Pr áv n i ck á f ak u lta Ma sa r yk o v y u n iv er zi t y Studijní obor: Právo a právní věda
Katedra správního práva
Diplomová práce
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a správní trestání Office for Protection of Competition and Administrative Punishment
Otakar Horák 2013/2014
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a správní trestání“ zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. V Brně dne 31. března 2014 …………………………… Otakar Horák
Poděkování Děkuji svému školiteli, panu JUDr. Petru Kolmanovi PhD., za vedení a cenné připomínky při zpracování diplomové práce. Dále bych rád poděkoval své rodině, a blízkým za podporu během studia a pomoc při psaní této práce.
Abstrakt Tato diplomová práce se zabývá Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, jeho organizací, působností a především dohledem v oblasti veřejných zakázek ve vztahu ke správnímu trestání uvedeném v zákoně o veřejných zakázkách. Nejprve práce analyzuje, jak je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže koncipován a z kterých zákonů jeho činnost vychází. Následuje rozbor oblasti veřejných zakázek a jejich přezkumu u orgánu dohledu. Dále se práce zabývá správními delikty zadavatelů a dodavatelů. Závěrem práce je zamyšlení nad úpravou de lege ferenda.
Klíčová slova Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, veřejné zakázky, správní řízení, zásady, správní trestání, sankce.
Abstract This thesis deals with the institution of the Office for Protection of Competition, its structure and scope of supervision over process of awarding of Public Contracts. Main focus is dedicated to the domain of administrative punishment within the Act on Public Contracts. The first chapters describe the organization of the Office for Protection of Competition and introduce the acts instituting its objectives. The further part analyses the public contracts and execution of its supervision by the supervising authority. The biggest attention is paid to the administrative delicts committed by the contracting entities and the economic operators. The closing part of the thesis is dedicated to the possibilities of future adjustments to the area of administrative punishment.
Keywords Office for Protection of Competition, public procurement, administrative procedure, principles, administrative punishment, sanctions
Seznam zkratek EU – Evropská unie Koncesní zákon - zákon č. 139/206 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, ve znění pozdějších předpisů LZPS – ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod MMR – Ministerstvo pro místní rozvoj ČR NSS – Nejvyšší správní soud ČR ObchZ - zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů OZ - zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů Směrnice o přezkumu - směrnice Rady č. 89/665/EHS ze dne 21. 12. 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce Správní žaloba - žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. SŘS SpŘ - zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů SŘS - zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Transparentní novela - zákon č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů ÚOHS či Úřad - Úřad pro ochranu hospodářské soutěže Ústava - ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Základní zásady – zásada transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace (§ 6 odst. 1 ZVZ) Zákon o působnosti Úřadu - zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů ZTOPO - zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdější předpisů ZVZ či zákon - zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
Obsah 1.
ÚVOD ............................................................................................................ 4
2.
ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE .............................. 5 2.1.
Organizace ÚOHS ...................................................................................... 5
2.2.
Příslušnost Úřadu ....................................................................................... 6
2.2.1. Hospodářská soutěž, významná tržní síla a veřejná podpora ............... 7 2.2.2. Veřejné zakázky ................................................................................... 8 VEŘEJNÉ ZAKÁZKY A JEJICH PŘEZKUM .......................................... 11
3. 3.1.
Veřejné zakázky ....................................................................................... 11
3.1.1. Zásady ZVZ ....................................................................................... 13 3.1.2. Další zásady zadávání veřejných zakázek .......................................... 14 3.1.3. Zadavatel ............................................................................................ 17 3.1.4. Zadávací řízení ................................................................................... 17 3.1.5. Kvalifikace ......................................................................................... 19 3.1.6. Zadávací dokumentace a nabídka ...................................................... 20 3.1.7. Námitky .............................................................................................. 20 3.2.
Správní řízení před ÚOHS ....................................................................... 21
3.2.1. Zásady správního řízení ..................................................................... 22 3.2.2. Zahájení řízení .................................................................................... 22 3.2.3. Rozhodnutí Úřadu .............................................................................. 24 3.2.4. Řízení o rozkladu ............................................................................... 26 3.3.
Soudní přezkum........................................................................................ 27 SPRÁVNÍ TRESTÁNÍ V OBLASTI VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK .............. 29
4. 4.1.
Správněprávní odpovědnost ..................................................................... 30
4.2.
Zásady správního trestání ......................................................................... 31
4.3.
Pojem správního deliktu a deliktu dle ZVZ ............................................. 35 PRÁVNÍ ÚPRAVA A ROZHODOVACÍ PRAXE ÚOHS ......................... 37
5. 5.1.
Vývoj úpravy správních deliktů v ZVZ ................................................... 37
5.2.
Společná ustanovení pro správní delikty.................................................. 38
5.3.
Správní delikty zadavatelů ....................................................................... 39
5.3.1. Sankce ................................................................................................ 39 5.3.2. Obecná skutková podstata deliktu podle ZVZ ................................... 42 5.3.3. Delikty spojené s uveřejňováním ....................................................... 45 5.3.4. Další delikty zadavatele ..................................................................... 46 5.4.
Správní delikty dodavatelů ....................................................................... 47
5.4.1. Zákaz plnění veřejných zakázek ........................................................ 48 5.4.2. Předložení nepravdivých informací ................................................... 49 5.4.3. Další delikty dodavatelů ..................................................................... 52 6.
NÁVRH DE LEGE FERENDA .................................................................. 54
7.
ZÁVĚR ........................................................................................................ 56
8.
POUŽITÁ LITERATURA .......................................................................... 58
2
3
1.
ÚVOD Úřad pro ochranu hospodářské soutěže má v měřítku České republiky takřka
unikátní postavení, kdy rozhoduje v oblastech významné ekonomické důležitosti. Oblast hospodářské soutěže je komplikovaným a neustále objevovaným právním prostředím, z kterého se pokusím odkrýt úpravu správního trestání a ukládání sankcí za správní delikty ve vztahu k veřejným zakázkám. Těžištěm této práce je tedy oblast veřejných zakázek, která je klíčovou oblastí rozdělování prostředků státního rozpočtu pro naplnění veřejných zájmů. Zájem společnosti o veřejné zakázky je v České republice velmi intenzivní a velmi úzce souvisí s problémem korupce. Povědomí o zákonu, jež veřejné zakázky upravuje, a o jeho důležitých ustanoveních již tak rozvinuté není a myslím si, že je to velká chyba, jelikož k fenoménu korupce se vyjadřuje takřka každý. Správní trestání v oblasti veřejných zakázek je pak jedním z prostředků, který má tento nešvar moderní společnosti eliminovat. Aby byla úprava veřejných zakázek, jakožto prostředku pro boj s korupcí, účinná, musí obsahovat nástroje pro postih subjektů, jež se vyhýbají podřízení zákonům. Zároveň je nutná existence dostatečné autority, která bude taková porušení zákonů trestat. Pro problematiku veřejných zakázek je touto autoritou Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Tato práce tak bude zaměřena právě na tento správní orgán a na jeho činnost v úseku správního trestání. V této práci využiji při analýze a komparaci zákonné úpravy, judikatury a odborné literatury nejen poznatků ze studia, ale též zkušeností nasbíraných výkonem odborné praxe na Odboru druhostupňového rozhodování veřejných zakázek II u ÚOHS. Cílem práce je srozumitelně vymezit problematiku fungování Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a jeho správně-trestní působení na oblast veřejných zakázek. Následně bude k celé problematice zaujato závěrečné stanovisko a navrženo možné řešení de lege ferenda.
4
2.
ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen Úřad nebo ÚOHS) je ústředním
orgánem státní správy působícím v oblastech ochrany hospodářské soutěže, dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a monitoringu a koordinace veřejné podpory.1 Vázanost Úřadu zákony ČR a mezinárodními právními předpisy vychází z ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Ústava)2 a jeho zřízení zakotvuje zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.3
2.1.
Organizace ÚOHS
Nezávislost a nestrannost Úřadu je zosobněna ve funkci předsedy Úřadu, jakožto jeho hlavního představitele. Ten nesmí být dle zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o působnosti Úřadu“), členem žádné politické strany ani politického hnutí. Předseda ÚOHS může být do své funkce zvolen dvakrát na funkční období šesti let a to prezidentem republiky na návrh vlády ČR.4 V současnosti je předsedou Úřadu Ing. Petr Rafaj, jmenovaný 9. července 2009.5 U něj je soustředěna pravomoc k činnostem Úřadu, kterou dále deleguje na nižší stupně orgánu. Takto koncipovaný správní orgán literatura považuje za orgán centralizované organizační soustavy.6 Dále lze ze zákona o působnosti Úřadu vysledovat koncentrovanou povahu Úřadu (sídlem je Brno) a náležitost k systému rezortních
1
§ 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 2 srov. čl. 1 a čl. 79 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 3 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [20. 1. 2014] 4 § 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 5 Dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/o-uradu/vedeni-uradu.html [cit. dne 15.10.2013]. 6 PRŮCHA, P. Správní právo: Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. S. 163-164.
5
správních orgánů. Charakter jmenování předsedy Úřadu a jeho postavení pak řadí Úřad do systémů monokratických a jmenovacích správních orgánů.7 Prezident republiky může předsedu Úřadu na návrh vlády odvolat pouze z taxativně stanovených důvodů, a to pokud by předseda nevykonával svou funkci po dobu delší než 6 měsíců nebo by narušoval závažným způsobem důstojnost své funkce anebo nezávislost a nestrannost Úřadu. Předseda je však oprávněn se své funkce vzdát 8, jako to ostatně udělal v roce 2009 předchozí předseda Úřadu, Ing. Martin Pecina, MBA. V pravomoci předsedy Úřadu je zvolit si své tři místopředsedy, kterým určí pořadí jejich zastupování a pověří je prováděním některých úkolů Úřadu 9, které ve výsledku odpovídají hlavním oblastem činností Úřadu. I. místopředsedou který má na starost Sekci veřejné regulace a správy úřadu je JUDr. Hynek Brom, místopředsedou pro Sekci hospodářské soutěže je JUDr. Michal Petr, Ph.D. a JUDr. Eva Kubišová je místopředsedkyní pověřenou řízením Sekce veřejných zakázek.10 Jak lze vidět z plánku organizační struktury, jež je obsahem Přílohy 1, Úřad dále obsahuje dvě sekce, v jejichž čele nepůsobí místopředsedové. Nejnovější organizační změnou vznikla Sekce druhostupňového rozhodování ředitele Mgr. Michaela Mikulíka LL. M. a ředitelem Sekce předsedy Úřadu, je JUDr. Petr Gajdušek, LL. M.
2.2.
Příslušnost Úřadu
Úřad je správním orgánem a při posuzování jeho příslušnosti se využije zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen SpŘ nebo správní řád), který v § 10 stanoví, že „Správní orgány jsou věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona.“11
7
PRŮCHA, P. Správní právo: Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. S. 168. 8 §1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 9 §1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 10 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Vedení Úřadu [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/o-uradu/vedeni-uradu.html. [cit. dne 20. 1. 2014]. 11 § 10 zákona č. 500/2004 Sb., Správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
6
Konkrétněji tedy věcnou, místní i funkční příslušnost Úřadu, stejně jako jeho působnost určuje § 2 zákona o působnosti Úřadu tak, že Úřad: a) vytváří podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže, b) vykonává dohled při zadávání veřejných zakázek, c) vykonává další působnosti stanovené zvláštními zákony.12 Zvláštními zákony lze rozumět zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů.
2.2.1. Hospodářská soutěž, významná tržní síla a veřejná podpora Uplatňování výše zmíněného ustanovení zákona o působnosti Úřadu v oblasti hospodářské soutěže je prováděno prostřednictvím zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „ZOHS“).13 Tento zákon rozšiřuje a specifikuje základní vymezení ochrany hospodářské soutěže vycházející z evropských předpisů14. Podle ZOHS Úřad dohlíží nad vertikálními a horizontálními dohodami soutěžitelů15, kontroluje chování dominantních tržních subjektů16 a posuzuje dopady spojování soutěžitelů17. Činnost Úřadu při ochraně hospodářské soutěži může nabývat i mezinárodního rozměru, což dokládá § 1 odst. (4) a (5) ZOHS, a to v případech, kdy by jednání soutěžitelů mohlo mít vliv na obchod mezi členskými státy EU nebo by jednání soutěžitelů v cizině narušilo hospodářskou soutěž v České republice.
12
§ 2 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 13 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [20. 1. 2014] 14 čl. 101 a 102 Konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské Unii a Smlouvy o fungování Evropské Unie. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 15 § 3 a násl. ZOHS 16 § 10 a násl. ZOHS 17 § 12 a násl. ZOHS
7
Rozhodnutí, jimiž Úřad trestá porušení hospodářské soutěže, nejsou četná, avšak sankce za správní delikty podle ZOHS dosahují mimořádné výše. Např. rozhodnutím Úřadu č. j. S346/2010/KD-21896/2010/850/KNe ze dne 19. 11. 2012 byly čtyřem účastníkům kartelové dohody uloženy pokuty v souhrnné výši 96.579.000 Kč.18 Úřad vydal v roce 2012 pouze jedno rozhodnutí o zakázaných dohodách a 3 rozhodnutí o zneužití dominantního postavení. Celkový příjem státního rozpočtu na pokutách z těchto 4 prvostupňových rozhodnutí však činil 190.000.000 Kč.19 S hospodářskou soutěží souvisí rovněž dohled Úřadu nad dodržováním zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších přepisů20. V roce 2012 v oblasti významné tržní síly nebyla udělena sankce. Veřejnou podporu upravuje zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů21. Ač se činnost Úřadu v oblasti veřejné podpory dá sumarizovat jako koordinační, poradenská, konzultační a monitorující, i zde zákon Úřadu umožňuje postihovat některé správní delikty. V roce 2012 za ně uložil pokuty celkem za 150.900 Kč.
2.2.2. Veřejné zakázky Správnímu trestání při zadávání veřejných zakázek bude věnována převážná část práce, ale co se působnosti Úřadu v této oblasti týká, tak ta svůj základ nachází v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“ nebo „zákon“) a v evropských směrnicích22. Organizačně na Úřadu dohled nad veřejnými 18
Rozhodnutí Úřadu ze dne 19. 11. 2012 č.j. S346/2010/KD-21896/2010/850/KNe. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 19 In: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Výroční zpráva roku 2012. [online]. ÚOHS s. 7, 22. [cit. 20. 1. 2014]. Dostupné z : http://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/vyrocni-zpravy.html 20 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [20. 1. 2014] 21 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [20. 1. 2014] 22 Směrnice Rady č. 89/665/EHS ze dne 21. 12. 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (dále jen„směrnice o přezkumu“); Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, ze dne 31. 3. 2004, o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb; Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES, ze dne
8
zakázkami zaměstnává největší část svých úředníků, což naznačuje, že veřejné zadávání je stěžejní oblastí působnosti Úřadu. To dokládá i počet zahájených správních řízení v roce 2012, který činil 650 správních řízení. Z tohoto počtu Úřad 143 řízení zahájil ex offo. Při srovnání uložených pokut v prvním stupni pro porušení hospodářské soutěže a pro porušení ZVZ je zřejmá disproporce, když Úřad v oblasti veřejných zakázek v roce 2012 uložil 89 pokut celkově za 39.511.000 Kč, při průměrné výši pokuty 332.000 Kč.23 Pro srovnání uvádím tabulku hodnot celkově uložených a průměrných pokut za posledních 5 let.24 Rok
Celková výše pokut
Průměrná výše pokut
2012
39.511.000 Kč
332.000 Kč
2011
28.815.000 Kč
323.764 Kč
2010
11.240.000 Kč
187.333 Kč
2009
3.997.000 Kč
57.927 Kč
2008
3.006.500 Kč
45.553 Kč
Samostatnou kapitolou dotýkající se veřejných zakázek i s hospodářské soutěže je potírání tzv. bid riggingu25. Jedná se o situaci, kdy si soutěžitelé mezi sebou rozdělí veřejné zakázky a následně tak eliminují jakoukoli hospodářskou soutěž a konkurenční prostředí při ucházení o veřejné zakázky. S veřejnými zakázkami souvisí také uzavírání a přezkoumávání koncesních smluv podle zákona č. 139/206 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, ve znění
31. 3. 2004, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby; Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/1/ES ze dne 13.7.2009 o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES. Vše In: Texts and documents [online]. Council of Europe. Dostupné z: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/administrative%20law/documents_EN.asp [cit. 20. 1. 2014]. 23 In: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Výroční zpráva roku 2012 [online] ÚOHS s. 13. [cit. 20. 1. 2014]. Dostupné z : http://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/vyrocni-zpravy.html 24 In: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Výroční zprávy roků 2012.2011.2010.2009.2008 [online] ÚOHS. [cit. 15.9.2013]. Dostupné z : http://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/vyrocni-zpravy.html 25 K definování bid riggingu viz Pokyny Úřadu č. UOHS01/2006, ze dne 1. 7. 2006, pro boj proti kartelovým dohodám mezi uchazeči o veřejnou zakázku (dále také jako „bid rigging“). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/metodiky-a-dokumenty.html [cit. 20. 1. 2014].
