Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
Roelofarendsveen, november 2006
1.
Inleiding
3
2.
Armoede, een relatief begrip
3
3.
Oorzaken van armoede
4
4.
Wie zijn arm?
4
5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
Gevolgen van armoede Sociale uitsluiting Verschuiving waarden en normen Tekort aan elementaire levensbehoeften Onvoldoende toegang tot voorzieningen Gezondheidssituatie Schulden Participeren
5
6 6
6.
Risico- en doelgroepen
6
7. 7.2 7.3 7.4
Rol van de overheid Gemeenten Wettelijke regelingen Autonoom beleid
7 8
8.
Armoedebeleid na de WWB
7
9.
Visie van de gemeente
8
10.
Gemeentelijk kader
8
11.
Financiën
9
Lijst met gebruikte afkortingen
10
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
2
1.
Inleiding
De laatste jaren heeft het onderwerp ´armoede´ een hogere prioriteit gekregen binnen de samenleving alsook op de (gemeentelijke) politieke agenda. Deze nota beoogt een kader te scheppen waarbinnen het bijzondere bijstands- en minimabeleid verder vorm gegeven kan worden. Wij beperken ons in dit document dan ook tot een beleid op hoofdlijnen waarbij wij, na vaststelling door uw raad, de in deze nota genoemde punten verder gaat uitwerken. Door voor deze werkwijze te kiezen hebben wij de mogelijkheid om u de uitvoering van het geformuleerde beleid en met name de gehanteerde bedragen op eenvoudige wijze aan te passen indien hieraan behoefte bestaat. Uw raad behoudt de eigen verantwoordelijkheid door jaarlijks de financiële kaders voor het armoedebeleid vast te stellen (bijzondere bijstand, minimabeleid en collectieve ziektekostenverzekering). 2.
Armoede, een relatief begrip
Vrijwel dagelijks bereiken ons in Nederland berichten en beelden over situaties in andere landen waardoor blijkt dat armoede in Nederland een relatief begrip is. Armoede is voor ons meer verbonden met landen in Afrika of landen die getroffen zijn door oorlogen of (natuur)rampen. De vraag is dan ook in welk perspectief we armoede in Nederland moeten positioneren. Ruim anderhalf miljoen mensen in ons land worden met een armoedesituatie geconfronteerd. Het aantal kinderen dat in die situatie verkeert, is de laatste jaren gestegen. In Nederland leven één op de acht kinderen (SCP 2003) in gezinnen met een inkomen op of onder de armoedegrens. Mensen vinden het erg moeilijk hun falen te delen met anderen en daarvoor hulp en ondersteuning te vragen. Schaamte blijkt nog steeds een essentiële risicofactor, waardoor mensen in armoedesituaties komen of blijven. Vanwege de verschillende oorzaken, omstandigheden en factoren bestaat er (helaas) ook niet één oplossing. Het gezicht van armoede zoals in andere landen kennen wij in Nederland niet. Maar hoe ziet armoede er in Nederland dan wel uit? In de publicatie Gemeentelijk Armoedebeleid (2005) van Stimulansz / SGBO staat de volgende omschrijving: Armoede is een complex verschijnsel met veelal samenhangende dimensies als inkomen, maatschappelijke participatie, opleidingsniveau, gezondheid, zelfredzaamheid, woon- en leefomgeving, waarin het toekomstperspectief een belangrijk onderscheiden kenmerk is. Dit vooral in situaties waarin nauwelijks uitzicht is op werk of verandering van leefsituatie. Armoede in deze brede betekenis is sociale uitsluiting. Armoede in smalle zin wordt beschouwd als een tekort aan financiële middelen. Met andere woorden: je bent niet alleen arm als je te weinig geld hebt, maar vooral ook als dat betekent dat je niet mee kunt doen in de maatschappij. Dat je in een sociaal isolement komt, dat je je kinderen niet aan allerlei dingen mee kunt laten doen, dat je je schaamt voor het feit dat je bijna niets hebt en dus maar liever thuis blijft en dat je ook niet meer ziet hoe je eruit kunt komen. Deze brede definitie gaat uit van een samenhang van dimensies. Wij onderschrijven deze definitie en hanteren deze als maatstaf voor het verder te formuleren beleid.
