PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY OBOR VEŘEJNÁ SPRÁVA KATEDRA SPRÁVNÍ VĚDY A SPRÁVNÍHO PRÁVA
DIPLOMOVÁ PRÁCE STAROSTA OBCE V ČESKÉM OBECNÍM ZŘÍZENÍ
Bc. Jitka Vošmerová
2013
Čestné prohlášení „ Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Starosta obce v českém obecním zřízení zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“ V Třebíči dne 25. 6. 2013
...................... Bc. Jitka Vošmerová
2
Poděkování „ Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu diplomové práce doc. JUDr. Petru Havlanovi, CSc. za odborné vedení a cenné rady, které mi poskytl, za jeho ochotu a čas, který mi věnoval. “
3
ANOTACE Diplomová práce na téma „ Starosta obce v českém obecním zřízení “ se zabývá právní úpravou starosty obce, jeho pojmovým vymezením a postavením v českém právním řádu. V úvodu práce jsou přiblíženy základní pojmy veřejné správy, historie územní samosprávy a obec jako základní jednotka územní samosprávy. Stěžejní část práce se zabývá rozborem právní úpravy institutu starosty a analýzou zavedení přímé volby starostů do právního řádu České republiky. Závěr práce je věnován slovenské právní úpravě starosty obce.
KLÍČOVÁ SLOVA obec, přenesená působnost obcí, samostatná působnost obcí, orgány územní samosprávy, starosta obce, pravomoc, přímá volba, zákon o obcích
ABSTRACT Thesis on „ Municipal Mayor in the Czech Local Government “ deals with legal regulation of mayor, its conceptual definition and status in the Czech legal order. In the introduction are described the basic terms of public administration, history of local government and the community as the basic unit of local government. The main part deals with the analysis of the legal regulation of the mayor institute and analyzing the implementation of mayors direct election in the legal order of the Czech Republic. The conclusion of the thesis is devoted to Slovak legislation of Municipal Mayor.
KEYWORDS community, delegated powers of communities, separate powers of communities, local self-government authority, municipal mayor, authority, direct election, Communities Act
4
OBSAH 1. Úvod ........................................................................................................7 2. Veřejná správa .......................................................................................9 2.1. Státní správa ....................................................................................10 2.2. Samospráva .....................................................................................10 3. Historie vzniku územní samosprávy na našem území .......................13 4. Obec jako základní jednotka územní samosprávy ............................17 4.1. Ústavněprávní základy obce ...........................................................17 4.1.1. Ústava ČR ............................................................................ 17 4.1.2. Listina základních práv a svobod ......................................... 19 4.1.3. Evropská charta místní samosprávy ..................................... 20 4.2. Zákonné základy obce .................................................................... 21 4.2.1. Působnost obce ..................................................................... 24 4.2.2. Pravomoc obce ..................................................................... 26 4.3. Orgány obce ................................................................................... 27 4.3.1. Zastupitelstvo obce ............................................................... 27 4.3.2. Rada obce ............................................................................. 32 4.3.3. Obecní úřad .......................................................................... 34 4.3.4. Zvláštní orgány obce ............................................................ 37 5. Starosta obce ......................................................................................... 38 5.1. Postavení starosty obce .................................................................. 38 5.2. Místostarosta .................................................................................. 40 5.3. Volba starosty.................................................................................. 42 5.3.1. Zákonné požadavky na funkci starosty ................................ 44 5.3.2. Osobnostní předpoklady na funkci starosty ......................... 45 5.4. Vztah starosty k jednotlivým orgánům obce .................................. 46 5.4.1. Starosta a zastupitelstvo obce ...............................................46 5.4.2. Starosta a rada obce .............................................................. 46 5.4.3. Starosta a obecní úřad .......................................................... 47 5.4.4. Starosta a zvláštní orgány obce ............................................ 48 5.5. Pravomoci starosty obce .................................................................48 5.5.1. Závěsný odznak starosty ...................................................... 56 5
5.6. Odměna za výkon funkce starosty ................................................. 57 5.7. Odpovědnost starosty ..................................................................... 59 5.8. Ukončení výkonu funkce starosty .................................................. 61 6. Přímá volba starostů ............................................................................ 63 6.1. Přípravy k zavedení přímé volby starostů do ústavního pořádku ČR .................................................. 64 6.2. Pozitiva a negativa přímé volby starostů ........................................66 7. Slovenská republika a její právní úprava územní samosprávy ....... 72 7.1. Ústavněprávní a zákonné základy .................................................. 72 7.2. Orgány obce ....................................................................................74 7.2.1. Obecní zastupitelstvo ............................................................74 7.2.1.1. Obecní rada ............................................................76 7.2.1.2. Komise obecního zastupitelstva ............................ 76 7.2.1.3. Hlavní kontrolor .................................................... 76 7.2.1.4. Obecní úřad ........................................................... 77 7.2.2. Starosta obce ........................................................................ 78 Závěr .......................................................................................................... 82 Seznam použitých pramenů ..................................................................... 84 Zadání diplomové práce ........................................................................... 90
6
1. Úvod Demokracie na lokální úrovni patří k základům demokraticky spravovaného státu. Významnou funkci mezi institucemi obecní samosprávy zastává starosta obce. Většina lidí se domnívá, že starosta oplývá řadou pravomocí, mnoho lidí obecní samosprávu nevnímá a neví, jakým způsobem je obec řízena. Mají za to, že starosta je ten, který přijímá zásadní rozhodnutí a v případě potřeby vše vyřeší, poradí a má hlavní slovo. Opak je ale pravdou. Starosta disponuje velmi omezenými pravomocemi a veškerá důležitá rozhodnutí v obci přijímají orgány jiné. Starosta rozhodnutí těchto orgánů prezentuje navenek a to i v případě, kdy s nimi nesouhlasí. Vzhledem ke svému postavení tak může být v jisté nevýhodě, kdy se stane terčem kritiky za tato rozhodnutí právě on. Poslední dobou se začaly ozývat hlasy, které volaly a volají po změně systému obecního zřízení. Zajímalo mě, z jakého důvodu si někteří lidé přejí změnu, v čem spočívá nespokojenost se stávajícím stavem a jestli je změna v této oblasti obecního řízení na místě. Také jistá neinformovat o pravomocech tohoto orgánu a blízkost starosty všem občanům obce mě vedly k sepsání této práce. Cílem mé práce je poskytnout relevantní informace o právním postavení a činnosti starosty obce v obecním zřízení v České republice a mimo jiné také poukázat na složitost a nepřehlednost české právní úpravy. V diplomové práci využiji především metodu popisnou, protože pro nastínění této problematiky je dle mého názoru nejvhodnější, a metodu komparace. Diplomovou práci strukturuji do sedmi kapitol a následně i podkapitol. K pochopení jednotlivých vztahů a pojmů, které jakkoli se zdají být na první pohled jasné a logické, je nutno alespoň ve stručnosti představit hlavní pojmy. Druhou kapitolu této práce věnuji vymezením pojmů veřejné správy, a to státní správě a samosprávě. Ve třetí kapitole chci seznámit alespoň se stručným vývojem samosprávy na našem území. Čtvrtá kapitola je věnována obcím jako základním jednotkám územní samosprávy a jejich vymezení v české právní úpravě. Zabývám se ústavněprávními a zákonnými základy obce. Pro přehlednost, srozumitelnost a lepší pochopení funkce starosty a jeho místa v obecním zřízení se věnuji vymezení jednotlivých orgánů obce. Stěžejní pátou kapitolu věnuji vymezení starosty obce v českém právním řádu. V souladu se zadáním práce se 7
věnuji popisu a analýze právního postavení starosty, způsobu jeho volby, vztahu k jednotlivým orgánům obce, pravomocem, odměně za výkon jeho funkce, odpovědnosti a důvodům ukončení výkonu jeho funkce. Zmiňuji také postavení a činnost místostarosty obce. V následující šesté kapitole se věnuji otázce přímé volby starostů a jejímu možnému zavedení do českého právního řádu. Všímám si také pozitiv a negativ přímé volby, které pro lepší posouzení doplňuji o pohled a názory zastupitelů našeho města na danou problematiku. V poslední sedmé kapitole se zaměřuji na slovenskou právní úpravu, jejíž poznatky a zkušenosti s uplatňováním přímé volby se staly inspirací pro možnou právní úpravu českého obecního zřízení. V této kapitole se věnuji základům územní samosprávy Slovenské republiky, vymezuji orgány obce a zejména starostu obce. Při psaní této práce vycházím především z dostupných českých a slovenských knižních zdrojů a právních předpisů, aktuálních k datu sepsání práce, zejména ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení. Informace jsem také čerpala z judikatury, časopisu Moderní obec a internetových stránek Ministerstva vnitra a Deníku veřejné správy.
