Onderzoek WWB en de re-integratieactiviteiten. Gemeente Veendam. gemeente veendam

Onderzoek WWB en de re-integratieactiviteiten Gemeente Veendam

'EMEENTE (OOGEZAND 3APPEMEER

'EMEENTE (OOGEZAND 3APPEMEER

gemeente veendam

Rapport WWB sept.indd 1

30-09-2008 15:01:17

DE OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE

DE OMMELANDER REKENKAMER De Ommelander rekenkamer is een personele unie waarin de voorzitter en de twee leden van de drie rekenkamercommissie van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten begin 2005 zijn benoemd door de betrokken gemeenteraden De Ommelander rekenkamer bestaat uit Hans de Graaf (voorzitter), Jaap van Middelkoop (lid), Paul Vriends (lid) en Jan Dob (ambtelijk secretaris).

2


Onderzoek WWB en de re-integratieactiviteiten Gemeente Veendam 30-09-2008 15:01:18

INLEIDING

1 INLEIDING 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Voor de selectie van onderwerpen heeft de Ommelander rekenkamercommissie in haar notitie werkwijze enkele criteria opgenomen. Basis voor de selectie is in elk geval dat het om een onderwerp gaat dat (maatschappelijk en/of politiek-bestuurlijk) relevantie heeft en tevens enige materialiteit heeft. Voorts moet de rekenkamercommissie het idee hebben dat het onderzoek concrete aanknopingspunten kan bieden voor daadwerkelijke verbetering van de controlerende taak van de Raad. Mede naar aanleiding van een verzoek van de gemeenteraad heeft de Ommelander rekenkamer in maart 2008 besloten een onderzoek te laten doen naar de uitvoering van de WWB en de re-integratieactiviteiten door de gemeente Veendam. Sinds de invoering van de WWB in 2004 heeft de gemeente veel veranderingen in gang gezet, terwijl de middelen om bijstandsklanten aan het werk te krijgen tot en met 2006 niet volledig zijn besteed. Voor 2008 formuleerde de gemeente (nog) ambitieuze(re) plannen. Dit was voor de Ommelander rekenkamer aanleiding te besluiten beter inzicht te krijgen in de activiteiten van de gemeentelijke instellingen en het bereiken van doelstellingen. Nadruk bij het uitgezette onderzoek lag op de uitvoering van de re-integratieactiviteiten door de gemeente Veendam. Daartoe is als kernvraag geformuleerd: Welke activiteiten onderneemt de gemeente Veendam om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen, wat zijn hiervan de kosten en de resultaten en hoe kunnen die worden verbeterd?

1.2 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: - Welke nieuwe initiatieven ontwikkelt de gemeente om de uitvoering van de WWB en re-integratie in de toekomst te verbeteren? - Hoe zorgt de gemeente ervoor dat de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar worden afgestemd? - Wat is de kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand? - Wat zijn de resultaten van het terugdringen van het aantal bijstandsgerechtigden en van het re-integratiebeleid van de gemeente: wordt instroom voorkomen en uitstroom bevorderd? - Hoe verhouden deze resultaten zich tot vergelijkbare gemeenten? - Hoe verhouden zich de kosten van dit beleid t.o.v. de geboekte resultaten? - Is er voldoende interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie en voldoet de informatievoorziening aan de raad? - Waar liggen in het (uitvoerings)proces de belemmeringen en knelpunten? - Wat zijn succes- en faalfactoren? - Wat valt te leren van de werkwijze en prestaties? - Hoe kunnen de bevindingen bijdragen aan het succes van nieuwe initiatieven van de gemeente, waaronder het project “Ik doe mee in Oost-Groningen”?

1.3 Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door onderzoeksbureau TNO Kwaliteit van Leven uit Hoofddorp. De Ommelander Rekenkamer is van mening dat de onderzoekers een bruikbaar rapport (in de bijlage opgenomen) hebben afgeleverd. Het geeft inzicht in de wijze waarop de gemeente het huidige beleid inzake re-integratie invulling heeft gegeven en biedt voldoende basis voor enkele concrete verbeteringen.

3



BELANGRIJKSTE CONCLUSIES

2


Hierna hebben wij de belangrijkste conclusies opgenomen. Voortvarende aanpak… Zeker in vergelijking met andere naburige gemeenten, zoals Hoogezand-Sappemeer en Winschoten, heeft Veendam de invoering van de WWB vanaf 2004 zeer voortvarend opgepakt. Zo is gelijk een begin gemaakt met de afbouw van de Wiw- en ID-banen en is besloten dat ouderen (58+) hun gesubsidieerde banen mochten behouden (zo lang daar financiële middelen voor zijn). Voorts kan werken met (loonkosten)subsidie vanaf 2004 in principe alleen nog tijdelijk en als onderdeel van een traject naar regulier werk. Voor mensen die echt geen mogelijkheden hebben om (gedeeltelijk) loonwaarde te creëren en die ook geen gebruik kunnen maken van voorliggende voorzieningen, biedt de gemeenten nog wel ‘maatschappelijke banen’ (detacheringsbanen). De aanpak vanaf 2004 is positief te achten, zeker als rekening wordt gehouden met de tijd die nodig was voor de reorganisatie van de Sector Maatschappelijke Zaken en de inbesteding van de sociale dienst van eerst Pekela (2006) en later Bellingwedde (2007). …maar in de periode 2004 – 2006 wel problemen met reïntegratie Veel processen moesten zich settelen na de inwerkingtreding van de WWB. Dit geldt in Veendam (zoals overigens bij veel gemeenten) de eerste jaren na de inwerkingtreding van de WWB ook voor de reïntegratieactiviteiten. De resultaten van de reïntegratie-activiteiten in de jaren 2004 – 2006 werden negatief beïnvloed door zowel externe factoren (faillissement stichting Mobiel, problemen met de Caldergroep) als interne factoren (onvoldoende zicht op het bestand, onvoldoende afstemming met reïntegratiebedrijven en onvoldoende maatwerk). Het geheel was nog meer aanbod- dan vraaggestuurd. Neveneffect was, dat de rijksbijdragen voor het zogenaamde W-deel lang niet geheel zijn besteed. Teneinde terugbetaling aan het Rijk te voorkomen is in 2007 tijdig gereageerd, onder meer door de creatie van banen voor 60-plus’ers. Daarnaast huurt de gemeenten vanuit het W-deel personeel in dat actief is in het matchen van vacatures en klanten. Met deze maatregelen werd voorkomen dat overgebleven W-middelen moesten worden teruggestort aan het Rijk. Mede naar aanleiding van een externe evaluatie wordt de aanpak vanaf 2007 ingrijpend gewijzigd, en staat vooral maatwerk voorop.

4




Vanaf 2007 proces op orde De onderzoekers concluderen dat de uitvoering van het re-integratiebeleid door de gemeente op dit moment over het algemeen adequaat is en voldoende wordt beheerst. Het aantal uitkeringen daalt vanaf 2005: waren er toen nog 730 uitkeringscliënten, in 2008 is dat gedaald tot 627. Vanaf 2006 is de uitstroom beduidend hoger dan de instroom. Een relatie met het in 2005 reeds ingevoerde Work First-traject kan worden verondersteld. Ook zijn zowel de besteding van het I-deel als van het W-deel meer in evenwicht. Overigens moet om de uitgaven gelijk te laten zijn aan de rijksbijdragen uit het I-deel het aantal cliënten nog verder dalen tot rond 554 uitkeringen. Rekeninghoudend met de slechte situatie m.b.t. de werkgelegenheid in de elementaire beroepen zijn de prestaties van Veendam goed te noemen. De volgende tabel geeft een vergelijking van de uitstroomresultaten van de gemeente Veendam i.r.t. Hoogezand – Sappemeer en Winschoten. Tabel 1 Verloop aantal uitkeringen Veendam WWB (excl. 65+) (jaar gemiddelde)

2003

2004

2005

2006

2007

2008 einde 1ste kwartaal

2008 plan

Aantal uitkeringen

601

663

730

702

665

627

554

10%

10%

-4%

-6%

-6%

-16%

Daling/stijging in procentpunt Idem Hoogezand Sappemeer

12%

16%

0%

-5%

nnb

nnb

nnb

Idem Winschoten

8%

8%

7%

4%

-6%

-7%

-24%

In vergelijking tot de gemeenten Hoogezand – Sappemeer en Winschoten is sprake van gemiddelde – goede resultaten. Informatievoorziening van een goed niveau De Marap SZW zijn van een voldoende niveau voor de bestuurlijke informatievoorziening. De Maraps geven een helder beeld van de omvang van het bestand, de dynamiek en de resultaten (bruto effecten). Ten behoeve van stuur- en mangementinformatie kan de informatievoorziening nog worden verbeterd. Om de toegevoegde waarde van interventies (netto effecten) en daarmee de doematigheid van de re-integratieactiviteiten te bepalen is meer inzicht in de in- door- en uitstroom op klantniveau nodig. Taakstelling 2008 (te?) fors Uitgaande van de ervaringen uit het verleden oogt de geplande daling van het aantal uitkeringscliënten in 2008 fors. Gezien de stand aan het eind van het eerste kwartaal 2008 lijkt de doelstelling moeilijk haalbaar. Er is op korte termijn een daling nodig van meer dan 60 uitkeringen. Incidenteel of structureel resultaat? In de huidige situatie worden klanten vooral met loonkostensubsidies gedetacheerd, waarbij financiële incentives zijn ingebouwd om de betreffende cliënt tenminste een jaar aan het werk te houden. Dit laat onverlet dat de gemeente alert moet zijn of de beoogde resultaten (blijvende plaatsing in regulier werk) worden bereikt en het instrument niet bijdraagt aan het verhogen van de in- én uitstroom in het bestand. Ook om dit na te gaan is een goed klantvolgsysteem noodzakelijk, waarop analyse in de tijd op klantniveau mogelijk is.

5



AANBEVELINGEN

3 AANBEVELINGEN

Over het algemeen fungeert het proces rondom re-integratie naar onze mening goed. Wel zijn verbeteringen mogelijk. Op grond van ons onderzoek adviseren wij als volgt: Nog meer zicht nodig op gebied van de in- door- en uitstroom op klantniveau Het aanbieden van workfirst kan leiden tot een verlengde zoekduur naar regulier werk, omdat mensen minder zelf actief zoeken naar werk. Dit kan met name gelden voor klanten met een kleinere afstand tot de arbeidsmarkt. Anderzijds kan workfirst ook leiden tot het afzien van een uitkering met de daaraan verbonden participatieplicht en in samenhang daarmee tot het snel accepteren van tijdelijke banen. Deze uitstroom is op zich positief, maar kan ook leiden tot snellere in- en uitstromen (draaideurklanten) van klanten met weinig bagage wat betreft opleiding en ervaring en daarmee tot extra dynamiek van het cliëntenbestand. Dit laatste leidt alsdan tot extra werk voor de consulenten. Om dit effect te onderkennen en zo nodig bij te sturen is nog meer zicht nodig op gebied van de in- door- en uitstroom op klantniveau.” Aanbeveling 1 Geef het College de opdracht de informatievoorziening zodanig in te richten, dat een juist en eenduidig beeld wordt gecreëerd van de structurele en incidentele effecten van de reïntegratie door in- en uitstroom op klantniveau te laten registreren en hierover te laten rapporteren. Betere bewaking work- en caseload op medewerkersniveau De resultaatgerichtheid van de gemeentelijke organisatie kan nog verder doorgevoerd worden door doelen en resultaten op medewerkerniveau inzichtelijk te maken en te bespreken. Dit is wel een agendapunt, maar komt in praktijk nog weinig aan bod. Bovendien ondersteunt het systeem op dit moment de medewerker niet bij het zicht krijgen op de precieze status van de klanten in de caseload. Aanbeveling 2 Geef het College de opdracht op medewerkersniveau concrete doelen en resultaten af te spreken, alsmede de administratieve ondersteuning zodanig in te richten, dat te allen tijde zicht is op de status van de cliënt. Naar wij hebben begrepen zal dit aspect worden betrokken bij een door het College op te stellen actieplan. Vinden balans tussen rechtmatig en doelmatig In Veendam is een strikte scheiding aangebracht tussen rechtmatigheid en doelmatigheid, zelfs zodanig dat consulenten op een locatie van Wedeka zitten en impliciet de opdracht hebben ‘zo min mogelijk achter de pc te zitten’. Wij achten dit op zich een goede ontwikkeling. Teneinde de consulenten nog verder te ontlasten, is het aan te bevelen de huidige reïntegratieverordening tegen het licht te houden. Deze is opgesteld in een tijd dat de gemeente nog vooral gewend was vanuit rechtmatigheid te denken en handelen. Als bij de interpretatie van de verordening meer wordt uitgegaan van vertrouwen i.p.v. controle (wantrouwen) ontstaat meer beslisruimte voor consulenten en worden meer mogelijkheden gecreëerd de administratieve last voor consulenten te verminderen zodat het aantal uren achter de pc verder verminderd kan worden. Aanbeveling 3 Evalueer de huidige reïntegratieverordening en overweeg de accenten in de verordening meer op doelmatigheid te richten. Afbakening taken en verantwoordelijkheden De onderzoekers constateren dat de afbakening van taken en verantwoordelijkheden van verschillende teams (nog) niet helemaal eenduidig is. Dat leidt tot discussies over overdracht van klanten etc. Ook worden daardoor dingen dubbel gedaan of worden werkprocessen onnodig opgestart. Overigens worden dit soort problemen meestal snel opgelost door de kleine schaal van de organisatie en omdat werknemers en ketenpartners dicht bij elkaar zitten.

6



AANBEVELINGEN EN TOT SLOT

Aanbeveling 4 Geef het College de opdracht de taken en verantwoordelijkheden zodanig vast te leggen, dat het aantal overdrachtsmomenten zo veel mogelijk beperkt blijft. Blijvende aandacht voor doelmatigheid inzet instrumenten Het succes van Workfirst kan ook een keerzijde krijgen: het te automatisch doorverwijzen naar een traject van Workfirst, zonder dat is onderzocht of de cliënt zelf ook in staat is of moet zijn regulier werk op de arbeidsmarkt te vinden. Dit kan in de praktijk leiden tot extra kosten voor de gemeente en in een te grote afhankelijkheid bij de cliënt van de gemeente. Daarbij kan zelfs overwogen worden de cliënt een soort persoonsgebonden reïntegratiebudget mee te geven. Aanbeveling 5 Geef het College de opdracht het bedrijfsproces zodanig in te richten, dat geborgd is dat cliënten waar mogelijk ook zelfstandig naar regulier werk zoeken zonder automatisch in een gemeentelijk traject verzeild te raken..

