PROVINCIALE STATEN VAN OVERIJSSEL 22 ME! 2014

Luttenbergstraat 2

PROVINCIALE STATEN VAN OVERIJSSEL

8000 GB Zwolle

Reg.nr.

Telefoon 038 499 88 99

Dat. ontv.:

2 2 ME! 2014

Routing

Postbus 10078

a.d.

Fax 038 425 48 88 overijssel.nl postbus@overijssel. nl

Bijl.:

;el Provinciale Staten van Overijssel

KvK 51048329 IBAN NL45RABO0397341121

Inlichtingen bij mw. H. Spiertz telefoon 038 499 80 95 [email protected]

Onderwerp: Midterm Review Omgevingsvisie.

Datum

20.05.2014 Kenmerk

2014/0130520

Toezending aan Provinciale Staten met oogmerk: [X] ter informatie [ ] anders, en w e l :

Pagina

1

Bijlagen I. Midterm Review Omgevingsvisie (te raadplegen via www.overijssel.nl/sis) Hierbij bieden wij uw Staten de Midterm Review Omgevingsvisie aan. Aanleiding Op 1 juli 2009 hebben uw Staten de Omgevingsvisie Overijssel vastgesteld (kenmerk PS/2009/407). De Omgevingsvisie schetst onze visie op de fysieke leefomgeving van Overijssel. In de Omgevingsvisie is, op de laatste pagina, vermeld hoe met de evaluatie van het beleid wordt omgegaan: Naast jaarlijkse monitoring in de planning- en controlcyclus zullen wij de Omgevingsvisie evalueren. In 2014-2015 voeren we een midterm review uit. Hierbij zullen wij de uitgevoerde plan-MER als nulmeting gebruiken. Daarom hebben wij op 24 september2013 besloten tot het uitvoeren van de voorliggende Midterm Review Omgevingsvisie. Uw Staten zijn hierover per brief (kenmerk PS/2013/797) geïnformeerd. Doel Het doel van de Midterm Review Omgevingsvisie is om de ontwikkeling van de ambities van de Omgevingsvisie in kaart te brengen en om succes- en faalfactoren in het uitvoeringsmodel van de Omgevingsvisie te identificeren. Daarbij wordt gekeken naar omgevingsfactoren, het provinciaal handelen binnen het uitvoeringsmodel en het handelen van de partners in de uitvoering. De Midterm Review Omgevingsvisie is hiermee een beleidsarme evaluatie die de stand van zaken van de uitvoering van de Omgevingsvisie constateert. Wijze van onderzoek Midterm Review Omgevingsvisie Conform onze brief d.d. 24 september 2013 hebben wij op twee manieren onderzoek uitgevoerd: • een kwantitatieve evaluatie van de beleidseffecten; • een kwalitatieve evaluatie van de sturingsfilosofie.

Datum verzending.

2 2 MEI2I1

provincie

versjssel

De Midterm Review Omgevingsvisie geeft antwoord op de onderstaande vragen: 1. Welke omgevingsfactoren hebben de uitvoering van het uitvoeringsmodel en de realisatie van de ambities beïnvloed? Deze vraag is beantwoord in paragraaf 1.4 van de Midterm Review Omgevingsvisie. 2. Hoe heeft het uitvoeringsmodel doorgewerkt bij partners in de uitvoering van de Omgevingsvisie? Deze vraag is beantwoord in hoofdstuk 2 van de Midterm Review Omgevingsvisie. 3. Hoe is de ontwikkeling ten aanzien van de realisatie van de 9 ambities? Deze vraag is beantwoord in hoofdstuk 3 van de Midterm Review Omgevingsvisie.

Datum

20.05.2014 Kenmerk

2014/0130520 Pagina

2

Conform de aan u door ons op 24 september 2013 toegezonden brief (kenmerk PS/2013/797) is het onderzoek uitgevoerd via: » Kwalitatief onderzoek: Voor het beantwoorden van de eerste twee vragen (omgevingsfactoren en doorwerking uitvoeringsmodel) zijn onze partners op ambtelijk en bestuurlijk niveau geïnterviewd. Bij het selecteren van de geïnterviewden is er voor gekozen om een zo breed mogelijk beeld te krijgen van de doorwerking van de Omgevingsvisie. Er is geselecteerd op basis van de betrokkenheid bij de 9 ambities en op basis van de aard van de organisatie (stedelijke/landelijke gemeenten, waterschappen, maatschappelijke organisaties). Om een zo volledig mogelijk beeld te geven zijn ook eigen medewerkers op dezelfde manier geïnterviewd en hebben zij de gelegenheid gekregen om op ervaringen van de partners te reageren. » Kwantitatief onderzoek: De derde vraag (ontwikkeling ambities) is beantwoord door het gebruik van monitoringgegevens. Daarnaast is gebruik gemaakt van bestaande (evaluatie)onderzoeken. De Midterm Review Omgevingsvisie gaat niet expliciet in op de prestaties van de provincie. Prestaties komen alleen aan bod waar zij een directe (deel) indicator zijn voor de realisatie van beleidsambities of wanneer zij expliciet door partners zijn benoemd in relatie tot de doorwerking van het uitvoeringsmodel. Onderzoeksperiode Deze Midterm Review Omgevingsvisie onderzoekt met name de periode tussen de vaststelling van de Omgevingsvisie in 2009 en nu (2014). Een belangrijke kanttekening is dat effecten van beleid soms nog niet of nauwelijks zichtbaar zijn. Het beleid van de Omgevingsvisie is gericht op de (middel)lange termijn. Vijfjaar is dan een vrij korte periode om de beoogde effecten te kunnen zien. Daarbij komt dat grotere ruimtelijke ontwikkelingen, waar de Omgevingsvisie op stuurt, een relatief lange realisatietermijn hebben. Hierdoor zijn veel ontwikkelingen die sinds de vaststelling van de Omgevingsvisie zijn gestart nu nog niet gerealiseerd. Effecten van de beleidswijzigingen die in 2013 met de actualisatie van de Omgevingsvisie zijn aangebracht, zoals de deprogrammering van kantoren en de herbegrenzing van de Ecologische Hoofdstructuur, zijn om bovenstaande redenen zeker nog niet zichtbaar. Conclusies Midterm Review Omgevingsvisie Belangrijke conclusie van de Midterm Review Omgevingsvisie is dat de Omgevingsvisie gewaardeerd wordt als visionair en kaderstellend document. De ervaringen met het sturingsmodel (of-waar-hoe) zijn positief en integraal werken heeft een impuls gekregen. Het provinciaal belang is meer zichtbaar geworden, er is meer voorkantsturing en ruimte voor eigen keuzes bij gemeenten en waterschappen. Ruimtelijke kwaliteit is met de Omgevingsvisie duidelijk op de kaart gezet, voor duurzaamheid geldt dat vooral op het thema energie.

prowincse \ > ,

verijssel

Een kanttekening Is dat de handhaving door de gemeenten niet altijd consequent wordt uitgevoerd. Ook komt uit de Midterm Review Omgevingsvisie naar voren dat door de partners de sociaal-economische kant in de Omgevingsvisie gemist wordt. De Omgevingsvisie staat echter juist primair in dienst van de sociaal-economische ontwikkeling van Overijssel; de maatschappelijke opgave staat centraal. Dat neemt echter niet weg dat de Omgevingsvisie een wettelijke basis heeft in het omgevingsrecht (straks: Omgevingswet), waarin de ontwikkeling en het beheer van de leefomgeving wordt geregeld. Vandaar dat de scope van de Omgevingsvisie gericht is op de ontwikkeling van Overijssel in het brede fysieke domein. Een belangrijke constatering uit de Midterm Review Omgevingsvisie is dat er in de maatschappij een aantal belangrijke veranderingen zijn, zoals de financiële crisis, de opkomst van co-creatie, en digitalisering. Hierdoor kijken partners anders naar de doorwerking van het uitvoeringsmodel dan in 2009. Met name het dilemma tussen het stellen van kwaliteitseisen en het faciliteren van de weinige initiatieven die er nog wel zijn, komt vaak naar voren.

Datum

20.05.2014 Kenmerk

Ook de ontwikkeling ten aanzien van de beleidsambities moet bezien worden in het licht van de veranderende maatschappij. De ambities uit paragraaf 2.2.2 van de Omgevingsvisie staan nog steeds, maar de wereld is wel veranderd. Zo heeft de crisis duidelijk effect op de vraag naar woningen, bedrijventerreinen, kantoren en detailhandelsvastgoed, dit heeft ook effect op de mobiliteit.

2014/0130520 Pagina

3

Het is moeilijk effecten rechtstreeks toe te schrijven aan provinciale inspanningen, deels omdat 5 jaar kort is om effect te kunnen zien. Wel is te zien dat de provincie adequaat reageert op de veranderingen in de maatschappij. Op bijvoorbeeld de onderdelen kantoren en detailhandel en natuur is de Omgevingsvisie inmiddels aangepast. Hiermee wordt ingespeeld op de crisis en veranderend rijksbeleid. Waar het gaat om "een betrouwbare en veilige energievoorziening met beperking van uitstoot broeikasgassen" is direct positief effect van het provinciale beleid te melden. Het aandeel hernieuwbare energie groeit, mede dankzij de inspanningen van de provincie. Hoofdstuk 4 van de Midterm Review Omgevingsvisie bevat de volledige conclusies en biedt hiermee tevens een samenvatting van het onderzoek. Vervolg Parallel aan deze Midterm Review is ook een "Verkenning Herziening Omgevingsvisie" uitgevoerd. Deze twee trajecten krijgen een gezamenlijk vervolg onder de naam "Revisie Omgevingsvisie". Hierover wordt u door ons in een separate brief geïnformeerd. Gedeputeerde Staten van Overijssel,

voorzitter,

jäjej^t^L***»^^

secretaris,

provincie

venJssel si sa

|

Midterm Review Omgevingsvisie Werking uitvoeringsmodel en ontwikkeling ambities

Mei 2014

Colofon

Uitgave

provincie Overijssel Datum

12 mei 2014 Auteur

provincie Overijssel, Team Beleidsinformatie

Adresgegevens

Provincie Overijssel Luttenbergstraat 2 Postbus 10078 8000 GB Zwolle Telefoon 038 499 88 99 Fax 038 425 48 88 www.overijssel.nl [email protected]

Inhoudsopgave 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding De Omgevingsvisie in het kort Doel- en vraagstelling onderzoek Aanpak onderzoek Veranderende omgeving

4 4 5 5 7

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Doorwerking uitvoeringsmodel Doorwerking naar gemeenten en waterschappen Uitvoeringsmodel: of, waar en hoe? Integraliteit, ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid Provinciaal belang Werking instrumenten

9 9 15 18 25 28

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9

Ontwikkeling ambities Woonomgeving Economie en vestigingsklimaat Natuur (Binnen-)steden en landschap Bereikbaarheid Watersysteem en klimaat Veiligheid en gezondheid Energie Ondergrond

33 33 40 50 57 63 70 77 87 92

4 4.1 4.2 4.3

Conclusies Veranderende omgeving Doorwerking uitvoeringsmodel Ontwikkeling ambities

93 93 93 96

Bijlagen: 1. Vragenlijst interviews 2. Geïnterviewde personen 3. Ambitieschema Omgevingsvisie 4. Gebruikte rapporten/evaluaties 5. Lijst met afkortingen

Midterm Review Omgevingsvisie

3

1

Inleiding

1.1

De Omgevingsvisie in het kort De Provincie Overijssel heeft in 2009 haar Structuurvisie Wro, verkeer- en vervoerplan, waterplan en milieubeleidsplan samengevoegd tot één Omgevingsvisie. De Omgevingsvisie is het provinciale beleidsplan voor de fysieke leefomgeving van Overijssel. De hoofdambitie is om een toekomstvaste groei van welvaart en welzijn met een verantwoord beslag op de beschikbare natuurlijke hulpbronnen en voorraden te bereiken. De hoofdambitie is uitgewerkt in 9 beleidsambities. Het schema met de beleidsambities is in bijlage 3 opgenomen. De bestuursfilosfie die als basis dient voor de Omgevingsvisie bestaat uit 3 elementen: 1. complexe maatschappelijke uitdagingen integraal en samen met publieke, private en maatschappelijke partners in vitale coalities aanpakken 2. bestuurlijke partners op het meest geëigende schaalniveau ruimte bieden op eigen gezag te handelen 3. bestuurlijke en ambtelijke drukte beperken door eenvoudige en heldere regels Bij de Omgevingsvisie is voor een uitvoeringsmodel gekozen waarbij generieke beleidskeuzes zijn gemaakt, ontwikkelingsperspectieven zijn beschreven en opgaven en voorwaarden ten aanzien van gebiedskenmerken zijn vastgesteld. Hiervoor worden verschillende instrumenten ingezet. De visie wordt uitgedragen door het document zelf en door kennis te verwerven en te delen met andere partijen. Waarden die van belang zijn voor de fysieke omgeving worden gewaarborgd door het vaststellen en uitvoeren van de Omgevingsverordening. Hierin staan regels beschreven voor activiteiten. De Omgevingsverordening is sturend voor plannen van gemeenten en waterschappen. De realisatie van de ambities vindt plaats met behulp van kennis verwerven en delen, (prestatie-) afspraken met gemeenten en andere partijen, met gebiedsontwikkelingen uitvoeringsprojecten en tot slot met de inzet van subsidies en fondsen.

4


1.2

Doel- en vraagstelling onderzoek Het doel van de Midterm Review is om de ontwikkeling van de ambities van de Omgevingsvisie in kaart te brengen en om succes- en faalfactoren in het uitvoeringsmodel van de Omgevingsvisie te identificeren. Daarbij wordt gekeken naar omgevingsfactoren, het provinciaal handelen binnen het uitvoeringsmodel en het handelen van de partners in de uitvoering. Vraagstelling 1. Welke omgevingsfactoren hebben de werking van het uitvoeringsmodel en de realisatie van de ambities beïnvloed? 2. Hoe heeft het uitvoeringsmodel doorgewerkt bij partners in de uitvoering van de Omgevingsvisie? 3. Hoe is de ontwikkeling ten aanzien van de realisatie van de 9 ambities? Leeswijzer De eerste onderzoeksvraag wordt in paragraaf 1.4 beantwoord. Hoofdstuk 2 gaat in op de tweede onderzoeksvraag. De derde onderzoeksvraag wordt in hoofdstuk 3 beantwoord. De conclusies over de veranderende omgeving waarin de Omgevingsvisie uitgevoerd is, de werking van het sturingsmodel en de ontwikkeling van de ambities staan in hoofdstuk 4.

1.3

Aanpak onderzoek

Om de onderzoeksvragen van de de midtermreview te kunnen beantwoorden is gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek, kwantitatief onderzoek en bestaande onderzoeken. Kwalitatief onderzoek De beantwoording van de eerste en tweede onderzoeksvraag is redelijkerwijs niet te kwantificeren. Daarom is gekozen om deze vragen met kwalitatief onderzoek te beantwoorden. In tegenstelling tot kwantitatief onderzoek worden bij kwalitatief onderzoek relatief weinig mensen onderzocht, is de informatieverzameling open en flexibel en is de analyse er niet op gericht op het trekken van conclusies op een kwantitatieve manier. Als eerste stap is in beeld gebracht welk instrumentarium is ingezet voor het realiseren van de ambities. Dit is gebeurd door het uitvoeren van bureauonderzoek en door gesprekken met medewerkers van de provincie te houden. Aan het begin van paragraaf 2.5.1 staan kort de bevindingen. Vervolgens zijn gemeenten, waterschappen en maatschappelijke organisaties geïnterviewd. Op ambtelijk niveau is dit gebeurd door middel van zogenaamde focusgroepen samen te stellen. Bij het gebruik van een focusgroep worden er op basis van vooraf gestelde criteria groepen samengesteld per beleidsthema. Bij het samenstellen van de focusgroepen is rekening gehouden met de spreiding over de gemeenten en over de inhoudelijke thema‟s van de Omgevingsvisie. In bijlage 1 is de vragenlijst opgenomen.


5

Op ambtelijk niveau zijn er 11 groepsinterviews uitgevoerd: 7 groepsinterviews met vertegenwoordigers van gemeenten, waterschappen en maatschappelijke organisaties en 4 met medewerkers van de provincie. In totaal is met 28 medewerkers van gemeenten, 29 medewerkers van de provincie, 4 medewerkers van waterschappen en 7 medewerkers van overige organisaties gesproken. Daarnaast zijn er 2 waterschapsbestuurders en 6 wethouders individueel geïnterviewd. In bijlage 2 is een lijst met alle geïnterviewde personen opgenomen. Alle verslagen zijn teruggelegd aan de geïnterviewden voor commentaar, check op juiste formulering en aanvulling. De verslagen van de interviews zijn gecodeerd op basis van een codeboek. Zodoende is gewaarborgd dat alle relevante informatie uit de interviews wordt gebruikt. Met behulp van de gecodeerde verslagen is de analyse uitgevoerd om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Het resultaat staat beschreven in hoofdstuk 2. Kwantitatief onderzoek Doel van de midterm review is om een uitspraak te kunnen doen over de ontwikkelingen in de afgelopen 5 jaar ten aanzien van de 9 ambities. In de Omgevingsvisie staat aangekondigd dat er in 2014-2015 een midterm review uitgevoerd zal worden en dat de uitgevoerde Plan-MER als nulmeting dient. Omdat de PlanMer 5 jaar geleden is opgesteld, tijdens het proces van het opstellen van de Omgevingsvisie, zijn de indicatoren die voor de PlanMer zijn gebruikt nog eens tegen het licht gehouden aan de hand van de volgende criteria:  Validiteit: meten ze wat beoogd wordt te meten  betrouwbaarheid: de gemeten waarde is de beste benadering van de werkelijke waarde  actualiteit van de gegevens: de gegevens zijn de meest actuele gegevens  kosten: zoveel mogelijk gebruik maken van bestaande gegevensbestanden die regelmatig worden geactualiseerd. Waar nodig zijn indicatoren uit de PlanMer vervangen door betere indicatoren. Met behulp van deze indicatoren is op een kwantitatieve manier de ontwikkeling ten aanzien van de ambities inzichtelijk gemaakt. Dit is gedaan op basis van monitoringgegevens, ruimtelijke analyses met behulp van geografische informatiesystemen (GIS) en panelonderzoek. Met het kwantitatieve onderzoek wordt de derde onderzoeksvraag beantwoord. Het resultaat staat beschreven in hoofdstuk 3. Bestaand onderzoek Op deelterreinen is het aflopen jaar al onderzoek uitgevoerd naar de effecten en/of de werking van provinciaal beleid. Het uitgangspunt van de Midterm Review Omgevingsvisie is om, waar mogelijk, ook gebruik te maken van recent bestaand onderzoek. Voor de ambitie op het gebied van het beleidsthema energie is bijvoorbeeld in juni 2013 een uitgebreide tussenevaluatie vastgesteld. Dat betekent dat we op dit onderdeel geen aanvullend onderzoek hebben gedaan naar de effecten en de uitvoering van beleid, maar dat de resultaten van de tussenevaluatie uit 2013 in deze Midterm Review Omgevingsvisie zijn gebruikt. Van relevante evaluatie-onderzoeken is een samenvatting gemaakt aan de hand van de onderzoeksvragen. De samenvattingen zijn gebruikt bij de analyse. Onderzoeksperiode Deze midterm review van de omgevingsvisie onderzoekt met name de periode tussen de vaststelling van de Omgevingsvisie in 2009 en nu (2014). Een belangrijke kanttekening is dat effecten van beleid soms nog niet of nauwelijks zichtbaar zijn. Het beleid van de Omgevingsvisie is gericht op de (middel)lange termijn. Vijf jaar is dan een vrij korte periode is om de beoogde effecten te kunnen zien. Daar komt bij dat grotere ruimtelijke ontwikkelingen, waar de Omgevingsvisie op stuurt, een relatief lange realisatietermijn hebben. Hierdoor zijn veel ontwikkelingen die sinds de vaststelling van de Omgevingsvisie zijn gestart nu nog niet gerealiseerd. Effecten van de beleidswijzigingen die in 2013 met de actualisatie van de Omgevingsvisie zijn aangebracht, zijn om bovenstaande redenen zeker nog niet zichtbaar.

6


1.4

Veranderende omgeving Het is belangrijk om de Omgevingsvisie in het perspectief van een veranderende tijd en omgeving te plaatsen. Op die manier kunnen resultaten van deze evaluatie beter in een context worden geplaatst. De Omgevingsvisie is bijna vijf jaar oud en sinds 2009 zijn er verschillende ontwikkelingen geweest die van invloed zijn op de doorwerking van de Omgevingsvisie. Door de respondenten is een aantal ontwikkelingen genoemd die op dit moment actueel zijn en die niet of minder speelden bij het verschijnen van de Omgevingsvisie in 2009. Een samenvatting: Financiële crisis, einde aan het het groeidenken en bezuinigingen De Omgevingsvisie is geschreven in een tijd van hoogconjunctuur en groeidenken. In vijf jaar tijd is dit beeld radicaal veranderd. De woningmarkt is ingestort; gemeenten kampen met tekorten op de grondexploitatie; er is leegstand van winkels, kantoren, bedrijven en agrarische bebouwing, en bezuinigingen en krimp bij overheden zijn aan de orde van de dag. De tijd van het denken in groei is omgeslagen: geen grote uitleglocaties meer maar blij zijn met elke ontwikkeling die er is. Dit heeft gevolgen voor de haalbaarheid en betaalbaarheid van beleidsopgaven en de uitvoering van ingezet beleid. Wethouder: “Je beseft dat het nu nooit meer zo wordt als het was” Leefbaarheid platteland: bevolkingskrimp en leegstand De gevolgen van vergrijzing en krimp van de bevolking worden meer en meer duidelijk. Door het wegvallen van voorzieningen en een toenemende zorgvraag staat de leefbaarheid van het platteland steeds meer onder druk. Verder dreigt leegstand door het vrijkomen van agrarische bebouwing als gevolg van het gebrek aan bedrijfsopvolging en schaalvergroting in de landbouw die verder is doorgezet. Druk op de ondergrond neemt toe De aandacht voor de ondergrond is prominenter naar voren gekomen. De gevolgen van gaswinning in Groningen en de winning van onconventioneel gas (schalie- en steenkoolgas) is op de maatschappelijke agenda gekomen. Maar ook het belang van de ondergrond bij vraagstukken rond duurzame energievoorziening (winning en opslag) neemt toe. Meer co-creatie De aandacht voor de burger en bedrijven als co-creator speelt op dit moment veel meer dan vijf jaar geleden. Het gaat dan om een grotere betrokkenheid van de samenleving bij planvorming, lokaal maatwerk en het faciliteren van initiatieven vanuit het gebied. Toenemende aandacht voor klimaatverandering De gevolgen van klimaatverandering zijn steeds duidelijker geworden. Extreme weersituaties komen vaker voor. Ook de droogteproblematiek en de watervoorziening hebben meer aandacht gekregen. Energie en duurzaamheid meer aandacht Er is meer aandacht voor energie en duurzaamheid gekomen. Ook zijn er nieuwere, betere technieken beschikbaar. De eindigheid van grondstoffen wordt meer en meer duidelijk, RWZI‟s worden nu als energiefabriek gezien en als bron voor fosfaatwinning, en zonnepanelen zijn niet meer weg te denken uit het straatbeeld. Digitalisering van de samenleving Onze samenleving ontwikkelt zich meer en meer tot een netwerkmaatschappij waarin internet, Facebook, Twitter en WhatsApp niet meer weg te denken zijn. Internetwinkelen heeft een vlucht genomen en dat heeft gevolgen voor de detailhandel (leegstand winkels en binnensteden). Ook is er meer informatie beschikbaar waardoor mensen zelf hun reis beter kunnen plannen wat gevolgen heeft voor hun vervoersgedrag. Meer arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa De groep arbeidsmigranten afkomstig uit Midden- en Oost-Europa is gegroeid. Het onderwerp komt naar voren in relatie tot de huisvesting van deze groep en het gebruik van recreatiewoningen hiervoor.


7

Schaalvergroting in het openbaar bestuur en decentralisaties In het openbaar bestuur ligt de focus meer en meer op schaalvergroting. De vorming van Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD), Veiligheidsregio‟s, fusies van waterschappen en gemeenten zijn daarvan voorbeelden. Daarnaast zijn er decentralisaties van Rijk naar provincie en vooral gemeenten (met name de overdracht van zorgtaken). Nationaal natuurbeleid in beweging In 2011 vond een drastische koerswijziging van de rijksoverheid ten aanzien van het natuurbeleid plaats. Er werden ingrijpende bezuinigingen aangekondigd van meer dan 70%. Daarnaast heeft er een decentralisatie naar de provincies plaatsgevonden. Ook de Omgevingsvisie is op dit punt bij de actualisatie in 2013 aangepast. Overig Andere ontwikkelingen die respondenten noemen zijn vervagende landsgrenzen, een sterkere invloed van de EU (meer richtlijnen), het ruimtelijk beleid dat politieker zou zijn geworden, de Omgevingswet die gemeenten meer ruimte biedt en jongeren die mobiliteit en vrijheid belangrijker vinden dan het bezit van een bijvoorbeeld een eigen auto.

8


2

Doorwerking uitvoeringsmodel

In dit hoofdstuk staat de doorwerking van het uitvoeringsmodel van de Omgevingsvisie beschreven. De eerste paragraaf beschrijft de doorwerking naar de partners in het algemeen. De tweede paragraaf beschrijft de werking van het uitvoeringsmodel volgens de drie vragen die gesteld moeten worden bij een ontwikkeling: of, waar en hoe? De derde paragraaf gaat over integraliteit en de rode draden ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid. De vierde paragraaf gaat over provinciaal belang en hoe dit zich verhoudt tot lokale belangen. De laatste paragraaf beschrijft de ervaringen met de instrumenten: kennis verwerven en delen, de omgevingsverordening, (prestatie)-afspraken met gemeenten en andere partijen, gebiedsontwikkelings- en uitvoeringsprojecten en de inzet van subsidies en fondsen. De doorwerking van het uitvoeringsmodel is niet te kwantificeren. Daarom is gekozen om deze vragen met kwalitatief onderzoek te beantwoorden. In tegenstelling tot kwantitatief onderzoek worden bij kwalitatief onderzoek relatief weinig mensen onderzocht, is de informatieverzameling open en flexibel en is de analyse er niet op gericht op het trekken van conclusies op een kwantitatieve manier. De bevindingen zijn gebaseerd op interviews met de partners en met de provinciale medewerkers. Een uitgebreide beschrijving van de aanpak staat in paragraaf 1.3 beschreven.

2.1

Doorwerking naar gemeenten en waterschappen

In de interviews is gevraagd naar de doorwerking van de Omgevingsvisie in de breedste zin van het woord. Gevraagd is naar ervaringen met de Omgevingsvisie in algemene zin en welke verschillen er zijn met de periode voor de Omgevingsvisie (voor 2009). Daarnaast is specifiek gevraagd in hoeverre de Omgevingsvisie doorwerkt in de plannen van gemeenten en waterschappen.

2.1.1

Ervaringen van de partners

Aan de respondenten is gevraagd welke ervaringen ze in algemene zin hebben met de Omgevingsvisie. Duidelijk wordt dat er een grote diversiteit aan ervaringen is. Kort samengevat noemen de repspondenten de volgende ervaringen: a) b) c)

Mooi visionair document met duidelijke kaders, opgesteld in coproductie met gemeenten en waterschappen RO-medewerkers werken veel met de Omgevingsvisie, specialisten minder of alleen met eigen thema‟s Omgevingsvisie is onder bestuurders niet expliciet onderwerp van gesprek

a. Mooi visionair document met duidelijke kaders, opgesteld in coproductie met gemeenten en waterschappen Een meerderheid van de respondenten vinden dat de Omgevingsvisie een mooi visionair document is, bondig en helder in haar keuzes. Ze vinden dat er een goed verhaal ligt, waarvan de principes breed gedragen worden. De Omgevingsvisie biedt duidelijke kaders aan en tegelijkertijd biedt ze


9

veel ruimte om te ondernemen op lokaal niveau. De Omgevingsvisie dwingt een gemeente om zelf na te denken over ruimtelijke ontwikkeling en biedt houvast om met elkaar in gesprek te gaan. De totstandkoming van de Omgevingsvisie is volgens vrijwel alle respondenten een goed traject geweest. De gemeenten en waterschappen zijn er goed bij betrokken geweest. Als voordeel is genoemd dat de opgaven van de waterschappen direct zijn meegenomen in de Omgevingsvisie, waardoor er geen licht tussen de Omgevingsvisie en het waterbeheerplan zit. Na een intensief gezamenlijk traject bij het opstellen van de Omgevingsvisie, vindt een waterschap dat het daarna wel wat verwaterde. Op het proces waarmee de actualisatie in 2013 tot stand is gekomen, is kritiek vanuit de gemeenten. Men had het idee dat, als gevolg van de tijdsdruk, er te weinig oog was voor een dialoog met de regio over, met name, de herbegrenzing van de EHS. Niet iedereen is even positief over de Omgevingsvisie. Sommigen vinden het document te abstract en hebben in tegenstelling tot anderen moeite met de ruimte die het geeft. De Omgevingsvisie biedt daarmee volgens hen onvoldoende houvast en niet iedereen vindt het even makkelijk om die vrijheid op een goede manier toe te passen (zie ook paragraaf 2.1.2). b. RO-medewerkers werken veel met de Omgevingsvisie, specialisten minder of alleen met eigen thema’s De meeste respondenten geven aan dat ze de Omgevingsvisie niet standaard als naslagwerk op hun bureau hebben liggen. Specialisten werken niet of nauwelijks met de Omgevingsvisie, soms wel met uitwerkingen ervan. Beleidsmedewerkers ruimtelijke ordening en juristen gebruiken de Omgevingsvisie juist wel vaak voor hun werk, bijvoorbeeld bij het opstellen van bestemmingsplannen. De Omgevingsvisie wordt vooral in formele trajecten gebruikt, bijvoorbeeld bij het indienen van zienswijzen. Wel werken gemeenten veel met documenten die naar aanleiding van de Omgevingsvisie door hen zelf zijn opgesteld, bijvoorbeeld structuurvisies en bedrijventerreinenvisies. “Ik wist wel dat de Omgevingsvisie er was, maar had in mijn werk nooit het gevoel dat ik erin moest kijken”. Ook de provinciale specialisten geven aan dat ze vooral het onderdeel uit de Omgevingsvisie toepassen dat relevant is voor hun eigen beleidsterrein en veel minder de Omgevingsvisie integraal gebruiken. c. Omgevingsvisie is onder bestuurders niet expliciet onderwerp van gesprek Bestuurders van gemeenten en waterschappen geven aan dat ze zich niet specifiek bezig houden met de Omgevingsvisie. Ze laten zich door de ambtenaren voorlichten en adviseren. Een enkele bestuurder vindt dat de Omgevingsvisie een te ambtelijk document is. Meestal komen bestuurders in aanraking met de Omgevingsvisie als er zaken botsen en er geëscaleerd wordt. Bestuurders zijn wel betrokken bij het opstellen van de visies of plannen die opgesteld worden naar aanleiding van de Omgevingsvisie. Zo gebruikten bestuurders bij de waterschappen de Omgevingsvisie bij het opstellen van het waterbeheerplan. “Ik gebruik de Omgevingsvisie niet in het dagelijkse werk als bestuurder”.

2.1.2

Verschillen voor en na de Omgevingsvisie

De Omgevingsvisie introduceerde een nieuwe manier van samenwerken (voorkantsturing, ruimte geven, integraliteit) tussen de provincie en haar partners. Aan de respondenten is gevraagd welke veranderingen ze merken sinds de invoering van de Omgevingsvisie. Kort samengevat kwamen de volgende bevindingen naar voren: a) b) c) d) e) f)

10

Provinciaal belang meer zichtbaar Integraliteit en ruimtelijke kwaliteit vallen op Voorkantsturing in de plaats van achteraf goedkeuren Meer vertrouwen en samenwerking Er is meer ruimte gekomen voor lokale invulling Met de Omgevingsvisie kun je meer, maar interpretatie is moeilijker


a. Provinciaal belang meer zichtbaar Door de Omgevingsvisie is voor de respondenten meer duidelijk geworden waar de provincie voor staat. Overigens blijkt vrijwel voor iedereen het provinciaal belang nog wel eens een grijs gebied en aan interpretatie onderhevig (zie ook paragraaf 2.4). b. Integraliteit en ruimtelijke kwaliteit vallen op Twee duidelijke, inhoudelijke verschillen die breed herkend worden zijn dat de provincie integraler is gaan werken en dat ruimtelijke kwaliteit door de Omgevingsvisie hoog op de agenda is gezet (van sturing op kwantiteit naar sturing op kwaliteit) (zie ook paragraaf 2.3). Daarnaast ervaren respondenten meer afstemming tussen provincie en de partners. Als voorbeeld wordt de nauwe afstemming van Omgevingsvisie en de waterbeheerplannen van de waterschappen genoemd. c. Voorkantsturing in de plaats van achteraf goedkeuren Daar waar gemeenten vroeger ruimtelijke plannen ter goedkeuring aan de provincie toestuurden, ligt met de nieuwe Wro de nadruk op voorkantsturing. Binnen de provincie is voor elke gemeente een accounthouder aangewezen. Het hebben van een vast aanspreekpunt voor gemeenten wordt gewaardeerd. Hierbij wordt wel als kanttekening geplaatst dat de werkwijze persoonsafhankelijk kan zijn en dat het voorkomt dat verschillende medewerkers van de provincie naar een gemeente ieder een andere reactie geven. De gemeenten en waterschappen zijn tevreden over het periodieke ruimtelijk overleg dat zij met de provincie voeren. Er wordt een flinke verbetering ten opzichte van de situatie voor de Omgevingsvisie gezien. Dit wordt niet alleen als verdienste van de Omgevingsvisie gezien, maar ook van de Wro. Als voordelen worden gezien dat er nu onderling meer wordt overlegd, beter van gedachten wordt gewisseld, ontwikkelingen eerder op de agenda staan, de watertoets in een vroegtijdig stadium besproken wordt en de integrale afweging in dit overleg vaker dan voorheen wordt gemaakt. Er wordt een ontwikkeling in het ruimtelijk overleg gezien waarbij naast bestemmingsplannen ook meer over beleid wordt gesproken. Hier is men positief over. Ook ten tijde van de evaluatie van de verordening in 2011 was men al positief over voorkantsturing. Gemeenten hebben de behoefte ook buiten de formele overleggen in dialoog te gaan over de uitwerking van plannen. Bij een enkele gemeente is er soms frustratie over de energie die in de uitwerking van een plan is gestoken en waarbij later blijkt dat de uitwerking toch niet tot instemming van de provincie kan rekenen. Eén gemeente heeft de laatste maanden ervaren dat er met de provincie alleen nog contact kan zijn op de afgesproken momenten van het ruimtelijk overleg en dat de provincie pas naar een idee wil kijken als de gemeente zelf haar eigen insteek heeft bepaald. Opgemerkt wordt dat dit weliswaar voor de provincie gaat over de voorkant van het besluit, maar dat dit voor de initiatiefnemer niet de voorkant van het proces is. Een initiatiefnemer maakt soms al kosten voordat de gemeente antwoord krijgt op een vraag of de provincie kan instemmen met een plan. Vanuit landgoederen en natuur komt naar voren dat het op die terreinen vaak lastig is in het voortraject heldere afspraken te maken, met name over de financiering en hoe om te gaan met natuurcompensatie. d. Meer vertrouwen en samenwerking Er wordt nu minder afstand ervaren tussen de provincie, gemeenten en waterschappen. Zo is de samenwerking tussen waterschap en provincie verbeterd: meer ruimte, wederzijds respect en het waterschap is niet puur en alleen uitvoerder van wat in het provinciehuis op papier werd gezet. In de relatie tussen gemeenten en provincie is er volgens de respondenten ook een cultuuromslag merkbaar. Als voorbeeld werd genoemd dat een gemeente vroeger een plan bij de provincie over de schutting gooide en na een „ellenlange‟ termijn hoorde of het goed was. Die situatie is met de andere rol van de provincie bij ruimtelijke plannen in positieve zin veranderd. “Denken vanuit kansen, met partijen zoeken naar goede oplossingen is een duidelijk kenmerk van de Omgevingsvisie”.