8
2. Veřejná správa Správou rozumíme záměrnou činnost, která sleduje dosažení určitého cíle. Podle toho, zda jde o dosažení cíle soukromého nebo veřejného, rozlišujeme správu soukromou a správu veřejnou. Správa soukromá je správou soukromých záležitostí, v soukromém zájmu, řídící se vlastní vůlí a sledující vlastní cíl. Je často spojována s hospodářskou aktivitou fyzických a právnických osob, někdy bývá zaměňována za management.1 Pojmem veřejná správa rozumíme správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu. Hranice mezi soukromým a veřejným zájmem ale nemusí být vždy zcela zřetelná. Veřejná správa se nejčastěji vymezuje negativně, a to jako státní činnost, kterou stát vykonává vedle zákonodárství a soudnictví. Je vykonávána veřejnoprávními subjekty, které ji realizují jako právem uloženou povinnost. Ústředním pojmem veřejné správy je veřejná moc, která zabezpečuje žádoucí stav ve společnosti, znamená schopnost vnutit jinému určitý způsob chování, vynutit požadované chování a potrestat případné porušení. Veřejná moc se dělí na moc státní, kterou disponuje sám stát a zabezpečuje ji prostřednictvím zvláštního aparátu označovaného jako státní mechanismus, a zbývající veřejnou moc, která je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru, především subjektům územní samosprávy, ke správě veřejných záležitostí a projevuje se jako „ decentralizovaná státní moc “. 2 Veřejnou správu tedy členíme na dvě větve, a to na státní správu a samosprávu. Nositelé veřejné správy jsou vázáni především čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že: „ Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. “
1
HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s. 3-5 2 PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6. s. 48-45
9
2.1. Státní správa Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem. Je nezastupitelnou součástí veřejné správy, jejím základem a jádrem. Je odvozována od samotné podstaty státu, kterou je realizace výkonné moci státu. Státní správa, která je činností výkonnou, je současně i činností podzákonnou a nařizovací. „ Výkonný charakter státní správy spočívá především v tom, že plněním svých úkolů státní správa výkonnou moc státu organizovaným způsobem provádí a zabezpečuje. “
3
Výkonnou činností se rozumí činnost
prováděcí, podstatou státní správy je provádění zákonů. Podzákonný charakter činnosti státní správy je projevem principu vázanosti správy zákony, šířeji právem, tj. vedle zákonů i obecně závaznými právními předpisy vydanými na základě zákonů. Nařizovací charakter státní správy vyjadřuje mocenskou převahu orgánů státní správy ve vztahu k těm, vůči nimž je státní správa vykonávána. Orgány státní správy tedy vystupují jako nositelé veřejnomocenské autority. Správa, která je jimi vykonávána, je realizována jménem státu a v jeho zájmu. Ve funkčním pojetí můžeme státní správu tedy vymezit jako : „ organizující a mocensko-ochrannou činnost státu výkonného, podzákonného a nařizovacího charakteru, jež se realizuje ve vztazích, v nichž na jedné straně vystupují státní orgány, které tuto činnost vykonávají a na straně druhé objekty působení státní správy, vůči nimž je tato správa vykonávána jako státně mocenská činnost. “ 4
2.2. Samospráva Samospráva tvoří druhou větev veřejné správy a spolu se státní správou se podílí na realizaci výkonné moci. Lze ji charakterizovat jako ústavou a zákony stanovený okruh veřejné správy, která je uskutečňována jinými veřejnoprávními subjekty než státem; tyto subjekty označujeme jako veřejnoprávní korporace. 5
3
PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6. s. 60 4 Tamtéž s. 64 5 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s 150
10
Veřejnoprávní korporace je právnickou osobou založenou zákonem nebo na základě zákona. Je založena na členském principu a členové se na její činnosti podílí. Jedná se tedy o člensky organizovaný subjekt veřejné správy, kterému byla svěřena mocenská pravomoc samostatně plnit úkoly ve veřejné správě. Důležitým znakem veřejnoprávní korporace je právní subjektivita. Ve veřejném právu se setkáváme s principem omezené subjektivity, tzn. že je obecná právní subjektivita omezena na určitou dílčí problematiku, která je dostačující k tomu, aby byly pokryty sledované účely, zájmy členů. Veřejnoprávní korporace lze rozdělit na tři druhy, a to na územní, osobní a věcnou ( reálnou ). Pro členství v územních korporacích je rozhodujícím kritériem trvalé bydliště, příp. sídlo, na jehož území je korporace oprávněna působit; typickým příkladem územní korporace je obec ve smyslu zákona o obcích. U osobní korporace je rozhodujícím kritériem spojení členství s určitými vlastnostmi osoby, s příslušností k určitému povolání. Rozlišujeme nucené a volné členství a o těchto korporacích hovoříme jako zájmové a jiné samosprávě. Osobní korporací mohou být komory, zájmová sdružení. Členství v korporacích založených na věcném ( reálném ) základě vyplývá z vlastnictví k určité věci, obstarávání společných záležitostí, zejména služeb. Typickým příkladem jsou svazky obcí. 6 Samospráva je slučitelná pouze s demokracií, je významným prvkem moderního demokratického státu, jelikož v rámci teorie dělby moci zabraňuje soustředění moci v jediném státním mocenském centru. 7 Je nutno ji chápat jako výraz decentralizace státní správy, kdy dochází k přenesení výkonu určitých veřejných záležitostí na subjekty odlišné od státu. Jde o přenos výkonu veřejné moci, který lze uskutečnit pouze zákonem. Decentralizace správních činností je do určité míry i projevem principu subsidiarity, kdy dochází k svěření určitých záležitostí nižšímu subjektu, který je blíže k občanům a který je schopen takové úkoly snadněji plnit.
8
I přes jisté odtržení od státní správy podléhá samospráva
státnímu dozoru, zejm. kontrole zákonnosti a hospodaření s finančními prostředky státu, a soudnímu přezkumu. 6
HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s. 107-109 7 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201-6655. s. 19-20 8 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: ASPI WOLTERS KLUWER, 2009, 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9. s. 298-299
11
Samospráva se tedy na jedné straně státní správě vzdaluje a přibližuje se ke správě soukromé, a to tím, že se zaměřuje na sebe sama, své vlastní záležitosti, které vykonává vlastním jménem, vlastními prostředky a na svou vlastní odpovědnost. Na straně druhé se ke státní správě přibližuje tím, že tyto záležitosti jsou veřejnoprávního charakteru. 9 Samosprávu podle její působnosti dělíme na samosprávu územní ( obce, kraje ), zájmovou ( profesní ) a ostatní ( školská, vysokoškolská/ akademická samospráva ). 10 V Ústavě ČR je garantována pouze územní samospráva. Pro samosprávu je typické kolegiální řízení před individuálním, laické složení orgánů před byrokratickým a převažující princip volby orgánů před jmenováním. 11
Schéma základního rozdělení veřejné správy
9
PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 97880-210-5590-2. s. 19 10 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: ASPI WOLTERS KLUWER, 2009, 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9. s. 261 11 PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 97880-210-5590-2. s. 164
12
3. Historie vzniku územní samosprávy na našem území Počátky územní samosprávy na našem území souvisely s rozpadem feudálního absolutismu a s nástupem konstituční monarchie. Předpokladem pro vznik samosprávy bylo zrušení roboty a poddanství patentem dne 7. září 1848.
12
Projevy samosprávy lze spatřovat v tzv. Kroměřížském návrhu ústavní listiny ze dne 21. prosince 1848, který byl projednáván, ale neschválen říšským sněmem, a kde se mluvilo o základních právech obce, zejm. o „ samosprávě svých záležitostí a vedení místního dozoru ( policie ). “ 13 Prvním obecním zřízením a základem právní úpravy obcí byl prozatímní obecní zákon ze dne 17. března 1849, č. 170/1849 ř. z.. Zákon ve svém uvozovacím patentu stanovil zásadu: „ Základem svobodného státu je svobodná obec. “
14
Rozlišoval obce místní, okresní a krajské, platnosti nabyla pouze
ustanovení, která se týkala místních obcí. Zajímavostí je, že zákon rozlišoval dvojí působnost obcí, vedle přenesené i tzv. přirozenou působnost, která položila základy pro budoucí dělení působnosti obcí. 15 Po únorové Ústavě z r. 1861 byl významnou právní úpravou rámcový říšský zákon obecní pro země předlitavské z 5. března 1862, č. 18/1862 ř. z..
