StAB 3 / 2015
Inhoud
3 2015
7
Artikel
16
Milieu/natuur/water
58
Ruimtelijke ordening
102
Schadevergoeding
115
Registers
StAB Jurisprudentietijdschrift voor omgevingsrecht
Inhoud Algemeen 7
Artikel
16
Milieu/natuur/water
58
Ruimtelijke ordening
102
Schadevergoeding
115
Registers
StAB Jurisprudentietijdschrift op het gebied van ruimtelijke ordening, milieubeheer en water. Een uitgave van Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening. Zie voor wekelijkse nieuwsberichten en diverse zoekmogelijkheden binnen het tijdschrift: www.stab.nl Citeertitel: StAB 2015, nr. … In 2015 zal StAB verschijnen in de maanden maart, juni, september en december. Redactie Milieuwetgeving: Mr. H.P. Nijhoff (070) 315 01 44 bc. M. Zuijderduijn Ruimtelijke ordening: Mr. G.A. Keus (070) 315 01 30 Mr. R.H. van Marle (070) 315 01 37 Schadevergoeding: Mr. ir. O.W.J.M. Scholte (070) 315 01 56 bc. P.A.H.M. Willems (070) 315 01 75 Annotaties: Mevr. prof. mr. A.B. Blomberg, mevr. mr. G.M. van den Broek, mevr. mr. drs. M.M. Kaajan, mr. T.E.P.A. Lam, mevr. mr. V.M.Y. van ’t Lam, prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, mevr. prof. mr. dr. H.F.M.W. van Rijswick, mevr. mr. D.S.P. Roelands-Fransen Aanwijzing voor auteurs Een auteur die een bijdrage voor dit tijdschrift aanlevert, geeft de uitgever tevens een niet-exclusief recht de bijdrage geheel of gedeeltelijk op te nemen in de door Boom Juridische uitgevers (al dan niet in samenwerking met derden) geëxploiteerde database(s).
Artikelen en annotaties zijn op persoonlijke titel geschreven. Uitgever Boom Juridische uitgevers Paleisstraat 9 Postbus 85576, 2508 CG Den Haag tel. (070) 330 70 33, fax (070) 330 70 30 e-mail
[email protected], website www.bju.nl Abonnementen StAB verschijnt vier keer per jaar. De abonnementsprijs bedraagt € 228 (excl. btw, incl. verzendkosten). Dit is inclusief toegang tot de website www.omgevingsrecht-updates.nl. Voor abonnementen neem contact op met Boom distributiecentrum via (0522) 23 75 55 of
[email protected]. Open Access beleid Zes maanden na verschijning van het artikel staat het de auteur vrij om de definitieve pdf van zijn wetenschappelijke publicatie op het internet toegankelijk te maken. Voor meer informatie zie www.bju.nl/open_access. Boom Juridische uitgevers gaat ervan uit dat de auteur akkoord is met de daar te vinden licentievoorwaarden. ISSN 1573-806X
2
Inhoud
Milieu/natuur/water 16
15-59 Rb. Limburg zittingsplaats Roermond 2 maart 2015, nr. AWB 13-3202u (Venray/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBLIM:2015:1650) De neerslag van fijn stof op gewassen wordt
27
ties niet meer mogelijk is en als dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is. Geen aanleiding om gaswinning op dit moment geheel stop te zetten, alleen al omdat dan niet aan de gasvraag in Nederland en omliggende landen kan worden voldaan.
niet beoordeeld in het kader van de toetsing aan de geldende grenswaarden voor fijn stof.
20
15-60 ABRvS 1 april 2015, nr. 201406026/1/A4 (Asten/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1021) Voorwaarden om zelf in de zaak te voorzien.
21
15-61* ABRvS 8 april 2015, nr. 201407105/1/A4 (Veendam/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1107) Geen grondslag aanwezig voor verlenen veranderingsvergunning.
24
15-62 Rb. Limburg zittingsplaats Roermond 14 april 2015, nr. AWB 13-3683 (Beesel/last onder dwangsom) (ECLI:NL:RBLIM:2015:3027) Lange begunstigingstermijn wordt niet gerechtvaardigd door de last onder dwangsom.
15-63 Vz. ABRvS 14 april 2015, nr. 201501544/2/A4 (Minister EZ) (ECLI:NL:RVS:2015:1151) In en rond Loppersum mag voorlopig alleen gas worden gewonnen als dat op andere loca-
32
15-64* Rb. Midden-Nederland zittingsplaats Utrecht 16 april 2015, nr. UTR 14-5552 (Utrecht/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBMNE:2015:2946) Effect van het vliegen op het gedrag van zoogkoeien met kalveren is ten onrechte niet in de belangenafweging betrokken. Rechtsgevolgen besluit blijven in stand.
37
15-65 Rb. Oost-Brabant zittingsplaats ’s-Hertogenbosch 20 april 2015, nr. 14-2686 (Gemert-Bakel/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBOBR:2015:2242) Uitzondering op uitgangspunt dat moet worden getoetst aan het recht dat geldt ten tijde van het besluit. Toetsen aan geurverordening die gold ten tijde van de aanvraag.
StAB
3 / 2015
3
Inhoud
40
15-66 ABRvS 6 mei 2015, nr. 201407673/1/A4 (Helmond/spoedeisende bestuursdwang) (ECLI:NL:RVS:2015:1458) Niet splitsbaar besluit en beroep. Afdeling acht zich in eerste en enige aanleg bevoegd om
53
kennis te nemen van het beroep. Appellant terecht aangemerkt als overtreder.
43
15-67 ABRvS 13 mei 2015, nr. 201408704/1/A4 (Hof van Twente/ omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1563) Voorzorgsbeginsel geen grond voor stellen strengere voorschriften met betrekking tot de verspreiding van zoönosen, zoals de bacterie die de Q-koorts kan veroorzaken. Ambtshalve toetsing beperkt tot openbareordevoorschriften.
46
15-68* ABRvS 20 mei 2015, nr. 201405347/1/R2 (GS Utrecht/ vergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1587) Nu appellanten een begin van bewijs hebben aangeleverd, komt de bewijslast inzake het vervallen van de vergunning bij het bevoegd gezag te liggen.
48
15-69 Vzr. Rb. Oost-Brabant zittingsplaats ’s-Hertogenbosch 11 juni 2015, nr. 15-1291 (Son en Breugel/ handhavingsbesluit) (ECLI:NL:RBOBR:2015:3353) Dwangsom aan bevoegd gezag wegens het in gebreke blijven van het nemen van een handhavingsbesluit.
15-70 Rb. Den Haag 24 juni 2015, nr. ECLI:NL:RVS:2015:7145 (Staat der Nederlanden/zorgplicht) (ECLI:NL:RVS:2015:7145) De Staat der Nederlanden wordt gelast om de jaarlijkse emissies van broeikasgassen verdergaand te beperken.
54
StAB
15-71 Rb. Midden-Nederland zittingsplaats Utrecht 25 juni 2015, nr. AWB 14-6225 (Woudenberg/handhaving) (ECLI:NL:RBMNE:2015:4823) Het houden van pluimvee is een activiteit en niet een installatie of toestel als bedoeld in artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. Geluid van het pluimvee terecht niet meegenomen bij het bepalen van het geluidsniveau veroorzaakt door de inrichting.
3 / 2015
4
Inhoud
Ruimtelijke ordening 58
15-72* ABRvS 25 maart 2015, nr. 201406161/1/A1 (Sittard-Geleen/omgevingsvergunning voor paardenstal) (ECLI:NL:RVS:2015:943) Paardenstal. Toepasssing Bor. Bijbehorend
68
Toetsingskader omgevingsvergunning voor wijzigen monument.
bouwwerk.
60
15-73* ABRvS 1 april 2015, nr. 201402301/1/R3 (Utrecht/bestemmingsplan '[locatie 1]/ [locatie 2]' en omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1007) Spuitzone. Gewasbeschermingsmiddelen. Afstand. Woon- en leefklimaat. Bescherming bedrijfsgebouwen. Onderzoek. Relativiteitsbeginsel.
64
15-74* ABRvS 1 april 2015, nr. 201402655/1/R2 (Buren/bestemmingsplan 'Buitengebied, reparatieplan') (ECLI:NL:RVS:2015:998) Gewasbeschermingsmiddelen. Historisch gegroeide situatie. Gezondheid omwonenden.
66
15-75 ABRvS 25 april 2015, nr. 201405264/1/A1 (De Wolden/ omgevingsvergunning voor het bouwen van twaalf zorgappartementen) (ECLI:NL:RVS:2015:936) Zorgappartementen. Bestemming Bijzondere doeleinden. Veranderende ontwikkeling in de zorg.
15-76 Rb. Amsterdam 28 april 2015, nr. AWB – 14 _ 1503 (Amsterdam/omgevingsvergunning toreningang Oude Kerk) (ECLI:NL:RBAMS:2014:9622)
69
15-77 ABRvS 29 april 2015, nr. 201407229/1/A4 (Den Haag/ weigering omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1373) Woningsplitsingen. Toepassing Bor. Begripsbepaling inzake dakopbouw. Vergunning van rechtswege. Parkeerdruk.
72
15-78 ABRvS 6 mei 2015, nr. 201408292/1/A1 (Roerdalen/omgevingsvergunning voor slopen rijksmonument) (ECLI:NL:RVS:2015:1468) Slopen rijksmonument. Toetsingskader in Wabo. Jurisprudentielijn.
73
15-79 ABRvS 13 mei 2015, nr. 201406600/1/A1 (Maastricht/ omgevingsvergunning project strijd bestemmingsplan) (ECLI:NL:RVS:2015:1510) Wijzigen beschermd monument. Relativiteitsbeginsel.
StAB
3 / 2015
5
Inhoud
75
15-80 ABRvS 20 mei 2015, nr. 201403699/1/R2 (Wijchen/bestemmingsplan 'Thermen Berendonck') (ECLI:NL:RVS:2015:1585) Wellness/complex. Ontvankelijkheid. Ladder duurzame verstedelijking. Relativiteitsbeginsel. Precisering jurisprudentie inzake concurrent. Relevante leegstand. Behoefte onderzoek. Landschappelijke inpassing. Strijd met provinciaal en gemeentelijk beleid. Luchtkwaliteit.
83
86
88
15-81 ABRvS 20 mei 2015, nr. 201307446/1/R3 (Valkenswaard/bestemmingsplan 'Buitengebied') (ECLI:NL:RVS:2015:1582) Passende beoordeling. Grondgebonden veehouderijen. Provinciale depositiebank. NB-wetvergunning. Wijzigingsbevoegdheid. Omvang en tijdelijkheid van teeltondersteunende voorzieniningen.
15-82 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201404980/1/A1 (Den Haag/ omgevingsvergunning windturbine) (ECLI:NL:RVS:2015:1655) Bevoegdheid college. Aanwijzingsbesluit raad onverbindend. Formulering categorieën.
90
15-84* ABRvS 27 mei 2015, nr. 201410309/1/R6 (Loon op Zand/bestemmingsplan 'Molenwijck Zuid fase 3 en 4') (ECLI:NL:RVS:2015:1698) Spuitzone. Aan te houden afstand. Driftreducerende spuittechniek. Vereisten Activiteitenbesluit.
94
15-85 Rb. Noord-Holland 2 juni 2015, nr. AWB – 14 _ 5458 (Alkmaar/omgevingsvergunning crematorium) (ECLI:NL:RBNHO:2015:4393) Omgevingsvergunning voor crematorium.
97
15-86 ABRvS 10 juni 2015, nr. 201408697/1/A1 (Purmerend/omgevingsvergunning dakterras) (ECLI:NL:RVS:2015:1801) Bor. Dakterras. Geen afzonderlijk bouwwerk. Begrip bijbehorend bouwwerk.
99
15-87* ABRvS 24 juni 2015, nr. 201311291/1/R2 (Lingewaard/bestemmingsplan 'Buitengebied') (ECLI:NL:RVS:2015:1945) Spuitzone. Bestaande situatie. Afstandsnorm. Beperkingen bedrijfsvoering. Woon- en leefklimaat. Gezondheid.
15-83 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201406744/1/A1 (Harderwijk/handhaving) (ECLI:NL:RVS:2015:1667) Begrip vergunninghouder in Wabo. Uitvoerder van het project.
StAB
3 / 2015
6
Inhoud
Schadevergoeding 102
15-88 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201408731/1/A2 (Raalte/planschade) (ECLI:NL:RVS:2015:1689) Normaal maatschappelijk risico, ambtshalve toetsing.
104
15-89 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201310013/1/A2 (Aalsmeer/planschade) (ECLI:NL:RVS:2015:1624) Geen passieve risicoaanvaarding, vanwege ontbreken voortekenen van de nadelige planologische wijziging.
109
15-90* ABRvS 27 mei 2015, nr. 201406938/1/A2 (Haaren/planschade) (ECLI:NL:RVS:2015:1671) Indirecte schade, voorzienbaarheid bestemmingswijziging eigen perceel niet relevant voor taxatie planschade.
StAB
3 / 2015
Artikel
7
De programmatische aanpak in de PAS en het NSL en de controle op de uitvoering
1. Inleiding 1 Op 1 juli 2015 is de Programmatische Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS) in werking getreden. De PAS heeft betrekking 2 op 133 van de 160 Natura 2000-gebieden in Nederland. Het betreft gebieden met een beschermde, stikstofgevoelige habitat. Het eerste doel van de PAS is om de achteruitgang in biodiversiteit in deze gebieden tegen te gaan en te voldoen aan de op grond van de Habitatrichtlijn geldende normen. Het tweede doel is om ontwikkelingsruimte te creëren voor nieuwe economische activiteiten met stikstofuitstoot in de buurt van deze gebieden. Om deze doelen te verwezenlijken kent de PAS een systeem waarbij herstelmaatregelen leiden tot ontwikkelingsruimte, die kan worden gebruikt bij vergunningverlening. Deze zogenaamde programmatische aanpak is niet nieuw. Ook het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) is gebaseerd op deze systematiek. Net als bij de PAS was de aanleiding voor de totstandkoming van het NSL gelegen in de problemen die ontstonden doordat bij de individuele vergunningverlening moest worden voldaan aan Europese milieunormen. Naast de PAS en het NSL kent ook de Waterwet een regeling met een programmatische aanpak, ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water. In de Omgevingswet zal de programmatische aanpak een meer algemene wettelijke grondslag 3 krijgen. In paragraaf 2 en 3 zal ik de Europese context van de PAS en het NSL bespreken en specifieker ingaan op de systematiek van de programmatische aanpak in deze regelingen. Ik zal daarbij, vooruitlopend op de conclusie van paragraaf 4, ook ingaan op de wettelijke mogelijkheden en verplichtingen ten aanzien van monitoring en bijsturing. In paragraaf 4 zal ik, aan de hand van de bestaande jurisprudentie over het NSL, ingaan op de mogelijkheden van rechterlijke toetsing van de PAS. Te verwachten is dat deze toetsing vrij terughoudend zal zijn en zal verwijzen naar de instrumenten van monitoring en bijsturing. In paragraaf 5, de afsluiting/conclusie, zal ik nader ingaan op de wijze waarop met name de monitoring in de jurisprudentie een rol zou kunnen spelen.
1
Stcrt. 29 juni 2015, nr. 18411.
2
Een Natura 2000-gebied is een door Nederland als speciale beschermingszone aangewezen gebied ter uitvoering van (in dit geval) de Habitatrichtlijn (Richtlijn van de Raad van 2 april 1992, inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en wilde flora en fauna, 92/43/EEG). De gebieden maken deel uit van een Europees ecologisch netwerk.
3
Kamerstukken II 2013/14, 33962, 2, § 3.2.4. Zie hierover M.N. Boeve en F.A.G. Groothuijse, ‘Programmatische aanpak in de Omgevingswet: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit?’ TO 2014-03/04.
StAB
3 / 2015
8
Artikel
2. Het NSL 2.1. De verhouding tot het Europees recht en het wettelijk kader 4 Op 11 juni 2008 is de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit in werking getreden. In deze kaderrichtlijn staan (onder meer) grenswaarden vor stikstofdioxide (NO2), fijnstof (PM10) en PM2,5 (zeer fijn stof, dit is in feite een deeltje uit de fractie PM10). Grenswaarden moeten binnen een bepaalde termijn worden bereikt en mogen, als ze eenmaal zijn bereikt, niet meer worden overschreden. Op grond van artikel 22 van de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit kan tijdelijk worden toegestaan dat de op grond van de richtlijn gestelde grenswaarden worden overschreden (derogatie). Een van de voorwaarden daarvoor is het opstellen van een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in artikel 23 van de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit. Het NSL is een dergelijk luchtkwaliteitsplan. Op basis van het NSL heeft de Europese Commissie Nederland op 7 april 2009 uitstel verleend om te voldoen aan de grenswaarden voor fijnstof en stikstofdioxide. Voor fijnstof geldt per 11 juni 2011 een grenswaarde, voor stikstof en zeer fijn stof per 1 januari 2015. Deze grenswaarden zijn jaargemiddelde concentraties. Titel 5.2 (Luchtkwaliteitseisen) van de Wet milieubeheer (WMB) (de ‘Wet luchtkwaliteit’) is op 15 november 2007 in werking 5 getreden. Hiermee is een aantal instrumenten aan de WMB toegevoegd met als doel om bestaande knelpunten vanwege het niet (kunnen) voldoen aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit weg te nemen. De twee belangrijkste wijzigingen betroffen de invoering van de programmatische aanpak voor het terugdringen van de overschrijdingen van de grenswaarden 6 en de mogelijkheid om op grond van het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (Besluit NIBM) medewerking te verlenen 7 aan een activiteit. In het Besluit NIBM is bepaald dat een project niet in betekenende mate aan de luchtverontreiniging bijdraagt indien het maximaal 3% bijdraagt aan de jaargemiddelde grenswaarde voor de concentratie fijnstof of stikstofdioxide. Daarnaast is in de ministeriële regeling NIBM een lijst met categorieën van gevallen opgenomen die per definitie niet in betekenende mate bijdragen aan de luchtverontreiniging. Het NSL is op 1 augustus 2009 in werking getreden voor de (wettelijke) looptijd van vijf jaar en inmiddels verlengd tot 8 31 december 2016. Artikel 5.13 van de WMB biedt de mogelijkheid om, naast het NSL, regionale programma’s vast te stellen. Een programmatische aanpak is, meer dan de directe koppeling aan de vergunningverlening waarvan eerder 9 sprake was, in overeenstemming met de systematiek van de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit. Daarbij is onder meer van belang dat de luchtkwaliteitseisen zijn uitgedrukt in gemiddelden per tijdseenheid, waardoor ruimte wordt geboden om tijdelijk niet al te grote afwijkingen van de gestelde norm toe te staan. Daarnaast lijkt ook artikel 12 van de Kaderrichtlijn 10 Luchtkwaliteit, dat een stand-stillbepaling bevat, niet in de weg te staan aan normaanvulling tot aan de grenswaarden. 2.2. De maatregelen in het NSL en de daardoor ontstane ruimte Het NSL bevat een overzicht met Europese, nationale en regionale maatregelen om negatieve effecten voor de luchtkwaliteit te compenseren. De maatregelen zijn onder te verdelen in generieke en locatiespecifieke maatregelen, die in overleg met de betrokken bestuursorganen worden vastgesteld en die erop gericht zijn om ook op de betreffende locatie aan de
4
Kaderrichtlijn betreffende de luchtkwaliteit en een schonere lucht voor Europa, 2008/50/EG (PbEU 2008 L 152/1).
5
Stb. 2007, 414.
6
Stb. 2007, 440. Het Besluit NIBM is gebaseerd op art. 5.16 lid 4 WMB.
7
Zie ook D.S.P. Roelands-Fransen, ‘Luchtkwaliteit: is de lucht geklaard?’, TBR 2011/56.
8
Stcrt. 4 juni 2014, nr. 15920. Het NSL is gebaseerd op art. 5.12 WMB.
9
Zie C. Backes, ‘Als wij maar een goed plan hebben! De programmatische aanpak in het omgevingsrecht – verhoging van de efficiëntie of uitkleding van de rechtsbescherming?’, in: T. de Gier e.a. (red.), Goed verdedigbaar. Vernieuwing van bestuursrecht en omgevingsrecht, Deventer: Kluwer 2011, onder II.1.2.1.
10
Zie F.A.G. Groohuijse, R. Uylenburg en M.N. Boeve, ‘Het omgevingsrecht geprogrammeerd. Verkenning van de juridische mogelijkheden voor het ontwikkelen en harmoniseren van een programmatische aanpak in het omgevingsrecht’, STEM 2010, p. 61.
StAB
3 / 2015
9
Artikel
normen te voldoen. In het NSL wordt ook de autonome ontwikkeling van de in de buitenlucht aanwezige concentraties 11 verontreinigende stoffen beschreven, waarbij het effect van de NIBM-maatregelen wordt meegenomen. In het NSL staat een overzicht met nationale en regionale projecten die in betekenende mate bijdragen aan de luchtverontreiniging (IBM-projecten). De in het NSL genoemde IBM-projecten worden op basis van de saneringsdoelstellingen uit het 12 NSL mogelijk gemaakt. Dergelijke projecten hoeven niet aan de luchtkwaliteitseisen te worden getoetst. Voor wat betreft projecten die niet in het NSL zijn genoemd, bevat artikel 5.16 lid 2 van de WMB een limitatieve 13 opsomming van besluiten die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit. Bij deze projecten moet, zoals ook voor de totstandkoming van het NSL het geval was, een projectmatige beoordeling plaatsvinden, waarbij overigens ook saldering mogelijk is. Indien een project valt onder het Besluit NIBM is een beoordeling niet nodig. 2.3. Monitoring en bijsturing Artikel 5.12 lid 9 van de WMB verplicht de daartoe bevoegde bestuursorganen zorg te dragen voor een tijdige uitvoering van het NSL. Op grond van het tiende lid van dit artikel kan de minister van Infrastructuur en Milieu (I en M) het NSL zo nodig ambtshalve wijzigen. De voorheen in artikel 5.23 van de WMB opgenomen bevoegdheid van de minister om een aanwijzing te geven om een voorgeschreven maatregel te nemen en dit zo nodig zelf te doen is per 1 oktober 2012 komen te vervallen. Indien deze aanwijzingsbevoegdheid zag op de verplichting om een besluit op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te nemen, betekende het aanwenden van die bevoegdheid nog niet dat de daadwerkelijke uitvoering 14 was verzekerd. Zo impliceert het vaststellen van een streekplan of een bestemmingsplan nog niet dat het in die plannen bepaalde ook feitelijk wordt uitgevoerd. Het met de maatregel beoogde effect is dan dus niet gegarandeerd. Op grond van artikel 5.14 van de WMB moet door het daartoe in het NSL en de regionale programma’s aangewezen bevoegde bestuursorgaan jaarlijks worden gerapporteerd over de voortgang en de uitvoering van het programma en de effecten daarvan op de luchtkwaliteit. Uit de meest recente monitoring over 2014 blijkt dat de stikstofdioxidevervuiling en de uitstoot van fijnstof in Nederland bijna overal onder de grenswaarden blijft. Desondanks blijft in enkele gevallen sprake van over15 schrijdingen. Dit neemt echter niet weg dat, als wordt uitgegaan van de oorspronkelijke einddatum van het NSL op 16 21 augustus 2014, 25% van de verbetermaatregelen, ondanks de wettelijke uitvoeringsplicht, niet tijdig is uitgevoerd. 3. De PAS 3.1. De verhouding tot het Europees recht en het wettelijk kader De aanwijzing van de Natura 2000-gebieden is een gebiedsgerichte maatregel, ter voldoening aan onder meer de Habitatrichtlijn. Het doel van de Natura 2000-gebieden is het behouden en zo nodig herstellen van een gunstige staat van 17 instandhouding van de betrokken natuurlijke habitats. Artikel 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn verplicht om in de gebieden de nodige instandhoudingsmaatregelen te nemen. Het tweede lid van dit artikel verplicht om passende maatregelen te nemen om verslechtering van de kwaliteit van de habitats te voorkomen. Op grond van het derde lid van het artikel mogen projecten die mogelijk significante gevolgen voor het gebied veroorzaken, alleen na een passende beoordeling worden toegelaten. De vraag of sprake is van mogelijk significante gevolgen moet worden gerelateerd aan de instandhoudingsdoelstelling van de Habitatrichtlijn.
11
Zie art. 5.12 lid 3 aanhef en onderdeel a WMB jo. art. 5.12 lid 4 aanhef en onderdeel a WMB.
12
Zie art. 5.16 lid 1 aanhef en onderdeel d WMB jo. art. 5.16 lid 3 WMB.
13
Zie W.J. Bosma, ‘De Betekenis van de programmatische aanpak van luchtkwaliteit voor de rol van de belanghebbende’, TO 2008/4. Hij noemt enige (opmerkelijke) voorbeelden van besluiten die niet in de opsomming staan.
14
Zie S. Hilligers, T.E.P.A. Lam en A.G.A. Nijmeijer, ‘Het wetsvoorstel luchtkwaliteit nader beschouwd’, M en R 2006, nr. 10.
15
Zie
.
16
Zie A.G.A. Nijmeijer, ‘Monitoringsrapportage NSL 2014 en de komende PAS’, M en R 2015, nr. 15.
17
Zie in art. 3 lid 1 Habitatrichtlijn.
StAB
3 / 2015
10
Artikel
In een passende beoordeling mag rekening worden gehouden met mitigatie; dit zijn maatregelen die deel uitmaken van het project en de negatieve gevolgen van het project voorkomen of beperken. Op grond van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn moeten compenserende maatregelen worden getroffen indien een project niet op grond van een passende beoordeling kan worden toegelaten, maar om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd. De in de PAS aangewezen Natura 2000-gebieden zijn gebieden waar de instandhoudingsdoelstellingen zijn gericht op behoud of herstel van stikstofgevoelige habitats. Voor deze gebieden is de kritische depositiewaarde (KDW) van belang. De KDW van een habitattype geeft aan hoeveel stikstof dit type habitat kan verdragen. Langdurige overschrijding van de KDW leidt tot een verlies aan soorten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft daaruit afgeleid dat in situaties waarin al een langdurige overschrijding van de KDW bestaat, elk project dat leidt tot een verdere verhoging van de stikstofdepositie mogelijk een significant effect heeft en dus aan een passende beoordeling moet worden onderworpen. De PAS is gebaseerd op artikel 19kg van de Natuurbeschermingswet 1998 (NB-wet 1998). In de PAS worden projecten beschreven waarvan op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat zij, mede in het licht van de ontwikkelingsruimte die door de maatregelen is verkregen, de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet 18 aantasten. De wetgever merkt de PAS zelf dus aan als een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. De PAS zelf moet dus aan de eisen van het Europees recht worden getoetst. Voor de individuele beoordeling van de effecten van stikstofdepositie van een activiteit op de beschermde natuur kan vervolgens gebruik gemaakt worden van de in de PAS verrichte passende beoordeling. De Habitatrichtlijn staat er op zich niet aan in de weg dat projecten, waarvoor door middel van de PAS een passende beoordeling is uitgevoerd, niet nogmaals aan een individuele vergunningplicht worden onderworpen. Problematisch kan echter zijn dat deze beoordeling plaatsvindt ‘mede in het licht van de ontwikkelingsruimte’ die door de in de PAS opgenomen maatregelen ontstaat. Artikel 19kh van de NB-wet 1998 zal richtlijnconform moeten worden toegepast, waarbij wel rekening 19 mag worden gehouden met de hiervoor omschreven mitigerende maatregelen, maar niet met compenserende maatregelen. Indien een activiteit met op basis van de PAS toegedeelde ontwikkelingsruimte wordt toegestaan, mogen daarbij dus slechts de in de PAS genoemde mitigerende maatregelen worden betrokken. Als de (Europese) rechter van oordeel is dat een in de PAS genoemde maatregel als compenserend moet worden aangemerkt, mag de ontwikkelingsruimte die door deze maatregel is ontstaan bij de verlening van een vergunning dus niet (zonder meer) in aanmerking worden genomen. In de Habitatrichtlijn is aan het bereiken van de doelstelling, te weten een gunstige staat van instandhouding en dus geen overschrijding van de betreffende KDW, geen termijn verbonden. Hieruit kan worden afgeleid dat een verslechtering van de staat van instandhouding kan worden toegestaan, mits die afwijking tijdelijk is en het bereiken van de doelstellingen op de lange termijn niet verhindert. De vereiste gemeenschapstrouw betekent echter wel dat een reële inspanning moet worden verricht om de gunstige staat van instandhouding te bereiken en dat geen ontwikkelingen mogen worden toegestaan 20 die een onomkeerbare verslechtering van een gebied tot gevolg hebben. Uit het voorgaande volgt dat de Habitatrichtlijn in beginsel niet in de weg staat aan de in de PAS gekozen systematiek van een programmatische aanpak. De NB-wet 1998 voorziet sinds de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet op 31 maart 2010 door middel van de artikelen 19kg tot en met 19km in een regeling voor een programmatische aanpak ter vermindering van stikstofbelasting. Gelijk met de inwerkingtreding van de PAS per 1 juli 2015 is ook de regeling voor een programmatische aanpak stikstof
18
Zie art. 19kh lid 6 NB-wet 1998.
19
Zie Backes 2011, onder II.1.2.3.
20
Zie Groohuijse, Uylenburg en Boeve 2010, p. 67.
StAB
3 / 2015
11
Artikel
21
in de NB-wet 1998 gewijzigd. De PAS heeft een looptijd van zes jaar, van 2015 tot 2021. Na dit tijdvak volgt in ieder geval nog een tweede en een derde programma, steeds voor een periode van zes jaar. Voor de stikstofgevoelige natuur 22 kent de PAS de volgende doelen: In de eerste zes jaar mag de natuur in de betreffende Natura-2000 gebieden niet verder achteruitgaan. In de twaalf jaar daarna moet de PAS bijdragen aan het realiseren van een duurzaam voortbestaan van stikstofgevoelige natuur in Nederland (de duurzame staat van instandhouding). Voor zover in de betreffende gebieden sprake is van een verbeterdoelstelling moet de stikstofgevoelige natuur zich verder uitbreiden en verbeteren. De PAS moet de eisen voor de stikstofgevoelige natuur sneller realiseren dan in een autonome situatie (zonder de PAS). 3.1. De maatregelen in de PAS en de daardoor ontstane depositieruimte Om de natuurdoelen te realiseren bevat de PAS bronmaatregelen en herstelmaatregelen. Bij de bronmaatregelen gaat het om een pakket aan maatregelen die landbouwsectoren moeten nemen om de daling van de stikstofdepositie (in de vorm van ammoniak), die op dit moment al plaatsvindt, te versnellen. Verder is ook een aantal generieke maatregelen in andere sectoren in de PAS opgenomen, bijvoorbeeld het NSL. De rijksoverheid is uiteindelijk verantwoordelijk voor de realisatie van deze maatregelen. Daarnaast zijn in de PAS maatregelen opgenomen die enkele provincies aan de landbouwsector hebben opgelegd. De herstelmaatregelen zijn maatregelen die in de overbelaste gebieden worden getroffen om deze gebieden bestendiger te maken voor een overbelasting met stikstof. Deze maatregelen beperken de stikstofbelasting dus niet. Het kan gaan om beheermaatregelen als plaggen, afgraven of maaien, maar ook om het plaatselijk aanpassen van de waterstand of het verwerven of inrichten van gronden. Voor elk stikstofgevoelig Natura-2000 gebied is een gebiedsanalyse gemaakt om te zien hoe de aanwezige habitattypen kunnen worden ondersteund. Deze analyses zijn na een onafhankelijke ecologische beoordeling in de PAS opgenomen. De provincies hebben de benodigde maatregelen vastgelegd in een beheerplan voor de komende zes jaar, de betrokkenen zijn hierbij geraadpleegd. De provincies zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van deze herstelmaatregelen. Doordat een gedeelte van de daling van de depositie door bovengenoemde maatregelen weer mag worden gebruikt, ontstaat zogenoemde depositieruimte. Deze wordt uitgedrukt in stikstofdepositie (mol) per oppervlakte (ha) Natura 2000gebied per jaar. De beschikbare depositieruimte wordt gebruikt voor vergunningsvrije activiteiten en vergunningsplichtige activiteiten. Bij de vergunningsvrije activiteiten gaat het om activiteiten waarvoor geen toestemming op grond van de NB-wet 1998 is vereist, zoals de toename van het wegverkeer. In dit verband is relevant dat de PAS rekent met een economische groei van 2,5% per jaar. Daarnaast gaat het om activiteiten waarvoor in principe wel een NB-wetvergunning is vereist maar die 23 onder de grenswaarde blijven van 1 mol per hectare per jaar. Voor deze activiteiten geldt, indien zij ook overigens geen 24 significante gevolgen hebben voor het betreffende gebied, alleen een meldingsplicht. Deze meldingsplicht is ingesteld om te kunnen bijhouden of de totale ruimte die voor deze categorie activiteiten op grond van de PAS beschikbaar is niet 25 wordt overschreden. De meldingsplicht geldt niet onder de grenswaarde van 0,05 mol per hectare per jaar. De depositieruimte voor vergunningsplichtige projecten wordt ontwikkelingsruimte genoemd. De ontwikkelingsruimte wordt per Natura 2000-gebied berekend; voor deze berekening is het AERIUS-model ontwikkeld. De ontwikkelingsruimte wordt verdeeld in prioritaire ontwikkelingsruimte en vrije ontwikkelingsruimte. De prioritaire ontwikkelingsruimte is bestemd voor activiteiten waaraan het Rijk en de provincies voorrang geven. De lijst met prioritaire projecten is een bijlage bij de Regeling
21
Wet van 8 oktober 2014, houdende wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), Stb. 2014, 419.
22
Zie Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), ‘Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof’, 2014, p. 27.
23
Dit is bepaald in art. 2 lid 1 van het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (Besluit grenswaarden, Stb. 2015, 227), dat is gebaseerd op art. 19kh lid 7 onderdeel a onder 1° NB-wet 1998.
24
Dit is bepaald in art. 8 lid 1 van de Regeling programmatische aanpak stikstof (Regeling PAS), Stcrt. 17 juni 2015, nr. 16320.
25
Zie art. 8 lid 1 aanhef en onderdeel b Regeling PAS.
StAB
3 / 2015
12
Artikel
PAS. De resterende vrije ontwikkelingsruimte is beschikbaar voor agrarische en andere activiteiten waarvoor een NBwetvergunning is vereist. Bij de toedeling van de vrije ontwikkelingsruimte geldt als voorwaarde dat minimaal 40% van de ruimte beschikbaar moet blijven voor de tweede helft van de programmaperiode. Voor de prioritaire ontwikkelingsruimte geldt dat een evenwichtig deel gereserveerd blijft voor de tweede helft van de periode. Op grond van artikel 19kj van de NB-wet 1998 zijn de betrokken bestuursorganen verplicht de in de PAS opgenomen maatregelen daadwerkelijk uit te voeren. 3.3. Monitoring en bijsturing 26 In hoofdstuk 6 van de PAS is bepaald dat het PAS-bureau jaarlijks een rapportage opstelt over stikstofmonitoring, 27 depositie- en ontwikkelingsruimte en een natuurrapportage op basis van de natuurmonitoring. Het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het beheer van het gebied dient gegevens over de natuurkwaliteit, het herstelproces en de voortgang van de uitvoering van de herstelmaatregelen beschikbaar te stellen. Voor de interpretatie van de monitoringsrapportages en nieuwe (wetenschappelijke) inzichten en voorbereiding van besluitvorming over eventuele bijsturing is de 28 Interbestuurlijke Adviesgroep PAS opgericht. Over de natuurmonitoring is in de PAS toegelicht dat veranderingen vaak pas na enige jaren meetbaar zijn en dat het daarom volstaat om aan het einde van de looptijd van de PAS opnieuw de balans over de kwaliteit en de omvang van de 29 habitattypen op te maken. Volledige ecologische monitoring van de PAS vindt dus eens in de zes jaar plaats. Om eventuele veranderingen tijdig te constateren wordt in de gebiedsrapportages, die wel jaarlijks worden opgesteld, een verslag van een visuele waarneming bij een veldbezoek opgenomen. Daarnaast vindt na drie jaar een tussenevaluatie plaats om inzichtelijk te maken hoeveel ontwikkelingsruimte er nog beschikbaar is voor de tweede helft van de eerst planperiode. Voor een volledig overzicht van de monitoringsrapportages verwijs ik naar bijlage 7 bij de PAS. Op grond van artikel 19ki lid 1 van de NB-wet kunnen de ministers van EZ en I en M de in de PAS opgenomen maatregelen tussentijds wijzigen of vervangen, zij kunnen ook maatregelen toevoegen. Wanneer dit leidt tot een vermindering van de beschikbare ontwikkelingsruimte is overeenstemming vereist met het bevoegd gezag (veelal gedeputeerde staten van de betreffende provincie). Bij een wijziging van de PAS op grond van dit artikellid is afdeling 3.4 van de Algemene wet 30 bestuursrecht (Awb) niet van toepassing. Een andere mogelijkheid is dat de minister een gebied uit de PAS haalt; ook hierbij is overeenstemming met het bevoegd gezag vereist. Verlaging van de grenswaarde voor vergunningsvrije activiteiten is een vorm van tussentijdse bijsturing die van rechtswege geschiedt. Als 95% van de beschikbare depositieruimte voor een gevoelige habitat is benut, wordt de norm 31 van 1 mol per hectare per jaar verlaagd tot 0,05 mol per hectare per jaar. Voor een volledige beschrijving van de wettelijke bijsturingsmogelijkheden verwijs ik naar bijlage 6 bij de PAS.
26
Dit is een interbestuurlijke organisatie waarin de PAS-partijen samenwerken. Het bureau is ondergebracht in de uitvoeringsorganisatie van de provincies, BIJ12. De monitoring op het gebied van stikstof wordt uitgevoerd door het RIVM.
27
Dit is ter uitwerking van art. 19kh lid 1 aanhef en onderdeel f, g en h NB-wet 1998.
28
Deze werkt onder mandaat van de Regiegroep Natura 2000/PAS. Die bestaat uit vertegenwoordigers van ministeries van Economische Zaken (EZ), I en M en Defensie en het IPO.
29
Zie PBL 2014, p. 42.
30
Volgens bijlage 6 bij de PAS is dit mogelijk op grond van art. 19kg lid 4 NB-wet 1998.
31
Zie art. 2 lid 3 Besluit grenswaarden.
StAB
3 / 2015
13
Artikel
4. Rechtsbescherming Op de vaststelling van de PAS is in artikel 19kg lid 6 van de NB-wet 1998 de uniforme openbare voorbereidingsprocedure 32 uit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard. Het Ontwerp PAS heeft ter inzage gelegen en er zijn 561 zienswijzen ingediend. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd en in de nota van antwoord is op de zienswijzen gereageerd. Tegen 33 de vaststelling van de PAS is geen beroep mogelijk. Nijmeijer komt tot de (voorlopige) conclusie dat tegen vaststelling van een programma slechts beroep bij de bestuursrechter hoeft open te staan als het programma een rechtstreekse titel oplevert voor de realisering van normrelevante initiatieven. Dit lijkt bij de PAS niet het geval; tegen een NB-wetvergunning die met toepassing van de PAS wordt verleend is beroep mogelijk bij de rechter. Dit geldt overigens niet voor activiteiten 34 die blijven onder de grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar. Deze activiteiten zijn, mede op basis van de in de PAS genoemde maatregelen, vergunningsvrij. 4.1. Het NSL Ook tegen de vaststelling van het NSL was geen beroep mogelijk. In een enkel geval is aan de burgerlijke rechter voorgelegd of de overheid voldoet aan de verplichtingen om plannen en programma’s op te stellen waarin voldoende effectieve maatregelen zijn voorzien en die vervolgens ook uit te voeren. De burgerlijke rechter kwam daarbij tot het oordeel dat de gemeente op grond van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 verplicht was een plan van aanpak op te stellen, maar dat haar 35 bij het opstellen daarvan beleidsvrijheid toekomt. Een andere mogelijkheid om het NSL (of een ander luchtkwaliteitsprogramma) bij de rechter aan de orde te stellen, is via de exceptieve toetsing. Dit houdt in dat een algemeen verbindend voorschrift (in dit geval het NSL) buiten toepassing wordt gelaten indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel een algemeen rechtsbeginsel. Uit de jurisprudentie van de ABRvS blijkt dat een dergelijke exceptieve toetsing terughoudend wordt uitgevoerd. Zo werd in de 36 uitspraak van 30 november 2011, over een tracébesluit dat was opgenomen in het NSL, getoetst of het NSL na opname van dit besluit nog gericht was op het bereiken van de grenswaarden en of aannemelijk kon worden gemaakt dat deze opname geen (verdere) overschrijding veroorzaakt. Daarbij werd in de eerste plaats overwogen dat de WMB voorziet in een systematiek die veel vrijheid laat. Wanneer de juistheid van de in het NSL gehanteerde uitgangspunten wordt bestreden, bestaat voor het oordeel dat het NSL onrechtmatig is alleen grond indien wordt aangetoond dat het redelijkerwijs niet mogelijk is – ook niet met een verdere bijstelling van het programma – de betreffende grenswaarden op de betrokken data te halen. In de uitspraak wordt er verder op gewezen dat het betreffende tracé in de door het RIVM opgestelde Monitoringsrapportage NSL 2010 niet als een knelpunt was benoemd. Uit de motivering van de eerdere uitspraak van de 37 ABRvS van 31 maart 2010 blijkt dat zij het bij de beoordeling van het NSL van belang acht dat het betrokken bestuursorgaan op grond van artikel 5.14 van de WMB jaarlijks aan de minister moet rapporteren over de voortgang en uitvoering 38 van het NSL. De uitspraak van de vz. ABRvS van 4 november 2010 sluit hierbij aan. Daarin wordt overwogen dat artikel 5.14 van de WMB voorziet in jaarlijkse rapportages over de voortgang en uitvoering van het NSL en dat artikel 5.12 lid 10 van de WMB de mogelijkheid biedt om het NSL zo nodig ambtshalve bij te stellen. Het feit dat het RIVM meent dat de monitoringstool op dit moment onvoldoende werkt, is volgens de Voorzitter geen aanleiding voor de conclusie dat dit systeem van evalueren en zo nodig bijstellen niet werkt.
32
Uit de MvT bij de Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), Kamerstukken II 2012/13, 33669, 3, p. 28 blijkt dat deze procedure van toepassing is verklaard om te voldoen aan het verdrag van Aarhus. Bij een tussentijdse wijziging van de PAS is toepassing van afdeling 3.4 van de Awb in de meeste gevallen niet verplicht.
33
Zie in dit verband A.G.A. Nijmeijer, ‘Naar een uniforme regeling voor een programmatische aanpak in het omgevingsrecht’, preadvies voor het Instituut voor bouwrecht, 2012.
34
Vergelijk Bosma 2008 over de (on)mogelijkheden voor een belanghebbende om aan de orde te stellen dat een ontwikkeling niet in betekende mate bijdraagt aan de verslechtering van luchtkwaliteit.
35
Zie Rb. Utrecht 22 november 2006, ECLI:NL:RBUTR:2006:AZ3118, AB 2007/171 m.nt. Backes.
36
ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6375.
37
ABRvS 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9581.
38
Vz. ABRvS 4 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2911.
StAB
3 / 2015
14
Artikel
39
In de uitspraak van de ABRvS van 15 september 2010 werd, naar aanleiding van het betoog dat de in het NSL genoemde maatregel van kilometerbeprijzing (rekeningrijden) waarschijnlijk geen doorgang zou vinden, overwogen dat artikel 5.12 lid 10 van de WMB de minister de mogelijkheid biedt om het NSL ambtshalve bij te stellen. Dit is wel opmerkelijk omdat uit de beoordeling van het NSL uit 2006 van het Milieu- en Natuurplanbureau juist bleek dat de maatregel 40 kilometerbeprijzing niet door een technische maatregel met vergelijkbaar effect kon worden vervangen. 4.2. De PAS Tegen een besluit tot vaststelling van de PAS is, zoals hiervoor besproken, geen beroep mogelijk. Tegen een besluit waarbij gebruik wordt gemaakt van de op basis van de PAS toegedeelde ontwikkelingsruimte, is in principe wel beroep 41 mogelijk. Bij de toetsing van een dergelijk besluit zal de rechter zich zien gesteld voor de vraag of, en zo ja in hoeverre, hij dient te beoordelen of de in de PAS uitgevoerde passende beoordeling afdoende is, zodat gebruik kan worden gemaakt van de op basis van de PAS toegedeelde ontwikkelingsruimte. De vraag is op welke wijze deze toetsing in de praktijk zal gaan plaatsvinden. Ondanks het feit dat de norm die artikel 6 van de Habitatrichtlijn voor de PAS stelt (geen significante aantasting van de te beschermen gebieden) strenger lijkt dan de norm die voor het NSL geldt (aantonen dat de grenswaarden naar verwachting worden gehaald), lijkt het niet waarschijnlijk dat de ABRvS bij tegenvallende resultaten een andere 42 redeneerlijn zal volgen dan bij het NSL. Ook het feit dat in de PAS, anders dan in het NSL, niet concreet is aangegeven 43 welke projecten op basis van het programma mogelijk worden gemaakt, lijkt niet tot consequentie te hebben dat bij de PAS een andere redeneerlijn zal worden gevolgd. Ook bij de PAS zal dus, naar verwachting, gaan gelden dat hij aan vergunningverlening ten grondslag mag worden gelegd indien door bijsturing en bijstelling van het programma de zekerheid kan worden verkregen dat niet wordt bijgedragen aan een significante aantasting van de te beschermen habitats. Pas als een rechtzoekende aantoont of aannemelijk maakt dat de PAS bijdraagt aan een verslechtering van de kwaliteit van de stikstofgevoelige habitats, is het aannemelijk dat de vergunningverlening ter discussie komt te staan. Een rechtzoekende zal echter, gelet op het technische en gecompliceerde 44 karakter van de PAS, zelden in die bewijsvoering slagen. Nijmeijer pleit er om die reden voor dat de uitkomsten van de monitoring uitgangspunt moeten zijn voor de beoordeling van een programma. Als uit de monitor blijkt dat het programma niet het beoogde resultaat heeft, dan heeft dat voor de rechter als vertrekpunt te gelden. Aan het feit dat de wettelijke regeling voorziet in de mogelijkheid of verplichting om het programma naar aanleiding van de monitoringsresultaten aan te passen, moet vervolgens niet te snel het oordeel worden verbonden dat er redelijkerwijs geen aanleiding is voor de conclusie dat de met het programma beoogde resultaten niet worden gehaald. Een dergelijke conclusie is pas gerechtvaardigd als het bevoegd gezag in de bestuursrechtelijke procedure voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het extra of andere maatregelen gaat treffen om de met het programma beoogde doelen te halen. Ik onderschrijf dit betoog volledig. Het is om die reden interessant om de aan het einde van paragraaf 3 genoemde mogelijkheden en verplichtingen tot evaluatie en bijsturing die de PAS biedt nader te bespreken. Dit doe ik, na een algemene inleiding, in de volgende, afsluitende paragraaf. 5. Afsluiting/conclusie Het is in de eerste plaats goed om aan te geven dat er, ook vanuit milieuperspectief, in principe geen aanleiding is om een programmatische aanpak negatief te beoordelen. Een programmatische aanpak kan worden gezien als voorwaarde om de meest kosteneffectieve maatregelen ter verzekering van een bepaalde milieukwaliteit te kunnen nemen. Het voorkomt
39
ABRvS 15 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN7032.
40
Zie Hillegers, Lam en Nijmeijer 2006.
41
Beroep is in ieder geval mogelijk bij besluiten waarbij een NB-wet-vergunning wordt verleend. Bij de, op grond van de maatregelen in de PAS, vergunningsvrije projecten is dit, zoals hiervoor al opgemerkt, minder duidelijk.
42
PBL 2014, p. 41.
43
Zie Nijmeijer 2012, p. 5 en het onderscheid dat hij in dat verband maakt. Voor de prioritaire projecten van het Rijk geldt dit onderscheid overigens niet.
44
Zie Nijmeijer 2012, p. 11.
StAB
3 / 2015
15
Artikel
dat de beperkingen die milieunormen aan economische ontwikkelingen stellen eenzijdig bij nieuwe projecten komen te liggen. Ook voor de onderzoeks- en bewijslast geldt dat deze met een programmatische aanpak niet meer eenzijdig bij de ontwikkelaar komt te liggen. De overheid neemt deze bewijslast, als ontwikkelaar van het plan, op zich. Een nadeel van de programmatische aanpak is dat het leidt tot een vermindering van de rechtsbescherming van burgers en belang45 hebbenden. Zo ontstaan er, ook indien aan het einde van de eerste PAS-periode blijkt dat de doelen niet zijn gehaald, weinig rechten voor belanghebbenden. De overheid zal dan een volgend programma moeten opstellen waarin ze aannemelijk maakt dat het in de komende planperiode wél lukt om de doelstellingen te realiseren. Het is ook mogelijk dat de doelstellingen dan worden verlaagd, indien verzekerd blijft dat er een ambitieuze en realistische daling van de door binnen46 landse emissies veroorzaakte stikstofdepositie komt. 47
In paragraaf 4 is uiteengezet dat het te verwachten is dat de rechter, bij de toetsing van een NB-wetvergunning met op basis van de PAS toegedeelde ontwikkelingsruimte, een vergelijkbare lijn zal volgen als bij het NSL. Dit betekent dat de rechter bij de beoordeling van de PAS en de daarin uitgevoerde passende beoordeling veelal zal volstaan met een verwijzing naar de instrumenten van monitoring en bijsturing. Naar mijn idee is het de vraag of het enkele feit dat de ministers van EZ en I en M de mogelijkheid, en dus niet de verplichting, hebben om de PAS naar aanleiding van de monitoringsresultaten tussentijds bij te stellen of, in het uiterste geval, een gebied uit de PAS te halen, wel in alle gevallen als een voldoende garantie kan worden beschouwd. Daarbij speelt ook een rol dat de ministers een dergelijke maatregel slechts met instemming van gedeputeerde staten kunnen bewerkstelligen. Uit oogpunt van rechtsbescherming en controleerbaarheid was het naar mijn idee wenselijk geweest indien in de PAS een rechtstreekse koppeling was gelegd tussen de uitkomst van de jaarlijkse monitoring voor een gebied en de voor dat gebied beschikbare ontwikkelingsruimte. Indien uit de monitoringsrapportage voor een gebied blijkt dat de doelstellingen voor dat gebied vooralsnog niet worden gehaald, zou het bestuursorgaan bijvoorbeeld de bewijslast moeten krijgen om aan te tonen dat er inmiddels wél afdoende maatregelen zijn genomen om de doelstellingen alsnog te bereiken. Het enkele feit dat er maatregelen kunnen worden genomen om de doelen alsnog te bereiken, lijkt mij daarvoor niet afdoende. Om een vergunning met op basis van de PAS toegedeelde ontwikkelingsruimte te kunnen verlenen, zou het bestuursorgaan in een dergelijk geval moeten aantonen dat er (aanvullende) maatregelen zijn genomen en dat deze afdoende zijn. Een dergelijk directer verband tussen monitoring en vergunningverlening is in het Besluit grenswaarden wel 48 gelegd. Een ander voorbeeld van een dergelijk, directer, verband tussen de gestelde norm en monitoring is de per 22 maart 2013 in de Regeling NIBM opgenomen aanwijzing. Dit betreft een viertal gebieden met veel intensieve veehouderij, met name pluimvee- en varkenshouderijen, waar de grenswaarden voor PM10 nog steeds worden overschreden. Voor deze gebieden is de NIBM-grondslag voor veehouderijen niet meer van toepassing en wordt dus niet meer aangenomen dat een geringe toename van de emissie niet in betekenende mate bijdraagt. Dit geldt enkel voor veehouderijen die meer dan 800 kilogram fijnstof per jaar emitteren. Een dergelijk, directer, verband tussen vergunningverlening en monitoring is in de NB-wet 1998 en de PAS niet gelegd. 49 Gelet op het voorgaande lijkt het mij, net als Nijmeijer, wenselijk dat de bestuursrechter, indien dit door partijen is aangevoerd, wél een direct verband legt tussen de uitkomsten van de monitoring en de vraag of het bestuursorgaan de PAS aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Jello van de Poel
45
Zie Backes 2011, onder II.1.1.