9
pozdějších předpisů (dále jen koncesní zákon)26. Tento zákon je úzce provázán se zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, což dokazuje řada ustanovení o obdobném užití ZVZ v koncesní oblasti.27
26
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. Viz např. §6 odst. (2, 3), §7 odst. (3) § 8 odst. (3, 4) zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 27
10
3.
VEŘEJNÉ ZAKÁZKY A JEJICH PŘEZKUM Pro proces zadávání a přezkumu veřejných zakázek je klíčový ZVZ. Tento
předpis má ve vztahu k SpŘ povahu lex specialis a SpŘ je obecným právním předpisem, který se použije, neobsahuje-li ZVZ odlišnou právní úpravu. Rozhodnutí Úřadu lze tedy považovat za správní rozhodnutí dle § 67 odst. 1 SpŘ, vydané ve správním řízení dle § 9 správního řádu, které je za naplnění zákonných podmínek přezkoumatelné ve správním soudnictví žalobou dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen SŘS nebo soudní řád správní). ZVZ je možno logicky rozdělit na dvě části, přičemž první se zabývá povinnostmi zadavatelů a dodavatelů, určuje dělení veřejných zakázek a stanovuje postupy v zadávacím řízení. Druhá část se týká přezkumu průběhu veřejného zadávání a stanovuje oprávnění Úřadu k dohledu nad veřejnými zakázkami a prostředky, které k dohledu a zajištění řádné hospodářské soutěže může Úřad využít. V této části práce se zaměřím na ustanovení z první části zákona, které mají následně vliv na přezkumné řízení a na posuzování správních deliktů v režimu ZVZ.
3.1.
Veřejné zakázky
Účelem úpravy veřejného zadávání je „zabezpečit vytváření konkurenčního prostředí zabraňujícího diskriminaci při zadávání veřejných zakázek, racionální rozdělení veřejných prostředků na základě výběru nejvhodnější nabídky, rovného a spravedlivého přístupu dodavatelů na trh veřejných zakázek, kde existují významné obchodní možnosti a posílení konkurence mezi podnikateli“28. Domnívám se, že je důležité poukázat, že oblast veřejného zadávání není zcela autonomní oblastí práva. Úkolem Úřadu v této oblasti není pouze kontrola efektivního vynakládání veřejných prostředků, ale též kontrola, zda jednání zadavatelů nenarušuje
28
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S.. 653.
11
hospodářskou soutěž. Právo veřejných zakázek je tak judikatorně řazeno lato sensu do oblasti práva hospodářské soutěže.29 Konkrétní definici veřejné zakázky poté obsahuje § 7 ZVZ, který stanoví, že veřejnou zakázkou je: -
zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli
-
předmětem zakázky je úplatné poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací.
Z uvedené právní úpravy lze vysledovat základní znaky veřejné zakázky, kterými jsou: a) smluvní vztah, na základě zákonem stanoveného postupu výběru smluvního partnera, b) úplatnost, která vykazuje „zakázky zdarma“ mimo zákon, přičemž zadavateli umožňuje využít naturálního plnění30, c) předmět, jímž mohou být dodávky, služby a stavební práce, d) smluvní strany, jsou jimi vybraný dodavatel a zadavatel ve smyslu ZVZ31. § 7 odst. 1 věta druhá ZVZ dále stanoví požadavek na písemnou formu smlouvy u veřejných zakázek, které jsou zadávány dle tohoto zákona. Z takového ustanovení tedy vyplývá možnost, uzavření některých smluvních typů pouze dle zásad OZ a ObchZ, potažmo zákona č 89/2012 Sb., nového občanského zákoníku, tedy v i ústní formě. Podmínkou je, že se jedná o veřejné zakázky, pro které zákon stanoví výjimku ze zadávání podle ZVZ32.
29
Uvedený názor vyplývá např. z rozsudku NSS ze dne 5. 6. 2008 sp. zn. 1 Afs 20/2008, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [20. 1. 2014] 30 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 78-79. 31 § 2 ZVZ pojmem „zadavatel“ rozumí zadavatele veřejného, dotovaného a sektorového 32 Např. výjimka pro zakázky malého rozsahu dle § 18 odst. 5 ZVZ
12
3.1.1. Zásady ZVZ Základní zásady zákona jsou upraveny v § 6 odst. 1 ZVZ (dále jen „základní zásady“): Zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.33 Jedná se o klíčové ustanovení i vzhledem k přezkumnému řízení u Úřadu a k posuzování správních deliktů, jelikož jednotlivé skutkové podstaty správního deliktu dle ZVZ jsou konkretizovaným vyjádřením porušení těchto zásad. Vliv základních zásad je možno uvést jako aplikační a interpretační, kdy mají vliv jak na postup konkrétních účastníků veřejného zadávání, tak na výklad sporných ustanovení, prováděný orgánem dohledu nebo správními soudy. Rovněž je nutno přihlédnout k tomu, že zásady vycházejí z práva EU a proto je při jejich interpretaci významná rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské unie.34 První zásadou je zásada transparentnosti, která vyjadřuje, že: „všechny úkony provedené zadavatelem, popřípadě úkony provedené dodavatelem vůči zadavateli, musí být písemné a musí být řádně evidovány a uchovány tak, aby v kterémkoliv okamžiku zadávacího řízení bylo možné prověřit postup zadavatele, popřípadě hodnotící komise, a každý úkon mající vliv na pořadí úspěšnosti nabídek musí být řádně odůvodněn.“ 35 Požadavky na transparentnost tak lze identifikovat takřka ve všech ustanoveních o postupu zadavatele, dodavatele a do jisté míry i Úřadu, který pomocí zveřejňování svých pravomocných rozhodnutí informuje veřejnost o své činnosti. Projevem řady ustanovení zákona je pak výslovně požadovaný transparentní postup, který má způsobit, že na zakázku lze nahlížet jako na čitelnou a předvídatelnou a tedy podléhající efektivní
33
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [20. 1. 2014] JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 56-57. 35 VRBKA, Petr. Zadávání veřejných zakázek, metodické pokyny a plné znění zákona č. 137/2006 Sb. 1. vyd. Brno: RTS, a. s., 2007. 317 s. S. 20. 34
13
veřejné kontrole36. Transparentnost procesu zadávání veřejných zakázek tak nejen zaručuje existenci účinné hospodářské soutěže mezi jednotlivými uchazeči, ale je také nezbytným předpokladem účelného a efektivního vynakládání veřejných prostředků. Zásadu rovného zacházení vyjadřuje povinnost zadavatele postupovat vůči dodavatelům v rámci celého řízení stejným způsobem.37 Rovné zacházení tedy zákon vymezuje vzhledem k ostatním dodavatelům, a ukládá zadavateli povinnost umožnit rovné příležitosti všem dodavatelům, ve všech fázích zadávacího řízení, k uplatnění svých práv. Zásadu je však třeba chápat v relativní rovině, jelikož absolutní uplatňování rovného zacházení by znamenalo nemožnost aplikace ustanovení o požadavcích na kvalifikaci dodavatele, které je už ze své podstaty porušením zásady rovnosti.38 Předchozí zásada úzce souvisí se zásadou zákazu diskriminace, kdy pojem diskriminace je možné vyložit, jakožto nerovné zacházení39. Působnost zákazu diskriminace zasahuje i do doby před zahájením zadávacího řízení, kdy častým prohřeškem bývá nevhodné nastavení zadávacích podmínek, tzv. „ušití zakázky na míru“. Například rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen NSS) ze dne 7. 12. 2011, sp. zn. 9 Afs 37/2011-82 pak konstatoval, že k porušení zákazu diskriminace dojde, když „(…) zadavatel stanoví zcela nepřiměřeně požadavky na prokázání kvalifikace, v důsledku čehož účelově a v rozporu se zákonem omezí účast určité skupiny dodavatelů na veřejné zakázce.“40
3.1.2. Další zásady zadávání veřejných zakázek Základní zásady nejsou jedinými, jež se v zadávacím řízení uplatňují a ZVZ obsahuje celou řadu dalších zásad, které jsou v zákoně nevýslovně zakotveny
36
PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S. 30. 37 PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S. 30. 38 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 64. 39 VRBKA, Petr. Zadávání veřejných zakázek, metodické pokyny a plné znění zákona č. 137/2006 Sb. 1. vyd. Brno: RTS, a. s., 2007. 317 s. S. 20. 40 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
14
v jednotlivých ustanoveních, vyplývají z charakteru veřejných zakázek nebo jsou tzv. „duchem“ zákona41.
Podpora rozvoje konkurenčního prostředí a zabezpečení maximálního uplatnění soutěživosti mezi potencionálními uchazeči. Tato zásada je projevem postavení zadavatele, který není subjektem, jenž by byl motivován k dosažení zisku, a proto je nezbytné, aby dostatečnou konkurenci a účinnou hospodářskou soutěž místo něj zajišťoval někdo jiný. V tomto případě je to zákon a vzájemná kontrola mezi dodavateli, kteří jsou vedeni k podání nejvhodnější nabídky, která jediná má šanci v zadávacím řízení uspět.
Zabezpečení hospodárnosti a efektivního vynakládání veřejných prostředků. Jedná se o projev soukromoprávní povahy finálního závazku mezi zadavatelem a dodavatelem, kdy stejně jako v obchodních vztazích zadavatel poptává nejkvalitnější plnění za nejnižší cenu. Pakliže by došlo k omezení soutěže mezi uchazeči, tak by zadavateli byly předkládány nabídky, u kterých z obchodního hlediska neodpovídá poptávané plnění nabízené ceně a veřejné prostředky by tak byly vynaloženy neefektivně.
Zamezení nečestné soutěži, úplatkům a zvýhodňování určitých subjektů. Tento princip odpovídá všem třem hlavním zásadám ZVZ, když zabezpečení maximální transparentnosti, konkurence a dohledu na postup zadavatele značně znesnadňuje působení korupčních elementů. Zákonná úprava tak například v zákoně č. 55/2012 Sb., o změně zákona o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen transparentní novela), zrušila možnost využití tzv. „losovaček“, jež byly předmětem mnoha mediálních kauz. Neprůhlednost tohoto institutu byla vyslovena např. i v rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 61/2012-108 ze dne 6. 6. 201342 kdy soud dospěl k názoru, že i v době před účinností transparentní novely byl zadavatel povinen postupovat tak, aby jeho úkony nevyvolaly
41
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 66. 42 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
15
žádné pochybnosti o korektnosti jeho kroků, což bylo hlavním problémem neprůhledného losování.
Zákaz zvýhodnění prostřednictvím technických požadavků. Tato zásada se týká například zvýhodnění pomocí technických norem, jež jsou schopni splnit pouze domácí dodavatelé. Taktéž se může dotýkat situace, kdy zadavatel poptává velmi specifické plnění. V takovém případě by se měl zadavatel v neodůvodněných případech vyvarovat požadování patentů, užitných vzorů, průmyslových vzorů, ochranných známek a označení původu, jež by značně omezilo soutěž mezi dodavateli a spíše umožnit použití jiných kvalitativně a technicky obdobných řešení.
Zásada formálnosti zadávacího řízení. Po dodavatelích a zadavateli se vyžaduje dodržení formalistických požadavků ustanovení ZVZ. V praxi tak ÚOHS v řadě svých rozhodnutích poukazuje na odpovědnost zadavatele
za
jednoznačnost
a
správnost
zadávací
dokumentace
a odpovědnost dodavatele za obsah své nabídky.43 Účelem formálnosti je zajištění spravedlnosti zadávacího řízení a stejných podmínek pro všechny jeho účastníky.
Zadávání veřejných zakázek v soutěži. Důsledkem této zásady je preference otevřeného zadávacího řízení. Všichni zadavatelé jej mohou využít bez dalšího. Pro použití ostatních způsobů zadávání, které v určité míře omezují hospodářskou soutěž, pak zákon stanovuje zvláštní podmínky.
Zásada střídání uchazečů. Ustanovení § 38 odst. 3 zákona je projevem této zásady, když ukládá zadavateli vyzvat při opakování zjednodušeného podlimitního řízení jiný okruh dodavatelů, není- li to vyloučeno povahou zakázky.
Zásada důvěrnosti nabídek. Skutečnost, že dodavatelé navzájem neznají obsah svých nabídek, je zásadní pro zachování spravedlivé hospodářské soutěže. Utajení nabídky dodavatele je nutno zachovávat i vzhledem
43
Viz např. rozhodnutí Úřadu ze dne 17. 12. 2012 čj. S525/2012/VZ-23822/2012/514/MDl.; ze dne 2. 5. 2011 čj. S381/2010/VZ-3395/2011/530/JNe. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
16
k tomu, že zakázka může být vypsaná znovu. Koordinované porušování této zásady je pak projevem bid riggingu.
Zabezpečení nápravy a možného použití sankcí při porušení zákona. Zásada se projevuje činnostmi ÚOHS, jakožto nezávislého dozorujícího orgánu.
3.1.3. Zadavatel Zákon spatřuje svou osobní působnost v osobě zadavatele a rozlišuje jej na čtyři druhy. Jsou to zadavatel veřejný, dotovaný, sektorový a centrální.44 Zadavatelem se rozumí pouze takový subjekt, který naplní některou z kategorií zákona a za zákonných podmínek se jím může stát jak právnická tak fyzická osoba. A contrario subjekt, jež nenaplňuje znaky uvedené v zákoně, nemá povinnost postupovat dle zákona.45 Poněkud specifická je role centrálního zadavatele, kterým je veřejným zadavatelem, jehož prostřednictvím je pořizováno zboží, služby nebo stavební práce ve prospěch jiného zadavatele. Tato činnost může spočívat ve dvou druzích centralizovaného zadávání. Prvním je zadávání, kdy centrální zadavatele zadává zakázku na svůj účet, pro jiného zadavatele a druhou variantou je situace, kdy je zakázka zadávána přímo na účet jiného zadavatele.46
3.1.4. Zadávací řízení Zákon upravuje šest druhů zadávacích řízení, které může zadavatel k naplnění svých potřeb využít. Rozhodujícím faktorem pro výběr zadávacího řízení jsou především podmínky, za nichž se zadávání uskutečňuje a charakter veřejné zakázky47. Otevřené řízení je neomezeným zadávacím řízením a nabídku do něj může podat kterýkoli podnikatel či jiná osoba, aniž by musel zadavatele žádat o souhlas. Stejně tak 44
§ 2 a § 3 ZVZ PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S. 6 46 PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S. 17. 47 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 197. 45
17
kterýkoli ze zadavatelů je oprávněn využít tohoto zadávacího řízení. Jedná se o nejtransparentnější způsob veřejného zadávání, jelikož zadavatel nemá (kromě stanovení kvalifikačních předpokladů) možnost zužovat okruh dodavatelů48. V užším řízení zadavatel vyzývá neomezený počet dodavatelů k podání žádosti o účast v zadávacím řízení a k prokázání splnění požadované kvalifikace. Následně zadavatel dle předem zvolených, objektivních a nediskriminačních kritérií může omezit počet dodavatelů, které vyzve k předložení nabídky. Toto zadávací řízení je tedy omezené pouze na osoby zvolené zadavatelem49. Jednací řízení s uveřejněním omezuje počet dodavatelů podobně, jako užší řízení, tedy na základě všeobecného oznámení a následného posouzení kvalifikace. Poté, co dodavatelé podají nabídky, zadavatel je předběžně posoudí a zhodnotí a závěrem jednacího řízení s uveřejněním jedná o konkrétních podmínkách smlouvy. Tento druh řízení lze použít pouze za podmínek a omezení stanovených v § 22 ZVZ s tím, že sektorovému zadavateli náleží oprávnění jednat ještě před podáním nabídek, jak vyplývá z § 33 ZVZ50. Jednací řízení bez uveřejnění je z pohledu transparentnosti nejproblematičtějším postupem zadavatele, jelikož ten v tomto případě vyzývá konkrétního dodavatele (nebo několik dodavatelů) k jednání. Dodavatelé tak nepředkládají nabídku, ale přímo jednají se zadavatelem, po čemž následuje uzavření smlouvy. Vzhledem k charakteru jednacího řízení bez uveřejnění by mělo být jeho použití spíše odůvodněnou výjimkou a podmínky pro jeho použití stanoví § 23 ZVZ.51 Dalším způsobem zadání veřejné zakázky je soutěžní dialog, který zadavateli umožňuje oslovit neomezený počet dodavatelů, s kterými po posouzení kvalifikace hledá nejvhodnější způsob nebo způsoby řešení plnění veřejné zakázky. Po nalezení jednoho či více vhodných řešení zadavatel vyzývá všechny původně vyzvané dodavatele 48
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných ISBN 978-80-7179-22-2. S. 198. 49 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných ISBN 978-80-7179-22-2. S. 198. 50 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných ISBN 978-80-7179-22-2. S. 198. 51 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných ISBN 978-80-7179-22-2. S. 198.
zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s.
