel 8 EVRM. Rechtbank
52
voorziet zelf in de zaak door vergunningvoorschrift op te nemen ter voorkoming van verspreiding van zoönosen.
44
47
14-64 ABRvS 11 juni 2014, nr. 201307501/1/A4 (staatssecretaris I en M/vergunningplicht) (ECLI:NL:RVS:2014:2089) Geen overtreding van Waterwet nu het storten van grote stenen in zee niet is aan te merken als het zich ontdoen van afvalstoffen, verontreinigde of schadelijke stoffen.
14-65 ABRvS 11 juni 2014, nr. 201309707/1/A4 (GS Overijssel/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2014:2120) De IPPC-richtlijn is niet op juiste wijze omgezet in de Nederlandse wetgeving nu de in de Waterwet neergelegde coördinatieverplichting zich beperkt tot de activiteit lozen. Rechtstreekse werking van artikel 7 IPPC-richtlijn.
14-66 ABRvS 2 april 2014, nr. 201306314/1/A1 (Gulpen-Wittem/handhaving) (ECLI:NL:RVS:2014:1168) Monumentenwet 1988. Grondslag bescherming. Kadastraal perceel. Redengevende omschrijving. Definitie open erf. Bouwverordening en Bouwbesluit 2012. Bor.
54
14-67 ABRvS 9 april 2014, nr. 201306066/1/A1 (Berkelland/handhaving) (ECLI:NL:RVS:2014:1229) Bor. Dakkapel. Zijkanten van het dakvlak.
55
14-68 ABRvS 16 april 2014, nr. 201305427/1/R2 (Druten/bestemmingsplan ‘Buitengebied, herziening Waalbandijk 155-173’) (ECLI:NL:RVS:2014:1316) Toepassing Barro. Functiewijziging omliggende gronden. Doorwerking. Relativiteitsbeginsel.
58
14-69 ABRvS 16 april 2014, nr. 201306762/1/R3 (Almelo/bestemmingsplan ‘Centrum Zuid’) (ECLI:NL:RVS:2014:1335) Bezwaar van supermarkt. Detailhandelsbeleid. Leegstand. Relativiteitsbeginsel.
60
14-70* ABRvS 23 april 2014, nr. 201300172/1/R4 (Alphen aan den Rijn/bestemmingsplan ‘Limes’) (ECLI:NL:RVS:2014:1398) Strijd met provinciale verordening. SER-ladder.
StAB
3 / 2014
4
64
Inhoud
14-71 ABRvS 23 april 2014, nr. 201302554/1/A1 (Renkum/omgevingsvergunning bouwen) (ECLI:NL:RVS:2014:1437) Vrijstellingsbesluit en verlening bouwvergunning.
71
Aanwenden rechtsmiddelen na invoering Wabo. Ontvankelijkheid.
65
69
70
14-72 ABRvS 23 april 2014, nr. 201304503/1/R1 (Hengelo/bestemmingsplan ‘De Zuivelhoeve’) (ECLI:NL:RVS:2014:1421) Uitbreiding zuivelproductenfabriek. Productiecapaciteit dan wel verwerkingscapaciteit. MER. Maximale mogelijkheden. SER-ladder. Strijd met omgevingsverordening.
14-73 Rb. Gelderland zittingsplaats Arnhem 1 mei 2014, nr. AWB-13_2821 (Apeldoorn/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBGEL:2014:2851) Tijdelijkheid behoefte aan woonunits onvoldoende aangetoond.
14-74 Rb. Zeeland-West-Brabant 15 mei 2014, nr. AWB- 14_960 (Zundert/begunstigingstermijn) (ECLI:NL:RBZWB:2014:3170) Permanente bewoning van recreatiewoningen.
14-75 Rb. Den Haag 16 mei 2014, nr. SGR 13/8291 (Leidschendam-Voorburg/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBDHA:2014:6010) Verplaatsing woning in relatie tot pensionstalling annex manege.
72
14-76 ABRvS 21 mei 2014, nr. 201307290/1/A1 (Den Haag/bestuursdwang) Permanente bewoning. Verbindendheid beheersverordening. Overgangsrecht. Uitleg Bro.
75
14-77 ABRvS 28 mei 2014, nr. 201308896/1/A1 (Zederik/bestuursdwang) Verschil sleufsilo en voedersilo. Bouwkundige hoedanigheid. Uitleg Bor.
76
14-78 Vz. ABRvS 2 juni 2014, nr. 201401648/1/R1 en 201401648/2/R1 (Gennep/bestemmingsplan ‘Longstayparking, Rijksweg 4a Milsbeek’) SER-ladder. Long-stayparking. Stedelijke ontwikkeling.
77
14-79* ABRvS 11 juni 2014, nr. 201303047/1/R1 (Rijssen-Holten/exploitatieplan ‘Het Opbroek fase 1’) (ECLI:NL:RVS:2014:2051) Exploitatieplan. Inbrengwaarde. Berekening groottes van percelen. Basisregistratie. Kadasterwet.
StAB
3 / 2014
5
Inhoud
Schadevergoeding 83
14-80 ABRvS 25 juni 2014, nr. 201310004/1/A1 (Groningen/omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bouwen tuinmarkt) (ECLI:NL:RVS:2014:2331) SER-ladder. Relativiteitsbeginsel.
92
14-83* ABRvS 2 april 2014, nr. 201210692/2/A2 (Zederik/planschade) (ECLI:NL:RVS:2014:1151) Voor aanname verhoogd maatschappelijk risico mocht differentiatie naar schadefactoren achterwege blijven.
84
87
14-81 ABRvS 2 juli 2014, nr. 201308160/1/R4 (Cromstrijen/bestemmingsplan ‘Torensteepolder’) (ECLI:NL:RVS:2014:2408) SER-ladder. Belanghebbende. Relativiteitsvereiste. Haalbaarheid alternatieve locatie voor herstructurering.
94
14-84 ABRvS 9 april 2014, nr. 201211639/1/A2 (Nadeelcompensatie dijkverbetering Rijnland) Overwegingen ten aanzien van de omvang van het normaal maatschappelijk risico.
99
14-85 ABRvS 28 mei 2014, nr. 201112232/1/A2 (De Wouwse Tol/nadeelcompensatie) (ECLI:NL:RVS:2014:1868) Het ligt in de rede dat de minister ten aanzien van verschillende typen weggebonden ondernemingen verschillende omzetdrempels voor het ondernemersrisico zou hanteren.
102
14-86 ABRvS 4 juni 2014, nr. 201303708/1/A2 (Bodegraven-Reeuwijk/planschade) (ECLI:NL:RVS:2014:2009) Beoordeling normale maatschappelijke risico.
14-82* ABRvS 9 juli 2014, nr. 201309065/1/R4 (Winsum/bestemmingsplan ‘Feerwerd’) (ECLI:NL:RVS:2014:2523) Provinciale verordening. Besluit begrenzing buitengebied. Bekendmaking. Concretiserend besluit.
StAB
3 / 2014
Artikel
7
De bescherming van de volksgezondheid in het omgevingsrecht
1. Inleiding Rond veehouderijen kan de volksgezondheid vanwege het risico op verspreiding van op mensen overdraagbare dierziekten (zogenaamde zoönosen), zoals Q-koorts, (in elk geval feitelijk) in het geding komen. Over de daadwerkelijke gezondheidsrisico’s van deze bedrijven is echter nog (te) weinig bekend. De Gezondheidsraad pleit daarom voor meer onderzoek naar 1 de afstanden waarop omwonenden gezondheidsrisico’s lopen bij veehouderijen. Hoewel de Gezondheidsraad maatregelen aanbeveelt om blootstelling te verminderen, zijn er op wetenschappelijke gronden nog geen ‘veilige’ minimumafstanden, te hanteren tussen agrarische bedrijven en woningen ter bescherming van de volksgezondheid. In de brief van de staats2 secretaris van Economische Zaken van 14 juni 2013 staat dat het kabinet op basis van het advies van de Gezondheidsraad van 30 november 2012 een inventarisatie zal laten uitvoeren naar mogelijke maatregelen ter vermindering van de risico’s van veehouderijen voor de gezondheid van omwonenden. In opdracht van de ministeries van Economische Zaken en Volksgezondheid Welzijn en Sport is het RIVM op 10 maart 2014, in samenwerking met een aantal andere onderzoeksin3 stituten, gestart met de eerste metingen voor een onderzoek naar de relaties tussen veehouderijen en gezondheid. Doel van dit onderzoek is om meer inzicht te krijgen in eventuele gezondheidsrisico’s voor mensen die dicht bij een veehouderij wonen. Aan de hand van luchtmetingen zal worden nagegaan welke eventuele ziekteverwekkers (mogelijk afkomstig van veehouderijen) bij woningen rondom veehouderijen voorkomen. Het gaat bij dit onderzoek niet alleen om veroorzakers van infectieziekten, zoals de Q-koortsbacterie of vee-MRSA, maar ook om fijnstof en endotoxinen (celwandresten van bacteriën) die tot astma en COPD kunnen leiden. Er wordt op zestig locaties gemeten en er worden drieduizend mensen onderzocht. De resultaten van dit onderzoek worden begin 2016 verwacht. De Gezondheidsraad pleit ook voor onderzoek 4 naar de mate waarin omwonenden worden blootgesteld aan gewasbeschermingsmiddelen afkomstig van landbouwpercelen. Het voorgaande werpt de vraag op of, en zo ja op welke wijze, (het belang van) de volksgezondheid op dit moment in het 5 omgevingsrecht een rol kan en/of moet spelen. In deze bijdrage gaan wij in op deze vraag en hoe dit zich verhoudt tot andere wetten die voorzien in maatregelen ten behoeve van de volksgezondheid en het dierenwelzijn. Tevens gaan wij in op de wijze waarop het belang van de volksgezondheid materieel wordt meegenomen bij de beoordeling van agrarische activiteiten. 2. Specialiteitsbeginsel Op grond van het specialiteitsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zijn de bevoegdheden van het bevoegd gezag begrensd. Dit houdt in dat het bevoegd gezag de belangen die niet door een
1
Gezondheidsraad, ‘Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen’, 30 november 2012, http://www.gezondheidsraad.nl/nl/adviezen/preventie/gezondheidsrisicos-rond-veehouderijen.
2
Kamerstukken II 2012/13, 28973, 134.
3
RIVM, http://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Algemeen_Actueel/Nieuwsberichten/2014.
4
Gezondheidsraad, ‘Gewasbescherming en omwonenden’, 29 januari 2014, http://www.gezondheidsraad.nl/nl/adviezen/gezonde-leefomgeving/gewasbescherming-en-omwonenden.
5
Zie ook de initiatiefnota van Tweede Kamerlid Van Gerven van de Socialistische Partij over agrarische activiteiten en volksgezondheid: Kamerstukken II, 2013/14, 33792, 2.
StAB
3 / 2014
8
Artikel
specifieke wet worden beschermd, niet of nauwelijks bij besluiten op grond van die wet mag betrekken. Een omgevings6 vergunning voor de activiteit bouwen mag bijvoorbeeld alleen worden geweigerd indien zich een weigeringsgrond voordoet als bedoeld in artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Andere redenen voor weigering, hoe gewichtig ook, mogen daarbij geen rol spelen. Ook indien de weigeringsgronden minder expliciet zijn opgetekend in de wettelijke regeling en het bevoegd gezag beoordelingsvrijheid toekomt, dient de beoordeling van de toelaatbaarheid van het handelen waarvoor een vergunning wordt gevraagd in beginsel beperkt te blijven tot een afweging van de belangen van degene die de vergunning vraagt en de belangen die de wet beoogt te beschermen. Andere door derden opgeworpen belangen komen in beginsel pas aan de orde bij de beoordeling van de aan de vergunning te verbinden voorschriften, 7 tenzij die belangen uitdrukkelijk worden beschermd via een afzonderlijk wettelijk kader. De vraag of belangen bij vergunningverlening een rol kunnen spelen hangt derhalve in grote mate af van de belangen die de wet, waarin een bepaald toetsingskader is neergelegd, beoogt te beschermen. Indien een toetsings-/weigeringsgrond breder is geformuleerd, kunnen meerdere belangen een rol spelen. Hierna zal specifiek worden ingegaan op de vraag of het belang van de volksgezondheid op grond van de (huidige) Wabo, het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) en de Wet ruimtelijke ordening (Wro) een rol kan spelen bij de beoordeling van (de toelaatbaarheid van) agrarische activiteiten. 3. Welk toetsingskader? Op grond van artikel 2.14 lid 1 aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo moeten ‘de gevolgen voor het milieu’ bij de 8 beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu worden betrokken. Op grond van artikel 1.1 lid 2 aanhef en onder a van de Wet milieubeheer (WMB) wordt onder gevolgen voor het milieu in ieder geval het volgende verstaan: ‘gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.’ Uit de wetsgeschiedenis van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (de voorloper van de WMB) volgt dat het begrip 9 ‘de gevolgen voor het milieu’ ruim moet worden opgevat en betrekking heeft op alle mogelijke gevolgen voor het milieu. In de rechtspraak is dan ook meerdere malen geoordeeld dat de risico’s voor de volksgezondheid als gevolg van het in werking zijn van een inrichting (in elk geval) moeten worden betrokken bij de beoordeling van een aanvraag om een 10 omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Indien geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist, maar op de inrichting wel de algemene regels uit het Activiteitenbesluit van toepassing zijn, lijkt het belang van volksgezondheid ook een grondslag te kunnen bieden om aan een inrichting maatwerkvoorschriften op te leggen of daartegen handhavend op te treden. Zo dit niet rechtstreeks kan worden gebaseerd op de specifieke regels uit het Activiteitenbesluit, lijkt de grondslag daarvoor te zijn gelegen in de zorgplichtbepaling van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit. Op grond van deze zorgplichtbepaling dient degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens het Activiteitenbesluit gestelde regels, die gevolgen te voorkomen of te beperken. Op grond van het vierde lid van dit artikel kunnen met betrekking tot deze verplichting maatwerkvoorschriften worden opgelegd voor zover een aspect niet uitputtend in het Activiteitenbesluit is geregeld. Indien geen sprake is van een uitputtende regeling biedt de
6
Een vergunning op grond van art. 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo.
7
Zie ook H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Amsterdam: Reed Business 2011, p. 292.
8
Een vergunning op grond van art. 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo.
9
Kamerstukken II 1988/89, 21087, 3, p. 31.
10
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855 en Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
StAB
3 / 2014
9
Artikel
11
zorgplichtbepaling ook een zelfstandige grondslag voor handhavend optreden. Hoewel in artikel 2 lid 2 van het Activiteitenbesluit nader is omschreven wat onder voorkomen en beperken van ‘nadelige gevolgen voor het milieu’ moet worden verstaan, en de gevolgen voor de volksgezondheid daar niet met zoveel woorden worden genoemd, is verdedigbaar dat hieronder tevens de gevolgen voor de volksgezondheid worden begrepen. 12
In dit verband wijzen wij op de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2013. Daarin was aan de orde een verzoek om handhavend optreden en het opleggen van maatwerkvoorschriften in verband met de gevaren voor de volksgezondheid vanwege het in de inrichting opslaan van banden afkomstig uit landen waar de tijgermug leeft. De rechtbank oordeelt dat ook de volksgezondheid onder de in artikel 2.1 lid 1, in samenhang met artikel 2.1 lid 2 aanhef en onder l van het Activiteitenbesluit omschreven zorgplicht voor het voorkomen of beperken van risico’s voor de omgeving valt. Zij overweegt daarbij dat niet is gebleken dat de drijver van de inrichting op basis van een ander exclusief wettelijk kader aan een soortgelijke zorgplicht is gebonden. De Wet publieke gezondheid biedt, naar het oordeel van de rechtbank, slechts de mogelijkheid om op te treden bij een gegrond vermoeden van besmetting en niet voor preventief optreden ten behoeve van het voorkomen van risico’s. Verder overweegt de rechtbank dat het weliswaar zo is dat de Voedsel en Warenautoriteit de tijgermug bestrijdt en controleert, maar dat ook de Warenwet daarentegen geen, tot de drijver van de inrichting gerichte, voorschriften bevat. Ook het feit dat de landelijke overheid beleid heeft ontwikkeld, maakt volgens de rechtbank nog niet dat verweerder niet bevoegd is om op grond van het Activiteitenbesluit op te treden. Het belang van de volksgezondheid kan ook een rol spelen bij een besluit dat primair in het kader van de ruimtelijke ordening wordt genomen, zij het dat de Wro op dit punt, naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de 13 Raad van State (hierna: ABRvS), een aanvullend karakter heeft. In de uitspraak van de ABRvS van 6 november 2013 was een geweigerde bouwvergunning aan de orde, in verband met een op grond van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: de Verordening) geldende bouwstop voor intensieve geiten- en schapenhouderijen. Er werd betoogd dat de Verordening in strijd was met artikel 4.1 van de Wro, omdat in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) al maatregelen waren getroffen om de verspreiding van Q-koorts tegen te gaan en dat aan de milieuvergunning voorschriften zouden kunnen worden verbonden ter voorkoming van de verspreiding van Q-koorts. De ABRvS oordeelt dat, hoewel de 14 bestrijding van besmettelijke dierziekten ‘zijn regeling primair in andere regelgeving’ vindt en daarnaast aan de te verlenen omgevingsvergunningen voorschriften kunnen worden verbonden om de gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen 15 of te beperken, de Wro in dit kader een aanvullend karakter heeft. In voornoemde zaak was op grond van de GWWD weliswaar sprake van een verbod dat moest voorkomen dat het aantal schapen en geiten in besmette gebieden zou toenemen, maar dit hield geen verbod in om bebouwing ten behoeve van intensieve melkgeitenhouderijen uit te breiden dan wel te wijzigen. Daarin voorziet artikel 9.8 van de Verordening. Dit artikel is daarmee een maatregel die, aldus de ABRvS, aanvullende werking heeft op de veterinaire maatregelen die op grond van de GWWD zijn getroffen. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 6 november 2013 kan naar onze mening worden afgeleid dat de mogelijke besmetting met dierziekten ook relevant kan zijn bij de verlening van een omgevingsvergunning op grond van 16 artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo voor afwijken van het bestemmingsplan. De mogelijke besmetting met dierziekten kan aan de orde komen in het kader van de vraag of de activiteit in strijd is met een goede
11
Nota van toelichting bij Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, Stb. 2007, 415, p. 114-115.
12
Rb. Oost-Brabant 26 juni 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2700.
13
ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1819.
14
Bedoeld zal zijn dat het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten primair in andere wetten is geregeld.
15
Zie ook ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6661.
16
Vgl. M.P.A. Bodden, ‘Gezondheidsrisico’s van veehouderijen’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2014-1. Ook Bodden is van mening dat de ABRvS in deze uitspraak aangeeft waarin de aanvullende rol van het volksgezondheidsrisico in de ruimtelijke ordening is gelegen.
StAB
3 / 2014
10
Artikel
ruimtelijke ordening. Toetsing aan dit criterium kan in beginsel alleen aan de orde zijn indien er niet al andere regelgeving van toepassing is die volledig in deze bescherming voorziet. In lijn hiermee is het oordeel van de Rechtbank Oost-Brabant 17 van 17 maart 2014. In deze zaak ging het om een omgevingsvergunning voor zowel de activiteit milieu als voor afwijken van het bestemmingsplan. De rechtbank overweegt dat volksgezondheid primair een aspect is dat wordt betrokken in het kader van de beoordeling van de activiteit milieu en dat de toetsing in het kader van het afwijken van het bestemmingsplan in dezen een aanvullend karakter heeft. Bij het voorgaande dient te worden opgemerkt dat het belang van omwonenden die vrezen voor hun gezondheid ook aan de orde kan komen indien zij zich beroepen op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op grond van dit artikel heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht is toegestaan, voor zover dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten 18 en vrijheden van anderen. Gelet op vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dient voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven/huisrecht. Voorts moeten negatieve effecten voldoende ernstig zijn. Daarbij wordt gekeken naar de omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast en de effecten op de fysieke en psychische gezondheid, alsmede de aard van de omgeving. Het EHRM betrekt hierbij ook de heersende wetenschappelijke inzichten. 19 Een beroep op artikel 8 van het EVRM wordt indringend getoetst. 4. De wijze van toetsen aan het belang van de volksgezondheid De volgende, zeker zo belangrijke, vraag is op welke wijze het belang van de volksgezondheid wordt beoordeeld in het omgevingsrecht. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid. Bij milieuonderdelen waarbij, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten, wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, ligt het op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Deze jurisprudentie, die bijvoorbeeld is verwoord in de uitspraken van de Rechtbank Oost-Brabant van 2 oktober 2013, 27 januari 2014 en 17 maart 20 2014, geldt onder meer bij de milieuonderdelen geur, geluid en stof. In de laatstgenoemde uitspraak oordeelt de rechtbank dat verweerder onvoldoende had gemotiveerd waarom hij de vergunning had geweigerd, nu er geen sprake was van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten om af te wijken van het wettelijk kader inzake geurhinder. Bij milieuonderdelen waarvoor (nog) geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader is ontwikkeld, is de rechtspraak wisselend. 21 In de tussenuitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2013 overweegt de rechtbank dat voor het risico van de verspreiding van ziekten die van dier op mens overdraagbaar zijn nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader is ontwikkeld. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is, aldus de tussenuitspraak, onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er
17
Rb. Oost-Brabant 17 maart 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1195.
18
Bijv. EHRM 9 juni 2005, 55723/00 (Fadeyeva t. Rusland).
19
Zie o.a. ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1457.
20
Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013; Kamerstukken II 1988/89, 21087, 3, p. 31; Rb. Oost-Brabant 27 januari 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:279; Rb. OostBrabant 17 maart 2014; ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6661.
21
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855 en Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
StAB
3 / 2014
11
Artikel
indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben, zal het bevoegd gezag, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter 22 voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Tegen de einduitspraak na deze tussenuitspraak 23 is hoger beroep ingesteld. In de uitspraken van 2 oktober 2013 en 17 maart 2014 volgt de Rechtbank Oost-Brabant dezelfde lijn voor het risico van de verspreiding van endotoxinen, die zich aan (ultra)fijn stof zouden kunnen hechten. Ook hiervoor is nog geen toetsingskader ontwikkeld. Hiermee lijkt de Rechtbank Oost-Brabant een andere benadering te volgen dan de ABRvS. De ABRvS legt de bewijslast namelijk bij de partij die opkomt tegen de verleende vergunning. Deze partij moet, ook indien de stand van de wetenschap tekortschiet om duidelijke uitspraken over de gezondheidsrisico’s te doen, op basis van algemeen aanvaarde wetenschap24 pelijke inzichten aannemelijk maken dat de beoordeling van het bevoegd gezag geen stand kan houden. 5. Nadere verkenning van het voorzorgsbeginsel en de toepassing daarvan in zaken waarin de volksgezondheid aan de orde is Het voorzorgsbeginsel is onder meer neergelegd in artikel 191 lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Volgens dit artikel berust het beleid van de Unie (onder meer) op het voorzorgsbeginsel. Een exacte definitie van het voorzorgsbeginsel is in het EU-recht niet gegeven. In een mededeling van de Commissie over het voor25 zorgsbeginsel van 2 februari 2000 is aangegeven op welke wijze het voorzorgsbeginsel een rol moet spelen bij beslis26 singen over het al dan niet toelaten van activiteiten waar milieugevolgen aan zijn verbonden: ‘Indien ten gevolge van toetsbare kennis een redelijk vermoeden bestaat dat een bepaalde handeling een ongewenst gevolg heeft voor mens of milieu, maar het causale verband tussen handeling en gevolg niet met volledige zekerheid kan worden aangetoond, is degene die beslist over het toelaten of verrichten van de handeling, verplicht een controleerbare afweging te maken of het risico al dan niet genomen kan worden of het gevolg zal intreden.’ 27
Volgens Barkhuysen en Onrust kan het voorzorgsbeginsel in ieder geval worden onderscheiden in drie kernelementen: dreigende milieuschade, onzekerheid en actie. In het navolgende bespreken wij aan de hand van deze kernelementen de toepassing van het voorzorgsbeginsel in zaken waar de volksgezondheid aan de orde is. Op het tweede kernelement gaan we aan de hand van voorbeelden uit de rechtspraak wat uitgebreider in. 5.1. Het kernelement ‘dreigende milieuschade’ Voor wat betreft het kernelement ‘dreigende milieuschade’ is het de vraag of alle potentiële milieuschade aanleiding kan zijn om het voorzorgsbeginsel toe te passen, of dat er een minimumdrempel moet worden gesteld aan de ernst van de gevreesde schade. Naar onze mening is het (potentiële) risico voor de volksgezondheid bij de verspreiding van zoönosen in bepaalde gevallen zo groot dat dit, indien dit verspreidingsrisico zich voordoet, voldoende aanleiding is om het voorzorgsbeginsel toe te passen.
22
Rb. Oost-Brabant 31 december 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:7227.
23
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855; Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445; Rb. Oost-Brabant 17 maart 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1195.
24
Zie het jurisprudentieoverzicht ‘Risico’s voor de volksgezondheid’ op de website van Infomil: www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw-tuinbouw/@106448/risico%27/. Zie ook M.J.H.M. Verhoeven, ‘Drie jaar milieurechtspraak in eerste aanleg’, M en R 2014/18, onder 4.4.
25
Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel (COM/2000/0001), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1399208802658& uri=CELEX:52000DC0001.
26
Zie ook J.M.H.F. Teunissen, Handboek Milieurecht, Amsterdam: Berghauser Pont Publishing 2010, p. 14.
27
T. Barkhuysen en F. Onrust, ‘De betekenis van het voorzorgsbeginsel voor de Nederlandse (milieu)rechtspraktijk’, in: M.N. Boeve, Kansen in het omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2010, p. 49-51.
StAB
3 / 2014
12
Artikel
5.2. Het kernelement ‘onzekerheid’ Het kernelement ‘onzekerheid’ betreft de mate van onzekerheid die over de dreiging mag bestaan. In dit verband is het interessant om te kijken welke eisen de Rechtbank Oost-Brabant in haar uitspraken stelt aan de indicaties die er moeten zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen meebrengen. 28
In de tussenuitspraak van 12 juli 2013 was een omgevingsvergunning voor onder meer de activiteit milieu voor het veranderen van een legkippenhouderij aan de orde. De rechtbank oordeelt dat voor de vraag of er dergelijke indicaties zijn moet worden gekeken naar de omstandigheden van het geval, zoals de werking van de betrokken inrichting, de soort van de gehouden dieren, de aard van de omgeving, eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de uitbraak en verspreiding van zoönosen en de aard van de mogelijke effecten op de gezondheid. In het GGD-advies wordt aangegeven dat er meer zelfgerapporteerde gezondheidsklachten voorkomen bij omwonenden van intensieve veehouderijen. Verder is aangegeven dat, als pluimveehouderijen en intensieve veehouderijen met andere diersoorten op korte afstand van elkaar actief zijn (zoals in dit geval aan de orde was), er een verhoogde kans is op vermenging van zoönosen. Daarnaast is in het milieueffectrapport gewezen op een grotere kans op uitbraak van veewetziekten als vogelgriep. De rechtbank ziet in het GGD-advies een indicatie dat de vergunde activiteiten risico’s voor de volksgezondheid zouden kunnen hebben. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit heeft verweerder onvoldoende onderzocht of er, gelet op deze indicatie, aanleiding bestond om de vergunning te weigeren dan wel om nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s 29 aan de vergunning te verbinden. In de einduitspraak na deze tussenuitspraak heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door alsnog de in de nadere reactie van verweerder omschreven hygiënemaatregelen als voorschrift aan de vergunning te verbinden. 30
In de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant 26 juni 2013 was een verzoek om handhavend op te treden tegen de opslag van banden in verband met de mogelijke aanwezigheid van de tijgermug aan de orde. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat eiseres wel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij verspreiding respectievelijk vestiging van de tijgermug onaanvaardbare risico’s kunnen ontstaan voor de omgeving in de vorm van besmetting met tropische ziekten zoals knokkelkoorts. Vervolgens wordt echter overwogen dat de enkele omstandigheid dat in het verleden binnen de inrichting tijgermuggen zijn aangetroffen onvoldoende is om aan te nemen dat de veiligheid van mensen in de omgeving van de inrichting daardoor in gevaar is gekomen, vooral omdat direct daarna kennelijk adequate bestrijdingen hebben plaatsgevonden en de mug in de daarop volgende jaren niet binnen de inrichting of daarbuiten is aangetroffen. Uit de door eiseres overgelegde stukken, waaronder een overzicht van gevonden muggensoorten bij bandenbedrijven in Nederland, kan, aldus de rechtbank, niet worden afgeleid dat de tijgermug zich op het terrein van de inrichting heeft gevestigd, en van een besmetting van mensen in de omgeving van de inrichting met knokkelkoorts of een andere overdraagbare ziekte is evenmin gebleken. Dit leidt tot de conclusie dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de drijver van de inrichting zijn zorgplicht heeft geschonden. Naar ons idee kan deze uitspraak aldus worden begrepen dat de rechtbank in dit geval geen aanleiding zag om het voorzorgsbeginsel toe te passen, aangezien er onvoldoende indicatie was dat de opslag van 31 banden risico’s voor de volksgezondheid zou kunnen hebben. 32
In de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 17 maart 2014 was een omgevingsvergunning voor onder meer de activiteit milieu voor een melkrundveehouderij aan de orde. De rechtbank oordeelde dat in de enkele opmerking in het GGD-advies dat aandacht moet worden besteed aan de blootstelling aan endotoxinen, geen indicatie kan worden gelezen
28
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855; Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
29
Rb. Oost-Brabant 31 december 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:7227.
30
Rb. Oost-Brabant van 26 juni 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2700.
31
Zie in dit verband ook het jurisprudentie-overzicht ‘Besmettingsgevaar’ op de website van Infomil: www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw-tuinbouw/@142896/besmettingsgevaar/.
32
Vgl. Bodden 2014.
StAB
3 / 2014
13
Artikel
dat emissie van utrafijnstof een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben. Ook voor wat betreft andere microorganismen die zouden kunnen worden verspreid als gevolg van het houden van koeien, ziet de rechtbank in het advies van de GGD geen indicatie dat hieraan risico’s voor de volksgezondheid zijn verbonden. Omdat geen sprake is van een indicatie, rust in dit geval geen nadere onderzoeksplicht op het bevoegd gezag, ook niet vanwege het voorzorgsbeginsel, om te onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. 5.3. Het kernelement ‘actie’ Het laatste kernelement van het voorzorgsbeginsel is ‘actie’. Deze actie kan bijvoorbeeld bestaan in een omkering van de 33 bewijslast, waarbij het aan initiatiefnemers van potentieel schadelijke activiteiten is om, bijvoorbeeld door middel van een milieueffectrapportage, te laten zien dat het risico afwezig, of in ieder geval aanvaardbaar, is. In de tussenuitspraak 34 van de Rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2013, waarin sprake was van een voldoende indicatie dat de vergunde activiteit tot een risico voor de volksgezondheid zou kunnen leiden, werd geoordeeld dat verweerder op grond van artikel 3:2 van de Awb verplicht was om dit aspect bij de voorbereiding van zijn besluit te betrekken. 6. Afsluiting In de inleiding beschreven wij dat over de risico’s op verspreiding van zoönosen en gewasbeschermingsmiddelen en de (potentiële) gevaren daarvan voor de volksgezondheid in de wetenschap nog onzekerheid bestaat. Feit is wel dat er, vanwege deze mogelijke verspreiding, een verband lijkt te bestaan tussen de aanwezigheid van (intensieve) veehouderijen en de gezondheidsrisico’s voor omwonenden. Het lijkt ons, zolang die onzekerheid er is, juist dat de Rechtbank Oost-Brabant, in die gevallen dat er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid is, uitgaat van het voorzorgsbeginsel. De rechtbank legt het voorzorgsbeginsel zo uit dat het aan het bevoegd gezag is om dit risico nader te onderzoeken en zo nodig bijvoorbeeld voorschriften aan een vergunning te verbinden. Wij zijn, anders dan Bodden stelt in zijn recent 35 verschenen artikel, van mening dat het zeer wel denkbaar is dat een dergelijk nader onderzoek in bepaalde gevallen zal leiden tot een andere uitkomst. De uitleg die de Rechtbank Oost-Brabant aan het voorzorgsbeginsel geeft, komt naar ons idee overeen met de uitleg die op grond van het EU-recht aan het voorzorgsbeginsel kan worden gegeven. Het lijkt wenselijk dat er op termijn meer duidelijkheid komt over de relatie tussen veehouderijen en volksgezondheid, en dan met name het risico op verspreiding van zoönosen. De praktijk is gebaat bij een duidelijke normering van bijvoorbeeld minimumafstanden tussen veehouderijen en woningen. Om die reden lijkt het zeker zinvol dat het RIVM inmiddels een onderzoek is gestart. In afwachting van de resultaten van dat onderzoek en de mogelijke uitwerking daarvan in de praktijk 36 lijkt de jurisprudentie van de Rechtbank Oost-Brabant ons een manier van toetsen die landelijk navolging verdient. J.K. van de Poel M. van Harten
33
Zie ook Barkhuysen en Onrust 2010.
34
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855; Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
35
Vgl. Bodden 2014.
36
Beide auteurs zijn lid van de Werkgroep Jurisprudentie van de Vereniging voor Milieurecht. Jelle van de Poel is senior juridisch medewerker bij de Rb. MiddenNederland en Martin van Harten is advocaat bij Van der Feltz advocaten in Den Haag.
StAB
3 / 2014
14 Milieu/natuur/water
14-57
tegelijkertijd) houden van 30.676 legkippen en (groot)ouderdieren van legrassen op een veehouderij. (…)
ABRvS 9 april 2014, nr. 201302406/1/R2 (GS Gelderland/vergunningverlening) (ECLI:NL:RVS:2014:1211) Casus Vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 voor een agrarisch bedrijf. De vergunning bevat een voorschrift dat bepaalt dat de vergunning vervalt voor die onderdelen die niet of niet volledig binnen drie jaar na het onherroepelijk worden zijn voltooid en in werking gebracht. Volgens appellante bevat de NB-wet 1998 geen wettelijke grondslag voor een dergelijk voorschrift. Rechtsvraag Kan een dergelijk voorschrift aan de vergunning worden verbonden? Uitspraak De NB-wet 1998 voorziet niet in het van rechtswege vervallen van een onherroepelijk verleende vergunning. In artikel 43, tweede lid, van deze wet is uitputtend geregeld in welke gevallen het college bevoegd is een dergelijke vergunning in te trekken of te wijzigen. Reeds hierom staat artikel 43, tweede lid, van de NB-wet 1998 eraan in de weg dat toepassing van het eerste lid tot gevolg zou hebben dat een onherroepelijk verleende vergunning voor een of meer handelingen wordt geacht (deels) niet langer te bestaan zonder dat daar een intrekkings- of wijzigingsbesluit aan ten grondslag ligt. Gelet hierop is het voorschrift in strijd met artikel 43, tweede lid, van de NB-wet 1998 aan de vergunning verbonden. artikel 43 lid 1 NB-wet 1998
Het beroep van [appellante sub 2] 2. [appellante sub 2] heeft bezwaar tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift “indien de inrichting binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden niet volledig is voltooid en in werking gebracht conform de aanvraag, vervalt de vergunning voor die onderdelen welke niet binnen die termijn zijn benut.” [appellante sub 2] betoogt dat geen wettelijke grondslag bestaat op grond waarvan het voorschrift aan de vergunning kan worden verbonden. Het voorschrift verdraagt zich volgens haar niet met de limitatieve opsomming van omstandigheden in artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 waaronder het college een vergunning kan intrekken. Zij wijst erop dat tegen een intrekkingsbesluit rechtsbescherming open staat, terwijl dat bij het van rechtswege vervallen van een vergunning kennelijk niet het geval is. Voorts wijst [appellante sub 2] erop dat het college na het nemen van het bestreden besluit voor een groot aantal andere veehouderijen, waaronder een veehouderij aan de Wolderweg, Nbw 1998-vergunningen heeft verleend zonder dat daaraan een vergelijkbaar voorschrift is verbonden. Verder betoogt [appellante sub 2] dat het voorschrift onvoldoende rechtszekerheid biedt. Tot slot stelt [appellante sub 2] dat het college met het voorschrift de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. 2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat hij krachtens artikel 43, eerste lid, van de Nbw 1998 bevoegd is het voorschrift aan de vergunning te verbinden. Het college stelt voorts dat het voorschrift aan de vergunning is verbonden opdat, indien binnen drie jaar geen gebruik wordt gemaakt van de vergunde stikstofdepositieruimte, deze weer beschikbaar komt voor andere bedrijven. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het inmiddels beleid is dit voorschrift op te nemen.
Procesverloop Bij besluit van 27 februari 2013, heeft het college aan [appellante sub 2] een vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het houden van 23.620 (groot)ouderdieren van vleeskuikens dan wel het (niet
2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten en andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Ingevolge artikel 43, eerste lid, kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het tweede lid kan een vergunning worden ingetrokken of gewijzigd indien: a. de houder van de vergunning handelt in strijd met de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen; b. de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen; c. de vergunning in strijd met de wettelijke voorschriften is gegeven, of d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden of slechts onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan. 2.3. Het voorschrift heeft tot gevolg dat, indien de daarin genoemde omstandigheid zich voordoet, de vergunning (gedeeltelijk) van rechtswege ophoudt te bestaan, derhalve zonder dat daarvoor een nader besluit nodig is. Nog daargelaten dat geen uitsluitsel bestaat over hetgeen in de context van de vergunning moet worden verstaan onder “inrichting” en “onderdelen”, zodat onduidelijk is of en op welke wijze het voorschrift zou kunnen leiden tot een beperking van de vergunde handelingen, voorziet de Nbw 1998 niet in het van rechtswege vervallen van een onherroepelijk verleende vergunning en is in artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 uitputtend geregeld in welke gevallen het college bevoegd is een dergelijke vergunning in te trekken of te wijzigen. Reeds hierom staat artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 eraan in de weg dat toepassing van het eerste lid tot gevolg zou hebben dat een onherroepelijk verleende vergunning voor een of meer handelingen wordt geacht (deels) niet langer te bestaan zonder dat daar een intrekkings- of wijzigingsbesluit aan
15
ten grondslag ligt. Gelet hierop is het voorschrift in strijd met artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 aan de vergunning verbonden. Het betoog slaagt.
Annotatie 1. Onderhavige uitspraak is interessant vanwege het voorschrift dat aan de Nbw-vergunning was verbonden op grond waarvan deze vergunning van rechtswege zou vervallen voor die onderdelen van de inrichting die niet of niet volledig binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning, zijn voltooid en in werking zijn gebracht. Een voorschrift dat overeenkomt met artikel 8.18 lid 1 sub a Wm (oud) zoals we dat kenden vóór inwerkingtreding van de Wabo. GS hadden dit voorschrift in de vergunning opgenomen zodat, indien binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning, geen gebruik zou worden gemaakt van deze vergunning, de vergunde stikstofdepositieruimte weer beschikbaar zou komen voor andere initiatiefnemers. Op zichzelf een begrijpelijke gedachte. Gelet op de gevoeligheid van veel Natura 2000-gebieden voor stikstof, met als gevolg dat het vergunnen van activiteiten met stikstofdepositie tot gevolg in de praktijk niet eenvoudig is, ligt het voor de hand dat GS ongebruikte stikstofdepositieruimte weer ter beschikking aan iemand anders willen stellen. 2. Dat de ABRvS concludeert dat GS dit doel niet kunnen bereiken, is echter ook niet erg opmerkelijk, om meerdere redenen. Het belangrijkste argument is dat de intrekkingsen wijzigingsgronden limitatief zijn opgenomen in artikel 43 lid 2 Nbw en dat het van rechtswege vervallen van een Nbw-vergunning geen wettelijke basis kent. Artikel 43 lid 2 Nbw bepaalt in welke gevallen een vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd. Kort gezegd kan dat indien (i) gehandeld wordt in strijd met de vergunning, (ii) de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend zodanig onjuist of onvolledig zijn dat een andere beslissing zou zijn genomen als de juiste gegevens bekend waren geweest op het moment dat de vergunning werd verleend, (iii) de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend of (iv) de omstandigheden sinds het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat de vergunning, als die nu zou worden verleend, niet of onder andere voorwaarden zou zijn verleend. Met deze uitputtende regeling wordt de generieke bepaling van
StAB
3 / 2014
16 artikel 43 lid 1 Nbw als het ware ingevuld. In dat artikel is bepaald dat aan een vergunning voorschriften kunnen worden verbonden en dat een vergunning onder beperkingen kan worden verleend. Met deze uitspraak wordt, voor de eerste keer, duidelijk dat de generieke bepaling van het eerste lid voor wat betreft de intrekkings- en wijzigingsgronden wordt ingeperkt door het tweede lid van artikel 43 Nbw. 3. Een ander terecht argument om het opgenomen voorschrift niet te accepteren is mijns inziens dat het voorschrift als zodanig onduidelijk is. Het begrip ‘inrichting’ is immers een begrip dat we kennen uit de milieuwetgeving. Een omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu wordt verleend voor een inrichting. In dat geval is duidelijk waarop de vergunning betrekking heeft en wanneer delen van de inrichting niet zijn voltooid en in werking zijn gebracht. Een Nbw-vergunning wordt verleend voor een project en kan daarmee meer omvatten dan een inrichting. Immers, onderdelen van het project kunnen ook zijn de vervoersbewegingen van en naar een bepaalde inrichting/activiteit, het tijdstip waarop bepaalde werkzaamheden worden verricht, et cetera. Nu – althans, dat blijkt niet uit de uitspraak – het begrip ‘inrichting’ in de Nbw-vergunning kennelijk niet nader was gedefinieerd, is het voorschrift ook als zodanig onduidelijk. 4. Appellante stelde het voorschrift ook nog ter discussie onder aanvoering van het argument dat tegen een intrekkingsbesluit op grond van artikel 43 lid 2 Nbw rechtsbescherming open zou staan en dat deze mogelijkheid tegen het van rechtswege vervallen van de vergunning conform het opgenomen voorschrift, niet openstaat. De ABRvS komt aan dit argument niet toe, maar op zichzelf lijkt me dit ook een valide argument. Weliswaar kan bij het verlenen van de vergunning tegen het voorschrift zelf worden opgekomen, maar indien het voorschrift vervolgens wordt geaccepteerd volstaat de loutere vaststelling dat de inrichting niet geheel of gedeeltelijk is voltooid en in werking is gebracht voor het van rechtswege vervallen van de vergunning. De constatering dat de vergunning van rechtswege is vervallen zou dan moeten worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel, waartegen niet eenvoudig bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Juist daar waar de Nbw kennelijk voorziet in een apart besluit bij intrekking of wijziging van een verleende Nbw-vergunning, zou ook daarin een reden
Milieu/natuur/water
kunnen worden gevonden om het betwiste voorschrift niet in de vergunning op te nemen. 5. Stonden GS dan wellicht andere middelen ter beschikking om hetzelfde doel te bereiken? Het voordeel dat het opgenomen voorschrift had, is juist gelegen in het feit dat de vergunning van rechtswege zou vervallen. Iedere andere optie zou leiden tot een nieuw besluit, waartegen rechtsmiddelen mogelijk zijn. Zo hadden GS mogelijk in de vergunning wel kunnen bepalen dat concreet beschreven onderdelen van het project (of het totale project) binnen een bepaalde termijn zouden moeten zijn voltooid en in werking gebracht, maar ook in dat geval hadden GS vervolgens een handhavingsbesluit moeten nemen indien aan dit voorschrift niet zou zijn voldaan. Daarbij is het nog maar de vraag of de strekking van dit handhavingsbesluit dan zou kunnen zijn geweest dat de vergunning zou worden ingetrokken. Intrekking van een vergunning als handhavingsinstrument moet immers wel proportioneel zijn. Betwijfeld kan worden of dan bijvoorbeeld niet eerst een last onder dwangsom zou moeten worden opgelegd om de vergunninghouder alsnog de kans te geven om aan het voorschrift te voldoen. Waarschijnlijk wel. 6. Mogelijk hadden GS ook een van de intrekkingsgronden van artikel 43 lid 2 Nbw kunnen toepassen. Zo zou wellicht gesteld kunnen worden dat de vergunning op basis van onjuiste/onvolledige gegevens was verleend (artikel 43 lid 2 sub b Nbw) of dat de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig waren gewijzigd, dat de vergunning niet meer onder dezelfde voorwaarden zou zijn verleend (artikel 43 lid 2 sub d Nbw). Met name de intrekkingsgrond onder b zou GS eventueel kunnen helpen. De stelling zou dan moeten zijn dat de vergunning niet verleend zou zijn als ten tijde van vergunningverlening duidelijk was geweest dat het project binnen drie jaar (of welke termijn dan ook) zou zijn gerealiseerd. Ik betwijfel ten zeerste of dit argument kans van slagen heeft. De intrekkingsgrond onder d lijkt niet goed toepasbaar. Er moet dan immers een ecologische argumentatie aan het toepassen van deze intrekkingsgrond ten grondslag liggen. De stelling zou dan kunnen zijn dat de situatie in het betrokken Natura 2000gebied zodanig is gewijzigd, dat de vergunning niet meer zou kunnen worden verleend. Ook dit argument lijkt niet veel kans van slagen te hebben. Zeker niet, indien de achterliggende reden om tot intrekking te komen is gelegen in het feit dat daarmee weer stikstofdepositieruimte beschikbaar komt voor anderen! Alle instrumenten die de
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Nbw verder biedt – bijvoorbeeld de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c Nbw dan wel de specifiek op stikstof toegesneden regeling van artikel 19ke Nbw – kunnen in beginsel slechts worden toegepast indien maatregelen nodig zijn om verslechtering van de kwaliteit van de (voor stikstof gevoelige) habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Het intrekken van een vergunning om de daarmee vrijkomende depositieruimte ter beschikking te kunnen stellen aan een ander kan hieronder evenmin geschaard worden. 7. Het voorgaande overziende, is het dan ook niet eens zo vreemd dat GS hadden gekozen voor het voorschrift dat in deze uitspraak ter discussie stond. Hoewel de uitleg van de ABRvS past binnen de systematiek van de Nbw, kan het wel betreurd worden dat de Nbw kennelijk geen middel bevat dat op voorhand effectief is om te voorkomen dat ‘natuurruimte’ ten onrechte geclaimd blijft door partijen die niet van plan lijken te zijn deze ruimte op korte termijn te benutten. Marieke Kaajan
14-58 ABRvS 16 april 2014, nr. 201303350/1/R2 (GS Overijssel/passende beoordeling) (ECLI:NL: RVS:2014:1297) Casus Vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 voor het elektrovissen in het Natura 2000gebied Zwarte Meer. Appellanten betogen dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een passende beoordeling niet is vereist, omdat uit de gegevens die ten grondslag zijn gelegd aan het bestreden besluit volgt dat de activiteit geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Rechtsvraag Wat houdt een passende beoordeling in?