46
Zie PBL 2014, p. 44.
47
De Wet natuurbescherming, die waarschijnlijk rond 1 januari 2016 in werking zal treden, maakt beroep in twee instanties mogelijk tegen een NB-wetvergunning. Tegen een NB-wetvergunning is dan dus, anders dan nu het geval is, beroep in eerste aanleg mogelijk bij de rechtbank.
48
Zie art. 2 lid 3 Besluit grenswaarden.
49
Zie Nijmeijer 2012, p. 11 en het einde van paragraaf 4 van dit artikel.
StAB
3 / 2015
16 Milieu/natuur/water
15-59 Rb. Limburg zittingsplaats Roermond 2 maart 2015, nr. AWB 13-3202u (Venray/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBLIM:2015:1650) Casus Omgevingsvergunning voor een pluimveestal. Eiser is verpachter van grond, direct gelegen naast de inrichting. Hij vreest dat de op zijn grond geteelde sla door de neerslag van (fijn) stof en zwevende deeltjes niet meer winkelklaar kan worden geoogst. Daardoor wordt hij onevenredig in zijn (economische) belangen geschaad. Rechtsvraag Valt dit aspect binnen het kader van het te beoordelen geschil? Uitspraak Voorop staat dat het economisch belang van eiser geen reden kan vormen om de omgevingsvergunning te weigeren of daaraan voorschriften te verbinden. Een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu kan alleen worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. De neerslag van fijn stof op gewassen wordt in het onderhavige beoordelingskader niet getoetst aan de geldende grenswaarden voor fijn stof. Uit het onderzoek naar fijn stof is gebleken dat wordt voldaan aan de daaraan gestelde grenswaarden in bijlage 2 van de Wet milieubeheer. Ook aan de grenswaarden in de NeR voor totaal stof wordt voldaan. Verder heeft verweerder zich op basis van informatie van de GGD op het standpunt mogen stellen dat er geen (andere) negatieve milieuof gezondheidseffecten van het neerslaan van stof op gewassen bekend zijn. Evenmin bestaat er grond voor het oordeel dat verweerder de aanvraag had moeten weigeren omdat binnen de inrichting niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. Luchtwassers gelden
bij een pluimveehouderij (nog) niet als best beschikbare techniek. artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo artikel 2.14 lid 3 Wabo artikel 5.19 lid 2 onder a WMB Procesverloop Bij besluit van 2 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [naam vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het realiseren van een pluimveestal. Overwegingen 1. Vergunninghouder heeft op 13 maart 2012 een aanvraag ingediend bij verweerder voor het veranderen van de inrichting aan de [naam locatie pluimveestal] te Ysselsteyn. De veranderingen ten opzichte van de vergunde situatie zien erop dat de bij besluit van 19 augustus 2009 vergunde vleesvarkensstal voor 2.712 vleesvarkens niet wordt gebouwd, de veebezetting in de bestaande vleesvarkensstal 2 en 3 (die niet zijn voorzien van een gecombineerd luchtwassysteem) wordt verminderd tot respectievelijk 456 en 609 vleesvarkens en dat een nieuwe stal voor 50.000 opfokkippen op volièrehuisvesting (BWL2005.03.V1) wordt gerealiseerd. 2. Verweerder heeft naar aanleiding van de aanvraag op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in verbinding met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een ontwerpbesluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning ter inzage gelegd. Eiser heeft tegen het ontwerpbesluit zienswijzen ingediend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend op basis van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo. 3. Eiser is verpachter van de grond, direct gelegen naast de door vergunninghouder op te richten pluimveestal, waarop de pachter sla teelt. Twee maal per jaar wordt de sla geoogst. Bij de oogst wordt de sla direct verpakt en ter plekke winkelklaar gemaakt. Eiser voert aan dat zijn grond na realisering van de nieuwe pluimveestal niet meer dienst zal kunnen doen voor de slateelt omdat een onacceptabele hoeveelheid (totaal)stof en zwevende deeltjes
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
(zoals veren) op het gewas zal neerslaan. Hierdoor kan eisers grond alleen nog worden gebruikt en verpacht voor gewassen die niet winkelklaar worden geoogst. Eiser betoogt dat het onderzoek van verweerder naar de luchtkwaliteit niet voldoet en dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de mogelijke negatieve effecten van het neerslaan van stof en zwevende deeltjes op de gewassen. Tevens wijst eiser erop dat hij niet is gehoord waardoor met zijn belangen geen of onvoldoende rekening is gehouden. Door het bestreden besluit wordt eiser onevenredig in zijn (economische) belangen geschaad. Volgens eiser biedt de zorgplichtbepaling uit het Activiteitenbesluit in dit specifieke geval onvoldoende waarborg tegen stofoverlast en had verweerder aan de vergunning specifieke voorschriften omtrent stofoverlast moeten verbinden om gewasbeschadiging te voorkomen. Daarbij komt dat er geen technieken, zoals luchtwassers, worden toegepast dan wel voorgeschreven. 4. De rechtbank overweegt als volgt. 5. Het is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting of mijnbouwwerk. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo betrekt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: (…) 5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht: 1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking
17
komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast; 2°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer of is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet. Op grond van artikel 5.6 van de Wet milieubeheer (Wm) gelden ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht uitsluitend titel 5.2 van de Wm, bijlage 2 van de Wm en de op deze titel berustende bepalingen. Artikel 5.16 van de Wm, voor zover en ten tijde hier van belang, luidt: “1. Bestuursorganen maken bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk: a. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde; 2. De in het eerste lid bedoelde bevoegdheden of wettelijke voorschriften zijn de bevoegdheden en wettelijke voorschriften, bedoeld in: g. artikel 2.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover die bevoegdheid betrekking heeft op: 1°. activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van die wet”. Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wm gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens: a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
StAB
3 / 2015
18 b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden. Ingevolge artikel 5.19, eerste lid, van de Wm vindt het beoordelen van de luchtkwaliteit overeenkomstig de bij of krachtens deze paragraaf gestelde regels plaats in alle agglomeraties en zones, aangewezen krachtens artikel 5.22. Ingevolge het tweede lid van artikel 5.19 van de Wm vindt in afwijking van het eerste lid op de volgende locaties geen beoordeling van de luchtkwaliteit plaats met betrekking tot luchtkwaliteitseisen voor de bescherming van de gezondheid van de mens, opgenomen in bijlage 2:
– –
locaties die zich bevinden in gebieden waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is; ..;
Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de vergunning alleen worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. Ingevolge artikel 2.14, zesde lid, van de Wabo worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie. Artikel 5.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt: “1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken. 2. Indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit
Milieu/natuur/water
of het proces behandelen, stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast. 3. Bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken houdt het bevoegd gezag in ieder geval rekening met: d. vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd; e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis; f. de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies; j. de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken; 4. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld omtrent de wijze waarop aan dit artikel uitvoering wordt gegeven”. In de bijlage “Nederlandse informatiedocumenten over BBT” bij de Regeling omgevingsrecht is vermeld de “Oplegnotitie BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij” van juli 2007, gepubliceerd op InfoMil.nl. Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit waartoe een IPPCinstallatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14.
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
In artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) is het volgende bepaald: “Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd”. Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder i, van het Activiteitenbesluit wordt onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid verstaan: het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van stofhinder. 6. Naar aanleiding van de beroepsgrond van eiser dat hij ten onrechte niet is gehoord en dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, heeft verweerder er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat eiser een schriftelijke zienswijze heeft ingediend, waarop verweerder heeft gereageerd en die aldus bij de besluitvorming is betrokken. Eiser heeft geen verzoek gedaan om naast zijn schriftelijke zienswijzen nog mondelinge zienswijzen in te dienen. Er bestond daarom geen verplichting om eiser nader te horen. De beroepsgrond slaagt niet. 7. Met betrekking tot de overige door eiser aangevoerde beroepsgronden stelt de rechtbank voorop dat ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo het economisch belang van eiser geen reden kan vormen om de omgevingsvergunning te weigeren of daaraan voorschriften te verbinden. Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo alleen worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. Daartoe dient het bevoegd gezag te onderzoeken of met toepassing van artikel 2.22 van de Wabo door het stellen van voorschriften een toereikende bescherming van het milieu kan worden bereikt. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe. De beroeps-
19
grond dat verweerder met eisers economische belangen onvoldoende rekening heeft gehouden, slaagt daarom niet. Verder overweegt de rechtbank dat uit de geldende jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de AbRS) volgt dat met een bijzondere gevoeligheid die voortvloeit uit de eigen aard en bedrijfsvoering van het hinder ondervindend bedrijf, bij de beoordeling van de vergunningaanvraag van het hinderveroorzakend bedrijf, geen rekening kan worden gehouden (AbRS 9 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9402). De beoordeling dient zich daarom te richten op de vraag of het hinderveroorzakend bedrijf aan de voor de inrichting geldende milieunormen kan voldoen. 8. Met betrekking tot de beroepsgrond dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit niet voldoet, omdat met de effecten van stof op de gewassen onvoldoende rekening is gehouden, overweegt de rechtbank als volgt. 9. Ingevolge het hiervoor geciteerde artikel 5.19, tweede lid, onder a, van de Wm wordt de neerslag van fijn stof op gewassen in het onderhavig geval niet beoordeeld in het kader van de toetsing aan de geldende grenswaarden voor fijn stof. Het fijnstofonderzoek is uitgevoerd met toepassing van het in overeenstemming met de rekenregels uit de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 ontwikkelde rekenmodel ISL3a en daaruit blijkt dat aan de grens van de inrichting en voor de nabijgelegen woningen ruim wordt voldaan aan de grenswaarden voor fijn stof, zoals gesteld in bijlage 2 bij de Wm. In verband met de beoordeling van de invloed van de uitstoot van totaal stof (fijn stof en grof stof gezamenlijk) is de aanvraag tevens getoetst aan de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (NeR) nu voor totaal stof geen andere specifieke regels gelden. Op grond van de NeR geldt een norm voor de emissie van totaal stof van 5 mg/m³ en daaraan wordt volgens de uitgevoerde berekening in het onderhavige geval eveneens voldaan (3,9 mg/m³). Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitgevoerde beoordelingen niet voldoen aan de geldende bepalingen zodat verweerder deze niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Verder heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op basis van informatie van de GGD op het standpunt mogen stellen dat er geen (andere) negatieve milieu- of gezondheidseffecten van het neerslaan van stof op gewassen bekend zijn. Ten aanzien van het gebruik van luchtwassers heeft verweerder toegelicht dat uit het rapport van Wageningen UR Livestock research uit 2011 ‘BBT fijn stof’
StAB
3 / 2015
20 blijkt dat voor pluimveehouderijen nog geen luchtwassysteem dat kan gelden als BBT beschikbaar is omdat deze te duur zijn en door de productie van stof niet goed functioneren. Dat standpunt blijkt ook uit een brief van 12 februari 2013 van de staatssecretaris van infrastructuur en milieu gericht aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Hieruit volgt dat luchtwassers bij een pluimveehouderij (nog) niet als beste beschikbare techniek gelden. Eiser heeft dat standpunt niet gemotiveerd bestreden. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de aanvraag had moeten weigeren omdat binnen de inrichting niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit het voorgaande volgt dat het uitgevoerde onderzoek naar de luchtkwaliteit aan de daaraan te stellen eisen voldoet en dat de uitkomst van dat onderzoek verweerder geen aanleiding hoefde te geven de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren dan wel daaraan nadere voorschriften te verbinden. De beroepsgrond slaagt niet.
Milieu/natuur/water
van genoemde activiteit op te nemen, zoals eiser in beroep heeft betoogd. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de wetgever bij de opzet van het Activiteitenbesluit bewust ervoor heeft gekozen om milieuaspecten niet altijd in concrete voorschriften te reguleren, maar daarvoor zorgplichtbepalingen in het leven heeft geroepen. Hiermee wordt op de drijver van de inrichting de verantwoordelijkheid gelegd om alles te doen wat in redelijkheid van hem kan worden gevergd om nadelige gevolgen voor het milieu zo veel mogelijk te beperken. In dit verband heeft verweerder eiser nog gewezen op de mogelijkheid om zo nodig een verzoek in te dienen om maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit vast te stellen. Nu een dergelijk verzoek niet voorligt en daarop dus ook niet is beslist, kan dit niet in de onderhavige beoordeling worden betrokken. De beroepsgrond slaagt niet. 12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
10. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de zorgplichtbepalingen, vervat in het Activiteitenbesluit, in het onderhavige geval onvoldoende bescherming bieden, overweegt de rechtbank het volgende. 11. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat een deel van de activiteiten van de inrichting, te weten ‘het houden van landbouw huisdieren in dierenverblijven’, per 1 januari 2013 van rechtswege onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit is komen te vallen. Hierdoor zijn onder meer de in het Activiteitenbesluit opgenomen zorgplichtbepalingen van rechtswege van toepassing op de onderhavige inrichting. De hier benodigde omgevingsvergunning dient aan artikel 2.14 van de Wabo, alsmede aan de Wet geurhinder en veehouderij en de Wet ammoniak en veehouderij, te worden getoetst. De drijver van de inrichting dient aan de daarin opgenomen normen, alsmede aan de (zorgplicht)bepalingen uit het Activiteitenbesluit te voldoen. Uit de uitgevoerde onderzoeken blijkt dat aan bedoelde normen kan worden voldaan. Gelet op de uitkomsten van het onder r.o. 9 vermelde luchtkwaliteitsonderzoek en in aanmerking genomen het bepaalde in het hiervoor geciteerde artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door combinatie van deze voorschriften een onacceptabele uitstoot van (fijn)stof wordt voorkomen. Verweerder was daarom niet gehouden om op voorhand in de omgevingsvergunning specifieke voorschriften ter voorkoming van stofoverlast als gevolg
15-60 ABRvS 1 april 2015, nr. 201406026/1/A4 (Asten/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1021) Casus Omgevingsvergunning voor een veehouderij. In het beroep tegen dit besluit heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de vergunning te weigeren voor het houden van meer dan 126.874 vleeskuikens. Appellanten voeren aan dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien omdat er niet slechts één mogelijkheid bestaat om de geurbelasting terug te brengen. Rechtsvraag Kan alleen zelf in de zaak worden voorzien indien er maar één beslissing mogelijk is? Uitspraak Bij het gebruik van de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, zal de rechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. artikel 8:72 lid 3 Awb Procesverloop Bij besluit van 4 december 2012, zoals gewijzigd bij besluit van 4 juni 2013 (hierna: het bij de rechtbank bestreden besluit), heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zandpluim B.V. een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het veranderen en het in werking hebben van de inrichting. Bij uitspraak van 6 juni 2014 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het bij de rechtbank bestreden besluit vernietigd wat betreft het aan de daarbij verleende vergunning verbonden voorschrift 8.1.1 en voor zover vergunning is verleend voor het houden van meer dan 126.874 vleeskuikens, en zelf in de zaak voorzien door alsnog vergunning te weigeren voor het houden van meer dan 126.874 vleeskuikens en een nieuw voorschrift 8.1.1 aan de vergunning te verbinden. Deze uitspraak is aangehecht. Zelf voorzien door rechtbank 7. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien, voor zover thans van belang, door alsnog vergunning te weigeren voor het houden van meer dan 126.874 vleeskuikens en door een nieuw voorschrift 8.1.1 te verbinden aan de bij het bij de rechtbank bestreden besluit verleende vergunning. In dit voorschrift 8.1.1 is bepaald dat per stal niet meer dan 42.319 dieren aanwezig mogen zijn. Hieraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat Zandpluim B.V. ter zitting te kennen heeft gegeven bereid te zijn zodanig minder dieren te houden dat de door de inrichting veroorzaakte geurbelasting niet in strijd is met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wgv en dat Zandpluim B.V. noch de erven [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben bestreden dat bij een totale omvang van 126.874 vleeskuikens, waarvan 42.319 per stal, de geurbelasting vanwege de inrichting voldoet aan de wettelijke geurnorm.
21
8. De erven [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien wat betreft geurhinder omdat er niet slechts één mogelijkheid bestaat om de geurbelasting van de inrichting terug te brengen. Zij stellen dat ook door kleinere stallen of verhoging van de emissiepunten de geurbelasting kan worden teruggebracht. 8.1. Bij het gebruik van de in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, zal de rechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. Anders dan de erven [appellant sub 2] betogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechter alleen zelf in een zaak kan voorzien indien er rechtens maar één beslissing mogelijk is. Het betoog faalt.
15-61 ABRvS 8 april 2015, nr. 201407105/1/A4 (Veendam/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1107) Casus Omgevingsvergunning voor het veranderen van een stortplaats. Voor de stortplaats is in 1993 een milieuvergunning verleend. Het tegen de omgevingsvergunning ingestelde beroep is niet-ontvankelijk verklaard door de Rechtbank Noord-Nederland wegens het ontbreken van procesbelang. In hoger beroep wordt door appellanten aangevoerd dat zij uit oogpunt van rechtszekerheid belang hebben bij duidelijkheid over de gelding van de in 1993 verleende vergunning. Indien deze vergunning is vervallen, is volgens appellanten vergunning verleend op een verkeerde rechtsgrondslag. Rechtsvraag Is een rechtsgrondslag aanwezig voor het verlenen van de veranderingsvergunning?
StAB
3 / 2015
22 Uitspraak Een veranderingsvergunning kan slechts worden verleend in gevallen waarin voor het in werking zijn van de inrichting al een vergunning geldt. Het gaat bij een veranderingsvergunning immers om het vergunnen van een verandering die niet in overeenstemming is met een al voor de inrichting geldende vergunning. De milieuvergunning uit 1993 is komen te vervallen door het verstrijken van de termijn waarvoor deze is verleend. Weliswaar is in de milieuvergunning bepaald dat sommige voorschriften nog gedurende een bepaalde termijn van kracht blijven nadat de vergunning haar gelding heeft verloren. Het nog van kracht zijn van deze voorschriften kan echter niet worden gelijkgesteld met een voor een inrichting geldende vergunning. artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo artikel 2.23b Wabo artikel 2.4 lid 1 Besluit omgevingsrecht Procesverloop Bij besluit van 24 januari 2013 heeft het college aan Veendam een omgevingsvergunning verleend voor het, onder afwijking van het bestemmingsplan, bouwen van een bouwwerk en het veranderen van een inrichting aan de […] te Veendam. Bij besluiten van 23 juli 2013 en 25 juli 2013 heeft het college de door Veendam en Afvalverwerking daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 16 juli 2014 heeft de rechtbank het door Afvalverwerking en Veendam tegen deze besluiten ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Milieu/natuur/water
fenwet voor de stortplaats verleende vergunning is vervallen. 2. De rechtbank heeft, kort weergegeven, geconcludeerd dat overeenkomstig de aanvraag om vergunning is besloten en dat het besluit tot vergunningverlening geen wijziging brengt in het al dan niet gelden van de in 1993 verleende vergunning. Omdat Veendam en Afvalverwerking gelet daarop geen belang hebben bij een beoordeling van hun beroep, heeft de rechtbank dit beroep niet-ontvankelijk verklaard. 3. Volgens Veendam en Afvalverwerking heeft de rechtbank miskend dat zij uit oogpunt van rechtszekerheid belang hebben bij duidelijkheid over de gelding van de in 1993 verleende vergunning: indien het college terecht zou menen dat die vergunning is vervallen – hetgeen appellanten overigens bestrijden – dan heeft het college op een verkeerde grondslag vergunning verleend. 4. Hoewel de rechtbank terecht heeft geconstateerd dat is vergund wat is aangevraagd en dat het besluit van het college op zichzelf geen gevolgen heeft voor de gelding van de eerder verleende vergunning, kan niet worden gezegd dat daarmee elk belang bij de beoordeling van het beroep van Veendam en Afvalverwerking ontbreekt. De vraag of voor de stortplaats nog een (thans met een omgevingsvergunning gelijk te stellen) vergunning voor een inrichting bestaat, is namelijk – zoals hierna aan de orde komt – bepalend voor de vraag of het college op juiste grondslag een vergunning voor het veranderen van de inrichting heeft verleend. 5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de in beroep aangevoerde gronden beoordelen.
(…) Overwegingen 1. Bij het besluit van 24 januari 2013 heeft het college, overeenkomstig de aanvraag van Veendam, onder meer vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting op de locatie van een voormalige stortplaats door het verplaatsen van een fakkelinstallatie. Veendam en Afvalverwerking hebben beroep ingesteld omdat het college heeft overwogen dat een op 22 juli 1993 krachtens de Afvalstof-
6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is een vergunning vereist voor (1) het oprichten, (2) het veranderen of veranderen van de werking of (3) het in werking hebben van een inrichting. In dit geval is een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting en het in werking hebben daarvan (hierna: veranderingsvergunning). Een veranderingsvergunning kan slechts worden verleend in gevallen waarin voor
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
het in werking zijn van de inrichting al een vergunning geldt. Het gaat bij een veranderingsvergunning immers, zoals ook blijkt uit artikel 2.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht, om het vergunnen van een verandering die niet in overeenstemming is met een al voor de inrichting geldende vergunning. 7. Om de aan de orde zijnde omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting te verlenen is gelet daarop in ieder geval vereist dat de in 1993 verleende vergunning voor de stortplaats nog gold. Voor zover het college in dit verband heeft opgemerkt dat deze vergunning weliswaar was vervallen, maar dat een aantal voorschriften van die vergunning van kracht is gebleven met toepassing van artikel 8.16 van de Wet milieubeheer (thans: artikel 2.23b van de Wabo), overweegt de Afdeling dat het van kracht zijn van enkele voorschriften niet kan worden gelijkgesteld met een voor een inrichting geldende vergunning. 8. Bij verlening van de vergunning in 1993 gold artikel 41, tweede lid, van de Afvalstoffenwet. Daarin was bepaald dat de vergunning slechts voor een daarin aan te geven tijdvak, dat ten hoogste tien jaren omvat, geldt. Veendam en Afvalverwerking hebben erop gewezen dat de Afdeling in haar uitspraak van 16 oktober 2002 in zaak nr. 200105665/1 heeft geoordeeld dat wanneer in strijd met artikel 41, tweede lid, van de Afvalstoffenwet is nagelaten in een vergunning te vermelden binnen welk tijdvak deze geldt, de vergunning voor onbepaalde tijd is verleend.
23
Het college heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat de in 1993 voor de inrichting verleende vergunning bij het verlenen van de thans aan de orde zijnde veranderingsvergunning niet meer gold. Veendam en Afvalverwerking hebben terecht betoogd dat het college hieraan de consequentie had moeten verbinden dat het niet bevoegd was om een veranderingsvergunning te verlenen. Het betoog slaagt. 9. Het beroep is gegrond. De besluiten op de bezwaren tegen verlening van de omgevingsvergunning dienen te worden vernietigd. Het college zal moeten beoordelen of de fakkelinstallatie waarvoor vergunning is gevraagd op zichzelf dan wel in verbinding met (delen van) de voormalige stortplaats een (vergunningplichtige) inrichting is waarvoor het college het bevoegd gezag is, en aan de hand daarvan – zo nodig na aanvulling of wijziging van de aanvraag, het herroepen van het primaire besluit dan wel het alsnog doorlopen van de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde uniforme openbare voorbereidingsprocedure – opnieuw moeten besluiten over de gevraagde omgevingsvergunning dan wel de aanvraag aan het college van burgemeester en wethouders moeten doorzenden. 10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Veendam en Afvalverwerking hebben terecht betoogd dat in de aan de vergunning verbonden voorschriften niet is bepaald dat de vergunning binnen een bepaald tijdvak geldt. Dit betekent in dit geval echter niet dat, zoals in de door hen genoemde uitspraak van 16 oktober 2002 het geval was, in de vergunning in het geheel niet is vermeld binnen welk tijdvak deze geldt. In de aanvraag om vergunning is namelijk expliciet en zonder enig voorbehoud vermeld dat voor de tijdsduur van tien jaren vergunning wordt gevraagd, en bij het verlenen van de vergunning heeft het college expliciet en zonder voorbehoud bepaald dat overeenkomstig deze aanvraag vergunning wordt verleend. Daarmee is de vergunning overeenkomstig artikel 41, tweede lid, van de Afvalstoffenwet voor een periode van tien jaren verleend.
I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 juli 2014 in zaak nr. 13/674; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 23 juli 2013, kenmerk 2013-29.416/29, en van 25 juli 2013, kenmerk 201329.402/29;
StAB
3 / 2015
24 Annotatie 1. De hierboven afgedrukte uitspraak is het signaleren waard, omdat in die uitspraak een bestendige jurisprudentielijn wordt bevestigd, te weten dat voor een inrichting geen veranderingsvergunning kan worden verleend als voor die inrichting geen oprichtingsvergunning geldt (zie bijv. Vzr. ABRvS 8 september 1995, E03.95.0984/P90 en F03.95.0593 en ABRvS 15 juli 2009, ECLI:NL:RVS: 2009:BJ2597, JM 2009/92 m.nt. Zigenhorn). Dat de inrichting al langer bestaat, maakt dat niet anders. In casu heeft het bevoegd gezag een veranderingsvergunning verleend voor de verplaatsing van een fakkelinstallatie van een afvalstoffeninrichting. De Afdeling concludeert dat de onderliggende vergunning niet meer geldt (daarop ga ik in randnummer 2 in). Zodoende is ten onrechte een veranderingsvergunning verleend. Het bevoegd gezag had in deze zaak zodoende een oprichtingsvergunning moeten verlenen. 2. Het tweede te signaleren element betreft het feit dat de uitspraak illustreert dat het voor zogenaamde ‘afvalstoffeninrichtingen’ na een verloop van tien jaar niet duidelijk is of de destijds verleende Afvalstoffenvergunning nog geldt. Dergelijke vergunningen golden namelijk veelal voor ten hoogste tien jaar. Voor de onderhavige inrichting is de oprichtingsvergunning in 1993 verleend. Volgens appellanten geldt de vergunning – ondanks het verloop van tien jaar – echter nog. Appellanten doen daarbij – onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2002 (200105665/1, ECLI:NL:RVS:2002: AE9001) – een beroep op het feit dat destijds niet expliciet in de vergunning is bepaald dat die vergunning voor tien jaar geldt. Als die termijn niet expliciet in de vergunning is bepaald, dan geldt de afvalstoffenvergunning voor onbepaalde tijd, zo volgt uit die uitspraak. In de hiervoor opgenomen uitspraak oordeelt de Afdeling mijns inziens terecht dat de in 1993 verleende vergunning wel voor ten hoogste tien jaar geldt. In de aanvraag was destijds namelijk vermeld ‘expliciet en zonder voorbehoud’ dat een vergunning voor tien jaar werd aangevraagd en het bevoegd gezag heeft destijds ‘expliciet en zonder voorbehoud’ bepaald dat de vergunning conform de aanvraag wordt verleend, aldus de Afdeling. Zodoende geldt de in 1993 verleende vergunning voor tien jaar. Voor de goede orde merk ik op dat volgens het overgangsrecht van de Wabo een vergunning die op grond van artikel 8.17 (oud) WMB is verleend voor tien jaar, wordt aangemerkt als een omgevingsvergunning die niet voor bepaalde tijd geldt
Milieu/natuur/water
(art. 1.2 lid 5 Invoeringswet Wabo). De vergunning in de hiervoor gesignaleerde uitspraak was al vervallen voordat de Wabo in werking trad, waardoor dit overgangsrecht niet op deze zaak van toepassing is. In de uitspraak is dit aspect overigens niet aan de orde. Uit de uitspraak volgt daarnaast dat het feit dat op grond van artikel 8.16 (oud) WMB (thans art. 2.23b Wabo) nog enkele voorschriften gelden, niet maakt dat de vergunning nog geldt. Mij zijn geen andere uitspraken bekend waarin de Afdeling dat expliciet overweegt. Valérie van ’t Lam
15-62 Rb. Limburg zittingsplaats Roermond 14 april 2015, nr. AWB 13-3683 (Beesel/last onder dwangsom) (ECLI:NL:RBLIM:2015:3027) Casus Last onder dwangsom wegens het overtreden van de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit. In de last is bepaald dat de exploitant van de horecainrichting ervoor zorg moet dragen dat de geconstateerde overtreding wordt beëindigd en beëindigd wordt gehouden, door de inrichting te laten voldoen aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit. Rechtsvraag Is de in de last opgenomen begunstigingstermijn een redelijke termijn? Uitspraak Verweerder heeft de begunstigingstermijn bepaald op bijna zes weken voor het doen beëindigen en beëindigd houden van overtreding van het Activiteitenbesluit. Het beleid waarnaar verweerder verwijst stelt een termijn voor van één week in geval van overschrijding van geluidsniveaus. Ter zitting heeft verweerders vertegenwoordiger dienaangaande verklaard dat gekozen is voor een termijn van bijna zes weken om er zeker van te zijn
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
dat de overtreder voldoende tijd heeft om de overtreding te beëindigen. De aan de orde zijnde last om de geconstateerde overtreding op te heffen rechtvaardigt niet een dergelijk lange begunstigingstermijn. Temeer niet nu niet is gesteld of gebleken dat de exploitant – technische – maatregelen heeft moeten treffen die een dergelijk lange termijn rechtvaardigen. artikel 2.17 Activiteitenbesluit artikel 5:32 Awb Procesverloop Bij besluit van 8 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [exploitant], exploitant van Café Friends, een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van geluidsnormen. Bij besluit van 28 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. (…) Overwegingen 1. Op 31 maart 2013 is bij de horeca-inrichting Café Friends een geluidsmeting uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat de inrichting de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (verder Activiteitenbesluit) aangegeven geluidsgrenswaarden heeft overtreden. Bij primair besluit heeft verweerder aan de exploitant van Café Friends een last onder dwangsom opgelegd om, vóór 16 augustus 2013, ervoor zorg te dragen dat de geconstateerde overtreding wordt beëindigd en beëindigd wordt gehouden, door de inrichting te laten voldoen aan de geluidsnormen zoals opgenomen in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 1.000,00 per overtreding, met een maximum van € 3.000,00. 2. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich in navolging van de commissie voor bezwaarschriften op het standpunt gesteld dat er is gehandhaafd op grond van overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit en dat er niet kan worden
25
gehandhaafd vanwege – andere – subjectieve ervaringen van overlast. Verweerder heeft gemotiveerd waarom er is gekozen voor een dwangsom en heeft daarbij overwogen dat het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich niet verzet tegen de oplegging van een last onder dwangsom. Daarbij heeft verweerder toepassing gegeven aan het gemeentelijk Wabo- handhavingsbeleid; handhaving volgens een éénstappenplan waarbij handhavend wordt opgetreden zonder eerst een waarschuwing te geven. Voor zover verweerder heeft verzuimd eisers bij de voorbereiding van het primaire besluit te horen, is dit gebrek hersteld door het horen in de fase van de bezwaarschriftprocedure, aldus verweerder. Voor de hoogte van de dwangsom en de duur van de begunstigingstermijn heeft verweerder verwezen naar de ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’ van Infomil. 3. Eisers voeren aan dat verweerders heroverweging in bezwaar beperkt is tot de rechtmatigheid en dat verweerder heeft verzuimd ook de doelmatigheid daarin te betrekken. Eisers betogen dat de opgelegde last onder dwangsom niet doelmatig is. Volgens eisers is de opgelegde last onder dwangsom ten onrechte beperkt tot overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, terwijl de door eisers ervaren overlast breder is. Volgens eisers is voorts een andere herstelsanctie effectiever, bijvoorbeeld in de vorm van het opleggen van maatwerkvoorschriften, een vroeger sluitingsuur, of het aanbrengen van geluiddempende/geluidsisolerende bouwkundige voorzieningen. Eisers voeren aan dat verweerder eerst had moeten afwegen om maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit op te leggen. Eisers betogen verder dat de geluidsmeting niet correct en niet representatief is nu die is verricht met (in de woning van eisers) gesloten binnendeuren. Eisers wijzen voorts op gezondheidsrisico’s door nachtrustverstoringen en zijn van mening dat verweerder voor een op bescherming van de nachtrust gericht handhavingssysteem moet zorgen waarbij actief en snel geluidmetingen worden verricht ter vaststelling van hinder/overlast. Eisers beroepen zich op het veiligstellen van mensenrechten waaronder gezondheid, het voorkomen van levens- en milieugevaarlijke situaties en op bescherming van het recht op leven uit artikel 2 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eisers betogen dat hoewel aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit zou worden voldaan, er desalniettemin sprake kan zijn van slaapverstorende geluidsni-
StAB
3 / 2015
26 veaus, terwijl bovendien de metingen te beperkt zijn geweest nu geen continumetingen zijn verricht en er geen piekgeluiden, en de omvang daarvan, zijn vastgesteld. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder te kort is geschoten in de verplichting om zorg te dragen voor eerbiediging van het recht op leven en in de bescherming tegen gezondheidsproblemen door nachtrustverstoring. De rechtbank overweegt als volgt. 4. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit geldt voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau LAr,LT en het maximale geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, dat de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden. Op grond van die tabel geldt tussen 23 en 7 uur als norm 40 dB(A), gemeten op de gevel van gevoelige gebouwen. 5. Tussen partijen is niet in geding dat uit de rapportage van de geluidsmeting op 31 maart 2013 volgt dat er sprake is van overtreding van de op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit geldende waarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, nu er op het tijdstip waarop is gemeten, na 23 uur, een waarde is vastgesteld van 48 dB(A), inclusief een straffactor voor muziekgeluid van 10 dB(A), op de gevel van een gevoelig gebouw (de woning van eisers). Verweerder was dan ook bevoegd op grond van deze geconstateerde overtreding handhavend op te treden. Dat er volgens eisers ook meer en andere metingen hadden moeten plaatsvinden, leidt niet tot een andere conclusie en is thans in dit geding, dat zich beperkt tot de door verweerder geconstateerde overtreding en het daarop gerichte optreden, niet aan de orde. Het is de rechtbank niet gebleken dat de namens verweerder verrichte meting op 31 maart 2013, die tot onderhavige handhaving heeft geleid, niet correct is geweest. 6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het
Milieu/natuur/water
bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 7. Verweerder heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt door de exploitant een last onder dwangsom op te leggen, inhoudende dat deze er voor 16 augustus 2013 voor moet zorgen dat de overtreding wordt beëindigd en beëindigd wordt gehouden door de inrichting te laten voldoen aan de geluidsnormen zoals opgenomen in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Bij het gebruikmaken van die bevoegdheid komt aan verweerder beleidsvrijheid toe die de bestuursrechter terughoudend heeft te toetsen. Dat brengt mee, dat de rechter het besluit van verweerder heeft te respecteren, tenzij gezegd moet worden dat verweerder bij de uitoefening van die bevoegdheid in strijd heeft gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. 8. Hetgeen eisers naar voren hebben gebracht heeft vooral betrekking op het geheel van de door hen ervaren overlast en brengt de rechtbank niet tot de overtuiging dat voor het optreden tegen de geconstateerde overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit het opleggen van een last onder dwangsom niet passend of niet effectief is. De rechtbank overweegt daartoe dat het geschil uitdrukkelijk beperkt is tot die overtreding. De rechtbank kan verweerders standpunt volgen dat in dit geval een last onder dwangsom het meest gepaste handhavingsinstrument is. Niet valt in te zien dat het inzetten van het in dit geval toegepaste instrument bij overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit niet effectief en doelmatig is of dat hiermee niet bereikt zou kunnen worden dat de aan de orde zijnde overtreding beëindigd wordt. Dat eisers, mede vanwege hun beleving van meeromvattende overlast, andere maatregelen gewenst achten, maakt niet dat het inzetten van dit instrument de rechterlijke toets niet doorstaat. Voor zover eisers betogen dat verweerder te kort is geschoten bij –kort gezegd- de bescherming van hun nachtrust en niet adequaat heeft gehandeld in het licht daarvan en juist daarom tot een andere herstelsanctie had moeten komen, merkt de rechtbank op dat juist het handhaven van de op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit geldende normen door middel van een last onder dwangsom moet worden geacht die bescherming
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
te bieden. Verweerders keuze derhalve om voor de aan de orde zijnde overtreding een last onder dwangsom op te leggen, doorstaat de aan de rechter toekomende toets. De gronden van eisers slagen niet. 9. Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom bepaald op € 1.000,00 per overtreding en de maximum te verbeuren dwangsom op € 3.000,00. Ter zitting heeft verweerders vertegenwoordiger verklaard dat de maximum te verbeuren dwangsom zo is bepaald om daarmee een vinger aan de pols te houden, in die zin dat indien nodig vrij snel, al na drie nieuwe overtredingen, overgestapt kan worden op andere instrumenten. Eisers betogen dat deze bedragen niet effectief zijn, omdat een vorige last waarbij hogere dwangsommen zijn opgelegd, ook al niet heeft geleid tot het stoppen van de overlast. De rechtbank komt op grond daarvan niet tot de conclusie dat reeds daarom het in het vooruitzicht stellen van een dwangsom van € 1.000,00 per overtreding en van een maximum aan te verbeuren dwangsommen van € 3.000,00 niet tot het gewenste effect leidt dat de geconstateerde overtreding wordt beëindigd. De rechtbank merkt op dat de aan de orde zijnde last onder dwangsom ook niet is gericht op het stoppen van alle door eisers objectief en subjectief ervaren overlast, maar op het staken van de geconstateerde overtreding. Deze gronden slagen niet. 10. Verweerder heeft de begunstigingstermijn bepaald op bijna zes weken voor het doen beëindigen en beëindigd houden van overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Het beleid waarnaar verweerder verwijst stelt een termijn voor van één week ingeval van overschrijding van geluidsniveaus. Ter zitting heeft verweerders vertegenwoordiger dienaangaande verklaard dat gekozen is voor een termijn van bijna zes weken om er zeker van te zijn dat de overtreder voldoende tijd heeft om de overtreding te beëindigen. De rechtbank is van oordeel dat de aan de orde zijnde last om de geconstateerde overtreding op te heffen niet een dergelijk lange begunstigingstermijn rechtvaardigt. Te meer niet nu niet is gesteld of gebleken dat de exploitant –technische- maatregelen heeft moeten treffen die een dergelijk lange termijn rechtvaardigen. Het beroep slaagt in zoverre. 11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Een nieuw besluit op bezwaar met een kortere begunsti-
27
gingstermijn zou immers zinledig zijn, nu handhaving met terugwerkende kracht niet mogelijk is, en bovendien geen sprake meer is geweest van vastgestelde overtredingen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
15-63 Vz. ABRvS 14 april 2015, nr. 201501544/2/A4 (Minister EZ) (ECLI:NL:RVS:2015:1151) Casus Instemmingsbesluit van de minister van EZ dat het mogelijk maakt om in 2015 en 2016 in het Groningenveld maximaal 39,4 miljard Nm³ gas te winnen. Tevens is in het besluit bepaald dat de NAM voor 1 mei 2015 een methode moet ontwikkelen om de toename van seismische risico’s zo veel mogelijk te minimaliseren. Verzoekers beogen te bereiken dat in afwachting van de uitspraak in het bodemgeschil het besluit van de minister wordt geschorst dan wel bij voorlopige voorziening wordt bepaald dat in het geheel geen gas mag worden gewonnen uit het Groningenveld dan wel dat in ieder geval uit de vijf clusters in en rond Loppersum en het cluster Eemskanaal geen gas mag worden gewonnen. Daarbij wijzen zij op grote veiligheidsrisico’s die de gaswinning uit het Groningenveld heeft. Rechtsvraag In hoeverre is er aanleiding om de gaswinning te verbieden? Uitspraak Tussen partijen is niet in geschil dat het gebied in en rond Loppersum wat betreft aardbevingen het meest risicovolle gebied is. In de jaren 2011, 2012 en 2013 werd in de vijf clusters in en om Loppersum per jaar 15 miljard Nm³ gas gewonnen. In 2014 is door NAM feitelijk niet meer dan 3 miljard Nm³ gewonnen uit deze clusters. Staatstoezicht heeft zich in haar advies van december 2014 op het standpunt gesteld dat de beperking met 80% van de productiehoeveelheid in 2014 ten opzichte van 2013 tijdelijk een beperking van het seismische
StAB
3 / 2015
28 risico lijkt te hebben opgeleverd. De minister heeft in navolging daarvan aanleiding gezien te bepalen dat in het kalenderjaar 2015 en in het gasjaar 2015/2016 uit de vijf clusters in en rond Loppersum niet meer dan 3 miljard Nm³ gas mag worden gewonnen. Weliswaar is bij het besluit bepaald dat de productiecapaciteit van elk van de gebieden waarvoor een productieplafond is gesteld, waaronder Loppersum, tot aan het eind van het kalenderjaar 2015 beschikbaar moet zijn, maar dit lijkt niet meer in te houden dan dat de vastgestelde productieplafonds niet reeds voor het einde van het kalenderjaar bereikt mogen worden. Dit betekent dat NAM, naast de hoeveelheid gas die nodig is om de vijf clusters in en rond Loppersum open te houden, eerst dan uit die clusters gas mag produceren als de voor de overige clusters en regio’s geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt. Nu in de regio Loppersum de veiligheidsrisico’s het hoogst zijn en volgens Staatstoezicht het zo veel mogelijk beperken van de gasproductie aldaar tijdelijk gunstige effecten lijkt te hebben op de seismische dreiging, is er aanleiding om bij voorziening te bepalen dat gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum, anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden, uitsluitend is toegestaan als in de andere clusters dan wel regio’s de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en uitsluitend indien dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is. artikel 8:81 Awb artikel 34 en 36 Mijnbouwwet Procesverloop Overwegingen 1. (…) 4. In artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald dat de winning van delfstoffen geschiedt overeenkomstig een winningsplan. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat een winningsplan de instemming van de minister behoeft. De minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts weigeren in het belang van
Milieu/natuur/water
het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen en, voor zover hier van belang, in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem, zo is in artikel 36, eerste lid, bepaald. Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid. 5. Bij verzoek van 29 november 2013, aangevuld op 23 december 2013, heeft NAM de minister verzocht in te stemmen met het winningsplan Groningen. Het winningsplan betreft gaswinning uit het Groningenveld, een groot gasveld in het noordoosten van de provincie Groningen. In het verzoek om instemming met het winningsplan gaat NAM er vanuit dat gemiddeld 42,5 mrd Nm³ gas per jaar zal worden gewonnen uit het Groningenveld. Bij besluit, bekendgemaakt op 29 januari 2015, heeft de minister ingestemd met het winningsplan onder het stellen van voorschriften en beperkingen. De minister heeft bij het besluit onder meer voor de periode 2015-2016 beperkingen gesteld aan de hoeveelheid gas die mag worden gewonnen uit het Groningenveld. De totale gasproductie uit het Groningenveld mag in het kalenderjaar 2015 niet meer bedragen dan 39,4 mrd Nm³. In het gasjaar 2015/2016 (van 1 oktober 2015 tot 30 september 2016) mag de totale gasproductie eveneens niet meer zijn dan 39,4 mrd Nm³. Voorts heeft de minister voor de gezamenlijke productie uit de vijf clusters in en rond Loppersum, de productie uit het cluster Eemskanaal alsmede de productie uit de regio Zuid-West, rondom Hoogezand, en de regio Oost afzonderlijke plafonds bepaald voor het kalenderjaar 2015 en het gasjaar 2015/2016. De minister heeft daarnaast bij het besluit onder meer bepaald dat NAM voor 1 mei 2015 een rapport moet indienen waarin inzichtelijk wordt gemaakt wat het seismische risico is voor de verschillende gebieden boven het Groningenveld voor de periode 2015-2016. Voor 1 mei 2015 moet NAM voorts een meet- en rekenprotocol indienen, waarin een methodiek wordt ontwikkeld om de toename van het seismisch risico zoveel mogelijk te minimaliseren. Voor 1 juli 2016 moet NAM een geactualiseerd winningsplan indienen, waarin wordt uitgegaan van de door de minister vastgestelde methodiek en normstelling ten aanzien van het risicobeleid met betrekking tot door de gaswinning geïnduceerde aardbevingen.
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
6. Vrienden van GC en anderen beogen met hun verzoek te bereiken dat in afwachting van de uitspraak in het bodemgeschil het besluit van de minister wordt geschorst dan wel dat een voorlopige voorziening wordt getroffen inhoudende dat in het geheel geen gas mag worden gewonnen uit het Groningenveld dan wel dat in ieder geval uit de vijf clusters in en rond Loppersum en het cluster Eemskanaal geen gas mag worden gewonnen. Vrienden van GC en anderen wijzen op grote veiligheidsrisico’s die de gaswinning uit het Groningenveld heeft. Zij stellen dat inwoners van de provincie Groningen een onaanvaardbaar hoge kans lopen om slachtoffer te worden van een aardbeving dan wel een daardoor veroorzaakte overstroming of chemische ramp. Zij wijzen er daarbij op dat thans een deel van zowel de primaire als de regionale waterkeringen in de provincie Groningen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen en derhalve niet is bestand tegen sterke aardbevingen. Vrienden van GC en anderen stellen dat NAM op een chemisch bedrijventerrein in Farmsum, gemeente Delfzijl, benzeen opslaat en dat niet vaststaat dat de opslagtanks bestand zijn tegen aardbevingen. Ter adstructie van hun stellingen omtrent de veiligheidsrisico’s verwijzen Vrienden van GC en anderen onder meer naar het aan de minister uitgebrachte negatieve advies van Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: Staatstoezicht) van januari 2014, het negatieve advies van de Technische Commissie Bodembeweging en het rapport van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid, uitgebracht in februari 2015, waarin wordt geconcludeerd dat de veiligheid van de Groningers jarenlang ten onrechte geen rol heeft gespeeld bij gaswinning in Groningen. Tot slot wijzen de Vrienden van GC en anderen erop dat het besluit van de minister is genomen in strijd met onder meer het voorzorgsbeginsel en een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het recht op leven, het recht op privéleven en het eigendomsrecht, zodat het besluit onder meer in strijd is met de artikelen 2 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 1 van het Eerste Protocol. Ter zitting hebben zij nog gewezen op een aantal arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Voorts hebben zij ter zitting nog betoogd dat het besluit in strijd is met de Grondwet.