16
Stal se reálným základem pro přijetí zemských obecních zákonů pro jednotlivé země. Nejdříve byl proveden pro Slezsko, teprve poté pro Moravu a poté pro Čechy. Po vzniku samostatné Československé republiky došlo k recepci, převzetí rakousko-uherského právního řádu. Zůstal v platnosti rámcový říšský zákon obecní z roku 1862, který byl postupně doplněn několika novelami. Zákonem č. 126/1920 Sb. měly být zrušeny země česká, moravská a slezská a nahrazeny menšími obvody - kraji ( župami ). Území republiky mělo být rozděleno na 21 žup, území žup do správních okresů, zákon nakonec nenabyl účinnosti a
12
HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, ISBN 978-80-7400-049-2. s. 136 13 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. WOLTERS KLUWER, 2009, 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9. s. 303 14 Tamtéž 15 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, ISBN 978-80-7400-049-2. s. 136 16 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. WOLTERS KLUWER, 2009, 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9. s. 304
13
2009, 837 s. Praha: ASPI
2009, 837 s. Praha: ASPI
k zrušení zemí na našem území nedošlo. 17 Období Protektorátu Čechy a Morava znamenalo pro obecní samosprávu její postupnou likvidaci a vzrůst centralizace. Po roce 1945 dochází k formování národních výborů, které de facto znamenaly zánik samosprávy a centralizaci moci. Místní, okresní a krajské ( zemské ) národní výbory měly původně demokratický charakter, postupně však převládl systém hierarchické podřízenosti a nadřízenosti v rámci jednotného státního mechanismu. Obce se sice jako nejnižší správní obvody po celou dobu existence národních výborů zachovaly, de iure trvala i jejich právní subjektivita, ale fakticky se neuplatňovala. Ztratily působnost samosprávné korporace, ta příslušela hierarchicky uspořádaným národním výborům, jako státním orgánům. Ve druhé polovině 60. let, v době uvolnění totalitního režimu, byl přijat nový zákon o národních výborech, který měl snahu o zakotvení omezené samosprávy, tato tendence ale byla nakonec potlačena. V letech 1951-67 nemohla dokonce města na svých razítkách používat svůj městský znak, ale pouze znak státní. Byla to zajímavá skutečnost, která dokumentovala stav oslabení územní samosprávy. 18 Pro současnou podobu územní samosprávy nastaly klíčové změny po roce 1989. Ústavněprávním základem reformy místní správy se stal ústavní zákon č. 249/1990 Sb., který nabyl účinnosti 24. 11. 1990 19, a který měnil Ústavu z roku 1960. Byla zakotvena místní samospráva na úrovni obcí. V čl. 86 odst. 1 Ústavy z roku 1990 bylo stanoveno: „ Základem místní samosprávy je obec. “
20
V návaznosti na tento ústavní zákon byly přijaty další zákony, a to zákon České národní rady ( dále jen ČNR ) č. 367/1990 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), zákon ČNR č. 368/1990 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích, zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze a zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím
17
HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s. 136-137 18 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 77 19 Ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. [ cit. 2013-05-05]. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1990-294/info 20 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s. 140
14
souvisejících, a další související zákony. 21 Krajské národní výbory byly bez náhrady zrušeny, okresní národní výbory se přetvořily na státní okresní úřady a na úrovni obcí a měst byly obnoveny tradiční samosprávné orgány - zastupitelstvo, rada a starosta.
22
V souvislosti s
těmito změnami územní správy je toto období označováno jako tzv. první fáze územní reformy veřejné správy.
23
Na základní úrovni byla zakotvena obec jako
jednotka územní samosprávy, na územně vyšší úrovni byly zakotveny okresní úřady jako orgány státní správy s všeobecnou působností. Se vznikem samostatné České republiky 1. 1. 1993 se změnily i ústavní poměry. Ústavní základy územní samosprávy jsou obsaženy v ústavním zákoně č. 1/1993 Sb., Ústavě České republiky. Dál ovšem platilo obecní zřízení z roku 1990. Tehdejší spory ohledně územního uspořádání byly vyřešeny kompromisním zněním čl. 99 Ústavy: „ Česká republika se člení na obce , které jsou základními územními samosprávními celky. Vyššími územními samosprávními celky jsou země nebo kraje. “ 24 „ Ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, bylo s účinností od 1. ledna 2000 vytvořeno celkem 14 vyšších územních samosprávných celků, a to hlavní město Praha, vymezené územím hlavního města Prahy, a 13 krajů, vymezených územím příslušných okresů. Současně bylo přijato nové znění čl. 99 Ústavy, podle něhož „ Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a na kraje, které jsou vyššími územními celky.“ “ 25 Variant územního členění bylo více, byly i návrhy k návratu zřízení z doby Rakouska - Uherska, nakonec zvítězila tato uvedená varianta. V návaznosti na vytvoření vyšších územních samosprávných celků došlo k vydání celé řady právních předpisů, a to:
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
21
HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s. 140 22 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 80-81 23 PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6. s. 184-185 24 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s. 141 25 Tamtéž
15
zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí
zákona č. 129/2000 Sb., o krajích,
zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů
zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností
zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu,
a řady dalších zákonů
upravující jednotlivé dílčí oblasti. 26 Dále bylo přijato rozhodnutí ke zrušení okresních úřadů k datu 31. prosince 2002 a nahrazení je novou organizací tzv. všeobecné územní správy. Působnost okresních úřadů byla přenesena na obce s rozšířenou působností a na kraje.
27
Toto období označujeme jako tzv. druhou fázi reformy územní veřejné
správy. 28
26
SCHELLE, Karel a kol. Dějiny české veřejné správy. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 314 s. ISBN 978-80-7380-203-5. s. 232 27 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 82 28 PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6. s. 185
16
4. Obec jako základní jednotka územní samosprávy Obecní samospráva je vymezena v předpisech, které tvoří ústavní pořádek České republiky. Na ústavní pořádek dále navazují právní předpisy, speciální zákony, upravující obecní samosprávu, které musí být s Ústavou, s ústavním pořádkem v souladu.
4.1. Ústavněprávní základy obce Mezi právní předpisy, které tvoří ústavní pořádek patří Ústava ČR a Listina základních práv a svobod. Do skupiny předpisů, které tvoří ústavní vymezení obecní samosprávy lze zařadit i Evropskou chartu místní samosprávy, jakožto mezinárodní smlouvu. Ústava ve svém čl. 10 stanoví, že: „ Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. “ Evropská charta místní samosprávy je tedy součástí právního řádu, nikoli ústavního pořádku. Nicméně Ústava v tomto článku zároveň deklaruje použití mezinárodní smlouvy, stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon. Mezinárodní smlouva má tedy jakési výsadní postavení v právním řádu České republiky a díky své nadřazenosti a normativní povaze se blíží charakteru předpisů, které tvoří ústavní pořádek. 29 4.1.1. Ústava ČR Základy právního postavení obcí jsou upraveny v zákoně č. 1/1993 Sb., Ústavě ČR v hlavě první čl. 8: „ Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků.“ Právo na samosprávu je hlavním smyslem obecního zřízení. Dává obcím poměrně rozsáhlou pravomoc rozhodovat o svých záležitostech, právo spravovat své záležitosti samostatně. Územní samospráva je v Ústavě dále samostatně upravena v hlavě sedmé, článcích 99 - 105:
29
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 13
17
Čl. 99 Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Čl. 100 (1) Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. (2) Obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku. (3) Vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem. Čl. 101 (1) Obec je samostatně spravována zastupitelstvem. (2) Vyšší územní samosprávný celek je samostatně spravován zastupitelstvem. (3) Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. (4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžadujeli to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Čl. 102 (1) Členové zastupitelstev jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. (2) Funkční období zastupitelstva je čtyřleté. Zákon stanoví, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období. Čl. 103 zrušen Čl. 104 (1) Působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem. (2) Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. (3) Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky Čl. 105 Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon.
