Onderzoek WWB en reïntegratie Gemeente Hoogezand Sappemeer
&DLDDMSD 'NNFDY@MC 2@OODLDDQ
DE OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE
DE OMMELANDER REKENKAMER De Ommelander rekenkamer is een personele unie ten behoeve van de drie rekenkamercommissies van de gemeenten HoogezandSappemeer, Veendam en Winschoten. De Ommelander rekenkamer bestaat uit Hans de Graaf (voorzitter), Jaap van Middelkoop (lid), Paul Vriends (lid) en Jan Dob (ambtelijk secretaris)
2
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer
INLEIDING
1
INLEIDING 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om ondersteuning te bieden aan bijstandsgerechtigden die niet op eigen kracht aan het werk komen. Met de invoering van de WWB in 2004 hebben gemeenten een grotere vrijheid gekregen om een op de lokale situatie toegespitst reïntegratiebeleid te voeren. De Ommelander rekenkamer constateerde dat binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer er weinig beweging was in het aantal WWB-gerechtigden. Dit aantal schommelde al enige tijd om en nabij de 1.100 personen. In de periode 2004 t/m 2006 was het percentage bijstandsgerechtigden t.o.v. de totale bevolking behoorlijk constant zo’n 5,0 %. Dit terwijl in vergelijkbare gemeente een daling van zowel aantal als percentage werd gerealiseerd. Met de uitvoering van de WWB is veel geld gemoeid. De jaarlijkse bruto lasten voor het uitvoeren van de WWB bedragen in de gemeente Hoogezand-Sappemeer bedragen ongeveer € 16 miljoen. Daarnaast wordt jaarlijks ongeveer € 6 miljoen aan werkgelegenheidsbevorderende voorzieningen uitgegeven. De constatering van de geringe beweging in het aantal WWB-gerechtigden en de grote hoeveelheid geld die met de uitvoering van de WWB is gemoeid maakte dat de Ommelander rekenkamer een onderzoek naar de WWB en reïntegratie heeft geïnitieerd. 1.2 Onderzoeksvragen Doel van het onderzoek is dat de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer alsmede de gemeentelijke organisatie kan leren van de uitkomsten van het onderzoek. Daarbij zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd 1. Welke activiteiten onderneemt de gemeente om het aantal bijstandsgerechtigden terug te dringen? 2. Hoe zorgt de gemeente ervoor dat de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar worden afgestemd? Wat is de kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand? 3. Wat zijn de resultaten van het terugdringen (uitstroom en voorkomen instroom) van het aantal bijstandsgerechtigden en van het reïntegratiebeleid van de gemeente H-S? En hoe verhouden die resultaten zich tot vergelijkbare gemeenten? 4. Hoe verhouden zich de kosten van dit beleid t.o.v. de geboekte resultaten? 5. Is er voldoende interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie en voldoet de informatievoorziening aan de raad? 1.3 Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door het TNO arbeid uit Hoofddorp. In september 2007 is het onderzoek gestart. Het onderzoek bestond uit interviews, beoordelen van beleidsstukken de gegevensorganisatie en managementinformatie. In januari 2008 is het eindrapport opgeleverd. Tijdens het onderzoek is veelvuldig contact geweest tussen de Ommelander rekenkamer en onderzoekers. De Ommelander Rekenkamer is van mening dat de onderzoekers er uitstekend in zijn geslaagd om het reilen en zeilen van de gemeente Hoogezand-Sappemeer en WWB/ reïntegratie in kaart te brengen.
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Onderzoek herstructurering Parkwijk Gemeente Hoogezand - Sappemeer Gemeente Stadskanaal
3
BELANGRIJKSTE CONCLUSIES
2
BELANGRIJKSTE CONCLUSIES 2.1 Te laat aandacht voor de gevolgen van de WWB De gevolgen en mogelijkheden van de WWB zijn laat onderkend binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer. In de periode 2004 -2005 is de aandacht van de gemeente vooral uitgegaan naar het regelen van ‘de vorm’ en onvoldoende naar (de kwaliteit van de) inhoud van het beleid en de uitvoering alsmede de vraag of daarmee de beoogde gemeentelijke en wettelijke doelen gerealiseerd konden worden. Door gebrekkige kennis en ervaring heeft de gemeente bij de eerste aanbesteding van re-integratiecontracten gekozen voor standaard all-in trajecten, waarbij onvoldoende afstemming werd gezocht met de mogelijkheden van de lokale arbeidsmarkt. Cliënten werden opgeleid voor beroepen die in de regio niet voorhanden waren. Door het ontbreken van inzicht in het bestand lukte het de gemeente ook niet om voldoende cliënten aan de re-integratiebedrijven voor te dragen die voldeden aan de overeengekomen criteria. De gemeente heeft relatief laat de gevolgen van de WWB onderkend en aanvankelijk tamelijk reactief geopereerd. Dat geldt voor het college, de raad en de afdeling sociale zaken. 2.2 Gebrek aan managementinformatie In de periode 2004 tot en met 2006 was de beschikbare managementinformatie en de informatievoorziening aan de raad onvoldoende. Pas midden 2006 kwam er langzaam maar zeker informatie beschikbaar zodat bijgestuurd kon worden op basis van de realisatiecijfers. Het was al enige tijd bekend dat het tekort op het I-deel van de WWB aanvankelijk toe nam, terwijl het W-deel niet volledig benut werd. Vanaf de tweede helft van 2006 heeft de gemeente lering getrokken uit het gevoerde beleid. 2.3 Bijsturing heeft effect maar… Op basis van de eind 2006 beschikbare managementinformatie werd geconstateerd dat de gemeente Hoogezand-Sappemeer zich meer moest richten op de mogelijkheden van de klant en op basis daarvan een passend (maatwerk) reïntegratieaanbod moet doen in aansluiting op de kansen van de regionale arbeidsmarkt. De oplossing heeft de gemeente gezocht in een betere diagnose, maatwerktrajecten, een vraaggerichte benadering en een sterkere regierol van de uitvoering op de cliënten en de reïntegratie. In 2007 is een behoorlijke daling in het aantal WWB-gerechtigden te constateren. Recente vergelijkende (benchmark) studies tonen aan dat de prestaties van de gemeente Hoogezand-Sappemeer niet onder doen en soms beter zijn dan omliggende en vergelijkbare gemeenten in Nederland. Gezien de arbeidsmarkt- en economische situatie zijn de prestaties van Hoogezand-Sappemeer in 2006 relatief goed, zo blijkt uit landelijke monitorgegevens. Begin 2007 is volgens een benchmarkstudie door WSGBO/ Stimulanz de ontwikkeling beter dan vergelijkbare gemeenten in de noordelijke provincies. Deze positieve resultaten zijn echter voor een aanzienlijk deel veroorzaakt door bestandsopschoning en kunnen dus ook in relatie worden gezien tot de mindere resultaten in de eerste jaren na invoering van de WWB. Ook zijn circa 100 personen met behulp van een detacheringsovereenkomsten ondergebracht bij uitzendbureaus. De detacheringsovereenkomst wordt betaald uit het W-deel terwijl de uitkering van deze personen tot voor kort uit het I-deel werden betaald. Financieel een slimme zet. Het is de vraag of deze mensen daadwerkelijk aan het werk zijn en daarmee structureel in eigen onderhoud kunnen voorzien, dus ook a de beëindiging van de detacheringsovereenkomst. Op dit moment bestaat hierop onvoldoende zicht. Zowel bestandsopschoning als detacheren bij uitzendbureaus zijn geen reguliere processen. Feitelijk is sprake van een inhaaleffect. Op korte termijn kan hiermee nog (extra) uitstroom worden gegenereerd, maar op de langere termijn zal de betekenis afnemen. 2.4 Te weinig kennis inzake arbeidsmarkt Voor een succesvol re-integratiebeleid is het van belang dat de gemeente goed inzicht heeft in de regionale werkgelegenheid en de mogelijkheden van de bijstandscliënten op de arbeidsmarkt. Tot 2006 had de gemeente weinig kennis van de vraagkant van de arbeidsmarkt, ontbrak het inzicht in het bestand en was er nauwelijks samenwerking met de publieke partners in de regio. Doordat in de eerste jaren na invoering van de WWB de (regionale) werkgelegenheid niet goed was, had de gemeente al moeite genoeg om de ‘goed bemiddelbare’ cliënten aan het werk te krijgen. Er was in die tijd dan ook weinig aandacht voor de overige cliënten. Mensen met een ontheffing werden nauwelijks gesproken. Het ontbreken van inzichtelijk informatie over het bestand (tot 2007) heeft deze ontwikkeling versterkt.
4
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer
AANBEVELINGEN
2.5 In de praktijk te weinig overeenstemming over samenwerking met ketenpartners Om de WWB en het reïntegratieproces op een succesvolle manier uit te kunnen voeren is overeenstemming tussen gemeente en ketenpartners noodzakelijk. De uitgangspunten op papier zijn helder. In de praktijk blijkt dat er sprake is van verschillen in interpretatie. Een voorbeeld hiervan is dat voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven het niet altijd helder is hoe de casemanager tot een keuze komt voor een traject, vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af ‘welke criteria nu worden gehanteerd om tot een goede keuze te komen’. Door deze keuze duidelijker te laten communiceren door de casemanager, bijvoorbeeld door de diagnose op de aanmeldingsformulieren te standaardiseren, kan verwarring worden voorkomen.
3
AANBEVELINGEN 3.1 Nadrukkelijkere positie raad bij majeure beleidsontwikkelingen De W.W.B. heeft zowel maatschappelijk als financieel een grote impact gehad op de gemeente HoogezandSappemeer. Op basis van de raadsstukken en uit de aan de raad aangeleverde voortgangsinformatie ontstaat de indruk dat de raad zich niet nadrukkelijk door het college heeft laten betrekken bij de beleidsvoorbereiding ten aanzien van de door de gemeente te maken afwegingen. Aanbeveling 1 Wij adviseren de raad om zich bij majeure beleidsontwikkelingen zoals de WWB nadrukkelijker te positioneren bij de te maken beleidskeuzen. N.B. Een gelijksoortig advies hebben wij afgegeven in de quick scan naar de W.M.O. 3.2 Bij nieuwe wet- en regelgeving sneller managementinformatie Het onderzoek inzake de WWB heeft laten zien dat te laat aandacht is besteed aan het formuleren van adequate managementinformatie. Op basis van deze informatie kan tijdig worden bijgestuurd. Ten aanzien van de WWB begint die informatie op orde te komen. Ten aanzien van andere nieuwe wet- en regelgeving valt hier lering uit te trekken. In onze quick scan inzake de W.M.O. hebben wij eerder gewezen op de voordelen van het tijdig formuleren van managementinformatie. De accountant adviseert in haar laatste interimrapportage om de managementinformatie inzake de W.M.O. te verbeteren. De rekenkamer deelt dat advies. Aanbeveling 2 Wij adviseren de raad om het college op te dragen om bij majeure nieuwe wet- en regelgeving (zoals bijvoorbeeld W.M.O.) vroegtijdig aan te geven welke managementinformatie zij de raad gaat leveren. 3.3 Informatie over effecten detachering naar uitzendbureau’s De daling van het aantal mensen in de WWB is mede veroorzaakt door het detacheren van 100 mensen naar uitzendbureaus. Het is onbekend of deze mensen momenteel via het uitzendbureau daadwerkelijk aan het werk zijn. Aanbeveling 3 Wij adviseren aan de raad om het college op te dragen om voortgangsinformatie te leveren inzake het aantal gedetacheerde mensen die daadwerkelijk aan de slag zijn plus effecten van de detachering.
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Onderzoek herstructurering Parkwijk Gemeente Hoogezand - Sappemeer Gemeente Stadskanaal
5
VERVOLG AANBEVELINGEN EN TOT SLOT
3
VERVOLG AANBEVELINGEN
3.4 Verbeterpunten organisatie Binnen de nieuwe gemeentelijke organisatie is de afdeling Onderwijs, Economie en Werk tot stand gekomen. De samenstelling van deze afdeling biedt perspectief voor het (verder) verbeteren van de uitvoering van de WWB. Het gaat daarbij wat de rekenkamer betreft om de volgende vier punten: a) Beter zicht op de arbeidsmarkt Om de uitvoering van de WWB verder te optimaliseren is het noodzakelijk dat er meer zicht komt op de arbeidsmarkt. b) Meer regie Maatwerk en een betere aansluiting van aanbod en vraag op de arbeidsmarkt betekent dat de gemeente meer nadrukkelijk de regie moet pakken. De huidige aanpak van specialisatie, het ontwikkelen van de professionaliteit (kwaliteit, competenties, kennis) van de medewerkers en het beperken van ‘de caseload’ is noodzakelijk om de beoogde rol van klantmanager, zowel richting de klant als richting opdrachtnemer, waar te maken. Deze ontwikkeling kan de komen de jaren worden versterkt; c) Verdere verbetering van afstemming met ketenpartners De verdere ontwikkeling van de samenwerking met de ketenpartners CWI en UWV en de lokale/regionale maatschappelijke en zorginstellingen is een voorwaarde om het participatie- beleid meer handen en voeten te geven. d) Meer netwerken met bedrijven De werkgelegenheid in de regio van midden-Groningen blijft een kwetsbaar punt binnen het participatie- en re-integratiebeleid van de gemeente. Daarom is het van belang dat de gemeente en de opdrachtnemers een goed netwerk hebben en een vraaggerichte en daad- krachtige insteek kiezen. De huidige activiteiten van de gemeente bestaan nog vooral uit contacten met werkgeversverenigingen en overleg over de regionale arbeidsmarkt. Er is nog weinig sprake van concrete activiteiten om de regionale arbeidsmarkt te versterken, bijvoorbeeld door het inrichten van arbeidspools. Werkgevers kunnen ook meer betrokken worden bij de werk- en wijkgerichte aanpak van de gemeente. Ook mogelijkheden als social-return-on-investment (SROI; in gemeentelijke aanbestedingen opnemen van verplich- ting op een bepaald percentage bijstandscliënten in dienst te nemen voor de uitvoering van de opdracht) worden nog niet gebruikt. Aanbeveling 4 Wij adviseren aan de raad om het college op te dragen om ten aanzien van de bovengenoemde vier punten inzicht te geven in de verbeteractiviteiten.