29
7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het in het belang van partijen is om zo snel mogelijk een definitief oordeel te verkrijgen omtrent de rechtmatigheid van het besluit van de minister tot instemming met het winningsplan. Een oordeel omtrent de rechtmatigheid kan gelet op het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure thans niet worden verkregen. Daarbij is van belang dat de beoordeling van de door Vrienden van GC en anderen aangevoerde gronden betreffende onder meer strijd van het besluit met het Europese recht nader onderzoek vergt en zich daardoor minder goed leent voor beantwoording in de onderhavige procedure. De voorzieningenrechter zal, gelet op het reële belang van partijen om spoedig duidelijkheid te verkrijgen, bevorderen dat de bodemzaak met enige voorrang op zitting zal worden behandeld. Ten aanzien van de vraag of, gelet op de betrokken belangen, in afwachting van de uitspraak in het bodemgeschil, aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening, wordt als volgt overwogen. 8. Sinds 1963 wint NAM gas uit het Groningenveld. De gaswinning vindt plaats op meer dan 20 productielocaties (clusters), waar meerdere putten aanwezig zijn. De jaarlijkse gasproductie uit het Groningenveld was in 2000 ongeveer 21 mrd Nm³ en is sindsdien toegenomen. In 2013 werd uit het Groningenveld ruim 53 mrd Nm³ gas gewonnen. Niet in geschil is dat gaswinning uit het Groningenveld van essentieel belang is voor de Nederlandse energievoorziening. Bijna alle huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland gebruiken het uit het Groningenveld afkomstige, laagcalorische, gas. Gaswinning uit Groningenveld vormt voor de Nederlandse Staat een grote bron van inkomsten. Gaswinning uit het Groningenveld kent daarnaast nadelen. Vaststaat dat een relatie bestaat tussen gaswinning uit het Groningenveld en aardbevingen in de provincie Groningen. Het aantal en de zwaarte van aardbevingen aldaar zijn de laatste jaren toegenomen. In 2012 heeft zich in Huizinge, gemeente Loppersum, een aardbeving met de kracht van 3,6 op de schaal van Richter voorgedaan. In 2014 heeft bij Ten Boer een aardbeving plaatsgevonden van 2,8 op de schaal van Richter. De voorzieningenrechter constateert op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting dat bij Vrienden van
StAB
3 / 2015
30 GC en anderen een sterk gevoel van onveiligheid leeft, dat is versterkt door het gevoel dat de belangen van Groningers bij besluitvorming omtrent gaswinning jarenlang niet de aandacht hebben gekregen die zij verdienen. 8.1. Inzicht in en kennis van de relatie tussen gaswinning en aardbevingen is in ontwikkeling. Ten tijde van het besluit en ook thans bestaat geen algemeen aanvaarde methodiek voor de berekening en weging van aardbevingsrisico’s. In het besluit van de minister staat vermeld dat de bepaling van het veiligheidsrisico bij aardbevingen als gevolg van gaswinning vier onzekere factoren kent: de compactie van het reservoir (de mate waarin het poreuze gesteente waaruit het gas is gewonnen, wordt samengedrukt), de zogenoemde partitiecoëfficiënt (het deel van de door compactie opgebouwde spanning in de ondergrond dat zich zal ontladen in de vorm van aardbevingen), de relatie tussen de zwaarte (magnitude) van de aardbeving en het patroon van grondbewegingen en de belastbaarheid van typen gebouwen in relatie tot een bepaalde grondversnelling. De grootste onzekere factor is de partitiecoëfficiënt. De minister heeft zich bij het besluit op het standpunt gesteld dat voor de periode 2014-2016 met grote zekerheid kan worden gezegd dat bij gelijkblijvende productie het aardbevingsrisico hoogstens beperkt zal toenemen. Volgens de aan het winningsplan ten grondslag liggende berekeningen moet voor de periode 2014-2016 rekening worden gehouden met een aardbevingsmagnitude van 4,1 op de schaal van Richter, met een kans van 10% dat een zwaardere aardbeving zich voordoet, en met een grondversnelling van 0,12 g met een kans van 10% dat die hoger is. Volgens de minister kan dit risico aanvaardbaar worden geacht. Daarbij acht de minister van belang dat de veiligheidsrisico’s niet groter zijn dan wat in andere domeinen, bijvoorbeeld dat van overstromingsrisico’s waaraan inwoners worden blootgesteld, acceptabel wordt geacht. Voor de periode na de komende vijf jaar worden de uitkomsten van de onderzoeken naar de seismische dreiging gekenmerkt door aanzienlijke onzekerheid, zo staat in het besluit. De minister heeft het daarom volgens het besluit noodzakelijk geacht dat nader onderzoek wordt gedaan naar de seismische risico’s. Het seismisch risico is het risico dat wordt bepaald door de combinatie van de kans dat een bepaalde grondversnelling wordt overschreden (seismische dreiging) en de effecten van die grondversnel-
Milieu/natuur/water
ling op omgeving en omwonenden. De minister acht het voorts van belang dat de periode tot 1 juli 2016 wordt benut om te werken aan een breed geaccepteerde methodiek voor berekening en weging van de aardbevingsrisico’s in de provincie Groningen. Onder aansturing van de minister zal nader onderzoek worden verricht om te komen tot een consistent risicobeleid, zo staat in het besluit. Gelet op de verplichting van NAM om voor 1 juli 2016 een geactualiseerd winningsplan ter instemming in te dienen, waarin volgens het besluit moet worden uitgegaan van de door de minister dan vastgestelde methodiek en normstelling ten aanzien van het risicobeleid met betrekking tot door de gaswinning geïnduceerde aardbevingen, constateert de voorzieningenrechter dat verwacht kan worden dat de minister op afzienbare termijn een methodiek en normstelling ten aanzien van het risicobeleid vaststelt. Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast, ervan uitgaand dat de minister binnen een half jaar na indiening daarvan beslist over instemming met het geactualiseerde winningsplan, dat het voorliggende besluit feitelijk nog slechts voor ten hoogste ruim anderhalf jaar voor de gaswinning door NAM van betekenis is. 8.2. Wat betreft de door Vrienden van GC en anderen gewenste stillegging van de gehele gasproductie uit het Groningenveld, overweegt de voorzieningenrechter dat in het besluit staat vermeld dat uit onderzoeken van NAM is gebleken dat het stopzetten van de gehele gasproductie uit het Groningenveld leidt tot een afname van de seismische dreiging met 38% in de komende tien jaar. De minister acht het geheel stopzetten van de gasproductie blijkens het besluit echter ongewenst, aangezien in dat geval niet aan de gasvraag van Nederland en de omliggende landen kan worden voldaan. De voorzieningenrechter acht dit laatste niet op voorhand onaannemelijk en ziet, zoals ter zitting te kennen is gegeven, reeds daarom geen aanleiding om zoals Vrienden van GC en anderen wensen bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat gaswinning uit het Groningenveld geheel dient te worden gestaakt. 8.3. In het rapport "Hazard assessment for the Eemskanaal Area of the Groningen field", dat NAM op 14 november 2014 aan de minister heeft aangeboden, en in een aanvulling op dat rapport van 28 november 2014, zijn de bevindingen opgenomen van een analyse naar de bevingsgevoeligheid in en rond het cluster Eemskanaal. Het cluster
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
Eemskanaal betreft het dichtst bij de stad Groningen en meest westelijk gelegen cluster. In het rapport van NAM staat dat het productieniveau van de winningslocatie Eemskanaal nauwelijks effect heeft op de seismische dreiging. Staatstoezicht heeft in haar advies van december 2014 in reactie hierop gesteld dat vanwege het door NAM gebruikte rekenmodel productiemaatregelen op grond van dat model niet te rechtvaardigen zijn. In haar advies doet Staatstoezicht op grond van een door haar verrichte vergelijking van het verloop van aardbevingen in de jaren 2013 en 2014, waarbij het hele winningsgebied is betrokken, aanbevelingen voor te treffen productiebeperkingen. Staatstoezicht concludeert in haar advies dat er aanwijzingen zijn dat productiebeperking leidt tot afname van aantal en zwaarte van aardbevingen, maar dat daarvoor geen wetenschappelijk bewijs is te leveren. 8.4. Staatstoezicht constateert in haar advies dat de seismische activiteit rond het cluster Eemskanaal in 2014 ten opzichte van 2013 ongeveer stabiel is, ook al is de geraamde productie voor 2014 23% lager dan in 2013. De minister heeft vervolgens bij het besluit voor het cluster Eemskanaal als productieplafond voor het kalenderjaar 2015 en het gasjaar 2015/2016 het feitelijke productieniveau van 2014, te weten 2 mrd Nm³ gas, voorgeschreven. In hetgeen Vereniging Vrienden van GC en anderen hebben aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter, nu Staatstoezicht heeft geconstateerd dat de productieverlaging in 2014 ten opzichte van 2013 niet aanwijsbaar heeft geleid tot afname van de seismische activiteit, geen aanleiding voor het oordeel dat het uit een oogpunt van beperking van seismische risico’s is aangewezen om bij wijze van voorlopige voorziening de voor het cluster Eemskanaal toegestane productie te beperken. 8.5. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het gebied in en rond Loppersum wat betreft aardbevingen het meest risicovolle gebied is. In de jaren 2011, 2012 en 2013 werd in de vijf clusters in en om Loppersum (’t Zandt, Overschild, De Paauwen, Ten Post en Leermens) per jaar 15 mrd Nm³ gas gewonnen. In 2014 is door NAM feitelijk niet meer dan 3 mrd Nm³ gewonnen uit deze clusters. Staatstoezicht heeft zich in haar advies van december 2014 op het standpunt gesteld dat de beperking met 80% van de productiehoeveelheid in 2014 ten opzichte van 2013 tijdelijk een beperking van het seismische risico lijkt te hebben opgeleverd. De
31
minister heeft in navolging daarvan aanleiding gezien te bepalen dat in het kalenderjaar 2015 en in het gasjaar 2015/2016 uit de vijf clusters in en rond Loppersum niet meer dan 3 mrd Nm³ gas mag worden gewonnen. In het besluit is er daarbij van uitgegaan dat het openhouden van de vijf clusters in en rond Loppersum noodzakelijk is uit een oogpunt van leveringszekerheid op de markt voor laagcalorisch gas. Op momenten van zeer hoge vraag naar gas, tijdens een zeer koude periode, is het nodig dat de clusters beschikbaar zijn voor gasproductie, aldus de minister. De vijf clusters dienen daarnaast open te worden gehouden voor het opvangen van eventuele problemen die zich elders in het systeem voordoen, zo staat in het besluit. De voorzieningenrechter gaat er, mede op grond van het verhandelde ter zitting, van uit dat het nodig is om kleine hoeveelheden gas te winnen om de putten en daarmee de vijf clusters open te houden om ingeval genoemde situaties zich voordoen aan de gasvraag te kunnen voldoen. Ter zitting is door de minister te kennen gegeven dat alleen in de hiervoor geschetste situaties uit de vijf clusters in en rond Loppersum grotere hoeveelheden gas worden geproduceerd. Indien die situaties zich niet voordoen, dient gaswinning niet uit de clusters in en rond Loppersum, maar uit de andere clusters plaats te vinden, zo begrijpt de voorzieningenrechter het standpunt van de minister. Volgens de minister volgt een dergelijke prioriteitstelling uit de aan het besluit tot instemming met het winningsplan verbonden voorschriften en beperkingen. De voorzieningenrechter constateert dat weliswaar bij het besluit is bepaald dat de productiecapaciteit van elk van de gebieden waarvoor een productieplafond is gesteld, waaronder Loppersum, tot aan het eind van het kalenderjaar 2015 beschikbaar moet zijn, maar dat dit niet meer lijkt in te houden dan dat de vastgestelde productieplafonds niet reeds voor het einde van het kalenderjaar bereikt mogen worden. Dit betekent niet dat NAM, naast de hoeveelheid gas die nodig is om de vijf clusters in en rond Loppersum open te houden, eerst dan uit die clusters gas mag produceren als de voor de overige clusters en regio’s geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt. Nu in de regio Loppersum naar niet in geschil is het veiligheidsrisico’s het hoogst zijn en volgens Staatstoezicht het zoveel mogelijk beperken van de gasproductie aldaar tijdelijk gunstige effecten lijkt te hebben op de seismische dreiging, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
StAB
3 / 2015
32 8.6. Wat betreft de stelling van Vrienden van GC en anderen dat het treffen van een voorlopige voorziening is aangewezen vanwege de ernstige gevolgen van door een aardbeving veroorzaakte overstromingen dan wel een chemische ramp, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De mogelijke schade aan dijken door aardbevingen is onderzocht door technologisch instituut Deltares en de resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 15 januari 2014. Daarin constateert Deltares dat een deel van de beoordeelde kades niet aan de norm voldoet bij de door KNMI voorspelde kansverdeling voor de aardbevingsbelasting, waarbij ervan is uitgegaan dat de kades reeds op normsterkte zijn gebracht voor de situatie zonder aardbevingsbelasting. Deltares stelt dat in die gevallen nader onderzoek nodig is en mogelijk verbetering van de waterkering. In het rapport wordt de verwachting uitgesproken dat meer gedetailleerde gegevensverzameling en analyses mogelijk leiden tot het inzicht dat minder maatregelen nodig zijn. De minister heeft in het besluit vermeld dat op basis van deze nog uit te voeren detailanalyses een gecoördineerd versterkingsprogramma in gang moet worden gezet en dat ter zake afspraken worden gemaakt met waterschappen. De minister heeft ter zitting erop gewezen dat de versterking van waterkeringen door de waterschappen inmiddels voortvarend ter hand is genomen. Geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de juistheid van deze stelling. Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening in zoverre. Wat betreft de door verzoekers gestelde vrees voor een chemische ramp, overweegt de voorzieningenrechter dat met de enkele stelling dat de opslagtanks die door NAM worden gebruikt voor de opslag van benzeen mogelijk niet bestand zijn tegen een zware aardbeving, Vrienden van GC en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het treffen van een voorlopige voorziening in dit opzicht is aangewezen. 9. Gelet op het vorenoverwogene ziet de voorzieningenrechter aanleiding wat betreft de gaswinning in en rond Loppersum de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. 10. Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten van Vrienden van GC en anderen. Ten
Milieu/natuur/water
aanzien van de Fracties bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Beslissing De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum (’t Zandt, Overschild, De Paauwen, Ten Post en Leermens), anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden, uitsluitend is toegestaan als in de andere clusters dan wel regio’s de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en uitsluitend indien dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is.
15-64 Rb. Midden-Nederland zittingsplaats Utrecht 16 april 2015, nr. UTR 14-5552 (Utrecht/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBMNE:2015:2946) Casus Omgevingsvergunning voor een modelvliegclub. Eiseres voert aan dat de belangen van haar veestapel niet in de belangenafweging van het bevoegd gezag zijn meegewogen. Door de vliegbewegingen ondervinden de koeien volgens eiseres stress. Daarbij wijst zij op de specifieke bedrijfsvoering, waarbij gedurende het gehele jaar zoogkoeien met kalveren op haar weideperceel rondlopen. Rechtsvraag Had onderzoek moeten worden verricht naar de effecten van het vliegen boven de veestapel van eiseres? Uitspraak Er is geen onderzoek beschikbaar waaruit blijkt dat het vliegen met een modelvliegtuig boven zoogkoeien die met hun kalveren in de wei blijven, geen effecten op het gedrag van de koeien heeft. Nu dit voor eiseres belangrijke aspect in de belangenafwe-
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
ging niet is meegewogen, is er in zoverre een gebrek in de besluitvorming van verweerder. Nu dit gebrek niet door verweerder valt te herstellen omdat eiseres geen onderzoek toestaat en nu eiseres geen begin van een verifieerbare onderbouwing van haar standpunt heeft kunnen geven, blijven de rechtsgevolgen van het besluit in stand. artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3° Wabo artikel 8:72 lid 3 onder a Awb Procesverloop Bij besluit van 28 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster (MVC) een omgevingsvergunning op basis van artikel 2.12, eerste lid, sub a onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de duur van vijf jaar verleend voor het tijdelijk inrichten en gebruiken van het perceel […] ten behoeve van een modelvliegclub voor de activiteiten bouwen, afwijking van de bestemming en milieu. Overwegingen 1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is eigenaar van op een afstand van ongeveer 35 m naast het perceel gelegen gronden (graslanden) die zich uitstrekken tussen[….]. Eiseres gebruikt deze gronden voor de uitoefening van haar veehouderijbedrijf met voornamelijk zoogkoeien. 2. Op 29 juli 2012 heeft […] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het tijdelijk gebruiken en inrichten van het perceel ten behoeve van de modelvliegclub. Het perceel ligt in het midden van polder Rijnenburg en is eigendom van de gemeente Utrecht. Het gebruik van de polder is nu nog agrarisch, maar in de toekomst is hier woningbouw voorzien. 3. Bij besluit van 12 juli 2013 heeft verweerder onder toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan MVC een omgevingsvergunning verleend voor de duur van vijf jaar voor het inrichten en gebruiken van het perceel. Bij uitspraak van 31 oktober 2013 heeft deze rechtbank dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen
33
(ECLI:NL:RBMNE:2013:5424). De rechtbank heeft daarbij bepaald dat de voorbereiding van het nieuw te nemen besluit niet opnieuw met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb hoeft plaats te vinden. 4. Verweerder heeft aan de opdracht van de rechtbank voldaan. Bij het bestreden besluit (van 28 juli 2014) heeft verweerder met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, en in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten derde, van de Wabo aan MVC een omgevingsvergunning verleend voor een periode van vijf jaar voor het tijdelijk inrichten en gebruiken van het perceel ten behoeve van een modelvliegclub. Aan dit besluit heeft verweerder de Ruimtelijke onderbouwing Ringkade (ten westen van nummer [nummer]) van juni 2013 met daarop een aanvulling van 17 juli 2014 ten grondslag gelegd, alsmede de door MVC ingediende bijlagen, waaronder het rapport van Bureau [naam] “modelvliegtuigjes en verstoring van broedvogels in de Heicopsche Polder (Utrecht)” van 9 juli 2014 en diverse verklaringen van onder meer veehouders en een dierenarts. 5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onder c en onder e, van de Wabo is het – voor zover hier van belang – verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk, (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en (e) het oprichten en het in werking hebben van een inrichting. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten derde, van de Wabo is – voor zover van belang – bepaald dat indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 6. Niet in geschil is dat het inrichten en gebruiken van het perceel ten behoeve van een modelvliegclub in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “VleutenDe Meern, Landelijk gebied” en het bestemmingsplan Partiële herziening van de voorschriften van het bestemmingsplan “Vleuten-de Meern, Landelijk gebied”.
StAB
3 / 2015
34 (…) 18.1 De rechtbank overweegt verder met betrekking tot de belangenafweging dat MVC een evident belang heeft bij het vinden van een geschikte locatie voor het kunnen beoefenen van de modelvliegsport. Daartegenover staan de belangen van eiseres om ongehinderd en veilig haar bedrijfsvoering te kunnen blijven uitoefenen. 18.2 Ter zitting van 19 november 2014 is pas duidelijk naar voren gekomen dat voor eiseres het belangrijkste punt is dat in de belangenafweging niet de belangen van haar veestapel zijn meegewogen. Daarbij is gewezen op de specifieke bedrijfsvoering, waarbij jaarrond de zoogkoeien met hun kalveren op het perceel lopen. Deze zoogkoeien behouden hun horens en reageren anders op de modelvliegtuigen boven het weiland dan melkkoeien die onthoornd zijn, aldus eiseres. Een nader onderzoek naar de effecten van het vliegen boven dergelijke koeien is ten onrechte achterwege gebleven. Op de tweede zitting van 10 maart 2015 heeft eiseres specifieker benadrukt dat niet onderkend is dat het er vooral om gaat dat haar koeien het gehele jaar door met hun kalveren in de wei blijven en dus niet gescheiden worden van elkaar. Juist dat betekent dat deze koeien vanwege hun moederinstinct ter bescherming van hun kalveren anders reageren op modelvliegtuigen boven het weiland dan melk- en slachtkoeien, aldus eiseres. Deze stellingen heeft eiseres onderbouwd door te verwijzen naar verklaringen van [A]. Ook wijst zij op kapotgelopen afrasteringen, ingetrapte slootkanten en verwondingen bij de koeien doordat de koeien tijdens het vliegen met modelvliegtuigen zijn opgejaagd en met de hele kudde zijn weggestormd. Ten gevolge van de stress door het vliegen door MVC hebben een aantal koeien de heer [eiseres] in de stal getrapt, waarvan hij nog steeds de lichamelijke gevolgen ondervindt, aldus eiseres. 19. Tijdens de eerste zitting is geconstateerd dat geen onderzoek beschikbaar is, waaruit blijkt dat het vliegen met een modelvliegtuig specifiek boven zoogkoeien die met hun kalveren in de wei blijven, geen effecten op de koeien heeft. Er zijn slechts verklaringen van veehouders waaruit blijkt dat het vliegen met modelvliegtuigen geen effecten op hun koeien heeft, maar dat betreft andere (niet onthoornde en van hun kalveren gescheiden) koeien. Nu dit voor eiseres belangrijkste aspect in de belangenafweging niet is meegewogen, is er in zoverre een gebrek in
Milieu/natuur/water
de besluitvorming van verweerder. De rechtbank overweegt dat verweerder dit ten tijde van de besluitvorming niet had kunnen voorzien nu dit cruciale aspect specifiek pas ter zitting duidelijk naar voren is gekomen. Aangezien geconstateerd moet worden dat er wel een gebrek is, betekent dit dat het bestreden besluit om die reden moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4 en artikel 3:46 van de Awb. 20. De rechtbank ziet gelet op het hiernavolgende aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Zij neemt in aanmerking dat eiseres een specifieke bedrijfsvoering heeft waarbij de zoogkoeien met hun kalveren het gehele jaar door in het weiland lopen. De stelling van eiseres dat hierdoor haar koeien anders reageren op modelvliegtuigen, waardoor de koeien hekken en slootkanten hebben vernield en de koeien en eiseres zelf verwondingen hebben opgelopen, is door eiseres voorzien van verklaringen en foto’s. Noch uit de verklaringen, noch uit de foto’s kan echter door de rechtbank worden afgeleid dat de vernielingen en verwondingen op één of andere wijze samenhangen met het vliegen door de modelvliegtuigen. Omdat verder een onderzoek ontbreekt waaruit zou blijken dat het vliegen met modelvliegtuigen boven specifiek zoogkoeien met kalveren effecten heeft op hun gedrag, is juist om die reden ter zitting van 19 november 2014 het onderzoek geschorst. Op die zitting is de afspraak gemaakt dat, in het geval partijen niet tot een minnelijke regeling komen, eiseres een onderzoek zal (laten) verrichten of het vliegen van modelvliegtuigen effecten heeft op het gedrag van haar koeien. Vast staat nu dat het onderzoek, zoals was besproken ter zitting, niet is verricht. Van de zijde van eiseres is desgevraagd toegelicht dat een dergelijk onderzoek emotioneel gezien te veel vergt en zij haar koeien niet (verder) in gevaar wil brengen. Dit betekent dat dat wat eiseres stelt met betrekking tot de effecten van het vliegen op haar koeien niet aan de hand van een onderzoek is vast te stellen. De rechtbank merkt daarbij nog op dat de MVC blijkens de toelichting op de zitting van 10 maart 2015 al het redelijke in het werk heeft gesteld om dit onderzoek met alle waarborgen te omkleden, maar dat eiseres om haar moverende redenen er voor heeft gekozen aan dit onderzoek niet te willen meewerken. Dat eiseres niet heeft willen meewerken aan een onderzoek waardoor eiseres haar standpunt dat het vliegen effect heeft op haar koeien niet kan onderbouwen,
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
komt naar het oordeel van de rechtbank voor risico van eiseres. 21. De rechtbank komt tot de conclusie dat weliswaar geconstateerd is dat er een gebrek is in de belangenafweging, maar dat dit gebrek niet te herstellen valt voor verweerder nu eiseres een onderzoek niet toestaat. De rechtbank constateert dat er geen andere stukken zijn die het standpunt van eiseres onderbouwen dat juist haar koeien anders reageren op modelvliegtuigen. Evenmin heeft eiseres stukken aangedragen waaruit een begin van een onderbouwing zou kunnen blijken, bijvoorbeeld een onderzoek waaruit zou kunnen blijken dat verschillende veestapels anders reageren op (meer algemene) verstoringen. Meer in algemene zin kan aan eiseres worden toegegeven dat het toestaan van een modelvliegclub op een naburig perceel mogelijk tot enige overlast voor de veestapel kan leiden. Eiseres’ standpunt dat haar koeien anders zouden reageren op de modelvliegtuigen dan ‘gemiddelde’ koeien, komt de rechtbank ook niet bij voorbaat ondenkbaar voor. Om die reden heeft de rechtbank eiseres immers ook in de gelegenheid gesteld haar standpunt nader te onderbouwen. Verder is het de rechtbank gedurende de beide zittingen opgevallen dat eiseres – [eiseres] dus – zeer begaan is met zijn koeien en zijn bedrijf, maar dat eiseres’ standpunten ook steeds dramatischer werden uitgedragen: “als ze (MVC; toevoeging rechtbank) gaan vliegen, moet ik mijn koeien laten afmaken”. Daarbij heeft eiseres zich laten omringen door vele adviseurs, waarvan het de rechtbank niet in alle gevallen duidelijk is geworden wat deze hebben bijgedragen in het licht van het onderhavige beroep. In elk geval hebben eiseres en deze adviseurs geen begin van een verifieerbare onderbouwing van eiseres’ standpunt kunnen geven. Daarmee staat eiseres’ uitgedragen standpunt uiteindelijk in schril contrast met de – aan eiseres toe te rekenen – geheel ontbrekende onderbouwing daarvan. De rechtbank ziet daarom uiteindelijk geen andere mogelijkheid dan te concluderen dat verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn om de mogelijke veiligheidsrisico’s voor eiseres en het vee te voorkomen dan wel te beperken. Ook anderszins is niet gebleken dat de belangen van eiseres onevenredig worden geschaad.
35
22. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank als gezegd aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Annotatie 1. De in deze annotatie te behandelen uitspraken, ECLI:NL:RBMNE:2015:2946, (nr. 15-64 in dit nummer, zie hiervoor) en ECLI:NL:RVS:2015:1587, (nr. 15-68 in dit nummer) hebben beide betrekking op de vraag waar de bewijslast ligt van een bepaalde stelling. Zij zijn daarmee belangrijk voor de praktijk. De eerste uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan en voor het onderdeel milieu; de tweede over een NB-wetvergunning – maar dat maakt voor de verdeling van de bewijslast niet uit. Beide uitspraken zijn min of meer met elkaar in lijn, wat betreft de verdeling van de bewijslast. 2. Wat is er aan de hand? In de eerste uitspraak (ECLI:NL:RBMNE:2015:2946 wordt een omgevingsvergunning verleend voor een modelvliegclub. Door eiseres wordt aangevoerd dat de belangen van haar veestapel niet in de belangenafweging zijn meegenomen, terwijl haar koeien door de vliegbewegingen stress ondervinden. Eiseres wijst daarbij op haar specifieke bedrijfsvoering waarbij gedurende het hele jaar zoogkoeien met kalveren op haar weideperceel rondlopen. Uit r.o. 18.2 van de uitspraak blijkt duidelijk dat eiseres dit standpunt, weliswaar voor het eerst ter zitting, nader gemotiveerd en onderbouwd heeft, zodanig dat de rechtbank na een eerste zitting concludeert dat er sprake is van een gebrek in de besluitvorming. Een gebrek dat verweerder, aldus de rechtbank, overigens niet had kunnen voorzien ten tijde van de besluitvorming, maar desondanks een gebrek waardoor het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning vernietigd wordt. Reden daarvoor is dat dit ‘voor eiseres belangrijkste aspect in de belangenafweging niet is meegenomen’. 3. De rechtbank zoekt echter ook naar een oplossing – en die oplossing wordt, helaas voor eiseres, bereikt met het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit. Waarom? Omdat na een eerste zitting tussen partijen is afgesproken dat, indien een minnelijke regeling niet zou kunnen worden bereikt, eiseres een onderzoek zal laten verrichten of het vliegen van modelvliegtuigen effecten heeft op het gedrag van haar koeien. Juist met
StAB
3 / 2015
36 dit onderzoek zou aangetoond kunnen worden dat het waargenomen gedrag van haar koeien – vernielingen van hekken en slootkanten en verwondingen bij de koeien zelf – op een of andere wijze zou samenhangen met het vliegen door de modelvliegtuigen dat kennelijk al plaatsvond gedurende de procedure. Eiseres weigert echter dit onderzoek uit te (laten) voeren, omdat dit onderzoek ‘emotioneel gezien te veel vergt’ en ‘zij haar koeien niet (verder) in gevaar wil brengen’. Door niet aan dit onderzoek mee te werken, kan eiseres haar standpunt dat het vliegen effect heeft op haar koeien niet onderbouwen. Er zijn geen andere stukken die het standpunt van eiseres onderbouwen dat juist haar koeien anders dan gemiddeld reageren. Daarmee is geen begin van een verifieerbare onderbouwing van het standpunt van eiseres geleverd. Dit komt naar het oordeel van de rechtbank voor risico van eiseres; de rechtbank concludeert dat verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn om mogelijke risico’s voor de veestapel van eiseres te voorkomen dan wel te beperken. Formeel had eiseres dus, kort gezegd, een punt; materieel weet eiseres echter hiermee niets te bereiken: de vergunning blijft in stand. 4. In de tweede uitspraak (ECLI:NL:RVS:2015:1587) is de casus – en de uitkomst – een andere. Hier betreft het een NB-wetvergunning voor het wijzigen c.q. uitbreiden van een bestaande veehouderij. Om te kunnen profiteren van bestaande rechten bij deze vergunningverlening is van belang te weten wat de omvang van deze bestaande rechten is. Dit betreft de vraag naar hetgeen op de referentiedatum (dat is de datum waarop het gebiedsbeschermingsregime van de Habitatrichtlijn van kracht werd) was vergund. En daarover bestaat in die procedure discussie. Verweerder was uitgegaan van een Hinderwetvergunning die in 1980 was verleend; appellanten stelden dat deze vergunning na 1980 van rechtswege gedeeltelijk was vervallen, omdat in de jaren tachtig en begin jaren negentig structureel minder dieren in de inrichting zijn gehouden. Dit zou volgen uit zogeheten ‘meitellingen’ die appellanten ter onderbouwing van hun betoog hebben overgelegd. De ABRvS volgt appellanten in hun betoog door te stellen dat de met de meitellingen vastgestelde afwijkingen ten opzichte van de vergunde dieraantallen zodanig groot zijn, dat deze vallen buiten de normale fluctuaties in de bedrijfsvoering en ook buiten (bedrijfs)modellen waarin rekening wordt gehouden met
Milieu/natuur/water
seizoensvariaties in het veebestand of de gekozen bedrijfsvoering. 5. Daarmee hebben appellanten een begin van bewijs geleverd voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen, waardoor de bewijslast vervolgens weer bij het college is komen te liggen. Het college heeft evenwel geen concrete gegevens, zoals accountantsgegevens, aan- en verkoopbonnen voor vee of een mestboekhouding, overgelegd, die de dieraantallen in de meitellingen zouden weerspreken. Enkele algemene stellingen – dat boeren bijvoorbeeld hun dieraantallen structureel te laag doorgeven en de twijfel over de beschikbaarheid van aan- en verkoopbonnen – kunnen verweerder ook niet helpen. Daardoor concludeert de ABRvS dat verweerder niet kan worden gevolgd in zijn stelling dat de vergunning uit 1980 niet gedeeltelijk zou zijn vervallen zodat het besluit tot verlening van de NBwetvergunning – waarbij gebruik is gemaakt van bestaande rechten – vanwege een gebrekkige motivering niet in stand kan blijven. 6. De bewijslastverdeling in deze uitspraken vind ik niet erg opmerkelijk. In de eerste zaak stelt eiseres dat sprake is van een uitzonderlijke situatie – dat haar veebestand ten opzichte van een ‘normaal’ veebestand, kort gezegd, extra gevoelig zou zijn voor overvliegende modelvliegtuigen – maar laat zij na deze uitzonderlijke situatie te bewijzen. Ligt het op weg van verweerder om dit te onderzoeken? Juist daar waar sprake van een ‘extra gevoelige’ veestapel, ligt het voor de hand om de bewijslast voor deze stelling dáár te leggen waar deze stelling wordt ingenomen en waar deze ook het makkelijkst kan worden bewezen – nog los overigens van het feit dat als het op de weg van verweerder had gelegen om een en ander nader te onderzoeken, mijns inziens verweerder niet kan worden verweten dit onderzoek niet te hebben verricht als medewerking van eiseres hiervoor noodzakelijk is en deze medewerking wordt geweigerd. Had de bewijslast anders gelegen, dan was de uitkomst van de procedure in dit geval waarschijnlijk gelijk geweest. 7. In de tweede procedure is het in beginsel aan verweerder om aannemelijk te maken dat op de juiste wijze de omvang van het bestaande recht is vastgesteld en kan daarvan uit worden gegaan zolang concreet tegenbewijs ontbreekt. Appellanten weten dit tegenbewijs echter aan te leveren door het overleggen van gegevens, en dit
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
tegenbewijs is daarmee zodanig concreet, dat de ABRvS de bewijslast voor de omvang van het bestaande recht weer bij verweerder legt. Zouden appellanten geen concrete gegevens overgelegd hebben, dan had de ABRvS waarschijnlijk eenvoudigweg geconcludeerd dat de stellingen van verweerder onvoldoende weersproken waren. Zie voor een dergelijke situatie ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1946. Het enige dat tegen deze uitspraak kan worden ingebracht, is dat uit de uitspraak niet duidelijk blijkt of de ABRvS verweerder er concreet op heeft gewezen dat de bewijslast weer bij hem was komen te liggen. Had verweerder wel kunnen weten dat de bewijslast weer was omgekeerd, na de concrete gegevens die door appellanten waren overgelegd? Uiteraard kan verweerder, in de nieuwe beslissing op bezwaar, alsnog met deze concrete gegevens komen – maar was het niet praktischer geweest als de ABRvS verweerder die gelegenheid expliciet had gegeven? 8. Wat verder aan de eerste uitspraak opvalt is het volgende. De rechtbank stelt een gebrek in de besluitvorming vast, waardoor het besluit wordt vernietigd (met, vervolgens, instandlating van de rechtsgevolgen). Dit gebrek wordt gevonden in het feit dat geen onderzoek beschikbaar is waaruit blijkt dat het vliegen met een modelvliegtuig specifiek boven zoogkoeien die met hun kalveren in de wei blijven, geen effect op die koeien heeft. Er zijn slechts verklaringen van veehouders waaruit blijkt dat het vliegen met modelvliegtuigen geen effecten op hun koeien heeft, maar dat betreft andere koeien. Dit levert, aldus de rechtbank, een gebrek in de besluitvorming op omdat ‘dit voor eiseres belangrijkste aspect in de belangenafweging niet is meegenomen’, waarbij de rechtbank overigens nog wel de opmerking plaatst dat verweerder dit ten tijde van de besluitvorming niet had kunnen voorzien nu dit cruciale aspect specifiek pas ter zitting duidelijk naar voren is gekomen. 9. Kan verweerder echter wel worden verweten dat de belangenafweging niet correct heeft plaatsgevonden? Temeer nu uit het verdere verloop van de uitspraak blijkt dat eiseres haar standpunt dat sprake zou zijn van een ‘bijzondere situatie’ niet nader kan onderbouwen en op haar, aldus de rechtbank, wel de bewijslast rustte ten aanzien van dit punt. Hoe kan verweerder verweten worden hiermee ten onrechte geen rekening te hebben gehouden en het besluit in eerste instantie al onvoldoende te hebben gemotiveerd? Anders gezegd: hoe had verweerder er wel
37
rekening mee kunnen houden, als (algemene) informatie over de bijzondere gevoeligheid van het veebestand van eiseres niet bestaat en deze informatie kennelijk alleen met medewerking van eiseres kan worden verkregen? Had het dan ook op dit punt niet op de weg van eiseres gelegen om verweerder deze specifieke gegevens te verstrekken, zodat verweerder, anders dan de rechtbank stelt, nu, bij gebreke van een concrete onderbouwing van de stellingen van eiseres, niet kan worden verweten hiermee geen rekening te hebben gehouden? Temeer nu eiseres vervolgens in de procedure bij de rechtbank haar stelling ook niet nader concreet weet te onderbouwen en de rechtbank vervolgens concludeert dat verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn. Had het, kort gezegd, niet meer voor de hand gelegen dat de rechtbank, na eiseres in de gelegenheid te hebben gesteld om haar stellingen nader te onderbouwen, hetgeen vervolgens niet gebeurde, het besluit van verweerder toereikend achtte en dus voldoende gemotiveerd? Uit de uitspraak lijkt te volgen dat alleen omdat een voor eiseres belangrijk aspect niet in de belangenafweging is meegenomen, er een gebrek kleeft aan het besluit. Dat dit belangrijkste aspect later niet nader onderbouwd kan worden is daarbij kennelijk niet meer van belang, iets wat ik toch opmerkelijk vind. Marieke Kaajan
15-65 Rb. Oost-Brabant zittingsplaats ’s-Hertogenbosch 20 april 2015, nr. 14-2686 (Gemert-Bakel/omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RBOBR:2015:2242) Casus Weigering omgevingsvergunning (milieu) voor het omschakelen van een varkenshouderij naar een nertsenhouderij. De vergunning is geweigerd omdat de aanvraag niet voldoet aan de afstand die volgens de Geurverordening 2013 in acht moet worden genomen. Deze verordening is eerst vastgesteld nadat het beroep tegen een eerdere weigering van de gevraagde omgevingsvergunning gegrond is
StAB
3 / 2015
38 verklaard. Eiseres voert aan dat ten onrechte aan de Geurverordening 2013 is getoetst omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag een andere geurverordening gold. Rechtsvraag Zijn er redenen om af te wijken van het uitgangspunt dat wordt getoetst aan het recht dat geldt ten tijde van het besluit? Uitspraak De aanvraag van eiseres voldoet aan de afstanden in de Regeling geurhinder en veehouderij, alsmede de gemeentelijke verordening die gold vóór de inwerkingtreding van de Geurverordening 2013. De aanvraag voldoet echter niet aan de afstand in de Geurverordening 2013. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat dit de enige reden voor weigering van de aanvraag is. De in de in artikel 7, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij geboden mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming geeft in dit geval aanleiding voor een uitzondering op het uitgangspunt dat moet worden getoetst aan het recht dat geldt ten tijde van het nemen van een besluit. Er had moeten worden getoetst aan de gemeentelijke verordening die gold ten tijde van de aanvraag. artikel 7 lid 1 Wgv Regeling geurhinder en veehouderij artikel 4 Geurverordening 2013 Procesverloop Bij besluit van 25 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag voor een omgevingsvergunning 1e fase voor de activiteit milieu voor het omschakelen van een varkenshouderij naar een nertsenhouderij. (…) Overwegingen 1.1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Voor de inrichting is op 26 september 2006 een revisievergunning verleend als bedoeld in artikel 8.4, van de Wet
Milieu/natuur/water
milieubeheer (Wm) (oud). Deze revisievergunning had betrekking op een varkenshouderij. Eiseres heeft op 23 december 2010 een aanvraag voor een omgevingsvergunning 1e fase ingediend voor het wijzigen van de inrichting. De aanvraag heeft betrekking op de volgende wijziging: – er vindt een omschakeling plaats van een varkenshouderij naar een nertsenhouderij; – de bestaande varkensstallen worden gesloopt en in de plaats daarvan komt een gesloten stal voor het houden van 22.900 nertsen, voorzien van een groenlabelsysteem en een luchtwasser; – er wordt een mestbassin aan de achterzijde van het bouwblok gerealiseerd; In juni 2011 is tevens een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aangevraagd. 1.2 Bij besluit van 11 juni 2013 (heeft verweerder de aanvraag voor een omgevingsvergunning 1e fase voor de activiteit milieu geweigerd. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 27 januari 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:279) heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen binnen 10 weken een nieuw besluit te nemen. In voornoemde uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat eiseres een procesbelang heeft ondanks de inwerkingtreding van de Wet verbod pelsdierhouderij (rechtsoverweging 2.4). De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) voor het aspect geurhinder het exclusieve toetsingskader biedt en dat het verweerder, bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ontoelaatbare geurhinder, niet vrijstaat om van dit toetsingskader af te wijken (rechtsoverweging 3.5). Daargelaten of het rapport “Fijnstofemissie uit stallen: Nertsen” van de Universiteit Wageningen van januari 2011 (rapport fijnstofemissie) ook een maatstaf bood voor de geuremissie van een nertsenhouderij, bood het rapport fijnstofemissie op het moment van de uitspraak nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht, op grond waarvan aanleiding zou kunnen bestaan om van het hiervoor weergegeven wettelijke kader af te wijken (rechtsoverweging 3.8). Ook in verweerders verwijzing naar het Iras-onderzoek van de universiteit van Utrecht, naar de rechtbank aannam het onderzoek “Mogelijke
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
effecten van intensieve-veehouderij op de gezondheid van omwonenden: onderzoek naar potentiële blootstelling en gezondheidsproblemen” van 7 juni 2011, noch in verweerders verwijzing naar het informatieblad van de GGD “Intensieve veehouderij en gezondheid” zag de rechtbank aanleiding voor een ander oordeel (rechtsoverweging 3.9). Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder niet heeft onderbouwd waarom bij een emissiearme stal dezelfde mogelijke gezondheidsrisico’s zouden kunnen optreden als bij een open stal (rechtsoverweging 4.3). Verweerder heeft het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep ingetrokken. De uitspraak van 27 januari 2014 is onherroepelijk. 1.3 De gemeenteraad van Gemert-Bakel heeft op 6 februari 2014 de Verordening geurhinder en veehouderij Gemert-Bakel 2013 (verder: de Geurverordening 2013) vastgesteld. Op dezelfde datum heeft de gemeenteraad ook de geurgebiedsvisie Gemert-Bakel 2013 (Geurgebiedsvisie), als bedoeld in artikel 8 van de Wgv vastgesteld. 2. Op 1 april 2014 heeft verweerder nogmaals het voornemen uitgesproken de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Eiseres heeft hiertegen zienswijzen ingediend. Verweerder heeft hierin geen aanleiding gezien een andersluidend definitief besluit te nemen. 3.1 Eiseres klaagt dat na het eerdere beroep (tegen het besluit van 11 juni 2013) een gewijzigde geurverordening is vastgesteld. De rechtbank verstaat deze beroepsgrond aldus dat eiseres stelt dat in bestreden besluit ten onrechte aan de Geurverordening 2013 is getoetst omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag een andere geurverordening gold. 3.2 Verweerder heeft aangegeven dat in de Geurverordening 2013 niet is voorzien in overgangsrecht. De Geurverordening 2013 gold ten tijde van het bestreden besluit. 3.3 Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Wgv kan bij gemeentelijke verordening worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente voor pelsdieren een andere afstand van toepassing is met dien verstande dat deze ten minste de helft bedraagt van de afstand, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wgv. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wgv kan de gemeenteraad besluiten dat in afwachting van de verordening, bedoeld in artikel 6, van de Wgv, een beslissing op
39
een aanvraag voor het oprichten of veranderen van een veehouderij wordt aangehouden. 3.4 In de Memorie van Toelichting bij artikel 7 van de Wgv (TK 30453,3) wordt de volgende toelichting gegeven: “Een andere waarde of afstand leiden tot ruimte die kan worden benut voor uitbreiding door de veehouderij of voor totstandkoming van geurgevoelige objecten. Omdat reeds vóór vaststelling van die andere waarde of afstand de gemeentelijke voornemens bekend zijn, kan een veehouderij door indiening van een aanvraag geheel of gedeeltelijk beslag leggen op de toekomstige ruimte. Het omgekeerde doet zich voor als een lagere waarde wordt overwogen. Een veehouderij kan dan nog eenmaal een uitbreiding aanvragen, om zoveel mogelijk ‘rechten’ of ‘milieuruimte’ te reserveren. Na vaststelling van de verordening ontstaat dan een aanzienlijk overbelaste situatie. De gemeentelijke beleidsvrijheid zou in beide gevallen illusoir zijn. Teneinde deze ongewenste situatie te voorkomen is de gemeenteraad bevoegd een zogenoemd aanhoudingsbesluit nemen. De vergunningaanvragen worden dan vanaf de datum van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit aangehouden (‘bevroren’) totdat de gemeentelijke visie en de verordening in werking zijn getreden of de bepaalde termijn is verstreken.” 3.5 Ingevolge artikel 4 van de Geurverordening 2013 gelden voor de gemeente de daarin genoemde afstanden. In het artikel is verder bepaald dat, als de pelsdieren in emissiearme huisvesting (ammoniakemissie maximaal 0,25 kilogram per dierplaats) worden gehouden, de afstanden met 25 meter worden verminderd. In artikel 6 van de Geurverordening 2013 is bepaald dat deze in werking treedt met ingang van de dag na publicatie van de verordening en dat de daarvoor geldende verordening vervalt vanaf het moment van het inwerkingtreden van de Geurverordening 2013. 3.6 De rechtbank stelt vast dat de aanvraag van eiseres voldoet aan de afstanden in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) alsmede de gemeentelijke verordening die gold vóór de inwerkingtreding van de Geurverordening 2013. De rechtbank verwijst in dit kader naar haar uitspraak van 27 januari 2014. De aanvraag voldoet echter niet aan de afstand in artikel 4 van de Geurverordening 2013. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat dit de enige reden voor weigering van de aanvraag is. De aanvraag van eiseres is de enige aanvraag die is
StAB
3 / 2015
40
Milieu/natuur/water
geweigerd op basis van de Geurverordening 2013. De overige aanvragen die waren ingediend voor inwerkingtreding van de Geurverordening 2013 zijn verleend, omdat deze niet in strijd waren met de Geurverordening 2013.
moeten toetsen aan het wettelijke regime zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de wet. Deze beroepsgrond slaagt.
3.7 De Geurverordening 2013 heeft onmiddellijke werking. Bij gebrek aan enige overgangsrechtelijke bepaling gold de Geurverordening 2013 ten tijde van het bestreden besluit. Dit is in overeenstemming met het uitgangspunt dat moet worden getoetst aan het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van een besluit. Een uitzondering op dit uitgangspunt is onder andere aangenomen in de gevallen waarin een aanvraag voor bouwen wordt ingediend vóór de inwerkingtreding van een gewijzigd bestemmingsplan (of voor de inwerkingtreding van een daartoe genomen voorbereidingsbesluit of de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan) en deze aanvraag niet in strijd is met het voorheen geldende plan. (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 6 februari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AD9423).
Zie ook geldend recht
3.8 De rechtbank ziet in de in artikel 7, eerste lid, van de Wgv geboden mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming in dit geval ook aanleiding voor een uitzondering op het voornoemde uitgangspunt. Uit de wetsgeschiedenis van de Wgv blijkt dat de wetgever er van uitgaat dat een agrariër door het indienen van een aanvraag voor een uitbreiding vóór de vaststelling van een nieuwe meer beperkende verordening, milieuruimte kan reserveren. Hierin ligt naar het oordeel van de rechtbank besloten dat de wetgever er van uitgaat dat deze aanvraag moet worden getoetst aan het wettelijk regime ten tijde van de aanvraag (en niet ten tijde van het bestreden besluit). Er is anders geen reden te bedenken voor het opnemen van een voorbereidingsbescherming. Weliswaar voorziet artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet in een imperatief-limitatief stelsel voor vergunningverlening, anders dan in geval van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, maar in dit geval heeft verweerder maar één reden gezien voor weigering van de vergunning, namelijk strijd met de Geurverordening 2013. Vast staat dat de aanvraag niet in strijd was met de voorheen geldende geurverordening. Tevens staat vast dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming. Daarom is de rechtbank van oordeel dat in dit geval verweerder niet had mogen toetsen aan de Geurverordening 2013 maar had
15-66 ABRvS 6 mei 2015, nr. 201407673/1/A4 (Helmond/spoedeisende bestuursdwang) (ECLI:NL:RVS:2015:1458) Casus Spoedeisende bestuursdwang vanwege de opslag van bodembedreigende – drugsgerelateerde – stoffen. Verweerder heeft de eigenaar van het perceel aangemerkt als overtreder van artikel 13 Wet bodembescherming en artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo. Voor zover het besluit ziet op overtreding van de Wbb is de Afdeling bestuursrechtspraak bevoegd om kennis te nemen van het beroep. Voor zover het besluit ziet op de Wabo is de rechtbank bevoegd. Appellant voert in zijn beroepschrift aan dat hij niet als overtreder van deze bepalingen kan worden aangemerkt, omdat hij het terrein waarop de stoffen zijn aangetroffen aan een derde heeft verhuurd en hij niet op de hoogte was van de opslag van de vaten met de stoffen. Verweerder stelt dat appellant op de hoogte was van de drugsgerelateerde activiteiten of had hij dat redelijkerwijs moeten zijn omdat het perceel eerder is gebruikt als hennepkwekerij. Mitsdien kan hij volgens verweerder verantwoordelijk worden gehouden voor de handelingen. Rechtsvraag Wie is bevoegd om kennis te nemen van het beroep? Is appellant aan te merken als overtreder? Uitspraak Verweerder heeft aan besluit ten grondslag gelegd dat appellant zowel artikel 13 van de Wbb als artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
heeft overtreden. Daaraan heeft het college één feitelijke situatie ten grondslag gelegd. Voor zover het besluit ziet op de overtreding van de Wbb is de Afdeling bevoegd kennis te nemen van het beroep. Voor zover het besluit ziet op de overtreding van de Wabo was de rechtbank bevoegd kennis te nemen van het beroep. De toegepaste bestuursdwang is niet splitsbaar in een deel dat is gebaseerd op overtreding van de Wbb en een deel dat is gebaseerd op de overtreding van de Wabo. Het beroep tegen het besluit is daarom evenmin splitsbaar. Gelet hierop en aangezien de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is te beslissen op het beroep inzake de overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming, ziet de Afdeling zich in dit geval in eerste en enige aanleg bevoegd kennis te nemen van het beroep tegen het besluit. De zorgplicht als bedoeld in artikel 13 Wbb is niet zonder meer gericht tot degene die feitelijk in staat is om een verontreiniging te voorkomen of ongedaan te maken. Eerst indien iemand zelf de bedoelde handelingen heeft verricht dan wel die handelingen aan hem kunnen worden toegerekend, en hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, rust op hem de plicht de maatregelen van artikel 13 te treffen. Niet in geschil is dat appellant geen handelingen op het perceel heeft verricht of laten verrichten en dat hij ook anderszins geen betrokkenheid had bij de aangetroffen vaten waardoor de daarmee verrichte handelingen aan hem zouden kunnen worden toegerekend. Dat appellant op de hoogte was van de opslag en heeft nagelaten de maatregelen in artikel 13 te nemen, leidt er evenmin toe dat de handelingen aan hem zijn toe te rekenen. Reeds daarom is de zorgplicht niet tot hem gericht en kan hij niet als overtreder van artikel 13 Wbb worden aangemerkt. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om in strijd met het bestemmingsplan gronden te gebruiken voor het uitvoeren van een project. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel moet onder ‘gebruiken van gronden’ als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het ‘laten gebruiken van gronden’. Uit (o.a.) het proces-verbaal blijkt dat
41
appellant op de hoogte was van de opslag van de vaten. Nu appellant wist van de opslag heeft hij het perceel laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Mitsdien heeft het college appellant terecht aangemerkt als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Volgt ongegrondverklaring van het beroep. artikel 13 Wet bodembescherming artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo Procesverloop Bij besluit van 24 februari 2014 heeft het college zijn besluit om op 22 januari 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen ten aanzien van de opslag van stoffen op het perceel grenzend aan de [locatie] te Helmond (hierna: het perceel) op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen. Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Overwegingen 1. Tijdens een controle op 22 januari 2014 heeft het college geconstateerd dat op het perceel in een paardenstal vaten waren opgeslagen die deels waren gevuld met druggerelateerde stoffen. De opslag betreft naar schatting 50 drums van 200 liter en 50 jerrycans van 25 liter. Door de wijze van opslag, de aanwezigheid van de druggerelateerde stoffen en het vermoeden dat in de paardenstal amfetamine is geproduceerd waarbij de vloeistoffen zijn overgeheveld, is er mogelijke ernstige bodemverontreiniging veroorzaakt, aldus het college. De toegepaste bestuursdwang bestond uit het treffen van voorzorgsmaatregelen ter afscherming van de locatie, de afvoer van stoffen conform de daarvoor geldende regels door een daartoe bevoegd bedrijf en het nemen van monsters van de inhoud van de vaten. 2. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 februari 2014 ten grondslag gelegd dat [appellant] zowel artikel 13 van de Wet bodembescherming als artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet
StAB
3 / 2015
42 algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) heeft overtreden. Daaraan heeft het college één feitelijke situatie ten grondslag gelegd. Voor zover het besluit van 19 augustus 2014 ziet op de overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming, is ingevolge artikel 8:6, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Afdeling bevoegd kennis te nemen van het beroep. Voor zover het besluit van 19 augustus 2014 ziet op de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, was ingevolge artikel 8.6, eerste lid, van de Awb de rechtbank bevoegd kennis te nemen van het beroep. De toegepaste bestuursdwang, zoals onder 1 beschreven, is niet splitsbaar in een deel dat is gebaseerd op overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming en een deel dat is gebaseerd op de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2014 is daarom evenmin splitsbaar. Gelet hierop en aangezien de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is te beslissen op het beroep ten aanzien van de overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming, ziet de Afdeling zich in dit geval in eerste en enige aanleg bevoegd kennis te nemen van het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2014.
Milieu/natuur/water
redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen. 4.1. Niet is bestreden dat op het perceel, door anderen dan [appellant], handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming zijn verricht, waardoor de bodem kon worden verontreinigd. Het college stelt dat [appellant], mede gelet op het feit dat het perceel reeds eerder is gebruikt als hennepkwekerij en dat bewoning ter plaatse niet is toegestaan, op de hoogte was of redelijkerwijs had moeten zijn van de drugsgerelateerde activiteiten op het perceel en ook daarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden. Nu [appellant] desondanks heeft nagelaten maatregelen te treffen, kan de overtreding van artikel 13 hem worden toegerekend, aldus het college.
3.1. [appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte als overtreder van deze bepalingen heeft aangemerkt. Daartoe voert hij aan dat het terrein aan een derde was verhuurd en hij het perceel niet zelf heeft gebruikt, dat hij de handelingen niet zelf heeft verricht en dat hij niet op de hoogte was van de opslag van de vaten. De overtredingen kunnen dan ook niet aan hem worden toegerekend, aldus [appellant].
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 augustus 2014 in zaak nr. 201402325/1/A4) is om iemand aan te kunnen merken als overtreder van artikel 13 van de Wet bodembescherming vereist dat diegene handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 heeft verricht. Dit geldt tevens als diegene niet zelf de bedoelde handelingen heeft verricht, maar die wel aan hem kunnen worden toegerekend, omdat deze bijvoorbeeld voor hem, ten behoeve van hem, of onder zijn verantwoordelijkheid zijn verricht. De zorgplicht is niet zonder meer gericht tot degene die feitelijk in staat is om een verontreiniging te voorkomen of ongedaan te maken. Eerst indien iemand zelf de bedoelde handelingen heeft verricht dan wel die handelingen aan hem kunnen worden toegerekend, en hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, rust op hem de plicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de verontreiniging of aantasting te voorkomen of ongedaan te maken.