18
k předložení nabídky. Podmínkou pro použití soutěžního dialogu je „zvláště složitý předmět plnění“ veřejné zakázky a § 24 ZVZ v odst. 2 stanovuje, co pod tento pojem nespadá. Soutěžního dialogu může využít jak veřejný, tak dotovaný zadavatel, sektorový zadavatel je odkázán na použití stejného postupu, ale v režimu jednacího řízení s uveřejněním.52 Poslední zadavatelovou možností je, za podmínek § 25 ZVZ, využít zjednodušeného podlimitního řízení, ve kterém zadavatel vyzve nejméně pět zájemců k podání nabídky a prokázání splnění požadované kvalifikace. Tento postup nepoužívá sektorový zadavatel.53
3.1.5. Kvalifikace Pro zajištění kvality a vlastně i samotné možnosti úspěšného dokončení veřejné zakázky je klíčové zajistit, aby potencionální vybraný uchazeč splňoval určité profesní, ekonomické, finanční a technické předpoklady, tedy že bude v jeho silách závazky vyplývající z jeho nabídky plnit. K tomu slouží institut kvalifikace, prostřednictvím kterého zadavatel zajišťuje, že nebude muset posuzovat nabídky uchazečů neschopných veřejnou zakázku splnit. Nesplnění kvalifikace pak pro dodavatele vyústí až ve vyloučení ze zadávacího řízení, jak je uvedeno v § 60 odst. 1 ZVZ, který obsahuje nevyvratitelnou právní domněnku, že dodavatel není způsobilý k plnění veřejné zakázky, pakliže svou kvalifikaci neprokáže.54 Kvalifikace pak zcela jistě nemá sloužit pro eliminaci možné hospodářské soutěže tím, že umožní o zakázku usilovat jen velmi úzké skupině dodavatelů. Naopak dodržování mantinelů zákona znemožňuje zadavateli stanovení přehnaných překážek pro účast v zadávacím řízení. Tyto závěry plynou především z ustanovení § 50 odst. 3, 4 ZVZ, jakož i z rozhodovací praxe Úřadu a judikatury správních soudů.
52
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 198-199. 53 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 198-199. 54 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 354
19
Zadavatel není oprávněn požadovat žádný jiný způsob prokazování kvalifikace, než je stanoveno zákonem, avšak splnění části kvalifikace může být provedeno prostřednictvím subdodavatelů, výpisu ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů a prostřednictvím certifikátu vydaného v rámci systému certifikovaných dodavatelů.55
3.1.6. Zadávací dokumentace a nabídka Zadávací dokumentaci zákon definuje jako: „soubor dokumentů, údajů, požadavků a technických podmínek zadavatele vymezujících předmět veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky.“56 Jak jsem již uvedl při rozboru zásad veřejných zakázek, odpovědnost za správnost a úplnost zadávací dokumentace nese zadavatel, přičemž zákon přesně vymezuje, co musí zadávací dokumentace obsahovat. Jedná se totiž o nejdůležitější dokument, na jehož základě dodavatelé vypracovávají své nabídky. Zadávací dokumentace tak musí zaštítit vytvoření vzájemně porovnatelných nabídek, které umožní jejich zhodnocení na základě stanovených kritérií.57 Na základě zadávací dokumentace pak dodavatelé zpracovávají své nabídky a jsou vzhledem k jedné veřejné zakázce oprávněni podat pouze jednu nabídku. Dodavatel, který podal nabídku, také nesmí být subdodavatelem jiného dodavatele, který by jeho prostřednictvím prokazoval splnění kvalifikace. Nabídku je možno podat jak v listinné, tak v elektronické podobě a odpovědnost za obsah a správnost nabídky je k tíži dodavatele58
3.1.7. Námitky Institut námitek má zásadní vliv na případné řízení u Úřadu, jelikož řádné a včasné námitky jsou jednou z náležitostí návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů
55
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 355. 56 § 44 odst. 1 ZVZ 57 PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S. 189. 58 Rozhodnutí Úřadu č.j. S381/2010/VZ-3395/2011/530/JNe ze dne 2. 5. 2011 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
20
zadavatele. Transparentní novela pak ukotvila požadavek na podání námitek i pro stěžovatele, jenž by podnětem sledoval vyvolání řízení ex offo.59 Charakter vyřizování námitek odpovídá formalizované povaze zadávacího řízení, avšak jsem toho názoru, že zadavatelovo rozhodnutí o námitkách stále nelze vnímat jako správní rozhodnutí. Cílem řízení o námitkách je napravení postupu zadavatele dříve, než by mohlo nastoupit uplatňování správních sankcí. Námitky lze podat proti všem úkonům zadavatele. Oprávněn k podání námitek je každý dodavatel, který: „má nebo měl zájem na získání určité veřejné zakázky a kterému v důsledku domnělého porušení zákona úkonem zadavatele hrozí nebo vznikla újma na jeho právech“60
3.2.
Správní řízení před ÚOHS
Oprávnění Úřadu k dohledu a přezkoumávání veřejných zakázek je nedílnou součástí zadávacího procesu. Bez kontrolního orgánu by této oblasti hrozila nekontrolovatelná svévole zadavatelů a pronikání korupčních snah dodavatelů. Požadavky na přezkumné řízení před nezávislým soudním orgánem nebo orgánem, jehož rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví, lze nalézt i v předpisech EU, jako jsou směrnice 92/13/EHS a 89/665/EHS.61 Ty pro zajištění transparentní hospodářské soutěže vyžadují rychlé a efektivní řízení, stejně tak jako připomínají nežádoucí fenomény diskriminace dodavatelů prostřednictví preferenčního zacházení zadavatelů. Důležitost přezkumu veřejného zadávání pak dokresluje řada dokumentů nezávazné povahy, jako např. Doporučení subkomise NERV proti korupci (pro oblast veřejných
59
§110 odst. 9 ZVZ §110 odst. 1 ZVZ 61 Směrnice Rady č. 92/13/EHS ze dne 15. 2. 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání veřejných zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací; Směrnice Rady č. 89/665/EHS ze dne 21. 12. 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce. Vše In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 60
21
zakázek)62 nebo Zelená kniha o modernizaci politiky EU v oblasti zadávání veřejných zakázek63. Jak již bylo uvedeno výše zákon lze rozdělit na dvě části. Druhá část, která se týká přezkumného řízení, obsahuje výhradně veřejnoprávní úpravu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a ukládání správních sankcí.64 Zákon v Hlavě II ustanovuje Úřad jako orgán, jenž dohlíží na dodržování postupů stanovených zákonem a v ustanovení § 112 a násl. zákona konkretizuje speciální proces přezkumného řízení a řízení o správním deliktu, při kterém se však využije i SpŘ, pakliže ZVZ některou otázku neupravuje.
3.2.1. Zásady správního řízení ÚOHS je při svém rozhodování vázán zásadami obecného právního předpisu, správního řádu. Těchto zásad se užije jak v oblasti správního řízení, tak při rozhodování o správních deliktech. Pro oblast správního trestání však výčet zásad SpŘ není úplný a je nutné jej doplnit o zásady trestního práva.65 66
3.2.2. Zahájení řízení Ustanovení § 113 ZVZ stanoví dva způsoby zahájení správního řízení a to na základě návrhu stěžovatele nebo ex offo. Okamžikem zahájení návrhového správního řízení je den doručení návrhu Úřadu, přičemž lhůta pro jeho podání je 10 dní od doručení rozhodnutí, kterým zadavatel
62
In: NERV navrhl protikorupční opatření, premiér Petr Nečas je chce uvést do života [online] Vláda ČR [cit. 20. 1. 2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezite-dokumenty/Doporucenisubkomise-NERV-proti-korupci.pdf 63 In: Dokumenty Evropské unie - Evropská komise - Zelené knihy [online] Evropská komise [cit. 20. 1. 2014]. Dostupné z http://ec.europa.eu/green-papers/index_cs.htm 64 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 22. 65 Správními zásadami jsou: Zásada legality, zásada zákazu zneužití pravomoci, ochrana dobré víry, zásada proporcionality, zásada souladu s veřejným zájmem, zásada nestranného postupu správních orgánů, zásada legitimního očekávání, zásada materiální pravdy, zásada veřejné správy jakožto služby veřejnosti, zásada smírného odstranění rozporů, zásada rychlosti a hospodárnosti správního orgánu, zásady součinnost mezi dotčenými osobami a správními orgány, zásada rovnosti dotčených osob a zákaz diskriminace, zásada zákazu zneužití správního uvážení. 66 Viz NEZKUSIL, Jan. K problematice základních zásad v platném trestním zákoníku. In: Trestní právo, odborný časopis. 2013. roč. 17. č. 4. s. 13-19 ISSN 1211-2860. S. 13-14
22
námitkám nevyhověl67 a 25 dní ode dne odeslání námitek, pakliže se s nimi zadavatel ve lhůtě 10 dnů nevypořádal. V takovém případě totiž zákon stanoví nevyvratitelnou právní domněnku, že námitkám nebylo vyhověno.68 Zákon v § 114 odst. 1 ZVZ stanoví demonstrativní výčet úkonů zadavatele, proti nimž lze podat návrh, přičemž důležitým komponentem napadeného úkonu zadavatele zákon shledává porušení zásad § 6 ZVZ. Návrh, podávaný až po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku lze podat pouze na základě taxativně uvedených porušení zákona, které obsahuje §114 odst. 2 ZVZ. Náležitosti návrhu upravuje § 114 odst. 3 ZVZ, který vyžaduje označení zadavatele, uvedení v čem je spatřováno porušení zákona, v jehož důsledku navrhovateli hrozí nebo vznikla újma na jeho právech, návrhy na provedení důkazů, a čeho se navrhovatel domáhá. Součástí návrhu je i doklad o složení kauce podle § 115 ZVZ, doklad o opětovném složení jistoty podle § 67 odst. 4 ZVZ a především doklad o doručení námitek zadavateli. Návrh musí rovněž obsahovat obecné náležitosti podání obsažené v § 37 odst. 2 SpŘ. 69 Návrh je tak hlavním vodítkem, podle kterého začne Úřad přezkoumávat předmětnou veřejnou zakázku. Ustanovení § 115 ZVZ o kauci obsahuje chybu, když vyžaduje složení kauce spolu s návrhem, což by však znemožnilo přiložit doklad o zaplacení kauce k návrhu.70 Zákon dále stanoví výši kauce, jako 1% z nabídkové ceny navrhovatele, přičemž je částka limitována rozmezím 50.000 Kč až 2.000.000 Kč. V případě neopodstatněného návrhu navrhovatele se kauce stane příjmem státního rozpočtu, což má za úkol motivovat dodavatele k podávání návrhů na přezkoumávání pouze těch úkonů, které doopravdy porušily zákon a ne jen sabotovat zadávání veřejné zakázky, kterou nemohou získat. Doručení návrhu v zákonné lhůtě Úřadu však nestačí, zákon vyžaduje jeden stejnopis doručit i zadavateli. Tomu vzniká povinnost do 7 dnů doručit Úřadu své 67
§ 114 odst. 4 ZVZ § 111 odst. 6 ZVZ 69 PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer 478-479. 70 PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer 481. 68
Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S. Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S.
23
vyjádření a dokumentaci příslušné veřejné zakázky. Nestačí tedy pouhé předání návrhu k poštovní přepravě, což znamená, že se jedná o lhůty hmotněprávního charakteru.71 Doručením zadavatelova vyjádření pak začíná běžet lhůta pro vydání správního rozhodnutí dle §71 správního řádu. Správní řízení z moci úřední zahajuje ÚOHS učiněním prvního úkonu vůči účastníku řízení, a to vždy, když se dozví o porušení zákona. Hlavním prostředkem takového zjištění je podnět, který může mít několik forem72:
návrh nesplňujícího náležitosti dle § 114 ZVZ,
na základě kontrolní činnosti, ať už své vlastní73, kontrole obcí ze strany kraje nebo z publikovaných informací ve věstníku NKÚ,
upozornění orgánu činného v trestním řízení,
informace uveřejněné na Centrální adrese, Úředním věstníku, apod.,
informace veřejných sdělovacích prostředků,
podezřelé údaje v evidenčním lístku,
podnět libovolného subjektu74.
3.2.3. Rozhodnutí Úřadu Rozhodnutí úřadu je individuálním správním aktem75 a může mít povahu procesní nebo meritorní. Procesně bývá rozhodováno formou usnesení, jehož cílem je zefektivnění a urychlení správního řízení nebo vykonávání práv účastníka řízení. Typicky se tedy bude jednat o stanovení lhůt76, přerušení řízení77, usnesení o nahlížení do spisu78, apod. Dalším procesním institutem je nařízení předběžného opatření. Tímto rozhodnutím Úřad 71
PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S. 479. 72 JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. 1. Vydání. Praha : C.H. Beck, 2007. 571s. ISBN 978-80-7179-575-9. S. 437-8. 73 Dle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 74 Dle § 42 SpŘ, avšak nutno brát v potaz § 110 odst. 9 ZVZ 75 PRŮCHA, P. Správní právo: Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. S. 278. 76 § 39 SpŘ 77 § 64 SpŘ 78 § 38 SpŘ
24
rozhoduje na základě návrhu nebo z moci úřední o tom, zda dodavateli hrozí vznik nebo zvětšení újmy na právech, v důsledku dalších úkonu zadavatele.79 Dospěje-li Úřad k názoru, že nebezpečí takové újmy existuje, tak pro zajištění účelu správního řízení může zadavateli uložit zákaz uzavřít smlouvu nebo pozastavit zadávací řízení. V případě, že by tak neučinil a v důsledku takového postupu by dodavateli vznikla škoda, mohla by být posuzována v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem 80. Nejzávažnějším procesním rozhodnutím je pak usnesení o zastavení řízení dle ZVZ81, které je Úřad oprávněn vydat při nedodržení náležitostí návrhu, nesložení kauce, nedodržení lhůt a nezjistil-li důvody pro uložení nápravného opatření nebo pro uložení sankce. Usnesení správního řádu o důvodech pro zastavení řízení tímto není nikterak dotčeno.82 Projednání merita věci je završeno vydáním rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 SpŘ, které musí obsahovat všechny náležitosti správního rozhodnutí, tedy výrok, odůvodnění a poučení. Meritorně Úřad rozhoduje o:83
uložení nápravných opatření, kterými ÚOHS rozhoduje o zrušení zadávacího řízení, soutěže o návrh či jednotlivý úkon zadavatele za předpokladu, že nedodržením postupu zadavatele byl nebo mohl být podstatně ovlivněn výběr nejvhodnější nabídky; nebo z taxativně vymezených důvodů uloží zákaz plnění smlouvy uzavřené na veřejnou zakázku),
zamítnutí návrhu, v případech stanovených v § 118 odst. 5 ZVZ,
nákladech řízení, dle § 119 ZVZ,
spáchání správního deliktu a uložení sankce, viz dále.