4 TOT SLOT Samenvattend is ons oordeel dat de uitvoering van de WWB en de reïntegratie van de gemeente na een aarzelend begin inmiddels van een goed niveau zijn. De gemeente onderscheidt zich daarmee positief van veel andere gemeenten. In deze rapportage staan verder diverse aanbevelingen, die het re-integratiebeleid verder kunnen verbeteren. Deze hebben vooral betrekking op een nog verdere verbetering van bedrijfsvoering en werkprocessen.

7



Onderzoek WWB en de re-integratieactiviteiten Gemeente Veendam

8



TNO Kwaliteit van Leven

TNO-rapport 12433.03

Veendam werkt Onderzoek voor 'De Ommelander rekenkamer' naar de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en de reintegratie-activiteiten door de gemeente Veendam Datum

22 augustus 2008

Auteurs

E.L. de Vos B.M.F. Fermin

Aangeboden aan

De Rekenkamercommissie 'De Ommelander rekenkamer' De heer J.E. de Graaf RA Postbus 155 9470 AD Zuidlaren

“Niet meedoen is geen optie”

© 2008 TNO

Arbeid Polarisavenue 151 Postbus 718 2130 AS Hoofddorp www.tno.nl/arbeid T 023 554 93 93 F 023 554 93 94

TNO rapport | 12433.03

3

Inhoudsopgave Managementsamenvatting........................................................................................................ 4 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding ........................................................................................................................ 7 Behoefte aan evaluatie................................................................................................ 7 Vraagstelling ................................................................................................................. 7 Doel van het onderzoek .............................................................................................. 8 Leeswijzer ..................................................................................................................... 9

2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.4 2.4.1 2.5 2.6 2.7

Kwaliteit van de uitvoering en ketensamenwerking (output) ....................... 10 De procesevaluatie .................................................................................................... 10 Doel en activiteiten uitvoering WWB in Veendam................................................. 10 Organisatorische setting voor de uitvoering van de WWB .................................. 10 Beleid en uitvoering werk en inkomen .................................................................... 11 Periode 2004 – 2006 ................................................................................................. 12 2006 – heden .............................................................................................................. 13 Financiële prikkels voor de gemeente .................................................................... 13 Work First als centraal element in re-integratiebeleid Veendam ........................ 14 Samenwerking in de keten en regionaal ................................................................ 15 Regionaal sociaaleconomisch programma ............................................................ 16 Kwaliteit van informatievoorziening ......................................................................... 16 Cliëntenparticipatie .................................................................................................... 18 Oordeel TNO over procesgang ................................................................................ 19

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Resultaten van de uitvoering: wat kost het en wat levert het op? (Outcome) .................................................................................................................. 20 Inleiding ....................................................................................................................... 20 Ontwikkeling van het aantal uitkeringen ................................................................. 20 Ontwikkeling van de omvang van het aantal trajecten ......................................... 21 Ontwikkelingen in het I-deel ..................................................................................... 22 Ontwikkelingen in het W-deel................................................................................... 23 Baten van de uitvoering ............................................................................................ 23 Conclusie..................................................................................................................... 24

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie.............................. 25 Initiatieven die uitvoering van de WWB en re-integratie verbeteren. ................. 25 Afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt........................................ 26 Kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand. .................... 26 Resultaten van terugdringen van aantal klanten en re-integratiebeleid. ........... 27 Resultaten vergeleken met andere gemeenten. ................................................... 27 Kosten van het beleid en geboekte resultaten ...................................................... 27 Interne stuurinformatie en informatievoorziening aan de raad............................ 28 Leren en verbeteren van de werkwijze en prestaties. .......................................... 29

Bijlage 1: Evaluatiethema's en aanpak................................................................................ 31 Bijlage 2: Schriftelijke bronnen en documentatie ............................................................ 33 Bijlage 3 Overige literatuur..................................................................................................... 36


4

Managementsamenvatting De sector Maatschappelijke Zaken (MZ) van de gemeente Veendam is verantwoordelijk voor de ondersteuning van bijstandsgerechtigden die niet op eigen kracht aan het werk komen. Met de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 kreeg de gemeente een grotere vrijheid om een op de lokale situatie toegespitst re-integratiebeleid te voeren. De Ommelander Rekenkamer heeft TNO verzocht de uitvoering van de Wet Werk en bijstand (WWB) door de gemeente Veendam te evalueren, met de nadruk op de uitvoering van de re-integratieactiviteiten. De kernvraag van de evaluatie is tweeledig en luidt: 1. Welke activiteiten onderneemt de gemeente Veendam om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen, wat zijn daarvan de kosten en de resultaten en hoe kunnen die worden verbeterd? 2. Wat kan de Raad van de gemeente Veendam alsmede de gemeentelijke organisatie leren om het beleid en de uitvoering te verbeteren? Op basis van het onderzoek komt TNO tot de volgende conclusies: Oordeel over het gevoerde re-integratiebeleid tot nu toe en de uitvoering die daaraan wordt gegeven: TNO is van mening dat de uitvoering van het re-integratiebeleid door de sector MZ op dit moment over algemeen adequaat is en voldoende wordt beheerst. De sector MZ stuurt op resultaten en de (financiële) risico’s. De gemeente Veendam heeft met vallen en opstaan gezocht naar de invulling van de nieuwe rol die de WWB van gemeenten verlangd. Door onvoldoende kennis van het bestand en problemen met de organisatie van de (verplichte) uitbesteding van re-integratieactiviteiten bleef in de periode 2004 – 2006 het aantal mensen dat op een traject naar werk werd gezet ver achter bij de doelstelling. De sector MZ heeft lering getrokken uit deze periode en vanaf 2006 een nieuw beleid ingezet waarin voortaan de regie in eigen handen wordt gehouden en de focus ligt op maatwerk, met een centrale rol voor Work First. Deze aanpak heeft geleid tot een meer beheerste en doelmatige uitvoering. De ingezette veranderingen in beleid en organisatie zijn echter nog niet afgerond. De taak voor de sector MZ is dan ook het afronden van de ingezette beweging en het verankeren daarvan in de organisatie. Een positief element hierbij is dat de sector MZ haar eigen beleid en resultaten constant kritisch volgt en wil verbeteren. Oordeel over de resultaten en de kosten van de uitvoering: TNO is van mening dat de huidige organisatie van de sector MZ op de goede koers ligt. Zowel de besteding van het inkomensdeel als van het werkdeel van de WWB zijn meer in evenwicht. Dit komt tot uitdrukking in een beperking van de instroom en een toename van de uitstroom en het aantal klanten op een reintegratietraject. Als gevolg van de opstartproblemen met het re-integratiebeleid in de eerste jaren na invoering van de WWB was er sprake van een onderbesteding van de reintegratiemiddelen. Als gevolgd daarvan dreigde in 2007 de situatie dat een deel van het oplopende overschot van de middelen om mensen aan het werk te helpen


5

aan het Rijk moest worden terugbetaald. Tegelijkertijd dreigde dat de gemeente Veendam jaarlijks het budget voor het verstrekken van uitkering uit eigen middelen te moeten aanvullen omdat meer mensen afhankelijk zijn van de bijstand dan volgens het landelijke verdeelmodel is toegestaan. Om deze situatie te voorkomen is in 2007 een inhaalslag gemaakt, onder meer door de creatie van banen voor 60 plussers en het inhuren van extra personeel (betaald met W-middelen) voor het bemiddelen en re-integreren van bijstandsklanten. Omdat de nieuwe maatregelen nog maar vrij recent zijn ingezet, zal pas eind van dit jaar duidelijk worden hoe effectief en doelmatig het nieuwe beleid is. Hoewel de resultaten en de financiële huishouding de goede kant opgaan, is de ambitie van de sector MZ voor 2008 waarschijnlijk te hoog. Daarbij merken wij op dat er buiten Oost Groningen weinig gemeenten met dezelfde omvang zijn die een even hoge werkloosheid hebben als Veendam. Bovendien is de werkgelegenheid wat betreft de elementaire beroepen in de regio zeer slecht. Tegen deze achtergrond zijn de prestaties van de sector MZ goed te noemen. Aandachtspunten en verbetermogelijkheden De belangrijkste opdracht voor de sector MZ bij de uitvoering van de WWB is het afronden en optimaliseren van het ingezette veranderproces. Daarbij ziet TNO de volgende aandachtspunten en verbetermogelijkheden: • De sector MZ zit midden in een veranderingsproces van het verstrekken van uitkeringen naar het zo snel mogelijk aan het werk helpen van klanten. De scheiding van de uitvoering van de rechten doelmatigheidstaken en het terugdringen van de administratieve lasten maken daar onderdeel van uit. De kernvraag voor de inrichting van de administratieve organisatie is: wie heeft welke gegevens echt nodig en welke afdeling is verantwoordelijk voor de kwaliteit en het beheer daarvan? In de hectiek van de verandering en onder druk om te presteren, worden soms nieuwe uitvoeringsafspraken gemaakt zonder eenduidige registratieafspraken en/of de noodzakelijke systemen. Achteraf is het dan lastig om de informatiehuishouding op orde te krijgen. Reserveer daarom voldoende tijd om in overleg met alle betrokken disciplines tot een heldere set indicatoren te komen en ga na in hoeverre de huidige re-integratieverordening het nieuwe beleid dekt. • Gezien het tekort op het inkomensdeel en de toekomstige afname van het werkdeel is het voor Veendam van belang alert te blijven op de doelmatigheid van de inzet van re-integratie-instrumenten. Goede stuur- en managementinformatie is daarbij een voorwaarde. De huidige maandrapportages (Maraps) geven een helder inzicht in de bestandgegevens en de financiële bestedingen (bruto resultaten). Om te kunnen beoordelen voor welke klant welk type instrument het meeste effect heeft (netto effectiviteit), is meer inzicht in de in-, door- en uitstroom op klantniveau nodig. • Sinds 2006 wordt de Work First aanpak voor het hele bestand ingezet. Hoewel de aanpak een sterk activerende werking heeft, moet de sector MZ alert blijven op een doelmatige inzet van het instrument. Voorkomen moet worden dat het instrument standaard wordt ingezet. Klanten die kansen hebben op regulier werk moeten vooral aangesproken worden op hun eigen verantwoordelijkheid. De aanpak draagt bovendien bij aan meer dynamiek in het bestand (meer in- en uitstroom), hetgeen tot een hogere werkdruk voor het personeel leidt.


•

6

Zorg dat het personeel de vele veranderingen op de voet blijft volgen en nieuw beleid vertaald wordt in heldere afspraken over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen teams en medewerkers. Waar mogelijk medewerkers vroeg in het beleidsproces betrekken, zodat zij de veranderingen steunen.


1

7

Inleiding De rijksoverheid stelde met de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 dat werk gaat boven inkomen. Re-integratie werd daarmee een belangrijke 1 taak voor de gemeenten . De raad van de gemeente Veendam stelde op 13 september 2004 de reintegratieverordening WWB vast. De verordening is met ingang van 1 januari 2005 toegepast op de nieuwe instroom WWB en na 1 januari 2006 volledig van toepassing op alle burgers jonger dan 65 jaar die een beroep doen op de WWB. De reintegratieverordening heeft een algemeen karakter om te voorkomen dat de gemeente zelf haar beleidsvrijheid onnodig beperkt. Om richting te geven aan de inzet van de verordening heeft de raad het zogenaamde ‘Keuzedocument’ vastgesteld. Belangrijke kaders die daarin zijn aangegeven hebben betrekking op afbouw WIW/ID-banen, introductie van nieuwe vormen van gesubsidieerde arbeid, prioriteit op jongeren en een focus op werk of de combinatie van werken en leren.

1.1

Behoefte aan evaluatie Naar aanleiding van een verzoek van de gemeenteraad vroeg de Ommelander rekenkamer in maart 2008 aan TNO een onderzoek te verrichten naar de uitvoering van de WWB en de re-integratieactiviteiten door de gemeente Veendam. Sinds de invoering van de WWB in 2004 heeft de gemeente veel veranderingen in gang gezet, terwijl de middelen om bijstandsklanten aan het werk te krijgen tot en met 2006 onvoldoende zijn besteed. Voor 2008 formuleerde de gemeente ambitieuze plannen. Vandaar de wens van de Ommelander rekenkamer om beter inzicht te krijgen in de activiteiten van de gemeentelijke instellingen en het bereiken van doelstellingen.

1.2

Vraagstelling De Ommelander Rekenkamer vroeg TNO om een voorstel voor een evaluatie van de uitvoering van de Wet Werk en bijstand (WWB), met de nadruk op de uitvoering van de re-integratieactiviteiten door de gemeente Veendam, zodat zij een gedegen oordeel kan geven over de prestaties van het gemeentelijke re-integratiebeleid en de uitvoering daarvan en daaraan conclusies kan verbinden. De kernvraag van de evaluatie is: Welke activiteiten onderneemt de gemeente Veendam om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen, wat zijn daarvan de kosten en de resultaten en hoe kunnen die worden verbeterd? Hieronder vallen ook de vragen naar de kwaliteit van de interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie en de kwaliteit van de informatievoorziening 1

Gemeenten voeren het re-integratiebeleid "in medebewind" uit. Daarom verzet de huidige staatssecretaris zich tegen een sterke centrale controle op gemeenten en eveneens tegen een grootschalige monitoring. Parlementariërs stelden in mei 2008 zeer kritische vragen over de besteding door de gemeenten van jaarlijks 2 miljard aan re-integratiegelden. Als daar niet meer duidelijkheid over komt, kan bij een volgende Kabinetsformatie deze post onder vuur komen te liggen. In de gemeente Veendam gaat het daarbij om ruim 3.5 miljoen euro.


8

aan de raad. De gemeente Veendam heeft de uitvoering WWB opgedragen aan de sector Maatschappelijke Zaken (MZ). Deze voert feitelijk ook de WWB uit voor de gemeenten Pekela en Bellingwedde. Deze gemeenten zijn geen onderwerp van deze evaluatie. De activiteiten van de sector MZ kunnen niet geheel los worden bezien van die voor de andere gemeenten. Het doel van de evaluatie is om beter inzicht te krijgen in het functioneren van de gemeente Veendam en de gemeentelijke diensten. Meer specifiek gaat het om vast te stellen: Wat kan de Raad van de gemeente Veendam alsmede de gemeentelijke organisatie leren om het beleid en de uitvoering te verbeteren? De te beantwoorden en afgeleide vragen, gebaseerd op het offerteverzoek van de Rekenkamer (zie ‘Verzoek voor uitbrengen offerte Ommelander Rekenkamer'), zijn: • Welke nieuwe initiatieven ontwikkelt de gemeente om de uitvoering van de WWB en re-integratie in de toekomst te verbeteren? • Hoe zorgt de gemeente ervoor dat de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar worden afgestemd? • Wat is de kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand? • Wat zijn de resultaten van het terugdringen van het aantal bijstandsgerechtigden en van het re-integratiebeleid van de gemeente: wordt instroom voorkomen en uitstroom bevorderd? • Hoe verhouden deze resultaten zich tot vergelijkbare gemeenten? • Hoe verhouden zich de kosten van dit beleid t.o.v. de geboekte resultaten? • Is er voldoende interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie en voldoet de informatievoorziening aan de raad? • Waar liggen in het (uitvoerings)proces de belemmeringen en knelpunten? • Wat zijn succes- en faalfactoren? • Wat valt te leren van de werkwijze en prestaties? • Hoe kunnen de bevindingen bijdragen aan het succes van nieuwe initiatieven van de gemeente, waaronder het project "Ik doe mee in OostGroningen"? Deze vragen worden beantwoord in hoofdstuk 4.