4. Ingevolge artikel 13 van de Wet bodembescherming is een ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of
4.3. Niet in geschil is dat [appellant] geen handelingen, dus ook geen handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming, op het
3. Het college stelt dat artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zijn overtreden, omdat de bodem mogelijk is verontreinigd door de aangetroffen stoffen en de opslag in strijd is met de bestemming "Natuur" die ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond" op het perceel rust. Volgens het college kan [appellant], als eigenaar van het perceel, worden aangemerkt als overtreder van deze bepalingen op wie de kosten van toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald.
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
perceel heeft verricht of laten verrichten en dat hij ook anderszins geen betrokkenheid had bij de aangetroffen vaten waardoor de daarmee verrichte handelingen aan hem zouden kunnen worden toegerekend. Dat [appellant], naar het college stelt, op de hoogte was van de opslag en heeft nagelaten maatregelen als bedoeld in artikel 13 te nemen, leidt er evenmin toe dat de handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 aan hem zijn toe te rekenen. Reeds daarom is de in artikel 13 vervatte zorgplicht niet tot hem gericht wat de bodemverontreiniging van de [locatie] betreft en kan hij niet als overtreder van dit artikel worden aangemerkt. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant] artikel 13 heeft overtreden. Het betoog slaagt. 5. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming 'Natuur'. Ingevolge artikel 18.1 van de regels behorende bij het bestemmingsplan, voor zover van belang voor het onderhavige geschil, zijn de voor 'Natuur' aangewezen gronden bestemd voor:
43
moet onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). Uit het proces-verbaal van de regiopolitie Brabant Zuid-Oost van 22 januari 2014 en de bestuurlijke rapportage van de Landelijke eenheid van het Korps Nationale Politie van 28 augustus 2014 blijkt dat [appellant] rond november 2013 op de hoogte was van de opslag van de vaten. De enkele stelling van [appellant] dat hij het perceel in december 2013 heeft gecontroleerd en daar niets heeft aangetroffen, komt de Afdeling in het licht van de gedetailleerde verklaring, zoals afgelegd door zijn [huurder], niet geloofwaardig voor. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat in januari 2014 op het perceel een grote hoeveelheid drugsgerelateerde stoffen en vaten met (resten van) vloeibare afvalproducten (chemicaliën) is aangetroffen en dat het bereiden van drugs een zekere tijd vergt, zodat het niet waarschijnlijk is dat in november 2013 en januari 2014 wél en in december 2013 geen vaten waren opgeslagen. Nu [appellant] wist van de opslag heeft hij het perceel laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond". Gelet op het vorenstaande heeft het college [appellant] terecht aangemerkt als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
a. bos en/of natuur; Het betoog faalt. b. het behoud, de bescherming en/of de ontwikkeling van de natuurlijke waarde en de landschappelijke waarde van het gebied;
15-67
c. extensief recreatief en/of educatief medegebruik. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan. 5.1. Het college stelt dat [appellant], als eigenaar van het perceel, het perceel in strijd met artikel 18.1 van de planregels heeft laten gebruiken, zodat hij als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kan worden aangemerkt. 5.2. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
ABRvS 13 mei 2015, nr. 201408704/1/A4 (Hof van Twente/ omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1563) Casus Omgevingsvergunning (milieu) voor het houden van onder andere geiten. Appellanten zijn door de Rechtbank Overijssel niet-ontvankelijk verklaard in hun beroep omdat zij volgens de rechtbank op zodanig grote afstand van de inrichting wonen dat niet aannemelijk is dat zij ter plaatse van hun woning milieugevolgen daarvan ondervinden (geen belanghebbenden). In hoger beroep voeren appellanten
StAB
3 / 2015
44 aan dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de grote afstand tot de inrichting waarbinnen het risico bestaat op besmetting met de bacterie die Q-koorts veroorzaakt. Voorts is een door hen ingebrachte publicatie wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten en heeft de rechtbank volgens appellanten de gevolgen van de verleende vergunning voor de volksgezondheid niet onderkend.
Milieu/natuur/water
gunning is aangenomen. Appellanten maken niet duidelijk waarom het oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn. Evenmin hebben zij in hoger beroep onderbouwd waarom de risico’s voor de omwonenden groter zijn dan door het college is aangenomen. artikel 8:69 lid 1 Awb artikel 191 VwEU Procesverloop
Rechtsvragen Had de rechtbank de publicatie in haar beoordeling moeten betrekken? Is rekening gehouden met de gevolgen voor de volksgezondheid? Uitspraak Ambtshalve toetsing door de bestuursrechter is beperkt tot voorschriften van openbare orde. Reeds omdat appellanten de publicatie niet hebben overgelegd aan de rechtbank, het geen voorschrift van openbare orde is en evenmin is gebleken dat de inhoud ervan betrekking heeft op een voorschrift van openbare orde, heeft de rechtbank de publicatie terecht niet in haar beoordeling betrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellanten op een zodanige afstand van de inrichting wonen dat het niet aannemelijk is dat zij milieugevolgen ondervinden, zodat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit. Anders dan appellanten stellen, heeft de rechtbank wel rekening gehouden met het besmettingsrisico op Q-koorts. Appellanten hebben een beroep gedaan op het voorzorgsbeginsel dat volgens hen had moeten worden toegepast vanwege de grote potentiële risico’s voor de volksgezondheid bij de verspreiding van zoönosen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de voorschriften voldoende bescherming bieden tegen de verspreiding van zoönosen, zoals de bacterie die de Q-koorts kan veroorzaken. Omtrent het voorzorgsbeginsel heeft de rechtbank geoordeeld dat het college op grond van dit beginsel niet was gehouden tot het stellen van strengere voorschriften dan de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften. Daartoe is overwogen dat appellanten niet hebben onderbouwd dat de risico’s voor omwonenden groter zijn dan bij de verlening van de ver-
Bij besluit van 3 februari 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een geiten- en zoogkoeienhouderij te Ambt Delden. (…) Overwegingen 1. Bij besluit van 3 februari 2014 is, voor zover thans van belang, vergunning verleend voor het houden van 3.000 geiten ouder dan 1 jaar, 2.200 opfokgeiten van 61 dagen tot en met 1 jaar, 450 opfokgeiten en afmestlammeren tot en met 60 dagen en 5 zoogkoeien. Ten behoeve daarvan is een omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting en het in werking hebben van de gehele inrichting na die verandering, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, verleend. 2. [appellant C] en [appellant D] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 3 februari 2014 en hun beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte het zichtcriterium gehanteerd en geen rekening gehouden met de grote afstand tot de inrichting waarbinnen het risico bestaat op besmetting met de bacterie die Q-koorts veroorzaakt. 2.1. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201307734/1/R2, overwogen dat [appellant C] en [appellant D] op een zodanige afstand van de inrichting wonen, dat het gezien de aard en de omvang van de inrichting niet aannemelijk is dat ter plaatse van hun woning
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
daarvan milieugevolgen kunnen worden ondervonden, zodat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 3 februari 2014. Anders dan [appellant C] en [appellant D] stellen, heeft de rechtbank geen zichtcriterium gehanteerd en heeft de rechtbank wel rekening gehouden met het besmettingsrisico op Q-koorts. In de door de rechtbank aangehaalde uitspraak heeft de Afdeling immers uitdrukkelijk overwogen dat dat risico geen aanleiding gaf om hen als belanghebbenden aan te merken. Het betoog faalt. 3. [appellant] en [appellant B] betogen dat de rechtbank de door hen in hun pleitnota aangehaalde publicatie 'LandApplied Goat Manure as a Source of Human Q-Fever in the Netherlands, 2006-2010' van 2 mei 2014 ten onrechte niet ambtshalve in haar beoordeling heeft betrokken. 3.1. [appellant] en [appellant B] hebben eerst ter zitting bij de rechtbank verwezen naar deze publicatie en de digitale vindplaats daarvan. De rechtbank heeft de publicatie wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien dat [appellant] en [appellant B] zich niet eerder op de publicatie hadden kunnen beroepen en de relevante delen daarvan aan de rechtbank hadden kunnen doen toekomen. 3.2. Ingevolge artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht doet de bestuursrechter uitspraak op grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Ambtshalve toetsing door de bestuursrechter is beperkt tot voorschriften van openbare orde. Reeds omdat [appellant] en [appellant B] de publicatie niet hebben overgelegd aan de rechtbank, het geen voorschrift van openbare orde is en evenmin is gebleken dat de inhoud ervan betrekking heeft op een voorschrift van openbare orde, heeft de rechtbank de publicatie terecht niet in haar beoordeling betrokken. Het betoog faalt. 4. [appellant] en [appellant B] betogen dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de inrichting niet meer in werking was.
45
4.1. Aangezien de rechtbank ten aanzien daarvan heeft overwogen dat die omstandigheid niet maakt dat de onderliggende vergunning van rechtswege is vervallen, zodat het college de aanvraag terecht heeft aangemerkt als een aanvraag om het veranderen van een bestaande inrichting, mist het betoog dat de rechtbank daaraan voorbij is gegaan feitelijke grondslag. 5. [appellant] en [appellant B] betogen dat de rechtbank de gevolgen van de verleende vergunning voor de volksgezondheid niet heeft onderkend. Volgens hen is de bescherming van de volksgezondheid een algemeen belang dat de rechtbank ambtshalve had moeten toetsen. [appellant] en [appellant B] stellen voorts dat zij een beroep doen op het onder meer in artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie neergelegde voorzorgsbeginsel. Volgens hen had dit beginsel moeten worden toegepast vanwege de grote potentiële risico's voor de volksgezondheid bij de verspreiding van zoönosen. Gelet op de onzekerheid over de gezondheidsrisico's voor omwonenden, had het college geen vergunning mogen verlenen, aldus [appellant] en [appellant B]. 5.1. De rechtbank is naar aanleiding van de beroepsgronden van [appellant] en [appellant B] ingegaan op het aspect volksgezondheid. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de voorschriften bij de verleende omgevingsvergunning voldoende bescherming tegen de verspreiding van zoönosen, zoals de bacterie die Q-koorts kan veroorzaken. Ten aanzien van het beroep van [appellant] en [appellant B] op het voorzorgsbeginsel heeft de rechtbank geoordeeld dat het college op grond van dit beginsel niet was gehouden tot het stellen van strengere voorschriften dan de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] en [appellant B] niet hebben onderbouwd dat de risico's voor omwonenden groter zijn dan door het college bij de verlening van de vergunning is aangenomen. [appellant] en [appellant B] maken niet duidelijk waarom het oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn. Evenmin hebben zij in hoger beroep onderbouwd waarom de risico's voor de omwonenden volgens hen groter zijn dan door het college is aangenomen. Het betoog faalt reeds daarom.
StAB
3 / 2015
46
Milieu/natuur/water
15-68 ABRvS 20 mei 2015, nr. 201405347/1/R2 (GS Utrecht/ vergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1587)
gegevens, aan- en verkoopbonnen voor vee of een mestboekhouding, overgelegd die de dieraantallen in de meitellingen weerspreken. artikel 19d NB-wet 1998 artikel 27 lid 3 Hinderwet (oud) Procesverloop
Casus Vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 voor een veehouderij. Volgens appellanten heeft het college een te hoge ammoniakemissie vergund, omdat meitellingen hebben aangetoond dat de rechten op de (destijds) krachtens de Hinderwet vergunde veestapel door onderbezetting voor een aanzienlijk deel van rechtswege zijn komen te vervallen. Volgens het college kan de stelling dat gedurende drie achtereenvolgende jaren minder dieren zijn gehouden niet worden gebaseerd op meitellingen, omdat dat slechts een momentopname betreft, die geen rekening houdt met de seizoensvariaties in het veebestand of de gekozen bedrijfsvoering. Rechtsvraag Op wie rust de bewijslast ten aanzien van het vervallen van de vergunning? Uitspraak In een geval als het onderhavige waarbij geen tekenen aanwezig waren dat gedurende ten minste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, is het college bij het verlenen van de vergunning niet verplicht ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. Het ligt primair op de weg van appellanten om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen. Met de meitellingen die in grote mate afwijken van de vergunde dieraantallen hebben appellanten een begin van bewijs aangeleverd. De bewijslast is daarmee bij het college komen te liggen. Het college heeft geen concrete gegevens, zoals accountants-
Bij besluit van 15 oktober 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen/uitbreiden van een veehouderij te Breukelen. Bij besluit van 20 mei 2014 heeft het college het door MOB en de vereniging hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit van 15 oktober 2013 met een aangepaste motivering in stand gelaten. Overwegingen 1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover relevant, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. 2. MOB en de vereniging betogen dat de vergunning ten onrechte is verleend. Volgens hen is met het besluit een te hoge ammoniakemissie vergund. MOB en de vereniging stellen dat het college zich niet mocht baseren op de dieraantallen in de Hinderwetvergunning van 3 december 1980, omdat in de jaren ’80 en begin jaren ’90 structureel minder dieren in de inrichting zijn gehouden. Dit blijkt volgens hen uit meitellingen over die jaren die zij ter onderbouwing van hun betoog hebben overgelegd. Onder verwijzing naar artikel 27, derde lid, van de destijds (tot 1 maart 1993) geldende Hinderwet stellen zij dat de vergunning uit 1980 vanwege onderbezetting van rechtswege is vervallen tot een omvang van 70 melkkoeien en 35 stuks jongvee. Dat brengt volgens hen met zich dat op de referentiedatum een emissierecht van maximaal 801,5 kg
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
per jaar bestond. Daarbij komt dat het college zich ten onrechte heeft gebaseerd op handmatig op de staltekening aangebrachte dieraantallen. Significante effecten op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden kunnen dan ook niet worden uitgesloten, hetgeen temeer klemt nu de kritische depositiewaarde van een aantal beschermde habitats reeds wordt overschreden, aldus MOB en de vereniging. 2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat hij de vergunning krachtens de Nbw 1998 voor een veebestand met een ammoniakemissie van 1.142,3 kg per jaar terecht heeft verleend. Bij de vergunningverlening kon worden uitgegaan van de toegestane dieraantallen uit de Hinderwetvergunning van 3 december 1980, welke volgens het college niet gedeeltelijk is vervallen zoals bedoeld in artikel 27, derde lid, van de destijds geldende Hinderwet. De stelling dat feitelijk minder dieren zijn gehouden, kan niet worden gebaseerd op meitellingen, omdat dat slechts een momentopname betreft, die geen rekening houdt met de seizoensvariaties in het veebestand of de gekozen bedrijfsvoering. Daarnaast zijn de tellingen volgens het college niet betrouwbaar, omdat boeren de opgegeven aantallen kunstmatig laag hielden in verband met de verplichte bijdrage aan het Landbouwschap. 2.2. Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Hinderwet verviel de vergunning, wanneer een gedeelte van de inrichting is verwoest dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest, voor dat gedeelte. 2.3. Het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck is bij besluit van 14 februari 1997, als speciale beschermingszone aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Voorts zijn de Natura 2000-gebieden Oostelijke Vechtplassen en Uiterwaarden Neder-Rijn, voor zover hier van belang, bij besluit van 24 maart 2000 als speciale beschermingszone aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. 2.4. Uit het advies van de bezwarencommissie, waaraan het college zich in het bestreden besluit heeft geconformeerd, volgt dat ten behoeve van het bedrijf bij besluit van 3 december 1980 een vergunning krachtens de Hinderwet is verleend voor een veebestand van 103 melkkoeien en 42 kalveren met een ammoniakemissie van 1.142,3 kg per jaar. De Afdeling stelt vast dat op de tekening behorende bij deze vergunning verdeeld over
47
verschillende stallen is bijgeschreven: 75 koeien, 22 koeien, 6 koeien, 32 kalveren en pinken, en 10 kalveren. Dit komt derhalve overeen met 103 melkkoeien en 42 stuks kalveren. De in geding zijnde vergunning krachtens de Nbw 1998 voor de inrichting is verleend voor een veebestand van 103 melkkoeien en 42 stuks vrouwelijk jongvee. Voor de exploitatie van de veehouderij is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend. 2.5. Ten aanzien van de vraag of het college zich bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op handmatig op de staltekening aangebrachte dieraantallen, wordt als volgt overwogen. Ter zitting heeft het college gesteld dat hij de tekening, die gewaarmerkt is als behorende bij de Hinderwetvergunning, als kopie uit de archieven van de gemeente Stichtse Vecht heeft ontvangen. Voorts heeft het college ter zitting gesteld dat hij heeft gemeend van de juistheid van de handmatig op de tekening aangebrachte dieraantallen te kunnen uitgaan, nu deze corresponderen met de aantallen ligboxen die op de tekening zijn weergegeven. Weliswaar zijn in de ligboxenstal 71 ligboxen ingetekend in plaats van 75, maar het college heeft deze discrepantie niet zodanig groot hoeven achten dat hij niet van de op de tekening genoemde aantallen heeft mogen uitgaan. Het college heeft in redelijkheid kunnen uitgaan van de handmatig op de staltekening aangebrachte dieraantallen. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat de vergunning betrekking had op het houden van 103 melkkoeien en 42 stuks kalveren in de inrichting. 2.6. Voor de vraag of de vergunning uit 1980 gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, is bepalend in welke omvang de inrichting in de periode van 3 december 1980 tot 1 maart 1993 in werking is geweest. Op grond van dit artikellid is de bedoelde vergunning vervallen, voor zover gedurende drie achtereenvolgende jaren een veebestand is gehouden dat kleiner is dan 103 melkkoeien en 42 stuks jongvee of een daarmee wat de ammoniakemissie betreft gelijk te stellen veebestand. Naar het oordeel van de Afdeling is het college in een geval als het onderhavige, waarbij geen tekenen aanwezig waren dat gedurende tenminste drie achter-
StAB
3 / 2015
48 eenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, bij het verlenen van de vergunning niet ertoe verplicht ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. Het ligt primair op de weg van MOB en de vereniging om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008, in zaak nr. 200800199/1). MOB en de vereniging hebben meitellingen overgelegd waaruit volgens hen volgt dat in de door hen genoemde periode van 1989 tot en met 1992 het aantal melkkoeien maximaal 69 stuks bedroeg. Wat betreft het jongvee volgt uit de meitellingen dat dit aantal in de periode van 1989 tot en met 1992 maximaal 34 stuks is geweest. De stelling van het college dat de meitellingen slechts een momentopname betreffen, die geen rekening houdt met de seizoensvariaties in het veebestand of de gekozen bedrijfsvoering, geeft geen inzicht in de vraag of zich dit tevens voordoet in de situatie van de onderhavige veehouderij. Het college mag naar het oordeel van de Afdeling rekening houden met fluctuaties die zich in enige mate in een veebestand kunnen voordoen, maar in dit geval is de afwijking ten opzichte van de vergunde dieraantallen zodanig groot, dat deze ook vallen buiten de door het college bij zijn verweerschrift overgelegde modellen voor voorjaarskalvende, gespreid kalvende en najaarskalvende bedrijfsvoeringen. Uit geen van deze modellen kan worden afgeleid dat rondom 1 mei, derhalve ongeveer het 122e dagnummer in de modellen, een minimale veebezetting aanwezig zou zijn, zoals het college voor het onderhavige geval heeft betoogd. Daarbij komt dat een afwijking naar 69 stuks, gelet op de 9-10% afwijking van een gemiddelde veebezetting in de modellen, niet valt te begrijpen bij een maximale veebezetting van 103 melkkoeien. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat MOB en de vereniging in dit geval een begin van bewijs hebben aangeleverd als hiervoor genoemd. De bewijslast is daarmee naar het oordeel van de Afdeling bij het college komen te liggen. Het college heeft geen concrete gegevens, zoals bijvoorbeeld accountantsgegevens, aan- en verkoopbonnen voor vee of een mestboekhouding, overgelegd welke de dieraantallen in de meitellingen weerspre-
Milieu/natuur/water
ken. De algemene stelling dat boeren de dieraantallen structureel te laag zouden hebben doorgegeven, is hiertoe niet voldoende en ook de twijfel die het college ter zitting heeft uitgesproken over de beschikbaarheid van aan- en verkoopbonnen voor vee, doet aan het vorenstaande niet af. Het college heeft het betoog van MOB en de vereniging dat in de periode van 1989 tot en met 1992 gedurende drie achtereenvolgende jaren minder dan 103 melkkoeien en 42 stuks jongvee in de inrichting zijn gehouden, derhalve niet weerlegd. 2.7. Nu het college de omvang van de dieraantallen in de veehouderij in de periode tot 1 maart 1993 niet nader heeft onderzocht, kan het college niet worden gevolgd in zijn stelling dat de vergunning van 3 december 1980 niet gedeeltelijk zou zijn vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. Uit het voorgaande volgt dat het college niet zonder meer ervan kon uitgaan dat de vergunde stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum gelijk is gebleven. Gelet hierop berust het bestreden besluit niet op een draagkrachtige motivering. Het betoog slaagt.
Annotatie Zie Annotatie bij nr. 15-64. Marieke Kaajan
15-69 Vzr. Rb. Oost-Brabant zittingsplaats ’s-Hertogenbosch 11 juni 2015, nr. 15-1291 (Son en Breugel/ handhavingsbesluit) (ECLI:NL:RBOBR:2015:3353) Casus Last onder dwangsom wegens het niet treffen van geluidreducerende maatregelen in een horecainrichting. In bezwaar is door verweerder besloten om van handhaving af te zien omdat volgens hem inmiddels concreet zicht op legalisatie bestaat van-
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
wege de verleende omgevingsvergunning voor verbouw en renovatie van het bedrijf. Rechtsvraag Is er sprake van concreet zicht op legalisatie? Uitspraak Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was, anders dan verweerder kennelijk veronderstelt, geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Er was op dat moment weliswaar een omgevingsvergunning verleend voor nieuwbouw/renovatie van het horecabedrijf, maar een akoestisch rapport waaruit blijkt dat na verbouw van het bedrijf wel aan de geluidnormen in het Activiteitenbesluit zal kunnen worden voldaan, ontbreekt. Verweerder draagt vanaf 1995 kennis van het akoestisch rapport en de daarin gestelde maatregelen om te komen tot de vereiste geluidreductie. Tot op heden heeft hij weliswaar bij tijd en wijle handhavend opgetreden, doch dit kan niet als adequaat worden beschouwd, nu het bedrijf nog steeds geen of in elk geval onvoldoende geluidreducerende maatregelen heeft getroffen.
49
ten en dat voldoende geluiddempend en brandwerend is, aan te brengen bij de nooddeuren in de achtergevel van de grote zaal van haar café-restaurant. Daarbij is aan derde-partij meegedeeld dat zij voor elke week (of een gedeelte van een week) dat zij niet aan de last voldoet, een dwangsom van € 500,00 verbeurt tot een maximum van € 3.000,00. Verzoekers en derde-partij hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 26 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van derde-partij gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij besloten niet over te gaan tot het treffen van handhavende maatregelen tegen derde-partij, omdat er inmiddels concreet zicht op legalisatie bestaat. Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat er per direct een last onder dwangsom wordt opgelegd op grond waarvan derde-partij een dwangsom van € 15.000,00 per keer verbeurt dat de geluidnormen worden overschreden tot een maximum van € 300.000,00. Overwegingen
Er is daarom aanleiding om verweerder te gelasten een handhavingsbesluit te nemen dat ertoe strekt dat het bedrijf totdat aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit wordt voldaan geen versterkte of levende muziek mag (laten) spelen in de nachtperiode. Omdat de houding van verweerder tot op heden weinig ruimte laat voor een andere conclusie dan dat hij weinig genegen is aan zijn beginselplicht tot handhaving te voldoen, is er aanleiding te bepalen dat verweerder aan verzoekers een dwangsom van € 2.500 per dag verbeurt voor elke dag dat hij in gebreke blijft een handhavingsbesluit te nemen met inachtneming van hetgeen is overwogen. artikel 5:32 Awb artikel 8:72 lid 6 Awb Procesverloop Bij besluit van 16 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder derde-partij gelast om uiterlijk 14 november 2014 een voorportaal dat voldoet aan de bouwvoorschrif-
1. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Verzoekers zijn woonachtig in de [adres] te [woonplaats] in de onmiddellijke omgeving van café-restaurant De Zwaan (De Zwaan). Verzoekers klagen al jaren over geluidoverlast die veroorzaakt wordt door De Zwaan en hebben hiervan diverse meldingen gemaakt. Bij metingen die naar aanleiding van de klachten zijn verricht zijn diverse malen overtredingen van de geluidnormen geconstateerd. Uit een onderzoek van K&M akoestisch adviseurs van 31 augustus 1995 blijkt dat zonder geluidwerende voorzieningen bij een geluidniveau van 95 dB(A) in de zaal door levende muziek tijdens bruiloften en partijen in de nachtperiode de geluidnormen op de gevel van de woning van verzoekers ruimschoots worden overschreden. Een geluidniveau van 95 dB(A) door levende muziek tijdens bruiloften en partijen vraagt, aldus het rapport, om zeer ingrijpende maatregelen waarbij onder andere het volledige dak van de zaal zal moeten worden geïsoleerd door aan de onderzijde een vrijdragend plafond aan te brengen. Voorts zijn voorzieningen noodzakelijk zoals het dichtmetselen van de ramen in de rechter zijgevel, het realiseren
StAB
3 / 2015
50 van een toegangsportaal ter plaatse van de nooddeuren in de achtergevel en het geluidgedempt uitvoeren van de ventilatieroosters. Uit de stukken blijkt dat SRE Milieudienst op 4 augustus 2009 contact heeft opgenomen met de derde-partij, waarbij door de derde-partij is gesteld dat er geluidreducerende maatregelen zijn getroffen. Uit de stukken en hetgeen besproken is tijdens een eerdere zitting van deze rechtbank op 3 november 2014 is niet gebleken dat de Milieudienst of verweerder dit ter plaatse heeft gecontroleerd. Voorts is niet bekend welk effect de beweerdelijk getroffen maatregelen op de geluidbelasting van De Zwaan hebben. Uit de metingen die ter plaatse zijn verricht, waaronder het verslag van de milieudienst Regio Eindhoven van 1 juni 2010, blijkt dat ook bij het ten gehore brengen van versterkte mechanische muziek door een DJ een overschrijding in de nachtperiode ter hoogte van de gevel van de woning van verzoekers heeft plaatsgevonden. Soms waren de overschrijdingen volgens de verslagen te wijten aan openstaande deuren, maar uit genoemd verslag van 1 juni 2010 volgt dat er ook overschrijdingen plaatsvonden terwijl de deuren en ramen van de zaal, voor zover de controleur dat kon nagaan, gesloten werden gehouden. Verzoekers hebben op 8 april 2013 een verzoek om handhaving betreffende de geluidoverlast ingediend. Op 15 juli 2014 heeft verweerder verzoekers en derde-partij aangeschreven voornemens te zijn handhavend op te treden tegen derde-partij indien niet voor 1 september 2014 een voorportaal is aangebracht dat voldoet aan de bouwvoorschriften en dat voldoende geluiddempend en brandwerend is, een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 500,00 per week tot een maximum van € 3.000,00. Bij het primaire besluit is derde-partij gelast om uiterlijk 15 november 2014 een voorportaal bij de nooddeuren in de achtergevel van de grote zaal aan te brengen op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 500,00 per week tot een maximum van € 3.000,00. 2. De commissie voor bezwaar- en beroepschriften (de commissie) heeft in haar advies overwogen dat een last onder dwangsom uitsluitend gericht kan zijn op het beëindigen van de overtreding. Omdat duidelijk is dat met de opgelegde last om een voorportaal aan te brengen overtreding van de geluidvoorschriften niet wordt voorkomen en omdat derde-partij ook dwangsommen zal verbeuren indien de overtreding op een andere manier wordt
Milieu/natuur/water
beëindigd, kan het primaire besluit, aldus de commissie, niet zonder meer in stand blijven en dient verweerder een nieuw besluit op het handhavingsverzoek te nemen met inachtneming van hetgeen de commissie heeft overwogen. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat er concreet zicht op legalisatie bestaat nu er voor de verbouwing en renovatie van De Zwaan een omgevingsvergunning is verleend. Met de verbouwing en renovatie wordt aan de milieueisen die voor de inrichting gelden voldaan, hetgeen betekent dat aan de geluidnormen wordt voldaan en er geen reden meer is voor het treffen van aanvullende maatregelen. Verzoekers hebben weliswaar bezwaar gemaakt tegen de door verweerder verleende omgevingsvergunning, maar dat betekent volgens verweerder niet dat de verleende omgevingsvergunning niet onherroepelijk zal worden. 3. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat verweerder reeds vanaf 1995 kennis draagt van het feit dat De Zwaan niet aan de geluidnormen kan voldoen en dat niet in geschil is dat vanaf 1995 (en waarschijnlijk langer) sprake is van een stelselmatige overtreding van de geluidnormen door De Zwaan. Ondanks het feit dat verzoekers vanaf 2009 handhavingsverzoeken hebben ingediend, heeft verweerder deze verzoeken genegeerd en gefrustreerd. Naar aanleiding van een formeel handhavingsverzoek van 8 april 2013 heeft verweerder op 16 oktober 2014 alsnog een handhavingsbesluit genomen en derde-partij gelast uiterlijk 15 november 2014 een voorportaal te plaatsen om de ergste geluidoverlast voor de omgeving te verminderen. Na gemaakt bezwaar heeft verweerder afgezien van handhavend optreden omdat er met de verlening van een omgevingsvergunning op 3 februari 2015 concreet zicht is op legalisatie. Verzoekers stellen dat het verlenen van een omgevingsvergunning geen reden is om de huidige bedrijfsvoering te continueren zonder dat aan de geluidnormen wordt voldaan en dat met kleine maatregelen als een geluidbegrenzer aan de normen kan worden voldaan. Voorts is volgens verzoekers niet aangetoond dat na de verbouwing en renovatie van De Zwaan wel aan de geluidnormen kan worden voldaan, nu een akoestisch rapport ontbreekt. Verzoekers vrezen dat een verbouwing nog geruime tijd op zich zal laten wachten omdat de verbouwing pas zal starten als de vergunningsprocedure is afgerond. Verzoekers stellen tot slot dat hun belangen en met name die van hun jonge kinderen zwaarder dienen te wegen dan de commerciële belangen van derde-partij die
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
met medeweten van verweerder bijna 2 decennia ongestraft de geluidnormen heeft kunnen overtreden. 4. Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 5. Op grond van het bepaalde in artikel 8:86 van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. 6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en dat ook overigens geen sprake is van beletselen om tevens onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
51
richte meting van 1 juni 2010, dat ook bij versterkte mechanische muziek zoals een DJ al vrij snel sprake zal zijn van een overtreding van de vigerende geluidnormen, in elk geval in de nachtperiode. Bij dit soort muziek is het immers niet gebruikelijk dat een geluidemissie van ten hoogste 75 dB(A), dat als uiterste grens is opgenomen in het geluidrapport uit 1995, wordt voortgebracht. Dit is veelal veel hoger. Gelet hierop is verweerder ook bevoegd handhavend op te treden tegen het spelen van deze muziek in de nachtperiode. 8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. Op grond van het akoestisch rapport van K&M akoestisch adviseurs van 31 augustus 1995 moet worden aangenomen dat bij het spelen van levende muziek in de zaal van De Zwaan de voor De Zwaan vigerende geluidnormen ter plaatse van de woning van verzoekers in de nachtperiode fors worden overschreden. Ten aanzien van de stelling van derde-partij ter zitting dat van de uitkomsten van dit onderzoek niet mag worden uitgegaan, overweegt de voorzieningenrechter dat er geen ander akoestisch rapport voorhanden is en derde-partij haar stelling niet deugdelijk heeft onderbouwd, zodat de voorzieningenrechter, evenals verweerder, uitgaat van de juistheid van de uitkomsten van dit onderzoek. Hiermee staat vast staat dat verweerder bevoegd is om tegen het spelen van levende muziek in de nachtperiode in De Zwaan handhavend op te treden.
9. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, anders dan verweerder kennelijk veronderstelt, geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Er was op dat moment weliswaar een omgevingsvergunning verleend voor nieuwbouw/renovatie van De Zwaan, maar onder de gedingstukken bevindt zich geen akoestisch rapport waaruit blijkt dat na verbouw van De Zwaan wel aan de geluidnormen zoals vastgelegd in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim) zal kunnen worden voldaan. Ter zitting is komen vast te staan dat derde-partij nog geen melding heeft gedaan en dat het aan de Omgevingsdienst ZuidOost Brabant (ODZOB) doorgezonden akoestisch rapport van 9 januari 2015, dat is overgelegd in het kader van de aanvraag om een omgevingsvergunning, inmiddels al wel door deze dienst is beoordeeld maar nog niet door verweerder. Wat de resultaten zijn van de beoordeling van het rapport door de ODZOB is ter zitting niet inzichtelijk geworden.
Ofschoon in de verslagen van de verrichte metingen veelal niet is gespecificeerd welke soort muziek het betrof, acht de voorzieningenrechter het zeer aannemelijk, gelet op het akoestisch rapport uit 1995 en onder meer de ver-
10. Ook is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van zijn beginselplicht tot handhaving had moeten afzien. Dat de klachten alleen van verzoekers afkomstig zijn, derde-partij verklaart bereid te
StAB
3 / 2015
52 zijn om in harmonie met de buren het bedrijf te runnen en een omgevingsvergunning is verleend voor nieuwbouw/renovatie is hiervoor niet voldoende. Mede gelet op het belang van de bescherming van het (woon)milieu en het feit dat verzoekers reeds sinds 2009 om handhaving verzoeken, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van dat optreden behoort te worden afgezien. 11. Nu moet worden vastgesteld dat telkens wanneer er in de zaal van De Zwaan versterkte of levende muziek door een muziekband of DJ wordt gespeeld, de vigerende geluidnormen van het Barim in de nachtperiode worden overtreden, is verweerder gehouden om in die gevallen handhavend op te treden. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder reeds vanaf 1995 kennis draagt van het akoestisch rapport en de daarin gestelde maatregelen om te komen tot de vereiste geluidreductie. Tot op heden heeft verweerder weliswaar bij tijd en wijle handhavend opgetreden, doch dit kan niet als adequaat worden beschouwd, nu derde- partij nog immer geen of in elk geval onvoldoende geluidreducerende maatregelen heeft getroffen. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om verweerder te gelasten binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak een handhavingsbesluit te nemen dat ertoe strekt dat derde-partij totdat aan de geluidnormen van het Barim wordt voldaan in de zaal van De Zwaan geen versterkte of levende muziek door een muziekband of DJ mag laten spelen in de nachtperiode. In dit verband heeft de voorzieningenrechter mede van belang geacht dat er blijkens beleid van verweerder pas gemeten wordt na meerdere meldingen van geluidoverlast, geen geluidbegrenzers worden gebruikt door een muziekband of een DJ en het niet realistisch is te verwachten dat deze continu met een gering geluidvolume gedurende in elk geval de periode tot de verbouwing zullen optreden. Gelet op de door verweerder in het verweerschrift gegeven reactie op de door verzoekers gevraagde dwangsom van € 15.000,00 per overtreding, acht de voorzieningenrechter een dwangsom van € 2.500,00 per constatering dat versterkte dan wel levende muziek wordt gespeeld in de nachtperiode een adequate dwangsom. Omdat de houding van verweerder tot op heden weinig ruimte laat voor een andere conclusie dan dat verweerder weinig genegen is aan zijn beginselplicht tot handhaving te voldoen, ziet de voorzieningenrechter tevens aanleiding op grond van het bepaalde in artikel 8:72, zesde lid, van
Milieu/natuur/water
de Awb te bepalen dat verweerder aan verzoekers een dwangsom van eveneens € 2.500,00 per dag verbeurt voor elke dag dat verweerder in gebreke blijft, dat wil zeggen niet binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een besluit neemt strekkende tot handhaving met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter op dat het vorenstaande onverlet laat dat ook aan de vigerende geluidnormen in de dag- en avondperiode dient te worden voldaan. 12. Het beroep is, gelet op hetgeen in rechtsoverwegingen 9 en 10 is overwogen, gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. 13. Gezien de beslissing in de hoofdzaak is er geen grond meer voor toewijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening. Het verzoek zal daarom worden afgewezen. Beslissing
–
gelast verweerder handhavend op te treden en binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een besluit strekkende tot handhaving te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
–
bepaalt dat verweerder aan verzoekers een dwangsom ten bedrage van € 2.500,00 verbeurt voor elke dag dat verweerder in gebreke blijft binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een besluit als hiervoor omschreven te nemen; (...)
–
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
53
Rb. Den Haag 24 juni 2015, nr. ECLI:NL:RVS:2015:7145 (Staat der Nederlanden/zorgplicht) (ECLI:NL:RVS:2015:7145)
De Staat moet meer doen om het dreigende gevaar veroorzaakt door de klimaatverandering te keren, gegeven ook zijn zorgplicht voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De effectieve controle op het Nederlandse emissieniveau is een taak van de Staat. Daarnaast zijn de kosten van de door de rechtbank bevolen maatregelen niet onaanvaardbaar hoog.
Casus Eiseres Urgenda stelt dat de Staat der Nederlanden geen adequaat klimaatbeleid voert door de emissie van broeikasgassen niet verdergaand te beperken. Daarmee handelt de Staat volgens Urgenda in strijd met zijn zorgplicht tegenover haar en de Nederlandse samenleving.
De Staat kan zich niet verschuilen achter het argument dat de oplossing van het wereldwijde klimaatprobleem niet alleen afhangt van Nederlandse inspanningen. Elke vermindering van uitstoot draagt namelijk bij aan het voorkomen van een gevaarlijke klimaatverandering. Nederland zou als geïndustrialiseerd land hierin voorop moeten lopen.
De Staat betoogt dat Nederland een adequaat klimaatbeleid voert en niet in rechte kan worden gedwongen tot het voeren van een ander klimaatbeleid. Meer specifiek beroept de Staat zich op het gegeven dat het aandeel van Nederland in de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen op dit moment slechts 0,5% bedraagt.
De rechtbank betreedt met dit bevel niet het terrein van de politiek. De rechtbank moet rechtsbescherming bieden, ook in zaken tegen de overheid. Tegelijkertijd moet zij de vrije beleidsruimte van de overheid respecteren. Daarom past de rechter terughoudendheid. Dat is een reden om het bevel te beperken tot 25%, de ondergrens van de norm van 25 tot 40%.
15-70
Rechtsvraag Is het klimaatbeleid van de Staat in strijd met zijn zorgplicht? Uitspraak De rechtbank beslist dat de Staat meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. De Staat moet ervoor zorgen dat de uitstoot in Nederland in 2020 ten minste 25% lager is dan in 1990.
(Ontleend aan persbericht Rechtbank Den Haag) artikel artikel artikel artikel artikel
6:162 BW 21 Grondwet 2 EVRM 8 EVRM 191 VWEU
Uitspraak is te vinden op www.rechtspraak.nl.
Partijen zijn het erover eens dat de ernst en omvang van het klimaatprobleem het noodzakelijk maken om maatregelen te nemen ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Op basis van het huidige beleid van de Staat zal Nederland in 2020 een vermindering van ten hoogste 17% bereiken. Dat is onder de norm van 25 tot 40% die in de klimaatwetenschap en het internationale klimaatbeleid noodzakelijk wordt geacht voor de geïndustrialiseerde landen.
StAB
3 / 2015
54
Milieu/natuur/water
15-71 Rb. Midden-Nederland zittingsplaats Utrecht 25 juni 2015, nr. AWB 14-6225 (Woudenberg/handhaving) (ECLI:NL:RBMNE:2015:4823) Casus Afwijzing verzoek om handhavend op te treden wegens overtreding van de geluidvoorschriften in het Activiteitenbesluit ten gevolge van hanengekraai. Verweerder stelt dat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden omdat het geluid dat door pluimvee wordt geproduceerd buiten beschouwing dient te worden gelaten bij het bepalen van het geluidsniveau veroorzaakt door de inrichting. Het houden van pluimvee is volgens verweerder een activiteit en niet een installatie of toestel als bedoeld in artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. Volgens eisers is het houden van pluimvee akoestisch niet te scheiden van de stal en door de continue aanwezigheid van pluimvee en de wijze waarop de dieren worden gehouden, behoort het pluimvee tot de stal en daarmee tot de vast opgestelde installaties en toestellen.
gehouden of verhandeld worden. Dat de regelgever een onderscheid heeft willen maken tussen het geluid van de vast opgestelde installaties en toestellen enerzijds en werkzaamheden en activiteiten anderzijds blijkt uit het verschil tussen de onderdelen a en b van artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. In onderdeel b zijn immers naast de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen uitdrukkelijk ook de in de inrichting verrichte werkzaamheden, activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting van belang geacht voor het maximaal geluidniveau. Ook uit artikel 2.20, vijfde en zevende lid, van het Activiteitenbesluit volgt dat werkzaamheden en activiteiten niet onder het begrip ‘vast opgestelde installaties en toestellen’ vallen. Nu de grenswaarden (alleen) gelden ten aanzien van vast opgestelde installaties en toestellen, heeft verweerder terecht het geluid van het pluimvee niet meegenomen bij het bepalen van het geluidsniveau veroorzaakt door de inrichting. artikel 2.17 lid 5 aanhef en onderdeel a Activiteitenbesluit Procesverloop
Rechtsvraag Biedt artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onderdeel a van het Activiteitenbesluit een grondslag voor het meenemen van het geluid van pluimvee?
Bij besluit van 6 augustus 2014 (het besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) van eisers van 26 mei 2014 afgewezen.
Uitspraak In artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onderdeel a, van het Activiteitenbesluit worden grenswaarden gegeven voor het geluid dat wordt veroorzaakt door de vast opgestelde installaties en toestellen.
Eisers hebben tegen het besluit bezwaar gemaakt en verweerder op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Verweerder heeft ingestemd met dit verzoek.
In het Activiteitenbesluit zijn installaties en toestellen niet gedefinieerd. Gelet op het algemeen spraakgebruik vallen de in de inrichting aanwezige hennen en hanen niet onder de definitie van vast opgestelde installaties en toestellen. Het houden van pluimvee dient als een activiteit te worden beschouwd. Onder agrarische activiteiten moet worden verstaan het geheel van activiteiten dat betrekking heeft op landbouwhuisdieren voor zover deze gefokt, gemest,
(…) Overwegingen 1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Eisers wonen aan de [adres] te [woonplaats]. Op het naastgelegen perceel [adres] is een pluimveehouderij (de
StAB
3 / 2015
55
Milieu/natuur/water
inrichting) gevestigd met twee schuren met daarin ongeveer 25.000 hennen en 2.000 hanen. 1.2 Partijen hebben in 2012 in het kader van de toen door hen gevoerde procedure over de omgevingsvergunning voor de inrichting afspraken gemaakt over de geluidgrenswaarden voor de inrichting en over de wijze van meten van de geluidsbelasting van de inrichting. Deze afspraken zijn, naar aanleiding van een zitting bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, vastgelegd in een proces-verbaal van 5 april 2012 (het proces-verbaal). 1.3 Naar aanleiding van de in het proces-verbaal gemaakte afspraken zijn door [bedrijf 1] op 30 november 2012 en op 8 augustus 2013 geluidsmetingen verricht. De resultaten daarvan zijn weergegeven in de rapportages van 20 december 2012 respectievelijk 9 oktober 2013. Bij de geluidsmeting van 30 november 2012 zijn er geluidsopnamen gemaakt bij de woning van eisers. De geluidsmeting van 8 augustus 2013 betrof een bronmeting bij de inrichting, waarna een overdrachtsberekening van het geluid naar de woning van eisers heeft plaatsgevonden. 1.4 Eisers hebben verweerder op 26 mei 2014 verzocht handhavend op te treden, omdat volgens hen de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluidvoorschriften voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT)worden overschreden door de inrichting. Vervolgens heeft verweerder het besluit genomen zoals onder “Procesverloop” vermeld. 2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat hij niet bevoegd is tot handhavend optreden omdat de van toepassing zijnde grenswaarden voor het LAr,LT uit het Activiteitenbesluit niet worden overschreden. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het geluid dat door het pluimvee wordt geproduceerd buiten beschouwing dient te worden gelaten bij het bepalen van het geluidsniveau veroorzaakt door de inrichting. Het houden van pluimvee is volgens verweerder een activiteit en niet een installatie of een toestel als bedoeld in artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit, en valt daarmee naar hij stelt niet onder het bereik van de geluidgrenswaarden voor het LAr,LT. 3. Eisers voeren aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het in artikel 2.17, vijfde
lid, van het Activiteitenbesluit opgenomen LAr,LT in de nachtperiode niet wordt overschreden. In dit kader voeren eisers aan dat het pluimvee akoestisch niet is te scheiden van de stal en door de continue aanwezigheid van het pluimvee en de wijze waarop de dieren worden gehouden, het pluimvee tot de stal en daarmee tot de vast opgestelde installaties en toestellen behoort. Verweerder heeft het geluid van het pluimvee dus ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Eisers wijzen in dit verband op de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit weergegeven uitgangspunt dat het Activiteitenbesluit niet mag leiden tot een lager beschermingsniveau voor het milieu. Ook in de artikelsgewijze toelichting van de nota van toelichting staat volgens hen niet dat de normstelling geen betrekking heeft op de in de stallen gehouden dieren. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eisers verwezen naar een memo van [bedrijf 2] van 27 januari 2014. 4. Op grond van artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit geldt – voor zover hier van belang – dat in afwijking van het eerste, tweede en derde lid voor een inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht, dat voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de vast opgestelde installaties en toestellen, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17e, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden. Tabel 2.17e 06.00–19.00 19.00–22.00 22.00–06.00 uur uur uur LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
45 dB(A)
40 dB(A)
35 dB(A)
LAr,LT in in- en aanpan35 dB(A) dige gevoelige gebouwen
30 dB(A)
25 dB(A)
5. De rechtbank stelt vast dat uit de rapportage van 9 oktober 2013 van [bedrijf 1] de volgende geluidsbelasting blijkt: Omschrijving
06.00–19.00 19.00–22.00 22.00–06.00 uur uur uur
Totaal van het dierengeluid
43,2 dB(A) 37,2 dB(A) 36,4 dB(A)
Totaal vast opgestelde installaties
28 dB(A)
Alle geluidsbronnen tezamen
43,3 dB(A) 37,9 dB(A) 37,0 dB(A)
StAB
3 / 2015
29,7 dB(A) 28,5 dB(A)
56 6. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast, dat de inrichting moet voldoen aan de normen uit artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. In dat artikel worden normen gegeven voor het LAr,LT dat wordt veroorzaakt door de vast opgestelde installaties en toestellen. In het Activiteitenbesluit zijn installaties en toestellen niet gedefinieerd. Naar het oordeel van de rechtbank vallen, mede gelet op het algemeen spraakgebruik, de in de inrichting aanwezige hennen en hanen niet onder de definitie van vast opgestelde installaties en toestellen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het houden van pluimvee als een activiteit dient te worden beschouwd. Artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bepaalt – voor zover hier relevant – dat onder agrarische activiteiten moet worden verstaan het geheel van activiteiten dat betrekking heeft op landbouwhuisdieren voor zover deze gefokt, gemest, gehouden of verhandeld worden. Dat de regelgever een onderscheid heeft willen maken tussen het geluid van de vast opgestelde installaties en toestellen enerzijds en werkzaamheden en activiteiten anderzijds blijkt uit het verschil tussen de onderdelen a en b van artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. In onderdeel b zijn immers naast de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen uitdrukkelijk ook de in de inrichting verrichte werkzaamheden, activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting van belang geacht voor het maximaal geluidniveau. Ook uit artikel 2.20, vijfde en zevende lid, van het Activiteitenbesluit volgt dat werkzaamheden en activiteiten niet onder het begrip ‘vast opgestelde installaties en toestellen’ vallen. Nu de waarden van het LAr,LT (alleen) gelden ten aanzien van vast opgestelde installaties en toestellen, heeft verweerder terecht het geluid van het pluimvee niet meegenomen bij het bepalen van het geluidsniveau veroorzaakt door de inrichting op grond van artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. In hetgeen eisers hebben aangevoerd over de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit ziet de rechtbank geen grond voor een ander oordeel. De tekst van dit algemeen verbindend voorschrift is immers duidelijk. Voor het terzijdeschuiven van dit artikel ten gunste van een in dit geval algemeen geformuleerde toelichting dat het Activiteitenbesluit niet mag leiden tot een lager beschermingsniveau voor het milieu is geen plaats. Dat, door een apart artikellid op te nemen voor agrarische inrichtingen, voor het LAr,LT alleen het geluid afkomstig van vaste toestellen en installaties betrokken mag worden is – wat daar ook van zij – blijkbaar
Milieu/natuur/water
een uitdrukkelijke keuze van de regelgever geweest. De beroepsgrond van eisers slaagt niet. 7. Eisers voeren tot slot aan dat verweerder ten onrechte eenzijdig heeft besloten de meting die op 30 november 2012 is verricht terzijde te schuiven, om zich vervolgens te baseren op de door [bedrijf 1] in haar rapportage van 9 oktober 2013 gemaakte overdrachtsberekening. Hiermee wordt in strijd gehandeld met de in het proces-verbaal neergelegde afspraak dat een geluidmeting zou worden uitgevoerd. 8. Uit de rapportage van [bedrijf 1] van 20 december 2012 volgt dat de verrichte geluidmetingen op 30 november 2012, die hebben plaatsgevonden vanaf 2.30 uur tot 7.00 uur ’s ochtends, op enig moment werden belemmerd door achtergrondgeluid van een technische installatie en van het wegverkeer. Hierdoor moesten voor bepaalde perioden in die nacht correcties plaatsvinden en was voor andere perioden meten niet mogelijk, waardoor op basis van een schatting een beeld van het optredende geluidsniveau moest worden verkregen. In de rapportage wordt tot slot geadviseerd om bij de volgende meetsessie ook metingen te verrichten binnen de meest nabij de woning gesitueerde schuur waarin kippen en hanen verblijven, zodat op een nauwkeuriger wijze de relatie gelegd kan worden tussen het geluidsniveau vanwege het kraaien van hanen in de schuur zelf versus het hanengekraai dat op de beoordelingsplaats waargenomen kan worden. Ondanks dat meten onder normale omstandigheden de voorkeur heeft – en dit ook in het proces-verbaal van 5 april 2012 is afgesproken – acht de rechtbank de gekozen opzet van een geluidsmeting bij de bron gevolgd door een berekening van de geluidsoverdracht gelet op het verloop van de eerste meting in dit geval gerechtvaardigd. Verweerder heeft zich dan ook op de door [bedrijf 1] in de rapportage van 9 oktober 2013 gemaakte berekening mogen baseren. De beroepsgrond slaagt niet. 9. Verweerder heeft, gelet op het voorgaande, de rapportage van 9 oktober 2013 van [bedrijf 1] als uitgangspunt mogen nemen bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een overtreding. Aangezien uit voornoemde rapportage volgt dat de grenswaarden van het LAr,LT door de vast opgestelde installaties en toestellen gedurende de dag-, avond- en nachtperiode niet worden overschreden, heeft verweerder terecht geconstateerd dat geen sprake is van een overtreding. Verweerder was daarom niet
StAB
3 / 2015
Milieu/natuur/water
bevoegd om handhavend op te treden en heeft bij het bestreden besluit het verzoek om handhaving terecht afgewezen. 10. Het beroep is ongegrond.
