ONDERZOEK LOKAAL ARMOEDEBELEID GEMEENTE VEENDAM

ONDERZOEK LOKAAL ARMOEDEBELEID GEMEENTE VEENDAM

DE OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE

DE OMMELANDER REKENKAMER De Ommelander Rekenkamer is een personele unie waarin de voorzitter en de twee leden van de vier rekenkamercommissie van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam, Stadskanaal en Winschoten begin 2005 zijn benoemd door de vier betrokken gemeenteraden De Ommelander Rekenkamer bestaat uit Hans de Graaf (voorzitter), Jaap van Middelkoop (lid), Paul Vriends (lid) en Jan Dob (ambtelijk secretaris).

2


INLEIDING

1

INLEIDING

1.1 Aanleiding voor het onderzoek Voor de selectie van onderwerpen heeft de Ommelander rekenkamercommissie in haar notitie werkwijze enkele criteria opgenomen. Basis voor de selectie is in elk geval dat het om een onderwerp gaat dat (maatschappelijk en/of politiek-bestuurlijk) relevantie heeft en tevens enige materialiteit heeft. Voorts moet de rekenkamercommissie het idee hebben dat het onderzoek concrete aanknopingspunten kan bieden voor daadwerkelijke verbetering van de controlerende taak van de Raad. Voor twee van de gemeenten, de gemeenten Veendam en Stadskanaal, is besloten het armoedebeleid door te lichten. Als centrale onderzoeksvraag is daarbij geformuleerd: zijn de hiervoor ingezette structurele en incidentele financiële middelen doelmatig en doeltreffend aangewend? Als instrumenten van het armoedebeleid worden ook bijzondere bijstand, schuldhulpverlening het kwijtscheldingsbeleid gemeentelijke belastingen en de zogenaamde langdurigheidstoeslag in het onderzoek betrokken. De beide onderzoeken zijn uitgevoerd door CAB te Groningen. In haar rapportage van februari 2007 heeft CAB de conclusies en bevindingen weergegeven. In deze nota van aanbevelingen geven wij weer, wat naar onze mening, gelet op deze conclusies en bevindingen, de belangrijkste aanbevelingen zijn. 1.2 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Doeltreffendheid 1. Is ten behoeve van de beleidsbepaling een goede probleemanalyse gemaakt c.q. zijn de doelgroepen in beeld gebracht bij de besluitvorming (bijvoorbeeld mensen met 105 of 110% van het sociaal minimum)? 2. Zijn door de Raad concrete doelen benoemd inzake het armoedebeleid en worden deze doelen adequaat gemonitord? 3. Is in zicht welk deel van de (potentiële) doelgroep daadwerkelijk wordt bereikt met het armoedebeleid? 4. Vindt er een actieve benadering plaats van personen die wel tot de doelgroep behoren, maar geen gebruik maken van de aangeboden regelingen (bijvoorbeeld via huisbezoeken, spreekuren, publicaties e.d.)? 5. Welk effect heeft het gemeentelijk toeslagenbeleid gehad? 6. Op welke wijze wordt de Raad geïnformeerd over de uitvoering van het armoedebeleid en is deze informatievoorziening effectief te noemen? 7. Worden de ingezette instrumenten (individueel en in onderlinge samenhang) periodiek geëvalueerd? Doelmatigheid 8. Hoe verhouden de uitgaven voor armoedebeleid zich tot gemeenten met een vergelijkbare sociale structuur als de gemeenten Veendam en Stadskanaal? 9. Hoe verhouden de uitgaven voor armoedebeleid zich met het (fictieve) deel hiervoor in het gemeentefonds? 10. Hoe verhouden de uitvoeringskosten van de bijzondere bijstand zich met de omvang van de verstrekkingen? 11. Welke mogelijkheden bestaan er om de uitvoeringskosten voor met name de individuele bijstandsvoorzieningen (verder) te reduceren? 12. Is de regeling duurzame gebruiksgoederen effectief te achten gelet op de mate waarin hiervan gebruik wordt gemaakt? 13. Is het gemeentelijk handhavingsbeleid inzake het armoedebeleid als effectief te beschouwen? 1.3 Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door het Centrum voor Arbeid en Beleid (CAB) te Groningen. De Ommelander Rekenkamer is van mening dat de onderzoekers een bruikbaar rapport (in de bijlage opgenomen) hebben afgeleverd. Het geeft inzicht in de wijze waarop de gemeente het lokaal armoedebeleid invulling heeft gegeven en biedt voldoende basis voor enkele concrete verbeteringen. De onderzoekers hebben de vraagstelling uitgewerkt aan de hand van de volgende invalshoeken: participatie, gericht op een beoordeling of de gekozen instrumenten waarborgen dat participatie van de mensen met armoede gewaarborgd is; inkomensondersteuning, gericht op de vraag of de maatregelen inzake inkomensondersteuning als effectief zijn te beschouwen; lastenbeperking c.q. bevordering rondkomen aandacht voor uitvoering (doelmatigheid). ONDERZOEK LOKAAL ARMOEDEBELEID GEMEENTE VEENDAM

3

BELANGRIJKSTE CONCLUSIES

2


2.1 Inleiding In de volgende paragrafen hebben wij de belangrijkste conclusies opgenomen. 2.2 Doeltreffendheid van het beleid Doelgroepen niet volledig bekend Binnen de gemeente Veendam is de totale omvang van de doelgroep die aanspraak kan maken op het armoedebeleid niet geheel in beeld. De gemeente is op de hoogte van het aantal cliënten met een Wwb-uitkering, maar de omvang van andere doelgroepen, zoals AOW-ers, WW-ers, WAO-ers, werkenden met een laag inkomen, is niet geheel in beeld. Deze doelgroep maakt ongeveer 15% uit van het totaal aantal cliënten. De vraag is, of dit een probleem is. In de huidige setting is het beleid van de gemeente vooral curatief te noemen. Wil de gemeente toe naar een meer preventieve aanpak, dan kan het wel belemmerend zijn dat niet de gehele doelgroep in beeld is. Probleemanalyse Een probleemanalyse is in de gemeente Veendam nog niet uitgevoerd. Dat maakt het ook lastig om te beoordelen of de ingezette instrumenten (stimuleringsfonds, bijzondere bijstand, collectieve ziektekostenverzekering, schuldhulpverlening, kwijtschelding) daadwerkelijk bijdragen aan de vermindering van de lokale armoede. Goed beleid begint met een goede probleemanalyse; het uitvoeren hiervan heeft naar onze mening dan ook prioriteit. Met een goede probleemanalyse kan ook in beeld worden gebracht, of de huidige instrumenten nog voldoen, of dat wijziging, bijstelling, intensivering e.d. op onderdelen noodzakelijk is. Preventief of curatief? In de huidige situatie is het beleid van de gemeente vooral als herstelbeleid te typeren. Primair is dit een politieke keuze. De onderzoekers stellen vast, dat op onderdelen van het lokaal armoedebeleid, zoals de schuldhulpverlening, een meer preventieve aanpak wel te overwegen kan zijn. Achterliggend idee is dat schuldhulpverlening geen oplossing is voor armoede, maar meer moet worden gezien als een laatste vangnet. Een meer preventieve aanpak kan zorgen dat armoede al dan niet gedeeltelijk kan worden voorkomen, wat tot bijvoorbeeld minder huisuitzettingen zou kunnen leiden. Beleid weinig interactief De gemeente Veendam heeft summier contacten met particuliere initiatieven zoals de voedselbank, de Stichting Leergeld en kerken om het armoedeprobleem aan te pakken. Wel wordt in een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie samengewerkt met de Volkskredietbank Noord Oost Groningen en participeert de gemeente Veendam in de intergemeentelijke kredietbank Veendam-Stadskanaal. Naar onze mening is een samenwerking en afstemming met andere instellingen uit het maatschappelijk middenveld op het gebied van lokaal armoedebeleid zeker van belang. Geen armoedeval Het onderzoek toont aan, dat binnen de gemeente Veendam geen sprake is van een zogenaamde armoedeval. Dit houdt in dat het inkomen op jaarbasis niet zakt wanneer een persoon door te gaan werken geen aanspraak meer kan maken op bepaalde regelingen in het kader van het armoedebeleid. Het is positief, dat het armoedebeleid in de gemeente zodanig is vormgegeven, dat niet de verkeerde prikkels worden gegeven. Uitgaven van een gemiddeld niveau In vergelijking met enkele andere qua omvang en sociale structuur vergelijkbare gemeenten, blijkt dat de gemeente Veendam gemiddeld scoort, zowel ten aanzien van het aantal cliënten als de gemiddelde omvang per verstrekking.

4



2.3 Doelmatigheid van de uitvoering Hoge uitvoeringskosten De onderzoekers concluderen dat de gemeente Veendam relatief hoge uitvoeringslasten kent voor de uitvoering van de bijzondere bijstand. De uitvoeringslasten ad € 325.000 blijken zelfs hoger dan de uitgaven bijzondere bijstand (netto € 300.000). Duidelijk is, dat het individuele karakter van de bijzondere bijstand de uitvoeringslasten verhoogt. Met de in 2007 gecreëerde mogelijkheid om ook collectieve voorzieningen toe te kennen, kunnen de uitvoeringslasten verder beperkt worden. 2.4 Overige opmerkingen Informatievoorziening In het algemeen bestaat tevredenheid over de informatievoorziening aan de Raad, zij het dat deze erg cijfermatig en financieel van aard wordt gevonden. In de informatievoorziening zijn vooral procesindicatoren (doorlooptijden, aantallen en budgetten) opgenomen. Hierbij speelt tevens mee dat het beleid van de gemeente niet zodanig is vormgegeven, dat hier eenduidig de doelstellingen uit kunnen worden gehaald. Informatie die door raadsleden wordt gemist is: gegevens over de doelgroep, specifiek inzake de doelgroep die niet in de WWB zit; gegevens over niet-gebruik van voorliggende voorzieningen. Gegevens over doelgroepen die wel gebruik maken van de aangeboden voorzieningen zijn naar onze mening wel te leveren. Gegevens over doelgroepen die geen gebruik maken van voorliggende voorzieningen zijn in het algemeen minder eenvoudig beschikbaar. Geïnventariseerd moet dan worden, welke huishoudens een inkomensgrens kennen van 115% van de bijstandsnorm. Hier kan jaarlijks een onderzoek naar worden gedaan.


5

UITGANSPUNTEN ONDERZOEKSPROGRAMA 2007

3

UITGANGSPUNTEN ONDERZOEKPROGRAMMA 2007

Over het algemeen fungeert het proces rondom het lokaal armoedebeleid naar onze mening goed. Wel zijn verbeteringen mogelijk. Op grond van ons onderzoek geven wij de Raad van de gemeente Veendam in overweging het College het volgende op te dragen: 1)

2)

3)

4) 5)

4

6

Ga na, of het huidige herstelbeleid gecontinueerd moet worden of dat een meer preventief beleid wenselijk zou kunnen zijn. Op onderdelen, zoals de schuldhulpverlening, lijkt dit op voorhand zeker te overwegen. Nagegaan moet dan worden welke maatregelen de gemeente kan nemen armoede te voorkomen, alsmede om armoede nog tijdiger te signaleren. Zo kunnen met woningcorporaties, energiemaatschappijen en/of hulpverleningsinstellingen afspraken worden gemaakt over een tijdige informatie-uitwisseling bij betalingsachterstanden. Ook kan een gegevensuitwisseling met de Belastingdienst worden uitgewerkt; Inventariseer de huidige problematiek. Waaruit bestaat de doelgroep die van een inkomen tot 115% van de bijstandsnorm rond moet komen? Hoe kunnen deze het meest effectief bereikt worden? Welke instrumenten kunnen ingezet worden om de situatie voor specifieke doelgroepen te verbeteren? Een uitwerking van deze vragen kan meer richting geven aan het lokaal armoedebeleid; Samenhangend met het onder 1 gestelde, moet meer gestreefd worden naar een ketenbenadering. Zeker als gekozen zou worden voor een meer preventief beleid is een ketenbenadering met partners als woningcorporaties, kerken, voedselbank e.d. een goede mogelijkheid om de doelgroep nog beter van dienst te kunnen zijn; Voorstellen te formuleren om de uitvoeringskosten van de bijzondere bijstand te beperken. Met de door het Ministerie van SZW geboden mogelijkheid ingaande dit jaar weer categoriale voorzieningen aan te bieden kan een belangrijks stap hierin worden gezet; De informatievoorziening verder uit te bouwen met kenmerken van doelgroepen, waaronder diegenen die wel tot de doelgroep behoren, maar geen gebruik maken van voorliggende voorzieningen. Tenminste één maal per jaar moet dergelijke informatie aan de Raad verstrekt worden.