1.3

Doel van het onderzoek Het Rekenkameronderzoek is bedoeld om een bijdrage te leveren aan de transparantie en de effectiviteit van bestuur. Het evaluatieonderzoek kan een rol spelen in de beleidsverantwoording van het college van B&W aan de raad, maar ook in de publieke verantwoording. Een goede beslissing op basis van de juiste informatie kan verder leiden tot betere prestaties van de gemeente en onnodige uitgaven besparen. Daarbij kunnen ook andere gemeenten gebruikmaken van deze kennis. De tussentijdse resultaten van het onderzoek zijn waar mogelijk besproken met de uitvoerders, om het leereffect te maximaliseren.


1.4

9

Leeswijzer De evaluatieonderdelen worden achtereenvolgens in de volgende hoofdstukken besproken: • Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking (hoofdstuk 2). • Resultaten van de uitvoering; wat kost het en wat levert het op (hoofdstuk 3). • Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie (hoofdstuk 4). De onderzoeksverantwoording is opgenomen in de bijlagen. Het onderzoek door 2 TNO bestond uit meerdere onderdelen die zijn beschreven in bijlage 1 . De uitkomsten uit gesprekken, documentanalyse etc. vergeleek TNO met de resultaten uit eerder onderzoek (bijlage 3).

2

Na inventarisatie van voor evaluatie beschikbare bronnen stelde TNO witte vlekken in informatievoorziening vast. Daarbij verzamelden TNO monitorgegevens van de gemeente Veendam. Wij voerden gesprekken met medewerkers van de gemeente, Toonkamer (in oprichting), reintegratiebedrijven en anderen zoals met de onafhankelijk arbeidsadviseur.


2

10

Kwaliteit van de uitvoering en ketensamenwerking (output) In dit hoofdstuk beschrijven we in de veranderingen in beleid en uitvoering vanaf de invoering van de WWB in 2004 tot en met de huidige situatie. Wij baseren ons daarbij op de documenten van Veendam, zoals beleidsstukken, nota’s voor het college en re-integratiecontracten (zie bijlage 2) en de interviews met medewerkers van de sector Maatschappelijke Zaken, ketenpartners en opdrachtnemers.

2.1

De procesevaluatie Procesevaluatie genereert kwalitatieve uitkomsten en geeft informatie over de output van het WWB-beleid door de sector Maatschappelijke Zaken van de gemeente Veendam in samenwerking met de ketenpartners. 2.1.1

Doel en activiteiten uitvoering WWB in Veendam

De kernvraag in dit hoofdstuk is: Welke activiteiten onderneemt de gemeente Veendam in de praktijk om het aantal bijstandgerechtigden terug te dringen? Het doel van de gemeente Veendam is om zoveel mogelijk burgers van de gemeente te laten participeren op de arbeidsmarkt en het bevorderen dat burgers zelfstandig in hun inkomen voorzien. Volgens de missie van Veendam dient de ondersteuning die de gemeente hiervoor biedt op tijd en op maat geleverd te worden en voor zo lang als nodig is. Bovendien moet de dienstverlening klantgericht zijn. De belangrijkste activiteiten van de gemeente in het kader van het activeringsbeleid zijn gericht op: • Het vaststellen in welke mate een cliënt wel of niet kan werken (arbeidsverplichting en diagnose arbeidsmarktkansen en /of belemmeringen); • Preventie: het voorkomen van instroom in de uitkering; • Re-integratie: het bevorderen van uitstroom uit de uitkering en participatie; • Handhaving: het voorkomen van onrechtmatig gebruik van de bijstand en onvoldoende medewerking aan de eigen re-integratie. De belangrijkste voorzieningen die voor re-integratie kunnen worden ingezet zijn: • Kortdurende of langdurige ondersteuning bij arbeidsinschakeling • Gesubsidieerde arbeid • Sociale activering. 2.1.2

Organisatorische setting voor de uitvoering van de WWB

De gemeente Veendam heeft de uitvoering van de WWB opgedragen aan de sector Maatschappelijk Zaken (MZ). Deze sector is in 2004 ontstaan uit een fusie van de sectoren Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de sector Onderwijs en Welzijn (waarvan destijds ook sport en cultuur deel uitmaakte). Sinds 2006 bestaat de sector MZ uit twee afdelingen, te weten sociale zeken en werk (SZW) en beleid en ontwikkeling (B&O), waarin onder meer uitvoering wordt gegeven aan de onderwijstaken. In deze structuur zijn de oude ‘bloedgroepen’ van de twee voormalige sectoren nog deels herkenbaar. In diezelfde periode is de sociale dienst van Veendam een samenwerkingsdienst met de gemeente Pekela aangegaan. Voor een samenwerkingsdienst is geen gemeenschappelijke regeling en gezamenlijk bestuur nodig. Feitelijk besteedt de


11

gemeente Pekela de uitvoering van de WWB uit aan de sector MZ. Wel is er frequent bestuurlijk contact tussen de gemeenten over beleid en uitvoering. In 2007 heeft de gemeente Bellingwedde zich aangesloten bij de samenwerkingsdienst. Met het samengaan van de diensten van de drie gemeenten, is ook (een deel van) het personeel (beleid en uitvoering) samengevoegd. Interne en externe heroriëntatie Vanaf 2004 vindt de uitvoering van de WWB plaats in een zeer dynamische omgeving. Inherent hieraan is dat een deel van de capaciteit ‘verloren’ gaat aan intern overleg, opstarten van nieuwe initiatieven en tijdelijke inefficiënties die organisatieveranderingen met zich meebrengen (zie kader 1). Een bijkomend effect is dat medewerkers de aansturing vooral ‘als top-down’ ervaren. Er bestaat onder medewerkers behoefte om met hun praktijkervaring en – kennis eerder in het beleidsproces te worden betrokken. Kader 1 De verslagen van het wekelijkse werkoverleg van het team werk van de afgelopen periode (november 2007 t/m februari 2008) illustreren de interne gerichtheid. In de verslagen staan veel vragen om verduidelijking van taken en verantwoordelijkheden van de nieuwe indeling van de teams (instroom, uitstroom, zorg en vacatureverwerving). Verder staan er veel mededelingen en procedurele zaken in rond de start van nieuwe teams, de ketensamenwerking etc.

De twee ‘reorganisaties’ – de fusie van de sectoren én het inrichten van de samenwerkingsdienst – hebben in de periode 2004 tot 2007 een flinke wissel getrokken op de tijd en energie van de organisatie. Hoewel deze processen nu zijn afgerond, zijn management en medewerkers van mening dat de integratie, afstemming en cultuurverschillen nog steeds aandacht vragen. Parallel aan deze (interne) organisatieveranderingen, verloopt de opbouw en ontwikkeling van de ketensamenwerking. In 2006 heeft de sector MZ samen met de ketenpartners CWI en UWV het nieuwe bedrijfsverzamelgebouw (BVG) aan de Jan Salwaweg betrokken. Dit proces is nog niet uitgekristalliseerd, wat zich uit in recente afspraken over nieuwe gezamenlijke teams en het herijken van samenwerkingspraktijken. De prille samenwerking ondervindt bovendien reeds de gevolgen van de samenvoeging van CWI en UWV per januari 2009 en de bezuinigingen die daarmee gepaard gaan.

2.2

Beleid en uitvoering werk en inkomen Een belangrijke factor voor het beleid van de gemeente is dat deze al sinds de invoering van de WWB een zogeheten nadeelgemeente is en dus een tekort heeft op het budget van het I-deel. Daar staat tegenover dat Veendam voorzien is van een ruim budget voor het W-deel, mede vanwege de relatief hoge werkloosheid . In de praktijk blijft de overschrijding van het I-deel budget, met uitzondering van 2005, net binnen de 10% marge (op een budget van ruim 7 miljoen euro is dat 700.000 euro, zie verder hoofdstuk 3). Het beleid van de gemeente is daarom gericht op het voorkomen van instroom en het bevorderen van uitstroom en het zo snel mogelijk vinden van regulier werk. Is regulier werk niet mogelijk, dan biedt Veendam maatschappelijk nuttig werk gefinancierd vanuit het W-deel. Een poortwachters- en handhavingsfunctie ondersteunen dit beleid. Veendam werkt op ba-


12

sis van een re-integratieverordening die in nauwe samenwerking met meerdere gemeenten in de regio is opgesteld. Uit de beleidsstukken en gesprekken blijkt dat de gemeente Veendam en de sector MZ altijd al kritisch keken naar de prestaties van het eigen beleid en constant op zoek zijn naar verbetermogelijkheden. Zo zijn de beleidskeuzes die bij de invoering van de WWB zijn gemaakt, na evaluatie in 2006 grondig aangepast. Met deze knip beschrijven we hieronder kort de beleidsontwikkeling van 2004 tot 2006 en de nieuwe insteek vanaf 2006. 2.2.1 Periode 2004 – 2006 In de aanloop naar de nieuwe bijstandswet maakte Veendam een juiste inschatting van de gevolgen van de WWB voor gesubsidieerd werk. Zeker in vergelijking met andere naburige gemeenten, zoals Hoogezand-Sappemeer en met name Winschoten, was Veendam zeer voortvarend. Daarom zijn vanaf 2004 de Wiw- en ID-banen actief en voortvarend afgebouwd. Veel van deze banen zijn ‘gewit’. Ouderen (58+) mochten hun gesubsidieerde banen behouden (zo lang daar financiële middelen voor zijn) en een beperkt aantal werknemers is ontslagen. Werken met (loonkosten)subsidie kan vanaf 2004 in principe alleen nog tijdelijk en als onderdeel van een traject naar regulier werk. Voor mensen die echt geen mogelijkheden hebben om (gedeeltelijk) loonwaarde te creëren en die ook geen gebruik kunnen maken van voorliggende voorzieningen, biedt de gemeenten nog wel ‘maatschappelijke banen’ (detacheringsbanen). Bij de uitvoering van het nieuwe beleid voor gesubsidieerd werk is een belangrijke rol weg gelegd voor Wedeka BV. Aanvankelijk waren gemeenten verplicht de uitvoering van re-integratieactiviteiten uit te besteden aan private partijen. In eerste instantie (2004) bestede Veendam alle re-integratie uit aan de voormalige Wiw-uitvoerder Stichting Mobiel. Het lukte Mobiel echter niet om de hiervoor benodigde omslag te maken naar de private markt. Al in 2004 ging Mobiel failliet en werden de organisatieonderdelen overgenomen door Alexander Calder. Ook de samenwerking met de Caldergroep verliep niet naar verwachting. Waar de gemeente met Mobiel altijd samenwerkte op basis van vertrouwen, leek de relatie met de Caldergroep gebaseerd op commercieel gewin en wantrouwen. Gesteggel over onder meer contracten en het aanleveren van kandidaten resulteerde zelfs in een schadeclaim aan het adres van de gemeente. Veendam heeft de impasse met de Caldergroep doorbroken door gesprekken met de directie en het gunnen van een project voor de ‘harde kern’. Dit project is nog niet afgerond. Om de re-integratietrajecten in het vervolg publiek te kunnen aanbesteden stelde de gemeente Veendam in nauwe samenwerking met gemeenten in OostGroningen een bestek op. De eerste (verplichte) aanbesteding voor de periode 2005-2006 volgde landelijke richtlijnen, zoals contracten voor afgebakende groepen bijstandsklanten (kavelmodel) en een integrale uitvoering door de opdrachtnemer. De aanbestedingsaanpak was niet succesvol. De sector MZ bleek niet in staat om geschikte kandidaten voor de trajecten te vinden (onvoldoende kennis van het bestand), klanten werden zonder al te veel informatie overgedragen en de integrale aanpak sloot niet aan bij de individuele behoeften van klanten (maatwerk). Dieptepunt in deze periode was de Netwerkaflevering over de 4 miljoen euro voor het plaatsen van 4 werkzoekenden in Oost-Groningen.


13

2.2.2 2006 – heden De gemeente Veendam concludeerde dat de gekozen aanpak niet doelmatig en effectief was en dit ook niet meer zou worden (zie kader 2). Kader 2 In het voorjaar van 2006 heeft Veendam met een aantal gemeenten het reintegratiebeleid door een extern bureau (KWIZ) laten evalueren. De uitkomst daarvan was dat er ‘niet één goede aanpak bestaat’. Het advies was om de uitvoering van reintegratie voortaan niet meer aanbodgericht – integrale trajecten voor op kenmerken afgebakende klantgroepen – maar vraaggericht aan te bieden. De bedoeling is om werkgevers te benaderen met de vraag welke vacatures zij hebben. Daarna wordt gekeken welke klant met welke ondersteuning aan deze vraag kan voldoen. Dat betekent dus werken met klantprofielen en meer maatwerk in de ondersteuning. KWIZ adviseerde tevens de dynamiek in het bestand te beperken en de informatievoorziening te verbeteren. Dat laatste was noodzakelijk om de effectiviteit van interventies te kunnen monitoren en tijdig bij te kunnen sturen. Verder was KWIZ van mening dat een groot deel van de (gesubsidieerde) participatiebanen in de praktijk eindfuncties zijn met nauwelijks doorstroming naar regulier werk. De behoefte aan dergelijke functies en daarmee het beslag op de middelen zou daarom naar verwachting groeien.