StAB
3 / 2015
57
58 Ruimtelijke ordening
15-72 ABRvS 25 maart 2015, nr. 201406161/1/A1 (Sittard-Geleen/omgevingsvergunning voor paardenstal) (ECLI:NL:RVS:2015:943) De Afdeling is van oordeel dat de paardenstal geen bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor, omdat niet wordt voldaan aan het vereiste dat de stal functioneel is verbonden met het op het perceel aanwezige hoofdgebouw. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de paardenstal niet functioneel verbonden is met het gedeelte van het gebouw waarin het ter plaatse gevestigde bedrijf voor management van automatisering in de luchtvaart wordt uitgeoefend. Wanneer de bedrijfswoning op het perceel als hoofdgebouw wordt aangemerkt is de paardenstal daarmee evenmin functioneel verbonden, omdat het gebruik van de stal niet hobbymatig is, maar een omvang heeft alsof zij bedrijfsmatig is. artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a 2° Wabo artikel 1 bijlage II Bor artikel 4 aanhef en lid 1 aanhef en onder a bijlage II Bor Procesverloop Bij besluit van 11 september 2013 heeft het college aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een paardenstal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
1. Het bouwplan voorziet in een paardenstal van 275 m² waarin tien paardenboxen, een zadelkamer en een opslagruimte zijn gesitueerd. De paardenstal is daarnaast voorzien van een voorbouw. 2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Graetheide" (hierna: het bestemmingsplan) rusten op het perceel de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf – opleidingsinstituut" en de bestemming "Waarde-Archeologie-2". Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de paardenstal is voorzien op een gedeelte van het perceel dat niet voorzien is van de aanduiding "bouwvlak". Het college heeft besloten met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) ten behoeve van het bouwplan van het bestemmingsplan af te wijken. 3. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd was met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan, omdat de paardenstal geen bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor in samenhang gelezen met artikel 1, eerste lid, van die bijlage. Daartoe voeren zij aan dat de paardenstal functioneel is verbonden met de op het perceel aanwezige bedrijfswoning, die volgens hen is aan te merken als het hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor.
Bij besluit van 3 februari 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
3.1. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, de omgevingsvergunning slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Bij uitspraak van 27 juni 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 februari 2014 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. (...)
Ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor komen voor de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afge-
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
weken, in aanmerking, een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van die bijlage wordt onder bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. 3.2. De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] kunnen, gelet op het hiernavolgende, niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de paardenstal geen bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor, omdat niet wordt voldaan aan het vereiste dat de stal functioneel is verbonden met het op het perceel aanwezige hoofdgebouw. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de paardenstal niet functioneel verbonden is met het gedeelte van het gebouw waarin het ter plaatse gevestigde bedrijf voor management van automatisering in de luchtvaart wordt uitgeoefend. Wanneer de bedrijfswoning op het perceel als hoofdgebouw wordt aangemerkt is de paardenstal daarmee evenmin functioneel verbonden, omdat het gebruik van de stal niet hobbymatig is, maar een omvang heeft alsof zij bedrijfsmatig is. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft overwogen, wordt de paardenstal niet bedrijfsmatig gebruikt, maar heeft dit gebruik wel een omvang alsof zij bedrijfsmatig is. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende: Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, is van belang het aantal dieren, de wijze waarop de dieren zijn gehuisvest, de bedrijvigheden die daarmee worden verricht en de omstandigheid dat een zekere continuïteit bestaat. Daarbij is de planologische uitstraling van het bouwplan van belang. Uit de aanvraag en de daarbij behorende bouwtekeningen volgt dat de stal ruimte biedt voor tien paarden. De paardenstal beslaat een oppervlakte van 275 m² en is voorzien van twee grote overkappingen. In het gebouw zijn, naast tien paardenboxen, een zadelkamer en een opslagruimte aanwezig. Het perceel is verder voorzien van een paardenbak en een mestopslag. Het houden van de paarden brengt met zich dat dagelijks werkzaamheden uitgevoerd moeten worden, zoals het voeren van de dieren, het uitmesten van de stallen en het
59
berijden en anderszins verzorgen van de paarden. Omdat die werkzaamheden dagelijks plaats dienen te vinden, gaat het daarmee ook om een zekere continuïteit. Nu derhalve een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is aan de orde is, brengt dat met zich dat ongeacht of de bedrijfswoning op het perceel als hoofdgebouw wordt aangemerkt, dan wel het gedeelte van dat gebouw waarin het ter plaatse gevestigde bedrijf voor management van automatisering in de luchtvaart wordt uitgeoefend, de paardenstal niet als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor in samenhang gelezen met artikel 1 van bijlage II bij het Bor, kan worden aangemerkt. Het betoog faalt reeds hierom. Aan een inhoudelijke behandeling van de overige gronden behoeft de Afdeling daarom niet toe te komen.
Annotatie 1. Een bijbehorend bouwwerk bestaat enkel in combinatie met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw (zie o.a. ABRvS 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2907; hoofdgebouw en bijbehorend bouwwerk kunnen overigens gelijktijdig of ‘nagenoeg gelijktijdig’ worden gebouwd: zie ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2198, met name r.o. 5.1). Het hoofdgebouw hoeft geen woning of woongebouw te zijn; het kan ook een bedrijfspand zijn. 2. Die twee mogelijke varianten van een hoofdgebouw komen in deze uitspraak goed naar voren. Dat geldt ook voor het vereiste van de functionele verbondenheid. Functionele verbondenheid met het hoofdgebouw is een kenmerk van ieder bijbehorend bouwwerk (wordt gebouwd buiten de 4 meterzone van het hoofdgebouw, dan geldt bovendien als eis dat sprake is van functionele ondergeschiktheid; zie art. 2 lid 3 onderdeel b onder 2 van bijlage II Bor). Om de functionele verbondenheid draait het in de onderhavige zaak en bij de beoordeling van dat aspect komt de hoedanigheid van het hoofdgebouw duidelijk naar voren. Voor zover het bedrijfspand als hoofdgebouw wordt aangemerkt, is van functionele verbondenheid geen sprake omdat tomeloze creativiteit is vereist om paardenhouderij en management van automatisering in de luchtvaart functioneel met elkaar verbonden te achten. Is het hoofdgebouw een bedrijfspand, dan wordt de functionele verbon-
StAB
3 / 2015
60
Ruimtelijke ordening
denheid door de Afdeling dus beoordeeld op basis van de aard van de bedrijfsactiviteiten in het hoofdgebouw.
passing kan worden gegeven aan artikel 2.12 lid 1 onderdeel a onder 3 van de Wabo.
3. Heeft het hoofdgebouw een woonfunctie, dan is bepalend of het bijbehorende bouwwerk functioneel verbonden is met ‘wonen’. Dat impliceert echter niet dat bouwwerken waarin niet wordt gewoond, geen bijbehorend bouwwerk kunnen zijn. Allerlei activiteiten die hobbymatig worden verricht, kunnen als functioneel verbonden met de woonfunctie worden beschouwd (in ABRvS 25 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT6180 werd een functionele verbondenheid tussen paardenstal en woning aangenomen, het ging in die zaak om de stalling van twee paarden). Bedrijfsmatig verrichte activiteiten vallen daarbuiten. Op dat punt legt de Afdeling een toets aan die doet denken aan de toets die plaatsvindt bij de beoordeling of een activiteit kwalificeert als een inrichting in de zin van de Wabo en de Wet milieubeheer (WMB). In dat verband geldt dat activiteiten die worden verricht in een omvang alsof zij bedrijfsmatig zijn, onder omstandigheden als inrichting worden beschouwd (zie art. 1.1 van de WMB). Dat de activiteit geen winstoogmerk heeft en slechts hobbymatig wordt verricht, staat daaraan niet in de weg. Zo werd bijvoorbeeld in ABRvS 23 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD8350, het houden van 24 honden onder meer gelet op het aanzienlijk aantal gehouden dieren, de wijze waarop de honden gehuisvest zijn en het feit dat er een zekere continuïteit bestaat in de verrichte activiteiten, geacht een bedrijvigheid te zijn in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was. De ‘bedrijfsmatigheidstoets’ in de context van het begrip bijbehorend bouwwerk is een iets andere omdat daarbij ook de planologische c.q. ruimtelijke uitstraling van het bouwplan van belang is.
Tonny Nijmeijer
4. In de onderhavige zaak is gelet op het aantal dieren en het samenstel van omstandigheden waaronder de paarden worden gehouden, volgens de Afdeling sprake van een activiteit in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is (in ABRvS 1 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL7558 werd het houden van vijf paarden als hobbymatig aangemerkt). Met dat oordeel is een functionele verbondenheid tussen de paardenstal en de woonfunctie van het hoofdgebouw uitgesloten. Uitgesloten is daarmee ook dat B&W in dit geval bevoegd zijn om toepassing te geven aan artikel 4 lid 1 van bijlage II Bor. Dat laat onverlet dat door hen toe-
15-73 ABRvS 1 april 2015, nr. 201402301/1/R3 (Utrecht/bestemmingsplan '[locatie 1]/ [locatie 2]' en omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1007) De raad heeft voor zijn standpunt dat alleen de bedrijfswoning met bijbehorende tuin in het plan als spuitgevoelige functie moet worden aangemerkt en de bedrijfsgebouwen niet, aangesloten bij de omschrijving van gevoelige functies in milieuregelgeving zoals het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen), de Wet geluidhinder en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze regelgeving ziet echter op andere vormen van milieuhinder. Voor de bepaling van gevoelige functies in verband met blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen kan dan ook niet zonder meer bij deze milieuregelgeving worden aangesloten. Ook uit de door de raad aangehaalde brief van de Staatssecretaris van infrastructuur en milieu van 18 februari 2014 over het rapport van de Gezondheidsraad inzake de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen kan niet worden afgeleid dat de gevoelige functies in het plan beperkt moeten worden tot de bedrijfswoning. artikel 8:69a Awb 2. De besluiten hebben betrekking op de vestiging van een landbouwmechanisatiebedrijf met bedrijfswoning en hallen op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te ‘t Goy. 6. [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] exploiteren fruitbomen en een graanakker nabij het plangebied. Zij betogen dat in het plan niet is onderbouwd waarom in dit geval kan worden afgeweken van de in uitspraken van de Afdeling in verband met het gebruik van
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
gewasbeschermingsmiddelen als vuistregel aangehouden afstand van 50 m tussen gevoelige objecten en gronden waarop gewassen worden verbouwd. Een locatiespecifiek onderzoek ontbreekt. De verwijzing in het bestreden besluit naar twee rapporten van de universiteit van Wageningen over een plangebied in een andere gemeente, en de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2013, in zaak nr. 201102611/1/R2, kan niet dienen als motivering voor de afwijking van voornoemde afstand. Bovendien is volgens hen in het bestreden besluit ten onrechte alleen uitgegaan van de voorziene bedrijfswoning met bijbehorende tuin als gevoelig object en moeten daartoe ook de in het plan bestemde bedrijfsruimten en kantoorruimte en de bijbehorende erven worden gerekend, omdat ook daar mensen langdurig verblijven. Ter onderbouwing verwijzen zij naar een uitspraak van de Afdeling van 3 december 2008, in zaak nr. 200709071/1. [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] stellen met verwijzing naar drie rapporten van bureau Nicure B.V. van 9 mei 2014 en 28 januari 2015 dat, ondanks de in het plan opgenomen verplichting tot het instandhouden van een wintergroene haag rond de woonfunctie en de aangehouden afstand tussen de agrarische percelen en de woon- en bedrijfsgebouwen, in een deel van het plangebied een niet aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig is als gevolg van boomgaard- en akkerbouwbespuitingen.
61
8:69a van de Awb geen bespreking behoeven omdat deze niet tot vernietiging van de bestreden besluiten kunnen leiden. 6.1.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, en artikel 6, eerste lid, van de regels van de Beheersverordening is onder het doel "uitoefening van het agrarisch bedrijf" behorend bij de bestemmingen Landelijk gebied I en II niet begrepen een boomkwekerij en fruitteelt in de vorm van boomgaarden binnen een afstand van 25 m van woningen. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder p, wordt onder een woning verstaan een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder q, wordt onder een bedrijfs-/dienstwoning verstaan een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die kennelijk slechts bedoeld is voor de huisvesting van (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van de grond ter plaatse van het gebouw of het terrein, noodzakelijk moet worden geacht. 6.1.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
[appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] wijzen er verder op dat ingevolge de door de raad vastgestelde Beheersverordening Buitengebied en Schonauwenseweg (hierna: de Beheersverordening) binnen 25 m van gevoelige functies geen gewasbeschermingsmiddelen voor fruitteeltpercelen mogen worden gebruikt. Door binnen deze afstand gevoelige functies te bestemmen worden zij beperkt in hun bedrijfsvoering.
6.1.3. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
6.1. De raad stelt dat de afstandseis in de Beheersverordening niet van toepassing is op bedrijfswoningen. De bezwaren over het woon- en leefklimaat in het plangebied hebben volgens de raad geen betrekking op de bedrijfsbelangen van appellanten, maar op het belang van de bewoners van de op grond van het plan te realiseren bedrijfswoning, zodat deze bezwaren ingevolge artikel
[appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] beroepen zich onder meer op normen voor de bepaling van hetgeen een goede ruimtelijke ordening vereist uit een oogpunt van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene bedrijfswoning en het verzekerd zijn van de belangen van hun bedrijven. Nu zij door de
StAB
3 / 2015
62 bouw van de bedrijfswoning mogelijk geconfronteerd kunnen worden met klachten over milieuhinder, staat artikel 8:69a van de Awb er niet aan in de weg dat zij aanvoeren dat in het plangebied geen goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd. De Afdeling wijst in dit verband nog op haar uitspraak van 16 maart 2011, in zaaknummer 201009223/1. 6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 23 september 2009, in zaak nr. 200900570/1/R2 wordt een afstand van 50 m tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in het algemeen niet onredelijk geacht. Dit brengt echter niet met zich dat een kortere afstand in een bepaalde situatie niet redelijk zou kunnen zijn, indien aan die afstand een deugdelijke motivering ten grondslag is gelegd. 6.2.1. Dat de afstandseis in de Beheersverordening in verband met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen volgens de raad niet van toepassing is op een bedrijfswoning laat onverlet dat deze woning en de bijbehorende tuin in het bestreden besluit als voor bespuiting gevoelige objecten zijn aangemerkt en het woon- en leefklimaat daarvan is onderzocht. Volgens paragraaf 5.3 van de plantoelichting bedraagt de afstand tussen de nieuwe gevoelige woonbestemming en de omliggende agrarische percelen 12 tot 75 m. Daarmee wordt niet voor elk agrarisch perceel voldaan aan de in het algemeen als niet onredelijk geachte afstand van 50 m. Onderzoek van de universiteit van Wageningen naar de driftblootstelling door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij boomgaardbespuitingen en bespuitingen van veldgewassen toont aan dat het, afhankelijk van de omstandigheden en eventueel getroffen maatregelen, verantwoord is de afstand tussen een gevoelige bestemming en een agrarisch perceel terug te brengen van 50 m tot minimaal 5 tot 35 m. Het betreft de onderzoeken: "Onderzoek naar driftblootstelling bij ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente Tholen (1. Boomgaardbespuitingen) en (2. Bespuitingen veldgewassen met een veldspuit), Plant research international Wageningen van maart 2012. De uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2013, in zaak nr. 201102611/1/R2, bevestigt dit. Volgens de plantoelichting is de afstand tussen de nieuwe gevoelige woonbestemming en de agrarische percelen ten westen, ten zuiden en ten noorden daarvan voldoende om zonder aanvul-
Ruimtelijke ordening
lende driftbeperkende voorzieningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen. Om de eventuele drift van gewasbeschermingsmiddelen vanaf het perceel ten oosten van de gevoelige woonbestemming te beperken wordt een wintergroene windhaag gerealiseerd, die duurzaam in stand moet worden gehouden. Hiermee is ook ten opzichte van dit perceel een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gegarandeerd, aldus de plantoelichting. 6.2.2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 7 december 2011, in zaak nr. 201102611/1/T1/R2, welke uitspraak voorafging aan de in de plantoelichting genoemde uitspraak van 9 januari 2013 als volgt geoordeeld: "Voor zover bij de afweging in het kader van de spuitzone van 10 meter is verwezen naar het rapport van Plant Research International B.V. kan de Afdeling er voorts niet aan voorbij gaan dat dit een gestandaardiseerd onderzoek betreft waarbij de specifieke omstandigheden van het geval niet zijn betrokken. Daardoor is niet duidelijk in hoeverre de gezondheid van de kampeerders kan worden gewaarborgd." De Afdeling ziet in hetgeen de raad heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel over hetzelfde aan het onderhavige plan ten grondslag gelegde onderzoek. Weliswaar is in de uitspraak van 9 januari 2013 overwogen dat uit onderzoeken van Plant Research International B.V. volgt dat een kortere afstand dan 50 m kan worden aangehouden ten opzichte van spuitgevoelige functies, doch dit betrof een locatiespecifiek onderzoek dat naar aanleiding van de uitspraak van 7 december 2011 is verricht. Een dergelijk onderzoek ontbreekt in dit geval. Het door de raad overgelegde ontwerp van de Beleidsnota Gewasbescherming & Ruimtelijke Ordening van 21 november 2014, waarmee het plan volgens de raad in overeenstemming is, is eveneens gebaseerd op het gestandaardiseerde Wageningse onderzoek. In zoverre is in de bestreden besluiten onvoldoende gemotiveerd dat voor de bedrijfswoning ten opzichte van het oostelijk daarvan gelegen agrarisch perceel een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Aan de door [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] overgelegde rapporten van Nicure gaat de Afdeling voorbij omdat deze, naar ter zitting is gebleken, niet door een deskundige zijn opgesteld. 6.2.3. De raad heeft voor zijn standpunt dat alleen de bedrijfswoning met bijbehorende tuin in het plan als spuitgevoelige functie moet worden aangemerkt en de
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
bedrijfsgebouwen niet, aangesloten bij de omschrijving van gevoelige functies in milieuregelgeving zoals het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen), de Wet geluidhinder en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze regelgeving ziet echter op andere vormen van milieuhinder. Voor de bepaling van gevoelige functies in verband met blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen kan dan ook niet zonder meer bij deze milieuregelgeving worden aangesloten. Ook uit de door de raad aangehaalde brief van de Staatssecretaris van infrastructuur en milieu van 18 februari 2014 over het rapport van de Gezondheidsraad inzake de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen kan niet worden afgeleid dat de gevoelige functies in het plan beperkt moeten worden tot de bedrijfswoning. Dat bedrijfsgebouwen, waar mensen langdurig verblijven en daarmee een grotere kans lopen op blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen, als gevoelige objecten kunnen worden aangemerkt lag ook ten grondslag aan de hiervoor onder 6. genoemde uitspraak van de Afdeling van 3 december 2008. Bovendien zijn de gronden van het bedrijfsperceel mede bestemd voor detailhandel en kantoren ten dienste van het landbouwmechanisatiebedrijf. De raad heeft voorts gesteld dat het zeer onwaarschijnlijk is dat er vanuit de naastgelegen boomgaarden ter hoogte van de bedrijfshallen en bijbehorende erven sprake is van een relevante blootstelling aan druppeldrift van gewasbeschermingsmiddelen. Voor zover de raad daarbij wijst op het ontbreken van gevelopeningen in de bedrijfshallen aan de zijde van de boomgaarden en graanakker en de aanwezigheid van een schutting van 5 m hoog aan de zijde van de erven wordt vastgesteld dat dit niet is verzekerd in de planregels. Nu de raad voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat in verband met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet alle gevoelige objecten in het plan heeft betrokken, zijn de bestreden besluiten in zoverre onzorgvuldig voorbereid. Het betoog slaagt.
Annotatie 1. In deze aflevering zijn vier uitspraken opgenomen uit het tweede kwartaal van 2015 die een gemeenschappelijke thema kennen dat de gemoederen steeds meer bezig lijkt
63
te houden: teelt- en spuitvrije zones langs landbouwgebieden. Reden genoeg om hier wat langer bij stil te staan. 3. Woningen en agrarische bedrijfswoningen zijn evident gevoelige objecten. Uit de uitspraak van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1007, nr. 15-73 in dit nummer, zie hiervoor) volgt echter ook dat panden waar detailhandel en kantoren zijn toegestaan als gevoelige bestemming dienen te worden aangemerkt omdat dit functies zijn waar mensen langdurig verblijven waardoor de kans op blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen aanwezig is. Als gevolg van dit criterium ‘langdurig verblijf met kans op blootstelling’ bepaalde de Afdeling in een andere uitspraak van eveneens 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:998, nr. 15-74 in dit nummer) dat een fietspad niet als gevoelig object kwalificeert. Een groenvoorziening waar speeltoestellen planologisch zijn toegestaan – en waar dus feitelijk een speeltuin(tje) kan worden gerealiseerd – kwalificeert wel weer als gevoelig object blijkens de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1698, nr. 15-84 in dit nummer). 4. Bij het bestemmen van teelt- en spuitvrije zones langs landbouwgebieden dient volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds de vraag of een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd en anderzijds de vraag of de agrarische bedrijfsvoering door een bestemmingsplan wordt beperkt (zie bijv. AbRvS 5 maart 2014, 201302600/1, ECLI:NL:RVS:2014:736). Dat betekent dat indien een nieuwe gevoelige bestemming wordt mogelijk gemaakt op een afstand van minder dan 50 meter van landbouwgronden die worden bespoten met gewasbeschermingsmiddelen, zonder deugdelijke motivering waaruit blijkt dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, die de toets van de Afdeling niet zal doorstaan. Zie hiertoe de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1945, nr. 15-87 in dit nummer). Omgekeerd volgt uit diezelfde uitspraak dat een historisch gegroeide situatie waarbij bestaande woningen op een afstand van minder dan 50 meter van landbouwgronden liggen (enkel) in strijd kan zijn met een goede ruimtelijke ordening indien blijkt dat de nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dat is met name het geval indien de gezondheid van omwonenden niet kan worden gegarandeerd. Een dergelijke stelling dient overigens wel onderbouwd te worden met feiten en omstandigheden door
StAB
3 / 2015
64 degene die deze stelling inneemt. In de eerder genoemde uitspraak van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1007) was eveneens sprake van een historisch gegroeide situatie met woningen op een afstand van minder dan 50 meter van gronden waarop gewassen worden gekweekt. In die zaak werd door de gemeenteraad van Buren gewezen op een rapport van de Gezondheidsraad van 29 januari 2014, waaruit zou volgen dat nader onderzoek nodig is naar de effecten van gewasbeschermingsmiddelen voor de gezondheid van omwonenden. Daarnaast voerde de raad aan dat de financiële middelen zouden ontbreken om de bestaande woningen weg te bestemmen en de bewoners daarvoor middels planschade tegemoet te komen. Onder die omstandigheden en bij het ontbreken van stukken waaruit volgt dat de gezondheid van omwonenden in het geding zou komen, oordeelde de Afdeling dat de raad mocht concluderen dat de nabijheid van boomgaarden bij de bestaande woningen niet ruimtelijk onaanvaardbaar was. 5. Bovenstaande uitspraken laten de beoordeling zien vanuit het perspectief van omwonenden van gronden waarop gewassen worden gekweekt/verbouwd. De uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1698) toont de casuïstiek echter vanuit het perspectief van de agrariër. In casu werden op een afstand van 27 meter van de grens van een bedrijfsperceel nieuwe woningen met tuinen voorzien en werden op een afstand van ongeveer 17 meter speelvoorzieningen mogelijk gemaakt. De betreffende agrariër kwam tegen deze bestemming op met de stelling dat hij hierdoor in zijn bedrijfsvoering werd beperkt. De Afdeling ging echter niet in deze stelling mee omdat in het in opdracht van de gemeente uitgevoerde onderzoek terecht was uitgegaan van: – de representatieve bedrijfssituatie bestaande uit de feitelijke bedrijfsvoering; – rekening houdend met de spuitmachine waarvan binnen het bedrijf gebruik wordt gemaakt; – uitgaande van het meest toxische middel; – rekening houdend met beperkingen in spuittechnieken als gevolg van aanwezige watergangen;
Ruimtelijke ordening
– en rekening houdend met het feit dat alleen wordt gespoten wanneer de wind vanuit het noorden komt om drift naar de watergang aan de noordzijde te voorkomen. Aangezien het nieuwe plangebied van het agrarisch perceel werd gescheiden door de watergang die nu juist driftvrij werd gehouden, werd de kans op blootstelling van de bewoners van de nieuwe wijk verwaarloosbaar geacht. Onder deze omstandigheden werd een zone kleiner van 50 meter ruimtelijk aanvaardbaar geacht. 6. Kort samengevat geldt dus dat het in bestemmingsplannen hanteren van een bufferzone in het belang van de bescherming van de gezondheid van omwonenden goed onderbouwd dient te worden. Het hanteren van een afstand van 50 meter tussen percelen waarop gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt en gevoelige objecten wordt daarbij in beginsel geaccepteerd. De omstandigheden van het geval – aard van gewassen, de spuittechniek, toxiciteit van de gewasbeschermingsmiddelen en dergelijke waardoor minder gevaar en risico zou kunnen bestaan en dus een kortere afstand al voldoende kan zijn – kunnen meebrengen dat het bevoegd gezag deugdelijk moet motiveren waarom is gekozen voor een bufferzone met een beperktere omvang/breedte. Aan die motivering worden zwaardere eisen gesteld op het moment dat door derden wordt bestreden dat de bufferzone noodzakelijk is en onnodig beperkend werkt. Daniëlle Roelands-Fransen
15-74 ABRvS 1 april 2015, nr. 201402655/1/R2 (Buren/bestemmingsplan 'Buitengebied, reparatieplan') (ECLI:NL:RVS:2015:998) Het enkele gegeven dat een bestaande situatie aan de orde is, betekent niet dat in het geheel geen betekenis behoeft te worden toegekend aan de milieuhygiënische gevolgen van de fruitboomgaard voor de omgeving. Het laten voortbestaan van een historisch gegroeide situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke orde-
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
ning, indien blijkt dat de nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dit kan het geval zijn indien de gezondheid van omwonenden niet langer kan worden gegarandeerd. Nu appellant geen argumenten heeft aangevoerd die verband houden met de gezondheid van omwonenden, noch stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat deze door de aanwezigheid van de bestaande boomgaard kan worden geschaad, ziet de Afdeling in hetgeen hij heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de onderhavige situatie geen sprake is van dusdanig nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat ter plaatse van nabijgelegen gevoelige objecten dat de aanwezigheid van de boomgaarden op de gronden rondom de woning van appellant ruimtelijk onaanvaardbaar is.
65
– de bebouwingsconcentraties Klinkenberg (Ingen), HoogKana (Ingen), Zevenmorgen (Ingen), Luchtenburg (Ingen), Essebroek (Ingen) en Ganzert (Ingen en Eck en Wiel), Wielseweg (Eck en Wiel), Binnenstraat (Erichem), Lutterveld (Erichem), Twee Sluizen (Kapel-Avezaath), De Woerd (KerkAvezaath), Bontemorgen (Lienden), Ommerenveldseweg (Ommeren), De Heuvel (Rijswijk), Zandberg (Rijswijk) en de Hogestraat (Zoelen); – de kernen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding (satv) "specifieke vorm van agrarisch – teeltvrije zone"; – de verblijfsrecreatieterreinen (met uitzondering van minicampings), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding (sa-tv) "specifieke vorm van agrarisch – teeltvrije zone"; de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: a. het aanleggen van nieuwe productieboomgaarden;
2. Het plan voorziet in de reparatie van onderdelen van het bestemmingsplan "Buitengebied Buren 2008", vastgesteld door de raad op 29 september 2009 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 1 juni 2010, waaraan de Afdeling bij uitspraak van 18 april 2012 (zaak nr. 201006290/1/R2) gedeeltelijk goedkeuring heeft onthouden. 3. (...) Voorts stelt [appellant sub 1] overlast te ondervinden in de bestaande situatie, waarin met gewasbeschermingsmiddelen wordt gespoten op de gronden aan de overzijde van de Culekampseweg. Tevens wijst hij erop dat de Culekampseweg veelvuldig wordt gebruikt door verkeer, waaronder fietsers. 3.1. In de verbeelding is weergegeven dat aan de gronden aan de overzijde van de Culekampseweg de bestemming "Agrarisch met waarden – Oeverwalgebied" en onder meer de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch – teeltvrije zones" is toegekend. Ingevolge artikel 7, lid 7.6.2.1, van de planregels is het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders, ter plaatse van gronden die gelegen zijn binnen 50 meter ten opzichte van gevoelige bestemmingen binnen:
b. het aanleggen van nieuwe (boom)kwekerijen. 3.3. Het betoog van [appellant sub 1] dat de afstand tussen de thans aanwezige boomgaard op de gronden aan de overzijde van de Culekampseweg en zijn woning minder dan 50 meter bedraagt, begrijpt de Afdeling aldus, dat hij zich op het standpunt stelt dat hierdoor sprake is van een ruimtelijke onaanvaardbare situatie. In dat verband stelt de Afdeling voorop dat er wat betreft het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geen wettelijke bepalingen zijn inzake de minimaal aan te houden afstanden tussen gronden waarop gewassen worden gekweekt en nabijgelegen woningen. In het kader van een bestemmingsplan dient een afweging van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen plaats te vinden, het milieubelang niet uitgezonderd, waarbij de aan te houden afstand tussen de verbouw van gewassen en nabijgelegen gevoelige objecten zodanig gekozen dient te worden dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van het gevoelig object kan worden gegarandeerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 maart 2014 in zaak nr. 201306395/1/R2) betekent het enkele gegeven dat een bestaande situatie aan de orde is niet dat in het geheel geen betekenis behoeft te worden toegekend aan de milieuhygiënische gevolgen van de fruitboomgaard voor de omgeving. Het laten voortbe-
StAB
3 / 2015
66
Ruimtelijke ordening
staan van een historisch gegroeide situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, indien blijkt dat de nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dit kan het geval zijn indien de gezondheid van omwonenden niet langer kan worden gegarandeerd. Ter zitting heeft de raad toegelicht in dit geval geen aanleiding te hebben gezien tot het opleggen van beperkingen in de bestaande situaties. De raad stelt daartoe dat niet in algemene zin kan worden vastgesteld dat de nadelige gevolgen van het laten voortbestaan van een bestaande, historisch gegroeide, situatie zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht. Ter zitting heeft de raad in dit verband gewezen op het rapport "Gewasbescherming en omwonenden" van de Gezondheidsraad van 29 januari 2014, waarin onder meer staat dat nader onderzoek nodig is naar de effecten van gewasbeschermingsmiddelen voor de gezondheid van omwonenden. Voorts heeft de raad ter zitting gesteld dat de financiële middelen om de bestaande situaties te beëindigen ontbreken. Nu [appellant sub 1] geen argumenten heeft aangevoerd die verband houden met de gezondheid van omwonenden, noch stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat deze door de aanwezigheid van de bestaande boomgaard kan worden geschaad, ziet de Afdeling in hetgeen hij heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de onderhavige situatie geen sprake is van dusdanig nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat ter plaatse van nabijgelegen gevoelige objecten dat de aanwezigheid van de boomgaarden op de gronden rondom de woning van [appellant sub 1] aan de Culekampseweg ruimtelijk onaanvaardbaar is.
Annotatie Zie Annotatie onder nr. 15-73, behorend bij nr. 15-73, 1574, 15-84 en 15-87.
Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de raad had moeten bezien of de aanwezigheid van de boomgaard aan de Culekampseweg vanwege het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wel ruimtelijk aanvaardbaar is, omdat deze weg wordt gebruikt door doorgaand verkeer, waaronder fietsende kinderen, overweegt de Afdeling dat zij reeds in haar uitspraak van 3 september 2014 (in zaak nr. 201310924/1/R3) heeft overwogen dat een fietspad niet hoeft te worden beschouwd als een functie die gevoelig is voor de gevolgen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft het college aan Woonzorg De Berkenhof B.V. omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twaalf zorgappartementen op het perceel [locatie] te Ansen (hierna: het perceel).
Daniëlle Roelands-Fransen
15-75 ABRvS 25 april 2015, nr. 201405264/1/A1 (De Wolden/ omgevingsvergunning voor het bouwen van twaalf zorgappartementen) (ECLI:NL:RVS:2015:936) De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het appartementencomplex, gelet op de heden ten dage veranderende ontwikkeling in de zorg, die ertoe leidt dat steeds meer kleinschalige initiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met (zelfstandige) bewoning, en gelet op de mate van begeleiding en zorg die in het appartementencomplex wordt geboden, in de gegeven omstandigheden, in overeenstemming is met de bestemming ‘Bijzondere doeleinden’, in het bijzonder sociale en/of maatschappelijke doeleinden. artikel 2.12 lid 1 onder a 2˚ Wabo Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. (...)
Het betoog faalt.
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
1. Het reeds gerealiseerde bouwplan is, naar ook niet in geschil is, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kleine Kernen Noord Deelplan Ansen", omdat het deels buiten het bebouwingsvlak is gebouwd. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, onderdeel a, van het Besluit omgevingsrecht, omgevingsvergunning verleend. In geschil is of het bouwplan in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Bijzondere doeleinden". 2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 juni 2013 ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van twaalf zorgappartementen op het perceel. Daartoe voert hij aan dat het bouwplan in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Bijzondere doeleinden". Volgens hem ligt de nadruk in de appartementen op wonen en niet op het bieden van zorg aan de bewoners. Dat blijkt volgens hem uit het feit dat de appartementen beschikken over een eigen voordeur, woonkamer, slaapkamer, keuken en badkamer en er maar één behandelruimte in het complex aanwezig is. Daarnaast wonen de bewoners in de appartementen op vrijwillige basis en voor onbepaalde tijd, is er geen verplicht behandeltraject en is het aantal uren zorg per appartement niet vastgesteld, aldus [appellant]. 2.1. De voor "Bijzondere doeleinden" aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 12, onder a, van de planvoorschriften bestemd voor culturele, educatieve, religieuze, sociale en/of maatschappelijke doeleinden. De vraag is of het bouwplan past binnen sociale en/of maatschappelijke doeleinden. Vast staat dat in de appartementen wordt gewoond en daarbij gebruik wordt gemaakt van zorg. Niet in geschil is dat het gebruik van de zorgappartementen voor uitsluitend wonen in strijd is met de bestemming "Bijzondere doeleinden". Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de twaalf appartementen door Woonzorg De Berkenhof B.V. worden verhuurd aan hulpbehoevende ouderen en hun eventuele niet hulpbehoevende partners en worden gebruikt voor een combinatie van zorg en wonen. Woonzorg De Berkenhof B.V. biedt, naar wordt gesteld, persoon-
67
lijke aandacht, kleinschaligheid, huiselijkheid en zorg op maat door een vast klein team van professionele medewerkers. Het is de bedoeling een verschil te maken ten opzichte van reguliere verpleeg- of verzorgingshuizen, waar de zorg onder druk staat. De hoofdbewoners dienen minimaal veertien uur zorg per week af te nemen, welke zorg uitsluitend wordt vergoed indien door het Centrum Indicatiestelling Zorg een indicatie zorg (hierna: CIZ-indicatie) is afgegeven. Dit betekent volgens Woonzorg De Berkenhof B.V. dat feitelijk iedere hoofdbewoner in het appartementencomplex een CIZ-indicatie heeft. In het appartementencomplex is een verpleegpost aanwezig vanuit waar 24-uurs zorg wordt geboden. Voorts is er een kamer aanwezig waar zorg wordt geboden aan bewoners die moeten herstellen van een ziekenhuisopname. Ook zijn in het appartementencomplex gemeenschappelijke ruimten, zoals een ontmoetingsruimte, eetzaal en terras aanwezig. Verder wordt er begeleiding naar onder andere ziekenhuizen en huisartsen geboden en kan gebruik worden gemaakt van een boodschappen-, kapper- en pedicureservice. De appartementen zijn bereikbaar via een centrale hal en hebben ieder eigen woonvoorzieningen. Ter zitting is door Woonzorg De Berkenhof B.V. toegelicht dat bewoning van de appartementen geen onderdeel uitmaakt van een verplicht begeleidings- of behandeltraject. Voorts is ter zitting van de rechtbank door Woonzorg De Berkenhof B.V. toegelicht dat het appartementencomplex is bestemd voor mensen die niet meer zelfstandig kunnen wonen en waaraan door Woonzorg De Berkenhof B.V. zorg, structuur en begeleiding wordt gegeven. Deze zorg betreft een compleet zorgpakket, waaronder wassen, aankleden en palliatieve zorgen. Het appartementencomplex is, zo is betoogd, feitelijk een kleinschalig verpleegof verzorgingstehuis. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het appartementencomplex, gelet op de heden ten dage veranderende ontwikkeling in de zorg, die ertoe leidt dat steeds meer kleinschalige initiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met (zelfstandige) bewoning, en gelet op de mate van begeleiding en zorg die in het appartementencomplex wordt geboden, in de gegeven omstandigheden, in overeenstemming is met de bestemming "Bijzondere doeleinden", in het bijzonder sociale en/of maatschappelijke doeleinden.
StAB
3 / 2015
68
Ruimtelijke ordening
Anders dan [appellant] stelt, valt vanwege de hoge kosten van de verplicht af te nemen veertien zorguren per week niet te verwachten dat de niet hulpbehoevende partner na het overlijden van de hulpbehoevende hoofdbewoner in het appartementencomplex zal blijven wonen, omdat die kosten dan niet voor vergoeding in aanmerking komen. Het betoog faalt.
15-76 Rb. Amsterdam 28 april 2015, nr. AWB – 14 _ 1503 (Amsterdam/omgevingsvergunning toreningang Oude Kerk) (ECLI:NL:RBAMS:2014:9622) Verweerder heeft (onder andere) een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van de ingang van de Oudekerktoren te Amsterdam. Naar aanleiding van verzoek om voorlopige voorziening oordeelt de voorzieningenrechter dat het belang van het behoud van de monumentale waarden van het monument afgewogen moet worden tegen het belang van de aanvrager van de vergunning bij de gewenste wijziging van het monument. De belangen van omwonenden of andere belanghebbenden spelen bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag om wijziging geen rol. Dat met de wijziging volgens verzoekers afbreuk wordt gedaan aan de monumentale sfeer is niet aan te merken als een belang dat bij de boordeling van de aanvraag betrokken diende te worden.
belang van de aanvrager van de vergunning bij de gewenste wijziging van het monument. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het verlenen van de vergunning een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. Dat betekent dat de voorzieningenrechter het gebruik van die bevoegdheid terughoudend dient te toetsen. De vraag die voorligt is of verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat het bouwplan geen afbreuk doet aan de waarden die men met de aanwijzing van de Oude Kerk en de Oudekerkstoren als rijksmonumenten heeft willen beschermen. De belangen van omwonenden of andere belanghebbenden spelen bij de inhoudelijke beoordeling van (een aanvraag om) een vergunning voor het wijzigen van een monument geen rol. 4.9 Dat de plannen volgens verzoekster te futuristisch zijn en om die reden de monumentale waarde van de Oude Kerk aantasten, maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter, daargelaten dat wellicht meerdere mensen deze mening met verzoekster delen, niet dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen. Het door verzoekster gestelde belang van het behoud van bijvoorbeeld de monumentale (te ervaren) sfeer is, zoals hiervoor in 4.3 is weergegeven, niet aan te merken als een belang dat bij de beoordeling van de gevraagde vergunning betrokken diende te worden. Bij de beoordeling van de verleende vergunning is immers van doorslaggevend belang of en in hoeverre het bouwplan afbreuk doet aan de waarden die men met de aanwijzing van het monument heeft willen beschermen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft Van der Zanden ter zitting genoegzaam toegelicht dat de monumentale ervaring bij de Oudekerkstoren (en de Oude Kerk) niet zonder meer onder die waarden kan worden geschaard.
artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo artikel 2.2 lid 1 onder b Wabo 4.3 Bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument dient verweerder het belang van het behoud van de monumentale waarden van het monument af te wegen tegen het
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
15-77
69
artikel 5 lid 1 bijlage II Bor artikel 4:20b lid 1 Awb Procesverloop
ABRvS 29 april 2015, nr. 201407229/1/A4 (Den Haag/ weigering omgevingsvergunning) (ECLI:NL:RVS:2015:1373) Het bestemmingsplan kent geen specifieke regeling voor woningsplitsing en staat in zoverre woningsplitsing binnen de bestemming ‘Wonen’ onbeperkt toe. De rechtbank heeft terecht gewezen op artikel 1.37 van de planregels. Ingevolge dat artikel moet een dakopbouw dienen ter vergroting van een daaronder gelegen ruimte en daarvan deel uitmaken. Een zelfstandige woning in een dakopbouw dient niet ter vergroting van de ruimte daaronder en maakt daarvan geen deel uit. De aanvraag voorziet in twee zelfstandige woningen in de dakopbouw. Het aantal woningen neemt hierdoor toe ten opzichte van wat het bestemmingsplan toelaat. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het aantal woningen niet gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Gelet hierop, kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 4 van bijlage II van het Bor. Het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor kan niet worden aangemerkt als een voorwaarde waarin een beoordelingsvrijheid besloten ligt om toepassing te geven aan de bevoegdheid van artikel 4 van bijlage II van het Bor. Voor zover appellant heeft aangevoerd dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de parkeerdruk in deze buurt, maakt dat het voorgaande niet anders. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de parkeerdruk in dit gebied al hoog is. Aangezien woningsplitsingen leiden tot een toename van het aantal huishoudens in de buurt, is ook zonder nader onderzoek aannemelijk dat het toestaan van woningsplitsingen een negatief effect op deze parkeerdruk heeft. artikel 2.1 lid 1 aanhef onder a en c Wabo artikel 3.9 lid 3 Wabo artikel 4 bijlage II Bor
Bij besluit van 2 januari 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het veranderen van de bovenwoning aan de [locatie] alsmede het plaatsen van een dakopbouw. Bij uitspraak van 17 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd voor zover daarbij is beslist op de aanvraag van 19 november 2013 en het college opgedragen om in zoverre een nieuw besluit te nemen. (...) 1. Het besluit van 2 januari 2014 heeft betrekking op twee bouwplannen, zoals aangevraagd in de aanvraag van 30 juli 2013 en de aanvraag van 19 november 2013. De rechtbank heeft het besluit van 2 januari 2014 vernietigd voor zover daarbij is beslist op de aanvraag van 19 november 2013, omdat het college deze aanvraag als een nieuwe, zelfstandige aanvraag in behandeling had moeten nemen en niet, zoals het heeft gedaan, als een wijziging van de aanvraag van 30 juli 2013. In hoger beroep is dit onderdeel van de uitspraak niet bestreden. 2. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank in overweging 4.7 van de aangevallen uitspraak met haar oordeel dat de aanvraag van 19 november 2013 in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Regentesse/Valkenboskwartier" (hierna: het bestemmingsplan) ten onrechte vooruit is gelopen op het nog te nemen besluit op die aanvraag. Het betoog leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat, naar niet in geschil is, de beslissing van de rechtbank dat het besluit van 2 januari 2014 dient te worden vernietigd voor zover daarbij is beslist op de aanvraag van 19 november 2013 juist is. Aanvraag 30 juli 2013 3. De aanvraag van 30 juli 2013 voorziet in het splitsen van de woning aan de [locatie] tot zes woningen en het bouwen van een dakopbouw waarin twee woningen zijn voorzien. Het college heeft aan de weigering een omge-
StAB
3 / 2015
70 vingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat de aanvraag van 30 juli 2013 in strijd is met het bestemmingsplan en het beleid van de gemeente over bouwkundig splitsen en dakopbouwen. In hoger beroep is niet in geschil dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. 5. Ingevolge het bestemmingsplan had het betrokken perceel ten tijde van belang de bestemming "Wonen" en de specifieke bouwaanduiding "dakopbouw". Ingevolge artikel 1.37 van de planregels wordt onder "dakopbouw" verstaan: een vergroting van een gebouw welke een uitbreiding vormt van de onder het dak gelegen ruimte en daarvan deel uitmaakt. Ingevolge artikel 19.2.1, onder c, mag ter plaatse van de specifieke bouwaanduiding "dakopbouw" een dakopbouw van maximaal 3,5 m hoogte worden gebouwd. Vergunning van rechtswege 6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de aanvraag van 30 juli 2013 voorziet in een toename van het aantal woningen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Daartoe voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat in het bestemmingsplan geen beperkingen zijn gesteld aan het splitsen van woningen en daarmee evenmin aan het aantal te realiseren woningen. [appellant] stelt zich op het standpunt dat ook aan de definitie van het begrip "dakopbouw" in artikel 1.37 van de planregels geen beperkingen hieraan kunnen worden ontleend. Nu de aanvraag van 30 juli 2013 niet in een toename van het aantal woningen voorziet, is op die aanvraag volgens [appellant] paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing. Nu het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is daarvoor ingevolge artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb van rechtswege vergunning verleend, aldus [appellant]. 6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 maart 2013 in zaak nr. 201205601/1/A1), moet ter bepaling of het aantal woningen gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, niet bij de feitelijke situatie maar bij de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt aansluiting worden gezocht.
Ruimtelijke ordening
6.2. Op zichzelf is juist dat het bestemmingsplan geen specifieke regeling voor woningsplitsing kent en in zoverre woningsplitsing binnen de bestemming "Wonen" onbeperkt toestaat (vergelijk de uitspraken van de Afdeling over het bestemmingsplan van 12 februari 2014 en 20 augustus 2014 in zaak nrs. 201302473/1/R4 en 201302473/4/R4). De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat het bestemmingsplan niet de mogelijkheid biedt het aantal woningen middels een dakopbouw te vergroten. Anders dan [appellant] aanvoert, heeft de rechtbank in dit verband terecht gewezen op artikel 1.37 van de planregels. Ingevolge dat artikel moet een dakopbouw dienen ter vergroting van een daaronder gelegen ruimte en daarvan deel uitmaken. Een zelfstandige woning in een dakopbouw dient niet ter vergroting van de ruimte daaronder en maakt daarvan geen deel uit. De aanvraag van 30 juli 2013 voorziet in twee zelfstandige woningen in de dakopbouw. Het aantal woningen neemt hierdoor toe ten opzichte van wat het bestemmingsplan toelaat. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het aantal woningen niet gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Gelet hierop, kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 4 van bijlage II van het Bor. Dit brengt met zich dat de gevraagde omgevingsvergunning alleen verleend kan worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo en dat derhalve op de aanvraag niet paragraaf 3.2, maar paragraaf 3.3 van de Wabo van toepassing is. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat geen vergunning van rechtswege is verleend. 6.3. Voor zover [appellant] ter zitting nog heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2013 in zaak nrs. 201305064/1/A1 en 201305064/2/A1 en in dat kader heeft betoogd dat de dakopbouw, de activiteit die is aangevraagd, binnen de reikwijdte valt van de bevoegdheid van artikel 4 van bijlage II van het Bor en dat daarom, ongeacht of het aantal woningen toeneemt, een vergunning van rechtswege is verleend, overweegt de Afdeling als volgt. In de uitspraak van 18 juli 2013 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide procedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. Dit betekent, aldus de Afdeling in die uitspraak, dat indien de reguliere voor-
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
bereidingsprocedure van toepassing is, omdat de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid valt, maar niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen, uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, volgt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, ongeacht of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid. In dit verband heeft de Afdeling in de genoemde uitspraak een onderscheid gemaakt tussen de reikwijdte van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken en de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid, voor zover in die voorwaarden voor het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid besloten ligt. Het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor kan echter niet worden aangemerkt als een voorwaarde waarin een beoordelingsvrijheid besloten ligt om toepassing te geven aan de bevoegdheid van artikel 4 van bijlage II van het Bor. De verwijzing door [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2013 leidt dan ook niet tot het beoogde doel. Het betoog faalt. 7. [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het besluit van 2 januari 2014 niet gebaseerd kon worden op de beleidsregel ‘bouwkundig splitsen dakopbouwen’ van 26 november 2013, kenmerk DSO/2013.1476 – RIS 268495 (hierna: de Beleidsregel), omdat de Beleidsregel pas na de aanvraag in werking is getreden en hij hierdoor in een ongunstigere positie is gebracht. Volgens [appellant] gold ten tijde van de aanvraag beleid waarbij een dakopbouw uitsluitend getoetst werd aan redelijke eisen van welstand en voldoet de aanvraag daaraan. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de Beleidsregel niet ten grondslag kon worden gelegd aan het besluit, omdat aan de Beleidsregel geen deugdelijke belangenafweging en motivering ten grondslag liggen. 7.1. In artikel 3 van de Beleidsregel is de beleidslijn neergelegd dat het college, binnen vijf jaar na het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van een bestaande woning met een dakopbouw ten behoeve van het eigen gebruik, geen medewerking zal verlenen aan
71
een aanvraag tot splitsing van de betreffende woning met dakopbouw in meerdere zelfstandige woningen. 7.2. Als uitgangspunt bij het nemen van een besluit geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op het moment van de besluitvorming voordoen, met inbegrip van het dan geldende recht. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier niet voor, nu [appellant] niet meer omstandigheden dan zijn ongunstiger positie heeft aangevoerd. In zoverre heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de Beleidsregel niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit van 2 januari 2014. 7.3. In de brief van 2 december 2013, kenmerk DSO/2013.654 – RIS 268496, van de wethouder van Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting en Integratie aan de voorzitter van de Commissie Ruimte, waarin wordt voorgesteld het in de Beleidsregel neergelegde beleid te gaan volgen, zijn de signalen beschreven die het college heeft ontvangen van bewoners over de negatieve gevolgen van woningsplitsingen. Daarbij gaat het onder meer om de toename van de parkeerdruk. Uit die brief blijkt dat onder ogen is gezien dat de bouwkundige splitsing van woningen ook voordelen kan hebben, bijvoorbeeld omdat daardoor wordt voorzien in de toenemende vraag naar woonruimte voor kleinere huishoudens. Het college heeft er echter voor gekozen om de negatieve effecten van woningsplitsingen te beperken door geen medewerking te verlenen aan splitsing van een woning in meerdere zelfstandige woningen in het geval een dakopbouw wordt gerealiseerd. Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat aan de Beleidsregel geen deugdelijke belangenafweging en motivering ten grondslag liggen en de Beleidsregel derhalve niet aan het besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. Voor dat oordeel bestaat te minder grond, nu artikel 5 van de Beleidsregel het college de mogelijkheid biedt in bijzondere gevallen artikel 3 van de Beleidsregel buiten toepassing te laten. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de parkeerdruk in deze buurt, maakt dat het voorgaande
StAB
3 / 2015
72
Ruimtelijke ordening
niet anders. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de parkeerdruk in dit gebied al hoog is. Aangezien woningsplitsingen leiden tot een toename van het aantal huishoudens in de buurt, is ook zonder nader onderzoek aannemelijk dat het toestaan van woningsplitsingen een negatief effect op deze parkeerdruk heeft. De stelling van [appellant] dat ook woningen zonder dakopbouw gesplitst kunnen worden en de door het college gevreesde gevolgen zich ook in dat geval voordoen, maakt voorts niet dat de Beleidsregel kennelijk onredelijk is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat door de bouw van een dakopbouw extra zelfstandige woningen worden gecreëerd, bovenop de woningen die eventueel door splitsing in het ondergelegen gebouw zouden kunnen worden gerealiseerd. Die extra woningen doen de negatieve gevolgen van woningsplitsingen verder toenemen. Niet valt in te zien dat het kennelijk onredelijk is om dit, zoals de Beleidsregel beoogt, tegen te gaan.
artikel 11 lid 2 onder a Monw 1988 artikel 2.15 Wabo Procesverloop Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het college aan de stichting Stichting Maharishi European Research University/Maharishi Vedic University (hierna: Meru) omgevingsvergunning verleend voor het slopen van het rijksmonument St. Ludwig op het perceel Station 24 te Vlodrop. Bij besluit van 11 september 2012 heeft het college de bij besluit van 21 oktober 2009 aan Meru opgelegde last onder dwangsom opgeschort tot het moment waarop de aangevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit "slopen van een monument" onherroepelijk is geworden. Bij besluit van 4 juni 2013 heeft het college het daartegen door Stichting Cuypersgenootschap en Stichting Burgercomité gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Het betoog faalt.