11

e. Er is meer ruimte gekomen voor lokale invulling Nagenoeg alle respondenten geven aan dat er meer ruimte is gekomen voor de lokale afweging van gemeenten of waterschappen. Met het oude streekplan en verordening was de ruimtelijke inrichting veel strakker voorgeschreven. In de huidige Omgevingsverordening is minder vastgelegd dan voorheen. Het Streekplan was volgens de meeste respondenten rigide met een kwantitatieve insteek. Ze vinden het winst dat met de Omgevingsvisie gemeenten en waterschappen meer ruimte krijgen om te ontwikkelen en om kansen te benutten. De harde contouren uit het Streekplan zijn er uit en de huidige meer kwalitatieve insteek wordt gewaardeerd. Er zijn wel verschillen per beleidsthema: op sommige thema‟s wordt ervaren dat de provincie strakker handelt dan op andere thema‟s. Een groot deel van de respondenten vindt de vertaling in de verordening soms te strak, waardoor ze het gevoel hebben dat de provincie toch de touwtjes in handen wil houden. Bijvoorbeeld in het landelijk gebied en bij de aanleg van wegen. Bij stedelijke plannen lijkt de aandacht vanuit de provincie kleiner. f. Met de Omgevingsvisie kun je meer, maar interpretatie is moeilijker Door de voorkantsturing is er ruimte ontstaan voor eigen interpretatie en argumentatie van gemeenten en waterschappen in een dialoog met de provincie. Een meerderheid van de respondenten ervaart deze ruimte als positief. Dit betekent dat er ruimte is voor maatwerk. De gegeven ruimte heeft echter ook een keerzijde, het heeft tot gevolg dat er nu veel meer discussie plaatsvindt over de concretisering. Uit een dergelijke discussie ontstaat soms een meningsverschil tussen provincie en partners. Het Streekplan was meer rigide en kwantitatief, maar dat werd door een aantal respondenten ook wel makkelijk gevonden, omdat dan helder was waar je aan toe was. Het sturen op kwaliteit zoals in de Omgevingsvisie wordt dan ook wel eens als lastig wordt ervaren. Dit wordt vooral zo ervaren als de uitwerking bij de gemeente wordt neergelegd en de provinciale accounthouder ook niet direct een scherp antwoord heeft op interpretatievragen of moeite heeft om bepaalde begrippen te definiëren. Deze vragen moeten vervolgens door specialisten bij de provincie worden beantwoord. “Hiervoor was het rigide, maar wel duidelijker”. Er zijn ook provinciale ambtenaren die het moeilijk vinden om het controlerende los te laten. Men ziet dit vooral bij medewerkers die heel lang op die manier gewerkt hebben. De respondenten geven aan dat hetzelfde speelt binnen de gemeenten.De ervaring is dat ook deze medewerkers leren om te gaan met de nieuwe werkelijkheid, al gaan de veranderingen soms langzaam. Evaluatie verordening 2011: kwalitatieve eisen onduidelijk In 2011 is de verordening van Overijssel geëvalueerd. Ook hier kwam de keerzijde van de ruimte die kwalitatieve eisen bieden naar voren.„Daardoor verkeren gemeenten regelmatig in onzekerheid of zij de bepaling op een juiste manier invullen. In dit verband worden begrippen als grootschalig/kleinschalig‟, „versterking van ruimtelijke kwaliteit‟ en „voldoende verzekerd‟, maar ook het begrip „nieuwe ontwikkelingen‟ genoemd‟. Naast de gemeenten die moeite hebben met deze aanpak zijn er andere die blij zijn: „Meerdere gemeenten zijn enthousiast over de keuze van de provincie om te sturen op ruimtelijke kwaliteit en de beleidsruimte die daarbij wordt gegeven voor lokaal maatwerk‟. Ook geven sommige gemeenten aan met vergelijkbare bepalingen te werken. Er wordt wel onzekerheid uitgesproken over de „juridisch houdbaarheid‟ bij de Raad van State van bepaalde artikelen van de verordening.

12


2.1.3

Doorwerking in lokaal beleid

Aan de respondenten is gevraagd wat ze vinden van de doorwerking van de Omgevingsvisie in het gemeentelijk beleid en beleid van de waterschappen: zijn alle structuurvisies, bestemmingsplannen, waterbeheerplannen conform de Omgevingsvisie? Kort samengevat kwamen de volgende bevindingen naar voren: a) b) c)

Omgevingsvisie is goed kaderstellend document. Vaak het vertrekpunt voor lokaal beleid, maar met verschillen tussen gemeenten. Waterbeheerplannen volledig afgestemd op Omgevingsvisie Bij het opstellen en actualiseren van bestemmingsplannen houdt de gemeente rekening met het ruimtelijk provinciaal beleid De controle en handhaving schieten tekort

a. Omgevingsvisie is goed kaderstellend document. Vaak het vertrekpunt voor lokaal beleid, maar met verschillen tussen gemeenten. Waterbeheerplannen volledig afgestemd op Omgevingsvisie Op de vraag over de doorwerking in lokaal beleid is verschillend geantwoord. De meeste respondenten vinden dat de Omgevingsvisie wel doorwerkt in de gemeentelijke plannen, in ieder geval in de tekst. De waterbeheerplannen van de waterschappen zijn volledig afgestemd op de Omgevingsvisie. Gemeenten geven aan dat ze proberen de filosofie van de Omgevingsvisie wel te hanteren. De rode draden uit de Omgevingsvisie, met name ruimtelijke kwaliteit, worden toegepast (zie paragraaf 2.3). Dat gemeenten de Omgevingsvisie inhoudelijk verschillend uitwerken komt duidelijk naar voren. Er komen verschillen naar voren in de mate waarin een gemeente zelfstandig omgaat met de toepassing van de Omgevingsvisie. De mogelijkheden van een gemeente lijken samen te hangen met de grootte van de gemeente (zie paragraaf 2.3.2). Provinciale medewerkers geven aan dat ze soms te maken krijgen met een soort „schijndoorwerking‟. Er zijn dan letterlijk stukken gekopieerd uit de Omgevingsvisie zonder dat er een motivering of afweging kenbaar is gemaakt. Dat betekent dat er geen slag is gemaakt om zelf na te denken wat het gemeentelijk beleid zou moeten zijn. In een dergelijke situatie kunnen vraagtekens worden gezet bij de daadwerkelijke doorwerking bij de uitwerking van de plannen. b. Bij het opstellen en actualiseren van bestemmingsplannen houdt de gemeente rekening met het ruimtelijk provinciaal beleid Door het principe van voorkantsturing houden gemeenten eerder rekening met de belangen van de provincie. Dit is een vrij „hard‟ resultaat van het niet meer achteraf beoordelen van bestemmingsplannen (waar voorkantsturing uit voortkomt). Echter, ook op meer „zachte‟ wijze wordt de provinciale visie meegenomen door de gemeenten. Een grote rol hierbij spelen de gebiedskenmerken die samengevat zijn in de catalogus gebiedskenmerken. Gemeenten waarderen de kennis die de provincie hiermee heeft gegenereerd en verspreid en geven aan hierdoor als vanzelf meer rekening te houden met de provinciale visie. De respondenten geven aan dat in de bestemmingsplannen mede hierdoor veel integraler rekening wordt gehouden met zaken als ruimtelijke impact, milieu, geluid, archeologie, ecologie. Ook de doorwerking van gebiedskenmerken in landschapsontwikkelingsplannen wordt vaak genoemd. Bijvoorbeeld dat bij het bestemmingsplan IJsseldelta-Zuid grotendeels de Omgevingsvisie en het beleid van het waterschap als input zijn gebruikt. c. De controle en handhaving schieten tekort Een papieren plan betekent nog niet dat het in de praktijk zo uitgevoerd wordt. Dit is een algemeen verschijnsel en het betekent dat controle en handhaving belangrijk zijn. Het valt gemeenten op dat de provincie niet sterk handhaaft op de daadwerkelijke uitvoering van de plannen. Het komt bijvoorbeeld voor dat zienswijzen alsnog worden ingetrokken of dat er weinig wordt gecontroleerd. In enkele interviews kwam aan de orde dat er wel rekening wordt gehouden met het provinciaal beleid, maar als het puntje bij paaltje komt, toch het eigen beleid doorgevoerd wordt. Zelfs als de provinciale medewerkers weten dat in de uitvoering iets niet in overeenstemming met de afspraken is, wordt er geregeld niet tot actie overgegaan. Respondenten geven aan hierdoor een gevoel van willekeur te hebben, het is niet zeker wanneer en waarom de provincie zal gaan handhaven. Een


13

gemeente die het „braafste jongetje van de klas‟ is kan zich daarom achtergesteld voelen bij een gemeente die meer voor het eigen belang gaat. Een provinciale medewerker geeft aan dat de handhaving een verantwoordelijkheid is van gemeenten. Omdat ook gemeenten dit niet consequent oppakken ontstaat een „handhavingsgat‟, waarbij in de plannen de doorwerking goed is geregeld, maar er in de praktijk makkelijk van afgeweken kan worden. Het handhaven van bestemmingsplannen zou wel onderwerp van gesprek tussen province en gemeenten kunnen zijn, bijvoorbeeld in het periodieke ruimtelijk overleg. “Je kunt van alles opschrijven maar als de partijen de afspraken niet nakomen en er niet gehandhaafd wordt, dan is het allemaal weggegooid geld. De provincie mag daar strak in zitten”

14


2.2

Uitvoeringsmodel: of, waar en hoe? Het uitvoeringsmodel van de Omgevingsvisie stuurt op basis van een inhoudelijke ontwikkelingsvisie of er behoefte is aan een ontwikkeling, waar het past in de ontwikkelingsvisie en hoe een ruimtelijke ontwikkeling gerealiseerd kan worden. Onderstaand figuur geeft dit schematisch weer.

In de interviews is gevraagd naar de ervaringen met het werken met het uitvoeringsmodel van de Omgevingsvisie. Kort samengevat zijn de ervaringen als volgt weer te geven. a) b) c) d)

Positieve ervaringen met het werken volgens het uitvoeringsmodel De OF-vraag zorgt voor bewuste keuzes, maar wordt ook makkelijk overgeslagen en leidt tot discussie WAAR-vraag in specifieke situaties van belang De HOE-vraag: lokaal maatwerk en gemeentelijke verantwoordelijkheid, instrumenten worden gewaardeerd

a. Positieve ervaringen met het werken volgens het uitvoeringsmodel De ervaringen met het werken met het uitvoeringsmodel van de Omgevingsvisie zijn over het algemeen positief. Aangegeven wordt dat werken volgens het model ervoor zorgt dat de goede vragen worden gesteld. Met name de RO-medewerkers geven aan het model te herkennen en op die manier te werken. Een enkele gemeente geeft aan het model impliciet toe te passen, bijvoorbeeld doordat de werkwijze is doorvertaald in de eigen structuurvisie. De specialisten bij de gemeenten hebben minder direct met het uitvoeringsmodel te maken, maar geven vaak wel aan het model te herkennen. Voor een enkele specialist is het uitvoeringsmodel totaal onbekend. De bestuurders die het model herkennen zijn positief over het sturingsmodel; het is een goede en logische volgorde van werken, het is nodig om balans te brengen in de omgeving en het blijkt in de praktijk te werken op een manier die niet tot bestuurlijke vraagstukken leidt. Andere bestuurders kennen het uitvoeringsmodel minder, maar geven desgevraagd meestal wel aan de werkwijze te herkennen in de manier van werken van de gemeente en de provincie. „Alle vragen van het model doorlopen kost tijd, maar die tijd wordt later in het proces teruggewonnen‟


15

b. De OF-vraag zorgt voor bewuste keuzes, maar wordt ook makkelijk overgeslagen en leidt tot discussie Het stellen van de OF-vraag zorgt ervoor dat er bewuster keuzes worden gemaakt over ontwikkelingen. Aangegeven wordt dat het weliswaar moeite kan kosten de generieke beleidskeuzes onder de aandacht van de Gemeenteraad te brengen, maar dat de Omgevingsvisie daarvoor wel de onderbouwing geeft. Verschillende gemeenten geven aan dat in de periode voor de Omgevingsvisie eerder werd gekeken naar de provincie voor het beantwoorden van de OF-vraag. Nu maakt de gemeente zelf de afweging. Het merendeel van de gemeenten geeft aan gebruik te maken van het afwegingskader volgens de SER-ladder1. Aan de andere kant wordt vaak opgemerkt dat de OF-vraag makkelijk wordt overgeslagen of pas aan bod komt als de WAAR-vraag al is beantwoord. Dan wordt bijvoorbeeld al gesproken over compenserende maatregelen terwijl het maatschappelijk belang nog niet is aangetoond. Soms is er politiek al een duidelijke beslissing genomen, al dan niet op landelijk niveau, dat medewerkers van gemeenten het lastig vinden de vraag over nut en noodzaak (opnieuw) aan de orde te stellen. Het beantwoorden van de OF-vraag leidt soms tussen betrokkenen tot discussie. Dit kan binnen een gemeente of tussen gemeenten zijn, maar gebeurt zeker ook tussen gemeenten en provincie. Respondenten zien in het geval van discussie over nut en noodzaak tussen gemeenten een grotere rol voor de provincie weggelegd, bijvoorbeeld met betrekking tot de woonvisies. Naar voren komt ook dat de OF-vraag in toenemende mate anders wordt bekeken: is het mogelijk om initiatieven uit de maatschappij te ondersteunen? „Momenteel is de tijd voorbij dat de overheid bepaalt wat er moet gebeuren‟ De waterschappen geven aan dat zij zich gezien hun rol in het proces en wat al vastligt in de Omgevingsvisie en de waterbeheerplannen in het algemeen niet met de OF-vraag bezighouden, maar pas vanaf de WAAR-vraag betrokken zijn. c. WAAR-vraag in specifieke situaties van belang De WAAR-vraag vinden de geïnterviewden van belang als er nog geen locatie is gekozen. De Omgevingsvisie draagt bij aan het beantwoorden van deze vraag doordat de visie inzichtelijk maakt welke ambities er zijn in een gebied. De kaartenviewer is hierbij praktisch behulpzaam. De gemeenten geven aan meer bewust om te gaan met landschapstypen, zoals het waarborgen van openheid op de es. De ervaring is dat de WAAR-vraag vaak al is beantwoord:  Gemeenten geven aan dat zij de vraag beantwoorden in hun eigen visie of bestemmingsplan;  In de huidige economische situatie zijn locatiekeuzes voor grote ontwikkelingen niet meer aan de orde;  Bij private initiatieven gaat het in de regel om een ontwikkeling op de eigen grond; Gemeenten willen de bedrijven die willen uitbreiden niet kwijt uit de gemeente en willen daarom ruimte bieden.  Voor de locatie van infrastructuur zijn andere ruimtelijke ontwikkelingen en keuzes bepalend; „Omarm de initiatieven die er nog zijn‟ Ook verandert de aard van de WAAR-vraag naar: Wat is de minst slechte plek? Hoe gaan we om met krimp en de steeds meer vrijkomende bebouwing? En waar gaat wat af als we moeten schrappen? Aan de andere kant wordt duidelijk gemaakt dat de WAAR-vraag toch nog steeds een actuele en belangrijke vraag is: „Wordt voor een uitbreiding wel de gewenste plek gekozen?‟ En men verwacht vaker de vraag: „Wat is de minst slechte plek?‟ Vanuit de provincie wordt ambtelijk aangegeven dat, juist omdat er minder initiatieven zijn, de locatie des te belangrijker wordt. Als voorbeeld wordt de vrijkomende agrarische erven gebruikt. Daar zitten erven tussen die zo beeldbepalend zijn dat „we‟ ze willen bewaren, maar ook erven waarvoor het minder uitmaakt voor het totale landschapsbeeld. 1

Kort gezegd komt de SER-ladder er op neer dat eerst bestaande bebouwing en herstructurering worden benut, voordat er uitbreiding van bebouwing kan plaatsvinden.

16


Wanneer er slechts beperkt nieuwe functies zijn voor het gebruik van die erven, moet er door gemeenten goed nagedacht worden op wel erf die functies worden ingezet. Voor de toekomst wordt voor de WAAR-vraag het vraagstuk gezien hoe om te gaan met bevolkingskrimp en de steeds meer vrijkomende bebouwing. Vanuit een natuurorganisatie is aangegeven dat door de herbegrenzing van de EHS, de kracht van de EHS in de beeldvorming verminderd is. Voor een waterschap is het na de herbegrenzing van de EHS moeilijker geworden mee te liften op natuur. Een aantal keer is de vraag opgeworpen wat de toegevoegde waarde van de zone Ondernemen met Natuur en Water is. Soms wordt deze zone zelfs als belemmering ervaren. Naar voren komt dat het soms lastig is, mede gezien de eisen die gesteld worden in de gebiedskenmerkencatalogus, een plek te vinden voor boscompensatie. Over de ontwikkeling van zonneparken wordt opgemerkt dat de Omgevingsvisie hier bij de beantwoording van de WAAR-vraag nog niet in voorziet. d. De HOE-vraag: lokaal maatwerk en gemeentelijke verantwoordelijkheid, instrumenten worden gewaardeerd Gemeenten geven aan dat het beantwoorden van de HOE-vraag als vanzelf is opgenomen in het proces van de gemeente. Een gemeente zal die vraag altijd beantwoorden, mede vanuit ruimtelijke kwaliteit en juist ook vanuit de eigen gemeentelijke visie en met lokale kennis en expertise. De instrumenten die de provincie aanbiedt ter ondersteuning bij de beantwoording van de HOE-vraag, zoals de gebiedskenmerkencatalogus en de kaartenviewer, worden gewaardeerd. Enkele gemeenten geven aan eerst hun eigen plan te maken en daarna te bezien of het plan voldoet aan de gebiedskenmerkencatalogus. In ieder geval één waterschap heeft een eigen streefbeeldencatalogus. Het omgaan met de HOE-vraag heeft alles te maken met ruimtelijke kwaliteit. Meer hierover is te lezen in paragraaf 2.3.2.


17

2.3

Integraliteit, ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid

De Omgevingsvisie bevat als integraal document voor de fysieke leefomgevng twee rode draden: ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid. In het hoofdlijnenakkoord is sociale kwaliteit als belang toegevoegd. In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de vraag in hoeverre de provincie integraler is gaan werken na het verschijnen van de Omgevingsvisie en of het gelukt is de rode draden ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid handen en voeten te geven.

2.3.1

Integraliteit

Onderdeel van de bestuursfilosofie van de Omgevingsvisie is om complexe maatschappelijke uitdagingen integraal en samen met publieke, private en maatschappelijke partners in vitale coalities aan te pakken. De Omgevingsvisie draagt hier aan bij door het integreren van het structuurvisie Wro, waterhuishoudingsplan, verkeersverkeer- en vervoersplan en milieubeleidsplan. In het onderzoek is de vraag gesteld of de provincie na het vaststellen van de Omgevingsvisie ook daadwerkelijk integraler is gaan werken. Kort samengevat noemen de respondenten de volgende punten: a) b) c) d) e) f) g) h)

De integraliteit is verbeterd met meer disciplines aan tafel, maar kan nog beter De accounthouder als aanspreekpunt bij de provincie en voorkantsturing hebben integraliteit bevorderd De integraliteit verschilt per beleidsthema De portefeuilleverdeling van Gedeputeerde Staten heeft invloed op integraliteit Integraliteit heeft zijn grenzen: soms is sectoraal werken beter Integraliteit op papier makkelijker dan in de praktijk De Omgevingsverordening draagt niet altijd bij aan integraliteit De omgevingsvisie gaat alleen in op het fysieke domein

a. Integraliteit is verbeterd met meer disciplines aan tafel, maar kan nog beter Er wordt volgens de respondenten een duidelijke omslag naar integraal werken bij de provincie ervaren en dit is mede het gevolg van de Omgevingsvisie en de provinciale werkwijze. Daarnaast wordt deze omslag ook landelijk gezien (bijvoorbeeld de Omgevingswet) en bij de partners in Overijssel. “Ik heb het idee dat de provincie intern veel makkelijker de weg weet te vinden naar elkaar” De verbeteringen die worden gezien zijn dat er nu veel meer een integrale afweging wordt gemaakt, de gesprekken breder zijn en er sneller andere thema‟s bij een vraagstuk worden betrokken. Ook komen er nu meer onderwerpen in bestemmingsplannen aan de orde. Toch worden mogelijkheden gezien integraliteit nog verder te verbeteren. Gemeenten noemen vaak dat de interne afstemming binnen de provinciale organisatie beter kan. In vergelijking met de periode van het Streekplan gaat het beter, maar het komt nog voor dat provinciale ambtenaren elkaar niet vinden of nog sectoraal denken. Als voorbeeld wordt de verhouding tussen de thema‟s natuur en water genoemd. Meer bij elkaar komen, meer afstemmen en met elkaar om de tafel wordt nodig gevonden. Een provinciale medewerker geeft aan dat een uitgebreider accountsysteem, bijvoorbeeld door het in beeld brengen van elkaars netwerk, een positieve bijdrage kan leveren aan integraal werken. Overigens is er wel het besef dat interne afstemming niet alleen voor de provincie een uitdaging is, maar ook voor andere organisaties. Zorg is dat door bezuinigingen er minder tijd beschikbaar is en integraliteit (wat initieel meer tijd kost) onder druk komt te staan ondanks het besef dat vroegtijdig afstemmen winst oplevert in zowel kwaliteit als uitvoering.

18


b. De accounthouder als aanspreekpunt bij de provincie en voorkantsturing hebben integraliteit bevorderd Het hebben van één aanspreekpunt vanuit de provincie (accounthouder van de eenheid Ruimte en Bereikbaarheid) wordt door bijna alle gemeenten zeer positief gevonden en draagt in combinatie met voorkantsturing bij aan integraliteit, ook al is dit zoals gezegd in paragraaf 2.1.2 nog voor verbetering vatbaar. Het werkt om in een heel vroeg stadium alle thema‟s bij een project of initiatief te betrekken en gezamenlijk te bespreken wat er mogelijk is en gaat gebeuren. Ook het gezamenlijk projecten bezoeken wordt een goede werkwijze gevonden. Een project of plan gaat op die manier meer leven in tegenstelling tot een beoordeling van achter een bureau. De blik van de accounthouder als generalist is volgens RO-medewerkers van gemeenten merkbaar verbreed van sec ruimtelijke ordening naar meerdere aspecten binnen het fysieke domein. De reorganisatie bij de provincie heeft hier volgens een aantal respondenten aan bijgedragen. Er zijn hierdoor nu kortere slagen te maken. Aandachtspunten die nog worden genoemd zijn dat de accountmanager niet uitsluitend een doorgeefluik moet zijn en soms ook over de grenzen van het ruimtelijk fysieke domein heen mag kijken, zoals het meer betrekken van aspecten uit het sociale domein. c. Integraliteit verschilt per beleidsthema De behoefte aan meer integraliteit verschilt per thema. Zo worden mogelijkheden gezien de thema‟s water en natuur nog meer met elkaar te verweven. Voor de afstemming tussen ruimtelijke ordening en milieu en bodem worden ook verbetermogelijkheden gezien. Integraliteit wordt door de geïnterviewden gemist bij de thema‟s veehouderij en gezondheid. Waarbij gedacht moet worden aan dierziektes en bestrijdingsmiddelen. Ook wordt soms ervaren dat het thema van waaruit je begint het belang van het onderwerp bepaalt. Een voorbeeld van hoe integraliteit goed uitpakt is het meenemen van de wateropgaven van waterschappen in de Omgevingsvisie. d. De portefeuilleverdeling van Gedeputeerde Staten heeft invloed op integraliteit Bij zowel ambtenaren als bestuurders van waterschappen en gemeenten kwam ter sprake dat de huidige verdeling van beleidsthema‟s over verschillende portefeuillehouders binnen GS niet bijdraagt aan een integrale benadering van vraagstukken. Met name worden hier de thema‟s water en natuur genoemd. Voor een volgende coalitieperiode wordt door bestuurders van waterschap en gemeente aanbevolen om dit binnen één portefeuille te houden. Beseft wordt ook dat een portefeuilleverdeling noodzakelijk is bij collegiaal bestuur. Een medewerker van een waterschap mist de rol van de voormalige Provinciale Commissie voor de Fysieke Leefomgeving, waar water, natuur en landbouw integraal werden bewaakt. De Strategische Adviescommissie als opvolger is volgens deze medewerker te breed. e. Integraliteit heeft zijn grenzen: soms is sectoraal werken beter Gemeenten en provinciale medewerkers vinden dat integraliteit zijn grenzen heeft en geen doel op zich mag worden. Voor integraliteit op het niveau van de visie is waardering, maar er wordt voor gewaarschuwd in de uitvoering niet alles met alles te laten samenhangen, omdat je dan vastloopt. Het kan dan zo complex worden dat niets meer wordt bereikt en niemand zich verantwoordelijk meer voelt voor het totaal. “Integraliteit is belangrijk, maar soms is sectoraal werken beter.” f. Integraliteit op papier makkelijker dan in de praktijk De Omgevingsvisie als kaderstellend document waarin sectorale plannen zijn samengevoegd en de bundeling van onderwerpen in deze visie wordt door alle partijen breed gewaardeerd en is een voorbeeld voor andere provincies. De doorvertaling van deze integrale aanpak naar de praktijk of het eigen beleidsveld is volgens een aantal geïnterviewden wel een aandachtspunt. De Omgevingsvisie wordt soms te globaal ervaren en er is vaak een aanvullende regionale of lokale uitwerking nodig. Die ruimte geeft de Omgevingsvisie en geeft dus ook ruimte voor discussie en niet alle gemeenten, regio‟s en waterschappen vinden dit even makkelijk (zie ook paragraaf 2.1.2). De oude sectorale plannen als waterhuishoudingsplan of verkeersverkeer- en vervoersplanvervoerplan vond een enkele ambtenaar dan ook duidelijker. “De Omgevingsvisie is een samenvatting van plannen. Op papier is er een integratieslag gemaakt en de filosofie staat. Maar in de praktijk loopt het wat anders en het is een worsteling om invulling aan zaken te geven”


19

g. De Omgevingsverordening draagt niet altijd bij aan integraliteit In de gesprekken is ter sprake gekomen dat de verordening met zijn sectorale instek haaks staat op de integrale en perspectief gevende Omgevingsvisie. In paragraaf 2.5.3 worden de ervaringen met betrekking tot de Omgevingsverordening beschreven. h. De omgevingsvisie gaat alleen in op het fysieke domein Integraliteit van de provincie wordt door de partners vooral gezien binnen het ruimtelijk-fysieke domein, waar de Omgevingsvisie over gaat. De sociale kant van duurzaamheid wint aan belang. Respondenten signaleren dat de Omgevingsvisie niet ingaat op het sociale domein wat wel een grote verantwoordelijkheid van de gemeenten is. Een gemeente geeft aan in de eigen Omgevingsvisie breder te gaan kijken dan het fysieke domein. Tevens wordt gesignaleerd dat de invulling van de ambitie voor regionale economie in de Omgevingsvisie alleen ruimtelijk vertaald en bijvoorbeeld niet ingaat op innovatie.

2.3.2

Ruimtelijke kwaliteit

Ruimtelijke kwaliteit is volgens de Omgevingsvisie datgene wat ruimte geschikt maakt en houdt voor wat voor mensen belangrijk is. Of duurzamer gesteld: Wat voor mens, plant en dier belangrijk is. In het onderzoek is de vraag gesteld wat men vindt van de uitwerking van ruimtelijke kwaliteit zoals die door de provincie met de Omgevingsvisie is vastgesteld. Kort samengevat noemen de respondenten de volgende punten: a) b) c) d) e)

Ruimtelijke kwaliteit is door de provincie sterk op de agenda gezet. Niet iedere gemeente heeft behoefte aan betrokkenheid provincie bij uitwerking ruimtelijke kwaliteit Ruimtelijke kwaliteit kost geld. Te hoge eisen zorgen voor belemmering van (juist nu) gewenste ontwikkelingen Er is sprake van doorwerking van ruimtelijke kwaliteit in plannen, maar er zijn vraagtekens bij uitvoering in de praktijk Ruimtelijke differentiatie is nodig, juist nu in schaarse tijden

a. Ruimtelijke kwaliteit is door de provincie sterk op de agenda gezet Vrijwel unaniem wordt aangegeven dat de provincie met de Omgevingsvisie ruimtelijke kwaliteit op de agenda heeft gezet. Atelier Overijssel en ook het Handboek Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving zijn door gemeenten veelvuldig genoemd en gewaardeerd als hulpmiddel om ruimtelijke kwaliteit te implementeren. Hoewel de effecten pas op langere termijn worden verwacht, wordt door de respondenten toch een aantal voorbeelden van ruimtelijke kwaliteit genoemd: de vijf bruggen over kanaal Almelo-De Haandrik, het project De Doorbraak, het Kristalbad in Enschede, de Reggeherstelprojecten en de nieuwe brug over de IJssel bij Zwolle. Overigens geeft een enkele gemeente aan dat al vóór de Omgevingvisie nagedacht werd over ruimtelijke kwaliteit, maar het wordt nu wel veel meer benoemd. Vroeger werd meer gestuurd op aantallen, nu ervaren respondenten meer ruimte en mogelijkheden voor kwaliteit en is de inpassing beter. “Je ziet dat naar aanleiding van de Omgevingsvisie er meer aandacht is voor ruimtelijke kwaliteit” “Het loslaten van kwantitatieve eisen heeft wel een aantal intiatieven mogelijk gemaakt, zeker in het buitengebied” Ondanks het op de agenda zetten van ruimtelijke kwalitieit, heeft nog niet iedereen binnen gemeenten het zich eigen gemaakt. Sturen op ruimtelijke kwaliteit blijkt lastig, spreekt minder tot de verbeelding, de uitwerking is lastig te vatten en subjectief (persoonsafhankelijk), geeft ruimte voor discussie en blijft ondanks de werksessies (o.a. Atelier Overijssel) een worsteling, zo wordt gezegd. “Het denkpatroon moet anders: niet zo hard maar veel meer in kwaliteit denken”

20


b. Niet iedere gemeente heeft behoefte aan betrokkenheid provincie bij uitwerking ruimtelijke kwaliteit Daar waar vroeger veel meer door de provincie werd voorgeschreven en getoetst, hebben gemeenten en waterschappen met de Omgevingsvisie meer ruimte gekregen om zelf ruimtelijke kwaliteit handen en voeten te geven. Dit geeft ruimte voor discussie. Aan de overgang van „toetsen‟ naar „ruimte geven‟ moeten zowel de provincie zelf als de partners duidelijk nog wennen (zie ook paragraaf 2.1.2). Aan de ene kant is er een groep die nog meer ruimte voor maatwerk wil en minder bemoeienis van de provincie. Dit lijkt samen te hangen met de grootte van de gemeente: een grotere gemeente heeft meer mogelijkheden om zelfstandig beleid te formuleren. Aan de andere kant is er een groep, van voornamelijk kleinere gemeenten, die veel meer samen met de provincie wil optrekken en meer ondersteuning wil bij de toepassing en invulling van ruimtelijke kwaliteit. De vraag is in hoeverre je als provincie bij de uitwerking van ruimtelijke kwaliteit betrokken kan en wil zijn. “Als je het bij een woonwijk hebt over de invulling van wadi‟s en een speeltuintje dan ben je het niveau van de Omgevingsvisie al lang voorbij als provincie.” Zoals aangegeven geeft de invulling van ruimtelijke kwaliteit ruimte voor discussie. Een verschil van mening hoort er dan ook bij, zo is de mening. Daarom vindt een enkele RO-medewerker van een gemeente het merkwaardig dat een meningsverschil soms door de provincie wordt beantwoord met een aandachtspunt (kleur oranje) binnen het Interbestuurlijk Toezicht.

c. Ruimtelijke kwaliteit kost geld. Te hoge eisen zorgen voor belemmering van (juist nu) gewenste ontwikkelingen Uit de interviews komt een spanningsveld naar voren tussen de (te hoge) eisen aan ruimtelijke kwaliteit en de financiering ervan, vooral in de het licht van de huidige economische omstandigheden. Meestal wordt daarbij in één adem de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) genoemd. Daar waar de provincie op een plus in ruimtelijke kwaliteit stuurt, hebben gemeenten al moeite om een basisniveau te realiseren. Daarbij is lang niet altijd duidelijk wanneer de invulling genoeg kwaliteit heeft. Door de financiële crisis komen eisen aan ruimtelijke kwaliteit onder druk te staan nu de bomen niet meer tot in de hemel groeien. Beeldvorming bij vrijwel alle respondenten, met uitzondering van de medewerkers van de provincie, is dat ruimtelijke kwaliteit geld kost. Men vindt de balans binnen de KGO scheef, vooral compensatie elders is aan initiatiefnemers lastig uit te leggen. De KGO zou daarmee niet helpen bij het verbeteren van de leefbaarheid van het platteland, omdat het de weinige ontwikkelingen op dit moment zou remmen. Ook zou de realisatie van rood achterblijven. De opbrengsten van de realisatie van rood zijn nodig om vervolgens groen te kunnen realiseren, bijvoorbeeld op landgoederen. Het gaat snel over de euro‟s en minder over de kwaliteit. Opvallend is het verschil tussen provinciemedewerkers en externe geïnterviewden over de ruimte die de Omgevingsvisie en KGO bieden voor ontwikkelingen. Provinciale medewerkers geven aan dat sommige ontwikkelingen onder het oude Streekplan überhaupt niet werden toegestaan en er nu met de Omgevingsvisie wel mogelijkheden zijn. Dat daar iets tegenover staat in de vorm van investeren in ruimtelijke kwaliteit vinden zij een logisch gevolg. Er is immers vaak ook waardestijging van de grond en er is ook het algemeen maatschappelijke belang. Daarbij komt dat ruimtelijke kwaliteit niet altijd meer hoeft te kosten, zoals blijkt uit onderstaand voorbeeld. “Er is in de afgelopen tijd veel geschreven en gezegd over ruimtelijke kwaliteit maar in deze tijd is het van belang dat de economie weer op gang komt” “Iedereen snapt dat er een landschappelijke inspanning moet gelden, maar de gevraagde tegenprestatie vanuit de Omgevingsvisie staat vaak niet in verhouding tot het totaalplan van een ondernemer”


21

Meer dan ‘de kers op de taart’ Ruimtelijke kwaliteit is een begrip waarvoor geen eenduidige definitie bestaat. Dit kwam duidelijk naar voren tijdens de gesprekken bij de waterschappen en provincie. In de praktijk wordt het begrip ruimtelijke kwaliteit te vaak gerelateerd aan „iets extra‟s‟, „iets dat geld kost‟. Dit is niet per definitie het geval: ruimtelijke kwaliteit wordt gegenereerd in de wijze waarop een proces wordt doorlopen. In elke fase moet er aandacht zijn voor de partijen die bij het proces worden betrokken. Daarnaast is het van belang een opgave integraal te benaderen. In het ontwerp moeten de functies op de juiste plek worden geplaatst, waarbij de ondergrond, het verhaal van de plek als basis dient. (Uit: Ruimtelijke kwaliteit binnen KRW-opgaven, Royal Haskoning, november 2011) Wat betreft de KGO blijkt uit onderzoek2 dat het instrument een paar jaar functioneert en dat het voor alle betrokken partijen een leerproces is. De KGO is voldoende robuust om bij bouwvlakvergroting een kwaliteitswinst in de groene omgeving te behalen. Vooral het proces wordt als positief beoordeeld. Ook is in bijna alle gevallen een balans gevonden tussen het bieden van ontwikkelingsmogelijkheden en de te leveren landschappelijke prestatie anderzijds. Kanttekening is wel dat een te groot aantal (van de 12) casussen niet of net aan de basisinspanning voldeed. d. Er is sprake van doorwerking van ruimtelijke kwaliteit in plannen, maar er zijn vraagtekens bij uitvoering in de praktijk De gebiedskenmerkencatalogus wordt goed gewaardeerd en gebruikt. Het helpt bij het maken van een doorvertaling in beeldenboeken, streefbeelden of landschapsontwikkelingsplannen door gemeenten en waterschappen. Ondanks deze vertaling op papier wordt wel de vraag gesteld in hoeverre het denken in en op papier zetten van ruimtelijke kwaliteit ook heeft geleid tot meer ruimtelijke kwaliteit in de praktijk. In de gesprekken komt de handhaving door gemeenten als thema terug. Zo zou binnen KGO wel rood worden gerealiseerd maar zou het toezicht op de realisatie van groen door gemeenten onvoldoende zijn. Toezicht op de realisatie van uitvoeringsafspraken is dan ook een aandachtspunt (zie ook paragraaf 2.1.3). Daarnaast wordt naar voren gebracht dat het belangrijk is om plannen goed in het gebied te laten landen. Als goed voorbeeld wordt een paar keer de Reggevisie genoemd waarbij alle partijen, waaronder burgers, nadrukkelijk betrokken zijn. Het verhaal van de plek Het landschap waar een beek doorheen stroomt heeft veel (verborgen) rijkdommen. Het zijn niet alleen de karakteristieken van een landschap die zich uiten in structuren en landschapselementen. Het gaat ook om het verhaal van de plek en de verhalen en beleving van de bewoners, bezoekers en gebruikers. De Catalogus Gebiedskenmerken uit de Omgevingsvisie is een waardevol naslagwerk bij ruimtelijke ontwikkelingen. Het geeft belangrijke informatie over de gebiedskenmerken. Het geeft echter onvoldoende informatie om op inrichtingsniveau de juiste keuzes te kunnen maken. Een nadere veldinventarisatie en kaartanalyse zijn daarvoor nodig. De landschapsontwikkelingsplannen van de gemeenten bieden dikwijls deze informatie. Het is van belang dat alle leden van de projectgroep het verhaal van de plek kennen. Dit verhaal vormt namelijk een belangrijke basis voor de ruimtelijke vertaling van de KRW-opgaven. Het verhaal kan daarnaast dienen als communicatiemiddel met de omgeving. (Uit: Ruimtelijke kwaliteit binnen KRW-opgaven, Royal Haskoning, november 2011) e. Ruimtelijke differentiatie is nodig, juist nu in schaarse tijden De bescherming van ruimtelijke kwaliteit in het landelijk gebied is met de Omgevingsvisie geregeld. Een provinciale medewerker vindt de visie te algemeen. Zo zou het in tijden van schaarse middelen goed zijn om meer ruimtelijke differentiatie te maken. Als voorbeeld worden nieuwe landgoederen genoemd. Het zou goed zijn om keuzes te maken waar deze kunnen komen en waar niet.