Op basis van de lessen van de eerste jaren na de invoering van de WWB gooide Veendam de gehele uitvoering over een andere boeg. Het nieuwe beleid dat de sector MZ vanaf 2007 voert kent als motto ‘ken je klant en biedt maatwerk om de klant zo snel mogelijk economisch onafhankelijk te maken’. Hier passen geen integrale trajecten meer bij. Ook neemt de sector MZ sinds die tijd zelf meer actief de regie over de uitvoering van de trajecten naar werk. Het nieuwe beleid wordt voortvarend vorm gegeven en heeft al zijn eerste vruchten afgeworpen, zoals besproken wordt in hoofdstuk 3. Omdat de gemeente nog volop bezig is met de ‘verbouwing’ is het echter nog te vroeg om van een succes te spreken. 2.2.3

Financiële prikkels voor de gemeente

Het Kabinet heeft bewust financiële prikkels in de WWB opgenomen om gemeenten aan te zetten tot effectief beleid. Gemeenten krijgen op basis van een ‘objectief verdeelmodel’ een budget toegekend voor het verstrekken van bijstand en voor het uitvoeren van re-integratieactiviteiten. Behalve een tekort op het inkomensdeel (Ideel, zie verder hoofdstuk 3), heeft Veendam de eerste jaren ook een overschot op het werkdeel (W-deel) van de WWB. Geld dat een gemeente op het W-deel overhoudt, moet na verloop van tijd worden terugbetaald aan het Rijk. Dit overschot is voor een belangrijk deel het gevolg van het haperende en soms falende re-integratiebeleid in de periode 2004-2006. Bovendien heeft de gemeente naast de WWB ook nog andere financiële bronnen beschikbaar die aangewend worden voor het activeringsbeleid, zoals ESF-subsidie, inleenvergoedingen, middelen vanwege de Wet inburgering, de WMO, educatie en vanuit de provincie. Door het overschot over te hevelen naar het volgende jaar wist Veendam tot en met 2007 te voorkomen dat geld aan het Rijk moest worden terugbetaald. Als gevolg van de hiervoor besproken reorganisaties in 2006 bleven de bestedingen achter. Voor 2007 dreigde de situatie dat de gemeente Veendam zelf moest bijbetalen om de uitkeringen te verstrekken èn het niet benutte deel van de W-gelden moest


14

3

terugbetalen aan het Rijk . Het beschikbare W-budget inclusief de overhevelingen uit voorgaande jaren, konden nooit binnen het jaar worden besteed aan de lopende trajecten en projecten. Na beraad op politiek en ambtelijk niveau is met de verantwoordelijke portefeuillehouder de oplossing gevonden in het snel wegzetten van de reserves door het inhuren van personeel met W-gelden, het omzetten van vrijwilligerswerk van 60-plussers naar maatschappelijke banen en een intensivering van het Work First-beleid (zie paragraaf 2.3). Het gevolg van de ingreep in 2007 is dat ook in 2008 alle niveaus alert zijn op de realisatie van het beoogde beleid. Daarbij leiden de regionale afspraken met betrekking tot het programma Ik doe mee in Oost Groningen tot extra inspanning en uitgaven (Zie paragraaf 2.4.1). Dit is ook nodig omdat de VNG met het kabinet een prestatieafspraak heeft gemaakt om landelijk 75.000 extra uitstroom uit de WWB te realiseren bovenop de autonome daling van het uitkeringsbestand. Dit is een harde afspraak die wordt vertaald naar het WWB-budget. Dat betekent dat in Veendam in 2008 het aantal WWB-klanten moet afnemen van 650 tot 554. 2.3

Work First als centraal element in re-integratiebeleid Veendam Al sinds 2005 speelt Work First een belangrijke rol in het re-integratie- en handhavingsbeleid van de gemeente. In een rapportage over 2005 meldt de sector MZ dat 82 bewoners hebben afgezien van een aanvraag WWB, waarvan 60 personen wegens werk. De sector MZ vroeg in januari 2006 het college van B&W om toestemming Work First door te ontwikkelen van een aanpak voor nieuwe klanten tot een volledige aanpak voor het ‘zittende bestand’, inclusief School First en Work First Maatschappelijke banen. Het SW-bedrijf Wedeka werd de hofleverancier van werkplekken op basis van een contract dat uitgaat van outputfinanciering. Door de beleidskeuze van Veendam om de sector MZ zelf de regie, begeleiding en bemiddeling te laten uitvoeren, passen er immers geen prestatieafspraken in het contract. Met de doorontwikkeling van het beleid is Work First niet alleen een activerings- en handhavingsinstrument maar ook een diagnose van de klantbehoefte in de praktijk. De nieuwe Work First-aanpak geldt voor alle klanten WWB, met uitzondering van alleenstaande ouders met kinderen tot 12 jaar, bewoners van 57 jaar en ouder en jongeren tot 23 jaar zonder startkwalificatie (zie onderstaand kader 3). Voor deze groepen zijn speciale regelingen en instrumenten in het leven geroepen. Ook klanten met een parttime baan krijgen geen Work First aanbod, maar worden wel begeleid om het aantal uren uit te breiden. Klanten voor wie elke vorm van werk geen optie is (zorgklanten) worden begeleid door een consulent doelmatigheid. Om de effecten van de Work First te verhogen is het aanbod binnen het arbeidstrainingcentrum van Wedeka in februari 2008 uitgebreid met de mogelijkheid om de communicatieve vaardigheden van klanten te versterken. In samenwerking met het SW-bedrijf, het ROC en de welzijnsinstelling Compaen probeert de gemeente Veendam op deze wijze de Work First-uitval van sociaal zwakkere klanten te verminderen.

3

Dat zelfde gold ook voor Pekela en Bellingwedde.


15

Kader 3 : Re-integratie- en activeringsinstrumenten 2006-2007 •

•

•

•

•

School First: Voor jongeren tot 23 jaar die zonder kwalificatie school verlaten. Gebruik makend van het ‘MPV-model’ streeft de gemeente naar terugkeer naar school of een 4 BOL of BBL-traject . Work First: Doel is directe activering van klanten en hen naar werk zonder subsidie te bemiddelen. Afhankelijk van de mogelijkheden van klanten kan het doel ook (tijdelijk) werk met WWB-subsidie of werk met WSW-subsidie zijn. Deze aanpak geldt voor maximaal 6 maanden en voor 20 uur per week. Om de kansen van klanten te vergroten kunnen optioneel aanvullende instrumenten (zoals medische keuring, opleiding en psychologische coaching) en/of maatregelen worden ingezet. Sollicitantenbank: Bij uit blijven van succes worden klanten na maximaal 6 maanden opgenomen in een Sollicitantenbank (voor maximaal 2 x 6 maanden). Gemeenten, CWI en een aantal gecontracteerde re-integratiebedrijven zoeken in deze periode passend werk, zo nodig gebruik makend van detacheringsconstructies en loonkostensubsidie. Participatiebanen: Sinds januari 2007 bestaat de mogelijkheid om klanten die na maximaal 1,5 jaar nog geen werk gevonden hebben maximaal 2 jaar met behoud van uitkering werkervaring op te laten doen. Maatschappelijke banen: Als een klant na 3,5 jaar nog steeds een beroep doet op de WWB dan beschouwt Veendam de klant onbemiddelbaar voor regulier werk. Voor deze klanten bestaat de mogelijkheid om WWB te verlonen naar een dienstverband bij Wedeka.

Specialisten versus generalisten Om de noodzakelijke resultaatgerichtheid te vergroten werkt de sector MZ zo veel mogelijk met specialisten in plaats van generalisten, Uitgaande van werk als het leidende principe zijn in de sector de uitvoering van de werken inkomentaak gescheiden. Klanten met een korte afstand tot de arbeidsmarkt worden intensief begeleid en klanten met een grotere afstand extensief, in de regel door Wedeka. Daarbij moeten de medewerkers nog sterker focussen op de doelmatigheid van hun handelen. Tot voor kort was de sector MZ nog sterk gericht op de rechtmatigheid van beslissingen, ook in de afhandeling van de re-integratietaak. Dit leidde tot veel verantwoording en controle en ging ten koste van de snelheid en het verantwoordelijkheidsgevoel van klantmanagers voor de resultaten van hun handelen. In de huidige aansturing hanteert de sector MZ daarom het uitgangspunt van ‘zo min mogelijk registreren en vooral actief bemiddelen’. Illustratief hiervoor is het nieuwe ‘uitstroomteam’ dat begin dit jaar van start is gegaan op de Wedeka-locatie aan de Parallelweg. Deze unit werkt (vooralsnog) zonder beschikbaarheid van het uitkeringsysteem GWS, waardoor ‘handhaving’ vanuit deze locatie lastig is. Men is zich bewust dat de vigerende re-integratieverordening mogelijk moet worden aangepast aan dit beleid. 2.4

Samenwerking in de keten en regionaal De samenwerking tussen de gemeente en CWI kreeg in 2002 een formele status doordat met de invoering van de Wet SUWI de uitkeringsintake aan CWI moest worden overgedragen. Evenals de meeste andere gemeenten is Veendam niet onverdeeld gelukkig met dit besluit. Ondanks dat de samenwerking in de loop van de jaren is verbeterd, heeft de gemeente nog steeds de voorkeur om in ruil voor andere taken de uitkeringsintake weer terug te halen. Daarmee kan de gemeente

4

MPV = Menterwolde, Pekela en Veendam; BOL staat voor Beroeps Opleidende Leerweg = school + stages; BBL staat voor Beroeps Begeleidende Leerweg = school + werk.


16

de poortwachterfunctie beter vervullen en wordt het aantal overdrachtsmomenten beperkt. De opening van het bedrijfsverzamelgebouw (BVG) aan de Jan Salwaweg in 2006 gaf een impuls aan de samenwerking tussen de ketenpartners. De ketenpartners kozen er voor de samenwerking smal te beginnen en vervolgens stap voor stap uit te bouwen. De partijen zijn gestart met het werken op één locatie en hebben sinds 2007 een gezamenlijk instroom- en jongeren- en werkgeversteam ingericht. Voor het beter benutten van de werkgeverscontacten is sinds 2007 tevens een accountmanager aangetrokken en toegevoegd aan het gezamenlijke werkgeversteam. De gezamenlijke werkgeversbenadering wordt met het Sociaaleconomisch Ontwikkelingsprogramma Oost-Groningen verder uitgebreid tot in totaal negen gemeenten in de regio (zie volgende paragraaf). Op dit moment speelt de vraag hoe de werkgeversactiviteiten in het kader van dit programma zich moeten gaan verhouden tot de werkgeversactiviteiten van de ketenpartners binnen het BVG. Per 1 april 2008 werken de ketenpartners in het BVG als een integraal team vol5 gens het Toonkamerconcept . Tevens is een gezamenlijk managementteam ingericht voor het BVG om sneller en in beter overleg met elkaar beslissingen te kunnen nemen. 2.4.1 Regionaal sociaaleconomisch programma De prestatieafspraak van de VNG verhoogt voor gemeenten in Oost-Groningen de urgentie om een actief arbeidsmarktbeleid te voeren. December 2007 tekenden in aanwezigheid van de staatssecretaris negen Oost-Groningse gemeenten, UWV, CWI, de provincie Groningen, de WSW-bedrijven Synergon en Wedeka en het Noorderpoortcollege een intentieverklaring met de titel “Ik doe mee in OostGroningen”. In deze verklaring leggen zij de ambities voor het sociaaleconomisch beleid voor de periode 2008 – 2012 vast. Veendam speelt in deze plannen als door de overheid aangewezen ‘regionale trekker’ een sleutelrol. Van de ongeveer 6000 werklozen en arbeidsongeschikten in de regio moeten er 4500 aan een baan geholpen worden. Met een intensieve werkgeversbenadering en –advisering willen de partners de vraag naar arbeid vergroten. Van de Nederlandse provincies kent Groningen momenteel de hoogste werkloos6 heid, namelijk 7,2% . In de gemeenten in Oost-Groningen ligt deze zelfs boven de 10%. Vooral de werkgelegenheid op elementair niveau is een probleem in de regio. Er is veel aanbod van werklozen met lage kwalificaties, terwijl het aantal baanopeningen op elementair niveau gering is. Het programma ‘Ik doe mee in Oost Groningen’ gaat daarbij helpen. Dit programma moet aansluiting vinden op het WWB- en re-integratiebeleid dat in gemeenten zoals Veendam, Winschoten en Stadskanaal al op verschillende wijze wordt uitgevoerd. 2.5

Kwaliteit van informatievoorziening Om de vraag over de kwaliteit van de informatievoorziening te beantwoorden onderzocht TNO de informatie op het niveau van de klant, de organisatie en het bestuur. De basis van de interne informatievoorziening is het uitkeringsysteem GWS4all. De re-integratiemodule van GWS registreert tevens de re-integratieactiviteiten. Het 5

Toonkamer is een concept dat door de ketenpartners is ontwikkeld. Volgens dit concept werken medewerkers van CWI, UWV en sociale dienst zodanig samen dat de klant dit ervaart als 1 partij. 6 Persbericht CBS 16-07-2008.


17

onlangs gestarte Uitstroomteam werkt echter niet met GWS omdat dit niet beschikbaar is op de locatie van Wedeka waar het team werkt. Het is echter ook een bewuste keuze: de huidige visie binnen de sector is dat uitstroomconsulenten hun tijd vooral moeten besteden aan het begeleiden en bemiddelen van klanten en zo min mogelijk aan administratie. Het uitstroomteam gebruikt wel de pakketten Excel en Word. De informatie die in Excel wordt vastlegt gebruikt de dienst als bron voor de managementrapportages (Marap SZW) die de resultaten van het uitstroomteam inzichtelijk maken. Dossiers 7 Voor dit onderzoek heeft TNO een aantal (digitale) dossiers bekeken . De informatie in de dossiers is naar onze mening helder en de opeenvolgende stappen in de trajecten zijn goed te volgen. Het beeld dat wij op basis van de onderzochte dossiers hebben gekregen over de uitvoering, is dat de klantmanagers van Veendam met zachte dwang sturen op werk. Met ‘zachte dwang’ bedoelen we dat de klantmanagers weliswaar resultaatgericht werken, maar de klant ruimte geven voor misstappen en herkansingen. Rapportages Om op sectorniveau te kunnen sturen levert de sector MZ sinds 2006 elk kwartaal een managementrapportage op waarin een relatie wordt gelegd tussen begroting en prestaties. Hierdoor wordt per kwartaal gemonitord wat de realisatie van de besteding van het werken het inkomensdeel van de WWB is en is tijdige bijsturing mogelijk. De Marap SZW zijn van een voldoende niveau voor de bestuurlijke informatievoorziening. De Maraps geven een helder beeld van de omvang van het bestand, de dynamiek en de resultaten (bruto effecten). Ten behoeve van stuur- en mangementinformatie kan de informatievoorziening nog worden verbeterd. Om de toegevoegde waarde van interventies (netto effecten) en daarmee de doematigheid van de re-integratie-activiteiten te bepalen is meer inzicht in de in- door- en uitstroom op klantniveau nodig. De medewerkers zeggen dat zij voldoende informatie hebben om het werk goed uit te kunnen voeren. Wel wordt de financiële administratie regelmatig geconfronteerd met facturen van externe partijen waarvoor geen verplichtingen in het systeem zijn terug te vinden. Volgens medewerkers noopt de nieuwe samenwerking tussen CWI, UWV en gemeente tot het op elkaar afstemmen en/of gemeenschappelijk gebruik van informatiesystemen. Voorkomen moet worden dat nieuwe projecten of uitvoeringsvormen starten voordat er goede onderlinge afspraken zijn gemaakt over de registraties. Het is heel lastig om daar achteraf nog wat aan te veranderen. Mede daarom is er een project gestart om de kwaliteit van management- en bestuurlijke informatie te verbeteren en ook om periodiek de toegevoegde waarde van het eigen reintegratiebeleid te kunnen evalueren.