Na rozhodování Úřadu se uplatní lhůty podle § 71 SpŘ. V ideálním případě by tedy Úřad rozhodoval bez zbytečného odkladu, pokud by to nebylo možně, tak do 30 dnů 79
PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648s. ISBN 978-80-7357-636-3. S.. 483. 80 Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 9. 1. 2012 čj. 62 Af 78/2011-63. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 81 § 117a ZVZ 82 § 66 SpŘ 83 §118 ZVZ
25
a ve speciálních případech do 60 dnů od zahájení správního řízení ex offo nebo od okamžiku doručení vyjádření zadavatele při správním řízení na návrh. Krajský soud v Brně konstantně judikuje, že správní řízení v oblasti veřejných zakázek spadá pod pojem „mimořádně složitý případ“ a tím pádem je lhůta pro rozhodnutí 60 dnů84. Je však nutno podotknout, že ani navýšená lhůta Úřadu zdaleka nestačí a rychlost vydávání rozhodnutí je jedním z nejkritičtěji vnímaných aspektů rozhodování ÚOHS. Tento nežádoucí stav je způsoben jak zahlcením Úřadu podněty a návrhy, tak občas nadlidským množstvím příslušné zadávací dokumentace, jejíž řádné nastudování fakticky znemožňuje dodržování lhůt. Všechny tyto lhůty jsou ale pořádkového charakteru, takže jejich nedodržení nemá přímý dopad. Jejich důležitost se projevuje až v návaznosti na úpravu ochrany proti nečinnosti správního orgánu.85 Klíčovými aspekty pro přezkoumání rozhodnutí Úřadu jsou přesnost výroku a dostatečné odůvodnění. Výrok musí být jasný, srozumitelný, a určitý, aby mohl být vykonatelný a účinný. Z odůvodnění pak musí být zřejmé, proč správní orgán rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku, jen tak lze totiž ověřit, zda jsou důvody rozhodnutí v souladu s právem.86
3.2.4. Řízení o rozkladu Již na začátku práce byla popsána charakteristika ÚOHS jako ústředního orgánu státní správy, z čehož vyplývá, že opravným prostředkem proti rozhodnutí v první instanci je rozklad k předsedovi Úřadu.87 Zákonné ustanovení o rozkladu je obsaženo v § 152 SpŘ, který však podpůrně využívá i ustanovení o odvolání proti správnímu rozhodnutí.88 Rozdílem mezi těmito dvěma opravnými prostředky je, že rozklad nemá devolutivní účinek, což je v souladu s povahou Úřadu, jakožto ústředního orgánu státní správy, který nedisponuje nadřízeným 84
Viz Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013 č. j. 62 A 92/2012-64. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 85 SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012. 386 s. ISBN 978-807380-381-0. S. 215. 86 HAMRAN, Richard. Časté vady správních rozhodnutí aneb na čem postavit obhajobu. In: Právní rádce, odborný časopis. 2012. roč. 20. č. 11. ISSN 1210-4817. Ss. 64-65 87 §152 SpŘ 88 §81 a násl SpŘ
26
orgánem. Rozhodnutí předsedy o rozkladu je tak dalším rozhodnutím stejného správního orgánu, jen je v druhém případě rozhodováno jinou organizační složkou.89 Při řízení o rozkladu je Úřad oprávněn využít režimu autoremedury. Tento institut umožňuje první instanci Úřadu rozhodnout tak, že plně vyhovuje rozkladu navrhovatele, pakliže tím nezpůsobí jinému účastníku újmu. Správní orgán posuzuje, zda jsou podmínky pro využití autoremedury naplněny u každého rozkladu a případně institutu využije ještě před předáním správního spisu na druhý stupeň Úřadu.90 Předseda své rozhodnutí vydává na základě návrhu rozkladové komise. Ta má povahu kolegiálního poradního orgánu ustanoveného dle § 134 SpŘ. Jakožto poradní orgán předsedovi Úřadu předkládá pouze návrh rozhodnutí, který pro něj není závazný. Toto oprávnění se nevztahuje jen na výrok rozhodnutí, ale i na jeho odůvodnění. Návrh rozkladové komise je však nedílnou součástí řízení o rozkladu a bez projednání případu v rozkladové komisi by rozhodnutí trpělo vadou, jež by při soudním přezkumu vyústila ve zrušení rozhodnutí. 91
3.3.
Soudní přezkum
V rámci oblasti veřejných zakázek požaduje možnost kontroly rozhodnutí orgánu dohledu soudem směrnice o přezkumu. Té je dáno za dost tím, že pravomoc správního soudnictví přezkoumávat rozhodnutí, která zasahují do práv a povinností fyzických a právnických osob a jsou vydaná v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, zakotvuje § 4 odst. 1 písm. a) SŘS. Toto ustanovení dopadá i na rozhodovací činnost ÚOHS, čímž umožňuje podávání správních žalob proti rozhodnutí Úřadu. Správní žaloby posuzuje dle § 3 odst. 1 SŘS specializovaný senát krajského soudu a Nejvyšší správní soud. Místní a věcnou příslušnost soudu stanovuje § 7 odst. 1 resp. odst. 2 SŘS. Z těchto ustanovení pak pro přezkum rozhodnutí ÚOHS vychází jako věcně i místně příslušným pro přezkoumání rozhodnutí Krajský soud v Brně. 89
SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012. 386 s. ISBN 978-807380-381-0. S. 253. 90 JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád: Komentář, 2. vydání. Praha: C. H. Beck. 2009. 640 s. ISBN 978-80-7400-17-4. S. 334-335. 91 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012. 1448 s. ISBN 978-80-7273-166-4. S. 1199.
27
Jak bylo uvedeno výše, rozhodnutí Úřadu je rozhodnutím správního orgánu, proti němuž je přípustná žaloba podle § 65 a násl. SŘS, tedy žaloba proti rozhodnutí správního orgánu. Mimořádným opravným prostředkem je pak kasační stížnost, podávaná k NSS a upravená v § 102 a násl. SŘS. Žaloba nemá suzpenzivní účinek, avšak soud jí ho na základě návrhu žalobce může přiznat. Výsledkem soudního řízení je rozsudek, kterým krajský soud zamítne nedůvodnou žalobu nebo zruší napadené rozhodnutí a věc vrátí Úřadu k novému posouzení (soud může zrušit nejen druhostupňové rozhodnutí, ale i rozhodnutí prvního stupně), při němž je Úřad vázán jeho názorem. Krajský soud je rovněž oprávněn dle § 78 odst. 2 snížit nebo zrušit nepřiměřený trest, jenž Úřad uložil, avšak pouze za podmínky, že takový postup navrhl žalobce v žalobě. Dalším krokem soudního přezkumu je řízení o mimořádném opravném prostředku, a to kasační stížnosti. Tou se stěžovatel, kterým může být Úřad, zadavatel, vybraný uchazeč nebo jiný dotčený dodavatel, z důvodů stanovených § 103 SŘS dovolává zrušení rozsudku krajského soudu nebo rovnou i rozhodnutí Úřadu.92 Suzpenzivní účinek může být kasační stížnosti přiznán podobně jako žalobě proti rozhodnutí Úřadu. Právní názor vyslovený NSS je závazný jak pro Krajský soud v Brně, tak pro Úřad. Činnost těchto správních soudů je tedy klíčová pro sjednocování judikatury v oblasti veřejných zakázek.
92
Takový postup je pro NSS nestandardní, ale použil ho například v rozsudku ze dne 26. 9. 2013 č.j. 7 Afs 98/2012-171. [online]. Dostupné z www.nssoud.cz [cit. 15. 10. 2013].
28
4.
SPRÁVNÍ
TRESTÁNÍ
V OBLASTI
VEŘEJNÝCH
ZAKÁZEK Systémově lze správní právo rozdělit na správní právo organizační, hmotné, procesní a trestní. Správní právo trestní je systémem, jenž prostupuje do všech ostatních systémů správního práva a dá se definovat tak, že zahrnuje právní úpravu základů a následků odpovědnosti za správní delikty.93 Úprava
správního
trestání
pak
trpí
značnou
roztříštěností
a
jediný
konsolidovanější zákon v této oblasti je zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Přitom hlasy volající po kodifikaci trestněsprávních institutů zaznívaly již před 10 lety.94 Vzhledem k neexistenci obecného právního předpisu správního trestání je nutné funkci správního práva trestního vysledovat z judikatury správních soudů. Soudní praxe je pak naštěstí konstantní, promyšlená a dobře argumentovaná, což dává systému jistotu a předvídatelnost práva, respektující důležitý požadavek jednotnosti.95 Můžeme tak konstatovat, že funkce správního trestání je reparační, satisfakční, retributivní, represivní, preventivní, výchovná a signalizační. 96 Hlavním posláním trestního správního práva je stejně jako u samotného trestního práva rozhodování o vině a trestu. Trestním jednáním pak není soudní delikt, ale správní delikt. Ty se od sebe odlišují např. podle objektu deliktu. Správní delikty sledují řádný výkon státní správy a soudní delikty zase ochranu osobnosti člověka. Ve své podstatě se správní právo trestní zaměřuje na takové protiprávní jednání, které není natolik závažné, aby bylo označeno za trestný čin a řešeno v trestním řízení.97
93
PRŮCHA, P. Správní právo: Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. S. 43. 94 MATES, Pavel. K některým aspektům postihu smíšených správních deliktů v souvislosti s reformou správního trestání. In: Právní rozhledy, odborný časopis. 2003 roč. 10. č. 7. ISSN 1210-6410. S. 353-356 95 MATES, Pavel. Okolnosti vylučující protiprávnost ve správním trestání. In: Trestněprávní revue, odborný časopis. 2012 roč. 12. č. 6. ISSN 1213-5313 S. 143-145 96 BOHADLO, David, POTĚŠIL, Lukáš, POTMĚŠIL, Jan. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. 220 s. ISBN 978-80-740-413-1. S. 2 97 POTĚŠIL, Lukáš. Co přinesly změny v oblasti správního trestání?. In: Právní rádce, odborný časopis. 2013. roč. 21. č. 6. s. 58-59 ISSN 1210-4817. S. 58-59.
29
Blízkost správních deliktů a trestních činů znamená, že pro obě odvětví lze na základě analogie legis formulovat společné zásady, které ovládají oba systémy. Trestání správních deliktů tak musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy.98
4.1.
Správněprávní odpovědnost
Správněprávní odpovědnost nastupuje v okamžiku, kdy je narušen společenský vztah, chráněný správním právem. Projevuje se v podobě povinnosti strpět a splnit stanovenou sankci. Základem správněprávní odpovědnosti je protiprávní jednání subjektu správního práva, za které lze uložit sankci- delikt. Odpovědnost za správní delikt je druhotnou povinností, na základě které se musí subjekt podrobit sankci. Správněprávní odpovědnost nastupuje retrospektivně- zpětně, jelikož vzniká až důsledkem porušení prvotní povinnosti a projevuje se uložením sankce. Literatura rozlišuje správněprávní odpovědnost za přestupky a jiné správní delikty. Odpovědnost za jiné správní delikty pak lze dále rozdělit na:99
Správněprávní odpovědnost za disciplinární delikty
Správněprávní odpovědnost za pořádkové delikty
Správněprávní odpovědnost za jiné správní delikty fyzických osob
Správněprávní odpovědnost za delikty právnických osob
Správněprávní
odpovědnost
za
správní
delikty
smíšené
povahy
(podnikajících právnických i fyzických osob) Delikty podle ZVZ náleží právě do poslední skupiny správněprávní odpovědnosti. Ta je charakteristická tím, že se nevyžaduje zavinění (ale lze k němu přihlížet v otázce přitěžujících a polehčujících okolností). Subjektem této odpovědnosti v režimu zákona
98
Rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 99 Srov. PRŮCHA op. cit, S. 392. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI- Wolters Kluwer, 2009. 464 s. ISBN 987-80-7357-352-9 S. 191.
30
jsou právnické i fyzické osoby vystupující jako podnikatelé vykonávající kvalifikovanou činnost.100 Rozdíl mezi právnickou a fyzickou osobou je tak v režimu ZVZ eliminován. Uplatnění správněprávní odpovědnosti pak sleduje několik jejích funkcí, odpovídajících funkcím správního trestání. Jsou to funkce signalizační, dozorová, ochranná, preventivně- výchovná, reparační a represivní.101 Do rozhodovací praxe Úřadu se pak nejvíce projevují poslední dvě zmíněné funkce. Domnívám se, že největší silou se však všechny tyto funkce projevují především směrem vně, tedy ne do osoby pachatele. Obzvláště u správních deliktů zadavatelů tedy působí spíše na okolí potrestaného subjektu, než na něj samotný. Vzhledem ke specifiku osoby zadavatele, který zakázky a potažmo i pokuty financuje z rozpočtu, který je založen na rozpočtu státu, a dále faktu, že pokuty vyplacené Úřadu jsou příjmem státního rozpočtu, tak dochází takřka k nekonečnému koloběhu. Zadavatel pokutu zaplatí a peníze mu začnou chybět v jiné položce jeho rozpočtu. Tato mezera tak bude v konečném důsledku zahrazena ze státního rozpočtu, který pokuty předtím pozřel. Z uvedeného mi vyplývá, že význam represivní funkce odpovědnosti je pro osobu zadavatele značně snížen.102
4.2.
Zásady správního trestání
Již výše byly uvedeny zásady správního řízení. Ty se při správním trestání uplatní také, avšak v omezené nebo modifikované podobě. Zásady správního trestání je nutno hledat i jinde. Klíčové zásady správního trestání vycházejí z ústavního pořádku ČR. Zásada legality, taktéž zákonnosti, je klíčovou zásadou celé veřejné správy. Je vyjádřena v již v ústavní rovině, a to v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 ústavního zákona č. 2/1993 Sb.,
100
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 697. 101 PRŮCHA, P. Správní právo: Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. S. 391 102 Pozn.: Během praxe na ÚOHS dostal autor práce k dispozici nezveřejněné usnesení KS v Brně č. j. 31 Af 202/2013, ze dne 15. 1. 2014, v kterém soud přiznal žalobě proti rozhodnutí Úřadu odkladný účinek právě z důvodu, že výběr pokuty je pro stát „rozpočtově neutrální“. Skutkové okolnosti případu nebyly v daném usnesení pochopitelně vypořádávány a případ je specifický osobou žalobce, jakožto příspěvkové organizace, na kterou se vztahuje zákon č 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, avšak skutečnost, že soud nadřadil zájem žalobce nad veřejný zájem státu na vybírání pokut, by mohl v absurdním případě založit celkovou bezvýznamnost pokuty, jakožto sankce podle ZVZ.