2

Bügel Hajema, Evaluatie werking Kwaliteitsimpuls bouwvlakvergroting in de agrarische sector, oktober 2013.

22


Groene

Omgeving

ten

aanzien

van

2.3.3

Duurzaamheid

Volgens de Omgevingsvisie vraagt duurzaamheid om een transparante afweging van ecologische, economische en sociaal-culturele beleidsambities. De definitie die wordt gehanteerd is: “Duurzame ontwikkeling voorziet in de behoefte van de huidige generatie, zonder voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien.‟ Bij alle beleidskeuzes wordt gezocht naar de balans tussen ecologische, economische en sociaal-culturele belangen. Kortom, duurzaamheid wil de provincie realiseren door een transparante en evenwichtige afweging van ecologische, economische en sociaal-culturele beleidsambities. In het onderzoek is de vraag gesteld wat men vindt van de uitwerking van duurzaamheid door de provincie met het vaststellen van de Omgevingsvisie. Kort samengevat noemen de respondenten de volgende punten: a) b) c) d) e)

Duurzaamheid is anders uitgewerkt dan ruimtelijke kwaliteit Duurzaamheid is vooral energie en geld. Programma energie is goed uitgewerkt Omgevingsvisie gaat impliciet over bredere duurzaamheid. „We noemen het alleen niet zo‟ Omgevingsvisie is beperkte aanvulling op duurzaamheidsbeleid partners Meer regie gewenst op specifieke duurzaamheidsonderwerpen

a. Duurzaamheid is anders uitgewerkt dan ruimtelijke kwaliteit De rode draad duurzaamheid wordt vanuit de Omgevingsvisie minder sterk ervaren dan ruimtelijke kwaliteit. Duurzaamheid en milieu zijn minder verweven met andere thema‟s. Het is volgens de respondenten minder uitgewerkt en minder expliciet c.q. zichtbaar gemaakt dan ruimtelijke kwaliteit. Het thema energie wordt door de respondenten duidelijk aan duurzaamheid verbonden en dat onderdeel vinden de respondenten in de Omgevingsvisie wel helder uitgewerkt. Verder komt ter sprake dat duurzaamheid goed is verwerkt in de prestatieafspraken wonen en in het thema donkerte dat op de kaart is gekomen. Duurzaamheid zou volgens een aantal geïnterviewden meer lokaal (op gemeenteniveau) moeten worden uitgewerkt. Daarnaast zou duurzaamheid het voorbeeld van ruimtelijke kwaliteit kunnen volgen door het verder uit te werken via ateliers. Tot slot zou duurzaamheid veel meer samen met ruimtelijke kwaliteit kunnen worden opgepakt. “Het is nu kunstmatig uit elkaar gehaald. Ruimtelijke kwaliteit is concreet gemaakt met het model van of, waar en hoe. Duurzaamheid blijft hangen, dat is niet met een handzaam model duidelijk gemaakt. Voeg twee vragen toe: wat betekent het voor elders en voor later, dan gaat het ook over duurzaamheid.” b. Duurzaamheid is vooral energie en geld. Programma energie is goed uitgewerkt Vrijwel alle geïnterviewden noemen bij duurzaamheid het energiebeleid van de provincie Overijssel in de vorm van het Energiepact en het Programma Nieuwe Energie. In het kielzog daarvan worden de geldbedragen genoemd die in het energieprogramma omgaan en de internationale component van het energievraagstuk. In die zin wordt meer naar Europa gekeken dan naar de provincie. Opvallend is dat de uitwerking van duurzaamheid voor wat betreft energie wordt gewaardeerd, maar dat dit vooral om de financiële stimulering lijkt te gaan. Respondenten geven namelijk aan dat de uitwerking van van ruimtelijke kwaliteit qua „mindset‟ veel beter is, via bijvoorbeeld het Atelier Overijssel. Binnen duurzaamheid zou de provincie ook op die manier meer richting kunnen geven, bijvoorbeeld bij energielandschappen. c. Omgevingsvisie gaat ook over bredere duurzaamheid. ‘We noemen het alleen niet zo’ Een deel van de geïnterviewden ziet in de Omgevingsvisie wel degelijk duurzaamheid in brede zin. Voorbeelden zijn de SER-ladder, inbreiden versus uitbreiden, duurzame drinkwaterwinning, behoud gebouwen, historische landschappen en het combineren van opgaven. Veel programma‟s bevatten duurzame elementen. De provincie zou volgens hen wel meer expliciet op duurzaamheid in brede zin mogen sturen. En dan niet alleen fysieke aspecten maar ook economisch, sociaal en maatschappelijk. Sociale duurzaamheid wordt met name genoemd in het licht van de decentralisaties richting gemeenten. In een aantal gemeenten hebben deze invalshoeken al wel aandacht.


23

d. Omgevingsvisie beperkte aanvulling op duurzaamheidsbeleid partners De partners van de provincie geven aan dat zij zelf al de nodige aandacht hebben voor duurzaamheid. Het komt ook uit de gemeenten en waterschappen zelf voort en is daarmee voor hen onafhankelijk van de Omgevingsvisie. Het past bij de eerder genoemde toename van het duurzaamheidsdenken. De Omgevingsvisie is dan alleen nog een plus op de eigen plannen. Genoemde voorbeelden van wat gemeenten en waterschappen zelf doen aan duurzaamheid zijn hergebruik van beschoeiing van het Meppelerdiep, afvoeren van bermmaaisel en energiebesparing in gebouwen. e. Meer regie gewenst op specifieke duurzaamheidsonderwerpen Respondenten geven in de gesprekken aan dat de provincie meer de regie moet nemen bij de duurzaamheidsonderwerpen: particuliere grondwateronttrekkingen, het gebruik van bestrijdingsmiddelen in o.a. de lelieteelt, dierziekten en luchtkwaliteit. Het zijn onderwerpen die door respondenten in de huidige Omgevingsvisie onvoldoende of geen aandacht krijgen. Door een respondent is ook het onderwerp bodemvruchtbaarheid (organisch stofgehalte) genoemd.

24


2.4

Provinciaal belang

In de Omgevingsvisie staat provinciaal belang gedefinieerd als ‘de publieke belangen die op provinciaal niveau het meest effectief te beinvloeden zijn.’ Belangen raken elkaar op verschillende niveaus. Politieke opvattingen over wat wel of niet van provinciaal belang is varieren in de tijd. Het provinciaal belang is dus veranderlijk: ‘uiteindelijk is datgegene van provinciaal belang waar de provinciale democratie op enig moment verantwoordelijkheid voor neemt.‟ Voor elke ambitie is binnen de omgevingsvisie aangegeven waar de provincie haar belangen ziet, met dien verstande dat dit een momentopname is. a) b) c) d) e) f) g)

Grens provinciaal en gemeentelijk belang niet altijd helder Provincie heeft een belangrijke rol in het stimuleren en afdwingen van regionaal overleg Provincie bewaakt provinciaal belang vooral vanuit de verordening Mogelijkheid tot dialoog zorgt voor wisselende grens tussen de belangen Grotere invullingsruimte betekent ook meer uitleggen aan burgers Houding provincie naar stad anders dan naar landelijke gemeenten Provinciaal belang is niet statisch

a. Grens provinciaal en gemeentelijk belang niet altijd helder De vraag wat provinciaal belang en gemeentelijk belang is komt in de praktijk veel voor. Bij de respondenten is het niet altijd duidelijk waar de grens ligt. Als aandachtsveld zijn de belangen helder, maar binnen projecten waarin provinciaal en gemeentelijk belang elkaar raken is de scheidslijn vaak minder duidelijk. Het hierdoor ontstane grijze gebied wordt als inherent aan de manier van sturen gezien: sturen op kwaliteit zorgt ervoor dat er minder exacte voorschriften zijn om op terug te vallen. Deze mogelijkheid tot dialoog en wegen wordt overwegend als positief gezien. Gemeenten zien vooral spanning rond landbouwontwikkelingsgebieden (LOG‟s) en recreatiewoningen. Volgens de accounthouders van de provincie ontstaat frictie als kleine detailzaken verbonden zijn met grote belangen, met als voorbeeld de zogenaamde „kippenhokken‟ binnen de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO). Volgens de accounthouders van de provincie kloppen de gemeenten nogal eens aan bij de provincie voor lokale aangelegenheden. De provinciale accounthouders stimuleren gemeenten om er eerst zelf een mening over te vormen. b. Provincie heeft een belangrijke rol in het stimuleren en afdwingen van regionaal overleg Voor de gemeenten is het in principe duidelijk waar provinciale en gemeentelijke belangen liggen: de belangen van de provincie liggen vooral bij bovenlokale zaken. Men geeft wel aan dat er dan aan puur provinciale projecten niet veel overblijft: Veel projecten zijn uiteindelijk toch gemeentelijk. Men merkt wel op dat in het ruimtelijk overleg tegenwoordig meer over toekomst en strategie wordt gepraat. Men vindt dat het provinciaal belang op deze manier meer inhoud krijgt. Het belang van de provincie ligt volgens gemeenten voornamelijk in bewaken van regionale belangen. Gemeenten laten zich vaak leiden door hun eigen (lokale), belangen. Bij zaken die van regionaal belang zijn, zoals woonprogramma's, bedrijventerreinen en infrastructuur, is het daarom goed als de provincie de rol neemt van het stimuleren, en soms afdwingen, van regionaal overleg. Voorbeelden die door gemeenten zijn genoemd zijn de regionale woonvisies, waar gemeenten sterk voor hun eigen belang kiezen en bijzondere landschappen zoals de stuwwallen in Twente. Bij het laatste voorbeeld vinden de gemeenten dat de provincie haar rol goed heeft opgepakt door de catalogus gebiedskenmerken op te stellen. Gemeenten geven aan dat ze voor iets dergelijks de capaciteit en de kennis niet hebben. c. Provincie bewaakt provinciaal belang vooral vanuit de verordening De sturingsfilosofie gaat er vanuit dat regionale zaken voor de provincie zijn. De lokale, inhoudelijke uitwerking van projecten en plannen is dan voor de gemeenten. Zoals aangegeven in paragraaf 2.3.2 over ruimtelijke kwaliteit is er een groep gemeenten die hierbij veel ruimte wil en ook zelf invult, en een groep gemeenten die behoefte heeft aan ondersteuning van de provincie. Binnen het grijze gebied tussen provinciaal en lokaal belang vinden de RO-medewerkers van gemeenten dat de provincie niet altijd „doorbijt‟ bij het behartigen van het provinciaal belang. Volgens de provincie


25

worden de provinciale belangen die in de Omgevingsverordening zijn opgenomen wel strikt bewaakt en is er duidelijkheid. De groep gemeenten die meer behoefte heeft aan ondersteuning verwacht van de provincie meer duidelijkheid en vasthoudendheid op provinciale belangen die niet in de verordening zijn geregeld. d. Mogelijkheid tot dialoog zorgt voor wisselende grens tussen de belangen Ondanks dat voor de meeste respondenten in grote lijnen duidelijk is waar elkaars belangen liggen, wordt de grens tussen lokaal en provinciaal belang een grijs gebied gevonden. Een belangrijk instrument om hiermee om te gaan is voorkantsturing, waar in een dialoog tussen provincie en gemeenten ruimte is voor eigen interpretatie en argumentatie (zie paragraaf 2.1.2 over voorkantsturing). Een enkele gemeente geeft aan dat een nadeel van deze ruimte voor dialoog is dat veel afhangt van diegenen die de dialoog voeren. Zowel de vasthoudendheid van de gemeentelijke ambtenaar alswel de interpretatie door de provinciale contactpersoon bepalen uiteindelijk de uitkomst van de dialoog en daarmee de grenzen van elkaars belang. Dit betekent dat een overleg met andere personen ook andere conclusies kan opleveren. Gemeenten vinden het verwarrend dat bijvoorbeeld bij een nieuwe provinciale contactpersoon eerder bereikte conclusies toch niet meer vast blijken te staan. Door de provinciale respondenten wordt dit niet direct herkend en wordt gesteld dat dit in ieder geval niet zo mag zijn. e. Grotere invullingsruimte betekent ook meer uitleggen aan burgers In de communicatie naar de burger toe worden ook nadelen gezien bij de grotere invullingsruimte en meer dialoog. Een veel gehoorde opmerking is dat het soms wel fijn was dat je je achter de provincie kon verschuilen. Men beseft dat het niet helemaal de juiste handelswijze was, maar het was soms wel makkelijk om naar de strikte regelgeving van de provincie te verwijzen in het gesprek met de burger. In de nieuwe situatie is altijd overleg mogelijk, ook als dit tot conclusies leidt die je als gemeente liever niet zou zien. “Het Streekplan was makkelijker om naar de burger uit te leggen” Een bestuurder van een gemeente geeft aan bang te zijn voor precedentwerking. Dit komt vooral voort uit de vrees dat bij ondernemers en burgers het principe van maatwerk niet duidelijk is. En dat zal leiden tot weerstand en opmerkingen als „maar daar mocht het ook „, terwijl voor elk project weer nieuwe afwegingen nodig zijn. In de optiek van gemeenten was het soms prettiger geweest als er minder ruimte voor invulling en dialoog was geweest. Een ander probleem bij de communciatie naar de burger toe is dat het voor gemeenten niet altijd duidelijk is waar de provincie haar belang zal laten gelden. Als het gesprek met de provincie begint, hebben gemeente en de initiatiefnemer van een project al een heel traject doorlopen. Het komt voor dat de provincie geheel onverwacht aangeeft dat een plan in de huidige vorm en op de huidige locatie niet door kan gaan. Een initatiefnemer heeft op dat moment vaak al veel werk verzet en als het dan niet door kan gaan vinden gemeenten dat lastig uit te leggen aan de initiatiefnemer (zie ook paragraaf 2.1.2). f. Houding provincie naar stad anders dan naar landelijke gemeenten Zowel stedelijke als landelijke gemeenten geven aan dat de provincie verschillend omgaat met stedelijke en landelijke gemeenten. Aan de ene kant ziet men het onderscheid naar de aard van het gebied. Gemeenten hebben de indruk dat de provincie meer stuurt op ontwikkelingen in het landelijk gebied dan in het stedelijk gebied. Dit kan komen doordat de belangrijkste regelgeving zich ook in het landelijk gebied concentreert (Ecologische Hoofdstructuur(EHS), grondwaterbescherming). Ook is genoemd dat de Omgevingsvisie niet zonder meer lokaal toe te passen is in stedelijk gebied. “Voor het stedelijk gebied zegt de provincie: kijk maar wat je doet want daar hebben we niet zo veel mee te maken.” Vanuit de provincie bestaat eenzelfde beeld. Dit komt omdat er voor ontwikkelingen in het landelijk gebied veel handvatten zijn geformuleerd voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. De catalogus gebiedskenmerken is bijvoorbeeld beter toepasbaar in het landelijk gebied. Bij velden als kantoren en detailhandel vinden de provinciemedewerkers juist dat er recent meer aandacht is voor de steden.

26


Aan de andere kant zit het onderscheid ook in de grootte van de gemeente. Bij kleinere gemeenten bestaat de indruk dat de provincie een andere houding aanneemt richting grotere gemeenten of samen optrekkende gemeenten zoals in Twente en dat deze meer ruimte krijgen van de provincie. Daarnaast is ook de indruk dat de grote gemeenten zich minder gelegen laten liggen aan de provincie. Zowel de gemeenten als de provincie constateren dat steden meer gespecialiseerd personeel hebben en daardoor professioneler kunnen opereren. “De positie van een stad is steviger dan die van een landelijke gemeente;, een stad laat zich niet zo makkelijk sturen door de provincie” In een enkel geval is een gemeente van mening dat de meer landelijke gemeenten juist meer mogen, bijvoorbeeld op het gebied van wonen. Hier wordt gezegd dat het stedelijk gebied op slot lijkt gezet qua nieuwbouw, terwijl kleine kernen nog wel mogen bouwen voor eigen aanwas. g. Provinciaal belang is niet statisch Vanuit gemeenten wordt aangegeven dat de provincie mee moet bewegen met maatschappelijke ontwikkelingen. De provincie wordt hierin niet flexibel genoeg gevonden. Een voorbeeld dat genoemd wordt is de focus van de provincie op de leegstand van kantoren, terwijl volgens gemeenten de leegstand van detailhandel in de binnensteden en kernen veel belangrijker is. Opvallend genoeg wordt binnen eenzelfde gesprek detailhandel ook vaak genoemd als voorbeeld van te gedetailleerde bemoeienis door de provincie. Binnen de provincie vindt men ook dat provinciaal belang mee moet bewegen. Er wordt aangegeven dat samenwerking met partners zoals gemeenten steeds belangrijker wordt, mede door de kleiner wordende financiële armslag van de provincie. Binnen de samenwerking tussen provincie en gemeenten wordt de vraag wat provinciaal belang is minder belangrijk gevonden dan de vraag waar je als provincie een meerwaarde kan leveren.


27

2.5

Werking instrumenten

Bij alle ambities en doelstellingen in de Omgevingsvisie staat in realisatieschema‟s aangegeven welke mix aan instrumenten de provincie van plan is in te zetten om resultaat te boeken. In de realisatieschema‟s zijn activiteiten beschreven. De activiteiten zijn gerangschikt volgens de volgende instrumenten: kennis verwerven en delen (visie), verordening (waarborg), (prestatie)afspraken, gebiedsontwikkelings- en uitvoeringsprojecten, subsidies en fondsen (realisatie).

2.5.1

Beeld uitvoering activiteiten realisatieschema‟s

Bijna alle activiteiten uit realisatieschema’s afgerond of in uitvoering Uit gesprekken met beleidsmedewerkers van de provincie komt het beeld naar voren dat bijna alle activiteiten zijn afgerond of nog in uitvoering zijn. Een deel van de instrumenten is deel uit gaan maken van de “Kracht van Overijssel”. Voorbeelden daarvan zijn het programma Nieuwe Energie en het programma Gezond en Veilig Leefmilieu. Met name het instrument van (prestatie) afspraken wordt divers ingevuld. De vormen die gebruikt worden zijn:  Via bilaterale prestatieafspraken (bedrijventerreinen, wonen)  Via waterbeheerplannen Waterschappen (watersysteem en klimaat)  Uitvoering via voorkantsturing (binnensteden en landschap)  Onderwerp van gesprek in reguliere overleggen met gemeenten (ondergrond) Een deel van de uitvoering van de instrumenten loopt parallel aan andere (landelijke) programma‟s. Voorbeelden daarvan zijn het Provinciaal meerjaren programma (pMJP) en het programma bodemsanering. Deze programma‟s zijn afgelopen of lopen binnen enkele jaren af.

2.5.2

Kennis verwerven en delen

Om de doelen van de Omgevingsvisie te bereiken is op diverse terreinen nader onderzoek voorzien op basis waarvan de visie kan worden aangescherpt en nadere keuzes gemaakt kunnen worden. Daarnaast wil de provincie samen met anderen kennis delen en goede voorbeelden beschikbaar stellen als informatie en ter inspiratie. Kennis verwerven en delen vooral duidelijk bij uitwerking begrip ruimtelijke kwaliteit Bij de uitwerking van het begrip Ruimtelijke Kwaliteit komt het instrument kennis verwerven en delen het duidelijkst naar voren. Ruimtelijke kwaliteit wordt een lastig begrip gevonden. Met het Atelier Overijssel is een aanzet gegeven door de provincie om dit containerbegrip scherper te krijgen. Ook het werkboek Kwalititsimpuls Groene Omgeving wordt in dit verband genoemd. Daarnaast wordt aangegeven dat het goed is dat de provincie met betrekking tot woningbouw bijeenkomsten organiseert om gemeenten te voorzien van actuele informatie en prognoses. De ondersteuning met kennis wordt door de gemeenten als positief ervaren.

28


2.5.3

Verordening

Eén van de instrumenten om het beleid uit de Omgevingsvisie te laten doorwerken is de Omgevingsverordening. Het uitgangspunt van de Omgevingsverordening is dat er niet meer geregeld wordt dan nodig is voor het belang zoals dat in de Omgevingsvisie is verwoord. Het idee is dat gemeenten zoveel mogelijk ruimte krijgen om zelf een nadere invulling te geven. In de gesprekken over de verordening geven de respondenten als belangrijkste punten aan: a) b)

De spanning tussen flexibiliteit en duidelijkheid Verordening belemmert integrale aanpak

a. De spanning tussen flexibiliteit en duidelijkheid Respondenten denken wisselend over de Omgevingsverordening. Voor het thema water vindt men over het algemeen dat de verordening duidelijk is. Voor andere thema‟s is het niet altijd helder hoe de verordening uitgelegd moet worden. Ook vindt men dat de verordening op sommige onderdelen te gedetailleerd is en daardoor beperkend kan werken. In dit kader wordt de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en het thema kantoren genoemd. De EHS is op perceelsniveau vastgelegd. Er werd door een respondent een voorbeeld genoemd waarbij meer natuur werd gerealiseerd, maar niet precies binnen de EHS. Een extra procedure moest gestart worden met een compensatieplan. Er komt meer natuur, maar het plan loopt een half jaar vertraging op omdat vanwege de verordening een extra procedure nodig is3. In de evaluatie van de verordening van 2011 is geconstateerd dat een aantal gemeenten van oordeel is dat het EHS-beleid te zwaar wordt ingestoken. De kritiek richt zich ook tegen de regeling zelf, die onduidelijk wordt gevonden en onnodig strikt. Er zou te weinig ruimte zijn voor ontwikkelingen die geen significante effecten hebben op de doelstellingen van de EHS. In dat verband wordt enkele keren de uitbreiding van bestaande recreatiebedrijven genoemd. Hier zit een dilemma: gemeenten geven aan dat ze graag de ruimte hebben om hun eigen uitwerking van het provinciale beleid te maken. Ze vragen daarom nadrukkelijk om meer vertrouwen. Echter, tegelijkertijd is er ook een roep om veel onderwerpen toch in regels te vatten, onder andere omdat dit naar burgers en initiatiefnemers makkelijker uit te leggen is (zie ook paragraaf 2.4 over provinciaal belang). b. Verordening belemmert integrale aanpak Bij een interview kwam ter sprake dat de verordening weinig ruimte biedt om integrale afwegingen te maken (zie ook paragraaf 2.3.1). Het gebrek aan ruimte in de verordening is bijvoorbeeld merkbaar bij de onderwerpen detailhandel, kantoren en Landbouw Ontwikkelingsgebieden (LOG‟s). Gemeenten ervaren dat er geen ruimte is om integraal met eigen argumenten een afweging te maken. Een gemeente werkte aan een plan waarin een klein onderdeel kantoorruimte betrof. De provincie stond op het standpunt dat er geen m2 kantoorruimte bij mag en liet weten dat een zienswijze werd ingediend. Dit werd ervaren als een te strakke houding van de provincie. Een provinciale respondent herkent dit voorbeeld en geeft aan dat dit sinds de actualisatie van de Omgevingsvisie in 2013 het provinciale beleid is: “de voorraad kantoren mag niet verder toenemen en zo mogelijk zelfs verminderen”. Ten aanzien van de aanwijzing van de LOG-gebieden in de verordening wordt door gemeenten aangegeven dat een integrale afweging mist. Het aspect gezondheid en draagvlak van de omgeving is volgens de gemeenten niet meegewogen in het sturen van de provincie op de doorwerking van de LOG-gebieden in de bestemmingsplannen van gemeenten.

3

Inmiddels is de ontheffingsprocedure aangepast in de nieuwe Omgevingsverordening (juli 2013). Daarbij kan nu achteraf worden gemeld i.p.v. een ontheffing vooraf.


29

Ambtenaren van de provincie herkennen de beperkingen van de verordening deels, vooral het principe „nee, tenzij‟ dat ook vanuit het Besluit Algemene Regelgeving Ruimtelijke Ordening (BARRO) een wettelijke ondergrens is voor de provincie. Respondenten van de provincie geven aan dat er wel ruimte in de verordening zit als hier slim door provincie en gemeenten mee wordt omgegaan. Ook zou er flexibiliteit in de begrippen zijn omdat deze niet altijd even precies zijn geformuleerd (bijvoorbeeld het begrip grootschalig). Tot slot constateren provinciemedewerkers dat gemeenten nog wel eens vasthouden aan oude regels en verordeningen als rood-voor-rood met zijn m3 en m2 terwijl de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) meer ruimte biedt.

2.5.4

(Prestatie)afspraken

De Omgevingsvisie stelt dat door goede (prestatie)afspraken te maken de noodzaak om bepalingen in de verordening op te nemen vervalt. De door de respondenten meest genoemde afspraken zijn de prestatieafspraken wonen en de bedrijventerreinenvisie. De belangrijkst genoemde punten zijn: a) b) c) d)

Prestatieafspraken wonen: kwantitatieve insteek per gemeente wordt losgelaten Rol verplichte instemming van buurgemeenten met bedrijventerreinenvisies onduidelijk Provincie moet rol pakken om bedrijventerreinenvisies regionaal af te stemmen Sturen op kwaliteit i.p.v. kwantiteit: focus verleggen naar werkgelegenheid in plaats van hectares bedrijventerrein.

a. Prestatieafspraken wonen: kwantitatieve insteek per gemeente wordt losgelaten Gemeenten geven aan dat afspraken over wonen voornamelijk kwantitatief werden ingestoken. Deze kwantitatieve insteek is in deze tijd achterhaald en wordt door de provincie binnenkort losgelaten. De woningbouwafspraken lopen eind 2014 af. De provincie zoekt samen met gemeenten naar een nieuwe werkwijze, een nieuwe manier van samenwerken die meer bottom up is. Gemeenten ervaren dit als prettig. Ten aanzien van de woonvisies wordt de rol van de provincie gewaardeerd. Over de eis van de provincie om de woonvisie voor te leggen aan buurgemeenten wordt wisselend gedacht. De één vindt het een wassen neus (als jij met de mijne instemt, stem ik met de jouwe in) terwijl anderen er meerwaarde in zien om samen een gedragen woonvisie op te stellen. b. Rol verplichte instemming van buurgemeenten met bedrijventerreinenvisies onduidelijk Gemeenten moeten hun bedrijventerreinenvisie verplicht afstemmen met buurgemeenten. Bij enkele gemeenten was onduidelijkheid of buurgemeenten ook daadwerkelijk moesten instemmen of dat de visie alleen maar afgestemd hoefde te worden. Een gemeente gaf aan niet met alle buurgemeenten in Overijssel evenveel te maken te hebben, maar juist wel met een gemeente in de provincie Drenthe, waarmee niet afgestemd hoefde te worden. Net als met de woonvisies wordt ook bij de bedrijventerreinenvisies aangegeven dat afstemmen met buurgemeenten niet altijd veel voorstelt. Men spreekt met elkaar af een positieve reactie naar de provincie te sturen. Dat de afstemming met buurgemeenten voor woon- en bedrijventerreinvisies door gemeenten als lastig en vertragend wordt ervaren is ook in de evaluatie van de Omgevingsverordening, uitgevoerd in 2011, geconstateerd. c. Provincie moet rol pakken om bedrijventerreinenvisies regionaal af te stemmen Enkele gemeenten geven aan dat het veel interessanter zou zijn om per regio de bedrijventerreinenvisies te bekijken in plaats van één op één met de buurgemeenten. Een gemeente kan zelf wel bepalen of iets past binnen het bedrijventerreinenbeleid van de gemeente, maar de provincie moet een integrale afweging maken of het past in het totale bedrijventerreinenbeleid van de provincie. Voor de bedrijventerreinenvisie Netwerkstad is de samenwerking met de vijf betrokken gemeenten goed gegaan. De opdracht van de provincie is in eigen beheer door de netwerkstad uitgewerkt, de provincie stond daarbij op afstand. Deze rol van de provincie is door de betrokken gemeenten als positief ervaren.

30


“Als alles wat jullie uitwerken binnen de kaders valt, moeten jullie zelf weten welke keuzes jullie maken.” d. Sturen op kwaliteit i.p.v. kwantiteit: focus verleggen naar werkgelegenheid in plaats van hectares bedrijventerrein Respondenten binnen het thema bedrijventerreinen zijn het er allemaal over eens dat het denken in hectares bedrijventerreinen achterhaald is. Sturing moet plaatsvinden op kwaliteit in plaats van kwantiteit. Het is nu tijd voor een nieuwe discussie over bedrijvigheid en de invulling van locaties, bijvoorbeeld zzp‟ers in leegstaande winkelpanden. Het is belangrijk om de focus te verleggen naar werkgelegenheid in plaats van hectares bedrijventerrein.

2.5.5

Gebiedsontwikkelings- en uitvoeringsprojecten

Met gebiedsontwikkeling wordt de realisatie van verschillende doelen in een gebied bedoeld. Doelen die samen kunnen komen zijn bijvoorbeeld woningbouw, wateropgave en ontwikkeling bedrijfslocaties. Met uitvoeringsprojecten wordt het zelf of door opdrachtverlening realiseren van een doel bedoeld, zoals beheer en onderhoud provinciale wegen. In de gesprekken zijn de gebiedsontwikkelings- en uitvoeringsprojecten niet uitgebreid aan bod gekomen. Wel zijn enkele voorbeelden genoemd. Ervaring Programma Noordoost-Twente positief, wegenprojecten wisselend Het gebiedsprogramma Noordoost-Twente wordt door een bestuurder gezien als een goed gezamenlijk proces. Dit zorgde ervoor dat deze respondent het gevoel kreeg dat het programma ook van hem was. Een ander andere positief voorbeelden die genoemd wordt, is bijvoorbeeld de herinrichting van de Regge. Over wegenprojecten oordelen respondenten wisselend. Aan de ene kant geeft een gemeentelijke respondent aan positief te zijn over het integrale karakter. Waar voorheen eerst een weg werd aangelegd en later pas over de inpassing werd nagedacht, wordt de inpassing nu in het project meegenomen. Een andere gemeentelijke respondent geeft juist aan dat het thema bereikbaarheid in de Omgevingsvisie te veel wordt ingevuld op projectniveau. De bereikbaarheid als doel moet voorop staan, er zijn meer mogelijkheden om dat doel te bereiken dan alleen het realiseren van het concreet genoemde wegenproject.

2.5.6

Subsidies en fondsen

De provincie stelt subsidies en fondsen beschikbaar als een partner beter dan de provincie zelf een bepaalde prestatie kan bereiken. Bij subsidies worden middelen overgedragen en wordt een verantwoording voor de daarvoor geleverde presentatie gevraagd. Bij een fonds worden middelen ter beschikking gesteld om iets op gang te brengen. Zodra het op gang is stromen de middelen weer terug in het fonds. In de gesprekken met respondenten kwam het volgende naar voren: a) b)

Subsidies geven een zetje in de goede richting Subsidies moeten flexibeler. Doel voorop, niet de activiteit

a. Subsidies geven een zetje in de goede richting Gemeentelijke respondenten geven aan dat de Omgevingsvisie veel mogelijk maakt door de ruimte die het biedt maar ook vanwege de subsidies en geldstromen die het met zich meebrengt. Beleid op papier alleen bewerkstelligt nog niets. Gemeentelijke respondenten geven aan dat de provincie het denken over Ruimtelijke Kwaliteit onder andere heeft gestimuleerd door subsidies. De catalogus gebiedskenmerken is een boekwerk, maar een gesubsidieerd maatwerkadvies werkt echt. De Herstructureringsmaatschappij bedrijventerreinen Overijssel (HMO) zorgt onder andere voor middelen voor herstructureringsprojecten. De samenwerking met de HMO wordt door gemeentelijke respondenten ervaren als constructief en als een goed instrument voor herstructurering bedrijventerreinen. Wel is het volgens gemeenten soms lastig dat bij medefinanciering vanuit de HMO de middelen van drie kanten moet komen: de HMO, overheid en de ondernemers. De bijdrage


31

van de ondernemers is lastig. Het is volgens deze respondenten niet duidelijk of dit door de economische crisis komt of dat dit altijd speelt. Door de provincie wordt aangegeven dat het inderdaad een vereiste van de provincie is dat een deel van de eventuele financiële inbreng door „andere partners‟ moet worden gedaan. Over wie deze andere moeten partners zijn, zijn tussen de provincie de HMO geen afspraken gemaakt. Dat is afhankelijk van betrokken partners en onderhandelingen over de aanpak bij het betreffende bedrijventerrein. Andere voorbeelden van subsidies die genoemd worden als zetjes in de goede richting zijn de regeling Kwaliteit Stedelijke Leefomgeving en de regelingen vanuit het programma Nieuwe Energie. Geld helpt Financiering vanuitvan de provincie draagt bij aan energiebesparing van bedrijven. De tenderregeling en subsidies helpen. Duidelijk is dat de tenderregeling zeker heeft geholpen bij het realiseren van projecten. Geïnterviewden geven aan dat zonder tenderregeling niet zoveel energiescans van de grond zouden zijn gekomen. Het Energiefonds Overijssel levert financiële bijdragen aan projecten door middel van participaties, leningen en garanties. Voor het effect van het provinciale beleid is de inzet van Energiefonds van groot belang. (Uit: Watt? En nu verder…, Tussenevaluatie Energiebeleid Provincie Overijssel, Provincie Overijssel, 2013)

b. Subsidies en fondsen moeten flexibeler. Doel voorop, niet de activiteit. Het is ter sprake gekomen dat het goed is om fondsen te koppelen aan doelen, maar met ruimte voor flexibiliteit voor de manier waarop die doelen behaald moeten worden. De provincie moet middelen niet koppelen aan projecten en activiteiten maar aan doelstellingen. Op deze manier wordt meer ruimte voor creativiteit gecreëerd. Het betekent wel dat de provincie meer moet loslaten en minder details moet regelen.

32


3

Ontwikkeling ambities

In dit hoofdstuk wordt de ontwikkeling op de 9 ambities beschreven. Het vertrekpunt daarvoor is het ambitieschema uit de Omgevingsvisie waarin de ambities schematisch staan weergeven (zie bijlage 3). Aan iedere ambitie wordt een paragraaf gewijd. Aan het begin van iedere paragraaf staat een opsomming van de bevindingen ten aanzien van de betreffende ambitie. De beschrijving van de ontwikkeling van de ambities is gebaseerd op kwantitatief onderzoek. Voor een beschrijving van de aanpak wordt verwezen naar paragraaf 1.3.