4
TOT SLOT Het is goed om te constateren dat de gemeente Hoogezand-Sappemeer lering heeft getrokken uit de gebrekkige resultaten van de uitvoering van de WWB over de periode 2004 t/m 2006. De resultaten over 2007 zijn dan ook verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren. Het is nu zaak om de aanpak verder te verbeteren en de resultaten te monitoren.
6
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer
Onderzoek WWB en reïntegratie Gemeente Hoogezand Sappemeer
7
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer
TNO Kwaliteit van Leven
TNO-rapport
Arbeid Polarisavenue 151 Postbus 718 2130 AS Hoofddorp www.tno.nl/arbeid
12433
Beweging in het bestand Onderzoek voor 'De Ommelander rekenkamer' naar de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en de re-integratieactiviteiten door gemeente Hoogezand-Sappemeer Datum
10 januari 2008
Auteurs
E.L. de Vos B.M.F. Fermin W.S.M. Piek
Aangeboden aan
De Rekenkamercommissie 'De Ommelander rekenkamer' De heer J.E. de Graaf RA Postbus 155 9470 AD Zuidlaren
© 2007 TNO
T 023 554 93 93 F 023 554 93 94
TNO conceptrapport | 12433
2
“Verhogen van participatie en betrokkenheid van burgers bij de samenleving is de belangrijkste uitdaging van kabinet en samenleving. Uitgangspunt is burgers maximaal te stimuleren naar vermogen deel te nemen aan het maatschappelijk proces, waar mogelijk via het arbeidsproces.” Uit: Brief van minister Donner en staatssecretaris Aboutaleb van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer over verhoging van de arbeidsparticipatie Datum: 12-04-2007
TNO conceptrapport | 12433
3
Inhoudsopgave Managementsamenvatting ....................................................................................................... 4 1 1.1 1.2 1.3 1.4
Inleiding........................................................................................................................ 7 Behoefte aan evaluatie................................................................................................ 7 Vraagstelling ................................................................................................................. 7 Doel van het onderzoek .............................................................................................. 7 Leeswijzer ..................................................................................................................... 8
2 2.1 2.1.1
Kwaliteit van de uitvoering en ketensamenwerking (output)......................... 9 De procesevaluatie ...................................................................................................... 9 Welke activiteiten onderneemt de gemeente in de praktijk om het aantal bijstandgerechtigden terug te dringen? .................................................................... 9 Wat doet de gemeente op het gebied van ketensamenwerking......................... 11 Welke ervaringen zijn er met de cliëntenraad? ..................................................... 12 Wat doet de gemeente om de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen?............................................................................................... 13 Wat is de kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand? .. 14 Hoe ontwikkelen zich de doorlooptijden aanvraag uitkering ............................... 15 Is er voldoende interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie? 16 Voldoet de informatievoorziening aan de raad?.................................................... 16 Oordeel TNO over procesgang................................................................................ 17
2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.1.7 2.1.8 2.2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
Resultaten van de uitvoering: wat kost het en wat levert het op (outcome)?................................................................................................................. 18 Inleiding ....................................................................................................................... 18 Ontwikkeling van het aantal uitkeringen ................................................................. 18 Ontwikkeling van de omvang van het aantal trajecten ......................................... 19 Baten van de uitvoering ............................................................................................ 21 Kosten van de trajecten en uitkeringen .................................................................. 22 Conclusie..................................................................................................................... 24
4 4.1 4.2
Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie.............................. 25 Inleiding ....................................................................................................................... 25 Analyse van het gevoerde beleid............................................................................. 25
Bijlage 1: Evaluatiethema's en aanpak................................................................................ 29 Bijlage 2: Schriftelijke bronnen en documentatie ............................................................ 31
TNO rapport | 12433
4
Managementsamenvatting De afdeling sociale zaken van de gemeente Hoogezand-Sappemeer is verantwoordelijk voor de ondersteuning van bijstandsgerechtigden die niet op eigen kracht aan het werk komen. Met de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 kreeg de gemeente een grotere vrijheid om een op de lokale situatie toegespitst re-integratiebeleid te voeren. De Ommelander rekenkamer1 constateerde begin 2007 dat in tegenstelling tot een landelijke daling van het aantal WWB-gerechtigden er in HoogezandSappemeer nauwelijks beweging was in het bestand. Deze bleef schommelen rond de 1100. Dat is ongeveer 5% van de (beroeps)bevolking (18-65 jaar) en hoger dan het landelijke gemiddelde. De oorzaak van de achterblijvende prestatie was onduidelijk. Vandaar de wens van de rekenkamer om beter inzicht te krijgen in de activiteiten van de gemeentelijke instellingen en het bereiken van doelstellingen. De Ommelander Rekenkamer vroeg aan TNO Arbeid om de uitvoering van de WWB en de re-integratie-activiteiten door de gemeente HoogezandSappemeer te evalueren. De kernvraag van de evaluatie is tweeledig en luidt: Welke activiteiten onderneemt de gemeente Hoogezand-Sappemeer om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen en wat zijn daarvan de kosten en de resultaten? Wat kan de Raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer als mede de gemeentelijke organisatie leren om het beleid en de uitvoering te verbeteren? Op basis van het onderzoek stelde TNO de volgende problemen vast: Aanvankelijk was de attitude reactief, • Bij de invoering van de WWB in 2003/2004 liepen het college, de raad en de gemeentelijke afdeling sociale zaken niet vooruit op de toekomstige en door het ministerie van Sociale Zaken gewenste ontwikkelingen. • De gemeente onderkende relatief laat de gevolgen van de WWB en opereerde aanvankelijk tamelijk reactief. Dat geldt zowel voor het college, de raad en de afdeling sociale zaken. Het betekent dat de politiek en uitvoering pro-actiever kan reageren op landelijke beleidswijzigingen. procedureel en weinig resultaat gericht en • Aanvankelijk was er onvoldoende oog voor de consequenties van de WWB. Het betrof nieuwe activiteiten en procedures waar de gemeente nog geen of weinig ervaring mee had. In de periode 2004 -2005 ging de aandacht nog onvoldoende uit naar de vraag of met het gevoerde beleid de beoogde wettelijke doelen gerealiseerd konden worden. • De gemeente Hoogezand-Sappemeer richtte zich tot 2006 vooral op procedurele zaken rond de WWB zoals het opstellen van verordeningen, het inrichten en uitvoeren van aanbestedingsprocedures voor re1
De rekenkamercommissie van de gemeente Hoogezand-Sappemeer vormt tezamen met de rekenkamercommissies uit de gemeenten Stadskanaal, Veendam en Winschoten de Ommelander Rekenkamer.
TNO rapport | 12433
5
integratiecontracten en het invoeren van het wettelijk verplichte casemanagement. invulling van regierol vraag en aanbod onvoldoende. • Tot 2006 had de gemeente weinig kennis van de vraagkant van de arbeidsmarkt, ontbrak het inzicht in het bestand en was er nauwelijks samenwerking met de publieke partners in de regio. • Doordat in de eerste jaren na invoering van de WWB de (regionale) werkgelegenheid niet goed was, had de gemeente al moeite genoeg om de ‘goed bemiddelbare’ cliënten aan het werk te krijgen. Kentering en verbetering In de procesgang voldoet de gemeente, zij het met kanttekeningen, aan de afspraken welke met de raad zijn overeengekomen (zie hoofdstuk 2). Vanaf eind 2006 werd de kwaliteit van de interne informatievoorziening en van de uitvoering steeds beter. Daardoor verbeterde ook de rapportage aan de raad. Mede op basis van de laatste voor dit onderzoek beschikbare managementrapportage van de afdeling sociale zaken (over oktober 2007, zie hoofdstuk 3) stelt TNO het volgende vast: • In de jaren van invoering van de WWB in 2003/2004 steeg het aantal bijstand-ontvangers. • Het aantal klanten in het WWB 65- bestand is oktober 2007 fors lager dan in januari 2007. • Het aantal cliënten op traject nam vooral in 2007 sterk toe. • De uitstroom naar werk is hoog. De uitstroom naar additioneel werk blijft nog achter ten opzichte van de doelstelling van de gemeente. • Tot en met 2006 waren de uitgaven werkdeel te laag. • De uitgaven werkdeel zijn sinds juni 2007 fors gestegen. De gemeente zal daardoor dit jaar niet met een overschot blijven zitten. • De uitgaven inkomensdeel zijn hoger dan het budget. Ten opzichte van de gemeentebegroting zijn de uitgaven lager. De gemeente formuleerde als doelstelling een daling van het aantal uitkeringsgerechtigden van 2,5% in 2007. Het aanvalsplan dat begin 2007 is ingezet heeft inmiddels tot positieve resultaten geleid. Er vond de hoognodige uitstroom plaats naar regulier werk en doorstroom naar andere trajecten of scholing. De Work First-aanpak levert ook andere (maatschappelijke) baten op voor de deelnemers zelf, hun omgeving en de maatschappij in bredere zin. Verbeteren duurzaamheid Een aanzienlijk deel van de huidige effecten wordt veroorzaakt door de bestandsopschoning en detacheringovereenkomsten met de uitzendbureaus. Beide activiteiten zijn geen reguliere processen. Op korte termijn kan hiermee nog (extra) uitstroom worden gegenereerd, maar op de langere termijn zal de betekenis afnemen. Doordat in 2007 de prioriteit heeft gelegen op instroombeperking en uitstroombevordering is de aandacht voor bredere beleidsdoelstelling, namelijk participatie, op de achtergrond geraakt. Tot in de eerste helft van 2007 bleef het aantal trajecten (sterk) achter bij het verwachte aantal trajecten. Dit geldt momenteel nog voor de Participatiebanen. Dit is een belangrijk aandachtspunt.
TNO rapport | 12433
6
In oktober 2007 ligt het aantal uitkeringen 90 onder de norm die de afdeling sociale zaken zich gesteld heeft. Daarmee lijkt het jaar succesvol te worden afgesloten. De uitstroom in juni 2007 komt zoals gezegd voor een groot gedeelte op het conto van drie uitzendbureaus die vanaf die maand een honderdtal klanten in dienst nemen met Loonkostensubsidie van de gemeente. Pas na anderhalf jaar zal duidelijk worden of deze klanten ook daadwerkelijk buiten de WWB blijven2. De afdeling sociale zaken, het college en de raad zullen deze en andere ontwikkelingen daarom goed moeten blijven monitoren. De bovengenoemde succes- en faalfactoren van de uitvoering worden nader besproken in hoofdstuk 4 van dit rapport. Daar benoemen we ook wat er valt te leren van de eerdere werkwijze en prestaties.
2
De klanten krijgen van het uitzendbureau een jaarcontract. Worden zij na een jaar werkzoekend, dan hebben zij eerst recht op een WW-uitkering voordat zij weer een beroep op de bijstand doen.
TNO rapport | 12433
1
1.1
7
Inleiding
Behoefte aan evaluatie Naar aanleiding van de geringe beweging in het aantal WWB-gerechtigden vroeg de Ommelander rekenkamer in mei 2007 aan TNO een onderzoek te verrichten naar de uitvoering van de WWB en de re-integratieactiviteiten door de gemeente Hoogezand-Sappemeer. De oorzaak van de achterblijvende prestatie was onduidelijk. Vandaar de wens van de Ommelander rekenkamer om beter inzicht te krijgen in de activiteiten van de gemeentelijke instellingen en het bereiken van doelstellingen.
1.2
Vraagstelling De Ommelander Rekenkamer vroeg TNO om een voorstel voor een evaluatie van de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de re-integratieactiviteiten door de gemeente Hoogezand-Sappemeer, zodat zij een gedegen oordeel kan geven over de prestaties van het gemeentelijke re-integratiebeleid en de uitvoering daarvan en daaraan conclusies kan verbinden. De kernvraag van de evaluatie is:
Welke activiteiten onderneemt de gemeente Hoogezand-Sappemeer om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen en wat zijn daarvan de kosten en de resultaten?
Hieronder vallen ook de vragen naar de kwaliteit van de interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie en de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad. Het doel van de evaluatie is om beter inzicht te krijgen in het functioneren van de gemeente en de gemeentelijke diensten. Meer specifiek gaat het om vast te stellen:
Wat kan de Raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer als mede de gemeentelijke organisatie leren om het beleid en de uitvoering te verbeteren?
1.3
Doel van het onderzoek Het Rekenkameronderzoek is bedoeld om een bijdrage te leveren aan de transparantie en de effectiviteit van bestuur. Het evaluatieonderzoek kan een rol spelen in de verantwoording van het college van B&W aan de raad, maar ook in de publieke verantwoording. Een goede beslissing op basis van de juiste informatie kan verder leiden tot betere prestaties van de gemeente en onnodige uitgaven besparen. Daarbij kunnen ook andere gemeenten gebruikmaken van deze kennis.
TNO rapport | 12433
8
Het onderzoek door TNO bestond uit meerdere onderdelen die zijn beschreven in 3 de bijlage . De tussentijdse resultaten van het onderzoek zijn waar mogelijk besproken met de deelnemers, om het leereffect te maximaliseren.
1.4
Leeswijzer De evaluatieonderdelen worden achtereenvolgens in de volgende hoofdstukken besproken: • Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking (hoofdstuk 2). • Resultaten van de uitvoering; wat kost het en wat levert het op (hoofdstuk 3). • Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie (hoofdstuk 4). In de bijlagen staan de gegevens over het onderzoek.
3
Na inventarisatie van de wensen van de rekenkamer en de voor de evaluatie beschikbare bronnen stelde TNO de witte vlekken in de informatievoorziening vast. Daarbij verzamelden we de documenten en monitorgegevens die de gemeente Hoogezand-Sappemeer voorhanden heeft. Wij voerden gesprekken met medewerkers van de gemeente, onder meer bij de Sociale Dienst en bezochten uitvoerende re-integratiebedrijven. Daarbij stelden we knelpunten vast bij het bereiken van het doel van de gemeente: bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt terugleiden naar werk en uit de uitkering.