17
Uitspraak Gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG moeten alle mogelijke effecten van de activiteit in een passende beoordeling worden bezien teneinde te kunnen beoordelen of is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000- gebied niet worden aangetast door die activiteit. Niet gebleken is dat de mogelijke effecten van verstoring van broedende vogels door de te verwachten geluidsbelasting van het aggregaat dat bij het elektrovissen wordt gebruikt, zijn onderzocht of beoordeeld. artikel 19d NB-wet 1998 artikel 19f NB-wet 1998 Procesverloop Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college een vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghoudster], gevestigd te [plaats], voor het elektrovissen op aal in het Zwarte Meer (hierna: de Nbw-vergunning). Bij besluit van 7 maart 2013 heeft het college het door de verenigingen hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het bestreden besluit onder aanpassing van de voorschriften in stand gelaten. (…) 4. De verenigingen betogen dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. Volgens hen is een passende beoordeling vereist, omdat niet is uitgesloten dat de elektrovisserij significante gevolgen zal hebben voor het Zwarte Meer. In verband hiermee stellen zij onder meer dat door het geluid dat het aggregaat maakt, verstoring zal optreden gedurende een deel van het broedseizoen van enige beschermde vogelsoorten, waaronder de grote karekiet, de purperreiger en de roerdomp, waarvoor het Zwarte Meer is aangewezen als Natura 2000-gebied. Het college heeft deze gevolgen ten onrechte niet onderzocht en beoordeeld, zo stellen de verenigingen. Ook bestrijden zij de conclusie van het college in het besluit dat de kleine en de grote modderkruiper en de rivierdonderpad, waarvoor het Zwarte Meer is aangewezen als Natura 2000-
StAB
3 / 2014
18 gebied (hierna: de beschermde vissen), geen negatieve gevolgen zullen ondervinden door de blootstelling aan elektriciteit. Volgens de verenigingen is geen gebruik gemaakt van specifiek onderzoek naar de beschermde vissen en zijn de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen niet bezien. 4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een passende beoordeling niet is vereist, omdat uit de gegevens die ten grondslag zijn gelegd aan het bestreden besluit volgt dat de activiteit geen significante effecten heeft voor het Natura 2000-gebied Zwarte Meer. Desgevraagd heeft het college ter zitting gesteld niet uit te sluiten dat de bedoelde gegevens samen wellicht afdoende zijn om als passende beoordeling te dienen, maar heeft niet een ander standpunt ingenomen over het vereiste van een passende beoordeling. 4.2. De Afdeling overweegt dat het college in het bestreden besluit de aangevraagde activiteit op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 heeft aangemerkt als een vergunningplichtig project. Dit is in het besluit onder meer gebaseerd op de omstandigheid dat de activiteit een significant verstorend effect kan hebben op broedvogels waarvoor het Zwarte Meer als Natura 2000-gebied is aangewezen. Op grond van objectieve gegevens kan derhalve niet worden uitgesloten dat het plan geen significante gevolgen heeft voor het gebied. Op grond van artikel 19f van de Nbw 1998 moet derhalve, alvorens het college een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied worden gemaakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen. Niet is in geschil dat geen passende beoordeling is gemaakt. Gelet op de gegevens over de gevolgen van het project die mede aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of deze samen kunnen worden aangemerkt als passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998. Hiertoe wordt als volgt overwogen. In zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overwogen dat in een passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met
Milieu/natuur/water
andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Dit betekent dat alle mogelijke effecten van de vergunde activiteit in een passende beoordeling moeten worden bezien teneinde te kunnen beoordelen of is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000 gebied niet worden aangetast door die activiteit. De Afdeling is uit het bestreden besluit en de onderliggende stukken niet gebleken dat de mogelijke effecten van verstoring van de broedende vogels waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, door de te verwachten geluidsbelasting zijn onderzocht of door het college zijn beoordeeld. Voor zover het college voor wat betreft de gevolgen van geluid verwijst naar een onderzoek van Krijgsveld en anderen uit 2008 “Verstoringsgevoeligheid van vogels. Update literatuurstudie naar de reacties van vogels op recreatie”, leidt dit niet tot een ander oordeel. In dat onderzoek zijn namelijk enkel mogelijke gevolgen door recreatie bezien. De geluidsbelasting ten gevolge van recreatie is van een geheel andere aard en orde dan de geluidsbelasting veroorzaakt door visserij met behulp van een aggregaat. Ook de stelling van het college dat bedoelde vogelsoorten het meest gevoelig zijn voor fysieke of visuele verstoring en dat effecten ten gevolge van die vormen van verstoring zijn uitgesloten, maakt niet dat andere vormen van verstoring door de vergunde activiteit, zoals die veroorzaakt door het geluid dat door het aggregaat wordt gemaakt, niet hoeven te worden onderzocht. In het deskundigenbericht staat dat als gevolg van de activiteit door het aggregaat een geluidsbelasting van 50 dB(A) en op sommige locaties 87 dB(A) binnen de rietkragen langs het Zwarte Meer is te verwachten. Verder wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat negatieve effecten door dit geluid niet op voorhand kunnen worden uitgesloten. Daartoe is mede van belang dat gedurende delen van het broedseizoen van bedoelde vogelsoorten mag worden gevist en dat deze soorten gevoelig zijn voor verstoring door geluid. Naar het oordeel van de Afdeling vormen de te verwachten geluidsbelasting en de eventuele mogelijkheden om die belasting te beperken of te voorkomen, aspecten die bij de onderzoeken dienen te worden betrokken.
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Gelet op het bovenstaande kan niet worden volgehouden dat alle van belang zijnde aspecten van de vergunde activiteit en de mogelijke gevolgen daarvan zijn geïnventariseerd. De Afdeling stelt vast dat het college aan het bestreden besluit ten onrechte geen passende beoordeling ten grondslag heeft gelegd. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998. 4.3. Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 7 maart 2013 dient wegens strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
Annotatie 1. Dit is weer een interessante Nbw-uitspraak. De uitspraak laat zien dat de vergunningplicht uit artikel 19d lid 1 Nbw in de praktijk nog steeds niet altijd goed begrepen wordt. GS namen het standpunt in dat weliswaar een Nbw-vergunning vereist was omdat significant negatieve effecten niet konden worden uitgesloten, maar stelden tegelijkertijd ook dat geen passende beoordeling hoefde te worden verricht. Dit standpunt kan alleen gevolgd worden als de activiteit die zou worden verricht, moet worden aangemerkt als ‘andere handeling’ in de zin van artikel 19d lid 1 Nbw. Immers, op grond van artikel 19d lid 1 Nbw in combinatie met artikel 19f lid 1 Nbw is voor ieder project met mogelijk significant negatieve gevolgen een Nbw-vergunning vereist, waarbij deze vergunning alleen kan worden verleend op basis van een passende beoordeling. Als sprake is van een andere handeling met mogelijk significant negatieve gevolgen is ook een Nbw-vergunning noodzakelijk. Een passende beoordeling hoeft dan niet te worden verricht; de vergunning wordt met toepassing van de belangenafweging die artikel 19e Nbw vereist, verleend. 2. Nu GS in deze procedure stelden dat weliswaar een Nbw-vergunning noodzakelijk was, maar een passende beoordeling niet, hebben zij daarmee wellicht bedoeld dat de aangevraagde activiteit als andere handeling zou kunnen worden aangemerkt. Dit komt in de uitspraak niet aan de orde. Er wordt – impliciet – van uitgegaan dat sprake is van een project. Dat lijkt ook wel terecht. De Nbw-vergunning is verleend voor elektrovissen op aal in delen van het Natura 2000-gebied Zwarte Meer. Bij deze vismethode wordt met behulp van een aggregaat elektriciteit opgewekt
19
om vissen te verdoven. De aal waarop wordt gevist, wordt met een schepnet opgevist. Bekend is inmiddels dat de ABRvS (en met haar het Hof van Justitie van de EU) een ruime interpretatie geeft aan het begrip ‘project’. Het moet gaan om een fysieke ingreep in natuurlijk milieu of landschap, waaronder de uitvoering van werkzaamheden of de totstandbrenging van andere installaties of werken (ABRvS 27 december 2012, nr. 201111811/1/A4). Vaak is duidelijk dat sprake is van een fysieke ingreep doordat er iets gebouwd of geplaatst wordt, of bijvoorbeeld een weg wordt aangelegd. Hier vertaalt de fysieke ingreep zich in het vissen zelf, waardoor deze uit het Natura 2000gebied worden weggenomen. Kortom, een project waarvoor alleen vergunning kan worden verleend indien ook een passende beoordeling is verricht. 3. Het verbaast toch wel dat er zich nog steeds procedures voordoen waarin een onjuiste interpretatie wordt gegeven van de toch elementaire onderdelen van de Nbw. Al sinds 1 februari 2009 is de wet zodanig gewijzigd dat de zogeheten ‘verslechterings- en verstoringstoets’ voor projecten en andere handelingen met (alleen) mogelijk negatieve gevolgen uit de wet is verdwenen. Voordien kon nog het standpunt worden ingenomen dat voor een project weliswaar een Nbw-vergunning was vereist, maar dat een passende beoordeling niet noodzakelijk was. Maar overigens gold toen ook al dat als dit project mogelijk significant negatieve gevolgen had, een passende beoordeling moest worden verricht. Verbazingwekkend is het toch wel dat het op dit punt nu nog misgaat. 4. Uit de uitspraak blijkt dat tijdens de zitting nog een poging is gedaan om te stellen dat alle ecologische gegevens die waren benut bij de vergunning, gezamenlijk als passende beoordeling konden worden aangemerkt. Indien deze stelling inhoudelijk juist was, had deze nog wel kans van slagen gehad. Immers, de ABRvS heeft al eerder gesteld dat het voor de vraag of iets als een passende beoordeling kan worden aangemerkt, niet relevant is of de desbetreffende ecologische documentatie ook de naam ‘passende beoordeling’ heeft gekregen. Van belang is slechts of de relevante onderzoeken gezamenlijk kunnen worden aangemerkt als een passende beoordeling, zoals de ABRvS ook nu bevestigt in r.o. 4.2. Daarvan is sprake als alle mogelijke effecten van de vergunde activiteit zijn bezien, zodat ook verzekerd kan worden dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.
StAB
3 / 2014
20
Milieu/natuur/water
5. Helaas voor de initiatiefnemer (en GS) concludeert de ABRvS dat het uitgevoerde onderzoek niet volledig is. Mogelijke effecten van de verstoring van broedende vogels waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, door de geluidbelasting (door het gebruik van het aggregaat) waren niet onderzocht, noch door GS beoordeeld. En dat terwijl in het deskundigenbericht was geconcludeerd dat negatieve effecten door dit geluid niet op voorhand konden worden uitgesloten. De ABRvS beschouwt deze ‘negatieve effecten’ kennelijk, zonder nadere toelichting, als ‘significant negatieve effecten’ – want alleen in die situatie dienen de effecten passend beoordeeld te worden. Eindconclusie is dan ook dat er van een (volledige) passende beoordeling geen sprake was, zodat de Nbw-vergunning niet verleend had mogen worden. De beslissing op bezwaar wordt vernietigd, de (overblijvende) primaire vergunning wordt geschorst. Het is jammer dat de ABRvS – ook vanuit het oogpunt van efficiency – geen tussenuitspraak doet en GS in de gelegenheid stelt het ontbrekende deel van de passende beoordeling aan te vullen. Ik zie niet in dat dit niet mogelijk was – en het had de procedure waarschijnlijk sneller definitief beëindigd. Marieke Kaajan
14-59 ABRvS 16 april 2014, nr. 201304768/1/R2 (staatssecretaris EZ/vergunningverlening) (ECLI:NL:RVS:2014:1312) Casus Vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 voor een elektriciteitscentrale in de Eemshaven. Appellanten hebben aangevoerd dat in het kader van de voorbereiding ten onrechte is nagelaten de Duitse en Deense autoriteiten te consulteren. Voorts betogen appellanten dat verweerders niet bevoegd waren om vergunning te verlenen voor het project voor zover het effecten heeft op Duitse Natura 2000-gebieden. Daarbij stellen zij dat de instemming van de Duitse autoriteiten is vereist.
Rechtsvragen Is er een consultatieplicht van buitenlandse autoriteiten bij grensoverschrijdende effecten? Kan vergunning worden verleend voor een project voor zover dat effecten heeft op buitenlandse Natura 2000-gebieden? Uitspraak Op grond van het beginsel van Unietrouw dienen autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg te treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Indien een project significante effecten kan hebben voor Natura 2000-gebieden in een andere lidstaat, dient het bevoegd gezag die lidstaat zo spoedig mogelijk te informeren over het voornemen tot vergunningverlening voor dat project. De Nederlandse natuurbeschermingswetgeving voorziet niet in een bevoegdheidstoedeling ten aanzien van buiten Nederland gelegen Natura 2000gebieden noch biedt het een grondslag voor het verlenen van een vergunning voor zover het gaat om mogelijke schadelijke gevolgen van een project voor buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Dit laat onverlet dat het bevoegd gezag moet beoordelen of vergunningverlening in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn. Dit leidt ertoe dat het Nederlandse bevoegd gezag alleen een vergunning kan verlenen voor het project voor zover het effecten heeft op de in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden, indien het tevens de zekerheid heeft verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de buiten Nederland gelegen Natura 2000gebieden niet aantast. Voor het verkrijgen van deze zekerheid is niet noodzakelijk dat de buitenlandse autoriteiten instemming hebben verleend met de vergunningverlening voor het project. artikel artikel artikel artikel
6 lid 3 Habitatrichtlijn 16 NB-wet 1998 19d NB-wet 1998 4 lid 3 EU-Verdrag
Procesverloop Bij besluit van 22 juni 2012, kenmerk 279063, heeft de staatssecretaris aan RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna: RWE) een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard. Bij besluit van 19 juni 2012, kenmerk 2012-26657, hebben de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe (hierna: de colleges) aan RWE een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Nbw 1998 verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard. (…) Consultatie buitenlandse autoriteiten en milieueffectrapportage 8. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat verweerders ten onrechte niet hebben voldaan aan de verplichtingen uit het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband van 25 februari 1991 (hierna: het Verdrag van Espoo), richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB 2010 L 334) en paragraaf 7.11 van de Wet milieubeheer. SNM en DU betogen dat verweerders in strijd met deze bepalingen hebben nagelaten ten behoeve van de bestreden besluiten een actuele milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.) uit te voeren. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen voorts, mede onder verwijzing naar de genoemde bepalingen, dat verweerders ten onrechte hebben nagelaten in het kader van de voorbereiding van de besluiten de Duitse en Deense autoriteiten te consulteren. 8.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de Nbw 1998 noch verplicht tot het uitvoeren van een m.e.r., noch tot een consultatie van de Duitse autoriteiten. Ver-
21
weerders wijzen er op dat de aanvraag van de vergunning en het besluit tot vergunningverlening wel aan diverse Duitse autoriteiten is toegezonden. 8.2. Ten aanzien van het beroep op het Verdrag van Espoo, overweegt de Afdeling dat zowel Nederland als de Europese Unie hierbij partij is. Bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB 1997 L 73) is ter uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Espoo, Richtlijn 85/337/EEG, thans Richtlijn 2011/92/EU, aangepast. Aangezien de artikelen 2 en 3, van het Verdrag van Espoo, voor zover hier van belang, inhoudelijk overeenstemmen met onderscheidenlijk de artikelen 4 en 7 van Richtlijn 2011/92/EU zal de Afdeling in zoverre, daargelaten of aan de artikelen 2 en 3 van het Verdrag van Espoo rechtstreekse werking toekomt, toetsen aan de artikelen 4 en 7 van Richtlijn 2011/92/EU. 8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak 5 september 2007, zaak nr. 200606758/1, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. 8.4. Artikel 4 van Richtlijn 2011/92/EU is omgezet in het Nederlandse recht, in het bijzonder in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Uit de stukken blijkt dat een m.e.r. is uitgevoerd waarin de milieugevolgen van de bouw en de exploitatie van de centrale zijn bezien. De resultaten van het m.e.r. zijn neergelegd in een milieueffectrapport dat onder meer ten grondslag is gelegd aan de vergunning die is verleend op grond van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van de centrale. Gesteld noch gebleken is dat de implementatie in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer onjuist is dan wel dat de richtlijnen niet volledig toegepast worden. Een rechtstreeks beroep op artikel 4 van Richtlijn 2011/92 EU komt partijen dan ook niet toe. Bijgevolg zal de Afdeling nagaan of verweerders hebben gehandeld in strijd met bovenvermeld hoofdstuk van de Wet milieubeheer. In hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde regelgeving is een besluit op aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998 niet aangemerkt als een plan of besluit waarvoor bij de voorbereiding een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Op grond van de Wet milieubeheer bestond derhalve geen verplichting
StAB
3 / 2014
22
Milieu/natuur/water
tot het verrichten van een actueel m.e.r. in de onderhavige procedure. Het betoog faalt derhalve. Eventuele gebreken in het milieueffectrapport en de kennisgeving daarvan kunnen in deze procedure dan ook niet aan de orde komen.
10. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren aan dat verweerders niet bevoegd zijn om vergunning te verlenen voor het project voor zover het effecten heeft op Duitse Natura 2000-gebieden. Volgens hen zijn alleen de Duitse autoriteiten hiertoe bevoegd.
8.5. Ten aanzien van het betoog dat verweerders de Duitse en Deense autoriteiten ten onrechte niet hebben geconsulteerd overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 7 van Richtlijn 2011/92/EU en artikel 26 van Richtlijn 2010/75 zijn omgezet in paragraaf 7.11 van de Wet milieubeheer en in artikel 6.11, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. Deze Nederlandse regelgeving is niet van toepassing op besluiten op aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998. Niettemin dienen de autoriteiten van de lidstaten, ongeacht de desbetreffende Richtlijnen en wettelijke bepalingen, op grond van het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag van de Europese Unie, met elkaar in overleg te treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Gelet hierop dient het bevoegd gezag, indien een project significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden in een andere lidstaat, die lidstaat zo spoedig mogelijk informeert over het voornemen tot vergunningverlening voor dat project.
Subsidiair voeren de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere aan dat verweerders ten onrechte de vergunning hebben verleend, zonder dat de Duitse bevoegde autoriteiten hebben ingestemd met de vergunningverlening. Volgens hen is de instemming van de Duitse autoriteiten noodzakelijk, omdat alleen zij de benodigde kennis hebben om de effecten van het project op de Duitse Natura 2000-gebieden te beoordelen.
In het verweerschrift is vermeld dat zowel de aanvraag als de besluiten tot vergunningverlening aan diverse Duitse autoriteiten zijn toegezonden. Daarbij is gelegenheid geboden tot het indienen van een zienswijze. Voorts hebben verweerders ter zitting toegelicht dat de Duitse autoriteiten zijn ingelicht over de gevolgen van het project op de Duitse Natura 2000-gebieden. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerders de Duitse bevoegde autoriteiten voldoende hebben geïnformeerd over het voornemen tot vergunningverlening. Nu niet aannemelijk is gemaakt dat het project tevens significante gevolgen heeft voor de Deense Natura 2000gebieden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders ten tijde van de voorbereiding van het besluit tevens gehouden waren de Deense bevoegde autoriteiten te informeren over het voornemen tot vergunningverlening. Het betoog faalt. (…) Bevoegdheid
10.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat geen vergunning is verleend voor het project voor zover het effecten heeft op de Duitse Natura 2000-gebieden, nu verweerders hiertoe niet bevoegd zijn. In het kader van de beoordeling van de effecten van de centrale moesten evenwel tevens de effecten op de Duitse gebieden worden bezien, aldus verweerders. 10.2. Artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206, hierna: de Habitatrichtlijn) bepaalt, voor zover van belang, dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied en dat door de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project wordt verleend nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. 10.3. Noch de Nbw 1998 noch het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 bevat een bevoegdheidstoedeling ten aanzien van buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Artikel 19d van de Nbw 1998 biedt dan ook geen grondslag voor het verlenen van een vergunning voor zover het gaat om de mogelijke schadelijke gevolgen van een project voor buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Het voorgaande laat evenwel onverlet dat, zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 24 augustus 2011 in zaak nrs. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2, het bevoegd
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
gezag moet beoordelen of vergunningverlening in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dit leidt ertoe dat het Nederlandse bevoegde gezag alleen een vergunning kan verlenen voor het project voor zover het effecten heeft op de in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden, indien het tevens de zekerheid heeft verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden niet aantast. Voor het verkrijgen van deze zekerheid is het naar het oordeel van de Afdeling niet noodzakelijk dat de buitenlandse autoriteiten instemming hebben verleend met de vergunningverlening voor het project. In dat verband is mede van belang dat de Habitatrichtlijn niet verplicht tot het verkrijgen van een dergelijke instemming. Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat geen vergunning kan worden verleend voor het project voor zover het effecten heeft op de Duitse Natura 2000-gebieden, maar dat in het kader van de beoordeling van de effecten van de centrale tevens de effecten op de Duitse Natura 2000-gebieden moesten worden bezien. De instemming van de Duitse autoriteiten hebben verweerders in dat verband niet noodzakelijk hoeven achten.
14-60 Hof Den Haag 6 mei 2014, nr. 200.086.133/01 (De Ronde Venen/aansprakelijkheid) (ECLI:NL:GHDHA:2014:1539) Casus Een veenkade in de gemeente De Ronde Venen is bezweken door de droogte, met overstromingsschade tot gevolg. De gemeente heeft het waterschap als beheerder en bezitter van de kade aansprakelijk gesteld op grond van artikel 6:174 BW (opstalaansprakelijkheid) en artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad). Nadat is vast komen te staan dat de kade een opstal is in de zin van artikel 6:174 BW (tot stand gekomen door menselijk ingrijpen, uitgraving en drooglegging, dus kunstmatig), moest de vraag beantwoord worden of deze ook gebrekkig was in de zin van dat artikel of dat hij voldeed aan
23
de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen. De Hoge Raad heeft in het arrest van 17 december 2010 aan het hof een aantal criteria meegegeven waaraan getoetst moet worden bij de beoordeling of een opstal gebrekkig is of niet. In een tussenuitspraak heeft het hof geoordeeld dat het risico van extreme droogte niet objectief kenbaar was in 2003. Het was vervolgens aan het Hoogheemraadschap om te bewijzen dat de extreme droogte inderdaad de oorzaak van de verschuiving was en dat heeft het voldoende gedaan, aldus het Hof Den Haag. Rechtsvraag Voldeed de veenkade (opstal) ten tijde van de verschuiving aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen? Uitspraak Uit de eerste tussenuitspraak van het hof (17 april 2012) bleek al dat het hof van oordeel is dat langdurige droogte in 2003 nog niet als risico was onderkend en pas na 2003 als belastingssituatie werd geïdentificeerd. Nu moest nog onderzocht worden of langdurige droogte daadwerkelijk de oorzaak was van de verschuiving van de kade in 2003. Volgens de deskundigen was de kade voldoende stabiel onder natte omstandigheden en was langdurige droogte de oorzaak van de verschuiving. Daarmee is vast komen te staan dat het Hoogheemraadschap voldoende tegenbewijs heeft geleverd tegen het vermoeden dat de kade niet voldeed aan de daaraan in de gegeven omstandigheden te stellen eisen. Daarnaast wordt geconcludeerd dat het Hoogheemraadschap met betrekking tot de kade niet beneden de zorg van een goed beheerder is gebleven. artikel 6:162 BW artikel 6:174 BW Eindarrest na verwijzing door Hoge Raad, 17 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BN6236. Vervolg op tussenarresten van 17 april 2012, ECLI:GHSGR:201:BW1497, en 27 november 2012, ECLI:GHSGR:2012:BZ0872. Het vervolg van het geding
StAB
3 / 2014
24 In de onderhavige zaak heeft het hof op 17 april 2012 een tussenarrest gewezen. In dat tussenarrest heeft het hof in de eerste plaats bepaald dat de door de Gemeente aangedragen getuige ir. M.T. van der Meer (verder: Van der Meer) zal worden gehoord. Het hof heeft voorts een deskundigenrapport nodig geoordeeld. Met het oog op dat deskundigenrapport hebben partijen vervolgens elk een akte genomen, de Gemeente met producties. Daarna heeft het hof Van der Meer en een andere getuige gehoord. Vervolgens heeft het hof bij arrest van 27 november 2012 een deskundige benoemd met de opdracht rapport uit te brengen. De deskundige heeft zijn rapport op 20 september 2013 gedeponeerd. In reactie op een en ander heeft de Gemeente een akte na deskundigenrapport genomen en heeft het Hoogheemraadschap een memorie na deskundigenbericht en getuigenverhoren (met producties) ingediend. Ten slotte is wederom arrest gevraagd. Verdere beoordeling 1. De Gemeente heeft Van der Meer als getuige voorgebracht omdat deze uit eigen wetenschap zou kunnen verklaren dat hij op NAP -6,5 m een afschuifvlak heeft gezien. De Gemeente heeft voorts als getuige G.A.M. Kruse (verder: Kruse) doen horen. 2. Van der Meer heeft als getuige verklaard dat hij (naar hij meent) begin september 2003 in de door GeoDelft gemaakte afgraving is geweest en dat hij daar op naar schatting ongeveer één meter onder het maaiveld een stoorlaagje heeft waargenomen, dat mogelijk een aanknopingspunt zou kunnen zijn voor de ligging van het afschuifvlak, maar dat het afschuifvlak ook ergens anders zou kunnen liggen. Kruse heeft verklaard, dat hij tijdens het onderzoek in de afgraving een belangrijke rol heeft gespeeld bij de visuele waarnemingen van schadeverschijnselen en de oorzaken daarvan. Naar aanleiding van de verklaring van Van der Meer heeft hij geconcludeerd dat deze niet aanwezig was toen de kuil een relevante diepte ging bereiken. Kruse heeft voorts verklaard dat nadien dieper is gegraven en dat, ook toen de afgraving een diepte van 7.00 á 8.00 meter – NAP had bereikt, nog geen aanwijzingen waren gevonden die wezen op een glijvlak. Echter, toen de kraanmachinist uit de bodem van de kuil nog enkele happen had genomen om een grotere diepte te bereiken, zag hij in het toen opgehapte materiaal dat er veen naar boven kwam dat eruit zag alsof het sterk
Milieu/natuur/water
verstoord was, namelijk – in tegenstelling tot het gebruikelijke coherente veen – brokken veen tot enkele kubieke decimeters groot. In de wanden van het gat zag Kruse toen op een diepte van enkele decimeters tot een halve meter boven het pleistocene zand grote scheuren waaruit veel water kwam. 3. Van der Meer heeft niet verklaard dat hij een afschuifvlak heeft waargenomen op NAP -6,5 m, doch slechts dat hij rond die diepte een stoorlaagje heeft gezien dat mogelijk een aanknopingspunt zou kunnen zijn (cursiveringen hof) voor de ligging van het afschuifvlak. Kruse heeft verklaard dat hij pas verschijnselen die wijzen op een afschuifvlak heeft waargenomen op een grotere diepte dan 7.00 tot 8.00 meter -NAP. Hieruit volgt dat de getuigenverklaringen van Van der Meer en Kruse, in onderlinge samenhang bezien, het hof niet hebben doen twijfelen aan de juistheid van de in het GeoDelft-rapport vermelde afleiding van de onderzoekers dat het horizontale glijvlak zich op NAP 9,0 m heeft bevonden. 4. In zijn rapport heeft de deskundige P.A. Vermeer (verder: Vermeer) op de door het hof gestelde vragen de volgende antwoorden gegeven. Vraag a. Zijn het laboratoriumonderzoek van GeoDelft en de mede op grond daarvan uitgevoerde berekeningen volgens de in het vakgebied van de (geo)techniek in 2003 geldende maatstaven en inzichten uitgevoerd? Antwoord: Het eigenlijke laboratoriumonderzoek is zeer hoogwaardig en naar de in 2003 geldende maatstaven en inzichten van het vakgebied uitgevoerd. Door het ontbreken van een inspectierapport met betrekking tot de proefsleuf is het veldwerk echter niet over de hele linie als hoogwaardig te kwalificeren. De uitgevoerde berekeningen zijn op belangrijke onderdelen niet naar de maatstaven en inzichten van het vakgebied uitgevoerd. De afwijkingen betreffen de drukken in het grondwater en (in enige berekeningen) de schuifsterkte van de grond. (…) Vraag b. Mocht de in het GeoDelft-rapport voor de berekening van de stabiliteit van het bezweken kadevak gehanteerde parameter voor veensterkte (cohesie/plakkracht) worden gebruikt? Antwoord: Voor natte omstandigheden is ter bepaling van de stabiliteitsfactor gerekend met correcte sterktes van
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
de grondlagen, inclusief correcte waarden voor de cohesie van veen. Voor droge omstandigheden is de stabiliteitsfactor met een veel te hoge veen- en kleisterkte berekend. Vraag c. Zijn in het onderzoek onbruikbare monsters meegenomen? Antwoord: De kleimonsters voor de sterktebepaling van de kleilaag zijn op grote afstand van de doorbraak genomen. De op basis van deze monsters bepaalde gemiddelde schuifsterkte van de klei is niet representatief voor de bres van de doorbraak. Voor de veenmonsters ter bepaling van de sterkte van veen geldt hetzelfde als voor de bovengenoemde kleimonsters. Daarbij komt dat de monsters voor de bepaling van de sterkte van het Hollandveen ook uit ander (e) veenlagen kwamen, die niet representatief waren voor de belangrijke rietveenzone in het Hollandveen. Vraag d. Wat is de betekenis van de antwoorden op de onder b en c gestelde vragen voor de maatgevende resultaten van het onderzoek GeoDelft? Antwoord: De maatgevende resultaten van het onderzoek zijn in eerste instantie de stabiliteitsfactoren. Met name voor zeer droge omstandigheden werd een veel te hoge stabiliteitsfactor gevonden van 1,46 in plaats van 0,91. Vraag e. Zijn in de berekeningen op grond van die resultaten fouten gemaakt en, zo ja, wat is de betekenis van die fouten voor de op grond van het laboratoriumonderzoek getrokken conclusies? Antwoord: Gezien de hoge stabiliteitsfactor van 1,46 luidde de conclusie, dat de kade ook onder droge omstandigheden voldoende stabiel was, ware er niet een damwand die de kleilaag doorgaand geperforeerd had. Gezien de gecorrigeerde berekening is de stabiliteitsfactor onder droge omstandigheden slechts 0,91 en dus aanmerkelijk kleiner dan de voor stabiliteit benodigde 1,0. Men mag derhalve verwachten dat zo’n zwakke kade (met of zonder perforatie van de kleilaag) bezwijkt. Vraag f. Hebt u verder nog opmerkingen met betrekking tot het door het GeoDelft-rapport uitgevoerde laboratoriumonderzoek en/of de op basis daarvan uitgevoerde berekeningen en/of de daaruit getrokken conclusies?
25
Antwoord: In de eerste fase ontwikkelde zich een schuifvlak in het rietveen, door de kleilaag en door het Basisveen (met een lengte van ten minste 15 m) tot aan de zandlaag. Vervolgens ontwikkelde deze discontinuïteit zich horizontaal door het zand. Dit kon gebeuren omdat het veen/kleipakket onder droge omstandigheden te weinig sterkte had. In de door mij beoordeelde rapportage komt dit niet naar voren, omdat in de berekeningen van relatief lage waterdrukken en relatief hoge sterkteparameters wordt uitgegaan. 5. Het hof constateert dat Vermeer oordeelt dat de in het GeoDelft-rapport opgenomen berekeningen op het punt van de gehanteerde parameters voor grondwaterdruk en (in enkele berekeningen) op het punt van de schuifsterkte niet naar de (geo)technische maatstaven van 2003 zijn uitgevoerd. Voor droge omstandigheden is volgens Vermeer bij de bepaling van de stabiliteitsfactor van de kade van een veel te hoge veen- en kleisterkte uitgegaan. Bovendien zijn volgens Vermeer de monsters zo ver van de doorbraak genomen, dat de bij de analyse daarvan gevonden gegevens niet kunnen worden gebruikt voor de berekeningen. Een en ander heeft ertoe geleid dat in het GeoDelft-rapport met name voor zeer droge omstandigheden een veel te hoge stabiliteitsfactor is berekend: 1,46 in plaats van 0,91. Aangezien in het voor kades vigerende veiligheidsconcept wordt aangenomen dat een kade stabiel is als de uitkomst van de berekeningen een stabiliteitsfactor opleveren van ten minste 1,0, is volgens Vermeer de kade onder (zeer) droge omstandigheden onvoldoende stabiel. Derhalve is volgens Vermeer de conclusie in het GeoDelft-rapport dat de kade ook onder droge omstandigheden voldoende stabiel was, onjuist. Vermeer oordeelt dat voor natte omstandigheden is gerekend met correcte sterktegegevens. Op de berekeningen die in het GeoDelft-rapport zijn gemaakt, heeft Vermeer in zijn rapport wel commentaar geuit, maar hij heeft ook aangegeven dat, als de door hem juist geachte uitgangsgegevens waren gehanteerd, deze voor natte omstandigheden hadden geresulteerd in een stabiliteitsfactor van minimaal 1,09. 6. Aan het hof ligt allereerst de vraag voor of het door het Hoogheemraadschap geleverde tegenbewijs tegen het (op de feitelijke verschuiving van de kade gebaseerde) vermoeden dat deze niet voldeed aan de daaraan in de gegeven omstandigheden te stellen eisen, voldoende is.
StAB
3 / 2014
26 Het hof blijft bij hetgeen het daarover in zijn arrest van 17 april 2012 heeft overwogen. Het heeft in dat arrest geconcludeerd dat, indien op basis van de stellingen van het Hoogheemraadschap zou komen komt vast te staan dat de kade is gaan schuiven als gevolg van – in 2003 nog niet als risico onderkende – langdurige droogte, het voldoende tegenbewijs heeft geleverd tegen het vermoeden dat de kade niet voldeed aan de daaraan in de gegeven omstandigheden te stellen eisen (rechtsoverweging 5). Het heeft voorts geoordeeld dat ten tijde van de verschuiving van de kade sprake was van een extreme droogte (rechtsoverweging 13). Uit het rapport van de deskundige volgt dat de zwakte van de kade onder (zeer) droge omstandigheden hoogstwaarschijnlijk tot de verschuiving heeft geleid; het geeft geen enkele aanleiding te veronderstellen dat deze verschuiving onder normale of natte omstandigheden zou hebben plaatsgevonden. Daarbij komt dat niet aannemelijk is geworden dat het horizontale glijvlak op een ander niveau heeft gelegen dan het niveau dat in het GeoDelft-rapport is aangegeven (wat wellicht had kunnen wijzen op een mogelijke andere oorzaak van de verschuiving van de kade). Het hof gaat voorbij aan de onder 5 weergegeven bevindingen van de deskundige voor zover deze betrekking hebben op de berekening van de voor droge omstandigheden te hanteren stabiliteitsfactor. Het moge zo zijn dat bij die berekening van een te hoge veensterkte is uitgegaan en dat onbruikbare monsters zijn onderzocht, waardoor voor zeer droge omstandigheden volgens Vermeer een veel te hoge stabiliteitsfactor is gevonden, het hof heeft in zijn arrest van 17 april 2002 (rechtsoverweging 5) reeds overwogen dat langdurige droogte in 2003 nog niet als risico was onderkend en pas na 2003 als belastingssituatie is geïdentificeerd, en dat het daarom aankomt op de vraag of de kade is gaan schuiven als gevolg van langdurige droogte. Vermeer beantwoordt die vraag positief en het hof sluit zich daarbij aan. Vermeer geeft daarbij aan dat dit antwoord zowel geldt als de aangebrachte damwand een perforatie van de kleilaag heeft teweeggebracht als wanneer dat niet het geval was. Het hof kan de vraag of die perforatie heeft plaatsgevonden, daarom in het midden laten. De slotsom is dat het door het Hoogheemraadschap geleverde tegenbewijs voldoende is. De grief van de Gemeente tegen het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 29 november 2006 in de onderhavige zaak slaagt in zoverre niet.
Milieu/natuur/water
7. De Gemeente heeft in zijn grief tegen het bovengenoemde vonnis subsidiair geklaagd over het oordeel van de rechtbank Amsterdam dat het Hoogheemraadschap niet beneden de zorg van een goed beheerder is gebleven. Zij heeft naar voren gebracht dat de Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (verder: de TAW) in 1975 de kade in Wilnis al heeft afgekeurd, hetgeen de TAW in een rapport van 1993 heeft vastgelegd. De Gemeente stelt verder dat het Hoogheemraadschap vanaf 1975 gedurende 28 jaar geen onderzoek naar en geen sterkteberekening met betrekking tot de kade heeft verricht en geenmaatregelen heeft getroffen en dat het Hoogheemraadschap daartoe niet in redelijkheid mocht besluiten, mede omdat achter de kade een woonwijk was gelegen. De gemeente heeft er in dit kader voorts op gewezen dat het Hoogheemraadschap in mei 1999 in de nota “Groot onderhoud boezemwaterkeringen” zelf heeft vastgesteld dat er een forse onderhoudsachterstand aanwezig was en heeft geconcludeerd dat het noodzakelijk was om op korte termijn tot een structurele verbetering te komen van de zorg voor de waterkering in het algemeen en de boezemwaterkeringen in het bijzonder. De gemeente betwist dat de peilverlaging in 1983 in de omliggende ringvaart een veiligheidsmaatregel was. De Gemeente heeft verder aangevoerd dat het het Hoogheemraadschap, gelet op de mededeling van zijn medewerker [medwerker], in 2000 duidelijk was dat aan de kade verbeteringen moesten worden uitgevoerd, maar dat het niettemin niet heeft besloten aan die verbeteringen prioriteit te geven. De Gemeente heeft aangeboden [medwerker] als getuige te doen horen. De Gemeente heeft voorts betoogd dat door omwonenden is geconstateerd dat de kade na de overstroming in 2002 water en zand lekte en dat dat aan het Hoogheemraadschap is gemeld. Zij heeft in dat kader aangeboden onder meer de heer [omwonende] als getuige te doen horen. Tevens heeft de Gemeente verwezen naar haar brief van 25 juni 2003 waarin zij het Hoogheemraadschap heeft gevraagd of er zwakke plekken in De Ringdijk aanwezig zijn, waarop het Hoogheemraadschap heeft geantwoord dat de veiligheid van de kade niet in het geding is, zonder dat daar een stabiliteitsberekening aan ten grondslag lag. 8. Het Hoogheemraadschap heeft daartegenover gesteld dat het gedurende de gehele periode van 1975 tot de verschuiving van de kade in 2003 de kade jaarlijks heeft geïnspecteerd en in het kader van het beheer het nodige
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
onderhoud heeft verricht en dat het ook naar aanleiding van vragen en klachten uit het veld regelmatig ingrepen heeft gepleegd. Het heeft betwist dat de kade in 1993, laat staan in 1975 is afgekeurd; volgens het Hoogheemraadschap is slechts door de TAW gerapporteerd dat de kade volgens de toen ontwikkelde beoordelingsmethode als onveilig moest worden aangemerkt, indien zich een destijds bekende en in aanmerking te nemen zeer natte belastingssituatie met hoge grondwaterstanden zou voordoen, en dat bij het uitbrengen van dat rapport een groot deel van de onveilige delen van de kade al was verbeterd. Het wijst er voorts op dat de kade ter gelegenheid van de aanleg van een voet/fietspad is verhoogd en dat eind jaren tachtig een damwand is aangelegd. Het Hoogheemraadschap heeft voorts naar voren gebracht dat het na het verschijnen van de rapporten van de TAW in de jaren negentig is begonnen met de stelselmatige aanpassing van de in zijn beheersgebied gelegen 55 km primaire en 837 km regionale waterkeringen, naar aanleiding van een inventarisatie van de noodzakelijke verbeteringen en de financiële consequenties daarvan, en dat het gelet op de kosten daarvan en de beperkte personele middelen op basis van de urgentie volgens de toenmalige inzichten prioriteiten moest stellen. Het verwijst daarbij naar de door hem opgestelde Nota groot onderhoud boezemwaterkeringen. Het diende bij het programmeren van structurele maatregelen redelijkerwijze prioriteit te geven aan het verbeteren en ophogen van boezemkaden boven tussenboezemkaden, omdat bij boezemkaden een peilverlaging geen optie is wegens andere belangrijke functies van het boezemwater. Het Hoogheemraadschap wijst er ten slotte nog op dat het in 1983 een peilbesluit heeft genomen waarbij het streefpeil in de ringvaart waaraan de kade grenst, 20 cm is verlaagd en dat dat ook een maatregel is die de stabiliteit en veiligheid van de kade bevordert. 9. Het hof stelt voorop dat ook bij de beoordeling van de subsidiaire klacht als uitgangspunt geldt dat het antwoord op de vraag hoever de verplichtingen van het Hoogheemraadschap die voortvloeien uit zijn waterbeheerstaak, zich uitstrekken, mede afhangt van de financiële en andere middelen die het Hoogheemraadschap ter beschikking staan, en dat aan het Hoogheemraadschap dienaangaande een zekere beleidsvrijheid niet kan worden ontzegd. Die beleidsvrijheid speelt met name een rol als het gaat om omvangrijke programma’s van structurele maatregelen, zoals in bovengenoemde nota omschreven. Bedacht moet worden dat deze grote investeringen vergen en dat ook
27
bij de inzet van ambtelijke capaciteit prioriteit moet worden gesteld. Het Hoogheemraadschap heeft voldoende onderbouwd waarom het prioriteit diende te geven aan de versterking van boezemkaden boven tussenkaden als de onderhavige. Uit dien hoofde hoefde het Hoogheemraadschap ook geen prioriteit te geven aan de door Verkaik voorgestelde investering. Zoals het hof in rechtsoverweging 6 heeft overwogen, behoefde het Hoogheemraadschap vóór de verschuiving van de onderhavige kade zijn beleid niet af te stemmen op het risico van kadeverschuiving in geval van (grote) droogte, maar mocht het zijn investeringsprogramma richten op het maatgevende risico van dijkdoorbraak en overstroming ten gevolge van natte omstandigheden. Het hof heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat Vermeer heeft geconstateerd dat bij een volgens de stand der wetenschap uitgevoerde berekening van de stabiliteitsfactor onder natte omstandigheden de kade een stabiliteitsfactor bezat van 1,09. Het hof concludeert dat de kade volgens berekeningen, uitgevoerd volgens de stand der wetenschap in 2003, onder natte omstandigheden ten tijde van de verschuiving voldoende stabiel was. Niet valt in te zien waarom, indien het Hoogheemraadschap eerder, bij voorbeeld met het oog op de beantwoording van de brief van 25 juni 2003 van de zijde van de Gemeente, stabiliteitsberekeningen had laten uitvoeren, de uitkomst daarvan anders zou zijn geweest. Blijkens het standhouden van de kade ten tijde van de overstroming daarvan in 2002 was de kade ook in de praktijk voldoende stabiel. Voorts neemt het hof in aanmerking dat het Hoogheemraadschap met betrekking tot de kade tussen 1975 en 2003 een aantal structurele en beheersmaatregelen heeft genomen die, ook als zij niet ten doel zouden hebben gehad de stabiliteit van de kade in verband met natte omstandigheden te verhogen, daaraan wel hebben bijgedragen. De slotsom is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het Hoogheemraadschap met betrekking tot de kade niet beneden de zorg van een goed beheerder is gebleven. Dat het Hoogheemraadschap voor gevallen waarin het wel onder de maat is gebleven, een aansprakelijkheidsverzekering heeft gesloten, maakt dat niet anders. 10. De Gemeente heeft betoogd dat na de overstroming van de kade in 2002 omwonenden, waaronder de heer [omwonende], het Hoogheemraadschap hebben gewaarschuwd dat de kade water en zand lekte, en heeft daarvan bewijs aangeboden door het horen van getuigen. Het hof passeert dat bewijsaanbod, omdat de betreffende feiten
StAB
3 / 2014
28 en omstandigheden, indien bewezen, niet tot een ander oordeel kunnen leiden. Het Hoogheemraadschap heeft immers voldoende onderbouwd naar voren gebracht dat het ook na de overstroming van de kade in 2002 de nodig geachte maatregelen heeft genomen ter versteviging van de kade met het oog op natte omstandigheden (het aanleggen van de zogenaamde tuimelkade). Op het risico van een afschuiving van de kade onder (zeer) droge omstandigheden behoefde het Hoogheemraadschap, zoals hierboven is overwogen, toen niet bedacht te zijn. 11. De slotsom is dat de grief ook voor het overige faalt. Het hof zal het beroepen vonnis van de rechtbank Amsterdam van 29 november 2006 bekrachtigen. Daarbij past een veroordeling van de Gemeente in de kosten van het hoger beroep.