31
Listina základních práv a svobod (dále jen „LZPS“)103. Výslovně tato zásada znamená, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem. Zásadu zákonnosti LZPS dále upřesňuje pro oblast trestání v čl. 39 LZPS. Její dopad na správní trestání je modifikován do principů nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege. Do oblasti správních deliktů jsou tyto principy přeložitelné jako „není deliktu bez zákona, není viny bez zákona“. Ze zásady zákonnosti vyplývá i zákaz retroaktivity. Správní orgán nesmí konstatovat spáchání správního deliktu na základě zákona, který v okamžiku spáchání činu neplatil. Tento zákaz lze prolomit pouze ve prospěch pachatele, tedy za situace, kdy je pro něj nová právní úprava příznivější.104 Dalšími zásadami vyjádřenými obecně i pro správní řízení je zásada proporcionality a s ní související zákaz zneužití správního uvážení. První z nich, jinakli řečená zásada přiměřenosti, se spojuje s pravidly zakazujícími svévoli správních orgánů a přehnané využití racionálních nástrojů regulace. Ústavní soud k zásadě proporcionality uvedl, že „zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. V opačném případě, tzn. V případě bezúčelnosti či nepřiměřenosti daného omezení by se příslušná regulace dostala do zjevného rozporu s čl 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena“.105 Dohromady se pak obě zásady v řízení o správním deliktu projevují především při rozhodování o sankci, a to v podobě dalšího významného korektivu trestání v oblasti veřejných zakázek (a celého správního práva trestního), a to zákazu ukládání likvidačních
103
Vše In: : ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. čl. 40 odst. 6 LZPS 105 Nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 104
32
správních sankcí (viz dále). Ústavní soud v této otázce vyslovil názor, že přiměřená sankce musí reflektovat majetkové poměry potrestaného.106 Pohled zásadu zákazu zneužití správního uvážení bych popsal následovně. Sama o sobě je to zásada klíčová pro rozhodování Úřadu o správních deliktech, stejně jako pro všechny ostatní správní orgány, jež rozhodují o právech a povinnostech. Správní uvážení je tak omezováno určitými limity, které nemusí být v zákoně výslovně stanoveny, ale vyplývají třeba z ústavního pořádku. Mimoto by správní uvážení mělo sledovat pouze účel, pro který byla diskreční pravomoc stanovena, zachovávat objektivnost, nestrannost, rovnost a vyvarovat se diskriminace. Správní uvážení by mělo zachovat proporcionalitu mezi zásahem do práv a svobod osob a sledovaným účelem a zároveň být přezkoumatelné nezávislým orgánem, potažmo soudem.107 Ze správního práva vychází rovněž zásada subsidiarity, vyjadřující, že správní trestání musí být uplatňováno jen za stanovených podmínek a ve stanoveném rozsahu.108 Na základě subsidiarity by správní trestání mělo být uplatněno jen v krajním případě. I přesto je ale jako prostředek ultima ratio uplatnění sankcí trestního práva a správněprávní odpovědnost té trestněprávní předchází.109 Důležitou zásadou ve vztahu k rozhodovací praxi Úřadu je zásada legitimního očekávání. Tato zásada vychází z premisy, že rozhodl-li správní orgán určitou věc určitým způsobem, měl by všechny další obdobné případy, které nastanou v budoucnu rozhodovat způsobem obdobným. Nabízí se zdůraznit souvislost s institutem správního uvážení, jelikož jeho uplatňování by bez zásady legitimního očekávání mohlo nabývat rozměru svévole veřejné moci, která by v rámci absolutní volnosti rozhodování otřásala základy právního státu a důvěry v právo.110 Při činnosti Úřadu je pak zcela klíčové, aby byla jeho rozhodovací praxe konsistentní a tím garantovala právní jistotu v oblasti 106
Nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 38/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 107 Doporučení Rady ministrů Rady Evropy ze dne 11. 3. 1980 č. (80) 2, o správním uvážení. In: Texts and documents [online]. Council of Europe. Dostupné z: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/administrative%20law/documents_EN.asp [cit. 20. 1. 2014]. 108 § 2 odst. 3 SpŘ 109 BOHADLO, David, POTĚŠIL, Lukáš, POTMĚŠIL, Jan. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. 220 s. ISBN 978-80-740-413-1. S 24-25. 110 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012. 1448 s. ISBN 978-80-7273-166-4. S. 103-104.
33
veřejných zakázek. To však neznamená ukládat stejné sankce všem pachatelům správních deliktů a zanevření na vývoj rozhodovací praxe., Naplněním této zásady je takový postup Úřadu, jehož výsledkem bude náležitě argumentačně odůvodněna výměra sankce. Na základě dokumentů Rady Evropy a Evropské unie pak lze vysledovat celou řadu dalších zásad aplikovatelných na správní delikty. Jsou jimi mimo jiné:111 1) Správní orgán musí brát v potaz sankci uloženou jiným správním orgánem za stejný čin, 2) Zásada rychlosti, 3) Sankce musí být uložena rozhodnutím, 4) Zásada spravedlivého procesu, 5) Strana musí být informována o obvinění proti ní, 6) Strana musí mít dostatek času, aby se na řízení připravila, 7) Strana musí být informována o důkazech proti ní, 8) Právo být slyšen, 9) Rozhodnutí o správní sankci musí být odůvodněno, 10) Zásada spravedlivého procesu se neuplatní, pokud s tím osoba souhlasí, 11) Důkazní břemeno leží na správním orgánu, 12) Zásada přezkoumatelnosti rozhodnutí soudem, 13) Nestrannost správního orgánu, 14) Povinnost správního orgánu nahradit vzniklou škodu. Úprava v oblasti veřejných zakázek je dostatečně autonomní na to, aby nedošlo ke vzniku překážky litispendence, jejíž hrozba v některých případech správního trestního práva vznikla po uzákonění zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdější předpisů (dále jen „ZTOPO“).112
111
Doporučení Výboru ministrů č. (91) 1 z 13. 2. 1991, Doporučení Výboru ministrů č. /2004/ 20 z 15. 12. 2004. Vše In: Texts and documents [online]. Council of Europe. Dostupné z: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/administrative%20law/documents_EN.asp [cit. 20. 1. 2014]. 112 PRÁŠKOVÁ, Helena. Vztah trestního řízení proti právnické osobě a řízení o správním deliktu právnické osoby. In: Trestněprávní revue, odborný časopis. 2012. roč. 11. č. 6. s. 131-137 ISSN 1213-5313 S. 133.
34
4.3.
Pojem správního deliktu a deliktu dle ZVZ
Legální definici správního deliktu jako druhu právního deliktu nenajdeme, přesto však nauka vytvořila definici, která je obecně užívána. Za správní delikt tedy můžeme označit „protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní orgán trest stanovený normou správního práva.“113 Za pojmové znaky správního deliktu se označuje: 114 1) protiprávnost, vyžadující porušení některé normy správního práva, a to jak explicitní, tak vymezenou negativní dikcí v sankční normě; 2) škodlivost neboli nebezpečnost jednání. Pokud je škodlivost zvlášť zdůrazňována, jedná se o materiální pojetí správního deliktu, v opačném případě jde o tzv. formální pojetí; 3) zákonné vyjádření skutkové podstaty, požadavek vycházející ze zásady nullum crimen sine lege, avšak skutková podstata může být vyjádřená v různém stupni obecnosti; 4) objekt, je to právem chráněný zájem, který je spácháním správního deliktu porušen nebo ohrožen; 5) objektivní stránka, jedná se o jednání, následek a příčinnou souvislost mezi nimi. Formami jednání může být jak konání tak opomenutí konat (nečinnost), avšak objektivní stránka může spočívat i v pouhém vzniku protiprávního vztahu; 6) subjekt, je označením pro osobu odpovědnou ze správního deliktu. Schopnost nést tuto odpovědnost se označuje jako deliktní způsobilost; 7) subjektivní stránka, u správních deliktů znamená zavinění. U předpisů, které zavinění nevyžadují, hovoříme o objektivní odpovědnosti, na rozdíl od předpisů zavinění vyžadujících (subjektivní odpovědnost); 8) trestnost, tento znak vyjadřuje, že za porušením povinnosti stanovené zákonem hrozí sankce trestní povahy;
113
HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo, obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck. 2012. 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3. S. 423. 114 MATES, Pavel. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 226 s. ISBN 978-80-7400-357-8. s. 13.
35
9) zákonné zmocnění pro uplatnění odpovědnosti v rámci veřejné správy, správní orgán má svou agendu stanovenou zákonem. Správní delikty podle ZVZ obsahují ve svých pojmových znacích několik specifik. Z rozhodnutí Úřadu a ze zákona vyplývá, že na problematiku škodlivosti nahlíží Úřad formálním způsobem. Čistě formálního charakteru je zakotvení jednotlivých deliktů v zákoně, když není nijak specifikováno, který z deliktů je škodlivější, než jiný. Toto rozlišování pak provádí Úřad až v odůvodnění svých rozhodnutí a to především, když dochází k souběhu několika deliktů, které vyžaduje aplikaci zásady absorpce. Primární indicií, kterou Úřad k rozlišování závažnosti porušení zákona využívá, je zákonem stanovená horní hranice sazby pokuty. Toto kritérium dokáže delikty odlišit, pakliže je pro jeden delikt sazba pokuty určena absolutní hodnotou a pro druhý procentuální částí z ceny celé veřejné zakázky nebo pokud se v rámci jednoho správního řízení projednávají delikty, vztahující se k částem zakázky s různou předpokládanou cenou. Pokud se na oba delikty vztahuje stejná sazba, tak Úřad většinou konstatuje, že: „(...) oba delikty jsou stejně
pokutovány
a
proto
nelze
určit
přísněji
trestný
správní
delikt.“115
K nestandardnímu porovnání, založeném čistě na správním uvážení, se však Úřad nedávno odhodlal, když porovnával závažnost jednotlivých porušení zákona, za které byla zákonem stanovená stejná výše pokuty.116 Objektem, který je úpravou ZVZ chráněn, je hospodářská soutěž mezi soutěžiteli. V souvislosti se subjektem postihu deliktů podle ZVZ je pak určujícím znakem charakter vykonávané činnosti. Naopak jím není postavení osoby, jež se deliktu dopustila.117 Subjektivní stránka deliktů u zadavatelů ani dodavatelů nevyžaduje zavinění. Její vliv se může projevit pouze jako přitěžující nebo polehčující okolnost.
115
Rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-229/2013/VZ-13452/2013/521/DRa ze dne 17. července 2013. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 116 Odst. 40 Rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S641/2012/VZ-17191/2013/511/JPo ze dne 10. září 2013 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 117 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 697.
36
5.
PRÁVNÍ ÚPRAVA A ROZHODOVACÍ PRAXE ÚOHS 5.1.
Vývoj úpravy správních deliktů v ZVZ
U správních deliktů zadavatelů byla v původním znění zákona skutková podstat v § 120 odst. 1 písm. a) takřka totožná se současnou úpravou, pouze konkrétně specifikovala, že uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku je myšlen postup podle § 82 zákona. Dalším deliktem bylo zrušení zadávacího řízení bez splnění podmínek ustanovení § 84, které zadavateli ukládá, kdy zadávací řízení může a kdy musí zrušit. Třetím deliktem bylo nepořízení nebo neuchování zadávací dokumentace a posledním deliktem bylo porušení uveřejňovacích povinností §146 a §147. Sazby pokut byly původní úpravou stanoveny na 5% ceny zakázky a 10.000.000. Kč, pokud cena zakázky nebyla nabídnuta. Novelou ve vztahu ke správním deliktům byl zákon č. 417/2009 Sb., který z písm. a) odstranil odkaz na § 82, přesunul delikt z uveřejňovacích povinností pod písm. b) a v písm. c) stanovil uveřejňovací delikt vznikající po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku. Dalším novým deliktem bylo sankcionování porušení povinností vyčkat s uzavřením smlouvy na uplynutí určitých lhůt anebo nedodržení předběžného opatření. Následovalo převzetí zbylých deliktů z předchozí úpravy a nový delikt, který spočíval v nedodržení postupu při vyřizování námitek. Tato novela také zavedla § 120a, stanovující delikty dodavatelů. Delikty dodavatelů jsou předložení nepravdivých dokumentů, které zákon oceňuje pokutou až 10.000.000 Kč a zákazem plnění veřejných zakázek na 3 roky a nedodržení povinností souvisejících se seznamem kvalifikovaných dodavatelů pokutovatelné do 1.000.000 Kč. Další novelizace provedená zákonem č. 55/2012 Sb. (transparentní novela) změnila pro zadavatele formulaci písm. b) a dále již neodkazovala na konkrétní ustanovení zákona. Dodavatelům pak přidala delikt spočívající v nepředložení seznamu subdodavatelů, který následně zveřejňuje veřejný zadavatel. Hlavní změnou však bylo zdvojnásobení horních hranic sazby pokuty a to jak u deliktů zadavatelů, tak dodavatelů. Konečně zákon č. 341/2013 Sb. Velmi nedávno zavedl delikt zadavatele v písmenu h). Tohoto deliktu se dopustí ten zadavatel, který nesplní povinnost zaslat
37
Úřadu vyjádření k návrhu ve lhůtě nebo nevyužije ve vztahu k návrhu a zadávací dokumentaci datovou schránku, když mu to zákon přikazuje. Paušální pokuta za tato porušení má hodnotu 1.000.000 Kč.
5.2.
Společná ustanovení pro správní delikty
Ustanovení §121 ZVZ zakotvuje pro správní delikty možnost liberace. Z toho vyplývá, že správněprávní odpovědnost dle zákona není absolutně objektivní povahy. Zadavatel se tak například může vyvinit z porušení požadavků na uchování zadávací dokumentace, pokud mu ta bude zničena živelnou pohromou. Vynaložení veškerého úsilí k zabránění porušení právní povinnosti je však nutno chápat v objektivním smyslu. Subjektivní potíže (finanční, hospodářské) ke zproštění odpovědnosti nepovedou.118 Společným ustanovením pro správní delikty je v odst. 2 Úřadu stanoveno, které okolnosti musí zohlednit při stanovování pokuty. Toto ustanovení je klíčové, jelikož jeho nedodržení, resp. nevyjádření k zákonem stanoveným kritériím v odůvodnění sankce, způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí Úřadu. Nestačí pouhé konstatování, že Úřad zohlednil způsob spáchání deliktu, jeho okolnosti a následky, ale konstantní judikatura NSS vyžaduje individuální posouzení povahy protiprávního jednání s explicitním adresováním kritérií uvedených v zákoně.119 Zákon dále stanoví objektivní a subjektivní lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikt. Lhůty jsou to zdánlivě dlouhé, vzhledem k tomu, že během nich stačí řízení o správním deliktu pouze zahájit a není nutné ukončit jej pravomocným rozhodnutím.120 Avšak domnívám se, že vzhledem ke komplexnosti většiny případů a nutnosti pracovat s velkým objemem dokumentace a podkladových materiálů, jsou lhůty stanoveny adekvátně.
118
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 707 119 Rozsudek KS v Brně č. j. 62 Ca 47/2007-111 ze dne 26. 1. 2010 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 120 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 707.
38
Poslední odstavec § 121 pak stanoví, že na podnikající fyzickou osobu, především pak v situaci, kdy bude podnikající fyzická osoba zadavatelem, bude nahlíženo stejně, jako na zadavatele- právnickou osobu.121
5.3.
Správní delikty zadavatelů
Správní delikty zadavatelů jsou obsaženy v § 120 zákona a jejich výčet v něm je taxativního charakteru, avšak porušení zákona může být způsobeno celou řadou činností zadavatele (přezkumné řízení lze zahájit o všech úkonech zadavatele), které v zákoně není možno vyjmenovat. Jedná se o správní delikty postihované zásadně bez ohledu na zavinění, jejichž subjektem jsou právnické osoby a fyzické osoby vystupující jako podnikatelé a provozovatelé kvalifikovaných činností. Určujícím znakem deliktu je pak právě ona kvalifikovaná činnost, potažmo její charakter, nikoli postavení osoby.122
5.3.1. Sankce Sankce upravuje § 120 odst. 2 ZVZ a to ve formě pokut. Aktuální zákonná úprava stanoví horní hranici sazby pokuty jako 10 % z ceny zakázky nebo až 20.000.000 Kč, pokud cena nebyla nabídnuta. Jak již bylo uvedeno výše, došlo ke zdvojnásobení horních hranic sazeb, což považuji za značné zpřísnění, avšak jeho plný dopad dosud není možné z rozhodovací praxe Úřadu vysledovat. Tato sankce se váže na delikt, kterým zadavatel podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a uzavřel smlouvu, tzn. došlo k porušení § 120 odst. 1 písm. a, c nebo d. Spočívá-li delikt ve zrušení zadávacího řízení, neuchování zadávací dokumentace, nezákonném vyřízení námitek nebo v nesplnění uveřejňovacích povinností, podle § 120 odst. 1 písm. b, e, f nebo g, je horní sazbou pokuty částka 20.000.000 Kč.