TNO rapport | 12433
2
9
Kwaliteit van de uitvoering en ketensamenwerking (output) Procesevaluatie genereert kwalitatieve uitkomsten ofwel geeft informatie over de output van het WWB-beleid en de re-integratie door de gemeente in samenwerking met de ketenpartners.
2.1
2.1.1
De procesevaluatie
Welke activiteiten onderneemt de gemeente in de praktijk om het aantal bijstandgerechtigden terug te dringen? Het doel van de afdeling sociale zaken van de gemeente Hoogezand-Sappemeer is om zoveel mogelijk burgers van de gemeente te laten participeren op de arbeidsmarkt. De belangrijkste activiteiten van de afdeling sociale zaken in het kader van het activeringsbeleid zijn gericht op: • Het vaststellen in welke mate een cliënt wel of niet kan werken (arbeidsverplichting en diagnose arbeidsmarktkansen en /of belemmeringen); • Preventie: het voorkomen van instroom in de uitkering; • Re-integratie: het bevorderen van uitstroom uit de uitkering en participatie; • Handhaving: het voorkomen van onrechtmatig gebruik van de bijstand en onvoldoende medewerking aan de eigen re-integratie. Bij de invoering van de WWB in 2003/2004 heeft de gemeente in de uitvoering de rol van ‘casemanager’ ingevoerd. Daarbij is een keuze gemaakt voor een knip tussen casemanagement werk en casemanagement inkomen. Tevens is de gemeente in 2004 gestart met het (verplicht) aanbesteden van re-integratietrajecten. Dit leidde in 2005 tot de vijf contracten met verschillende re-integratiebedrijven. De 4 contracten betroffen ‘all-in trajecten’ met een looptijd van één jaar (mei 2005 – mei 2006). Vanwege de tegenvallende resultaten zijn deze re-integratiecontracten niet verlengd. Kader 2.1 Doel van de ladder
Het doel van de afdeling sociale zaken met “de ladder” was bij aanvang: • Inzicht te genereren in de opbouw van ons klantenbestand. Zodra iedereen juist is ingedeeld op de ladder is het mogelijk om periodiek een dwarsdoorsnede te maken van het bestand: • De beweging van klanten op de ladder te monitoren. Een monitor die kan plaatsvinden per klant en per groep van cliënten; • Inzicht te krijgen in de resultaten van re-integratie, ook daar waar het niet gaat om resultaten die niet leiden tot uitstroom uit de uitkering; • Beter kunnen bepalen welke instrumenten nodig zijn om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen (per trede van de ladder); • Inzicht te krijgen in de financiële middelen en de personele inzet.
4
Onder all-in trajecten verstaan wij trajecten waarbij de opdrachtnemer (re-integratiebedrijf) verantwoordelijk is voor het gehele traject; van de diagnose, de inzet van re-activeringsinstrumenten tot en met de bemiddeling van cliënten naar de arbeidsmarkt.
TNO rapport | 12433
10
Om tot een betere afstemming te komen tussen de mogelijkheden van een cliënt (aanbod) en de vraagkant van de arbeidsmarkt heeft de gemeente in 2006 de diagnosemethode verfijnd door ondermeer de invoering van een zogeheten reintegratieladder (zie kader 2.1). Met deze methode is het mogelijk om voor klanten de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen in de vorm van niveaus (traptreden). De tredenindeling is richtinggevend voor het type re-integratie-instrument dat een client nodig heeft (zie kader 2.2). Kader 2.2 Beschikbare re-integratie-instrumenten 2007
Type instrumenten in aansluiting op re-integratieladder: • Intake en diagnose - w.o. diagnostisch onderzoek en Work First • Ontheffing arbeidsplicht - tijdelijk of onbeperkt • Scholing, Activering en Nazorg - w.o. motiveren/activeren, WIW/ID-banen, trajecten en scholing • Arbeidsbemiddeling - w.o. acquisitie, jobhunting en sollicitatietraining • Werkervaringsplaats - w.o. leer- en werkplek en stage • Werk en Nazorg - w.o. re-integratiebanen (cat. B) en loonkostensubsidie
Vanaf het najaar van 2006 werkt de gemeente aan het in kaart brengen van de ‘ladderniveaus’ van de cliënten en de daarbij benodigde instrumenten. Alle cliënten die nog geen traject hebben worden door middel van een bestandsanalyse opgeroepen voor een gesprek, ook mensen met ontheffing van de arbeidsverplichting (zie kader 2.3). Tevens is de inrichting van het klant-volgsysteem aangepast aan de nieuwe werkwijze (zie ook paragraaf 2.1.5) Kader 2.3 Doel bestandsanalyse
De analyse door Enter@Work heeft tot doel het vaststellen van de huidige positie van de cliënten in het WWB bestand van de gemeente HoogezandSappemeer op het gebied van de thuissituatie, de leermogelijkheden, werkcapaciteiten. Het is de bedoeling dat deze richting geeft aan de begeleidingsstijl van de casemanager, een re-integratie bedrijf of een ander uitvoerend bureau. Het positioneren van de cliënt op een trede geeft automatisch aan wat er kan/moet gebeuren dat binnen de huidige status van zijn/haar mogelijkheden past. Een analyse zegt niet hoe het moet gebeuren of wat er precies over twee jaar te bereiken valt, dat hoort thuis in een trajectplan. De rapportages zijn dus geen trajectplannen, maar leiden tot een opdracht aan een bureau of instelling die een plan gaat maken. De analyse geeft alleen de huidige positie en mogelijkheden weer en dat is dus één ladderpositie: wat kan/moet er nu gebeuren met de cliënt.
Om te voorkomen dat opnieuw trajecten werden ingekocht, terwijl er nog geen goed zicht is op de kenmerken en behoeften van de cliënten, heeft de gemeente besloten om in 2006 en 2007 geen grootschalige inkoop te doen. De casemanagers zijn een meer bepalende rol (regie) gaan spelen. Hun gemiddelde caseload is
TNO rapport | 12433
11
verlaagd van 120 naar 85. Vandaar dat er begin 2007 een (tijdelijke) uitbreiding van het aantal formatieplaatsen is gerealiseerd. Voor de uitvoering van de diagnoses van de arbeidsmarktkansen en/of medische belemmeringen zijn contracten afgesloten met externe bureaus. Voor de uitvoering van de benodigde ‘re-integratie-interventies’ zijn (exclusieve) afspraken gemaakt met de gemeentelijke organisatie Stichting Baanvak. In mei 2007 zijn daarnaast afspraken gemaakt met drie uitzendbureaus die ‘bijstandscliënten overnemen’ door het aanbieden van een detacheringscontract van 1 jaar. Om de instroom te beperking (activering en handhaving) heeft de gemeente voor nieuwe cliënten een workfirst-aanpak georganiseerd. In kader 2.4 staat puntsgewijs het proces dat cliënten van sociale zaken doorlopen. Kader 2.4 Klantproces
• •
• •
•
•
Nieuwe klanten melden zich bij CWI en krijgen zonodig een scholings- of functiegerichte diagnose (in Competentie Test Centra). Om bijstandscliënten zo snel en adequaat mogelijk te bedienen, en daarmee instroom in de bijstand te voorkomen, zitten sinds 2006 twee casemanagers van de gemeente op locatie bij CWI. Nieuwe cliënten die direct aan het werk kunnen (route A) worden verwezen naar een ‘Work First-traject’ van maximaal 3 maanden. Voortijdige schoolverlaters en/of jongeren met een onvoldoende beroepskwalificatie worden doorverwezen naar het ‘ Schoolfirst-project’. Cliënten die re-integratieondersteuning nodig hebben (route B) krijgen na een diagnose van de problematiek en kansen een passend trajectaanbod (Baanvak) Cliënten die (tijdelijke) beperkingen hebben om aan het werk te gaan, kunnen na een diagnose en zonodig een medische keuring een (tijdelijk) ontheffing van de arbeidsverplichting krijgen. Cliënten die reeds een uitkering hebben, maar nog geen traject worden via de bestandsanalyse opgeroepen voor een diagnose. Deze wordt uitgevoerd door Enter@Work. Afhankelijk van de uitkomst (laddertrede, route A, B of C) biedt de gemeente een passend traject aan. Casemanagers (A, B en C) zijn verantwoordelijk voor het juiste aanbod en uitvoering van re-integratie-instrumenten of -traject.
2.1.2
Wat doet de gemeente op het gebied van ketensamenwerking Gezien de veelheid aan instanties waarmee een cliënt te maken heeft op het terrein van werk, inkomen en zorg is samenwerking een voorwaarde voor een effectieve en doelmatige uitvoering. In de eerste jaren na invoering van de WWB was de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de gemeente en CWI (die de uitkerings- en werkintake verzorgt) onvoldoende. Daardoor verliepen procedures trager dan nodig en was de doelmatigheid aan het begin van het proces te laag. Beide partijen zagen in dat zij nauwer moesten samenwerken en gezamenlijk ‘dichter op de cliënten moeten zitten. Daarom werken tegenwoordig een aantal casemanagers en accountmanagers (vacaturewerving en bemiddeling) van de gemeente op locatie van het CWI. Op deze wijze kan direct bij aanvraag van een uitkering actie worden ondernomen om cliënten bij voorkeur te bemiddelen naar werk, een ‘Work Firts-traject’ of anders zorg te dragen voor een passend re-
TNO rapport | 12433
12
integratieaanbod. De samenwerking met UWV is (nog) beperkt. De gemeente streeft er naar op termijn nauwer samen te werken met CWI en UWV op het terrein van de arbeidsmarkt. Hiertoe onderzoeken de partners de mogelijkheid van één bedrijfsverzamelgebouw. Voor een effectieve re-integratie is de samenwerking tussen gemeente en reintegratiebedrijf cruciaal. De gemeentelijke casemanager is de spil in de relatie tussen cliënt, gemeente, re-integratiebedrijven, werkgevers en andere ketenpartners. Uit ons onderzoek komt naar voren dat vooral de relatie tussen de casemanagers en de re-integratiebedrijven nog in ontwikkeling is en verbetering behoeft. De gemeente beschrijft de processtappen onder meer in werkinstructies voor de casemanager. Maar in de uitvoeringspraktijk blijken de afspraken over de taakverdeling en verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever (de gemeente c.q. de casemanager) en opdrachtnemer (re-integratiebedrijf) niet altijd helder. De wederzijdse informatievoorziening en afstemming laat daarom te wensen over. Naast heldere afspraken, is een verdere professionalisering van de medewerkers noodzakelijk om de rol van casemanagement goed in te kunnen vullen. De gemeente heeft hiertoe al een opleidingstraject ingezet en de (tijdelijke) formatieruimte ingevuld met casemanagers van buitenaf met specifieke expertises. Anderzijds dient ook Baanvak zich nog verder te ontwikkelen en te professionaliseren in hun rol van opdrachtnemer (zie hoofdstuk 4). Voor mensen met meervoudige problematiek (de zogeheten ‘harde kern van het WWB-bestand’) moet meer samengewerkt worden met regionale zorgpartners in een wijkgerichte aanpak (GGZ, woningcorporaties, politie, etc.). Dit beleid is in ontwikkeling en de gemeente zet al stappen op weg naar de uitvoering daarvan. 2.1.3
Welke ervaringen zijn er met de cliëntenraad? De rijksoverheid verplicht gemeenten om cliënten te betrekken bij de uitvoering van beleid om de klantgerichtheid te versterken. Daartoe is in de WWB een artikel opgenomen over cliëntenparticipatie. TNO heeft in het kader van dit onderzoek niet kunnen spreken met (vertegenwoordigers) van de cliëntenraad. De reden hiervoor is dat het zogenaamde ‘Klantenplatform Sociaal Beleid’ zichzelf in de zomer van 2006 ophief. Er was onenigheid ontstaan tussen cliëntenraad en gemeente, nadat de gemeente de cliëntenraad had geadviseerd zich meer te laten ondersteunen en de adviezen breed te houden. Eind 2007 is de nieuwe WMO/WWB adviesraad geïnstalleerd. Dit is een brede adviesraad waarin mensen met (bestuurlijke) ervaring zitten. Hierdoor verwacht de gemeente een bredere en meer kwalitatieve input te krijgen vanuit het klantenperspectief. In het nieuwe klantenplatform zitten geen directe cliëntenvertegenwoordigers meer. De gemeente heeft met het platform wel afspraken gemaakt dat cliënten op gezette tijden worden ‘gehoord’. Op grond van de WWB is de gemeente niet verplicht een cliëntenraad in te stellen5. De huidige keuze voldoet daarmee aan de wettelijke verplichting.
5
Memorie van Toelichting bij WWB: § 5.3. Cliëntenparticipatie, Artikel 47, Realisatie en vormgeving: Als uitgangspunt blijft bestaan dat cliënten en hun vertegenwoordigers betrokken moeten worden bij de uitvoering van deze wet. Gemeenten blijven ook vrij in de keuze van de manier waarop cliëntenparticipatie georganiseerd wordt. Zo bestaat de mogelijkheid een cliëntenraad of -panel op te richten, maar er kan ook gedacht worden aan klanttevredenheidsonderzoeken. Hierbij moet rekening worden gehouden met de samenwerking met de CWI en het UWV en met de nieuwe cliëntgroepen: de niet-uitkeringsgerechtigden en de personen met een Anw-uitkering.