3.1

Woonomgeving De hoofdambitie voor de woonomgeving is om aantrekkelijke en gevarieerde woonmilieus te realiseren, die voorzien in de vraag. De bevindingen zijn: Flexibel aanbod van woonmilieus a) Het aantal te realiseren woningen is naar beneden bijgesteld b) 60% van de woningbouw is binnenstedelijk gerealiseerd c) Wonen in de grote steden is, ten opzichte van andere steden in Nederland, minder aantrekkelijk geworden Beschikbaarheid van voorzieningen d) De meeste voorzieningen in de steden worden in 2013 hoger gewaardeerd dan in 2009 e) Meeste voorzieningen zijn even goed of beter bereikbaar geworden

3.1.1

Voldoende en flexibel aanbod van woonmilieus, die voorzien in vraag

a. Aantal te realiseren woningen naar beneden bijgesteld Het aantal woningen waaraan behoefte is wordt bepaald aan de hand van een demografische prognose, de PRIMOS prognose. Ten tijde van het opstellen van de Omgevingsvisie werd PRIMOS 2007 gebruikt. Op dit moment is PRIMOS 2013 de meest recente beschikbare versie. Er is veel gebeurd tussen 2007 en 2013. Door de economische crisis is het aantal gerealiseerde woningen minder hoog dan verwacht en zijn de prestatieafspraken naar beneden bijgesteld. Dit is ook meegenomen als uitgangspunt voor de nieuwste prognoses. In de onderstaande figuur zijn de gerealiseerde woningbouw en de prestatieafspraken (zowel oud als nieuw) afgezet tegen de verwachtingen uit de Omgevingsvisie en de verschillende prognoses. Ten opzichte van de prognose uit 2007 is de nieuwste prognose van de woningbehoefte voor de nabije toekomst sterk naar beneden bijgesteld; het effect van de crisis is zowel in de bruto als de netto cijfers goed zichtbaar4. De prestatieafspraken met gemeenten zijn bijgesteld in 2012. Tot 4

De prognose van 2012 komt op de lange duur iets hoger uit dan die uit 2007, dit is waarschijnlijk een gevolg van overcorrectie in het model na de periode van lage groei.


33

ongeveer 2010 liep de realisatie nog ongeveer in de pas met de afspraken, maar vanaf 2010 neemt de realisatie af. De nieuwe afspraken nemen dit als uitgangspunt en komen eind 2015 op ongeveer 10.000 minder woningen uit dan de oude prestatie-afspraken van 2010. In het verschil tussen de oude en nieuwe prognoses en prestatieafspraken is dus de „nieuwe werkelijkheid‟ van de crisis goed te zien. Figuur 1.

Woningbouwprognoses, gerealiseerde woningbouw en prestatie-afspraken

90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000

Omgevingsvisie extra realisatie 2006 tot 2008 Omgevingsvisie extra woningbehoefte 2006-2014 Omgevingsvisie extra woningbehoefte 2006-2029 netto groei woningvoorraad prognose netto groei woningvoorraad 2006-2030 (primos 2007) prognose netto groei woningvoorraad 2012-2030 (primos 2013) bruto realisatie prestatieafspraken uit 2010 prestatieafspraken na Midterm Review Prestatieafspraken Wonen 2012

Bron: Primos, prestatieafspraken, Omgevingsvisie, bewerking Team Beleidsinformatie

34


2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

0

Toelichting bij figuur 1 Woningbouwprognoses, gerealiseerde woningbouw en prestatie-afspraken Uit de omgevingsvisie Extra realisatie: realisatie vanaf 2006 tot en met het vaststellen van de Omgevingsvisie (in 2009). De woningbehoefte: Het aantal woningen dat in de Omgevingsvisie (dus in 2009) verwacht wordt nodig te zijn tot en met 2014 en 2029. Netto cijfers en prognoses Netto groei woningvoorraad: De netto groei van de woningvoorraad is gecorrigeerd voor sloop / splitsing etc. Deze is bekend tot 2012. Bruto cijfers en prestatieafspraken Bruto realisatie is de realisatie zonder correctie voor sloop etc. Dit sluit aan op de prestatieafspraken wonen (zie volgend punt). Prestatieafspraken de afspraken met gemeenten gaan over nieuwbouw en sluiten dan ook aan op de bruto realisatie. b. 60% woningbouw binnenstedelijk gerealiseerd Één van de uitgangspunten van de omgevingsvisie is om de ruimte zuinig en zorgvuldig te benutten. Dit betekent dat voor woningbouw de SER-ladder wordt gehanteerd (eerst herstructurering, transformatie of inbreiding, dan pas uitbreiding van stedelijk gebied). In de Prestatieafspraken Wonen 2010-2015 zijn met gemeenten afspraken gemaakt over het aantal te realiseren woningen en het percentage te realiseren woningen binnen feitelijk bebouwd gebied. De provincie stimuleert gemeenten om woningen binnenstedelijk te realiseren met een financiële bijdrage. Door de huidige woningmarktsituatie heeft een aantal gemeenten de binnenstedelijke woningbouwprogramma‟s in 2012 neerwaarts bijgesteld. In de periode 2010-2012 hebben gemeenten gemiddeld 60% van de woningbouw binnenstedelijk gebouwd. c. Wonen in de grote steden is, ten opzichte van andere steden in Nederland, minder aantrekkelijk geworden De woonaantrekkelijkheidsindex in de Atlas van Gemeenten is een maat voor de aantrekkelijkheid van 50 steden in Nederland. De woonaantrekkelijkheidsindex geeft een indicatie hoe de ontwikkeling is van de Overijsselse steden ten opzichte van andere steden in Nederland en is niet gebaseerd op de beleving van inwoners of bezoekers. De 5 grootste steden in Overijssel zijn opgenomen in de woonaantrekkelijkheidsindex (Almelo, Hengelo, Enschede, Deventer en Zwolle). De woonaantrekkelijkheidsindex is, in volgorde van gewicht, alsvolgt opgebouwd: bereikbaarheid van banen, culturele aanbod (podiumkunsten), veiligheid (samengesteld op basis van geweldsmisdrijven en vernielingen), aandeel koopwoningen, nabijheid van natuurgebieden, kwaliteit culinaire aanbod, aanwezigheid universiteit en het historische karakter van de stad (% woningen gebouwd voor 1945). Voor alle Overijsselse steden geldt dat er geen positieve ontwikkeling te zien is. Zwolle en Hengelo zijn in de afgelopen jaren het meest op de ranglijst gedaald. Hierbij geldt dat, op Zwolle na (plaats 14, 2013), alle Overijsselse steden onderaan de ranglijst staan, op plaats 40 of lager.


35

Figuur 2. Gemiddelde positie (1-50) van de vijf Overijsselse grote steden (Almelo, Hengelo, Enschede, Deventer en Zwolle) op de landelijke woonaantrekkelijkheidsindex (index)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

30 31 32

33 34 35 36 37 38 39 40 Bron: Atlas van gemeenten, bewerking team Beleidsinformatie De tevredenheid over de woonomgeving in Overijssel als geheel is in de periode 2007-2014 zeer stabiel. Het percentage inwoners dat aangeeft tevreden te zijn verandert nauwelijks (85% in 2014). Ook de waardering van de voorzieningen is toegenomen, zie hiervoor ook de volgende paragraaf.

3.1.2

Beschikbaarheid van hoogwaardige voorzieningen

In de Omgevingsvisie wordt het volgende gezegd over voorzieningen: “De beschikbaarheid van voorzieningen is veelal een gemeentelijke zaak, maar daar waar het voorzieningen betreft met (boven-)regionale of zelfs (inter-)nationale uitstraling is de provincie medeverantwoordelijk.” Wat voor voorzieningen deze (boven-)regionale uitstraling hebben is niet altijd gespecificeerd, het gaat onder meer om culturele voorzieningen. In de ambities worden voorzieningen een aantal keer genoemd. Op het thema „Woonomgeving‟ is de ambitie „beschikbaarheid van hoogwaardige voorzieningen‟ geformuleerd, in het bijzonder zorgvoorzieningen en openbaar vervoer. Op het thema „(binnen)steden en landschap‟ worden bij de ambitie „versterken kernkwaliteiten culturele voorzieningen‟ genoemd. d. De meeste voorzieningen in de steden worden in 2013 hoger gewaardeerd dan in 2009 (Binnen)steden herbergen een grote verscheidenheid aan voorzieningen: wonen, winkels, horeca, culturele voorzieningen en toeristische trekpleisters. Steden worden niet alleen gebruikt door de eigen bewoners, maar trekken ook bezoekers van buiten de stad. De kwaliteit van de binnensteden bepaalt de identiteit en het imago van de steden, maar ook de mate waarin Overijssel als geheel als aantrekkelijke (woon)regio wordt gezien. Aan Overijsselaars is in 2009 en in 2013 gevraagd hoe zij de steden waarderen en wat zij de belangrijkste functies en voorzieningen van de steden vinden. Figuur 3 geeft de beleving weer van de de bezoekers en inwoners van de steden. Het merendeel van de voorzieningen wordt in 2013 hoger gewaardeerd dan in 2009.

36


Figuur 3. Waarderingen van de aspecten zijn vooral gestegen ten opzichte van 2009 (schaal van 1 -zeer slecht- tot en met 10 –uitmuntend-)

7,9+ 7,8

Gezondheidsvoorzieningen Onderwijsvoorzieningen

7,8 7,7

Horeca

7,6+ 7,3 7,4+ 7,2

Sportvoorzieningen Openbaar vervoer

7,3+ 7,2

Winkelaanbod

7,37,5

Uitgaansgelegenheden

7,3+ 7,2

Evenementen

7

Parken en recreatie

6,7

7,3+

7,1+

Veiligheid

7+ 6,8

Verenigingsleven

7+ 6,9

Huisvesting

7+ 6,9

Speelruimte voor kinderen

6,6

7+

7+ 6,8

Sportevenementen

7 6,8

Kunst en cultuur

7+ 6,7

Culturele diversiteit

6,8 6,7

Mogelijkheden tot actieve cultuurdeelname

6,8+ 6,5

Onderhoud openbare ruimte

Cultureel erfgoed

6,76,6

Werkgelegenheid

6,66,9

Saamhorigheidsgevoel

6,2

6,5 6,4

Architectuur 2013

6,6+

0

2

4

2009

6

8

10

Bron: TNS/NIPO, waardering van de Overijsselse steden, 2013 Net als in 2009 vinden zowel de inwoners als de bezoekers veiligheid het belangrijkste aspect voor een stad om aantrekkelijk te zijn. Dit aspect wordt vergeleken met 2009 ook beter gewaardeerd. Ook gezondheidsvoorzieningen en werkgelegenheid scoren hoog om als stad aantrekkelijk gevonden te worden. Werkgelegenheid heeft daarmee winkelaanbod van de derde plek verstoten als belangrijkste aspect van de stad. Aspecten die te maken hebben met kunst en cultuur worden minder belangrijk gevonden voor een aantrekkelijke stad dan in 2009. Dit geldt ook voor sportevenementen. Als men zelf nog aspecten m.b.t. aantrekkelijkheid zou mogen aandragen, komt men vaak met bereikbaarheid en parkeerbeleid. De waardering van het aanbod van werkgelegenheid in de steden scoort van alle aspecten relatief laag (6,6) – een voor de hand liggende verklaring voor de afnemende beoordeling is de economische crisis. De werkgelegenheid in de steden is feitelijk niet gedaald (zie paragaraaf 3.2.2, figuur 12). Het gaat hier dus nadrukkelijk om de beleving dat het aanbod van werkgelegenheid in de steden is verminderd. Zowel de bezoekers als de inwoners van de vijf grootste steden van Overijssel beoordelen de gezondheidsvoorzieningen in de grote steden het best. Veiligheid - het belangrijkste aspect voor een aantrekkelijke stad- scoort zoals eerder genoemd rond het gemiddelde. Bezoekers zijn over een aantal voorzieningen die een stad te bieden heeft positiever dan stadsbewoners zelf. Het betreft onder meer „echte‟ stedelijke voorzieningen zoals het winkelaanbod, openbaar vervoer, werkgelegenheid en uitgaan. Dat was in 2009 ook het geval. Inwoners zijn juist positiever als het gaat om leefbaarheidsaspecten zoals veiligheid en speelruimte voor kinderen.


37

Zwolle wordt in vergelijking tot de andere steden wederom door haar inwoners én door haar bezoekers op bijna alle aspecten beter beoordeeld dan gemiddeld. Het tegenovergestelde geldt voor Almelo: hier zijn de inwoners en de bezoekers vaker negatiever dan gemiddeld over de voorzieningen. e. Meeste voorzieningen zijn even goed of beter bereikbaar geworden Om dat in de Omgevingsvisie niet erg specifiek is aangegeven welke voorzieningen van belang zijn is voor de Midterm Review Omgevingsvisie is breed gekeken naar ontwikkelingen ten aanzien van de voorzieningen in Overijssel. Er is gekeken naar de volgende categorieën voorzieningen:  Medische voorzieningen zoals ziekenhuizen, huisartsen en apotheken  Openbaar vervoer en weginfrastructuur  Onderwijs en kinderopvang  Detailhandel, waaronder supermarkten  Horeca, zoals cafetaria‟s en restaurants  Cultureel aanbod, zoals podiumkunsten, bioscopen en musea  Recreatie en sport, zoals zwembaden, ijsbanen en attractieparken Bij een betere spreiding en bereikbaarheid van voorzieningen zou de gemiddelde reisafstand tot voorzieningen moeten afnemen. De reisafstand is als uitgangspunt genomen voor het bepalen van de beschikbaarheid van voorzieningen. Ook is gekeken naar de ontwikkelingen in de aantallen van voorzieningen. In de onderstaande tabel zijn uitsluitend de voorzieningen opgenomen die statistisch significant zijn gewijzigd.

Tabel 1.

Toe- of afname afstand en aantal voorzieningen

Voorzieningen MEDISCHE /HULPVOORZIENINGEN ONDERWIJS/KINDEROPVANG

period Aantal ziekenhuizen binnen 20 km

2009-2012

Aantal VMBO Scholen binnen 5 km (km)

2009-2012

Afstand tot kinderdagverblijf (km)

RECREATIE/ SPORT

buurt

-10,6%

Buurt

2009-2012

-25,1%

Buurt

2009-2012

64,8%

Buurt

2009-2012

-24,3%

wijk

Afstand tot bioscoop (km)

2009-2012

-26,8%

buurt

Aantal bioscopen binnen 10 km

2009-2012

31,0%

buurt

Afstand tot museum (km)

2009-2011

7,9%

wijk

Afstand tot kunstijsbaan (km)

2009-2013

-5,0%

wijk

Afstand tot zwembad (km)

2009-2012

-6,9%

Buurt

Afstand tot attractiepark (km)

2009-2012

-10,2%

Bron: CBS, bewerking team Beleidsinformatie Hoewel de gemiddelde bereikbaarheid van voorzieningen niet altijd verandert, kunnen er wel verschillen zijn tussen buurten. De verhuizing van het ziekenhuis in Deventer naar de stadsrand verslechtert de bereikbaarheid voor veel buurten in Deventer, maar verkleint de afstand voor inwoners van Raalte. Hoewel gemiddeld genomen de bereikbaarheid van ziekenhuizen is verbeterd, met name in Steenwijkerland, is deze sterk afgenomen in het noordoosten van Overijssel: in de gemeenten Hardenberg, Ommen, Twenterand en Dinkelland. Het gemiddelde beeld over heel Overijssel is dat er geen verandering van de gemiddelde reisafstand naar basisscholen en het voortgezet onderwijs is opgetreden. Hetzelfde geldt voor een het gemiddeld aantal scholen binnen 3 km reisafstand, met uitzondering van VMBO-scholen. Dat wil niet zegen dat er lokaal geen verslechtering van de bereikbaarheid kan optreden. De bereikbaarheid van kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang is gemiddeld genomen zeer sterk verbeterd.

38


niveau

6,6%

Aantal Kinderdagverblijven binnen 3 km Afstand tot buitenschoolse opvang (km) CULTUUR

Toe- of afname

Wijk

De reisafstand tot musea is in Overijssel in de periode 2009-2012 groter geworden. De reisafstand nam gemiddeld met bijna 8% toe. Er lijkt sprake te zijn van een aantal verhuizingen en (tijdelijke) sluitingen van musea. Er is in de analyse geen onderscheid gemaakt tussen musea met een lokale functie of een regionale functie. De bereikbaarheid van poppodia en andere podiumkunsten is (niet significant) toe- of afgenomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat deze cijfers waarschijnlijk geen rekening houden met de opkomst van Kulturhusen in kleine kernen. Het aantal in bedrijf zijnde Kulturhusen is flink toegenomen. In 2011 waren dit er 56, in 2013 waren dit er al 96. Daarnaast zijn er nog 54 Kulturhusen in ontwikkeling. De Kulturhusen zijn niet meegenomen in de analyse van de bereikbaarheid van voorzieningen. De bouw van een kunstijsbaan in Dronten heeft de gemiddelde reisafstand naar kunstijsbanen in het noordwesten van de provincie bekort. De reisafstanden tot een bioscoop zijn vooral in het midden en oosten van Overijssel afgenomen.


39

3.2

Economie en vestigingsklimaat

De hoofdambitie voor economie en vestigingsklimaat is een vitale en zichzelf vernieuwende regionale economie, met voldoende en diverse vestigingsmogelijkheden voor kennisintensieve maakindustrie en MKB. De bevindingen zijn: Vitale werklocaties a) Minder uitgifte en voorraad van bedrijventerreinen b) 70% van de herstructureringsopgave voor bedrijventerreinen is gestart c) Leegstand kantoren en voorraad kantoorruimte zijn toegenomen Schaalvergroting en verbreding van de landbouw d) Verbredingsactiviteiten landbouwbedrijven nemen toe e) Afname veestapel in extensiveringsgebieden f) Bedrijven verplaatst naar landbouwontwikkelingsgebieden (LOG) g) Aandeel werkgelegenheid van de landbouw in het landelijk gebied blijft dalen, werkgelegenheid concentreert zich meer in de steden h) Landelijk gebied steeds meer locatie voor diensten, minder voor industrie en landbouw i) Aandeel biologische landbouwbedrijven neemt licht toe Toerisme en vrije tijdsbesteding j) Lengte route-infrastructuur is toegenomen k) Tot 2011 meer overnachtingen en bestedingen, daarna afname l) Toename luxe vormen van verblijfsaccommodaties, minder kampeerterreinen

3.2.1

Vitale werklocaties, die aansluiten bij vraag ondernemingen

a. Minder uitgifte en afname voorraad bedrijventerreinen Het doel van de Omgevingsvisie is dat er voldoende vitale werklocaties zijn die aansluiten bij de voortdurend veranderende wensen en eisen van het bedrijfsleven. Ongeveer 40% van de bedrijven is op bedrijventerreinen gevestigd. De ontwikkeling van de uitgifte van hectares bedrijventerreinen komt in Overijssel overeen met de landelijke ontwikkeling. De gemiddelde uitgifte in Overijssel in de periode 2001-2013 bedroeg 76 hectare per jaar. In 2013 is de uitgifte afgenomen tot 32 hectare bedrijventerrein per jaar. De totale voorraad uit te geven bedrijventerreinen in Overijssel laat in de periode tot 2010 een stijging zien. Daarna daalde de voorraad. Op 1 januari 2013 beschikte Overijssel over 992 hectare nog uitgeefbaar bedrijventerrein.

40


Figuur 4.

Uitgifte bedrijventerreinen in Overijssel, 2009-2013 (ha)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2009

2010

2011

2012

2013

Bron: IBIS, bewerking team Beleidsinformatie

Figuur 5.

Voorraad bedrijventerreinen in Overijssel, 2009-2013 (ha)

1100 1050 1000 950 900 850 800 2009

2010

2011

2012

2013

Bron: IBIS, bewerking team Beleidsinformatie b. 70% van de herstructureringsopgave voor bedrijventerreinen is gestart Omwille van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik en tegelijkertijd voldoende beschikbaarheid aan gevarieerde bedrijfslocaties zet de provincie in op herstructurering. De provincie gaat uit van een totale herstructureringsopgave van 1.200 ha verouderd bedrijventerrein verdeeld over 49 projecten. Eind 2013 lopen er 28 projecten die in totaal 833 ha omvatten (70% van de totale oppervlakte). Voor de herstructurering van verouderde terreinen maakt de provincie prestatieafspraken met gemeenten en stelt de provincie het maken van bedrijventerreinenvisies verplicht. De provincie ondersteunt met subsidies, kwaliteitsscans, procesmanagement en de herstructureringsmaatschappij Overijssel. c. Leegstand kantoren en voorraad kantoorruimte zijn toegenomen Als gevolg van de crisis is de situatie op de kantorenmarkt knellend geworden. Het percentage leegstaande locaties is in Overijssel opgelopen naar ca. 18% (2012), waarvan naar schatting de helft tot tweederde structureel is. De leegstand wordt als structureel beschouwd wanneer het kantoor langer leegstaat dan drie jaar. Bij de actualisatie van de Omgevingsvisie in 2013 is daarom het uitgangspunt vastgesteld dat de voorraad aan kantoorruimte niet verder mag toenemen en bij voorkeur teruggebracht wordt. Vraag en aanbod van kantoorruimte moet weer op elkaar gaan aansluiten. Daarom werkt de provincie niet mee aan plannen die voorzien in de bouw van nieuwe zelfstandige kantoorruimte. Een uitzondering


41

wordt gemaakt wanneer wordt aangetoond dat in de behoefte aan nieuwe kantoorruimte niet kan worden voorzien door (aanpassing van) bestaande panden in het stedelijke gebied. Voor 4 steden in Overijssel is er informatie beschikbaar over de hoeveelheid kantooroppervlak. De cijfers laten zien dat de voorraad de afgelopen 6 jaar is gegroeid. Onder de voorraad kantooroppervlak wordt verstaan de totale hoeveelheid kantoorruimte in de regio, hetzij verhuurd, in (eigen) gebruik, leeg of in aanbouw. De cijfers van 2014 zijn de aantallen van per 1 januari 2014. Hierin is het effect van de actualisatie van de Omgevingsvisie in 2013 nog niet te zien. Ontwikkeling voorraad kantooroppervlak per 1 januari (m2)

Figuur 6.

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0 2009

2010

Deventer

2011

Zwolle

2012

Enschede

2013

2014

Hengelo

bron: Dynamis Sprekende Cijfers Kantorenmarkten 2014, bewerking team Beleidsinformatie Het aanbod van kantooroppervlak bestaat uit kantoorruimte die binnen twaalf maanden beschikbaar komt. Dit kan inhouden dat kantoorruimte in het aanbod wordt meegenomen zonder dat er sprake is van leegstand; de ruimte kan nog in gebruik of in aanbouw zijn. Uit de cijfers blijkt dat het aanbod op 1 januari ieder jaar is toegenomen, met uitzondering van 2013. Ontwikkeling aangeboden kantooroppervlak per 1 januari (m2)

Figuur 7. 500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

2009 Deventer

2010 Zwolle

2011

2012

Enschede

2013

2014

Hengelo

bron: Dynamis Sprekende Cijfers Kantorenmarkten 2014, bewerking team Beleidsinformatie

42


3.2.2

Ontwikkelingsmogelijkheden voor schaalvergroting en verbreding in de landbouw

d. Verbredingsactiviteiten landbouwbedrijven nemen toe Zowel gespecialiseerde als verbrede landbouwbedrijven hebben grotere bouwpercelen nodig voor een toekomstvaste continuering van de bedrijfsvoering. Met de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) maakt de provincie dit mogelijk. Het aanbieden van recreatie op landbouwbedrijven, het voeren van agrarisch natuuren landschapsbeheer en het uitvoeren van loonwerkzaamheden zijn de meest voorkomende verbredingactiviteiten op agrarische bedrijven in Overijssel. Ondanks het feit dat in economisch opzicht de betekenis van landbouwverbreding ver achter blijft bij die van de productielandbouw, nemen de verbredingsactiviteiten toe en kan verbreding steeds meer het gezicht bepalen voor de landbouw en het landelijk gebied naar de samenleving. Figuur 8.

Aandeel bedrijven met verbredingsactiviteiten (%)

30 25 20 15 10 5 0 2009

2010

agrarisch natuuren landschapsbeheer agrotoerisme verkoop aan huis verwerking landbouwproducten

2011

2013

loonwerk voor derden stalling van goederen of dieren zorglandbouw boerderij educatie

Bron: CBS, bewerking team Beleidsinformatie De verbredingactiviteiten zijn in 2013 ten opzichte van 2009 fors toegenomen op nagenoeg alle fronten. Van de 8.283 bedrijven in Overijssel hebben in 2013 2.204 bedrijven verbredingactiviteiten ondernomen. Dat is een kwart van de landbouwbedrijven in Overijssel. In 2009 waren dit er 1.301 (15% van het aantal landbouwbedrijven). In Overijssel komt „agrarisch natuuren landschapsbeheer‟ het vaakst voor, gevolgd door „loonwerk door derden‟. Dit zijn landelijk ook de voornaamste verbredingactiviteiten. „Agrotoerisme‟ staat in Overijssel op een derde plaats. Landelijk is dit „stalling van goederen of dieren‟. e. Afname veestapel in extensiveringsgebieden

Op grond van de reconstructiezonering van het Reconstructieplan Salland-Twente uit 2004 is het reconstructiegebied ingedeeld in landbouwontwikkelings- (LOG‟s), verwevings- en extensiveringsgebieden. De intensieve veehouderij heeft vooral ontwikkelingsmogelijkheden in de LOG‟s en in de verwevingsgebieden. In de extensiveringsgebieden heeft de intensieve veehouderij geen mogelijkheden voor uitbreiding. Op basis van deze uitgangspunten is een afname van de veestapel in de extensiveringsgebieden te verwachten en een toename in de verwevingsgebieden en LOG‟s. Omdat er een voorkeur is voor het hergebruik van bestaande locaties is in de verwevingsgebieden de grootste groei te verwachten. In de LOG‟s vindt uitbreiding vooral door nieuwvestiging plaats.


43

Wanneer gekeken wordt naar de daadwerkelijke ontwikkelingen van de veestapel in de pluimvee- en varkensvarkenssector dan vond een afname plaats van het aantal dieren in extensiveringsgegebieden. De afname vond vooral plaats in de periode tot eind 2008 (voor de Omgevingsvisie). In de verwevingsgebieden is de hoeveelheid varkens afgenomen en de hoeveelheid pluimvee stabiel. In de LOG‟s is een flinke groei van de veestapel, maar ook hier geldt dat de groei plaatsvindt tot en met 2008. Daarna is er sprake van een lichte afname. Figuur 9.

Ontwikkeling veestapel pluimvee (index 2002=100)

140 120 100 80 60 40 20 0 eind 2002

eind 2005

eind 2008

eind 2011

extensiveringsgebied verwevingsgebied landbouwontwikkelingsgebied Bron: Ministerie ELI, bewering team Beleidsinformatie

Figuur 10. Ontwikkeling veestapel varkens (index 2002=100) 120 100 80 60 40 20 0 eind 2002

eind 2005

eind 2008

extensiveringsgebied verwevingsgebied landbouwontwikkelingsgebied Bron: Ministerie ELI, bewering team Beleidsinformatie

44


eind 2011

f. Bedrijven verplaatst naar landbouwontwikkelingsgebieden (LOG)5 De verplaatsingen van bedrijven uit extensiveringsgebieden naar de LOG‟s zijn inmiddels afgerond of in procedure. Daarmee is deze reconstructiedoelstelling voor een belangrijk deel gerealiseerd. Inmiddels zijn 20 van de 26 te verplaatsen intensieve veehouderijbedrijven verplaatst van extensiveringsgebieden naar de LOG‟s. Met deze verplaatsingen is de piekbelasting van ammoniak op natuurgebieden verminderd. Volgens opgave van de gemeenten zijn sinds het vaststellen van het reconstructieplan Salland‐Twente in de LOG‟s:  12 nieuwe vestigingen van intensieve veehouderijbedrijven gerealiseerd;  8 hervestigingen van intensieve veehouderijbedrijven op een bestaande locatie gerealiseerd;  3 bedrijven in een LOG, op locaties zonder intensieve veehouderij, omgeschakeld naar intensieve veehouderij.  bestaande intensieve veehouderijlocaties uitgebreid. De grootste dynamiek in de LOG‟s komt momenteel voort uit de ontwikkeling van al gevestigde bedrijven. Daarbij speelt een rol dat gebruik gemaakt wordt van de grotere uitbreidingsmogelijkheden in LOG‟s (ten opzichte van verwevingsgebied) en de dus de mogelijkheid tot omschakeling in LOG‟s. De ruimte op het gebied van ammoniakemissie in relatie tot Natura2000 en geurhinder is globaal onderzocht. Daaruit komt het beeld naar voren dat er binnen elke LOG belangrijke verschillen in ruimte zijn. Er zijn geen heel grote verschillen tussen de LOG‟s onderling. De verschillen die er wel zijn tussen de LOG‟s worden vooral veroorzaakt door verschillen in de ruimte op het gebied van ammoniakemissie in relatie tot Natura2000-gebieden. Zo‟n 30% van de bestaande intensieve veehouderijen in de LOG‟s beschikt over weinig uitbreidingsruimte op basis van geur. Hierbij is uitgegaan van de gebruikte (globale) bestanden met adressen in het buitengebied en de locaties van de veehouderijen. In de verwevingsgebieden geldt dat voor circa 55% van de bestaande locaties met intensieve veehouderij weinig uitbreidingsmogelijkheid bestaat. In Noord‐Overijssel (geen reconstructiegebied) is dat circa 65%. g. Aandeel van de landbouw in het landelijk gebied blijft dalen, werkgelegenheid concentreert zich meer in de steden De landbouwsector blijft een belangrijke sector voor de werkgelegenheid in het buitengebied met 8,7 % van de banen in 2013. Sinds 2009 is het aandeel van de landbouw in de werkgelegenheid in het buitengebied gedaald. De schaalvergroting en de groeiende mechanisatie maken dat de arbeidsproductiviteit van de sector voortdurend groeit, ten koste van banen. Figuur 11. Aandeel werkgelegenheid van de landbouwsector van de totale werkgelegenheid in het landelijk gebied (%)

12%

10% 8% 6% 4% 2% 0% 2009

2010

2011

2012

2013

Bron: Overijssel Bedrijven- en instellingenregister Overijssel 5

Royal Haskoning, Een kwalitatieve evaluatie van het reconstructiebeleid in Overijssel (2011) en Arcadis, Landbouwontwikkelingsgebieden Overijssel, uitwerking aanbevelingen kwalitatieve evaluatie reconstructiebeleid (2012).


45

In 2013 was was 36% van de banen in het buitengebied gevestigd. De huidige trend is dat economische activiteiten zich vaker gaan vestigen en ontwikkelen in de steden. De gemeenten in het landelijk gebied zijn sinds 2009 relatief meer banen verloren dan de stedelijke gemeentes waar het aantal banen sinds 2009 gelijk is gebleven. Ook het aantal vestigingen blijft gelijk in het landelijk gebied, terwijl het aantal in de steden gegroeid is. Figuur 12. Ontwikkeling banen en vestigingen in stedelijk en landelijke gemeenten (index: 2009 = 100) 108 106 104 102 100 98 96 94 2009

2010

2011

2012

banen landelijk

banen stedelijk

vestigingen landelijk

vestigingen stedelijk

2013

Bron: Overijssel Bedrijven- en instellingenregister Overijssel h. Landelijk gebied steeds meer locatie voor diensten, minder voor industrie en landbouw In de periode 2009-2013 zijn 8.200 banen verloren gegaan in het landelijk gebied (op een totaal van 201.000 in Overijssel). Op basis van de algemene ontwikkeling van de de werkgelegenheid in de periode 2009-2013 zouden er slechts 6.800 verdwenen moeten zijn. Blijkbaar heeft de de ligging in het landelijk gebied een negatieve invloed, omdat er 1.400 banen meer zijn verdwenen dan verwacht. Om te bepalen hoe de ontwikkeling van werkgelegenheid in het stedelijk en het landelijk gebied is geweest in de afgelopen jaar, is per sector bepaald of de ontwikkeling in het landelijk gebied afwijkt van het totale provinciale beeld. Het resultaat is per sector weergegeven in onderstaande figuur.

46


Figuur 13. Sectorale ontwikkeling in aantal banen in het landelijke gemeenten 2009- 2013

Handel Zakelijke diensverlening Vervoer Daadwerkelijke groei in het landelijk gebied

Informatie en communicatie

Positieve invloed landelijke ligging

Bouw

Negatieve invloed landelijke ligging

Horeca

Ontwikkeling in Overijssel Industrie Zorg -5000

-4000

-3000

-2000

-1000

0

1000

2000

Bron: Overijssel Bedrijven- en instellingenregister Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie De invloed van een landelijke ligging is negatief voor de zorgsector, die in het buitengebied veel minder is gegroeid dan gemiddeld in Overijssel. De zorgsector concentreert zich duidelijk in de steden. De industrie is ook meer gedaald in het buitengebied dan in de steden. Ook voor de horeca en de bouw is een landelijke ligging nadelig. Sectoren die zich beter hebben ontwikkeld in de landelijke gemeenten zijn de handel, de zakelijke dienstverlening en de vervoersector. Deze ontwikkelingen geven aan dat het landelijk gebied steeds meer een locatie wordt voor (commerciële) diensten. i. Aandeel biologische landbouwbedrijven neemt licht toe In het provinciaal Meerjarenprogramma (pMJP) zijn ambities voor het gehele landelijke gebied weergegeven, waaraan prestaties en projecten zijn gekoppeld. Het gaat om de ambities van het Rijk, aangevuld met de ambities van de provincie Overijssel. Via het pMJP is de biologische landbouw gestimuleerd. Daarnaast heeft er een sterke ontwikkeling van de Europese markt voor biologische producten plaatsgevonden. De biologische landbouw is sterk gericht op het sluiten van kringlopen. Er wordt geen gebruik gemaakt van kunstmest en chemische bestrijdingsmiddelen. De biologische landbouw heeft hierdoor een belangrijke voorbeeldfunctie voor de verdere verduurzaming van de gangbare landbouw. Het aandeel biologische landbouwbedrijven in de totale landbouwsector is in de periode 2011-2013 licht gestegen van 1,5% naar 1,7%. Binnen de verschillende biologische bedrijfstakken zien we nauwelijks veranderingen. Het aandeel ´tuinbouw onder glas´ is heel licht gestegen, terwijl ´tuinbouw open grond´licht is gedaald. Het aandeel biologische kippenbedrijven is licht gestegen.