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
3
3.
Oorzaken van armoede.
De oorzaken waardoor mensen in de armoede geraken zijn heel divers. Meestal is er niet één oorzaak aan te wijzen. Vaak is het een opeenstapeling van gebeurtenissen, omstandigheden en het onvermogen om daar iets aan te doen. Daarnaast is het soms het ook niet willen, genoegen nemen met een uitkering en vinden dat anderen de problemen maar moeten oplossen, zelf geen initiatief hierin nemen. 4.
Wie zijn arm?
De factoren die het risico vergroten om in armoedesituaties terecht te komen zijn talrijk. De Denktank Armoede (2004) spreekt in hun landelijk onderzoek over zes vormen van armoede. 1.
De harde kern Enkele duizenden gezinnen in Nederland leven al gedurende meerdere generaties in armoede. Deze groep omvat op de eerste plaats de zogenaamde “autochtone generatiearmen”, maar in toenemende mate gaan ook allochtone gezinnen tot deze groep behoren. Vaak doet zich hier een combinatie van factoren voor: lage opleiding, slechte gezondheid (zowel lichamelijk als geestelijk) en continue schuldenproblematiek.
2.
Langdurige uitkeringsafhankelijkheid Deze groep omvat vooral eenoudergezinnen en/of tienermoeders met een WWBuitkering. Als deze situatie langer dan drie jaar duurt, wordt de binding met de maatschappij in tal van opzichten problematisch. Er is sprake van een aantal factoren die elkaar verstrekt, er ontstaat een negatieve spiraal: geen arbeidsparticipatie, weinig geld om mee te doen in termen van sociale contacten, opleiding, vrijetijdsbesteding etc..
3.
Werkende armen, hard werken voor weinig geld Meer dan de helft van de alleenstaande ouders heeft wel betaald werk, maar dit is vaak niet van voldoende omvang om mee rond te komen. Tot de groep stille armen behoren ook agrarische gezinnen en kleine middenstanders; zelfs als hun inkomens feitelijk onder de armoedegrens liggen, doen zij toch vaak geen beroep op inkomensondersteunende maatregelen vanwege het taboe op armoede.
4.
De nieuwe armen Een groeiende groep gezinnen krijgt te maken met een plotseling sterk veranderde financiële situatie, bijvoorbeeld door werkloosheid, faillissement of echtscheiding. Deze gezinnen hebben vaak problemen met budgettering en slagen er niet in hun uitgavenpatroon aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Daardoor ontstaat schulden en wordt armoede structureel.
5.
Frictiearmen: tijdelijke armoede Frictiearmoede doet zich voor als er sprake is van tijdelijke armoede. Veelal kunnen gezinnen hier wel mee omgaan, als het tenminste niet te lang duurt en ze voldoende reserves hebben.
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
4
6.
Psychologische armoede: het gevoel niet mee te kunnen doen Tenslotte kan er nog een groep gezinnen worden genoemd die in feite – volgens de normen van het Centraal Planbureau – niet arm is, maar zich wel arm voelt. Deze gezinnen vergelijken hun eigen consumptiepatroon met dat war in de media als normale of zelfs onmisbare consumptie wordt gezien: merkkleding, hebbedingetjes, vakanties etc.. Het gevoel van ouders dan zij hun kinderen niet genoeg kunnen geven, kan aanzetten tot riskant financieel gedrag, zoals teveel lenen, wat weer leidt tot feitelijke armoede.
5.