TNO rapport | 12433
2.1.4
13
Wat doet de gemeente om de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen? Na de tegenvallende resultaten van de aanbestede (integrale) reintegratietrajecten in 2005 en 2006 heeft de gemeente gekozen voor maatwerk en een vraaggerichte benadering: het zoeken naar afstemming tussen de mogelijkheden van een individuele cliënt en de vraag en signalen uit de arbeidsmarkt. Om aan dit beleid handen en voeten te geven heeft de gemeente sinds 2006 de volgende activiteiten en regelingen op het niveau van de klant georganiseerd: • Invoering van een systematische diagnostiek volgens een re-integratieladdermodel. • CWI dient nieuwe cliënten indien mogelijk direct te bemiddelen naar een baan. Om dit effect voor de WWB te versterken heeft de gemeente twee accountmanagers bij het vacatureteam van CWI geplaatst, voor het verwerven van vacatures en participatiebanen. • Om de kansen van bijstandsgerechtigden op regulier werk te vergroten kunnen de accountmanagers werkgevers voor een (tijdelijke) compensatie een Loonkostensubsidieregeling aanbieden. • Om extra uitstroom uit de WWB te genereren heeft de gemeente in 2007 met drie uitzendbureaus afspraken gemaakt over het aanbieden van detachteringscontracten aan WWB-cliënten. Sinds het voorjaar van 2007 zijn op deze wijze ruim 100 cliënten uitgestroomd. Op het niveau van stimuleren van werkgevers en de arbeidsmarkt heeft een gemeente in de regel weinig grip. Ook in Hoogezand-Sappemeer blijft het vooral een streven naar verbetering en een enkele regeling: • De gemeente streeft naar een integrale benadering van werkgevers door gemeente, CWI, UWV, Baanvak en TRIO. • Bij de inrichting van het publieksloket wordt rekening gehouden met de vestiging van een eerste aanspreekpunt voor (startende) ondernemers. • Er is een publiek-privaat samenwerkingsverband gestart met Stichting KAS, voor bevordering werkgelegenheid in tuinbouwsector. • Samenwerkingsplannen met buurgemeenten om een impuls te geven aan regionale werkgelegenheid en afstemming van beleid t.a.v. bedrijventerreinen (Groninger Bedrijven Locaties). • De gemeente streeft er naar dat het regionale arbeidsmarktplatform zich (actiever) richt op de vraagzijde arbeidsmarkt en op de gemeenschappelijke rol welke gemeenten kunnen spelen in de vervulling van de groeiende vraag naar geschoolde arbeidskrachten. • Met het ROC-Noorderpoort worden in aanvulling op het Schoolfirst-project gesprekken gevoerd over de aanpak en het voorkomen van voortijdige schooluitval en de verbetering van de aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt. • Om de publieke infrastructuur voor gesubsidieerd werk en de sociale werkvoorziening voor de regio te behouden en een extra impuls te geven, wordt de samenwerking tussen Trio-bedrijven en Baanvak verder geïntensiveerd. De maatregelen op klantniveau zijn alle geëffectueerd. De maatregelen gericht op werkgevers en arbeidsmarkt bevinden zich over het algemeen nog in plan– en/of overlegfase. TNO heeft bij de meeste maatregelen geen harde planningstermijnen en meetbare doelen geconstateerd.
TNO rapport | 12433
2.1.5
14
Wat is de kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand? Van 2004 tot eind 2006 was de informatie over de mogelijkheden en belemmeringen van cliënten onvoldoende gesystematiseerd en inzichtelijk. Daardoor had de gemeente geen toereikende informatie over de in- door- en uitstroom van bijstandscliënten op organisatieniveau. De invoering van het ‘laddermodel; (diagnostiek) en een cliëntvolgsysteem (Stratech) in 2006 heeft er toe bijgedragen dat het inzicht op zowel klant- als organisatieniveau sterk verbeterde. In kader 2.6 staat ter illustratie van de huidige systematiek een geanonimiseerd diagnoseverslag. Naast het geautomatiseerde cliëntvolgsysteem houdt de gemeente per cliënt een papierendossier bij. 6 TNO heeft zowel het cliëntvolgsysteem als de bijbehorende dossiers onderzocht . De kwaliteit van de onderzochte informatie is goed. Het cliëntvolgsysteem en de dossiers zijn overzichtelijk ingedeeld en kennen heldere instructies. De volledigheid van de informatie was eveneens in orde. In de papierendossiers zit vaak meer informatie dan in het elektronische cliëntvolgsysteem (bijvoorbeeld een intakeformulier CWI, volledige trajectplannen, sollicitatiebrieven etc.). Om een volledig beeld van een cliënt te krijgen is het daarom noodzakelijk om zowel het elektronische als het papieren dossier te raadplegen. Over de benutting van de informatie kan TNO het volgende zeggen. Het dossieronderzoek bevestigt het beeld dat de gemeente het afgelopen jaar vooral heeft gestuurd op preventie en uitstroom. Dit blijkt uiteindelijk een positief resultaat op te leveren, zoals we bespreken in het volgende hoofdstuk 3. De bredere, meer maatschappelijk beleidsdoelstellingen (= participatie van alle burgers) zijn echter op de achtergrond geraakt. We geven in onderstaand kader 2.5 twee voorbeelden die niet uitzonderlijk zijn, gezien de strekking van de onderzochte dossiers. Kader 2.5 Voorbeelden van gemiste preventiekansen
Een voortijdig schoolverlater van 18 jaar is volgens het intakeformulier CWI ‘door problemen op dit moment niet geschikt voor het Schoolfirst-project’. Zij wordt bij aanvraag van een bijstandsuitkering verwezen naar het Work Firstproject. Zij meldt zich daar niet en haar aanvraag wordt niet in behandeling genomen. Een jongen die voor een licht vergrijp in aanraking kwam met justitie heeft nu huisvestingsproblemen. Bij aanvraag van een uitkering wordt hij naar de Work First verwezen. Ook hij meldt zich niet. Van beiden is in de dossiers geen informatie terug te vinden wat er daarna met hen is gebeurd.
Ook wat betreft de uitstroom plaatsen we op basis van de dossiers enkele kanttekeningen. Een aanzienlijk deel van de uitstroom van 2007 is gerealiseerd door het aanbieden van detacheringscontracten bij uitzendbureaus. In de dossiers is wel een kopie opgenomen van de detachteringsovereenkomst met het uitzendbureau, 6
TNO heeft uit 64 dossiers een steekproef van 32 onderzocht. De dossiers betroffen klanten die ook in 2007 een uitkering (hebben) ontvangen en waren min of meer evenredig verdeeld over de A, B, en C routering. Bij ongeveer de helft van de dossiers was sprake van 'succesvolle uitstroom uit de uitkering’, dan wel geplaats in een re-integratie of participatiebaan. Waaronder dossiers van via uitzendbureaus (onder meer Randstad Rentree) geplaatste klanten. De andere helft was (nog) niet uitgestroomd (veelal B of C routering) en volgde al dan niet een traject.
TNO rapport | 12433
15
maar is niet terug te vinden in welke mate de betreffende cliënten daadwerkelijk en regelmatig aan het werk zijn of thuis zitten. Een laatste voorbeeld betreft een gehuwde vrouw van allochtone afkomst met een arbeidsverplichting. Voor haar is een diagnose verricht, waaruit blijkt dat zij goede kansen heeft op de arbeidsmarkt (zie onderstaand kader 2.6). Op het moment dat haar man aan het werk gaat en de uitkering wordt beëindigd, wordt ook het dossier van de vrouw afgesloten, zonder dat de precieze reden hiervan duidelijk is. De informatie in het dossier is niet toereikend genoeg voor een oordeel over deze handelswijze. De vraag rijst wel of de gemeente haar verantwoordelijkheid voor de re-integratie van niet uitkeringsgerechtigden (Nuggers) en het bevorderen van de arbeidsparticipatie van met name (allochtone) vrouwen op een zorgvuldige wijze waarmaakt. Wij merken hierbij op dat dit beeld niet afwijkt van veel andere gemeenten. Kader 2.6 Voorbeeld diagnostisch onderzoek/advies
Cliënt Vrouw, 40 jaar, gehuwd, 1 kind (13 jr), geboren in voormalige sovjet republiek, sinds1998 in Nederland, arbeidsverplichting zonder belemmeringen, Hboniveau, in Nederland nooit gewerkt (CWI fasering 4). Situatie-analyse • Nauwelijks sollicitatieactiviteiten; • Onvoldoende kijk op eigen mogelijkheden op arbeidsmarkt (is van mening dat zij eerst opleiding moet volgen alvorens kans op werk te hebben); • Goede presentatie en behoorlijk niveau Nederlandse taal. Huidige ladderpositie cliënt Trede 5: Werkervaring In te zetten instrumenten • Stage ter verkenning mogelijkheden cliënt en om zich te presenteren bij werkgever; • Aanvullende opleiding alleen indien werkgever dat nodig acht; • Acquisitie naar stage of betaald werk onder het niveau van cliënt. Te bereiken mogelijkheden Cliënt beschikt over voldoende capaciteiten en ambitie voor reguliere arbeidsmarkt
2.1.6
Hoe ontwikkelen zich de doorlooptijden aanvraag uitkering Een goed informatiesysteem draagt bij aan verkorting van de behandelduur van nieuwe en bestaande klanten. Hierdoor kan het totale volume van uitkeringsgerechtigden beperkt worden doordat hen bijvoorbeeld sneller werk of een traject wordt aangeboden. Vandaar ook dat de gemeente het beperken van de doorlooptijd als doel heeft en deze meet.
TNO rapport | 12433
16
Volgens de managementrapportage nam de gemiddelde doorlooptijd sinds juni 7 2007 af ten opzichte van de voorafgaande maanden . De doorlooptijd is nu binnen de wettelijke toegestane termijn. De ambitie van de gemeente is om de doorlooptijd verder te halveren. Om dit te bereiken wil de afdeling sociale zaken het proces vereenvoudigen. De casemanagers inkomen gaan eind 2007 naar het CWI, waardoor er minder overdrachtsmomenten komen. Verder wordt toetsing met ingang van 1 januari 2008 afgeschaft en wordt de kwaliteitscontrole versterkt. Deze vereenvoudigingen en de invoering van het Digitaal Klantdossier kunnen er toe bijdragen dat de doorlooptijden verder afnemen. 2.1.7
Is er voldoende interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie? In de periode 2004 tot eind 2006 was de sturingsinformatie zowel op klant- als op organisatieniveau onvoldoende. De gemeente had in die periode alleen zicht op het verloop in het aantal verstrekte uitkeringen. De informatievoorziening was bovendien traag. Zo steeg het cliëntenbestand in 2004 sterk (met 16%), maar daar kwam sociale zaken pas in het 4e kwartaal achter. Door het ontbreken van inzicht in de kenmerken en reden van in- door- en uitstroom, bleef het gissen naar het ‘waarom’ van de sterke stijging. Sociale zaken liet destijds extern onderzoek verrichten naar de oorzaken van de achterblijvende resultaten, maar kon nooit een bevredigend antwoord vinden. Pas na invoering van het ‘laddermodel’ en het Stratech-systeem in 2006 werd het mogelijk inzichtelijke sturingsinformatie te genereren. Sinds begin 2007 genereert de afdeling sociale zaken maandelijks rapportages met actuele sturingsinformatie. De kwaliteit van de informatievoorziening kan nog verbeteren door het vertalen van de beleidsdoelstellingen in betekenisvolle en betrouwbare normen (SMART geformuleerd). In de huidige rapportage zijn de normen in veel gevallen niet zozeer streefnormen, als wel een schatting op basis van ervaringen uit het verleden van het aantal instrumenten dat moet worden ingekocht. Achterblijvende resultaten (bijvoorbeeld het achterblijven van het aantal aangeboden opleidingen) zeggen in die gevallen weinig over de prestaties van de gemeente, maar vooral iets over de juistheid van de inschattingen. De verantwoordelijke wethouder ontvangt maandelijks de sturingsrapportage, zodat hij op de hoogte blijft van de voortgang. Tevens voert hij periodieke gesprekken met het hoofd sociale zaken.
2.1.8
Voldoet de informatievoorziening aan de raad? Het college rapporteerde over de uitvoering van de WWB en re-integratie aan de raadscommissie Welzijn en de raad. Formeel wordt de raad vier maal per jaar geinformeerd: met de begroting en de jaarrekening en met twee tussentijdse rapportages met bestuurlijke informatie die sinds begin 2007 zijn gebaseerd op de highlights uit de sturingsrapportages. De sturingsrapportage is in 2007 eenmaal ter inzage aangeboden aan de gemeenteraad. De raad en de commissie Welzijn hebben deze sturingsrapportage niet inhoudelijk behandeld. Wel is gesproken over hoofdlijnen. Onduidelijk is of de raad altijd voldoende op de hoogte is van de nieuwe initiatieven van de gemeentelijke organisatie, zoals bijvoorbeeld van de impli7
Het is ons niet bekend wat de redenen waren van de te lange doorlooptijd van voor die tijd.
TNO rapport | 12433
17
caties van de koerswijziging en het aanvalsplan in het voorjaar van 2007. Met name de uitbesteding aan drie uitzendbureaus van honderd plaatsen met Loonkostensubsidie zijn in het totale voorstel aan de raad moeilijk te herkennen en ook niet besproken. Uit de notulen van de vergadering van de raad, d.d. 3 juli 2007, blijkt wel dat de raadsleden meer uitvoerig geïnformeerd willen worden over de uitvoering van de WWB en de uitgaven aan het W-deel. Het ontbreken van goede stuurinformatie tot 2007 kan niet gezien worden als de oorzaak van de achterblijvende resultaten, maar betekent wel dat het management, het college en de raad geen goed zicht hadden op die resultaten en de mogelijkheden om tijdig bij te sturen.
2.2
Oordeel TNO over procesgang In de procesgang voldoet de gemeente, zij het met kanttekeningen, aan de afspraken welke met de raad zijn overeengekomen. Bij de invoering van de WWB in 2004 liepen het college, de raad en de gemeentelijke afdeling sociale zaken niet vooruit op de toekomstige en door het ministerie van Sociale Zaken gewenste ontwikkelingen. In het volgende hoofdstuk beschrijven we dat de negatieve financiële gevolgen voor de gemeente wel een leereffect had. Vanaf eind 2006 werd de kwaliteit van de interne informatievoorziening en van de uitvoering steeds beter. De kanttekeningen betreffen verder de kwaliteit van de inhoud van het traject en het werkaanbod. Hier hebben de onderzoekers geen volledig beeld van kunnen krijgen. Dit zou namelijk een klanttevredenheidsstudie vereisen. Ook over het door de klant op traject gewerkte aantal uren is weinig te zeggen. De bruikbaarheid van de adviezen van Enter@Work voor de activering van klanten lijkt beperkt tot ‘het zicht krijgen op het bestand’.
TNO rapport | 12433
3
3.1
18
Resultaten van de uitvoering: wat kost het en wat levert het op (outcome)?