TOT SLOT

Samenvattend is ons oordeel dat het lokaal armoedebeleid adequaat is vormgegeven, maar wel erg gericht is op herstellen en minder op preventie. In het onderzoek staan in dat kader diverse aanbevelingen, die vooral betrekking hebben op het op het in beeld brengen van de doelgroepen en de huidige problemen, en daar vervolgens een meer preventieve benadering voor te maken. Ook op het gebied van efficiency (doelmatigheid) is mogelijk nog winst te behalen, als de huidige individuele verstrekkingen gedeeltelijk worden vervangen door meer categoriale voorzieningen.


Armoedebeleid in Veendam

In opdracht van de Ommelander Rekenkamer

februari 2007

ing. Marcel Moes drs. Eelco Westerhof Bert Schudde

Centrum voor Arbeid en Beleid Martinikerkhof 30 9712 JH Groningen 050 - 3115113 [email protected] www.cabgroningen.nl

Inhoudsopgave INLEIDING ...............................................................................................................................3 LEESWIJZER..............................................................................................................................3 2.

VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK ......................................................................4 2.1. INTERPRETATIE VAN DE ONDERZOEKSVRAAG ........................................................................4

3.

ARMOEDE EN ARMOEDEBELEID .....................................................................................6 3.1. DEFINITIE VAN ARMOEDE ...................................................................................................6 3.2. INSTRUMENTEN VOOR ARMOEDEBELEID ...............................................................................7 3.3 GEMEENTELIJKE INVLOED ..................................................................................................11

4.

UITVOERINGSPRAKTIJK BINNEN DE GEMEENTE.........................................................12 4.1. DOELGROEPEN VOOR ARMOEDEBELEID .............................................................................12 4.2. INSTRUMENTEN VOOR ARMOEDEBELEID .............................................................................12 4.3 GEMEENTELIJKE UITVOERING .............................................................................................16 4.4. DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD .......................................................................................16 4.5 EFFECTIVITEIT VAN HET ARMOEDEBELEID .............................................................................17

5.

KETENPARTNERS EN EXTERNE PARTIJEN......................................................................19 5.1. VOEDSELBANK ................................................................................................................19 5.2. KERKEN..........................................................................................................................20 5.3. KREDIETBANKEN .............................................................................................................20

6

BENCHMARK .................................................................................................................22

7.

CONCLUSIES..................................................................................................................24 7.1 ALGEMENE CONCLUSIE .....................................................................................................24 7.2 BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN VAN DE OMMELANDER REKENKAMER ..........25

BIJLAGEN ...............................................................................................................................29 METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING .......................................................................29

Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

2

Inleiding Volgens het Sociaal Cultureel Planbureau is het aantal huishoudens met een laag inkomen sinds 2002 gegroeid met bijna 9%. Daar komt bij dat er steeds meer huishoudens aangeven moeilijk rond te kunnen komen en ook het aantal huishouden met schulden neemt steeds meer toe1. En hoewel er voor 2006 een daling verwacht wordt blijft er een groep van ongeveer 10% van de Nederlandse huishoudens over met een laag inkomen. Voor de minima in Nederland zijn er tal van voorzieningen en regelingen in het leven geroepen door de overheid en gemeenten. Ook het particulier initiatief springt in op de groeiende groep van minima. Zo zijn de afgelopen jaren er steeds meer voedselbanken ontstaan. De Ommelander Rekenkamer heeft een onderzoek laten uitvoeren naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het Armoedebeleid in de gemeenten Veendam en Stadskanaal. De rekenkamer geeft hierbij aan dat de beide gemeenten zich in de onderste regionen bevinden van de inkomensrangschikking en van oudsher een zwakke sociale structuur hebben. Het onderzoek naar de doelmatig- en doeltreffendheid van het armoedebeleid is uitgevoerd door het Centrum voor Arbeid en Beleid (CAB) uit Groningen. Het CAB heeft de resultaten verwerkt in een rapportage en hierbij nauw samengewerkt met de Ommelander Rekenkamer. In dit rapport zal ingegaan worden op de gemeente Veendam. Leeswijzer Het rapport is opgedeeld in vier delen. Het eerste deel van het rapport geeft een overzicht van de vraagstelling van het onderzoek en de daarbij behorende deelvragen (hoofdstuk 2). Het tweede gedeelte van het rapport schetst een beeld van het onderwerp. Hoofdstuk 3 gaat in op de definitie van armoede, instrumenten die ingezet kunnen worden en de relaties die dit heeft met ander gemeentelijk beleid. Wanneer u goed op de hoogte bent van het onderwerp dan kunt u dit hoofdstuk overslaan. In het derde deel van het rapport wordt ingegaan op het armoedebeleid van de gemeente. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de formulering van het beleid in de politieke context van de gemeente en de uitvoering van dit beleid binnen de gemeentelijke organisatie (hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op externe partijen die betrokken zijn bij het armoedebeleid of de bestrijding van armoede. Tot slot wordt in het laatste deel van het rapport een overzicht gegeven van het armoedebeleid zoals dit in vergelijkbare gemeenten wordt gevoerd (hoofdstuk 6) en worden in de conclusie de vraagstelling en deelvragen beantwoord (hoofdstuk7 ). De methodologische verantwoording is in de bijlage opgenomen.

1 SCP (2006) Armoedemonitor 2005, Den Haag


3

2.

Vraagstelling van het onderzoek De Ommelander Rekenkamer heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Zijn de voor het armoedebeleid ingezette structurele en incidentele financiële middelen doelmatig en doeltreffend ingezet? Deze centrale onderzoeksvraag is door de Ommelander Rekenkamer in deelvragen uitgesplitst rond een tweetal invalshoeken (doeltreffendheid en doelmatigheid): Doeltreffendheid: a) Is ten behoeve van de beleidsbepaling een goede probleemanalyse gemaakt c.q. zijn de doelgroepen in beeld gebracht bij de besluitvorming (bijvoorbeeld mensen met 105 of 110% van het sociaal minimum)? b) Zijn door de Raad concrete doelen benoemd inzake het armoedebeleid en worden deze doelen adequaat gemonitord? c) Is inzichtelijk welk deel van de (potentiële) doelgroep daadwerkelijk wordt bereikt met het armoedebeleid? d) Vindt er een actieve benadering plaats van personen die wel tot de doelgroep behoren, maar geen gebruik maken van de aangeboden regeling (bijvoorbeeld via huisbezoeken, spreekuren, publicaties e.d.)? e) Welk effect heeft het toeslagenbeleid gehad? f) Op welke wijze wordt de Raad geïnformeerd over de uitvoering van het armoedebeleid en is deze informatievoorziening effectief te noemen? g) Worden de ingezette instrumenten (individueel en in onderlinge samenhang) periodiek geëvalueerd? Doelmatigheid a) Hoe verhouden de uitgaven voor armoedebeleid zich tot gemeenten met een vergelijkbare sociale structuur als Veendam? b) Hoe verhouden de uitgaven voor armoedebeleid zich met het fictieve deel hiervoor in het gemeentefonds? c) Hoe verhouden de uitvoeringskosten van de bijzondere bijstand zich met de omvang van de verstrekking? d) Welke mogelijkheden bestaan er om de uitvoeringskosten voor met name de individuele bijstandsvoorzieningen (verder) te reduceren? e) Is de regeling duurzame gebruiksgoederen effectief te achten gelet op de mate waarin hiervan gebruik wordt gemaakt? f) Is het gemeentelijke handhavingsbeleid inzake het armoedebeleid als effectief te beschouwen?

2.1. Interpretatie van de onderzoeksvraag Armoede wordt binnen de Europese Unie gedefinieerd als een situatie waarin middelen (materieel, cultureel en sociaal) voor mensen zo beperkt zijn, dat zij zijn uitgesloten van deelname aan het minimaal aanvaardbare levenspatroon dat in de lidstaat gangbaar is. Hierin komt zowel de financiële als de sociale dimensie aan de orde. Men spreekt in dit verband van ‘stille armoede’ of ‘armoede’ respectievelijk ‘sociale uitsluiting’.


4

Sociale uitsluiting wordt omschreven als een vernauwing van de sociale leefwereld, een eenzijdig relatienetwerk, het voortdurend hanteren van zogenaamde overlevingsstrategieen en het ontbreken van toekomstperspectief. Aan het relatieve begrip armoede is door het Centraal Bureau voor de Statistiek geen absolute uitwerking gegeven. Wel bestaat een absolute armoedegrens die is gerelateerd aan de beleidsmatig vastgestelde inkomensgrenzen (de bijstand). Armoede kent vaak een groot aantal oorzaken en wordt getypeerd als een complex en veelzijdig probleem met een multidimensionaal karakter. Factoren die een rol spelen2 zijn werkloosheid, langdurige afhankelijkheid van een uitkering, sterke toename van vaste lasten, ingewikkeldheid van regelingen en beperkte sociale vaardigheden van mensen. De kans op armoede houdt verband met de persoon zelf, met de gezinssituatie, de groep waartoe men behoort en de arbeidsmarkt. Om armoede te bestrijden nemen het Rijk en gemeenten vaak beleidsmaatregelen die zijn gericht op vier speerpunten: 1. bevordering van participatie (via bijvoorbeeld stimuleringsfondsen en stadspassen); 2. inkomensondersteuning (via bijvoorbeeld het toeslagenbeleid); 3. beperking van vaste lasten en bevordering van rondkomen (via bijvoorbeeld het kwijtschelden van gemeentelijke belastingen); 4. aandacht voor de uitvoering (bijvoorbeeld het terugdringen van niet-gebruik van voorzieningen). Beleidsdoelen van het gemeentelijk armoedebeleid zijn vaak gekoppeld aan een of meerdere van deze speerpunten. Wanneer deze speerpunten als uitgangspunt voor het onderzoek worden genomen kunnen we de centrale vraagstelling en de deelvragen beantwoorden aan de hand van het volgende onderzoeksmodel: Instrumenten en processen Participatie Inkomensondersteuning Effectiviteit

aanvullende onderzoeksvragen

onderzoeksvraag 1e, 2e + aanvullende vragen

Efficiency


onderzoeksvraag 1e + aanvullende vragen

Beperking vaste lasten / bevorderen rondkomen onderzoeksvraag 2e + aanvullende vragen

Aandacht uitvoering

voor


onderzoeksvraag 2a, 2b, 2c, 2d

onderzoeksvraag 1a, 1b, 1c, 1e, 1f, 1g, 2f

De instrumenten (stimuleringsfonds, bijzondere bijstand, kwijtschelding, etc.) en processen (menskracht, informatievoorziening, sturing, etc.) in het kader van het armoedebeleid worden gekoppeld aan de speerpunten van het armoedebeleid. Elk van deze onderwerpen wordt beoordeeld op effectiviteit en efficiency. Gezamenlijk geven ze een beeld van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het totale armoedebeleid en een beeld van het beleid per speerpunt. 2 Armoedemonitor 2005, SCP, november 2005


5

3.

Armoede en armoedebeleid In dit hoofdstuk zullen we ingaan op wat er in Nederland onder armoede verstaan wordt, welke groepen er vaak mee te maken krijgen en wat er aan te doen is. Hierbij zullen we ingaan op instrumenten ter bestrijding van armoede zowel gericht op het oplossen als op preventie.