Ustanovení týkající se územní samosprávy jsou dále obsažena v Ústavě v hlavě třetí - moci výkonné - čl. 79 odst. 3, který stanoví: „ Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“ a dále v hlavě čtvrté - moci soudní - čl. 87 odst. 1 písm. c) a písm. k). „Ústavní soud rozhoduje: písm. c) o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu, a
písm. k) spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní
samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu. “ 18
4.1.2. Listina základních práv a svobod Listina základních práv a svobod se vztahuje především na práva a svobody občanů. Co se týká obecní samosprávy, obsahuje pouze dílčí a stručné vymezení některých principů. Z nich bych uvedla zejména následující : Listina v čl. 17 odst. 5 stanoví: „ Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. “ Otázka poskytování informací je dále blíže upravena v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Listina vychází z pravidla, které stanoví, že každý má právo na informace. Informace jsou zárukou otevřenosti a transparentnosti veřejné správy vůči občanům. Z dalších ustanovení bych zmínila čl. 21 odst. 1 Listiny: „ Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. “ Obecní samospráva je založena na správě věcí veřejných. Občané obce si volí své zástupce a ti je zastupují. Občané se na správě věcí veřejných mohou podílet také přímo, a to prostřednictvím místního referenda, které blíže upravuje zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu. Mohou využít také práva petičního, které je zaručeno v čl. 18 odst. 1 Listiny: „ Petiční právo je zaručeno; ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu má každý právo sám nebo s jinými se obracet na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, návrhy a stížnostmi. “, a blíže upraveno v zákoně č. 85/1990 Sb., o právu petičním. Článek 36 Listiny garantuje právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu, ve stanovených případech u jiného orgánu. „ Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. “
30
„ Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným
rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. “ 31
30 31
§ 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod § 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod
19
4.1.3. Evropská charta místní samosprávy Evropská charta místní samosprávy ( dále jen " Charta " ) byla vyhlášena ve Sbírce zákonů pod č. 181/1999 Sb., formou sdělení Ministerstva zahraničních věcí. Jedná se o mezinárodní smlouvu, která byla jménem České republiky dne 28. května 1998 ve Štrasburku podepsána. Pro Českou republiku vstoupila v platnost dne 1. září 1999, je tedy dle Ústavy součástí právního řádu. Samotná Charta byla ve Štrasburku přijata dříve, a to dne 15. října 1985 a vstoupila v platnost dne 1. září 1988. 32 Cílem Charty je sjednocení místní samosprávy na určitých základních principech. Jde zejména o dosažení jednoty mezi členy Rady Evropy za účelem ochrany a realizace ideálů a zásad. Místní společenství jsou jedním ze základů demokratického zřízení. Občané mají právo podílet se na chodu věcí veřejných. Místní společenství, která jsou skutečně odpovědná, mohou vést k účinné správě blízké občanům obce. Ochrana místní samosprávy je důležitou součástí demokratické Evropy založené na decentralizaci moci. 33 Charta výslovně deklaruje úpravu zásad místní samosprávy ve vnitrostátním zákonodárství, případně v ústavě, a další rozvedení v obecním zřízení. Charta chápe místní samosprávu následovně :
„ Místní samospráva
označuje právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. “
34
„ Toto právo vykonávají rady nebo
shromáždění, které jsou složeny z členů svobodně zvolených tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a které mohou mít výkonné orgány, jež jim jsou odpovědné. Toto ustanovení se nijak nedotýká využívání shromáždění občanů, referend nebo jakékoli jiné formy přímé účasti občanů, kde toto využívání dovoluje zákon. “
35
Toto právo podle Charty tedy
vykonávají rada a zastupitelstvo, kteří jsou zvoleni na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a deklaruje svobodný přístup k voleným funkcím 32
Předpis č. 181/1999 Sb., Sdělení Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1999-181 33 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN978-80-87576-28-1. s. 17 34 čl. 3 odst. 1 Předpis č. 181/1999 Sb., Sdělení Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1999-181 35 čl. 3 odst. 2 Předpis č. 181/1999 Sb., Sdělení Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1999-181
20
samosprávy.
V čl. 7 odst.1 a 2 Charty je výslovně stanoveno, že: „ Podmínky,
za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí. “ „ Tyto podmínky musí umožňovat přiměřenou finanční náhradu výdajů, k nimž při výkonu příslušné funkce došlo, náhradu ušlých příjmů nebo odměnu za vykonanou práci a odpovídající sociální zabezpečení. “ Charta také upravuje právo samospráv na vlastní finanční zdroje, právo sdružovat se, právo na soudní ochranu, otázku státního dozoru, který lze vykonávat jen tak a v takových případech, jak to stanoví zákon nebo ústava. Charta tedy pojímá obecní samosprávu na stejných základech jako ústavní pořádek České republiky. 36
4.2. Zákonné základy obce Podrobnou právní úpravu postavení obcí, jejich organizace, působnosti a pravomoci nalezneme v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů, a dalších souvisejících právních předpisech. Zákon o obcích upravuje právní postavení všech obcí v České republice, s výjimkou hlavního města Prahy, které se řídí samostatným zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. „ Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. “
37
Obec je veřejnoprávní
územní korporací, právnickou osobou, která má vlastní majetek, vystupuje svým jménem, na svou vlastní odpovědnost. Základní povinností obce je péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. V České republice rozlišujeme 3 základní druhy obcí: 1. obce „ základní “ („ vesnické “) , které nejsou městy ani městysy 2.
městys
3. město 38 Pojem vesnice zákon nezná. 36
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 17-18 37 § 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 38 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. s. 154
21
Zákon o obcích v § 130 a násl. upravuje statutární města. Ty se od ostatních měst liší tím, že mohou být členěny na městské obvody a městské části a své vnitřní poměry ve věcech správy města si upravují statutem
39
, který je
vydáván formou obecně závazné vyhlášky obce. 40 Z hlediska sídel různých orgánů můžeme rozlišovat města okresní, která jsou sídlem okresních státních orgánů; města krajská, která jsou sídly samosprávných krajů; a města sídelní - Praha, Brno, Olomouc, Jihlava a Opava. 41 Charakteristickými znaky obce jsou: 1. vlastní území ( územní základ obce ) Každá obec musí mít své vlastní území, které se nachází na území České republiky. S výjimkou vojenských újezdů, je každá část území České republiky součástí některé obce. Území obce tvoří katastrální území, může se dále členit na části obce, které pak tvoří samostatné katastrální území. Území statutárních měst lze dále členit na území městských obvodů a městských částí. Podle stavebního zákona lze území obce členit na zastavěné a nezastavěné. V praxi se setkáváme se sloučením obcí, připojením obcí a oddělením části obce. Sloučení dvou obcí znamená, že obě obce zaniknou a vytvoří se zcela nová obec ( sloučená ). To ale pouze za předpokladu, že spolu obce sousedí a dojde mezi nimi k uzavření dohody o sloučení. Sloučená obec nese název, na kterém se obě slučované obce dohodnou. O připojení obce se jedná, když se jedna obec připojí k druhé, a to pokud obě obce spolu sousedí a uzavřou spolu dohodu o připojení obce. Právním nástupcem obce je obec, která tímto připojením nezanikla a přechází na ni veškerý majetek, práva, závazky a organizační složky zaniklé obce. Oddělením části obce vzniká nová obec. Obec, od které se část oddělila zůstává i nadále zachována, a to se všemi právy a povinnostmi. S oddělením obce musí občané žijící na území, které se chce oddělit, vyslovit souhlas s místním referendu. 42
39
Územně členěné statutární město musí vydat statut jako svůj základní organizační předpis pro výkon veřejné správy ve městě, a to jak v samostatné, tak přenesené působnosti města. 40 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 21 41 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 94-99 42 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 30-36
22