Inleiding Dit onderdeel benoemt de feitelijke resultaten van de gemeente. Zowel het brutoeffect (instroom, uitstroom, trajectduur, aantal plaatsingen in een baan of vervolgtraject etc.) als de toegevoegde waarde van de gemeentelijke aanpak (meerwaarde) zijn hier in het geding. Vervolgens geven wij aan of de resultaten conform de afspraak en doeltreffend zijn.
3.2
Ontwikkeling van het aantal uitkeringen Aantal uitkeringen tot 2006 schommelt In de gemeente Hoogezand-Sappemeer was er in de jaren vanaf 1996 tot 2001 een geleidelijke daling van het aantal bijstandsuitkeringen. Eind 1995 waren er 1539 bijstandsuitkeringen, in 2001 nog maar 869 uitkeringen (zie tabel 3.1). Daarna zien we een stijging. Van 2003 tot begin 2005 was er een stijging van het aantal bijstandsuitkeringen van respectievelijk 12% en 16%. In het jaar 2005 was er geen stijging en in 2006 een daling van 5%. Deze daling kan het gevolg zijn geweest van de WorkFirst aanpak van de gemeente, waardoor een deel van de uitkeringsgerechtigden niet instroomde of versneld uitstroomde. In ieder geval was het totale aantal uitkeringen eind 2006 dertig hoger dan de gemeente beoogde. Tabel 3.1 Aantal uitkeringen Wet werk en bijstand (inclusief 65+) en daling (-) of stijging (+, in procentpunten ) ten opzichte van voorafgaande jaar (peildatum 31 december) jaartal 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Aantal WWBuitkeringen 1539 1459 1421 1270 1110 958 Daling of stijging tov jaar daarvoor
-5%
-3%
869
-11% -13% -14% -9%
869
971 1127 1126 1068
0% +12% +16% 0%
- 5%
In de jaren van invoering van de WWB (2003/2004) was er dus een opvallende stijging van het aantal uitkeringen. Aantal uitkeringen daalt in 2007 In de eerste helft van 2007 bleef het aantal uitkeringen nagenoeg gelijk, maar daarna wordt het effect van nieuw ingezet beleid zichtbaar. Begin juni was het aantal uitkeringen nog 1061 en eind juni 975. In die maand was er een uitstroom van 110 cliënten tegen een instroom van 24. De maanden daarvoor schommelde de nieuwe instroom én uitstroom nog rond de 37 cliënten per maand. De daling van het aantal klanten in 2007 vond vooral plaats bij alleenstaanden (zie tabel 3.2 ) en bij degenen jonger dan 44 jaar (niet in de tabel). In oktober 2007 ligt het aantal uitkeringen 90 onder de norm die de afdeling sociale zaken zich gesteld heeft. Daarmee lijkt het jaar succesvol te worden afgesloten.
TNO rapport | 12433
19
Tabel 3.2 Aantal uitkeringen Wet werk en bijstand (inclusief 65+) in januari en oktober 2007 en daling (-) of stijging (+) in procenten naar uitkeringsrecht
Wwb-uitkeringsrecht Alleenstaand 18 en ouder Alleenstaande ouder echtpaar Totaal WWB 65-
Jan 2007 585 248 161 999
Okt 2007 455 198 97 757
Daling/stijging - 22% - 20% - 48% - 24%
Wwb 65 plus Overig WWB (evv,bbz,, ) Totaal WWB
61 16 1076
63 18 838
+ 3% +12% - 23%
Gestelde norm Afwijking van de norm
1053 + 23
928 - 90
De uitstroom in juni 2007 komt voor het grootste gedeelte op het conto van drie uitzendbureaus die vanaf die maand een honderdtal klanten in dienst nemen met loonkostensubsidie van de gemeente. Een deel van hen leeft samen met een partner, die daardoor ook uit de uitkering stroomt. Mede daardoor daalt sinds juni het uitkeringsbestand met ruim 200. De uitzendbureaus die het betreft zijn Detawerk BV, Pool consultancy en Randstad rentree, terwijl ook Baanvak een tiental klanten in dienst nam met loonkostensubsidie van de gemeente. Pas in 2008 wordt duidelijk of deze klanten in loondienst bij ‘de uitzendbedrijven’ ook daadwerkelijk aan het werk zijn bij een bedrijf (en niet “achter de geraniums zitten”). De eerste voorzichtige schatting van medewerkers bij de gemeente is dat ruim 40 procent aan het werk is en de overigen daarnaar toe worden begeleid. Oververtegenwoordiging allochtonen en jongeren Gemeenten worden geacht extra aandacht te besteden aan de arbeidsparticipatie van doelgroepen, zoals allochtonen. Vandaar dat wij hier kort stil staan bij deze groep. Ongeveer 40% van de ingeschreven WWB-cliënten in Hoogezand-Sappemeer is allochtoon (ruim 400). Zij zijn daarmee oververtegenwoordigd in het bestand. Van de bevolking is ongeveer 17% allochtoon (5870 inwoners). Het gaat hierbij zowel om de eerste generatie allochtonen (zij die in het buitenland geboren zijn) als de tweede generatie (zij die in Nederland zijn geboren). De grootste groep wordt gevormd door Surinamers, Turken en overig niet westerse allochtonen (respectievelijk 4%, 3% en 3% van de totale bevolking). De allochtone bevolking is gemiddeld genomen jonger dan de autochtone (33 jaar tegen 42 jaar). Bijna 30% van de allochtonen is jonger dan 18 jaar. Uit de gegevens van de gemeente is niet af te leiden of allochtonen voldoende vertegenwoordigd zijn onder klanten met een trajectaanbod en in voldoende mate naar werk worden begeleid.
3.3
Ontwikkeling van de omvang van het aantal trajecten Verwachte en gerealiseerde ontwikkeling omvang trajecten In deze paragraaf gaan we na hoe de omvang van het traject aanbod zich sinds de start in 2005 ontwikkelde. We baseren ons hierbij op gegevens uit de monitorverslagen tot en met het eerste kwartaal van 2007. In 2005 is voor het laatst ingekocht volgens de methodiek van “all-in trajecten”. Via een aanbestedingsprocedure zijn op 4 verschillende percelen aan 5 verschillende
TNO rapport | 12433
20
partijen opdrachten gegund (tabel 3.3). Er zijn contracten gesloten met Enter@Work, Randstad Rentree, Alexander Calder, bij IWA en bij Consolid. Het aantal gerealiseerde trajecten was beduidend minder dan het aantal ingekochte trajecten. De gemeente betaalt alleen voor gerealiseerde trajecten. Er is daarom ook te weinig uitgegeven van het voor re-integratie en activering beschikbare Werk-deel (Zie paragraaf 3.5). Tabel 3.3 Aantal trajecten in 2005 ingekocht, naar perceel Ingekocht 2005 Perceel 1: trajecten voor mensen met een geringe afstand tot de arbeidsmarkt bij Enter@Work Perceel 2: trajecten voor mensen die direct bemiddelbaar zijn bij Randstad Rentree Perceel 3: trajecten voor grote afstand tot de arbeidsmarkt bij Alexander Calder en IWA Perceel 4: trajecten voor arbeidsgehandicapten bij Consolid. Totaal
50 25 50 A. Calder 50 IWA 25 200
In 2005 werden van de 200 ingekochte All-in trajecten minder dan de helft daadwerkelijk gestart. Het succespercentage van de gerealiseerde trajecten wisselde sterk per re-integratiebedrijf. Bij Alexander Calder was het succespercentage nul, bij Enter@Work tegen de 90%. Het waren contracten met een looptijd van een jaar, van mei 2005 tot mei 2006, met de mogelijkheid tot verlenging. Vanwege de tegenvallende resultaten is van de mogelijkheid tot verlenging geen gebruik gemaakt. Meer gerealiseerde trajecten in 2007 Op basis van de managementverslagen geven we hierna een beeld van de daadwerkelijk gerealiseerde aantallen trajecten in 2007. Volgens de managementinformatie van de afdeling sociale zaken lag het aantal cliënten dat actief op traject zit met in- of externe begeleiding in de maanden tot en met april net onder de 800. In mei lag dit aantal boven de 800 cliënten en steeg daarna in de maanden juni tot september tot boven de 900 cliënten. Eind oktober waren er nog 838 cliënten op traject met in- of externe begeleiding. Dat betekent dat bijna alle cliënten jonger dan 65 jaar één of ander traject wordt aangeboden. Dat beeld is te rooskleurig, omdat we weten dat ruim driehonderd klanten van de dienst een tijdelijke of permanente ontheffing hebben. Op dit punt is de managementinformatie dan ook niet helder. Het is wel zo dat de meeste klanten met een ontheffing in 2007 opnieuw een diagnose ondergingen. Dit wordt in de managementinformatie ook meegeteld als tra8 ject. Dat is niet onjuist, maar de resultaten worden zo wel opgepoetst . In 2007 is er een groter aantal klanten dan aanvankelijk gepland opgepakt en actief op traject (geweest). Vanaf de maand juli 2007 zien we een lichte daling van het aantal actieve klanten, dit wordt mede veroorzaakt door de daling van het klantenbestand door uitstroom uit de uitkering en dus ook uit het traject naar werk.
8
Overigens blijkt uit diverse studies dat voor veel klanten de oproep voor een diagnose een belangrijke reden is om de uitkering te verlaten (De Vos ea. , 2005).
TNO rapport | 12433
21
In totaal werden er in 2007 tot en met oktober bijna 2000 ‘trajecten’ administratief beëindigd (Zie: Sturingsrapportage afdeling sociale zaken oktober 2007). In dit aantal is ook meegeteld het aantal ontheffingen (ruim 300), de diagnoses (ruim 400), zelf afgegeven diagnoses (bijna 100), banen met loonkostensubsidie (ruim 100) en afsluitingen van wachtlijsten (bijna 100). Voor deze verschillende ‘trajecten’ berekent de gemeente het ‘succespercentage’. De Sturingsrapportage vermeldt dat 80% van de trajecten succesvol is afgerond (zie tabel 3.4). Dat ligt 10% boven de door de gemeente zelf gestelde norm. Hierbij zijn zoals gezegd alle ‘successen’ van de uitvoering bij elkaar opgeteld. De cijfers zeggen niets over succesvolle plaatsing van een klant. Tabel 3.4 Resultaten van in 2007 beëindigde ‘trajecten’ (inclusief diagnoses en ontheffingen)
Resultaat Totaal beëindigd Niet gestart/ Afgebroken Niet succesvol Onbekend Succesvol Norm Afwijking van de norm
1921 233 147 8 1533
80% 70% + 10%
De re-integratie activiteiten van de gemeente zijn in 2007 sterk toegenomen in vergelijking met het jaar daarvoor. Ter illustratie vermelden we in tabel 3.5 enkele van de trajecten die direct naar werk leiden. Tabel 3.5 vergelijking gestarte trajecten in 2006 en 2007
Traject soort gestart Participatiebaan Baan met loonkostensubsidie Re-integratiebaan
Geheel 2006
2007 (t/m oktober)
1 21
40 115
23
59
Opgemerkt wordt dat de gemeente, naast participatiebanen, banen met loonkostensubsidie en re-integratiebanen, nog 72 personen actief laat werken in WIW/ID banen.
3.4
Baten van de uitvoering Uitstroom uit de uitkering De gemeente probeert in 2007 vast te leggen wat de omvang van de uitstroom en wat de reden van uitstroom uit de uitkering is. In totaal stroomde er tot en met oktober 528 cliënten uit. Dat waren honderd meer dan verwacht. Men is vooral uitgestroomd vanwege arbeid met een dienstbetrekking (235). Een klein deel stroomde uit vanwege additioneel werk (65). Dit waren er 20 minder dan verwacht. ‘Overige reden van uitstroom’ werd voor 228 cliënten geregistreerd. Dat kan zijn vanwege het bereiken van de leeftijd van 65 jaar, dat de partner werk vond, vanwege verhuizing of detentie. Een bekend verschijnsel in andere gemeenten waar Work First serieus wordt opgepakt is het grote aantal verhuizingen.
TNO rapport | 12433
22
Maatschappelijke opbrengst Work First Onderdeel van de Work First gedachte is dat een bijstandsuitkering niet vrijblijvend is. Dit heeft een preventieve werking op de instroom in de uitkering. Het maatschappelijke draagvlak voor de sociale zekerheidsvoorzieningen wordt ook vergroot, wanneer duidelijk is dat uitsluitend die personen er gebruik van maken, voor wie het ook echt noodzakelijk is. Bovendien is het een positief signaal dat niemand langs de kant blijft staan, wanneer dat niet nodig is. Iedereen participeert naar vermogen en zo nodig biedt de afdeling sociale zaken hierbij ondersteuning. Baten voor de individuele deelnemers Behalve de bovenstaande maatschappelijke opbrengst, beoogt de gemeente met activering diverse baten te bewerkstelligen op het niveau van de deelnemer zelf. Beoogde effecten zijn ondermeer: toename van zelfvertrouwen, verbeterde beheersing van de taal, betere coping met lichamelijke en psychische beperkingen/ klachten etc.. Los van deze specifieke effecten, geldt ook dat deelnemers uit hun sociale isolement gehaald worden door deelname aan een traject. Ze maken weer actief deel uit van de maatschappij en hebben geregeld contact met anderen. Aangenomen wordt dat dit een baat is, die voor alle deelnemers aan trajecten van toepassing is. Effecten op de omgeving van de deelnemers Naast de direct effecten op de deelnemers zelf, is het ook aannemelijk dat er indirecte effecten optreden op de omgeving van de deelnemer. Dit zal voornamelijk binnen het eigen gezin zijn of in de buurt waar de klant woont. Als iemand actief deelneemt aan de maatschappij en zich hierdoor beter gaat voelen, zal dat een positieve uitstraling hebben op de directe omgeving van de persoon. Bovendien is er sprake van een goed voorbeeld voor andere gezinsleden en buurtgenoten, waardoor patronen van werkloosheid in opeenvolgende generaties of in buurten doorbroken kunnen worden. Maatschappelijk nuttige activiteiten Een laatste effect van participatie en trajecten dat we hier noemen, betreft het maatschappelijk nut van de activiteiten die deelnemers gedurende de trajecten uitvoeren. Het spreekt voor zich dat dit sterk afhankelijk is van de aard van de activiteiten binnen de trajecten. We maken daarbij onderscheid tussen commerciële activiteiten, die bijdragen aan de omzet van marktpartijen en activiteiten die additioneel maatschappelijk nut genereren. Vrijwilligerswerk en participatiebanen, zoals schoonmaakploegen in de stad, hebben een duidelijk maatschappelijk nut. Participatiebanen kunnen ook ingevuld worden door bijvoorbeeld het werken in een winkel. Dit is uitstekend voor de ontwikkeling van deelnemers richting de reguliere arbeidsmarkt.