3.1. Definitie van armoede Armoede is een breed begrip. Veel mensen denken bij armoede aan derde wereld landen waar mensen sterven van de honger. Toch word er ook in Nederland over armoede gesproken. De vraag hierbij is: wat is armoede en waar vindt het plaats? Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) brengen sinds 1997 jaarlijks de armoede-monitor uit. In deze monitor worden twee armoedegrenzen gebruikt: 1. De lage-inkomensgrens: huishoudens met een inkomen tot 125% van het sociaal minimum3. 2. De beleidsmatige grens: huishoudens met een inkomen tot 105% van het sociaal minumum. Het gaat hierbij om een vrij technische benadering van armoede waarbij alleen gekeken wordt naar de inkomsten van personen en huishoudens. In de publicatie gemeentelijk armoedebeleid4 wordt een bredere definitie gehanteerd: Armoede is een complex verschijnsel met veelal samenhangende dimensies als inkomen, maatschappelijk participatie, opleidingsniveau, gezondheid, zelfredzaamheid, woon- en leefomgeving, waarin het toekomstperspectief een belangrijk onderscheidend kenmerk is. Dit vooral in situaties waar nauwelijks uitzicht is op werk of verandering van leefsituatie. Armoede in deze brede betekenis is sociale uitsluiting. Armoede in smalle zin wordt beschouwd als een tekort aan financiële middelen. Bij deze definitie neemt men naast het inkomen dus meer indicatoren mee. De denktank Armoedebestrijding5 geeft aan dat armoede niet gerelateerd kan worden aan een grens bij een bepaald inkomen waarbij men met een aantal euro’s meer niet arm meer is. Zij geeft aan dat armoede gezien moet worden als een participatieprobleem. Hierbij ligt de nadruk er op dat iedereen mee moet kunnen doen ongeacht de financiële situatie. Op basis hiervan heeft de denktank een aantal vormen van armoede beschreven. 1. De harde kern. Enkele duizenden gezinnen leven al een langere periode, vaak meerdere generaties, in armoede. Vaak doet zich hier een combinatie van factoren voor: lage opleiding, slechte gezondheid (geestelijk en lichamelijk) en een continue schuldenproblematiek. 3 Het sociaal minimum is het wettelijke bestaansminimum zoals wettelijk vastgelegd. In de bijlage zijn de bedragen opgenomen. 4 SGBO /StimulanSZ (2005) Gemeentelijk armoedebeleid, Den Haag 5 Denktank armoedebestrijding (2004) Doen en meedoen, Utrecht Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

6

2. Langdurige uitkeringsafhankelijkheid. Deze groep bevat vooral eenoudergezinnen met een Wwb-uitkering en gezinnen die al langere tijd van een minimale WAOuitkering moeten rondkomen. In beide groepen zijn allochtone gezinnen sterk vertegenwoordigd. Als deze situatie langer dan drie jaar duurt, wordt de binding met de maatschappij in tal van opzichten problematisch. Er is sprake van een aantal factoren dat elkaar versterkt, er ontstaat een negatieve spiraal: geen arbeidsparticipatie en weinig geld om op een andere manier “mee te doen”. 3. Werkende armen. Meer dan de helft van de alleenstaande ouders heeft wel betaald werk, maar dit is vaak niet van voldoende omvang of niveau om meer te verdienen dan een uitkering. Tot deze groep behoren echter ook grote groepen agrarische gezinnen en kleine middenstanders: zelfs als hun inkomen feitelijk onder de armoedegrens ligt, doen zij vaak geen beroep op voorliggende voorzieningen vanwege het taboe op armoede. 4. De nieuwe armen. Een groeiende groep gezinnen krijgt te maken met een plotseling sterk veranderende financiële situatie, bijvoorbeeld door werkloosheid, faillissement of echtscheiding. Deze gezinnen hebben vaak problemen om het uitgavenpatroon aan te passen aan de nieuwe situatie. Daardoor kunnen schulden en structurele armoede ontstaan. 5. Frictie armen. Frictiearmoede doet zich voor als er sprake is van tijdelijke armoede. Veelal kunnen gezinnen hier wel mee omgaan, als het tenminste niet te lang duurt en ze voldoende reserves hebben. 6. Psychologische armoede. Deze groep is volgens de landelijke normen niet arm, maar voelt zich wel arm. Deze gezinnen vergelijken het eigen consumptiepatroon met datgene dat in de media in toenemende mate als normale of zelfs onmisbare consumptie wordt gezien, bijvoorbeeld merkkleding, hebbedingen en vakanties. Het gevoel minder te besteden te hebben kan aanzetten tot riskant financieel gedrag zoals te veel lenen, wat weer kan leiden tot feitelijke armoede. Binnen de gemeente Veendam is op dit moment geen indeling van doelgroepen of een doelgroepgericht armoedebeleid. In de gemeente kan iedere inwoner met een inkomen tot 115% van de bijstandsnorm aanspraak maken op de regelingen in het armoedebeleid. Dit geldt overigens alleen voor de niet aan een uitkering verbonden regelingen. 3.2. Instrumenten voor armoedebeleid Er is een breed scala aan instrumenten dat ingezet kan worden in het kader van armoedebeleid. In dit hoofdstuk zullen wij deze instrumenten beschrijven, hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de instrumenten die onderdeel uitmaken van de Wet werk en bijstand en de overige instrumenten. Wet werk en bijstand In 2004 is de Wet werk en bijstand ingevoerd. Met de invoering van deze wet is het voor gemeenten onmogelijk gemaakt om categoriale regelingen uit te voeren met betrekking tot inkomensondersteuning. Wel zijn er binnen de Wwb enkele mogelijkheden om armoede tegen te gaan, te weten:


7

Langdurigheidstoeslag Indien een uitkeringsgerechtigde langer dan 5 jaar leeft van een uitkering of inkomen ter hoogte van een bijstandsuitkering en geen perspectief heeft op betaald werk dan heeft men recht op langdurigheidstoeslag. De hoogte van de toeslag is in de onderstaande tabel weergegeven. Tabel: Langdurigheidstoeslag per jaar Doelgroep Gehuwden Alleenstaande ouders Alleenstaanden

langdurigheidstoeslag € 473,€ 425,€ 331,-

Bijzondere bijstand Bijzondere bijstand kan aangevraagd worden voor extra kosten die door bijzondere omstandigheden gemaakt moeten worden en die men niet kan betalen van de uitkering of het loon. Bijzondere bijstand kan variëren van een vergoeding voor de kosten van een bril tot een babyuitzet of woninginrichting. Daarbij kan ook gedacht worden aan extra stookkosten (bijvoorbeeld bij reuma) of aan de kosten voor schoolzwemmen. De kosten moeten wel echt noodzakelijk zijn en het moet duidelijk zijn dat er geen beroep gedaan kan worden op een voorliggende voorziening, zoals de (aanvullende) ziektekostenverzekering of de Wvg (Wet voorzieningengehandicapten). Als er onverwachte hoge kosten zijn die men normaal gesproken zelf van de uitkering of het loon moet betalen, maar waarvoor men (op dat moment) geen geld heeft, kan men soms bijzondere bijstand in de vorm van een lening krijgen. Uitgangspunt bij de verlening van bijzondere bijstand is dat alleen de meest eenvoudige maar afdoende voorziening voor bijzondere bijstand in aanmerking komt. Bijzondere Bijstand moet meestal aangevraagd worden voordat de kosten gemaakt zijn. Het budget voor de bijzondere bijstand is onderdeel van het gemeentefonds. In dit fonds is een bedrag aangemerkt als bijzonder bijstand. Dit wordt het zogenaamde “fictieve budget” genoemd. Gemeenten kunnen zelf kiezen welk deel van dit bedrag men daadwerkelijk reserveert voor de bijzondere bijstand. Overige instrumenten Kwijtschelding Gemeenten hebben de mogelijkheid om een bepaalde groep inwoners een kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen en heffingen te geven. Hiervoor wordt over het algemeen een inkomensgrens vastgesteld. Voor alle aanvragen voor kwijtschelding wordt een inkomens- en vermogentoets uitgevoerd om te verifiëren of men daadwerkelijk aan de eisen voldoet. Huurtoeslag Huishoudens die in een huurwoning wonen hebben tot een bepaalde inkomensgrens recht op huurtoeslag om hen zo tegemoet te komen in de huurkosten. Om in aanmerking te komen voor huurtoeslag moet men 18 jaar of ouder zijn (of minderjarig en gehuwd), de Nederlandse nationaliteit of een verblijfsvergunning hebben, een huur betalen tussen de €


8

189,14 en € 604,706 en onder een bepaalden inkomensgrens zitten (zie onderstaande tabel). Tabel: inkomensgrenzen voor huurtoeslag. Doelgroep Woont alleen en jonger dan 65 jaar Heeft medebewoners en jonger dan 65 jaar Woont alleen en 65 jaar of ouder Heeft medebewoners en 65 jaar of ouder

Inkomensgrens € 20.000,€ 27.175,€ 17.950,€ 23.825,-

De huurtoeslag is inkomensafhankelijk en kent een maximum van € 222,- per maand. Zorgtoeslag Sinds die invoering van het nieuwe zorgstelsel in 2005 is de zorgtoeslag ingevoerd als een tegemoetkoming in de gestegen kosten voor de zorgverzekering. De zorgtoeslag is inkomensafhankelijk. Om in aanmerking te komen voor zorgtoeslag moet men 18 jaar of ouder zijn, een zorgverzekering hebben en onder een bepaalde inkomensgrens zitten (zie onderstaande tabel). Tabel. Inkomensgrenzen zorgtoeslag Doelgroep Zonder toeslagpartner Met toeslagpartner (gezamenlijk bedrag)

Inkomensgrens € 25.068,€ 40.120,-

De zorgtoeslag is inkomensafhankelijk en kent een maximum van € 33 per maand voor alleenstaanden en € 96,- voor (gehuwd) samenwonenden. Collectieve ziektekostenverzekering Gemeenten kunnen voor hun uitkeringsgerechtigden en minima een collectieve ziektekostenverzekering afsluiten. Door een collectieve ziektekostenverzekering af te sluiten kunnen de deelnemers een korting krijgen op hun premie. Gemeenten kunnen zelf een contract afsluiten met een zorgverzekeraar en daarbij een inkomensgrens afspreken. Stimuleringsfonds Gemeenten kunnen een fonds instellen waarvan inwoners tot een bepaalde inkomensgrens gebruik kunnen maken. Uit een dergelijk fonds kunnen gemeenten voor uitkeringsgerechtigden en minima een vergoeding voor sport- of culturele activiteiten verlenen. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld een lidmaatschap van een sportvereniging of een bezoek aan theater, bioscoop of zwembad. De hoogte van de uitkering uit het stimuleringsfonds verschilt per gemeente. Eenmalige uitkering Het is voor gemeenten mogelijk om de uitkeringsgerechtigde een eenmalige uitkering toe te kennen. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een dertiende maand.

6

kan afwijken voor jongeren onder de 23 jaar


9

Categoriale bijstand voor zieken, ouderen of gehandicapten Waar het in de Wwb uitgesloten is om categoriale regelingen te treffen voor bijstandgerechtigden, wordt er een uitzondering gemaakt voor de groep zieken, ouderen en gehandicapten. Vanuit het rijk zijn hiervoor middelen beschikbaar gesteld. Schuldhulpverlening In geval van problematische schulden kan de gemeente ondersteuning bieden, door middel van schuldhulpverlening. Hierbij helpt de gemeente of een door de gemeente bepaalde instelling huishoudens met het in kaart brengen van de financiële situatie en het oplossen van schulden. Wanneer het ook met hulp huishoudens niet lukt om schulden op te lossen kan een huishouden beroep doen op de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Hierbij moet er een gerechtelijk besluit volgen dat iemand niet in staat is zijn of haar schulden af te betalen. De rechtbank bepaalt dan een periode waarin een deel van het inkomen van de persoon wordt gebruikt voor aflossing (gemiddeld 3 jaar). Schuldeisers moeten hiermee akkoord gaan. Houdt een persoon zich tijdens de periode aan alle afspraken dan worden na de periode alle restantschulden kwijtgescholden. Inkomsten vrijwilligers Gemeenten mogen de inkomsten die personen krijgen uit vrijwilligerswerk vrijlaten. Hiermee wordt bedoeld dat deze inkomsten niet afgetrokken worden van de uitkering.