2. občané obce ( personální základ obce ) Každá obec musí mít své občany. Občanem obce je fyzická osoba, která je státním občanem České republiky a je v obci hlášena k trvalému pobytu. Státní občanství, jeho nabývání a pozbývání, upravuje zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů, problematiku trvalého pobytu upravuje zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zletilí občané obce mají dle zákona o obcích právo volit a být voleni do zastupitelstva obce, právo hlasovat v místním referendu, právo vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva, vyjadřovat se k rozpočtu obce, právo nahlížet do dokumentů obce, podávat návrhy, podněty a připomínky a mají právo na projednání určité záležitosti v samostatné působnosti obce radou nebo zastupitelstvem obce. Kromě aktivního a pasivního volebního práva mají stejná práva jako občané obce i fyzické osoby, které na území obce vlastní nemovitost. 43 3. soustava orgánů, jejichž prostřednictvím obec jedná a uskutečňuje svou vůli Tuto problematiku blíže rozeberu v samostatné kapitole 4.3. Orgány obce. 4. právní subjektivita a způsobilost k právní úkonům ( právní základ obce ) Obec jako právnická osoba má nejen právní subjektivitu, ale i způsobilost k právním úkonům, tj. způsobilost nabývat práva a brát na sebe povinnosti. Jménem obce činí právní úkony starosta obce, který obec zastupuje navenek, případně místostarosta. K realizaci konkrétního právního úkonu může rada nebo zastupitelstvo obce pověřit další osoby. Mezi nejvýznamnější právní úkony patří vydávání právních předpisů. Právo obce vydávat právní předpisy vychází z Ústavy, a to z čl. 79 odst. 3: „ Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“ a dále ze zákona o obcích, konkrétně z § 10 : „ Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou “ a § 11 odst. 1 : 43
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN978-80-87576-28-1. s. 27-29
23
„ Obec může v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna. “ Obce tedy mohou vydávat obecně závazné vyhlášky obce, a to v samostatné působnosti, a nařízení obce v působnosti přenesené. K jejich vydání musí radu obce zmocnit speciální zákon. 5. vlastní majetek a hospodaření s ním podle vlastního rozpočtu ( ekonomický základ obce ) Obec má právo vlastnit majetek. Problematika nakládání s majetkem spadá do samostatné působnosti obce. Tvoří jej veškerý hmotný i nehmotný majetek, s nímž může obec volně nakládat. Obec musí zejména dbát na to, aby byl majetek využíván účelně a hospodárně, v souladu se zájmy a úkoly obce, a to v rozsahu zákonem vymezené působnosti obce. Obec je povinna o majetek pečovat a chránit ho před zničením, poškozením, odcizením, zneužitím, před neoprávněnými zásahy a zajistit, aby hospodaření s majetkem bylo veřejnosti přístupné a transparentní. 44 4.2.1. Působnost obce „ Působností obce se rozumí právně vymezený okruh společenských vztahů, předmět, obsah a rozsah činností, v nichž obec realizuje svoji pravomoc. “
45
Rozlišujeme 3 základní typy působností, a to působnost územní, osobní působnost a věcnou. Územní působností ( prostorovou, místní ) rozumíme rozsah území, na kterém může subjekt veřejné správy upravovat určitý okruh společenských vztahů. Osobní působností rozumíme všechny osoby na území obce, fyzické i právnické, vůči nimž akty obce mohou působit. 46
44
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 68-69 45 PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 97880-210-5590-2. s. 81 46 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 166-167
24
„ Věcnou působností rozumíme oblast společenských vztahů v rámci veřejné správy, které jsou upravovány a spravovány příslušným subjektem veřejné správy v rámci jeho činnosti. “ 47 V rámci věcné působnosti rozlišujeme : 1. působnost realizovanou formou samosprávy - tzv. samostatnou působnost obce ( § 35 a násl. zákona o obcích ), do které patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a jejich občanů; patří sem zejména pravomoci zastupitelstva obce uvedené v zákoně o obcích - § 84 a 85, dále pravomoci rady obce - § 102 a dále např. péče o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče, potřeb bydlení, informací, výchovy a vzdělávání, kulturní rozvoj, ochrana veřejného pořádku, apod. Obec vykonávající svou samostatnou působnost je vázána zákony, příp. jinými obecně závaznými právními předpisy vydanými na základě zákonů; státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem, který zákon stanoví. 48 2. působnost realizovanou formou státní správy, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánu obce - tzv. přenesenou působnost obce ( § 61 a násl. zákona o obcích ); jedná se tedy o výkon státní správy, který stát nerealizuje přímo, ale nepřímo prostřednictvím obcí a jejich orgánů. Podle objemu výkonu přenesené státní správy rozdělujeme obce do 3 skupin, a to na obce s běžnými obecními úřady - tzv. obce běžné ( obce I. stupně ), obce s pověřeným obecním úřadem ( obce II. stupně ) a obce s rozšířenou působností ( obce III. stupně ). 49 Obce I. stupně vykonávají přenesenou působnost pouze v základním rozsahu, a to prostřednictvím obecního úřadu nebo zvláštních orgánů ( např. komise pro projednávání přestupků ). Výkon přenesené působnosti je u těchto obcí problematický, většinou není v možnostech malých obcí zajistit požadovanou odbornou úroveň. Obce II. stupně vykonávají působnost v rozsahu obcí I. stupně a kromě 47
KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 123 48 PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 97880-210-5590-2. s. 82 49 PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6. s. 208-209
25
této agendy vykonávají přenesenou působnost na úseku stavebního úřadu, matričního úřadu, agendy práva životního prostředí apod. Tyto obce již disponují profesionálními úředníky a jsou schopni agendu v základním rozsahu vykonávat. Obce III. stupně zabezpečují značně rozsáhlý výkon přenesené působnosti. Ve výkonu státní správy nahradily od roku 2003 zrušené okresní úřady. Vykonávají přenesenou působnost obcí I. a II. stupně, rozšířenou o působnost např. o oblast živnostenského podnikání, vydávání osobních a cestovních dokladů, řidičského oprávnění, registr vozidel, sociálněprávní ochranu dětí, agendu úřadu územního plánování atd. 50
4.2.2. Pravomoc obce V rámci své působnosti realizuje subjekt veřejné správy svou pravomoc. „ Pravomocí se rozumí souhrn oprávnění, jimiž je obec vybavena, a právních povinností, jež jsou obci uloženy, pro potřeby plnění úkolů obce. “ 51
50
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 68-69 51 PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 97880-210-5590-2. s. 81
26
4.3. Orgány obce Činnost obce je zajišťována prostřednictvím jejich orgánů. „ Obec je samostatně spravována zastupitelstvem obce; dalšími orgány obce jsou rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány obce. “
52
Výčet orgánů je taxativní. Každá obec
musí mít zřízeny minimálně 3 orgány, a to zastupitelstvo obce, starostu a obecní úřad, zbylé orgány mít zřízeny nemusí. Rada obce se nezřizuje v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů, u zvláštních orgánů závisí především na rozsahu přenesené působnosti. Orgány města tvoří zastupitelstvo města, rada města, starosta, městský úřad a zvláštní orgány města. Městys je samostatně spravován zastupitelstvem městyse, dalšími orgány jsou rada městyse, starosta, úřad městyse a zvláštní orgány městyse. U statutárních měst je starosta nazýván primátorem, městský úřad magistrátem, v čele městských obvodů, městských částí stojí starosta. 53
4.3.1. Zastupitelstvo obce Zastupitelstvo obce je jediným orgánem obce, který je ústavně zakotven, a to v čl. 101 a násl. Ústavy, kde je stanoveno, že „ Obec je samostatně spravována zastupitelstvem obce .“
54
Ústavním zakotvením je tak deklarován význam tohoto
orgánu. Zastupitelstvo je nejvyšším orgánem obce a náleží mu rozhodující oprávnění v oblasti samostatné působnosti obce.
55
Právní úpravu zastupitelstva
obce dále nalezneme v § 5 odst. 1 a § 67 a násl. zákona o obcích. Zastupitelstvo obce je kolektivní orgán, který má přímou demokratickou legitimitu danou občany ve volbách.
56
Členové zastupitelstva jsou voleni občany
obce staršími 18 let na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním podle zásad poměrného zastoupení.
57
A to na funkční období
4 let. Podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb do zastupitelstev obcí 52
§ 5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 78-79 54 § 101 odst. 1 Ústavy ČR 55 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 79 56 KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích ( obecní zřízení ): Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201-760-7. s. 288 57 § 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů 53
27
a rozsah soudního přezkumu upravuje zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů. Svobodná volba zástupců občanů obce je zcela nenahraditelným symbolem demokratické obecní samosprávy. Funkce člena zastupitelstva obce je funkcí veřejnou, za výkon funkce mu náleží měsíční odměna. Mandát zastupitele vzniká jeho zvolením, ke kterému dochází ukončením hlasování. Na tzv. ustavujícím zasedání zastupitelstva bezprostředně po volbách skládají zastupitelé slib. Na svou čest a svědomí slibují věrnost České republice, slibují vykonávat svoji funkci svědomitě, v zájmu obce a jejich občanů a slibují, že se budou při výkonu své funkce řídit Ústavou a zákony České republiky. Odmítnutí složení slibu nebo složení slibu s výhradou znamená zánik mandátu. Mandát člena zastupitelstva je reprezentativní, vykonává jej podle vlastního uvážení. Zastupitelé musí vždy jednat v souladu se svým slibem a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy.