15-78 ABRvS 6 mei 2015, nr. 201408292/1/A1 (Roerdalen/omgevingsvergunning voor slopen rijksmonument) (ECLI:NL:RVS:2015:1468) Weliswaar is de redactie van artikel 2.15 van de Wabo ten opzichte van het tot 1 oktober 2010 geldende artikel 11, tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1988 enigszins gewijzigd, maar de Afdeling is van oordeel dat daarmee, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel door de wetgever, uitdrukkelijk niet is beoogd een ander toetsingskader in de Wabo op te nemen voor omgevingsvergunningen voor rijksmonumenten dan het toetsingskader dat van toepassing was op aanvragen om monumentenvergunningen krachtens artikel 11, tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1988. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de onder de Monumentenwet 1988 tot stand gekomen jurisprudentie van de Afdeling niet dient te worden voortgezet onder de Wabo.
Bij uitspraak van 3 september 2014 heeft de rechtbank de door Stichting Cuypersgenootschap en Stichting Burgercomité tegen de besluiten van 15 januari 2013 en 4 juni 2013 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben Stichting Cuypersgenootschap en Stichting Burgercomité hoger beroep ingesteld. (...) 1. Meru is sinds 1984 eigenaar van het uit 1904-1909 daterende complex Sankt Ludwig in Vlodrop. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft bij besluit van 9 oktober 1997 het complex aangewezen als rijksmonument. De omgevingsvergunning voorziet in de sloop van het rijksmonument St. Ludwig. 3. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003 in zaak nr. 200206461/1 overwogen dat een sloopvergunning op grond van artikel 11, tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1998 kan worden verleend indien in het concrete geval de belangen van de aanvrager afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument, naar het oordeel van de vergunningverlener in redelijkheid dienen te prevaleren. Voorts heeft zij overwogen dat de vergunningverlener bij zijn besluitvorming voldoende inzicht
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
dient te geven in de gemaakte belangenafweging en het besluit zorgvuldig dient voor te bereiden en dat de rechtbank een dergelijk besluit gelet op de discretionaire bevoegdheid van het tot verlening van vergunning bevoegd gezag terughoudend dient te toetsen. De rechtbank heeft overwogen dat zij geen grond ziet voor het oordeel deze jurisprudentie onder vigeur van de Wabo niet langer van toepassing te achten. 4. Stichting Burgercomité betoogt dat de rechtbank de strekking van artikel 2.15 van de Wabo niet heeft onderkend nu geen sprake is van een discretionaire bevoegdheid. Volgens Stichting Burgercomité heeft de rechtbank in dit kader ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003. 4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 6 augustus 2003 in zaak nr. 200206461/1 en 21 januari 2009 in zaak nr. 200802511/1) kan uit de wetsgeschiedenis noch uit de jurisprudentie worden afgeleid dat slechts een vergunning tot sloop van een monument kan worden verleend indien er een uitzonderlijke noodzaak tot sloop bestaat en sprake is van bijzondere omstandigheden. Een vergunning kan ingevolge artikel 11, tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1988 worden verleend indien in het concrete geval de belangen van de aanvrager, afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument, naar het oordeel van de vergunningverlener in redelijkheid dienen te prevaleren. 4.2. Weliswaar is de redactie van artikel 2.15 van de Wabo ten opzichte van het tot 1 oktober 2010 geldende artikel 11, tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1998 enigszins gewijzigd, maar evenals de voorzieningenrechter in de uitspraak van 19 november 2014 in zaak nr. 201408292/2/A1 is de Afdeling van oordeel dat daarmee, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 107, Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr.11, blz. 6-7, Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, pag. 20 en Kamerstukken I 2007/08, 30 844, D, blz. 34), door de wetgever uitdrukkelijk niet is beoogd een ander toetsingskader in de Wabo op te nemen voor omgevingsvergunningen voor rijksmonumenten dan het toetsingskader dat van toepassing was op aanvragen om monumentenvergunningen krachtens artikel 11, tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1988. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de onder de Monumentenwet 1988
73
tot stand gekomen jurisprudentie van de Afdeling niet dient te worden voortgezet onder de Wabo. Dit betekent dat het college bij een beslissing omtrent een aanvraag om omgevingsvergunning voor het slopen van een rijksmonument beoordelingsvrijheid toekomt. Het college dient bij deze beslissing de belangen van de aanvrager af te wegen tegen het algemeen belang dat is gediend met het behoud van het rijksmonument. De rechtbank heeft het resultaat van deze belangenafweging terecht terughoudend getoetst en beoordeeld of het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot vergunningverlening heeft kunnen besluiten. Anders dan Stichting Burgercomité voorstaat, volgt uit artikel 2.15 van de Wabo niet dat uitsluitend gewicht mag worden toegekend aan het belang van het behoud van het monument dan wel dat dit belang steeds moet prevaleren boven het belang van de aanvrager bij sloop van het monument.
15-79 ABRvS 13 mei 2015, nr. 201406600/1/A1 (Maastricht/ omgevingsvergunning project strijd bestemmingsplan) (ECLI:NL:RVS:2015:1510) Het vereiste van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo bij het wijzigen van een beschermd monument strekt tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Dit vloeit voort uit artikel 2.15 van de Wabo, waarin is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Het feitelijke belang waarin appellant dreigt te worden geraakt, is zijn woon- en leefklimaat. Hij vreest geluidsoverlast. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is dit geen belang dat valt onder het beschermingsbereik van artikel 2.15 van de Wabo. Evenmin betreft dit een belang dat verweven is met de algemene belangen die artikel 2.15 van de Wabo beoogt te beschermen, nu het (inpandige) wijzigingen in de vorm van plaatsing van een glazen wand met deuren in het monumentale pand betref-
StAB
3 / 2015
74 fen, die geen invloed hebben op het woon- en leefklimaat van appellant. artikel 8:69a Awb artikel 2.1 lid 1 aanhef onder f Wabo artikel 2.15 Wabo Procesverloop Bij besluit van 16 januari 2013 heeft het college Mac Body & Mind Centre omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de bestemming van het perceel Brusselsestraat 56 te Maastricht (hierna: het perceel) tot Body & Mind Centrum. Bij besluit van 11 juli 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 16 januari 2013 onder verbetering van de motivering in stand gelaten, waarbij omgevingsvergunning is verleend in afwijking van het bestemmingsplan. Bij uitspraak van 1 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. (...) 1. Het pand op het perceel betreft een beschermd monument. [appellant] woont in het pand op het naastgelegen perceel, [locatie] te Maastricht. 2. Het project is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad West" op het perceel rustende bestemming "Gemengd gebied (G)". De omgevingsvergunning ziet op het gebruik van het pand als yoga/pilates studio, waar lessen worden gegeven voor body en mind. 9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft toegepast. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn gronden dat het college ten onrechte in het besluit van 11 juli 2013 heeft overwogen dat geen omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo voor het inpandig wijzigen van het beschermd monument. 9.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in
Ruimtelijke ordening
strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 9.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van appellant. Het vereiste van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo bij het wijzigen van een beschermd monument strekt tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Dit vloeit voort uit artikel 2.15 van de Wabo, waarin is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Het feitelijke belang waarin [appellant] dreigt te worden geraakt, is zijn woon- en leefklimaat. Hij vreest geluidsoverlast ten gevolge van de activiteiten van het Mac Body & Mind Centre. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012, zaak nr. 201113488/1/A2, overweegt de Afdeling dat dit geen belang is dat valt onder het beschermingsbereik van artikel 2.15 van de Wabo. Evenmin betreft dit een belang dat verweven is met de algemene belangen die artikel 2.15 van de Wabo beoogt te beschermen, nu het (inpandige) wijzigingen in de vorm van plaatsing van een glazen wand met deuren in het monumentale pand betreffen, die geen invloed hebben op het woon- en leefklimaat van [appellant]. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar artikel 8:69a van de Awb overwogen dat zijn betoog niet tot vernietiging van het besluit van 11 juli 2013 kan leiden. Aangezien uit die bepaling voortvloeit dat [appellant] geen gronden kan aanvoeren die leiden tot vernietiging van dat besluit, kan zijn betoog dat een dergelijke omgevingsvergunning is vereist ook niet slagen. Het betoog faalt.
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
15-80 ABRvS 20 mei 2015, nr. 201403699/1/R2 (Wijchen/bestemmingsplan 'Thermen Berendonck') (ECLI:NL:RVS:2015:1585) Volgens vaste jurisprudentie is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit is bij bestemmingsplannen slechts het geval indien de onderneming in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid. De Afdeling is van oordeel dat weliswaar niet op voorhand is uitgesloten dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van appellanten, maar dat is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Dat is niet anders in het geval de omzetdaling leidt tot beëindiging van hun bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van de bij hen in gebruik zijnde bedrijfsgebouwen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel aanleiding geven. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik dan het gebruik van het gebouw als wellnesscentrum – al dan niet door transformatie – niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Voorts doet zich niet voor de situatie dat als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van de bedrijfsgebouwen van appellanten leegstand zal ontstaan. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom aan inhoudelijke beoordeling van
75
de beroepsgronden van appellanten over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. Wat betreft het betoog van GNMF en IVN Rijk dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld, wordt overwogen dat hun belang blijkens hun statuten is het beschermen van de natuur, het landschap en het milieu. Zoals is overwogen, beoogt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering tegen te gaan en leegstand te voorkomen. Hieruit volgt dat dit artikel strekt tot bescherming van de belangen van GNMF en IVN Rijk, aangezien hun belang gelegen is in het voorkomen dat het plangebied, dat in het recreatiegebied De Berendonck ligt, niet onnodig wordt bebouwd. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met deze bepaling. De raad dient bij de vaststelling van het plan te beoordelen of de aan de gronden gegeven bestemming vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Uit de in de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting volgt dat de raad het met het plan mogelijk gemaakte wellnesscomplex enkel aanvaardbaar acht, indien is voorzien in een zorgvuldige landschappelijke inpassing. Uit de genoemde bepaling volgt echter dat de concrete invulling van de landschappelijke inpassing zal worden bepaald in het nog op te stellen landschaps-/beplantingsplan. Nu dit plan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was opgesteld, stond niet vast of en op welke wijze zou kunnen worden voorzien in een aanvaardbare inpassing van het complex in het landschap. artikel artikel artikel artikel artikel artikel
1:2 lid 1 Awb 8:1 Awb 8:6 Awb 8:69a Awb 2 bijlage 2 Awb 3.1.6 lid 2 Bro
2. Het plan maakt dagrecreatieve voorzieningen gericht op wellness in het recreatiegebied de Berendonck moge-
StAB
3 / 2015
76 lijk. Dit recreatiegebied is gelegen tussen Wijchen en Nijmegen. 4. Sauna Oase B.V. en anderen en GNMF en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen. Ontvankelijkheid
Ruimtelijke ordening
het plangebied een wellness-complex te realiseren waar deze verplichting niet geldt, maar dat op grond van het plan beide vormen van recreatie zijn toegestaan. De Afdeling acht aannemelijk dat Sanatel B.V. en het in het plan voorziene wellness-centrum zich richten op hetzelfde verzorgingsgebied en hetzelfde marktsegment. Het belang van Sanatel B.V. is rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit.
Sauna Oase B.V. en anderen 5. De raad betwist de ontvankelijkheid van het beroep van Sauna Oase B.V. en anderen, voor zover dat is ingediend door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sanatel B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sanadome Real Estate B.V. 5.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 5.2. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007, in zaak nr. 200606317/1), is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit is bij bestemmingsplannen slechts het geval indien de onderneming in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid. 5.3. Vaststaat dat Sanatel B.V. een wellness-centrum exploiteert op een afstand van ongeveer 3,5 kilometer van het in het plan voorziene centrum voor dagrecreatieve voorzieningen gericht op wellness. Dit betreft het wellnesscentrum ‘Sanadome’. Weliswaar zijn in het wellness-centrum van Sanatel B.V. blijkens de website van Sanadome thans geen sauna’s aanwezig, maar het overige aanbod komt wel overeen met de in het plan mogelijk gemaakte activiteiten. Voor zover de raad ter zitting heeft gesteld dat Sanatel B.V. zich op een ander marktsegment richt aangezien bij Sanadome badkleding verplicht is, overweegt de Afdeling dat weliswaar het voornemen bestaat om in
5.4. Sanadome Real Estate B.V. is eigenaar van de bebouwing waarin Sanadome is gevestigd. Uit het voor haar gronden geldende bestemmingsplan "Nijmegen Goffert-Winkelsteeg" volgt dat de bebouwing van Sanadome Real Estate B.V. bestemd is voor een kuurhotel met bijbehorende voorzieningen zoals een restaurant, thermenlandschap, kantoren, congresfaciliteiten, (para)medische voorzieningen, sportvoorzieningen, verhardingen, parkeeren groenvoorzieningen. Gelet op het specifieke gebruik van de bebouwing van Sanadome Real Estate B.V. en de afstand van 3,5 km tussen het in het plan voorziene wellness-complex en Sanadome, is de Afdeling van oordeel dat onder deze omstandigheden sprake is van een verhuurder van bebouwing die zich richt op hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de initiatiefnemer van de in het plan voorziene bedrijvigheid. Niet uitgesloten is dat het plan de verhuurbaarheid van de bebouwing van Sanadome Real Estate B.V. nadelig zal beïnvloeden. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het belang van Sanadome Real Estate B.V. eveneens rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. De conclusie is dat het beroep van Sauna Oase B.V. en anderen ontvankelijk is. GNMF en anderen 6. De raad betwist de ontvankelijkheid van het beroep van GNMF en anderen, voor zover dat is ingediend namens een groot aantal natuurlijke personen. 6.1. Het beroep van GNMF en anderen is onder meer ingediend door 35 natuurlijke personen uit Nijmegen, Wijchen, Malden en Grave. Zij wonen allen op een afstand van meer van 500 meter van het plangebied. Vanuit hun woningen hebben zij geen direct zicht op de betrokken percelen. Voorts worden de percelen van een aantal natuurlijke personen gescheiden van het plangebied door een snelweg. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkeling die op de door hen bestreden
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
plandelen mogelijk wordt gemaakt is de afstand tussen de woningen van de natuurlijke personen en het plangebied naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Voorts hebben zij geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hen rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt. De conclusie is dat, anders dan GNMF en IVN Rijk, de 35 natuurlijke personen, geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kunnen instellen. Hieruit volgt dat het beroep ontvankelijk is voor zover ingediend door GNMF en IVN Rijk. 7. GNMF en IVN Rijk betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. Zij stellen dat de raad met het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek zoals opgenomen in het rapport "Thermen Berendonck Ladder voor duurzame verstedelijking" van Van Spronsen & Partners (hierna: het behoefteonderzoek) niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte. GNMF en IVN Rijk voeren daartoe aan dat uit verschillende onderzoeken, waaronder trendrapportages van de Rabobank en een rapport van Living Well, blijkt dat de komst van een nieuw bedrijf zal leiden tot sluiting van bestaande bedrijven. Verder wijzen zij op de vele kortingsacties in de wellnessbranche, hetgeen naar hun mening wijst op een verzadiging van de markt. Ten aanzien van het aan het plan ten grondslag gelegde behoefte-onderzoek voeren GNMF en IVN Rijk aan dat de berekening van de omvang van de verschillende bezoekersaantallen in het onderzoek niet worden verantwoord en voorts dat de gehanteerde zogenoemde koopmoeitegebieden onrealistisch zijn. Daarbij wijzen zij erop dat verschillende bedrijven in de regio hebben verklaard dat de in het onderzoek ten aanzien van hun bedrijven gehanteerde bezoekersaantallen en de bezoekersaantallen uit Duitsland veel te hoog zijn. Voorts betogen GNMF en IVN Rijk dat in het onderzoek ten onrechte geen rekening is gehouden met alle bedrijven
77
die in hetzelfde marktsegment werken, waarbij zij er met name op wijzen dat Sanadome niet betrokken is in het onderzoek. Zij betwisten het standpunt van de raad dat dit bedrijf zich op een andere markt richt aangezien badkleding bij Sanadome verplicht is. Voor zover in het onderzoek een vergelijking is gemaakt met het wellness-complex in Bussloo betogen GNMF en IVN Rijk dat het wellness-complex in Bussloo niet vergelijkbaar is met het in het plan voorziene wellness-complex aangezien daar tevens overnachtingen in het bijbehorende hotel mogelijk zijn. Daarnaast betogen en GNMF en IVN Rijk dat tevens niet is voldaan aan het in artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro opgenomen vereiste. Zij voeren daartoe aan dat, anders dan in het behoefte-onderzoek wordt gesteld, de gekozen locatie niet geschikt is om het concept van het wellness-complex in Bussloo te kopiëren. Daarbij wijzen zij op de ligging nabij de snelweg en nabij Nijmegen. Voorts wijzen GNMF en IVN Rijk erop dat het met het plan mogelijk gemaakte wellness-complex enkel kan worden bereikt via een nog aan te leggen nieuwe ontsluitingsweg. Sauna Oase B.V. en anderen hebben eveneens aangevoerd dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. Daarvoor hebben zij verschillende argumenten naar voren gebracht. 7.1. De raad stelt zich, onder verwijzing naar het behoefteonderzoek, op het standpunt dat voldoende behoefte bestaat aan het met het plan mogelijk gemaakte wellnesscomplex en dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte. Daarnaast stelt de raad dat de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen norm niet strekt ter bescherming van de belangen van Sauna Oase B.V. en anderen en GNMF en IVN Rijk, zodat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in zoverre aan de vernietiging van het plan in de weg staat. 7.3. Ingevolge artikel 8:69a van Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit
StAB
3 / 2015
78 beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 7.4. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 7.5. Bij de beantwoording van de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept anderzijds. 7.6. In de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50) is vermeld dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Met betrekking tot onderdeel a van dit artikel vermeldt de Nota van toelichting dat het provinciale en gemeentelijke overheden verplicht nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in deze behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit in stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk worden voorkomen. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Voorts is in de Nota van toelichting opgenomen dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en in dat aanbod ook de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen zitten. Hierbij is van belang dat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen, zoals tevens volgt uit artikel 3.1.6, vierde lid, van het Bro waarin is bepaald dat een onderzoek naar de actuele
Ruimtelijke ordening
regionale behoefte, in het geval een bestemmingsplan ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet, slechts tot doel heeft na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor. Het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling. Samengevat strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro derhalve tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. 7.7. In de uitspraak van 25 juni 2014, in zaak nr. 201310004/1/A1 heeft de Afdeling eerder geoordeeld over de vraag of artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kan strekken tot bescherming van de belangen van een concurrent. De Afdeling ziet thans aanleiding een precisering aan te brengen op hetgeen zij in die uitspraak heeft overwogen over het relativiteitsvereiste. 7.8. Voor zover de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van de Awb omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied geldt het volgende. 7.9. Als de concurrent stelt dat het besluit strijdt met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro dienen daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
7.10. Voor relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand. 7.11. Sauna Oase B.V. en anderen stellen dat het belang waarvoor zij in deze procedure bescherming zoeken door het inroepen van de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro ziet op het voorkomen van door overcapaciteit ontstane leegstand van hun wellnesscentra. Zij vrezen dat de komst van een nieuw wellnesscomplex in de regio zal leiden tot een verdere vergroting van het overaanbod aan saunabedrijven in een naar hun mening reeds verzadigde sauna- en wellnessmarkt, waardoor de komst van het met het plan mogelijk gemaakte wellnesscomplex zou kunnen leiden tot de sluiting van bestaande wellnesscentra in de regio. Hierdoor kan het plan volgens hen leiden tot leegstand in de regio en een aantasting van het ondernemersklimaat. 7.12. De Afdeling is van oordeel dat weliswaar niet op voorhand is uitgesloten dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van Sauna Oase en anderen, maar, zoals hiervoor is overwogen, is dat op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Dat is niet anders in het geval de omzetdaling leidt tot beëindiging van hun bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot
79
leegstand van de bij hen in gebruik zijnde bedrijfsgebouwen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel aanleiding geven. Sauna Oase B.V. en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijfsgebouw waarvan Sanadome Real Estate B.V. eigenaar is, dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik dan het gebruik van het gebouw als wellnesscentrum – al dan niet door transformatie – niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Voorts doet zich niet voor de situatie dat als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van de bedrijfsgebouwen van Sauna Oase en anderen leegstand zal ontstaan. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom aan inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van Sauna Oase en anderen over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. 7.13. Wat betreft het betoog van GNMF en IVN Rijk dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld, wordt overwogen dat hun belang blijkens hun statuten is het beschermen van de natuur, het landschap en het milieu. Zoals is overwogen, beoogt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering tegen te gaan en leegstand te voorkomen. Hieruit volgt dat dit artikel strekt tot bescherming van de belangen van GNMF en IVN Rijk, aangezien hun belang gelegen is in het voorkomen dat het plangebied, dat in het recreatiegebied de Berendonck ligt, niet onnodig wordt bebouwd. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met deze bepaling. 7.14. Het plan maakt de realisatie van een wellness-complex mogelijk en voorziet in ongeveer 12.000 m² aan bouwmogelijkheden. Daarnaast volgt uit het behoefteonderzoek dat het complex ongeveer 500 bezoekers per dag verwacht. Gelet op de aard en de omvang van de toegestane functie en de ruimtelijke uitstraling van het mogelijk gemaakte wellness-complex, voorziet het plan naar het oordeel van de Afdeling in een stedelijke ontwik-
StAB
3 / 2015
80 keling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Daarbij wordt voorts in aanmerking genomen dat in de door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu opgestelde "Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking" van 2 november 2013 onder het begrip "andere stedelijke voorzieningen zoals opgenomen in 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro" tevens ontwikkelingen ten behoeve van ‘leisure’ kunnen worden verstaan. 7.15. De raad heeft zich, onder verwijzing naar het behoefte-onderzoek, op het standpunt gesteld dat met het onderhavige plan wordt voorzien in een actuele regionale behoefte. In het onderzoek is onderzocht hoeveel bezoekers het wellness-complex per jaar zal trekken. Per gemeente is onderzocht wat het jaarlijks aantal saunabezoeken van de inwoners tussen de 20 en 70 jaar is. Hierbij is als uitgangspunt gehanteerd dat 7,5% van deze groep gebruik maakt van sauna’s. Verder is onderscheid gemaakt tussen zogenoemde light-, medium-, en heavy-users. Vervolgens is aan de hand van de zogenoemde koopmoeitebereidheid van bezoekers – de maximale reistijd die bezoekers willen afleggen voor een bezoek aan de sauna – bepaald hoeveel bezoeken bestaande saunabedrijven in de provincie Gelderland en het met het plan mogelijk gemaakte complex kunnen verwachten. In het onderzoek is opgenomen dat het aantal bezoeken aan Thermen Berendonck per dag 489 zal bedragen en per jaar 178.331. Voorts zullen per dag 20 bezoekers uit Duitsland het wellness-complex bezoeken, aldus het onderzoek. Volgens het onderzoek bestaat voldoende behoefte voor de toevoeging van een wellness-complex en komt de marktpositie van andere aanbieders niet of nauwelijks onder druk te staan. 7.16. Ten aanzien van de in het behoefte-onderzoek berekende vraag, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat die zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs te verwachten is dat de raad zich in zoverre niet op het behoefte-onderzoek heeft mogen baseren. Daarbij wordt in overweging genomen dat de raad ter onderbouwing van de voor de berekening van de vraag gehanteerde uitgangspunten heeft gewezen op een publicatie van Sauna en Wellness Nederland van maart 2013 en de notitie "Rabobank Cijfers & Trends" van de Rabobank van 25 november 2014, waarin is vermeld dat 15% van de bevolking thans gebruik maakt van sauna’s, zodat geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van het in het onderzoek gehanteerde uitgangspunt dat 7,5% van
Ruimtelijke ordening
de bevolking tussen 20 en 70 jaar gebruik maakt van sauna’s. Ter zitting is voorts door een deskundige namens de raad toegelicht dat het totaal aantal bezoeken per jaar in de regio is gebaseerd op enquête-onderzoek, aangezien kengetallen voor deze branche ontbreken. Voorts acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de zogenoemde koopmoeitegebieden en het gehanteerde aantal bezoeken door Duitse bezoekers aan wellness-centra in de regio zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs te verwachten is dat de raad zich bij de vaststelling van het plan in zoverre niet op het behoefte-onderzoek heeft mogen baseren. 7.17. Ten aanzien van het in het behoefte-onderzoek berekende bestaande aanbod is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in zoverre niet op het onderzoek heeft mogen baseren, nu, zoals GNMF en IVN Rijk terecht stellen, in het onderzoek slechts het aanbod van sauna’s waar het dragen van badkleding niet is toegestaan is betrokken. Daargelaten of wellness-centra waar badkleding verplicht is en wellness-centra waar badkleding niet is toegestaan als twee te onderscheiden markten kunnen worden aangemerkt, stelt de Afdeling vast dat het plan beide vormen van recreatie mogelijk maakt. De raad had bij de berekening van het bestaande aanbod derhalve tevens wellnesscentra waar het dragen van badkleding verplicht is, moeten betrekken. Hierdoor kan uit het onderzoek niet worden afgeleid in hoeverre in de bestaande situatie op de wellnessmarkt in de regio Gelderland sprake is van een overof onderaanbod van dergelijke faciliteiten. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het plan wordt voorzien in een actuele regionale behoefte, zodat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. Het betoog slaagt. Landschappelijke inpassing 8. GNMF en IVN Rijk betogen dat uit het plan niet blijkt dat het complex in de bestaande omgeving kan worden ingepast. Daarbij wijzen zij erop dat het plan een bouwhoogte van 19 meter mogelijk maakt. Voorts betogen zij dat uit het plan niet blijkt op welke wijze de aan te leggen ontsluitingsweg en parkeervoorzieningen zullen worden ingepast in de omgeving. Volgens GNMF en IVN Rijk ontbreekt ten onrechte een beeldkwaliteitsplan.
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met de in artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onder f, van de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting voldoende is verzekerd dat de bebouwing landschappelijk zal worden ingepast. 8.2. Ten aanzien van de parkeervoorzieningen en de ontsluitingsweg wordt overwogen, dat deze geen deel uitmaken van het plan, zodat de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan in deze procedure niet aan de orde kan komen. 8.3. Uit de planregels volgt dat zowel binnen als buiten het bouwvlak gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden gebouwd, waarbij buiten het bouwvlak een maximum bebouwingspercentage van 10% geldt. Het bouwvlak heeft een omvang van ongeveer 8.000 m². Voorts volgt uit de planregels dat voor bedrijfsgebouwen een maximale bouw- en goothoogte van 12 meter geldt, met dien verstande dat de goot- en bouwhoogte van maximaal 25% van de oppervlakte van de gebouwen gelegen binnen het bouwvlak, maximaal 19 meter mag bedragen. 8.4. Met het oog op de landschappelijke inpassing van de met het plan toegestane bebouwing heeft de raad artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onder f, van de planregels in het plan opgenomen. Hierin is bepaald dat bouwen uitsluitend kan worden toegestaan, indien sprake is van een zorgvuldige landschappelijke inpassing. Ten behoeve van de invulling van deze bepaling dient een landschaps-/beplantingsplan te worden opgesteld, dat ter goedkeuring moet worden voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders. 8.5. De raad dient bij de vaststelling van het plan te beoordelen of de aan de gronden gegeven bestemming vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Uit de in artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onder f, van de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting volgt dat de raad het met het plan mogelijk gemaakte wellness-complex enkel aanvaardbaar acht, indien is voorzien in een zorgvuldige landschappelijke inpassing. Uit de genoemde bepaling volgt echter dat de concrete invulling van de landschappelijke inpassing zal worden bepaald in het nog op te stellen landschaps-/beplantingsplan. Nu dit plan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was opgesteld, stond niet vast of en op welke wijze zou kunnen worden voorzien in een
81
aanvaardbare inpassing van het complex in het landschap. Weliswaar bestaat er, anders dan GNMF en IVN Rijk stellen, geen wettelijke verplichting tot het opnemen van een beeldkwaliteitsplan in het bestemmingsplan, maar dat doet niet af aan de verplichting van de raad om bij het nemen van het besluit te beoordelen of het plan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Nu ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet duidelijk was op welke wijze de landschappelijke inpassing er uit zou gaan zien, kon de raad hierover nog geen afweging maken. De raad heeft zich dan ook niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Het betoog slaagt. 14. Sauna Oase B.V. en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 2, lid 2.2, van de Ruimtelijke Verordening Gelderland (hierna: de Verordening) is vastgesteld, aangezien het wellness-complex niet binnen bestaand stedelijk gebied of een zoekzone is voorzien. Voorts is volgens hen niet voldaan aan lid 2.3, aanhef en onder a, en lid 2.6 van artikel 2 van de Verordening. 14.1. Ingevolge artikel 2, lid 2.2, van de Verordening is in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken slechts toegestaan: a. binnen bestaand stedelijk gebied, b. binnen de woningbouwcontour van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, c. binnen de zoekrichting woningbouw van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, mits 90% van de woningen wordt gebouwd in de betaalbare huur en/of koopsector, met dien verstande dat voor de gemeente Doesburg een percentage van 70 geldt, d. binnen de zoekzones bedrijventerreinen van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, e. binnen de zoekzones wonen en werken uit de Streekplanuitwerking Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking, zoals opgenomen in bijlage 8. Ingevolge lid 2.3, aanhef en onder a, van dat artikel kan in afwijking van het bepaalde in lid 2.2 in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken
StAB
3 / 2015
82 tevens mogelijk worden gemaakt indien de nieuwe bebouwing functioneel gebonden is aan het buitengebied. Ingevolge lid 2.6 van dat artikel kan in afwijking van het bepaalde in lid 2.2 in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing tevens mogelijk worden gemaakt indien in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat sprake is van een ontwikkeling die redelijkerwijs niet kan worden gerealiseerd binnen de in lid 2.2 genoemde gebieden en indien deze ontwikkeling bijdraagt aan de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. 14.2. In de toelichting op de Verordening is over de regeling in artikel 2 van de Verordening opgenomen dat verstedelijking bij voorkeur plaats moet vinden binnen bestaand stedelijk gebied of in een zoekzone. Nieuwe bebouwing buiten bestaand stedelijk gebied of de in artikel 2, lid 2.2, van de Verordening genoemde zoekzones wordt slechts in beperkte mate toegestaan. Hieruit volgt dat deze bepaling vanuit een oogpunt van bescherming van de ruimtelijke kwaliteit gericht is op het voorkomen van verstening van de gebieden gelegen buiten bestaand stedelijk gebied en de genoemde zoekzones. Sauna Oase B.V. en anderen wensen evenwel gevrijwaard te blijven van nieuwe concurrentie in hun verzorgingsgebied en te voorkomen dat door overcapaciteit leegstand van hun wellnesscentra ontstaat. Gelet op het vorenstaande heeft artikel 2 van de Verordening kennelijk niet de strekking de belangen van Sauna Oase B.V. en anderen te beschermen, zodat hun betoog ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het besluit kan leiden. 15. Sauna Oase B.V. en anderen betogen verder dat het plan in strijd met het provinciale beleid zoals opgenomen in het Streekplan Gelderland 2005 (thans: de structuurvisie) is vastgesteld. Daartoe voeren zij aan dat de raad een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of het plan in overeenstemming met dit beleid is. Voorts voeren zij aan dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht of de bouwlocatie past binnen een door de regio vastgestelde zoekzone landschappelijke versterking. 15.1. In de plantoelichting is vermeld dat het plangebied in de structuurvisie is aangeduid als waardevol landschap en onderdeel uitmaakt van het waardevolle landschap ‘Rivierduin Wijchen – Bergharen’. Op grond van het provinciale beleid zijn ruimtelijke ontwikkelingen in gebieden die
Ruimtelijke ordening
zijn aangeduid als waardevol landschap toegestaan mits de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt. Voorts is in het beleid vermeld dat voor zover de waardevolle landschappen deel uitmaken van het multifunctioneel gebied tevens de voorwaarde geldt dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen zoekzones landschappelijke versterking en dat deze landschappen zich niet lenen voor grootschalige verstedelijking. 15.2. Uit het voorgaande volgt dat het door Sauna Oase B.V. en anderen bedoelde provinciale beleid gericht is op de bescherming van waardevolle landschappen. Zoals overwogen is het belang van Sauna Oase B.V. en anderen gelegen in het voorkomen van nieuwe concurrentie in hun verzorgingsgebied en het voorkomen van door overcapaciteit ontstane leegstand van hun wellnesscentra. Gelet op het vorenstaande heeft het provinciale beleid kennelijk niet de strekking de belangen van Sauna Oase B.V. en anderen te beschermen, zodat hun betoog ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het besluit kan leiden. 16. Sauna Oase B.V. en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het gemeentelijke beleid zoals opgenomen in de Structuurvisie Wijchen. Zij stellen dat met dit beleid wordt ingezet op behoud en versterking van reeds gerealiseerde functies in recreatiegebieden. Nieuwe ontwikkelingen zijn volgens hen in strijd met het beleid. 16.1. De Structuurvisie Wijchen is gericht op het bieden van een instrument voor de verdere ontwikkeling van Wijchen. Ten aanzien van recreatiegebieden is in de visie vermeld dat de gemeente inzet op behoud en versterking van de reeds gerealiseerde voorzieningen in recreatiegebieden. Nu het beleid zoals opgenomen in de visie in zoverre is gericht op het versterken van reeds gerealiseerde recreatiegebieden, en zoals overwogen, het belang van Sauna Oase B.V. en anderen is gelegen in het voorkomen van nieuwe concurrentie in hun verzorgingsgebied en het voorkomen van door overcapaciteit ontstane leegstand van hun wellnesscentra, heeft het gemeentelijke beleid in zoverre reeds daarom kennelijk niet de strekking de belangen van Sauna Oase B.V. en anderen te beschermen, zodat hun betoog ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het besluit kan leiden.
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
17. GNMF en IVN Rijk betogen dat de gekozen locatie van het wellness-complex niet geschikt is. Zij voeren daartoe aan dat ten onrechte niet is onderzocht wat de effecten van de naast het plangebied gelegen snelweg zijn voor de luchtkwaliteit ter plaatse van het wellness-complex. 17.1. Het betoog van GNMF en IVN Rijk heeft betrekking op de naleving van de normen ten aanzien van de luchtkwaliteit ter plaatse van het wellness-complex. Deze bezwaren zien uitsluitend op de belangen van de toekomstige bezoekers van het voorziene wellness-complex en niet op het belang van GNMF en IVN Rijk nu dat belang gelegen is in de bescherming van de natuur in het recreatiegebied de Berendonck en het voorkomen van onnodig bebouwing van dat gebied. De in het geding zijnde norm heeft daarom kennelijk niet de strekking het belang van GNMF en IVN Rijk te beschermen, zodat hun betoog ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het besluit kan leiden.
15-81 ABRvS 20 mei 2015, nr. 201307446/1/R3 (Valkenswaard/bestemmingsplan 'Buitengebied') (ECLI:NL:RVS:2015:1582) Bij de beoordeling van de effecten van het plan op de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden is niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het plan. De raad heeft dit miskend, zodat de raad zich ten onrechte bij de vaststelling van het plan op de passende beoordeling heeft gebaseerd. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, in zaaknrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/ 1/R2 en 201303816/1/R2 heeft de raad er niet van uit mogen gaan dat de provinciale depositiebank aan een toename van stikstofdepositie bij een effectuering van de in het plan opgenomen mogelijkheden in de weg zou staan. In die uitspraak is overwogen dat de voorwaarden die in de stikstofverordening en het Protocol Depositiebank van het college van gedeputeerde staten worden gesteld aan de opname van saldo van een ingetrokken milieuver-
83
gunning, onvoldoende waarborgen dat een directe samenhang aanwezig is tussen de in de depositiebank opgenomen saldi van ingetrokken milieuvergunningen en de onttrekkingen van saldi ten behoeve van een NB-wetvergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf, zodat de betreffende salderingsbesluiten in de aan de orde zijnde gevallen niet bij de vergunningverlening op grond van artikel 19d van de NB-wet 1998 konden worden betrokken. De planregels maken het ten onrechte mogelijk om tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak op te richten omdat daarbij ten onrechte geen beperking in oppervlakte is opgenomen. Gelet daarop is niet uitgesloten dat over een groot gebied aaneengesloten tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen kunnen worden gerealiseerd. Gelet op de duur van het teeltseizoen kunnen teeltondersteunende voorzieningen die zijn toegestaan zolang de teelt het vereist, met een maximum van acht maanden, niet als tijdelijk worden aangemerkt. artikel 19g NB-wet 1998 artikel 19j lid 3 NB-wet 1998 4.2. BMF betoogt dat de raad, gezien het milieueffectrapport voor plannen (hierna: plan-MER), de aanvulling op het plan-MER en de passende beoordeling, ten onrechte artikel 3, lid 3.1.1, onder a, en lid 3.6.1, en artikel 5, lid 5.1.1, onder c, en lid 5.7.1, van de planregels heeft vastgesteld. De raad heeft ten onrechte geconcludeerd dat geen sprake zal zijn van aantasting van de natuurlijk kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden in Nederland en België en heeft in strijd met artikel 19j, derde lid, in samenhang met artikel 19g van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) gehandeld. De ontwikkelings- en uitbreidingsmogelijkheden van grondgebonden veehouderijen zijn onderschat en onvoldoende onderzocht. In het zogenoemde worst case scenario is alleen uitgegaan van uitbreiding van alle bestaande veehouderijen, maar is geen rekening gehouden met omschakeling van grondgebonden akkerbouwbedrijven naar grondgebonden veehouderijen. Voorts is in het plan-MER en de passende beoordeling opgenomen dat in het worst case scenario een aanzienlijke toename van stikstofdepositie zal plaatsvinden en het plan tot aantasting van de natuurlijk kenmerken van de Natura
StAB
3 / 2015
84 2000-gebieden zal leiden. De stelling van de raad dat de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 (hierna: de stikstofverordening) voorziet in saldering via de depositiebank en een aantal veehouderijen binnen de planperiode zal stoppen is onvoldoende om vast te stellen dat er geen aantasting van de natuurlijk kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden zal optreden. Hierbij verwijst BMF naar de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, in zaak nr. 201107891/1/R3 en de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, in zaak nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/ 1/R2 en 201303816/1/R2. Bovendien is dit niet relevant voor de Natura 2000-gebieden die in België liggen. 4.3. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan kon worden vastgesteld omdat dit de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Hierbij verwijst hij naar de door het onderzoeksbureau Tauw opgestelde rapporten "Plan-MER bestemmingsplan buitengebied Valkenswaard" van 9 januari 2013 en "Aanvulling op het plan-MER bestemmingsplan buitengebied Valkenswaard" van 1 mei 2013 die tevens dienen als passende beoordeling. Bij het plan-MER is onderzoek gedaan naar de kenmerken die bepalend zijn voor de groei van de landbouwsector in de planperiode. Uit de passende beoordeling volgt dat in het realistische scenario geen toename van stikstofdepositie wordt verwacht, zodat de ontwikkelings- en uitbreidingsmogelijkheden van grondgebonden veehouderijen niet tot aantasting van de omliggende Natura 2000-gebieden zullen leiden. Hierbij is betrokken dat het systeem van de provinciale depositiebank, ook bij omschakeling, verzekert dat deze aantasting zich niet kan voordoen. Voor zover BMF naar voormelde uitspraken van de Afdeling van 24 oktober 2012 en 13 november 2013 verwijst, stelt de raad dat ten tijde van de vaststelling van het plan geen aanwijzing bestond dat geen rekening met deze depositiebank mocht worden gehouden. Voorts stelt de raad dat ten tijde van de vaststelling van het plan van een onjuiste interpretatie van artikel 19kd van de Nbw 1998 is uitgegaan. Nu wel een passende beoordeling is gemaakt en daaruit volgt dat het plan niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden leidt, is bij de vaststelling van het plan aan artikel 19j, derde lid, in samenhang met artikel 19g van de Nbw 1998 voldaan. 4.6. De Afdeling ziet zich geplaatst voor de vraag of de raad de bestreden planonderdelen heeft mogen vaststellen
Ruimtelijke ordening
op basis van de passende beoordeling waaruit volgt dat de in deze planonderdelen voorziene ontwikkelingen niet zullen leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden, aangezien met de provinciale depositiebank is verzekerd dat de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats per saldo niet kan toenemen. In de passende beoordeling is in het zogenoemde worst case scenario uitgegaan van het uitbreiden van bouwvlakken van grondgebonden veehouderijen tot 1,5 ha, waarbij rekening is gehouden met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij. Volgens de passende beoordeling leidt het plan in dit scenario, zonder gebruik te maken van een salderingsregeling of het treffen van stalmaatregelen, tot een aanzienlijke toename van stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden. In dat geval is niet uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van die gebieden zullen worden aangetast. In de passende beoordeling staat echter dat het vanwege de stikstofverordening en een realistische aanname wat betreft de groei van de landbouwsector in de planperiode niet mogelijk is dat de stikstofdepositie overeenkomstig het worst case scenario toeneemt. Gelet daarop is een aantal realistische scenario's in de passende beoordeling onderzocht, waarbij ervan is uitgegaan dat ongeveer 5% van de agrarische bedrijven zal stoppen en ongeveer 20% van de agrarische bedrijven zal uitbreiden. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat benutting van de voorziene planologische ruimte voor grondgebonden veehouderijen mogelijk is vanwege de toepassing van de stikstofverordening, die emissiereducerende eisen aan nieuw te bouwen stallen stelt en voorziet in de mogelijkheid van saldering van stikstofdepositie. Gelet op de artikelen 3 en 5 van de planregels biedt het plan mogelijkheden voor uitbreiding van een bouwvlak ten behoeve van grondgebonden veehouderijen tot 1,5 ha. Voorts is het mogelijk om van een grondgebonden akkerbouwbedrijf om te schakelen naar een grondgebonden veehouderij. De planregels bieden daarmee meer mogelijkheden dan een uitbreiding van de bouwvlakken van bestaande grondgebonden veehouderijen tot 1,5 ha, waarvan in de passende beoordeling bij het daarin opgenomen worst case scenario is uitgegaan. Hieruit volgt dat bij de beoordeling van de effecten van het plan op de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000gebieden niet is uitgegaan van de maximale planologische
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
mogelijkheden van het plan. De raad heeft dit miskend, zodat de raad zich ten onrechte bij de vaststelling van het plan op de passende beoordeling heeft gebaseerd. Gelet op voormelde uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, in zaak nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/1/R2 en 201303816/ 1/R2 heeft de raad er niet van uit mogen gaan dat de provinciale depositiebank aan een toename van stikstofdepositie bij een effectuering van de in het plan opgenomen mogelijkheden in de weg zou staan. In die uitspraak is overwogen dat de voorwaarden die in de stikstofverordening en het Protocol Depositiebank van het college van gedeputeerde staten worden gesteld aan de opname van saldo van een ingetrokken milieuvergunning, onvoldoende waarborgen dat een directe samenhang aanwezig is tussen de in de depositiebank opgenomen saldi van ingetrokken milieuvergunningen en de onttrekkingen van saldi ten behoeve van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf, zodat de betreffende salderingsbesluiten in de aan de orde zijnde gevallen niet bij de vergunningverlening op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 konden worden betrokken. Overigens wijst de Afdeling er nog op dat reeds voor die uitspraak de Afdeling in haar uitspraak van 24 oktober 2012, in zaak nr. 201107891/1/R3, heeft geoordeeld dat de enkele verwachting dat saldering geregeld kan worden niet voldoende is om zeker te stellen dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het plan niet kan leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden. De raad heeft derhalve bij de vaststelling van het plan artikel 19j, derde lid, in samenhang met artikel 19g van de Nbw 1998 niet in acht genomen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat ten tijde van het opstellen van de passende beoordeling voormelde uitspraak van de Afdeling niet bekend was. Die onbekendheid doet echter niet af aan de hiervoor vastgestelde strijdigheid van het plan met artikel 19j, derde lid, in samenhang met artikel 19g van de Nbw 1998. De raad heeft verder ter zitting benadrukt dat destijds is gekozen voor een scenario waarbij gebruik zou worden gemaakt van externe saldering door middel van de depositiebank. De Afdeling stelt echter vast dat in de passende beoordeling ook een scenario is beschreven dat niet ziet op het gebruikmaken van externe saldering, maar waarbij als
85
gevolg van het treffen van maatregelen aan bestaande stallen geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 200-gebieden kan optreden. De Afdeling stelt vast dat dit scenario echter niet in het plan is opgenomen, overigens nog daargelaten de vraag of dat gelet op de aard van de daartoe in de passende beoordeling beschreven maatregelen mogelijk is. Het betoog slaagt. 4.33. BMF betoogt dat artikel 5, lid 5.3.3, van de planregels het ten onrechte mogelijk maakt om in de groenblauwe mantel als bedoeld in de Verordening 2012 tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak op te richten en dat daarbij ten onrechte geen beperking in oppervlakte is opgenomen. Dit leidt tot een onaanvaardbare aantasting van een agrarisch gebied met landschappelijke waarden en van de groenblauwe mantel. Voorts is in artikel 1.88 van de planregels een tijdelijke teeltondersteunende voorziening ten onrechte gedefinieerd als een teeltondersteunende voorziening die maximaal acht maanden per jaar is toegestaan, omdat dit volgens BMF niet meer als tijdelijk kan worden beschouwd. Daarbij verwijst zij naar de toelichting op de Verordening 2012. 4.34. De raad stelt zich op het standpunt dat alleen tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak zijn toegestaan en een beperking in tijd is opgenomen. Voor tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen op gronden met de bestemming "Agrarisch" en gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden", voor zover daaraan niet de aanduiding "openheid" is toegekend, is het volgens de raad niet noodzakelijk om een maximale oppervlaktemaat op te nemen. 4.36. In de Structuurvisie ruimtelijke ordening van de provincie Noord-Brabant en de toelichting op de Verordening 2012 is opgenomen dat de effecten van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen op de omgeving minder zijn dan die van permanente teeltondersteunende voorzieningen, zodat tijdelijke voorzieningen buiten het bouwvlak kunnen worden opgericht. Voorts volgt uit de toelichting op de Verordening 2012 dat, afhankelijk van het gebied, een omgevingsvergunning is vereist, waarbij op gemeentelijk niveau een afweging dient plaats te vinden of de aanwezige waarden niet in het gedrang komen bij een tijdelijke teeltondersteunende voorziening. Gelet hierop is in de Verordening 2012 geen bepaling over tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen opgenomen.
StAB
3 / 2015
86 4.37. Uit de plantoelichting volgt dat de bestemming "Agrarisch met waarden" is toegekend aan gronden die in de Verordening 2012 als groenblauwe mantel of EHS zijn aangemerkt. Ingevolge artikel 5, lid 5.1.1, van de planregels kunnen binnen deze bestemming agrarische activiteiten worden uitgeoefend, waarbij de landschappelijke, natuurlijke en/of cultuurhistorische waarden dienen te worden behouden en/of hersteld. In de plantoelichting is gelet hierop opgenomen dat bij gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid voor tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" getoetst dient te worden of dit passend is binnen de aanwezige natuur-, landschaps- of cultuurhistorische waarden. 4.38. In artikel 5, lid 5.3.3, van de planregels is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen voor het bouwen van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak. Dat in deze bepaling alleen naar artikel 5, lid 5.2.6, aanhef en onder b, van de planregels wordt verwezen en niet naar het bepaalde onder a acht de Afdeling een kennelijke verschrijving, die niet afdoet aan de opgenomen afwijkingsbevoegdheid. De Afdeling stelt vast dat de aanduiding "openheid" aan minder dan de helft van de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" is toegekend. Voor de gronden waaraan deze aanduiding niet is toegekend, is een maximaal toegestane hoogte voor tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen in de planregels opgenomen, maar de omvang hiervan is niet beperkt. Gelet daarop is niet uitgesloten dat over een groot gebied aaneengesloten tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen kunnen worden gerealiseerd. De Afdeling overweegt dat het standpunt van de raad dat het niet noodzakelijk is om in artikel 5, lid 5.3.3, een maximale omvang per perceel op te nemen niet in overeenstemming is met de toegekende bestemming. Nu voorts, behoudens wat betreft de waarde "openheid", in afwijking van de plantoelichting in de afwijkingsbevoegdheid geen voorwaarden zijn opgenomen op grond waarvan het college van burgemeester en wethouders de landschappelijke, natuurlijke en/of cultuurhistorische waarden bij de belangenafweging dient te betrekken, heeft de raad onvoldoende onderbouwd dat de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid voor tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen voldoende zijn beschermd en is deze bevoegdheid voorts onvoldoende objectief begrensd.
Ruimtelijke ordening
Wat betreft het betoog dat tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen ten onrechte acht maanden per jaar zijn toegestaan, overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op de duur van het teeltseizoen kunnen teeltondersteunende voorzieningen die zijn toegestaan zolang de teelt het vereist, met een maximum van acht maanden, niet als tijdelijk worden aangemerkt. Voor dit oordeel vindt de Afdeling steun in de toelichting op de Verordening 2012, waarin is opgenomen dat onder tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen wordt verstaan een teeltondersteunende voorziening die op dezelfde locatie wordt gebruikt zolang de teelt dat vereist, met een maximum van ongeveer zes maanden. Gelet hierop moeten teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak voor een periode van maximaal acht maanden vanwege de effecten op de omgeving onaanvaardbaar worden geacht. Het betoog slaagt.