10

3.3 Gemeentelijke invloed Slechts een deel van de inkomensondersteunende maatregelen is door de gemeente zelf te bepalen. Het gaat hier om de kwijtschelding van belastingen en het participatiefonds. In de onderstaande figuur is voor drie verschillende doelgroepen het maximale uitkeringsbedrag per jaar (inclusief toeslagen) weergegeven voor de gemeente Veendam. Uit de figuur blijkt dat de gemeente op dit moment slechts invloed heeft op 5% van het inkomensbeleid voor de doelgroep. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat de bijzondere bijstand buiten beschouwing is gelaten omdat deze individueel moet worden toegekend. Grafiek. Opbouw maximaal inkomen uitkeringsgerechtigden naar groep. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Alleenstaande

Alleenstaande ouder

(gehuw d) samenw onend

bijstandsuitkering

langdurigheidstoeslag

huurtoeslag

zorgtoeslag

collectieve ziektekostenverzekering

stimuleringsfonds

kw ijtschelding


11

4.

Uitvoeringspraktijk binnen de gemeente

4.1. Doelgroepen voor armoedebeleid De gemeente Veendam heeft als doelgroep voor de meeste instrumenten die zij hanteert in het armoedebeleid huishoudens met een inkomen tot 115% van de bijstandsnorm aangewezen. Deze doelgroep is zeer divers, en loopt van inwoners met een uitkering tot inwoners met een minimum inkomen. In veel beschrijvingen van risicogroepen, onder andere die van het Sociaal Cultureel Planbureau, wordt vooral gewezen op huishoudens met een uitkering, ouderen met alleen een AOW, personen met een WSW- dienstverband en de zogenaamde ZZP’ers (zelfstandigen zonder personeel) onder deze laatste groep vallen ook agrariërs. In de onderstaande tabel is een overzicht gegeven van een deel van deze risicogroep afgezet tegen de totale bevolking van de gemeente Veendam. Tabel: Inwoner aantal en omvang van de risicogroepen in de gemeente Veendam, 2005 Risicogroep Veendam Aantal inwoners Arbeidsongeschikten Aantal personen met WW Doorstroom WW naar WWB Bijstandsgerechtigden tot 65 jaar Bijstandsgerechtigden van 65 jr en ouder Zelfstandigen zonder personeel Personen met AOW Aantal WSW-ers Aantal huishoudens met een laag inkomen Bron: CBS, UWV, Min SZW, SVB

28.184 1.965 781 63 745 25 566 4.638 402 4.500

Binnen de gemeente Veendam is de totale omvang van de doelgroep die aanspraak kan maken op het armoedebeleid niet geheel in beeld. De gemeente is op de hoogte van het aantal cliënten met een Wwb-uitkering, maar omvang van de overige doelgroep is onbekend. 4.2. Instrumenten voor armoedebeleid In het vorige hoofdstuk is een beeld geschetst van de instrumenten die een gemeente kan inzetten in het kader van armoedebeleid. Hieronder worden de instrumenten die de gemeente Veendam toepast kort beschreven en wordt het gebruik van het instrument aangegeven.


12

Bijzondere Bijstand Doel Inkomensondersteuning bij bijzondere noodzakelijke uitgaven Doelgroep De algemene doelgroep bestaat uit personen en huishoudens met een minimuminkomen tot 115% van de geldende bijstandsnorm. Proces Tot 115% (inclusief toeslag) van de bijstandsnorm vindt geen draagkrachtberekening7 meer plaats. De Bijzondere Bijstand kan met terugwerkende kracht worden verleend. Het verzoek aan de klant is nota`s te sparen tot een bedrag van € 50,-

Het geraamde bedrag voor bijzondere bijstand beslaat 80% van het fictieve budget voor bijzondere bijstand. Het bedrag wordt geraamd op ervaring van voorgaande jaren. Wanneer huishoudens in de gemeente Veendam een aanvraag doen voor bijzonder bijstand kunnen zij te maken krijgen met het drempelbedrag. Dit houdt in dat de gemeente er vanuit gaat dat de eerste kosten voor de aanvrager zelf zijn. Het drempelbedrag in de gemeente is vastgesteld op €112,- per 12 maanden. Bij verlening van bijzondere bijstand wordt echter geen drempelbedrag toegepast. In 2005 hebben 3638 personen een aanvraag gedaan voor bijzondere bijstand. Van deze aanvragen zijn er 3109 toegekend. Voor de bijzondere bijstand was in 2005 een bedrag van € 340.000,- geraamd. Uiteindelijk is er €329.272,- uitgegeven. Dit houdt in dat er € 10.728 minder is uitgegeven dan geraamd. In de programmabegroting 2005 is uitgegaan van 750 aanvragen voor bijzondere bijstand. Kwijtscheldingen Doel

Doelgroep Proces

Partners

Het kwijtschelden van gemeentelijke belastingen en heffingen. Er kan kwijtschelding gegeven worden voor alle gemeentelijke belastingen, met uitzondering van de afvalstoffenheffing. Voor de laatste geldt dat het vast recht en een maximaal aantal ledigingen wel wordt kwijtgescholden. De algemene doelgroep bestaat uit personen en huishoudens met een minimuminkomen van maximaal 100% bijstandsnorm. Bij de aanvraag van kwijtschelding wordt individueel getoetst hierbij wordt naast de hoogte van het inkomen ook gekeken naar hoogte van huur, hypotheekrente, huurtoeslag, teruggaaf van inkomstenbelasting, ziektekostenpremies en eventuele schulden. Daarnaast wordt gekeken naar het bezit van een auto, bank- en spaartegoeden, overwaarde van huisbezit en eventueel andere waardevolle zaken. Waterschap Aa`s en Hunze

Aan kwijtschelding stond voor 2005 voor een bedrag van € 349.500,- geraamd, verdeeld over de rioolrechten, afvalstoffen en OZB. In totaal zijn 1125 kwijtscheldingen behandeld. In de programmabegroting 2005 is uitgegaan van 1000 aanvragen voor kwijtschelding. 7 Bij een drachtkrachtmneting wordt in kaart gebracht wat een huishouden zelf kan bijdragen aan de voorziening 8 MARAP, Sociale Zaken Veendam 9 Kernkaart WWB Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

13

Collectieve ziektekostenverzekeringen Doel Het goedkoper aanbieden van een zorgverzekering. Doelgroep De algemene doelgroep bestaat uit personen en huishoudens met een minimuminkomen tot 115% van de geldende bijstandsnorm. Proces Deelname aan de collectieve ziektekostenverzekering moet door personen of huishoudens zelf worden aangevraagd via een door de gemeente vastgesteld aanvraagformulier. De gemeente indiceert of de verzekerde gerechtigd is om zich aan te sluiten bij de collectieve ziektekostenverzekering. De verzekerde dient vervolgens zelf een contract af te sluiten met de zorgverzekeraar. Partners Menzis

Voor de collectieve ziektekostenverzekering was in 2005 een bedrag van € 35.000,- geraamd. Volgens de rekening van 2004 maakten hier 1280 personen gebruik van. Stimuleringsfonds Doel Doelgroep

Proces

Het bevorderen van de participatie van burgers aan de lokale samenleving De algemene doelgroep bestaat uit personen en huishoudens met een minimuminkomen tot 115% van de geldende bijstandsnorm. Kosten voor het lidmaatschap van een sportvereniging, bezoek aan zwembad of bioscoop en theater worden vergoed ter hoogte van € 50,- per gezin plus € 50,- per gezinslid per jaar. Over de besteding hoeven geen nota`s te worden overlegd.

In 2004 hebben 475 personen gebruik gemaakt van het participatiefonds. Voor het participatiefonds was €100.000,- geraamd. In 2004 is € 96.632,- uitgegeven. In de programmabegroting 2005 is uitgegaan van 475 aanvragen voor het stimuleringsfonds. Langdurigheidstoeslag Doel Versterking inkomenspositie Doelgroep Inwoners van Veendam tussen 23 en 65 jaar, die 5 jaar onafgebroken een inkomen op bijstandsniveau hebben en die periode geen arbeidsgerelateerde inkomsten hebben gehad. Mensen met een WAO, WAZ en Wajong uitkering die minimaal 80% arbeidsongeschikt zijn verklaard komen ook in aanmerking. Proces Jaarlijks wordt de langdurigheidstoeslag toegekend op basis van een individuele beoordeling.

In 2005 zijn er 136 aanvragen voor een langdurigheidstoeslag ingediend. Van de aanvragen zijn er 110 toegekend (81%). Schuldhulpverlening Doel Oplossen van problematische schulden Doelgroep Iedere inwoner van de gemeente Veendam Partners Volkskredietbank Noord Oost Groningen (VKB)

Voor de schuldhulpverlening is in 2005 een bedrag van € 285.000,- geraamd.


14

In de onderstaande tabel zijn de verwachting van de gemeente voor 200510 en de daadwerkelijke aantallen weergegeven. Soort Budgetrekeningen Aanvragen Schuldsanering Toepassingen Schuldsanering

Verwachting 300 300 50

Daadwerkelijke aantalen 382 202 84

Uit de bovenstaande tabel blijkt dat er zowel meer budgetrekeningen als schuldsaneringen zijn uitgevoerd door de VKB. Het aantal aanvragen voor schuldsanering is in 2005 achtergebleven bij de verwachting. In de onderstaande tabel zijn de kenmerken van de cliënten van de VKB weergegeven. Doelgroep Alleenstaand Samenwonend Gehuwd Gescheiden Weduwe/Weduwenaar onbekend Totaal Leeftijd 18 tot 25 jaar 25 tot 35 jaar 35 tot 45 jaar Ouder dan 45 jaar Totaal

Budgetrekening 65% 9% 18% 4% 4% 100% Budgetrekening 4% 33% 43% 20% 100%

Intake schuldhulpverlening 53% 14% 22% 7% 4% 100% Intake schuldhulpverlening 10% 28% 33% 29% 100%

Trajecten Schuldhulpverlening 56% 13% 16% 9% 4% 2% 100% Trajecten Schuldhulpverlening 8% 27% 29% 36% 100%

Uit de bovenstaande tabel blijkt dat alleenstaanden de grootse doelgroep van de VKB is. Verder zien we dat driekwart van de cliënten van de VKB tussen de 25 en 45 jaar oud is.