3.5
Kosten van de trajecten en uitkeringen Kosten van trajecten Trajecten worden hoofdzakelijk betaald vanuit het Werkdeel. Het werkdeel is een soort van geoormerkt budget dat jaarlijks beschikbaar wordt gesteld door het ministerie van Sociale Zaken en werkgelegenheid. (Het zogenaamde Werkfonds WBB). Dit budget zal geleidelijk minder worden in de volgende jaren. Het budget voor de gemeente Hoogezand-Sappemeer bedraagt meer dan 5 miljoen euro. Vanwege onderbesteding van het budget van 2006 kon bijna 3 miljoen
TNO rapport | 12433
23
euro worden toegevoegd aan het budget van 2007. Er zijn daarom meer financiële middelen beschikbaar dan waar in het actieprogramma van de afdeling sociale zaken om werd gevraagd, namelijk 6,3 miljoen euro. Uitgaven I-deel dalen Voor de WWB-uitkeringen ontvangt de gemeente gelden van het ministerie van SZW. Volgens de begroting van de gemeente wordt er in 2007 ruim 12,3 miljoen uitgegeven aan WWB-uitkeringen. Het budget bedraagt ruim 11,3 miljoen euro. De gemeente verwachtte dan ook ongeveer 1 miljoen euro te moeten bijleggen. Op basis van de huidige kennis over de bestandsontwikkeling verwacht de gemeente nu minder uit te geven dan begroot, namelijk ruim vierhonderdduizend euro minder. W-deel in oktober 2007 in evenwicht Door de extra uitgaven in het kader van het actieplan Aanval op het WWB-bestand is het minimaal te besteden budget inmiddels volledig uitgegeven. De inzet is om het totaal te besteden budget te benutten en zo min mogelijk gebruik te hoeven maken van de meeneemregeling. Met de verplichtingen aan Baanvak over het tweede halfjaar 2007 in het verschiet ligt de gemeente daarmee aardig op koers. Zaak is dan wel dat uitzendbureaus en Baanvak hun afspraken over plaatsingen en tijdig factureren waarmaken. Figuur 3.1 Ontwikkeling I-deel
TNO rapport | 12433
24
Figuur 3.2 Ontwikkeling W-deel
3.6
Conclusie Mede op basis van de laatste voor dit onderzoek beschikbare managementrapportage (over oktober 2007) wordt het volgende vastgesteld: • In de jaren van invoering van de WWB in 2003/2004 steeg het aantal bijstandontvangers. • Het aantal klanten in het WWB 65- bestand is eind oktober 2007 fors lager dan in januari 2007. • Het aantal cliënten op traject nam in deze periode sterk toe. • De uitstroom naar werk is hoog. De uitstroom naar additioneel werk blijft nog achter ten opzichte van de doelstelling van de gemeente. De afdeling sociale zaken maakt dit nu een speerpunt. De uitstroom met ‘andere redenen’ is hoog. Waarschijnlijk omdat het ‘Work First principe’ nu vaker op het zittende bestand is toegepast. • Tot en met 2006 waren de uitgaven werkdeel te laag. • De uitgaven werkdeel zijn sinds juni 2007 fors gestegen. De gemeente zal daardoor dit jaar niet met een overschot blijven zitten. • De uitgaven inkomensdeel zijn hoger dan het budget. Ten opzichte van de gemeente begroting zijn de uitgaven lager. Het aanvalsplan dat begin 2007 is ingezet heeft inmiddels tot positieve resultaten geleid. Er vond de hoognodige uitstroom plaats naar regulier werk en doorstroom naar andere trajecten of scholing. Gezien de doelgroep zijn dit duidelijke successen. Daarnaast levert de Work First-aanpak ook andere (maatschappelijke) baten op voor de deelnemers zelf, hun omgeving en de maatschappij in bredere zin. Wel wordt geconstateerd dat in de eerste helft van 2007 het aantal trajecten (sterk) achterbleef bij het verwachte aantal trajecten. Dit geldt momenteel nog voor de Participatiebanen. Dit is een belangrijk aandachtspunt, aangezien minder trajecten impliceert dat minder klanten kunnen profiteren van de positieve effecten van Work First en activering.
TNO rapport | 12433
4
Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie
4.1
Inleiding
25
Uitgangspunt voor de beoordeling van de kwaliteit van uitvoering van de WWB en het re-integratieproces is overeenstemming tussen ketenpartners over het doel en de rol van de gemeente in de uitvoering. Dat geldt ook voor de adviezen voor het borgen van de kwaliteit. Zeker nu is het zinvol hier aandacht aan te besteden, om tot heldere werkafspraken te komen. Zoals gezegd zijn de uitgangspunten op papier helder maar blijkt in de praktijk sprake van verschillen in interpretatie wat betreft de uitvoering. Dit heeft betrekking op meerdere momenten in het proces die we hierna uitvoerig bespreken.
4.2
Analyse van het gevoerde beleid Meer aandacht voor de vorm dan de inhoud Tot de invoering van de WWB in 2004 hield de afdeling sociale zaken zich primair bezig met het verstrekken van bijstandsuitkeringen. Meer dan de helft van de clienten had een ontheffing van een arbeidsverplichting. Met de inwerkingtreding van de Wet Werk en Bijstand wordt het toe leiden naar werk een wettelijke taak voor gemeenten. De gemeente Hoogezand-Sappemeer richtte zich in eerste instantie vooral op procedurele zaken rond de WWB zoals het opstellen van verordeningen, het inrichten en uitvoeren van aanbestedingsprocedures voor reintegratiecontracten en het invoeren van het wettelijk verplichte casemanagement. De gesproken medewerkers erkennen dat zij aanvankelijk onvoldoende oog hadden voor de consequenties van de WWB. Het betrof nieuwe activiteiten en procedures waar de gemeente nog geen of weinig ervaring mee had. Daardoor is in de periode 2004 -2005 de aandacht van de gemeente vooral uitgegaan naar het regelen van ‘de vorm’ en onvoldoende naar (de kwaliteit van de) inhoud van het beleid en de uitvoering en de vraag of daarmee de beoogde wettelijke doelen gerealiseerd konden worden. Onvoldoende kennis van en samenwerking op terrein arbeidsmarkt Voor een succesvol re-integratiebeleid is het van belang dat de gemeente goed inzicht heeft in de regionale werkgelegenheid en de mogelijkheden van de bijstandscliënten op de arbeidsmarkt. Tot 2006 had de gemeente weinig kennis van de vraagkant van de arbeidsmarkt, ontbrak het inzicht in het bestand en was er nauwelijks samenwerking met de publieke partners in de regio. Doordat in de eerste jaren na invoering van de WWB de (regionale) werkgelegenheid niet goed was, had de gemeente al moeite genoeg om de ‘goed bemiddelbare’ cliënten aan het werk te krijgen. Er was in die tijd dan ook weinig aandacht voor de overige cliënten. Mensen met een ontheffing werden nauwelijks gesproken. Het ontbreken van inzichtelijk informatie over het bestand (tot 2007) heeft dit proces versterkt. Onvoldoende regie op de re-integratie-uitvoering Door gebrekkige kennis en ervaring heeft de gemeente bij de eerste aanbesteding van re-integratiecontracten gekozen voor standaard all-in trajecten, waarbij onvoldoende afstemming werd gezocht met de mogelijkheden van de lokale arbeidsmarkt. Cliënten werden opgeleid voor beroepen die in de regio niet voorhanden waren. Door het ontbreken van inzicht in het bestand lukte het de gemeente ook
TNO rapport | 12433
26
niet om voldoende cliënten aan de re-integratiebedrijven voor te dragen die voldeden aan de overeengekomen criteria. Standaardisatie Voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven is het niet altijd helder hoe de casemanager tot een keuze komt voor een traject, vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af ‘welke criteria nu worden gehanteerd om tot een goede keuze te komen’. Deze keuze duidelijker laten communiceren door de casemanager, bijvoorbeeld door de diagnose op de aanmeldingsformulieren te standaardiseren, kan verwarring voorkomen. Nieuw beleid heeft effect De hierboven beschreven factoren hebben er toe bijgedragen dat het tekort op het I-deel van de WWB aanvankelijk toe nam, terwijl het W-deel niet volledig benut werd. Vanaf de tweede helft van 2006 begint de gemeente lering te trekken uit het gevoerde beleid. De conclusie is dat de gemeente niet meer moet sturen op het vullen van ingekocht standaard re-integratieaanbod, maar zich moet richten op de mogelijkheden van de klant en op basis daarvan een passend (maatwerk) reintegratieaanbod moet doen in aansluiting op de kansen van de regionale arbeidsmarkt. De oplossing heeft de gemeente gezocht in een verfijnder diagnostiek, maatwerktrajecten, een vraaggerichte benadering en een sterkere regierol van de uitvoering op de cliënten en de re-integratie. Gezien het afnemende bestand concluderen wij dat de huidige aanpak effect sorteert. Bij deze positieve resultaten zijn echter wel een aantal kanttekeningen te plaatsen: • De gemeente heeft relatief laat de gevolgen van de WWB onderkend en aanvankelijk tamelijk reactief geopereerd. Dat geldt zowel voor het college, de raad en de afdeling sociale zaken. Deze beweging zien we overigens meer bij 9 kleinere gemeenten met 1500 of minder bijstandsgerechtigden . Het betekent wel dat de politiek en uitvoering pro-actiever kan reageren op landelijke beleidswijzigingen. • Een aanzienlijk deel van de huidige effecten wordt veroorzaakt door de bestandsopschoning en detacheringsovereenkomsten met de uitzendbureaus. Beide activiteiten zijn geen reguliere processen. Op korte termijn kan hiermee nog (extra) uitstroom worden gegenereerd, maar op de langere termijn zal de betekenis afnemen. • Doordat in 2007 de prioriteit heeft gelegen op instroombeperking en uitstroombevordering is de aandacht voor bredere beleidsdoelstelling, namelijk participatie, op de achtergrond geraakt. Prestatie binnen de sociaal economische en geografische omgeving De onderlinge vergelijking van prestaties van gemeenten geeft inzicht in welke producten en uitvoeringsprocessen succesvol zijn. Deze kennis kan de gemeente gebruiken als input voor het benoemen van verbetermogelijkheden van de dienstverlening en verbetering van de informatievoorziening aan de raad. Recente vergelijkende (benchmark) studies tonen aan dat de prestaties van de gemeente Hoogezand-Sappemeer niet onder doen en soms beter zijn dan omliggende en 10 vergelijkbare gemeenten in Nederland . Gezien de arbeidsmarkt- en economische 9
Re-integratie in Helmond: een onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijk re-integratiebeleid 2007 SGBO. 10 Reïntegratiemonitor 2006, Divosa, 2007; Benchmark WWB Hoogezand-Sappemeer 2007, SGBO Stimulans, 2007.