7

Om een indruk te krijgen van de kwaliteit van de informatie in de klantdossiers en van de vertaling van het beleid in individuele keuzes van klantmanagers in de regie op het klantproces heeft TNO een tiental dossiers opgevraagd en doorgenomen. Het ging daarbij om dossiers waarbij het re-integratietraject recent is afgesloten en om een gelijk aantal succesvol en niet succesvol afgesloten trajecten.


2.6

18

Cliëntenparticipatie De gemeente Veendam heeft conform de wettelijke eisen een sociale raad die op het gebied van welzijn, werk en inkomen gevraagd en ongevraagd adviezen geeft. Onlangs zijn aantal nieuwe leden gestart, waaronder de voorzitter. De raad houdt zich in de praktijk vooral bezig met onderwerpen binnen het armoedebeleid. Begin 2007 hield de sociale raad een enquête onder de klanten van de gemeente Veendam (zie kader 4). Naar aanleiding van de uitkomsten van de enquête spraken in maart 2007 vertegenwoordigers van de sociale raad, de wethouder en het hoofd van de sector MZ af meer aandacht te besteden aan de klantvriendelijkheid en de voorlichting aan burgers. De dienst constateerde echter ook dat zij meer moet investeren in het communiceren van de nieuwe balans van rechten en plichten in de WWB. De verantwoordelijkheid voor werk en inkomen ligt niet meer (primair) bij de sociale dienst, maar bij de klant. Dit beleid is dus niet alleen nieuw voor medewerkers maar ook voor klanten. Kader 4 Met een gemiddeld rapportcijfer van 6,7 als uitkomst, concludeert de raad dat de klant over het algemeen tevreden is met de dienstverlening van Veendam. Een aspect dat verbeterd kan worden is de klantgerichtheid van de consulenten. Het gaat dan vooral om de tijd nemen voor een gesprek, interesse tonen in de mens achter de aanvrager, het geven van goede voorlichting en de deskundigheid van consulenten. De raad licht toe dat burgers soms met schroom een uitkering aanvragen en zich daarbij kwetsbaar en onzeker voelen. Klanten stellen het op prijs als een consulent dit aanvoelt en daar in gesprek rekening mee houdt.

Tegenover de verantwoordelijkheid van de klant staat echter de mogelijkheid om als klant zelf initiatieven te nemen op de weg naar werk. In Veendam zijn die mogelijkheden voor de klant op dit moment nog beperkt. Veendam kent geen vorm van persoonsgebonden re-integratiebudget, waarmee een klant zelf arrangementen kan maken. Veendam verschilt daarin weinig van andere gemeenten. Rechtspositie gedetacheerde klanten Om de uitstroom te bevorderen werkt Veendam veel met detachering in combinatie met loonkostensubsidie, bij voorkeur in combinatie met opleiding (BBL) en een baangarantie. Deze aanpak is succesvol, maar heeft vanuit klantperspectief punten die aandacht behoeven. De belangrijkste aandachtspunten zijn:. • In de uitvoering van de detacheringsconstructies is Wedeka BV een belangrijke speler voor Veendam. Omdat Wedeka geen CAO heeft vallen klanten die in dienst komen van Wedeka BV en elders gedetacheerd, onder de bij Wedeka geldende arbeidsvoorwaarden van het Burgerlijk Wetboek en de Wet Minimumloon. In de contracten met klanten zijn daarom 8 geen afspraken opgenomen over onder meer verlof- en pensioenrechten . • Een tweede aandachtspunt voor de gemeente is het afdoende zicht houden op de aard van het werk en de arbeidsomstandigheden van de klan8

Klanten die via commerciële bureaus worden gedetacheerd (zoals via Global Flex Solutions) vallen wel onder de uitzend CAO. Dit is de CAO voor uitzendkrachten die door de Minister algemeen bindend is verklaard.


19

ten die via (commerciële) bureaus worden gedetacheerd. Formeel is dit de verantwoordelijkheid van de detacheerder. Maar in geval van bijstandsklanten gaat het deels om mensen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie. In een reactie wijst de sector MZ er op dat zij de laatste twee jaar veel tijd en energie stak in begeleiding en nazorg. Er wordt na een zekere tijd contact gezocht met de werkgever en geplaatste klant.

2.7

Oordeel TNO over procesgang TNO is van mening dat de uitvoering van het re-integratiebeleid door de sector MZ op dit moment over algemeen adequaat is en voldoende wordt beheerst. De sector MZ stuurt op resultaten en de (financiële) risico’s. De gemeente Veendam heeft vanaf de invoering van de WWB met vallen en opstaan gezocht naar de invulling van de nieuwe rol. Als gevolgd daarvan zijn in de periode 2004 – 2006 de middelen om bijstandsklanten aan het werk te krijgen onvoldoende besteed. In dat proces zijn knelpunten en bedreigingen wel altijd (redelijk) snel herkend en zijn tijdig acties ondernomen. Positief daarbij is dat de sector MZ haar eigen beleid en resultaten constant kritisch volgt en wil verbeteren. Hiertoe worden regelmatige externen uitgenodigd om ‘in de keuken te komen kijken’. Het nieuwe beleid dat vanaf 2006 is ingezet heeft een sterke focus op het vinden van werk en het beëindigen of verminderen van de uitkeringsafhankelijkheid. Om die doelen te kunnen realiseren kiest de sector MZ voor het werken met specialisten die zelf de regie behouden op re-integratietrajecten, waarin maatwerk en arbeidsgewenning (Work First) belangrijke elementen zijn. De gesproken medewerkers hebben vertrouwen in de nieuwe aanpak. Veendam heeft veel veranderingen gelijktijdig ingezet. Daardoor zijn er nog veel losse eindjes en zaken die moeten worden afgerond. Knelpunt daarbij is dat de afbakening van taken en verantwoordelijkheden van verschillende teams (nog) niet eenduidig is. Daarom is het van belang om alle bewegingen die zijn ingezet af te ronden en eenduidige afspraken te maken over de verdeling en invulling van de taken en verantwoordelijkheden binnen de sector. In hoofdstuk 4 gaan wij nader in op de aandachtspunten die TNO daarbij signaleert. Daarbij betrekken we ook de resultaten van de uitvoering die we in het volgende hoofdstuk bespreken.


3

3.1

20

Resultaten van de uitvoering: wat kost het en wat levert het op? (Outcome)

Inleiding In dit hoofdstuk bespreken wij de resultaten van de uitvoering van het beleid van de gemeente Veendam en de ketenpartners. Hier zijn in het geding de effectiviteit (uitstroom, voorkomen van instroom, aantal plaatsingen in een baan of vervolgtraject etc.) en de toegevoegde waarde (meerwaarde) van de ‘Work First-aanpak’ en de nieuwe vormen van gesubsidieerde arbeid. Daarbij geven wij aan of de resultaten conform de afspraak en doeltreffend zijn.

3.2

Ontwikkeling van het aantal uitkeringen Aantal uitkeringen daalt in 2007 Al bij invoering van de WWB lag het aantal bijstandsklanten in Veendam boven de 9 schatting van de rijksoverheid op basis van het objectieve verdeelmodel . In 2004 steeg het aantal WWB-gerechtigden in Veendam sterk evenals in 2005 (tabel 3.1). Deze stijgende trend is herkenbaar bij vele andere gemeenten in Nederland, met uitzondering van de voorlopers, zoals Helmond. In het jaar 2006 is landelijk het aantal bijstandsuitkeringen met ruim 9 % gedaald. In Veendam was de daling 4%. Ondanks een fikse daling van 6% in 2007 is het aantal klanten nog steeds te hoog. 10 Het ‘break-even punt’ waarop de gemeente niet langer te kort komt op het I-deel lag eind 2007 op 596 uitkeringen. Een verdere daling van 10% is nodig om finanste cieel rond te komen. In 2008 is het break-even punt 572 uitkeringen. Na het 1 kwartaal ligt het gemiddelde op 618. De doelstelling voor 2008 is 554. Dat is een daling van 16%. Tabel 3.1 Verloop aantal uitkeringen Veendam WWB (excl. 65+) (jaar gemiddelde)

2003

2004

2005

2006

2007

2008 2008 Einde plan 1ste kwartaal

Aantal uitkeringen Daling, stijging in procentpunt

601

663

730

702

665

627

554

10%

10%

-4%

-6%

-6%

-16%

In- en uitstroom ontwikkeling Hoewel de instroom in de WWB vanaf 2003 jaarlijks daalt was deze tot en met 2005 hoger dan de uitstroom (zie tabel 3.2). Dat veranderde in 2006. Dat was tegelijk het succes jaar omdat in absolute aantallen de uitstroom toen het hoogst was. In 2007 was de instroom het laagst, hetgeen mede op het conto komt van de Work First aanpak. De hoge uitstroom in 2007 heeft onder meer te maken met de extra inspanning dat jaar om 60-plussers een maatschappelijke baan aan te bieden. 9

Volgens respondenten viel dat te verwachten omdat het verdeelmodel geen rekening houdt met de slechte arbeidsmarktsituatie in Oost-Groningen: weinig groei van het aantal banen en relatief lage scholingsgraad van de inwoners. 10 Het break-even punt (ook wel omslagpunt genoemd) wordt bepaald door het budget voor het inkomensdeel te delen door het gemiddelde uitkeringsbedrag (12.250 euro).


21

Tabel 3.2 in- en uitstroom van het aantal WWB-klanten in Veendam (peildatum 31 december)

2003

2004

2005

2006

2007

2008 1e kwartaal

WWB instroom uitstroom

342 251

340 257

331 318

294 344

271 308

81 121

De Maraps van het laatste kwartaal 2007 en het eerste kwartaal 2008 laten zien dat de dynamiek van het bestand aanzienlijk is toegenomen. Dit heeft waarschijnlijk te maken met de WorkFirst aanpak. Klanten stromen sneller uit, vaak naar een (gesubsidieerde) baan, maar tegelijk is er meer instroom. Mogelijk vallen meer mensen uit omdat de gecreëerde baan niet aansluit op hun vermogens. De Marap ste van het 1 kwartaal concludeert: ‘wel minder uitkeringen, maar meer werk voor de uitkeringsorganisatie”. “Het aantal overschrijdingen van de 8 weken termijn is ook aan de hoge kant” aldus de Marap. Het toekennen van een uitkering duurde in 9% van de gevallen langer dan de voorgeschreven termijn van 8 weken, maar dat is beduidend minder dan in eerdere kwartalen.

3.3

Ontwikkeling van de omvang van het aantal trajecten Work First Work First speelt sinds 2005 een belangrijke rol in het re-integratie- en handhavingsbeleid van de gemeente Veendam. In dat eerste jaar melden zich 361 personen bij het CWI voor een Bijstandsuitkering (tabel 3.3). Ruim één op de vijf zag af van een uitkering of ging binnen korte tijd aan het werk. Vanwege dit succes kreeg de sector MZ toestemming om de Work First door te ontwikkelen (zie verder hoofdstuk 2). Het aantal ingezette instrumenten om klanten die instromen aan het werk en uit de uitkering te houden nam duidelijk toe. Het aantal klanten in traject verdubbelde in 2007 ten opzichte van 2005. Vooral de uitstroom vanwege Beroeps Begeleidende Leerweg (BBL) gekoppeld aan loonkostensubsidie (LKS) is aanzienlijk toegenomen, namelijk van nul naar honderd. Tabel 3.3 Work First ontwikkeling

11

2005

2006

2007

Aanmelding door CWI

361

452

354

Op traject (arbeidtraining)

67

92

122

Uitgestroomd naar werk

56

115

42

Afgezien van uitkering

21

16

15

Op BBL traject geplaatst

46

44

76

Loonkosten subsidie (detachering)

7

28

29

Uitstroom door BBL/LKS

0

78

100

11

Over het 1ste kwartaal 2008 zijn geen cijfers Work First ontvangen.


22

Arbeidsmarkttoeleiding De geleidelijke inzet van Work First en Schoolfirst instrumenten had duidelijk effect op de arbeidgerelateerde uitstroom van het gehele bestand (Tabel 3.4). In 2006 en 2007 is er een verhoging van de uitstroom naar regulier werk. Dat laatste jaar is overigens voor Veendam het meest succesvolle jaar in het laten uitstromen van klanten naar een reguliere baan! ste De Marap over het 1 kwartaal 2008 vermeldt dat de uitstroom tegenvalt, evenals de uitstroom naar werk. Wel is het gelukt om voldoende mensen in een traject gericht op uitstroom naar werk te plaatsen. Doordat de gemeente meer zelf doet en meer laat uitvoeren door één uitvoerder (Wedeka) daalt sinds 2005 de inkoop van het aantal (deel) trajecten per klant. Het succes van de ‘School First’ aanpak blijkt uit de toegenomen uitstroom ‘terug naar school’, in dezelfde periode, maar ook uit de eerder genoemde uitstroom vanwege ‘BBL/LKS’. Tabel 3.4 Uitstroom, arbeidstoeleiding en aantal geplaatsten op traject

3.4

(peildatum 31 december)

2005

2006

2007

2008 1ste kwartaal

Uitstroom - wv naar werk 13 Aantal plaatsingen op traject naar werk

318 102 924

344 115 625

308 145 242

45 20 65

Terug naar school Werk met startkwalificatie

24 14

23 22

40 10

11 1

12

Ontwikkelingen in het I-deel Uitgaven I-deel daalt Voor de WWB-uitkeringen ontvangt de gemeente gelden van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (het zogenaamde Inkomensfonds WWB). In 2008 ontvangt de gemeente 7 miljoen van het rijk voor uitkeringen aan WWB’ers onder de 65 jaar. (Tabel 3.5). In 2007 was dat nog 7% meer, namelijk 7.5 miljoen. Tabel 3.5 Budgetoverschrijding I-deel (x 1000 euro) 2005

2006

2007

2008

I-deel Budget (Incl. subsidies)

7.200

8.000

7.500

7.006

* nadeel

1.300

400

617

Besteed 1

ste

kwartaal 28%

Als een gemeente onder het zogenaamde ‘omslagpunt aantal WWB uitkeringen’ blijft dan hoeft zij geen geld bij te leggen voor het uitbetalen van de WWBuitkeringen. Het Omslagpunt was voor de gemeente Veendam in 2006 ongeveer 660 ‘jaaruitkeringen’. Aan het eind van dat jaar had Veendam 40 klanten ‘te veel’, met als financieel resultaat een nadelig saldo van 400.000,- euro. In 2005 was het nadeel 1.3 miljoen. Ook in 2007 is het break-even point (596) overschreden, hetgeen een nadeel van 617.000 euro oplevert. Jaarlijks moet Veendam uit eigen 12

Het getal 45 in de managementrapportage strookt niet geheel met de berekening op basis van het aantal verminderde uitkeringen van tabel 3.1. 13 Cumulatief, meerdere trajecten per persoon, met name in 2005.