10 Verwachtingen zijn op basis van de programma begroting 2005 Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

15

4.3 Gemeentelijke uitvoering Als we kijken naar het geheel aan regelingen binnen de gemeente Veendam dan blijkt er in 2005 aan uitkeringen binnen het armoedebeleid €869.524,-- uitgegeven te worden. Hier tegenover staat €28.622,-- aan inkomsten. Hierbij gaat het om terugvorderingen van de bijzondere bijstand en de premieverrekening van de collectieve ziektekostenverzekering. Binnen de gemeente kan €650.269,-- toegerekend worden aan de uitvoering van de verschillende regelingen. Regeling

Uitkeringen

Inkomsten

Uitvoeringskosten

Stimuleringsfonds

€ 111.000,--

----------------

------------------

Bijzondere bijstand

€ 329.355,--

€28.622,--

€ 324.972,--

Collectieve ziektekostenverzekering

€ 40.295,--

----------------

----------------

Schuldhulpverlening11

----------------

----------------

€ 325.297,--

Kwijtschelding

€ 388.874,--

----------------

----------------

Totaal

€ 869.524,--

€28.622,--

€ 650.269,--

Opvallend in de kosten voor het armoedebeleid zijn de hoge uitvoeringskosten voor de bijzondere bijstand. Een oorzaak hiervan kan zijn dat de bijzondere bijstand altijd individueel moet worden toegekend en dat hiervoor veel tijd nodig is. 4.4. De rol van de gemeenteraad De gemeenteraad is het orgaan dat de richting en kaders van het armoedebeleid kan vaststellen. Binnen de gemeenteraad van Veendam blijkt dat, hoewel het onderwerp niet vaak besproken is, er veel interesse is voor het armoedebeleid. Men geeft aan dat het voeren van een goed armoedebeleid er eigenlijk voor zou moeten zorgen dat er binnen de gemeente Veendam geen armoede meer is. Tegelijkertijd wordt wel aangegeven dat dit niet reëel is. Men geeft aan dat er altijd een groep mensen zal zijn die geen gebruik zal (willen) maken van de regelingen die er zijn. Om de groep te bereiken, die geen gebruik maakt van de regelingen die er zijn in het kader van het armoedebeleid, is het volgens de gemeenteraad van belang dat er veel bekendheid gegeven wordt aan de mogelijkheden. Dit zou in moeten houden dat er folders over het beleid en de beschikbare regelingen bij alle gemeentelijke instellingen liggen en dat men actief zou moeten stimuleren om gebruik te maken van de regelingen. Als voorbeelden om dit te bereiken worden het helpen bij het invullen van formulieren genoemd en het vereenvoudigen van huidige formulieren. Normenkader Door de gemeenteraad is voor het armoedebeleid een inkomensgrens van 115% van de bijstandsnorm vastgesteld. In de gemeenteraad is een discussie geweest om deze norm te 11 De schuldhulpverlening wordt uitgevoerd door de VKB. De gemeente besteedt dit in zijn geheel uit. Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

16

verhogen. Men heeft er echter voor gekozen de 115%-grens te handhaven om een prikkel te behouden om aan het werk te gaan. Daarnaast wordt genoemd dat armoede niet alleen een inkomensprobleem is, maar dat ook sociale- en zorgvraagstukken hier van belang zijn. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan het voorkomen van sociaal isolement. Informatie en informatievoorziening Door een vertegenwoordiging van de gemeenteraad wordt aangegeven dat zij goed op de hoogte wordt gehouden van de resultaten van het armoedebeleid. Men constateert tegelijk dat de informatie die zij ontvangt weinig diepgang kent en ervaart de informatie als “emotieloos” cijfermateriaal. De gemeenteraad geeft aan dat het verkrijgen van meer kwalitatieve informatie gewenst zou zijn. Ook zou men meer op resultaten en doelen willen sturen, maar dan zou de gemeenteraad deze doelen ook moeten gaan formuleren. Enkele keuzes en doelen die genoemd worden door de raad zijn het in beeld krijgen van de doelgroep (“wie is die 15% die niet in de Wwb zit?”), doelgroep gericht werken( bijvoorbeeld de doelgroep die van de WW doorstroomt naar de Wwb) en het tegengaan van niet-gebruik (“maar dan ook het niet gebruik in beeld brengen”). Verder geeft de gemeenteraad in het kader van de bijzondere bijstand men veel meer naar categoriale regelingen toe zou moeten om zo de bureaucratie van individuele toetsing tegen te gaan. De gemeenteraad van Veendam toont betrokkenheid bij het armoedevraagstuk in de gemeente en wil hier ook verder aan werken. Men geeft echter aan dat men geen probleemanalyse heeft uitgevoerd en daardoor niet goed op de hoogte is van het onderwerp. Deze probleemanalyse moet volgens de raad eerst uitgevoerd worden, om op basis hiervan het huidige beleid te toetsen, waarbij een eventuele beleidswijziging richting preventief beleid een mogelijkheid zou kunnen zijn. 4.5 Effectiviteit van het armoedebeleid De gemeente Veendam heeft geen concrete doelen benoemd in haar armoedebeleid. Dit maakt het moeilijk om de effectiviteit van het gevoerde beleid te bepalen. Een belangrijk onderdeel bij het bepalen van de effectiviteit van beleid is verder het bereik en het gebruik van regelingen. De gemeente heeft niet in beeld hoe groot de gehele doelgroep voor het beleid is. Dit heeft hoofdzakelijk te maken met de doelgroep die minder dan 115% van de bijstandsnorm ontvangt maar geen Wwb-uitkering heeft. Deze groep is zeer divers en kan alleen met aanvullend onderzoek in beeld gebracht worden. Om toch iets te kunnen zeggen over de effectiviteit van het beleid hebben wij aan de hand van het recht op regelingen binnen het armoedebeleid het maximale inkomen12 voor een alleenstaande zonder kinderen berekend voor verschillende inkomensgroepen. Deze berekening is in de onderstaande grafiek weer gegeven.

12 Bij de berekening van het maximale inkomen is er vanuit gegaan dat een persoon gebruik maakt van alle beschikbare regelingen en overal het maximale bedrag krijgt. De bijzondere bijstand is buiten beschouwing gelaten omdat deze individueel moet worden toegekend en daardoor niet aan een groep kan worden toegerekend.


17

Grafiek: Besteedbaar inkomen voor een alleenstaande per inkomensgroep voor de gemeente Veendam. 25000

Besteedbaar inkomen

20000

15000

10000

5000

0 70%

<83%

<100%

<115%

<130%

<160%

% wettelijke minimumloon

Uit de bovenstaande grafiek blijkt dat binnen de gemeente Veendam geen sprake is van een zogenaamde armoedeval. Dit houdt in dat het inkomen op jaarbasis niet zakt wanneer een persoon door te gaan werken geen aanspraak meer kan maken op bepaalde regelingen in het kader van het armoedebeleid.


18

5.

Ketenpartners en externe partijen Hoewel een groot deel van het armoedebeleid landelijk wordt geïnitieerd en door de gemeente wordt ingevuld en uitgevoerd zijn er vaak meer organisaties die dan wel betrokken zijn bij het armoedebeleid dan wel op eigen initiatief ondersteuning bieden in het kader van armoedebestrijding of armoedeondersteuning. In dit hoofdstuk zullen wij ingaan op deze ketenpartners en externe partijen in de gemeente Veendam.

5.1. Voedselbank De voedselbank Oost-groningen is een particulier initiatief dat, personen en of huishoudens die vanwege hun inkomen niet in staat zijn om een hele maand zelfstandig te voorzien in de eigen voedselvoorziening, ondersteunt door de verstrekking van zogenaamde voedselpakketten. De organisatie draait geheel op vrijwilligers. Wanneer personen van de voedselbank een voedselpakket willen ontvangen wordt hiervoor hun inkomen getoetst. De voedselbank heeft hiervoor richtlijnen opgesteld. Personen danwel huishoudens komen in aanmerking voor hulp als het inkomen onder de Nibud-normering valt. Tabel: Nibud-normering Alleenstaande (huishouden) Voor iedere extra volwassene Voor ieder kind Bron: Nibud

Netto vrij te besteden bedrag per week € 150 € 50 € 25

Er dient een aanvraagformulier ingevuld te worden door de aanvrager waarop inkomsten, toeslagen en uitgaven (=vaste lasten) opgegeven moeten worden. Voor alles dient tevens een bewijs meegestuurd te worden. Tevens dient er aangegeven te worden waarom ondersteuning gewenst is. Op dit moment dienen huishoudens zelf ondersteuning aan te vragen bij de voedselbank. In de toekomst wil de voedselbank graag dat de aanvraag voor ondersteuning via instanties en/of organisaties gaat lopen. Hiervoor zijn twee hoofdredenen. In de eerste plaats bespaart dit tijd voor de vrijwilligers en wordt de drempel lager, maar men denkt hierdoor ook een bredere doelgroep te bereiken. De voedselbank Oost-groningen ondersteunt momenteel 400 huishoudens, dit komt neer op ± 1200 personen. In de gemeente Veendam worden 34 huishoudens ondersteund. De groep huishoudens die ondersteund wordt is zeer divers. Het grootse gedeelte bestaat uit huishoudens met een uitkering, ook worden er volgens de voedselbank veel huishoudens die in de schuldhulpverlening zitten ondersteund. Overigens wordt door de gemeente Veendam juist aangegeven dat veel huishoudens die ondersteund worden door de voedselbank geen gebruik maken van de schuldhulpverlening. De voedselbank kent twee verschillende doelgroepen qua verspreiding van de voedselpakketten. Het overgrote deel van de huishoudens krijgt één maal per maand een voedselpakket. Dit pakket wordt op de derde vrijdag van de maand verstrekt. De huishoudens dienen de pakketten zelf af te halen bij het uitgiftepunt. Er is gekozen voor de derde vrijdag van de maand omdat dit vlak voor de nieuwe uitkering valt, zo kunnen de huishou-


19

dens de laatste dagen overbruggen. Naast de maandelijkse voedselpakketten is er voor een beperkte doelgroep een wekelijks verspakket. Mocht er sprake zijn van een huishouden waarvan plotseling bekend wordt dat er een acuut probleem met betrekking tot voedsel bestaat dan biedt de voedselbank een zogenaamd crisispakket. Hiertoe wordt er voor gezorgd dat er altijd pakketten op voorraad zijn. De voedselbank geeft aan met alle gemeenten en instellingen goede contacten te onderhouden. Er zijn echter geen structurele verbanden met de gemeente. De gemeente heeft in 2006 een eenmalige subsidie toegekend van € 700,-. De voedselbank Oost-groningen geeft aan dat armoede op dit moment een probleem is maar dat het oplossen hiervan niet de taak is van de gemeentelijke overheden. Het probleem zou in eerste instantie aangepakt moeten worden door de landelijke overheid. Desondanks is er vanuit de voedselbank wel kritiek op de gemeenten. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de grote budgetten bijzondere bijstand die volgens hem niet worden uitgegeven. Uit het onderzoek blijkt overigens dat dit niet het geval is. Vanuit de voedselbank is er ook directe kritiek op de gemeente Veendam, de gemeente zou bij die invoering van de Wwb een streep door alle voorzieningen hebben gehaald en hiermee veel minder gul zijn dan voor de Wwb. Dit beeld kan ontstaan zijn doordat bij de invoering van de WWB de categoriale bijstand verboden werd. 5.2. Kerken Veel kerken bieden hun leden ondersteuning in geval van armoede of acute nood. De wijze waarop en de mate waarin zij dit doen verschilt per kerk. Reden hiervoor is dat er binnen de PKN (Protestantse Kerk Nederland) sprake is van afzonderlijke zelfstandige gemeenten, zij voeren allemaal hun eigen beleid. Het is wel zo dat de gezamenlijke PKNkerken “kerk in actie” hebben opgericht. Binnen “Kerk in actie” is armoede een van de belangrijke thema’s. “Kerk in actie” ondersteund vrijwilligers en doet onderzoek naar armoedevraagstukken. “Kerk in actie” probeert vooral de armere groepen en huishoudens in Nederland een stem te geven. De kerken in Noord-Nederland zelf ontplooien ook activiteiten en ondersteunende maatregelen met betrekking tot armoedebestrijding. Voorbeelden hiervan zijn onder andere: Een ‘open huis’ van de kerk waar men terecht kan voor hulp, vragen maar ook voor gezelligheid en een kopje koffie. Ook zijn er kerkelijke gemeenten waar hulpfondsen ingesteld zijn (ook wel crepeerfondsen genoemd). Deze fondsen bieden ondersteuning bij acute problemen ( bijvoorbeeld huisuitzettingen), wanneer er financiële ondersteuning wordt geboden dan wordt dit anoniem gemeld bij de gemeente. Op deze manier klinkt er een protest door naar de overheid, zonder dat er bekend wordt wie hulp heeft ontvangen ( er kan dan niet gekort worden op de uitkering wegens inkomsten). 5.3. Kredietbanken De gemeente Veendam werkt samen met twee kredietbanken: de VKB Appingedam en de intergemeentelijke kredietbank Veendam/Stadskanaal. Deze situatie is historisch zo gegroeid na de uitbesteding van de eigen schuldhulpverlening aan de VKB Appingedam. Bij Stadskanaal zitten alleen nog mensen die zich daar spontaan aanmelden voor een lening. Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