47

3.2.3

Ontwikkelingsmogelijkheden en kwaliteitsverbetering toerisme en recreatie

j. Lengte route-infrastructuur is toegenomen De toeristisch-recreatieve infrastructuur is belangrijk voor de toeristische aantrekkingskracht van Overijssel. In de Omgevingsvisie wordt de kwaliteit van natuur en landschap als belangrijk gezien voor de regionale economie, waaronder de sector recreatie en toerisme. De routestructuur is uitgebreid door meer wandelroutes en mountainbikeroutes (mtb-routes). De lengte van de fietsroutes is sinds 2009 gelijk gebleven. De hoeveelheid routestructuur binnen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) is gegroeid. De EHS is daarmee beter bereikbaar geworden voor recreanten en toeristen. De percentuele ontwikkeling van de routestructuur binnen de EHS is net zo groot als daarbuiten. Figuur 14. Lengte routestructuuraan wandel- en fietsroutes in 2009 en 2013 (km)

5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Wandelroutes totaal

Fietsroutes totaal 2009

MTB-routes totaal

2013

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie k. Tot 2011 meer overnachtingen en bestedingen, daarna afname De toerisme- en recreatiesector is een belangrijke economische factor in Overijssel. Het streven is een sterk aanbod voor vrijetijdsbesteding. Nederlanders kozen in 2012 vaker voor Overijssel als vakantiebestemming dan in de jaren ervoor. Het aantal overnachting nam in de periode 2009 t/m 2012 licht toe. Vanaf 2012 is er een eind gekomen aan de groei en een stabilisatie opgetreden. De hoeveelheid bestedingen nam in de periode 2009 t/m 2011 fors toe en is na 2011 heel licht gedaald. In Overijssel zijn de totale bestedingen in 2013 gelijk gebleven aan de hoeveelheid bestedingen in 2012. De terugloop van bestedingen heeft alles te maken met de economische crisis. Nationaal is er een trend zichtbaar dat er minder uitgegeven wordt tijdens vakanties

48


Figuur 15. Bestedingen en overnachtingen in Overijssel (index 2008 =100) 115 110 105 100 95 90 85 80 2009

2010

bestedingen

2011

2012

2013

overnachtingen

Bron: Continue vakantieonderzoek, bewerking team Beleidsinformatie l. Toename luxe vormen van verblijfsaccommodaties, minder kampeerterreinen De Omgevingsvisie biedt ruimte voor de verbetering van de kwaliteit en het vergroten van de diversiteit in de bestaande verblijfsaccommodaties. Er is door de Omgevingsvisie geen ruimte gegeven voor nieuwe recreatiewoningen, tenzij sprake is van een innovatief concept of indien de realisering onderdeel uitmaakt van een kwaliteitsimpuls van een bestaand recreatieterrein. Eveneens uitgezonderd zijn de aangewezen ontwikkelingsmogelijkheden voor Noordwest-Overijssel. De groei van verblijfsaccommodaties in de periode 2009-2013 is weergegeven in figuur 16. Hieruit blijkt dat er sinds 2009 11 vakantiehuisjes of appartementen bij zijn gekomen, dat het aantal kampeerterreinen met 17 is afgenomen en dat het aantal hotels en hotel-restaurants is toegenomen met 34 stuks. Figuur 16. Aantal verblijfsaccommodaties in de periode 2009-2013 (aantal vestigingen) 350 300 250 200 150 100 50 0 2009

2010

2011

2012

2013

hotels en hotel-restaurants vakantiehuisjes en appartementen (verhuur) kampeerterreinen Bron: Bedrijven- en instellingsregister Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie


49

3.3

Natuur De hoofdambitie is het behouden en versterken van de rijkdom aan planten diersoorten (biodiversiteit). Het huidige natuurbeleid is sterk gewijzigd ten opzichte van 2009. In dit hoofdstuk worden de ontwikkelingen beschreven die beoogd waren bij de vaststelling van de Omgevingsvisie in 2009. Vanwege de decentralisatie van het natuurbeleid in combinatie met bezuinigingen van het rijk is de Ecologische Hoofd Structuur (EHS) hebegrensd. Op 3 juli 2013 is de nieuwe EHS vastgesteld bij de actualisatie van de Omgevingsvisie. In de nieuwe EHS zijn opgenomen: de ontwikkelopgave voor Natura 2000- gebieden, gebieden waar sprake is van lopende besturlijke/juridische verplichtingen en enkele voorstellen met draagvlak bij de partners, zoals bij de de Reest en Regge. Overige delen zijn uit de EHS gehaald en opgenomen als Zone Ondernemen met Natuur en Water. De herbegrensde EHS zoals vastgesteld in 2013 is kleiner dan de EHS van 2009. De bevindingen zijn: Samenhangend stelsel van natuurgebieden a) Inrichting EHS vanaf 2010 sterk toegenomen b) Nieuwe natuur draagt bij aan het vergroten van de biodiversiteit c) Aaneengeslotenheid binnen de EHS is verbeterd d) Verdroging is toegenomen e) De uitstoot van ammoniak binnen Overijssel neemt af Verspreide bos- en natuurwaarden f) Negatieve trend voor de meeste soorten weidevogels g) Stijgende trend hoeveelheid overwinterende ganzen

3.3.1

Vitaal en samenhangend stelsel van natuurgebieden

a. Inrichting EHS vanaf 2010 sterk toegenomen Voor de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) wordt grond verworven en worden percelen ingericht als nieuwe natuur. Verwerven betekent dat gronden worden overgedragen aan een beheerder en dat er een verandering van functie plaatsvindt. Inrichten betekent dat het budget is besteed voor maatregelen om het inrichtingsplan uit te voeren. Het inrichten heeft in de periode 2010 tot en met 2012 een grote groei doorgemaakt. De getoonde hectares betreffen de stand van zaken op de peildatum 1 januari van het opvolgende jaar. De stand per 2012 is dus de stand van eind 2012. De cijfers zijn gebaseerd op NOKrapportages (Natuurmeting Op Kaart). De NOK-rapportage kijkt naar de administratieve verwerving en inrichting. De daadwerkelijke ingreep in het veld volgt later.

50


Figuur 17. Inrichting en verwerving EHS (ha/jaar) 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2006

2007

2008

inrichting EHS

2009

2010

2011

2012

verwerving EHS

Bron: Natuurmeting op Kaart, bewerking team Beleidsinformatie b. Nieuwe natuur draagt bij aan het vergroten van de biodiversiteit Het provinciaal beleid is gericht op de realisering van de EHS. Na de actualisatie van de Omgevingsvisie in 2013 richt het zich op de door de Europese Unie aangewezen Natura2000gebieden en het realiseren van nieuwe natuur binnen dit natuurnetwerk. Wat deze nieuwe natuur oplevert vereist meerjarige monitoring. Pas vijf jaar na inrichting is goed te zeggen welke vegetaties zich hebben ontwikkeld. Er is daarom nu nog geen uitspraak te doen over wat het gevoerde beleid heeft oplevert aan natuurwaarden na het vaststellen van de Omgevingsvisie in 2009. Daarvoor moet naar een langere periode worden gekeken. Voor deze midterm review is daarom gekeken naar de realisatie vanaf 1990. Geanalyseerd is welke type natuur is gerealiseerd met de ontwikkeling van nieuwe natuur op voormalige landbouwgrond binnen de EHS. Bij deze analyse zijn 55 gebieden betrokken met een totale oppervlakte van 515 hectare. Het gaat om terreinen in beheer bij natuurorganisaties, bij particulieren en in mindere mate bij waterschappen, gemeenten of Rijkswaterstaat. In deze gebieden heeft een langdurige monitoring plaatsgevonden. Er zijn data verzameld over de bijzondere plantensoorten die verschenen en de vegetaties die tot ontwikkeling zijn gekomen. De verdeling over deze typen nieuwe natuur binnen de betrokken 55 gebieden kan als representatief beschouwd worden voor alle geraliseerde nieuwe natuur binnen de EHS. De vraag naar welke nieuwe natuur zich heeft ontwikkeld laat zich beantwoorden op het niveau van beheertypen. Figuur 18 toont de verdeling over de verschillende typen nieuwe natuur (beheertypen) vanaf 1990. Uit de figuur blijkt dat 88% van alle ontwikkelde nieuw natuur betrekking heeft op de beheertypen heide, vennen, moeras en schraallanden. Dit zijn de typen die het meest bijdragen aan het vergroten van de biodiversiteit.


51

Figuur 18. 1990-2013

Aandeel ontstane beheertypen binnen ingerichte nieuwe natuur (%)in de periode 5,7%

6,3% 9,4%

18,3%

52,4%

7,8%

plassen, rivieren en beken

veen en moeras

heide

vennen

schraal(gras)landen

bos

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie c. Aaneengeslotenheid binnen de EHS is verbeterd Een doel van de Omgevingsvisie van 2009 was om de aaneengeslotenheid van de EHS te verbeteren. Aaneengeslotenheid is na de actualisatie van de Omgevingsvisie in 2013 geen doel meer van de Omgevingsvisie. Daarvoor is de ontwikkelopgave voor Natura 2000 in de plaats gekomen. De aaneengeslotenheid wordt geïllustreerd aan de hand van de mate waarin heidegebieden met elkaar zijn verbonden. De reden hiervoor is dat een groot deel van Overijssel eeuwenlang uit heide heeft bestaan. Wat er aan heide over is, is over het algemeen erg versnipperd. Van die versnippering hebben planten en dieren last; soorten met populaties in kleine, geïsoleerde gebieden lopen kans om uit te sterven en zijn niet in staat dergelijke gebieden weer opnieuw te bevolken. Op de kaart in figuur 19 is de ligging van bestaande heidevelden weergeven en waar verbindingen zijn hersteld. Op de Sallandse heuvelrug zijn verbindingen hersteld om het leefgebied van de Korhoen uit te breiden. Het in 2011 gerealiseerde ecoduct over de N35 (0,9 km heideverbinding) biedt eveneens kansen voor dieren en planten van de droge en vochtige heide. In de boswachterij Hardenberg is een groter areaal heide gemaakt en zijn geïsoleerde heidevelden weer aan elkaar verbonden. Op de Woldberg bij Steenwijk zijn heidevelden verbonden met als nevendoelstelling ook oude grafheuvels weer zichtbaar te maken (0,85 km, ca. 2007 km). Tussen de boswachterij Staphorst (3,7 km, ca. 2010) en de Haardennen (2007: 0,85 km) is een “stepping stone” tussen beide aangelegd (0,38 km, 2009-2010), waardoor de heide binnen beide gebeiden weer met elkaar verbonden zijn.

52


Figuur 19.

Heidegebieden in Overijssel en herstelde verbindingen

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie d. Verdroging is toegenomen Natuurgebieden hebben te lijden van wateronttrekking en peilverlaging. Oorzaken van verdroging zijn onder andere waterwinning door drinkwaterbedrijven, grondwateronttrekking door industrie en versnelde afwatering (drainage) om een voor de landbouw geschikter waterpeil te bereiken. Antiverdrogingsprojecten zijn in een aantal gebieden uitgevoerd, zoals in het dal van de Marswetering en het Dalfserveld. Binnen natuurgebieden hebben beheerders allerlei maatregelen getroffen om het water beter en langer vast te houden. In de hoogvenen zijn bijvoorbeeld dammen aangelegd, waardoor regenwater beter wordt vastgehouden. Een mooi voorbeeld hiervan is het Haaksbergerveen waar maatregelen hebben geleid tot het herstel van levend hoogveen op een oppervlakte van enkele hectares. De verwachting is dat dit oppervlak daar verder zal toenemen. Maar in veel andere gebieden, met name in en rondom de Natura 2000-gebieden, is verdroging één van de belangrijkste knelpunten. Om de natuurdoelen binnen deze gebieden te kunnen behalen zal het nodig zijn de verdroging aan te pakken, zoals in het Boetelerveld, Springendal-Mosbeek en het Aamsveen. De ontwikkeling ten aanzien van verdroging is te meten door te kijken naar de vegetatie van gebieden. In Nederland is een meetnet voor vegetaties dat door Provincies en het CBS wordt gemonitord. Voor verschillende begroeiingstypen die vooral binnen de EHS voorkomen, is de ontwikkeling geanalyseerd en uitgedrukt in een indexcijfer (zie tabel 2).


53

Uit tabel 2 blijkt dat in droge heiden, vochtige heiden, broekbossen, vochtig loofbos en droog loofbos de verdroging sinds 1999 is toegenomen. Opvallend is vooral de sterke verdroging van het type vochtig heide. Hier speelt mogelijk ook een effect van veroudering van de heide, waardoor pioniersoorten, zoals snavelbiezen, geleidelijk uit de vegetatie verdwijnen en Pijpestrootje, toeneemt. Binnen de onderzochte biotopen vormt vochtig grasland de enige positieve uitzondering. Dit is vastgesteld aan de hand van de aangetroffen plantensoorten die hier groeien. Hoogstwaarschijnlijk heeft deze positieve trend te maken met herstelmaatregelen die in allerlei gebieden zijn genomen om verdroging tegen te gaan. Tabel 2. Verdrogingsindex voor verschillende biotopen die in Overijssel vooral binnen de EHS voorkomen (index 1999 = 100). Hoe lager het getal hoe droger de omstandigheden. Biotoop Vochtige heide Droge heide Broekbos Naaldbos Droog loofbos Vochtig loofbos Vochtig grasland

% binnen EHS 56,3 96,6 53,3 64,0 63,6 57,1 69,7

1999 100 100 100 100 100 100 100

2009 67 87 90 91 92 92 103

2012 56 83 87 88 90 90 106

Bron: landelijk vegetatiemeetnet CBS, bewerking team Beleidsinformatie e. De uitstoot van ammoniak binnen Overijssel neemt af

De uitstoot van ammoniak komt voornamelijk door verdamping uit mest uit stallen en bij aanwending van mest op gras- en bouwland. Ammoniak levert de grootste bijdrage aan de stikstofdepositie. Het neerslaan van stikstof (depositie) op het aardoppervlak kan leiden tot vermesting van bodem en vegetatie en tot bodemverzuring. De depositie van stikstof, waaronder ammoniak, is van daarom invloed op het halen van de Natura2000-doelen. Binnen Overijssel is de landbouw de grootste veroorzaker van de uitstoot van ammoniak. Omdat de overmatige stikstofdepositie vaak het grootste probleem is bij het goed in stand houden van een gebied wordt door de rijksoverheid gewerkt aan de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). De PAS heeft als doel om een duurzame economische ontwikkeling samen te laten gaan met het realiseren van de natuurdoelen voor Natura 2000. In de PAS worden landelijk maatregelen genomen om de stikstofdepositie te verminderen en per gebied worden herstelmaatregelen genomen. Wanneer landelijke maatregelen en gebiedsmaatregelen worden geborgd, kan beperkt een toename worden toegestaan. Dit wordt ontwikkelruimte genoemd. Op nationaal niveau is de ammoniakemissie uit dierlijke mest en kunstmest sinds 1990 met bijna 70% gedaald, vooral door een lagere stikstofuitscheiding door landbouwhuisdieren en emissiearme toedieningstechnieken6. In figuur 20 is te zien dat de uitstoot van ammoniak is in Overijssel in 2011 ten opzichte van 2000 met een derde afgenomen.

6

WUR, Emissies naar lucht uit de landbouw in 2012, 2014

54


Figuur 20. Uitstoot van Ammoniak in Overijssel per sector in 2000, 2005, 2010 en 2011 (ton/jaar). 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2000

2005

2010

2011

landbouw

industrie en afvalverwijdering

verkeer en vervoer

consumenten

Bron: Emissieregistratie, bewerking team Beleidsinformatie

3.3.2

Behoud en versterking van verspreide bos- en natuurwaarden

Bij het behoud en versterken van verspreide bos- en natuurwaarde gaat het om de leefgebieden van bedreigde soorten te herstellen, zowel binnen als buiten de EHS. Er is specifiek aandacht voor de leefgebieden van weidevogels en ganzen. f. Negatieve trend voor de meeste soorten weidevogels In de Omgevingsvisie wordt de internationale sleutelrol van Nederland en gemaakte internationale afspraken voor de instandhouding en bescherming van weidevogel- en ganzengebieden erkend. Het gaat steeds slechter met de meeste Overijsselse weidevogels. Van de aantallen uit 1994 (toen het meetnet van start ging) is nog maar 42% over. Eerst was het vooral de grutto en de die in aantal afnam. Sinds 2000 gaat het echter ook slecht met de scholekster en de kievit. In verschillende delen van Salland en Twente zijn ze nu vrijwel verdwenen. Maar ook in sommige polders in West-Overijssel is sprake van een achteruitgang. De situatie is gunstiger in de door agrarische natuurverenigingen ingerichte en beheerde gebieden (bijv. Lierder- en Molenbroek) en delen van de polder Mastenbroek. De kievit is nog steeds de meeste voorkomende weidevogel, gevolgd door de grutto. De scholekster en de wulp komen duidelijk minder voor. In een gebied met beheerovereenkomsten, waarbij boeren vaak een vergoeding krijgen om later in het seizoen te maaien geldt dat dichtheden van o.a. de grutto, de wulp en de tureluur gemiddeld hoger zijn dan in gebieden zonder deze overeenkomsten. Overeenkomsten zijn het meest effectief als ze worden gesloten voor grotere aaneengesloten gebieden. Vanaf 2010 zijn de agrarische natuurverenigingen (als gebiedscoördinatoren) verantwoordelijk voor de uitvoering van het weidevogelbeleid voor de goede weidevogelgebieden in Overijssel. Samen met agrariërs, weidevogelbeschermers, wildbeheereenheden en natuurbeschermingsorganisaties wordt per gebied een collectief weidevogelbeheerplan opgesteld.


55

Figuur 21. Ontwikkeling aantal weidevogels 1994-2013 (index 1994=100) 120

100

80

60

40

20

0 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2007 2009 2011 2013 grutto

wulp

scholekster

kievit

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie g. Stijgende trend aantal winterganzen Nederland is een ideaal land voor broedende ganzen: overal natte gebieden en kwalitatief hoogwaardig voedsel om de hoek. Bij de 'winterganzen' worden de aantallen mede bepaald door de strengheid van winters en ontwikkelingen op de toendra en elders op de trekroute. Figuur 22. Ontwikkeling aantal winterganzen (gesommeerd aantal/seizoen) 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000

Bron: Sovon, bewerking team Beleidsinformatie

56


2010-2011

2008-2009

2006-2007

2004-2005

2002-2003

2000-2001

1998-1999

1996-1997

1994-1995

1992-1993

1990-1991

1988-1989

1986-1987

1984-1985

1982-1983

0

3.4

(Binnen-)steden en landschap De hoofdambitie van het thema (binnen-)steden en landschap is het behouden en versterken van de verscheidenheid en identiteit van (binnen-)stedelijke kwaliteit en mooie landschappen in het buitengebied. De verscheidenheid en eigenheid van zowel landschappen als steden en dorpen zijn moeilijk te meten. Daarom beperkt deze midterm review omgevingsvisie zich tot een aantal zaken die uit bestaand onderzoek blijken of wel meetbaar zijn. De bevindingen zijn: Diversiteit van landschappen en dorpen a) Landschap in Overijssel wordt gewaardeerd b) Minder kleine landschapselementen c) 15 a 20% landschapselementen zijn onder duurzaam beheer d) Overijssel is rijk aan landgoederen, 17 nieuwe landgoederen aangelegd e) Geen grootschalige ontwikkelingen in de nationale landschappen Cultureel erfgoed f) Erfgoed speelt belangrijke rol in de identiteit van Overijssel g) Aantal herbestemmingsprojecten is verdubbeld (Binnen)steden h) Zwolle blijft meest bezochte stad, daling waardering winkelaanbod i) Toename winkelleegstand in Overijssel

3.4.1

Versterken identiteit en onderlinge diversiteit van landschappen en dorpen

a. Landschap in Overijssel wordt gewaardeerd7 De inwoners van Overijssel geven het landschap in het buitengebied van hun stad of dorp als cijfer gemiddeld een 7,6. Als reden voor een hoge tevredenheid wordt genoemd: het vele groen en weilanden; het landschap is verzorgd en goed onderhouden en kent diversiteit/variatie. Redenen voor een lage tevredenheid zijn: het natuurgebied wordt kleiner; er wordt te weinig onderhoud gepleegd en er komt steeds meer bebouwing/nieuwbouw. Het percentage inwoners dat vindt dat er bij stedelijke uitbreidingen voldoende rekening wordt gehouden met het omliggende landschap was in 2014 57%. In 2012 was dit percentage 55%. Aan inwoners van Overijssel is gevraagd of zij het eens zijn met de stelling; “Het landschap in mijn omgeving is mooier dan vijf jaar geleden”; 23% geeft aan het daarmee eens te zijn en 16% geeft aan het daarmee oneens eens te zijn. De rest antwoord neutraal of heeft geen mening over deze stelling. b. Minder kleine landschapselementen8 Op basis van een vergelijking van topografische kaarten/luchtfoto‟s uit 2003 en 2011 is te zien dat er bijna 783 hectaren bos en natuurgebieden bij is gekomen. Daarentegen is een totale oppervlakte van 105 hectare aan kleine landschapselementen als singels, houtwallen, bosjes en poelen verdwenen. Uit onderzoek blijkt dat de variatie in het landschap, die ondermeer ontstaat door de fijnmazigheid, een belangrijke drager is van de waarden van het landschap. Uit observaties van de veldadviseurs van Landschap Overijssel komt naar voren dat zij vergroving in het landschap vaak zien doordat elementen, die verder weg liggen van wegen en bebouwing, verdwijnen. Nieuwe elementen worden juist nabij wegen en bebouwing of bestaande bosjes en groen aangeplant. Daarnaast zien zij dat lijnvormige elementen degraderen tot vrijstaande losse bomen en struiken met een open structuur. Er is meer onderzoek nodig om deze observatie kwantitatief beter te kunnen onderbouwen. 7 8

Burgerpanel Provincie Overijssel, 2014 Landschap Overijssel, De Staat van het landschap, 2013


57

c. 15 á 20% landschapselementen onder duurzaam beheer9 De aanblik van het Overijsselse landschap wordt onder meer bepaald door de aanwezigheid van landschapselementen als houtwallen, singels, kleine bosjes, poelen en hooilandjes. Goed onderhoud van die kleine elementen is van belang voor de instandhouding. Denk hierbij aan hakhoutbeheer, knotten, snoeien, uitbaggeren en maaien. De subsidieregeling Groene en Blauwe diensten van de Provincie Overijssel stimuleert het onderhoud, herstel en de aanleg van landschapselementen. Sinds 2006 dient de regeling Groene en Blauwe Diensten als middel om het beheer van landschapselementen te regelen. De regeling kent een vergoeding voor beheer, herstelwerkzaamheden en aanleg van nieuwe landschapselementen. Uitgangspunt daarbij is dat de provincie met de gemeenten een langjarig contract voor een periode van 20 tot 30 jaar afsluiten. Hierbij betaalt de provincie 75% van de kosten voor beheer, herstel en aanleg, en de gemeente 25%. De eigenaar van een landschapselement is verantwoordelijk voor het (laten) uitvoeren van het onderhoud en ontvangt daar jaarlijks een bedrag voor. Het beeld tot 2013 is dat 15% tot 20% van de landschapselementen daadwerkelijk onder duurzaam beheer is gebracht. Één van de redenen voor het achterblijven van het percentage ten opzichte van het doel (50% in 2016) is dat het beheer van landschapselementen duurder bleek dan aanvankelijk begroot. Met de beschikbare financiële middelen kon minder worden uitgevoerd dan oorspronkelijk gedacht. Tabel 3. Oppervlakte landschapselementen waarvoor in de periode 2007-2012 een langjarig contract is afgesloten (hectare) Type beheer

gerealiseerd

Beheer

703 276

Herstel

48

Aanleg Bron: Wing, evaluatie groen-blauwe diensten

d. Overijssel is rijk aan landgoederen, 17 nieuwe landgoederen aangelegd Overijssel kent 662 bestaande landgoederen. Deze beslaan samen een oppervlakte van meer dan 34.000 hectare. Dit is 10% van de oppervlakte van Overijssel en 25% van de Ecologische Hoofdstructuur. Van de Overijsselse bossen ligt 40% op landgoederen en 8% van de landbouw in Overijssel vindt plaats op landgoederen. Sinds 2005 zijn er 17 nieuwe landgoederen bijgekomen. De 17 nieuwe landgoederen zijn klein in oppervlakte, met uitzondering van Keizersrande, een nieuw landgoed dat door de Stichting IJssellandschap gesticht is in de uiterwaarden van de IJssel. In totaal beslaan de nieuwe landgoederen ongeveer 400 hectare. Tabel 4.

Typen landgoederen geordend naar tijd van aanleg (aantallen)

Type landgoed

Aantal

Oudste landgoederen tot 1850 Ontginnings- en fabrikantenlandgoederen, aangelegd tussen 1850 en 1960 Landgoederen die sinds 1960 onder Natuurschoonwet vallen Nieuwe landgoederen, na 2005 gesticht of in aanleg

150 120 375 17

Bron: Provincie Overijssel

9

Wing, evaluatie groen-blauwe diensten, 2013

58


e. Geen grootschalige ontwikkelingen in de nationale landschappen Overijssel beschikt over 2 nationale landschappen: de IJsseldelta en Noordoost-Twente. Voor beide Nationale Landschappen zijn de kernkwaliteiten nader uitgewerkt in een Ontwikkelingsprogramma. Voor grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen die in strijd zijn met de doelstellingen van de kernkwaliteiten is geen plaats. Informatie over de ontwikkeling van de kernkwaliteiten ontbreekt. Het rijk heeft de monitoring na een nulmeting gestaakt. Op basis van het grondgebruik en luchtfoto‟s in 2007 en in 2013 is gekeken welke ruimtelijke ontwikkeling binnen de Nationale landschappen hebben plaatsgevonden en, voor zover mogelijk, of die strookt met de kernkwaliteiten van de nationale landschappen. De provincie is samen met gemeenten gestart met de zogenoemde „cascokaart‟ voor het nationaal landschap Noordoost-Twente. Hiermee kunnen ontwikkelingen van natuur en kleinschalige landschapselementen (een belangrijk kenmerk voor dit gebied) worden bijgehouden. De resultaten daarvan zijn op dit moment nog niet bruikbaar. Nationaal Landschap IJsseldelta Het Nationaal landschap IJsseldelta is een rivierenland met eeuwenoude polders, terpenboerderijen en kreekruggen. De specifieke landschappelijke (kern)kwaliteiten zijn:  de grote mate van openheid;  de oudste, rationele, geometrische verkaveling;  reliëf in de vorm van huisterpen en kreekruggen. De veranderingen in het grondgebruik in het nationaal landschap IJsseldelta zijn miniem. Slechts 8 hectare (0,1%) van het agrarisch grondgebruik is van functie veranderd. Er vinden geen grootschalige ontwikkelingen plaats. De melkveesector levert een belangrijke bijdrage aan de landschapskwaliteiten. Het nationaal landschap IJsseldelta bestrijkt een groot deel van de gemeenten Kampen en Zwartewaterland. In deze gemeenten is de hoeveelheid melkvee in 2013 licht toegenomen (2%) ten opzichte van 2009. Het aantal melkveebedrijven is gedaald. Deze schaalvergroting past bij dit grote, open landschap. Figuur 23. Veranderingen grondgebruik tussen 2007 en 2013 in het nationale landschap IJsseldelta

Bron: Alterra, bewerking team Beleidsinformatie Noordoost-Twente Het glooiende landschap van Noordoost-Twente is zeer gevarieerd door een fijnmazig samenstel van beken, essen, kampen en moderne ontginningen. Houtwallen, singels en bossen zorgen voor een kleinschalig en groen karakter. De specifieke landschappelijke (kern)kwaliteiten zijn:  samenhangend complex van beken, essen, kampen en moderne ontginningen;  de grote mate van kleinschaligheid;  het groene karakter. In Noord Oost Twente is in totaal 137 hectare agrarische grondgebruik veranderd in een ander vorm (0,4%). Iets meer dan de helft hiervan is bebouwd gebied geworden en de rest natuur. Het groene


59

karakter is versterkt door nieuwe natuur die verspreid is over het gebied. De nieuwe bebouwing is eveneens verspreid over verschillende kernen. Deze ontwikkeling past bij de kleinschaligheid van het gebied. Er vinden geen grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen plaats. Figuur 24. Veranderingen grondgebruik tussen 2007 en 2013 in het nationale landschap NoordoostTwente

Bron: Alterra, bewerking team Beleidsinformatie

3.4.2

Behoud en versterken cultureel erfgoed

f. Erfgoed speelt belangrijke rol in de identiteit van Overijssel De karakteristieke gebouwen, archeologische waarden, streektaal en streekcultuur vertellen "het verhaal van Overijssel". Overijssel kent 3.716 rijksmonumenten en 2.216 gemeentelijke monumenten. De gemeente Deventer kent de meeste monumenten: 574 rijksmonumenten en 471 gemeentelijke monumenten. Daarnaast kent Overijssel ook nog 826 archeologische monumenten. Dit zijn archeologisch waardevolle terreinen en landschapselementen zoals urnenvelden, landweren, grafheuvels en locaties waar sporen van oude nederzettingen en havezaten in de bodem zitten. Archeologisch erfgoed moet zoveel mogelijk ter plekke (in situ) worden bewaard. Als het niet mogelijk is om vondsten ter plaatse te behouden, moet het materiaal van een archeologische vindplaats door opgraving veiliggesteld worden. Bij planvorming zijn aardkundige en archeologische waarden onderdeel van integrale gebiedsontwikkeling. Het doel van de Omgevingsvisie is om de grote regionale variatie aan karakteristieke aardkundige waarden behouden en benutten in de ruimtelijke planvorming van te ontwikkelen gebieden. g. Aantal herbestemmingsprojecten is sinds 2009 verdubbeld Monumentale en karakteristieke kerken, voormalige postkantoren, boerderijen en fabrieksgebouwen staan leeg. Voor het duurzaam behoud van het erfgoed is leegstand een bedreiging. Ook maatschappelijk gezien is leegstand ongewenst: leegstaande gebouwen betekenen kapitaalvernietiging en vormen een bedreiging voor de leefbaarheid eromheen. Erfgoed speelt ook een rol in gebiedsontwikkelingen omdat erfgoed het gebied van meet af aan voorziet van een eigen identiteit. In Overijssel zijn de afgelopen jaren op diverse locaties herbestemmingsprojecten uitgevoerd. In 2009 waren er dit in totaal 14. In 2013 is dat aantal verdubbeld. Er is sprake van een grote variëteit in de oude functies van gebouwen; fabrieken, kerken, scholen, kazernes etc. Ook zijn er veel verschillende nieuwe functies toegekend, waarbij de woonfunctie de meest voorkomende is. De meeste herbestemminsgprojecten vinden plaats in de steden. In figuur 25 is de ligging van de uitgevoerde herbestemmingsprojecten voor en na 2009 in Overijssel weergegeven.

60


Figuur 25. Locaties herbestemmingsprojecten voor en na 2009

Bron: kennis- en projectenbank herbestemming, bewerking team Beleidsinformatie

3.4.3

Versterken kernkwaliteiten (binnen-)steden

h. Zwolle blijft meest bezochte stad, daling waardering winkelaanbod10 Aan Overijsselaars is in 2009 en in 2013 gevraagd hoe zij de steden waarderen en wat zij de belangrijkste functies en voorzieningen van de steden vinden. In 2009 en in 2013 was Zwolle de meest bezochte stad onder inwoners van Overijssel die zelf niet in één van de vijf grote steden woonachtig zijn. Zwolle wordt door de helft van de bezoekers in Overijssel meerdere keren per jaar bezocht. In vergelijking met 2009 is het percentage mensen dat aangeeft geen van vijf steden meerdere keren per jaar te bezoeken bijna verdubbeld (2009; 5% versus 2013; 9%). De reden hiervoor is voornamelijk dat men geen interesse heeft, of liever in kleinere steden vertoeft. De inwoners van Overijssel die wél meerdere keren per jaar één van deze vijf steden bezoeken, doen dit (net als in 2009) voornamelijk om er te werken en te winkelen. De auto is (opnieuw) verreweg de meest gebruikte manier van reizen naar de stad. Bijna alle respondenten - 96% - komen minimaal één keer per jaar met de auto naar één van de 5 grote steden. De inwoners van de grote steden in Overijssel missen in 2013 meer dan in 2009 winkelaanbod in hun stad. Dit percentage inwoners is verdrievoudigd - van 8% naar 24%. Dit geldt in het bijzonder voor Almelo (40%) en Hengelo (39%). De algemene waardering voor het winkelaanbod daalde van 7,5 naar 7,3. Ook het aandeel „heavy shoppers‟ is afgenomen. Heavy shoppers zijn bezoekers die minimaal één keer per week in één van de grote steden winkelen. 10

TNS/NIPO, waardering van de Overijsselse steden, 2013


61

i. Toename winkelleegstand in grote steden In de Omgevingsverordening is opgenomen dat grootschalige perifere detailhandel buiten de bestaande stedelijke omgeving niet kan plaatsvinden om uitholling van basisvoorzieningen in stad en dorp te voorkomen. Verschillende omstandigheden die genoemd zijn door respondenten kunnen invloed hebben op de winkelleegstand: de economische crisis, demografische ontwikkelingen en de toename van internetwinkelen. Door deze trends vloeit er minder geld naar de traditionele winkel, komen minder bezoekers en neemt de concurrentie met andere winkelgebieden toe. Leegstand is het gevolg. Een maat voor leegstand is het leegstaand winkelverkoopvloeroppervlak. In 2013 staat gemiddeld 8,3% van het totale winkelverkoopvloeroppervlak leeg. In 2007 was dat percentage nog 5,1%. Voor 25 centrale winkelgebieden in Overijssel is de leegstand in het centrum van de kern bekend. Naar de 5 grote steden gekeken is in 2013 de leegstand in Almelo (18,1%) het hoogst en in het centrum van Zwolle (7,0%) het laagst. Naar aanleiding van deze trend is de Omgevingsvisie in 2014 partieel herzien op het onderdeel detailhandel en worden vijf pilots uitgevoerd voor de aanpak leegstand winkels. Figuur 26. 2013

Leegstand detailhandel grote steden (% van winkelverkoopoppervlak), 2007 en

20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0%

2007

8,0%

2013

6,0% 4,0% 2,0% 0,0% Almelo

Deventer

Enschede

Bron: Locatus, bewerking team Beleidsinformatie

62


Hengelo

Zwolle

3.5

Bereikbaarheid De hoofdambitie van het thema bereikbaarheid is een vlotte en veilige reis over weg, water, spoor en per fiets van en naar stedelijke netwerken en streekcentra binnen en buiten Overijssel. Voor de bereikbaarheid van stedelijke netwerken en streekcentra binnen en buiten Overijssel wordt

ingezet op een hoofdinfrastructuur voor verschillende modaliteiten (weg, spoor, fiets, water). In algemene zin kenmerkt de hoofdinfrastructuur zich door:  hoge bereikbaarheidskwaliteit in reistijd van deur tot deur;  een samenhangend, robuust en betrouwbaar hoofdnetwerk;  een goede verknoping van netwerken. De bevindingen zijn: Autoverkeer a) Autonome ontwikkeling: groei autoverkeer stagneert b) Verwachting over filegevoelige trajecten is veranderd op provinciale en rijkswegen c) Aantal files neemt fors af op de A28 Openbaar vervoer d) OV-chipkaart heeft aanvankelijk geleid tot minder gebruik trein en bus, maar aantal reizigers neemt weer toe e) Aantal reizigers Regiotaxi is sterk gegroeid tot 2013 f) Kwaliteit openbaar vervoer is toegenomen Fiets g) Vaker de fiets, maar kortere afstand afgelegd Goederenvervoer h) Minder goederentreinen, kleine daling vrachtvervoer over de weg


63

3.5.1

Goede bereikbaarheid voor het autoverkeer van en naar stedelijke netwerken en streekcentra

Voor het wegverkeer is de doelstelling om een goede bereikbaarheid te realiseren en doorstroming op de hoofdinfrastructuur. a. Autonome ontwikkeling: groei autoverkeer stagneert Na jaren van (forse) mobiliteitsgroei in de vorige eeuw, die zich doorzette tot ongeveer 2005, is de groei van het aantal autokilometers nu gestagneerd. De economische crisis heeft gezorgd voor een afname in de groei van het aantal autokilometers. Mogelijk hebben ook andere ontwikkelingen een rol in de verminderde groei van de mobiliteit (krimp en vergrijzing, meer thuiswerken, minder autogebruik jongeren, etc.). In de weekenden is al langere tijd sprake van een afname van het aantal afgelegde autokilometers op de provinciale wegen. Op werkdagen (maandag tot en met vrijdag) is er na 2007 een lichte daling te zien dat in schril contrast staat met de forse stijging in de decennia ervoor, en zelfs nog de eerste vijf jaren van deze eeuw. In 2013 is er op veel provinciale wegen een daling van de hoeveelheid afgelegde autokilometers. Wegen waar wel een groei was, bevinden zich met name in Twente. Met de weekdagen wordt bedoeld de afgelegde afstand over die gemiddeld over alle 7 dagen van de week wordt afgelegd. Figuur 27. Ontwikkeling aantal afgelegde autokilometers op provinciale wegen in Overijssel, 19862013 (index 1986=100)

150

140

130

120

110

100 1986

1990 1994 werkdag

1998 weekdag

2002

2006 weekend

2010

2014

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie Niet op alle provinciale wegen is er een stagnatie van de hoeveelheid verkeer. Over het algemeen laten de hoofdverbindingen in Overijssel van en naar economische centra, nog wel een groei zien. Dit geldt voor zowel rijkswegen als provinciale wegen.