Annotatie 1. Met het arrest van het Hof Den Haag is een einde gekomen aan een zeer lange gerechtelijke strijd tussen de Gemeente De Ronde Venen (hierna: gemeente) en het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: het hoogheemraadschap) over de vraag of het hoogheemraadschap aansprakelijk is voor de schade, veroorzaakt door de dijkdoorbraak als gevolg van droogte te Wilnis in 2003. 2. In de zomer van 2003, die een voor Nederlandse begrippen ongekend lange periode van extreme droogte kende, verschoof een veendijk over de lengte van 60 meter langs de ringvaart van de polder Groot-Mijdrecht en stroomde ca. 230.000 m3 een woonwijk van het dorp Wilnis (Gemeente De Ronde Venen) in met, uiteraard, veel schade tot gevolg. Alhoewel voor deze lokale ramp de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS) van toepassing werd verklaard en de inwoners op grond van die wet hun schade (gedeeltelijk) vergoed kregen, was niet alle schade hiermee gedekt (Besluit van toepassingverklaring Wet tegemoetkoming schade bij rampen en ongevallen op dijkdoorbraak in Wilnis, Stb. 2003,369 en de Regeling tegemoetkoming schade bij dijkdoorbraak te Wilnis 2003, Stcrt. 2003, 202). De gemeente leed ook schade en probeerde die te verhalen bij het hoogheemraadschap op basis van artikel 6:174 Burgerlijk Wetboek. Dit artikel betreft de opstalaansprakelijkheid, die deel uitmaakt van de risicoaansprakelijkheid. Daarnaast heeft de gemeente
Milieu/natuur/water
gesteld dat het hoogheemraadschap beneden de zorg van een goed beheerder is gebleven. 3. De eerste rechtsvraag die in het geding aan de orde was, is of een dijk als opstal aangemerkt kan worden. Alle instanties[1] die zich over de Wilnis-zaak gebogen hebben zijn het hierover eens: een dijk moet worden aangemerkt als een opstal, ondanks de bezwaren die het waterschap hiertegen aangevoerd heeft. De rechtbank oordeelde dat de veenkade door menselijk ingrijpen, uitgraving en drooglegging, dus kunstmatig, tot stand is gekomen, waaraan niet afdoet dat de kade niet is ontstaan door verhoging van de grond met van elders aangevoerd materiaal. Eveneens van belang is de vaststelling dat de waterbeheerder als eigenaar en beheerder van de kade als bezitter in de zin van artikel 6:174 BW moet worden aangemerkt. Dat het geschil zich afspeelt binnen de grenzen die artikel 6:174 BW daaraan stelt is daarmee vast komen te staan. 4. Bij opstalaansprakelijkheid gaat het vervolgens om de vraag of de opstal voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen. Immers, indien de opstal daar niet aan voldoet is de bezitter aansprakelijk indien deze een gevaar voor personen of zaken oplevert en dit gevaar zich verwezenlijkt, tenzij aansprakelijkheid op grond van afdeling 6.3.1 van het BW zou hebben ontbroken indien hij het gevaar op het moment van het ontstaan ervan zou hebben gekend. Om het vonnis van het hof goed te begrijpen dient men terug te gaan naar het arrest van de Hoge Raad, waarin deze nog maar eens opsomt waar het bij het aannemen van aansprakelijkheid op grond van artikel 6:174 BW volgens de wetgever om gaat, met als dikgedrukt de factoren die van zwaarwegend belang worden beschouwd (r.o. 4.4.5):
– – – –
de aard en bestemming van de kade (een publiek toegankelijke dijk); de waarborgfunctie van de veendijk (bescherming van omwonenden tegen water); de fysieke toestand van de kade ten tijde van de verwezenlijking van het gevaar; de naar objectieve maatstaven te beoordelen kenbaarheid van het gebrek en het daaraan verbonden gevaar van kadeverschuiving;
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
–
– –
de bij de uitvoering van zijn publieke taak aan het hoogheemraadschap toekomende beleidsvrijheid en de financiële middelen die hem in dat verband ten dienste staan; een en ander mede gelet op de toenmalige stand van de wetenschap en de techniek; de daadwerkelijke (technische) mogelijkheid van het nemen van afdoende veiligheidsmaatregelen.
De Hoge Raad acht bij de beoordeling van de vraag of het hoogheemraadschap aansprakelijk is op grond van artikel 6:174 BW de volgende omstandigheden van belang: de ten tijde van de doorbraak bestaande kennis over faalmechanismen en maatstaven voor belastingssituaties, en de toenmalige stand van wetenschap en techniek (objectieve kenbaarheid van het gebrek) en de financiële kaders waarbinnen het hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren. Het Hof Amsterdam heeft dit miskend. Daarnaast moet worden meegewogen het feit dat de kadeverschuiving zich heeft voorgedaan ten gevolge van specifieke en uitzonderlijke omstandigheden, aangezien dit van belang is voor de vraag of er sprake is van objectieve niet-kenbaarheid. 5. Met deze aandachtspunten stuurt de Hoge Raad de zaak Wilnis terug naar het Hof Den Haag. Deze instantie heeft tijd nodig om zich de materie eigen te maken en wijst twee tussenarresten alvorens tot finale beslechting over te gaan (Hof Den Haag 17 april 2012, ECLI:GHSGR:201:BW1497 en 27 november 2012, ECLI:GHSGR:2012:BZ0872). In de tussenuitspraak van 17 april 2012 stelt het Hof ‘van een overheidslichaam als het Hoogheemraadschap mag weliswaar worden verwacht dat het zich terdege op de hoogte houdt van de ontwikkeling van de relevante wetenschappelijke inzichten, maar die eis gaat niet zo ver dat van een overheidslichaam als het Hoogheemraadschap wordt verwacht dat het zelfstandig onderzoek verricht of veldexperimenten uitvoert naar mogelijke faalfactoren van waterkeringen of dat het onmiddellijk beleidsmatige consequenties trekt uit nieuwe wetenschappelijke theorieën en modellen die binnen het betreffende vakgebied niet voldoende zijn getoetst en aanvaard, en dat het verplicht zou zijn experimentele technische remedies waarvan de effectiviteit onvoldoende is bewezen, aanstonds in de praktijk te brengen. Daarbij komt dat, ook als een nieuw wetenschappelijk inzicht of een nieuwe technische moge-
29
lijkheid is gevestigd, een overheidslichaam als het Hoogheemraadschap wegens eindige financiële mogelijkheden een redelijke tijd moet worden gegund de nieuwe verworvenheden geleidelijk in de praktijk te brengen en te onderwerpen aan prioriteitstelling. Naar het oordeel van het hof is slechts sprake van nalatigheid van het Hoogheemraadschap bij het in het beleid en de uitvoering verwerken van nieuwe wetenschappelijke en technische inzichten, als het in vergelijking met soortgelijke overheidslichamen “beneden de maat is gebleven”’ (r.o. 4). Het hof neemt als uitgangspunt het onderzoek dat GeoDelft in opdracht van het hoogheemraadschap heeft uitgevoerd. Omdat de gemeente haar twijfels uitte over de zorgvuldigheid van de wijze van uitvoering van het onderzoek, heeft het hof besloten deskundigen aan te stellen die zich daarover moeten buigen, welke aangesteld zijn bij tussenarrest van 27 december 2012. 6. In het onderhavige eindarrest (6 mei 2014) kwam het aan op de vraag of de langdurige droogte de oorzaak van de verschuiving van de kade was. Dat langdurige droogte in 2003 nog niet als risico was onderkend en pas na 2003 als belastingssituatie werd geïdentificeerd was reeds in de eerste tussenuitspraak (17 april 2012, r.o. 5) vast komen te staan. Nu de deskundigen hebben aangegeven dat droogte de oorzaak van de verschuiving was, is daarmee vast komen te staan dat sprake is van niet-kenbaarheid van het gebrek en ontloopt het hoogheemraadschap in dit geval aansprakelijkheid op grond van artikel 6:174 BW. Euforie hierover zal uit moeten blijven, want met deze uitspraak is vast komen te staan dat de waterbeheerder in ieder geval vanaf 2003 dus wél rekening moet houden met langdurige droogte als mogelijke oorzaak voor de verzwakking van veendijken. Interessant is de stelling van Hartlief in zijn noot onder de uitspraak van de Hoge Raad, waarin hij stelt dat hoge eisen gesteld moeten worden aan de motivering van het vereiste van de objectieve niet-kenbaarheid (NJ 2012/55). Het is maar de vraag of het hof de afweging tussen de zwaarwegende eerste criteria (aard, bestemming en waarborgfunctie) en de objectieve niet-kenbaarheid op een juiste manier heeft laten doorslaan. Over het feit dat het hier gaat om een voor publiek toegankelijke kade, die als waarborgfunctie het beschermen van omwonenden tegen water heeft, laat het hof zich namelijk niet uit, laat staan over de consequentie daarvan voor de motivering van het hoogheemraadschap. Om een misvatting uit de weg te gaan, ik ben met
StAB
3 / 2014
30 het hof van mening dat in deze casus voldoende aangetoond is dat in 2003 het gebrek objectief niet kenbaar was voor het hoogheemraadschap, maar ik vraag me ten zeerste af of dit afdoende is in een volgende zaak, waarbij een waterbeheerder aansprakelijk wordt gesteld op grond van artikel 6:174 BW. Schijnbaar is het volgens het hof genoeg op de hoogte te blijven van de ontwikkeling van relevante wetenschappelijke inzichten die de waterbeheerder worden aangereikt en is er geen taak om proactief onderzoek te doen. Nu acht ik de kans zeer gering dat de Nederlandse waterbeheerder in dit kader achterover leunt, maar desondanks is het maar de vraag wat in geval van een nieuwe artikel 6:174 BW-aansprakelijkheidsstelling de doorslag zal geven, de objectieve onkenbaarheid of de aard, bestemming en waarborgfunctie van een waterkering. Überhaupt wordt het steeds lastiger voor een waterbeheerder om een beroep op de objectieve onkenbaarheid te doen, gezien de stand der techniek en wetenschap, die steeds meer (zwaktes) aan het licht brengt, zoals het probleem van piping. Dit brengt mij op een andere, zeer in het oog springende annotatie bij dit eindarrest, die van Gilissen in het AB (2014/229). Hij betoogt dat risicoaansprakelijkheid in verband met waterstaatswerken voor de waterbeheerder een verderfelijke zaak is, die zo snel mogelijk van het toneel moet verdwijnen. Gezien het feit dat de waterbeheerder ook altijd nog een foutaansprakelijkheidsregime (art. 6:162 BW) boven het hoofd hangt bij het uitvoeren van zijn waterbeheerderstaak (zie hiervoor uitgebreid de reeds genoemde annotaties van Hartlief en Gilissen), kan ik niets anders dan mij aansluiten bij Gilissen. Te veel (reële) angst om aansprakelijk te worden gesteld op grond van artikel 6:174 BW kan de algemene beheertaak belemmeren, omdat de nadruk daarmee komt te liggen op waterveiligheid en -overlast, terwijl dat slechts een deel is van de beheertaken waar de waterbeheerder voor aan de lat staat. Het is aan de beheerder om zelf prioriteiten te stellen met de beperkte financiële middelen die hem ten dienste staan en zijn beleidsvrijheid volop te benutten, zonder angst te hoeven hebben voor risicoaansprakelijkheidsclaims. Voor waterbeherend Nederland is het te hopen dat de wetgever dit onderwerp aanpakt voor een volgende ramp zich voordoet. Willemijn van Doorn-Hoekveld* * De auteur is werkzaam bij het Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid van de Universiteit Utrecht.
Milieu/natuur/water
[1] Rechtbank Amsterdam 29 november 2006, ECLI:RBAMS:2006:AZ3402; Gerechtshof Amsterdam 9 juni 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BI7389, NJF 2009/351, JM 2009/116 m.nt. Jong en Bos, JA 2009/126 m.nt. F.T. Oldenhuis, TGMA 2009/18, NJF 2009, 295; HR 17 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BN6236, RvdW 2011/7, NJB 2011/47, JM 2011/37 m.nt. Bos en Jong, JA 2011/37, JB 2011/93 m.nt. R.J.B. Schutgens, VR 2012/72, M en R 2011/80 m.nt. Warendorf, NJ 2012/155 m.nt. T. Hartlief; Hof Den Haag 17 april 2012, ECLI:NL:GHDHA:2014:1539, AB 2014/229 m.nt. H.K. Gilissen, NJD 2014/259.
14-61 HvJ EU 15 mei 2014, nr. C-521/12 (minister I en M/beschermingsmaatregelen) (ECLI:EU:C:2014:330) Casus Tracéproject tot verbreding van een Rijksweg A2. Tevens zijn maatregelen vastgesteld om de impact van dit project op het nabijgelegen Natura 2000gebied te verminderen. Volgens de minister worden daardoor de instandhoudingsdoelstellingen van het habitattype in het gebied niet aangetast. Appellanten betogen dat – gelet op de negatieve gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied – het tracéproject niet had mogen worden vastgesteld. In dit verband voeren zij aan dat de door de minister getroffen maatregelen niet als mitigerende maatregelen kunnen worden aangemerkt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie EU over de wijze waarop dient te worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken van het gebied worden aangetast. Rechtsvraag Op welke wijze dient te worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied worden aangetast?
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Uitspraak Het Hof stelt vast dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied kan aantasten en dat de voorgestelde beschermingsmaatregelen niet afdoen aan die vaststelling. De beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, kunnen bij de door artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn opgelegde beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking worden genomen. In dit verband wijst het Hof erop dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen zijn. Maatregelen kunnen slechts als compenserende maatregelen worden aangemerkt indien het gaat om een plan of project dat om dwingende redenen van groot openbaar belang moet worden gerealiseerd (artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn) en voor zover de daarbij gestelde wettelijke voorwaarden zijn vervuld. Daarbij is kennis van de gevolgen van het plan of project voor de instandhoudingsdoelstellingen absoluut noodzakelijk. artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn 1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, leden 3 en 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: “habitatrichtlijn”). 2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen T. C. Briels e.a. en de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: “minister”) betreffende het project tot verbreding van de Rijksweg A2 “’s-Hertogenbosch-Eindhoven” (hierna: “tracéproject Rijksweg A2”). Toepasselijke bepalingen Recht van de Unie
31
“In deze richtlijn wordt verstaan onder: [...] e) staat van instandhouding van een natuurlijke habitat: de som van de invloeden die op de betrokken natuurlijke habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de natuurlijke verspreiding, de structuur en de functies van die habitat of die van invloed kunnen zijn op het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten op het in artikel 2 bedoelde grondgebied. De ‘staat van instandhouding’ van een natuurlijke habitat wordt als “gunstig’ beschouwd wanneer: – het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en – de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, [...] [...] k) gebied van communautair belang [hierna: ‘GCB’]: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio’s. [...] l) speciale beschermingszone: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen [GCB] waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen;
3 Artikel 1 van de habitatrichtlijn bepaalt:
StAB
3 / 2014
32 [...]”
Milieu/natuur/water
gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4 Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn preciseert: “1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, ‘Natura 2000’ genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. [...]” 5 Artikel 6 van de habitatrichtlijn luidt als volgt: “1. De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. 2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben. 3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.” Nederlands recht 6 Artikel 19g van de Wet van 1998 houdende nieuwe regelen ter bescherming van natuur en landschap (Natuurbeschermingswet 1998), zoals ten tijde van de feiten in het hoofdgeding van toepassing (hierna: “wet van 1998”), bepaalt: “1. Indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. 2. In afwijking van het eerste lid kunnen bij ontstentenis van alternatieve oplossingen voor een project gedeputeerde staten ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar geen prioritair type natuurlijke habitat of prioritaire soort voorkomt, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor het realiseren van het desbetreffende project, slechts verlenen om dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard.
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
3. Ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort voorkomt, kunnen gedeputeerde staten bij ontstentenis van alternatieve oplossingen voor een project of andere handeling, in afwijking van het eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor het realiseren van het desbetreffende project, slechts verlenen: a) op argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijke gunstige effecten of b) na advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen om andere dwingende redenen van groot openbaar belang. 4. Een advies als bedoeld in het derde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd.” 7 Artikel 19h van de wet van 1998 luidt: “1. Indien een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, om dwingende redenen van groot openbaar belang wordt verleend voor het realiseren van projecten, waarvan niet met zekerheid vaststaat dat die projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantasten, verbinden gedeputeerde staten aan die vergunning in ieder geval het voorschrift inhoudende de verplichting compenserende maatregelen te treffen. 2. De initiatiefnemer wordt door gedeputeerde staten tijdig tevoren in de gelegenheid gesteld om voorstellen voor compenserende maatregelen te doen. 3. In de voorstellen voor compenserende maatregelen, bedoeld in het tweede lid, wordt in ieder geval opgenomen op welke wijze en in welk tijdsbestek de compenserende maatregelen zullen worden getroffen. 4. Voor zover compenserende maatregelen worden voorgeschreven met het oog op de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, tweede lid, onderdeel a of onderdeel b, dient het met deze maatregelen beoogde resultaat te zijn bereikt op het tijdstip waarop significante gevolgen als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich voordoen, tenzij kan worden aangetoond dat deze gelijktijdigheid niet noodzakelijk is om de bijdrage van het betrokken gebied aan Natura 2000 veilig te stellen.
33
5. Bij ministeriële regeling kan Onze Minister in overeenstemming met Onze andere Ministers, wie het mede aangaat nadere eisen stellen ten aanzien van compenserende maatregelen.” 8 Artikel 19j van de wet van 1998 bepaalt: “1. Een bestuursorgaan houdt bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening a) met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied, en b) met het op grond van artikel 19a of artikel 19b voor dat gebied vastgestelde beheerplan voor zover dat betrekking heeft op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid. 2. Voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, maakt het bestuursorgaan alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied. 3. In de gevallen, bedoeld in het tweede lid, wordt het besluit, bedoeld in het eerste lid, alleen genomen indien is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen 19g en 19h. 4. De passende beoordeling van deze plannen maakt deel uit van de ter zake van die plannen voorgeschreven milieueffectrapportage. [...]”
StAB
3 / 2014
34
Milieu/natuur/water
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
kan op die manier de omvang en de kwaliteit van de blauwgraslanden worden verhoogd ten opzichte van het bestaande areaal. Aan de instandhoudingsdoelstellingen voor dit type habitat wordt dus voldaan doordat nieuwe blauwgraslanden worden aangelegd.
9 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de minister op 6 juni 2011 een besluit betreffende het tracéproject Rijksweg A2 heeft vastgesteld dat met name tot de verbreding van deze snelweg strekt. 10 Dit project heeft negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied “Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek” (hierna: “betrokken Natura 2000-gebied”). Dit gebied is door de Nederlandse autoriteiten als een speciale beschermingszone aangewezen voor onder meer het habitattype “blauwgraslanden”, dat geen prioritair habitattype is. 11 Bij besluit van 25 januari 2012 tot wijziging van het tracéproject Rijksweg A2 heeft de minister een aantal maatregelen vastgesteld om de impact van dit project op het milieu te verminderen. 12 Ter beoordeling van de schadelijke effecten van het tracéproject Rijksweg A2 op het betrokken Natura 2000gebied is een eerste “natuurtoets-A” verricht. Daarin wordt geconcludeerd dat als gevolg van stikstofdepositie significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in dit gebied niet zijn uit te sluiten en in zoverre een passende beoordeling noodzakelijk is. Uit een tweede “natuurtoets-B” blijkt dat het tracéproject Rijksweg A2 negatieve gevolgen heeft voor het bestaande areaal van het habitattype “blauwgraslanden”. In de zone “Moerputten” zou namelijk 6,7 hectare blauwgraslanden worden getroffen door uitdroging en verzuring van de bodem. Bovendien geeft dit rapport aan dat niet is uit te sluiten dat de blauwgraslanden ook in de zone “Bossche Broek” negatieve gevolgen ondervinden, door de toename van de stikstofdepositie vanwege de betrokken wegverbreding. Het tracéproject Rijksweg A2 heeft eveneens een tijdelijke toename van stikstofdepositie in de zone “Vlijmens Ven” tot gevolg, die echter geen belemmering voor de uitbreiding van de blauwgraslanden in die zone vormt. Uit die natuurtoets blijkt dat voor de instandhouding en de duurzame ontwikkeling van de blauwgraslanden het hydrologische systeem dient te worden hersteld. 13 Dienaangaande voorziet het tracéproject Rijksweg A2 in de verbetering van de hydrologische situatie in de zone “Vlijmens Ven”, waardoor de blauwgraslanden binnen dit gebied kunnen worden uitgebreid. Volgens de minister
14 Briels e.a. hebben beroep tegen de twee besluiten van de minister ingesteld bij de verwijzende rechter. Volgen hen kon de minister het tracéproject Rijksweg A2 niet vaststellen, gelet op de negatieve gevolgen van de verbreding van de snelweg A2 voor het betrokken Natura 2000gebied. 15 In dit verband betogen Briels e.a. dat de ontwikkeling van nieuwe blauwgraslanden in dit gebied, waarin de ministeriële besluiten die in het hoofdgeding aan de orde zijn voorzien, niet in aanmerking had mogen worden genomen ter beantwoording van de vraag of de natuurlijke kenmerken van dit gebied worden aangetast. Volgens verzoekers in het hoofdgeding kan een dergelijke maatregel niet als een “mitigerende maatregel” worden aangemerkt, welk begrip overigens niet in de habitatrichtlijn voorkomt. 16 De Raad van State verklaart dat het standpunt van de minister erop neerkomt dat ingeval een project negatieve gevolgen kan hebben voor een bestaand areaal van een beschermd habitattype in een Natura 2000-gebied, bij de beoordeling of er sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied betekenis toekomt aan de omstandigheid dat in hetzelfde gebied een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype tot ontwikkeling zal worden gebracht op een locatie waar dit habitattype geen negatieve gevolgen van het project zal ondervinden. Volgens deze rechterlijke instantie geeft evenwel noch de tekst van de habitatrichtlijn noch de rechtspraak van het Hof uitsluitsel over de vraag op welke wijze dient te worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken van het gebied in kwestie worden aangetast. 17 In die omstandigheden heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: “1) Dient de zinsnede ‘de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten’ in artikel 6, derde lid, van [de habitatrichtlijn] zodanig te worden uitgelegd dat van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
betrokken gebied geen sprake is in het geval het project gevolgen heeft voor het bestaande areaal van een beschermd habitattype in het betrokken gebied, indien in het kader van het project in het betrokken gebied een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype tot ontwikkeling wordt gebracht? 2) Indien het antwoord op de eerste vraag luidt dat de zinsnede ‘de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten’ zodanig dient te worden uitgelegd dat van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied sprake is, moet het ontwikkelen van een nieuw areaal van een habitattype in dat geval worden aangemerkt als een compenserende maatregel als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de [habitatrichtlijn]?” Beantwoording van de prejudiciële vragen 18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als “compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel kunnen worden aangemerkt. 19 In het arrest Sweetman e.a. (C-258/11, EU:C:2013:220, punt 32) heeft het Hof geoordeeld dat de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelet op de door deze richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel moeten worden uitgelegd. De leden 2 en 3 van dit artikel beogen namelijk natuurlijke habitats en soorten hetzelfde beschermingsniveau te garanderen, terwijl lid 4 van dat artikel enkel een uitzondering vormt op de tweede volzin van lid 3. 20 Een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied en dat de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar dreigt te brengen, moet volgens de door het Hof verstrekte precisering worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen voor het betrokken gebied kan heb-
35
ben. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 30). 21 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt, indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s in de zin van die richtlijn werd opgenomen (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 39). 22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura 2000-gebied door de Commissie als GCB en door het Koninkrijk der Nederlanden als speciale beschermingszone is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit gebied van het natuurlijke habitattype “blauwgraslanden”, waarvan de instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van deze habitat en de verhoging van de kwaliteit ervan. 23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in dit gebied zal hebben, inzonderheid voor het bestaande areaal en voor de kwaliteit van het beschermde natuurlijke habitattype “blauwgraslanden”, wegens de uitdroging en de verzuring van de bodem door stikstofdepositie. 24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000gebied in gevaar te brengen en kan bijgevolg, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. 25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk, doen de in het tracéproject Rijksweg A2 voorgestelde beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.
StAB
3 / 2014
36 26 Ten eerste moet immers in herinnering worden geroepen dat in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten. Zo kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punten 57 en 58, en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 41). 27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. 29 De beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, kunnen daarentegen bij de door artikel 6, lid 3, opgelegde beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking worden genomen.
Milieu/natuur/water
30 Dat zou echter het geval zijn voor de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn die, in een situatie waarin de bevoegde nationale instantie daadwerkelijk heeft vastgesteld dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve – eventueel zelfs blijvende – gevolgen voor het beschermde habitattype van het betrokken Natura 2000gebied kan hebben, voorzien in de toekomstige ontwikkeling van een nieuw areaal van dezelfde of een grotere omvang van dit habitattype in een ander deel van dit gebied, dat niet rechtstreeks door dit project zou worden aangetast. 31 Geconstateerd moet immers worden dat deze maatregelen er niet toe strekken om de significante negatieve gevolgen die voor dit habitattype rechtstreeks uit het tracéproject Rijksweg A2 voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, maar beogen deze gevolgen nadien te compenseren. In die omstandigheden kunnen die maatregelen niet garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet zal aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. 32 Bovendien dient erop te worden gewezen dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd – ook al zou het om een groter areaal van een hogere kwaliteit gaan – in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden, zoals uit punt 87 van de verwijzingsbeslissing blijkt. Bijgevolg kan daarmee in het kader van de bij die bepaling vastgestelde procedure geen rekening worden gehouden. 33 Ten tweede bestaat de nuttige werking van de in artikel 6 van de habitatrichtlijn genoemde beschermingsmaatregelen erin, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht aangeeft, te vermijden dat de bevoegde nationale instantie via zogenoemde “mitigerende” maatregelen die in werkelijkheid compenserende maatregelen zijn, de in dit artikel vastgelegde specifieke procedures ontwijkt door krachtens lid 3 van dat artikel projecten toe te staan die de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied aantasten. 34 Het is evenwel slechts wanneer een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de overeenkomstig
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
artikel 6, lid 3, eerste volzin, van deze richtlijn verrichte beoordeling en bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, dat de lidstaat volgens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (zie arresten Commissie/Italië, C-304/05, EU:C:2007:532, punt 81; Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 72, en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 34). 35 Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn kan in dit verband slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project overeenkomstig artikel 6, lid 3, zijn onderzocht, aangezien het een uitzonderingsbepaling op het in de tweede volzin van lid 3 van dit artikel neergelegde toestemmingscriterium is (arresten Commissie/Portugal, C239/04, EU:C:2006:665, punt 35, en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 35). 36 De kennis van die gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, lid 4, namelijk absoluut noodzakelijk, aangezien anders niet kan worden getoetst of aan de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsregel is voldaan. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project. Om te kunnen bepalen welke compenserende maatregelen eventueel moeten worden genomen, moet bovendien nauwkeurig worden vastgesteld om welke aantastingen het precies gaat (arrest Commissie/Spanje, C-404/09, EU:C:2011:768, punt 109). 37 De bevoegde nationale autoriteiten kunnen in die context een vergunning krachtens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn verlenen, voor zover de daarin gestelde voorwaarden zijn vervuld (zie in die zin arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 47). 38 Dienaangaande moet worden benadrukt dat het feit dat de voorgenomen maatregelen in het betrokken Natura 2000-gebied zelf worden getroffen, voor de toepassing van deze bepaling niet belet dat deze maatregelen in
37
voorkomend geval als “compenserende” maatregelen in de zin van die bepaling worden aangemerkt. Om de door de advocaat-generaal in punt 46 van haar conclusie uiteengezette redenen ziet artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn immers op elke maatregel die geschikt is om de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk te beschermen, ongeacht of hij binnen het aangetaste gebied dan wel elders in dit netwerk wordt getroffen. 39 Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als “compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn. Kosten 40 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking. Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht: Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, moet aldus worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied van communautair belang, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als “compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor
StAB
3 / 2014
38
Milieu/natuur/water
zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.
14-62 ABRvS 28 mei 2014, nr. 201310448/1/R2 (GS Zuid-Holland/beheerplan) (ECLI:NL:RVS:2014:1939) Casus Vaststelling beheersplan met betrekking tot de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000gebied. Appellante voert aan dat in het beheersplan ten onrechte wordt uitgegaan van de beëindiging van haar camping. Volgens verweerders is het beroep niet-ontvankelijk omdat het zich richt tegen niet voor beroep vatbare delen van het beheersplan. Rechtsvraag Is de Afdeling bevoegd om kennis te nemen van het geschil? Uitspraak Het beroep van appellante is gericht tegen het deel van het beheerplan waarin is beschreven welke instandhoudingsmaatregelen dienen te worden getroffen ten behoeve van het habitattype grijze duinen (kalkarm; H2130B) en op welke wijze. Een beroep kan uitsluitend betrekking hebben op de beschrijvingen van handelingen en ontwikkelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Daaruit volgt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het deel van het beheerplan waarin de instandhoudingsmaatregelen zijn beschreven. De Afdeling is onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. artikel 19a NB-wet 1998 artikel 19b NB-wet 1998 artikel 39 NB-wet 1998
Procesverloop Bij besluiten van onderscheidenlijk 23 april 2013, 25 augustus 2013 en 17 juli 2013 hebben het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, de minister van Infrastructuur en Milieu en de minister van Defensie (hierna: verweerders), op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan Solleveld en Kapittelduinen vastgesteld. (…) Overwegingen 1. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998, stelt het college van gedeputeerde staten, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. Ingevolge artikel 19b, eerste lid, wordt in afwijking van het bepaalde in artikel 19a een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren gebruikers en andere belanghebbenden. 1.1. Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 heeft een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a uitsluitend
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. 1.2. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, blz. 75-76) wordt deze bepaling als volgt toegelicht: "Tegen het besluit tot vaststelling van een beheerplan staat (…) beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bedacht moet evenwel worden dat slechts bepaalde onderdelen van een beheerplan als besluit in de zin van de Awb zijn aan te merken, en dus voor beroep vatbaar zijn. Onderdelen van het beheerplan die de beschrijving bevatten van het – op uitvoering gerichte – beleid dat het desbetreffende bevoegd gezag wenselijk acht, waaronder de fasering en prioritering, zijn dat niet. De regering wil voorkomen dat er op dit punt misverstanden ontstaan. (…) De regering stelt daarom voor in de Nb-wet duidelijk te maken tegen welke onderdelen van het beheerplan beroep openstaat. Dit zijn de beschrijvingen in het beheerplan van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Dergelijke beschrijvingen zijn aan te merken als een besluit, omdat artikel 19d, tweede lid, van de Nbwet regelt dat handelingen die overeenkomstig de beschrijving in het beheerplan worden uitgevoerd, niet vergunningplichtig zijn”. 2. [appellante] exploiteerde tot eind 2013 een camping in het gebied waarop het beheerplan betrekking heeft. [appellante] voert aan dat in het beheerplan ten onrechte wordt uitgegaan van de beëindiging van de camping. In het beheerplan is bij het vaststellen van de instandhoudingsmaatregelen volgens haar geen rekening gehouden met de camping. Het belang van de camping is ten onrechte ondergeschikt gemaakt aan het halen van de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied. [appellante] wijst er in dat kader op dat de camping sinds 1966 bestaat en sedertdien in omvang en intensiteit niet is gewijzigd.
39
3. Verweerders stellen dat het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk is. Zij voeren daartoe aan dat door [appellante] geen zienswijze naar voren is gebracht tegen de delen van het beheerplan die door de ministers van Infrastructuur en MiIieu en Defensie zijn vastgesteld. Voor zover het beroep gericht is tegen het door het college van gedeputeerde staten vastgestelde deel van het beheerplan is het niet-ontvankelijk omdat het beroep zich, gelet op artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998, richt tegen niet voor beroep vatbare delen van het beheerplan, aldus verweerders. 4. Paragraaf 6.2.3 ‘H2130B grijze duinen (kalkarm)’ van het beheerplan luidt, voor zover van belang, als volgt: "Voor kalkarme grijze duinen is een instandhoudingsdoelstelling voor behoud van oppervlakte en verbetering van kwaliteit opgenomen. Ook kalkarme grijze duinen zijn als sense-of-urgency met een beheeropgave opgenomen. Dit betekent dat in de eerste beheerplanperiode maatregelen getroffen moeten worden om de achteruitgang te keren. (…) De gemeente is in 2011 de procedure gestart om de huur van het naastgelegen [campingterrein] per 2013 op te zeggen. Na herinrichting van het gebied in de eerste beheerplanperiode, en het instellen van natuurbeheer, wordt hier een kwaliteitsverbetering voor kalkarm grijs duin gerealiseerd waardoor de kwaliteit in Molenslag/Slaperdijk-Noord, conform de doelstelling, robuust verbeterd wordt. Dit gebied sluit tevens aan op het kalkarme grijze duin van Solleveld, waardoor de uitgangssituatie gunstig is om hier kalkarm grijs duin van goede kwaliteit te realiseren”. Uit tabel 7.41 van het beheerplan volgt dat het gebruik van [appellante] tot de beëindiging van dat gebruik in de eerste beheerplanperiode vergunningvrij is. Hoofdstuk 8 “Instandhoudingsmaatregelen en voorwaarden”, paragraaf 8.2.6 ‘Herinrichten terrein [appellante]’ van het beheerplan luidt als volgt: "Ten behoeve van de kwaliteitsverbetering in deelgebied Molenslag/Slaperdijk-Noord moet het terrein van [appellante], nadat het gebruik van [appellante] in 2013 beëindigd
StAB
3 / 2014
40 is, in de eerste beheerplanperiode heringericht worden ten behoeve van kalkarm grijs duin (H2130B)”. 5. Het beroep van [appellante] is gericht tegen het deel van het beheerplan waarin is beschreven welke instandhoudingsmaatregelen dienen te worden getroffen ten behoeve van het habitattype grijze duinen (kalkarm; H2130B) en op welke wijze. Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 kan een beroep uitsluitend betrekking hebben op de beschrijvingen van handelingen en ontwikkelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Daaruit volgt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het deel van het beheerplan waarin de instandhoudingsmaatregelen zijn beschreven. De Afdeling is onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
Annotatie 1. Uitspraken over beheerplannen die op grond van de Nbw worden vastgesteld, zijn schaars. Alleen al om die reden is deze uitspraak het vermelden waard. Het biedt ook een goede gelegenheid om de systematiek van beheerplannen en de (beperkte) mogelijkheden om deze plannen in beroep bij de ABRvS ter discussie te stellen, te beschrijven. Deze uitspraak is de eerste uitspraak waarin artikel 39 lid 2 Nbw wordt toegepast en nader wordt uitgelegd. Dit artikel – waarin een beperking van de beroepsmogelijkheden tegen een beheerplan is opgenomen – geldt sinds 31 maart 2010 (met de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet). 2. Op grond van artikel 19a respectievelijk 19b Nbw stellen GS c.q. de verantwoordelijke minister(s) voor ieder natuurgebied dat (formeel) is aangewezen als Natura 2000gebied, binnen drie jaar na deze aanwijzing een beheerplan vast. Voor lang niet alle Natura 2000-gebieden wordt deze termijn gehaald. In het beheerplan worden – logischerwijs – de noodzakelijke maatregelen beschreven waarmee een gunstige bijdrage aan de instandhoudingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied wordt geleverd, in combinatie met het resultaat dat gedurende de beheerplanperiode (die maximaal zes jaar is) zou moeten worden behaald. Het beheerplan heeft zo primair de functie om kwaliteit
Milieu/natuur/water
van het Natura 2000-gebied waarop het plan betrekking heeft, te verbeteren. Het beheerplan kan daarnaast ook handelingen en projecten beschrijven waarvan op voorhand vaststaat dat deze het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling van een Natura 2000-gebied niet in gevaar brengen (artikel 19a lid 1 Nbw). Desgewenst kan het beheerplan dan ook de voorwaarden en beperkingen waaronder deze handelingen en projecten kunnen worden verricht, beschrijven. Als het projecten betreft die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, kunnen deze projecten alleen in het beheerplan worden opgenomen als een passende beoordeling is verricht (artikel 19a lid 10 Nbw). Los van het feit dat uitvoering van een beheerplan zal moeten leiden tot een verbetering van de kwaliteit van een Natura 2000gebied, kan een beheerplan zo ook een functie hebben bij de vraag of voor een bepaald project of andere handeling een vergunning op grond van artikel 19d lid 1 Nbw vereist is. Vergunningvrij zijn immers die handelingen en projecten die overeenkomstig een beheerplan worden verricht (artikel 19d lid 2 Nbw). 3. Het beheerplan kan op die manier invulling geven aan twee verplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Ten eerste de verplichting uit artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn om alle passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben. Ten tweede kan het beheerplan invulling geven aan de verplichting uit artikel 6 lid 3 en 4 Habitatrichtlijn om voorafgaand aan de toestemmingverlening voor projecten (en plannen) met mogelijk significant negatieve gevolgen een passende beoordeling te verrichten. De eerste verplichting betreft in eerste instantie een meer beleidsmatige verplichting van lidstaten, de tweede verplichting ziet op een rechtstreekse werkende verdragsbepaling. Gelet op dit verschil in karakter van beide verplichtingen, is het ook niet zo opmerkelijk dat er een verschil in de beroepsmogelijkheden tegen de diverse onderdelen van een beheerplan bestaat. Op grond van artikel 39 lid 2 Nbw kan slechts beroep worden ingesteld tegen dat onderdeel van het beheerplan dat de ‘beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar bren-
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
gen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen’ omvat. Kort gezegd: de projecten en andere handelingen die niet kunnen worden aangemerkt als beheermaatregelen, en waarvoor het beheerplan als het ware de vergunningplicht van artikel 19d lid 1 Nbw vervangt. Onderdelen van het beheerplan die de beschrijving bevatten van het beleid ten aanzien van het beheer van een Natura 2000-gebied en de daarbij horende maatregelen, zijn niet voor beroep vatbaar. 4. Dat is ook in lijn met de interpretatie van het karakter van de verplichtingen uit artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn door de rechter. Ik verwijs in dit verband naar de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 5 juni 2013 (ECLI:NL:RBDHA:2013:CA2166), waarin de rechtbank – onder andere – overweegt dat het de Staat vrijstaat om te bepalen welke maatregelen hij kiest ter uitvoering van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Deze lijn doortrekkend verbaast het niet – en is het mijns inziens ook verdedigbaar – dat in de Nbw is bepaald dat tegen de keuze en beschrijving van de beheermaatregelen in een beheerplan geen beroep kan worden ingesteld. Dat er, los van de inhoud van een beheerplan, een verplichting voor de Staat bestaat om een gunstige staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden te bereiken, betekent mijns inziens niet automatisch dat tegen alle onderdelen van een beheerplan beroep zou moeten openstaan, juist vanwege de genoemde keuzevrijheid van de Staat. Als gevaar ontstaat voor de gunstige staat van instandhouding, kan de Staat verplicht worden aanvullende maatregelen te treffen, zoals ook de Rechtbank Den Haag in de uitspraak van 5 juni 2013 overwoog. Die verplichting staat los van de inhoud van het beheerplan (immers, ook buiten het beheerplan om kunnen maatregelen ter bescherming van Natura 2000gebieden worden getroffen), zodat ook hierin geen reden is gelegen om beroep tegen het beheerplan op dit punt open te stellen. 5. De beperking van de beroepsmogelijkheden tegen het beheerplan leidt er in deze procedure toe dat het beroep van appellante niet slaagt. Dit beroep was gericht tegen het gedeelte van het beheerplan waarin was beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden ten behoeve van een specifiek habitattype. Gelet op de beperking van de beroepsmogelijkheden in artikel 39 lid 2 Nbw, concludeert de ABRvS terecht dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het deel van het beheerplan waarin de instandhoudingsmaatregelen zijn
41
beschreven. De consequentie hiervan is dat de ABRvS onbevoegd is om van het beroep kennis te nemen. Voor appellante resteert dan slechts nog de gang naar de civiele rechter, waarbij de kansen op succes zullen worden bepaald door de grenzen die, onder andere, door de Rechtbank Den Haag in de uitspraak van 3 juni 2013 zijn gegeven. Marieke Kaajan
14-63 Rb. Oost-Brabant 6 juni 2014, nr. SHE 13/519 en SHE 13/525 (Asten/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBOBR:2014:3163) Casus Omgevingsvergunning voor het veranderen van een veehouderijbedrijf. Eisers voeren onder meer aan dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) waaraan is getoetst in strijd is met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Onder verwijzing naar een advies van de Gezondheidsraad stelen zij voorts bevreesd te zijn dat hoge geurbelastingen zullen leiden tot besmettingsgevaar en verspreiding van ziekten. Rechtsvraag Is de Wgv in strijd met de EVRM? Dient de vergunning te voorzien in een voorschrift ter voorkoming van verspreiding van zoönosen? Uitspraak Eisers zijn er niet in geslaagd om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat de Wgv niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Temeer nu ook het advies van de Gezondheidsraad onderstreept dat een algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht op dit gebied ontbreekt, is de Wgv niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Voor het risico van de verspreiding van ziekten die van dier op mens overdraagbaar zijn (zoönosen)
StAB
3 / 2014
42 is nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader ontwikkeld. Er is geen sprake van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de (ernst van) gezondheidseffecten van een intensieve veehouderij op omwonenden. Dit komt mede naar voren uit het onderzoek van de Gezondheidsraad. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben, zal het bevoegd gezag, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Hierbij zijn de omstandigheden van het geval van belang, zoals de werking van de betrokken inrichting, de soort van de gehouden dieren, de aard van de omgeving, eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de uitbraak en verspreiding van zoönosen, alsmede de aard van de mogelijke effecten op de gezondheid. In het advies van de Gezondheidsraad ziet de rechtbank voldoende indicatie dat de activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben. De rechtbank verbindt zelf voorschriften ter voorkoming van de verspreiding van zoönosen aan de omgevingsvergunning.
Milieu/natuur/water
Eisers 2 stellen dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) onverbindend is wegens strijd met artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Zij wijzen in dat verband op het advies van de Gezondheidsraad van 30 november 2012, een brief van de staatssecretaris van economische zaken van 14 juni 2013 en enkele wetenschappelijke rapporten vermeldt alsmede een notitie van de gemachtigde van eisers 2. Eisers merken op dat vaststaat dat hoge geurbelastingen kunnen leiden tot gezondheidsklachten. 10.2 Volgens verweerder hebben eisers 2 onvoldoende onderbouwd dat de Wgv onvoldoende bescherming biedt. Het advies van de Gezondheidsraad bevat op dit onderdeel geen eenduidige conclusies. 10.3 De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. 10.4
artikel 8 EVRM artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo Procesverloop Bij besluit van 4 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteit milieu voor het veranderen van een veehouderij. (..) Overwegingen 10.1
Ten aanzien van eisers 2 vrees voor de volksgezondheid als gevolg van de geuremissie overweegt de rechtbank dat sprake is van een wettelijk voorgeschreven toetsingskader. Eisers 2 zijn er niet in geslaagd om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat de Wgv niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Eisers 2 verwijzing naar het advies van de Gezondheidsraad en de overige overgelegde rapportages is hiervoor onvoldoende. De opmerking van de Gezondheidsraad dat zowel eerdere geurnormen als de huidige adviesnormen in de Wgv niet gebaseerd zijn op een blootstelling-responsrelatie en dat het hoog tijd is de wetgeving en handhaving op dit gebied wetenschappelijk steviger te funderen, onderstreept eens te meer dat er
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht is dat de Wgv niet toereikend is. De rechtbank is daarom van oordeel dat de Wgv niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. De rechtbank verwijst op dit onderdeel overigens naar haar uitspraken van 12 juli 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:2855) en 27 januari 2014 (ECLI:NL:RBOBR2014:279). In de notitie van de gemachtigde van eisers 2 ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. 11.1 Eisers 2 hebben zijdelings aangegeven dat zij bevreesd zijn voor hun gezondheid wegens besmettingsgevaar en verspreiding van ziekten onder verwijzing naar het advies van de Gezondheidsraad.
43
de aard van de omgeving, eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de uitbraak en verspreiding van zoönosen, alsmede de aard van de mogelijke effecten op de gezondheid. 11.4 In het advies van de gezondheidsraad ziet de rechtbank voldoende indicatie dat de activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben. Het had op de weg van verweerder gelegen om nader onderzoek te verrichten zoals omschreven in de voorgaande rechtsoverweging en zo nodig nadere voorschriften aan het bestreden besluit te verbinden. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. 15.
11.2 In eerste instantie heeft verweerder aangegeven dat met betrekking tot het aspect van volksgezondheid geen concreet toepasbaar toetsingskader bestaat. 11.3 In de hierboven genoemde uitspraak van deze rechtbank van 12 juli 2013 heeft de rechtbank overwogen dat voor het risico van de verspreiding van ziekten die van dier op mens overdraagbaar zijn (zoönosen) nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader is ontwikkeld. Er is geen sprake van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de (ernst van) gezondheidseffecten van een intensieve veehouderij op omwonenden. Dit komt mede naar voren uit het onderzoek van de Gezondheidsraad van 30 november 2012. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben, zal het bevoegd gezag, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Hierbij zijn de omstandigheden van het geval van belang, zoals de werking van de betrokken inrichting, de soort van de gehouden dieren,
Gelet op het bovenstaande zijn de beroepen gegrond. Het bestreden besluit, zoals dit is gewijzigd bij besluit van 4 juni 2013 komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3, eerste lid, van de Wgv en wegens artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank zal hieronder nagaan of aanleiding bestaat zelf in de zaak te voorzien. (..) 16.2 In het nadere verweerschrift naar aanleiding van de inlichtingencomparitie en ter zitting hebben verweerder en vergunninghoudster aangegeven welke maatregelen worden getroffen om verspreiding van zoönosen op het bedrijf te voorkomen. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze maatregelen ontoereikend zijn. De rechtbank zal voorschrift 1.1.10 aan de vergunning toevoegen dat als volgt zal komen te luiden: Teneinde zoönosen te weren en om ziektedruk en de uitbraak van ziekten te voorkomen, dienen de volgende maatregelen in ieder geval te worden getroffen:
–
–
Strikte hygiëne tijdens de ronde, wat betekent: afgesloten terrein, geen toegang voor bezoekers in de stallen, bedrijfseigen kleding en schoeisel, wasgelegenheid om daarmee ziekte insleep te voorkomen. Zorg voor goede klimatologische omstandigheden tijdens de ronde.