20

Deze situatie met twee kredietbanken laat men zo bestaan omdat uit de gemeenschappelijke regeling van de intergemeentelijke kredietbank Veendam/Stadskanaal stappen geld zou kosten, terwijl deze bank elk jaar een bescheiden positief resultaat draait. In feite ligt de volledige schuldhulpverlening van de gemeente Veendam bij de VKB Appingedam. Deze biedt een volledig dienstenpakket aan dat bestaat uit o.a. intake, begeleiding, verschillende vormen van budgetbeheer en schuldsanering. Men zou zich graag meer willen richten op de preventieve kant, hiervoor moeten nieuwe instrumenten ingezet worden. Er wordt gedacht aan meer scholing en het actief benaderen van de doelgroep. De VKB Appingedam ziet zichzelf hierin als een brede financiële dienstverlener voor mensen met een inkomen tot 130% van het sociaal minimum; een rol die verder gaat dan de traditionele schuldhulpverlening en kredietverstrekking. Vanuit de gemeente Veendam en de VKB Appingedam wordt aangegeven dat er in de gemeente Veendam diverse probleemgroepen zijn, bijvoorbeeld ouderen en jonge gezinnen. De groep bijstandsklanten is vaak wel goed in beeld bij de gemeente. De groep daarbuiten (ouderen, WWèrs, WAOèrs, werkenden met een laag inkomen) heeft men minder in het vizier. Daarnaast is er ook een groep die bij de sociale werkvoorziening werkt die problemen heeft. Het zijn vaak groepen die uitgaven hebben gedaan die ze zich niet kunnen permitteren, bijvoorbeeld bij postorderbedrijven of aankopen op afbetaling. Verder zijn er ook mensen die in de problemen komen na een scheiding. Men verwacht dat de groep ouderen zal gaan groeien. Er wordt aangegeven dat schuldhulpverlening geen oplossing is voor armoede. Het moet veel meer gezien worden als een vangnet. Om het probleem op te lossen zou veel meer preventief gewerkt moeten worden. Daarnaast wijst de VKB Appingedam op het maatschappelijk rendement van goede schuldhulpverlening. Hiermee bedoelt zij dat eventuele (sociale) problemen voorkomen kunnen worden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het voorkomen van huisuitzettingen.


21

6

Benchmark Het is interessant om te zien hoe het armoedebeleid in de gemeente zich verhoudt tot andere gemeenten. Om hier een beeld van te kunnen schetsen is er een benchmark gemaakt met andere gemeenten. In deze benchmark wordt een vergelijking gemaakt met buurgemeenten en met gemeenten die in omvang en omgeving13 vergelijkbaar zijn. Tabel. Gemeenten opgenomen in de Benchmark. Gemeente Inwoners

Veendam Stadskanaal Winschoten Hoogezand-Sappemeer Echt-Susteren Venray Oldenzaal Hellendoorn Twenterand Gemiddelde gemeenten met 20.000-50.000 inwoner Bron: Kernkaart Wwb, CBS

28.184 34.109 18.461 34.565 32.325 39.030 31.295 36.146 33.434 31.107

Lage inkomens 4400 5700 3600 5800 4000 4600 3900 4000 3500 3546

Gemiddeld besteedbaar inkomen € 25.900 € 24.800 € 23.800 € 24.600 € 28.300 € 28.600 € 28.200 € 28.900 € 28.600 € 29.858

Positie Inkomensladder 411 427 416 415 271 331 294 322 394

----

Het is opvallend dat de gemeenten in het Noorden een veel lager gemiddeld inkomen hebben dan de referentiegemeenten. Tabel: Benchmark bijzondere bijstand Gemeente Uitgaven bijzondere bijstand Veendam € 329.272 Stadskanaal € 493.899 Winschoten € 424.188 Hoogezand-Sappemeer € 613.975 Echt-Susteren € 271.162 Venray € 429.708 Oldenzaal € 242.677 Hellendoorn € 371.597 Twenterand € 117.576 Bron: Kernkaart Wwb

Aantal bijzondere bijstand 310 (7%) 415 (7%) 270 (7%) 563 (9%) 285 (7%) 745 (16%) 305 (8%) 215 (5%) 155 (4%)

Gemiddeld bedrag bijzondere bijstand € 1.062 € 1.190 € 1.571 € 1.091 € 951 € 577 € 796 € 1.728 € 759

Als wij de bijzonder bijstand van de gemeente Veendam vergelijken met andere gemeenten dan blijkt dat de gemeente Veendam op alle fronten gemiddeld. Ook het aantal huishoudens dat bijzondere bijstand ontvangt in de gemeente Veendam ligt met 7% van het aantal huishoudens met lage inkomens rond het gemiddelde.

13 De gemeenten met een vergelijkbare omgeving zijn gemeenten in Overijssel en Limburg. Deze gemeenten hebben een redelijk vergelijkbare werkgelegenheidsstructuur en hebben eveneens te maken met een wegtrekkende industrie.


22

Tabel: Benchmark kwijtschelding en sociaal participatiefonds Gemeente Kwijtschelding Sociaal gemeentelijke belastingen Participatiefonds (inkomensgrens) (maximumbedrag per persoon) Volledig (100%) Veendam € 100 Deel (100%) Stadskanaal € 158 Volledig (100%) onbekend Winschoten onbekend Hoogezand-Sappemeer Deel (100%) Deel (100%) Echt-Susteren € 115 Deel (100%) Venray € 108 Volledig (100%) Oldenzaal € 115 (jongeren €185) Volledig (100%) Hellendoorn € 120 Volledig (100%) Twenterand € 115

Inkomensgrens

115% 115% 110% 115% WML 110% 120% 105% 115% 115%

Alle referentiegemeenten geven aan huishoudens met een inkomen op of onder de bijstandsnorm kwijtschelding van de belastingen. De meeste gemeenten geven, net als de gemeente Veendam, een gehele kwijtschelding van de belastingen. Dit houdt in dat zowel de gemeentelijke belasting als de afvalstoffenheffing worden kwijtgescholden. Alle referentiegemeenten hebben een zogenaamd sociaal participatiefonds (ook wel minimaregeling genoemd). Binnen de gemeenten zijn er echter wel grote verschillen in het bedrag dat een persoon maximaal kan ontvangen uit het fonds. Het blijkt dat de gemeente Stadskanaal de grootste uitkering heeft. De meeste gemeenten hanteren voor het fonds een inkomensgrens van 115% van de bijstandsnorm. Opvallend is dat deze bij de gemeente Hoogezand-Sappemeer op 115% van het wettelijke minimumloon is gezet. Concluderend kan gesteld worden dat het armoedebeleid van de gemeente Veendam redelijk overeenkomt met de vergelijkbare gemeenten. Bij het stimuleringsfonds is men qua uitkering iets minder ruimhartiger dan de referentiegemeenten, maar daar staat tegenover dat zij een gehele kwijtschelding kent van de gemeentelijke belastingen.


23

7.

Conclusies

7.1 Algemene conclusie

Het armoedebeleid in de gemeente Veendam laat zich kenmerken als herstelbeleid (curatief): de gemeente fungeert als een vangnet voor mensen die in ernstige financiële problemen terecht zijn gekomen en in armoede leven. Om deze doelgroep te kunnen ondersteunen beschikt de gemeente Veendam over een instrumentarium waarmee de inkomenspositie van mensen in armoede kan worden versterkt en men betrokken blijft bij de samenleving. Uit het onderzoek blijkt dat de invloed van het gemeentelijke beleid op de inkomenspositie van de doelgroep beperkt is (5% van het inkomensbeleid van de doelgroep), maar daarmee niet minder belangrijk. Voor huishoudens die de eindjes aan elkaar moeten knopen is elke euro er immers één. Het armoedebeleid wordt binnen de gemeente Veendam aan de bovenkant afgegrensd door een inkomensgrens voor huishoudens van 115% van de bijstandsnorm. Binnen de gemeente Veendam is niet bekend hoeveel huishoudens binnen deze beleidsgrens vallen. Als gevolg hiervan kan niet worden bepaald welk deel van de totale doelgroep voor het armoedebeleid wordt bereikt. Bij een curatieve aanpak in het armoedebeleid past dienstverlening die in gang wordt gezet op het moment dat er een (financieel) probleem is ontstaan. Op dat moment kan de doelgroep gebruik maken van voorzieningen als de bijzondere bijstand, langdurigheidtoeslag, kwijtschelding van belastingen en het stimuleringsfonds. Uit de documentstudie blijkt dat het beroep op diverse gemeentelijke voorzieningen de afgelopen jaren is toegenomen. Uit de documentstudie blijkt dat de bedrijfsprocessen rondom het armoedebeleid gecontroleerd verlopen. De informatiestromen rondom de dienstverlening zijn voornamelijk gericht op het aantal aanvragen en de wettelijke afhandelingstermijnen. De gemeente Veendam heeft summier contacten met particuliere initiatieven zoals de voedselbank, de Stichting Leergeld en kerken om het armoedeprobleem aan te pakken. Wel wordt in een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie samengewerkt met de Volkskredietbank Noord Oost Groningen en participeert de gemeente Veendam in de intergemeentelijke kredietbank Veendam-Stadskanaal. Rond het armoedebeleid is er door de gemeenteraad geen toetsingskader geformuleerd op basis waarvan (de resultaten van) het beleid kunnen worden beoordeeld. Het gebrek aan inzicht in de potentiële omvang van de doelgroep in combinatie met het ontbreken van een toetsingskader maakt het onmogelijk om uitspraken te doen over de mate waarin het beleid effectief is geweest. Als gevolg hiervan blijft de sturing beperkt tot een rechtmatige uitvoering van bestaand beleid en de benutting van de beschikbare budgetten (procesindicatoren). De onderzoeksvragen van de Rekenkamer gaan uit van de ideaaltypische benadering dat de raad kaders stelt voor een meer preventieve benadering van het armoedebeleid. In de Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

24

praktijk is dat nog niet het geval. Indien we er van uitgaan dat het huidige herstelbeleid een bewuste keuze is van de gemeenteraad, dan voldoet de huidige uitvoeringspraktijk in Veendam in grote lijnen aan de eisen die er aan gesteld mogen worden. De opdracht is dan daarin gelegen dat de uitvoering van het beleid en de sturing en het toezicht door de gemeenteraad verder worden geoptimaliseerd. Indien de gemeenteraad zou kiezen voor deze preventieve aanpak, dan zal het huidige beleid tegen dit licht moeten worden gehouden. Deze veranderde insteek heeft namelijk consequenties voor ondermeer de wijze waarop doelgroepen worden benaderd, de communicatie(-kanalen) met de doelgroep, de inrichting van het aanbod op de ondersteuningsvraag van de doelgroep, de manier waarop tussen de gemeente en andere organisaties wordt samengewerkt, de sturing en informatievoorziening naar het bestuur, de beschikbare budgetten, etc. Met andere woorden: een dergelijke beleidswijziging vraagt een forse verandering van de huidige uitvoeringspraktijk. 7.2 Beantwoording van de onderzoeksvragen van de Ommelander Rekenkamer Doeltreffendheid: a) Is ten behoeve van de beleidsbepaling een goede probleemanalyse gemaakt c.q. zijn de doelgroepen in beeld gebracht bij de besluitvorming (bijvoorbeeld mensen met 105 of 110% van het sociaal minimum)? Ten behoeve van de beleidsbepaling is geen probleemanalyse uitgevoerd. In het armoedebeleid van de gemeente Veendam wordt voor de meeste regelingen een inkomensgrens gehanteerd van 115% van de bijstandsnorm. Hoe groot deze groep is en welke kwalitatieve kenmerken deze groep heeft is slechts voor een deel bekend, namelijk de groep mensen met een Wwb-uitkering. De groep mensen met een inkomen net boven het bijstandsniveau heeft de gemeente Veendam niet in beeld. Teneinde uitspraken te kunnen doen over het bereik van de doelgroep zal deze groep beter in beeld moeten komen bij de gemeente. Een bijkomend voordeel is dat dan een meer maatgerichte aanpak van het minimabeleid mogelijk is. b) Zijn door de gemeenteraad concrete doelen benoemd inzake het armoedebeleid en worden deze doelen adequaat gemonitord? In het uitgevoerde onderzoek zijn geen concrete, door de gemeenteraad benoemde doelen inzake het armoedebeleid gevonden. Voorafgaand aan de invoering van de Wwb in 2004 zijn het minimabeleid van de gemeente Veendam en de bijbehorende instrumenten opnieuw tegen het licht gehouden. Dit heeft geleid tot het ontstaan van het huidige aanbod in het kader van het minimabeleid. Er zijn door de gemeenteraad met de herijking van het minimabeleid echter geen doelstellingen in resultaattermen aan het College meegegeven. Het minimabeleid binnen de gemeente Veendam wordt in de richting van de gemeenteraad voornamelijk verantwoord in termen van procesindicatoren (doorlooptijden, aantallen en budgetten). Op basis van deze informatie en door het ontbreken van doelstellingen in resultaattermen is er maar weinig te zeggen over de effectiviteit van het huidige beleid.