Gevolgen van armoede
Een gevolg van armoede is dat mensen te maken kunnen krijgen met sociale uitsluiting. Dit betekent dat mensen niet kunnen deelnemen aan minimaal aanvaardbare levenspatronen. Er zijn echter meerdere oorzaken die kunnen leiden tot sociale uitsluiting zoals een chronische ziekte of handicap, het slecht beheersen van de Nederlandse taal en het ontbreken van vaardigheden op het gebied van de informatieen communicatietechnologie. 5.1 Sociale uitsluiting Sociale uitsluiting kent verschillende verschijningsvormen: er kan sprake zijn van onvoldoende sociale participatie: een gevolg van armoede is dat mensen in een maatschappelijk en/of sociaal isolement terecht kunnen komen. Deelname aan allerlei activiteiten in de samenleving wordt vanuit financieel oogpunt onmogelijk. 5.2 Verschuiving waarden en normen Daarnaast kunnen door het ontbreken van de mogelijkheid om actief te participeren, verschuivingen optreden in de naleving van waarden en normen die horen bij een actief sociaal burgerschap zoals misbruik van sociale zekerheidswetten, een geringe arbeidsethos of gedragingen met strafrechtelijke gevolgen (onvoldoende culturele en normatieve integratie). 5.3 Tekort elementaire levensbehoeften Een derde dimensie van sociale uitsluiting is het tekort aan elementaire levensbehoeften en materiële goederen, ook wel materiële en “life style” deprivatie genoemd. 5.4 Onvoldoende toegang tot voorzieningen Daarnaast kan sociale uitsluiting gezien worden als onvoldoende toegang tot voorzieningen waar iedereen recht op heeft. We kunnen daarbij onder andere denken aan de drempels die ontstaan bij de zakelijke dienstverlening, huisvesting, gezondheidszorg of rechtsbijstand. 5.5 Gezondheidssituatie Naast sociale uitsluiting kenmerkt armoede zich veelal door het gegeven dat het gezondheidsprofiel voor mensen met de laagste inkomens ongunstiger is dan voor mensen met een hoger inkomen. Dat geldt zowel voor de subjectief ervaren gezondheid als voor het werkelijk hebben van chronische aandoeningen. Armoede kan doorwerken in de gezondheid van kinderen. Door geldgebrek lopen kinderen op de basisschool gezondheidsrisico’s doordat zij bijvoorbeeld zonder ontbijt naar school gaan, niet over kleding beschikken die is afgestemd op de weersomstandigheden en niet kunnen deelnemen aan sportactiviteiten en
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
5
schooluitstapjes. Het ontbreken van deze mogelijkheden is van invloed op de motorische ontwikkeling en/of de maatschappelijke participatie van kinderen. 5.6 Schulden Tenslotte hebben mensen die in armoede leven ´vaak´ te kampen met geldgebrek. Om toch aan verschillende behoeften te kunnen voldoen worden schulden gemaakt ten gevolge van aangegane kredieten en leningen. Daardoor kunnen snel oplopende betalingsachterstanden optreden. 5.7 Participeren Op het moment dat mensen in armoedesituaties leven, bestaat het leven grotendeels uit overleven. Deelnemen aan de maatschappij is er vaak niet bij, hoe uitnodigend die ook probeert te zijn. Participeren kost geld, participeren vraagt geld, dus dat verdwijnt snel uit het huishoudbudget. Elementaire zaken als schoolreisjes, de aanschaf van een PC, lidmaatschap van de bibliotheek, sport en andere vrijetijdsbesteding zijn niet meer mogelijk. 6.
Risico- en doelgroepen
De volgende groepen lopen op basis van de vastgestelde definitie en de hierboven beschreven oorzaken en gevolgen van armoede, een verhoogd risico: • • • • • • 7.