23

middelen tot 10% van het I-budget zelf aanvullen. Gezien de lagere uitstroom in het eerste kwartaal van 2008 wordt het realiseren van de gemeentelijke doelstelling lastig.

3.5

Ontwikkelingen in het W-deel Trajecten worden hoofdzakelijk betaald vanuit het Werkdeel. Dit is een geoormerkt budget dat jaarlijks beschikbaar wordt gesteld door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (het zogenaamde Werkfonds WWB). Ook dit budget wordt geleidelijk minder in de komende jaren. Het budget voor de gemeente Veendam was hoog vergeleken met andere gemeenten en bedroeg in 2005 meer dan 3,5 miljoen euro (tabel 3.6). Tot en met 2006 was er in Veendam een onderbesteding van het W-deel. Tabel 3.6 Uitgaven W-deel 2005

2006

2007

2008

W-deel Budget

3.500

3.600

3.500

3.500

Beschikbaar (incl. ESF-etc)*

3.500

4.800

5.500

6.100

Besteed (van W-deel Budget)

1.300

3.000 (77%)

5.000 (165%)

1.900 (27% = 1ste kwartaal

Overgeheveld naar volgend jaar

1.200

2.000

2.600

.

* Onder meer de Tijdelijke stimuleringsregeling (SZW TBAU) waarmee de rijksoverheid probeerde de ook in andere gemeenten achterblijvende uitstroom naar werk te bevorderen. Voorwaarde hiervoor was dat er tot en met 2005 extra trajecten werden ingezet die tot en met 2006 uitstroom moest genereren.

Door het overhevelen van het overschot is voorkomen dat Veendam moest terug betalen aan het rijk. Landelijk was bekend dat de door het rijk beschikbaar gestelde budgetten voor het W-deel in 2007 met 30% zouden dalen. In die periode stegen in Veendam de uitgaven aan met name de gesubsidieerde arbeidsplaatsen. In 2007 is een inhaalslag gemaakt, onder meer door de creatie van banen voor 60plus’ers. Daarnaast huurt de gemeenten vanuit het W-deel personeel in dat actief ste is in het matchen van vacatures en klanten. Volgens de Marap over het 1 kwartaal van 2008 zijn de uitgaven voor het W-deel ‘heel redelijk’. Vergeleken met het eerste kwartaal een jaar eerder is dat inderdaad het geval.

3.6

Baten van de uitvoering Baten van Work First Sinds 2006 omarmt Veendam de Work First gedachte. Sinds 2007 geldt deze aanpak voor alle WWB-klanten. De gedachte is dat een uitkering niet vrijblijvend is. Dit heeft een preventieve werking op de instroom in de WWB (volgens het CWI was in 2007 de preventie-quote 36%.) De aanpak draagt ook bij aan het maatschappelijke draagvlak voor de sociale zekerheidsvoorzieningen. Een bezoek aan de Wedeka Kringloopvestiging leert dat activering ook ander ‘maatschappelijk nuttig’ rendement oplevert. Niet alleen worden in de wijde omgeving overtollige spullen ingezameld bij particulieren en bedrijven. De spullen worden ook gerepareerd, schoongemaakt en tegen een geringe prijs weer verkocht. Ook worden er goede en betaalbare maaltijden geserveerd door klanten op traject. Aan deze vestiging zijn rond de 80 klanten verbonden, Eenderde werkt in WSWverband en tweederde is WW-er of WWB-er. Het is een positief signaal naar de


24

gemeenschap dat niemand langs de kant blijft staan, zolang hij of zij geen werk heeft. Toch kan het volgens de Wedeka medewerkers nog beter. Nu het de bedoeling is dat iedereen naar vermogen participeert en de gemeente zo nodig samen met zorginstellingen hierbij ondersteuning biedt, zijn er onvoldoende plaatsten bij Wedeka aanwezig om aan de vraag te voldoen.

3.7

Conclusie Doelmatigheid (bijna) bereikt Na een aanvankelijke hapering in de uitvoering van de nieuwe WWB, waardoor de kosten voor Veendam uit de hand dreigden te lopen, lijkt de organisatie nu op de juiste koers. Zowel de besteding van het I-deel als van het W-deel zijn meer in evenwicht. Dit komt tot uitdrukking in beperking van de instroom en toename van uitstroom en aantal klanten op traject. Wel moeten we afwachten tot eind dit jaar of de doeltreffendheid en doelmatigheid van het nieuw ingezet beleid en de nieuwe organisatievorm in zwarte cijfers worden geschreven. Is dat het geval, dan doet de gemeente Veendam het, gezien het hoge werkloosheidspercentage, zeker niet 14 slecht . Er zijn buiten Oost-Groningen weinig gemeenten van een dergelijke omvang met een dergelijk hoge werkloosheid. Rekenen we daarbij dat de werkgelegenheid wat betreft de elementaire beroepen zeer slecht is, dan zijn de prestaties van Veendam goed te noemen. Uitgaande van de ervaringen uit het verleden dat het ook tegen kan zitten, oogt de geplande daling in 2008 fors. Gezien de stand aan het eind van het eerste kwartaal 2008 lijkt de doelstelling moeilijk haalbaar. Er is op korte termijn een daling nodig van meer dan 60 uitkeringen. Om de realiteit van deze ambitieuze doelen te beoordelen, is een confrontatie nodig met de plannen voor beleid en uitvoering zoals beschreven in hoofdstuk 2. In het volgende slothoofdstuk 4 beschrijven we enkele aandachtspunten om dat doel te bereiken.

14

Zie onder meer: WWW.watdoetjegemeente.nl; CBS-Bijstandsgegevens; Divosa-reintegratiemonitor en; De Vos en Fermin 2008.


4

25

Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie De kernvraag van de evaluatie is meerledig: Welke activiteiten onderneemt de gemeente Veendam om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen, wat zijn daarvan de kosten en de resultaten en hoe kunnen die worden verbeterd? Op basis van het onderzoek concludeert TNO dat: De gemeentelijke organisatie van Veendam sinds 2004 een groot aantal verschillende activiteiten startte. In grote lijnen voldoet zij aan de beleidsdoelstellingen en –afspraken waardoor het aantal bijstandsgerechtigden vanaf medio 2007 afneemt. Medio 2008 lijkt het erop dat de inkomsten en kosten van de uitvoering in evenwicht zijn. Op onderdelen is verbetering van de uitvoering mogelijk. Daaraan kan de raad bijdragen door de resultaten van de uitvoering nauwlettend te blijven volgen. De kernvraag hebben wij in hoofdstuk 1 uitgewerkt in afgeleide vragen. De antwoorden daarop worden hieronder per thema besproken.

4.1

Initiatieven die uitvoering van de WWB en re-integratie verbeteren. De gemeente Veendam ontwikkelde vanaf 2004 nieuwe voorzieningen die bij de uitvoering van de WWB en re-integratie worden ingezet. De belangrijkste zijn: • Kortdurende of langdurige ondersteuning bij arbeidsinschakeling • Gesubsidieerde arbeid • Sociale activering De nieuw ontwikkelde instrumenten zijn momenteel bekend onder de volgende namen: • School First • Sollicitantenbank • Participatiebanen • Maatschappelijke banen In de periode 2004 tot 2007 vonden met het oog op de uitvoering WWB twee interne ‘reorganisaties’ plaats. De fusie van sectoren én het inrichten van de samenwerkingsdienst. Dit heeft een flinke wissel getrokken op de tijd en energie van de organisatie. Hoewel deze reorganisaties zijn afgerond zijn management en medewerkers van mening dat de integratie, afstemming en cultuurverschillen nog steeds aandacht vragen. Parallel aan deze interne organisatieveranderingen is er de opbouw en ontwikkeling van de ketensamenwerking. Dit resulteert onder meer in het gezamenlijk aanbieden van diensten met CWI, UWV en re-integratiebedrijven in één gebouw. Het nieuwe beleid dat Veendam vanaf 2007 voert kent als motto ‘ken je klant en biedt maatwerk om de klant zo snel mogelijk economisch onafhankelijk te maken’. De sector MZ neemt sinds die tijd zelf meer actief de regie over de uitvoering van de trajecten naar werk. Het mandaat ligt in toenemende mate bij de consulent van het uitstroomteam. Om het nieuwe beleid goed tot zijn recht te laten komen, is Veendam op zoek naar een nieuwe balans tussen rechten doelmatigheid (zie 4.8).


26

De scheiding tussen rechtmatigheid en doelmatigheid wordt steeds vaker aangebracht door gemeenten. In Veendam gaat dit zo ver dat ten behoeve van deze doelmatigheid consulenten van het uitstroomteam op een andere locatie dan het bedrijfsverzamelgebouw werken. De consulenten werken op de Kringloop-locatie van Wedeka waar zij hun klanten ontvangen. Die worden daar dus direct met WorkFirst geconfronteerd (zie onder). Sinds 2005 wordt het Work First instrument ingezet voor het re-integratie– en handhavingsbeleid van de gemeente. Work First dient ook voor diagnose van de klantbehoefte in de praktijk. Work First aanpak is van toepassing op nieuwe klanten én het ‘zittende bestand’, inclusief School First en Work First Maatschappelijke banen. Door de afspraken met Wedeka kunnen klanten al binnen enkele dagen aan de slag. De uitdaging voor het management is om de ingezette veranderingen op stoom te houden en tot een goed einde te brengen en te zorgen dat personeel blijft volgen, mede gezien de veranderingen die nog gaan komen (o.m. samenvoeging CWI en UWV).

4.2

Afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De ketenpartijen (sector MZ, CWI, UWV) hebben sinds 2007 een gezamenlijk instroom- , jongeren- en werkgeversteam in het bedrijfsverzamelgebouw. Voor het beter benutten van de werkgeverscontacten is sinds dat jaar tevens een accountmanager aangetrokken en toegevoegd aan het gezamenlijke werkgeversteam. Het instroomteam moet nieuwe klanten die regulier aan de slag kunnen direct bemiddelen naar reguliere banen. In de huidige aansturing hanteert de sector MZ het uitgangspunt van ‘zo min mogelijk registreren en vooral actief bemiddelen’. Illustratief hiervoor is het nieuwe ‘uitstroomteam’ dat begin dit jaar van start is gegaan op de Wedeka-locatie aan de Parallelweg. Om de uitstroom te bevorderen werkt Veendam veel met detachering in combinatie met loonkostensubsidie, bij voorkeur in combinatie met opleiding (BBL) en een baangarantie. Het is van belang om hier kritisch op te blijven sturen (zie 4.8) .

4.3

Kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand. De informatie in de klantdossiers is naar onze mening helder en de opeenvolgende stappen in de trajecten zijn goed te volgen. De gemeente moet wel blijven streven naar optimalisering van gegevenshuishouding/systemen. Deze is nog te veel gericht op verantwoording van rechtmatigheid en te weinig op sturen op doelmatigheid. Hoewel de informatievoorziening nog niet optimaal is, is een goed teken dat het een belangrijk onderwerp van discussie is. De gemeente wil minder registreren maar wel de juiste gegevens op het juiste moment ontvangen. Daarbij moet voorkomen worden dat, al dan niet met de ketenpartners, nieuwe projecten of uitvoeringsvormen starten voordat er goede afspraken zijn gemaakt over de registraties (welke informatie hebben we nodig?). Als de trein eenmaal loopt is het lastig om de informatiehuishouding op orde te krijgen. Mede daarom is de gemeente een project gestart. De uitkomst van dit project is van belang voor de kwaliteit van management- en bestuurlijke informatie en ook voor de mogelijkheid om periodiek de toegevoegde waarde van het eigen re-


27

integratiebeleid te kunnen evalueren. Juist omdat Veendam nog steeds tekort heeft op het I-deel is de vraag relevant op welke wijze en voor welke klanten de reintegratiemiddelen het meest effectief worden ingezet. Om daar op organisatieniveau goed inzicht in te krijgen, moet de juiste informatie op klantniveau (beter) worden vastgelegd. De ervaring van Veendam en andere gemeenten met Wiw/ID-banen is dat doorstroom naar regulier werk minimaal was. De huidige detachering-contstructies in Veendam hebben een andere opzet en (financiële) prikkels bij de opdrachtnemer om de klant regulier aan werk te krijgen en te houden voor ten minste een jaar. Dit laat onverlet dat de gemeente alert moet zijn of de beoogde resultaten (blijvende plaatsing in regulier werk) worden bereikt en het instrument niet bijdraagt aan het verhogen van de in- én uitstroom in het bestand. Ook om dit na te gaan is een goed klantvolgsysteem noodzakelijk, waarop analyse in de tijd op klantniveau mogelijk is.

4.4

Resultaten van terugdringen van aantal klanten en re-integratiebeleid. Na het hoogtepunt in 2005 daalt nu het aantal WWB-uitkeringen. Ondanks de daling van 6% in 2007 ten opzichte van 2006 is het aantal klanten nog steeds te hoog. Het ‘break-even punt’ waarop de gemeente niet langer te kort komt op het Iste deel ligt eind 2008 op 554 uitkeringen. Aan het einde van het 1 kwartaal lag het aantal nog op 627. Een verdere daling met ruim 10% is nodig om financieel rond te komen. De veranderingen die in 2008 zijn ingezet, zijn nog volop aan de gang. Behalve dat hier en daar sprake is van opstartproblemen, is er nog beperkt zicht op de effecten van de in 2008 ingezette veranderingen. De in de laatste twee kwartalen waargenomen toename van de in- en uitstroom duidt op een toegenomen dynamiek in het bestand. Hierop moet de gemeente extra alert blijven. Toename van instroom en uitstroom gaat samen met toename van de werkdruk van personeel. Daarbij kan er een relatie zijn met de ingezette instrumenten. Veel uitval uit trajecten zoals detacheringsbanen kunnen de oorzaak zijn van deze dynamiek.

4.5

Resultaten vergeleken met andere gemeenten. De resultaten van het WWB-beleid en re-integratie van de gemeente Veendam zijn gezien het hoge werkloosheidspercentage, zeker niet slecht. Er zijn buiten OostGroningen weinig gemeenten van een dergelijke omvang met een dergelijk hoge werkloosheid. Reken we daarbij dat de werkgelegenheid wat betreft de elementaire beroepen zeer slecht is, dan zijn de prestaties van Veendam goed te noemen.

4.6

Kosten van het beleid en geboekte resultaten Gemeenten krijgen op basis van een ‘objectief verdeelmodel’ een budget toegekend voor het verstrekken van bijstand. Sinds de invoering van de WWB is dit budget voor Veendam ontoereikend en moet het jaarlijks uit eigen middelen worden aangevuld (tot 10%). Oorzaken hiervan lagen deels extern (achterblijvende arbeidsmarkt in Oost Groningen) en deels intern (onvoldoende effectief reintegratiebeleid de eerste jaren na invoering van de WWB). Na ‘de moeizame jaren’ na invoering van de nieuwe WWB, waardoor de kosten voor Veendam uit de hand dreigden te lopen, lijkt de organisatie nu op de goede koers. Zowel de besteding van het I-deel als van het W-deel zijn meer in evenwicht.