25

c) Is inzichtelijk welk deel van de (potentiële) doelgroep daadwerkelijk wordt bereikt met het armoedebeleid? De gemeente Veendam heeft geen inzicht in omvang en de samenstelling van de doelgroep voor het gevoerde armoedebeleid. Hierdoor kan ook weinig worden gezegd over het bereik van de doelgroep. De gemeente Veendam wil bestandskoppelingen tussen bijvoorbeeld de Belastingdienst en gemeente inzicht krijgen in de omvang en het bereik van de doelgroep. Via deze bestandskoppeling kan in elk geval zicht worden verkregen op het gebruik van voorzieningen door de bijstandspopulatie binnen de doelgroep voor het minimabeleid. d) Vindt er een actieve benadering plaats van personen die wel tot de doelgroep behoren, maar geen gebruik maken van de aangeboden regeling (bijvoorbeeld via huisbezoeken, spreekuren, publicaties e.d.)? De gemeente Veendam informeert haar inwoners actief over de regelingen in het kader van minimabeleid, bijvoorbeeld via publicatie op de gemeentelijke website. Daarnaast worden personen bij de verschillende gemeentelijke loketten, de gemeentewinkel en middels berichten in huis-aan-huisbladen op de hoogte gebracht van de mogelijkheden die er zijn met betrekking tot inkomensondersteuning. Om in aanmerking te komen voor de regelingen die de gemeente momenteel aanbiedt moeten de cliënten deze zelf aanvragen. e) Welk effect heeft het toeslagenbeleid gehad? Over de effectiviteit van het toeslagenbeleid zijn geen gegevens gevonden, de informatievoorziening is met name ingericht op het aantal aanvragen en het budget. Wil men iets over de effectiviteit kunnen zeggen dan zal er een koppeling moeten worden gelegd tussen de verstrekking van een langdurigheidstoeslag en bijvoorbeeld het voorkomen van schuldproblemen. Immers; de langdurigheidstoeslag is een maatregel met als doel de inkomenspositie van langdurig bijstandsgerechtigden te verbeteren. f)

Op welke wijze wordt de Raad geïnformeerd over de uitvoering van het armoedebeleid en is deze informatievoorziening effectief te noemen? De informatievoorziening in de gemeente Veendam heeft voornamelijk betrekking op het aantal mensen dat gebruik heeft gemaakt van een voorziening, de doorlooptijden en de besteding van de budgetten. Uit de raadsstukken van de gemeente Veendam blijkt dat er wel aandacht is voor het armoedebeleid, maar dat er geen verdere informatie is over de omvang van het armoedeprobleem. In het kader van de invoering van de WWB is binnen de gemeenteraad uitvoerig stilgestaan bij de inrichting van het minimabeleid. De laatste jaren is in Veendam door de raad niet expliciet over het thema 'armoedebeleid' gesproken. In de gemeenteraad worden wel de gemeentelijke begroting en de begroting van de Volkredietbank Noord Oost Groningen behandeld. Op deze wijze wordt de raad geïnformeerd over het beroep op instrumenten in het kader van het armoedebeleid en de besteding van de beschikbare budgetten.


26

In het burgerjaarverslag 2005 wordt door de gemeente Veendam verantwoording afgelegd over de afhandelingtermijnen van en het beroep op de langdurigheidtoeslag en de bijzondere bijstand. g) Worden de ingezette instrumenten (individueel en in onderlinge samenhang) periodiek geëvalueerd? In het onderzoek zijn wij geen inhoudelijke evaluaties van het beleid of de instrumenten tegengekomen. Over de inzet van de instrumenten in het kader van het minimabeleid wordt voornamelijk in procestermen (budgetten, afhandelingtermijnen, aantal persoenen, etc.) verantwoording afgelegd. Doelmatigheid a) Hoe verhouden de uitgaven voor armoedebeleid zich tot gemeenten met een vergelijkbare sociale structuur als Veendam? In vergelijking met andere gemeenten heeft de gemeente Veendam een vergelijkbaar armoedebeleid. De gemeente Veendam is iets minder ruimhartig wanneer het gaat om uitkeringen uit het Stimuleringsfonds, maar daar staat tegen over dat zij een gehele kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen kent. b) Hoe verhouden de uitgaven voor armoedebeleid zich met het fictieve deel hiervoor in het gemeentefonds? Het armoedebeleid zoals dit door de gemeente Veendam wordt gevoerd is niet integraal opgenomen als fictief budget in het gemeentefonds. Het is daarom niet mogelijk om de uitgaven voor het armoedebeleid af te zetten tegen een fictief budget. Het is alleen mogelijk voor de Bijzondere Bijstand. Het laatste fictieve budget voor de bijzondere stand van de gemeente Veendam dat bekend is van 2004. In dit jaar was het fictieve budget € 435.666,--. Uit de begroting van 2004 blijkt dat er € 267.240,- is uitgegeven aan bijzondere bijstand in dat jaar. Dit houdt in dat de uitgaven voor bijzonder bijstand lager liggen dan het fictieve budget hiervoor. c) Hoe verhouden de uitvoeringskosten van de bijzondere bijstand zich met de omvang van de verstrekking? De gemeente Veendam heeft in 2005 € 324.970,-- aan uitvoeringskosten voor de bijzondere bijstand gemaakt. Dit is gelijk aan het totaalbedrag dat in 2005 aan bijzondere bijstand is uitgegeven. d) Welke mogelijkheden bestaan er om de uitvoeringskosten voor met name de individuele bijstandsvoorzieningen (verder) te reduceren? Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft aangegeven dat gemeenten met betrekking tot de bijzondere bijstand weer categoriale voorzieningen mogen 14

gaan aanbieden . Hierdoor hoeft niet elke aanvraag meer individueel beoordeeld te worden. De gemeente Veendam is nog niet gestart met een beleidsmatige vertaling hiervan naar de eigen gemeentelijke praktijk, maar de gemeenteraad geeft aan dat het wel de voorkeur heeft om meer categoriaal beleid te gaan voeren. Belangrijke reden

14 http://docs.szw.nl/pdf/34/2006/34_2006_3_9785.pdf Armoedebeleid gemeente Veendam Centrum voor Arbeid en Beleid

27

hiervoor is om de bureaucratie van de individuele toekenning en toetsing tegen te gaan. Ook onder de Wwb was het al mogelijk om categoriale Bijzondere Bijstand te verlenen aan mensen van 65 jaar en ouder en aan chronisch zieken en gehandicapten. e) Is de regeling duurzame gebruiksgoederen effectief te achten gelet op de mate waarin hiervan gebruik wordt gemaakt? Met de invoering van de Wet Werk en Bijstand in 2004 is de regeling duurzame gebruiksgoederen afgeschaft omdat categoriale regelingen niet langer toegestaan zijn onder deze wet (met uitzondering van de categoriale verstrekkingen voor ouderen en chronisch zieken). Gevolg hiervan is dat op basis van een individuele toetsing een besluit moet worden genomen over het al dan niet verstrekken van een voorziening uit de Bijzonder Bijstand voor bijvoorbeeld het aanschaffen van duurzame gebruiksgoederen. f)

Is het gemeentelijke handhavingsbeleid inzake het armoedebeleid als effectief te beschouwen? Op het gebied van handhaving binnen het armoedebeleid is alleen informatie beschikbaar over het teruggevorderde bedrag aan bijzondere bijstand. In 2005 is ongeveer 9% van het bestede bedrag teruggevorderd.


28

Bijlagen Tabel: Sociaal minimum op 1 juli 2006 als bruto bedrag per dag. Sociale status Gehuwd (of samenwonend) Alleenstaande ouder Alleenstaande 23 jaar en ouder*

Normbedrag € 59,06 (100% van het minimumloon) € 53,16 (90% van het minimumloon) € 41,34 (70%van het minimumloon)

* Voor een alleenstaande jonger dan 23 jaar gelden lagere normen.

Bron: ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Methodologische verantwoording Om de onderzoeksvragen, zoals die in het vorige hoofdstuk weergegeven zijn, te beantwoorden heeft het CAB een aantal stappen ondernomen: 1. Documentstudie; 2. Interviews; 3. Benchmark. Ad1. Documentstudie Om een duidelijk beeld te krijgen van de doelen die de gemeenten nastreven op het gebied van armoedebeleid en de instrumenten die daarvoor beschikbaar zijn heeft het CAB een zogenaamde deskstudie uitgevoerd. Voor deze deskstudie zijn de volgende documenten bestudeerd: o Voortgangsnota Flankerend Minimabeleid, maart 2003, gemeente Veendam o Wet Werk en Bijstand, keuzes voor minimabeleid en reintegratie in Veendam, oktober 2003, gemeente Veendam. o Tussentijdse rapportage oktober, VKB Appingedam o Maandrapportage SZW 1e kwartaal 2006, gemeente Veendam. o Maandrapportage SZW 2e kwartaal 2006, gemeente Veendam. o Productbegroting 2006 SZW, gemeente Veendam. o Collegeadvies Bijzondere Bijstand, gemeente Veendam. o Richtlijnen Bijzondere Bijstand Veendam/Pekela. o Programmabegroting Veendam 2005 o Programmabegroting Veendam 2004 o Burgerjaarverslag Veendam 2005 o Gemeente Tilburg (2006) De cirkel doorbreken. Bevindingen van de Taskforce Armoede. o SCP en CBS (2006) Armoedebericht 2006, Voorburg/Heerlen. o Stimulansz en SGBO (2006) Gemeentelijk Armoedebeleid, Den Haag. o Raadsinformatiesysteem gemeente Veendam o Digitaal loket gemeente Veendam Ad 2. Interviews Omdat de uitvoering van het armoedebeleid in de gemeenten breder is dan alleen het uitvoeren van regelingen is de documentstudie uitgebreid met enkele interviews. Deze in-


29

terviews geven zicht op de uitvoeringspraktijk en de achterliggende motivaties voor het armoedebeleid. Voor het onderzoek zijn de volgende personen geïnterviewd. o o o o o

Dhr. Steenhuis, wethouder sociale zaken, gemeente Veendam; Dhr. Wieringa, sectorhoofd, Maatschappelijke Zaken, gemeente Veendam; Dhr. H.L. Norder, directeur Volkskredietbank voor Noord Oost Groningen; Voedselbank Oost Groningen; Kerk in Actie.

De interviews geven een kwalitatief beeld van het armoedebeleid binnen de gemeente Veendam. Ad. 3 Benchmark Een van de vragen die de Ommelander Rekenkamer stelt is hoe het armoedebeleid in de gemeente Veendam zich verhoudt tot andere gemeenten. Het is hierbij van belang dat er rekening gehouden wordt met een vergelijkbare sociaal economische structuur.