58
Členové zastupitelstev nejsou nositeli
imunity, jsou tedy právně odpovědni za trestné činy, přestupky a jiné delikty. Počet členů zastupitelstva závisí zejména na počtu obyvatel a velikosti volebního obvodu. Přesný počet stanoví zastupitelstvo nejpozději do 85 dnů před dnem konání voleb do zastupitelstev obcí a nejpozději do 2 dnů od tohoto stanovení se oznámí vyvěšením na úřední desce. Počet členů musí být v níže uvedeném rozsahu a to vždy v lichém počtu, tedy nejméně 5 a nejvíce 55 členů zastupitelstva. 59 Počet obyvatel obce
Počet členů zastupitelstva
do 500
5- 15
od 500 do 3000
7-15
nad 3000 do 10000
11-25
nad 10000 do 50000
15-35
nad 50000 do 150000
25-45
nad 150000
35-55
Zasedání zastupitelstva jsou veřejná. Pouze na veřejných zasedáních může zastupitelstvo vykonávat zákonem svěřenou působnost, nelze tak činit na 58 59
§ 69 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 68 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
28
neveřejných, pracovních ani jiných typech zasedání. Neznamená to však, že by členové nemohli na neveřejných zasedáních prodiskutovat některé otázky, které mají být později projednány, nicméně takovéto porady nelze považovat za zasedání zastupitelstva. Zákon o obcích jinou formu než veřejných zasedání nepřipouští. Vychází to také z dalších ustanovení zákona o obcích, upravující některá
práva
občanů
obce,
např.
právo
vyjadřovat
svá
stanoviska
k projednávaným věcem na zasedání zastupitelstva, právo nahlížet do usnesení a zápisu ze zasedání zastupitelstva. O zasedání zastupitelstva lze mluvit pouze tehdy, bylo-li řádně svoláno a je-li konáno veřejně. Frekvence zasedání není pevně stanovena, vždy se ale k zasedání schází nejméně jedenkrát za 3 měsíce a to vždy v územním obvodu obce. Není možné uspořádat zasedání mimo obvod obce. 60 Nesejdou-li se zastupitelé po dobu delší 6 měsíců, Ministerstvo vnitra je oprávněno zastupitelstvo rozpustit.
61
Zasedání zpravidla svolává a řídí starosta.
Je povinen je svolat, požádá-li o to alespoň jedna třetina zastupitelů nebo hejtman kraje. Vůle zastupitelstva je přijímána kolektivně, k platnému usnesení, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. Bližší podrobnosti týkající se zasedání zastupitelstva si stanoví zastupitelstvo ve vlastních jednacích řádech.
62
Členové zastupitelstva se musí
účastnit zasedání v orgánech, jimiž jsou členy. Za nesplnění těchto povinností lze uplatnit pouze finanční sankci snížení, příp. neudělení odměny. Ztráta mandátu není možná. 63 „ Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce ( § 35 odst. 1 zákona o obcích ).“
64
Při výkonu samostatné
působnosti je nutno vycházet z toho, že je obec právnickou osobou, která spravuje vlastní majetek na svém území a to v zájmu svých obyvatel. Právní poměry je obec oprávněna upravovat obecně závaznými vyhláškami, které mají na jejím území závazný charakter. Ve věcech přenesené působnosti zastupitelstvo
60
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 80 61 § 89 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 62 PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 97880-210-5590-2. s. 66 63 KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích ( obecní zřízení ): Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201-760-7. s. 307 64 § 84 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
29
nerozhoduje. Výjimkou je pouze vydávání nařízení obce. 65 „ Není-li zřízena rada obce, vydává nařízení obce zastupitelstvo obce. “
66
Pravomoci zastupitelstva jsou upraveny v § 84 odst. 2 a násl. zákona o obcích. Patří mezi ně např. schvalování základních dokumentů obce, a to program rozvoje obce, schvalování rozpočtu obce a jejího závěrečného účtu. Zastupitelstvo zřizuje trvalé a dočasné peněžní fondy obce, zřizuje a ruší příspěvkové organizace a organizační složky obce a schvaluje jejich zřizovací listiny, rozhoduje o založení nebo rušení právnických osob, schvaluje jejich zakladatelské listiny, zakládací smlouvy a stanovy v již založených právnických osobách. Vydává obecně závazné vyhlášky obce, rozhoduje o vyhlášení místního referenda, navrhuje změny katastrálních území uvnitř obce, schvaluje dohody o změně hranic obce a jejich slučování. Volí z řad svých starostu, místostarosty a další členy rady obce a odvolává je z funkce, zřizuje a ruší výbory, zřizuje a ruší obecní policii, uděluje čestné občanství obce a ceny obce, atd. Zastupitelstvo má možnost atrahovat, převzít si do své výlučné působnosti některou z dalších pravomocí v samostatné působnosti, kterou zákonodárce svěřil jinému orgánu obce. 67 Zastupitelstvo obce má dále vyhrazené významné pravomoci při rozhodování o majetkoprávních úkonech obce ( § 85 zákona o obcích ). Tuto působnost nemůže přenést na jiný orgán obce. Zastupitelstvo rozhoduje o nabývání a převodech nemovitých věcí a o jejich vydání podle zvláštních předpisů v tzv. restituci, převodech bytů a nebytových prostor z majetku obce. Rozhoduje o poskytování věcných a peněžitých darů v hodnotě nad 20 000 Kč, rozhoduje o poskytování dotací nad 50 000 Kč občanským sdružením, humanitárním organizacím, fyzickým nebo právnickým osobám působícím v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, sociálních služeb, podpory rodin, kultury, vzdělávání aj.; zastupitelstvo rozhoduje o uzavření smlouvy o sdružení a poskytování majetkových hodnot podle smlouvy o sdružení, jehož je obec účastníkem, peněžitých a nepeněžitých vkladech do právnických osob, vzdání se práva a prominutí pohledávky, uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo půjčky, 65
KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích ( obecní zřízení ): Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201-760-7. s. 310-311 66 § 84 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 67 § 84 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
30
o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o sdružení, zastavení movitých věcí a nemovitých věcí, vydání komunálních dluhopisů. Zastupitelstvo obce zřizuje výbory ( § 117 a násl. zákona o obcích ). Výbory jsou orgány zastupitelstva, nikoli orgány obce. Ze zákona se obligatorně zřizuje finanční výbor a kontrolní výbor, za splnění určitých podmínek, pokud na území obce žije alespoň 10% obyvatel hlásících se k jiné než české národnosti, se zřizuje výbor pro národnostní menšiny. Zastupitelstvo může v částech obce zřídit osadní nebo místní výbor, který předkládá návrhy, vyjadřuje se k návrhům a připomínkám týkající se části obce. Povinností finančního výboru je provádět kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce; plní i další úkoly vztahující se k jeho působnosti, pokud ho zastupitelstvo pověří, např. předložit návrh rozpočtu obce, provést kontrolu využití finančních prostředků. Výbor musí být nejméně tříčlenný. Jeho členy nemohou být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu a ani osoby, které zabezpečují rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu. Členem může být i osoba, která není zastupitelem obce, předsedou výboru vždy musí být člen zastupitelstva obce. Kontrolní výbor má na úseku samostatné působnosti významné postavení. Kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce, příp. rady obce, pokud je zřízena. Kontroluje dodržování právních předpisů výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti a dále plní úkoly, kterými ho pověřilo zastupitelstvo. Kontrolní výbor není oprávněn na základě výsledků své kontroly ukládat opatření k nápravě, může je pouze navrhnout. Kontrolní výbor je taktéž nejméně trojčlenný a jeho členy taktéž nemohou být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu a ani osoby, které zabezpečují rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu.