15-82 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201404980/1/A1 (Den Haag/ omgevingsvergunning windturbine) (ECLI:NL:RVS:2015:1655) De in onderdeel I van het aanwijzingsbesluit van 20 januari 2011 vermelde criteria ‘ruimtelijke relevante ontwikkelingen van enige omvang’ en ‘politiek gevoelige ontwikkelingen’, die zijn opgenomen ter omschrijving van de in dit onderdeel aangewezen categorie van gevallen, zijn dermate ruim en algemeen dat gelet op de reikwijdte daarvan het college in wezen de vrije hand is gelaten om de gemeenteraad al dan niet een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Ook de onderlinge verhouding tussen deze criteria is onduidelijk. De ter zitting door het college gegeven toelichting bevestigt dat de gemeenteraad het geheel aan hem heeft overgelaten te bepalen wat voormelde criteria inhouden. artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3° Wabo artikel 6.5 lid 1 en 3 Bor
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
Procesverloop Bij besluit van 23 april 2013 heeft het college omgevingsvergunning eerste fase verleend aan vergunninghouder] om het terrein van de bedrijfsruimte [locatie] te Den Haag (hierna: het perceel) in afwijking van het ter plaatse geldende planologisch regime te gebruiken voor het oprichten van een windturbine. Bij besluit van 4 september 2013 heeft het college omgevingsvergunning tweede fase verleend aan [vergunninghouder] voor het bouwen van de windturbine op het perceel. Bij uitspraak van 12 mei 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door het college van Leidschendam-Voorburg ingestelde beroep tegen het besluit van 23 april 2013 ongegrond verklaard en de door het college van Leidschendam-Voorburg onderscheidenlijk de vereniging tegen het besluit van 4 september 2013 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. (...) 2. Het project voorziet in de realisering van een windturbine met een ashoogte van 94 meter en een vermogen van 3 MegaWatt op het perceel van CEVA Logistics, waarop een bedrijfspand is gelegen. Het hoogste punt van de rotor wordt 150 meter. De dichtstbijzijnde gelegen woning ligt in de gemeente Leidschendam-Voorburg, op een afstand van ongeveer 340 meter ten noordoosten van de te realiseren windturbine. 6. Het college van Leidschendam-Voorburg betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was omgevingsvergunning eerste fase te verlenen, nu daaraan voorafgaand geen verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo was afgegeven door de gemeenteraad. Het college van Leidschendam-Voorburg voert daartoe aan dat het aanwijzingsbesluit van 20 januari 2011 van de gemeenteraad in strijd is met de rechtszekerheid en om die reden onverbindend moet worden verklaard. 6.1. Het college van Leidschendam-Voorburg verzoekt om het aanwijzingsbesluit van 20 januari 2011 exceptief te toetsen. Deze toetsing houdt in dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een
87
algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten. 6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201310261/1/A1, bevat artikel 6.5, derde lid, van het Bor geen vereisten voor de aanwijzing en houdt het evenmin een beperking in voor de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. Dat betekent evenwel niet dat die categorieën ook op een zodanige wijze mogen worden geformuleerd dat aan de aanwijzing geen of nauwelijks nog onderscheidende betekenis meer valt toe te kennen. Een dergelijke aanwijzing voldoet niet aan de daaraan uit een oogpunt van rechtszekerheid te stellen eisen en maakt bovendien de in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor neergelegde hoofdregel zinledig. De in onderdeel I van het aanwijzingsbesluit van 20 januari 2011 vermelde criteria "ruimtelijke relevante ontwikkelingen van enige omvang" en "politiek gevoelige ontwikkelingen", die zijn opgenomen ter omschrijving van de in dit onderdeel aangewezen categorie van gevallen, zijn dermate ruim en algemeen dat gelet op de reikwijdte daarvan het college in wezen de vrije hand is gelaten om de gemeenteraad al dan niet een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Ook de onderlinge verhouding tussen deze criteria is onduidelijk. De ter zitting door het college gegeven toelichting bevestigt dat de gemeenteraad het geheel aan hem heeft overgelaten te bepalen wat voormelde criteria inhouden. Gelet op het vorenstaande is het door de gemeenteraad krachtens artikel 6.5, derde lid, genomen aanwijzingsbesluit, wegens strijd met de rechtszekerheid, onverbindend. Dat betekent dat voor het project een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in het eerste lid van dat artikel is vereist. Nu deze niet is verleend, was het college niet bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning eerste fase te verlenen.
StAB
3 / 2015
88
Ruimtelijke ordening
Het betoog slaagt. 7. De conclusie is dat de bij het besluit van 23 april 2013 verleende omgevingsvergunning eerste fase is genomen in strijd met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor.
vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken een nieuwe beslissing dient te nemen op het bezwaar. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. (...)
15-83 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201406744/1/A1 (Harderwijk/handhaving) (ECLI:NL:RVS:2015:1667) Uit de bij de Wabo behorende memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de tweede volzin van artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo moet worden gelezen in samenhang met de eerste volzin van dat artikellid en dat het in de tweede volzin gebezigde begrip ‘vergunninghouder’ in ruime zin moet worden opgevat. Onder dat begrip moet hier worden verstaan degene die het project uitvoert, dat wil zeggen degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is en voor wie de omgevingsvergunning derhalve geldt. artikel 2.25 lid 1 Wabo Procesverloop Bij besluit van 8 januari 2013 heeft het college het verzoek van [belanghebbende] om handhavend op te treden ter zake van het aanleggen van een houtwal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), afgewezen. Bij besluit van 12 maart 2014 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 8 januari 2013 herroepen en [wederpartij A] en [wederpartij B] gelast om op uiterlijk 1 september 2014 een houtwal langs drie zijden van het perceel aan te leggen, onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 30.000,00. Bij uitspraak van 29 juli 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2014
1. Bij besluit van 3 september 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] ontheffing van het bestemmingsplan en een lichte bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een hekwerk op het perceel. Naar aanleiding van de heroverweging in bezwaar heeft het college bij besluit van 15 september 2010 de daartegen ingediende bezwaren ongegrond verklaard en de bouwvergunning in stand gelaten, maar daaraan de voorwaarde verbonden dat "aan drie zijden om het terrein een houtwal moet worden aangelegd en in stand moet blijven, zodat de zij- en achterzijde van de kwekerij grotendeels aan het zicht is onttrokken". 2. Niet in geschil is dat de eigendom van het perceel in handen is van [bedrijf A]. De helft van de aandelen in deze vennootschap wordt gehouden door [wederpartij A] en de andere helft door [bedrijf B]. De natuurlijke persoon [wederpartij B] is voor 100% eigenaar van [wederpartij A] De natuurlijke persoon [vergunninghouder], is voor 100% eigenaar van [bedrijf B]. De aandeelhouder [bedrijf B] verkeerde ten tijde van het besluit van 12 maart 2014 in staat van faillissement. De natuurlijke persoon [vergunninghouder] was voor het college op dat moment niet meer traceerbaar. Volgens het besluit van 12 maart 2014 heeft het college de last onder dwangsom ter zake van de overtreding van het aan de vergunning verbonden voorschrift onder de geschetste omstandigheden aan [wederpartij A] en aan [wederpartij B] opgelegd. De vraag die partijen verdeeld houdt is of het college terecht [wederpartij A] en de natuurlijke persoon [wederpartij B] als overtreder van het hiervoor vermelde vergunningvoorschrift heeft kunnen aanmerken. 3. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder overtreding ver-
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
staan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Ingevolge het tweede lid, wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Ingevolge artikel 2.25, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), geldt een omgevingsvergunning voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. 4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat [wederpartij A] en [wederpartij B] niet kunnen worden aangemerkt als overtreders van het vergunningvoorschrift, omdat gesteld noch gebleken is dat zij, naast [vergunninghouder], het project uitvoeren als bedoeld in artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo. Volgens het college is de last onder dwangsom terecht aan hen opgelegd. Zij zijn te beschouwen als overtreders van het vergunningvoorschrift, omdat zij, als eigenaren van het perceel, zijn aan te merken als degenen die het project uitvoeren. Het vergunningvoorschrift is daarom aan hen gericht, zodat zij dit moeten naleven, aldus het college. 4.1. In de bij de Wabo behorende Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, blz 113) staat bij voormeld artikel onder meer het volgende vermeld: "De omgevingsvergunning is een zaaksgebonden vergunning. De ‘vergunninghouder’ is dus niet degene aan wie de vergunning ooit is verleend, maar degene die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. Met degene ‘die het project uitvoert’ is bedoeld degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is, dus de eigenaar of opdrachtgever. Die moet de vergunningvoorschriften naleven of zorgen dat ze door zijn werknemers of contractanten worden nageleefd. De ‘vergunninghouder’, dat wil zeggen degene ‘die het project uitvoert’, kan uit meer dan een (rechts)persoon bestaan. (…)".
89
dat wil zeggen degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is en voor wie de omgevingsvergunning derhalve geldt. 4.2. Uit het voorgaande volgt dat het college op zichzelf terecht betoogt dat niet slechts [vergunninghouder], degene aan wie de vergunning destijds is verleend, overtreder van het aan de vergunning verbonden voorschrift inzake de aanleg en de instandhouding van een houtwal kan zijn. Gelet op de hiervoor onder 2 weergegeven omstandigheden zijn evenwel noch [wederpartij A], noch [wederpartij B] in persoon ter zake van voormelde vergunning aan te merken als vergunninghouder in de in artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo bedoelde ruime zin. Daartoe wordt het volgende overwogen. Niet [wederpartij A], maar [bedrijf A] was ten tijde van het besluit van 12 maart 2014 eigenaar van de gronden waarop het project is gerealiseerd. Niet in geschil is dat [bedrijf A] ten tijde van dit besluit niet verkeerde in staat van faillissement. Gesteld noch gebleken is dat [bedrijf A] niet in staat was de overtreding ongedaan te maken. Bovendien dienden het hekwerk en de houtwal als omheining van de destijds op het perceel aanwezige kwekerij, en ter zitting is namens [wederpartij B] en [wederpartij A] onweersproken gesteld dat zij geen bemoeienis hadden met de exploitatie van die kwekerij. Dat [wederpartij A] 50% van de aandelen in eigendom had van de vennootschap die de gronden waarop de kwekerij werd geëxploiteerd in eigendom had, is onvoldoende om haar als eigenaar of opdrachtgever verantwoordelijk te achten voor de uitvoering van het project. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit niet van een juiste motivering is voorzien wat betreft het daarin aanmerken van [wederpartij A] en [wederpartij B] als overtreders van het hiervoor vermelde vergunningvoorschrift. Het betoog faalt.
Uit deze passage volgt dat de tweede volzin van artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo moet worden gelezen in samenhang met de eerste volzin van dat artikellid en dat het in de tweede volzin gebezigde begrip "vergunninghouder" in ruime zin moet worden opgevat. Onder dat begrip moet hier worden verstaan degene die het project uitvoert,
StAB
3 / 2015
90
Ruimtelijke ordening
15-84 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201410309/1/R6 (Loon op Zand/bestemmingsplan 'Molenwijck Zuid fase 3 en 4') (ECLI:NL:RVS:2015:1698) Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, wordt een planologische keuze die ziet op een afstand van 50 m tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid in de fruitsector waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, in het algemeen niet onredelijk geacht. Dit brengt echter niet met zich dat een keuze voor een kortere afstand in een bepaalde situatie niet redelijk kan zijn, indien aan die keuze een deugdelijke motivering ten grondslag is gelegd. De Afdeling overweegt voorts dat de raad voor haar bedrijfsperceel heeft mogen uitgaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’. Gelet op de uitkomsten van het onderzoek SPA 2013 ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de afstand van 27 m die de raad heeft aangehouden tussen het plandeel met de bestemming ‘Woongebied’ met de aanduiding ‘bouwvlak’ en het bedrijfsperceel van appellante onvoldoende is voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen en dat in verband hiermee de bedrijfsvoering van appellante kan worden belemmerd. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat, ondanks dat bij het spuiten van gewasbeschermingsmiddelen geen rekening hoeft te worden gehouden met de windrichting, de heersende windrichting uit het westen/zuidwesten komt waardoor het onwaarschijnlijk is dat de drift van gewasbeschermingsmiddelen zal uitwaaien richting de voorziene woningen. artikel 3.78 Activiteitenbesluit milieubeheer artikel 3.83 Activiteitenbesluit milieubeheer
1. Het plangebied ligt aan de zuidoostzijde van de kern Loon op Zand direct ten zuiden van de Ambrosiusstraat en maakt deel uit van de wijk Molenwijck-Zuid. Het plan betreft de verwezenlijking van fase drie en vier van deze wijk en voorziet in de bouw van ongeveer 90 woningen. 8. Het beroep van [appellante sub 3] is gericht tegen het plan, omdat op een te korte afstand van haar bedrijfsperceel [locatie 3] woningen met tuinen en speelvoorzieningen worden mogelijk gemaakt waardoor haar bedrijfsvoering ernstig wordt belemmerd. Allereerst betoogt [appellante sub 3] dat in het rapport van SPA Ingenieurs van 15 februari 2013 "Onderzoek Spuitzone Molenwijk-Zuid Loon op Zand" (hierna: het onderzoek SPA 2013) ten onrechte is uitgegaan van haar feitelijke bedrijfsvoering in plaats van de maximale planologische mogelijkheden die zij heeft op basis van het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied 2011" en van onjuiste uitgangspunten met betrekking tot haar bedrijfsvoering, zodat van de conclusies uit dit onderzoek niet kan worden uitgegaan. [appellante sub 3] wijst erop dat de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden", die aan haar gehele bedrijfsperceel is toegekend, niet alleen lage bomenteelt toelaat, maar ook hoge fruitteelt. Verder wijst [appellante sub 3] erop dat ten onrechte wordt uitgegaan van het gebruik van driftreducerende technieken en het alleen mogen spuiten bij een wind uit noordelijke richting, terwijl het vigerende bestemmingsplan deze aspecten niet reguleert. Anders dan in het onderzoek SPA 2013 staat, is er volgens haar geen sprake van een teeltvrije zone rondom de naast het bedrijfsperceel gelegen sloot en hoeven derhalve geen driftreducerende technieken toegepast te worden. Volgens [appellante sub 3] wordt bij het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel captan op kale bomen zonder driftreducerende technieken een afstand van ten minste 40 m wordt aanbevolen. Aan deze afstand wordt volgens haar niet voldaan, nu de gronden met de bestemming "Woondoeleinden" op een afstand van 24 m van haar bedrijfsperceel zijn gelegen. Ten slotte voert [appellante sub 3] aan dat door de raad ten onrechte geen afweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening is gemaakt, omdat in het door Westerdiep Adviseur Milieu en Ruimte opgestelde onderzoek "Second opinion spuitzone. Molenwijck-Zuid" van 13 maart 2013 (hierna: het onderzoek Westerdiep) alleen naar de rechten en plichten van de milieuwetgeving is gekeken.
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
8.1. Blijkens de verbeelding is aan een strook grond van 22,5 m breed in het zuiden van het plangebied tussen de plangrens en de voorziene woningen de bestemming "Groen" toegekend. Binnen deze gronden met de bestemming "Groen" is aan een strook grond van 12,5 m breed tevens de gebiedsaanduiding "milieuzone – spuitzone" toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn gronden met de bestemming "Groen" bestemd voor onder meer groenvoorzieningen en speelvoorzieningen. Ingevolge lid 3.4.1 wordt tot een gebruik strijdig met de bestemming "Groen" in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden voor speelvoorzieningen ter plaatse van de aanduiding "milieuzone – spuitzone". 8.2. Blijkens de verbeelding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011", welke door de raad op 16 december 2013 is vastgesteld", is aan een strook grond van 4,5 m breed gelegen tussen het plangebied en de gronden van [appellante sub 3] de bestemming "Water" toegekend. Ten zuiden van de sloot met deze bestemming is in het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" aan een strook grond van 6 m breed de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden" toegekend. Ten zuiden van deze gronden is aan een strook grond van 10 m breed de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden" met de dubbelbestemming "Leiding" toegekend. Ingevolge artikel 5, lid 5.1, onder a, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" zijn gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden" bestemd voor een agrarische bedrijfsuitoefening, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen. Ingevolge artikel 26, lid 26.5.1, onder e, is het verboden op de gronden met de bestemming "Leiding" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning diepwortelende beplanting en/of bomen aan te brengen. Ingevolge lid 26.5.3 kan de in lid 26.5.1 genoemde omgevingsvergunning slechts worden verleend, indien het behoud van een veilige ligging en de continuïteit van de leiding zijn gewaarborgd. Alvorens te beslissen over het verlenen van een omgevingsvergunning wint het bevoegd gezag advies in bij de betreffende leidingbeheerder.
91
8.3. De Afdeling stelt vast dat de voorziene woningen met tuinen op gronden met de bestemming "Woondoeleinden" op een afstand van ongeveer 27 m liggen van de grens van het bedrijfsperceel van [appellante sub 3] met de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden". De gronden met de bestemming "Groen" zonder de aanduiding "milieuzone – spuitzone", op welke gronden speelvoorzieningen zijn toegestaan, liggen op een afstand van ongeveer 17 m van de grens van het bedrijfsperceel van [appellante sub 3]. 8.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 23 september 2009 in zaak nr. 200900570/1/R2, wordt een planologische keuze, die ziet op een afstand van 50 m tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid in de fruitsector waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, in het algemeen niet onredelijk geacht. Dit brengt echter niet met zich dat een keuze voor een kortere afstand in een bepaalde situatie niet redelijk kan zijn, indien aan die keuze een deugdelijke motivering ten grondslag is gelegd. 8.6. In het onderzoek SPA 2013 staat dat het bestaande gebruik van de gronden van [appellante sub 3] als boomkwekerij met dennen als uitgangspunt is genomen. Het kweken van jonge, ondiep wortelende bomen is op grond van de planregels behorende bij het vigerende bestemmingsplan mogelijk. Parallel aan de bestaande watergang ligt een gasleiding ter plaatse waarvan op grond van de planregels voor diepwortelende beplanting een omgevingsvergunning nodig is. In het onderzoek SPA 2013 staat verder dat door [appellante sub 3] wordt gespoten met een spuitmachine waarvan bekend is dat dit een standaard driftarme spuitmachine betreft. Over de gebruikte gewasbeschermingsmiddelen is alleen bekend dat met de gangbare en regulier toegelaten middelen wordt gewerkt. In het onderzoek is bij het bepalen van de afstand uitgegaan van het middel captan, welk middel het meest toxisch is. Omdat er een watergang naast de kwekerij ligt, zijn er beperkingen voor de te gebruiken spuittechnieken, zoals dat de buitenste rij bomen naar binnen moet worden gespoten. Voorts is bekend dat de kweker alleen spuit of laat spuiten als de wind vanuit het noorden komt. Drift naar de watergang aan de noordzijde wordt zo voorkomen waardoor de aanbevolen afstand met minimaal 50% kan worden gereduceerd, aldus het onderzoek SPA 2013.
StAB
3 / 2015
92 Uit het onderzoek SPA 2013 volgt dat voor het bepalen van de spuitzone bij bedrijf van [appellante sub 3] als uitgangspunt is genomen dat slechts beperkt wordt gespoten, bomen aanwezig zijn tot een hoogte van 3 m, een standaard driftarme spuitmachine wordt gebruikt en alleen gespoten wordt bij een windrichting van de sloot en het plangebied af. In die gevallen vindt volgens het onderzoek SPA 2013 geen overschrijding van het dermale blootstellingseindpunt plaats op een afstand van ongeveer 16,5 m. 8.9. In de notitie van SPA Ingenieurs van 25 juni 2014 wordt gereageerd op de door [appellante sub 3] ingediende zienswijze en deze notitie betreft eveneens een aanvulling op het onderzoek SPA 2013. Bij het beoordelen van de belangen van [appellante sub 3] is volgens de notitie SPA 2014 getoetst op de rand van haar agrarische percelen en op de rand van de agrarische bestemming tot waar zij bespuiting kan en mag toepassen en is tevens gelet op de feitelijk gehanteerde bedrijfsvoering. Deze wijkt, vanwege het type bomen (relatief klein, wat gunstig is voor de wijze van gewasbescherming), qua belasting voor het milieu en daarmee de volksgezondheid duidelijk en in positieve zin af van andere boom- en/of fruitkwekerijen. In dat opzicht is duidelijk dat de huidige bedrijfsvoering en activiteiten niet daadwerkelijk door de voorgenomen ontwikkeling worden belemmerd. Ook wat betreft toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden worden geen belemmeringen gezien, aangezien direct langs de perceelsgrens een ondergrondse buisleiding aanwezig is die al zekere beperkingen met zich brengt voor diepwortelende teelten (zoals fruitgaarden). Aangezien daar altijd rekening mee gehouden moet worden, zullen ontwikkelingen zich voor (moeten) doen op andere delen van het agrarisch perceel en daarmee op grotere afstand van het plangebied. Verder zijn landelijk ontwikkelingen ingezet om te komen tot minder schadelijke gewasbeschermingsmiddelen en een zuiniger gebruik ervan. Van onbeperkte ontwikkelingsmogelijkheden hoeft daarom niet te worden uitgegaan. In de notitie SPA 2014 wordt verder opgemerkt dat in het onderzoek SPA 2013 een afbeelding is opgenomen waarin de drift als percentage van de dosering naar een naastgelegen perceel van een standaard veldspuit is uitgezet tegen de afstand. Daaruit blijkt dat de drift exponentieel afneemt met de afstand en op 15 m al nagenoeg nul is. Veiligheidshalve is in dat onderzoek echter een maatgevende afstand van ongeveer 16,5 m aangehouden, die gebaseerd is op het dermale blootstellingseindpunt.
Ruimtelijke ordening
8.10. In het onderzoek Westerdiep staat dat voor het middel captan geldt dat het zogenoemde blootstellingseindpunt wordt overschreden bij bespuiting op bomen zonder blad op een afstand van 20 m tot de laatste bomenrij. Hierbij is uitgegaan van het bespuiten van bomen kleiner dan 3 m en een driftarme spuitmachine. Bekend is dat [appellante sub 3] gebruik maakt van de standaard driftarme spuitmachine. Bij toepassing van deze spuitmachine dient 14 m te worden aangehouden vanaf de naastgelegen sloot, aldus het onderzoek Westerdiep. Deze afstand kan worden verkleind tot minimaal 4 m wanneer vergaande driftreducerende maatregelen worden genomen. Geconcludeerd wordt in het onderzoek Westerdiep dat de spuitzone bij het bedrijf van [appellante sub 3] 16 m bedraagt (20 m minus de beschermingszone van 4 m van de naastgelegen sloot). 8.11. De Afdeling overweegt dat, anders dan [appellante sub 3] betoogt, de raad voor haar bedrijfsperceel heeft mogen uitgaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011. Ter zitting heeft [appellante sub 3] te kennen gegeven dat op haar bedrijfsperceel lage dennenbomen worden gekweekt tot een hoogte van ongeveer 3 m, welke bomen in het algemeen niet diepwortelend zijn. In de toekomst wil zij wellicht hoge, diepwortelende fruitbomen gaan kweken. Blijkens de verbeelding behorende bij voornoemd bestemmingsplan is aan het 6 m brede deel van het bedrijfsperceel van [appellante sub 3] grenzend aan de naastgelegen sloot de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden" toegekend. Ten zuiden van deze gronden is aan een strook grond van 10 m breed de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden" met de dubbelbestemming "Leiding" toegekend. Nu het ingevolge artikel 26, lid 26.5.1, onder e, van de planregels verboden is zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning diepwortelende beplanting en/of bomen aan te brengen op gronden met de dubbelbestemming "Leiding" en [appellante sub 3] ter zitting heeft verklaard dat zij een dergelijke vergunning niet heeft aangevraagd, acht de Afdeling het aannemelijk dat het kweken van lage, niet diepwortelende bomen op het deel van het bedrijfsperceel van [appellante sub 3] met de dubbelbestemming "Leiding" kan worden aangemerkt als een representatieve bedrijfssituatie. Vanwege de geringe breedte van de strook met de bestemming "Agrarisch met waarden – Landschapswaarden" gelegen tussen de naastgelegen sloot en de gronden met voor-
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
noemde dubbelbestemming is het eveneens aannemelijk dat het kweken van lage, niet diepwortelende bomen op deze smalle strook grond kan worden aangemerkt als een representatieve bedrijfssituatie. Voor zover [appellante sub 3] heeft aangevoerd dat in het onderzoek SPA 2013 ten onrechte is uitgegaan van het gebruik van driftreducerende technieken op haar gronden, overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat de sloot die is gelegen naast het perceel van [appellante sub 3] tussen 1 april en 1 oktober geen water bevat, zodat grenzend aan deze sloot ingevolge artikel 3.79, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer geen teeltvrije zone hoeft te worden aangehouden. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellante sub 3] echter ingevolge artikel 3.83 in samenhang bezien met artikel 3.78, eerste lid, verplicht binnen een afstand van 14 m vanaf de insteek van de sloot gebruik te maken van een in artikel 3.83 beschreven driftreducerende spuittechniek, zodat hier in het onderzoek SPA 2013 terecht vanuit is gegaan. 8.12. Gelet op de uitkomsten van het onderzoek SPA 2013 en hetgeen in 8.11 is overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de afstand van 27 m die de raad heeft aangehouden tussen het plandeel met de bestemming "Woongebied" met de aanduiding "bouwvlak" en het bedrijfsperceel van [appellante sub 3] onvoldoende is voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen en dat in verband hiermee de bedrijfsvoering van [appellante sub 3] kan worden belemmerd. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat, ondanks dat bij het spuiten van gewasbeschermingsmiddelen geen rekening hoeft te worden gehouden met de windrichting, de heersende windrichting uit het westen/zuidwesten komt waardoor het onwaarschijnlijk is dat de drift van gewasbeschermingsmiddelen zal uitwaaien richting de voorziene woningen.
93
Wageningen) waarin staat dat indirect contact met depositie van drift kan optreden wanneer bijvoorbeeld een gazon betreden wordt, men op een grasveldje ligt te zonnen of als er kinderen buiten spelen. Op 10 m afstand van het perceel treden bij toepassing van de verschillende middelen, zoals captan, volgens dit onderzoek geen blootstellingsrisico’s op als gevolg van indirect contact. Nu speelvoorzieningen op gronden met de bestemming "Groen" zonder de aanduiding "milieuzone – spuitzone" op minimaal 17 m van het bedrijfsperceel van [appellante sub 3] zijn toegestaan en ter plaatse sprake is van een korte verblijfsduur, is de Afdeling van oordeel dat de raad in dit geval niet aannemelijk heeft hoeven achten dat ten gevolge van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen de gezondheid van spelende kinderen niet kan worden gewaarborgd en dat in verband hiermee de bedrijfsvoering van [appellante sub 3] kan worden belemmerd. Hierbij is tevens van belang dat ingevolge artikel 3.83 van het Activiteitenbesluit milieubeheer in samenhang bezien met artikel 3.78, eerste lid, binnen 14 m vanaf de insteek van de naastgelegen sloot op het bedrijfsperceel van [appellante sub 3] slechts mag worden gespoten met een verticale of nagenoeg verticale neerwaartse richting van de spuitvloeistof en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen binnen deze 14 m slechts is toegestaan tot een maximale windsnelheid van 5 m per seconde, zodat de drift van gewasbeschermingsmiddelen zal worden gereduceerd.
Annotatie Zie Annotatie onder nr. 15-73, behorend bij nr. 15-73, 1574, 15-84 en 15-87. Daniëlle Roelands-Fransen
8.13. Wat betreft het betoog van [appellante sub 3] dat het toestaan van speelvoorzieningen in de bestemming "Groen" zonder de aanduiding "milieuzone – spuitzone" leidt tot een belemmering van haar bedrijfsvoering, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft gewezen op het onderzoek van Plant research international Wageningen van september 2008 "Driftblootstelling binnen 50 m van de perceelsgrens bij bespuitingen van een fruitboomgaard" (hierna: het onderzoek van Plant research international
StAB
3 / 2015
94
Ruimtelijke ordening
15-85 Rb. Noord-Holland 2 juni 2015, nr. AWB – 14 _ 5458 (Alkmaar/omgevingsvergunning crematorium) (ECLI:NL:RBNHO:2015:4393) Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een crematorium. Eisers betogen dat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen is afgegeven door de gemeenteraad. De rechtbank overweegt dat de bepaling in het raadsbesluit, die – samengevat – vermeldt dat geen definitieve verklaring van geen bedenkingen is vereist indien er geen zienswijzen zijn ingediend tegen het ontwerpbesluit en de ontwerpverklaring van geen bedenkingen, onverbindend is. De rechtbank is van oordeel dat deze bepaling in strijd is met artikel 6.5 Bor omdat de wetgever ruimte heeft gelaten om projecten en activiteiten aan te wijzen en de betreffende bepaling niet ziet op projecten of activiteiten maar op de procedure. De rechtbank stelt verder dat de bouw van het crematorium is aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6 Bro omdat het project een volledige functiewijziging mogelijk maakt van tuincentrum naar crematorium en de bestaande bebouwing moet worden gesloopt. Toetsing aan de ladder duurzame verstedelijking is noodzakelijk. In de ruimtelijke onderbouwing is getoetst aan de – vergelijkbare – regeling uit de Provinciale Ruimtelijke Verordening. De rechtbank overweegt echter dat met de in de ruimtelijke onderbouwing gegeven motivering niet is voldaan aan de beantwoording van de kernvraag van artikel 3.1.6 lid 2 Bro of in de regio Alkmaar behoefte bestaat aan een nieuw crematorium. Verweerder heeft slechts onderzocht hoeveel mensen binnen de regio zich willen laten cremeren en of het nieuwe crematorium en het bestaande crematorium gezond naast elkaar kunnen bestaan. Dit is, mede gezien het tegenrapport van
eisers waarin wel op de kernvraag is ingegaan, een te beperkt onderzoek. artikel 6.5 lid 3 Bor artikel 3.1.6 Bro artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo 5.3 De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad met het voor dit geding van belang zijnde raadsbesluit van 10 december 2012 heeft beoogd gebruik te maken van de aan hem in artikel 6.5, derde lid, van het Bor gegeven bevoegdheid om categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een verklaring, als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, niet is vereist. Onder 7 is in het raadsbesluit de volgende categorie aangewezen: “Als het ontwerpbesluit en de ontwerpverklaring van geen bedenkingen ter inzage hebben gelegen en er door belanghebbenden geen relevante zienswijzen zijn ingediend, is geen definitieve verklaring van geen bedenkingen vereist.” 5.4 De rechtbank ziet zich allereerst (ambtshalve) gesteld voor de vraag of onderdeel 7 zoals dat is neergelegd in het raadsbesluit van 10 december 2012 in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel een algemeen rechtsbeginsel. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in zijn uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207, heeft heeft overwogen bevat artikel 6.5, derde lid, van het Bor geen vereisten voor de aanwijzing en houdt dat artikel evenmin een beperking in voor de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de aanwijzing in onderdeel 7 in strijd is met artikel 6.5 van het Bor. Gelet op de tekst van artikel 6.5, derde lid, van het Bor dient de gemeenteraad categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een verklaring niet is vereist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de wetgever hiermee beoogd aan de gemeenteraad de ruimte te laten om projecten en activiteiten te benoemen ten aanzien waarvan hij het aan het college overlaat te beoordelen of van het geldende bestemmingsplan kan worden afgeweken. Onderdeel 7 is naar het oordeel van de rechtbank niet als een zodanig geval aan te merken, omdat dat onderdeel, anders dan de overige onderdelen die in het raadsbesluit zijn opgenomen, niet ziet op een project of een activiteit. Met onderdeel 7 is in feite beoogd de in artikel 3.11, derde lid, van de Wabo geregeld procedure die moet worden gevolgd indien een vvgb is vereist en tegen de ontwerp-
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
vvgb zienswijzen zijn ingebracht te omzeilen. Onderdeel 7 moet dan ook in strijd met de onder 5.2 weergegeven wettelijke voorschriften worden geacht. In beginsel brengt het voorgaande met zich dat aan onderdeel 7 van het raadsbesluit van 10 december 2012 verbindende kracht moet worden ontzegd. De rechtbank stelt echter vast dat de gemeenteraad op 21 januari 2015 – en daarmee na het bestreden besluit – een nieuw raadsbesluit heeft genomen waarbij hij wederom zeven gevallen heeft aangewezen waarin geen vvgb is vereist. Het daarin opgenomen nieuwe onderdeel 7 komt overeen met het oude onderdeel 7. Met het nieuwe raadbesluit kan het raadsbesluit van 10 december 2012 en het daarvan onderdeel uitmakende onderdeel 7 geacht worden te zijn vervangen, zodat dat onderdeel thans niet meer onverbindend kan worden verklaard. Dit laat echter onverlet dat verweerder zich, gelet op het voorgaande, ten tijde hier van belang niet op onderdeel 7 van het raadsbesluit van 10 december 2012 heeft kunnen baseren. Dit betekent dat een (definitieve) vvgb op grond van artikel 6.5, eerste lid, van het Bor was vereist. De rechtbank stelt vast dat deze niet is verleend. Verweerder heeft in het bestreden besluit onder het kopje “Verklaring van geen bedenkingen” onder verwijzing naar het voornoemde onderdeel 7 ook gesteld dat deze niet is verleend, omdat deze niet was vereist. Het enkel ter inzage leggen van de bij het raadsbesluit van 12 juni 2014 afgegeven ontwerp-vvgb tegelijkertijd met de definitieve omgevingsvergunning maakt niet, anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld, dat de ontwerp-vvgb als een definitieve vvgb kan worden aangemerkt. Daarvoor is immers afzonderlijke besluitvorming door de gemeenteraad vereist. 5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning voor het project te verlenen. De beroepsgrond slaagt.11.1 Eisers betogen dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, omdat uit de ruimtelijke onderbouwing – in strijd met het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) – niet blijkt dat het project voorziet in een actuele regionale behoefte. Uit een door eiseres sub 3 overgelegd rapport “Toetsing van de ruimtelijke onderbouwing. Crematorium Alkmaar” van [naam bedrijf 1] ingenieurs en adviseurs van 29 januari 2015 – dat eiseres sub 4 bij brief van 31 maart 2015 heeft onderschreven – blijkt ook dat het project niet in zo een behoefte voorziet.
95
(...) 11.2 Op grond van artikel 5.20 van het Bor zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing. Op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden: er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Op grond van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt in dit besluit en de hierop berustende bepalingen verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. 11.3 Verweerder heeft zich in het verweerschrift, in afwijking van de ruimtelijke onderbouwing, op het standpunt gesteld dat het project niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6., tweede lid, van het Bro in dit geval toepassing mist. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt. De rechtbank overweegt daartoe dat met het project een volledige functiewijziging mogelijk wordt gemaakt, welke functie bovendien niet binnen reeds bestaande bebouwing kan worden uitgeoefend. Ter plaatse is op grond van de huidige bestemming detailhandel toegestaan. Het project voorziet in de bouw van een crematorium. Het ter plaatse gevestigde tuincentrum dient daartoe te worden gesloopt. Naar het oordeel van de rechtbank is onder deze omstandigheden sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro dient te worden getoetst. 11.4 In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat de onderbouwing inzake artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro overeenkomt met die inzake de artikelen 14 en 15 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV). In paragraaf 2.2.2 “Provinciale Structuurvisie/Provinciale Ruimtelijke Verordening” van de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat de gemeente Alkmaar op dit moment geen eigen crematorium heeft. In de huidige situatie functioneren meerdere crematoria in de regio Alkmaar waarbij de zuidelijk gelegen crematoria Velsen, Zaandam en Haarlem het grootste marktaandeel hebben. In noordelijke richting is de vestiging in Schagen het grootste. Alkmaar ligt daar precies tussenin. Als verzorgingsgebied voor een crematorium wordt doorgaans een straal van 15 kilometer aan-
StAB
3 / 2015
96 gehouden. Bij de beoordeling is uitgegaan van zeven crematoria, inclusief het nieuwe crematorium in Heerhugowaard. In diezelfde paragraaf is aangegeven dat naast de toename in het aantal crematies thans een toenemende wens vanuit de maatschappij bestaat voor een persoonlijke benadering van crematiediensten met ruimte en tijd voor individuele invulling van de uitvaart. Met het project is hiermee rekening gehouden. Daarnaast is aangegeven dat voor circa 1.700 overlijdens per jaar een beroep zal worden gedaan op uitvaartvoorzieningen in Alkmaar, waarvan het aandeel crematies circa 60% bedraagt, zodat een aantal crematies van circa 1.000 per jaar wordt verwacht. Het crematorium in Alkmaar zal niet de gehele regio bedienen, mede gezien de al aanwezige crematoria. Voor de crematoria in Alkmaar en Heerhugowaard wordt in totaal een aantal crematies verwacht van circa 1.700. Het reeds bestaande crematorium in Heerhugowaard en het nieuwe crematorium in Alkmaar kunnen dan ook gezond naast elkaar bestaan. Hiermee is het nut en de noodzaak van het crematorium in Alkmaar aangetoond, zo staat verder in de ruimtelijke onderbouwing vermeld. 11.5 In het door eiseres sub 3 overgelegde en door eiseres sub 4 onderschreven rapport [naam bedrijf 1] is voor de beoordeling uitgegaan van dezelfde zeven bestaande crematoria als in de ruimtelijke onderbouwing. Aangegeven is dat sprake is van een sterke overlap van verzorgingsgebieden van de zeven bestaande crematoria. Blijkens het rapport moet thans van een jaarlijks aantal crematies van 5.186 worden uitgegaan binnen de afgebakende regio. Dat aantal zal tot circa 7.727 oplopen in 2039. Indien de berekende, uiterste crematiebehoefte in 2039 vergeleken wordt met de bestaande capaciteit in de regio, blijkt dat binnen de afgebakende regio ruim voldoende crematiecapaciteit bestaat om in de behoefte te voorzien, nu en na 2039. Hierbij is als uitgangspunt genomen dat alle binnen het onderzoek beschreven crematoria zijn ingericht op de capaciteit van het aantal ovens dat ze vertegenwoordigen. Voorts is in het rapport aangegeven dat de afstand tot een crematorium voor inwoners van doorslaggevend belang is. 69,3% van de crematiebehoefte wordt thans opgevangen door de vier crematoria die het dichtst bij de kern van Alkmaar zijn gelegen op afstanden van respectievelijk 11,3, 21,3, 24,7 en 28,1 kilometer. Het gaat om een aantal van circa 3.595 crematies per jaar. Indien de behoefte wordt afgezet tegen de bestaande capaciteit blijkt volgens het rapport dat binnen de regio Alkmaar een capaciteit bestaat van 7.500 crematies per jaar en daarmee een overcapaciteit van circa
Ruimtelijke ordening
3.905. Gelet hierop wordt geconcludeerd dat in de regio Alkmaar op dit moment geen behoefte bestaat aan uitbreiding van de crematiecapaciteit. Slechts indien een sterke stijging van de crematiebehoefte zou plaatsvinden met meer dan 3.905 crematies per jaar zou de kwaliteit van de dienstverlening in de regio Alkmaar onder druk komen te staan. Het is volgens het rapport echter niet aannemelijk dat zo een stijging zal plaatsvinden. In het rapport wordt verder geconcludeerd dat voor de oprichting van een crematorium in of nabij Alkmaar geen aangetoonde noodzaak bestaat. De bestaande crematoria zijn in staat om bij een crematiecijfer van 61% en bij een gehandhaafd sterftepromillage geheel in de crematiebehoefte te voorzien. De kwaliteit en de capaciteit van dienstverlening staan door de crematiebehoefte – zowel in de grotere, afgebakende regio als in de regio Alkmaar – in de huidige situatie niet onder druk. 11.6 De rechtbank overweegt dat in de toelichting behorende bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Staatsblad 2012, 388, p. 49 e.v.), voor zover van belang, het volgende is overwogen: “Teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren, acht het kabinet het van belang dat provincies en gemeenten de benutting van ruimte motiveren in alle categorieën ruimtelijke besluiten. (…) Onderdeel a van het tweede lid (nieuw) verplicht provinciale en gemeentelijke overheden om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte, en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze wordt over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk voorkomen. De behoefte kan zowel kwantitatief als kwalitatief van aard zijn. Deze verplichting moet leiden tot een regionale afstemming bij de invulling van een kwantitatieve of kwalitatieve woningbehoefte (in verschillende segmenten en woonmilieus) of bij een behoefte aan bedrijventerreinen (in verschillende milieucategorieën), kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen. Deze trede bewerkstelligt dat, wanneer wordt overwogen om nieuwe stedelijke ontwikkelingen ruimtelijk mogelijk te maken, overheden beoordelen of er concreet behoefte bestaat aan de betreffende vorm van verstedelijking van de betreffende kwaliteit. Of de behoefte actueel is, wordt onder meer bepaald aan de hand van de vraag of reeds elders in de regio een stedelijke ontwikkeling is gepland of plaatsvindt die in die behoefte kan voorzien. (…) Naast de kwantitatieve behoefte (aantal hectares of aantallen woningen) gaat het ook om kwalitatieve behoefte (bijvoorbeeld een bedrijventerrein waar zware milieuhinder mogelijk is of een specifiek woonmilieu) op regionale schaal. Bij deze
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
beoordeling dient de behoefte te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. In dat aanbod zitten ook de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen.” 11.7 Gelet op deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat bij de beoordeling of aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is voldaan de kernvraag is of in de regio Alkmaar behoefte bestaat aan een nieuw crematorium. De rechtbank stelt echter vast dat verweerder, gelet op het onder 11.4 overwogene, slechts heeft onderzocht hoeveel mensen binnen de regio Alkmaar zich willen laten cremeren en of het beoogde nieuwe crematorium in Alkmaar en het reeds bestaande crematorium in Heerhugowaard na de komst van het nieuwe crematorium gezond naast elkaar kunnen bestaan. Verweerder heeft daarmee, gelet op de voornoemde toelichting en anders dan en afgezet tegen het concreet onderbouwde rapport van [naam bedrijf 1] waarin wel op voormelde kernvraag is ingegaan, een te beperkt onderzoek verricht. Verweerder heeft aan het door hem verrichte onderzoek dan ook niet zonder meer de vergaande conclusie kunnen verbinden dat met het project in een actuele regionale behoefte wordt voorzien. Althans niet zonder de bevindingen uit het rapport van [naam bedrijf 1] concreet gemotiveerd te weerspreken. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd en niet voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. 11.8 Ook deze beroepsgrond slaagt.
15-86 ABRvS 10 juni 2015, nr. 201408697/1/A1 (Purmerend/omgevingsvergunning dakterras) (ECLI:NL:RVS:2015:1801) Een dakterras is geen afzonderlijk bouwwerk, geen gebouw zijnde, maar dient te worden aangemerkt als onderdeel van het bestaande gebouw, in dit geval een schuur. Het college heeft daarom ten onrechte omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 3 van bijlage II bij het Bor. Het college is evenmin bevoegd om voor het opheffen van de strijd met het bestemmingsplan gebruik te maken
97
van artikel 4, aanhef en onderdeel 1 van bijlage II bij het Bor omdat het dakterras niet van een dak is voorzien en niet is geplaatst op een uitbreiding van het hoofdgebouw op het perceel. Gezien de definitiebepaling van het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, kan het daarom niet als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in onderdeel 1 worden aangemerkt. artikel 2.12 lid 1 onderdeel a onder 2° Wabo artikel 1 lid 1 bijlage II Bor artikel 4 aanhef en onderdeel 3 bijlage II Bor Procesverloop Bij besluit van 20 september 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakterras op de schuur op het perceel [locatie 1] te Purmerend (hierna: het perceel). Bij besluit van 5 maart 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij mondelinge uitspraak van 12 september 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. (...) 2. De omgevingsvergunning is verleend ter legalisering van het al aanwezige dakterras. [appellant] woont aan de [locatie 2]. Zijn tuin en de tuin waar het dakterras zich bevindt, liggen in elkaars verlengde, gescheiden door een pad. 3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk; c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de
StAB
3 / 2015
98 omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, voor zover thans van belang, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
Ruimtelijke ordening
vergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, onder a en b van de Wabo, van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking: een bouwwerk, geen gebouw zijnde. 4. Het bouwplan is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Gors e.a. 2010" in strijd, omdat ingevolge de planregels, dakterrassen uitsluitend zijn toegestaan op aanbouwen, voor zover deze zich recht achter het hoofdgebouw bevinden, en het in geding zijnde dakterras is gerealiseerd op een vrijstaande schuur die zich achterin de tuin op het perceel bevindt. Het college heeft, onder wijziging van de grondslag, bij het besluit van 5 maart 2014 medewerking aan het bouwplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2o, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 3 van bijlage II bij het Bor.
(…) 2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2o, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Ingevolge artikel 1, onderdeel 1 van bijlage II, wordt onder bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouwd, of ander bouwwerk, met een dak; Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 1, voor zover thans van belang, komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, onder a en b van de Wabo, van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk. Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 3, voor zover thans van belang, komt voor verlening van een omgevings-
5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201305601/1/A1), is een dakterras geen afzonderlijk bouwwerk, geen gebouw zijnde, maar dient dit te worden aangemerkt als onderdeel van het bestaande gebouw, in dit geval de schuur. Het college heeft daarom ten onrechte omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2o, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 3 van bijlage II bij het Bor. Het college is evenmin bevoegd om voor het opheffen van de strijd met het bestemmingsplan gebruik te maken van artikel 4, aanhef en onderdeel 1 van bijlage II bij het Bor. Hiertoe wordt overwogen dat het dakterras niet van een dak is voorzien en niet is geplaatst op een uitbreiding van het hoofdgebouw op het perceel. Gezien de definitiebepaling van het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, kan het reeds daarom niet als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in onderdeel 1 worden aangemerkt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 in zaak nr. 201300191/1/A1). Gelet op het voorgaande had het college het bouwplan dienen te toetsen aan artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, onder a, 3o, van die wet. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
15-87 ABRvS 24 juni 2015, nr. 201311291/1/R2 (Lingewaard/bestemmingsplan 'Buitengebied') (ECLI:NL:RVS:2015:1945) Hoewel het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar kan zijn af te wijken van de beleidsmatige afstandsnorm van 50 meter, dient de raad dit op zorgvuldige wijze te motiveren. De enkele motivering dat sprake is van een bestaande situatie, in die zin dat ook in het vorige bestemmingsplan een woonbestemming gold voor het perceel, is hiertoe onvoldoende. Temeer nu het hier weliswaar gaat om een bestaand fruitteeltbedrijf, maar tevens een planologische wijziging optreedt voor het Thomashuis. Ook de omstandigheid dat de bedrijfsvoering van appellant niet wordt geschaad, wat daar ook van zij, kan niet als motivering dienen voor de afwijking van de afstandsnorm van 50 meter. Daartoe is van belang dat naar vaste jurisprudentie van de Afdeling onderscheid moet worden gemaakt tussen de vraag of een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd en de vraag of de bedrijfsvoering door het plan wordt beperkt. Het laten voortbestaan van een bestaande historisch gegroeide situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, indien blijkt dat de nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dit is met name het geval indien de gezondheid van omwonenden niet kan worden gegarandeerd. De enkele stelling van appellant dat zich een dergelijke situatie voordoet is in dit verband echter onvoldoende. 1. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het buitengebied van de gemeente Lingewaard, met uitzondering van de glastuinbouwconcentratie gebied Bergerden, de uiterwaarden en Park Lingezegen.
99
Hij vreest dat hiermee een overgangsrechtelijke situatie is gecreëerd, in die zin dat als hij bijvoorbeeld een jaar geen fruitbomen op zijn perceel plaatst dit daarna niet meer is toegestaan. 17.1. De raad stelt dat het fruitteeltbedrijf van [appellant sub 7] op zorgvuldige wijze is bestemd. De raad stelt dat het plan bestaande fruitteeltbedrijven toestaat, ook als niet een minimale afstand van 50 meter wordt aangehouden tot een gevoelige bestemming. De raad wijst op de definitie van bestaand gebruik in artikel 1, lid 1.21 van de planregels en stelt dat gebruik dat bestond ten tijde van inwerkingtreding van het plan en dat daarna wordt onderbroken, kan worden hervat. De raad wijst verder op de afwijkingsbevoegdheid van artikel 6, lid 6.5.3 van de planregels. 17.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.21, onder b, van de planregels wordt onder bestaand gebruik verstaan: het gebruik dat op het [appellant sub 3]ent van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaat en in overeenstemming is met het voorheen geldende planologische regime. Ingevolge artikel 6, lid 6.4.1, aanhef en onder h, wordt in aanvulling op het bepaalde van artikel 2.1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht onder gebruik strijdig met de bestemming in ieder geval begrepen gebruik van gronden en/of opstallen voor de uitoefening van vollegrondsfruiten/of boomteelt, behoudens bestaand gebruik van de gronden ten behoeve van vollegrondsfruit- en/of boomteelt, binnen een afstand van 50 meter tot de bestemmingsgrens van voor gewasbeschermingsmiddelen gevoelige functies, zijnde de bestemmingsvlakken met de bestemmingen "Bedrijf", "Bedrijf – Agrarisch verwant", "Cultuur en ontspanning", "Detailhandel", "Kantoor", "Maatschappelijk", "Recreatie", "Sport", "Wonen", alsmede binnen een afstand van 50 meter tot kleinschalige kampeerterreinen. Ingevolge lid 6.5.3 kan het bevoegd gezag door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 6.4.1 onder h en i, ten behoeve van het verkleinen van de in dat artikel opgenomen afstand van 50 meter mits het gebruik niet leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat of van het verblijfsklimaat van voor gewasbeschermingsmiddelen gevoelige functies.
17. [appellant sub 7] kan zich voorts niet verenigen met de in de planregels verankerde spuitzone voor zijn bedrijf.