StAB
3 / 2014
44
– – –
– – –
Milieu/natuur/water
Grondige reiniging en ontsmetting van de stallen na de ronde. Uitvoeren van verplichte entingen tegen pluimveeziekten waarbij een maal per ronde de dierenarts een bloedonderzoek ter controle zal verrichten. Het jaarlijks maken van hygiënogrammen en jaarlijks een IKB (integrale ketenbewaking) controle door een gecertificeerde instantie waarbij het gehele productieproces wordt gecontroleerd. Elke ronde Salmonellaonderzoek en tweemaal per jaar Campylobacteronderzoek. Jaarlijks onderzoek naar de waterkwaliteit bij gebruik eigen bronwater. Ongediertebestrijding waaronder Tempexkeverbestrijding.
14-64 ABRvS 11 juni 2014, nr. 201307501/1/A4 (staatssecretaris I en M/vergunningplicht) (ECLI:NL:RVS:2014:2089) Casus De staatssecretaris van I en M heeft aan Greenpeace een last onder dwangsom opgelegd omdat zij grote stenen met daaraan bevestigd een houten beeld van een zeepaard vanaf haar schip heeft laten afzinken ter plaatse van de Klaverbank in de Noordzee. Greenpeace heeft deze protestactie ondernomen omdat volgens haar de biodiversiteit in de Klaverbank ernstig is aangetast door intensieve visserij. De Staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hiermee sprake is van het overtreden van artikel 6.3 van de Waterwet. In beroep heeft de Rechtbank Amsterdam het besluit van de staatssecretaris vernietigd en de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. In het hoger beroep tegen deze uitspraak voert Greenpeace aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 6.3 van de Waterwet en van het zich ontdoen van stoffen. Rechtsvraag Is sprake van een overtreding van de Waterwet?
Uitspraak De rechtbank heeft geconcludeerd dat de stenen en de daaraan bevestigde houten zeepaarden in het kader van artikel 6.3 van de Waterwet zijn te kwalificeren als stoffen, omdat het Protocol erop van toepassing is en artikel 6.3 van de Waterwet de vertaling van het Protocol in de Nederlandse wetgeving is. Of het gaat om afval, verontreinigende of niet-verontreinigende stoffen maakt daarbij volgens de rechtbank niet uit. Hiermee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Dat artikel 6.3 van de Waterwet is bedoeld ter uitvoering van onder meer het Protocol laat onverlet dat voor de toepasselijkheid van artikel 6.3, eerste lid, onder a, vereist is dat wordt voldaan aan de in artikel 6.1 van de Waterwet opgenomen definitie van stoffen, te weten afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. Niet in geschil is dat de stenen en de houten zeepaarden geen schadelijke stoffen zijn. Verder is niet gebleken dat het om verontreinigende stoffen gaat. Ter beoordeling staat derhalve of de stenen en de houten zeepaarden zijn aan te merken als afvalstoffen. De aard van de materialen die Greenpeace ter plaatse van de Klaverbank heeft laten afzinken, het exact doorgeven van de locatie waar deze materialen afgezonken zijn, alsmede het duidelijk door Greenpeace kenbaar gemaakte doel van deze activiteit, zijn omstandigheden, rekening houdend met de doelstelling van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, op grond waarvan niet kan worden geoordeeld dat Greenpeace zich van de stenen en de houten zeepaarden heeft ontdaan als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat de stenen en houten zeepaarden niet kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen. Gelet op voorgaande overweging, heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet niet overtreden, zodat de staatssecretaris niet bevoegd was ter zake handhavend op te treden artikel 6.1 Waterwet artikel 6.3 Waterwet artikel 6.8 Waterwet artikel 1.1 lid 1 WMB Kaderrichtlijn afvalstoffen Protocol bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Procesverloop Bij besluit van 30 november 2011 heeft de staatssecretaris aan Greenpeace een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de Waterwet. Bij besluit van 10 september 2012 heeft de staatssecretaris het door Greenpeace daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde last onder dwangsom aangepast. Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de rechtbank het door Greenpeace daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2012 vernietigd en de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. (..) Overwegingen 1. In het kader van een protestactie heeft Greenpeace in juni 2011 in totaal 27 grote stenen, waarbij aan drie stenen een houten beeld van een zeepaard was bevestigd, vanaf haar schip de Sleipner laten afzinken ter plaatse van de Klaverbank in de Noordzee. De staatssecretaris heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat Greenpeace hiermee artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet heeft overtreden. De opgelegde last, zoals gewijzigd bij dit besluit, houdt in dat Greenpeace een dwangsom van € 200.000,00 verbeurt voor iedere keer dat zij opnieuw stoffen stort in de Noordzee (EEZ) ter plaatse van de Klaverbank dan wel in de nabije omgeving van de Klaverbank. Met het besluit op bezwaar week de staatssecretaris af van het advies van de hoorcommissie Rijkswaterstaat dienst Noordzee. De hoorcommissie was van oordeel dat het storten van de stenen niet geschiedde met het oogmerk zich er enkel van te ontdoen. Nu de staatssecretaris had besloten dat de stenen ter plaatse mochten blijven liggen en volgens de staatssecretaris geen gevaar zouden vormen voor mens en milieu, is het plaatsen van de stenen volgens de hoorcommissie niet strijdig met de doelstelling van het Protocol bij het op 29 december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen. De hoorcommissie conclu-
45
deerde dat de actie van Greenpeace voldeed aan de vrijstelling van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 6.8, tweede lid, aanhef en onder b, van het Waterbesluit. Daarom heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet niet overtreden, aldus de hoorcommissie. 2. Greenpeace betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet heeft overtreden. Volgens haar heeft de rechtbank daarbij ten onrechte overwogen dat zij zich heeft ontdaan van stoffen als bedoeld in dit artikellid. De rechtbank had in ieder geval tot het oordeel moeten komen dat het laten afzinken van de stenen en houten zeepaarden op grond van artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit was vrijgesteld van het in artikel 6.3 van de Waterwet opgenomen verbod, aldus Greenpeace. 2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt in hoofdstuk 6 van de deze wet verstaan onder stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, is het zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister verboden zich van stoffen te ontdoen door deze vanaf of vanuit een vaartuig dan wel een luchtvaartuig in zee te brengen of op zee te verbranden. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van het Waterbesluit wordt in dit besluit verstaan onder Protocol: op 7 november 1996 te Londen tot stand gekomen Protocol bij het op 29 december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen (Trb. 2000, 27). Ingevolge artikel 6.8, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet slechts worden verleend in overeenstemming met het Protocol. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het plaatsen van vaste substanties of voorwerpen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, is van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het achterlaten van vaste substanties of voorwerpen
StAB
3 / 2014
46 die aanvankelijk in zee zijn geplaatst met een ander oogmerk dat zich ervan te ontdoen. 2.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de stenen en de daaraan bevestigde houten zeepaarden in het kader van artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet zijn te kwalificeren als stoffen, omdat het Protocol erop van toepassing is en artikel 6.3 van de Waterwet de vertaling van het Protocol in de Nederlandse wetgeving is. Of het gaat om afval, verontreinigende of niet-verontreinigende stoffen maakt daarbij volgens de rechtbank niet uit. Hiermee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Dat artikel 6.3 van de Waterwet is bedoeld ter uitvoering van onder meer het Protocol laat onverlet dat voor de toepasselijkheid van artikel 6.3, eerste lid, onder a, vereist is dat wordt voldaan aan de in artikel 6.1 van de Waterwet opgenomen definitie van stoffen, te weten afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. 2.3. Niet in geschil is dat de stenen en de houten zeepaarden geen schadelijke stoffen zijn. Verder is niet gebleken dat het om verontreinigende stoffen gaat. Ter beoordeling staat derhalve of de stenen en de houten zeepaarden zijn aan te merken als afvalstoffen. 2.4. Het begrip afvalstof is in de Waterwet niet gedefinieerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201309955/1/A4), ziet de Afdeling aanleiding om voor de betekenis van dit begrip aansluiting te zoeken bij artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, waarin onder afvalstoffen wordt verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Het begrip afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde jurisprudentie. 2.5. Zoals recent bevestigd en samengevat door het Hof van Justitie (arrest van 12 december 2013, C-241/12 en C-242/12, Shell Nederland en anderen; www.curia.europa.eu) hangt de kwalificatie als afvalstof volgens vaste rechtspraak vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de uitdrukking “zich ontdoen van”. Uit deze rechtspraak vloeit volgens het Hof tevens voort dat bij de uitlegging van deze uitdrukking
Milieu/natuur/water
rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn 2006/12/EG (thans: richtlijn 2008/98/EG), te weten, volgens punt 2 van de considerans ervan, de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu tegen de schadelijke gevolgen veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, en dat zij moet worden uitgelegd in het licht van artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, dat bepaalt dat de Europese Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft en dat dit beleid onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Daaruit volgt dat “het zich ontdoen van” niet restrictief mag worden uitgelegd. De vraag of werkelijk sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, rekening houdend met de doelstelling van deze richtlijn en in dier voege dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan. 2.6. De Klaverbank is ontstaan als een eindmorene van een gletsjer uit de voorlaatste ijstijd. Het is het enige gebied in het Nederlandse deel van de Noordzee waar op de bodem grote hoeveelheden grind en grote stenen voorkomen. Deze stenen hebben een specifieke begroeiing met kalkroodwieren. Door de verscheidenheid aan waterbodems kent het gebied een grote biodiversiteit, maar het gebied is ook erg gevoelig voor bodemroering. Op 22 december 2008 is de Klaverbank bij de Europese Commissie aangemeld en de Commissie heeft het gebied vervolgens op 22 december 2009 op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio geplaatst. Volgens Greenpeace is de biodiversiteit in de Klaverbank ernstig aangetast door de intensieve visserij. De Staat der Nederlanden blijft volgens haar langdurig in gebreke bij het daadwerkelijk beschermen van dit gebied. Greenpeace betoogt dat na de aanmelding bij de Commissie in feite weinig meer is gebeurd en dat tegen schade door visserij en scheepvaart nauwelijks is opgetreden. Om hierover een publiek signaal te geven heeft Greenpeace 27 stenen neergelaten op de plaats van de Klaverbank. Onbestreden staat vast dat Greenpeace de afgezonken stenen speciaal voor deze protestactie heeft aangeschaft bij een groothandel in tuinartikelen en dat het natuurlijke Scandinavische stenen betrof die vergelijkbaar zijn met
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
stenen die reeds voorkomen op de bodem van de Noordzee. Onbestreden is voorts dat de zeepaarden waren gemaakt van onbewerkt, niet geïmpregneerd hout met het zogenoemde FSC label en met natuurlijk henneptouw aan de stenen waren bevestigd. Voordat Greenpeace is overgegaan tot haar actie, heeft zij verder – met het oog op veiligheid en zorgvuldigheid – de GPS-locaties van de stenen doorgegeven aan de Kustwacht. De stenen zouden een symbolische afbakening van het gebied moeten vormen met de houten zeepaarden als wachters, die het gebied zouden moeten beschermen. Door het neerleggen van de stenen beoogt Greenpeace op zeer beperkte schaal te doen wat de Staat op grote schaal volgens haar had moeten doen, te weten het bijdragen aan het herstel van biodiversiteit ter plaatse van de Klaverbank. Daarnaast heeft Greenpeace met haar actie het tekortschieten van de Staat aan het publiek bekend willen maken. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval de aard van de materialen die Greenpeace ter plaatse van de Klaverbank heeft laten afzinken, het exact doorgeven van de locatie waar deze materialen afgezonken zijn, alsmede het duidelijk door Greenpeace kenbaar gemaakte doel van deze activiteit, omstandigheden zijn, rekening houdend met de doelstelling van de genoemde richtlijn, op grond waarvan niet kan worden geoordeeld dat Greenpeace zich van de stenen en de houten zeepaarden heeft ontdaan als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat de stenen en houten zeepaarden niet kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen. 2.7. Gelet op voorgaande overweging, heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet niet overtreden, zodat de staatssecretaris niet bevoegd was ter zake handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt. De overige gronden die Greenpeace in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeven geen bespreking. 3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 september 2012 in stand heeft gelaten.
47
14-65 ABRvS 11 juni 2014, nr. 201309707/1/A4 (GS Overijssel/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2014:2120) Casus Vergunning ingevolge de Waterwet voor het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van een systeem van koude- en warmteopslag (KWOsysteem). In het beroep heeft de Rechtbank Overijssel het besluit vernietigd en de rechtsgevolgen in stand gelaten. Appellante betoogt in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag om een watervergunning had moeten worden gecoördineerd met de omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Deze verplichting vloeit volgens appellante voort uit artikel 7 van de IPPC-richtlijn. Rechtsvragen Is er sprake van een coördinatieverplichting met de omgevingsvergunning? Is richtlijnconforme uitleg mogelijk of is sprake van rechtstreekse werking van artikel 7 IPPC-richtlijn? Uitspraak In artikel 6.27 van de Waterwet is een coördinatieverplichting neergelegd die uitsluitend van toepassing is bij aanvragen om een watervergunning voor lozen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan het onttrekken en infiltreren van grondwater niet worden aangemerkt als lozen. De rechtbank heeft echter ten onrechte nagelaten te beoordelen of de beperking van de coördinatieverplichting tot lozen in overeenstemming is met de IPPC-richtlijn. In dit geval is sprake van een IPPC-installatie waarvoor tevens een omgevingsvergunning krachtens de Wabo is vereist. Uit artikel 7 van de IPPCrichtlijn vloeit voort dat – indien voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte van een dergelijke installatie meer dan één vergunning is vereist – de vergunningsprocedures en vergunningsvoorwaarden moeten worden gecoördineerd. De richtlijn kent op deze verplichting geen uitzonderingen.
StAB
3 / 2014
48
Milieu/natuur/water
Nu in artikel 6.27 van de Waterwet een dergelijke uitzondering wel is gemaakt door de coördinatieverplichting te beperken tot watervergunningen voor lozen, is de IPPC-richtlijn in zoverre niet op juiste wijze omgezet in het nationale recht. Vervolgens onderzoekt de Afdeling op welke wijze de volle werking van de IPPC-richtlijn kan worden verzekerd. Daarbij stelt zij vast dat richtlijnconforme uitleg van artikel 6.27 Waterwet niet mogelijk is, omdat dit met zich zou brengen dat deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat ook bij watervergunningen voor het onttrekken en infiltreren van grondwater een verplichting tot coördinatie zou bestaan. Deze uitleg zou zich niet verdragen met de duidelijke bewoordingen van artikel 6.27 waarin de coördinatieverplichting uitdrukkelijk is beperkt tot lozen. Nu richtlijnconforme uitleg van het nationale recht niet mogelijk is, dient te worden onderzocht of artikel 7 van de IPPC-richtlijn rechtstreekse werking heeft. Dit is het geval wanneer de bepaling inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. De bepaling voldoet aan deze criteria, aangezien het aan de lidstaten, en daarmee aan de bestuursorganen, in ondubbelzinnige woorden een verplichting oplegt die geen afwijkingsmogelijkheden bevat. artikel artikel artikel artikel
6.1 Waterwet 6.4 Waterwet 6.27 Waterwet 7 IPPC-richtlijn
Procesverloop Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 6.4 van de Waterwet verleend voor het onttrekken en infiltreren van grondwater op verscheidene percelen aan de [locatie] te Dedemsvaart. Bij uitspraak van 10 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit geheel in stand blijven. (..)
1. De bij het besluit van 27 november 2012 verleende watervergunning heeft betrekking op een systeem voor koude- en warmteopslag (hierna: KWO-systeem) ten behoeve van het koelen en verwarmen van de tot de door vergunninghouder gedreven inrichting behorende stallen. Het systeem bestaat uit twaalf warme en twaalf koude bronnen, die zijn gelegen op een afstand van ongeveer 80 m van elkaar. Volgens de vergunning mag maximaal 960 m3 grondwater per uur, 23.400 m3 grondwater per dag, 350.000 m3 grondwater per maand, 700.000 m3 per kwartaal en 1.403.000 m3 grondwater per jaar worden onttrokken en geïnfiltreerd. 2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de beslissing op de aanvraag om een watervergunning had moeten worden gecoördineerd met de beslissing op de voor de inrichting krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) benodigde omgevingsvergunning. Deze verplichting vloeit volgens hem voort uit artikel 7 van de destijds geldende Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 2008 L 24; hierna: IPPC-richtlijn). Voor zover in artikel 6.27, gelezen in verbinding met artikel 6.1, van de Waterwet anders is bepaald, is de IPPC-richtlijn niet op juiste wijze omgezet, aldus [appellante]. 2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt onder lozen verstaan: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk. Ingevolge artikel 6.27, eerste lid, wordt een aanvraag tot verlening van een vergunning voor het lozen vanuit een inrichting waartoe een gpbv-installatie (thans: IPPC-installatie) behoort, gelijktijdig ingediend met een aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Ingevolge het tweede lid wordt de beslissing op een in het eerste lid bedoelde aanvraag om een watervergunning overeenkomstig hoofdstuk 14 van de Wet milieubeheer gecoördineerd voorbereid met de beslissing op de betrokken aanvraag krachtens de Wabo. Daarbij worden in ieder geval de in artikel 14.3, tweede lid, van de Wet milieubeheer genoemde handelingen gelijktijdig verricht.
Overwegingen
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Ingevolge het derde lid wordt de in het eerste lid bedoelde aanvraag om een watervergunning in ieder geval buiten behandeling gelaten, indien niet binnen zes weken na het tijdstip van indiening ervan tevens een aanvraag krachtens de Wabo is ingediend, dan wel de aanvraag krachtens die wet buiten behandeling wordt gelaten. Ingevolge het vierde lid brengt het orgaan dat krachtens de betrokken wet bevoegd is op de aanvraag om vergunning te beslissen, binnen acht weken na ontvangst van de in het eerste lid eerstbedoelde aanvraag advies uit met het oog op de samenhang tussen de beschikkingen op de onderscheidene aanvragen. Dat orgaan wordt voorts in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over het ontwerp van de beschikking op de aanvraag. 2.2. De in artikel 6.27 van de Waterwet neergelegde verplichting tot coördinatie is blijkens het eerste lid uitsluitend van toepassing bij aanvragen om een watervergunning voor lozen. Het onttrekken en infiltreren van grondwater kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet worden aangemerkt als lozen als bedoeld in die bepaling, gelet op de in artikel 6.1 gegeven definitie daarvan, zodat ingevolge artikel 6.27 geen verplichting bestond om de beslissing op de aanvraag om een watervergunning te coördineren met die op de aanvraag om een omgevingsvergunning. De rechtbank heeft echter, nu [appellante] in beroep uitdrukkelijk heeft aangevoerd dat de IPPC-richtlijn tot coördinatie verplicht, ten onrechte nagelaten te beoordelen of de beperking van de coördinatieverplichting tot watervergunningen voor lozen, als bedoeld in artikel 6.1 van de Waterwet, in overeenstemming is met de IPPC-richtlijn. 2.3. Ingevolge artikel 1 van de IPPC-richtlijn heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 2, wordt onder verontreiniging verstaan: de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of geluid in lucht, water of bodem, die de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan toebrengen aan materiële goederen, dan wel de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan.
49
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, wordt onder installatie verstaan: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 9, wordt onder vergunning verstaan: het gedeelte van (een) schriftelijk(e) besluit(en) of dat besluit (die besluiten) in zijn (hun) geheel waarbij machtiging wordt verleend om een installatie of een gedeelte daarvan te exploiteren onder bepaalde voorwaarden die moeten garanderen dat de installatie voldoet aan de eisen van deze richtlijn. Een vergunning kan betrekking hebben op een of meer installaties of delen van installaties die zich op dezelfde locatie bevinden en die door dezelfde exploitant worden geëxploiteerd. Ingevolge artikel 7 treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedure en -voorwaarden ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn, dit met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn. In bijlage I, onder 6.6, aanhef en onder a, is als activiteit genoemd installaties voor intensieve pluimveehouderij met een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee. 2.4. Niet in geschil is dat de door vergunninghouder gedreven inrichting een intensieve pluimveehouderij betreft met een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen als bedoeld in bijlage I, onder 6.6, aanhef en onder a, van de IPPC-richtlijn. Het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van het KWO-systeem strekt tot het koelen en verwarmen van de tot de inrichting behorende stallen, en hangt daarmee rechtstreeks samen met het houden van pluimvee in de stallen. Ter zitting is gebleken dat het KWO-systeem technisch met de stallen in verband staat en dat het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van het systeem gevolgen kan hebben voor de verontreiniging, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 2, van de IPPC-richtlijn, nu daardoor warmte in de bodem wordt gebracht en de in de bodem aanwezige verontreiniging kan worden verspreid. Gelet op artikel 2, aanhef en
StAB
3 / 2014
50 onder 3, van de IPPC-richtlijn, vormt het KWO-systeem tezamen met de stallen één installatie waarop de richtlijn van toepassing is. 2.5. Niet in geschil is dat vergunninghouder voornemens is het aantal in de stallen te houden pluimvee uit te breiden en dat daarvoor en voor de realisatie van het KWO-systeem een omgevingsvergunning krachtens de Wabo is vereist. Uit artikel 7, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en onder 9, van de IPPC-richtlijn vloeit voort dat wanneer voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte van een dergelijke installatie – in dit geval het KWO-systeem – meer dan één vergunning is vereist, de vergunningsprocedures en -voorwaarden moeten worden gecoördineerd. De richtlijn kent op deze verplichting geen uitzonderingen. Nu in het eerste lid van artikel 6.27 van de Waterwet een dergelijke uitzondering wel is gemaakt, door de coördinatieverplichting te beperken tot watervergunningen voor lozen, als bedoeld in artikel 6.1 van de Waterwet, is de IPPC-richtlijn in zoverre niet op juiste wijze omgezet. 2.6. De Afdeling ziet zich gezien het voorgaande genoodzaakt te onderzoeken op welke wijze de volle werking van de IPPC-richtlijn kan worden verzekerd. 2.7. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie bijvoorbeeld het arrest van 24 januari 2012, C-282/10, Dominguez, punten 24 en 25; www.curia.europa.eu) dat de nationale rechter het nationale recht zoveel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 288, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te voldoen. Deze verplichting tot richtlijnconforme uitlegging wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem. De Afdeling acht richtlijnconforme uitlegging van artikel 6.27, eerste lid, van de Waterwet niet mogelijk. Richtlijnconforme uitlegging zou met zich brengen dat deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat ook bij watervergunningen voor het onttrekken en infiltreren van grondwater een verplichting tot coördinatie zou bestaan. Deze uitleg zou zich niet verdragen met de duidelijke bewoordingen van artikel 6.27, eerste lid, waarin die verplichting uitdrukkelijk is beperkt tot watervergunningen voor lozen,
Milieu/natuur/water
en van artikel 6.1, waarin lozen is gedefinieerd als het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk. De Afdeling neemt hierbij voorts in aanmerking dat in artikel 1.1 van de Waterwet een aparte definitie wordt gegeven van het onttrekken en infiltreren van grondwater en deze activiteiten daarmee van lozen te onderscheiden zijn. 2.8. Indien richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht niet mogelijk is, dient te worden onderzocht of de betrokken bepaling van de richtlijn rechtstreekse werking heeft en op deze bepaling aldus voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan. Dit is het geval wanneer de bepaling inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is (punten 32 en 33 van het hiervoor genoemde arrest Dominguez). Artikel 7 van de IPPC-richtlijn voldoet aan deze criteria, aangezien het aan de lidstaten, en daarmee aan bestuursorganen, in ondubbelzinnige bewoordingen een verplichting oplegt die geen afwijkingsmogelijkheden bevat. Deze bepaling legt een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting op om in gevallen waarin voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte daarvan meer dan één vergunning is vereist, de vergunningsprocedures en-voorwaarden te coördineren. Artikel 7 legt de lidstaten weliswaar geen welbepaalde coördinatiemethode op, maar dit neemt niet weg dat de in dat artikel vastgelegde verplichting nauwkeurig en onvoorwaardelijk is (zie bijvoorbeeld het arrest van 24 mei 2012, zaak C-97/11, Amia, punten 34 en 35). [appellante] kan zich in deze procedure dan ook rechtstreeks op artikel 7 van de richtlijn beroepen. 2.9. Vast staat dat de beslissing op de aanvraag op de verleende watervergunning voor het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van het KWO-systeem niet is gecoördineerd met de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Het besluit van 27 november 2012 is in zoverre genomen in strijd met artikel 7 van de IPPC-richtlijn. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Het betoog slaagt.
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 27 november 2012 in stand heeft gelaten.
StAB
3 / 2014
51
52 Ruimtelijke ordening
14-66 ABRvS 2 april 2014, nr. 201306314/1/A1 (Gulpen-Wittem/handhaving) (ECLI:NL:RVS:2014:1168) Uit de geschiedenis van totstandkoming van de Monumentenwet 1988 kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd aan te sluiten bij de vaste jurisprudentie dat niet het kadastrale perceel grondslag is voor de bescherming van wat zich daarop bevindt, maar dat slechts beschermd is datgene wat als bouwkundige en functionele onlosmakelijke eenheid is genoemd in de redengevende omschrijving. De rechtbank heeft derhalve aan de omstandigheid dat de woningen niet in de redengevende omschrijving zijn genoemd, terecht het oordeel verbonden dat deze geen deel uitmaken van het beschermde monument ‘historische buitenplaats kasteel Neubourg’. Ten tijde van het besluit op bezwaar gold het Bouwbesluit, dat mede strekt tot vervanging van de artikelen 5.1.1, eerste lid, en 7.3.2 van de bouwverordening. Dit is door de rechtbank niet onderkend. Uit de definitie van ‘open erf’ in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit volgt dat het woord ‘open’ in het begrip ‘open erf’ niet ziet op het al dan niet omheind zijn van een erf maar op de vraag of het erf onbebouwd is. In die definitie is immers bepaald dat onder open erf moet worden verstaan een onbebouwd deel van een erf. Uit de definitie van ‘terrein’ in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit, volgt eveneens dat niet het omheind zijn van het perceel relevant is, omdat het gaat om dat deel van het perceel dat niet bebouwd is. Door te overwegen dat het college niet bevoegd was om krachtens de bouwverordening, thans Bouwbesluit, handhavend op te treden omdat de percelen van een omheining zijn voorzien, heeft de rechtbank dit niet onderkend. artikel artikel artikel artikel
1.1 lid 1 Bouwbesluit 2012 7.21 Bouwbesluit 2012 7.22 Bouwbesluit 2012 1 Bijlage II Bor
Procesverloop Bij besluit van 6 september 2011 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de verloedering van de percelen [locaties] te Gulpen (hierna: de percelen) door onder meer begroeiing, en van de zich daarop bevindende leegstaande woningen. Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 4 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. (...) 2. De percelen liggen binnen de begrenzing van de buitenplaats kasteel Neubourg (hierna: de buitenplaats). Het perceel aan [locatie] waar [appellant] woont, is eveneens binnen de begrenzing van de buitenplaats gelegen. 3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, in navolging van het college, heeft miskend dat de woningen zijn aangewezen als beschermd monument als bedoeld in de Monumentenwet 1988. Volgens hem is het college daarom bevoegd krachtens die wet handhavend op te treden. Naar hij stelt is de buitenplaats als geheel als monument aangewezen en vallen alle bebouwingen die zich binnen de begrenzing daarvan bevinden onder dat monument. Dat de woningen op de percelen een monument zijn blijkt volgens [appellant] ook uit het feit dat [locatie] in de redengevende omschrijving wordt genoemd. 3.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 in zaak nr. 201205158/1/A2 terecht overwogen dat uit de geschiedenis van totstandkoming van de Monumentenwet 1988 kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd aan te sluiten bij de vaste jurisprudentie dat niet het kadastrale perceel grondslag is voor de bescherming van wat zich daarop bevindt, maar dat slechts beschermd is datgene wat als bouwkundige en functionele onlosmakelijke eenheid is genoemd in de redengevende omschrijving. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 april 2013 in zaak nr. 201208076/1/A2, is deze jurisprudentie nog steeds geldend. De rechtbank heeft derhalve aan de
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
omstandigheid dat de woningen niet in de redengevende omschrijving zijn genoemd, terecht het oordeel verbonden dat deze geen onderdeel uitmaken van het beschermde monument “historische buitenplaats kasteel Neubourg”. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat alle bouwwerken die tot het monument behoren, in de regelgevende omschrijving expliciet worden genoemd en van volgnummers zijn voorzien die corresponderen met de volgnummers op de bij de redengevende omschrijving behorende kaart, en dat de woningen niet voorkomen in deze opsomming. Dat [locatie] wordt genoemd in de redengevende omschrijving bij het monumentonderdeel “historische tuin- en parkaanleg”, betekent slechts dat [locatie] tot de historische tuin- en parkaanleg, en daarmee tot het monument, behoort. In zoverre heeft [appellant], zonder dat dit tot het door hem daarmee beoogde doel kan leiden, terecht voorgedragen dat de uitspraak van 12 december 2012, waarin de gronden waarop zich het aan de orde zijnde gebouw bevond niet tot het monument behoorden, op een andere situatie ziet dan thans aan de orde. Het betoog van [appellant] ter zitting van de Afdeling dat het ensemble van groene accenten dat door de historische tuin- en parkaanleg wordt gevormd, door de verloedering van de woningen wordt aangetast, leidt evenmin tot het door hem daarmee beoogde doel, nu de woningen geen deel uitmaken van dit ensemble. [appellant] heeft voorts zijn stelling dat zich op de buitenplaats bouwwerken bevinden die ondanks dat deze niet worden genoemd in de redengevende omschrijving, toch bescherming als monument genieten, wat daarvan zij, niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank is gelet op het voorgaande terecht tot het oordeel gekomen dat het college niet bevoegd was om op grond van de Monumentenwet 1988 handhavend op te treden. 5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank, in navolging van het college, ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd was om krachtens de artikelen 5.1.1, eerste lid, en 7.3.2 van de Bouwverordening van de gemeente Gulpen-Wittem (hierna: de bouwverordening) tot handhaving over te gaan. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte van belang geacht dat, nu volgens haar om de percelen een afgesloten hekwerk is geplaatst, deze niet als ‘open erf’ of ‘terrein’ als bedoeld in de voormelde artikelen van de bouwverordening kunnen worden beschouwd. Uit de foto’s die het college heeft overgelegd
53
blijkt, zo stelt [appellant], dat geen hekwerk om de panden is geplaatst, doch dat slechts een draad om het meest vervallen pand, te weten dat aan [locatie] [..] is aangebracht. 5.1. Per 1 april 2012 zijn de hiervoor onder 5. vermelde bepalingen van de bouwverordening, die golden ten tijde van het primaire besluit, bij de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) komen te vervallen. Ingevolge artikel 7.21 van het Bouwbesluit bevindt een bouwwerk, open erf en terrein zich in een zodanig zindelijke staat, dat dit geen hinder voor personen en geen gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen oplevert. Ingevolge artikel 7.22 is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor: a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid; b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt door de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein; c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of; d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, wordt onder ‘open erf’ verstaan: ‘onbebouwd deel van een erf’. Onder ‘erf’ wordt verstaan ‘erf als bedoeld in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht’(hierna: het Bor). Onder ‘terrein’ wordt verstaan: ‘bij een bouwwerk behorend onbebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, niet zijnde een erf’. Ingevolge artikel 1 van bijlage II bij het Bor, wordt onder ‘erf’ verstaan: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte
StAB
3 / 2014
54
Ruimtelijke ordening
daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden. 5.2. Ten tijde van het besluit op bezwaar gold het Bouwbesluit, dat mede strekt tot vervanging van de artikelen 5.1.1, eerste lid, en 7.3.2 van de bouwverordening. Dit is door de rechtbank niet onderkend. Uit de definitie van ‘open erf’ in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit volgt dat het woord ‘open’ in het begrip ‘open erf’ niet ziet op het al dan niet omheind zijn van een erf maar op de vraag of het erf onbebouwd is. In die definitie is immers bepaald dat onder open erf moet worden verstaan een onbebouwd deel van een erf. Uit de definitie van ‘terrein’ in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit, volgt eveneens dat niet het omheind zijn van het perceel relevant is, omdat het gaat om dat deel van het perceel dat niet bebouwd is. Door te overwegen dat het college niet bevoegd was om krachtens de bouwverordening, thans Bouwbesluit, handhavend op te treden omdat de percelen, naar ter zitting van de Afdeling is bevestigd, van een omheining zijn voorzien, heeft de rechtbank dit niet onderkend.
de grens van het eigendom van het dakvlak. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bij de bepaling van de zijkant van het dakvlak de perceelsgrens op maaiveldniveau maatgevend is. De door de rechtbank gehanteerde voor- en achterkantbenadering biedt daarvoor geen grond. artikel 2 lid 4 aanhef en onder e Bijlage II Bor Procesverloop Bij besluit van 14 november 2011 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen de dakkapel op het perceel [locatie 1] te Neede (hierna: het perceel) afgewezen. Bij besluit van 11 mei 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 5 juni 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 mei 2013 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. (...)
14-67 ABRvS 9 april 2014, nr. 201306066/1/A1 (Berkelland/handhaving) (ECLI:NL:RVS:2014:1229) Het staat tussen partijen vast dat de dakkapel is gerealiseerd in het achterdakvlak. Een nadere beschrijving van de in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder e, van bijlage II van het Bor opgenomen ‘zijkanten van het dakvlak’ ontbreekt in het Bor. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de tekst van voormeld artikel, alsmede gezien de in de toelichting op het Bor opgenomen afbeelding van een vergunningvrije dakkapel met de daarin geschetste aan te houden afstanden dat de zijkant van het desbetreffende dakvlak wordt gevormd door
1. De woning op het perceel, in eigendom van [eigenaar], is de helft van een dubbel woonhuis. De andere helft, [locatie 2] te Neede, is in eigendom van [wederpartij]. Een deel van de bovenverdieping van de woning van [eigenaar] is gesitueerd boven het perceel van [wederpartij], waardoor de scheidingsmuur tussen de woningen van [eigenaar] en [wederpartij] niet loodrecht vanaf de perceelsgrens op de begane grond omhoog loopt maar verspringt. De dakkapel is deels gerealiseerd op het dakvlak dat zich uitstrekt over het belendende perceel. 4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het terecht heeft geweigerd handhavend op te treden, omdat ingevolge artikel 2, vierde lid, van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning is vereist voor de dakkapel. Het voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte uit de in de toelichting op het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb; Staatsblad 2002, nr. 410 p. 14) opgenomen figuur I, die een visualisatie van de zogeheten voor- en achter-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
kantbenadering betreft, afleidt dat bij het berekenen van de in voormeld artikel, aanhef en onder e, opgenomen afstand de perceelgrens op maaiveldniveau als uitgangspunt moet worden genomen. De door de rechtbank gehanteerde voor- en achterkantbenadering heeft geen betrekking op het vereiste dat de zijkanten van de dakkapel meer dan 0,5 m van de zijkanten van het dakvlak verwijderd dienen te zijn, aldus het college. Volgens het college dient te worden uitgegaan van de specifieke bewoordingen van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder e, van bijlage II. 4.1. Het staat tussen partijen vast dat de dakkapel is gerealiseerd in het achterdakvlak. Een nadere beschrijving van de in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder e, van bijlage II van het Bor opgenomen ‘zijkanten van het dakvlak’ ontbreekt in het Bor. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de tekst van voormeld artikel alsmede gezien de in de toelichting op het Bor opgenomen afbeelding van een vergunningvrije dakkapel met de daarin geschetste aan te houden afstanden (Staatsblad 2010 nr. 143 p. 147) dat de zijkant van het desbetreffende dakvlak wordt gevormd door de grens van het eigendom van het dakvlak. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bij de bepaling van de zijkant van het dakvlak de perceelsgrens op maaiveldniveau maatgevend is. De door de rechtbank gehanteerde voor- en achterkantbenadering biedt daarvoor geen grond. Uit de in figuur I in de toelichting op het Bblb opgenomen visualisatie noch uit de tekst behorende bij deze figuur kan worden afgeleid dat de voor- en achterkantbenadering eveneens betrekking heeft op het vereiste dat de zijkanten van de dakkapel meer dan 0,5 m van de zijkanten van het dakvlak verwijderd dienen te zijn. Dat de zijkant van het dakvlak in het merendeel van de gevallen gelijk is aan de perceelsgrens op maaiveldniveau en het in dit geval een a-typische situatie betreft, betekent, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat reeds daarom de perceelsgrens voor het berekenen van de in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder e, van bijlage II van het Bor opgenomen vergunningvrije afstand als uitgangspunt dient te worden genomen. Tussen partijen is niet in geschil dat de afstand tussen de zijkanten van het dakvlak en de zijkanten van de dakkapel meer dan 0,5 m bedraagt. Ook aan de overige vereisten opgenomen in artikel 2, vierde lid, van bijlage II van het Bor wordt voldaan. Nu, gelet op het voorgaande, voor de
55
dakkapel ingevolge artikel 2, vierde lid, van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning is vereist, heeft de rechtbank niet onderkend dat het college terecht heeft geweigerd handhavend op te treden. Het betoog slaagt.
14-68 ABRvS 16 april 2014, nr. 201305427/1/R2 (Druten/bestemmingsplan ‘Buitengebied, herziening Waalbandijk 155-173’) (ECLI:NL:RVS:2014:1316) Het plan maakt naast een functiewijziging van de bestaande bebouwing tevens een functiewijziging van de omliggende gronden mogelijk In de nota van toelichting bij het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) is ten aanzien van artikel 2.4.4, aanhef en l, van het Barro slechts vermeld dat hergebruik van bestaande bebouwing is toegestaan om leegstand van gebouwen te voorkomen. Voor zover de raad ter zitting heeft gesteld dat de wetgever met een voorgestelde wijziging van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht, met welk artikel de mogelijkheid wordt geboden om een functiewijziging van gebouwen toe te staan, expliciet tot uitdrukking heeft gebracht dat tevens beoogd is om met dit artikel een functiewijziging van gronden mogelijk te maken, volgt daar naar het oordeel van de Afdeling niet uit dat de wetgever ten aanzien van artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro dit eveneens heeft beoogd. Dit volgt evenmin uit de niet nader onderbouwde stelling van de raad ter zitting dat reeds een watervergunning is verleend. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van wijzigingen als bedoeld in artikel 2.4.4, onder l, van het Barro. Voorts is niet gebleken dat de genoemde functiewijzigingen anderszins mogelijk zijn op grond van artikel 2.4.4 of artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro.
StAB
3 / 2014
56
Ruimtelijke ordening
De belangen van appellanten betreffen het gevrijwaard blijven van overstromingen. Gelet op mogelijke gevolgen van het eventueel tekortschieten van de waterbergende en -afvoerfunctie van het rivierbed van de Waal ter plaatse, kan niet worden gesteld dat de door hen ingeroepen norm kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen. artikel artikel artikel artikel artikel
2.4.4 aanhef en onder l Barro 2.4.5 lid 1 Barro 4 onderdeel 9 Bijlage II Bor 4.3 lid 1 Wro 8:69a Awb
2. Met het plan wordt de omvang van het bedrijventerrein gelegen tussen de Waal en de Waalbandijk uitgebreid. Voorts maakt het plan watergebonden vormen van bedrijvigheid mogelijk en is voorzien in een aangepaste geluidzone. 4. [appellanten sub 1] betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro) opgenomen verbod inhoudende dat ten opzichte van het voorgaande plan geen wijzigingen van gronden gelegen in het stroomvoerende deel van het rivierbed mogen worden toegestaan. Zij wijzen erop dat op het voormalige Deelensterrein naast een functiewijziging van de bestaande bebouwing, tevens een functiewijziging van de omliggende gronden mogelijk is gemaakt. Volgens [appellanten sub 1] is deze wijziging, anders dan de raad stelt, niet toegestaan op grond van de in artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro opgenomen uitzondering op het verbod. Gelet op de omvang van de omliggende gronden kan het volgens hen ook niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat met artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro eveneens een functiewijziging van de omliggende gronden kan worden toegestaan. Ten aanzien van het Conpaxterrein en het Exclutonterrein betogen [appellanten sub 1] dat een functiewijziging van de omvangrijke terreinen buiten de bestaande bebouwing ten onrechte mogelijk is gemaakt, terwijl naar hun mening in zoverre ook geen sprake is van een in artikel 2.4.4 van het Barro genoemde uitzondering op het verbod dat geen wijzigingen mogen worden toegestaan. Daarnaast betogen zij dat het plan niet voorziet in een activiteit waardoor meer ruimte voor de rivier ontstaat, zodat evenmin op grond artikel 2.4.5,
eerste lid, van het Barro van het daarin opgenomen verbod kan worden afgeweken. 4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd met het Barro is vastgesteld. Volgens de raad zijn de in het plan op het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein mogelijk gemaakte nieuwe functies toegestaan op grond van artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro. Volgens de raad volgt uit de mogelijkheid die met dit artikellid wordt geboden om een functieverandering binnen bestaande bebouwing toe te staan, dat eveneens een functiewijziging van de omliggende gronden mogelijk kan worden gemaakt. De raad heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de artikelen 2.4.4 en 2.4.5 van het Barro niet strekken ter bescherming van de belangen van [appellanten sub 1], zodat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgenomen relativiteitsvereiste aan de vernietiging van het plan in de weg staat. Met het Barro is volgens de raad beoogd een correcte doorwerking van de nationale belangen naar de lagere overheden te garanderen. 4.3. Ingevolge artikel 2.4.4 van het Barro kan onverminderd artikel 2.4.3 een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan uitsluitend een wijziging mogelijk maken, voor zover daarbij een of meer van de volgende activiteiten worden mogelijk gemaakt: [..] l. een functieverandering binnen de bestaande bebouwing; [..] Ingevolge artikel 2.4.5, eerste lid, maakt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed, onverminderd artikel 2.4.3, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen wijziging mogelijk, die andere bestemmingen dan bedoeld in artikel 2.4.4, onder j tot en met m, toestaat tenzij daarbij activiteiten worden mogelijk gemaakt die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een vanuit rivierkundig oogpunt bezien zo gunstig mogelijke locatie.
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt aan het eerste lid slechts toepassing gegeven voor zover in het bestemmingsplan is vastgelegd welke maatregelen die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren worden genomen. 4.4. Uit bijlage 3 bij het Barro volgt dat het deel van de Waal dat onderdeel uitmaakt van het plangebied, gelegen is in het stroomvoerend deel van het rivierbed, zodat de artikelen 2.4.4 en 2.4.5 van het Barro van toepassing zijn. 4.5. In het voorgaande plan “Buitengebied” was aan de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein de bestemming “Agrarisch gebied met bebouwing” toegekend. In het voorgaande plan “Ruimte voor de rivier” was aan de gronden betreffende het Conpaxterrein de bestemming “Bedrijven” toegekend. Aan een deel van die gronden was tevens de aanduiding “betonfabriek” en aan een ander deel tevens de aanduiding “productie en handel in verpakkingen” toegekend. Aan de gronden betreffende het Exclutonterrein was in het voorgaande plan “Ruimte voor de rivier” de bestemming “Bedrijven” en de aanduiding “betonfabriek” toegekend. Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef, en onder d, van de planvoorschriften van dat plan is hiermee ter plaatse van het Conpaxterrein de productie en handel in verpakkingen (Niverka) toegestaan en ter plaatse van het Exclutonterrein een betonfabriek (Excluton). 4.6. In het plan is de bestemming “Bedrijventerrein” toegekend aan de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn ter plaatse watergebonden bedrijven in de milieucategorieën 3.1 tot en met 5.2 zoals genoemd in bijlage 1 (Staat van bedrijfsactiviteiten) toegestaan. Hiermee voorziet het plan voor de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein in een functiewijziging van agrarisch naar bedrijfsdoeleinden. Ten aanzien van de gronden betreffende het Conpaxterrein en het Exclutonterrein voorziet het plan eveneens in een functiewijziging aangezien met de toekenning van de bestemming “Bedrijventerrein” naast een niet-watergebonden bedrijf op het gebied van productie en handel in verpakkingsmaterialen onderscheidenlijk een betonfabriek, tevens andere bedrijfsactiviteiten ter plaatse zijn toegestaan. Weliswaar zijn deze gronden in de bestaande situatie reeds in gebruik voor bedrijfsdoeleinden, maar dit doet niet af aan de omstandigheid dat de raad bij de vaststelling van het plan
57
dient te beoordelen wat de gevolgen zijn van alle met het plan mogelijk gemaakte functies. Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat het plan voorziet in een wijziging van het toegestane gebruik binnen de bestaande bebouwing en van de omliggende gronden van het Conpaxterrein, het Exclutonterrein en het voormalige Deelensterrein. 4.7. Uit artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro volgt dat een bestemmingsplan slechts in een wijziging ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan kan voorzien, indien sprake is van de in artikel 2.4.4, onder j tot en m, van het Barro genoemde activiteiten, dan wel indien daarbij activiteiten worden toegestaan die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een vanuit een rivierkundig oogpunt bezien zo gunstig mogelijke locatie. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de in het plan mogelijk gemaakte wijzigingen ten opzichte van de voorgaande plannen, wijzigingen betreffen als bedoeld in artikel 2.4.4, onder l, van het Barro. Ingevolge dit onderdeel kan in een bestemmingsplan een functiewijziging mogelijk worden gemaakt, indien sprake is van een functieverandering binnen bestaande bebouwing. Zoals hiervoor overwogen voorziet het plan ten opzichte van de voorgaande plannen naast een functieverandering in de bestaande bebouwing, tevens in een functiewijziging van de omliggende gronden. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de functiewijziging van de omliggende gronden, die thans grotendeels in gebruik zijn als tasvelden en ten behoeve van transportactiviteiten, eveneens is toegestaan op grond van artikel 2.4.4, aanhef en l, van het Barro, nu een andere uitleg volgens de raad afbreuk zou doen aan de mogelijkheid die het Barro biedt om een functiewijziging toe te staan. Voor dit standpunt ziet de Afdeling echter geen aanknopingspunten in de tekst van het artikel, noch in de nota van toelichting bij het Barro. In de nota van toelichting bij het Barro (nota van toelichting blz. 66; Stb. 2001, 391) is ten aanzien van dit artikel slechts vermeld dat hergebruik van bestaande bebouwing is toegestaan om leegstand van gebouwen te voorkomen. Voor zover de raad ter zitting heeft gesteld dat de wetgever met een voorgestelde wijziging van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht, met welk artikel de mogelijkheid wordt geboden om een functiewijziging van gebouwen toe te staan, expliciet tot uitdrukking heeft gebracht dat tevens beoogd is om met dit artikel een functiewijziging van gronden mogelijk te maken, volgt daar naar het oordeel van de Afdeling niet uit dat de wet-
StAB
3 / 2014
58
Ruimtelijke ordening
gever ten aanzien van artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro dit eveneens heeft beoogd. Dit volgt evenmin uit de niet nader onderbouwde stelling van de raad ter zitting dat reeds een watervergunning is verleend. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van wijzigingen als bedoeld in artikel 2.4.4, onder l, van het Barro. Voorts is niet gebleken dat de genoemde functiewijzigingen anderszins mogelijk zijn op grond van artikel 2.4.4 of artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro. Gelet op het voorgaande is het plan in strijd met artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro vastgesteld. Het betoog slaagt.
Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan de vernietiging van de bestreden plandelen.
4.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is van belang om vast te stellen of de door [appellanten sub 1] ingeroepen norm kennelijk strekt ter bescherming van hun belangen. [appellanten sub 1] beroepen zich op de in artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro opgenomen norm. De in het Barro opgenomen normen betreffen ingevolge artikel 4.3, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening de nationale belangen waarvan met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is geacht dat deze in acht worden genomen bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Weliswaar zijn de in het Barro opgenomen normen hiermee gericht tot de raad als bevoegd bestuursorgaan voor het vaststellen van bestemmingsplannen, maar hieruit volgt, anders dan de raad stelt, niet zonder meer dat deze normen niet mede strekken ter bescherming van de belangen van individuele burgers.
Appellante heeft ter zitting toegelicht dat er leegstand is van winkelruimte in de omgeving van haar supermarkt, die op een afstand van 400 m vanaf het perceel ligt, en dat zij vreest voor een onaanvaardbare toename van deze leegstand als gevolg van de verwezenlijking van de voorziene supermarkt. Nu het belang waarin appellante bescherming zoekt in de voorliggende procedure is gelegen in het voorkomen van negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat als gevolg van de mogelijke toename van leegstand en de Toekomstvisie de strekking heeft dit belang te beschermen, kan het standpunt van de raad en Esprit B.V. dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit, niet worden gevolgd.
Uit de nota van toelichting bij het Barro (nota van toelichting blz. 42; Stb. 2001, 391) blijkt dat het rijksbeleid, welk beleid ten grondslag is gelegd aan de vaststelling van titel 2.4 van het Barro, gericht is op het waarborgen van de veiligheid tegen overstromingen vanuit grote rivieren en op het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. Voorts is vermeld dat hiermee beoogd is om de beschikbare afvoeren bergingscapaciteit van het rivierbed van de grote rivieren te behouden en ontwikkelingen tegen te gaan die de mogelijkheid tot rivierverruiming door verbreding en verlaging feitelijk onmogelijk maken. De belangen van [appellanten sub 1] betreffen het gevrijwaard blijven van overstromingen. Gelet op mogelijke gevolgen van het eventueel tekortschieten van de waterbergende en – afvoerfunctie van het rivierbed van de Waal ter plaatse, kan niet worden gesteld dat de door hen ingeroepen norm kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen.
14-69 ABRvS 16 april 2014, nr. 201306762/1/R3 (Almelo/bestemmingsplan ‘Centrum Zuid’) (ECLI:NL:RVS:2014:1335)
artikel 8:69a Awb artikel 1.9 Chw Procesverloop Bij besluit van 11 juni 2013, kenmerk Raad – 1301168, heeft de raad het bestemmingsplan “Centrum Zuid” vastgesteld. (...) 2. [appellante] betoogt dat de raad ten onrechte de aanduiding “supermarkt” heeft vastgesteld voor het perceel, kadastraal bekend gemeente Almelo, sectie B, nummers 10633, 11497, 12796 en 13601, aan de Bornerbroeksestraat. [appellante] voert aan dat het plan een toename van het vloeroppervlak voor een supermarkt mogelijk maakt ten opzichte van het bestaande vloeroppervlak van
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
900 m² en dat de raad had moeten beoordelen of deze toename in overeenstemming is met het gemeentelijke detailhandelsbeleid, zoals dat onder meer is neergelegd in de Toekomstvisie detailhandel Almelo 2008 – 2015 (hierna: Toekomstvisie). Volgens [appellante] beoogt dit beleid te voorkomen dat de winkelstructuur onder druk komt te staan en dat leegstand van winkelruimte ontstaat. Zij stelt dat de raad ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de verleende omgevingsvergunning van 26 juni 2012 voor het herstructureren van de bestaande bedrijfsgebouwen ter plaatse van het perceel, zijnde een garage en een supermarkt, tot twee supermarkten en een bedrijfspand. Het besluit waarbij deze omgevingsvergunning is verleend was ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet in rechte onaantastbaar. Daarnaast stelt zij dat het plan een groter vloeroppervlak voor een supermarkt toestaat dan het vloeroppervlak van 2.900 m² waarvan in de omgevingsvergunning is uitgegaan. 2.1. De raad en Esprit B.V. stellen zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit, omdat de beroepsgronden van [appellante] betrekking hebben op haar concurrentiebelangen. Voorts is de raad van mening dat de bouwmogelijkheden van de verleende omgevingsvergunning van 26 juni 2012 in het plan dienen te worden ingepast. Daarbij heeft de raad uit een oogpunt van flexibiliteit het bouwvlak niet strak om de bestaande bedrijfsgebouwen gelegd en acht hij het niet nodig een begrenzing van het brutovloeroppervlak in het plan op te nemen, omdat de bouwhoogte van gebouwen maximaal 9 m bedraagt. Volgens de raad hoeft het voor het perceel voorziene vloeroppervlak voor supermarkten niet te worden getoetst aan het gemeentelijke detailhandelsbeleid, omdat hij niet voorbij kan gaan aan deze omgevingsvergunning. 2.2. Voor zover de raad en Esprit B.V. willen betogen dat de Toekomstvisie geen normen bevat die strekken tot de bescherming van de belangen van [appellante], overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel
59
of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen aansluiten bij artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Ook met artikel 8:69a van de Awb heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. In de door de raad vastgestelde Toekomstvisie, die een concreet beleidskader voor de ruimtelijke detailhandelsstructuur vormt, staat dat het beleid in deze visie aansluit bij het provinciale beleid waarbij onder meer het uitgangspunt is genomen om ondernemers een gezond ondernemersklimaat te bieden. Voorts staat in de Toekomstvisie, onder verwijzing naar de Detailhandelsstructuurvisie Almelo, die als basis voor de Toekomstvisie heeft gediend, dat het gemeentelijke beleid erop is gericht om in winkelgebieden een compacte structuur met aaneengesloten winkelwanden te realiseren. Onderbreking van het winkelfront of leegstand is ongewenst en moet worden tegengegaan. [appellante] heeft ter zitting toegelicht dat er leegstand is van winkelruimte in de omgeving van haar supermarkt, die op een afstand van 400 m vanaf het perceel ligt, en dat zij vreest voor een onaanvaardbare toename van deze leegstand als gevolg van de verwezenlijking van de voorziene supermarkt. Nu het belang waarin [appellante] bescherming zoekt in de voorliggende procedure is gelegen in het voorkomen van negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat als gevolg van de mogelijke toename van leegstand en de Toekomstvisie de strekking heeft dit belang te beschermen, kan het standpunt van de raad en Esprit B.V. dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit, niet worden gevolgd.
StAB
3 / 2014
60
Ruimtelijke ordening
2.3. Uit de verbeelding volgt dat aan het perceel de bestemming “Gemengd – 2” en de aanduiding “supermarkt” zijn toegekend.
14-70
Ingevolge artikel 8, lid 8.1, onder 1, aanhef, sub j, van de planregels zijn de voor “Gemengd – 2” aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding “supermarkt” bestemd voor supermarkten.
ABRvS 23 april 2014, nr. 201300172/1/R4 (Alphen aan den Rijn/bestemmingsplan ‘Limes’) (ECLI:NL:RVS:2014:1398)
2.4. Niet in geschil is dat een vloeroppervlak van 8.800 m² voor supermarkten voor het perceel is voorzien. De Afdeling is van oordeel dat de raad had moeten beoordelen of de toename van het feitelijk bestaande vloeroppervlak tot 8.800 m² in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat de raad daarbij het gemeentelijke detailhandelsbeleid had moeten betrekken. De raad heeft dit nagelaten. De raad heeft voor de motivering van het bestreden besluit niet mogen volstaan met een verwijzing naar de omgevingsvergunning van 26 juni 2012, die slechts een vloeroppervlak van 2.900 m² voor een supermarkt mogelijk maakt. Daarbij komt dat deze omgevingsvergunning ten tijde van de vaststelling van het plan niet in rechte onaantastbaar was. Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat aan het gemeentelijke detailhandelsbeleid niet hoeft te worden getoetst, omdat het plan ten opzichte van het vorige planologische regime in een verkleining van het vloeroppervlak voor supermarkten voorziet, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet betekent dat de raad de beoordeling of de toename van het vloeroppervlak ten opzichte van de feitelijke situatie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, achterwege had mogen laten. Dit klemt temeer nu het vorige planologische regime bestaat uit het Uitbreidingsplan west” uit 1932 en de “Bebouwingsvoorschriften stadskern” uit 1943. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
De plantoelichting bevat in casu geen verantwoording waarin de behoefte aan het bedrijventerrein als gevolg van de vervangings- en uitbreidingsvraag wordt onderbouwd, noch waarom deze behoefte niet kan worden ondervangen door herstructurering of intensivering van bestaande terreinen, dan wel het benutten van ruimte op bedrijventerreinen elders in de regio. De raad heeft toegelicht dat ten tijde van de vaststelling van het plan de SER-ladder niet is doorlopen, nu de precieze invulling van het plan nog niet duidelijk is; zodra concrete plannen voor het bedrijventerrein bekend zijn, zal worden getoetst aan de SER-ladder. De raad heeft voorts desgevraagd toegelicht dat ongeveer de helft van het aantal hectaren van het bedrijventerrein nog niet is uitgegeven. Gelet op het voorgaande heeft de raad de behoefte aan het in het plan voorziene bedrijventerrein niet onderbouwd en daarmee de uitvoerbaarheid van de bestemmingen ‘Bedrijventerrein – Uit te werken’ en ‘Gemengd – Uit te werken’, alsmede de wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding ‘wro-zonewijzigingsgebied 4’ niet inzichtelijk gemaakt. De enkele stelling van de raad dat het aannemelijk is dat het bedrijventerrein binnen de planperiode zal worden gerealiseerd is hiertoe onvoldoende.
Het betoog slaagt.
artikel 3.6 lid 1 onder a of b Wro 2. Het plan bevat een actuele juridisch-planologische regeling voor het gebied aan de Steekterweg en de kern Zwammerdam. 13. [appellanten sub 3] betogen dat in strijd met de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening Ruimte) de behoefte aan het bedrijventerrein “Steekterpoort II” niet is getoetst aan de SER-ladder. Volgens hen bevat de plantoelichting onvoldoende verantwoording voor voornoemd bedrijventerrein waarbij de behoefte hieraan is getoetst aan de vervangings- en uitbreidings-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
vraag, dan wel is bekeken of de behoefte kan worden ondervangen door herstructurering of intensivering van bestaande bedrijventerreinen. [appellanten sub 3] betogen dat de wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding “wro-zone-wijzigingsgebied 4” tevens aan de SER-ladder had moeten worden getoetst. Voorts wordt volgens hen ten onrechte een zwaardere categorie bedrijven toegestaan dan genoemd in het beleidsstuk “Oude Rijnzone-Rijnstreek 2008-2020”. 13.1. De raad stelt dat het bedrijventerrein “Steekterpoort II” binnen de bebouwingscontour zoals opgenomen in de Verordening Ruimte is gesitueerd. Bij de uitwerking van het bedrijventerrein wordt een relatie gelegd met de herstructureringsopgave in de regio en de toepassing van de SER-ladder, aldus de raad. 13.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening Ruimte, voor zover hier van belang, worden in de Verordening en de daarop berustende bepalingen onder “bestemmingsplan” ook begrepen een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b van de Wro. Ingevolge artikel 8, eerste lid, moeten bestemmingsplannen die voorzien in nieuwe bedrijven- en zeehaventerreinen, of de uitbreiding van bestaande bedrijven- en zeehaventerreinen met een oppervlakte van ten minste één hectare aan aaneengesloten percelen, in de toelichting een verantwoording bevatten waarbij de behoefte aan nieuw bedrijven- en zeehaventerrein als gevolg van de vervangingsen uitbreidingsvraag wordt onderbouwd. Ook moet worden onderbouwd waarom deze behoefte niet kan worden ondervangen door herstructurering of intensivering van bestaande terreinen, of het benutten van ruimte op bedrijventerreinen elders in de regio. 13.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat het bedrijventerrein “Steekterpoort II” aansluitend op het bedrijventerrein “Steekterpoort I” wordt gerealiseerd. Het bedrijventerrein “Steekterpoort I” valt buiten het plangebied. Het totale bedrijventerrein beslaat ongeveer 25 hectare. Het plan voorziet met “Steekterpoort II” in een uitbreiding van een bedrijventerrein van meer dan één hectare.
61
Het bedrijventerrein “Steekterpoort II” is in twee delen in het plan opgenomen; voor het westelijke deel zijn de bestemmingen “Bedrijventerrein – Uit te werken” en “Gemengd – Uit te werken” opgenomen en voor het oostelijke deel een wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding “wro-zone-wijzigingsgebied 4”. Het plan staat na uitwerking dan wel wijziging van het plan ten behoeve van de realisatie van “Steekterpoort II”, bedrijven in de milieucategorieën 1 t/m 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toe. Het gebied heeft thans een agrarisch karakter. 13.4. De Afdeling stelt vast dat de plantoelichting geen verantwoording bevat waarin de behoefte aan “Steekterpoort II” als gevolg van de vervangings- en uitbreidingsvraag wordt onderbouwd, noch waarom deze behoefte niet kan worden ondervangen door herstructurering of intensivering van bestaande terreinen, dan wel het benutten van ruimte op bedrijventerreinen elders in de regio. De raad heeft ter zitting toegelicht dat ten tijde van de vaststelling van het plan de SER-ladder niet is doorlopen, nu de precieze invulling van “Steekterpoort II” nog niet duidelijk is; zodra concrete plannen voor het bedrijventerrein bekend zijn, zal worden getoetst aan de SER-ladder. De raad heeft voorts desgevraagd ter zitting toegelicht dat ongeveer de helft van het aantal hectaren van het bedrijventerrein “Steekterpoort I” nog niet is uitgegeven. Gelet op het voorgaande heeft de raad de behoefte aan het in het plan voorziene bedrijventerrein “Steekterpoort II” niet onderbouwd en daarmee de uitvoerbaarheid van de bestemmingen “Bedrijventerrein – Uit te werken” en “Gemengd – Uit te werken” alsmede de wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding “wro-zone-wijzigingsgebied 4” niet inzichtelijk gemaakt. De enkele stelling van de raad dat het aannemelijk is dat “Steekterpoort II” binnen de planperiode zal worden gerealiseerd is hiertoe onvoldoende. 13.5. Voor zover [appellanten sub 3] betogen dat het plan ten onrechte een zwaardere categorie bedrijven toestaat dan genoemd in het beleidsstuk “Oude Rijnzone-Rijnstreek 2008-2020”, overweegt de Afdeling als volgt. In dit beleidsstuk staat dat de maximale categorie van de te vestigen bedrijven op het bedrijventerrein “Steekterpoort”, categorie 3 is. Het plan maakt het echter mogelijk dat bedrijven tot categorie 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten kunnen worden gevestigd.
StAB
3 / 2014
62 Ter zitting is komen vast te staan dat geen onderzoek is verricht naar welke categorieën bedrijven op het bedrijventerrein “Steekterpoort II” behoefte bestaat. Hiermee heeft de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt, waarom, in afwijking van het beleidsstuk “Oude Rijnzone-Rijnstreek 2008-2020”, het plan kan worden uitgewerkt of gewijzigd ten behoeve van bedrijven tot en met categorie 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. 13.6. De Afdeling ziet, gelet op het vorenoverwogene, aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd, voor zover daarbij de bestemmingen “Bedrijventerrein – Uit te werken” en “Gemengd – Uit te werken” alsmede de wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding “wro-zone-wijzigingsgebied 4” zijn vastgesteld.
Annotatie Verzamelnoot inzake uitspraken StAB 2014-70, 2014-72, StAB 2014-80 en StAB 2014-81. 1. In StAB 2014-02 heb ik een uitspraak over de ladder voor duurzame verstedelijking geannoteerd. In die uitspraak stond de vraag centraal of ontwikkelingen die door middel van een wijzigingsbevoegdheid mogelijk worden gemaakt bij de vaststelling van het moederplan aan de ladder voor duurzame verstedelijking moeten worden getoetst. De Afdeling heeft die vraag bevestigend beantwoord (zie ABRvS 5 februari 2014, StAB 2014, 14-44, en ook ABRvS 26 februari 2014, BR 2014, 54 en ABRvS 5 maart 2014, BR 2014, 55). In de hierboven opgenomen uitspraak van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1398) volgt de Afdeling dezelfde lijn ten aanzien van een uit te werken bestemming. Ook voor stedelijke ontwikkelingen die door middel van een uitwerkingsplicht mogelijk worden gemaakt, geldt dat de behoefte ten tijde van het moederplan moet worden onderbouwd en niet mag worden doorgeschoven naar het uitwerkingsplan. Volledigheidshalve vermeld ik dat het in deze zaak nog gaat om een toetsing aan de SER-ladder die in de ruimtelijke verordening was vastgelegd, omdat het bestemmingsplan op 27 september 2012 en derhalve vóór inwerkingtreding van artikel 3.1.6 lid 2 Bro is vastgesteld, zodat dit artikel niet van toepassing is.
Ruimtelijke ordening
2. In de tweede uitspraak (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1421) is de ladder ook niet onopgemerkt gebleven. In de uitspraak staat het bestemmingsplan ‘Zuivelhoeve’ centraal. Dit bestemmingsplan maakt een aanzienlijke uitbreiding mogelijk van het zuivelbedrijf De Zuivelhoeve (van de emmertjes yoghurt met aardbeiensaus onderin) in het buitengebied van Hengelo. Appellanten betogen dat niet aan de ladder voor duurzame verstedelijking werd voldaan. Aangezien er bijna 5000 m2 aan nieuwe bebouwing mogelijk wordt gemaakt, is er evident sprake van een stedelijke ontwikkeling (zie artikel 1.1.1 lid 1, aanhef en onder i Bro). Interessant is dat de Afdeling, voordat zij toekomt aan de toetsing aan de drie treden van de ladder, de betekenis van de ladder in het licht van de belangenafweging die de gemeenteraad in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan moet maken, nader duidt. De Afdeling overweegt dat de ladder duurzame verstedelijking geen blauwdruk vormt voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen (zie ook: Stb. 2012, 388, p. 34). De ladder bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het in artikel 3.1.6 lid 2 Bro vastgelegde toetsingskader nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt, aldus de Afdeling. Artikel 3.1.6 lid 2 Bro schept een kader waarbinnen de regionale en lokale omstandigheden in het licht van een goede ruimtelijke ordening moeten worden afgewogen door de gemeenteraad en niet meer dan dat. De uitspraak van de Afdeling illustreert dat. Er zijn weinig regio’s waar zoveel vierkante meters bedrijventerrein beschikbaar zijn als in de regio Twente, waardoor het niet eenvoudig lijkt te motiveren dat het bestemmingsplan voorziet in een actuele regionale behoefte; er is meer dan voldoende bestaand bedrijventerrein beschikbaar om de uitbreidingsplannen van De Zuivelhoeve te realiseren. Niettemin oordeelt de Afdeling dat wel degelijk sprake is van een actuele regionale behoefte. Daaraan legt de Afdeling enkele kwalitatieve locatiespecifieke omstandigheden ten grondslag: De Zuivelhoeve was al op de locatie gevestigd, zij wilde haar bedrijfsactiviteiten op deze locatie concentreren, zij hechtte bijzonder aan de landelijke uitstraling van haar bedrijf, de melk die De Zuivelhoeve verwerkt wordt van lokale partijen betrokken en het bedrijf zorgt voor werkgelegenheid. Wat mij betreft zijn de eerste twee argumenten het meest overtuigend. Ik zou menen dat in geval van een
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
uitbreiding van een bestaand bedrijf op de bestaande locatie in beginsel steeds sprake is van een actuele ruimtelijke behoefte waarvoor geen andere (meer) geschikte locatie voorhanden is. Anders gezegd, ik vind verdedigbaar dat bij uitbreiding van bestaande bedrijfsactiviteiten niet alleen sprake is van een actuele regionale behoefte (eerste trede), maar tevens vaststaat dat daarin niet elders kan worden voorzien (tweede trede). De ladder voor duurzame verstedelijking zou zijn doel voorbijschieten als bedrijven in geval van een gewenste uitbreiding op de bestaande locatie genoodzaakt worden hun hele bedrijf te verplaatsen met alle kapitaalvernietiging en onnodige investeringen van dien. In bovenstaande uitspraak toetst de Afdeling nog wel expliciet aan de tweede trede van de ladder. In dit verband wordt door de Afdeling van belang geacht dat de landelijke uitstraling van de bestaande locatie van grote waarde is voor de bedrijfsvoering van De Zuivelhoeve en dat het bedrijf van oudsher op de locatie gevestigd is. Door de Afdeling is al eerder geoordeeld dat het niet zo is dat in het kader van beantwoording van de vraag of niet elders in de regio in de voorgenomen ontwikkeling kan worden voorzien, geen enkele betekenis mag worden toegekend aan de voorkeur van het bedrijf voor een bepaalde locatie in verband met specifieke behoeften (zie Vzr. ABRvS 4 april 2014, nr. 20140109/2/R3, r.o. 7). Daarnaast zal een verplaatsing naar een andere locatie leiden tot kapitaalvernietiging en onevenredige bedrijfseconomische gevolgen. Ook om die reden is een verplaatsing niet aan de orde, aldus de Afdeling. Zie voor een vergelijkbare uitspraak Vzr. ABRvS 2 juni 2014, nr. 201401648/1/R1 en 201401648/2/R1. 3. In de derde uitspraak (ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331) draait het om een omgevingsvergunning voor het oprichten van een bouw- en tuinmarkt volgens het Bauhaus-concept. Zoals op veel plaatsen in Nederland, proberen ook in deze zaak concurrenten de vestiging van Bauhaus met een beroep op de ladder duurzame verstedelijking te voorkomen. In de eerste plaats komt de vraag aan de orde of het relativiteitsvereiste zich tegen een beoordeling van deze beroepsgrond verzet. De Afdeling beantwoordt die vraag terecht ontkennend. De ladder duurzame verstedelijking heeft mede het oogmerk leegstand te voorkomen. Aangezien ook concurrenten er een gerechtvaardigd belang bij hebben dat leegstand wordt voorkomen, is aan het relativiteitsvereiste voldaan. Zie over relativiteit ook rechtsoverweging 6.12 van de uitspraak van 2 juli 2014 die hierna nog aan bod komt.
63
4. Burgemeester en wethouders hebben de stelling dat sprake is van een actuele regionale behoefte onderbouwd met een distributie planologisch onderzoek (dpo). Uit dit onderzoek blijkt volgens burgemeester en wethouders dat er zowel sprake is van een kwantitatieve als van een kwalitatieve behoefte. Aan de kwalitatieve behoefte lijken niet zoveel eisen gesteld te worden. Voldoende lijkt te zijn dat Bauhaus de keuzemogelijkheden voor de consument vergroot en veel bezoekers van buiten de stad waar zij wordt gevestigd (Groningen) zal trekken. Voor wat de kwantitatieve behoefte betreft volgt uit een in opdracht van appellanten opgesteld onderzoeksrapport dat er een aanzienlijk verdringingseffect zal optreden en dat als gevolg daarvan één of twee bouwmarkten in de regio hun deuren zullen moeten sluiten. De Afdeling overweegt dat de gevolgen voor de leegstand niet zodanig zijn dat om deze reden de omgevingsvergunning geweigerd diende te worden, en mochten deze effecten zich onverhoopt toch voordoen, dat zijn er voor de vrijkomende locaties bovendien voldoende mogelijkheden voor een andere invulling. De uitspraak laat zien dat het enkele feit dat er leegstand ontstaat niet betekent dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het komt aan op de vraag wat ruimtelijk gezien de effecten van deze leegstand zijn. Dat was voor de introductie van de ladder duurzame verstedelijking niet anders (zie bijvoorbeeld ABRvS 2 november 2011, nr. 201008731/1/R3). 5. De vierde en laatste uitspraak betreft de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2408). Het gaat in deze zaak om een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de verwezenlijking van een woonwijk buiten bestaand stedelijk gebied. Appellanten voeren aan dat niet aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro is voldaan, omdat een andere locatie binnen het bestaande stedelijk gebied meer in aanmerking komt ontwikkeld te worden dan de locatie waarvoor het bestemmingsplan is vastgesteld. Aldus wordt de vraag opgeworpen of wordt voldaan aan de tweede trede van de ladder duurzame verstedelijking. Het belangrijkste argument van de gemeenteraad om de binnen stedelijk gebied gelegen locatie niet tot ontwikkeling te brengen, is dat het een bestaande bedrijfslocatie is die gesaneerd moet worden. Daardoor zou ontwikkeling financieel niet haalbaar zijn. Enkele van de appellanten hebben ter zitting echter aangevoerd dat zij plannen hebben om de binnen stedelijk gebied gelegen percelen te ontwikkelen en dat dat financieel ook haalbaar is. Ter zitting ontkent de gemeenteraad niet dat over deze plannen
StAB
3 / 2014
64
Ruimtelijke ordening
geen overleg met appellanten is gevoerd. Daarom wordt het bestemmingsplan vernietigd: de gemeenteraad heeft de stelling dat ontwikkeling van het binnenstedelijk gelegen terrein niet haalbaar is, onvoldoende gemotiveerd. Uit deze uitspraak mag zeker niet de conclusie worden getrokken dat het niet meer mogelijk is buiten bestaand stedelijk gebied een ontwikkeling te realiseren, terwijl er binnen bestaand stedelijk gebied nog locaties beschikbaar zijn. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 (JM 2014, 55). De Afdeling oordeelt dat de planwetgever, mits deugdelijk gemotiveerd, ervoor kan kiezen om uitbreiding mogelijk te maken voordat alle inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, indien de actuele regionale behoefte groter is dan er ruimte is binnen bestaand stedelijk gebied. De uitspraak illustreert slechts dat het van belang is goed te motiveren waarom die locaties niet voor ontwikkeling in aanmerking komen. Argumenten die daarbij naar mijn oordeel een rol zouden moeten spelen, zijn of de locaties op de gewenste termijn beschikbaar zijn, of de eigenaar bereid is met de gemeente anterieur te contracteren, of de ontwikkeling financieel en economisch uitvoerbaar is en of het gewenste bouwprogramma ter plaatse uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening inpasbaar is. De Afdeling zal de beleidsvrijheid die de gemeenteraad ter zake bezit (moeten) respecteren. Dat zij dat ook doet, laat de uitspraak inzake De Zuivelhoeve zien. Tycho Lam
14-71 ABRvS 23 april 2014, nr. 201302554/1/A1 (Renkum/omgevingsvergunning bouwen) (ECLI:NL:RVS:2014:1437) De bij besluit van 22 juli 2010 verleende vrijstelling is verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO en heeft zowel betrekking op bouwactiviteiten als op niet-bouwactiviteiten. Voor zover de vrijstelling ziet op de bouwactiviteiten, volgt uit artikel 46, zesde lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 22 juli 2010, dat eerst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend
bij verlening van de desbetreffende bouwvergunning. Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt een vrijstelling die met toepassing van artikel 19 van de WRO is verleend, aangemerkt als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Uit de Invoeringswet Wabo volgt voorts dat de bepalingen uit de Woningwet niet langer van toepassing zijn op het onderhavige geschil nu de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen na 1 oktober 2010 is ingediend. Strikte toepassing van het in de Invoeringswet Wabo opgenomen overgangsrecht brengt derhalve met zich dat de vrijstelling, of delen daarvan, als gevolg van de inwerkingtreding van de Wabo en het ter zake getroffen overgangsrecht in het geheel niet appellabel zijn. Een dergelijke opvatting kan met het oog op de rechtszekerheid en rechtsbescherming niet worden gevolgd. Redelijke toepassing van de Wabo en het daarop van toepassing zijnde overgangsrecht zoals neergelegd in de Invoeringswet Wabo brengt daarom naar het oordeel van de Afdeling met zich dat het besluit van 22 juli 2010 wat betreft de bouwactiviteiten, tezamen met het besluit van 22 juni 2012, als één besluit moet worden beschouwd. artikel artikel artikel artikel
19 lid 2 WRO 46 lid 6 Wonw 1.5 lid 1 Invoeringswet Wabo 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo
Procesverloop Bij besluit van 22 juni 2012 heeft het college, met gebruikmaking van een bij besluit van 22 juli 2010 verleende vrijstelling, aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, uitweg en kappen ten behoeve van de realisatie van zeven woningen aan de Bloemenlaan/Bennekomseweg te Heelsum (hierna: het plangebied). Bij uitspraak van 5 februari 2013 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de daartegen ingestelde beroepen van [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C], [appellant sub 1 D] en [appellant sub 1 E] niet-ontvan-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
kelijk en de beroepen van [appellant sub 1 F] en [appellante sub 2] ongegrond verklaard. (...) 1. Alvorens het besluit van 22 juni 2012 te nemen, heeft het college bij besluit van 22 juli 2010 op basis van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, aan [vergunninghouder] vrijstelling verleend van het ter plaatste geldende bestemmingsplan “Opheem 1985” om in het plangebied, onder voorwaarden, de bouw van zeven woningen en de herinrichting, te weten verhardingen, wegen, paden, parkeren en groenvoorzieningen, van het terrein mogelijk te maken, met bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en andere werken toe te staan. Het tegen het besluit van 22 juli 2010 ingestelde beroep is bij uitspraak van 23 juni 2011 door de rechtbank ongegrond verklaard. Deze uitspraak is onherroepelijk. 2. [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C], [appellant sub 1 D] en [appellant sub 1 E] betogen dat de rechtbank het door hen ingestelde beroep tegen het besluit van 22 juni 2012 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat zij weliswaar geen zienswijzen hebben ingediend tegen het aan dat besluit voorafgaande ontwerpbesluit, maar wel tegen het ontwerp van het besluit van 22 juli 2010. 2.1. De bij besluit van 22 juli 2010 verleende vrijstelling is verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO en heeft zowel betrekking op bouwactiviteiten als op niet-bouwactiviteiten. Voor zover de vrijstelling ziet op de bouwactiviteiten, volgt uit artikel 46, zesde lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 22 juli 2010, dat eerst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend bij verlening van de desbetreffende bouwvergunning. Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Invoeringswet Wabo) wordt een vrijstelling die met toepassing van artikel 19 van de WRO is verleend, aangemerkt als een omgevingsvergunning als bedoeld in onder artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Uit de Invoeringswet Wabo volgt voorts dat de bepalingen uit de Woningwet niet langer van toepassing zijn op het onderhavige geschil nu de aanvraag om omgevingsvergunning
65
voor de activiteit bouwen na 1 oktober 2010 is ingediend. Strikte toepassing van het in de Invoeringswet Wabo opgenomen overgangsrecht brengt derhalve met zich dat de vrijstelling, of delen daarvan, als gevolg van de inwerkingtreding van de Wabo en het ter zake getroffen overgangsrecht in het geheel niet appellabel zijn. Een dergelijke opvatting kan met het oog op de rechtszekerheid en rechtsbescherming niet worden gevolgd. Redelijke toepassing van de Wabo en het daarop van toepassing zijnde overgangsrecht zoals neergelegd in de Invoeringswet Wabo brengt daarom naar het oordeel van de Afdeling met zich dat het besluit van 22 juli 2010 wat betreft de bouwactiviteiten, tezamen met het besluit van 22 juni 2012, als één besluit moet worden beschouwd. [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C], [appellant sub 1 D] en [appellant sub 1 E] hebben een zienswijze tegen het ontwerp van het besluit van 22 juli 2010 ingediend en daarin ook de aspecten die betrekking hebben op bouwactiviteiten aan de orde gesteld, zodat het door hen ingestelde beroep ontvankelijk is. De rechtbank heeft dat niet onderkend en ten onrechte overwogen dat zij tegen het ontwerp van de omgevingsvergunning opnieuw een zienswijze hadden moeten indienen. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C], [appellant sub 1 D] en [appellant sub 1 E] niet-ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling zal de door hen in beroep aangevoerde gronden alsnog beoordelen.
14-72 ABRvS 23 april 2014, nr. 201304503/1/R1 (Hengelo/bestemmingsplan ‘De Zuivelhoeve’) (ECLI:NL:RVS:2014:1421) Op grond van het bestemmingsplan bedraagt de maximaal toegestane verwerkingscapaciteit van 40.000 ton grondstoffen per jaar. In het MER is echter uitgegaan van een productiecapaciteit van 40.000 ton per jaar. Gelet hierop is in het MER niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan en zijn de mogelijke
StAB
3 / 2014
66 milieueffecten van het bestemmingsplan plan onvoldoende onderzocht in het MER. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro in het onderhavige geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in de regio in de regionale behoefte kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Hierbij wordt voorts van belang geacht dat het hier gaat om de uitbreiding van een bestaand bedrijf dat reeds van oudsher op die locatie gevestigd is. Het voorgaande is in de plantoelichting evenwel niet aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, onder a en b, van het Bro inzichtelijk gemaakt. Evenmin is aan de hand van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bro in de plantoelichting beschreven in hoeverre de voorziene stedelijke ontwikkeling, gebruik makend van verschillende middelen van vervoer, passend wordt ontsloten. Het bestemmingsplan is dan ook in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld. In de plantoelichting wordt in het kader van het provinciale beleid aan de hand van het toetsingskader van de Omgevingsvisie Overijssel ingegaan op de voorziene ontwikkeling. Nu in de plantoelichting alleen wordt beschreven in hoeverre wordt voldaan aan het provinciale beleid zoals dat thans is neergelegd in de Omgevingsvisie Overijssel, is naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk in hoeverre de raad het relevante toetsingskader van de omgevingsverordening in acht heeft genomen. artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b Bro 9. De Vereniging betoogt dat niet duidelijk is wat wordt verstaan onder een zuivelproductenfabriek met een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar. In dit verband voert zij aan dat “40.000 ton per jaar” betrekking kan hebben op eindproducten maar ook op de grondstoffen voor dat eindproduct. Volgens de Vereniging moet worden uitgegaan van de productiecapaciteit, omdat de verwerkingscapaciteit van een bedrijf, in tegenstelling tot de productiecapaciteit van een bedrijf, door het gemeentebestuur niet kan worden gehandhaafd. Verder betwist de Vereniging dat in de onderzoeken die ten behoeve van het bestemmingsplan zijn verricht, waaronder het MER, is
Ruimtelijke ordening
uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Hiertoe voert zij aan dat niet is uitgegaan van een bedrijfssituatie waarbij het totale vloeroppervlak wordt benut voor verwerking en bewerking van zuivelproducten. 9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de toegestane bedrijfsactiviteit op het perceel Bruninksweg 5a duidelijk is gedefinieerd. De raad voert in dit verband aan dat het gebruikelijk is om aan de hand van de productie- en/of verwerkingscapaciteit van melk uitgedrukt in ton per tijdseenheid de milieuzonering van zuivelbedrijven als De Zuivelhoeve te bepalen. Indien op het perceel activiteiten plaatsvinden die afwijken van de toegestane bedrijfsactiviteit, zijnde een zuivelproductenfabriek met een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar, kan hier volgens de raad handhavend tegen worden opgetreden. 9.4. Aan het perceel Bruninksweg 5a was in het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied 2000” gedeeltelijk de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de aanduiding “zuivelhoeve” en gedeeltelijk de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” toegekend. 9.5. In het deskundigenbericht staat dat het thans voorliggende bestemmingsplan voor het perceel Bruninksweg 5a voorziet in een uitbreiding van het bedrijfsterrein van De Zuivelhoeve ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied 2000” van ongeveer 1,5 ha naar ongeveer 2,35 ha. Daarnaast volgt uit het deskundigenbericht dat het thans voorliggende bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van de bouwmogelijkheden met ongeveer 4.700 m², waarmee wordt voorzien in meer dan een verdubbeling van het te bebouwen oppervlak. 9.6. In het deskundigenbericht staat voorts dat de productiecapaciteit van een bedrijf de hoeveelheid producten betreft die in een inrichting geproduceerd kunnen worden. De verwerkingscapaciteit is de hoeveelheid grondstof die in de inrichting kan worden verwerkt. De Afdeling volgt dan ook niet het betoog van de Vereniging dat onduidelijk is wat wordt verstaan onder een zuivelproductenfabriek met een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar. Dat in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels niet wordt vermeld op welke producten de verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar ziet, maakt dit niet anders. Hiertoe wordt overwogen dat een redelijke uitleg van deze bepaling met zich brengt dat wordt gedoeld op 40.000 ton grondstoffen per jaar waarbij ook wordt
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
geacht te zijn inbegrepen de overige in het productieproces benodigde grondstoffen anders dan zuivel. Het betoog faalt in zoverre. 9.7. De Afdeling volgt het betoog van de Vereniging dat moet worden uitgegaan van de productiecapaciteit van het zuivelbedrijf evenmin. In dit verband wordt van belang geacht dat in de brochure “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in de “Staat van Bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen” bij de categorie zuivelproducten fabrieken ook wordt uitgegaan van de verwerkingscapaciteit van het zuivelbedrijf. De Vereniging heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat door uit te gaan van een verwerkingscapaciteit het bestemmingsplan niet door het gemeentebestuur kan worden gehandhaafd. Voor zover de Vereniging betoogt dat niet vaststaat of in het MER en andere onderzoeken die ten behoeve van het bestemmingsplan zijn verricht, is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, overweegt de Afdeling het volgende. De stelling van de Vereniging dat het voorziene bedrijfsvloeroppervlak voorziet in ruimere mogelijkheden voor de verwerking en bewerking van grondstoffen dan 40.000 ton per jaar, doet, wat daar ook van zij, niet af aan de op grond van het bestemmingsplan maximaal toegestane verwerkingscapaciteit van 40.000 ton grondstoffen per jaar. In het MER is echter uitgegaan van een productiecapaciteit van 40.000 ton per jaar. Gelet hierop is in het MER niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan en zijn de mogelijke milieueffecten van het bestemmingsplan plan onvoldoende onderzocht in het MER. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is vastgesteld. Het betoog slaagt. 11. De Vereniging betoogt dat ten onrechte niet is voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). 11.2. Uit het deskundigenbericht volgt dat het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van het bedrijventerrein op het perceel Bruninksweg 5a met 8.500 m² en daarbij voorziet in ongeveer 4.700 m² aan extra bouwmogelijkheden. Gelet hierop voorziet het bestemmingsplan in een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van
67
het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling. 11.2.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat De Zuivelhoeve van oudsher op de Bruninksweg 5a is gevestigd. De Zuivelhoeve wenst haar bedrijfsactiviteiten, die thans op verschillende locaties binnen de regio Enschede – Hengelo – Raalte – Lichtenvoorde worden uitgevoerd, te concentreren op één locatie aan de Bruninksweg 5a. In dit verband heeft de raad toegelicht dat voor de bedrijfsvoering van De Zuivelhoeve, die is toegespitst op een niche “boerderijzuivel” binnen de nationale zuivelmarkt, de landelijke uitstraling van deze locatie van belang is. Voorts wordt de benodigde melk blijkens de plantoelichting grotendeels betrokken van lokale/regionale boerderijen en brengt de aanwezigheid van De Zuivelhoeve volgens de raad de nodige werkgelegenheid met zich. De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad aldus dat vanwege het voorgaande met de voorziene uitbreiding van een bestaand bedrijf in een landelijke groene omgeving wordt geacht te zijn voorzien in een actuele regionale behoefte zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro. De Afdeling acht dit standpunt in het onderhavige geval niet onredelijk. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de raad te kennen heeft gegeven dat het bestemmingsplan in overleg met de provincie en gemeente Enschede tot stand is gekomen. 11.2.2. In het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro heeft de raad erkend dat binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio mogelijk ruimte bestaat voor de voorziene bedrijfsactivitei-
StAB
3 / 2014
68 ten. De raad meent evenwel dat een zwaarder gewicht moet worden toegekend aan het belang bij de uitbreiding van De Zuivelhoeve op het perceel Bruninksweg 5a. In dit verband heeft de raad betoogd dat juist de landelijke uitstraling van het perceel Bruninksweg 5a van De Zuivelhoeve van groot belang is voor de bedrijfsvoering van De Zuivelhoeve, omdat het zuivelbedrijf zich daarmee binnen de zuivelmarkt wenst te onderscheiden van de grotere zuivelproducenten. Een verplaatsing van De Zuivelhoeve naar een andere locatie zou daarnaast volgens de raad leiden tot kapitaalvernietiging en tevens onevenredige bedrijfseconomische gevolgen hebben voor De Zuivelhoeve. De raad acht voorts het voortbestaan van De Zuivelhoeve op het perceel Bruninksweg 5a van groot belang voor de betrokken lokale en regionale boerderijen en de werkgelegenheid in Hengelo. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gelet op het voorgaande, in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro in het onderhavige geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in de regio in deze regionale behoefte kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Hierbij wordt voorts van belang geacht dat het hier gaat om de uitbreiding van een bestaand bedrijf dat reeds van oudsher op die locatie gevestigd is.
Ruimtelijke ordening
van De Zuivelhoeve, zoals bedoeld in artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening. 12.3. De raad heeft verder voor het eerst ter zitting te kennen gegeven dat artikel 2.1.6 van de Omgevingsverordening is toegepast bij de uitbreiding van De Zuivelhoeve op het perceel Bruninksweg 5a. 12.4. Ingevolge artikel 2.1.5, eerste lid, van de Omgevingsverordening wordt in de toelichting op bestemmingsplannen onderbouwd dat de nieuwe ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, bijdragen aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit overeenkomstig de geldende gebiedskenmerken. Ingevolge het tweede lid wordt in het kader van toelichting als bedoeld in het eerste lid inzichtelijk gemaakt op welke wijze toepassing is gegeven aan de vier-lagen-benadering die in de Omgevingsvisie Overijssel is neergelegd en op welke wijze de Catalogus Gebiedskenmerken is gebruikt bij de ruimtelijke inpassing. Ingevolge het derde lid wordt in het kader van de toelichting als bedoeld in het eerste lid gemotiveerd dat de nieuwe ontwikkeling past binnen het ontwikkelingsperspectief die in de Omgevingsvisie Overijssel voor het gebied is neergelegd. [...]
11.3. Het voorgaande is in de plantoelichting evenwel niet aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, onder a en b, van het Bro inzichtelijk gemaakt. Evenmin is aan de hand van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bro in de plantoelichting beschreven in hoeverre de voorziene stedelijke ontwikkeling, gebruik makend van verschillende middelen van vervoer, passend wordt ontsloten. Het bestemmingsplan is dan ook in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld. Het betoog van de Vereniging slaagt. 12. (..) De Vereniging betwist dat het bestemmingsplan leidt tot een versterking van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Het voorgaande is volgens de Vereniging in strijd met de artikelen 2.1.5 en 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Daarnaast acht zij onvoldoende gemotiveerd dat sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen bestaan voor de grootschalige uitbreiding
Ingevolge het vijfde lid voorzien bestemmingsplannen die betrekking hebben op gebieden waarvoor in de Catalogus Gebiedskenmerken normerende uitspraken worden gedaan, voor zover deze uitspraken zich daarvoor lenen, in een bestemmingsregeling overeenkomstig deze normerende uitspraken. Ingevolge het zesde lid voorzien bestemmingsplannen die betrekking hebben op gebieden waarvoor in de Catalogus Gebiedskenmerken richtinggevende uitspraken worden gedaan, voor zover deze uitspraken zich daarvoor lenen, in een bestemmingsregeling overeenkomstig deze richtinggevende uitspraken. Ingevolge het zevende lid mag van het gestelde in het vijfde lid gemotiveerd worden afgeweken wanneer:
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
- er sprake is van zwaarwegende sociaaleconomische en/of maatschappelijke redenen en; - voldoende verzekerd is dat er sprake is van versterking van ruimtelijke kwaliteit overeenkomstig de provinciale ambities zoals aangegeven in de Catalogus Gebiedskenmerken. Ingevolge het achtste lid mag van het gestelde in het zesde lid worden afgeweken mits voldoende gemotiveerd is dat de kwaliteitsambitie zoals aangegeven in de Catalogus Gebiedskenmerken in gelijke mate gerealiseerd wordt. Ingevolge artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening kunnen bestemmingsplannen voor de groene omgeving – met inachtneming van het bepaalde in artikel 2.1.3 en 2.1.4 en het bepaalde in artikel 2.1.5 – voorzien in nieuwvestiging en grootschalige uitbreidingen van bestaande functies in de groene omgeving, uitsluitend indien hier sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen voor zijn én er is aangetoond dat het verlies aan ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. 12.4.1. In paragraaf 4.2 van de plantoelichting wordt in het kader van het provinciale beleid aan de hand van het toetsingskader van de Omgevingsvisie Overijssel ingegaan op de voorziene ontwikkeling. Nu in de plantoelichting alleen wordt beschreven in hoeverre wordt voldaan aan het provinciale beleid zoals dat thans is neergelegd in de Omgevingsvisie Overijssel, is naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk in hoeverre de raad bij de toepassing van artikel 2.1.6 het toetsingskader van artikel 2.1.5 van de Omgevingsverordening in acht heeft genomen. Gelet hierop bestaat in hetgeen de Vereniging heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 2.1.5 en 2.1.6 van de Omgevingsverordening. Het betoog van de Vereniging slaagt. Hetgeen de Vereniging in zoverre voor het overige heeft aangevoerd behoeft dan ook geen bespreking meer. Zie ook de verzamelnoot bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23-04-2014, nr. 201300172/1/R4, ECLI:NL:RVS:2014:1398.