28

ste

Volgens de Marap over het 1 kwartaal van 2008 zijn de uitgaven voor het W-deel en het I-deel ‘heel redelijk’ en in evenwicht, Vergelegen met het eerste kwartaal een jaar eerder is dat inderdaad het geval. De financiering van het W-deel neemt af van 3,5 miljoen in 2008 naar 2,8 miljoen in 2012. Voor de gemeente Veendam vormt die financiële prikkel een drijfveer tot het verder aanscherpen van het beleid.

4.7

Interne stuurinformatie en informatievoorziening aan de raad. TNO is van mening dat de informatievoorziening op alle niveaus voldoende is. Wel zijn er enkele aandachtspunten. De meeste punten hebben overigens de aandacht van de sector MZ. Management informatie Om op sectorniveau te kunnen sturen levert de sector MZ sinds 2006 elk kwartaal een managementrapportage (Marap SZW) op. Hierdoor wordt per kwartaal gemonitord wat de realisatie van de besteding van het werken het inkomensdeel van de WWB is en is tijdige bijsturing mogelijk. Tezamen met de begroting en jaarrekening geven de Managementrapportages (Maraps) SZW op bestuurlijk niveau voldoende informatie en inzicht in de uitvoering en resultaten van het werk-, inkomen en zorgbeleid. De raad kan beschikken over periodieke verslagen op basis van de Maraps. De informatievoorziening is goed, maar kan altijd beter. Hieronder geven we aan waarom die verbetering voor Veendam mogelijk zijn. • De Maraps zijn helder en geven zicht op de omvang van het bestand, de dynamiek en resultaten (bruto effecten). Om echter de toegevoegde waarde (netto-effectiviteit) van interventies te kunnen bepalen is meer inzicht 15 van de in- door- en uitstroom op klantniveau nodig . De kans is reëel dat klanten minder snel tijdelijk banen accepteren omdat ze via Work First aan de slag komen. Veendam heeft de zaken nu goed op de rails gezet en besteed meer middelen. Omdat het een nadeelgemeente is loont het de moeite om te onderzoeken of deze middelen nog effectiever kunnen worden ingezet. • De resultaatgerichtheid van de gemeentelijke organisatie kan nog verder door gevoerd worden door doelen en resultaten op medewerkerniveau inzichtelijk te maken en te bespreken. Dit is wel een agendapunt, maar komt in praktijk nog weinig aan bod. Bovendien ondersteunt het systeem op dit moment de medewerker niet bij het zicht krijgen op de precieze status van de klanten in de caseload. • De interne communicatie binnen de gemeentelijke organisatie is vooral top-down. Medewerkers hebben behoefte om meer bij het beleid betrokken te worden en zijn van mening dat zij op basis van praktijkervaring beleidsaannames kunnen toetsen en nuanceren. Dit aspect is van belang omdat in deze hectische tijd vanuit veel kanten druk op de uitvoering wordt gezet. Het structurele overleg tussen beleid en uitvoering dat de sector MZ al is gestart moet daarom gecontinueerd worden.

15

Onderzoek voor andere gemeenten laat zien dat re-integratie bij klanten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt de meeste toegevoegde waarde biedt, terwijl het aanbieden van trajecten aan klanten die nieuw instromen bij kan dragen aan een verlengde uitkeringsduur. Zie Zwinkels e.a. 2004.


•

4.8

29

Het uitgangspunt van de sector MZ om administratieve lasten zo veel mogelijk te beperken levert binnen de dienst een spanningsveld op. Enerzijds zijn er medewerkers die van mening zijn dat, mede door onvoldoende discipline onder de medewerkers, de kwaliteit en betrouwbaarheid van de bedrijfscijfers onvoldoende is. Anderzijds zijn medewerkers van mening dat te veel informatie moet worden vastgelegd. Dat gaat dan ten koste van de tijd die aan klanten wordt besteed. Om hier een goede modus in te vinden definieert de dienst met een externe adviseur de informatiehuishouding opnieuw. De kernvraag is: welke gegevens zijn echt nodig en welke niet en wie of welke afdeling is verantwoordelijk voor de kwaliteit en het beheer daar van? Hierbij is het van belang gezamenlijk te definiëren welke specifieke informatiebehoefte er is om op de verschillende niveaus adequaat te kunnen sturen. Dat betekent dat vóór dat nieuw beleid wordt geïmplementeerd de beleidsmedewerkers, bedrijfsbureau en uitvoering tot overeenstemming moeten komen over welke informatie (minimaal) wordt geregistreerd.

Leren en verbeteren van de werkwijze en prestaties. Rechtmatig versus doelmatig Het mandaat komt met het nieuwe beleid in toenemende mate bij de klantmanager te liggen. Om het nieuwe beleid goed tot zijn recht te laten komen moet Veendam een nieuwe balans vinden tussen rechten doelmatigheid, ook qua competenties van de medewerkers en de aansturing door het management. Onderzocht moet worden in hoeverre dit past binnen huidige re-integratieverordening. De scheiding tussen rechtmatigheid en doelmatigheid wordt steeds vaker aangebracht door gemeenten. In Veendam gaat dit zo ver dat ten behoeve van deze doelmatigheid consulenten op een locatie van Wedeka zitten. Dat heeft waarschijnlijk een positief effect op het veranderingsproces wat betreft expertise en cultuur. De splitsing brengt echter het risico met zich mee dat de relatie met rechtmatigheid onder druk komt. Om de rechtmatigheid van de uitkering te toetsen is correcte informatie over de doelmatigheid en over het gedrag van de klant noodzakelijk. De gemeente Veendam stuurt medewerkers aan zich zo veel mogelijk te richten op (regulier) werk en zo min mogelijk achter de PC plaats te nemen. Het oppakken van maatregelwaardig gedrag van de klant kost veel tijd en kan daardoor blijven liggen. Afbakening taken en verantwoordelijkheden Knelpunt voor de verdere optimalisering van de reorganisaties is dat de afbakening van taken en verantwoordelijkheden van verschillende teams (nog) niet eenduidig is. Dat leidt tot discussies over overdracht van klanten etc. Ook worden daardoor dingen dubbel gedaan of worden werkprocessen onnodig opgestart. Overigens worden dit soort problemen meestal snel opgelost door de kleine schaal van de organisatie en omdat werknemers en ketenpartners dicht bij elkaar zitten. Aandachtspunt blijft dat door het werken met specialisten de medewerkers wel beter zicht krijgen op de klant (ken je klant), maar de gemeente tevens veel overdrachtmomenten creëert. Dit laatste is inherent aan specialisatie. Blijvende aandacht voor doelmatigheid inzet instrumenten Zoals meerdere gemeenten in het land neemt Veendam zelf veel initiatief bij het creëren van een infrastructuur om klanten zo spoedig mogelijk aan het werk te


30

helpen. Dat is positief. Men moet wel alert blijven dat niet een verwijssysteem ontstaat waar de klant al te standaard een trajectroute krijgt aangeboden in plaats dat de klant gestimuleerd wordt zelfstandig werk te zoeken. Het onnodig inzetten van instrumenten vergroot niet alleen de afhankelijkheid van een klant, maar kost de gemeente ook meer geld dan in geval een klant regulier aan het werk gaat. Daarom moet de gemeente er voor waken niet alle klanten standaard naar Work First te verwijzen. Waar mogelijkheden zijn moet de tijd genomen worden om direct regulier werk te (laten) zoeken. Hierbij kan het een optie zijn om de klant de mogelijkheid te bieden om zelf met oplossingen te komen. Uitstroom zal verder afnemen Naarmate er meer klanten zijn uitgestroomd komt de harde kern van het bestand in beeld. De grote uitstroom in 2007 bestaat uit 60plus’ers; doorstroom na wajongscreening en; detacheringsbanen. Dat kan lastig opnieuw worden gerealiseerd. Deze acties sorteerden deels eenmalig effecten en zullen op termijn minder gewicht in de schaal leggen.


31

Bijlage 1: Evaluatiethema's en aanpak Evaluatiethema’s en aanpak Na inventarisatie van de wensen van de rekenkamer en de voor de evaluatie beschikbare bronnen stelden we de witte vlekken in de informatievoorziening vast. Daarbij verzamelen we de documenten en monitorgegevens die de rekenkamer en de Interregionale Sociale dienst Veendam voorhanden heeft. Wij voerden gesprekken met medewerkers van de gemeente en CWI, bezochten uitvoerende reintegratiebedrijven en bevroegen deelnemers over hun ervaringen. Dit om knelpunten vast te stellen bij het bereiken van het doel van de gemeente: bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt terug leiden naar werk en uit de uitkering. Ons evaluatieonderzoek bestaat uit vier fasen. Uitgangspunt voor het onderzoek is dat door de gemeente al gegevens worden verzameld op de niveaus van: klant klantmanager; klantmanager re-integratiebedrijf; contracten prestaties van re-integratiebedrijven; en op het niveau beleidsdoelstelling prestaties. Daarom richtte de eerste fase zich vooral op het identificeren van de witte vlekken in de beschikbare informatie. Als nader inzicht nodig is voor de evaluatie, dan werden de witte vlekken in het onderzoek ingevuld. De tweede fase is gericht op de kwantitatieve resultaten en de baten van de uitvoering van re-integratie. We gaan na wat de gemeente rapporteert over klanten en over de deelname aan trajecten en stellen de doeltreffendheid van trajecten vast. Voor dit laatste meten we de instroom, trajectduur en uitstroom op deelnemersniveau, zodat ook de doelmatigheid kan worden vastgesteld. Vervolgens onderzoeken wij in fase 3 de kwaliteit van de door de gemeente en de re-integratiebedrijven geleverde producten, de procesgang en de informatievoorziening over de uitvoering. Waar nodig verzamelen wij ontbrekende gegevens en interviewen leidinggevenden van de gemeente, klantmanagers, reintegratiebedrijven en cliënten. In de laatste fase analyseren we uitkomsten in het licht van de beleidsdoelstellingen en van (de gevolgen van) veranderingen in de ‘omgeving’, zoals wetgeving, beleid en strategie, arbeidsmarkt en het uitkeringsbestand. Daarbij vergelijken we de uitkomsten met die in andere gemeenten. We leggen de bevindingen voor aan de rekenkamer in de vorm van werkdocumenten en conceptrapport en bespreken deze. Begin december wordt een helder eindrapport aangeleverd dat op een toegankelijke manier de onderzoeksvragen beantwoordt. De visie, eisen en normen van de gemeente en de contractafspraken heeft TNO opgenomen in een ‘auditlijst’ met evaluatiecriteria, onderverdeeld in de volgende thema’s. 1. Kwaliteit van personeel en organisatie (o.a. kennis, deskundigheid, kwaliteitsborging). 2. Kwaliteit van de te verlenen dienst (begeleiding, aanbod stages, banen en advies). 3. Kwaliteit van de uitvoering (o.a. instroom, doorstroom, resultaat). 4. Samenwerking ketenpartners met de gemeentelijke organisaties.


32

Het evaluatieonderzoek is gebaseerd op schriftelijke bronnen, bestandsonderzoek en dossieronderzoek. Daarbij zijn interviews gehouden met medewerkers van reintegratiebedrijven, met het hoofd van de MZ, met de contractmanager en met beleidsmedewerkers, klantmanagers en de verantwoordelijke wethouder. Om complexe uitvoeringspraktijken goed te evalueren is een systematische aanpak nodig. Daartoe hanteert TNO een evaluatiemodel dat (met de daarbij behorende vragen) is ontleend aan ons model voor de evaluatie en prestatieverbetering van ketens waarin private en publieke partijen samenwerken16. Volgens dit model analyseren we allereerst de beleidsdoelstellingen en resultaatafspraken. De uitkomsten zijn gebruikt bij het vaststellen van bovengenoemde ‘auditlijst’. Tabel B.1 Interviews en gesprekpartners

Naam Harry Wieringa Mariëtte Brontsema Minke van Lune Bert Prijt Jos Meijer Jitske Dalstra Carel Plas Cor Kanbier John Dalmolen Max Boersema Sjoerd Elsinga, Gerrit van der Veen Jan Edzes Edo Schrik Mw. Tonies Jan Mooi C. Idema Klaas Steenhuis

16

Organisatie Gemeente

functie Hoofd sector MZ Consulent/ klantmanager ,, ,, Teamleider W en I Beleidsmedewerker Accountmanager BB Hoofd SZW Controler

Re-integratiebedrijf CWI Wedeka

Re-integratiebedrijf Onafhankelijk arbeidsadviseur ,, Gemeente

Vestigingsmanager Vestigingsmanager Kringloopbedrijf Wedeka Directeur

Wethouder

Zie voor een beschrijving van het onderzoeksmodel De Vos en Fermin, 2006a.


33

Bijlage 2: Schriftelijke bronnen en documentatie 1. Re-integratieverordening Wet werk en bijstand 2004. 2. Maatregelverordening Wet werk en bijstand 2004. 3. Doorkijk 2006-2007 re-integratie case-load WWB van de gemeenten Pekela en Veendam; Work First aanpak. 4. Doorkijk 2006-2007, maar nu met contractpartners (onder voorbehoud gunning). 5. Cijfers Work First 2005. 6. MEMO: Jitske Dalstra 15.01.2008: plan van aanpak uitstroom 2008. 7. MEMO J. Dalstra 12.02.2007 Work First voor ‘zittend bestand’. 8. MEMO J. Dalstra 11.11.2006: eerste lijnen Task Force WF 2007. 9. Nota voor B&W: Work First 17.01.2006: voorstel voor doorontwikkeling Work/School First tot en met maatschappelijke banen. 10. Nota voor B&W: 12.03.08: arbeidsmarktbeleid Veendam. 11. Work First Veendam/Pekela 2006-2009. 12. Offerte SB&A n.a.v. het project Baas Infra Services, 29.11.2006. 13. Verslagen werkoverleg team werk van 4.11.2007 t/m 18.2.2008. 14. Nota voor b&w, analyse van re-integratiemethodieken en de effecten daarvan in de regio Oost Groningen, 17-03-06. 15. Nota voor b&w, afbouw loonkostensubsidies Wiw en ID-regeling, 29-0705. 16. Contract tussen gemeente Veendam en Ausems en Kerkvliet arbeidsmedisch adviseurs BV (2005), 7.12.2004. 17. Brief aan KLIQ, betreft: toepassing bonus/malus op contractjaar 20042005, dd. 13.04.2005. 18. Nota voor b&w, Job Explosion 2007, 12.09.2006. 19. Nota voor b&w, aanbesteding re-integratie 2009, 21-01-08. 20. Nota voor b&w, evaluatie afbouw Wiw en Regeling ID, 20-12-06. 21. Nota voor b&w, wijziging beleidsregels uitvoering Reintegratieverordening, 05.02.08. 22. Nota voor b&w, pilot (a.s.) tienermoeders, 03.03.08. 23. Maatschappelijke banen, uitwerking van de re-integratieverordening op het onderdeel gesubsidieerd werk, Samenwerkingsdienst SZW VeendamPekela, juni 2004. 24. Aanbestedingsdocument Europese aanbesteding re-integratie IGSD Oldambt, gemeente Veendam, Gemeente Pekela en gemeente Menterwolde, Openbare aanbesteding re-integratie, Publicatienummer HBAJ/JG 171005 (2005). 25. Contract uitvoering re-integratieverordening WWB gemeente Veendam, op basis van openbare aanbesteding re-integratie, 18 oktober 2005, Publicatienummer HBAJ/JG 171005, • Bijlage III: finetuning tussen perceel 1 en offerte (per aanbieder) Bijlage IV: Model individueel re-integratie contract • Bijlage V: Model beëindiging individueel reintegratie-contract • Bijlage VI: Model verantwoordingsrapportage • Procesverbaal • Prijzen per product re-integratiebedrijven 2006 26. Nota voor b&w, project wachtlijst WSW, 03.07.07. 27. Lerend werken bij Wedeka BV, contract tussen de gemeente Veendam en Wedeka BV. 28. Lerend werken bij Global Flex Solutions BV, contract tussen de gemeente Veendam, Pekela en Bellingwedde en Global Flex Solutions, 29. H. Piepers en B. van Putten, Werken aan werk, analyse van reintegratiemethodieken en de effecten daarvan in de regio Oost Groningen, uitgevoerd door KWIZ te Groningen in opdracht van de streekraad Oost Groningen, november 2005.