121
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 710 122 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 697
39
Dolní hranici sazby zákon nestanovuje. Ústavní soud přitom v teoretické rovině uvedl, že stanovení minimální výše pokuty u správních sankcí sleduje legitimní cíl, neboť umožňuje lépe odlišit závažnost protiprávního jednání.123 V § 120 odst. 2 pak zákon stanovuje institut recidivy, kdy Úřad sazbu pokuty zdvojnásobí, dopustí- li se zadavatel některého správního deliktu podle §120 odst. 1 ZVZ opakovaně, v průběhu pěti let. Domnívám se, že ze zákona vyplývá, že se nemusí jednat o dvojí spáchání totožného skutku. Tyto skutky ale musejí oba spadat pod stejné písmeno jednotlivých skutkových podstat. Porušení zákona pak musí být prokázané, nestačí pouhé podezření.124 To znamená, že k opakovanému porušení zákona dojde, až po nabytí právní moci rozhodnutí o prvním deliktu. Toto ustanovení se promítlo například do rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 3. 6. 2013 č. j. R332/2012/VZ-10196/2013/310/LPa125, když změnil rozhodnutí prvního stupně, které při rozhodování o pokutě neoprávněně výši sankce navýšilo. Při určování výše sankce Úřad přihlíží k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání, a k jeho následkům a k okolnostem, za nichž bylo spácháno porušení zákona. Závaznost tohoto posouzení je dána jeho zákonným ukotvením v § 121 odst. 2 ZVZ. Nad rámec těchto zákonem vyžadovaných hledisek může být pro určení sazby pokuty posuzováno zavinění (úmysl přímý, nepřímý a nedbalost vědomá a nevědomá).126 Úřad má také povinnost posoudit, zda pokuta, byť uložená v minimální výši, není „krajně nespravedlivá“ nebo také likvidační. Povinnost Úřadu přihlížet k ekonomické situaci subjektu vyplynula z nálezu Ústavního soudu č. PI. ÚS 3/02127. Další zásadou, se kterou se tak Úřad ve svých rozhodnutích musí vypořádávat je, jak již bylo zmíněno výše, zákaz ukládání likvidačních pokut. Jedná se o „legální záchranný kruh, jež by měl být tonoucímu správnímu delikventovi poskytnut jen výjimečně, a to ve chvíli, kdy hrozí natolik značný peněžitý trest, že by mohl mít 123
Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02, nález Ústavního soudu ze dne 10. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 12/03. Vše In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 124 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 698. 125 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013]. 126 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 698. 127 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
40
pro pachatele správního deliktu z ústavního hlediska nepřípustný likvidační ráz.“128 Úřad je tak povinen zjišťovat majetkové poměry pachatele a to vzhledem k okamžiku uložení sankce, ne spáchání deliktu. Teoreticky by totiž mohlo dojít k situaci, kdy významná zakázka na omezenou dobu zkreslila hospodaření pachatele a ten již v okamžiku projednávání případu nedisponuje prostředky, jež mu byly poskytnuty jednorázově za specifickým účelem. V takovém případě by i pokuta o hodnotě řádově několika málo procent zákonné sazby mohla mít likvidační důsledky. Na rozhodnutí o sankci má značný vliv aplikace zásady absorpce vycházející z ustanovení § 12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů a z trestního práva. Tato zásada, analogicky použitelná v řízení o správních deliktech, vyjadřuje, že za více přestupků (deliktů) téhož pachatele projednaných ve společném řízení se uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný. Rád bych také upozornil na situaci, která by se ve vztahu k absorpci deliktů dala považovat za paradoxní. V okamžiku, kdy dojde k souběhu několika správních deliktů, kdy jeden má určenou horní hranici absolutní částkou a druhý procentem z nabídkové ceny, bývá jako závažnější vyhodnocen delikt s absolutní horní hranicí.129 Delikt spočívající v neuchování dokumentace a neodeslání námitek tak je vyhodnocen jako více škodlivý, než kompletní eliminace hospodářské soutěže a zadání zakázky mimo zákon. Tento postup však odpovídá judikovaným zásadám a tak se jej Úřad drží. Úřad ve svých rozhodnutích sleduje uložením sankce naplnění dvou základních funkcí správněprávní odpovědnosti a to funkce represivní a preventivní a obecně se dá říct, že se ve svých rozhodnutích snaží popsat, kterou z těchto funkcí akcentoval. Jak jsem již uvedl výše, považuji represivní působení na pachatele za značně utlumené a i Úřad obecně preferuje preventivní funkci správněprávní odpovědnosti.
128
KOLMAN, Petr. Chudý, či bohatý – dostane stejnou pokutu za správní delikt?. In: Právní rádce, odborný časopis. 2014. roč. 23. č. 1. ISSN 1210-4817. Ss. 54-55 129 viz např. rozhodnutí Úřadu č. j. S477/2010/VZ-2147/2011/510/KČe ze dne 28. 2. 2011, rozhodnutí Úřadu č. j. S567/2012/VZ-16533/2012/520/JHl ze dne 3. 9. 2012, rozhodnutí Úřadu č. j. S629/2012/VZ2806/2013/523/MSc ze dne 13. 2. 2013. Vše In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
41
5.3.2. Obecná skutková podstata deliktu podle ZVZ Pro uložení pokuty za delikt podle § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ musí zadavatel naplnit skutkovou podstatu, spočívající v nedodržení postupu podle zákona, tedy porušení okruhu právních povinností stanovených ZVZ. Tento delikt je dokonán tím, že zadavatel uzavře smlouvu s dodavatelem. Samotná skutková podstata pak spočívá v tom, že zadavatel učiní to, co učinit neměl nebo naopak neučiní to, co učinit měl, případně sice učiní, to co měl, avšak nesprávně.130 Porušení zákona, které uzavření smlouvy předcházelo, navíc musí dosáhnout takového stupně intenzity, že postup zadavatele „podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky“131 Pokud zadavatel smlouvu s dodavatelem neuzavře, tak se tohoto správního deliktu nedopustí, avšak jeho nezákonný postup je důvodem pro uložení nápravného opatření podle § 118 ZVZ. Tento správní delikt je konstruován obecnou skutkovou podstatou. Situace, kdy zadavatel „nedodrží postup stanovený tímto zákonem“ tak může vzniknout v kterékoli fázi zadávacího řízení a může spočívat v celé řadě úkonů či opomenutí jednat. Není tedy překvapením, že četností je spáchání tohoto deliktu nejčastějším a také nejrozmanitějším z provinění zadavatelů. První skupinou deliktů spadajících pod touto skutkovou podstatu, jsou porušení zákona, kterých se zadavatel dopustí ještě před zahájením zadávacího řízení nebo svými zahajovacími úkony. Další kategorií spatřuji v deliktech, které vychází z koncipování zadávací dokumentace a poslední skupinu bych charakterizoval jako deliktní jednání zadavatele při hodnocení nabídek. Jsem toho názoru, že první skupina deliktů je zcela nejzávažnější a jedny z nejvyšších sankcí, které Úřad za poslední roky uložil, spadají právě do této kategorie. Nejčastěji k tomuto pochybení dochází tím, že zadavatel rozdělí zakázku na menší celky, které spadají pod limitní hodnoty jednotlivých druhů zadávacího řízení a zakázku přidělí
130
KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1103 131 KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1103
42
buď na základě méně „přísného“ způsobu zadávání nebo zcela mimo zákon. Dochází tak k porušení jedné ze základních zásad zákona, a to zásady transparentnosti. Zadání pomocí jednacího řízení bez uveřejnění nebo v režimu zakázky malého rozsahu prakticky eliminuje hospodářskou soutěž a je jen na vůli, dovednostech a záměrech zadavatele nakolik dokáže vyjednat ekonomicky nejlepší podmínky zakázky. Pokud je to ovšem jeho cílem. Vzhledem k tomu, že si zadavatel sám vybírá, s kým bude v těchto režimech jednat, je pochopitelné, že takto zadávané zakázky mají největší korupční potenciál. Tomu odpovídají i ukládané sankce, za tato závažná narušení hospodářské soutěže. Patrně mediálně nejslavnější je kauza lyžařského mistrovství světa v Liberci z roku 2009, kdy došlo k neoprávněnému rozdělení zakázky ne řadu zakázek menšího objemu. Úřad v tomto případě udělil hned několik pokut a nejvyšší dosáhla výše 5.000.000 Kč. I takto vysoká pokuta byla pouze čtvrtinovou vzhledem k maximální možné výši sankce a zdrženlivost Úřadu byla odůvodněna mimořádností celé akce.132 Vzhledem k ostatním případům se ale jedná o sankci mimořádné výše. Celkově se dá zhodnotit, že pokuty nad 1 milion Kč jsou spíše výjimečné a jsou udělovány pouze v závažných případech. I přes to že se jedná o významné zakázky, tak je výše sankce v drtivé většině případů na spodní hranici možné sazby. Podobně jako v případě Liberce tak bylo hlavní město Praha pokutováno částkou 5.000.000 Kč za zakázku na jednotný ekonomický systém, což znamenalo přibližně 15% možné výše pokuty.133 V tomto světle pak působí jako anomálie rozhodnutí ze dne 25. 9. 2012, č. j. S593/2011/VZ18002/2012/513/JWe134, kdy pokuta 1.300.000 Kč znamenala takřka 75% z maximální možné sankce. Podstata a charakter zadávací dokumentace byla zdůrazněna již výše. Delikty, které s ní souvisí, se pak dotýkají všech základních zásad. K porušení transparentnosti zadávání může dojít například nastavením nejasných hodnotících postupů. Zásadu diskriminace může porušit neopodstatněná koncepce veřejné zakázky, která může znemožnit některým uchazečům soutěžit. Podobně pak zásadu rovného zacházení poruší 132
Rozhodnutí Úřadu č. j. S286, 287/2009/VZ-15178/2009/540/KKo ze dne 27. 5. 2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. Pozn. Kauza stále nebyla ukončena a dle informací autora se bude projednávat před NSS. 133 Rozhodnutí Úřadu č. j. S364/2011/VZ-4144/2012/540/PVé ze dne 12. 4. 2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 134 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
43
zadavatel, který nezákonně nastaví technické kvalifikační předpoklady. Dle mého názoru se jedná o velmi problematickou oblast. Tyto otázky totiž bývají pro konkrétní zakázku velmi odborné a pohled Úřadu tak nemusí dokonale reflektovat její zvláštnosti. Pro příklad bych tak uvedl rozhodnutí ze dne 27. 8. 2012, č. j. S531/2012/VZ16026/2012/514/PVé,135 v kterém Úřad svá tvrzení o diskriminaci a nerovném zacházení zakládal na hodnocení certifikátu o nakládání s odpady. Bez přizvání znalce se domnívám, že zpracovatel rozhodnutí takovouto otázku nemohl adekvátně skutkově vypořádat. A konečně třetí oblast deliktů pod obecnou skutkovou podstatou spočívá v porušení zákona při manipulaci s nabídkami. Již výše byl zmíněn případ „losovaček“, který je typickým příkladem svévole zadavatele, který zužoval počet uchazečů prostřednictvím zdánlivě náhodné metody. O zneužitelnosti tohoto postupu vypovídá už třeba jen fakt, že jej současná podoba zákona nedovoluje. Dalším zajímavým příkladem je pak rozhodnutí č. j. S214/2011/VZ-12720/2011/530/RN ze dne 28. 12. 2011136, kterým Úřad uložil dosud nejvyšší pokutu 9.000.000 Kč. V tomto případě zadavatel nedostatečně zdokumentoval hodnotící postup při kontrole mimořádně nízkých nabídkových cen nabídek. Zadavatel rovněž neupozornil Úřad na skutečnost, že se chystá smlouvu uzavřít, čímž zabránil Úřadu tomuto kroku předejít. Tato přitěžující okolnost tak znamenala sankci ve výši 50% horní hranice možné pokuty. Výše uvedené případy vysokých pokut představují malou část z celkové masy deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ. Drtivá většina pokut nedosahuje hodnoty 500.000 Kč a řada z nich je pouze v řádu desetitisíců. Domnívám se, že taková praxe není žádoucí a takto nízké pokuty neplní svou funkci. V rozhodování Úřadu by se tak měl více projevit názor KS v Brně, který konstatoval, že: „(...) ani průběžné zvyšování úrovně ukládaných peněžitých sankcí nemůže být vnímáno jako postup nezákonný či ve vztahu k pozdějším deliktům spáchaným jinými delikventy obecně nespravedlivý, atakující zásadu rovného zacházení“137
135
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 137 Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 12. 2012 č.j. 62 Af 46/2011-78. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. 136
44
5.3.3. Delikty spojené s uveřejňováním Ustanovení § 120 odst. 1 písm b) ZVZ míří na nesplnění uveřejňovacích povinností uvedených zejména v § 146 a § 147 zákona, ale může se jednat i o nezákonný způsob uveřejnění zjednodušeného podlimitního řízení, uveřejnění textové části zadávací dokumentace na profilu zadavatele atd. Stupeň porušení zákona bude v tomto případě Úřad hledat ve vztahu ke stupni znemožnění účasti potencionálních dodavatelů.138 Především problematika lhůt a s ní spojené povinnosti vyplývající z ustanovení o uveřejňování pak dost možná způsobují, že ani sám úřad nemá v této otázce jednoznačný názor na provádění trestání. Rozhodovací praxe Úřadu je pak nulová. Dá se tvrdit, že zákonodárce sledoval ctnostný cíl větší transparentnosti, ale i odborné články jsou toho názoru, že využíváním neupřesněných pojmů, jako např. „splnění smlouvy“ způsobuje chaos v právní úpravě a její následnou neúčinnost.139 Zadavatel se dopustí porušení § 120 odst. 1 písm. c) ZVZ, když uzavře smlouvu na veřejnou zakázku, aniž by uveřejnil předchozí oznámení o zahájení zadávací řízení. Zadavatel při tomto deliktu postupuje tak, aby se vyhnul postupu dle zákona, neoprávněně využívá jednacího řízení bez uveřejnění nebo na sebe neoprávněně aplikuje výjimky z působnosti zákona. Na základě návrhu pak může Úřad uložit zákaz plnění smlouvy podle § 118 odst. 2 písm. a) zákona.140 Delikty podle těchto usnesení zákona se před Úřadem objevují jen zřídka. Jedná se totiž o poměrně jednoznačně upravenou oblast, kde zákon jasně vymezuje způsoby uveřejnění a jednání, která uveřejnění vyžadují. Z nespornosti právní úpravy pak dle mého názoru vyplývá i poměrná ojedinělost porušení daných povinností.
138
KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1104 139 Viz CSORBA, Csaba. Proč uveřejňovací povinnosti zadavatele přináší problémy. In: Právní rádce, odborný časopis. 2013. roč. 21. č. 12. ISSN 1210-4817. S. 66-67 140 KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1104.