69
14-73 Rb. Gelderland zittingsplaats Arnhem 1 mei 2014, nr. AWB-13_2821 (Apeldoorn/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBGEL:2014:2851) Voor het plaatsen van vijf woonunits is een tijdelijke omgevingsvergunning voor een termijn van vijf jaar verleend. De woonunits zullen als proefproject gerealiseerd worden. Bij een positieve evaluatie van het proefproject kan besloten worden om een vergunningentraject te starten voor een permanente bestemming, ter plaatse of elders in de gemeente. De rechtbank overweegt dat niet anders kan worden geoordeeld dan dat onvoldoende is aangetoond dat het realiseren van de woonunits voorziet in een tijdelijke behoefte als bedoeld in artikel 5.18 van het Bor. Niet is gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit concrete, objectieve gegevens voorhanden waren op grond waarvan verweerder de tijdelijkheid van de behoefte aan de woonunits ter plaatse voor de termijn van vijf jaar of korter had mogen aannemen. De mogelijkheid van een permanente bestemming ter plaatse van de woonunits wordt juist uitdrukkelijk open gehouden. Onder deze omstandigheden mist het bestreden besluit een deugdelijke motivering. artikel 5.18 lid 1 Bor Bij besluit van 10 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een tijdelijke omgevingsvergunning voor een termijn van vijf jaar na de datum van dit besluit verleend voor het plaatsen van vijf woonunits (zogenoemde Skaeve huse ; sobere eenpersoons wooneenheden bedoeld voor bewoners met een verleden van woonoverlast, of voor zeer kwetsbare mensen die zich onveilig voelen in groepsopvang voor daklozen en die kiezen voor een zeker isolement). (...) Onder 7. van de als bijlage 1 bij de aanvraag om omgevingsvergunning gevoegde toelichting is het volgende vermeld:
StAB
3 / 2014
70 “De aanvraag wordt gedaan voor 5 units voor de duur van 5 jaar, zie het concept samenwerkingsovereenkomst. Het proefproject is voorshands voor 2 jaar (dus tijdelijk, zie par. 4.5 en 4.6 v.d. overeenkomst) met als doel 3 woonunits te realiseren. Na 1 jaar is al een tussenevaluatie, zie 4.6 van de overeenkomst. Alsdan kan e.v. al besloten worden een 4e unit bij te plaatsen. Bij een positieve evaluatie van het proefproject (na 2 jaar) is het de doelstelling om het project op deze locatie, nog steeds voor tijdelijk, dus nog 3 jaar voort te kunnen zetten, met vijf woonunits. Alsdan kan tevens besloten worden om een vergunningentraject te starten voor een permanente bestemming, ter plaatse of elders in de gemeente. (…).” Onder 4.6 van de niet ondertekende samenwerkingsovereenkomst is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld: “De uitkomsten van de evaluatie worden gebruikt als onderbouwing voor een besluit om het proefproject na twee jaar wel of niet voor onbepaalde tijd voort te zetten.” Op grond van de hiervoor weergegeven passages uit de toelichting op de aanvraag en de samenwerkingsovereenkomst kan niet anders worden geoordeeld dan dat onvoldoende is aangetoond dat het realiseren van de woonunits voorziet in een tijdelijke behoefte als bedoeld in artikel 5.18 van het Bor. Niet is gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit concrete, objectieve gegevens voorhanden waren op grond waarvan verweerder de tijdelijkheid van de behoefte aan de woonunits ter plaatse voor de termijn van vijf jaar of korter had mogen aannemen. De hiervoor weergegeven passage uit de toelichting op de aanvraag laat de mogelijkheid van een permanente bestemming ter plaatse van de woonunits juist uitdrukkelijk open. Onder deze omstandigheden mist het bestreden besluit derhalve een deugdelijke motivering.
Ruimtelijke ordening
14-74 Rb. Zeeland-West-Brabant 15 mei 2014, nr. AWB- 14_960 (Zundert/begunstigingstermijn) (ECLI:NL:RBZWB:2014:3170) Last onder dwangsom om het gebruik van een recreatiewoning anders dan voor verblijfsrecreatie te staken en gestaakt te houden. De dwangsom wordt verbeurd indien het illegale gebruik niet binnen 18 maanden na verzending van de lastgeving is gestaakt. Het college heeft in haar beleidsregels de lengte van de begunstigingstermijn gerelateerd aan de duur van de overtreding. De rechtbank overweegt dat niet valt in te zien waarom iemand meer tijd nodig zou moeten hebben om een overtreding te beëindigen om de enkele reden dat de overtreding langer heeft geduurd. Deze beleidsregel is naar het oordeel van de rechtbank niet in overeenstemming met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat de termijn zo kort mogelijk moet zijn en dient derhalve buiten beschouwing te blijven. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en bepaalt dat de begunstigingstermijn eindigt zes maanden na verzending van de uitspraak. artikel 5.32a lid 2 Awb Bij de bestreden besluiten heeft het college belanghebbenden gelast het gebruik van de recreatiewoning op Parc Patersven anders dan voor verblijfsrecreatie als bedoeld in het bestemmingsplan ‘Recreatiecentrum Patersven’ te staken en gestaakt te houden. Daarbij heeft het college bepaald dat belanghebbenden een dwangsom van € 25.000,- verbeuren, indien zij niet binnen 18 maanden na verzending van de aan hen gerichte lastgeving het illegale gebruik van de recreatiewoning hebben gestaakt. (...) In artikel 4, eerste en tweede lid, van de Beleidsregels handhaving is bepaald dat met betrekking tot bewoners die na 31 oktober 2003 maar voor 1 januari 2010 de recreatiewoning als woning in gebruik hebben genomen
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
71
een handhavingstraject zal worden opgestart en dat, indien dit leidt tot het opleggen van een last onder dwangsom, bewoners die gerekend tot de bekendmaking van deze beleidsregels langer dan 5 jaar woonachtig zijn in het desbetreffende recreatieverblijf, een begunstigingstermijn van 18 maanden krijgen. Deze termijn vangt aan na verzending van de last onder dwangsom.
zodat het aantal personen dat gelijktijdig op zoek is naar vervangende woonruimte is afgenomen.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb verplicht tot het gunnen van een termijn voor het beëindigen van de overtreding en dat op grond van zowel de toelichting als de jurisprudentie op deze bepaling deze termijn niet langer hoeft te zijn dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. Gelet hierop heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de lengte van een begunstigingstermijn en staat het hem vrij daar beleidsregels voor op te stellen. Het college heeft in de Beleidsregels handhaving de lengte van de begunstigingstermijn gerelateerd aan de duur van de overtreding, maar niet valt in te zien waarom iemand meer tijd nodig zou moeten hebben om een overtreding te beëindigen om de enkele reden dat de overtreding langer heeft geduurd. Deze beleidsregel is naar het oordeel van de rechtbank niet in overeenstemming met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat de termijn zo kort mogelijk moet zijn en dient derhalve buiten beschouwing te blijven.
Rb. Den Haag 16 mei 2014, nr. SGR 13/8291 (Leidschendam-Voorburg/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBDHA:2014:6010)
Aan belanghebbenden is een begunstigingstermijn verleend van 18 maanden. Niet in te zien valt waarom een dergelijke termijn gegund is voor het vinden van vervangende woonruimte. Belanghebbenden huren een woning met recreatieve bestemming. Dat zij daar niet permanent in mogen wonen, moet voor hun rekening en risico blijven en het recreatieve gebruik van de woningen blijft mogelijk. In de eerder genoemde uitspraken van deze rechtbank van 21 november 2013 heeft de rechtbank in die zaken zelf in de zaak voorzien en de begunstigingstermijn vastgesteld op 1 jaar na de datum van die uitspraak. De rechtbank zal in de onderhavige zaken ook zelf in de zaak voorzien, maar in zekere zin afwijken van de uitspraken van 21 november 2013 en bepalen dat de begunstigingstermijn eindigt zes maanden na verzending van de onderhavige uitspraak. De rechtbank overweegt hiertoe dat inmiddels een deel van de aangeschreven bewoners de permanente bewoning in Parc Patersven heeft beëindigd,
14-75 Het bouwplan voorziet in de bouw van een woning op een ander deel van het perceel dan waar de huidige woning is gesitueerd. De woning komt daardoor dichter bij de pensionstalling annex manege van eisers te liggen. Beoordeeld moet worden of door de verplaatsing een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat en of de inrichting van eisers door het bouwplan wordt beperkt in uitbreidingsmogelijkheden, in exploitatiemogelijkheden of in de bestaande rechten. De rechtbank overweegt dat de mogelijkheden voor eisers slechts in zeer geringe mate worden verminderd. Voorts zal de geprojecteerde nieuwe woninng een aanvaardbaar woon- en leefklimaat krijgen, aangezien deze buiten de geurcontour van 25 meter blijft, ook al komt de woning dichter bij de inrichting te liggen dan de huidige. artikel 2.1 Wabo artikel 2.10 Wabo artikel 2.12 Wabo 1.1. Het bouwplan, waarvoor [C] op 25 juli 2012 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, voorziet in de bouw van een woning aan de [a-straat nummer 1] te [plaats] op een ander deel van het perceel dan waar de huidige woning van [C] is gesitueerd. De nieuwe woning is verder naar voren, dichter bij de openbare weg, op het perceel geprojecteerd. 1.2. Eisers exploiteren een pensionstalling annex manege aan de [a-straat nummer 3] (de inrichting) naast het perceel van [C]. Voor de inrichting geldt de omgevingsvergunning van 24 augustus 2010, destijds verleend als vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
StAB
3 / 2014
72 (..) 4.3. De kern van het geschil wordt derhalve uitgemaakt door de beoordeling of is voldaan aan de voorwaarde in artikel 21.4.1, aanhef en onder b, van de planregels, voor zover daarin is bepaald dat een andere situering van een woning uit milieutechnisch en hygiënisch oogpunt toelaatbaar dan wel gewenst moet zijn, in samenhang met de voorwaarde in artikel 21.4.2 aanhef en onder c, van de planregels, dat de afwijking geen onevenredige afbreuk mag doen aan de belangen van, in dit geval, de inrichting van eisers. Dat betekent concreet dat ter beoordeling staat of door de verplaatsing van de woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat en of de inrichting van eisers door het bouwplan wordt beperkt in uitbreidingsmogelijkheden, in exploitatiemogelijkheden of in de bestaande rechten. 4.3.1. Niet in geschil is dat de inrichting van eisers nog steeds vergunningplichtig is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo. Evenmin is in geschil dat in de inrichting op grond van de geldende vergunning 125 paarden gehouden mogen worden. De rechtbank is van oordeel dat, anders dan eisers hebben aangevoerd, geen paarden mogen worden gehouden in de zogenoemde veldschuur. Verweerder heeft terecht erop gewezen dat de tekening waarop eisers zich beroepen niet is gewaarmerkt als onderdeel van de vergunning en dateert van na het onherroepelijk worden van het besluit waarbij de omgevingsvergunning voor de inrichting is verleend. De formele rechtskracht van dat besluit staat eraan in de weg de (on-)juistheid van die vergunning in dit geding aan de orde te stellen. 4.3.2. Daaruit volgt dat de huidige woning van [C] reeds op een zodanige afstand van de inrichting is gelegen dat iedere verdere uitbreiding van de inrichting, dat wil zeggen, uitbreiding van het aantal te houden dieren, onmogelijk is. Dit is niet het gevolg van het thans bestreden besluit, maar van de wijziging van de bestemming van het perceel van [C] van een agrarische naar een woonbestemming, die plaats heeft gevonden bij de vaststelling van het thans geldende bestemmingsplan. Tegen dit bestemmingsplan hadden eisers rechtsmiddelen kunnen aanwenden, maar dat hebben zij niet gedaan. 4.3.3. Verder volgt eruit dat de geprojecteerde nieuwe woning buiten de geurcirkel van 25 meter blijft, zodat de
Ruimtelijke ordening
bestaande rechten voor het houden van 125 paarden in de op grond van de geldende vergunning daartoe bestemde stal niet worden aangetast. 4.3.4. Hiervan uitgaande is ook niet bestreden dat de mogelijkheden voor eisers om elders op het perceel van de inrichting dan thans is vergund paarden te gaan houden, slechts in zeer geringe mate worden verminderd. De in overweging 2.1 weergegeven berekening is door eisers niet gemotiveerd weerlegd. De betwisting is gebaseerd op het voor onjuist te houden standpunt dat ook paarden in de veldschuur mogen worden gehouden respectievelijk dat ook de paddock maatgevend zou zijn voor het bepalen van de geurbelasting. 4.3.5. Verweerder is op grond van het voorgaande op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de belangen van het bedrijf van eisers niet onevenredig worden benadeeld. 4.3.6. Uit de voorgaande overwegingen volgt tevens dat de geprojecteerde nieuwe woning van [C] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zal krijgen, aangezien deze buiten de geurcontour van 25 meter vanaf het emissiepunt van de inrichting van eisers blijft, ook al komt deze woning dichterbij de inrichting te liggen dan de huidige.
14-76 ABRvS 21 mei 2014, nr. 201307290/1/A1 (Den Haag/bestuursdwang) De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat bij de beheersverordening het gebruik dat bestond ten tijde van de vaststelling van de verordening, en dat in strijd was met het bestemmingsplan, niet mocht worden uitgesloten van het in die verordening opgenomen overgangsrecht. Artikel 3.38, eerste lid, van de Wro bepaalt niet dat gebruik dat bestaat ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening, maar in strijd is met het vorige bestemmingsplan, onder het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening moet worden gebracht of anderszins ingevolge een zodanige
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
verordening moet worden toegestaan. Artikel 5.1.1. van het Bro bepaalt dat evenmin. artikel 3.38 lid 1 Wro artikel 3.3.3 Bro artikel 5.1.1 Bro Procesverloop Bij afzonderlijke besluiten van 10 augustus 2011 heeft het college [wederpartij sub 1] en anderen gelast de permanente bewoning dan wel nachtverblijf van de tuinhuisjes op het volkstuinencomplex “Rijn Schie” aan de Westvlietweg 10 te Den Haag (hierna: de volkstuinhuizen) uiterlijk op 1 september 2012 dan wel 1 september 2016 te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 6.000,00 per dag dat niet aan de last is voldaan met een maximum van € 30.000,00. Bij afzonderlijke besluiten van 5 juli 2012 heeft het college, voor zover hier van belang, de besluiten van 10 augustus 2011, met uitzondering van die gericht aan [wederpartij sub 14], onder wijziging van de dwangsom naar € 6.000,00 per geconstateerde overtreding en per maand tot een maximum van € 30.000,00, van de peildatum in 31 oktober 2003, en, in een aantal gevallen, onder wijziging van de begunstigingstermijn van 1 september 2012 naar 1 september 2014 in stand gelaten. Het college heeft bij besluit van 5 juli 2012 het bezwaar van [wederpartij sub 11] gegrond verklaard met betrekking tot het recreatief nachtverblijf en de last met betrekking tot de permanente bewoning gehandhaafd. Het college heeft bij besluit van 5 juli 2012 het aan [wederpartij sub 14] gerichte besluit van 10 augustus 2011 ingetrokken. Bij afzonderlijke besluiten van 4 februari 2013 heeft het college de begunstigingstermijn ten aanzien van de aan [wederpartij sub 2], [wederpartij sub 4], [appellant sub 3], [appellant sub 2], [wederpartij sub 7], [wederpartij sub 8], [wederpartij sub 15], [wederpartij sub 20], [wederpartij sub 22] en [wederpartij sub 23] gerichte besluiten verlengd tot 1 september 2016. Bij besluit van 3 april 2013 heeft het college het aan [wederpartij sub 17] gerichte besluit van 10 augustus 2011 herroepen en een gedoogbeschikking genomen.
73
Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de rechtbank de door [wederpartij sub 1] en anderen tegen de besluiten van 5 juli 2012, 4 februari 2013 en 3 april 2013 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, de besluiten van 10 augustus 2011 herroepen voor zover deze niet reeds door het college waren herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. (...) 3. De rechtbank heeft artikel 45.2, vierde lid, van de beheersverordening onverbindend geacht omdat artikel 5.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), gelezen in verbinding met artikel 3.38, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), geen ruimte biedt om gebruik dat reeds met een vorig bestemmingsplan in strijd was, niet onder de toepasselijkheid van het overgangsrecht te brengen. De rechtbank verwijst voor haar oordeel naar artikel 5.1.1 van het Bro, dat volgens haar verplicht tot het opnemen van overgangsrecht voor feitelijk bestaand en illegaal gebruik, en de Nota van Toelichting bij dat artikel (Stb. 2008, 145, blz. 62 en 63). Voorts heeft zij van belang geacht dat het bestemmingsplan het belangrijkste instrument is voor de vastlegging van het ruimtelijk beleid en dat tegen een beheersverordening minder rechtsbescherming openstaat omdat daartegen geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Volgens de rechtbank kan de beheersverordening wat betreft de toepassing van het overgangsrecht voor gebruik dat in strijd was met het vorige bestemmingsplan, niet op één lijn worden gesteld met een bestemmingsplan. De raad van een gemeente die streeft naar beëindiging van gebruik dat in strijd is met een vorig bestemmingsplan, moet dat gebruik beëindigen alvorens hij kiest voor een beheersverordening, dan wel een bestemmingsplan vaststellen dat voorziet in geclausuleerd overgangsrecht, aldus de rechtbank. 5. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat artikel 45.2, vierde lid, van de beheersverordening onverbindend moet worden geacht. Het betoogt dat de rechtbank ten onrechte een beperkte uitleg heeft gegeven aan artikel 5.1.1 van het Bro. Voor zover de Nota van Toelichting bij artikel 5.1.1 van het Bro leidend is voor de uitleg van dat artikel, moet die Nota volgens het college als een kennelijke misslag worden beschouwd. Bovendien kan de Nota van Toelichting bij het Bro niet afdoen aan
StAB
3 / 2014
74 artikel 3.38, eerste lid, van de Wro, en de geschiedenis van totstandkoming van die wet, waaruit een andere, ruimere opvatting van de wetgever blijkt. Het college betoogt voorts dat de rechtbank met haar oordeel heeft miskend dat de gemeenteraad bij de toepassing van de in artikel 3.38, eerste lid, van de Wro neergelegde bevoegdheid, de keuze heeft om in een beheersverordening de feitelijke situatie vast te leggen, dan wel om daarin het gebruik vast te leggen dat was toegestaan ingevolge een bestemmingsplan dat aan een de beheersverordening vooraf is gegaan. Maakt de raad de laatste keuze, dan staat het hem vrij om het overgangsrecht op te nemen, zoals dat is weergegeven in artikel 3.2.1 en 3.2.2 van het Bro, aldus het college. 5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 6 november 2013, 201212079/1/A1, kan aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in artikel 45.2, vierde lid, van de beheersverordening, slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. 5.2. In hoger beroep is uitsluitend aan de orde of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat gebruik dat feitelijk bestaat ten tijde van de vaststelling van een beheersverordening, maar in strijd is met het vorige bestemmingsplan, niet mag worden uitgesloten van het gebruiksovergangsrecht dat in een beheersverordening is opgenomen. 5.3. Artikel 3.38, eerste lid, van de Wro kent aan de raad de bevoegdheid toe om in gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien, overeenkomstig het bestaande gebruik het beheer van het gebied te regelen door een beheersverordening vast te stellen. Artikel 3.38, eerste lid, van de Wro bepaalt niet dat gebruik dat bestaat ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening, maar in strijd is met het vorige bestemmingsplan, onder het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening moet worden gebracht of anderszins ingevolge een zodanige verordening moet worden toegestaan. Artikel 5.1.1. van het Bro bepaalt dat evenmin. Het artikel verplicht uitsluitend om te voorzien in overgangsrecht voor feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met de verordening, indien bij de vaststelling van een beheersverordening onder bestaand gebruik tevens gebruik wordt begrepen dat
Ruimtelijke ordening
onder het vorige bestemmingsplan was toegestaan, maar het bepaalt niet welke inhoud en strekking dat overgangsrecht moet hebben. Bij het vorenstaande neemt de Afdeling in aanmerking dat, gelet op de geschiedenis van totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 7, blz. 10-12), onder bestaand gebruik als bedoeld in artikel 3.38, eerste lid, van de Wro niet alleen moet worden verstaan het feitelijke gebruik dat bestaat ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening, maar ook het gebruik dat onder het vorige bestemmingsplan was toegestaan. Aan de hiervoor weergegeven bedoelingen van de formele wetgever kan derhalve niet worden ontleend dat de bevoegdheid tot vaststelling van een beheersverordening uitsluitend kan worden aangewend om feitelijk gebruik vast te leggen, ongeacht of dat gebruik onder het vorige bestemmingsplan legaal of illegaal is. Voorts ligt het, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, in de rede dat de raad van een gemeente in de gelegenheid is het gebruik dat illegaal was onder het vorige bestemmingsplan van de werking van het overgangsrecht uit te sluiten. Dat klemt te meer indien het gebruik dat illegaal onder het vorige bestemmingsplan is aangevangen, een inbreuk maakt op de belangen van degenen die gebruik voortzetten dat onder het vorige bestemmingsplan wel was toegestaan. De Afdeling ziet in de Nota van Toelichting bij artikel 5.1.1. van het Bro geen aanleiding om de rechtbank in haar oordeel te volgen. Weliswaar geeft die nota blijk van een andere, beperktere opvatting dan hiervoor is weergegeven, maar de redactie van artikel 5.1.1 is voldoende duidelijk, zodat reeds daarom aan de nota geen betekenis toekomt. Ook in de – op zichzelf terecht – door de rechtbank vastgestelde omstandigheden dat een beheersverordening niet op één lijn kan worden gesteld met een bestemmingsplan, daartegen geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend en het primaat van de vastlegging van het gemeentelijk ruimtelijk beleid bij het bestemmingsplan ligt, ziet de Afdeling geen aanleiding om de rechtbank in haar oordeel te volgen. Die omstandigheden nemen niet weg dat de beheersverordening, gelet op artikel 3.38, eerste lid, en op de hiervoor weergegeven passage uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wro, ten opzichte van het bestemmingsplan voor de gemeenteraad een alternatieve bevoegdheid is om ten aanzien van het bestaande gebruik het beheer te regelen in gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien.
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
5.4. Derhalve is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat bij de beheersverordening het gebruik dat bestond ten tijde van de vaststelling van de verordening, en dat in strijd was met het bestemmingsplan, niet mocht worden uitgesloten van het in die verordening opgenomen overgangsrecht. Zij heeft artikel 45.2, vierde lid, van de beheersverordening ten onrechte onverbindend geacht, nu dat artikel niet in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, noch in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Dit betekent dat de raad bij de vaststelling van deze regel mocht aansluiten bij het overgangsrecht dat ter zake van gebruik voor bestemmingsplannen is voorgeschreven in artikel 3.2.2 van het Bro.
75
Procesverloop Bij besluit van 12 april 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de sleufsilo met een hoogte van meer dan twee meter op het perceel [locatie] te Meerkerk te verwijderen. Bij besluit van 12 juni 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten. Bij besluit van 14 november 2012 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom van € 6.000,00.
Het betoog slaagt.
14-77 ABRvS 28 mei 2014, nr. 201308896/1/A1 (Zederik/bestuursdwang) In het Bor is geen definitie opgenomen van een voedersilo. De rechtbank heeft daarom terecht betekenis gehecht aan hetgeen hierover in de geschiedenis van de totstandkoming van het Bor is opgemerkt. De rechtbank heeft op grond van deze toelichting terecht overwogen dat de wetgever kennelijk heeft beoogd onderscheid te maken tussen een voedersilo en een sleufsilo en sleufsilo’s heeft ingedeeld bij de andere bouwwerken als bedoeld in artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor. Bij de aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Bor heeft de wetgever het oog gehad op de bouwkundige hoedanigheid en niet op het gebruik dat van een silo als opslagplaats wordt gemaakt. artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo artikel 3 lid 6 aanhef en onder b Bijlage II Bor
Bij uitspraak van 8 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. (...) 1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Ingevolge artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft: a. een voeder- of mestsilo, of b. een ander bouwwerk niet hoger dan twee meter. 2. [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd geacht handhavend op te treden. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de sleufsilo moet worden aangemerkt als een ander bouwwerk, als bedoeld in artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor. Volgens [appellant] is de door hem gebouwde silo wel een sleufsilo, maar nu deze wordt gebruikt voor de opslag van veevoeder is het om die reden een voedersilo als bedoeld in
StAB
3 / 2014
76 artikel 3, zesde lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor. Volgens hem is de sleufsilo om die reden vergunningvrij. 2.1. In het Bor is geen definitie opgenomen van een voedersilo. De rechtbank heeft daarom terecht betekenis gehecht aan hetgeen hierover in de geschiedenis van de totstandkoming van het Bor (Nota van Toelichting, blz. 157, Stb. 2010, 143) bij artikel 3, zesde lid van bijlage II bij het Bor is opgemerkt. Hierin staat: “In onderdeel a gaat het om voedersilo’s en mestsilo’s. (…). Bij overige bouwwerken, waar een maximale hoogtemaat van 2 meter is gegeven, kan gedacht worden aan kuilvoer- en mestplaten, brandstof-, melk- en spoelwatertanks, sleufsilo’s en dergelijke.” De rechtbank heeft op grond van deze toelichting terecht overwogen dat de wetgever kennelijk heeft beoogd onderscheid te maken tussen een voedersilo en een sleufsilo en sleufsilo’s heeft ingedeeld bij de andere bouwwerken als bedoeld in artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor. In de omstandigheid dat de sleufsilo door [appellant], naar gesteld, wordt gebruikt voor de opslag van veevoeder, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor een ander oordeel, omdat in de toelichting bij het Bor geen onderscheid wordt gemaakt tussen sleufsilo’s die worden gebruikt voor de opslag van veevoeder en sleufsilo’s die anderszins worden gebruikt. Bij de aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Bor heeft de wetgever het oog gehad op de bouwkundige hoedanigheid en niet op het gebruik dat van een silo als opslagplaats wordt gemaakt. De rechtbank heeft terecht uit de toelichting bij deze bepaling afgeleid dat waar de wetgever in artikel 3, zesde lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor voeder- en mestsilo’s als specifieke, van de onder b, bedoelde andere bouwwerken te onderscheiden, bouwwerken heeft aangemerkt, kennelijk heeft gedoeld op een bouwwerk waarbij de verticale verschijningsvorm doorslaggevend moet worden geacht. Gelet hierop heeft de rechtbank het betoog van [appellant] dat het gebruik van het bouwwerk in dit geval doorslaggevend is, terecht niet gevolgd. De omstandigheid dat [appellant] bij een online vergunningcheck op de website www.omgevingsloket.nl de melding kreeg dat voor een voedersilo in het achtererfgebied geen omgevingsvergunning was vereist, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in de checklist niet is vermeld wat onder een voedersilo moet worden verstaan, terwijl [appellant] heeft aangevinkt dat het bouwwerk een voeder-
Ruimtelijke ordening
silo betrof. Nu niet in geschil is dat de sleufsilo hoger is dan twee meter, mocht deze reeds om die reden ingevolge artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor niet omgevingsvergunningvrij worden opgericht. De rechtbank heeft het college terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden.
14-78 Vz. ABRvS 2 juni 2014, nr. 201401648/1/R1 en 201401648/2/R1 (Gennep/bestemmingsplan ‘Longstayparking, Rijksweg 4a Milsbeek’) Het bestemmingsplan voorziet in een verharding van gronden met een oppervlak van ongeveer 20.700 m² voor de beoogde long-stayparkeerplaats en daarmee in een wijziging van de agrarische functie naar een bedrijfsfunctie. Gelet op de voorziene wijziging, alsmede de aanzienlijke omvang van die parkeerplaats voorziet het plan in een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De omstandigheid dat de ontwikkeling een uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein betreft, maakt dit niet anders. artikel 1.1 lid 1 aanhef en onder i Bro artikel 3.1.6 lid 2 Bro Procesverloop Bij besluit van 9 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan “Longstayparking, Rijksweg 4a Milsbeek” vastgesteld. Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. [appellant] heeft de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De raad heeft een verweerschrift ingediend. (...) 3. Het bestemmingsplan voorziet in een long stay parkeerplaats ten behoeve van de stalling van opleggers van het goederenwegvervoerbedrijf Emons dat is gevestigd aan
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
de Rijksweg 4a. Het plangebied ligt ten noorden van het bestaande bedrijventerrein De Drie Kroonen dat is gelegen aan de Rijksweg en ten zuiden van de weg Onderkant. 7. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hiertoe voert hij aan dat het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat in de plantoelichting op het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro had moeten worden ingegaan. 7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan niet voorziet in een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro, omdat het bestemmingsplan niet voorziet in bebouwing. Indien de voorziene ontwikkeling wel moet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling, stelt de raad zich op het standpunt dat in plantoelichting in voldoende mate is ingegaan op het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 7.3. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling. 7.4. Uit de plantoelichting volgt dat het plangebied een voormalige graanakker betreft waaraan in het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied Gennep” de bestemming “Agrarisch” was toegekend. Het bestemmingsplan voorziet in een verharding van gronden met een oppervlak van ongeveer 20.700 m² voor de beoogde long stay parkeer-
77
plaats en daarmee in een wijziging van de agrarische functie naar een bedrijfsfunctie. 7.5. Gelet op de voorziene wijziging van de agrarische functie van de gronden naar een long stay parkeerplaats ten behoeve van een goederenwegvervoerbedrijf alsmede de aanzienlijke omvang van die parkeerplaats betoogt [appellant] naar het oordeel van de voorzitter terecht dat het bestemmingsplan voorziet in een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De omstandigheid dat de ontwikkeling een uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein betreft, maakt dit niet anders. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 februari 2014 in zaak nr. 201306647/1/R1) dient immers ook de uitbreiding van een bedrijventerrein te worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. Voor zover de raad betoogt dat de voorziene ontwikkeling niet kan worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling, omdat nagenoeg geen bouwmogelijkheden zijn voorzien, overweegt de voorzitter dat deze omstandigheid er niet aan afdoet dat de voorziene functiewijziging een stedelijke ontwikkeling is. De agrarische gronden kunnen voortaan immers worden gebruikt ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten van het goederenwegvervoerbedrijf. [appellant] betoogt in dit verband dan ook terecht dat het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro onvoldoende in de plantoelichting is betrokken, zodat het bestemmingsplan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre.
14-79 ABRvS 11 juni 2014, nr. 201303047/1/R1 (Rijssen-Holten/exploitatieplan ‘Het Opbroek fase 1’) (ECLI:NL:RVS:2014:2051) Anders dan de raad stelt, maakt de enkele omstandigheid dat in de Wro niet wordt verwezen naar de Kadasterwet niet dat de raad zich bij de vaststelling van een exploitatieplan geen rekenschap hoeft te geven van het bepaalde in de laatstgenoemde wet.
StAB
3 / 2014
78
Ruimtelijke ordening
Voorts betekent het feit dat de Wro geen specifieke methode voorschrijft op basis waarvan de grootte van percelen moet worden berekend niet dat de raad zelf mag bepalen op welke wijze die berekening geschiedt. De raad dient bij de vervulling van zijn publiekrechtelijke taak in beginsel uit te gaan van de kadastrale grootte zoals die in de basisregistratie kadaster vermeld staat. In het onderhavige geval stelt de raad ten onrechte dat hij in dit geval bij de raming van de inbrengwaarde van de percelen van appellant mocht uitgaan van de kadastrale groottes die volgen uit de berekening die de raad heeft gemaakt, in plaats van de kadastrale groottes uit de basisregistratie kadaster. artikel artikel artikel artikel artikel Wro artikel artikel artikel
7f lid 2 Kadasterwet 7k lid 1 Kadasterwet 48 lid 2 aanhef en onder d Kadasterwet 6.12 eerste lid Wro 6.13 eerste lid aanhef en onder c sub 1 6.17 Wro 2.1 eerste lid onder a en b Wabo 3.5 Wabo
1. Het exploitatieplan is gelijktijdig met het gelijknamige bestemmingsplan vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van een woonwijk. 2. [appellant] voert aan dat de raad voor de raming van de inbrengwaarde is uitgegaan van een onjuiste grootte van zijn percelen, kadastraal bekend als Rijssen B 4161 en Rijssen B 4162. De raad is volgens [appellant] ten onrechte niet uitgegaan van de voor die percelen geregistreerde groottes zoals die vermeld staan in de basisregistratie kadaster, zijnde 8.440 m², maar van een eigen berekening die uitkomt op 8.280 m². 2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat twijfel bestaat of de in de basisregistratie kadaster geregistreerde groottes overeenkomen met de werkelijke groottes. De gemeente heeft de groottes van de kadastrale eigendommen daarom berekend met behulp van het door de basisregistratie kadaster beschikbaar gestelde lijnenbestand in een geografisch informatiesysteem. Die groottes zijn volgens de raad meer betrouwbaar dan de in de basisregistratie kadaster geregistreerde groottes. In dit
verband wijst de raad erop dat de door hem vastgestelde groottes leiden tot een sluitende berekening van het exploitatiegebied en de in de basisregistratie kadaster geregistreerde groottes, gelet op het verschil in kadastrale leeftijden van de percelen, niet. 3. Ter zitting heeft de raad voor het eerst te kennen gegeven dat de berekening van de groottes van de percelen in het exploitatieplan is gebaseerd op het topografische basisbestand TOP10NL van het kadaster. Uit het bestreden besluit, noch uit het verweerschrift volgt dat van dat bestand gebruik is gemaakt. Derhalve ontbraken in het dossier gegevens over het gebruik en de betrouwbaarheid van TOP10NL voor de berekening van de groottes van percelen in een exploitatieplan. Gelet hierop heeft de Afdeling het onderzoek heropend. 3.1. De raad heeft na de heropening van het onderzoek nadere informatie verstrekt. Hierin heeft de raad toegelicht dat bij de berekening van de grootte van de percelen in het exploitatieplan gebruik is gemaakt van meerdere GEOinformatiebronnen, waarvan de digitale kadastrale kaart en de TOP10NL-gegevens de belangrijkste bronnen zijn. 3.2. [appellant] heeft gereageerd op de nadere informatie van de raad. TOP10NL is volgens hem een te kleinschalige kaart om daar kadastrale grenzen aan te ontlenen. Het standpunt van de raad dat TOP10NL het meest gedetailleerde product van het kadaster is, is volgens [appellant] slechts juist voor zover het de topografische elementen betreft, maar niet voor zover het gaat om de kadastrale grenzen. 4. De Afdeling stelt vast dat de wettelijke grondslag voor het betoog van [appellant] artikel 7k van de Kadasterwet is. Uit het bestreden besluit, noch uit het verweerschrift volgt dat de raad zich rekenschap heeft gegeven van dat artikel. Gelet hierop heeft de Afdeling het onderzoek, nadat het eerder was gesloten, opnieuw heropend. 4.1. De raad heeft na de heropening van het onderzoek nadere informatie verstrekt. De raad heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de Kadasterwet niet van toepassing is, omdat in de Wro geen koppeling wordt gelegd met de Kadasterwet. Voorts wijst de raad erop dat de Wro geen methode voorschrijft op basis waarvan de grootte van percelen moet worden berekend. Daarnaast kent de Kadasterwet een negatief stelsel, zodat ook om die reden
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
79
niet kan worden uitgegaan van de in de basisregistratie kadaster opgenomen gegevens. Onder die omstandigheden kan een berekening van de oppervlakte van de percelen op basis van de digitale kadastrale kaart worden toegepast, aldus de raad.
Ingevolge artikel 7k, eerste lid, gebruikt een bestuursorgaan, indien hij bij de vervulling van zijn publiekrechtelijke taak een gegeven nodig heeft dat krachtens deze wet als authentiek gegeven in de basisregistratie kadaster of topografie beschikbaar is, dat authentieke gegeven.
Indien de Kadasterwet van toepassing is, beroept de raad zich op artikel 7k, tweede lid, aanhef en onder c, van de Kadasterwet. Volgens de raad kan hij zijn publiekrechtelijke taak niet zorgvuldig uitvoeren indien hij bij de raming van de inbrengwaarde van de percelen gebruik maakt van de kadastrale grootte, omdat de binnenplanse verevening in dat geval niet zorgvuldig kan plaatsvinden. Verder wijst de raad, naar de Afdeling begrijpt, op het bepaalde in artikel 7j, tweede lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Kadasterwet.
Ingevolge het tweede lid kan een bestuursorgaan een ander gegeven gebruiken dan een krachtens deze wet beschikbaar authentiek gegeven, indien:
5. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
c. het door toepassing van het eerste lid zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen, of
Ingevolge artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, bevat een exploitatieplan een exploitatieopzet, bestaande uit een raming van de inbrengwaarden van de gronden, welke inbrengwaarden voor de toepassing van deze afdeling worden beschouwd als kosten in verband met de exploitatie van die gronden.
Ingevolge het derde lid is, voor zover bij de uitoefening van een publiekrechtelijke taak gebruik wordt gemaakt van een topografische ondergrond, een bestuursorgaan niet gehouden toepassing te geven aan het eerste lid, ingeval de uitoefening van die taak is gediend met gebruikmaking van een topografische ondergrond met een schaalniveau groter dan 1:10.000.
5.1. Ingevolge artikel 7f, eerste lid, van de Kadasterwet bevatten de basisregistraties kadaster en topografie authentieke gegevens krachtens een wet. Ingevolge het tweede lid, zijn, onverminderd artikel 48, vierde lid, de in de basisregistratie kadaster opgenomen gegevens, bedoeld in artikel 48, tweede lid, onderdelen a tot en met d, en derde lid, onderdelen a tot en met c, authentieke gegevens. Ingevolge artikel 7j, tweede lid, aanhef en onder a, sub 2, draagt het bestuur van de Dienst er zorg voor dat een in de basisregistratie topografie opgenomen geografisch object als bedoeld in artikel 98a, tweede lid, in overeenstemming is met de actuele fysieke werkelijkheid, voor zover er zich een aanmerkelijke verandering voordoet of heeft voorgedaan ten opzichte van de laatste bijhouding van het betreffende geografisch gebied.
a. bij het betreffende authentieke gegeven de aantekening ‘in onderzoek’ is geplaatst; b. het een melding heeft gedaan overeenkomstig artikel 7n, eerste lid, artikel 7o, eerste lid, of artikel 7p, eerste lid;
d. bij wettelijk voorschrift anders is bepaald dan in het eerste lid.
Ingevolge het vierde lid kunnen in afwijking van het eerste lid bestuursorganen van gemeenten die op 1 januari 2006 beschikten over een in eigen beheer vervaardigde topografische ondergrond met een schaalniveau van 1:10.000 bij de vervulling van een publiekrechtelijke taak tot een bij regeling van Onze Minister per gemeente te bepalen tijdstip, mits gelegen voor 1 januari 2010, gebruik maken van de eigen topografische ondergrond. Ingevolge artikel 48, tweede lid, aanhef en onder d, bevat de basisregistratie kadaster de kadastrale grootte van een perceel. 5.2. In de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Kadasterwet (Kamerstukken II 2005/06, 30 544, nr. 3, p. 31-32) staat:
StAB
3 / 2014
80 "Het voorgestelde artikel 7k van de Kadasterwet regelt het verplichte gebruik van de authentieke gegevens krachtens de Kadasterwet, die zijn opgenomen in de basisregistraties kadaster en topografie. Bestuursorganen zijn verplicht deze gegevens te gebruiken tenzij sprake is van een uitzondering als bedoeld in het tweede, derde of vierde lid van artikel 7k. Een bestuursorgaan dat deze authentieke gegevens gebruikt, voldoet, gelet op de kwaliteitsborging van deze gegevens, in het algemeen aan het zorgvuldigheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:2 van de Awb. Onderzoek van authentieke gegevens is overigens niet verboden en kan leiden tot een terugmelding op grond van het voorgestelde artikel 7n of 7o van de Kadasterwet indien er gerede twijfel bestaat of de gegevens juist zijn, respectievelijk in overeenstemming zijn met de fysieke werkelijkheid. In het tweede, derde en vierde lid van artikel 7k zijn enkele specifieke uitzonderingen op het verplichte gebruik opgenomen. De uitzonderingen in het tweede lid zijn gelijk voor al het publiekrechtelijk handelen en hebben betrekking op het verplichte gebruik van authentieke gegevens in de basisregistraties kadaster en topografie. Het doet er wat betreft die uitzonderingen niet toe op welke wijze of in welke vorm de publiekrechtelijke taakuitoefening plaatsvindt. Het is derhalve indifferent of sprake is van het nemen van een besluit of van feitelijk handelen. […] Gebruikmaking van authentieke gegevens kan er toe leiden dat een bestuursorgaan zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen. De uitzonderingssituaties waarop het tweede lid, onderdeel c, betrekking heeft betreffen specifieke gevallen waarin het zonder meer moeten gebruiken van de authentieke gegevens op gespannen voet staat met een behoorlijke uitvoering van een of meer publiekrechtelijke taken door bestuursorganen. Of er een bijzondere situatie aanwezig is die rechtvaardigt dat een authentiek gegeven niet behoeft te worden gebruikt, hangt niet af van de door het bestuursorgaan zelf gevoelde noodzaak, maar van het geobjectiveerde criterium dat zulks voortvloeit uit een behoorlijke taakuitoefening door het bestuursorgaan. Het gaat dan in de eerste plaats om gevallen waarin de aard van de handeling zich verzet tegen het verplicht gebruik van uitsluitend authentieke gegevens. Genoemd worden gevallen waarin nadere gegevens van de eigenaar of beperkt gerechtigde
Ruimtelijke ordening
zelf of uit andere bronnen nodig zijn voor een deugdelijke identiteitsvaststelling of voor een deugdelijke constatering dat de betrokkene recht kan doen gelden op de (mede)eigendom van een onroerende zaak, bijvoorbeeld in geval van overlijden van de persoon die in de basisregistratie kadaster als eigenaar staat vermeld. Ook in het kader van fraudebestrijding of fraudepreventie kan het naar de aard van de taak nodig zijn dat het bestuursorgaan andere bronnen raadpleegt en gebruikt. Eveneens kan het onmogelijk of onwenselijk zijn handelingen afhankelijk te stellen van authentieke gegevens. Genoemd wordt het optreden van een dreiging of het zich voordoen van een calamiteit.” 6. De Afdeling stelt vast dat het verschil tussen de grootte van de percelen van [appellant] zoals die in de basisregistratie kadaster geregistreerd staat en de berekening door de raad 160 m² bedraagt. Uitgaande van de in tabel E in het exploitatieplan opgenomen gemiddelde prijs per vierkante meter voor [appellant] van 215 euro resulteert dit in een verschil van 34.400 euro. 7. Anders dan de raad stelt, maakt de enkele omstandigheid dat in de Wro niet wordt verwezen naar de Kadasterwet niet dat de raad zich bij de vaststelling van een exploitatieplan geen rekenschap hoeft te geven van het bepaalde in de laatstgenoemde wet. Voorts betekent het feit dat de Wro geen specifieke methode voorschrijft op basis waarvan de grootte van percelen moet worden berekend niet dat de raad zelf mag bepalen op welke wijze die berekening geschiedt. De raad stelt op zichzelf terecht dat de Kadasterwet een zogenoemd gematigd negatief stelsel kent, maar ook dat brengt niet met zich dat om die reden mag worden uitgegaan van een eigen berekening van de groottes van percelen. Ingevolge artikel 7k, eerste lid, van de Kadasterwet in samenhang bezien met artikel 7f, tweede lid en artikel 48, tweede lid, aanhef en onder d, van die wet, dient de raad bij de vervulling van zijn publiekrechtelijke taak immers in beginsel uit te gaan van de kadastrale grootte zoals die in de basisregistratie kadaster vermeld staat. Het uitgangspunt uit artikel 7k, eerste lid, lijdt slechts uitzondering indien sprake is van een van de gevallen genoemd in artikel 7k, tweede, derde of vierde lid. Voor zover de raad zich in zijn brief van 15 april 2014 beroept op de uitzondering als bedoeld in artikel 7k, tweede lid, aanhef en onder c, van de Kadasterwet, over-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
weegt de Afdeling als volgt. Gelet op de in 5.2 vermelde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7k van de Kadasterwet, dient de raming van de inbrengwaarde van een perceel in het kader van de voorbereiding van een exploitatieplan als vervulling van de publiekrechtelijke taak te worden aangemerkt. De raad heeft in dit geval niet aannemelijk gemaakt dat hij bij de raming van de inbrengwaarde, door gebruik te maken van de authentieke gegevens in de basisregistratie kadaster, zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren zou kunnen vervullen. De door de raad aangedragen omstandigheid dat de kadastrale groottes, zoals die staan geregistreerd in de basisregistratie kadaster, niet leiden tot een sluitende exploitatieberekening, is gelet op de vermelde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7k van de Kadasterwet in 5.2 geen omstandigheid die ertoe leidt dat de raad zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen. Voorts is niet gebleken dat sprake is van een van de andere uitzonderingen genoemd in artikel 7k, tweede, derde en vierde lid, van de Kadasterwet. Ten aanzien van de verwijzing van de raad naar het bepaalde in artikel 7j, tweede lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Kadasterwet, betoogt [appellant] terecht dat die bepaling niet van toepassing is op deze situatie, omdat die bepaling betrekking heeft op de basisregistratie topografie en niet op de basisregistratie kadaster. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij in dit geval bij de raming van de inbrengwaarde van de percelen van [appellant] mocht uitgaan van de kadastrale groottes die volgen uit de berekening die de raad heeft gemaakt, in plaats van de kadastrale groottes uit de basisregistratie kadaster. De raad heeft de inbrengwaarde wat betreft de percelen van [appellant] derhalve niet met de vereiste zorgvuldigheid geraamd. 8. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan “Het Opbroek fase 1” in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, voor zover het betreft de inbrengwaarde van de percelen kadastraal bekend als Rijssen B 4161 en Rijssen B 4162. Het beroep is gegrond.