64


b. Verwachting over filegevoelige trajecten is veranderd op provinciale en rijkswegen Het streven is om een goede bereikbaarheidskwaliteit te bereiken op de hoofdinfrastructuur tussen stedelijke netwerken en streekcentra. Het ontstaan van files doet afbreuk aan de bereikbaarheidskwaliteit. De gevoeligheid van een traject voor het ontstaan van files kan worden uitgedrukt door de verhouding tussen de intensiteit en de capaciteit op een wegvak te bepalen. Dit noemen we de I/C-verhouding. De I/C-verhouding geeft aan hoe congestie- of filegevoelig het weggedeelte is. Daarvoor wordt de I/C-verhouding in het drukste spitsuur bepaald. Dit is meestal de avondspits. In 2009 zijn er op basis van verkeersmodel (het NRM3) berekeningen gemaakt van de verwachte I/C verhoudingen in 2020. Op basis hiervan kunnen knelpunten in de weginfrastructuur worden geïdentificeerd. Uit figuur 28 blijkt dat in 2009 de belangrijkste knelpunten werden verwacht op de Rijkswegen A1 bij Deventer, de A28 bij Zwolle en bij de Twentse steden. De capaciteitsuitbreiding die daarna op de A28 is gerealiseerd was nog niet meegenomen in het verkeersmodel dat destijds is gebruikt. Figuur 28.

Verwachting 2009 intensiteit-capaciteit verhouding avondspits 2020

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie


65

In 2011 is er met een nieuw verkeersmodel (het NRM4) opnieuw gekeken naar welke trajecten naar verwachting in 2020 files kunnen ontstaan. Dit is het meest recente provinciedekkende verkeersmodel. Wanneer we kijken naar de verschillen tussen de verwachting in 2009 en 2011 zijn de belangrijkste constateringen: i) De A28 tussen Hattemerbroek en Lankhorst is verbreed. Het effect daarvan is duidelijk zichtbaar. De verwachte situatie op de A28 bij Zwolle is sterk verbeterd. j) De A1 blijft in de verwachting voor 2020 een knelpunt. Inmiddels zijn met het rijk afspraken gemaakt over capaciteitsuitbreiding van de A1 tussen Apeldoorn en Azelo. k) De situatie van invalswegen van de Twentse steden lijkt te verslechteren. l) De N340 Zwolle-Ommen en de N35 tussen Zwolle en Raalte komen naar voren als extra knelpunt. Het effect van de geplande capaciteitsuitbreiding tussen Zwolle en Wijthmen is zichtbaar. Een verkenning wordt uitgevoerd voor opwaardering van het wegvak tussen Nijverdal en Wierden. Figuur 29.

Verwachting 2011 intensiteit-capaciteit verhouding avondspits 2020


66


c. Aantal files is fors afgenomen op de A28 De lagere groei van de verkeersintensiteit in combinatie met investeringen in de infrastructuur hebben geleid tot minder files. In Overijssel is de filedruk vanaf 2010 jaren fors verminderd. Een van de belangrijkste maatregelen die hiertoe hebben bijgedragen is de verbreding van de A28 tussen Hattemerbroek en Lankhorst. Files ten gevolge van verkeersdrukte zijn hier verleden tijd. Het aantal files ten gevolge van knelpunten in de ochtend- en avondspits is tussen 2007 en 2012 met 80% afgenomen. In 2013 is de filedruk licht toegenomen ten opzichte van 2012. De belangrijkste filegevoelige trajecten in Overijssel zijn de A28 en de A1. In de figuur 30 is de ontwikkeling van de files op beide Rijkswegen te zien. Met de voorgenomen capaciteitsuitbreidingen op de A1 in 2015 en 2016 zal, naar verwachting, ook hier in de toekomst eenzelfde effect op gaan treden als op de A28. Figuur 30. Ontwikkeling filezwaarte Rijkswegen A1 en A28, 2006–2013 (kilometerminuten) 180.000,00 160.000,00 140.000,00 120.000,00 100.000,00 80.000,00 60.000,00 40.000,00 20.000,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 A28

A1

Bron: Rijkswaterstaat, bewerking team Beleidsinformatie

3.5.2

Vergroten van kwaliteit en aandeel openbaar vervoer

De ambitie is om het aandeel openbaar vervoer in het aantal verplaatsingen te vergroten. Met betrekking tot het openbaar vervoer hebben zich in de afgelopen periode een aantal ontwikkelingen voorgedaan. d. OV-chipkaart heeft aanvankelijk geleid tot minder gebruik trein en bus, maar aantal reizigers neemt weer toe De introductie van de ov-chipkaart in 2011 heeft in heel Nederland geleid tot een vermindering van het aantal reizigers. Reizigers moesten wennen aan deze nieuwe kaart en kozen waar mogelijk voor een alternatieve vervoerwijze. Ook de negatieve beeldvorming van de ov-chipkaart heeft niet bijgedragen aan een vlotte acceptatie. Dat heeft ook in Overijssel geleid tot (licht) minder gebruik van trein en bus. Exacte cijfers over het aantal reizigers zijn niet bekend, omdat er sinds de invoering van de ov-chipkaart meerdere informatiebronnen zijn, die ook meer op de reizigersopbrengsten dan op het aantal reizigers zijn gericht. Recent is echter een kentering merkbaar. De ov-chipkaart wordt inmiddels massaal gebruikt en het aantal reizigers groeit weer. Dit is het meest duidelijk zichtbaar op de Vechtdallijnen, de regionale treinverbinding tussen Zwolle en Emmen.


67

e. Aantal reizigers Regiotaxi is sterk gegroeid tot 2013 In tegenstelling tot trein en bus is het gebruik van de regiotaxi de afgelopen jaren wel sterk gestegen. Dat had te maken met een toenemende bekendheid van het systeem, maar ook met een zekere overloop vanuit het gemeentelijk doelgroepenvervoer en vrijwilligersvervoer van en naar instellingen. De spelregels van de regiotaxi zijn inmiddels aangescherpt en daalt het aantal reizigers weer sterk. Figuur 31. Reizigers dat in Overijssel in de periode 2007 t/m 2013 gebruik maakte van de Regiotaxi op basis van de WMO of als aanvulling op het OV (aantallen) 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

aantal reizigers aanvullend OV

aantal reizigers WMO


f. Kwaliteit openbaar vervoer is toegenomen Het aandeel openbaar vervoer is niet toegenomen in de afgelopen periode, maar de kwaliteit van het OV is wel toegenomen. In de landelijke klantenbarometer over 2013 scoren alle Overijsselse concessies boven gemiddeld en is ook overal sprake van een stijging in vergelijking met de voorgaande jaren. Vooral de Vechtdallijen springt hierbij in het oog. Hier was sprake van de grootste stijging van de klanttevredenheid ooit gemeten. Dat had overigens sterk te maken met de start van deze regionale concessie per december 2012. De oude NS treinen werden toen vervangen door moderne Arriva treinen en de treinen gingen ook vaker rijden in de spits.

3.5.3

Vergroten van kwaliteit en aandeel fietsverkeer

g. Vaker de fiets, maar kortere afstand afgelegd In de Omgevingsvisie is de ambitie uitgesproken om het aandeel fiets in het buitengebied vast te houden en in het stedelijk gebied te vergroten. Er zijn echter geen afzonderlijke cijfers beschikbaar voor het stedelijk gebied en het landelijk gebied. Het aandeel van het fietsgebruik tot 7,5 kilometer is in Overijssel als geheel toegenomen van 39% in 2009 tot 41% in 2012. Op basis van de cijfers over heel Overijssel is het aandeel tussen 2009 en 2012 toegenomen en dus in lijn met de ambitie. Het aantal afgelegde fietskilometers is afgenomen met 10%, van 0,79 miljard fietskilometers in 2009 naar 0,71 miljard fietskilometers in 2012. In Overijssel stijgt dus het aandeel van de fiets bij verplaatsingen, maar neemt de gefietste afstand af.

68


De laatste jaren is geïnvesteerd in fietsenstallingen en OV-fietsverhuurpunten bij treinstations. Deze investeringen dragen bij aan de doelstelling om netwerken te verknopen. Tevens is geïnvesteerd in de aanleg van fietssnelwegen. Met de aanleg van de fietssnelweg F35 tussen Nijverdal en Enschede is in 2009 gestart. Delen van de F35 zijn inmiddels gerealiseerd.

3.5.4

Versterken van kwaliteit en aandeel goederenvervoer over water en spoor, faciliteren over de weg

h. Minder goederentreinen, kleine daling vrachtvervoer over de weg In de Omgevingsvisie is de ambitie uitgesproken om het aandeel van goederenvervoer over water en spoor te vergroten om de congestie op de hoofdinfrastructuur voor autoverkeer te beperken en het leefmilieu in stedelijk gebied te verbeteren. Het streven is een aandeel van minimaal 30 procent in 2020 over water en spoor, over de weg dus maximaal 70 procent in 2020. Er zijn geen vergelijkbare gegevens beschikbaar om het aandeel van het goederenvervoer te bepalen. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft de monitoring daarvan gestaakt. Afzonderlijke cijfers voor de verschillende modaliteiten (weg, spoor, water) in de periode 2009-2013 zijn wel beschikbaar. De ontwikkeling is weergegeven in figuur 32. Figuur 32.

Ontwikkeling vrachtvervoer via weg en spoor (index 2009=100)

120

100

80

60

40

20

0 2009

2010

2011

2012

2013

vrachtverkeer provinciale wegen goederentreinen door Overijssel Bron: Provincie Overijssel en ProRail, bewerking team Beleidsinformatie De hoeveelheid afgelegde kilometers door vrachtverkeer op provinciale wegen in de periode 20092013 is afgenomen van 136 miljoen kilometer naar 127 miljoen kilometer. Het aantal goederentreinen in de periode 2009-2013 is afgenomen van 23.000 naar 17.000 goederentreinen. De hoeveelheid vracht vervoerd over water fluctueert rond de 9.000 ton per jaar.


69

3.6

Watersysteem en klimaat De hoofdambitie van het thema is om watersystemen met goede ecologische en chemische kwaliteit te realiseren, die voor de lange termijn klimaatbestendig zijn. De bevindingen zijn: Optimale watercondities a) De belasting van de bodem en het oppervlaktewater met stikstof is gedaald b) KRW Rijn-Oost: toestand grondwaterkwaliteit goed c) Lichte verbetering nitraatgehalte in grondwater d) KRW Rijn-Oost: geen dalende trends grondwaterstanden e) Oppervlaktewater chemisch is sterk verbeterd, ecologie blijft achter f) 33 kilometer beken hersteld Betrouwbare drinkwatervoorziening g) Ruwwater drinkwaterwinningen voldoet nog niet volledig aan nitraatnorm h) Actuele risico‟s bij helft van de drinkwaterwinningen i) Hoge nitraatgehaltes in bovenste grondwater nabij kwetsbare winningen j) Zoektocht naar extra drinkwatercapaciteit gestart

3.6.1

Optimale watercondities voor landbouw, natuur en landschap

a. De belasting van de bodem en het oppervlaktewater met stikstof is gedaald De totale aanvoer van stikstof11 naar de bodem vindt voor bijna 90 procent op landbouwgronden plaats, hoofdzakelijk in de vorm van dierlijke mest en kunstmest. Van de aangevoerde hoeveelheid stikstof op landbouwgronden nemen de gewassen (inclusief gras) circa 60 procent op. De rest belast het milieu: door uiten afspoeling komt stikstof terecht in het oppervlaktewater (5-10 procent van het totaal), door denitrificatie in de lucht, en door accumulatie (ophoping) in bodem en grondwater. Na een grote toename van de belasting van de bodem met stikstof tussen 1990 en 1995 is de belasting sinds 1995 sterk afgenomen. De belasting van het oppervlaktewater is ook sterk afgenomen, maar laat sinds 2005 weer een lichte stijging zien. Doordat de aanvoer van stikstof afneemt neemt ook de ophoping in de bodem en het grondwater af.

11

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op stikstof (en de in nitraat aanwezige stifstof) omdat nitraat al vanaf begin jaren 90 veel aandacht heeft toen de effecten zichtbaar werden van het te hoge gebruik in de jaren 80.Toen kwam ook besef dat nitraat een probleem zou gaan vormen op lange termijn door uitspoeling naar diepere grondwater. Het effect van de belasting van de bodem is pas op langere termijn zichtbaar in de kwaliteit van het grondwater. Daarom wordt in figuur 33 de belasting vanaf 1995 getoond.

70


Figuur 33.

Belasting van de bodem en het oppervlaktewater met stikstof (index 1990=100)

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1995

2000

2005

2010

2011

belasting stikstof (N-totaal) bodem belasting stikstof (N-totaal) oppervlaktewater Bron: Emissieregistratie, bewerking team Beleidsinformatie

b. KRW Rijn-Oost: toestand grondwaterkwaliteit goed Het doel van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is om basisvoorwaarden te scheppen voor ecologisch goed functionerende watersystemen. Overijssel maakt deel uit van deelstroomgebied Rijn-Oost. Daarbinnen zijn twee grondwaterlichamen onderscheiden, respectievelijk deklaag RijnOost en zand Rijn-Oost. De KRW-toets houdt in dat niet meer dan 20% van de meetpunten in een grondwaterlichaam een overschrijding van de norm mag laten zien. De toestandbepalingen in 2009 en 2012 geven aan dat de kwaliteit van het grondwater in beide grondwaterlichaam binnen RijnOost goed is en daarmee groen scoort. Hierbij kan worden opgemerkt dat overschrijding van de 20% voor chloor in 2012 in de deklaag Rijn-Oost ondiep niet meer voorkomt. c. Lichte verbetering nitraatgehalte in grondwater In de Provincie Overijssel wordt de kwaliteit van het grondwater gemeten op 65 locaties verspreid over de gehele provincie. Per put wordt op verschillende diepten (filters) gemeten (ondiep op 5-10 meter en diep op 15-25 meter). In de periode 2000-2012 is er een licht positieve ontwikkeling in de nitraatoverschrijdingen in het ondiepe grondwater. In het diepe grondwater (25 meter diepte) wordt niet of nauwelijks een overschrijding van de Europese nitraatnorm (50 mg/l) gemeten. In de periode van de Omgevingsvisie (2009-2012) is er een lichte fluctuatie van nitraat in het grondwater. In 2012 voldeed 89% van de putten aan de Europese nitraatrichtlijn van 50 mg/liter. Dit is iets lager dan in 2010 en 2011.


71

Figuur 34. Percentage meetpunten (n=65) in Overijssel dat voor alle filters voldoet aan de Europese nitraatnorm van 50 mg NO3/l, 2000-2012

100 95 90 85 80 75 70 65 60 55

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

50

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie d. KRW Rijn-Oost: geen dalende trends grondwaterstanden

In het kader van de stroomgebiedbeheerplannen 2009-2015 is in 2009 en over 2012 de toestand bepaald van het grondwaterlichaam Rijn-Oost waar Overijssel deel van uitmaakt. Het oordeel over de waterbalans is dat de grondwatervoorraad voor beide jaren goed is en geen verandering laat zien. Ook ten aanzien van de trends in stijghoogten12 worden zowel 2009 als 2012 goed gekwalificeerd. Het doel is om een grondwaterstand te hebben die geen schade veroorzaakt aan de kwaliteit van het oppervlaktewater en de ecosystemen die van grondwater afhankelijk zijn. e. Oppervlaktewater is chemisch sterk verbeterd, ecologie blijft achter Overijssel heeft 89 oppervlaktewateren die in het kader van de Kaderrichtlijn Water zijn aangemerkt als waterlichaam. Voor deze waterlichamen hebben de waterschappen zogenaamde factsheets gemaakt waarin op basis van meetgegevens de toestand van het water is aangegeven. In 2009 zijn factsheets gemaakt en begin 2014 zijn opnieuw factsheets gemaakt13. In de periode 2009-2014 is de chemische waterkwaliteit sterk verbeterd: 61% van de waterlichamen voldoet op dit moment terwijl dit in 2009 nog circa 25% was. De ecologische kwaliteit lijkt per saldo licht verslechterd. In 2009 waren er nog geen waterlichamen die aan het doel voldeden. Nu is dat er één. Tegenover deze verbetering staat een toename van het aantal waterlichamen met een slechte of ontoereikende toestand. De chemische waterkwaliteit wordt bepaald voor prioritaire stoffen en wordt vooral bepaald door de stoffen tributyltin, cadmium en enkele PAK's. De ecologische waterkwaliteit wordt beoordeel aan de hand van drie meetlatten: biologie, fysisch-chemisch en overige verontreinigende stoffen.

12

De stijghoogte is de hoogte van het water in een peilbuis, of waar het grondwater zou staan als men een put zou slaan. 13 Opgemerkt moet worden dat in 2012 nieuwe landelijke maatlatten voor de beoordeling van de ecologische kwaliteit beschikbaar zijn gekomen. Dit betekent dat de parameter waarin de ecologische kwaliteit wordt uitgedrukt bij dezelfde kwaliteit een andere waarde kan krijgen. Een andere consequentie is dat voor sommige waterlichamen andere getalswaarden voor de ecologische doelstelling moesten worden afgeleid. Verder moet opgemerkt worden dat in de grafieken de huidige kwaliteit weergegeven is met het label 2014. Hiervoor zijn de meest recente gegevens gebruikt. In de praktijk zijn dat vaak waarden uit 2013 of zelfs 2012.

72


Figuur 35. Percentage waterlichamen in Overijssel (n=89) met waterkwaliteitstoestand in vijf klassen (zeer goed t/m slecht). Chemisch toestand en overige verontreinigende stoffen in twee klassen: voldoet wel of niet, 2009 en 2014 100

80

60

40

20

0 2009

2014

CHEMISCH

zeer goed

2009

2014

ECOLOGISCH

goed

matig

2009

2014

w.v. Biologisch

ontoereikend

2009

2014

w.v. Fysisch chemisch

slecht

voldoet

2009

2014

w.v. Overige verontreinigende stoffen voldoet niet

Bron: Informatiehuis Water (2014), bewerking team Beleidsinformatie

Het aantal waterlichamen met een goede biologische kwaliteit is toegenomen van 2% tot 10%. Het aantal waterlichamen met een ontoereikende of slechte biologische toestand is echter ook toegenomen. Voor een belangrijk deel is dit laatste te verklaren doordat sommige waterlichamen een ander watertype hebben gekregen. Dat betekent dat er andere maatlatten van toepassing zijn en dat derhalve het beoordelingsresultaat anders kan uitpakken. De fysisch chemische waterkwaliteit14 is de afgelopen paar jaar verslechterd. Dit heeft vooral te maken met de normen voor nutriënten die voor sommige watertypen strenger zijn geworden. Er treedt bij een gelijkblijvende concentratie dan eerder een overschrijding op. De waterkwaliteit ten aanzien van overige verontreinigende stoffen is verbeterd: een derde van de waterlichamen voldoet aan de normen. Deze normen zijn overigens niet gewijzigd, zodat geconcludeerd kan worden dat hier sprake is van een echte verbetering. Samenvattend lijkt het erop dat de chemische kwaliteit is verbeterd en dat er een lichte verslechtering in de ecologische kwaliteit lijkt te zijn opgetreden. Zoals aangegeven is door de verschuiving van de maatlatten een vergelijking tussen 2009 en 2014 niet echt zuiver te maken. Daarbij moet bedacht worden dat de onderzochte periode erg kort is en dat sommige maatregelen zeer recent (vóór de laatste bemonsteringen) uitgevoerd zijn. Maatregelen die gericht zijn op het verbeteren van de ecologische kwaliteit hebben vaak pas na lange tijd (meerdere tot enkele tientallen jaren) het gewenste effect. Het is daarom nu te vroeg om algemene uitspraken te doen over de effectiviteit van uitgevoerde maatregelen. Wel is de algemene (wetenschappelijke) kennis over effectiviteit van maatregelen vergroot, omdat hiernaar al lang onderzoek wordt gedaan. Om die reden hebben sommige waterschappen nu toch al wijzigingen in hun maatregelenpakket voorgesteld.

f. 33 kilometer beken hersteld Vanwege de verplichtingen uit de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de noodzaak om meer opvang capaciteit te maken voor opvang van water is er een ontwikkeling op gang gekomen om hoofdwatergangen (weteringen, leidingen) en voorheen rechtgetrokken beken weer meer ruimte te geven. Halfnatuurlijk meanderende beken komen voor in Twente, maar kwamen vroeger ook voor in Salland en in de Kop van Overijssel. Verhoudingsgewijs zijn de meeste beken behouden gebleven op de stuwwallen van Ootmarsum en Oldenzaal. Voorbeelden zijn o.a. de Snoeijinksbeek, Mosbeek, Elsbeek en Springendalse Beek. 14

De maatlat verschilt per watertype. In zoetwater gaat het meestal om de stikstof, fosfor en chloride concentratie, de temperatuur, zuurgraad (pH), doorzicht en zuurstofgehalte.


73

In het kader van het natuuren waterbeleid is er de afgelopen tien jaar veel gebeurd om beken weer natuurlijker te maken. Hierbij hebben de waterschappen een belangrijke rol gespeeld. De Provincie draagt financieel bij aan het herstel. Bij herstel van beken komen ook verdwenen natuurwaarden terug. Bij het natuurbeleid gaat het om herstel van beken als onderdeel van het ontwikkelen van nieuwe natuur zoals langs de Puntbeek. Bij het waterbeleid gaat het om retentie15 (het langer vast laten houden van water) en het realiseren van de doelen van de groen-blauwe hoofdstructuur. Overijssel kent meer dan 35 kilometer aan herstelde of nieuwe gegraven beken. Naast herstel van beken is ook begonnen met herstel van rivieren. De belangrijkste resultaten zijn hierbij gehaald langs de Regge waar deze laaglandrivier die deels haar meanderende loop heeft teruggekregen.

Figuur 36. Herstelde beken (meters) 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

0


3.6.2

Betrouwbare drinkwatervoorziening

De Omgevingsvisie heeft als ambitie een betrouwbare drinkwatervoorziening (zowel kwaliteit als kwantiteit). Grondwater als bron heeft de voorkeur. Kwetsbare drinkwaterwinningen worden onderzocht op maatregelen voor een betere bescherming. Doel is om de kwaliteit van de grondstof voor de openbare drinkwatervoorziening en de industriële winningen waarvoor een hoge kwaliteit is vereist te beschermen en te voorkomen dat de kwaliteit verslechterd (stand-still). g. Ruwwater drinkwaterwinningen voldoet nog niet volledig aan nitraatnorm Provincies zijn verantwoordelijk voor het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening. Binnen de provincie liggen 24 drinkwaterwinningen die ervoor moeten zorgen dat de bewoners van Overijssel over schoon drinkwater kunnen beschikken. Jaarlijks worden alle pompputten, bemonsterd op een aantal stoffen waaronder Nitraat. Het drinkwaterbesluit schrijft voor dat de concentratie van Nitraat in het drinkwater niet hoger mag zijn dan 50 mg/l. Doelstelling vanuit de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is ook dat de zuiveringsinspanning op termijn omlaag moet. Om hier invulling aan te geven wordt de drinkwaternorm van 50 mg/l op het opgepomte ongezuiverde ruwwater toegepast. Metingen over de jaren 2000 t/m 2013 laten binnen Overijssel een wisselend beeld van de nitraatconcentratie in het (diepe) ruwwater zien. In de jaren 2000 t/m 2005 voldeed ongeveer 80% van de drinkwaterwinningen in Overijssel aan de Europese normering. In de periode 2006 t/m 2012 verbeterde de situatie licht en voldeed 80-88% van de Overijsselse drinkwaterwinningen aan de norm. Concreet houdt dit in dat in die periode 19 tot 21 winningen ruwwater leverden dat voldeed aan de norm. Opvallend is dat in 2013 het percentage onder de 80% is gekomen en is daarmee het 15

Retentie is mogelijk door het herstel van meandering waardoor de lengte sterk toeneemt of door overstromingsgebieden naast een beek in te richten.

74


laagste percentage vanaf 2000. In totaal voldoen op dit moment 6 drinkwaterwinningen niet aan de Europese nitraatnorm. Voor drinkwaterwinningen die boven de normering zitten geldt dat voor het opgepompte ruwwater een extra zuiveringsinspanning moet worden geleverd om kraanwater te kunnen leveren dat voldoet aan de normering en gezondheidseisen. Figuur 37. Percentage drinkwaterwinningen dat voldoet aan de Europese nitraatnorm van 50 mg/l, in Overijssel in de periode 2000-2013 (n = 24)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0

Bron: Vitens, bewerking team Beleidsinformatie h. Actuele risico’s bij helft van de drinkwaterwinningen In 2009 zijn voor de waterwinningen in Overijssel gebiedsdossiers opgesteld. Daarin zijn de toestand en risico‟s voor die winningen geinventariseerd. In 2013 is een nieuw uitvoeringsprogramma voor de periode tot en met 2015 opgesteld met maatregelen voor de drinkwaterwinningen. De maatregelen uit de uitvoeringsprogramma‟s zijn er op gericht om de drinkwaterwinningen duurzaam veilig te stellen en de risico‟s bij de locaties te verminderen. Zowel in 2009/2010 als in 2013 zijn er drie winningen zonder problemen, bij acht zijn er aandachtspunten en bij 13 zijn er actuele risico‟s vastgeteld. Figuur 38. Kwalificatie en risicobepaling van alle 24 drinkwaterwinningen in Overijssel (aantal)

actueel risico

aandachtspunt

geen probleem

0

2

4

6

8

10

12

14

Bron: Gebiedsdossiers, bewerking team Beleidsinformatie


75

Toelichting bij figuur 38: Kwalificatie en risicobepaling van alle 24 drinkwaterwinningen in Overijssel Drinkwaterwinningen zonder problemen zijn weinig kwetsbaar, de ruwwaterkwaliteit laat geen verontreiniging zien, de combinatie kwetsbaarheid en bronbelasting levert geen knelpunten op en de bescherming via het bestemmingsplan is voldoende gewaarborgd. Verder is er consenus over de ligging van het intrekgebied waardoor voorkantsturing voldoende gewaarborgd is. Drinkwaterwinningen met aandachtspunten zijn matig kwetsbaar en tevens laat het ruwwater verontreiniging zien, zonder normoverschrijding. De bronbelasting bij deze winningen is zodanig dat het volgen van de ontwikkelingen onder en boven het maaiveld voldoende zal zijn, en er is een nieuw bestemmingsplan in ontwikkeling. De bescherming lijkt voldoende gewaarborgd in het voorontwerp, en het berekende intrekgebied is groter dan de provinciale zonering grondwaterbeschermingsgebied. Drinkwaterwinningen met een actueel risico zijn kwetsbaar, hebben verontreiniging in het ruwwater met normoverschrijding en nader onderzoek is gewenst om de aard en omvang van de bedreiging door bronbelastingen in te kunnen schatten. Verder is bescherming via het bestemmingsplan onvoldoende gewaarborgd en de berekening van het intrekgebied vanaf maaiveld dient nader gecontroleerd te worden. Het huidige uitvoeringsprogramma zal tot verbetering van de aandachtspunten en een afname van de risico‟s moeten leiden. Zo wordt er bij 5 kwetsbare drinkwaterwinningen met agrariërs samengewerkt om de bedrijfsvoering te optimaliseren en uitspoeling van meststoffen en bestrijdingsmiddelen te verminderen. Daarnaast is er een verbetering gerealiseerd t.a.v. belasting met puntverontreinigingen16. Deze zijn nu in beeld voor de kwetsbare drinkwaterwinningen en vormen geen aanvullende, actuele bedreiging. Ook zijn er afspraken met partijen gemaakt om het drinkwaterbelang te borgen bij rioolbeheer en spoorbeheer in grondwaterbeschermingsgebieden. i. Hoge nitraatgehaltes in bovenste grondwater nabij kwetsbare winningen Naar aanleiding van de in de gebiedsdossiers vastgestelde nitraatgehaltes in de drinkwaterwingebieden heeft in 2011 en 2012 een grootschalige bemonstering plaatsgevonden in landbouwgebieden nabij kwetsbare drinkwaterwinningen in Overijssel. Deze bemonsteringen vonden plaats in de bovenste grondlaag. Nitraat is een stof die kan uitspoelen en na jaren het diepere grondwater kan bereiken. Nitraat vormt zo dus een risico voor het diepere grondwater dat opgepomt wordt voor drinkwatervoorziening. Het onderzoek was erop gericht om inzicht te verkrijgen in de concentraties aan nitraat in de bovenste waterlaag en de noodzaak om eventueel over te gaan tot uitvoeringsmaatregelen. Dit om uitspoeling van nitraat te verminderen en de kwaliteit van het drinkwater voor de toekomst veilig te stellen. Volgens de EU-Nitraatrichtlijn mogen de nitraatconcentraties de drempelwaarde van 50 mg/l niet overschrijden. In 2011 zijn in totaal 170 meetlocaties onderzocht en tijdens het herhalingsonderzoek in 2012 in totaal 173 locaties. De gemiddelde nitraatconcentratie bedroeg in 2011 in het totaal bemonsterde gebied 96 mg NO3/l. Het herhalingsonderzoek in 2012 toonde aan dat de gemiddelde nitraatconcentratie 93 mg NO3/l bedroeg. Aan de hand van de vastgestelde cijfers kan geconcludeerd worden dat daarmee de gemiddelde nitraatconcentratie in zowel 2011 als 2012 bijna tweemaal zo hoog is als de Europese (KRW) norm van 50 mg NO3/l. Deze cijfers gelden voor het grondwater in de bovenste bodemlaag. j. Zoektocht naar extra drinkwatercapaciteit gestart De provincie is ook verantwoordelijk voor voldoende locaties voor drinkwaterwinning. Naar aanleiding van een knelpuntenanalyse zijn er het afgelopen jaar in diverse gebieden verkenningen uitgevoerd naar mogelijkheiden voor interprovinciale drinkwaterleveringen. In Twente en de Achterhoek zoeken provincie Overijssel, provincie Gelderland, Vitens, waterschap Vechtstromen en waterschap Rijn & IJssel naar extra drinkwatercapaciteit met een omvang van 7 miljoen m3 per jaar om in de drinkwaterbehoefte van Twente te voorzien. De aanleiding voor deze zoektocht wordt gevormd door de sluiting van de winning Weerseloseweg en de Bestuursovereenkomst Mander. Uit een eerder onderzoek zijn 9 potentiële locaties naar voren gekomen voor een nieuwe waterwinning. Besluitvorming over de voorkeurslocatie(s) is eind 2014 gepland. 16

Een puntverontreniging is een lokale verontreiniging met een aanwijsbare vervuilingsbron, bijvoorbeeld een lozingspijp. Dit in tegenstelling tot een diffuse bron, die niet direct aanwijsbaar is.

76


3.7

Veiligheid en gezondheid De hoofdambitie van het thema veiligheid en gezondheid is gezond en schoon kunnen wonen, werken, recreëren en reizen. De bevindingen zijn: Waterveiligheid, externe veiligheid en verkeersveiligheid a) Veiligheid van primaire waterkeringen afgenomen, regionale keringen zijn veiliger geworden b) Meer bewoning in overstromingsgebieden c) Minder angst voor overstromingen in Overijssel d) Aantal risicovolle bedrijven afgenomen e) De bezorgdheid over externe veiligheidsrisico‟s is afgenomen f) Het aantal verkeersdoden is vooral tot 2007 afgenomen, daarna stabiel g) Het aantal ernstig gewonden in het verkeer stijgt Gezond leefmilieu h) Luchtkwaliteit is verbeterd, bijna overal wordt voldaan aan de normen i) Ervaren milieuhinder is afgenomen tussen 2007 en 2011, daarna stabiel j) Grote daling geluidhinder van railverkeer k) Sanering bodemverontreinigingen met risico‟s ligt op schema l) Asbest in de bodem omvangrijk probleem, sanering is in uitvoering Wateroverlast m) 92% oppervlakte voldoet aan normen wateroverlast n) Bijna kwart van de inwoners maakt zich wel eens zorgen over wateroverlast

3.7.1

Garanderen van waterveiligheid, externe veiligheid en verkeersveiligheid

a. Veiligheid van primaire waterkeringen afgenomen, regionale keringen zijn veiliger geworden In Overijssel zijn 2 soorten waterkeringen:  Primaire waterkeringen: Het Rijk stelt de normen vast voor deze keringen. Gedeputeerde Staten hadden in de periode 2009-2013 toezicht op de veiligheid van de primaire keringen. Het gaat om vier dijkringen. langs de IJssel, het Zwarte Meer, het Zwarte Water en de Vecht.  Regionale waterkeringen: De provincie steltde veiligheidsnormen vast voor regionale waterkeringen. Daarnaast is de provincie toezichthouder op de regionale keringen. In figuur 39 staat het percentage van de waterkeringen dat voldoet aan de normen. In 2012 voldeden meer kilometers regionale keringen aan de veiligheidsnorm dan in 2009; voor primaire keringen was dit percentage lager en gedaald sinds 2009.


77

Figuur 39. Lengte primaire en regionale keringen dat voldoet aan de geldende normen in de periode 2009-2012 (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2009

2010

primaire waterkeringen

2011

2012

regionale waterkeringen

Bron: Voortgangsrapportage Waterschappen, bewerking team Beleidsinformatie b. Meer bewoning in overstromingsgebieden Waterveiligheid is medebepalend voor de locatiekeuze van woon- en werkgebieden. Dit betekent niet dat risicovolle, laaggelegen gebieden onbewoonbaar worden verklaard. Door de technische inrichting van het gebied of de wijze van bouwen kan de veiligheid ook worden geborgd. Op basis van populatiebestanden is voor 2009 en 2013 vergeleken of er meer of minder personen wonen in overstromingsgebieden. In het gebruikte populatiebestand is voor ieder bouwobject ingeschat door hoeveel personen het object wordt bewoond. Uit de vergelijking tussen 2009 en 2013 blijkt dat er sprake is van een toename. Tabel 5.

Verschil bewoning in overstromingsgebieden 2009-2013 (aantal personen)

Maximale waterdiepte t.o.v. NAP

Verschil 2009-2013

1-2 meter 6.981 3-4 meter 4.617 5-6 meter 232 7-8 meter -154 9-10 meter 0 11-12 meter 38 13-14 meter 3 Bron: risicokaart en populatiebestanden Bridgis, bewerking team Beleidsinformatie De groei van de bewoning in overstromingsgebieden maakt het belang van een veilige inrichting of bouwen met het oog op het risico van overstromingen groter. In figuur 40 zijn de locaties aangegeven waar er nieuwe adressen met een woonfunctie zijn bijgekomen in de periode 2009-2013. De toename van de bewoning vindt vooral plaats rond de steden Kampen en Zwolle.

78


Figuur 40.

Toename adressen met woonfunctie in overstromingsgebieden 2009-2013

Bron: Risicokaart en populatiebestanden Bridgis, bewerking team Beleidsinformatie c. Minder angst voor overstromingen in Overijssel17 De hoogwatersituatie begin 2012 heeft geleid tot meer bezorgdheid voor een overstroming bij de inwoners van Overijssel. Net na de hoogwatersituatie was ruim 9% van de inwoners van Overijssel wel eens bezorgd over een overstroming in de eigen woonomgeving als gevolg van dijkdoorbraak. Begin 2013 is de bezorgdheid licht afgenomen en maakt 8,3% zich zorgen. Inwoners van WestOverijssel maken zich meer zorgen over een dijkdoorbraak dan de inwoners van Twente. Men voelt zich wel veiliger dan gemiddeld in Nederland. Inwoners van steden maken zich meer zorgen dan inwoners van landelijke gemeenten. d. Aantal risicovolle bedrijven afgenomen Ten opzichtopzichte van 2010 is het aantal bedrijven waar externe veiligheidsrisico‟s zijn vastgesteld, gedaald. Het gaat hierbij om bedrijven met opslag van LPG, gevaarlijke stoffen, vuurwerk, en koelinstallaties met Ammoniak en BRZO-bedrijven. Uit figuur 41 blijkt dat ten opzichte van 2010 vooral het aantal vuurwerkopslagen is gedaald. Alle typen bedrijfsinrichtingen met veiligheidsrisico‟s laten t.o.v. 2010 een daling van de aantallen zien. Mede hierdoor is de veiligheid toegenomen: het aantal personen dat wordt blootgesteld aan externe veiligheidsrisico‟s is gedaald.