StAB
3 / 2015
100 17.3. Blijkens het hiervoor genoemde artikel 6, lid 6.4.1, aanhef en onder h, van de planregels is het bestaand gebruik ten behoeve van een fruitboomgaard uitgezonderd van de afstandsnorm van 50 meter. Onder bestaand gebruik wordt, zo volgt uit artikel 1, lid 1.21, onder b, van de planregels, verstaan het gebruik dat op het [appellant sub 3]ent van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaat en in overeenstemming is met het vorige bestemmingsplan. Beide genoemde artikelen bevatten geen eisen wat betreft de continuering van het gebruik vanaf de inwerkingtreding van het plan, zodat de planregels er niet aan in de weg staan dat gebruik dat bestond ten tijde van belang doch dat tijdelijk wordt gestaakt, op een later [appellant sub 3]ent wordt hervat. Van een overgangsrechtelijke situatie als door [appellant sub 7] bedoeld is dan ook geen sprake. Derhalve valt niet in te zien dat de wijze waarop in het plan invulling is gegeven aan de door de raad noodzakelijk geachte spuitzone van 50 meter, leidt tot een aantasting van de bedrijfsvoering van [appellant sub 7]. Het betoog faalt. 18. [appellant sub 7] kan zich voorts niet verenigen met de vaststelling van de plandelen met de bestemming "Wonen" voor de aan zijn perceel grenzende woonbebouwing. In het bijzonder noemt hij het perceel [locatie 12]. [appellant sub 7] betoogt dat in verband met de spuitzone van zijn bedrijf aan de aan zijn perceel grenzende woonbebouwing geen uitbreidingsmogelijkheden zouden moeten worden toegekend in het plan ten opzichte van de bestaande rechten en dat functiewijzigingen uitgesloten zouden moeten zijn. De in het plan vervatte uitbreidingsmogelijkheden leiden volgens hem tot een aantasting van zijn bedrijfsvoering. 18.1. Uit de plantoelichting volgt dat in het plan spuitzones zijn opgenomen om gevoelige objecten zoals woningen te beschermen tegen gevaaraspecten welke samenhangen met het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Volgens de plantoelichting is het in de provincie Gelderland gebruikelijk geworden in bestemmingsplannen een regeling op te nemen, waarbij een afstand van 50 meter wordt gehanteerd. In het bestemmingsplan is daarom opgenomen dat bij een afstand van 50 meter vanaf gevoelige functies dient te worden getoetst of bespuiting van de boomgaarden niet tot een afbreuk van het woon- en leefklimaat leidt. De plantoelichting vermeldt voorts dat, omdat het opnemen van een spuitzone een belemmering is ten opzichte van het vigerende bestemmingsplan, bestaande boomgaarden,
Ruimtelijke ordening
om de bestaande rechten niet aan te tasten, worden uitgezonderd van de 50 meter norm. Andersom zal volgens de plantoelichting bij een andere ontwikkeling wel rekening gehouden moeten worden met de afstandsnorm. Het bestemmingsplan kent voorts de mogelijkheid af te wijken van deze norm als kan worden aangetoond dat er sprake is van een aanvaardbare woon- en leefsituatie. Andersom zal bij andere nieuwe ontwikkelingen eveneens rekening gehouden moeten worden met de afstandsnorm van 50 meter, aldus de plantoelichting. 18.2. Vaststaat dat eerst met het plan de vestiging van een zogenoemd "Thomashuis" wordt mogelijk gemaakt op het perceel [locatie 12] te Doornenburg. Dit is een kleinschalige woonvoorziening voor een aantal volwassen personen met een verstandelijke beperking. Hiertoe wordt een gedeelte van het pand, de voormalige berging en schuur, verbouwd en geschikt gemaakt voor bewoning. Eveneens staat vast dat deze woonvoorziening binnen de spuitzone van 50 meter ligt van het fruitteeltbedrijf van [appellant sub 7]. Hoewel het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar kan zijn af te wijken van de beleidsmatige afstandsnorm van 50 meter, dient de raad dit op zorgvuldige wijze te motiveren. De enkele motivering dat sprake is van een bestaande situatie, in die zin dat ook in het vorige bestemmingsplan een woonbestemming gold voor het perceel, is hiertoe onvoldoende. Te meer nu het hier weliswaar gaat om een bestaand fruitteeltbedrijf, maar tevens een planologische wijziging optreedt voor het Thomashuis. Ook de omstandigheid dat de bedrijfsvoering van [appellant sub 7] niet wordt geschaad, wat daar ook van zij, kan niet als motivering dienen voor de afwijking van de afstandsnorm van 50 meter. Daartoe is van belang dat naar vaste jurisprudentie van de Afdeling onderscheid moet worden gemaakt tussen de vraag of een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd en de vraag of de bedrijfsvoering door het plan wordt beperkt. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 5 maart 2014, nr. 201302600/1/A1. Nu de raad voor het overige niet heeft gemotiveerd dat ter plaatse van het perceel [locatie 12] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, is het plan in zoverre niet voorzien van een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt in zoverre. Ten aanzien van de overige woonbebouwing binnen de spuitzone van [appellant sub 7] overweegt de Afdeling als volgt. Naar de raad ter zitting onweersproken heeft
StAB
3 / 2015
Ruimtelijke ordening
gesteld, zijn de omliggende woningen opnieuw als zodanig bestemd en zijn in het plan geen uitbreidingsmogelijkheden toegekend die ertoe kunnen leiden dat de woonbebouwing op kortere afstand van het bedrijf komt te liggen dan in de bestaande situatie. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 26 maart 2014, nr. 201306395/1/R2 heeft overwogen betekent het enkele gegeven dat een bestaande situatie aan de orde is, echter niet dat in het geheel geen betekenis behoeft te worden toegekend aan de milieuhygiënische gevolgen van een fruitboomgaard voor de omgeving. Het laten voortbestaan van een bestaande historisch gegroeide situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, indien blijkt dat de nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dit is met name het geval indien de gezondheid van omwonenden niet kan worden gegarandeerd. De enkele stelling van [appellant sub 7] dat zich een dergelijke situatie voordoet is in dit verband echter onvoldoende. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de legaal bestaande woonbebouwing niet opnieuw als zodanig heeft kunnen bestemmen. In zoverre faalt het betoog.
Annotatie Zie Annotatie onder nr. 15-73, behorend bij nr. 15-73, 1574, 15-84 en 15-87. Daniëlle Roelands-Fransen
StAB
3 / 2015
101
102 Schadevergoeding
15-88 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201408731/1/A2 (Raalte/planschade) (ECLI:NL:RVS:2015:1689) Casus Het college betoogt dat de schade, voor zover die niet voorzienbaar was, binnen het normale maatschappelijke risico valt en voor rekening van wederpartij dient te worden gelaten. Daartoe voert het college aan dat uitbreiding van het woongebied in Kiezebos III in de lijn der verwachtingen lag. Het college heeft aan het besluit van 25 februari 2014 niet ten grondslag gelegd dat de door wederpartij gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Rechtsvraag Kan de rechtbank het normale maatschappelijke risico ambtshalve toetsen? Uitspraak Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 augustus 2012 in zaak nr. 201113201/1/A2), betreft artikel 6.2, eerste lid, van de Wro geen voorschrift van openbare orde. Of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in die bepaling, behoort niet tot de door de rechtbank te verrichten ambtshalve toetsing. De rechtbank heeft derhalve terecht niet onderzocht of de door wederpartij gestelde schade op grond van die bepaling voor zijn rekening dient te worden gelaten. artikel 6.1 Wro artikel 6.2 Wro Overwegingen 1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Ingevolge het tweede lid, aanhef onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade. Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak bij hun beslissing op de aanvraag. 3. Op 12 december 2002 heeft [wederpartij] de woonboerderij met bijbehorend perceel aan de [locatie] te Heino (hierna: de woonboerderij) aangekocht. Bij brief van 16 april 2013 heeft hij bij het college een tegemoetkoming aangevraagd in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het bestemmingsplan Kiezebos III van 27 mei 2010 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het nieuwe bestemmingsplan het mogelijk heeft gemaakt om de woonwijk Kiezebos III op een ten zuiden en ten oosten aan zijn perceel grenzend terrein (hierna: het plangebied) te realiseren en dat dit de waarde van de woonboerderij heeft verminderd. De stichting, de initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij de stichting zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor haar rekening te nemen.
StAB
3 / 2015
Schadevergoeding
4. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de gemeentelijke planschadebeoordelingscommissie (hierna: de commissie). In een advies van 24 januari 2014 heeft de commissie uiteengezet dat, gezien de inhoud van de Structuurschets Heino 1989 van 24 oktober 1989 (hierna: de structuurschets), het realiseren van een woonwijk in het plangebied ten tijde van de aankoop van de woonboerderij voor [wederpartij] voorzienbaar was, zodat de gestelde schade voor zijn rekening mag worden gelaten. Het college heeft dit advies aan het besluit van 25 februari 2014 ten grondslag gelegd. 5. De stichting en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd dat de planologische verandering voor [wederpartij] ten tijde van de aankoop van de woonboerderij voorzienbaar was. Daartoe voeren zij aan dat uit de structuurschets blijkt van een keuze voor Heino West als uitbreidingsrichting voor toekomstige woningbouw, dat dit gebied in de structuurschets is aangeduid als een westelijk van de bebouwde kom gelegen gebied tussen de Brinkweg en de Molenweg en dat aanduidingen en afbeeldingen in de structuurschets globaal en indicatief van aard zijn. Voorts voeren zij aan dat in de volkshuisvestingsnota van augustus 1990 is vermeld dat de gemeente Heino met het aanwijzen van het woongebied Het Molenveld, grenzend aan de woongebieden De Kampen en Dorpsstraat-West, kan beschikken over een voldoende grote bouwlocatie met een oppervlakte van minimaal 11,5 ha met circa 260 woningen en maximaal 32 ha met circa 500 woningen. Verder voeren zij aan dat in de toelichting bij het bestemmingsplan Kiezebos I van 16 februari 1993 is vermeld dat, in het kader van toekomstige woningbouw in Heino, een ontwikkeling in westelijke richting, in het gebied tussen de Brinkweg en de Molenweg, de voorkeur heeft. Tevens voeren zij aan dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan Kiezebos II van 24 juni 1997 blijkt dat de woningbouw ook na het realiseren van de woonwijk Kiezebos II zou doorgaan en dat, gezien de ruimtelijke structuur, uitbreiding in noordelijke richting tot aan het perceel van [wederpartij] voor de hand lag. 5.1. Indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, is de planschade voorzienbaar en dient deze
103
voor rekening van de koper te worden gelaten. In dat geval wordt de koper geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve planologische ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is, dat openbaar is gemaakt. 5.2. Dat de uitbreidingsrichting voor toekomstige woningbouw in de structuurschets en in de toelichting bij het bestemmingsplan Kiezebos I van 16 februari 1993 is aangeduid als een westelijk van de bebouwde kom gelegen gebied tussen de Brinkweg en de Molenweg en in de volkshuisvestingsnota van augustus 1990 als een aan de woongebieden De Kampen en Dorpsstraat-West grenzend gebied, laat onverlet dat, naar tussen partijen niet in geschil is, het plangebied in de kaarten in de structuurschets, de toelichting en de volkshuisvestingsnota niet is gelegen binnen de grenzen van de locaties met uitbreidingsmogelijkheden voor woningbouw. Uit de tekst van de structuurschets, de toelichting en de volkshuisvestingsnota, gelezen in samenhang met deze kaarten, blijkt niet van een concreet beleidsvoornemen voor het realiseren van woningbouw in het plangebied. In dit opzicht bestaat een wezenlijk verschil met de gevallen die hebben geleid tot de door de stichting aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 12 oktober 2011 in zaak nr. 201100434/1/H2 en 6 augustus 2014 in zaak nr. 201311465/1/A2. Aan die uitspraken kan niet de betekenis worden gehecht die de stichting en het college daaraan wensen toe te kennen. In de toelichting bij het bestemmingsplan Kiezebos II van 24 juni 1997 is vermeld dat onduidelijk is waar, na het realiseren van de woonwijk Kiezebos II, de eerstvolgende uitbreiding voor woningbouw zal plaatsvinden. Voor zover, zoals de stichting en het college stellen, uitbreiding voor woningbouw in noordelijke richting tot aan de grens van het perceel van [wederpartij], mede gezien de ruimtelijke structuur van het gebied, voor de hand lag, laat dat onverlet dat uit de toelichting en de daarbij behorende kaarten niet blijkt van een concreet beleidsvoornemen om het plangebied te bebouwen. Het betoog faalt. 6. Het college betoogt voorts dat de schade, voor zover die niet voorzienbaar was, binnen het normale maatschap-
StAB
3 / 2015
104
Schadevergoeding
pelijke risico valt en voor rekening van [wederpartij] dient te worden gelaten. Daartoe voert het college aan dat uitbreiding van het woongebied in Kiezebos III in de lijn der verwachtingen lag. 6.1. Het college heeft aan het besluit van 25 februari 2014 niet ten grondslag gelegd dat de door [wederpartij] gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 augustus 2012 in zaak nr. 201113201/1/ A2), betreft artikel 6.2, eerste lid, van de Wro geen voorschrift van openbare orde. Of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in die bepaling, behoort niet tot de door de rechtbank te verrichten ambtshalve toetsing. De rechtbank heeft derhalve terecht niet onderzocht of de door [wederpartij] gestelde schade op grond van die bepaling voor zijn rekening dient te worden gelaten. Het betoog faalt. 7. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het door de rechtbank vastgestelde gebrek in het besluit van 25 februari 2014 binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen. Daartoe dient het college een nader deskundigenadvies in te winnen, waarbij, op basis van een vergelijking tussen de mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan en de mogelijkheden van het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime, dient te worden beoordeeld of en zo ja, in hoeverre [wederpartij] door de planologische verandering in het plangebied in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade heeft geleden. Indien daaruit blijkt dat [wederpartij] schade heeft geleden, kan vervolgens worden onderzocht of en zo ja, in hoeverre die schade binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2 van de Wro, valt.
15-89 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201310013/1/A2 (Aalsmeer/planschade) (ECLI:NL:RVS:2015:1624) Casus Appellant heeft het college op 13 juni 2007 gevraagd om een vergoeding van de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de bestemmingsplannen ‘Nieuw Oosteinde’ en ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’. Aan die aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat deze bestemmingsplannen, die respectievelijk op 10 juli 2001 en 25 februari 2003 in werking zijn getreden, de bouwmogelijkheden op het perceel hebben beperkt en dat dit de waarde van het perceel heeft verminderd. Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van november 2011 ten grondslag gelegd. Volgens de SAOZ is niet uit te sluiten dat het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ heeft geleid tot planologisch nadeel voor appellant, maar komt hij niet voor een schadevergoeding in aanmerking, omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten. Verder heeft volgens de SAOZ de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ in vergelijking met het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ per saldo eerder voordeel dan nadeel voor appellant opgeleverd. Rechtsvraag Kan passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen? Uitspraak De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201209218/1/A2, overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of appellant het
StAB
3 / 2015
Schadevergoeding
risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouwmogelijkheden op de locatie van het perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, van belang is of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op de desbetreffende locatie zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de stukken, voor appellant geen aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij is van belang dat uit de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer noch de Aalsmeerse Gebiedsvisie kenbaar blijkt dat de bestemming op het perceel zou wijzigen in die zin dat daarop minder bebouwingsmogelijkheden zouden zijn dan op grond van de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Zoals volgt uit de uitspraak van 19 september 2012 in zaak nr. 201200660/1/ A2 moest een redelijk denkende en handelende eigenaar, gelet op het in de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer vermelde aantal te realiseren woningen en de oppervlakte van de gebieden die op de kaart zijn aangewezen voor ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’ juist rekening houden met de realisering van omvangrijke woon- en winkelbebouwing, ook op de open plekken tussen bestaande bebouwing. Dat was voor appellant, gelet op de door hem voorgestane woningbouw op het perceel, niet ongunstig. Gelet op het voorgaande heeft de SAOZ haar advies aan het college om appellant voor deze bestemmingswijziging geen vergoeding van planschade toe te kennen, omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofd-
105
zaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten, niet deugdelijk gemotiveerd. artikel 49 WRO Overwegingen 1. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, kennen burgemeester en wethouders een belanghebbende op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd. 2. [appellant] is in 1991 eigenaar geworden van het onbebouwde perceel gelegen aan de [locatie], kadastraal bekend als Aalsmeer B 5266, later vernummerd tot Aalsmeer B 5757 (hierna: het perceel). Op 14 november 2007 heeft de rechtbank Amsterdam de onteigening van een deel van dat perceel uitgesproken, welk vonnis op 13 december 2007 is ingeschreven in het kadastraal register. Het onteigende deel staat kadastraal bekend als Aalsmeer B 7996, het in eigendom van [appellant] blijvende deel als Aalsmeer B 7997. [appellant] heeft het college op 13 juni 2007 gevraagd om een vergoeding van de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de bestemmingsplannen ‘Nieuw Oosteinde’ en ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’. Aan die aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat deze bestemmingsplannen, die respectievelijk op 10 juli 2001 en 25 februari 2003 in werking zijn getreden, de bouwmogelijkheden op het perceel hebben beperkt en dat dit de waarde van het perceel heeft verminderd. 3. Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van november 2011 ten grondslag gelegd. In dat advies is een planologische vergelijking gemaakt tussen het tot 10 juli 2001 geldende ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ en het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ en tussen de bestemmingplannen ‘Nieuw Oos-
StAB
3 / 2015
106 teinde’ en ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’. Volgens de SAOZ is niet uit te sluiten dat het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ heeft geleid tot planologisch nadeel voor [appellant], maar komt hij niet voor een schadevergoeding in aanmerking, omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten. Verder heeft volgens de SAOZ de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ in vergelijking met het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ per saldo eerder voordeel dan nadeel voor [appellant] opgeleverd. Tweede planvergelijking: bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ – ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ 4. [appellant] betoogt ten aanzien van de tweede planvergelijking dat hij na de onteigening van een deel van het perceel in 2007 een bouwaanvraag heeft ingediend voor de bouw van winkels met bovenwoningen op het perceel Aalsmeer B 7997, hetgeen volgens de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ was toegestaan. Dit perceel blijkt echter te klein voor zelfstandige bebouwing, zodat hij feitelijk niet in staat is de op dat perceel rustende bestemming te realiseren en derhalve schade lijdt. De rechtbank heeft dat miskend door te overwegen dat hij niet heeft onderbouwd dat de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ een nadelige wijziging is ten opzichte van het bestemmingplan ‘Nieuw Oosteinde’, aldus [appellant].
Schadevergoeding
waarop alleen bijgebouwen kunnen worden gebouwd aanzienlijk minder wordt betaald dan voor gronden die geschikt zijn voor volwaardige woningbouw. De waarde van de gronden is gestegen van ongeveer € 60,00 per m² naar ongeveer € 365,00 m². Gelet hierop heeft deze bestemmingswijziging niet tot planschade voor [appellant] geleid, aldus de SAOZ. De rechtbank heeft in het door [appellant] aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het advies van de SAOZ op dit punt ondeugdelijk is. [appellant] heeft geen deskundig tegenrapport overgelegd waaruit blijkt dat de door de SAOZ getaxeerde waarden van de gronden vóór en na deze bestemmingswijziging onjuist zijn. Dat de door [appellant] voorgestane woningbouw op het perceel Aalsmeer B 7997, naar hij stelt, feitelijk niet mogelijk is, betekent niet dat de waarde van de gronden niet is gestegen na de bestemmingswijziging en aldus geen financieel nadeel is ontstaan voor [appellant]. Het college heeft het advies van de SAOZ op dit punt derhalve aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen en [appellant] terecht geen vergoeding van planschade toegekend voor deze bestemmingswijziging. Het betoog faalt. Eerste planvergelijking: ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ – bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’
4.1. In het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ is het perceel aangewezen als ‘Woondoeleinden bestaand (Wb1)’ en ‘Verblijfsgebied (Vb)’, hetgeen inhield dat daar bijgebouwen bij een bestaande woning waren toegestaan onderscheidenlijk de aanleg van wegen was toegelaten. In de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ is het perceel aangewezen als ‘Verblijfsgebied (Vb)’ en ‘Uit te werken woondoeleinden 1 (UW 1)’ deels met de aanduiding (mw), hetgeen inhoudt dat dat perceel bestemd is voor verkeersdoeleinden onderscheidenlijk dat daar (gestapelde) woningbouw en detailhandel zijn toegestaan.
5. [appellant] betoogt ten aanzien van de eerste planvergelijking dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, nadat de raad van de gemeente Aalsmeer op 19 mei 1993 de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer had vastgesteld, onvoldoende actief is geweest in het anticiperen op de te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat de reden dat hij geen bouwaanvraag heeft ingediend op grond van het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ was dat hij er – juist mede gelet op de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer – van uitging dat op het perceel door hem gewenste woningbouw mogelijk zou worden. Hij was van 1992 tot 1996 met de gemeente in onderhandeling over deze woningbouw. Toen de gemeente vervolgens in 1998 een voorkeursrecht op het perceel vestigde, heeft hij het koopaanbod afgewacht, aldus [appellant].
Volgens de SAOZ is het perceel door deze bestemmingswijziging meer waard geworden, aangezien voor gronden
5.1. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013 in zaak
StAB
3 / 2015
Schadevergoeding
nr. 201209218/1/A2, overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of [appellant] het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouwmogelijkheden op de locatie van het perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, van belang is of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op de desbetreffende locatie zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. 5.2. In het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ was het perceel aangewezen voor ‘Agrarische doeleinden III’ en ‘Agrarische doeleinden B’, hetgeen onder meer inhield dat daar één woning per agrarisch bedrijf en agrarische bedrijfsgebouwen mochten worden gebouwd. In het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ is het perceel aangewezen als ‘Woondoeleinden bestaand (Wb1)’ en ‘Verblijfsgebied (Vb)’, hetgeen inhield dat daar bijgebouwen bij een bestaande woning waren toegestaan onderscheidenlijk de aanleg van wegen was toegelaten. Volgens de SAOZ heeft het perceel door deze wijziging aanzienlijk minder bouwmogelijkheden gekregen, zodat niet is uit te sluiten dat de bestemmingswijziging heeft geleid tot planologisch nadeel voor [appellant]. Omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard, door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten, behoort eventuele schade ten laste van [appellant] te blijven, aldus de SAOZ. In de door de SAOZ genoemde Ontwikkelingsvisie Aalsmeer is het perceel aangewezen als ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’. In dit stuk wordt niet vermeld wat wordt verstaan onder ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’. In paragraaf 4.2 'Wonen' daarvan is vermeld dat de visie voorziet in een verdere uitbouw van onder meer de kern Oosteinde: "Oosteinde wordt als woongebied in oostelijke richting tussen de Aalsmeerderweg en Hornweg uitgebreid. Bovendien voorziet de visie in het invullen van de open gebieden tussen de huidige woonbebouwing. Hiermee kan
107
in de toekomst voldoende draagvlak ontstaan, voor de realisatie van de voorzieningen die een dergelijke kern moet bezitten." In deze paragraaf is verder vermeld dat wordt voorzien in de bouw van 1.050 nieuwe woningen in Oosteinde. Ook volgens de in het advies van de SAOZ genoemde Aalsmeerse Gebiedsvisie 2001 is het plangebied ‘Nieuw Oosteinde’ aangewezen als toekomstig woongebied. In paragraaf 2.4 daarvan is vermeld dat Nieuw Oosteinde de grootste woningbouwlocatie is, waar ongeveer 1.300 woningen gebouwd zullen worden. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gelet op deze stukken, voor [appellant] geen aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Niet in geschil is dat [appellant] woningbouw op het perceel wenste. De aanwijzing van dat perceel in de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer als ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’ was op zichzelf dan ook niet ongunstig voor hem. Dat, zoals het college in navolging van de SAOZ aanvoert, de bestemming woongebied niet alleen ziet op woningbouw, maar bijvoorbeeld ook op de aanleg van wegen, openbaar groen, erf en tuin, doet daaraan in dit geval niet af. Daarbij is van belang dat uit de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer noch de Aalsmeerse Gebiedsvisie kenbaar blijkt dat de bestemming op het perceel zou wijzigen in die zin dat daarop minder bebouwingsmogelijkheden zouden zijn dan op grond van de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Zoals volgt uit de uitspraak van 19 september 2012 in zaak nr. 201200660/1/A2 moest een redelijk denkende en handelende eigenaar, gelet op het in de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer vermelde aantal te realiseren woningen en de oppervlakte van de gebieden die op de kaart zijn aangewezen voor ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’ juist rekening houden met de realisering van omvangrijke woon- en winkelbebouwing, ook op de open plekken tussen bestaande bebouwing. Dat was voor [appellant], gelet op de door hem voorgestane woningbouw op het perceel, niet ongunstig. Gelet op het voorgaande heeft de SAOZ haar advies aan het college om [appellant] voor deze bestemmingswijziging geen vergoeding van planschade toe te kennen, omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten, niet deugdelijk gemotiveerd. Het
StAB
3 / 2015
108 college mocht dat advies derhalve in zoverre niet aan de besluitvorming ten grondslag leggen. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt. 6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 februari 2013 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking, voor zover dat ziet op het niet toekennen van een vergoeding van planschade als gevolg van de bestemmingswijziging van het perceel bij het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’. 7. De Afdeling heeft in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil onderzocht of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 12 februari 2013 in stand te laten. Daartoe is het college verzocht, onder raadpleging van de SAOZ, opnieuw te onderzoeken of aan [appellant] een vergoeding van planschade dient te worden toegekend als gevolg van de bestemmingswijziging van het perceel bij het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ en, zo ja, wat de hoogte daarvan is. 8. Het college heeft, onder verwijzing naar een brief van de SAOZ van 29 oktober 2014, het standpunt gehandhaafd dat aan [appellant] geen vergoeding van planschade dient te worden toegekend. Daaraan heeft het wederom ten grondslag gelegd dat [appellant] het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard. Daarnaast heeft het college daaraan ten grondslag gelegd dat tegenover het nadeel dat [appellant] heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’, het voordeel staat dat hij vervolgens als gevolg van de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ heeft verkregen. 8.1. Zoals hiervoor onder 5.2. is overwogen, volgt de Afdeling het college niet in het standpunt dat voor [appellant] aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Aan [appellant] kan derhalve geen passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen.
Schadevergoeding
8.2. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2010 in zaak nr. 201001731/1/H2 kan het nadeel als gevolg van een bestemmingsplan worden weggenomen door een partiële herziening van dat bestemmingsplan. De SAOZ heeft bij het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding terecht bezien of in dit geval hiermee rekening moet worden gehouden. 8.3. De SAOZ heeft de waarde van het perceel in de situatie dat dit een agrarische bestemming had, getaxeerd op € 80,00 per m². De waarde van het perceel was daarmee € 57.200,00 (715 m² x € 80,00). Na de bestemmingswijziging bij het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ heeft een deel van het perceel een bestemming als weg gekregen en het overige deel een bestemming als erf met bijgebouwen. De SAOZ heeft de waarde van de gronden met een bestemming als weg op € 50,00 m² getaxeerd en de waarde van de overige gronden op € 60,00 m². De waarde van het perceel na de eerste bestemmingswijziging was daarmee € 39.750,00 (315 m² x € 50,00 + 400 m² x € 60,00). Het nadeel als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ bedraagt derhalve € 17.450,00 (€ 57.200,00 – € 39.750,00), aldus de SAOZ. Na de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ heeft een deel van het perceel een bestemming als weg behouden en heeft het overige deel een volwaardige woonbestemming gekregen. De SAOZ heeft de waarde van de gronden met een woonbestemming getaxeerd op € 365,00 m². De waarde van het perceel na de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ is daarmee € 138.125,00 (390 m² x € 50,00 + 325 m² x € 365,00), aldus de SAOZ. Volgens de berekeningen van de SAOZ heeft [appellant], na beide bestemmingswijzigingen, per saldo een aanzienlijk voordeel verkregen. 8.4. [appellant] stelt zich op het standpunt dat op het perceel in de situatie dat dit een agrarische bestemming had ook woningbouw mogelijk was, zodat de bestemming woningbouw bij de ‘1e herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ het ontstane nadeel als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ niet heeft weggenomen. Dat de waarde van het perceel in de situatie dat dit een agrarische bestemming had € 80,00 per m² bedroeg, is volgens hem temeer niet juist, aangezien het naastgele-
StAB
3 / 2015
Schadevergoeding
gen, tevens onbebouwde perceel in 2010 voor € 950,00 per m² is verkocht door de gemeente aan een grondexploitatiebedrijf. Volgens [appellant] bedraagt de schade die hij heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ € 529.750,00. 8.5. Bij de waardebepaling van het perceel dient te worden uitgegaan van de bestemming die daar volgens het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ op rustte. Uit de systematiek van de planschaderegeling volgt dat de verwachtingswaarde van een mogelijk toekomstige woonbestemming op het perceel niet bij de taxatie wordt betrokken. Zoals hiervoor onder 5.2. is overwogen, was het perceel in het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ aangewezen voor agrarische doeleinden, hetgeen onder meer inhield dat daar één woning per agrarisch bedrijf mocht worden gebouwd. De SAOZ heeft deze bouwmogelijkheid met juistheid onderscheiden van de woonbestemming die ingevolge de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ op het perceel rust, nu de woningbouw volgens laatstgenoemde bestemming niet in verband hoeft te staan met agrarische bedrijfsvoering. De SAOZ heeft voorts in de brief van 29 oktober 2014 gemotiveerd waarom het perceel in 2001 € 80,00 per m² waard was, en daarbij onder meer rekening gehouden met de solitaire ligging van het perceel en de waardeontwikkeling tussen de aankoop van het perceel in 1991 en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ in 2001. [appellant] heeft geen rapport overgelegd waarin deze taxatie door een deskundige gemotiveerd wordt weersproken. Dat het naastgelegen perceel in 2010 voor € 950,00 per m² is verkocht, zoals [appellant] stelt, betekent niet dat de SAOZ de waarde van het perceel op basis van de daaraan gegeven bestemming op de peildatum onjuist heeft getaxeerd. Het betoog faalt in zoverre. 8.6. Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet mocht uitgaan van de door de SAOZ in de brief van 29 oktober 2014 vermelde taxaties. Het heeft zich, gelet op die taxaties, voorts op het standpunt mogen stellen dat tegenover het nadeel dat [appellant] heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’, een groter voordeel staat dat hij als gevolg van de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ heeft verkregen, zodat hij per saldo geen
109
planologisch nadeel heeft geleden. Dit betekent dat het college geen vergoeding van planschade aan [appellant] hoeft toe te kennen. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 12 februari 2013, voor zover dat is vernietigd, in stand blijven.
15-90 ABRvS 27 mei 2015, nr. 201406938/1/A2 (Haaren/planschade) (ECLI:NL:RVS:2015:1671) Casus Wederpartij is eigenaar van de vrijstaande woning met bijgebouw, tuin, erf en ondergrond te Haaren. Onder het oude bestemmingsplan had de woning een bestemming als agrarische bedrijfswoning. Op 24 oktober 2012 heeft wederpartij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Gemeentewerf, Brandweerkazerne, Milieustraat op of omstreeks 21 juli 2009. Dit plan is de planologische basis voor het oprichten van een brandweerkazerne op een ten westen van de woning gelegen gebied dat onder het oude bestemmingsplan een agrarische bestemming had. Het college heeft een advies van de SAOZ aan het besluit van 25 juni 2013 ten grondslag gelegd. In dat advies heeft de SAOZ uiteengezet dat wederpartij als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat daaruit voor vergoeding vatbare schade in vorm van een waardevermindering van de woning op de peildatum is voortgevloeid. Ook heeft de SAOZ opgemerkt dat bij raadsbesluit van 9 juli 2009 het bestemmingsplan Buitengebied is vastgesteld en de woning daarbij tot burgerwoning is bestemd, maar dat het plan op de peildatum nog niet in werking was getreden, zodat uitgangspunt bij de planvergelijking en de taxatie van de waarde van de woning dient te zijn dat de
StAB
3 / 2015
110 woning de status van agrarische bedrijfswoning heeft. In het hoger beroep betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de nieuwe bestemming van de woning als burgerwoning in dit specifieke geval niet zonder betekenis voor de waardebepaling is, dat een redelijk denkend en handelend koper de juridische haalbaarheid van de nieuwe bestemming van de woning op de peildatum zou hebben verdisconteerd in het bedrag dat hij bereid is te betalen voor de woning, dat agrarische bedrijfsvoering ter plaatse op grond van provinciaal beleid niet meer mogelijk was en dat ten onrechte bij de taxatie van de agrarische waarde van de woning is uitgegaan. Rechtsvraag Moet de voorziene bestemingswijziging van de woning van wederpartij worden verdisconteerd in de taxatie van de waardevermindering van die woning? Uitspraak Bij een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van een planologische verandering op gronden van derden, dient, door middel van het maken van een vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime, eerst te worden onderzocht of de aanvrager in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Indien dat het geval is, dient vervolgens te worden onderzocht of de aanvrager schade lijdt of zal lijden, in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak. Bij het taxeren van de waarde van die zaak is de planologische situatie op het eigen perceel ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime het uitgangspunt. Op de peildatum was de woning als agrarische bedrijfswoning bestemd. Dat agrarische bedrijfsvoering op grond van provinciaal beleid niet meer mogelijk was, dat voorzienbaar was dat de woning vroeg of laat als burgerwoning zou worden bestemd, dat de woning bij een bij raadsbesluit van 9 juli 2009 vastgesteld bestemmingsplan die bestemming heeft verkregen en dat dit gegeven feitelijk van invloed
Schadevergoeding
op de waarde van de bedrijfswoning was, laat onverlet dat de nieuwe bestemming op de peildatum nog niet in werking was getreden en geen onderdeel was van het planologische regime op het eigen perceel. Bij de taxatie van de waarde van de woning heeft het college derhalve terecht als uitgangspunt genomen dat de woning op de peildatum als agrarische bedrijfswoning was bestemd. Het betoog slaagt. artikel 6.1 Wro Overwegingen 1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade. Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder a, vergoeden burgemeester en wethouders, indien zij een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, daarbij tevens de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand. 2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht,
StAB
3 / 2015
Schadevergoeding
111
of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het opkomen ervan, voor rekening van [wederpartij] dient te worden gelaten. Het college heeft dit advies aan het besluit van 25 juni 2013 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar, onder verwijzing naar onder meer een nader advies van de SAOZ van 21 oktober 2012, gehandhaafd. In dat advies heeft de SAOZ uiteengezet dat bij raadsbesluit van 9 juli 2009 het bestemmingsplan Buitengebied is vastgesteld en de woning daarbij tot burgerwoning is bestemd, maar dat plan op de peildatum nog niet in werking was getreden, zodat uitgangspunt bij de planvergelijking en de taxatie van de waarde van de woning dient te zijn dat de woning de status van agrarische bedrijfswoning heeft.
3. [wederpartij] is eigenaar van de vrijstaande woning met bijgebouw, tuin, erf en ondergrond aan de [locatie] te Haaren (hierna: de woning). Onder het bestemmingsplan Buitengebied 1996 (hierna: het oude bestemmingsplan) had de woning een bestemming als agrarische bedrijfswoning.
6. Het hoger beroep strekt ertoe dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college, door de besluitvorming op het advies van de SAOZ van 5 juni 2013 te baseren, in strijd met de artikelen 3:9 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gehandeld. De rechtbank heeft voorts overwogen dat niet inzichtelijk is op welke grond het college het verzoek om vergoeding van de voorafgaand aan het besluit van 25 juni 2013 opgekomen kosten van rechtsbijstand, als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wro, heeft afgewezen. Dit onderdeel van de aangevallen uitspraak is niet in geschil.
4. Op 24 oktober 2012 heeft [wederpartij] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Gemeentewerf, Brandweerkazerne, Milieustraat (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op of omstreeks 21 juli 2009 (hierna: de peildatum). Dit plan is de planologische basis voor het oprichten van een brandweerkazerne op een ten westen van de woning gelegen gebied (hierna: het plangebied) dat onder het oude bestemmingsplan een agrarische bestemming had. 5. Het college heeft voor de op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In een advies van 5 juni 2013 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan. Uit deze vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat [wederpartij] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat daaruit voor vergoeding vatbare schade, in de vorm van een waardevermindering van de woning op de peildatum van € 415.000 naar € 400.000, is voortgevloeid. Voorts is in het advies vermeld dat artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro op de aanvraag van toepassing is, zodat een gedeelte van de schade, gelijk aan twee
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de nieuwe bestemming van de woning als burgerwoning in dit specifieke geval niet zonder betekenis voor de waardebepaling is, dat een redelijk denkend en handelend koper de juridische haalbaarheid van de nieuwe bestemming van de woning op de peildatum zou hebben verdisconteerd in het bedrag dat hij bereid is te betalen voor de woning, dat agrarische bedrijfsvoering ter plaatse op grond van provinciaal beleid niet meer mogelijk was en dat ten onrechte bij de taxatie van de agrarische waarde van de woning is uitgegaan. Daartoe voert het college aan dat aan prijsontwikkelingen vóór en na het in werking treden van de planologische maatregel in kwestie geen betekenis toekomt, dat de wijziging van de bestemming op de peildatum nog een onzekere toekomstige gebeurtenis was en dat het niet billijk is dat de voor [wederpartij] voordelige wijziging van de bestemming van de woning bij de waardebepaling wordt betrokken.
StAB
3 / 2015
112 7.1. Bij een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van een planologische verandering op gronden van derden, dient, door middel van het maken van een vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime, eerst te worden onderzocht of de aanvrager in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Indien dat het geval is, dient vervolgens te worden onderzocht of de aanvrager schade lijdt of zal lijden, in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak. Bij het taxeren van de waarde van die zaak is de planologische situatie op het eigen perceel ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime het uitgangspunt. 7.2. Op de peildatum was de woning als agrarische bedrijfswoning bestemd. Dat agrarische bedrijfsvoering op grond van provinciaal beleid niet meer mogelijk was, dat voorzienbaar was dat de woning vroeg of laat als burgerwoning zou worden bestemd, dat de woning bij een bij raadsbesluit van 9 juli 2009 vastgesteld bestemmingsplan die bestemming heeft verkregen en dat dit gegeven feitelijk van invloed op de waarde van de bedrijfswoning was, laat onverlet dat de nieuwe bestemming op de peildatum nog niet in werking was getreden en geen onderdeel was van het planologische regime op het eigen perceel. Bij de taxatie van de waarde van de woning heeft het college derhalve terecht als uitgangspunt genomen dat de woning op de peildatum als agrarische bedrijfswoning was bestemd. Het betoog slaagt. 8. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal hierna de in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist, bespreken.
Annotatie 1. De hiervoor opgenomen uitspraak illustreert het belang van de eigen gronden van aanvrager bij indirecte schade. Indirecte schade betreft de situatie waarin de gesteld schadeveroorzakende planologische maatregel betrekking heeft op andere gronden dan die van aanvrager. Aangezien de rol van de eigen gronden bij indirecte schade nogal eens onderbelicht blijft ga ik hier, naar aanleiding van deze uitspraak, nader op in.
Schadevergoeding
2. De aanvrager van de tegemoetkoming in planschade stelde schade te hebben geleden ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dat een brandweerkazerne ten westen van zijn woning mogelijk maakt. In een nader advies heeft de SAOZ toegelicht dat op de peildatum het bestemmingsplan, waarin de woning van aanvrager tot burgerwoning is bestemd, nog niet in werking was getreden, zodat bij de planvergelijking en de taxatie uitgegaan moet worden van de bestemming als agrarische bedrijfswoning. De Rechtbank Oost-Brabant heeft geoordeeld dat de nieuwe bestemming van de woning als burgerwoning in dit specifieke geval niet zonder betekenis was voor de waardebepaling. Een redelijk denkend en handelend koper zou de juridische haalbaarheid van de woonbestemming op de peildatum hebben betrokken bij het bepalen van het bedrag dat hij bereid is te betalen, aldus de rechtbank. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat agrarische bedrijfsvoering ter plaatse op grond van provinciaal beleid niet meer mogelijk was. Aangezien de uitspraak van de rechtbank ten tijde van het schrijven van deze annotatie niet voorhanden was en de uitspraak van de Afdeling hieromtrent verder niets vermeldt, is mij niet duidelijk waarom provinciaal beleid agrarische bedrijfsvoering ter plaatse in de weg stond. 3. Het hoger beroep van het college is gericht tegen dit oordeel van de rechtbank. De Afdeling overweegt dat bij het taxeren van de waarde van de onroerende zaak de planologische situatie op het eigen perceel ten tijde van inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime het uitgangspunt is. De Afdeling stelt voorop dat de woning op de peildatum was bestemd als agrarische bedrijfswoning. De omstandigheden, die erop wijzen dat de woning een woonbestemming zou krijgen, laten onverlet dat de nieuwe bestemming op de peildatum nog niet in werking was getreden en geen onderdeel was van het planologische regime op het eigen perceel. Het college heeft dan ook terecht als uitgangspunt genomen dat de woning op de peildatum als agrarische bedrijfswoning was bestemd. 4. Allereerst merk ik op dat de Afdeling in de opgenomen uitspraak in het kader van de planologische vergelijking overweegt dat hierbij uitgegaan moet worden van de maximale mogelijkheden, hetgeen als bekend mag worden verondersteld (zie ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS: 2011:BP3671 en ABRvS 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013: 37 en ECLI:NL:RVS:2013:51, StAB 2013, nr. 3, m.nt. Peter Willems), maar hierbij geen aandacht besteedt aan
StAB
3 / 2015
Schadevergoeding
het eigen perceel van aanvrager. Dat de situatie op het eigen perceel van aanvrager wel degelijk van belang is bij de planologische vergelijking blijkt uit de uitspraak van de Afdeling uit 2011, waarnaar hierboven is verwezen. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat om te kunnen beoordelen of de planologische ontwikkeling voor appellant (en anderen) een nadeliger planologische situatie inhield, de feitelijke situatie op hun eigen perceel van belang was. In deze uitspraak werd de op het eigen perceel aanwezige bebouwing geacht rechtmatig aanwezig te zijn door en onderdeel uit te maken van het oude planologische regime. Uit de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2013, waarnaar hierboven is verwezen, zou evenzeer opgemaakt kunnen worden dat betekenis toekomt aan de feitelijke situatie op het perceel van aanvrager in het kader van de planologische vergelijking. In die zaak stond een woning, die niet positief was bestemd, op het eigen perceel. Dit staat naar het oordeel van de Afdeling niet aan een tegemoetkoming in de weg. De woning vertegenwoordigt een vermogensrechtelijke waarde, ook zonder dat hieraan een positieve bestemming was gegeven. 5. In een uitspraak uit 2011 (ABRvS 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1904, BR 2011/110, m.nt. J.W. van Zundert en de vervolguitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2055) lijkt de Afdeling juist meer belang te hechten aan de planologische situatie op het perceel van aanvrager. Op het perceel van aanvrager was bij recht een bedrijfswoning en na vrijstelling het gebruik als burgerwoning en het bouwen ten behoeve van dat gebruik toegestaan. Het college heeft deze vrijstellingsmogelijkheid ten onrechte niet betrokken bij de planologische vergelijking, zo oordeelt de Afdeling. In de vervolguitspraak bleek dat vervolgens voor de toepasselijkheid van de vrijstellingsbepaling de feitelijke situatie van belang was. De jurisprudentie laat derhalve een gemêleerd beeld zien, waarbij zowel de feitelijke als de planologische situatie op het eigen perceel bij de planologische vergelijking van belang wordt geacht. Mijns inziens is het dan ook spijtig dat de Afdeling hieraan geen overweging heeft gewijd. 6. Het onderscheid tussen de planologische situatie en de feitelijke situatie op het perceel van aanvrager bij de planologische vergelijking is mijns inziens niet louter een theoretische discussie gelet op het volgende. In het planschaderecht is het gebruikelijk om aan de hand van schadefactoren, zoals vermindering van uitzicht, lichthinder en andere vormen van overlast, nader te onderbouwen
113
waarom de planologische mutatie een waardevermindering van de onroerende zaak tot gevolg heeft. Omdat beoordeeld moet worden of de planologische wijziging voor aanvrager een verslechtering betekent, zal – indien sprake is van een planologische wijziging – de wijziging bezien moeten worden in het licht van de situatie op het eigen perceel. Indien de feitelijke situatie afwijkt van de planologische situatie, in de zin dat bijvoorbeeld een gebouw is bestemd als bedrijfswoning, maar wordt gebruikt als burgerwoning, dan heeft dit gevolgen voor de beoordeling van de gestelde schadefactoren. Een bedrijfswoning geniet namelijk een lagere bescherming tegen overlast dan een burgerwoning (zie ABRvS 30 mei 2007, zaaknr. 200608652/1, ECLI:NL:RVS:2007:BA6002). 7. Het uitgangspunt bij de taxatie is de planologische situatie op het eigen perceel, zo volgt uit de opgenomen uitspraak. Uit eerdere jurisprudentie van de Afdeling kan echter opgemaakt worden dat – onder omstandigheden – de feitelijke situatie op het eigen perceel voor de taxatie wel van belang kan zijn (zie ABRvS 26 juni 2013, StAB 2013/3, m.nt. Peter Willems, r.o. 9.1). De Afdeling lijkt – naar het mij voorkomt – nog ruimte te laten om in het kader van de taxatie betekenis toe te kennen aan de feitelijke situatie op het eigen perceel door te overwegen dat de planologische situatie het uitgangspunt is. Hierover merk ik nog op dat mij uit de uitspraak van de Afdeling niet is gebleken wat de feitelijke situatie op het perceel van aanvrager was ten tijde van de peildatum. De uitspraak van de rechtbank was, zoals gezegd, ten tijde van het schrijven van deze annotatie niet gepubliceerd. 8. Hoewel ik vanuit de planschadesystematiek, waarbij de planologische situatie in beginsel prevaleert boven de feitelijke situatie, het oordeel van de Afdeling verdedigbaar vind, vraag ik mij af of wel voldoende recht wordt gedaan aan de taxatiepraktijk, waarbij – gelet op de taxatiemethoden – veelal de feitelijke situatie als uitgangspunt wordt genomen. Zo wordt vaak de comparatieve of vergelijkingsmethode gehanteerd, waarbij planologie slechts één aspect is van de vergelijking tussen het te taxeren object en het vergelijkingsobject (zie G.G.M. ten Have, Taxatieleer vastgoed 1, Groningen/Houten: Wolters-Noordhoff 2007, p. 206). Ook bij de andere taxatiemethoden is planologie slechts een van de relevante factoren (zie voor een over-
StAB
3 / 2015
114
Schadevergoeding
zicht van deze methoden hoofdstuk 10 van het eerder genoemde handboek van Ten Have). Ruud Veenhof
StAB
3 / 2015
Register op onderwerp
115
Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.
Milieu/natuur/water
Zorgplicht 15-66
Agrarisch Besmettingsgevaar 15-67 Voorzorgsbeginsel 15-67
Inrichtingen en vergunningen Veranderingsvergunning 15-61* Vervallen vergunning 15-68* Zelf in de zaak voorzien 15-60
Algemene regels Activiteitenbesluit 15-71 Bestuursdwang 15-66 Bodemverontreiniging 15-66 Overig 15-63, 15-71 Zorgplicht 15-66 Beginselen milieurecht Besmettingsgevaar 15-67 Voorzorgsbeginsel 15-67 Bodem en grondwater Bestuursdwang 15-66 Bodemverontreiniging 15-66 Overig 15-63, 15-71 Trillingen 15-63 Zorgplicht 15-66 Europees en internationaal recht Broeikasgassen 15-70 Europese richtlijn 15-70 Geluid en trillingen Dwangsom 15-62, 15-69 Horecalawaai 15-69 Luchtvaartlawaai 15-64* Overig 15-63, 15-71 Trillingen 15-63 Uitzicht op legalisering 15-69 Handhaving Activiteitenbesluit 15-71 Begunstigingstermijn 15-62 Bestuursdwang 15-66 Bodemverontreiniging 15-66 Dwangsom 15-62, 15-69 Horecalawaai 15-69 Overig 15-63, 15-71 Uitzicht op legalisering 15-69
Lucht Broeikasgassen 15-70 Europese richtlijn 15-70 Geurhinder 15-65 Luchtkwaliteit 15-59 Stof 15-59
Ruimtelijke ordening Overige wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht 15-73*, 15-77, 15-79, 15-80 Bedrijven en milieuzonering 15-84*, 15-87* Beheersverordening 15-73* Besluit ruimtelijke ordening 15-80 Cultuurhistorie, archeologie en landschappelijke waarden 15-80 Landbouw 15-81, 15-84* Lucht en geur 15-80 Milieueffectrapportage 15-81 Monumentenwet 1988 15-76, 15-78 Natuurbeschermingswet 1998 15-81 Overige 15-85 Parkeren 15-77 Recreatie 15-80 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 15-72*, 15-75, 15-76, 15-77, 15-78, 15-79, 15-82, 15-83, 15-85, 15-86 Wet geluidhinder 15-73* Wet milieubeheer en diverse besluiten 15-73*, 15-84* Woon- en leefklimaat 15-73*, 15-74*, 15-84*, 15-87* Planologische aspecten Algemene wet bestuursrecht 15-73*, 15-77, 15-79, 15-80 Bedrijven en milieuzonering 15-84*, 15-87* Beheersverordening 15-73* Besluit ruimtelijke ordening 15-80 Cultuurhistorie, archeologie en landschappelijke waarden 15-80
StAB
3 / 2015
116
Register op onderwerp
Landbouw 15-81, 15-84* Lucht en geur 15-80 Milieueffectrapportage 15-81 Natuurbeschermingswet 1998 15-81 Overige 15-85 Parkeren 15-77 Recreatie 15-80 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 15-72*, 15-75, 15-76, 15-77, 15-78, 15-79, 15-82, 15-83, 15-85, 15-86 Wet geluidhinder 15-73* Wet milieubeheer en diverse besluiten 15-73*, 15-84* Woon- en leefklimaat 15-73*, 15-74*, 15-84*, 15-87* Wet ruimtelijke ordening Algemene wet bestuursrecht 15-73*, 15-77, 15-79, 15-80 Beheersverordening 15-73* Besluit ruimtelijke ordening 15-80 Cultuurhistorie, archeologie en landschappelijke waarden 15-80 Lucht en geur 15-80 Overige 15-85 Recreatie 15-80 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 15-72*, 15-75, 15-76, 15-77, 15-78, 15-79, 15-82, 15-83, 15-85, 15-86 Wet geluidhinder 15-73* Wet milieubeheer en diverse besluiten 15-73*, 15-84* Woon- en leefklimaat 15-73*, 15-74*, 15-84*, 15-87*
Schadevergoeding Planschade Anderszins verzekerd 15-90* Normaal maatschappelijk risico 15-88 Omvang waardevermindering onroerende zaak 15-90* Passieve risicoaanvaarding 15-89
StAB
3 / 2015
Register op artikel
117
Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.
Activiteitenbesluit artikel 2.17 15-62 artikel 2.17 lid 5 aanhef en onderdeel a 15-71 Activiteitenbesluit milieubeheer artikel 3.78 15-84* artikel 3.83 15-84* Awb artikel 1:2 lid 1 15-80 artikel 2 bijlage 2 15-80 artikel 4:20b lid 1 15-77 artikel 5:32 15-62, 15-69 artikel 8:1 15-80 artikel 8:6 15-80 artikel 8:69 lid 1 15-67 artikel 8:69a 15-73*, 15-79, 15-80 artikel 8:72 lid 3 15-60 artikel 8:72 lid 3 onder a 15-64* artikel 8:72 lid 6 15-69 artikel 8:81 15-63
Hinderwet (oud) artikel 27 lid 3 15-68* II Bor artikel 1 bijlage 15-72* artikel 1 lid 1 bijlage 15-86 artikel 4 bijlage 15-77 artikel 4 aanhef en lid 1 aanhef en onder a bijlage 15-72* artikel 4 aanhef en onderdeel 3 bijlage 15-86 artikel 5 lid 1 bijlage 15-77 Mijnbouwwet artikel 34 en 36 15-63 Monw 1988 artikel 11 lid 2 onder a 15-78 NB-wet 1998 artikel 19d 15-68* artikel 19g 15-81 artikel 19j lid 3 15-81
Besluit omgevingsrecht artikel 2.4 lid 1 15-61*
Regeling geurhinder en veehouderij 15-65
Bor artikel 6.5 lid 1 en 3 15-82 artikel 6.5 lid 3 15-85
VwEU artikel 191 15-67
Bro artikel 3.1.6 15-85 artikel 3.1.6 lid 2 15-80 BW artikel 6:162 15-70 EVRM artikel 2 15-70 artikel 8 15-70 Geurverordening 2013 artikel 4 15-65 Grondwet artikel 21 15-70
VWEU artikel 191 15-70 Wabo artikel 2.1 lid 1 aanhef onder a en c 15-77 artikel 2.1 lid 1 aanhef onder f 15-79 artikel 2.1 lid 1 onder a 15-76 artikel 2.1 lid 1 onder c 15-66, 15-85 artikel 2.1 lid 1 onder e 15-59, 15-61* artikel 2.1 lid 1 onder f 15-76 artikel 2.2 lid 1 onder b 15-76 artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a 2° 15-72* artikel 2.12 lid 1 onderdeel a onder 2° 15-86 artikel 2.12 lid 1 onder a 2˚ 15-75 artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3° 15-64*, 15-82 artikel 2.14 lid 3 15-59 artikel 2.15 15-78, 15-79
StAB
3 / 2015
118
Register op artikel
artikel 2.23b 15-61* artikel 2.25 lid 1 15-83 artikel 3.9 lid 3 15-77 Wet bodembescherming artikel 13 15-66 Wgv artikel 7 lid 1 15-65 WMB artikel 5.19 lid 2 onder a 15-59 Wro artikel 6.1 15-88, 15-90* artikel 6.2 15-88 WRO artikel 49 15-89
StAB
3 / 2015