45
5.3.4. Další delikty zadavatele V určitých časových obdobích má zadavatel zakázáno uzavřít smlouvu. Pokud k uzavření smlouvy v takovou chvíli dojde, naplní se skutková podstata správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. d) ZVZ. Ochrannými obdobími jsou lhůta pro podání námitek, lhůta pro podání návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a chvíle, kdy Úřad vydal předběžné opatření (oba druhy). Poruší- li zadavatel toto ustanovení a spolu s ním ještě § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ, může úřad zakázat plnění smlouvy, viz § 118 odst. 2 písm. b).141 Porušení § 120 odst. 1 písm. e) ZVZ se zadavatel dopustí, když neoprávněně zruší zadávací řízení, aniž by k tomu měl oprávnění dle § 84 odst. 2 až 5 zákona. Tento delikt však nedopadá na situaci, kdy zadavatel zadávací řízení zrušit měl, ale nezrušil (§ 84 odst. 1 ZVZ). Pokuta dle tohoto ustanovení by měla být (v souladu s § 118 odst. 1 ZVZ) doprovázena zrušením úkonu zadavatele, kterým bylo zrušeno předmětné zadávací řízení. Jediným důvodem pro nezrušení úkonu zadavatel by mohla být bezpředmětnost takového kroku, kdy od zrušení zadávacího řízení uplynulo delší časové období.142 Nezrušení řízení a následné uzavření smlouvy bude spadat pod písm. a) ustanovení o deliktech zadavatelů. Zadavatel je povinen uchovávat zadávací dokumentaci 10 let od uzavření smlouvy. Speciální ustanovení § 109 zákona se pak dotýká uchování vhodné dokumentace po soutěži o návrh. Při porušení uchovávací povinnosti tak zadavatel spáchá delikt podle § 120 odst. 1 písm. f.143 Neuchování dokumentace k zakázce je Úřadem považováno za velmi vážné provinění a tomu odpovídají i sankce, jež jsou za tento delikt ukládány.144 Bez zadávací dokumentace a protokolů o průběhu zadávacího řízení musí Úřad rozhodovat takřka poslepu. Jsou to prakticky jeho jediné zdroje pro tvorbu
141
KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1104. 142 KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1105. 143 KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1105. 144 Viz rozhodnutí úřadu č. j. S537/2011/VZ-3401/2012/550Hod ze dne 22. 10. 2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
46
správního spisu. Důležitost podkladů k veřejné zakázce a jejich zpřístupnění Úřadu pak jen umocňuje nově zakotvený delikt podle ustanovení § 120 odst. 1 písm. h). Porušení zákona ve vztahu k vypořádávání s námitkami uchazečů zakládá samo o sobě správní delikt dle § 120 odst. 1 písm. g. V tomto případě tedy nezáleží, zda byl podstatně ovlivněn výběr nejvhodnější nabídky a i minimální porušení lhůt spojených s námitkami může naplnit skutkovou podstatu tohoto deliktu.145 K porušení tohoto ustanovení došlo například v případě rozhodnutí ze dne 13. 9. 2013 č. j. S377/2013/VZ-17600/2013/523/Krk146. Konkrétněji se zadavatel dopustil chybného poučení o možném postupu po odmítnutí námitek dodavatele. Sankce za toto porušení uložená byla ve výši 10.000 Kč, tedy na samém dně sankční sazby. Na tuto výši mělo vliv, že dodavatel svá procesní práva uplatnil i bez ohledu na špatné poučení zadavatelem. Úřad ve svém rozhodnutí tvrdil, že takto stanovená pokuta akcentuje preventivní funkci správního trestání a je tedy dostatečná. Pro srovnání v případě č. j. S236/2011/VZ-12465/2011/510/Oko ze dne 15. 9. 2011147 se zadavatel s námitkami dodavatele vůbec nezabýval a Úřadem sazba uložené pokuty byla navíc zvýšena podle ustanovení o recidivě. I přesto byla vyměřena jen ve výši 100.000 Kč ve smyslu své preventivní funkce. Celkově se dá říct, že u tohoto deliktu Úřad ukládá prakticky paušální pokutu v rozmezí od 30.000 Kč do 50.000 Kč a k přísnějšímu postihu dochází pouze, pokud se zadavatel dopustil více deliktních jednání nebo pokud šlo o opakované porušení zákona.
5.4.
Správní delikty dodavatelů
Správní delikty dodavatelů jsou poměrně novou částí ZVZ, když §120a, v kterém jsou obsaženy, byl do zákona doplněn na základě zákona č. 417/2009 Sb., kterým se mění zákon o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
145
KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1105. 146 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013]. 147 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013].
47
s účinností od 1. 1. 2010.148 V době před uvedenou novelizací bylo možno trestat pouze zadavatele veřejných zakázek. §120a obsahuje 3 odstavce, z nichž první taxativně vymezuje skutkové podstaty postihovaných deliktů, druhý odstavec se zabývá podobou uložené sankce a odstavec třetí rozvíjí nový institut zákona, a to zákaz plnění veřejných zakázek.149
5.4.1. Zákaz plnění veřejných zakázek Když dodavatel naplní skutkovou podstatu podle § 120a odst. 1 písm. a, tak mu bude kromě pokuty uložen i zákaz plnění veřejných zakázek. Uložení tohoto zákazu je stanoveno obligatorně a nemá na něj žádný vliv správní uvážení Úřadu. Stejně tak nemůže Úřad upravovat délku trvání zákazu, která je stanovená objektivně. Osoby se zákazem plnění veřejných zakázek se zapisují do rejstříku s dálkovým přístupem (tzv. „blacklistu“), který spravuje Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen MMR).150 To dodavatele do rejstříku zapisuje na základě interního oznámení, kterým Úřad sděluje, že rozhodnutí o udělení zákazu plnění veřejných zakázek nabylo právní moci. Institut blacklistu byl zaveden téměř před třemi lety a umístěno do něj bylo 7 dodavatelů. Sankce zákazu plnění veřejných zakázek se vyskytuje i v jiných právních předpisech. Konkrétně pak v § 22a odst. 4 ZOHS a v § 21 odst. 1 ZTOPO.151 Do této chvíle do něj byli dodavatelé umístěni pouze na základě ZVZ. MMR spravuje také rejstřík dodavatelů, se zákazem plnění koncesních smluv. Je to na blacklistu veřejných zakázek zcela nezávislý veřejný rejstřík. To znamená, že dodavatelé se zakázaným plněním veřejných zakázek nejsou vyloučeni z plnění koncesních smluv a naopak.152 Zákaz v koncesní oblasti Úřad dosud nevydal.
148
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014]. §120a ZVZ 150 viz Věstník rejstříku osob se zákazem plnění veřejných zakázek. [online]. MMR Dostupné z: http://www.isvz.cz/ISVZ/VZ/VestnikZakazPlneniVZ.aspx 151 Vše In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2013]. 152 JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 704 149
48
5.4.2. Předložení nepravdivých informací Neodpovídá-li kvalifikace skutečnosti je možné, že se dodavatel dopustil správního deliktu dle § 120a odst. 1 písm. a). To platí i v případě, kdy zadavatel svou kvalifikaci prokazuje prostřednictvím subdodavatele. Odpovědným je ten, kdo nepravdivé dokumenty předloží zadavateli.153 Porušení zákona v tomto případě musí být kvalifikované, tedy musí hrozit, že by mohlo mít vliv na posouzení dodavatelovi kvalifikace. Z konstrukce zákona tedy vyplývá, že splní-li dodavatel kvalifikaci bez ohledu na sporné informace, nebude skutková podstata deliktu naplněna. S touto tezí Úřad ztotožnil v rozhodnutí č. j. S201/2012/VZ-18881/2012/513/JNe154 ze dne 8. 11. 2012, kterým i přes předložení nepravdivých údajů správní řízení zastavil. Zákon se v tomto ustanovení rozšiřuje i na situace zápisu nebo změny zápisu v seznamu kvalifikovaných dodavatelů a na snahu dodavatele o splnění podmínek pro vydání certifikátu ze seznamu certifikovaných dodavatelů.155 Sankce za výše popsaný správní delikt má stanovenou horní hranici pokuty 20.000.000 Kč a její neoddělitelnou součástí je zákaz plnění veřejných zakázek na 3 roky.156 Aktuální výše horní sazby pokuty byla stanovena transparentní novelou, a to na dvojnásobek staré úpravy, která byla 10.000.000 Kč V dosavadní rozhodovací praxi úřadu byly pokuty uloženy v rozmezí 100.000 Kč – 500.000 Kč. Všechny správní delikty dodavatelů byly spáchány ještě před účinností transparentní novely. Nejnižší pokutu Úřad vyměřil společnosti BETONSTAV TEPLICE a.s., která předložila nepravdivé čestné prohlášení o nedoplatku na pojistném a o penále na sociálním zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Přitěžující okolnosti v tomto rozhodnutí uvedené bylo, že dodavatel za účelem prokázání splnění kvalifikace „vědomě předložil čestné prohlášení, které v zásadních věcech neodpovídalo
153
JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. S. 704 154 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2013]. 155 KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1107-1108 156 § 120a odst. 2 ZVZ
49
skutečnosti“. Dále Úřad uvádí, že přihlédl k tomu, že dodavatel uvedl zadavatele v omyl a tím „mohl ohrozit i samotnou realizaci veřejné zakázky a tím způsobit rozsáhlé škody“.157 Nejvyšší pokuta byla uložena společnostem GSUS s. r. o. a Stavoenergo, s. r. o. V prvním případě dodavatel pro splnění technických kvalifikačních předpokladů předložil nepravdivé reference od čtyř dodavatelů, z nichž dvě mohly mít vliv na posouzení kvalifikace. Přitěžujícími okolnostmi bylo, že dodavatel „vědomě předložil doklady, které v zásadních věcech neodpovídaly skutečnosti a nebyly vydány a podepsány těmi osobami, jejichž jménem byly vystaveny“ a že „použil reference, které neodpovídaly skutečnosti nejméně ve čtyřech případech, přičemž u dvou z těchto případů mohly mít vliv na posouzení kvalifikace uchazeče v zadávacím řízení veřejné zakázky“158 Ve druhém případě pak dodavatel předložil falešné veřejné listiny finančního úřadu a okresní správy sociálního zabezpečení. Přitěžujícími okolnostmi bylo, že dodavatel „vědomě předložil doklady, které v zásadních věcech neodpovídaly skutečnosti a nebyly vydány orgány, jejichž jménem byly vystaveny.“ a skutečnost, že „uchazeč způsobil, že nabídka Sdružení byla vyřazena a Sdružení bylo vyloučeno z další účasti v zadávacím řízení, čímž došlo výhradně jeho vinou k omezení počtu uchazečů a tím i omezení soutěžního prostředí, což mohlo ve svém důsledku vést k výběru méně výhodné nabídky v zadávacím řízení veřejné zakázky.“159 Pokutou, ve výši 400.000 Kč, Úřad ohodnotil postup dodavatele, společnosti MIPRO SECURITY, s.r.o., která zadavatelům předložil nepravdivé podklady pro ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady a technické kvalifikační předpoklady. Při stanovení výše pokuty vzal Úřad v úvahu jako přitěžující okolnost skutečnost, že: „uchazeč za účelem prokázání splnění ekonomických, finanční a technických kvalifikačních předpokladů vědomě a opakovaně předložil doklady, které v zásadních věcech neodpovídaly skutečnosti a nebyly vydány společnostmi, jejichž jménem byly vystaveny. Jednání uchazeče lze posoudit jako úmyslné s cílem předložit nabídky tak, aby splňovaly požadavky stanovené zákonem nebo zadavatelem.“ V tomto případě se 157
Rozhodnutí Úřadu ze dne 28. 2. 2013 č. j. S614/2012/VZ-3818/2013/514/JNv. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2013]. 158 Rozhodnutí Úřadu ze dne 14. 8. 2012 č. j. S419/2011/VZ-15217/2012/530/JWe. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2013]. 159 Rozhodnutí Úřadu ze dne 7. 2. 2011 č. j. S196/2010/VZ-19174/2010/530/JW. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2013].
50
dodavatel dopustil správního deliktu při usilování hned o dvě zakázky a při každé předložil několik zfalšovaných dokumentů.160 Pokuta ve výši 400.000 Kč byla udělena i společnosti UPC Česká republika, s.r.o., která uvedla nepravdivé údaje o dvojici referencí. Ke stanovení výše pokuty Úřad uvedl pouze, že: „Postup uchazeče, který předloží v žádosti o účast k prokázání technických kvalifikačních předpokladů informace, které neodpovídají skutečnosti, může svým konáním ohrozit i samotnou realizaci veřejné zakázky a tím způsobit rozsáhlé škody.“ a shledal takový postup velmi závažným.161 Společnosti KHP montáž s.r.o. Úřad uložil pokutu ve výši 300.000 Kč. Společnost pro posouzení kvalifikace předložila 3 reference, které se nezakládaly na pravdě. Jakožto vybraný uchazeč pak zakázku plnila natolik nekvalitně, že musel zadavatel odstoupit od smlouvy. Úřad v rozhodnutí poukázal, že uvedené jednání dodavatele: „může obecně ohrozit i samotnou realizaci veřejné zakázky, a tím způsobit rozsáhlé škody“, protože nepravdivá kvalifikace neplní svou funkci. Chování dodavatele pak Úřad shledal jako: „velmi závažné, a to zvláště v daném konkrétním případě, kdy byla realizace veřejné zakázky nejen ohrožena, ale kdy nakonec z důvodu neschopnosti dodavatele ji plnit skutečně muselo dojít ze strany zadavatele k odstoupení od smlouvy v průběhu plnění.“ Přitěžující okolností je také otázka zavinění: „skutečnost, že předložení seznamu referenčních zakázek s uvedením nepravdivých údajů a současné předložení falešných osvědčení údajných objednatelů nemohlo být v tomto konkrétním případě způsobeno „nedopatřením“ (tj. jako důsledek nedbalosti), ale muselo být naopak vedeno jasným úmyslem uvést zadavatele v omyl“.162 Stejná pokuta jako v předchozím případě byla vyměřena společnosti RESA – sanace a rekonstrukce, spol. s r.o. Ta při prokazování kvalifikace předložila klíčovou referenci, jež neodpovídala skutečnosti. Při stanovení výše pokuty vzal Úřad v úvahu jako přitěžující okolnost tu skutečnost, že dodavatel: „za účelem prokázání splnění 160
Rozhodnutí Úřadu ze dne 2. 8. 2011 č. j. S132/2011/VZ-9161/2011/530/JNe. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2013]. 161 Rozhodnutí Úřadu ze dne 23. 10. 2012 č. j. S437/2012/VZ-19899/2012/512/MHr. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2013]. 162 Rozhodnutí Úřadu ze dne 15. 2. 2013 č. j. S677/2012/VZ-2977/2013/511/MFl. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
51
technických kvalifikačních předpokladů předložil doklad, který v zásadních věcech neodpovídal skutečnosti a nebyl vydán objednatelem, jehož jménem byl vystaven.“ Nedostatečně kvalifikovaný dodavatel tak mohl: „ohrozit i samotnou realizaci veřejné zakázky a tím způsobit rozsáhlé škody“. Při vyjasňování kvalifikace dodavatel zadavateli předložil i druhé čestné prohlášení, kterým spornou retenci potvrzoval. „de facto se tak opětovně pokusil uvést zadavatele v omyl dokladem, který neodpovídal skutečnosti.“ Polehčujícím Úřad shledal tvrzení dodavatele, že: „k vložení dokladu, který neodpovídal skutečnosti, došlo zaměstnankyní dodavatele, aniž by o tom jednatel, který nabídku podepisoval, věděl“.163 Z uvedených rozhodnutí lze vypozorovat, že se ve všech případech jedná o prokazování kvalifikace. Pokud by se měla dát vyslovit určitá hierarchie informací, které naplňují skutkovou podstatu správního deliktu, tak jsem toho názoru, že nejméně společensky škodlivé je předložení vlastního nepravdivého prohlášení. Následuje falešná reference nevystavená tím, kdo je na ní uveden a nejvíce škodlivé je předložení padělaných veřejných listin. Dále výši pokuty ovlivňuje počet nepravdivých dokumentů, jež dodavatel zadavateli předložil. Domnívám se, že Úřad měl přistoupit k tvrdšímu sankcionování společnosti KHP montáž s. r. o., jelikož skutečnost, že byl dodavatel neschopný splnit své závazky a následovala nutnost odstoupení od smlouvy je ukázkovým případem stavu, kterému se institut kvalifikace snaží bránit. Celkově jsou však všechny pokuty stanoveny ve srovnatelné výši, když dosahují maximálně 5 % horní sazby zákona před účinkem transparentní novely. Pakliže se bude Úřad držet své rozhodovací praxe, tak by za budoucí delikty měly být udělovány pokuty kolem 1.000.000 Kč.
5.4.3. Další delikty dodavatelů Deliktu dle § 120a odst. 1 písm. b se dopustí dodavatel, jenž nesplní povinnost zažádání o změnu v zápisu v seznamu kvalifikovaných dodavatelů, pakliže u něj došlo
163
Rozhodnutí Úřadu ze dne 22. 8. 2012 č. j. S306/2011/VZ-15739/2012/540/IMa. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2014].