TNO rapport | 12433
27
situatie zijn de prestaties van Hoogezand-Sappemeer in 2006 relatief goed, zo blijkt uit landelijke monitorgegevens. Begin 2007 is volgens een benchmarkstudie door WSGBO/Stimulanz de ontwikkeling beter dan vergelijkbare gemeenten in de noordelijke provincies. Werkloosheid is traditioneel hoog In 2003 steeg het aantal Niet werkende werkzoekenden (NWW-ers) in Hoogezand-Sappemeer met bijna 25% en week daarmee niet af van provincie en Rijk. De stijging van 14% in het aantal NWW-ers in 2004 was wel verontrustend. Deze was namelijk veel hoger dan die bij de provincie Groningen en de omliggende plaatsen (hier was de stijging minder dan 2%). De gemeente HoogezandSappemeer telde op 1 januari 2005 ongeveer 2800 NWW-ers. Dat betekent dat bijna 20% van de beroepsbevolking op dat moment geen werk had. Ter vergelijking: het provinciale cijfer lag op10%. Op 1 januari 2006 staan er in Hoogezand-Sappemeer 2638 niet werkende werkzoekenden bij het CWI ingeschreven. Ten opzichte van 1 januari 2005 een daling van bijna 6%. Deze afname is vergelijkbaar met die in de provincie en groter dan die in Nederland. Ten opzichte van 2004 was dit een gunstige ontwikkeling. Het percentage niet werkende werkzoekenden was in 2006 met 18% van de beroepsbevolking in de gemeente Hoogezand-Sappemeer echter onveranderd hoog. Medio 2007 is de werkgelegenheid in geheel Groningen toegenomen. De daling van de werkloosheid en van het uitkeringsbestand is in Hoogezand-Sappemeer echter opmerkelijk groot. Geen groei bij grootste werkgevers, wel in de dienstverlening De grootste werkgever in Hoogezand-Sappemeer is de sector industrie (meer dan 40% van de banen) gevolgd door de sectoren reparatie en handel en zorg en welzijn. Deze zijn ieder verantwoordelijk voor zo'n 14% van de werkgelegenheid. Ondanks toenemende investeringen in de sectoren industrie en reparatie zal daar maar in beperkte mate een toename van werkgelegenheid van te verwachten zijn. Veeleer is groei te verwachten in de dienstensector. De gemeente kan dan ook samen met de ketenpartners heldere afspraken maken over hoe vraag en aanbod op de regionale arbeidsmarkt beter op elkaar af te stemmen. Wat zijn succes- en faalfactoren voor de gemeente Hoogezand-Sappemeer? • Actuele kennis van het bestand en inzicht in de bewegingen van de klanten binnen het bestand is noodzakelijk om de juiste re-integratie-instrumenten in te kopen en in te zetten. • Maatwerk en een betere aansluiting van aanbod en vraag op de arbeidsmarkt betekent dat de gemeente meer nadrukkelijk de regie moet pakken. De huidige aanpak van specialisatie, het ontwikkelen van de professionaliteit (kwaliteit, competenties, kennis) van de medewerkers en het beperken van ‘de caseload’ is noodzakelijk om de beoogde rol van klantmanager (was casemanager), zowel richting de klant (was cliënt) als richting opdrachtnemer, waar te maken. Deze ontwikkeling kan de komende jaren worden versterkt. • De vraaggerichte benadering (accountmanagers op het CWI) werkt goed voor de matching van bijstandscliënten en reguliere vacatures. De werkwijze voor het werven en vervullen van participatiebanen is nog onvoldoende. In de huidige werkwijze werft het accountteam participatiebanen, waarna de casemanagers kijken of ze geschikte kandidaten hebben. Gezien de meervoudige problematiek en de specifieke mogelijkheden van cliënten die aangewezen zijn op
TNO rapport | 12433
•
•
•
•
28
participatiebanen, is het effectiever om bij de werving van een participatiebaan meer uit te gaan van een specifieke cliënt. De ontwikkeling van een professionele en zakelijke relatie met de opdrachtnemers van re-integratieactiviteiten. Waar mogelijk dienen resultaatafspraken te worden gemaakt, inclusief financiële prikkels (in de huidige afspraken met uitzendbureaus bijvoorbeeld is de afspraak dat 60% van de cliënten niet terugkeert in de WWB alleen een intentieafspraak. Niet duidelijk is of de voormalige klanten nu met een arbeidscontract toch achter de geraniums zitten). Door de exclusieve positie van Baanvak en de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de stichting bestaat het risico voor een onvoldoende zakelijke opstelling in de relatie. Ook heeft Baanvak hierdoor geen sterke (markt)prikkel voor innovatie en efficiencyverbetering. De gemeente is zich bewust van dit risico en wil meer sturen op een zakelijke relatie. Dat vereist dan in de toekomst ook een meer zakelijke instelling van de klantmanagers. De verdere ontwikkeling van de samenwerking met de ketenpartners CWI en UWV en de lokale/regionale maatschappelijke en zorginstellingen is een voorwaarde om het participatiebeleid meer handen en voeten te geven. De werkgelegenheid in de regio van midden-Groningen blijft een kwetsbaar punt binnen het participatie- en re-integratiebeleid van de gemeente. Daarom is het van belang dat de gemeente en de opdrachtnemers een goed netwerk hebben en een vraaggerichte en daadkrachtige insteek kiezen. De huidige activiteiten van de gemeente bestaan nog vooral uit contacten met werkgeversverenigingen en overleg over de regionale arbeidsmarkt. Er is nog weinig sprake van concrete activiteiten om de regionale arbeidsmarkt te versterken, bijvoorbeeld door het inrichten van arbeidspools. Werkgevers kunnen ook meer betrokken worden bij de werk- en wijkgerichte aanpak van de gemeente. Ook mogelijkheden als social-return-on-investment (SROI; in gemeentelijke aanbestedingen opnemen van verplichting op een bepaald percentage bijstandscliënten in dienst te nemen voor de uitvoering van de opdracht) worden nog niet gebruikt. De raad en de commissie Welzijn bespreken ontwikkelingen en voorstellen op hoofdlijnen. De raadsleden willen meer uitvoerig worden geïnformeerd over de uitvoering van de WWB en de uitgaven aan het W-deel en I-deel. Daarom bevelen we aan een speciale bijeenkomst over dit onderwerp te organiseren.
TNO rapport | 12433
29
Bijlage 1: Evaluatiethema's en aanpak Evaluatiethema’s en aanpak De evaluatie door TNO volgt een vast stramien. Na inventarisatie van de wensen van de rekenkamer en de voor de evaluatie beschikbare bronnen stelen we de witte vlekken in de informatievoorziening vast. Daarbij verzamelen we de documenten en monitorgegevens die de rekenkamer en de Sociale dienst van de gemeente Hoogezand-Sappemeer voorhanden heeft. Wij voeren gesprekken met medewerkers van de gemeente, onder meer bij de afdeling sociale zaken, bezoeken uitvoerende re-integratiebedrijven en bevragen deelnemers over hun ervaringen. Dit om knelpunten vast te stellen bij het bereiken van het doel van de gemeente: bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt terug leiden naar werk en uit de uitkering. Ons evaluatieonderzoek bestaat uit vier fasen. Uitgangspunt voor het onderzoek is dat door de gemeente al gegevens worden verzameld op de niveaus van: klant ↔ klantmanager; klantmanager ↔ re-integratiebedrijf; contracten ↔ prestaties van re-integratiebedrijven; en op het niveau beleidsdoelstelling ↔ prestaties. Daarom richt de eerste fase zich vooral op het identificeren van de witte vlekken in de beschikbare informatie. Als nader inzicht nodig was voor de evaluatie, dan werden de witte vlekken in het onderzoek ingevuld. De tweede fase is gericht op de kwantitatieve resultaten en de baten van de uitvoering van re-integratie. We gaan na wat de gemeente rapporteert over klanten en over de deelname aan trajecten en stellen de doeltreffendheid van trajecten vast. Voor dit laatste meten we de instroom, trajectduur en uitstroom op deelnemersniveau, zodat ook de doelmatigheid kan worden vastgesteld. Vervolgens onderzoeken wij in fase 3 de kwaliteit van de door de gemeente en de re-integratiebedrijven geleverde producten, de procesgang en de informatievoorziening over de uitvoering. Waar nodig verzamelen wij ontbrekende gegevens en interviewen leidinggevenden van de gemeente, klantmanagers, reintegratiebedrijven en cliënten. In de laatste fase analyseren we uitkomsten in het licht van de beleidsdoelstellingen en van (de gevolgen van) veranderingen in de ‘omgeving’, zoals wetgeving, beleid en strategie, arbeidsmarkt en het uitkeringsbestand. Daarbij vergelijken we de uitkomsten met die in andere gemeenten. We leggen de bevindingen voor aan de rekenkamer in de vorm van werkdocumenten en conceptrapport en bespreken deze. De visie, eisen en normen van de gemeente en de contractafspraken heeft TNO opgenomen in een ‘auditlijst’ met evaluatiecriteria, onderverdeeld in de volgende thema’s. 1. Kwaliteit van personeel en organisatie (o.a. kennis, deskundigheid, kwaliteitsborging). 2. Kwaliteit van de te verlenen dienst (begeleiding, aanbod stages, banen en advies). 3. Kwaliteit van de uitvoering (o.a. instroom, doorstroom, resultaat). 4. Samenwerking met ketenpartners en re-integratiebedrijven.
TNO rapport | 12433
30
Het evaluatieonderzoek is gebaseerd op schriftelijke bronnen, bestandsonderzoek en dossieronderzoek. Daarbij zijn interviews gehouden met medewerkers van reintegratiebedrijven, met het hoofd van de afdeling sociale zaken, met de contractmanager en met beleidsmedewerkers, klantmanagers en de verantwoordelijke wethouder. Om complexe uitvoeringspraktijken goed te evalueren is een systematische aanpak nodig. Daartoe hanteert TNO een evaluatiemodel dat (met de daarbij behorende vragen) is ontleend aan ons model voor de evaluatie en prestatieverbetering 11 van ketens waarin private en publieke partijen samenwerken . Volgens dit model analyseren we allereerst de beleidsdoelstellingen en resultaatafspraken. De uitkomsten zijn gebruikt bij het vaststellen van bovengenoemde ‘auditlijst’. Tabel b1. Interviews en gesprekpartners
Naam Gerhard van der Worp Tonny Evers Harry Zonderman
organisatie Afdeling sociale zaken
Marg Schuiling Bhekisa Makatini Marion Bockhoud
functie Hoofd afdeling Unithoofd Frontoffice Kwaliteitsmedewerker Klantmanagers
Dhr. H.P. Struik
College
Wethouder
Ester Leibbrand
Re-integratiebedrijf/ Diagnose Enter@Work
Directeur
Menzo Ockels Ernst Ottens Cliënten
Baanvak
CWI
11
Bali-medewerker
Zie voor een beschrijving van het onderzoeksmodel De Vos en Fermin, 2006a.
TNO rapport | 12433
31
Bijlage 2: Schriftelijke bronnen en documentatie Tabel b2. Geraadpleegde documenten en rapportages
Document, rapport Organogram afdeling sociale zaken Aanbestedingsdocument diagnose Evaluatie selectie diagnose Selectieleidraad diagnoses Programma van eisen tbv aanbesteding Bestek diagnose versie 1.2 Beoordelingsprotocol inschrijvingen Toelichtende tekst voor onderzoek Rekenkamer Werkprotocol Startbaan Werkprotocol Spoorzoeken Werkprotocol Sociale activering Werkprotocol Work First Samenwerken aan werk, Plan van aanpak Arbeidsmarkt 2007-2010 Aanbiedingsbrief: Samenwerken aan werk, Plan van aanpak Arbeidsmarkt 2007-2010 Sturingsinformatie Afdeling sociale zaken Augustus 2007 en Oktober 2007. Management informatiebehoefte van de afdeling SOZA Bibliotheek Definitiebepaling Managementinformatie Sociale Zaken Werkinstructie Stratech-CVS Procesbeschrijving aanvraag WWB Procesbeschrijving maken/wijzigen trajectplan Procesbeschrijving Uitvoeren trajectplan Procesbeschrijving Beëindigen trajectplan Raamovereenkomsten reïntegratieactiviteiten Gemeente Hoogezand-Sappemeer en Slochteren: Perceel 1, Enter@work; perceel 2, Randstad bv; perceel 3, IWA Wurympuls bv en Alexander Calder; perceel 4, consolid IWA, mei/juni 2005 Werkprotocol enter@work (2005) Overeenkomst diagnostische instrumenten in het kader van reïntegratie (perceel 2) (2007) Voorstel behorende bij de agenda voor de Raadsvergadering (28 februari 2006), eva-
Afkomstig van Afdeling sociale zaken
TNO rapport | 12433
32
luatierapport bestandsanalyse en registratiesysteem. Voorstel behorende bij de agenda voor de raadsvergadering (28 februari 2006), Bedrijfsverzamelgebouw Voorstel behorende bij de agenda voor de raadsvergadering (19 december 2006), uitbreiding formatie afd. soza. Verlenging samenwerkingsovereenkomst tussen gemeenten Groningen. HoogezandSappemeer en Assen. Verlenging samenwerkingsovereenkomst tussen gemeenten Groningen. HoogezandSappemeer inzake beroepsgerichte trajecten voor de bouw. Opdracht voor de uitvoering van het project Bemiddeling fase 4 naar vrijwilligerswerk. Dec. 2006. Ketenjaarplan 2007 Hoogezand / Sappemeer Slochteren, juli 2007 Actieplan werkgeversdienstverlening 2007 Dienstverleningsconcept Bedrijfsverzamelgebouw Hoogezand
Afdeling sociale zaken
Benchmark WWB 2007 Evaluatie WWB, KWIZ, januari 2006 Rapportage werkdrukonderzoek 2006 Reïntegratiemonitor 2006 Management rapportage baanvak 1-8-2007 Baanvak Offerte voor de gemee4nte Hoogezand-Sappemeer 2007
SGBO Stimulanz KWIZ Bron: Afdeling sociale zaken Divosa Baanvak Baanvak
CWI. UWV, Hoogezand-Sappemeer, Slochteren Vacatureteam CWI CWI. UWV, Hoogezand-Sappemeer, Slochteren
Overige literatuur • Brouwer P. Maatschappelijke kosten en baten van activering. Onderzoek naar de maatschappelijke kosten en baten van gesubsidieerde arbeid vanuit het perspectief van de gemeente. Onderzoek onder 7 gemeenten, TNO Arbeid 2006. • Franck E.J.H., Fermin B.M.F. (2007) Caseload consulent werk en consulent inkomen Sociale Dienst Delft, juni 2007. TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp. • Piek P., Sanders J., Fermin B.M.F. (2007) Competentiegericht opleiden en competentiemanagement ten behoeve van gemeentelijke diensten en afdelingen Werk, Inkomen en Zorg, maart 2007.TNO-rapport, TNO Kwaliteit van leven, Hoofddorp, in opdracht van Divosa. • Vos E.L. de, Brouwer P. 2007, De Brug, Evaluatie van de participatiebanen, TNO-rapport, TNO Kwaliteit van Leven.
TNO rapport | 12433
•
•
•
• •
• •
•
33
Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006c) De 'Evaluatie van de flankerende voorziening Medische belastbaarheidsonderzoeken te Dordrecht', december 2006, TNO-rapport, TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (40 pag. incl. bijlage) EMBARGO. Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006a) Prestaties van het re-integratiebedrijf, Evaluatie van de Kortste weg naar werk in Dordrecht, juni 2006, TNO-rapport 2078/11415, TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (123 pag. incl. bijlage). Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006b) De 'Springplank te Dordrecht', Evaluatie van de Kortste weg naar werk, november 2006, TNO-rapport, TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (94 pag. incl. bijlage) . Vos E.L. de, Smitskam C.J. Routekaart naar subsidies en sancties bij reintegratie, deel 3. STECR Platform re-integratie, Hoofddorp, 2005. Wevers C.W.J., Genabeek J. van, Fermin B.M.F. en Vos E.L. de, 2006. Evaluatie, SUWI 2006, perceel 2: Werk boven uitkering 'Er is veel bereikt, maar er moet nog veel gebeuren, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zwinkels W.S., Brouwer P. e.a. (2006) Ontwikkeling klantprofielen op basis van nettoeffectiviteit re-integratieproducten. Gemeente Rotterdam, TNO. Zwinkels, W.S. (2005), Prestaties van re-integratiebedrijven vergeleken: Benchmarking van effectiviteit, in: Verraderlijk effectief, Prestatiemeting van reintegratie en activering deel 2 (red. De Vos), TNO KvL. Zwinkels W.S., Genabeek J. van, Fermin B.M.F.en Vos E.L. de (2004), Misbruik van re-integratiegelden, Een inventariserend onderzoek naar vormen en risico's van fraude en oneigenlijk gebruik, Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst, Ministerie van SZW.