17 Burgerpanel, Provincie Overijssel, 2013


79

Figuur 41. Locaties met externe veiligheidsrisico‟s (aantallen) 160 140 120 100 80 60 40 20

2010

BRZO-bedrijven

ammoniak koelinstallaties

vuurwerkopslag

opslag van gevaarlijke stoffen

LPG-stations

0

2013

Bron: RisicoRegisterGevaarlijke stoffen, bewerking team Beleidsinformatie e. De bezorgdheid over externe veiligheidsrisico’s is afgenomen18 De bezorgdheid over ongelukken met het vervoer van gevaarlijke stoffen is behoorlijk afgenomen. In 2007 was 26% van de inwoners in enige mate bezorgd over een ongeval met het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg. In 2011 is dit gedaald tot 17%. De bezorgdheid over transport over het spoor laat dezelfde ontwikkeling zien (van 21% in 2007, naar 15% in 2011). De bezorgdheid over vuurwerkopslag is eveneens afgenomen (van 19% in 2007, naar 10% in 2011). De bezorgdheid over industriële ongevallen is gelijk gebleven. f. Het aantal verkeersdoden is vooral tot 2007 afgenomen, daarna stabiel Het aantal verkeersdoden in Overijssel heeft al decennia lang een dalende trend. Toch zien we de laatste jaren een duidelijke kentering. In 2013 vielen er 52 verkeersdoden in Overijssel. Dat zijn er 13 minder dan het jaar ervoor. In 2012 lag het aantal verkeersdoden juist erg hoog in vergelijking met Nederland en andere provincies. De doelstelling voor het aantal verkeersdoden is dat er in 2020 maximaal 500 verkeersdoden in Nederland mogen zijn. Omgerekend naar Overijssel betekent dit maximaal 37 verkeersdoden. De afgelopen 6 jaar schommlet het aantal verkeersdoden per jaar tussen de 50 en 65. Aandacht voor verkeersveiligheid blijft nodig om de doelstelling in 2020 te kunnen halen.

18

80

Team Vier, leefomgevingsonderzoek, 2011


Figuur 42. Ontwikkeling verkeersdoden 2000-2013 in Overijssel in relatie tot doelstelling 2020, (aantallen) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

verkeersdoden

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0

doelstelling 2020

Bron: Ministerie Infrastructuur en Milieu/CBS, bewerking team Beleidsinformatie De ontwikkeling in Overijssel gaat redelijk gelijk op met die van Nederland. Door de lagere aantallen vinden er in Overijssel wat grotere fluctuaties plaats. Vanaf 2009 ligt de ontwikkeling over het algemeen wat minder goed dan die van Nederland. Figuur 43. Ontwikkeling aantal verkeersdoden Nederland en Overijssel (index 2002=100) 160 140 120 100 80 60 40 20

Nederland

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

0

Overijssel

Bron: Ministerie Infrastructuur en Milieu/CBS, bewerking team Beleidsinformatie Belangrijke aandachtspunten voor de verkeersveiligheid zijn de toename van het aantal slachtoffers onder ouderen en onder fietsers. Ruim 50% van de ernstige verkeersgewonden in Overijssel betreft fietsers en het aantal is toenemend. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft in de beleidsimpuls verkeersveiligheid diverse maatregelen aangekondigd gericht op de fietser en op de oudere verkeersdeelnemer. Provincies en gemeenten onderschrijven deze beleidsimpuls en werken mee aan de uitvoering hiervan.


81

g. Het aantal ernstig gewonden in het verkeer stijgt Uit landelijk onderzoek door de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) blijkt dat het met het aantal ernstig verkeersgewonden in Nederland niet goed gaat. De laatste jaren neemt het aantal ernstig verkeersgewonden met zo‟n 5% per jaar toe. De verwachting is dat Overijssel geen ander beeld te zien zal geven dan landelijk. Voor Overijssel betekent dit dat er jaarlijks ongeveer 1.200 mensen ernstig gewond raken in het verkeer. Onder auto-inzittenden daalt het aantal ernstig gewonden nog wel maar aan de andere kant staat daar een forse stijging van het aantal gewonden onder fietsers tegenover. De fietser speelt ook een rol bij de stagnatie van de daling van het aantal verkeersdoden. In Overijssel valt 65 % van de verkeersdoden en ernstig gewonden op een gemeentelijke weg, 18% op een provinciale weg en 17% op een rijksweg. De registratie van verkeersongevallen door de politie is de laatste jaren zeer sterk teruggelopen. Hierdoor wordt het steeds moeilijker om een goed beeld te geven van de verkeersveiligheid. Vooral het zicht op de locatie van het ongeval is nog maar zeer beperkt. Zowel landelijk als regionaal zijn diverse initiatieven in ontwikkeling om een beter inzicht te krijgen in de verkeersveiligheidscijfers en om andere indicatoren te ontwikkelen die de verkeersveiligheid kunnen beschrijven. Het ministerie heeft toegezegd om de registratie van ongevallen door de politie te verbeteren. Daarnaast heeft het Interprovinciaal Overleg (IPO) opdracht gegeven aan de SWOV om een instrument te ontwikkelen om verkeersveiligheid te kunnen meten zonder goede verkeersongevallencijfers.

3.7.2

Bevorderen van een gezond leefmilieu

h. Luchtkwaliteit is verbeterd, bijna overal wordt voldaan aan de normen Via het Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit heeft de provincie samen met gemeenten en het rijk ingezet op het verbeteren van de luchtkwaliteit. Voor de invloed van de luchtkwaliteit op de menselijke gezondheid wordt gekeken naar de concentraties fijn stof en stikstofdioxide in de lucht. De kwaliteit van de lucht moet in heel Europa aan dezelfde normen voldoen. De Europese norm voor Stikstofdioxide is een jaargemiddelde concentratie van 40 ug/l. Nederland heeft echter uitstel tot 1 januari 2015. De normen voor fijn stof worden langs de wegen in Overijssel niet overschreden. De norm voor stikstofdioxide werd in 2012 uitsluitend in het centrum van Zwolle overschreden. De concentratie stikstofdioxide is ten opzichte van 15 jaar geleden met meer dan een derde gedaald. De gemiddelde luchtkwaliteit is in Overijssel beduidend beter dan gemiddeld over heel Nederland en ligt op veel plaatsen ruim onder de huidige Europese norm van 40 ug/l. Figuur 44. Concentratie stikstofdioxide in de lucht, 1997-2012 (ug/m3) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5

Overijssel

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

0

Nederland

Bron: Landelijk meetnet luchtkwaliteit, bewerking team Beleidsinformatie

82


i. Ervaren milieuhinder is afgenomen tussen 2007 en 2011, daarna stabiel De Overijsselaar ervaart minder geluidhinder dan in 2007. Geluidhinder blijft de meest voorkomende vorm van milieuhinder. 55% geeft in 2014 aan daar in en om de woning wel eens last van te ondervinden19. In de top 3 staan vervolgens geurhinder (34%) en luchtverontreiniging (24%). Het geluid van wegverkeer is de belangrijkste bron van geluidhinder20. De ervaren milieuhinder is in de jaren 2007 en 2011 anders gemeten dan in de periode 2012201421. Conclusies over een trend tussen 2007 en 2014 zijn daarom moeilijk te trekken. We kunnen wel concluderen dat in 2011 de ervaren milieuhinder is afgenomen ten opzichte van 2007 en dat in de periode 2012-2014 de ervaren milieuhinder stabiel is. Figuur 45. Top 3 milieuhinder (% inwoners dat soms, regelmatig of vaak hinder ondervindt)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2007 geluidshinder

2011

2012

geurhinder

2013

2014

luchtverontreiniging

Bron: Milieubelevingsonderzoek Overijssel, Burgerpanel, bewerking team Beleidsinformatie. De tevredenheid over de milieusituatie in de woonomgeving is onverminderd groot. Inwoners van Overijssel geven de milieusituatie om hun woning gemiddeld het rapportcijfer 7,6. Het aandeel inwoners dat een rapportcijfer 9 of 10 geeft is in het landelijk gebied van West-Overijssel het grootst (18%) en het laagst in het stedelijk gebied van Twente (6%). Gemiddeld geeft 2% van de inwoners de milieusituatie in de woonomgeving een onvoldoende. In 2011 gaf 44% van de inwoners aan wel eens last van geluidhinder door wegverkeer te hebben. In 2007 was dit nog 49%. De grootste daling vond plaats in het stedelijk gebied van Twente; van 58% naar 47%. Op de tweede plaats komt geluidhinder door buren, 22% geeft aan daar wel eens hinder van te ondervinden. Dit percentage is even groot als in 2007. Ten opzichte van 2007 is de geluidhinder door vliegverkeer opvallend gedaald, van 22% in 2007, naar 12% in 2011. In het stedelijk gebied van Twente is de daling het grootst. De landbouw is de belangrijkste bron van geurhinder in Overijssel. In het landelijk gebied van WestOverijssel geeft 15% aan hier hinder van te ondervinden (landelijk gebied Twente 12%). In 2011 gaf 17% van de inwoners aan wel eens hinder te ondervinden door luchtverontreiniging. In 2007 was dit nog 21%. Van de mensen die hinder ondervinden, geeft de helft aan het wegverkeer als belangrijkste boosdoener te zien. Een kwart noemt de industrie. De landbouw wordt door 14% als belangrijkste veroorzaker gezien.

19

Provincie Overijssel, Burgerpanel, 2014 Burgerpanel, Provincie Overijssel 21 In 2007 en 2011 is in opdracht van de provincie een telefonische enquete uitgevoerd. In 2012, 2013 en 2014 is het burgerpanel Overijssel gebruikt. 20


83

j. Grote daling geluidhinder van railverkeer Op basis van berekeningen van de geluidbelasting langs rijkswegen, provinciale wegen en spoorwegen blijkt dat er in 2011 minder personen in Overijssel in een overbelaste situatie wonen dan in 2006. De grote daling bij de spoorwegen is het gevolg van het plaatsen van geluidschermen. Van de geluidbelasting langs gemeentelijke wegen ontbreekt een volledig beeld. Figuur 46. Personen blootgesteld aan onvoldoende milieukwaliteit als gevolg van geluid (aantallen) 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 railverkeer 2006

provinciale wegen

Rijkswegen

2011

Bron: ProRail, Rijkswaterstaat en Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie k. Sanering bodemverontreinigingen met risico’s ligt op schema Vanuit de Wet bodembescherming (Wbb) is de provincie Overijssel bevoegd gezag voor de aanpak van de ernstige bodemverontreinigingen, met uitzondering van de gemeenten Almelo, Deventer, Enschede, Hengelo en Zwolle. Deze gemeenten zijn zelf bevoegd gezag voor de Wet bodembescherming (Wbb). De aanpak van de bodemverontreiniging in de provincie is ingedeeld in 2 fasen: spoedlocaties en de resterende werkvoorraad met bodemverontreinigingslocaties. In 2007 en 2008 zijn in de provincie Overijssel 603 potentiële spoedlocaties van bodemverontreiniging vastgesteld. Deze locaties dienen voor 2015 te zijn gesaneerd of te worden beheerst. Dit zijn locaties met (potentiële) ernstige bodemverontreiniging en waar mogelijk sprake is van onaanvaardbare humane (voor de mens), ecologische en/of verspreidingsrisico‟s. Locaties die verontreinigd zijn met asbest vallen hierbuiten. Daarvoor is een specifieke aanpak in uitvoering. Na onderzoek van de locaties, heeft de aanpak van de spoedeisende bodemverontreinigingslocaties geleid tot nog 82 te onderzoeken of te saneren spoedlocaties. De genoemde aantallen spoedlocaties zijn exclusief de locaties die verontreinigd zijn met asbest. Het zwaartepunt van de uitvoering van de aanpak van spoedlocaties ligt in de jaren 2014 en 2015. Het proces van de aanpak van het merendeel van de spoedlocaties is mede afhankelijk van verantwoordelijke eigenaren. De spoedlocaties liggen voornamelijk in de bebouwde omgeving.

84


Figuur 47. Spoedeisende locaties van bodemverontreiniging, 2009-2013 (aantallen) 140 120 100 80 60 40 20 0 2010

2011

2012

2013

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie In 2030 dient de totale werkvoorraad bodemverontreiniging te zijn gesaneerd dan wel te worden beheerst. In 2004 waren er 4.970 locaties bekend met een bodemverontreiniging. De werkvoorraad begin 2014 is 4.559 locaties. Daarmee is 8% van de werkvoorraad beheerst of gesaneerd. De werkvoorraad kan per jaar fluctueren door sterke afhankelijkheid van derden. l. Asbest in de bodem omvangrijk probleem, sanering is in uitvoering Asbest in de bodem vormt een omvangrijk probleem binnen de provincie Overijssel. Het zwaartepunt van deze problematiek ligt binnen de gemeente Hof van Twente. Dit als gevolg van de aanwezige Eternitfabriek in Goor, waar in de periode 1950-1985 op grote schaal asbesthoudende produkten zijn gemaakt en waar asbestafval in de omgeving is terechtgekomen. Asbest is erg schadelijk voor de volksgezondheid en kan leiden tot de dodelijke ziekte mesothelioom (asbestkanker). In de regio Hof van Twente zijn veel mensen overleden door blootstelling aan asbest, niet alleen beroepsgerelateerd (werknemers Eternitfabriek), maar ook als gevolg van asbest in het milieu (met asbestafval verharde paden, wegen, erven). In samenwerking met gemeenten, woningbouwcorporaties en andere partijen wordt actief gewerkt aan de aanpak van de asbestproblematiek in de bodem. Door de provincie Overijssel zijn, veelal in samenwerking met de gemeente Hof van Twente, een aantal trajecten ingezet om de asbestproblematiek aan te pakken. In de onderstaande tabel staan deze vermeld. Tabel 6. Periode 2001-2003 2003-2004 2007-2008 2006-2016 2007-2014 2007-2010 2009-2011 2010-2013 2013-2016 2013-2018

Aanpak asbestproblematiek in de periode 2001-2018 Traject Eerste fase asbestwegen; 150 locaties kosten: €12 miljoen Sanering woonwijk De Hogenkamp; 80 locaties kosten: €8 miljoen Sanering Van Kolllaan; 12 locaties kosten: €0,5 miljoen Sanering en herstructurering Gijmink A; 11 hectare kosten: €8 miljoen Uitvoering vijf asbestconvenanten; ca. 30 locaties kosten: ca. €5 miljoen Tweede fase asbestwegen; 287 locaties investering: €30 miljoen Subsidieregeling provincie Overijssel; 37 locaties kosten: €3 miljoen Derde fase asbestwegen; 1.100 locaties kosten: €90 miljoen Kracht van Overijssel; 250 locaties kosten: €10 miljoen Gijmink B, particuliere percelen; 550 locaties kosten: €34 miljoen

Bron: Provincie Overijssel Met de bovengenoemde uitgevoerde of nog lopende saneringsprojecten wordt een aanzienlijke bijdrage geleverd in het oplossen van de asbestproblematiek. Er blijft nog een behoorlijke opgave liggen voor de jaren 2015 en daarna. De provincie Overijssel heeft hiertoe bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu een onderbouwd verzoek ingediend voor een financiële bijdrage in de aanpak van de asbestbodemproblematiek in met name de gemeente Hof van Twente.


85

3.7.3

Bieden van bescherming tegen wateroverlast

m. 92% oppervlakte voldoet aan normen wateroverlast Bij wateroverlast gaat het om het buiten de oevers treden van kleine rivieren of water op straat na een hevige regenbui. Wateroverlast is hinder maar niet levensbedreigend. De Waterwet verplicht provincies, met het oog op de bergings- en afvoercapaciteit, normen te stellen ter voorkoming van regionale wateroverlast. De normering bakent de zorgplicht af die het waterschap heeft op het vlak van het voorkomen, dan wel beperken van ontoelaatbare wateroverlast ten gevolge van neerslag. Daarmee is er helderheid voor burgers en bedrijven over het restrisico en hun eigen verantwoordelijkheid voor de bescherming van eigen percelen, bouwwerken en roerende zaken. Het gewenste beschermingsniveau leidt tot de invulling van dimensionering, inrichting en het beheer van het watersysteem, evenals de maatregelen die door de waterbeheerder moeten worden genomen om het watersysteem aan de norm te laten voldoen. In 2009 voldeed 88% van de oppervlakte aan het nomen voor wateroverlast. In 2012 vond een nieuwe toetsing van het watersysteem plaats, waarbij nieuwe klimaatscenario's zijn meegenomen. Het percentage dat voldoet is gegroeid naar 92% (voorlopig cijfer). Pas in 2015 moet zijn voldaan aan deze normen. De normen ter voorkoming van regionale wateroverlast zijn uitgedrukt in gemiddelde overstromingskansen per jaar voor daarbij aangewezen gebieden.

Figuur 48. Gebied dat voldoet aan normering wateroverlast (% oppervlakte) 100 98 96 94 92 90 88 86 84 82 80 2009

2010

2011

2012

Bron: Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie n. Bijna kwart van de inwoners maakt zich wel eens zorgen over wateroverlast Een kwart van de inwoners van Overijssel (23%) maakt zich wel eens zorgen over wateroverlast in de eigen woonomgeving. Daarmee verschilt Overijssel niet van de rest van Nederland. Minder dan 2% maakt zich vaak zorgen en de rest soms. Inwoners van West-Overijssel maken zich meer zorgen over wateroverlast dan inwoners van Twente.

86


3.8

Energie De hoofdambitie van het thema energie is een betrouwbare en veilige energievoorziening met beperking van uitstoot broeikasgassen. De bevindingen zijn: Duurzame energie-opwekkking a) Toename opwekking uit hernieuwbare bronnen b) Meer duurzame opwekking uit biomassa c) Gebruik bodemwater voor koude-warmte-opslag is bijna verdubbeld, aardwarmtebron in gebruik genomen d) Grootste deel windenergie wordt gerealiseerd in zoekgebieden Energiebesparing e) Totaal energiegebruik is gelijk gebleven f) Aandeel hernieuwbare energie is gestegen, provinciaal beleid doet er toe

3.8.1

Bevorderen van duurzame energie-opwekking

a. Toename opwekking uit hernieuwbare bronnen De opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen is sinds 2007 meer dan verdubbeld. In tabel 7 is de ontwikkeling per energiebron opgenomen. Voor het jaar 2011 is door Energie Centrum Nederland (ECN) berekend wat de hoeveelheid is die toe te rekenen is aan provinciaal beleid. Tabel 7.

Hernieuwbare opwekking in 2007, 2011 en 2013 (PetaJoule/jaar)

Bio-energie Bodemenergie (WKO en geothermie) Windenergie Zonne-energie Totaal

2007

2011

2011

2013

2,7 0,1

zonder provinciaal beleid 3,2 0,4

met provinciaal beleid 4,5 0,4

Met provinciaal beleid 5,5 2,0

0,0 0,0 2,8

0,0 0,0 3,6

0,1 0,0 5,0

0,7 0,1 6,4

Bron: ECN en Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie b. Meer duurzame opwekking uit biomassa 75% van de hernieuwbare energie die in Overijssel geproduceerd in 2013 geproduceerd werd, was afkomstig van biomassa. De afvalverbrandingsinstallatie van Twence leverde in 2013 de grootste bijdrage (1,5 PetaJoule), gevolgd door het gebruik van biobrandstoffen in het wegverkeer (1 PetaJoule). De andere vormen van opwekking uit biomassa leveren allemaal tussen de 0,5 PetaJoule en 1 PetaJoule per jaar.


87

Figuur 49. Ontwikkeling duurzame opwekking met biomassa (PJ/jaar)

6 5 4 3 2 1

0 2007

2011

2013

Houtgestookte installaties bedrijven Vergisting (mest, GFT-afval, etc) grootschalige biomassaverbranding Houtkachels huishoudens Biobrandstoffen gebruik transportbrandstoffen Afvalverbrandingsinstallatie Bron: ECN en Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie c. Gebruik bodemwater voor koude-warmte-opslag is bijna verdubbeld, aardwarmtebron in gebruik genomen Het gebruik van de ondergrond voor energiedoeleinden kan door het gebruik van warmte uit de diepe ondergrond (aardwarmte) en door koude-warmte opslag via het grondwater. In 2012 is een aardwarmtebron gerealiseerd bij het glastuinbouwgebied Koekoekspolder. Bij een aardwarmtebron wordt warmte gewonnen door het grondwater van een hoge temperatuur (45-120 graden) op te pompen uit de diepe ondergrond (500-4000 meter). De warmte wordt gebruikt voor het verwarmen van kassen. Bij koude-warmte opslag (KWO) wordt gebruik gemaakt van het grondwater. Het is mogelijk met behulp van warmtepompen in de winter warmte uit het grondwater te onttrekken en hiermee gebouwen te verwarmen. Omgekeerd kan in de zomer koeling plaatsvinden door warmte aan het grondwater over te dragen en dit weer naar de diepte te pompen. Op deze manier kan het gebruik van conventionele energiebronnen voor verwarming en koeling verminderd worden. Vooral de ondergrond in het westen van de provincie is zeer geschikt voor KWO. De provincie heeft met enkele gemeenten de kansen voor KWO in beeld gebracht en is bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen voor open KWO-systemen. Het gebruik van KWO voor verwarming en koeling is in de periode 2009 en 2013 verdubbeld.

88


Figuur 50. Ontwikkeling aantal installaties en het vergunde debiet koude-warmte opslag (m3/jaar) 25.000.000

100 90 80 70

15.000.000

60 50

10.000.000

40 30

5.000.000

aantal installaties

debiet in m3/jaar

20.000.000

20 10

0

0 2009

2010

debiet

2011

2012

2013

aantal


d. Grootste deel windenergie wordt gerealiseerd in zoekgebieden Ten tijde van het vaststellen van de Omgevingsvisie had de Provincie Overijssel met het Rijk afgesproken in 2020 tenminste 80MW voor Overijssel te realiseren. Deze afspraken zijn in 2013 herzien. De huidige afspraak met het rijk is 85,5 MW in Overijssel in 2020. Bij de actualisatie van de Omgevingsvisie in 2013 is het beleid ten aanzien van windenergie aangepast. In de Omgevingsvisie worden verschillende gebieden onderscheiden: kansrijke gebieden, uitgesloten gebieden en en overige gebieden. In de kansrijke gebieden zijn afspraken met gemeenten gemaakt over de (boven)lokale ontwikkeling van windenergie. Andere geschikte plekken kunnen zijn: grotere bedrijventerreinen (groter dan 40 ha) en langs infrastructuur.In de overige gebieden (buiten de uitsluitingsgebieden) zijn initiatieven mogelijk die qua ontwikkeling rekening houden met gebiedskenmerken ter plekke. In 2011 was alleen het windpark Spoorwind nabij Staphorst (6 MW) gerealiseerd. In tabel 7 is de bijdrage aan de hernieuwbare opwekking nog niet terug te vinden vanwege de afronding. Na 2011 is 20 MW gerealiseerd bij Nieuwleusen en Zwolle. Langs de A1 bij Deventer worden 2 windturbines gebouwd. Deze 2 windturbines worden buiten de zoekgebieden en buiten de uitsluitingsgebieden gerealiseerd. Het grootste deel van het windturbinevermogen wordt in kansrijke zoekgebieden gerealiseerd.


89

Figuur 51.

Realisatie windparken


90


3.8.2

Bevorderen van energiebesparing

e. Totaal energiegebruik gelijk gebleven De ambitie van de Omgevingsvisie is om in de bebouwde omgeving energiebesparing te bevorderen. Het totaal energetisch eindgebruik is in 2007 en 2013, afgerond 110 PetaJoule. Het totale energiegebruik is dus ongewijzigd gebleven. De grootste gebruikers van energie zijn in 2013 bedrijven en verkeer in vervoer (beiden 37 PetaJoule). Huishoudens verbruiken in 2013, 30 PetaJoule. Voor het energiegebruik van de industrie zijn aardgas- en elektriciteitsverbruik het belangrijkst. In 2010 is de afvalverbrandingsinstallatie van Twence warmte gaan leveren aan AkzoNobel. De slechte economische omstandigheden hebben het energiegebruik van de industrie verlaagd. De Europese verplichting tot het bijmengen van biobrandstoffen bij benzine en diesel leidt tot een verdere verlaging van de CO 2-emissie van het wegverkeer. Onder invloed van vooral nationaal beleid neemt het aandeel van aardgas en elektrisch wegverkeer toe. De elektriciteitsproductie in Overijssel neemt af, onder andere door afnemende productie van de Harculo-centrale bij Zwolle. De verbranding van afval draagt bij aan de hoeveelheid opwekking uit biomassa. In 2011 heeft de warmtelevering van Twence een substantiële omvang bereikt en de stoomlevering wordt daarna nog verhoogd. In tabel 8 is de ontwikkeling in het energigebruik per sector opgenomen. Voor het jaar 2011 is door Energie Centrum Nederland (ECN) berekend wat het effect is van het provinciaal beleid. Tabel 8.

Energiegebruik in 2007, 2011 en 2013 (PetaJoule/jaar) 2007

2011

2011

2013

Energiegebruik bedrijven

38,6

zonder provinciaal beleid 39,8

met provinciaal beleid 39,4

Met provinciaal beleid 36,9

Energiegebruik huishoudens

26,5

28,2

28,1

29,7

Energiegebruik verkeer en vervoer

36,8

36,5

36,5

36,9

Energiegebruik energievoorziening

8,2

6,3

6,3

6,3

110,0

110,8

110,2

109,9

Totaal

Bron: ECN en Provincie Overijssel, bewerking team Beleidsinformatie

f. Aandeel hernieuwbare energie gestegen, provinciaal beleid doet er toe De ambitie van de Omgevingsvisie is om duurzame opwekking van energie (biomassa, wind, zon, bodem) te bevorderen. In 2007 werd 2,8 PetaJoule en in 2013 6,4 PetaJoule opgewekt uit hernieuwbare bronnen. In 2011 was het aandeel hernieuwbare energie22 4,5%. Zonder provinciaal beleid van de afgelopen jaren was het aandeel hernieuwbare energie in 2011, 3,2% geweest. Voor 2013 is het aandeel zonder provinciaal beleid niet bekend. Inclusief provinciaal beleid is het aandeel hernieuwbaar in 2013 gegroeid tot 6%.

22

Het aandeel hernieuwbare energie wordt bepaald door de hoeveelheid opgewekte energie uit hernieuwbare bronnen (biomassa, wind, zon, bodem) te delen door het gebruik van energie.


91

3.9

Ondergrond De hoofdambitie binnen het thema ondergrond is balans behouden tussen gebruik en bescherming van de ondergrond, waaraan herstellen bijdraagt. De invulling van de balans tussen gebruik en bescherming is samen te vatten in duurzaam beheer van de ondergrond. Duurzaam beheer van de ondergrond De ondergrond wordt door de mens op veel verschillende manieren gebruikt. De rol van de ondergrond voor onze maatschappij blijkt uit de diverse functies die de ondergrond vervult (oa. (parkeer)kelders, grondstoffen, opslag en buffering, drinkwater, voedselproductie, bodemenergie). Bij het “beschermen van de ondergrond” gaat het om de balans tussen het toewijzen van de ondergrond aan actuele behoeften (gebruiken) of het reserveren voor de toekomst (beschermen). Ook bij verschillende vormen van gebruik speelt beschermen een rol. Immers, niet alle ondergrondse en bovengrondse functies zijn naast of boven elkaar mogelijk. Herstellen van de kwaliteiten van de ondergrond (bijvoorbeeld bodemsanering) kan hierbij worden ingezet om het gewenste gebruik mogelijk te maken of duurzaamheid voor de toekomst te realiseren. Bij afwegingen met betrekking tot het gebruik van de ondergrond vormt de Omgevingsvisie het kader. Ondergrond sterk verweven met andere ambities De ondergrond is één van de 9 thema‟s uit de ondergrond, maar is sterk verweven met onderdelen van andere thema‟s. Zo valt de archeologie onder Binnensteden en Landschap (paragraaf 3.4), drinkwatervoorziening onder Watersysteem en klimaat (paragraaf 3.6), bodemsanering onder het thema Veiligheid en gezondheid (paragraaf 3.7) en bodemenergie (WKO-systemen en geothermie) onder Energie (paragraaf 3.8). Voor een beschrijving van de ontwikkeling verwijzen we daarom naar deze paragrafen.

92


4

Conclusies

In dit hoofdstuk worden de conclusies van de midterm review beschreven aan de hand van de de drie centrale onderzoeksvragen: 1. Welke omgevingsfactoren hebben de werking van het uitvoeringsmodel en de realisatie van de ambities beïnvloed? Deze vraag is beantwoord door het uitvoeren van kwalitatief onderzoek (interviews). 2. Hoe heeft het uitvoeringsmodel doorgewerkt bij partners in de uitvoering van de Omgevingsvisie? Deze vraag is hoofdzakelijk beantwoord door het uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Daarnaast zijn bestaande evaluaties gebruikt. 3. Hoe is de ontwikkeling ten aanzien van de realisatie van de 9 ambities? De ontwikkeling is beschreven aan de hand van beschikbare monitoringgegevens en bestaande onderzoeken.

4.1

Veranderende omgeving De eerste centrale vraag uit het onderzoek is welke omgevingsfactoren de werking van het uitvoerinsgmodel en de realisatie van de ambities hebben beïnvloed. Aan alle respondenten is deze vraag voorgelegd. Duidelijk is de wereld sinds de vaststelling van de Omgevingsvisie in 2009 is veranderd. Volgens de respondenten zijn de belangrijkste veranderingen en trends die invloed hebben op de uitvoering van de Omgevingsvisie:  de financiële crisis: er is een einde gekomen aan aan het het groeidenken;  de leefbaarheid van het platteland staat onder druk als gevolg van bevolkingskrimp en leegstand;  een toename van gebruik van de ondergrond o.a. voor energietoepassingen;  meer co-creatie;  een toenemende aandacht voor klimaatverandering;  energie en duurzaamheid krijgen meer aandacht;  een toename van de digitalisering van de samenleving;  het aantal arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa neemt toe;  een schaalvergroting in het openbaar bestuur en decentralisaties van taken;  veranderingen in het nationaal natuurbeleid.

4.2

Doorwerking uitvoeringsmodel

Centrale vraag in het kwalitatieve deel van het onderzoek is hoe het uitvoeringsmodel (of, waar en hoe-vraag) heeft doorgewerkt bij de partners bij de uitvoering van de Omgevingsvisie. In het onderzoek is deze vraag breed uitgewerkt. Duidelijk is dat de Omgevingsvisie wordt gewaardeerd als visionair en kaderstellend document dat vooral door medewerkers ruimtelijke ordening wordt gebruikt. De ervaringen met het sturingsmodel (of-waar-hoe) zijn positief. Provinciaal belang is meer zichtbaar geworden, er is meer voorkantsturing en ruimte, ruimtelijke kwaliteit is op de agenda gezet en integraal werken heeft een impuls gekregen. Met onder andere Atelier Overijssel is vorm gegeven aan kennis verwerven en


93

delen. Duurzaamheid is vooral uitgewerkt via het thema energie en minder herkenbaar als rode draad. Zonder alle deelconclusies uit de voorgaande paragrafen nog eens te herhalen noemen we op vijf punten een aantal samenvattende conclusies: provinciaal belang, ruimtelijke kwaliteit, integraliteit, doorwerking in plannen en de veranderende omgeving. Provinciaal belang wordt in dialoog bepaald De grens tussen wat van provinciaal belang en wat van lokaal belang is, is een grijs gebied. Waar een gemeente over gaat en waar de provincie aan vasthoudt, wordt op basis van de Omgevingsvisie in het concrete geval in dialoog bepaald. De ruimte die dat geeft aan gemeenten om eigen keuzes te maken, wordt door de meerderheid van de partners gewaardeerd. Een aantal respondenten geeft echter aan de duidelijkheid uit het streekplan wel eens te missen. Aan de andere kant blijft er, ondanks dat gemeenten en waterschappen meer ruimte hebben gekregen om eigen keuzes te maken, een roep om meer vertrouwen bestaan. Omdat het provinciaal belang in dialoog wordt bepaald, is de beleving dat het afhankelijk is van de personen die het gesprek voeren wat de uitkomst is. Wat past bij dit grijze gebied is dat de uitkomst van een gesprek over de mogelijkheden om een ontwikkeling toe te staan, vooraf niet vast staat. De provincie zorgt via voorkantsturing dat het provinciaal belang wordt behartigd. Echter, op het moment van de voorkant voor de provincie, hebben initiatiefnemer en gemeente al diverse stappen gezet. De behoefte van gemeenten om te sparren met de provincie, ook buiten de formele ruimtelijke overleggen, is daarmee te verklaren. Gemeenten geven aan soms moeite te hebben om de uitkomst van de dialoog uit te leggen aan bedrijven en burgers. De mogelijkheid om zich te verschuilen achter de provincie is veel minder aanwezig dan ten tijde van het Streekplan. Gemeenten die de capaciteiten hebben (in expertise en mankracht) om de dialoog goed te voeren, lukt het beter om de ruimte voor eigen keuzes die er is ook daadwerkelijk te benutten. De provincie laat het initiatief aan de gemeenten om met een goed plan te komen. Hoe beter een gemeente dat lukt, des te kleiner de bemoeienis van de provincie. Dat verklaart wellicht ook dat grote gemeenten aangeven dat zij meer ruimte ervaren dan kleine gemeenten. In de praktijk merken partners het provinciaal belang vanuit de Omgevingsvisie vooral in het landelijk gebied. Juist op onderwerpen in het landelijk gebied, zoals Ecologische Hoofdstructuur en grondwaterbescherming, stuurt de provincie actief. Binnen het stedelijk gebied wordt meer ruimte ervaren. Pas recent krijgt ook een aantal onderwerpen in het stedelijk gebied meer aandacht van de provincie, zoals kantoren en detailhandel. Ruimtelijke kwaliteit door de provincie op de agenda gezet Ruimtelijke kwaliteit als rode draad in de Omgevingsvisie is duidelijk door de provincie op de agenda gezet. Waterschappen, gemeenten en andere partners geven dit vrijwel unaniem aan. De inzet die de provincie heeft gepleegd door kennis te delen en met het aanbieden van de catalogus gebiedskenmerken was belangrijk daarvoor. Gemeenten en waterschappen hebben met de Omgevingsvisie meer ruimte gekregen om zelf ruimtelijke kwaliteit handen en voeten te geven. Aan de ene kant is er een groep die nog meer ruimte voor maatwerk wil en minder bemoeienis van de provincie. Aan de andere kant is er een groep, van voornamelijk kleinere gemeenten, die veel meer samen met de provincie wil optrekken en meer ondersteuning wil bij de toepassing en invulling van ruimtelijke kwaliteit. Een opvallende constatering is een verschil in mening tussen partners en provincie over de betaalbaarheid van ruimtelijke kwaliteit. De partners geven aan dat ruimtelijke kwaliteit geld kost en dat, als gevolg van de economische situatie, het realiseren van ruimtelijke kwaliteit onder druk staat. Provinciale medewerkers geven echter aan dat sommige ontwikkelingen onder het oude streekplan überhaupt niet werd toegestaan en er nu met de Omgevingsvisie wel mogelijkheden zijn. Dat daar iets tegenover staat in de vorm van investeren in ruimtelijke kwaliteit vinden zij een logisch gevolg. Hier bestaat dus geen gedeeld beeld tussen provincie en partners over hoe het concept ruimtelijke kwaliteit moet worden toegepast. De andere rode draad duurzaamheid is anders uitgewerkt dan ruimtelijke kwaliteit. Voor het thema energie is dat goed gelukt maar voor andere duurzaamheidthema‟s is dit minder expliciet uitgewerkt. De vraag kan gesteld worden of het mogelijk zou zijn de rode draden ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid meer met elkaar te verbinden.