Eenoudergezinnen; Huishoudens met een uitkering; Chronisch zieken en gehandicapten; Ouderen met een laag inkomen (al dan niet met een zorgbehoefte); Niet-westerse allochtonen; (kleine) zelfstandige ondernemers. Rol van de overheid
Armoede is zeker niet enkel een lokaal beleidsvraagstuk. De overheid is zich bewust van het feit dat ook op (inter)nationaal niveau een taak is weggelegd om armoede te bestrijden. De Europese Unie (EU) zet zich in voor de bestrijding van sociale uitsluiting en armoede. De EU heeft hierbij een doel gesteld dat in 2010 het aantal personen dat aan een risico van armoede bloot staat aanzienlijk te verminderen. Het Rijk heeft deze doelstelling uitgewerkt in het Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting (2003). De volgende doelstellingen worden hierin genoemd: 1. Verhogen van maatschappelijke participatie in de vorm van betaald werk of als arbeidsinschakeling niet mogelijk is, door middel van het verrichten van maatschappelijk zinvolle onbeloonde activiteiten. 2. Waarborgen zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien. 3. Bevorderen van de toegankelijkheid van voorzieningen op het gebied van huisvesting, onderwijs, zorg, rechtsbijstand, inburgering en maatschappelijke opvang. 4. Verbeteren van de positie van de meest kwetsbaren door het bieden van een geïntegreerd aanbod (maatwerk). 5. Stimuleren van een actieve inbreng van en een nauwe samenwerking tussen alle betrokkenen bij de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
6
7.2
Rol van gemeenten
De gemeenten beschikken voor de aanpak van armoede in principe over twee instrumenten. Allereerst de uitvoering van wettelijke regelingen en daarnaast autonoom beleid in de vorm van onder andere subsidieregelingen. 7.3
Wettelijke regelingen
In het kader van de WWB heeft de gemeente tot taak om mensen zonder werk richting arbeidsmarkt te leiden. Meer nog dan in het verleden wordt “ werk boven inkomen” gesteld en wordt het ontvangen van een uitkering als een tijdelijke oplossing gezien. Hoe de gemeente deze taak invult mag zij in grote mate zelf bepalen. De kaders waarbinnen de wet wordt uitgevoerd zijn in verschillende verordeningen aangegeven die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Op grond van de bijstandswetgeving kan de gemeente eveneens tegemoetkomingen verstrekken voor bijzondere noodzakelijke kosten. In het verlengde van de WWB kan de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) worden genoemd. Voor de zelfstandigen het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz). Daarnaast voert de gemeente de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) uit. Met ingang van 1 januari 2007 opgenomen in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Tot slot heeft de gemeente de verplichting om schuldhulpverlening te bieden aan personen die schulden hebben. Meestal zijn dit mensen met een laag inkomen. 7.4
Autonoom beleid
Naast het wettelijke beleid hebben gemeenten de mogelijkheid om aan mensen met een laag inkomen via maatwerk een individuele bijdrage te verstrekken (meestal minimabeleid of bijzondere bijstandsbeleid genoemd). Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) zijn gemeenten verantwoordelijk voor een breed aanbod van voorzieningen dat er op gericht is om sociale uitsluiting te voorkomen en tegen te gaan. Gedacht kan worden aan maatschappelijk werk, gezondheidsbeleid, preventief jeugdbeleid enz. 8.
Armoedebeleid na de WWB
Met de invoering van de WWB is het lokale armoedebeleid min of meer tot stilstand gekomen. Dit komt mede door het verbod op categoriale verstrekkingen. Daarnaast speelt de gelijktijdige landelijke halvering van de budgetten voor bijzondere bijstand hierin een belangrijke rol. Een groot aantal regelingen is afgeschaft (vergoeding abonnement, bonnenboekje e.d.) omdat deze categoriale verstrekkingen niet onder de WWB zijn toegestaan. De versobering van het beleid had vanuit het Rijk tot doel om de ´armoedeval´ tegen te gaan.