81
9. Gelet op de samenhang tussen de percelen van [appellant] in het exploitatieplan en de overige delen van het exploitatieplan, ziet de Afdeling aanleiding het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan geheel te vernietigen. 10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2011 in zaak nr. 200904489/1/R1) bestaat, hoewel tussen een bestemmingsplan en een gelijktijdig vastgesteld exploitatieplan een samenhang bestaat, geen aanleiding vanwege de vernietiging van het exploitatieplan eveneens het bestemmingsplan te vernietigen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de wet daartoe niet verplicht. Bovendien geldt ingevolge artikel 3.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang bezien met artikel 2.1, eerste lid, onder a en b, van de Wabo, een aanhoudingsverplichting wat betreft het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en aanleggen ten behoeve van een activiteit waarop een exploitatieplan van toepassing is, indien er geen grond is de vergunning te weigeren en het exploitatieplan, dat voor de in de aanvraag begrepen grond is vastgesteld, nog niet onherroepelijk is. Artikel 3.5 van de Wabo is niet alleen van toepassing in geval van een gedeeltelijk vernietigd exploitatieplan, maar ook in geval van een geheel vernietigd exploitatieplan. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat het bestemmingsplan in werking zou zijn terwijl het kostenverhaal via de bouwvergunning, als bedoeld in artikel 6.17 van de Wro, niet meer verzekerd is. Steun voor deze uitleg van artikel 3.5 van de Wabo wordt gevonden in de memorie van antwoord op de Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie (Kamerstukken I 2006/2007, 30 218, D, p. 17) waarin het volgende is vermeld: “Een bouwvergunningaanvraag moet worden aangehouden totdat een exploitatieplan onherroepelijk is. Na vernietiging van het exploitatieplan loopt de aanhoudingsplicht gewoon door. Het maakt voor deze aanhoudingsplicht niet uit of het bestemmingsplan ondertussen onherroepelijk is geworden.” Het college van burgemeester en wethouders kan op grond van artikel 3.5, derde lid, van de Wabo de aanhoudingsplicht doorbreken en een omgevingsvergunning verlenen. Het instrument van aanhouding en doorbreking geeft het college van burgemeester en wethouders de mogelijkheid de omgevingsvergunning voor bouwen te verlenen als het kostenverhaal is verzekerd.
StAB
3 / 2014
82 Annotatie 1. In deze zaak staat de raming van inbrengwaarden in het kader van de vaststelling van een exploitatieplan centraal (als bedoeld in art. 6.13, lid 1, onder c, sub 1 van de Wro). Dat zo’n raming plaats moet vinden op basis van een taxatie door een onafhankelijke deskundige, is bekend (zie o.a. ABRvS 9 februari 2011, nr. 200907364/1/R2). Maar van welke perceeloppervlakte moet die deskundige uitgaan? Het behoeft geen betoog dat de oppervlakte van een perceel, naast de grondprijs per vierkante meter, een allesbepalende factor is voor de vastgestelde inbrengwaarde. Hoe meer vierkante meters, hoe hoger de inbrengwaarde (bij een gelijkblijvende prijs per vierkante meter). Dat is precies de reden dat het bestuursorgaan in dezen de oppervlakte van het perceel van appellant niet heeft gebaseerd op de authentieke gegevens uit de basisregistratie van het kadaster, maar de oppervlakte zelf heeft berekend. Door uit te gaan van de eigen berekening, wordt de exploitatie sluitend (zie r.o. 2.1). De hierboven afgedrukte uitspraak maakt duidelijk dat die werkwijze niet rechtmatig is. Uit artikel 7k lid 1 van de Kadasterwet in samenhang bezien met artikel 7f lid 2 en artikel 48 lid 2, aanhef en onder d, van die wet, volgt dat een bestuursorgaan bij de vervulling van de publiekrechtelijke taak in beginsel moet uitgaan van de kadastrale grootte van een perceel zoals die in de basisregistratie kadaster staat vermeld. Het uitgangspunt uit artikel 7k lid 1 van de Kadasterwet lijdt slechts uitzondering indien sprake is van een van de gevallen genoemd in artikel 7k tweede, derde of vierde lid van die wet. 2. De raming van inbrengwaarden is een publiekrechtelijke taak waarop het bepaalde in de Kadasterwet van toepassing is. Terecht oordeelt de Afdeling dat het feit dat de Wro in de bepalingen over grondexploitatie (en ook overigens) niet verwijst naar de Kadasterwet, aan de toepasselijkheid van laatstgenoemde wet geenszins afdoet. Door aan te sluiten bij de ‘publiekrechtelijke taak’, is een expliciete verwijzing in een bijzondere wet naar de Kadasterwet overbodig. Uitzonderingen op de verplichting om gebruik te maken van de authentieke gegevens uit de basisregistratie kadaster, zijn mogelijk. In de eerste plaats bestaat die mogelijkheid als het bestuursorgaan de publiekrechtelijke taak op basis van die gegevens niet naar behoren kan vervullen. Voor de praktijk van belang is dat de Afdeling in r.o. 7 oordeelt dat de omstandigheid dat de kadastrale groottes, zoals die staan geregistreerd in de basisregistratie kadaster, niet leiden tot een sluitende exploitatiebere-
Ruimtelijke ordening
kening, géén omstandigheid is die ertoe leidt dat een bestuursorgaan zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen. Dat oordeel is absoluut geformuleerd, zodat daarop kennelijk geen uitzonderingen denkbaar zijn (de stelling van de gemeenteraad dat op basis van de kadastrale gegevens geen binnenplanse verevening kan plaatsvinden (zie r.o. 4.1), laat de Afdeling dan ook verder onbesproken). Als een bestuursorgaan voor het bepalen van de perceelgrootte geen gebruik wil maken van de authentieke gegevens uit de basisregistratie kadaster, dan zal die keuze dus gemotiveerd moeten worden in de context van het bepaalde in artikel 7k, tweede, derde en vierde lid, van de Kadasterwet. 3. Het gebrek met betrekking tot de inbrengwaarden leidt in deze zaak tot vernietiging van het gehele exploitatieplan. Uit eerdere uitspraken volgt reeds dat de vraag of gedeeltelijke of gehele vernietiging van het exploitatieplan is aangewezen, moet worden beoordeeld op basis van de samenhang tussen de desbetreffende onderdelen van het exploitatieplan die door het geconstateerde gebrek worden geraakt (o.a. ABRvS 24 juli 2013, nr. 201201494/1/R4, met name r.o. 27). Evenzo is uit eerdere jurisprudentie bekend dat de aanhoudingsplicht van artikel 3.5 van de Wabo onverkort van toepassing is als een exploitatieplan in zijn geheel wordt vernietigd (o.a. ABRvS 10 augustus 2011, nr. 200906804/1/R1, met name r.o. 2.23.2). 4. Ter afsluiting een opmerking over het wetsvoorstel Omgevingswet dat op 16 juni 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 33962, 1 en 2) bij de Tweede Kamer is ingediend. Dat wetsvoorstel bevat vele interessante elementen die de komende jaren ongetwijfeld in de literatuur van uitgebreid commentaar worden voorzien. In relatie tot het exploitatieplan merk ik op deze plaats alvast op dat die planfiguur in het wetsvoorstel is geschrapt. Regels omtrent de grondexploitatie moeten volgens het wetsvoorstel worden opgenomen in het te introduceren omgevingsplan (art. 2.4 van het wetsvoorstel) of worden gekoppeld aan een omgevingsvergunning (Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 199-200). Dat is een opvallend voorstel. Een voorstel ook dat een aantal vragen oproept. Bijvoorbeeld de vraag hoe met de thans ingevolge artikel 6.15 Wro verplichte periodieke herziening van een exploitatieplan moet worden omgegaan als de exploitatieregels straks zijn opgenomen in een omgevingsplan. Ten aanzien van dat plan geldt volgens het wetsvoorstel namelijk geen verplichting tot periodieke herziening of actualisatie. Aan-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
gezien de grondexploitatieopzet is gebaseerd op ramingen, ligt een periodieke herziening van de exploitatieregels echter wel in de rede. Wordt vervolgd! Tonny Nijmeijer
14-80 ABRvS 25 juni 2014, nr. 201310004/1/A1 (Groningen/omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bouwen tuinmarkt) (ECLI:NL:RVS:2014:2331) Nu artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mede beoogt leegstand te voorkomen, bestaat er geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt ter bescherming van het belang waarvoor Praxis en anderen in deze procedure bescherming zoeken, te weten het voorkomen van onaanvaardbare leegstand van winkels in de stad Groningen. artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onder 3˚ Wabo artikel 3.1.6 lid 2 Bro artikel 8:69a Awb Bij besluit van 16 september 2013 heeft het college, voor zover hier van belang, aan Aprisco Retail Parks B.V. omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bouw- en tuinmarkt volgens het Bauhaus-concept op het perceel, kadastraal bekend gemeente Groningen, sectie P, nummers 0718, 0339, 1185, 0449, 0865 en 1711 (hoek Lübeckweg/Bornholmstraat). (...) 3. Het project voorziet in een bouw- en tuinmarkt op het terrein van de voormalige zuivelfabriek Frico-Domo met een bruto-vloeroppervlakte van 21.384 m², waarvan ruim 8.000 m² beschikbaar is voor de doe-het-zelf branche, bijna 5.000 m² voor de tuinbranche en voorts 5.000 m² voor een drive-in.
83
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het project in strijd is met de ter plaatse ingevolge de bestemmingsplannen “plan Industrie- en Havencomplex Eemskanaal”, “Bebouwingsvoorschriften plan Industrie- en Havencomplex Eemskanaal 1e herziening”, “Industrie- en Havencomplex Eemskanaal V”, “Industrie- en Havencomplex Eemskanaal VI” en “Uniforme voorschriften industrieterreinen” geldende bestemmingen, nu deze geen detailhandelsfunctie toestaan en het project voorts voorziet in de aanleg van een weg waar die niet is toegestaan. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het project in strijd is met artikel 2.5.30, eerste lid, van de Groninger Bouwverordening (hierna: de bouwverordening). Het heeft voor het project omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo en artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening. 5. Praxis heeft ter zitting het betoog dat het college geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, nu de realisering van de voorziene bouw- en tuinmarkt zal leiden tot een duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur, ingetrokken. 6. Praxis en [appellante sub 2] en anderen betogen dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, nu daaruit volgt dat moet worden gemotiveerd dat sprake is van een actuele regionale behoefte en daarvan uit kwantitatief noch kwalitatief oogpunt sprake is. Daartoe voeren zij onder meer aan dat het college zich niet heeft mogen baseren op het distributieplanologisch onderzoek “Ruimtelijk-functionele effectenanalyse vestiging bouw- & tuinmarkt Groningen” van adviesbureau BRO van 3 juni 2013 (hierna: het dpo) en het heeft miskend dat de realisering van het bouwplan zal leiden tot een onaanvaardbare leegstand door de sluiting van andere bouwmarkten en speciaalzaken in Groningen en de regio. Praxis verwijst in dit kader naar de door haar in het geding gebrachte rapporten van adviesbureau BSP van 31 juli 2013 en 17 oktober 2013. Praxis en [appellante sub 2] en anderen voeren voorts aan dat Bauhaus zich niet onderscheidt van het al bestaande aanbod en daaraan geen kwalitatieve toevoeging is. 6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het betoog van Praxis en [appellante sub 2] en anderen met betrekking tot artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, gelet op artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht
StAB
3 / 2014
84
Ruimtelijke ordening
(hierna: Awb), niet kan leiden tot vernietiging van de omgevingsvergunning.
onaanvaardbare leegstand van winkels in de stad Groningen.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Zie ook de verzamelnoot bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23-04-2014, nr. 201300172/1/R4, ECLI:NL:RVS:2014:1398.
Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen aansluiten bij artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Ook met artikel 8:69a van de Awb heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. In de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50) is vermeld dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Met betrekking tot onderdeel a van dit artikel vermeldt de Nota van toelichting dat het provinciale en gemeentelijke overheden verplicht om nieuw stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in deze behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit in stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk worden voorkomen. Voorts is in de Nota van toelichting opgenomen dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Nu artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mede beoogt leegstand te voorkomen, bestaat er geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt ter bescherming van het belang waarvoor Praxis en [appellante sub 2] en anderen in deze procedure bescherming zoeken, te weten het voorkomen van
14-81 ABRvS 2 juli 2014, nr. 201308160/1/R4 (Cromstrijen/bestemmingsplan ‘Torensteepolder’) (ECLI:NL:RVS:2014:2408) Daargelaten of sprake is van concurrentiebelangen, acht de Afdeling – gelet op de ligging van de gronden op een afstand van 100 m van het plangebied – het niet uitgesloten dat de in het plan voorziene ontwikkelingen invloed hebben op de ontwikkelingsmogelijkheden van de gronden van appellantenn en dat zij als eigenaren van deze gronden worden geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Niet in geschil is dat het alternatieve terrein is aan te merken als een locatie in bestaand stedelijk gebied die benut zou kunnen worden voor een herstructurering. Gelet op het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn in de plantoelichting ingenomen standpunt dat de ontwikkeling van dit terrein inhoudelijk, financieel en juridisch niet haalbaar is, in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro en artikel 2, tweede lid, van de Verordening Ruimte, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. De Afdeling overweegt dat zowel artikel 2 van de Verordening Ruimte als artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro beogen om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Het belang van sommige appellanten, als eigenaren van een mogelijke herstructureringslocatie, is gelegen in het benutten van een herstructureringslocatie. Het belang van andere appellanten is het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Artikel 2, tweede lid, van de Verordening Ruimte en artikel 3.1.6,
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
tweede lid, van het Bro strekken tot bescherming van deze belangen, nu het in het belang is van appellanten dat de Torensteepolder niet onnodig wordt bebouwd. artikel 1:2 Awb artikel 8:69a Awb artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b Bro 1. Het plan voorziet in de ontwikkeling van een nieuw woongebied in de Torensteepolder aan de zuidzijde van Numansdorp en de realisatie van de daarbij behorende infrastructuur. 4. De raad stelt dat [appellante sub 3] en SOR geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit aangezien geen sprake is van concurrentiebelangen die rechtstreeks zijn betrokken bij het bestreden besluit. In dat kader brengt de raad naar voren dat aan de gronden waarvan [appellante sub 3] en SOR eigenaar zijn een bedrijfsbestemming is toegekend, terwijl in het plangebied geen bedrijvigheid is opgenomen. 4.1. [appellante sub 3] en SOR zijn beide eigenaar van gronden gelegen aan de [locatie 2] te Numansdorp. De gronden bevinden zich op ongeveer 100 m afstand van het plangebied op het voormalige terrein van [houthandel], in de stukken aangeduid als het [houthandel] terrein”. Daargelaten of sprake is van concurrentiebelangen, acht de Afdeling – gelet op de ligging van de gronden in de directe nabijheid van het plangebied – het niet uitgesloten dat de in het plan voorziene ontwikkelingen invloed hebben op de ontwikkelingsmogelijkheden van de gronden van [appellante sub 3] en SOR en dat zij als eigenaren van deze gronden worden geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. [appellante sub 3] en SOR dienen dan ook, anders dan de raad stelt, te worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb. 6. Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellant sub 2], [appellant sub 7], Stichting Groen en Leefbaar, [appellante sub 3] en SOR betogen dat de regionale behoefte van de in het plan voorziene woningen uit het duurdere segment niet is aangetoond. Volgens hen blijkt dit niet uit het verrichte woningbehoefteonderzoek, de Quickscan woningbouwprojecten in de Hoeksche Waard van Gerrichhauzen en Partners van 7 juni 2012 en de Monitor woningbouw-
85
programma Hoeksche Waard 2011 van Gerrichhauzen en Partners van 7 juni 2012. Voorts betogen Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellant sub 2], [appellant sub 7], Stichting Groen en Leefbaar, [appellante sub 3] en SOR dat de in het plan voorziene woningbouw niet in overeenstemming is met de ladder voor duurzame verstedelijking. Daarbij voeren [appellante sub 3] en SOR aan dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en artikel 2, tweede lid, van de Verordening Ruimte. Volgens Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellante sub 3] en SOR is de Molenpolder een betere locatie voor de ontwikkeling van een woningbouwlocatie. Zij voeren aan dat het terrein van [houthandel], dat onderdeel is van de Molenpolder, anders dan de Torensteepolder, binnen bestaand stedelijk gebied ligt. Op dit moment staan volgens hen op het terrein van [houthandel] nog verouderde bedrijfspanden met asbesthoudende materialen waardoor een herbestemming en ontwikkeling van dit terrein aangewezen is. [appellante sub 3] en SOR betogen dat de raad ten onrechte stelt dat het financieel of stedenbouwkundig niet haalbaar is om woningbouw op dit terrein mogelijk te maken. Zij voeren aan dit terrein voor woningbouw te willen ontwikkelen. [appellant sub 7] voert in dit kader nog aan dat de in het plan voorziene woningen niet aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 kunnen worden gebouwd nu aan de gronden tussen de bestaande woningen aan de Schuringsedijk nummers 22 tot en met 40 en de voorziene woningen een bestemming “Agrarisch” is toegekend. 6.1. De raad stelt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze grond nu de belangen die artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2 van de Verordening Ruimte beogen te beschermen niet zodanig zijn verweven met de belangen van appellanten dat deze regels mede de belangen van appellanten beschermen. Voorts stelt de raad dat de beroepsgronden een herhaling zijn van de naar voren gebrachte zienswijzen en dat hij daarop heeft gereageerd in de Nota van Zienswijzen. Onder verwijzing naar de reactie in de Nota van Zienswijzen stelt de raad dat het plan voldoet aan de vereisten in het Bro en de Verordening Ruimte als het gaat om zorgvuldig ruimtegebruik. 6.4. De in het plan mogelijk gemaakte woningbouw kan worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling, zodat
StAB
3 / 2014
86 ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro met het oog op zorgvuldig ruimtegebruik in de plantoelichting inzichtelijk moet zijn gemaakt dat deze ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Tevens doet zich een nieuwe ontwikkeling met wonen voor als bedoeld in artikel 2 van de Verordening Ruimte, zodat ingevolge het eerste lid van die bepaling de plantoelichting een verantwoording moet bevatten voor een aantoonbare behoefte en het plan moet zijn gebaseerd op een regionale visie op het programma ter zake of tenminste regionaal is afgestemd. 6.5. In paragraaf 3.2 van de plantoelichting is ingegaan op de actuele regionale behoefte aan de in het plan voorziene woningbouw. De regionale woningbehoefte is in de plantoelichting inzichtelijk gemaakt met concrete gegevens, onder meer aan de hand van demografische ontwikkelingen, de provinciale en regionale woonvisies, het regionaal woningbouwprogramma en het regionaal woningbehoefteonderzoek. De door appellanten genoemde rapporten zijn als bijlagen gevoegd bij de plantoelichting. Volgens de plantoelichting is het plan ingepast in het regionale woningbouwprogramma dat wordt opgesteld door het Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard. Het plan is geclassificeerd als kansrijk mits het uitgewerkt wordt als een uniek, onderscheidend woonmilieu en gefaseerd uitgevoerd wordt, aldus de plantoelichting. De raad heeft de behoefte aan het in het plan voorziene type woningen verder onderbouwd door te wijzen op de brief van 8 juni 2012 waarin de regionale instemming met het ontwikkelen van dit plan is opgenomen. 6.6. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Evenmin geeft het aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan voorziet in een aantoonbare behoefte als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening Ruimte en is gebaseerd op een regionale visie op het programma ter zake of tenminste regionaal is afgestemd. 6.7. Voorts dient de raad op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro te beschrijven in hoeverre in de behoefte kan worden voorzien binnen een bestaand stedelijk gebied door herstructurering, transformatie of
Ruimtelijke ordening
anderszins. Ingevolge artikel 2 van de Verordening Ruimte moet de raad beschrijven op welke wijze rekening is gehouden met de voorkeursvolgorde in dat artikel. 6.8. In paragraaf 3.2.2. van de plantoelichting is vermeld dat uit de regionale structuurvisie en regionale woonvisie volgt dat het streven is om 50 procent van de te realiseren woningen in inbreidingslocaties te realiseren en 50 procent in uitbreidingslocaties. Volgens de plantoelichting is het niet mogelijk om het aantal woningen dat binnen de regio moet worden gebouwd binnen de kern te realiseren zonder daarmee de leefbaarheid aan te tasten. De keuze om een deel van de woningbehoefte buiten de kern op te vangen wordt volgens de plantoelichting noodzakelijk geacht om te kunnen voorzien in een kwalitatief volwaardig aanbod aan woonmilieus in de regio. De in het plan voorziene woningen worden gefaseerd ontwikkeld aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied. Mocht in de toekomst blijken dat er minder woningen gerealiseerd worden dan vooralsnog is geprogrammeerd, dan blijft het uitgangspunt dat minimaal 50 procent van de ontwikkelingen in de gemeente Cromstrijen in bestaand gebied gerealiseerd wordt, aldus de plantoelichting. Het zuidelijke deel wordt volgens de plantoelichting pas gerealiseerd als de realisatie van het noordelijke deel is zeker gesteld. Over de herontwikkeling en herstructurering van het [houthandel]-terrein is in de plantoelichting vermeld dat dit niet geschikt is om het gewenste woonprogramma in onder te brengen. Het starten in een gedeelte van de Molenpolder, waar het [houthandel]-terrein onderdeel van uitmaakt, is op dit moment volgens de plantoelichting inhoudelijk, financieel en juridisch niet haalbaar. Het totaal aantal woningen dat gerealiseerd moet worden om de Molenpolder ruimtelijk voldoende af te ronden en financieel haalbaar te maken, overstijgt volgens de plantoelichting het aantal woningen dat de komende jaren gebouwd mag worden. Een niet voldoende afgeronde wijk voldoet niet aan het uitgangspunt om per fase een afgerond geheel op te leveren. Bovendien is het aantal woningen dat wel gerealiseerd kan worden de komende jaren niet voldoende om financiële ingrepen mogelijk te maken op het gebied van infrastructuur en water, aldus de plantoelichting. Voorts is in de plantoelichting vermeld dat inbreidingslocaties, mede in relatie tot voorzieningen in de directe omgeving, meer geschikt zijn om gestapelde woningen te realiseren voor jongeren en senioren en uitbreidingslocaties meer geschikt zijn voor grondgebonden eengezinswoningen. In
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
de gemeente Cromstrijen en de regio Hoeksche Waard wordt een gevarieerd woningaanbod gerealiseerd met grondgebonden woningen en gestapelde bouw, voor alle doelgroepen en in alle prijscategorieën. De Torensteepolder is uitermate geschikt voor het realiseren van grondgebonden eengezinswoningen in de diverse prijsklassen, terwijl het unieke woonmilieu een aanvulling is op de reeds bestaande woonwijken en de overige nog te realiseren woonmilieus in de regio, aldus de plantoelichting. 6.9. Ter zitting heeft de raad in aanvulling op de plantoelichting naar voren gebracht dat het [houthandel]-terrein een bestaande bedrijfslocatie is die gesaneerd moet worden. Volgens de raad moeten veel woningen gerealiseerd worden om de ontwikkeling van het terrein kostendekkend te maken. [appellante sub 3] en SOR hebben daarentegen naar voren gebracht juist plannen te hebben om het terrein te ontwikkelen voor woningbouw voor onder andere senioren. Volgens hen is dit financieel haalbaar en is er geen overleg met hen geweest over de financiële uitvoerbaarheid van de ontwikkeling van dit terrein voor woningbouw. De raad heeft dit niet weersproken. 6.10. Niet in geschil is dat het [houthandel]-terrein is aan te merken als een locatie in bestaand stedelijk gebied die benut zou kunnen voor een herstructurering. Gelet op het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn in de plantoelichting ingenomen standpunt dat de ontwikkeling van dit terrein inhoudelijk, financieel en juridisch niet haalbaar is, in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro en artikel 2, tweede lid, van de Verordening Ruimte onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. 6.11. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb, vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 6.12. Onder verwijzing naar de uitspraak van 19 februari 2014, in zaak nr. 201306647/1/R1, overweegt de Afdeling dat zowel artikel 2 van de Verordening Ruimte als artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro beogen om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Volgens haar statuten is het belang van Stichting
87
Groen en Leefbaar behoud van de bestaande natuurwaarden en het woon- en leefklimaat van het zuidelijke deel van de Hoeksche Waard. Het belang van [appellante sub 3] en SOR, als eigenaren van een mogelijke herstructureringslocatie, is gelegen in het benutten van een herstructureringslocatie. Het belang van Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellant sub 2] en [appellant sub 7] is het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Artikel 2, tweede lid, van de Verordening Ruimte en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro strekken tot bescherming van deze belangen, nu het in het belang is van appellanten dat de Torensteepolder niet onnodig wordt bebouwd. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met deze bepalingen. Zie ook de verzamelnoot bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23-04-2014, nr. 201300172/1/R4, ECLI:NL:RVS:2014:1398.
14-82 ABRvS 9 juli 2014, nr. 201309065/1/R4 (Winsum/bestemmingsplan ‘Feerwerd’) (ECLI:NL:RVS:2014:2523) Het besluit begrenzing buitengebied van gedeputeerde staten is een besluit dat is genomen krachtens de Omgevingsverordening. Het betreft niet het vaststellen van de provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro. Gelet daarop zijn artikel 4.1, zesde lid, van de Wro en artikel 1.2.1 van het Bro niet van toepassing op het besluit begrenzing buitengebied. Het besluit is een besluit van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht. Gelet daarop dient de bekendmaking te geschieden overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid van de Awb. Zoals de Afdeling eerder oordeelde in haar uitspraak van 16 januari 2008, in zaak nr. 200703288/1, kan een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn,
StAB
3 / 2014
88 omdat het geen zelfstandige normstelling inhoudt. Gelet daarop is het besluit begrenzing buitengebied een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen beroep openstaat. artikel 4.1 lid 6 Wro artikel 1.2.1 Bro artikel 3:42 lid 2 Awb 4. Het plan voorziet in een actualisatie van verouderde bestemmingsplannen voor het dorp Feerwerd. 6. Het college richt zich tegen het plan voor zover daarin aan de percelen [locatie 2], [locatie 1], [locatie 3] en [locatie 4] de bestemming “Wonen – Voormalige boerderijen” is toegekend. Het college stelt dat de percelen behoren tot het buitengebied in de zin van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: Omgevingsverordening), omdat de percelen in het besluit van het college van 20 april 2010, tot vaststelling van de grenzen van het buitengebied (hierna: besluit begrenzing buitengebied), als zodanig zijn aangewezen. Dit besluit is volgens het college op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt en is inmiddels onherroepelijk. Het college voert aan dat de planregeling voor de vier percelen in strijd is met artikel 4.27 van de Omgevingsverordening omdat niet gegarandeerd is dat de bestaande maatvoering wordt gehanteerd en omdat de opslag van materialen en goederen op het erf, anders dan ter verwezenlijking van de bestemming, niet is uitgesloten. Daarnaast is volgens het college op het perceel [locatie 1] ten onrechte het gebruik van een schuur ten behoeve van vier wooneenheden toegestaan, terwijl de Omgevingsverordening voorschrijft dat wonen alleen in hoofdgebouwen is toegestaan. Voorts voert het college aan dat de planregeling voor voornoemde schuur innerlijk tegenstrijdig is, aangezien het gebruik van de schuur ten behoeve van bewoning ingevolge artikel 17, lid 17.4 van de planregels niet is toegestaan. 7. De raad stelt zich op het standpunt dat de regels uit de Omgevingsverordening niet van toepassing zijn op de desbetreffende percelen, aangezien deze percelen niet liggen in het buitengebied in de zin van de Omgevingsverordening. De raad stelt dat het besluit begrenzing buitengebied niet op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, waardoor het besluit niet in werking is getre-
Ruimtelijke ordening
den. Hij was bij de vaststelling van het plan daarom niet gebonden aan dat besluit. Van strijdigheid van het plan met de Omgevingsverordening kan volgens hem om die reden geen sprake zijn. Bovendien voert de raad aan dat de percelen niet tot het buitengebied behoren omdat het college bij het vaststellen van de grenzen van het buitengebied, gelet op de uitgangspunten 2, 3 en 5 van bijlage 15 van de Omgevingsverordening, de percelen niet als buitengebied had kunnen aanmerken. Voorts heeft het college volgens de raad de begrenzing meerdere malen bij apart besluit gewijzigd. Dit betekent dat de begrenzing van het buitengebied aan verandering onderhevig kan zijn, aldus de raad. Het besluit begrenzing buitengebied 8. Het besluit van 20 april 2010 betreft een tweeledig besluit. Ten eerste gaat het hierbij om het besluit begrenzing buitengebied, krachtens artikel 4.20 van de Omgevingsverordening en ten tweede om het besluit tot inwerkingtreding van artikel 4.3 met uitzondering van artikel 4.27, achtste lid, van de Omgevingsverordening. 8.1. Ingevolge artikel 4.20 van de Omgevingsverordening stellen gedeputeerde staten per gemeente of gedeelte van een gemeente vast welk gebied buitengebied is, met inachtneming van de in bijlage 15 genoemde uitgangspunten. 8.2. Voor zover de raad betoogt dat het besluit begrenzing buitengebied bekend had moeten worden gemaakt ingevolge artikel 4.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), en elektronisch beschikbaar had moeten worden gesteld overeenkomstig artikel 1.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) overweegt de Afdeling het volgende. 8.3. Ingevolge artikel 4.1, zesde lid, van de Wro wordt een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, niet vastgesteld dan nadat het ontwerp in de Staatscourant, langs elektronische weg en op de in de provincie gebruikelijke wijze is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk of langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten brengen.
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
8.4. Ingevolge artikel 1.2.1 van het Bro stellen gedeputeerde staten onverminderd het bepaalde bij of krachtens de wet de volgende visies, plannen, besluiten en verordeningen, in voorkomend geval met de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, aan eenieder elektronisch beschikbaar: a. structuurvisie; b. bestemmingsplan; c. wijzigings- of uitwerkingsplan; d. voorbereidingsbesluit; e. beheersverordening; f. provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro; g. aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2 of 4.4 van de Wro; h. exploitatieplan; i. rijksbestemmingsplan. 8.5. Het besluit begrenzing buitengebied is een besluit dat is genomen krachtens de Omgevingsverordening. Het betreft niet het vaststellen van de provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro. Gelet daarop zijn artikel 4.1, zesde lid, van de Wro en artikel 1.2.1 van het Bro niet van toepassing op het besluit begrenzing buitengebied. 8.6. Het besluit begrenzing buitengebied is een besluit van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht. Gelet daarop dient de bekendmaking te geschieden overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid van de Awb. 8.7. Ingevolge artikel 3:42, tweede lid van de Awb, geschiedt de bekendmaking van besluiten van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. 9. Het besluit van het college van gedeputeerde staten van 20 april 2010, voor zover het betreft het besluit begrenzing buitengebied, is bekendgemaakt door toezending aan alle gemeentebesturen binnen de provincie Groningen. Daarnaast is het besluit bekendgemaakt in lokale
89
huis-aan-huisbladen. Gelet daarop is dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt en is het besluit in werking getreden. 10. Het besluit begrenzing buitengebied is een besluit dat is vastgesteld krachtens een algemeen verbindend voorschrift, namelijk artikel 4.20 van de Omgevingsverordening. Het besluit begrenzing buitengebied betreft een concretisering naar plaats van het toepassingsbereik van de Omgevingsverordening. Het bepaalt zelf geen rechtsnorm of bevoegdheid die verandering brengt in rechten, verplichtingen of aanspraken, maar houdt een noodzakelijke toepassingsconditie in voor de in artikel 4.20 van de Omgevingsverordening gegeven rechtsnorm. Zoals de Afdeling eerder oordeelde in haar uitspraak van 16 januari 2008, in zaak nr. 200703288/1, kan een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn, omdat het geen zelfstandige normstelling inhoudt. Gelet daarop is het besluit begrenzing buitengebied een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen beroep openstaat. 11. Bij het besluit begrenzing buitengebied was het gemeentebestuur van Winsum belanghebbende. Anders dan de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Vlagtwedde en Stadskanaal, heeft het gemeentebestuur van Winsum geen rechtsmiddelen tegen het besluit begrenzing buitengebied aangewend. Als het de inhoud van dat besluit in rechte aan de orde had willen stellen, had het op zijn weg gelegen daartegen destijds rechtsmiddelen aan te wenden. Het besluit is inmiddels onherroepelijk. Onder deze omstandigheden kan de juistheid van het besluit begrenzing buitengebied in deze procedure niet alsnog ter discussie worden gesteld. 12.5. Het plan voorziet, gelet op de planregels in samenhang bezien met de verbeelding, ter plaatse van de bestemming “Wonen – Voormalige boerderijen”, in een nieuw ruimtebeslag ten behoeve van nieuwvestiging van niet-functioneel aan het buitenbied gebonden functies. Aangezien de opslag van materialen of goederen op het erf, anders dan ter verwezenlijking van de bestemming, niet is uitgesloten, niet gegarandeerd is dat ter plaatse de bestaande maatvoering gehandhaafd blijft en ter plaatse van het perceel [locatie 1] niet gegarandeerd is dat uitsluitend ter plaatse van het hoofdgebouw een zelfstandige
StAB
3 / 2014
90 woonfunctie wordt toegestaan, is het plan voor zover aan de percelen [locatie 2], [locatie 1], [locatie 3] en [locatie 4] de bestemming “Wonen – Voormalige boerderijen” is toegekend, in strijd met artikel 4.27, derde lid, aanhef en onder a en d, en artikel 4.27, vierde lid van de verordening.
Annotatie 1. De uitspraak ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2523 is om twee redenen een annotatie waard. In de eerste plaats zie je niet veel uitspraken waarbij de enige twee procespartijen, bestuursorganen zijn. In dit specifieke geval heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: GS) van Groningen beroep aangetekend tegen een door de gemeenteraad van Winsum vastgesteld bestemmingsplan. Uit www.ruimtelijkeplannen.nl heb ik afgeleid dat tegen het ontwerpbestemmingsplan destijds drie zienswijzen zijn ingediend, waaronder een zienswijze door GS. Slechts het college van GS heeft aanleiding gezien om in beroep te gaan tegen het vastgestelde bestemmingsplan. Uiteraard had het college van GS er ook voor kunnen kiezen om in plaats van het aantekenen van beroep, een reactieve aanwijzing te geven ex artikel 3.8 lid 6 Wro in samenhang gelezen met artikel 4.2 lid 1 Wro. Een belangrijk verschil tussen het geven van een reactieve aanwijzing en het aantekenen van beroep vormt het gegeven dat als gevolg van een reactieve aanwijzing het bewuste onderdeel van het bestemmingsplan niet in werking treedt terwijl beroep geen schorsende werking heeft. Wellicht heeft het college van GS er in dit geval bewust voor gekozen om beroep aan te tekenen in plaats van een reactieve aanwijzing te geven. In Groningen heeft men minder goede ervaringen met het instrument van de reactieve aanwijzing (onder meer ABRvS 26 oktober 2011, 200909916/1, ABRvS 19 oktober 2011, 201004535/1, ABRvS 19 oktober 2011, 201007784/1 en ABRvS 19 oktober 2011, 2010052898/1). Gelijk aan de situatie die centraal stond in de uitspraak van ABRvS 28 augustus 2013, 201211695/1 is ook ten aanzien van het bestemmingsplan Feerwerd gekozen voor het indienen van beroep tegen een bestemmingsplan. Deze uitspraak bewijst dat de inzet van dit instrument effectief is: het beroep van het college van GS wordt gegrond verklaard en het plandeel waartegen het beroep was gericht wordt vernietigd.
Ruimtelijke ordening
2. Waar ging de discussie nu om? In de casus stond feitelijk de vraag centraal of de bestemming ‘Wonen – voormalige boerderijen’ al dan niet terecht was toegekend aan percelen die behoren tot het buitengebied zoals dat omschreven is in de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009. Niet ter discussie stond dat de betreffende percelen op grond van het door de Omgevingsverordening vastgestelde Besluit begrenzing buitengebied in het buitengebied waren gelegen. De gemeente stelde zich alleen op het standpunt dat voornoemd Besluit begrenzing buitengebied niet op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend was gemaakt en derhalve niet tegengeworpen kon worden. Om na te gaan of voornoemd Besluit begrenzing buitengebied op de juiste wijze bekend is gemaakt, analyseert de Afdeling bestuursrechtspraak het rechtskarakter van dit besluit. In de eerste plaats is daartoe relevant dat het Besluit begrenzing buitengebied een besluit betreft dat is vastgesteld krachtens een algemeen verbindend voorschrift, namelijk artikel 4.20 Omgevingsverordening. Het gaat daarbij om een besluit dat niet gelijk te stellen is aan het vaststellen van de verordening zelf. Vervolgens bepaalt de Afdeling dat het Besluit begrenzing buitengebied een concretisering naar plaats van het toepassingsbereik van de Omgevingsverordening betreft. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 januari 2008 (200703288/1) overweegt de Afdeling dat een besluit waarin nader naar tijd, plaats of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, zelf geen algemeen verbindend voorschrift is omdat het geen zelfstandige normstelling inhoudt. De Afdeling karakteriseert het Besluit begrenzing buitengebied daarom als concretiserend besluit van algemene strekking waartegen beroep openstaat. 3. Deze karakterisering als appellabel besluit van algemene strekking leidt ertoe dat sprake is van een besluit dat krachtens artikel 3:42 Awb bekend wordt gemaakt door middel van publicatie van de zakelijke inhoud in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. De provincie Groningen had het Besluit begrenzing buitengebied bekendgemaakt door publicatie in lokale huis-aan-huisbladen en had daarnaast het besluit aan alle gemeentebesturen toegezonden. Op basis daarvan was het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt en dus in werking getreden. Omdat geen enkel gemeentebestuur rechtsmiddelen had aangewend, was het Besluit begrenzing buitengebied onherroepelijk
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
dientengevolge waarvan het besluit terecht bij de toepassing van de regels in de Omgevingsverordening door GS werd gehanteerd. 4. Kortom, de hierboven beschreven analyse van het rechtskarakter van het Besluit begrenzing buitengebied was nodig om na te gaan of dit besluit op de juiste wijze bekend was gemaakt en daarmee terecht was betrokken bij de beoordeling of werd voldaan aan de Omgevingsverordening. Veel vaker komt in jurisprudentie de vraag voor of sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking in de context van een al dan niet appellabel besluit. In de literatuur wordt daarbij door sommigen vastgesteld dat concretiserende besluiten van algemene strekking doorgaans zeer marginaal door de bestuursrechter worden getoetst en daarmee voor de rechtzoekende niet erg veel voordelen bieden boven de exceptieve toets van een algemeen verbindend voorschrift. Sommigen pleiten daarom zelfs voor afschaffing van het concretiserend besluit van algemene strekking als bijzondere categorie van appellabele besluiten (zie de annotatie van A.T. Marseille bij ABRvS 16 januari 2013, AB 2013/89). Op zichzelf kan ik die analyse volgen waarbij een kanttekening wel op zijn plaats lijkt. In onderhavig geval zou het niet appellabel zijn geweest van het Besluit begrenzing buitengebied (vanwege het karakter van besluit van algemene strekking) ertoe hebben geleid dat de discussie over de juistheid van de begrenzing van het buitengebied aan de orde zou moeten komen in het kader van het beroep van GS tegen het bestemmingsplan dan wel in het kader van een te geven reactieve aanwijzing. Dat zou tot gevolg hebben dat de begrenzing zou worden getoetst in het kader van een concreet geval en niet in het kader van de vaststelling van een algemene beleidslijn. De Omgevingsverordening (en nadere concretisering daarvan) dient nu juist om op provinciaal niveau te borgen dat binnen alle gemeenten dezelfde algemene regels (van provinciaal belang) doorwerking vinden. In dat verband lijkt mij wenselijker om een Besluit begrenzing buitengebied als zelfstandig appellabel besluit in volle omvang te (kunnen) toetsen in plaats van een exceptieve toets per geval. Ik houd mij uiteraard graag aanbevolen voor andere visies! Daniëlle Roelands-Fransen
StAB
3 / 2014
91
92 Schadevergoeding
14-83 ABRvS 2 april 2014, nr. 201210692/2/A2 (Zederik/planschade) (ECLI:NL:RVS:2014:1151) Casus Het college heeft een advies van Tog aan het besluit van 10 december 2013 ten grondslag gelegd, waarin Tog heeft geadviseerd dat de planologische ontwikkeling op de peildatum gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag, zodat er een verhoogd maatschappelijk risico is. Het is gerechtvaardigd dat van de schade drie procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het opkomen ervan, voor rekening van belanghebbende wordt gelaten, aldus het advies. Appellante betoogt dat niet duidelijk is, of en zo ja in hoeverre de schade als gevolg van een toename van de verkeersbewegingen onder het normale maatschappelijke risico van belanghebbende is gebracht. Rechtsvraag Moest een differentiatie naar de onderscheiden schadefactoren, zoals de toename van de verkeersbewegingen, plaatsvinden ter bepaling van het verhoogd maatschappelijk risico? Uitspraak Voor zover de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en daarom een verhoogd maatschappelijk risico is aangenomen, geldt dit voor alle ruimtelijke gevolgen van die ontwikkeling, zodat differentiatie naar de onderscheiden schadefactoren achterwege mocht blijven. artikel 6.2 Wro Overwegingen 1. In de tussenuitspraak is overwogen dat het besluit van 21 november 2011 niet voldoende zorgvuldig is voorbereid en niet toereikend is gemotiveerd. Uit die uitspraak volgt dat het hoger beroep gegrond is en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de
rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 21 november 2011 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb vernietigen. 2. Het college heeft naar aanleiding van die uitspraak nader advies aan Tog gevraagd. Op 26 november 2013 heeft Tog hem geadviseerd dat de waarde van de woning aan de [locatie] te Meerkerk (hierna: de woning) ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Weide’ op 5 juni 2009 (hierna: de peildatum) van € 454.000,00 naar € 435.000,00 is gedaald en de hoogte van de schade, in verhouding tot de waarde van de woning op de peildatum, als een gemiddelde waardevermindering is aan te merken. Voorts heeft Tog geadviseerd dat de planologische ontwikkeling op de peildatum gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag, zodat er een verhoogd maatschappelijk risico is, hoewel de planologische ontwikkeling – uitbreiding van de kern Meerkerk – omvangrijk is en deze niet slechts tot een beperkte waardevermindering heeft geleid. Het is gerechtvaardigd dat van de schade drie procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het opkomen ervan, voor rekening van [belanghebbende] wordt gelaten, aldus het advies. 3. Het college heeft dat advies aan het besluit van 10 december 2013 ten grondslag gelegd. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. 4. [appellante] betoogt dat niet duidelijk is, of en zo ja in hoeverre de schade als gevolg van een toename van de verkeersbewegingen onder het normale maatschappelijke risico van [belanghebbende] is gebracht. 4.1. Dat in het advies van 26 november 2013 geen differentiatie naar de onderscheiden schadefactoren, zoals de toename van de verkeersbewegingen, heeft plaatsgevonden, betekent niet dat het college, door het te volgen, het besluit van 10 december 2013 niet toereikend heeft gemotiveerd. Voor zover de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en daarom een verhoogd maatschappelijk risico is aangenomen, geldt dit voor alle ruimtelijke gevolgen van die ontwikkeling,
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
zodat differentiatie naar de onderscheiden schadefactoren achterwege mocht blijven.
Annotatie 1. De uitspraak van 2 april 2014 is het vervolg op de eerder in het StaB Jurisprudentietijdschrift gepubliceerde tussenuitspraak ABRvS 2 oktober 2013, StAB 2014, nr. 14-25. Het betreft een verzoek om planschadevergoeding in verband met nieuwe woningbouw ter uitbreiding van de kern Meerkerk. In de voornoemde tussenuitspraak benadrukte de Afdeling het onderscheid tussen het criterium van de risicoaanvaarding en het criterium van het normale maatschappelijke risico. 2. Naar aanleiding van de tussenuitspraak van 2 oktober 2013 is een nader advies opgesteld door de deskundige. Hoewel de planologische ontwikkeling omvangrijk is en niet slechts tot een beperkte waardevermindering heeft geleid, oordeelt de deskundige dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de inwerkingtreding van het schadeveroorzakende bestemmingsplan (de peildatum) gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag, zodat er sprake is van een verhoogd maatschappelijk risico. Het advies luidt dat een deel van de schade, bestaande uit 3 procent van de waarde van de woning voor rekening van appellant wordt gelaten.