68
68
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 129-133
31
4.3.2. Rada obce Rada obce je kolektivním orgánem upraveným v zákoně o obcích, v § 99 a násl.. „ Rada obce je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce. V oblasti přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon. “
69
Přirovnáme-li samosprávu k
parlamentní demokracii, lze říci, že se jedná o jakousi „vládu “ obce. Rada obce se nevolí v obcích, kde je počet členů zastupitelstva menší než 15 členů. V tomto případě pak plní funkci rady starosta obce, s výjimkou pěti případů, kdy starosta pravomoc rady nevykonává, ale je svěřena zastupitelstvu obce. Jedná se o případy rozhodování ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti; vydávání nařízení obce; rozdělení pravomocí na obecním úřadu, zřizování, rušení odborů a oddělení obecního úřadu; stanovení počtu zaměstnanců obecního úřadu a přezkoumávání na základě podnětů opatření přijatá komisemi a obecním úřadem v samostatné působnosti apod.
70
Rada je složena ze starosty, místostarosty ( místostarostů -
zákon
nestanoví jejich přesný počet ) a dalších radních, kteří jsou voleni zastupitelstvem z řad jeho členů. Počet členů rady je vždy lichý, činí nejméně 5 a nejvýše 11 členů. Pokud v průběhu funkčního období klesne počet členů rady pod 5 a na nejbližším zasedání zastupitelstva není rada doplněna alespoň na 5 členů, vykonává od tohoto okamžiku její pravomoc zastupitelstvo obce, které ji může zcela nebo zčásti svěřit starostovi. Pokud v obci klesne počet členů zastupitelstva pod 11 a na uprázdněné mandáty nenastoupí náhradníci, končí uplynutím 30. dne od uprázdnění mandátů činnost rady obce. Funkci rady poté vykonává zastupitelstvo, které může svěřit některé úkoly starostovi. Pokud počet členů rady přesáhne jednu třetinu počtu členů zastupitelstva, jehož počet členů nepoklesne pod 11, plní rada obce dále své funkce.
71
Zasedání rady jsou neveřejná, schází se na základě svolání starosty podle potřeby. Rozhoduje nadpoloviční většinou hlasů svých členů. 72 Jednání na schůzi 69
§ 99 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 101 71 § 100 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 72 SCHELLE, Karel a kol. Dějiny české veřejné správy. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 314 s. ISBN 978-80-7380-203-5. s. 237 70
32
se řídí jednacím řádem rady. Rada obce je orgánem, který zajišťuje kontinuitu správy obce. Je-li v obci rada odvolána jako celek, zůstává ve funkci až do zvolení rady nové. Rada zůstává ve funkci i po rozpuštění zastupitelstva až do zvolení nového, příp. do určení správce obce. Pokud je odvolán starosta a místostarosta, musí rada jejich působností pověřit některého svého člena až do zvolení nového starosty a místostarosty. 73 Rada rozhoduje o většině záležitostí, které se bezprostředně dotýkají každodenního chodu obce. Pravomoci rady jsou taxativním způsobem vymezeny v § 102 zákona o obcích. Vzhledem k tomu, že je rada výkonným orgánem obce, připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce, včetně podkladových materiálů. O návrzích rady musí zastupitelstvo jednat, zákon nepočítá s tím, že by se návrhy rady neprojednaly. Rada je také realizačním orgánem, zabezpečuje plnění usnesení, které přijalo zastupitelstvo. Mezi další úkoly rady patří zabezpečování hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádění rozpočtových opatření; vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce ( s výjimkou obecní policie ) plní rada úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce; vydává nařízení obce, projednává a řeší návrhy, připomínky a podněty, které jí byly předloženy členy zastupitelstva nebo komisemi rady obce, stanoví celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce, ukládá pokuty ve věcech samostatné působnosti obce, zřizuje a zrušuje komise rady obce, kontroluje plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce, uzavírá nájemní smlouvy a smlouvy o výpůjčkách, atd. Mimo tyto pravomoci výslovně vyhrazené radě, rozhoduje rada i o ostatních záležitostech v samostatné působnosti obce, pokud nejsou výslovně zákonem vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo. Výše uvedené pravomoci nemůže rada přenést na jiný subjekt, starostu, obecní úřad, s výjimkou ukládání pokut ve věcech samostatné působnosti obce a rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce.
73
74
KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 196 74 § 102 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
33
Rada obce zřizuje a zrušuje komise ( § 122 zákona o obcích ) jako iniciativní a poradní orgány. Komise jsou orgánem rady a jsou jí ze své činnosti odpovědny. Členem komise může být kdokoli, nejen zastupitel obce. Členy rada jmenuje, odvolává, jmenuje do funkce předsedu komise. Svá stanoviska a náměty komise předkládají radě, která o nich rozhoduje, ale není jimi vázána. Starosta obce po projednání s ředitelem krajského úřadu může na komisi delegovat výkon přenesené působnosti, příkladem je svěření výkonu agendy přestupků podle zákona o přestupcích. 75 4.3.3. Obecní úřad Obecní úřad ( Městský úřad, Úřad městyse ) je orgánem obce, který zabezpečuje plnění úkolů obce úředního charakteru, a to jak v samostatné, tak v přenesené působnosti. Je zcela nezbytným orgánem pro řádné zabezpečení činnosti obce. Zákonnou úpravu nalezneme v § 109 až § 111 zákona o obcích. Z personálního hlediska jej tvoří starosta, místostarosta ( místostarostové ), tajemník obecního úřadu ( je-li zřízen ) a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu stojí starosta, který je nadřízeným všech zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu.
76
Obecní úřad existuje vždy,
minimálně ve složení starosty a místostarosty. Jedná se o případy malých obcí, které nemají žádné zaměstnance. 77 Obecní úřad se může vnitřně členit na odbory a oddělení, které zabezpečují činnost obecního úřadu na jednotlivých úsecích. Předpokladem jejich existence je, že rada obce tyto útvary v rámci obecního úřadu zřídí. Přestože zákon zná pouze odbory a oddělení, v praxi se často setkáváme i s dalším členěním, např. na úseky nebo na samostatné „ úřady “. Týká se to hlavně statutárních měst.
75
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 133-134 76 § 109 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 77 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 207
34
Judikatura tuto situaci připouští, i když není v zákoně výslovně uvedena ( rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1708/2004 ze dne 8. 3. 2005 ). 78 Obecní úřad zajišťuje výkon dvou základních působností, a to samostatné a přenesené. V rámci samostatné působnosti zajišťuje tři základní okruhy činnosti. Plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce. Ty jsou uloženy v usneseních rady nebo zastupitelstva. Dále pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti, většinou jde o pomoc s administrativním zajištěním činnosti těchto orgánů. A dále obecní úřad rozhoduje v případech stanovených zákonem o obcích nebo zvláštním zákonem, např. rozhoduje o uložení penále za porušení rozpočtové kázně podle zákona o rozpočtových pravidlech. V oblasti přenesené působnosti zajišťuje výkon státní správy, která na něj byla zákonem delegována, s výjimkou záležitostí, které patří do působnosti jiné orgánu - zastupitelstva, rady, zvláštních orgánů obce, komise. 79 Obecní úřad zřizuje úřední desku, která musí být umístěna na nepřetržitě přístupném místě, nejčastěji to bývá na sídle budovy úřadu. Podle zákona o obcích ( § 110 ) je v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností povinnost zřídit funkci tajemníka obecního úřadu, u obcí I. stupně je na vůli zastupitelstva, zda tuto funkci zřídí. Pokud není zřízen, plní jeho funkce starosta obce. Tajemník je zaměstnancem obce. Je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné a přenesené působnosti a za to odpovídá starostovi, který jej jmenuje a odvolává s předchozím souhlasem ředitele krajského úřadu, a stanoví mu plat. Platí pro něj jistá omezení, co se týká jeho politických práv, je mu zakázáno vykonávat funkce v politických stranách a politických hnutích. Členem strany ale být může. Účastní se zasedání zastupitelstva a rady obce, na zasedáních má poradní hlas. Tajemník zajišťuje výkon přenesené působnosti s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny radě obce nebo zvláštnímu orgánu obce. Větší část 78
Z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1708/2004 ze dne 8. 3. 2005: „Skutečnost, že zákon o obcích předpokládá standardní vnitřní organizační rozčlenění obecních úřadů ( magistrátů ) na odbory a oddělení, neznamená, že by si obec ( město, statutární město ) nemohla pro potřeby svého obecního úřadu ( magistrátu ) zřídit i jiné organizační útvary. Zejména u největších a nejvýznamnějších měst nepochybně vyvstává nutnost v mezích zákona přizpůsobit vnitřní uspořádání územně členěným statutárním městům, aby si své vnitřní poměry ve věcech správy města upravila obecně závaznou vyhláškou - statutem, ve kterém si stanoví - mimo jiné pravomoc orgánů města na úseku samostatné působnosti, a to v rozsahu svěřeném jim zákonem. “ 79 § 109 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
35
působnosti tajemník deleguje na jednotlivé odbory úřadu, primární odpovědnost ale spočívá na osobě tajemníka. Tajemník dále plní úkoly uložené mu zastupitelstvem obce, radou obce nebo starostou, i tyto úkoly většinou deleguje na zaměstnance obce. Tajemník, podle nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, stanoví platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu, plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu, vydává spisový řád, skartační řád a pracovní řád obecního úřadu a další vnitřní směrnice obecního úřadu, nevydává-li je rada obce. 80 Obecní
úřad
realizuje
své
pravomoci
zejména
prostřednictvím
zaměstnanců obce, úředníků, zařazených do obecního úřadu. Úředníkem podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, je zaměstnanec územního samosprávného celku, který je zařazen do obecního úřadu a podílí se na výkonu správních činností v samostatné nebo přenesené působnosti obce podle zvláštních právních předpisů.