Lopend TNO referentie-onderzoek in 2007: • Evaluatie organisatie Dienst Werk en Inkomen (DWI) naar normtijden als basis voor de omvang van de formatie in opdracht van DWI Amsterdam. • Het zittende bestand in de WWB, onderzoek in opdracht van de RWI, uitgevoerd door SEO Amsterdam en TNO. • Kosteneffectiviteit van re-integratiebeleid in 12 gemeenten in op dracht van het Ministerie van SZW. Rotterdam, Amersfoort, Amsterdam, Almelo, Waalwijk, Den Haag, Eindhoven, Groningen, Maarssen, Noord West Friesland, Putten en Spijkenisse. • Evaluatie organisatie Sociale Dienst Eindhoven naar normtijden als basis voor de omvang van de formatie in opdracht van de gemeente Eindhoven.
REACTIE VAN COLLEGE VAN B&W
8
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer
Onderwijs, economie en werk
Gorecht-Oost 157
Telefoon (0598) 373737
Postbus 75
Fax (0598) 373699
9600 AB Hoogezand
www.hoogezand-sappemeer.nl
Ommelander Rekenkamer dhr. J.E. de Graaf RA, voorzitter postbus 155 9470 AD ZUIDLAREN
Datum
Uw kenmerk
31 januari 2008 Ons kenmerk
Uw brief van
Bijlagen
11 januari 2008 Contactpersoon
Telefoon
G. van der worp
(0598) 373710
Verzonden
Onderwerp
Geachte heer De Graaf, Wij maken graag gebruik van de mogelijkheid om te reageren op de conceptrapportage van uw onderzoek naar de uitvoering van de WWB in onze gemeente. In zijn algemeenheid geeft het onderzoek een goed beeld van de werkelijkheid. De rapportage bevat enkele onnauwkeurigheden die mogelijk kunnen leiden tot onjuiste beeldvorming en conclusies. Naar aanleiding van het gestelde op blz. 25 onder ‘meer aandacht voor de vorm dan de inhoud’ het volgende: De Wet werk en bijstand (WWB) is formeel in werking getreden met ingang van 1 januari 2004. Deze wet geeft de gemeenten meer beleidsruimte en een daarmee samenhangende grotere (eigen) financiële verantwoordelijkheid. Het jaar 2004 was een wettelijk vastgesteld overgangsjaar. Dit overgangsjaar was bedoeld om invulling te geven aan de beleidsruimte (het vaststellen van de verordeningen) en om de klanten opnieuw te beoordelen met betrekking tot de nieuwe rechten en plichten. Materieel is de wet van toepassing met ingang van 1 januari 2005. Naar aanleiding van het gestelde op blz. 20 en 21 over de gerealiseerde trajecten en de zinsnede ‘…de resultaten worden zo wel opgepoetst’ het volgende: De WWB geeft de gemeente twee kerntaken: - het bieden van een inkomensvoorziening aan de kring van rechthebbenden (uitkering voor levensonderhoud) - het bieden van ondersteuning bij reïntegratie aan de gemeentelijke doelgroepen. De gemeentelijke reïntegratiedoelgroep is uitgebreider dan het aantal bijstandsklanten, ook nuggers en ANW-ers vallen onder de doelgroep. Bovendien loopt de reïntegratieondersteuning vaak door nadat een uitkering is beëindigd (gesubsidieerd werk, jobcoaching en nazorg), daarnaast zijn reïntegratie voorzieningen persoonsgebonden. Aan echtelieden wordt één uitkering verstrekt, maar aan ieder afzonderlijk wordt een reïntegratievoorziening aangeboden. Hierdoor zien we een verschil tussen het aantal uitkeringen in het uitkeringssysteem Civision (per 1-1-2008 823) en het aantal actieve klanten in het klantvolgsysteem Stratech (per 1-1-2008 1168).
Klanten worden ondersteund op hun weg naar werk. Deze totale weg is een traject. De weg naar werk wordt veelal niet afgelegd door het zetten van één enkele stap. Naarmate de afstand tot de arbeidsmarkt groter is, is de weg langer en het aantal te zetten stappen (in te zetten instrumenten) groter. Instrumenten worden vaak aaneengeschakeld en dikwijls ook tegelijkertijd ingezet. De doelstelling is dat van de ingezette instrumenten 70% succesvol wordt afgesloten, waarbij duidelijk mag zijn dat met het afsluiten van een instrument het traject vaak niet is afgerond. Ieder traject begint met het in kaart brengen van de mogelijkheden en beperkingen van de werkzoekende. Het einddoel van het traject wordt vastgesteld en de daarbij in te zetten voorzieningen worden geïnventariseerd en ingekocht. Voor iedere kandidaat is de diagnose de start van een mogelijk traject. In het jaar 2006 en 2007 zijn een groot aantal diagnostische instrumenten ingezet om het totale bestand in beeld te brengen. Deze diagnoses hebben er toe geleid dat een groot aantal klanten niet langer een ontheffing van de verplichten had, maar actief aan een traject is gaan deelnemen (het aantal klanten met een ontheffing is gedaald van 675 naar 412). Deze diagnostische instrumenten tellen in de managementrapportage niet mee bij het aantal klanten actief op een traject. Wel maken zij onderdeel uit van het aantal ingezette instrumenten die al dan niet succesvol zijn afgerond. Van het oppoetsen van resultaten is ons inziens dan ook geen sprake. Naar aanleiding van het gestelde op blz. 4 en 5 over de door TNO geconstateerde problemen het volgende: Met de inwerkingtreding van de WWB begon voor alle gemeenten in Nederland een leerproces dat goed beschreven is in het rapport. De gedachte achter de WWB was en is dat een succesvol (reïntegratie-)beleid zou leiden tot een klein bestand uitkeringsgerechtigden en dat een slechte uitvoering de gemeenten geld zou kosten. Al snel bleek dat veel meer factoren een rol spelen bij het al of niet succesvol zijn. Resultaten hangen ook nauw samen met de sociale structuur van gemeenten, de regionale economie, het financieel verdeelmodel en de kwaliteit van de fraudebestrijding. Het was veelzeggend dat gemeenten die onder de ABW hun uitvoering niet op orde hadden (toezicht van het rijk), onder de WWB plotseling succesvol waren, terwijl andere gemeenten, die de uitvoering altijd op orde hadden, nadeel-gemeente werden. Deze nuancering laat onverlet dat ook het leerproces in de gemeente Hoogezand-Sappemeer met vallen en opstaan ging. Naar aanleiding van wat wordt opgemerkt over de uitstroom van 100 klanten door contracten met 3 uitzendbureau’s (blz. 19 en 26) het volgende: De daling van het klantenbestand vanaf medio 2007 werd zoals beschreven voor een deel veroorzaakt door de deal met een aantal uitzendbureaus: zij boden aan 100 klanten een contract aan in ruil voor een loonkostensubsidie van de gemeente. Het instrument van de loonkostensubsidie is overigens een regulier instrument dat door gemeenten frequent wordt ingezet om klanten met een steuntje in de rug ‘in de markt te zetten’. Overigens zijn er ook gemeenten die bijvoorbeeld kiezen voor het in standhouden van veel WIW en ID banen. Het college is van mening dat de inzet van loonkostensubsidies (tijdelijk/plaatsing op regulier werk) een effectief (uitstroom)instrument is. Naar aanleiding van de constatering op o.a. blz 5 dat de uitstroom naar additioneel werk achterblijft ten opzichte van de doelstelling het volgende: Dat de gemeente is achtergebleven bij het realiseren van het aantal (nieuwe) gesubsidieerde banen (participatie- en reïntegratiebanen) klopt, maar de afwijking is minimaal. Van de 100 geplande banen werden er 79 bezet door klanten met een WWB uitkering. Ook is er nog een 10-tal banen aangeboden aan o.a. nuggers (niet-uitkeringsgerechtigden) en aan werkzoekenden tijdens de aanvraagprocedure WWB. Tot slot zijn er in 2007 nog een aantal klanten aangemeld, die wachten op een werkplek, waarna de uitkering kan worden beëindigd.
pagina -2-
Naar aanleiding van de constatering op blz. 5 en 26 dat de aandacht voor participatie in 2007 op de achtergrond is geraakt het volgende: Het college is van mening dat -naast de energie die gestoken is in het beperken van de instroom en het verhogen van de uitstroom- er in 2007 ook veel energie gestoken is in het toe leiden van klanten naar participatie. Uit de evaluatie van het plan van aanpak 2007-2010, dat begin 2008 ter inzage wordt gelegd in de commissie welzijn, blijkt bijvoorbeeld dat er veel meer sociale activeringstrajecten gerealiseerd zijn dan in het plan van aanpak 2007-2010 met de raad was afgesproken. Daarnaast willen we nog vermelden de inzet van de gemeente om mensen uit de aandachtsbuurten te activeren (wijk en buurtgericht werken) en bijvoorbeeld de inspanningen van de gemeente om laaggeletterdheid terug te dringen. In de jaarschijf 2008 van het plan van aanpak arbeidsmarktbeleid is 400.000,- uitgetrokken voor aanbodgerichte activiteiten ten behoeve van de doelgroepen allochtonen, laaggeletterden en nuggers. Als het om klanten met meervoudige problematiek gaat (blz. 12 van het rapport) participeert de afdeling sociale zaken al jaren in het zorgnetwerk (GGZ, maatschappelijk werk, corporaties, politie etc.). Dit laat onverlet dat, nu het bestand uitkeringsgerechtigden relatief steeds meer mensen kent met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, er de komende jaren extra geïnvesteerd zal moeten worden in participatie- en activeringstrajecten. Naar aanleiding van wat wordt opgemerkt op blz. 11 en 12 over de samenwerking in de keten van werk en inkomen (gemeente-cwi-uwv) het volgende: De samenwerking is sinds eind 2006 aanmerkelijk verbeterd en effectiever geworden. Zo vindt sinds eind 2006 de acquisitie van vacatures door de ketenpartners (CWI, UWV en gemeente HoogezandSappemeer en Slochteren) gezamenlijk plaats. Het vacature team werft vacatures voor de klanten van CWI, UWV, de gemeenten en Trio/Baanvak. In 2007 is er door de ketenpartners ook een gezamenlijk marktbewerkingsplan voor 2008 gemaakt. In 2008 zal er nog praktische afstemming met de afdeling OEW moeten plaatsvinden, om relatiebeheer en het bedrijvenloket goed op de ketenactiviteiten aan te laten sluiten. Sinds medio 2007 worden de (WW- en WWB-) intakes door de ketenpartners gezamenlijk gedaan, zodat een klant snel adequate ondersteuning kan worden geboden. Naar aanleiding van wat wordt opgemerkt op de blz. 12 en 28 over de samenwerking met Trio/Baanvak het volgende: De verzakelijking van de relatie van de gemeente(n) met Trio/Baanvak staat hoog op de agenda. Nu wordt er nog gewerkt met een jaarlijks inkoopcontract, maar het streven is dat er voor 2009 een prestatiecontract ligt. Over deze verzakelijking wordt onderhandeld. Er zijn overigens geen exclusieve afspraken met Baanvak zoals op blz. 11 gesuggereerd. De gemeente koopt ook in bij commerciële reïntegratiebedrijven, scholen, etc. Tot zover onze reactie op uw concept rapportage.
Hoogachtend, Burgemeester en Wethouders van Hoogezand-Sappemeer,
F.J.G. Wiertz Secretaris
R.E. Stäbler Loco Burgemeester
pagina -3-
NAWOORD VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE
NAWOORD VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE
De Rekenkamercommissie heeft kennisgenomen van de reactie van het College van B&W op het onderzoeksrapport naar de WWB en reïntegratie, waarvoor onze dank. Wij zijn verheugd over het oordeel van het college dat het onderzoek een goed beeld geeft van de werkelijkheid. Op een aantal zaken uit de reactie willen we hieronder kort reageren. Het college geeft in haar reactie een aantal feiten die tijdens het onderzoek nog niet voorhanden waren. Ook geeft het college een vooruitblik in haar aanpak voor de periode 2008 en 2009. Deze aanvullende informatie zien wij als input voor discussie in de raad. De uitvoerige toelichting van het college naar aanleiding van de constatering op blz. 20 en 21 van het rapport dat de resultaten van de gerealiseerde trajecten lijken te worden ‘opgepoetst’, bevestigt onze indruk dat op dit punt de managementinformatie verbeterd kan worden. Het benoemen van meer gerichte prestatie-indicatoren kan een bijdrage leveren aan een beter beeld van wat er tijdens een traject gebeurt en wat daarvan het resultaat is. Wij delen de mening van het college dat de inzet van loonkostensubsidies een effectief (uitstroom)instrument kan zijn. Wij wijzen er echter nogmaals op dat het daarom noodzakelijk is na te gaan of de klant ook na anderhalf jaar nog duurzaam aan het werk is. Wij hebben geconstateerd dat de basis voor een verdere verbetering van de samenwerking in de keten van werk en inkomen is gelegd. Om de resultaten van die samenwerking tot wasdom te brengen, wijzen wij er op dat hiervoor de wederzijdse informatievoorziening en afstemming verder zal moeten worden verbeterd. Waar in onze notitie wordt gesproken over “exclusieve afspraken met Baanvak” moet worden gelezen “voornamelijk afspraken met Baanvak”. Voor de overige opmerkingen van het College wordt verwezen naar onze nota van aanbevelingen.
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Onderzoek herstructurering Parkwijk Gemeente Hoogezand - Sappemeer Gemeente Stadskanaal
12 11
Gemeente Hoogezand-Sappemeer Gorecht-Oost 157 Postbus 75 9600 AB Hoogezand T (0598) 37 37 37 F (0598) 37 36 99
[email protected] www.hoogezand-sappemeer.nl
Ommelander Rekenkamer Postbus 155 9470 AD Zuidlaren T (050) 589 33 32 F (050) 589 33 31
[email protected] www.ommelanderrekenkamer.nl
Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Onderzoek herstructurering Parkwijk Gemeente Hoogezand - Sappemeer Gemeente Stadskanaal
13