93
van deze planologische ontwikkeling: een differentiatie naar schadefactoren is niet noodzakelijk. Dat neemt echter niet weg, dat in een bepaalde situatie kan worden geoordeeld dat de planologische ontwikkeling weliswaar in beginsel in de lijn der verwachtingen ligt, maar dat de nadelige gevolgen van deze planologische ontwikkeling uitstijgen boven het normaal maatschappelijke risico. Immers, bij de beoordeling van de vraag of de schade onder het normale maatschappelijke risico valt, komt mede gewicht toe aan de aard en omvang van de nadelige gevolgen (zie o.a. ABRvS 5 september 2012, AB 2013/79). Wanneer de nadelige gevolgen – gelet op de aard en omvang – onevenredig zijn, kan de schade uitstijgen boven het normale maatschappelijke risico (zie ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2009).
4. Allereerst blijkt uit de uitspraak van 2 april 2014 (althans het wordt niet weersproken) dat als peildatum voor de beoordeling of een planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt, kan worden gehanteerd de datum van inwerkingtreding van het schadeveroorzakende besluit (i.c. het bestemmingsplan). Dat is dus een andere peildatum dan de peildatum voor de voorzienbaarheid in het kader van de actieve risicoaanvaarding, die volgens vaste jurisprudentie is bepaald op de datum van de koopovereenkomst.
6. Ten derde wordt nogmaals bevestigd, dat een keuze kan worden gemaakt tussen een drempel of een kortingspercentage, indien op grond van artikel 6.2 lid 1 Wro wordt geoordeeld dat sprake is van een planologische ontwikkeling die slechts gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag, en dus gedeeltelijk uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico. In de uitspraak van 2 april 2014 werd een ‘verhoogd forfait’ van 3 procent van de waarde toegepast, maar eerder werd door de Afdeling aanvaard dat een waardevermindering van 3,7 procent binnen het normale maatschappelijke risico kan vallen (ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:201). Uit de jurisprudentie blijkt, dat bij de toepassing van artikel 6.2 Wro primair aan de hand van de omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld in hoeverre een planologische ontwikkeling kan worden beschouwd als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen ligt, en dat pas daarna, als blijkt dat de planologische ontwikkeling niet of niet geheel in de lijn der verwachtingen lag, moet worden beoordeeld welk deel van de schade voor rekening van de aanvrager behoort te blijven (zie o.a. ABRvS 5 september 2012, AB 2013/79). Daarbij geldt het minimumforfait van artikel 6.2 lid 2 Wro overigens als ondergrens: schade die niet uitstijgt boven het minimumforfait van 2 procent van de waarde valt in ieder geval binnen het normale maatschappelijke risico.
5. Ten tweede wordt door de Afdeling overwogen, dat voor zover wordt geadviseerd dat een planologische ontwikkeling (gedeeltelijk) in de lijn der verwachtingen ligt en er om die reden een verhoogd forfait wordt toegepast, dit (verhoogde forfait) geldt voor alle ruimtelijke gevolgen
7. Wanneer de schade (gedeeltelijk) uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico, kan ook gekozen worden voor de hantering van een kortingspercentage in plaats van een verhoogd forfait (zie bijvoorbeeld ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2009; ABRvS 26 februari 2014,
3. De uitspraken van 2 april 2014 en 4 juni 2014 bieden enkele handvaten voor de beoordeling van het normale maatschappelijke risico.
StAB
3 / 2014
94
Schadevergoeding
ECLI:NL:RVS:2014:598; ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1438 en ABRvS 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0153). In de jurisprudentie komen verschillende kortingspercentages voor, van 15 procent tot 75 procent, waarbij geldt dat een kortingspercentage goed moet worden onderbouwd. De Afdeling geeft in casu geen inhoudelijk oordeel over de keuze voor het forfait of de korting, maar oordeelt slechts dat het college door het advies te volgen haar besluit toereikend heeft gemotiveerd. Daaruit leid ik af, dat een bestuursorgaan de keuze heeft tussen de hantering van een verhoogd forfait of een kortingspercentage, waarbij deze keuze, maar ook de hoogte van het forfait of de korting goed moeten worden onderbouwd. Berthy van den Broek
14-84 ABRvS 9 april 2014, nr. 201211639/1/A2 (Nadeelcompensatie dijkverbetering Rijnland) Casus In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de uitvoering van werkzaamheden ten behoeve van een goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd. De vraag of de gevolgen van een overheidshandeling al dan niet buiten het normale maatschappelijke risico vallen, moet echter worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de omvang van de schade. Van een boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgend nadeel kan sprake zijn als een maatregel weliswaar als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, maar een individueel belang ten gevolge van een zodanige maatregel zodanig zwaar wordt getroffen, dat het uit die maatregel voortvloeiende nadeel redelijkerwijs niet ten laste van de betrokkenen dient te blijven. In dit verband is van belang dat uit het door [appellant A], [appellant B] en [appellante C] bij de aanvragen gevoegde taxatierapport blijkt dat de relatieve
omvang van de waardevermindering van de appartementen respectievelijk 17,4%, 17,8% en 18,3% bedraagt. Het college heeft de aanvragen om nadeelcompensatie behandeld op grond van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005. Deze verordening biedt een regeling voor de behandeling en beoordeling van de op het rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten gebaseerde verzoeken om schadevergoeding. Niet voor vergoeding komt in aanmerking schade die valt binnen het normaal maatschappelijk risico. Uit de tussenuitspraak volgt dat de omstandigheid dat de schade het gevolg is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, niet betekent dat de schade reeds daarom binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Het college dient te beoordelen in hoeverre de omvang van de door de kustversterkingswerkzaamheden veroorzaakte waardevermindering van de appartementen buiten het normaal maatschappelijk risico valt en voor vergoeding in aanmerking komt. De waardevermindering van de appartementen is door het college gesteld op 10% van de marktwaarden van de appartementen per april 2007. Deze schade behoort volgens het college tot het normaal maatschappelijk risico. Rechtsvraag Mocht het college voor de beantwoording van de vraag of de schade buiten het normaal maatschappelijk risico valt, een drempel van 10% van de waarde van de appartementen onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, hanteren? Uitspraak In dit geval is voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een drempel van 10% uitgangspunt dat, zoals de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, de uitvoering van de kustversterkingswerkzaamheden ten behoeve van een goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd. Door de duinuitbreiding en verhoging is het zicht op het strand vanuit de appartementen nagenoeg geheel verloren gegaan. Ook is het zicht op de branding bij vloed en bij een smalle branding verloren gegaan. De aard van de schade, uitzichtschade die zich manifesteert in waardever-
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
mindering van de appartementen, staat op zich niet aan toepassing van een drempel in de weg. De ligging van de appartementen op de eerste verdieping van een gebouw dat vlak bij de duinen ligt, leidt tot een verhoogde kans op het ontstaan van uitzichtschade als gevolg van kustversterkingswerkzaamheden. Anders dan het college betoogt, is dit onvoldoende reden om een hoge drempel van 10% te hanteren. Een waardedaling van 10% is zware schade en kan niet als behorend tot het normaal maatschappelijk risico worden aangemerkt. Anders dan het college betoogt, kan deze schade evenmin voor rekening van [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C] blijven op de grond dat zij het risico daarvan hebben aanvaard. Ten tijde van de aankoop van de appartementen door [appellant A], [appellant B] en [appellante C] was het op grond van het bestemmingsplan niet voorzienbaar dat een dijk in het duin, een verhoging tot negen meter boven NAP, zou worden aangelegd. Evenmin konden [appellant A], [appellant B] en [appellante C] deze ontwikkeling op grond van concrete beleidsdocumenten, waarin invulling wordt gegeven aan de bestemming ‘kustverdediging’, of op grond van andere informatie voorzien Het betoog slaagt. (..) De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, zelf in de zaak te voorzien. Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013 in zaak nr. 201207118/1/A2 volgt dat aansluiting kan worden gezocht bij de in artikel 6.2 Wro neergelegde ondergrens voor de bepaling van de vergoedbaarheid van de schade, nu ook dat stelsel berust op het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten en de aard van de toegebrachte schade overeenkomstig is. In artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening is een drempel van 2% neergelegd. Deze drempel is een minimum-forfait, dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om vergoeding van indirecte planschade in de vorm van waardevermindering, ongeacht de vraag of de beweerdelijke schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan
95
worden aangemerkt. Uit de tussenuitspraak volgt dat de kustversterkingswerkzaamheden als een normale maatschappelijke ontwikkeling moeten worden aangemerkt. Onder 3.3.3 is overwogen dat [appellant A], [appellant B] en [appellante C] een grotere kans op het ontstaan van schade hadden wegens de locatie van de appartementen en de ligging van de appartementen op de eerste verdieping. Gelet hierop ligt het in de rede een drempel van 5% te hanteren. Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005 artikel 6.2 Wro Overwegingen 1. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de uitvoering van werkzaamheden ten behoeve van een goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd. De vraag of de gevolgen van een overheidshandeling al dan niet buiten het normale maatschappelijke risico vallen, moet echter worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de omvang van de schade. Van een boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgend nadeel kan sprake zijn als een maatregel weliswaar als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, maar een individueel belang ten gevolge van een zodanige maatregel zodanig zwaar wordt getroffen, dat het uit die maatregel voortvloeiende nadeel redelijkerwijs niet ten laste van de betrokkenen dient te blijven. In dit verband is van belang dat uit het door [appellant A], [appellant B] en [appellante C] bij de aanvragen gevoegde taxatierapport blijkt dat de relatieve omvang van de waardevermindering van de appartementen respectievelijk 17,4%, 17,8% en 18,3% bedraagt. Het college heeft in navolging van het advies van de schadecommissie de omvang van de waardevermindering ten onrechte niet betrokken bij de vraag of de door de kustversterkingswerkzaamheden veroorzaakte schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Het college dient de besluiten van 19 januari 2012 nader te motiveren dan wel nieuwe besluiten te nemen. 2. Het college heeft de besluiten van 19 januari 2012 onder verwijzing naar adviezen van de adviescommissie nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland
StAB
3 / 2014
96 nader gemotiveerd en de afwijzing van de verzoeken om nadeelcompensatie gehandhaafd. In de adviezen is allereerst uiteengezet dat [appellant A], [appellant B] en [appellante C] ten tijde van de aankoop van de appartementen op grond van de toen geldende bestemmingsplannen Noordboulevards en Buitengebied rekening dienden te houden met de mogelijkheid van ophoging van het strand en bestaande duinen en overigens ook met andere belemmeringen van het uitzicht en de privacy. Volgens de adviescommissie heeft de realisering van de kustversterking in vergelijking met de meest ongunstige invulling van het ten tijde van de aankoop ter plaatse geldende planologische regime niet tot een waardedaling van de appartementen van [appellant A], [appellant B] en [appellante C] geleid. Subsidiair is in de adviezen uiteengezet dat indien alleen wordt gekeken naar de feitelijke invloed van de kustversterkingswerkzaamheden op de waarde van de appartementen, de waardedaling 10% van de waarde van de appartementen onmiddellijk vóór het in werking treden van het kustversterkingsplan bedraagt. De omvang van de schade kan volgens de adviescommissie niet geacht worden het normaal maatschappelijk risico te overstijgen. Daarbij is in aanmerking genomen dat de uitvoering van de onderhavige werkzaamheden ten behoeve van een goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd. Voor de uitvoering van het kustversterkingsplan is niet rechtstreeks een inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht of het exclusieve gebruiksrecht van [appellant A], [appellant B] en [appellante C]. Ook kunnen zij geen aanspraak maken op een vrij blijvend uitzicht op de Noordzee en het strand. Al deze omstandigheden in aanmerking nemend, acht de adviescommissie een drempel van 10% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, in de rede liggen. Voorts heeft de adviescommissie overwogen dat voor zover een waardevermindering van 10% geacht moet worden het normaal maatschappelijk risico te overstijgen, de schade desalniettemin voor rekening van [appellant A], [appellant B] en [appellante C] kan worden gelaten wegens actieve risicoaanvaarding. Zij hadden ten tijde van de aankoop van de appartementen rekening kunnen houden met de mogelijkheid van ophoging van het strand en de duinen, aldus de adviescommissie.
Schadevergoeding
3. [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C] betogen dat het college zich in navolging van de adviescommissie ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij geen schade hebben geleden. Daartoe stellen zij dat zij ten tijde van de aankoop van hun appartementen niet uit konden gaan van de, wat betreft uitzicht, meest ongunstige invulling van bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden van het direct vóór de uitvoering van de werkzaamheden geldende planologische regime, omdat in het bestemmingsplan in het geheel geen grenzen zijn gesteld aan de inrichting van de kustverdediging. Daarnaast betogen zij dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat een schade van 10% van de waarde van de appartementen voorafgaande aan de schadeveroorzakende gebeurtenis niet boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgt. Ook heeft de adviescommissie miskend dat de uitvoering van het kustversterkingsplan in september 2007 tot april/mei 2008 niet voorzienbaar kan worden geacht. Ten tijde van de aankoop van de appartementen was deze vorm van kustversterking niet in concrete beleidsdocumenten neergelegd en ook niet anderszins kenbaar. 3.1. Het college heeft de aanvragen om nadeelcompensatie behandeld op grond van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005. Deze verordening biedt een regeling voor de behandeling en beoordeling van de op het rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten gebaseerde verzoeken om schadevergoeding. Niet voor vergoeding komt in aanmerking schade die valt binnen het normaal maatschappelijk risico. Uit de tussenuitspraak volgt dat de omstandigheid dat de schade het gevolg is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, niet betekent dat de schade reeds daarom binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Het college dient te beoordelen in hoeverre de omvang van de door de kustversterkingswerkzaamheden veroorzaakte waardevermindering van de appartementen buiten het normaal maatschappelijk risico valt en voor vergoeding in aanmerking komt. Het college heeft hieraan een onjuiste uitvoering gegeven in zoverre het zich op het standpunt stelt dat het niet aan die beoordeling toe komt. Volgens het college passen de kustversterkingswerkzaamheden binnen de maximale mogelijkheden van het geldende planologische regime en zijn [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C] derhalve niet in een nadeliger positie komen te verkeren,
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
omdat een planologische verslechtering zich niet voor heeft gedaan. Anders dan het college betoogt, hanteert het een onjuiste vergelijkingsmaatstaf. Voor de beoordeling van een verzoek om nadeelcompensatie op grond van de verordening dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de feitelijke situaties met en zonder de uitvoering van het kustversterkingsplan. Een planologische vergelijking ligt in dit geval niet in de rede voor de beoordeling van de vraag of er schade is geleden. Daarbij komt dat in het bestemmingsplan in het geheel geen grenzen aan de breedte of lengte van een kustversterkingswerk zijn gesteld, zodat de door de adviescommissie voorgestane planologische vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan en het kustversterkingsplan niet goed mogelijk is en bovendien altijd tot de conclusie zou leiden dat een nadeliger situatie zich niet voordoet. Het betoog slaagt. 3.2. Het college heeft subsidiair aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de werkzaamheden hebben geleid tot een feitelijke waardevermindering van 10%. Deze schade behoort volgens het college tot het normaal maatschappelijk risico. Anders dan [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C] betogen, mocht het college uitgaan van een waardevermindering van 10%. In de adviezen is aangegeven dat in de bij de aanvragen gevoegde taxatierapporten van Y.M. Segaar genoemde marktwaarden van de appartementen voor de peildatum niet onredelijk zijn. De marktwaarden van de appartementen van [appellant A], [appellant B] en [appellante C] per half april 2007, onmiddellijk vóór het in werking treden van het kustversterkingsplan en de daarop volgende uitvoering ervan, bedragen respectievelijk € 560.000,00, € 575.000,00 en € 530.000,00. Gelet op de geringe verschillen met de taxaties van Y.M. Segaar heeft het college op de adviezen af kunnen gaan. Over de beoordeling van de waardevermindering is in het advies vermeld dat deskundigen referentieobjecten met en zonder zeezicht hebben vergeleken. Uit het vergelijkende marktonderzoek blijkt dat er significante verschillen zijn tussen transactieprijzen van appartementen met en zonder zeezicht. Ook wordt de transactieprijs sterk beïnvloed door de woonlaag waarop het appartement zich bevindt. Dit beeld wordt bevestigd door de verkoopprijzen van nieuwbouwappartementen in het complex Residence Zee & Duin in Noordwijk. Daarnaast
97
is bij de bepaling van de waardedaling rekening gehouden met de belemmerende werking van de feitelijk aanwezige infrastructuur in de directe nabijheid van de appartementen en met natuurlijke wijzigingen in de duinstructuur, nu de appartementen zich op de eerste woonlaag bevinden. De waardevermindering van de appartementen is in het advies gesteld op 10% van de marktwaarden van de appartementen per april 2007. Anders dan [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C] betogen, mocht het college in navolging van het advies uitgaan van een waardevermindering van 10%. Dat volgens Y.M. Segaar de relatieve omvang van de waardevermindering van de appartementen respectievelijk 17,4%, 17,8% en 18,3% bedraagt, is onvoldoende voor het oordeel dat het advies op dit punt niet deugdelijk is. Evenmin vormt het ontbreken van een taxatierapport met een handtekening van een taxateur voldoende grond voor het oordeel dat de waardevermindering niet door middel van een vergelijkend marktonderzoek mocht worden vastgesteld. Het betoog treft in zoverre geen doel. 3.3. Naar aanleiding van het betoog van [appellant A], [appellant B] en [appellante C] dat het college voor de beantwoording van de vraag of de schade buiten het normaal maatschappelijk risico valt, niet een drempel van 10% van de waarde van de appartementen onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft mogen hanteren, wordt het volgende overwogen. 3.3.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 december 2012 in zaak nr. 201112232/1/A2, is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan. Dit komt daarbij beoordelingsvrijheid toe. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling naar behoren moeten onderbouwen. De bestuursrechter toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee dus ook aan het égalité-beginsel. In beginsel is het met het oog op de uniformiteit en de voorspelbaarheid van de eventuele vergoeding van schade aanvaardbaar dat het bestuursorgaan bij het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico werkt met een vaste drempel. Dat komt de rechtszekerheid ten
StAB
3 / 2014
98 goede, nu de vraag of schade buiten het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico valt daarmee aanstonds eenvoudig kan worden beantwoord. Het bestuursorgaan zal, als daartoe op grond van de door de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat, moeten beoordelen of deze drempel ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als drempel hanteert, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012 in zaak nr. 201104496/T1/A2). 3.3.2. De vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. 3.3.3. In dit geval is voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een drempel van 10% uitgangspunt dat, zoals de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, de uitvoering van de kustversterkingswerkzaamheden ten behoeve van een goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd. Door de duinuitbreiding en verhoging is het zicht op het strand vanuit de appartementen nagenoeg geheel verloren gegaan. Ook is het zicht op de branding bij vloed en bij een smalle branding verloren gegaan. De aard van de schade, uitzichtschade die zich manifesteert in waardevermindering van de appartementen, staat op zich niet aan toepassing van een drempel in de weg. De ligging van de appartementen op de eerste verdieping van een gebouw dat vlak bij de duinen ligt, leidt tot een verhoogde kans op het ontstaan van uitzichtschade als gevolg van kustversterkingswerkzaamheden. Anders dan het college betoogt, is dit onvoldoende
Schadevergoeding
reden om een hoge drempel van 10% te hanteren. Een waardedaling van 10% is zware schade en kan niet als behorend tot het normaal maatschappelijk risico worden aangemerkt. Anders dan het college betoogt, kan deze schade evenmin voor rekening van [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C] blijven op de grond dat zij het risico daarvan hebben aanvaard. Ten tijde van de aankoop van de appartementen door [appellant A], [appellant B] en [appellante C] was het op grond van het bestemmingsplan niet voorzienbaar dat een dijk in het duin, een verhoging tot negen meter boven NAP, zou worden aangelegd. Evenmin konden [appellant A], [appellant B] en [appellante C] deze ontwikkeling op grond van concrete beleidsdocumenten, waarin invulling wordt gegeven aan de bestemming ‘kustverdediging’, of op grond van andere informatie voorzien Het betoog slaagt. 4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 19 januari 2012 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, zelf in de zaak te voorzien. Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013 in zaak nr. 201207118/1/A2 volgt dat aansluiting kan worden gezocht bij de in artikel 6.2 Wro neergelegde ondergrens voor de bepaling van de vergoedbaarheid van de schade, nu ook dat stelsel berust op het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten en de aard van de toegebrachte schade overeenkomstig is. In artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening is een drempel van 2% neergelegd. Deze drempel is een minimum-forfait, dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om vergoeding van indirecte planschade in de vorm van waardevermindering, ongeacht de vraag of de beweerdelijke schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Uit de tussenuitspraak volgt dat de kustversterkingswerkzaamheden als een normale maatschappelijke ontwikkeling moeten worden aangemerkt. Onder 3.3.3 is overwogen dat [appellant A], [appellant B] en [appellante C] een grotere kans op het ontstaan van schade hadden wegens de locatie van de appartementen en de ligging van de
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
appartementen op de eerste verdieping. Gelet hierop ligt het in de rede een drempel van 5% te hanteren. Het college dient aan [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C] respectievelijk alsnog € 28.000,00, € 28.750,00 en € 26.500,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 27 november 2008, de dag waarop het college de aanvragen heeft ontvangen, tot aan de dag van algehele voldoening, te betalen. De besluiten van 23 juni 2011 worden herroepen. De Afdeling zal tevens bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
14-85
99
de omzet redelijk is in een geval zoals hier, waarin de weggebonden onderneming een horecabedrijf is. De minister dient alsnog in te gaan op het betoog van De Wouwse Tol dat het hanteren van een ondergrens van 15% van de omzet op jaarbasis tot onvoldoende differentiatie tussen verschillende branches leidt. Voorts dient de minister nader in te gaan op het betoog van De Wouwse Tol dat het niet redelijk is een drempel van 15% toe te passen op schade geleden als gevolg van de volledige wegafsluiting in de periode van 16 tot en met 28 juli 2006. Bij brief van 22 maart 2013 heeft de minister, ter uitvoering van de tussenuitspraak, het besluit van 18 januari 2011 nader gemotiveerd en de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie gehandhaafd.
ABRvS 28 mei 2014, nr. 201112232/1/A2 (De Wouwse Tol/nadeelcompensatie) (ECLI:NL:RVS:2014:1868)
Rechtsvraag Kan een vaste drempelwaarde van 15% voor het ondernemersrisico gehanteerd worden gelet op de verschillende typen weggebonden ondernemingen?
Casus De Wouwse Tol exploiteert een wegrestaurant/hotel. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat zij daarmee heeft gekozen voor een weggebonden onderneming en dus voor afhankelijkheid van de toestroom van klanten over de weg. Hieraan is inherent dat soms nadeel wordt ondervonden door de uitvoering van verkeersmaatregelen of wegwerkzaamheden, zoals dat heeft plaatsgevonden in de periode maart-april 2006, waardoor haar onderneming dan verminderd of niet bereikbaar is voor klanten. Dit nadeel behoort in beginsel tot het eigen ondernemersrisico. Schadevergoeding is eerst aan de orde indien sprake is van onevenredige, dat wil zeggen buiten het normale ondernemersrisico vallende schade. Het hanteren van een ondergrens of drempel voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van schade geleden als gevolg van die verkeersmaatregelen, waaronder in het kader daarvan te verrichten reconstructiewerkzaamheden, sluit hierbij aan. Pas als de schade boven de drempel uitkomt, is sprake van onevenredige schade zoals hiervoor bedoeld. In de tussenuitspraak is verder overwogen dat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat het hanteren van een vaste ondergrens van 15% van
Uitspraak In de tussenuitspraak is overwogen dat het hanteren van een vaste drempel van 15% mogelijkerwijs tot onvoldoende differentiatie tussen verschillende typen weggebonden ondernemingen leidt. Het is aan de minister om een gemotiveerd oordeel te geven over de vraag of differentiatie gerechtvaardigd is en wat dat betekent voor de invulling van het normaal ondernemersrisico. De Wouwse Tol betoogt in dit verband terecht dat de minister geen motivering heeft gegeven voor de hoogte van de toegepaste drempel. De minister heeft in zoverre een onjuiste uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak. Voor de stelling van de minister dat de toepassing van de drempel van 15% alleen dan hoeft te worden gemotiveerd als de omvang van de schade die drempel nadert en dat er dan alleen een beoordeling plaatsvindt of individuele omstandigheden ertoe nopen dat wordt afgezien van toepassing van de drempel en dat alleen in dat verband aandacht hoeft te worden besteed aan de verhouding omzet en kosten, is geen grond aanwezig. Hiermee is geen antwoord gegeven op de vraag of uiteenlopende gevolgen voor verschillende typen ondernemingen ertoe zouden moeten leiden dat andere omzetdrempels worden gehanteerd. Dat dit volgens de minister
StAB
3 / 2014
100 niet nodig en ook niet goed mogelijk is, vormt een onvoldoende rechtvaardiging om de opdracht in de tussenuitspraak te reduceren tot de vraag of een onderneming individueel onevenredig hard wordt getroffen in het geval die onderneming de drempel van 15% nadert. In dit verband is van belang dat De Wouwse Tol terecht heeft betoogd dat bij een verzoek om nadeelcompensatie van een onderneming die volledig afhankelijk is van de snelweg, het in nagenoeg alle gevallen zal gaan om wegrestaurants/hotels of tankstations. Aan de hand van cijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek heeft De Wouwse Tol voorts laten zien dat beide typen ondernemingen, enerzijds wegrestaurants/hotels en anderzijds tankstations, een verschillende kostenstructuur kennen en een wezenlijk andere verhouding tussen kosten en omzet. Dat er verschillen binnen de horecabranche zijn qua bedrijfsvoering, neemt niet weg dat de kostenstructuur in grote lijnen overeenkomt. Voorts heeft De Wouwse Tol aan de hand van rekenvoorbeelden laten zien dat een omzetderving van 15% bij beide ondernemingen tot zeer uiteenlopende schadebedragen leidt. Gelet daarop ligt het in de rede dat de minister ten aanzien van verschillende typen weggebonden ondernemingen verschillende omzetdrempels zou hanteren. Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 Overwegingen 1. De Wouwse Tol exploiteert een wegrestaurant/hotel. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat zij daarmee heeft gekozen voor een weggebonden onderneming en dus voor afhankelijkheid van de toestroom van klanten over de weg. Hieraan is inherent dat soms nadeel wordt ondervonden door de uitvoering van verkeersmaatregelen of wegwerkzaamheden, zoals dat heeft plaatsgevonden in de periode maart – april 2006, waardoor haar onderneming dan verminderd of niet bereikbaar is voor klanten. Dit nadeel behoort in beginsel tot het eigen ondernemersrisico. Schadevergoeding is eerst aan de orde indien sprake is van onevenredige, dat wil zeggen buiten het normale ondernemersrisico vallende schade. Het hanteren van een ondergrens of drempel voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van schade geleden als gevolg van die verkeersmaatregelen, waaronder in het
Schadevergoeding
kader daarvan te verrichten reconstructiewerkzaamheden, sluit hierbij aan. Pas als de schade boven de drempel uitkomt, is sprake van onevenredige schade zoals hiervoor bedoeld. In de tussenuitspraak is verder overwogen dat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat het hanteren van een vaste ondergrens van 15% van de omzet redelijk is in een geval zoals hier, waarin de weggebonden onderneming een horecabedrijf is. De minister dient alsnog in te gaan op het betoog van De Wouwse Tol dat het hanteren van een ondergrens van 15% van de omzet op jaarbasis tot onvoldoende differentiatie tussen verschillende branches leidt. Voorts dient de minister nader in te gaan op het betoog van De Wouwse Tol dat het niet redelijk is een drempel van 15% toe te passen op schade geleden als gevolg van de volledige wegafsluiting in de periode van 16 tot en met 28 juli 2006. 2. Gelet op dit oordeel van de Afdeling in de tussenuitspraak, is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 januari 2011 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. 3. Bij brief van 22 maart 2013 heeft de minister, ter uitvoering van de tussenuitspraak, het besluit van 18 januari 2011 nader gemotiveerd en de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie gehandhaafd. Volgens de minister wordt met de drempel van 15% van de gemiddelde omzet over de drie voorgaande jaren invulling gegeven aan de gedachte dat schade als gevolg van infrastructurele maatregelen in beginsel voor rekening van de benadeelde dient te komen. Een redelijk handelend ondernemer die in belangrijke mate afhankelijk is van een goed functionerende infrastructuur voor zijn bedrijfsvoering, dient rekening te houden met een tijdelijke daling van de omzet als gevolg van infrastructurele maatregelen. De minister acht een nadere motivering voor het hanteren van een vaste drempel van 15%, waarbij wordt ingegaan op de vraag naar het belang van differentiatie tussen verschillende branches niet goed mogelijk. Daartoe stelt hij dat ook binnen een branche aanzienlijke verschillen optreden. Differentiatie is volgens de minister ook niet nodig. Daartoe stelt hij dat het door De Wouwse Tol geleden omzetverlies niet de drempel van 15% overschrijdt. Nu het omzetverlies de drempel van 15% nadert, dient volgens de minister
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
alleen te worden gekeken of de invloed van de schade op de onderneming aan toepassing van die drempel in de weg staat. De Wouwse Tol is volgens de minister niet onevenredig belast door het omzetverlies als gevolg van de werkzaamheden. De werkzaamheden zijn in een korte intensieve periode uitgevoerd en daardoor heeft De Wouwse Tol kosten kunnen besparen. In 2006 heeft zij een positief bedrijfsresultaat behaald, aldus de minister. Dit leidt de minister tot de conclusie dat toepassing van de drempel van 15% in dit geval gerechtvaardigd is. De schade geleden in de periode van 16 tot en met 28 juli 2006, waarin De Wouwse Tol volledig onbereikbaar was, hoeft daarvan niet te worden uitgezonderd. Ter hoogte van De Wouwse Tol is de gehele deklaag vervangen van de A58. Dergelijke onderhoudswerkzaamheden vinden in de regel elke tien tot twaalf jaar plaats. Het in verband daarmee afsluiten van toe- en afritten voor een beperkte periode van twaalf dagen komt vaker voor en is niet als abnormaal aan te merken. In zoverre verschilt de situatie van een zelden voorkomende, langdurige volledige afsluiting van een tankstation, zoals dat zich voordeed in de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2004 in zaak 200403461/1. 4. De Wouwse Tol betoogt in haar zienswijze dat de minister ten onrechte heeft nagelaten een motivering te geven voor de toepassing van een drempel van 15%. Ten onrechte heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat pas wanneer de schade de omvang van de drempel van 15% nadert, er reden is om toepassing van die drempel te motiveren. Voorts betoogt de De Wouwse Tol dat de minister heeft miskend dat de uitvoering van de werkzaamheden in de periode 16 tot en met 28 juli 2006 middenin het hoogseizoen viel en voor De Wouwse Tol nadelig is, omdat in juli de omzet bijna twee keer zoveel hoger is dan die van januari. De keuze van de minister om de volledige afsluiting juist in juli te laten vallen, ondanks dat herhaaldelijk is verzocht om een andere maand, heeft dan ook de schade vergroot.
atie gerechtvaardigd is en wat dat betekent voor de invulling van het normaal ondernemersrisico. De Wouwse Tol betoogt in dit verband terecht dat de minister geen motivering heeft gegeven voor de hoogte van de toegepaste drempel. De minister heeft in zoverre een onjuiste uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak. Voor de stelling van de minister dat de toepassing van de drempel van 15% alleen dan hoeft te worden gemotiveerd als de omvang van de schade die drempel nadert en dat er dan alleen een beoordeling plaatsvindt of individuele omstandigheden ertoe nopen dat wordt afgezien van toepassing van de drempel en dat alleen in dat verband aandacht hoeft te worden besteed aan de verhouding omzet en kosten, is geen grond aanwezig. Hiermee is geen antwoord gegeven op de vraag of uiteenlopende gevolgen voor verschillende typen ondernemingen ertoe zouden moeten leiden dat andere omzetdrempels worden gehanteerd. Dat dit volgens de minister niet nodig en ook niet goed mogelijk is, vormt een onvoldoende rechtvaardiging om de opdracht in de tussenuitspraak te reduceren tot de vraag of een onderneming individueel onevenredig hard wordt getroffen in het geval die onderneming de drempel van 15% nadert. In dit verband is van belang dat De Wouwse Tol terecht heeft betoogd dat bij een verzoek om nadeelcompensatie van een onderneming die volledig afhankelijk is van de snelweg, het in nagenoeg alle gevallen zal gaan om wegrestaurants/hotels of tankstations. Aan de hand van cijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek heeft De Wouwse Tol voorts laten zien dat beide typen ondernemingen, enerzijds wegrestaurants/hotels en anderzijds tankstations, een verschillende kostenstructuur kennen en een wezenlijk andere verhouding tussen kosten en omzet. Dat er verschillen binnen de horecabranche zijn qua bedrijfsvoering, neemt niet weg dat de kostenstructuur in grote lijnen overeenkomt. Voorts heeft De Wouwse Tol aan de hand van rekenvoorbeelden laten zien dat een omzetderving van 15% bij beide ondernemingen tot zeer uiteenlopende schadebedragen leidt. Gelet daarop ligt het in de rede dat de minister ten aanzien van verschillende typen weggebonden ondernemingen verschillende omzetdrempels zou hanteren. Het betoog slaagt.
5. In de tussenuitspraak is overwogen dat het hanteren van een vaste drempel van 15% mogelijkerwijs tot onvoldoende differentiatie tussen verschillende type weggebonden ondernemingen leidt. Het is aan de minister om een gemotiveerd oordeel te geven over de vraag of differenti-
101
Zie ook ECLI:NL:RVS:2012:BY5105
StAB
3 / 2014
102
14-86
Schadevergoeding
deling van het normale maatschappelijke risico kunnen worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. artikel 6.1 Wro
ABRvS 4 juni 2014, nr. 201303708/1/A2 (Bodegraven-Reeuwijk/planschade) (ECLI:NL:RVS:2014:2009) Casus Belanghebbende heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit van 21 juni 2007. Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het realiseren van de andere woning op korte afstand van de eigen woning ertoe heeft geleid dat zijn woongenot is afgenomen en dat de waarde van de eigen woning is gedaald. Het college heeft advies gevraagd aan Van Oosten Groep B.V. (hierna: Van Oosten). In een advies van 19 april 2013 heeft Van Oosten uiteengezet dat de planologische ontwikkeling weliswaar in de lijn der verwachtingen lag, maar dat de gestelde schade, gezien de door Achterhof verrichte taxatie, relatief hoog is. Volgens Van Oosten dient de schade daarom niet geheel voor rekening van belanghebbende te blijven en bestaat aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming in de schade van € 6.250. Wederpartij betoogt dat het college, door het advies van 19 april 2013 te volgen, heeft miskend dat de omvang van de schade niet vaststaat en dat de schade volledig onder het normale maatschappelijke risico valt. Rechtsvraag Valt de schade volledig onder het normale maatschappelijke risico? Uitspraak Dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent niet dat, naar wederpartij heeft aangevoerd, de gevolgen van de ontwikkeling volledig onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoor-
Overwegingen 1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. 2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade. 3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
103
4. [belanghebbende] is eigenaar van de vrijstaande woning aan de [locatie] te Bodegraven.
bende] te blijven en bestaat aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming in de schade van € 6.250.
5. Bij besluit van 21 juni 2007 heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend ten behoeve van de bouw van een vrijstaande woning op het perceel naast de woning aan de Zuidzijde 24 te Bodegraven. [wederpartij], initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen vergoedingen van planschade voor haar rekening te nemen.
12. Het college heeft het advies van 19 april 2013 aan het besluit van 3 september 2013 ten grondslag gelegd. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
6. [belanghebbende] heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit van 21 juni 2007. Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het realiseren van de andere woning op korte afstand van de eigen woning ertoe heeft geleid dat zijn woongenot is afgenomen en dat de waarde van de eigen woning is gedaald.
13.1. Uit het advies van Achterhof valt af te leiden dat de taxatie in overleg met een taxateur heeft plaatsgevonden. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt waarom dit onderdeel van het advies ten tijde van het besluit van 3 september 2013 achterhaald zou zijn. In dit verband is, anders dan [wederpartij] heeft aangevoerd, het tijdsverloop tussen de taxatie en het besluit onvoldoende. Daarbij is van belang dat [wederpartij] niet een bericht van een andere deskundige heeft overgelegd waarin de taxatie gemotiveerd is bestreden. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op dit onderdeel van het advies heeft mogen baseren.
7. Het college heeft advies gevraagd aan Achterhof Planschade Advies B.V. (hierna: Achterhof). In een advies van 4 maart 2011 heeft Achterhof een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime gemaakt. Uit deze vergelijking heeft zij de conclusie getrokken dat [belanghebbende] als gevolg van de planologische wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat de waarde van zijn woning ten tijde van de inwerkingtreding van het besluit van 21 juni 2007 van € 525.000 naar € 500.000 is gedaald. Het college heeft dit advies aan het besluit van 9 mei 2011 ten grondslag gelegd. (...) 11. Het college heeft naar aanleiding van de aangevallen uitspraak advies gevraagd aan Van Oosten Groep B.V. (hierna: van Oosten). In een advies van 19 april 2013 heeft Van Oosten uiteengezet dat de planologische ontwikkeling weliswaar in de lijn der verwachtingen lag, maar dat de gestelde schade, gezien de door Achterhof verrichte taxatie, relatief hoog is. Volgens Van Oosten dient de schade daarom niet geheel voor rekening van [belangheb-
13. [wederpartij] betoogt dat het college, door het advies van 19 april 2013 te volgen, heeft miskend dat de omvang van de schade niet vaststaat en dat de schade volledig onder het normale maatschappelijke risico valt.
Dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent niet dat, naar [wederpartij] heeft aangevoerd, de gevolgen van de ontwikkeling volledig onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico kunnen worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Uit het besluit van 3 september 2013, gelezen in samenhang met het advies van 19 april 2013, valt af te leiden dat het college wegens het normale maatschappelijke risico een korting van 75 procent op de schadevergoeding heeft toegepast. In het betoog van [wederpartij] is, gelet op de hoogte van de schade als gevolg van het besluit van 21 juni 2007, in verhouding tot de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college die schade ten onrechte niet volledig voor risico van [belanghebbende] heeft gelaten. De door [wederpartij] aange-
StAB
3 / 2014
104
Schadevergoeding
haalde uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201113115/1/A2 doet daaraan niet af, omdat die betrekking heeft op een andere situatie en een andere planologische wijziging dan hier aan de orde. Zie ook de annotatie bij de uitspraak van de ABRvS van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1151.
StAB
3 / 2014
Register op onderwerp
105
Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.
Milieu/natuur/water Afvalstoffen Afvalstof 14-64 Dwangsom 14-64 Kaderrichtlijn water 14-64 Zeewater 14-64 Zich ontdoen van 14-64 Agrarisch Besmettingsgevaar 14-63 Geurhinder 14-63 Mensenrechten 14-63 Europees en internationaal recht Besmettingsgevaar 14-63 Coördinatie 14-65 Europese richtlijn 14-65 Geurhinder 14-63 Grondwater 14-65 Habitatrichtlijn 14-59, 14-61 Mensenrechten 14-63 Natura 2000-gebied 14-58*, 14-59, 14-61, 14-62* Prejudiciële vraag 14-61 Rechtstreekse werking 14-65 Richtlijnconform 14-65 Significante gevolgen 14-59, 14-61 Vergunningplicht 14-61 Handhaving Afvalstof 14-64 Dwangsom 14-64 Kaderrichtlijn water 14-64 Zeewater 14-64 Zich ontdoen van 14-64 Inrichtingen en vergunningen Natuurbeschermingswet 14-57*, 14-59 Vervallen vergunning 14-57* Natuurbescherming Habitatrichtlijn 14-59, 14-61 Natura 2000-gebied 14-58*, 14-59, 14-61, 14-62* Natuurbeschermingswet 14-57*, 14-59 Passende beoordeling 14-58*
Prejudiciële vraag 14-61 Significante gevolgen 14-59, 14-61 Vergunningplicht 14-61 Vervallen vergunning 14-57* Procedures Coördinatie 14-65 Europese richtlijn 14-65 Grondwater 14-65 Rechtstreekse werking 14-65 Richtlijnconform 14-65 Water Afvalstof 14-64 Coördinatie 14-65 Dwangsom 14-64 Europese richtlijn 14-65 Grondwater 14-65 Kaderrichtlijn water 14-64 Overig 14-60* Rechtstreekse werking 14-65 Richtlijnconform 14-65 Zeewater 14-64 Zich ontdoen van 14-64
Ruimtelijke ordening Overige wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht 14-69, 14-74, 14-80, 14-81, 14-82* Besluit ruimtelijke ordening 14-70*, 14-72, 14-76, 14-78, 14-80, 14-81, 14-82* Bouwverordening 14-66, 14-80 Crisis- en herstelwet 14-69 Distributie planologisch onderzoek 14-69 Grondexploitatie 14-79* Monumentenwet 1988 14-66 Overige 14-68, 14-79* Provinciale verordening 14-70*, 14-72, 14-81, 14-82* Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 2 14-71 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 14-66, 14-67, 14-68, 14-71, 14-73, 14-75, 14-77, 14-79*, 14-80 Woningwet en diverse besluiten 14-66, 14-71
StAB
3 / 2014
106
Register op onderwerp
Planologische aspecten Algemene wet bestuursrecht 14-69, 14-74, 14-80, 14-81, 14-82* Besluit ruimtelijke ordening 14-70*, 14-72, 14-76, 14-78, 14-80, 14-81, 14-82* Bestemmingomschrijving 14-72 Crisis- en herstelwet 14-69 Distributie planologisch onderzoek 14-69 Milieueffectrapportage 14-72 Provinciale verordening 14-70*, 14-72, 14-81, 14-82* Verkeer en vervoer 14-72, 14-78 Wet op de Ruimtelijke Ordening oud Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 2 14-71 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 14-66, 14-67, 14-68, 14-71, 14-73, 14-75, 14-77, 14-79*, 14-80 Woningwet en diverse besluiten 14-66, 14-71 Wet ruimtelijke ordening Algemene wet bestuursrecht 14-69, 14-74, 14-80, 14-81, 14-82* Beheersverordening 14-76 Besluit ruimtelijke ordening 14-70*, 14-72, 14-76, 14-78, 14-80, 14-81, 14-82* Bestemmingomschrijving 14-72 Bouwverordening 14-66, 14-80 Grondexploitatie 14-79* Milieueffectrapportage 14-72 Overige 14-68, 14-79* Provinciale verordening 14-70*, 14-72, 14-81, 14-82* Verkeer en vervoer 14-72, 14-78 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 14-66, 14-67, 14-68, 14-71, 14-73, 14-75, 14-77, 14-79*, 14-80
Schadevergoeding Nadeelcompensatie Normaal maatschappelijk risico 14-83*, 14-84, 14-85, 14-86 Planschade Normaal maatschappelijk risico 14-83*, 14-84, 14-85, 14-86 Oorzaken 14-83*
StAB
3 / 2014
Register op artikel
107
Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.
Awb artikel 1:2 14-81 artikel 3:42 lid 2 14-82* artikel 5.32a lid 2 14-74 artikel 8:69a 14-68, 14-69, 14-80, 14-81
Habitatrichtlijn artikel 6 lid 3 14-59, 14-61
Barro
IPPC-richtlijn
artikel 2.4.4 aanhef en onder l 14-68 artikel 2.4.5 lid 1 14-68
artikel 7 14-65
Bijlage II Bor artikel 1 14-66 artikel 2 lid 4 aanhef en onder e 14-67 artikel 3 lid 6 aanhef en onder b 14-77 artikel 4 onderdeel 9 14-68 Bor artikel 5.18 lid 1 14-73 Bouwbesluit 2012 artikel 1.1 lid 1 14-66 artikel 7.21 14-66 artikel 7.22 14-66 Bro artikel 1.1 lid 1 aanhef en onder i 14-78 artikel 1.2.1 14-82* artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b 14-72, 14-81 artikel 3.1.6 lid 2 14-78, 14-80 artikel 3.3.3 14-76 artikel 5.1.1 14-76 BW artikel 6:162 14-60* artikel 6:174 14-60* Chw artikel 1.9 14-69 EU-Verdrag artikel 4 lid 3 14-59 EVRM artikel 8 14-63
Invoeringswet Wabo artikel 1.5 lid 1 14-71
Kadasterwet artikel 7f lid 2 14-79* artikel 7k lid 1 14-79* artikel 48 lid 2 aanhef en onder d 14-79* Kaderrichtlijn afvalstoffen 14-64 NB-wet 1998 artikel 16 14-59 artikel 19a 14-62* artikel 19b 14-62* artikel 19d 14-58*, 14-59 artikel 19f 14-58* artikel 39 14-62* artikel 43 lid 1 14-57* Protocol bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee 14-64 Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 14-85 Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005 14-84 Wabo artikel 2.1 14-75 artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c 14-71 artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder a 14-77 artikel 2.1 lid 1 onder e 14-63 artikel 2.1 eerste lid onder a en b 14-79* artikel 2.10 14-75 artikel 2.12 14-75
StAB
3 / 2014
108
Register op artikel
artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onder 3˚ 14-80 artikel 3.5 14-79* Waterwet artikel 6.1 14-64, 14-65 artikel 6.3 14-64 artikel 6.4 14-65 artikel 6.8 14-64 artikel 6.27 14-65 WMB artikel 1.1 lid 1 14-64 Wonw artikel 46 lid 6 14-71 Wro artikel 3.6 lid 1 onder a of b 14-70* artikel 3.38 lid 1 14-76 artikel 4.1 lid 6 14-82* artikel 4.3 lid 1 14-68 artikel 6.1 14-86 artikel 6.2 14-83*, 14-84 artikel 6.12 eerste lid 14-79* artikel 6.13 eerste lid aanhef en onder c sub 1 14-79* artikel 6.17 14-79* WRO artikel 19 lid 2 14-71
StAB
3 / 2014