30

REACTIE COLLEGE B&W

REACTIE COLLEGE B&W OP ONDERZOEKSRAPPORT ‘ARMOEDEBELEID IN VEENDAM’

De ‘Ommelander rekenkamer’ heeft het Centrum voor Arbeid en Beleid (CAB) gevraagd onderzoek te doen naar het armoedebeleid in de gemeente Veendam. Gekeken moest worden of de middelen voor dit beleid doelmatig en doeltreffend zijn ingezet. Het college heeft kennis genomen van de algemene conclusie, dat Veendam niet significant afwijkt van andere gemeenten als het gaat om het armoedebeleid en dat zij in die zin als een gemiddelde gemeente kan worden gezien. Het beeld dat Veendam het niet veel anders doet dan omliggende gemeenten, bestond ook bij het college al en wordt door het rapport bevestigd. Uit het rapport van het CAB komt een beeld naar voren, dat de vraagstelling van de rekenkamer niet geheel overeenkomt met de praktijk in Veendam. Het college deelt de opvatting van het CAB, dat de veronderstelling, dat de raad expliciet kaders zou moeten stellen voor het armoedebeleid en op basis daarvan het college zou moeten controleren, getuigt van een ideaaltypische benadering door de rekenkamer. Onder invloed van die constatering is het rapport vooral te kenschetsen als zijnde een beschrijvend document. De gemaakte opsomming van cijfermateriaal en andersoortige informatie heeft voor het college als zodanig geen nieuwe inzichten gebracht, maar geeft wel een goed overzicht van het armoedebeleid in Veendam. In grote lijnen herkent het college zich in het beeld, dat het onderzoeksrapport oproept. Op onderdelen wil het college graag een nadere toelichting geven, een opmerking plaatsen of een nuancering aanbrengen. Armoede vs. minima In het rapport wordt consequent gesproken over armoede en over armoedebeleid. Dit is een relatief begrip, waar verschillende instellingen en personen een verschillend beeld bij hebben. Het college spreekt daarom liever over minima en minimabeleid, waarbij zij de doelgroep hiervoor afbakent voor burgers met een inkomen tot maximaal 115% van de voor hen geldende bijstandsnorm. Curatief vs. preventief Het onderzoeksrapport stelt, dat Veendam slechts een curatief minimabeleid heeft. Dit is niet het beeld, dat het college heeft. Uiteraard is het zo, dat minimabeleid in bepaalde gevallen pas wordt toegepast op het moment, dat er al een concreet verzoek voor ondersteuning ligt omdat een burger (financieel) in de problemen is gekomen. Dit doet zich met name in de schuldhulpverlening voor. Tegelijkertijd wordt er via de schuldhulpverlening getracht om aandacht aan preventie te besteden. Op het moment dat de schuldensituatie op orde is gebracht, wordt er aandacht geschonken aan het voorkomen van een terugval. Hiervoor heeft Veendam in samenwerking met de Volkskredietbank een specifieke cursus ontwikkeld en is een preventietraject speciaal voor jongeren in ontwikkeling. Ook via de langdurigheidstoeslag, het participatiefonds en in sommige gevallen van bijzondere bijstand is er sprake van preventie, omdat er vooraf een voorziening wordt geboden, die maakt dat mensen niet in financiële problemen geraken en toch die dingen kunnen doen die noodzakelijk of wenselijk zijn. Tenslotte probeert het college ook pro-actief te zijn in de richting van de minima. Mensen die gebruik hebben gemaakt van het participatiefonds en de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen worden het volgend jaar gewezen op deze mogelijkheid. Vanuit de bijzondere bijstand vindt dit in bepaalde situaties ook plaats. Door deze pro-actieve opstelling ontstaat er een preventief effect. Doelgroep De opmerking in het rapport, dat de gemeente geen zicht heeft op minima buiten de Wwb-populatie is feitelijk onjuist. In het kader van het participatiefonds en de collectieve ziektekostenverzekering is er weldegelijk zicht op en kennis van de groep overige minima in Veendam. In 2006 heeft het college besloten een koppeling van bestanden te laten uitvoeren, zodat er huishoudens in Veendam konden worden aangeschreven omdat ze wel in aanmerking komen voor de collectieve ziektekostenverzekering maar er nog geen gebruik van maken. Deze actie is uitgevoerd om het niet-gebruik te verminderen en om te voorkomen dat burgers onnodig in de problemen komen. In de praktijk blijkt overigens al jaren, dat het interesseren van de groep overige minima voor allerlei minimavoorzieningen een lastig en complexe aangelegenheid is. Door (gerichte) voorlichting wordt getracht zoveel mogelijk burgers te wijzen op de mogelijkheden die er voor hen zijn. De ervaring leert, dat een bepaalde deel van de bevolking zich niet aangesproken voelt en een ander deel van de bevolking hier bewust geen gebruik van wil maken. Alleen door gerichte informatie kan dit verbeterd/veranderd worden. Het koppelen van bestanden en het gericht aanschrijven van burgers is hier een recent voorbeeld van. Afhankelijk van de uitkomst en het effect hiervan kan iets dergelijke vaker worden toegepast, waarbij er overigens wel altijd aandacht voor de privacy van de burgers moet zijn.


7

REACTIE COLLEGE B&W

Uitvoeringskosten Op pagina 16 van het onderzoeksrapport is te lezen, dat de uitvoeringskosten voor de bijzondere bijstand hoog zijn. Het CAB licht dit niet verder toe en maakt ook geen vergelijking met andere gemeenten. Deze conclusie kan op deze manier naar het oordeel van het college niet getrokken worden. Enerzijds zou moeten worden toegelicht in het rapport hoe de opbouw van deze kosten voor Veendam is en anderzijds zou dit moeten worden vergeleken met andere gemeenten. Het college heeft door het sluiten van een collectieve ziektekostenverzekering heel bewust ingezet op een verlaging/vermindering van de uitvoeringskosten van de bijzondere bijstand. Door deze verzekering hoeft een burger voor bepaalde vergoedingen niet naar de sociale dienst, maar kan er rechtstreeks via de zorgverzekeraar verzocht worden om vergoeding van bepaalde kosten. Dit maakt dat de kosten kwa uitvoering voor de gemeente tot een minimum worden beperkt. 2007 en verder Het minimabeleid is bij uitstek een terrein, waar de gemeente zelf keuzes kan maken. De Rijksoverheid heeft slechts enkele beperkingen opgelegd, zo mag de gemeente (op een enkele uitzondering na) geen categoriale bijstand meer verlenen. Het college in Veendam heeft steeds geprobeerd haar minimabeleid zoveel mogelijk op maat aan te bieden, waarbij er rekening is gehouden met signalen uit de samenleving en uit de uitvoeringsorganisatie. Hoewel het voor raad vermoedelijk niet altijd zichtbaar is, vindt er met regelmaat ‘finetuning’ van het beleid plaats. Zo worden er regelmatig aanpassingen aan het pakket voor de collectieve ziektekostenverzekering aangebracht, zodat het voor burgers eenvoudiger wordt om bepaalde voorzieningen te krijgen. Inkomenspolitiek is voorbehouden aan de Rijksoverheid. De gemeente dient zich dus te beperken tot het gericht ondersteunen van burgers met voorzieningen en met doeluitkeringen. Het college is van mening, dat haar minimabeleid er goed uitziet. Er is getracht de uitvoering efficiënt in te richten. Het college is zich er van bewust, dat er in het kader het minimabeleid andere keuzes kunnen worden gemaakt, maar wijst er op dat dit (waarschijnlijk) gepaard zal gaan met hogere uitvoeringkosten en grotere uitgaven.

8


NAWOORD OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE

NAWOORD OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE

Ideaaltypische benadering Het College van B&W stelt, dat de vraagstelling van de rekenkamer uitgaat van een ideaaltypische benadering dat de raad expliciet kaders zou moeten stellen voor het armoedebeleid en op basis daarvan het College zou moeten controleren. Naar onze mening kan en moet de Raad ook en juist als het gaat om thema’s als lokaal armoedebeleid aangeven wat zij wil bereiken en waar de accenten van het beleid moeten liggen. Dit kan een beperkte invulling krijgen (vooral bij een curatieve aanpak) of juist een uitgebreidere (vooral bij preventief of pro-actief beleid). Welke aanpak gekozen wordt is vooral een politieke keuze. Voor de rekenkamercommissie is slechts van belang dát er een keuze wordt gemaakt. Curatief vs. preventief Hier lopen de definities die in het rapport zijn gehanteerd en die van de gemeente Veendam enigszins uiteen. Wat wordt bedoeld met preventief noemt de gemeente pro-actief (problemen proberen voor te zijn). Terecht stelt het College dat geen sprake is een puur curatieve benadering. De afgelopen jaren is het accent ook in Veendam meer en meer gaan liggen op het voorkomen van schulden. De onderzoekers wijzen erop dat in de huidige situatie echter het initiatief vooral bij de klant ligt, waardoor de benadering enigszins ‘curatief’ is. Nadat de klant zich heeft gemeld met een probleem, wordt vervolgens een scala aan dienstverlening aangeboden. De voorbeelden die de gemeente noemt zijn het participatiefonds en de kwijtschelding. De doelgroep hiervoor is de groep mensen die in het jaar daarvoor een aanvraag hebben ingediend. Hiermee worden dus nog niet de groep mensen bereikt, die geen gebruik hebben gemaakt van de regeling, maar er wellicht wel recht op hadden. Bij een nog meer preventieve benadering gaat de gemeente zelf actief signalen verzamelen die zouden kunnen duiden op armoede (huurachterstanden, niet voldoen van energierekeningen) om vervolgens de betrokken personen zelf (dus in een veel eerder stadium) te benaderen voor een passende oplossing. Deze aanpak gaat verder dan de huidige aanpak van de gemeente. Meer en meer gemeenten kiezen voor een dergelijke aanpak vanuit de gedachte dat een vroegtijdige signalering van armoede ergere problemen kan voorkomen. Doelgroep In het rapport wordt gesignaleerd dat de gemeente geen volledig zicht heeft op de doelgroep. Alleen de mensen die in het verleden een beroep hebben gedaan op een voorziening zijn in beeld. Een koppeling tussen de bestanden was ten tijde van het onderzoek nog niet uitgevoerd. Wel is in een van de interviews genoemd dat dit overwogen werd. Uit de reactie van het College begrijpen wij dat deze koppeling inmiddels (recent) tot stand is gebracht. Vanuit een pro-actieve aanpak en in relatie tot de uitkomsten van het onderzoek is dit een goede stap. Uitvoeringskosten De uitvoeringskosten komen vrijwel overeen met het verstrekte bedrag aan Bijzondere Bijstand. Alleen deze constatering rechtvaardigt al de conclusie, dat de uitvoeringskosten hoog zijn. Wij hebben geen vergelijking met andere gemeenten gemaakt, aangezien elke gemeente andere kosten toerekent aan de uitvoeringskosten voor de bijzondere bijstand. Terecht constateert het College dat geen onderbouwing aanwezig is voor stevige conclusies op dit punt. Dit zou een gedetailleerder onderzoek vergen, met aandacht voor allerlei factoren die absolute en relatieve verschillen kunnen veroorzaken. De rekenkamercommissie kan daarbij, afhankelijk van de uitkomsten van de raadsbehandeling van dit onderzoek, op dit punt een verdiepingsonderzoek uit laten voeren. Een en ander laat onverlet dat het zinvol is het College opdracht te geven te onderzoeken of, met de m.i.v. 2007 gecreëerde wettelijke mogelijkheden, bestaande (individuele) voorzieningen meer vervangen zouden moeten worden door collectieve voorzieningen teneinde de uitvoeringskosten (verder) te beperken. De overige opmerkingen van het College beschouwen wij als input voor de discussie in de Raad.


9

Gemeente Veendam Raadhuisplein 5 Postbus 20004 9640 PA Veendam T (0598) 65 22 22 F (0598) 65 22 50 [email protected] www.veendam.nl

Ommelander Rekenkamer Postbus 155 9470 AD Zuidlaren T (050) 589 33 32 F (050) 589 33 31 [email protected] www.ommelanderrekenkamer.nl


10

ONDERZOEK LOKAAL ARMOEDEBELEID GEMEENTE VEENDAM

Recommend Documents