34

30. Contract uitvoering re-integratieverordening WWB gemeente Veendam en Serin Mens en Werk (januari 2007). 31. Offerte pilotproject Veendam en Pekela 2007, Alexander Calder augustus 2007 + nota voor BenW dd.9.9.07 met voorstel akkoord te gaan met offert + memo van Jos Meijer en Minke van Lunen over Pilot, 19.12.07. 32. Lerend werken bij Arriva Openbaar Vervoer NV 2007. Contract tussen de gemeente Veendam en Arriva Openbaar Vervoer NV. Doel: tijdelijke leren en werken bij Arriva Openbaar Vervoer BV en aansluitend plaatsing op reguliere baan. ste 33. MARAP SZW, tweede kwartaal 2006 t/m 1 kwartaal 2008. 34. Uitgewerkte enquête gehouden door de leden van Sociale Raad, adviesraad van de gemeente Veendam onder de cliënten van de Sociale Dienst Veendam, Sociale Raad, Veendam april 2007. 35. Verslag evaluatie enquête met sectorhoofd sociale dienst Harry Wieringa, gehouden op 6 maart 2007 36. CAO voor uitzendkrachten 2004 – 2009


35


36

Bijlage 3 Overige literatuur

•

•

• • •

• •

•

•

•

•

• •

•

Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2008) Onderzoek WWB en reïntegratie. Gemeente Hoogezand-sappemeer. De Rekenkamercommissie ‘De Ommelander rekenkamer’, Zuidlaren. Vos, E. de, Zwinkels, W. Heyma, A. et al. (2008) Handboek voor meetmethoden voor effectiviteit van activerend arbeidsmarktbeleid op persoonsniveau: een handvat. Den Haag: ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Smitskam C.J. Vos E.L. de,(2008). Re-integratie instrumenten voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten, PS-Special. Kluwer. Franck E.J.H., Fermin B.M.F. (2007) Caseload consulent werk en consulent inkomen Sociale Dienst Delft, juni 2007. TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp. Piek P., Sanders J., Fermin B.M.F. (2007) Competentiegericht opleiden en competentiemanagement ten behoeve van gemeentelijke diensten en afdelingen Werk, Inkomen en Zorg, TNO Kwaliteit van leven, Hoofddorp, in opdracht van Divosa. Vos E.L. de, Brouwer P. (2006) De Brug, Evaluatie van de participatiebanen, 2007, TNO-rapport , TNO Kwaliteit van Leven. Brouwer P. (2006) Maatschappelijke kosten en baten van activering. Onderzoek naar de maatschappelijke kosten en baten van gesubsidieerde arbeid vanuit het perspectief van de gemeente. Onderzoek onder 7 gemeenten, TNO Arbeid. Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006) De 'Evaluatie van de flankerende voorziening Medische belastbaarheidsonderzoeken te Dordrecht', TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (40 pag. incl. bijlage) . Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006) Prestaties van het re-integratiebedrijf, Evaluatie van de Kortste weg naar werk in Dordrecht, TNO-rapport 2078/11415,TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (123 pag. incl. bijlage). Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006) De 'Springplank te Dordrecht', Evaluatie van de Kortste weg naar werk, november 2006, TNO-rapport , TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (94 pag. incl. bijlage) . Wevers C.W.J., Genabeek J. van, Fermin B.M.F. en Vos E.L. de, (2006) Evaluatie SUWI, perceel 2: Werk boven uitkering 'Er is veel bereikt, maar er moet nog veel gebeuren’, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zwinkels W.S., Brouwer P. e.a. (2006) Ontwikkeling klantprofielen op basis van netto-effectiviteit re-integratieproducten. Gemeente Rotterdam, TNO. Zwinkels, W.S. (2005), Prestaties van re-integratiebedrijven vergeleken: Benchmarking van effectiviteit, in: Verraderlijk effectief, Prestatiemeting van reintegratie en activering deel 2 (red. De Vos), TNO KvL. Zwinkels W.S., Genabeek J. van, Fermin B.M.F.en Vos E.L. de (2004), Misbruik van re-integratiegelden, Een inventariserend onderzoek naar vormen en risico's van fraude en oneigenlijk gebruik, Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst, Ministerie van SZW.

REACTIE VAN COLLEGE VAN B&W

9



De Ommelander Rekenkamer t.a.v. de heer J.E. de Graaf p/a Postbus 155 9470 AD ZUIDLAREN

Uw brief van: Uw kenmerk: Ons kenmerk: Behandeld door: H.W. Wieringa Doorkiesnummer: (0598) 694610 Email: [email protected]

Veendam, 9 september 2008

Betreft: reactie op rapport “Veendam werkt”

Geachte heer De Graaf, Het college van burgemeester en wethouders heeft in haar vergadering van hedenochtend de uitkomsten van het TNO-onderzoek naar het reïntegratiebeleid besproken. Bijgaand treft u de reactie hierop aan. Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, namens burgemeester en wethouders van Veendam,

drs. H.W. Wieringa, sectorhoofd MZ.

Rekenkameronderzoek “Veendam werkt”, reactie college Algemeen De uitkomsten van het onderzoek, dat de rekenkamer heeft laten uitvoeren door TNO “Kwaliteit van Leven” naar het reïntegratiebeleid in Veendam, is neergelegd in het rapport “Veendam werkt”. De titel van het rapport doet recht aan de situatie in Veendam, zowel in de zin dat Veendam probeert om zoveel mogelijk burgers met een bijstandsuitkering aan het werk te helpen als in de zin dat “het model Veendam” werkt. Het beeld, dat in het rapport wordt geschetst van Veendam, wordt door het college herkend en in algemene zin kan het college zich dan ook in dit beeld vinden. Sociale zaken Zoals in het rapport enkele malen terecht wordt opgemerkt, is het beleidsterrein “sociale zaken” volop in beweging. Dit brengt een grote dynamiek en bepaalde hektiek met zich mee, waar de uitvoeringsdienst niet alleen mee geconfronteerd wordt maar ook in mee moet gaan. Dit terwijl de reguliere dienstverlening gewoon door gaat. Kortom, de winkel is open tijdens de verbouwing. De nadruk binnen de sociale dienst komt meer en meer te liggen bij het aan het werk helpen van burgers met een bijstandsuitkering. En daar waar regulier werk niet (meteen) mogelijk is, wordt getracht dit met andere vormen van participatie op te vullen. Niet mee doen is inderdaad geen optie meer. Behalve de reïntegratietaak blijft de sociale dienst ook verantwoordelijk voor het verstrekken van uitkeringen voor levensonderhoud of voor bijzondere kosten. En ook de uitvoering van het minimabeleid is en blijft een belangrijke taak voor de sociale dienst. Reïntegratie Om een effectief reïntegratiebeleid te voeren is het van groot belang voor de sociale dienst om snel in te spelen op ontwikkelingen in de samenleving. Voor een effectief beleid is van belang om in te spelen op deze ontwikkelingen, zodat mensen met een uitkering kunnen uitstromen. De sociale dienst bevindt zich in die zin in een afhankelijke situatie. De rekenkamer constateert, dat Veendam vanaf 2006 een aantal ingrijpende beleidsveranderingen heeft ingezet en dat deze nog niet helemaal zijn afgerond. Deze constatering is terecht en zegt bovendien iets over de dynamiek van het werkterrein. Om in te spelen op maatschappelijke verandering is het nodig om tussentijds wijzigingen in het voorgenomen beleid door te voeren. Bovendien blijft de sociale dienst kijken waar het beleid effectiever kan worden gemaakt. Hiervoor wordt soms de hulp van een externe gevraagd. Zoals gezegd, bevindt de sociale dienst zich in een afhankelijke situatie. Dit is zeker het geval als de sociaal-economische situatie van Veendam en omstreken in ogenschouw wordt genomen. De opmerking van de rekenkamer, dat de prestaties van de sector MZ goed zijn te noemen tegen de achtergrond van een slechte werkgelegenheidssituatie voor elementaire beroepen, vat het college als een (groot) compliment op. Perspectief werkzoekende De rekenkamer constateert, dat de gemeente veelal werkt met loon- en scholingssubsidie in relatie tot een detacheringsconstructie. Het is juist dat de gemeente Veendam met name de combinatie werken en leren stimuleert en subsidieert. Bij voorkeur gebeurt dit bij een reguliere werkgever, waar een CAO van toepassing is. Zo heeft de gemeenteraad het beleid vastgesteld en zo wordt het beleid ook uitgevoerd. Daar waar gebruik wordt gemaakt van Wedeka BV, betreft het mensen met een WSWindicatie, mensen met een (voormalige) WIW- of ID-indicatie en de deelnemers aan het 60+ project. De gemeente realiseert zich dat een toekomst op de reguliere markt voor deze groep werkzoekenden een bijna onhaalbare kaart is en wil hen toch graag een aanbod doen. Dit aanbod kan worden gevonden in een arbeidsovereenkomst met Wedeka BV tegen de voorwaarden van het burgerlijk wetboek. Ook deze uitvoering is in lijn met het door de gemeenteraad vastgestelde beleid en past, naar alle waarschijnlijkheid, binnen de aanstaande beleidswijziging inzake de WSW (modernisering van de WSW / commissie De Vries) en andere voorzieningen ten behoeve van werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt (participatiebanen). Aanbevelingen De rekenkamer doet vier concrete aanbevelingen over het verbeteren van het reïntegratiebeleid. Hierop wil het college graag afzonderlijk een reactie geven. • Geadviseerd wordt om voldoende tijd uit te trekken om in overleg met alle betrokkenen te komen tot heldere indicatoren en dergelijke. Het college heeft voor de zomervakantie al een onderzoek laten doen naar de SZW-bedrijfsvoering om zodoende tot verbeteringen te komen. Uit dit onderzoek is ook naar voren gekomen, dat afspraken en veranderingen duidelijk en transparant

1

•

•

•

moeten worden gemaakt. Dit punt zal in een actieplan, dat in het najaar gereed zal zijn zeker terugkomen. De balans tussen doelmatigheid en rechtmatigheid zal opnieuw worden vastgesteld. Geadviseerd wordt om meer inzicht te krijgen op in-, door- en uitstroom van klanten om het effect van reïntegratie-instrumenten te kunnen beoordelen. Het college is van mening, dat deze informatie nu al wel gebruikt wordt maar in managementrapportages nog ontbreekt. Het is het onderzoek waard om te zien op welke wijze deze informatie kan worden gebruikt voor cq. kan worden toegevoegd aan de periodieke managementrapportage. Bovendien wordt in het kader van het project “ik doe mee in Oost-Groningen” onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het reïntegratiebeleid en wordt door middel van participerend onderzoek getracht snel verbeterpunten in beeld te krijgen. Gewaarschuwd wordt om work first als het standaard reïntegratie-instrument te gaan gebruiken. Het college is van mening, dat work first een belangrijke bijdrage levert aan het succes van het beleid in Veendam. Dit instrument zorgt er voor dat burgers arbeidsritme houden of op doen. Maar tegelijkertijd moet er gezorgd worden, dat bestaande belemmeringen worden weggenomen zodat een reguliere baan kan worden gevonden. Work first is dus geen doel op zich en het gaat niet om alleen ritme opdoen of onderhouden. Het maatwerk dat nodig is om betrokkene richting regulier werk te krijgen, is onderdeel van het totale traject. Kortom, het standaard gedeelte bestaat uit werken binnen de infrastructuur van Wedeka en het maatwerkgedeelte bestaat uit aanvullende activiteiten, die gericht zijn op het wegnemen van eventuele belemmeringen en het vinden van werk. Geadviseerd wordt veranderingen op de voet te volgen en wijzigingen helder vast te leggen. Het college kan dit advies alleen maar onderschrijven. Hoewel er vanuit de sociale dienst hier nu zeker wel aandacht voor is, is er ruimte voor verbetering. Dit punt wordt overigens meegenomen in het eerder al genoemde traject om de bedrijfsvoering te verbeteren. Overigens is het een ideaal typisch idee om zoveel mogelijk medewerkers bij zoveel mogelijk veranderingen vroegtijdig te betrekken. Het is vooral zaak om veranderingen vroegtijdig te signaleren en hier een passende reactie op te verzorgen. Deze reactie, die vaak tot aanpassingen van beleid en uitvoering leidt, moet dan wel goed vastgelegd en gecommuniceerd worden.

Conclusie Het college is van mening, dat het rapport “Veendam werkt” een goed beeld geeft van haar sociale dienst. De adviezen die de rekenkamer geeft, zullen (voor zover dat nog niet is gebeurd) worden betrokken bij het verbeteren van de SZW-bedrijfsvoering. Dit traject is overigens al, los van het rekenkameronderzoek, ingezet. Naast de verbetering van de bedrijfsvoering wordt er ook ruime aandacht aan het veranderen van de (bedrijfs)cultuur besteed.

2

Gemeente Veendam Raadhuisplein 5 Postbus 20004 9640 PA Veendam T (0598) 65 22 22 F (0598) 65 22 50 [email protected] www.veendam.nl

Ommelander Rekenkamer Postbus 155 9470 AD Zuidlaren T (050) 589 33 32 F (050) 589 33 31 [email protected] www.ommelanderrekenkamer.nl

10



Onderzoek WWB en de re-integratieactiviteiten. Gemeente Veendam. gemeente veendam

Recommend Documents