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
7
Het maatwerk principe van de bijzondere bijstand heeft ertoe geleid dat procedures bij de gemeente uitgebreider werden. Dit heeft niet alleen tot gevolg dat de uitvoering van regelingen complexer is geworden maar dat dit ook drempelverhogend werkt voor de doelgroep. In 2005 is het percentage dat is aangewezen op een uitkering op sociaal minimum gegroeid tot 10,5%. Daardoor is het beroep op schuldhulpverlening explosief gestegen en schieten de voedselbanken als paddenstoelen uit de grond. 9.
Visie van de gemeente
Gemeenten hebben de mogelijkheden en zorgplicht om de leefsituatie en het toekomstperspectief van kwetsbare burgers te verbeteren. Een gemeente die zorgt voor burgers in een achterstandssituatie werkt aan de versterking van de sociale infrastructuur. Onze visie is om zorg te dragen voor een goede sociale infrastructuur zodat wij een gemeente zijn waar inwoners graag wonen, werken en zich ontspannen, een gemeente waar niemand wordt uitgesloten. 10.
Gemeentelijk kader
De landelijke regelgeving rondom de WWB heeft er in eerste instantie toe geleid dat eerder sprake was van afbraak dan van opbouw. De invoering van de WWB in 2004 en verschillende andere ontwikkelingen maken het wenselijk dat het bestaande minimabeleid wordt herzien. Een bredere benadering van de armoedeproblematiek dan enkel en alleen in te gaan op inkomensondersteunende voorzieningen past hierin. Hoewel het huidige ´minimabeleid´ van de gemeente Alkemade in zijn algemeenheid acceptabel is, zijn wij van mening dat op verschillende onderdelen extra accenten kunnen worden gelegd. Een belangrijk item hierbij is het tegen gaan van het niet-gebruik van voorzieningen. Binnen het kader van het armoedebeleid heeft de gemeente verschillende instrumenten om maatwerk te kunnen leveren. Meer instrumenten zijn er niet. Het gemeentelijk beleidsinstrumentarium heeft betrekking op uitkeringen in de sfeer van: • • • • • •
Categoriale bijzondere bijstand voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen; Maatschappelijke participatie (Geld-Terug-Regeling); Collectieve zorgverzekering voor minima; Langdurigheidtoeslag; Individuele bijzondere bijstand Kwijtschelding gemeentelijke belastingen en heffingen.
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
8
Concreet adviseren wij als kader vast te stellen Wat
Hoe
Doelgroep
Preventie Communicatie Toegankelijkheid
budgetcursus diverse kanalen intermediaren (ouderenadviseur en professionele instellingen) vereenvoudiging van procedures en formulieren eenmalige gegevens uitvraag verruiming definitie minima
gehele bevolking gehele bevolking gehele bevolking
Prestatieindicator 2 keer per jaar 6 keer per jaar 1 keer per jaar
aanvragers voorzieningen
3 regelingen
aanvragers voorzieningen aanvragers voorzieningen
klanttevredenheid toename gebruikers met 10%
2006
Met bovenstaande kaders beogen wij onze inwoners met een minimuminkomen te bereiken. Specifieke doelgroepen hierbinnen zijn: ouderen, chronisch zieken, gehandicapten, alleenstaanden en gezinnen met minderjarige (schoolgaande) kinderen. Deze voornemens worden nader uitgewerkt in beleidsregels. 11.
Financiën
Voor de uitvoering van het armoedebeleid heeft uw raad middelen beschikbaar gesteld in de begroting 2007. Bijzondere bijstand Minimabeleid Collectieve verzekering Totaal
€ 72.500,00 € 19.000,00 € 35.000,00 € 126.500,00
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
9
Lijst met gebruikte afkortingen
WWB SCP SGBO EU Ioaw Ioaz Bbz Wvg Wmo
Wet Werk en Bijstand Sociaal en Cultureel Planbureau onderzoeksbureau op het gebied van bestuurs- en organisatievraagstukken. Europese Unie Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen Besluit bijstandsverlening zelfstandigen Wet voorzieningen gehandicapten Wet maatschappelijke ondersteuning
Kadernota Armoedebeleid gemeente Alkemade
10