52
ke změně údajů, jež by mohla mít za následek neprokázání splnění základních kvalifikačních předpokladů či profesních kvalifikačních předpokladů.164 § 120a odst. 1 písm. c) odkazuje na povinnost dodavatele po splnění smlouvy nebo v průběhu jejího plnění poskytnout zadavateli seznam svých subdodavatelů165 a zakládá správněprávní odpovědnost dodavatele, který svou povinnost nesplní. Maximální výše pokuty za správní delikt podle těchto ustanovení je 2.000.000 Kč a zákaz plnění veřejných zakázek se k ní nepojí. Za porušení rozebíraných ustanovení Úřad ve své praxi dosud nikoho nesankcionoval.
164
KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. S. 1108 165 § 147a odst. 5 ZVZ
53
6.
NÁVRH DE LEGE FERENDA Úprava správních deliktů se potýká s problémem značné roztříštěnosti a nutnosti
vypůjčování si základních zásad z jiných právních odvětví. Tento problém by mohl vyřešit ucelený právní předpis, pro správní trestání, který by zakotvoval základní zásady správního trestání výslovně. Není možné, aby takovýto kodex obsahoval všechny správní delikty a nepřispělo by to ani k přehlednosti úpravy, obzvláště pak u veřejných zakázek, ale obecná ustanovení o principech a limitech trestání by právní jistotě adresátů norem jistě pomohl. Cílem zákonodárce by tedy do budoucnosti mělo být vytvoření uceleného rámce pro správní trestání, jenž by napomáhal udržovat principy právního státu, právní jistoty a legitimního očekávání. Další výhodu takovéhoto předpisu bych spatřoval v možnosti rychlejší reakce na vývoj správního práva a na jeho potřeby. V současné době jsou správní orgány, stejně jako fyzické a právnické osoby, odkázány na výkladovou praxi soudů. Ta je sice na vysoké úrovni, ale není ji možno dostatečně pružně měnit a tak i samotná rozhodovací praxe správních orgánů začíná připomínat svou formálností a časovou náročností soudní proces. Nová zákonná úprava by jistě nepodléhala nějaké překotné a neustálé novelizaci, ale mohla by sjednotit sankční aspekty správních deliktů a vyzdvihnout zásady, jež by správní trestání odlišily od trestního práva. Zákonodárce by se tak mohl zamyslet třeba nad tím, zda by v práci zmiňovanou absorpční zásadu nemohla pro správní trestání nahradit zásada asperační. V úpravě deliktů v ZVZ bych se zaměřil na sankce, které se za spáchání deliktů udělují. Dle mého názoru by úpravě prospělo zpřísnění, jelikož zákon již funguje dlouho a zadavatelé by tak měli být schopni se jeho porušení vyvarovat. Toto zpřísnění by mohlo být provedeno stanovením dolních hranic pokut pro jednotlivé skutkové podstaty. Tím by se dosáhlo i upřesnění společenské závažnosti, kterou v sobě jednotlivé skutkové podstaty ukrývají. Domnívám se, že dobrým východiskem pro stanovení spodní hranice pokuty by bylo ustanovení § 119 ZVZ, které zakotvuje paušální náklady řízení před ÚOHS. Tyto
54
náklady řízení nastupují v podobné situaci, kterou zakotvuje první z deliktů zadavatelů, § 120 odst. 1 písm. a), avšak s tím rozdílem, že smlouva ještě nebyla uzavřena a zakázku tak je ještě možné „zachránit“. V případě správního deliktu podle ZVZ již tato možnost neexistuje a spodní hranice sankce by tuto skutečnost mohla akcentovat. Vzhledem k rozhodovací praxi Úřadu očekávám, že začne více využívat celé rozmezí horní a dolní hranice zákonné sazby, jež na konkrétní delikt připadá, aby jednotlivá pochybení zadavatelů více individualizoval. Také ke zdůrazňovaným funkcím trestněprávní odpovědnosti (represivní a preventivní) by Úřad mohl zvýraznit funkci signalizační a dozorovou. Uveřejňování rozhodnutí na stránkách Úřadu by tak mohlo být doplněno například o jeho povinné zveřejnění na úřední desce trestaného územního samosprávného celku nebo o speciální komentované zveřejnění smluv (na dostupnějším místě, než je profil zadavatele na úředním věstníku veřejných zakázek), které neodpovídají zásadám hospodářské soutěže.
55
7.
ZÁVĚR V této práci jsem se věnoval problematice správního trestání, se zaměřením
na oblast veřejných zakázek, když jsem nejprve vymezil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jež je orgánem dohledu v této oblasti a tedy rozhoduje i o správních deliktech. V první kapitole jsem uvedl i základní informace týkající se agendy hospodářské soutěže, která je jednou ze dvou hlavních oblastí působnosti Úřadu a zároveň dalším místem, kde probíhá ukládání pokut za spáchání správních deliktů. A připojil několik triviálních statistik vyplývajících z výročních zpráv Úřadu. V další kapitole jsem se pak zaměřil na samotné veřejné zakázky a jejich úpravu. Vybral jsem instituty, jež jsou základními kameny veřejného zadávání a dále instituty, které mají vliv na přezkoumávání zadávacích řízení a udělování sankcí za správní delikty. Následující kapitola přiblížila správní řízení, prostřednictvím kterého u Úřadu dochází k ukládání sankcí za porušení zákona o veřejných zakázkách. Konkrétně tedy na zásady správního řízení a jednotlivé fáze procesu u Úřadu - zahájení řízení, rozhodnutí Úřadu, řízení o rozkladu. Dále jsem se zabýval přezkumem rozhodnutí ÚOHS, který spadá do gesce správního soudnictví, konkrétně Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu. Následně jsem se již zaměřil na samotné správní trestání a jejich úpravu v zákoně o veřejných zakázkách. Nejprve bylo nutno vymezit správní trestání, jakožto systém zasahující do ostatních systémů správního práva, kterými jsou správní právo organizační, správní právo procesní a správní právo hmotné. Jako klíčový pojem, pro konstatování spáchání správních deliktů, jsem přiblížil správněprávní odpovědnost, na kterou jsem navázal rozborem zásad, kterými se musí Úřad řídit při posuzování správních deliktů. V následující kapitole jsem již konkrétně analyzoval vývoj úpravy skutkových podstat správních deliktů v ZVZ a rozebral společná ustanovení, jež se vztahují jak na delikty zadavatelů, tak na delikty dodavatelů. Správními delikty zadavatelů jsem pak začal exkurz do trestání konkrétních skutkových podstat, se zaměřením na nejzávažnější
56
pochybení, které Úřad vyslovil a zabýval jsem se rovněž koncepcí sankcí podle zákona. Předposlední kapitolu jsem věnoval relativně nové úpravě deliktů dodavatelů a institutu zákazu plnění veřejných zakázek. Nakonec jsem se pokusil vyslovit několik návrhů, kudy by se mohla ubírat budoucí právní úprava, kdy jsem využil vědomosti o nedostatcích správního trestání v oblasti veřejných zakázek a v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů. Závěrem bych chtěl konstatovat, že oblast veřejných zakázek považuji za jednu z celospolečensky nejzajímavějších oblastí práva, jejíž vliv na ekonomiku celého státu je nezanedbatelný. Jedná se o oblast vynucující si zvýšenou společenskou pozornost a z toho důvodu si myslím, že by mělo být cílem každého právníka získat všeobecnou znalost a přehled o veřejném zadávání, stejně jako by mělo být v zájmu každého občana, aby financování projektů ze státního rozpočtu bylo pro něj srozumitelné a smysluplné, stejně jako trestání úkonů porušujících veřejný záměr. Získané elementární znalosti každého člověka z této oblasti pak přinesou větší pochopení a konstruktivní kritiku práce Úřadu a zlepšení účinnosti sankcí, kterými budou trestána závažná porušení hospodářské soutěže a pokusy o korupční jednání.
57
8.
POUŽITÁ LITERATURA Monografie 1) BOHADLO, David, POTĚŠIL, Lukáš, POTMĚŠIL, Jan. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. 220 s. ISBN 978-80-740-413-1. 2) HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo, obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck. 2012. 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3. 3) JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád: Komentář, 2. vydání. Praha: C. H. Beck. 2009. 640 s. ISBN 978-80-7400-17-4. 4) JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách:Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 850s. ISBN 978-80-7179-22-2. 5) KRČ, Robert. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. 1. vydání. Praha: Linde. 2013. 1272 s. ISBN 978-807201-888-8. 6) PODEŠVA, Vilém, OLÍK, Miloš, JANOUŠEK, Martin, STRÁNSKÝ, Jakub. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011. 648 s. ISBN 978-80-7357-636-3. 7) MATES, Pavel. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 226 s. ISBN 978-80-7400-357-8. 8) PRŮCHA, P. Správní právo: Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. 9) SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012. 386 s. ISBN 978-80-7380-381-0. 10) SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI- Wolters Kluwer, 2009 464 s. ISBN 987-80-7357-352-9. 11) VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012. 1448 s. ISBN 978-80-7273-166-4. 12) VRBKA, Petr. Zadávání veřejných zakázek, metodické pokyny a plné znění zákona č. 137/2006 Sb. 1. vyd. Brno: RTS, a. s., 2007. 317 s.
58
Články: 1. CSORBA, Csaba. Proč uveřejňovací povinnosti zadavatele přináší problémy. In: Právní rádce, odborný časopis. 2013. roč. 21. č. 12. ISSN 1210-4817. S. 66-67 2. HAMRAN, Richard. Časté vady správních rozhodnutí aneb na čem postavit obhajobu. In: Právní rádce, odborný časopis. 2012. roč. 20. č. 11. S. 64-65 ISSN 1210-4817. 3. KOLMAN, Petr. Chudý, či bohatý – dostane stejnou pokutu za správní delikt?. In: Právní rádce, odborný časopis. 2014. roč. 22. č. 1. ISSN 1210-4817. S. 54-55 4. MATES, Pavel. K některým aspektům postihu smíšených správních deliktů v souvislosti s reformou správního trestání. In: Právní rozhledy, odborný časopis. 2003 roč. 10. č. 7. ISSN 1210-6410. S. 353-356 5. MATES, Pavel. Okolnosti vylučující protiprávnost ve správním trestání. In: Trestněprávní revue, odborný časopis. 2012 roč. 12. č. 6. ISSN 1213-5313 S. 143145 6. POTĚŠIL, Lukáš. Co přinesly změny v oblasti správního trestání?. In: Právní rádce, odborný časopis. 2013. roč. 21. č. 6. ISSN 1210-4817. S. 58-59 7. PRÁŠKOVÁ, Helena. Vztah trestního řízení proti právnické osobě a řízení o správním deliktu právnické osoby. In: Trestněprávní revue, odborný časopis. 2012. roč. 11. č. 6. ISSN 1213-5313 S. 133 8. NEZKUSIL, Jan. K problematice základních zásad v platném trestním zákoníku. In: Trestní právo, odborný časopis. 2013. roč. 17. č. 4. s. 13-19 ISSN 1211-2860. S. 13-14
Právní předpisy: 1. Ústavní zákon č. 1/ 1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 2. Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., vyhlášení Listiny základních práv a svobod 3. Zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
59
4. Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy české republiky 5. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších 6. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů 7. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 8. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů 9. Zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve znění pozdějších předpisů 10. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů 11. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů 12. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů 13. zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 14. Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů 15. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 16. zákona č.1215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje 17. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů 18. Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, ve znění pozdějších předpisů 19. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 20. Zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdější předpisů 21. Zákon č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů 22. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník 23. Nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou -
60
Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu 24. Směrnice Rady č. 89/665/EHS ze dne 21. 12. 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce 25. Směrnice Rady č. 92/12/EHS ze dne 15. 2. 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání veřejných zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací 26. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, ze dne 31. 3. 2004, o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb 27. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES, ze dne 31. 3. 2004, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby 28. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/81/ES ze dne 13. 7. 2009, o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES 29. Nařízení Komise 1251/2011/EU, ze dne 30. 11. 2011, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, 2004/18/ES a 2009/81/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání zakázek 30. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské Unii a Smlouvy o fungování Evropské Unie Judikatura a rozhodovací praxe 1. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. ÚS 5/01. 2. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 3. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 38/02. 4. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 12/03 5. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19. 10. 2004 sp. zn II. ÚS 623/02
61
6. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 5. 6. 2008 č. j. 1 Afs 20/2008152 7. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 22. 9. 2011 č. j. 1 As 94/2011102 8. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 12. 2011, sp. zn. 9 Afs 37/2011-82 9. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002 10. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 26. 9. 2013 č. j. 7 Afs 98/2012171 11. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 1. 2010 č. j. 62 Ca 47/2007-111 12. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 12. 2012 č. j. 62 Af 46/2011-78 13. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013 č. j. 62 A 92/2012-64 14. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 6. 2013 č. j. 62 Af 61/2012-108 15. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 9. 1. 2012 č. j. 62 Af 78/2011-63 16. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 15. 1. 2014 č. j. 31 Af 202/2013 17. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 7. 2. 2011 č. j. S196/2010/VZ-19174/2010/530/JW 18. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 28. 2. 2011 č. j. S477/2010/VZ-2147/2011/510/KČe 19. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 2. 5. 2011 č. j. S381/2010/VZ-3395/2011/530/JNe 20. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 27. 5. 2011 č. j. S286,287/2009/VZ-15178/2009/540/KKo 21. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 2. 8. 2011 č. j. S132/2011/VZ-9161/2011/530/JNe 22. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 12. 4. 2012 č. j. S364/2011/VZ-4144/2012/540/PVé
23. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 14. 8. 2012 č. j. S419/2011/VZ-15217/2012/530/JWe 24. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 22. 8. 2012 č. j. S306/2011/VZ-15739/2012/540/IMa
62
25. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 3. 9. 2012 č. j. S567/2012/VZ-16533/2012/520/JHl 26. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 22. 10. 2012 č. j. S537/2011/VZ-3401/2012/550HOd 27. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 23. 10. 2012 č. j. S437/2012/VZ-19899/2012/512/MHr 28. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 11. 2012 č. j. S346/2010/KD-21896/2010/850/KNe 29. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 12. 2012 č. j. S525/2012/VZ-23822/2012/514/MDl 30. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 13. 2. 2013 č. j. S629/2012/VZ-2806/2013/523/MSc 31. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 15. 2. 2013 č. j. S677/2012/VZ-2977/2013/511/MFl 32. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 28. 2. 2013 č. j. S614/2012/VZ-3818/2013/514/JNv 33. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 7. 2013 č. j. ÚOHS-229/2013/VZ-13452/2013/521/DRa 34. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 9. 2013 č. j. ÚOHS-S641/2012/VZ-17191/2013/511/JPo Další prameny: 1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Vedení Úřadu [online]. Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže.
Dostupné
z:
http://www.uohs.cz/cs/o-uradu/vedeni-
uradu.html 2. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Výroční zprávy [online] Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/informacnicentrum/vyrocni-zpravy.html 3. Pokyny Úřadu č. UOHS 01/2006, ze dne 1. 7. 2006, pro boj proti kartelovým dohodám mezi uchazeči o veřejnou zakázku (dále také jako „bid rigging“). [online].
Úřad
pro
ochranu
hospodářské
soutěže.
Dostupné
http://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/metodiky-a-dokumenty.html
63
z:
4. Texts
and
documents
[online].
Council
of
Europe.
Dostupné
z:
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/administrative%20law/documents_ EN.asp 5. NERV navrhl protikorupční opatření, premiér Petr Nečas je chce uvést do života [online]
Vláda
ČR
Dostupné
z:
http://www.vlada.cz/assets/media-
centrum/dulezite-dokumenty/Doporuceni-subkomise-NERV-proti-korupci.pdf 6. Věstník rejstříku osob se zákazem plnění veřejných zakázek. [online]. Ministerstvo pro
Místní
Rozvoj
Dostupné
http://www.isvz.cz/ISVZ/VZ/VestnikZakazPlneniVZ.aspx
64
z:
Příloha 1
Dostupné z [http://www.uohs.cz/cs/o-uradu/organizacni-struktura.html]
65