94


Integraliteit is verbeterd, evenwicht nodig tussen integraal en sectoraal De algemene conclusie is dat de integrale aanpak bij zowel provincie als gemeenten en waterschappen is verbeterd. De integratie van vier sectorale plannen (Streekplan, Waterhuishoudingsplan, Milieubeleidsplan, Provinciaal Verkeers- en vervoersplan), het sturen aan de voorkant en de aanwezigheid van één aanspreekpunt - in de vorm van een accounthouder per gemeente/waterschap - hebben daar aan bijgedragen. Gezien alle kanttekeningen die in de gesprekken zijn gemaakt bij integraliteit, kan geconcludeerd worden dat integraal werken in balans moet zijn met sectoraal werken. Er is waardering voor integraliteit op het niveau van de visie maar in de uitvoering kan een meer sectorale werkwijze effectiever zijn. Sectorale belangen “hard” regelen in de Omgevingsverordening blijft dan ook nodig. Dat maakt wel dat een integrale afweging door een gemeente wordt bemoeilijkt, maar is tegelijkertijd onvermijdelijk. De verbinding tussen de thema‟s water en natuur kwam vaak ter sprake wanneer integraliteit aan de orde kwam. Er zijn goede voorbeelden waar de thema‟s elkaar versterken, maar er lijkt ook nog een wereld te winnen. De herbegrenzing van de Ecologische Hoofdstructuur heeft het meekoppelen van waterdoelen niet makkelijker gemaakt. Integraliteit van de provincie wordt door de partners vooral gezien binnen het ruimtelijk-fysieke domein, waar de Omgevingsvisie over gaat. Respondenten signaleren dat de Omgevingsvisie niet ingaat op het sociale domein wat wel een grote verantwoordelijkheid van de gemeenten is. Tevens wordt gesignaleerd dat de invulling van de ambitie voor regionale economie in de Omgevingsvisie alleen ruimtelijk vertaald en bijvoorbeeld niet ingaat op innovatie. Doorwerking op papier goed geregeld, vraagtekens bij realisatie in de praktijk Gemeenten en waterschappen geven aan dat de bestemmingsplannen en waterbeheerplannen voldoen aan de eisen van de Omgevingsvisie. Via voorkantsturing lukt het de provincie over het algemeen goed om de provinciale belangen te behartigen. In de gesprekken met de partners zijn voorbeelden genoemd waaruit blijkt dat de realisatie in de praktijk geregeld niet conform de afspraken plaatsvindt en dat gemeenten niet consequent handhaven, bijvoorbeeld bij de uitvoering van de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving. De provincie geeft aan dat de handhaving een verantwoordelijkheid is van gemeenten. Hierdoor ontstaat een „handhavingsgat‟ waarbij in de plannen de doorwerking goed is geregeld, maar er in de praktijk makkelijk van afgeweken kan worden. Dilemma: vasthouden aan de ambities in ongunstige economische tijden. Een rode draad uit de gesprekken met de partners is dat de verhoudingen tussen gemeenten en waterschappen en de provincie zijn veranderd. De provincie en gemeenten zijn veel meer met elkaar in gesprek als partner en de waterschappen worden niet meer gezien als een uitvoeringsorganisatie, maar als een samenwerkingspartner. De kwaliteit van de fysieke omgeving wordt veel meer als een gezamenlijke opgave beschouwd. Niet alleen de verhouding tussen overheden is veranderd. Ook de verhouding tussen overheden en particulieren is veranderd. In de huidige tijd komen veel meer initiatieven vanuit de samenleving zelf en minder vanuit de overheid. De economische situatie heeft deze ontwikkeling versterkt. Veelvuldig is gepleit om vooral de initiatieven die er (nog) zijn te faciliteren, in plaats van af te remmen door hoge eisen te stellen. Uit dit onderzoek komt een dilemma naar voren tussen het enerzijds vasthouden aan de uitgangspunten en ambities van de Omgevingsvisie en anderzijds het faciliteren van particuliere initiatieven die in deze economisch ongunstige tijd nog worden ondernomen.


95

4.3

Ontwikkeling ambities De centrale vraag is hoe de ontwikkeling in de afgelopen jaren is geweest ten aanzien van de 9 ambities van de Omgevingsvisie. Per ambitie worden hieronder de belangrijkste conclusies weergegeven.

WOONOMGEVING Aantrekkelijke en gevarieerde woonmilieus, die voorzien in de woonvraag Voldoende en flexibel aanbod van woonmilieus, die voorzien in vraag In de nieuwste prognoses voor de woningbouw is de verwachtte woningbehoefte naar beneden bijgesteld. Het effect van de economische crisis en het instorten van de woningmarkt is hier goed zichtbaar. In 2012 zijn de prestatie-afspraken tussen provincie en gemeenten aangepast aan de nieuwe situatie. Met gemeenten zijn afspraken over gemaakt over zuinig ruimtegbruik In de periode 2010-2012 hebben gemeenten 60% van de woningbouw binnenstedelijk gerealiseerd. Beschikbaarheid van hoogwaardige voorzieningen In vergelijking tot 45 andere grote steden in Nederland, scoren de Overijsselse grote steden op objectieve criteria steeds slechter op woonaantrekkelijkheid. De waardering van voorzieningen in deze steden door bewoners en bezoekers is echter hoger dan in 2009. Hierbij wordt de veiligheid van de stad het meest belangrijk gevonden wordt. Men vindt dat de veiligheid tussen 2009 en 2013 is toegenomen. In de gemiddelde beschikbaarheid van voorzieningen zijn weinig verschuivingen te zien. Lokaal kunnen er wel veranderingen optreden.

ECONOMIE EN VESTIGINGSKLIMAAT Een vitale en zichzelf vernieuwende regionale economie, met voldoende en diverse vestigingsmogelijkheden voor kennisintensieve maakindustrie en MKB Voldoende werklocaties, die aansluiten bij vraag ondernemingen De uitgifte van bedrijventerreinen laat een dalende trend zien. De voorraad bedrijventerreinen neemt af omdat er minder nieuwe bedrijventerreinen worden aangelegd en er nog wel, zij het beperkt, bedrijventerreinen worden uitgegeven. De herstructureringsopgave is voortvarend opgepakt. Inmiddels is 70% van de opgave gestart met de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. De leegstand van kantoren is door de economische crisis en wijzigingen in de behoeften toegenomen. De totale oppervlakte van kantoren is de afgelopen 5 jaar gegroeid evenals het oppervlakte dat op de markt wordt aangeboden voor verhuur. Om het effect te zien van de partiële herziening in 2013, waarbij een rem is gezet op nieuwe kantooruimte, is het nog te vroeg. Ontwikkelingsmogelijkheden voor schaalvergroting en verbreding in de landbouw De reconstructiezonering uit het Reconstructieplan Salland-Twente is onderdeel van de Omgevingsvisie. We zien dat er met name in de periode voor de Omgevingsvisie (2009) een verschuiving heeft plaatsgevonden van veestapel tussen de verschillende gebieden. In de periode tussen 2009 en 2011 zijn de verschuivingen gering. De verwachte daling in extensiveringsgebieden heeft plaatsgevonden. Er zijn bedrijven verplaatst van extensiveringsgebieden naar de landbouwontwikkelingsgebieden. Met de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) worden o.a. de mogelijkheden voor verbredingsactiviteiten gefaciliteerd. Het aandeel bedrijven dat verbredingsactiviteiten ontplooit, is vanaf 2009 met 10% gestegen. In 2013 was 36 % van de banen in het landelijk gebied te vinden. Het aandeel banen in de landbouw in het landelijk gebied blijft dalen. In het landelijk gebied vindt de dienstensector steeds meer zijn plek. Ontwikkelingsmogelijkheden en kwaliteitsverbetering toerisme en recreatie In de periode 2009-2013 is het aantal Nederlanders dat Overijssel als vakantiebestemming kiest gegroeid. Aanvankelijk stegen de bestedingen ook, maar vanaf 2011 loopt dat licht terug als gevolg van de economische crisis. Het aantal luxe logiesaccommodaties is gegroeid, het aantal

96


kampeerterreinen is gedaald. Er is een kleine toename geweest in het aantal vestigingen voor recreatiewoningen en appartementen. De lengte van de route-infrastructuur is toegenomen, met name van wandelpaden en mtb-routes.

NATUUR Behoud en versterking van de rijkdom aan planten diersoorten (biodiversiteit) Het natuurbeleid is bij de actualisatie van de Omgevingsvisie in 2013 sterk gewijzigd. In de dit rapport worden de ontwikkelingen beschreven die beoogd waren bij de vaststelling van de Omgevingsvisie in 2009. Vitaal en samenhangend stelsel van natuurgebieden De inrichting en verwerving van de EHS is gegroeid, vooral in de periode 2010-2012. De nieuwe natuur die daadwerkelijk wordt ontwikkeld zijn voor 89% gericht op de beheertypen heide, vennen, moeras en schraallanden. Dit zijn de typen natuur die het meest bijdragen aan het vergroten van de biodiversiteit. In de afgelopen jaren zijn er projecten uitgevoerd om verbindingen te herstellen tussen natuurgebieden in de EHS. De aaneengeslotenheid van delen binnen de EHS is daardoor verbeterd. Vooral voor soorten in heidegebieden zijn die verbindingen van belang. Voldoende beschikbaarheid van water is een belangrijke voorwaarde voor vitale natuur. Het beeld over de EHS als geheel is niet positief. Aan de hand van soorten die een indicatie geven voor de omvang van de verdroging, is een toename te zien van het probleem voor bijna alle biotopen. Alleen vochtig grasland is een uitzondering in positieve zin. Het neerslaan van stikstof (depositie) op het aardoppervlak kan leiden tot vermesting van bodem en vegetatie en tot bodemverzuring. Ammoniak levert grootste bijdrage aan de stikstofdepositie. Binnen Overijssel is de landbouw veruit de grootste veroorzaker van de uitstoot van ammoniak. De uitstoot van ammoniak is in 2011 ten opzichte van 2000 met een derde afgenomen. Ondanks deze afname is stikstofdepositie vaak het grootste probleem is bij het goed in stand houden van Natura2000 gebieden. Daarom wordt door de rijksoverheid gewerkt aan de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Behoud en versterking van verspreide bos- en natuurwaarden Met de weidevolgels in Overijssel gaat het nog steeds slecht. De dalende trend zet nog steeds door. De aanwezigheid van een aantal zeldzame soorten is nu vrijwel beperkt tot reservaten die worden beheerd door natuurorganisaties. Het aantal overwinterende ganzen is, over een lange periode gezien, gestegen.

(BINNEN-)STEDEN EN LANDSCHAP Behoud en versterken van de verscheidenheid en identiteit van (binnen-)stedelijke kwaliteit en mooie landschappen in het buitengebied De verscheidenheid en eigenheid van zowel landschappen als steden en dorpen zijn moeilijk te meten. Daarom beperkt deze midterm review omgevingsvisie zich tot een aantal zaken die uit bestaand onderzoek bekend zijn of wel meetbaar zijn. Versterken identiteit en onderlinge diversiteit van landschappen en dorpen  De inwoners van Overijssel zijn tevreden over het landschap. Tussen 2003 en 2011 is het landschap veranderd, er is bijna 783 ha bos en natuurgebied bijgekomen en 105 ha aan kleine landschapselementen zoals singels, houtwallen, bosjes en poelen verdwenen. In 2013 is 15 à 20% van dit soort kleine landschapselementen via de subsidieregeling Groene en Blauwe diensten onder duurzaam beheer gebracht. Dit is veel minder dan het doel (50% in 2015) omdat in de praktijk het beheer veel duurder bleek dan begroot.  Overijssel kent 662 landgoederen die 10% van de oppervlakte van Overijssel beslaan. Sinds 2005 zijn daar 17 nieuwe landgoederen bijgekomen.  Er vinden geen grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen plaats in de nationale landschappen. De verandering in het grondgebruik in het nationale landschap IJsseldelta is nihil. In het nationale landschap Noordoost-Twente zijn meer veranderingen, maar deze zijn kleinschalig en versterken deels het groene karakter van het gebied.


97

Behoud en versterken cultureel erfgoedOverijssel is met 5932 monumenten en 826 archeologische monumenten rijk aan erfgoed. In de periode 2009-2013 is het aantal herbestemmingsprojecten verdubbeld ten opzichte van de periode daarvoor. Er is een grote variëteit in het type gebouw dat wordt herbestemd. Versterken kernkwaliteiten (binnen-)steden De waardering van het winkelaanbod is afgenomen. Gezien de toename van de winkelleegstand is dat te verklaren. De Omgevingsvisie is op dit punt in 2014 herzien.

BEREIKBAARHEID Een vlotte en veilige reis over weg, water, spoor en per fiets van en naar stedelijke netwerken en streekcentra binnen en buiten Overijssel Goede bereikbaarheid autoverkeer van en naar stedelijke netwerken en streekcentra De ontwikkeling van het autoverkeer is een autonome ontwikkeling. Op de provinciale wegen als geheel is het sinds 2005 rustiger geworden. Op de provinciale wegen van en naar economische centra en op de rijkswegen laten de verkeersintensiteit nog wel groei zien. De verwachting ten aanzien van knelpunten in de bereikbaarheid tussen stedelijke netwerken en streekcentra is in 2011 aangepast ten opzichte van de verwachting in 2009. Minder knelpunten zijn aanwezig op de A28. De filedruk is hier als gevolg van maatregelen sterk verminderd. Nieuwe verwachte knelpunten worden verwacht op de A1, N340, de N35 en op de invalswegen van de Twentse steden. Over capaciteitsuitbreiding van de A1 zijn met het rijk afspraken gemaakt. Voor delen van de N35 is capaciteitsuitbreiding voorzien (Zwolle-Wijthmen) of loopt een verkenning naar opwaardering van de weg (Nijverdal-Wierden). De filedruk is sterk afgenomen, de bereikbaarheidskwaliteit is daarmee verbeterd. Vergroten van kwaliteit en aandeel openbaar vervoer De ambitie is om het aandeel openbaar vervoer te vergroten. Betrouwbare cijfers over het OVgebruik is een probleem. Als gevolg van de invoering van de OV-chipkaart lijkt het aantal reizigers tijdelijk gedaald. Het gebruik van de regiotaxi is sterk gestegen tot maart 2013. Als gevolg van nieuwe regels voor de bekostiging, is het gebruik daarna weer gedaald. De kwaliteit van het openbaar vervoer is verbeterd. Vergroten van kwaliteit en aandeel fietsverkeer De ambitie is om het aandeel fiets in het buitengebied vast te houden en in het stedelijk gebied te vergroten. Het aandeel van het fietsgebruik tot 7,5 kilometer is in Overijssel als geheel toegenomen van 39% in 2009 tot 41% in 2012. Versterken van kwaliteit en aandeel goederenvervoer over water en spoor, faciliteren over de weg In de Omgevingsvisie is de ambitie uitgesproken om het aandeel van goederenvervoer over water en spoor te vergroten. Er zijn echter geen vergelijkbare gegevens beschikbaar om het aandeel van het goederenvervoer te bepalen. Afzonderlijke cijfers voor de verschillende modaliteiten (weg, spoor, water) in de periode 2009-2012 zijn wel beschikbaar. De hoeveelheid afgelegde kilometers door vrachtverkeer is afgenomen evenals het aantal goederentreinen. Het tonnage vervoer over water fluctueert per jaar.

WATERSYSTEEM EN KLIMAAT Watersystemen met goede ecologische en chemische kwaliteit, die voor de lange termijn klimaatbestendig zijn Optimale watercondities voor landbouw, natuur en landschap De belasting van de bodem en het oppervlaktewater met stikstof is sinds 1995 flink afgenomen. In het ondiepe grondwater zien we een licht positieve ontwikkeling van nitraatoverschrijdingen in het grondwater. Uit de toetsing van de grondwaterkwaliteit blijkt dat de toestand van het grondwater goed is. De grondwaterstanden zijn niet veranderend ten opzicht van 2009 en blijven als goed gekwalificeerd.

98


In de periode 2009-2012/2013 is de chemische opervlaktewaterkwaliteit sterk verbeterd: 61% van de grondwaterlichamen voldoet op dit moment terwijl dit in 2009 nog een kwart was. De ecologische kwaliteit lijkt echter licht verslechterd. Als gevolg van de Kader Richtlijn water (KRW) zijn projecten uitgevoerd om watergangen en beken weer meer ruimte te geven. In combinatie met het natuurbeleid is veel gebeurd om beken weer natuurlijker te maken. Vanaf 2004 zien we dan ook dat de hoeveelheid herstelde beken jaarlijks groeit. Inmiddels is 33 kilometer beken hersteld. Betrouwbare drinkwatervoorziening Het doel is om de kwaliteit van de grondstof voor de openbare drinkwatervoorziening en de industriële winningen waarvoor een hoge kwaliteit is vereist te beschermen en te voorkomen dat de kwaliteit verslechterd (stand-still). In 2013 voldeed het ruwwater (de grondstof voor drinkwater) bij 20% van de drinkwaterwinningen in Overijssel niet aan de Europese nitraatnorm. Dat is het hoogste percentage vanaf het jaar 2000. In de gebiedsdossiers voor drinkwaterwinning is vastgesteld dat er bij 3 drinkwaterwinningen geen problemen zijn, er bij 8 winningen aandachtspunten zijn, en er voor 13 winningen actuele risico‟s zijn. Uit een analyse van het bovenste grondwater blijkt dat het grondwater nabij drinkwaterwinningen de nitraatnorm ruim overschrijd. De verslechtering van de kwaliteit van de grondstof voor drinkwater is dus nog geen halt toegeroepen. In Twente en de Achterhoek zoeken provincie Overijssel, provincie Gelderland, Vitens, waterschap Vechtstromen en waterschap Rijn & IJssel naar extra drinkwatercapaciteit met een omvang van 7 miljoen m3 per jaar om in de drinkwaterbehoefte van Twente te blijven voorzien.

VEILIGHEID EN GEZONDHEID Veilig, gezond en schoon kunnen wonen, werken, recreëren en reizen Garanderen van waterveiligheid, externe veiligheid en verkeersveiligheid Met betrekkeing tot de waterveiligheid zien we dat het aantal keringen dat voldoet aan de normen toeneemt, maar dat het ook meer mensen wonen in overstromingsgebieden. Deze gebieden staan niet per definitie “op slot”. Door de wijze van bouwen of door de technische inrichting van het gebied kan de veiligheid ook worden gewaarborgd. Of dat ook daadwerkelijk gebeurd, is niet onderzocht. De externe veiligheidsrisico‟s nemen af. Er zijn minder risicovolle objecten en er wonen minder mensen binnen de risicocontouren. Het aantal verkeersdoden is vooral tot 2007 afgenomen, daarna schommelt het aantal verkeersdoden tussen de 50 en 65 per jaar. De doelstelling is nog niet in zicht. Er is een toename van het aantal ernstig gewonden onder fietsers en ouderen. Het aantal auto-inzittenden dat ernstig gewond raakt, neemt af. Bevorderen van een gezond leefmilieu De luchtkwaliteit is verbeterd. In Overijssel worden nauwelijks nog normen overschreven die de mens moeten beschermen tegen gezondheidsschade. Tussen 2006 en 2011 is de geluidbelasting afgenomen, vooral van railverkeer. In de beleving van de inwoners van Overijssel is geluidhinder de meest voorkomende vorm van milieuhinder. Tussen tussen 2007 en 2011 is de ervaren geluidhinder afgenomen, daarna lijkt die te zijn gestabiliseerd. De sanering van spoedeisende locaties van bodemverontreiniging ligt op schema. Asbest in de bodem vormt een omvangrijk probleem binnen de provincie Overijssel. Met de uitgevoerde of nog lopende saneringsprojecten wordt een aanzienlijke bijdrage geleverd in het oplossen van de asbestproblematiek. Bieden van bescherming tegen wateroverlast In 2009 voldeed 92% van de oppervlakte aan het nomen voor wateroverlast. Pas in 2015 moet zijn voldaan aan deze normen.


99

ENERGIE Een betrouwbare en veilige energievoorziening met beperking van uitstoot broeikasgassen Bevorderen van duurzame energie-opwekking De hoeveelheid opgewekte hernieuwbare energie uit biomassa, wind, zon en de ondergrond is toegenomen van 2,8 PetaJoule in 2007 tot 6,4 PetaJoule in 2013. Tot 2011 was er 6 MW vermogen met windturbines gerealiseerd. Na 2011 is daar 20 MW bijgekomen. Het merendeel van het windturbinevermogen is in de daarvoor aangewezen zoekgebieden gerealiseerd. Bevorderen van energiebesparing Het totale energiegebruik is gelijk gebleven (110 PetaJoule in 2011 en 2013). In 2011 was het aandeel hernieuwbare energie 4,5%. Zonder provinciaal beleid van de afgelopen jaren was het aandeel hernieuwbare energie in 2011, 3,2% geweest. In 2013 was het aandeel hernieuwbaar gegroeid tot 6%.

ONDERGROND Balans behouden tussen gebruik en bescherming van de ondergrond De ambities zijn om intrinsieke bodemeigenschappen en aardkundige en archeologische waarden te beschermen en om de ondergrond zorgvuldig te gebruiken. De ondergrond is één van de 9 thema‟s uit de ondergrond, maar is sterk verweven met onderdelen van andere thema‟s. Zo valt archeologie onder (Binnen)steden en landschap, de drinkwatervoorziening onder Watersysteem en klimaat, bodemsanering onder het thema Veiligheid en gezondheid en bodemenergie (WKO-systemen en geothermie) onder Energie. Voor dit thema trekken we geen afzonderlijke conclusies.

100


Bijlage 1: vragenlijst interviews Openingsvraag: Wanneer heb je de omgevingsvisie voor het laatst in handen of op je scherm gehad. En bij wat voor project was dat? 1. Sturing algemeen 1.1. Wat zijn je ervaringen met het werken met de Omgevingsvisie? 1.2. Wat gaat goed? Wat kan beter? 1.3. Wat zijn de verschillen voor en na Omgevingsvisie? 1.4. Welke verschillen zijn er beleidsinhoudelijk? 1.5. Welke verschillen zijn in de opstelling van de provincie? 1.6. Hoe gebruik je de Omgevingsvisie? 1.7. Helpt de Omgevingsvisie bij je werk? 1.8. Wat zijn je ervaringen met de manier van sturen van Omgevingsvisie? 1.9. Is voor jou duidelijk hoe de provincie de ambities uit de Omgevingsvisie wil bereiken?

2. Vishaak en rol provincie 2.1. Ben je bekend met de vishaak? 2.2. Wat zijn je ervaringen met de vraag OF er een opgave is? 2.2.1. Wat zijn de ervaringen met de prestatie-afspraken en verordening? 2.3. Wat zijn je ervaringen met de vraag WAAR een ontwikkeling mogelijk is? 2.3.1. Wat zijn de ervaringen met de kaartenviewer en verordening? 2.4. Wat zijn uw ervaringen met HOE? 2.4.1. Wat zijn de ervaringen met de catalogus gebiedskenmerken? 2.5. In hoeverre werkt de Omgevingsvisie inhoudelijk door in het gemeentelijk? Zijn alle structuurvisies, bestemmingsplannen conform de Omgevingsvisie? 2.6. Is er verschil in de manier van werken van de provincie met de Omgevingsvisie? 2.7. Is er verschil in de manier van werken van de provincie met de Omgevingsvisie tussen de thema‟s? 2.8. Hoe ervaar je de ondersteuning van de provincie het werken met de Omgevingsvisie? 2.9. Hoe ervaart u de voorkantsturing van de provincie? 2.10. Hoe ervaar je het optreden van de provincie bij de uitvoering van de Omgevingsvisie?


101

3. Provinciaal belang 3.1. Is voor jou voldoende duidelijk wat op het gebied van water van provinciaal belang is? 3.2. Hoe verhoudt dit zich tot het gemeentelijk/lokaal belang? 3.3. Welke ruimte geeft de Omgevingsvisie aan lokale afwegingen? 3.4. Is de ruimte na de Omgevingsvisie groter of kleiner geworden? 3.5. Bij welke thema‟s laat de provincie zien dat zij er groot belang aan hecht?

4. Integraliteit 4.1. In hoeverre merk je dat de provincie integraler werkt na het vaststellen van de Omgevingsvisie? 4.2. Wat vind je van de uitwerking van de rode draden ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid? 4.3. Slaagt de provincie erin de rode draden ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid handen en voeten te geven?

5. Omgeving/ambities 5.1. Hebben jullie het idee dat de O2 bijdraagt aan het realiseren van de ambities? 5.2. Welke externe ontwikkelingen en trends hebben sinds 2008 plaatsgevonden die van belang zijn voor de Omgevingsvisie? 5.3. In hoeverre is de Omgevingsvisie robuust gebleken gezien deze externe ontwikkelingen? 5.4. Hoe heeft de provincie geanticipeert op deze ontwikkelingen?

6. Slotvragen 6.1. Wat zie je in de buitenwereld als gevolg van de Omgevingsvisie? 6.2. Hebben we nog iets in het gesprek gemist?

102


Bijlage 2: geïnterviewde personen

Clemens Gloudi Marcel de Lange Sander Weertman Jos Hoenderboom Leonie van Dam Klaas Agricola Jorien kranendijk Kitty Schoorlemmer Marco Swart Pim Koegler Arno Koldenhof Karin van Eck Jeroen Hateboer Johan ten Dam Gerard Fikken Thea ten Have Sieds Tichelaar René Hazenkamp Jelte Sijtsma Henk schutte Huub van Uum Wout Wagenmans Jaap van den Berg Joost Huizing René Sturre Jantina Venema Gerja Roozendaal Robin te Wierik Patries van den Broek-Bredewold Janna van Maar Rob van Oosterhout Syb Tjepkema Judith Snepvangers Marcel Nolten Gerben Mensink Willem Seine Debby Kluin Joukje Bosch Harry Stoffer Marrit Klompe Linda Docter Mark van Veen Jaya Sicco Smit Klaas Doldersum Gerrit Bril Jolanda Walman Astrid pap Aart Kinds Egbert Dijk Jacco van der Linden Maarten van Arkel Jan Muizelaar Ingrid Lammers

Bestuursdienst Hardenberg/Ommen Bestuursdienst Hardenberg/Ommen Gemeente Almelo Gemeente Borne Gemeente Dalfsen Gemeente Dalfsen, wethouder Gemeente Deventer Gemeente deventer Gemeente Deventer, wethouder Gemeente Dinkelland, wethouder Gemeente Enschede Gemeente Enschede Gemeente Enschede, wethouder Gemeente Hellendoorn Gemeente Hellendoorn Gemeente Hellendoorn, wethouder Gemeente Hof van Twente Gemeente Hof van Twente Gemeente Kampen Gemeente Losser Gemeente Oldenzaal Gemeente Raalte, wethouder Gemeente Staphorst Gemeente Steenwijkerland Gemeente Steenwijkerland Gemeente Steenwijkerland Gemeente Twenterand Gemeente Wierden Gemeente Zwolle Gemeente Zwolle Gemeente Zwolle Gemeente Zwolle Landschap Overijssel Naoberkracht, gemeente Dinkelland/Tubbergen Natuur en Milieu Overijssel Natuur en Milieu Overijssel Noaberkracht; gemeente Dinkelland/Tubbergen Overijssels Particulier Grondbezit Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel


103

Walther de Haas Hans de Haan Famke Bonekamp Marc Ooms Elly Nagtegaal - Prins Marrit Klompe Egbert Dijk Klaas Doldersum Henk Laagland Joyce Honigh Rein Jonkhans Joost Houtkamp Jan Bakhuis Gea Rooks Karsten ten Heggeler Mariëtte van Vlerken Sylvie Meijer Sandra Coomans Hugo van Dijk Bartus Jonkman Leo Heitbrink Ben van Veenen Henk Holterman

104


Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Provincie Overijssel Regio Twente Vitens Vitens Waterschap Groot Salland Waterschap Groot Salland Waterschap Groot Salland, Lid dagelijks bestuur Waterschap Vechtstromen Waterschap Vechtstromen Waterschap Vechtstromen, Lid dagelijks bestuur

Bijlage 3: Ambitieschema Omgevingsvisie (versie juli 2009) Toekomstvaste groei van welvaart en welzijn met een verantwoord beslag op de beschikbare natuurlijke voorraden Welzijn

Welvaart

Natuurlijke voorraden

1. Woonomgeving Aantrekkelijke en gevarieerde woonmilieus, die voorzien in woonvraag

2. Economie en vestigingsklimaat Een vitale en zichzelf vernieuwende regionale economie, met voldoende en diverse vestigingsmogelijkheden voor kennisintensieve maakindustrie en MKB

3. Natuur Behoud en versterking van de rijkdom aan planten diersoorten (biodiversiteit)





Voldoende en flexibel aanbod van woonmilieus, die voorzien in vraag Beschikbaarheid van hoogwaardige voorzieningen.

   



4. (Binnen-)steden en landschap Behoud en versterken van de verscheidenheid en identiteit van (binnen-)stedelijke kwaliteit en mooie landschappen in het buitengebied

5. Bereikbaarheid Een vlotte en veilige reis over weg, water, spoor en per fiets van en naar stedelijke netwerken en streekcentra binnen en buiten Overijssel





Versterken identiteit en onderlinge diversiteit van landschappen en dorpen Behoud en versterken cultureel erfgoed (monumenten, industrieel en agrarisch erfgoed) Versterken kernkwaliteiten (binnen-)steden (monumenten, architectuur, water/groen, culturele voorzieningen, stationsgebieden)

7. Veiligheid en gezondheid Veilig, gezond en schoon kunnen wonen, werken, recreëren en reizen 

 

Garanderen van waterveiligheid, externe veiligheid en verkeersveiligheid Bevorderen van een gezond leefmilieu Bieden van bescherming tegen wateroverlast



  

Goede bereikbaarheid voor het autoverkeer van en naar stedelijke netwerken en streekcentra Vergroten van kwaliteit en aandeel openbaar vervoer Vergroten van kwaliteit en aandeel fietsverkeer Versterken van kwaliteit en aandeel goederenvervoer over water en spoor, faciliteren over de weg

8. Energie Een betrouwbare en veilige energievoorziening met beperking van uitstoot broeikasgassen

 



Optimale watercondities (kwaliteit en kwantiteit) voor landbouw, natuur en landschap Betrouwbare drinkwatervoorziening (zowel kwaliteit als kwantiteit) Voorbereid zijn op lange termijn gevolgen van klimaatverandering (veiligheid en verdroging)

9. Ondergrond Balans behouden tussen gebruik en bescherming van de ondergrond 



Vitaal en samenhangend stelsel van natuurgebieden (EHS, robuuste verbindingszones, Natura 2000) Behoud en versterking van verspreide bos- en natuurwaarden (o.a. weidevogel- en ganzengebieden)

6. Watersysteem en klimaat Watersystemen met goede ecologische en chemische kwaliteit, die voor de lange termijn klimaatbestendig zijn 

 

Voldoende werklocaties, die aansluiten bij vraag ondernemingen Ruimte voor vitale economische dragers in buitengebied Ontwikkelingsmogelijkheden voor schaalvergroting en verbreding in de landbouw Ontwikkelingsmogelijkheden en kwaliteitsverbetering toerisme en recreatie

Bevorderen van duurzame energieopwekking (biomassa, wind, zonneenergie, geothermisch, decentraal/transportmogelijkheden) Bevorderen van energiebesparing (in bebouwde omgeving)



Beschermen van intrinsieke bodemeigenschappen en aardkundige en archeologische waarden Zorgvuldig gebruik van de ondergrond (energie, zoutwinning, opslag, zandwinning, KWO, hoofdtransportleidingen)


105

Bijlage 4: Gebruikte rapporten/evaluaties Provincie Overijsel (2009). Omgevingsvisie Overijssel. Visie en uitvoeringsprogramma voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving van de provincie Overijssel. Zwolle d.d. juli 2009. Provincie Overijssel (2010), PS-brief Eerste ervaringen met de Omgevingsverordening Overijssel , Zwolle, d.d. juni 2010. Royal Haskoning (2011), Een kwalitatieve evaluatie van het reconstructiebeleid in Overijssel, Nijmegen, d.d. maart 2011 Team Vier (2011), Leefomgevingsonderzoek Overijssel 2011, Amstelveen, dd. maart 2011 Provincie Overijssel (2011), PS-brief Evaluatie Omgevingsverordening, Zwolle, d.d. juli 2011 Royal Haskoning (2011), Ruimtelijke kwaliteit binnen KRW-opgaven, Enschede, d.d. november 2011 Rekenkamer Oost (2011), Evaluatie bedrijventerreinenbeleid Deel 2: Nota van bevindingen Overijssel, Deventer, d.d. november 2011 Provincie Overijssel (2011), Interbestuurlijk Toezicht Een tussenevaluatie onder de (pilot)gemeenten en de provincie Overijssel 2011, Zwolle, d.d december 2011 Rekenkamer Oost-Nederland (2012), Bedrijventerreinen in de steigers Deel 1: Bestuurlijke nota, Deventer, d.d. maart 2012 Arcadis (2012), Landbouwontwikkelingsgebieden Overijssel, uitwerking aanbevelingen kwalitatieve evaluatie reconstructiebeleid, Arhem, d.d. maart 2012 I&O Research (2012), Winkelatlas Overijssel, inventarisatie detailhandelstructuur Overijssel, Enschede, d.d. juli 2012 EIB (2012), Kantorenmarkt Oost-Nederland, verkenning van regionale aanbodontwikkeling, Amsterdam, d.d. augustus 2012 Royal Haskong/DHV (2012), Achtergrondinformatie Factsheets gebruiksfuncties diepe ondergrond, Amersfoort, d.d. september 2012 Provincie Overijssel (2012), PS-brief Rapportage afspraken wonen 2011, Zwolle, d.d. september 2012 Atlas voor gemeenten (2013), Utrecht, d.d. 2013 Landschap Overijssel (2013), De Staat van het Landschap, Dalfsen, d.d. 2013 RIVM (2013), Grootschalige concentratie- en depositiekaarten Nederland Rapportage 2013, Bilthoven, d.d. 2013. Panteia (2013), Nieuwe economische dragers, Evaluatie van het Uitvoeringskader hergebruik Vrijkomende Agrarische Bebouwing (VAB), Zoetermeer d.d. maart 2013 ECN (2013). De effecten van het energiebeleid van de Provincie Overijssel. Petten d.d. mei 2013. ECN-E-13-028. Provincie Overijssel (2013), Watt? En nu verder… Tussenevaluatie Energiebeleid Provincie Overijssel Hoofdrapport, Zwolle d.d. Juni 2013.

106


Wing (2013), Evaluatie Groene en Blauwe diensten Overijssel, Wageningen, d.d. juni 2013 BügelHajema (2013), Evaluatie werking Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving ten aanzien van bouwvlakvergroting in de agrarische sector, Assen ,d.d. oktober 2013 TNS/NIPO (2013). Waardering van de vijf grote steden van steden, uitkomsten van de 1-meting, Amsterdam, d.d. december 2013 Dynamis (2014), Sprekende Cijfers Kantorenmarkten 2014, Utrecht, d.d. 2014. Grontmij, (2014), Evaluatie pilot‟s Rood voor groen in de provincie Overijssel, Arnhem, januari 2014 Wageningen UR (2014), Emissies naar de lucht uit de landbouw in 2012, d.d. april 2014


107

Bijlage 5: Lijst met afkortingen BARRO BRZO-bedrijf CBS CO2 EHS EU GIS ha HMO I/C-verhouding KGO KRW KWO LOG MKBA mtb-route MW NAP NOK ORK PAK PAS PJ plan-MER pMJP PRIMOS RO-medewerker SGD WMO Wro

108


Besluit Algemene Regelgeving Ruimtelijke Ordening Besluit Risico's Zware Ongevallen Centraal Bureau voor de Statistiek Koolstofdioxide Ecologische Hoofdstructuur Europese Unie Geografische informatiesysteem hectare Herstructureringsmaatschappij bedrijventerreinen Overijssel verhouding Intensiteit/Capaciteit Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving Kaderrichtlijn Water Koude Warmte Opslag Landbouw ontwikkelingsgebied Maatschappelijke Kosten Baten Analyse mountainbikeroute MegaWatt Normaal Amsterdams Peil Natuurmeting Op Kaart Onderzoek naar Ruimtelijke Kwaliteit Polycyclische Aromatische Koolwaterstoffen Programmatische Aanpak Stikstof PetaJoule Plan Milieu-effectrapportage provinciaal Meerjarenprogramma (pMJP) bevolkings- en huishoudenprognose medewerker ruimtelijke ordening stroomgebiedsdistricten Wet Maatschappelijke Ondersteuning Wet ruimtelijke ordening

PROVINCIALE STATEN VAN OVERIJSSEL 22 ME! 2014

Recommend Documents