81
Zákon o úřednících se nevztahuje
na zaměstnance, kteří vykonávají pomocné, servisní nebo manuální práce, tyto osoby nemají statut úředníka. Dále se nevztahuje na zaměstnance obce zařazené v organizačních složkách a zvláštních orgánech, tyto osoby nejsou zařazeny do obecního úřadu. Pracovní poměr s úředníkem se zakládá pracovní smlouvou, jmenováním se zakládá pracovní poměr vedoucích úředníků ( vedoucích odborů a oddělení ) a vedoucího úřadu ( tajemníka ). Podmínkou pro vznik pracovního poměru je realizace výběrového řízení. Úředníci jsou povinni vzdělávat se, prohlubovat si svoji kvalifikaci.
80
§ 110 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 2 odst. 4 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů 81
36
4.3.4. Zvláštní orgány obce Zákon o obcích ve svém § 5 odst. 1 stanoví, že orgánem obce jsou tzv. zvláštní orgány obce. Jejich výčet ale není v zákoně uveden. V případech stanovených zvláštními zákony je zřizuje starosta pro výkon přenesené působnosti, starosta také jmenuje a odvolává jeho členy. V čele orgánu může být pouze osoba, která prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti přenesené působnosti, pro jejíž výkon byl zvláštní orgán zřízen. Příkladem zvláštního orgánu je např. povodňová komise obce, bezpečnostní rada obce, krizový štáb obce, komise pro sociálněprávní ochranu dětí. 82 Mezi orgány obce lze zařadit i obecní policii. Zákon o obcích ji mezi orgány obce nezařazuje, v ustanovení § 35a odst. 2 uvádí pouze že : „ Obce mohou zřizovat obecní policii. Zřízení a činnost obecní policie upravuje zvláštní zákon. “ Ve zvláštním zákoně, zákoně č. 553/1991 Sb., o obecní policii, je v jeho ustanovení § 1 odst. 1 za orgán obce označena : „ Obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. “ Hlavním úkolem obecní policie je zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v rámci působnosti obce. Obecní policii řídí starosta obce nebo jiný člen zastupitelstva obce pověřený zastupitelstvem a tvoří ji zaměstnanci obce - strážníci, čekatelé a další zaměstnanci obce. Obce, které nemají zřízenu obecní policii, mohou s jinou obcí uzavřít veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě bude obecní policie jiné obce vykonávat úkoly v obci druhé smluvní strany. 83 V následujících kapitolách se budu věnovat poslednímu orgánu obce a stěžejnímu tématu mé práce - starostovi obce.
82
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 125-126 83 § 3a odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů
37
5. Starosta obce 5.1. Postavení starosty obce Jak již samotný název napovídá, slovo starosta pochází z výrazu „ starati se. “ Historie tohoto úřadu sahá do dob starých Slovanů, kdy byli starostové správci společného majetku rodu, ve středověku bývali označováni jako rychtáři. Pro obec má nepřehlédnutelný význam, je tzv. „ prvním mezi rovnými.“ Je nutné poznamenat, že na rozdíl od zastupitelstva není starosta obce v ústavním pořádku vůbec zakotven. Právní úpravu starosty nalezneme až v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, konkrétně v hlavě IV., díle 4, v § 103 a následující. Na rozdíl od kolektivních orgánů, z nichž nejvýznamnější je zastupitelstvo obce a rada obce, představuje starosta ( ve statutárních městech a v hlavním městě Praze primátor ) monokratický, jednočlenný orgán obce, městské části nebo městského obvodu. Starosta je povinným orgánem každé obce, i když může nastat situace, kdy nebude nějakou dobu tato funkce personálně obsazena. Mnoho lidí se domnívá, že starosta disponuje celou řadou pravomocí, ve skutečnosti jsou velmi malé. 84 Podle ustanovení § 103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek.
Zastupování obce navenek znamená, že
starosta sděluje a projevuje vůli jiných orgánů obce ( zastupitelstva a rady ) a také svou vůli v případech, kdy je oprávněn sám rozhodovat. 85 Starosta obce, i když zastupuje obec navenek a vyjadřuje její vůli, přesto nemá postavení statutárního orgánu.
86
V rámci výkonu své funkce většinou nemůže jednat za obec ze své
vlastní vůle. K většině právních úkonů, které jménem obce koná, je zapotřebí předchozího souhlasu zastupitelstva nebo rady obce. Bez předchozího schválení je
84
Širší pravomoci má starosta v obcích, ve kterých není volena rada obce. V těchto obcích je starosta „ starostou a radou v jedné osobě. “ 85 Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001: „ Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností. “ 86 Z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 3049/2007 ze dne 20. 5. 2009 : " Starosta obce přitom nemá povahu statutárního orgánu, jakkoliv obec navenek zastupuje a na podkladě předchozího rozhodnutí orgánu obce vyjadřuje vůli obce navenek. Na druhé straně starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze a mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat."
38
takový právní úkon od počátku neplatný.
87
Starosta má tedy velmi omezenou
pravomoc a bez zmocnění orgánů obce nemůže za obec podepisovat jakékoli závazky a dokumenty, musí být k tomu zmocněn usnesením obecního zastupitelstva nebo rady. Dojde-li k překročení jeho pravomoci, není vždy nutné z tohoto jednání vyvozovat přísné důsledky, je ale vhodné dát najevo, k jakým důsledkům bude přikročeno, pokud by se situace příště opakovala. Starosta by neměl spoléhat na zpětné schvalování svých právních úkonů zastupitelstvem nebo radou. Vždy by měl respektovat zastupitelstvo obce jako nejvyšší orgán obce, kterému je odpovědný. Pokud by došlo k zásadnímu pochybení v překročení pravomocí, týkající se např. prodeje, pronájmů, ručení, zástav, mělo by být takovéto překročení pravomocí spojeno s odchodem z funkce. 88 Významné postavení má starosta coby osoba, která stojí v čele obecního úřadu. Pokud není u obecního úřadu zřízena funkce tajemníka, je starosta nadřízeným všech zaměstnanců spadajících do obecního úřadu a zajišťuje také výkon přenesené působnosti, která je realizována prostřednictvím obecního úřadu. 89 Co se týká pravomocí starosty, budu se jim podrobněji věnovat v samostatné kapitole pod číslem 5.5. Pravomoci starosty obce.
87
Z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 3130/2005 ze dne 14. 6. 2006: „ Právní úkon starosty obce vyžadující schválení zastupitelstvem obce ( případně obecní radou ) učiněný bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný. Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo. Žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek; toto oprávnění přísluší výlučně starostovi.“ 88 Co je a co není překročení pravomoci. [ cit. 2013-06-07]. Dostupné z: http://cs.wikipedia. org/wiki/Kraje_v_%C4%8Cesku 89 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 108-109
39
5.2. Místostarosta „ Starostu zastupuje místostarosta. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci ( § 73 odst. 3 a § 79 odst. 1 ). “ 90 Zákon o obcích uvádí tyto situace, při kterých starosta svou funkci nevykonává, a to z důvodu dočasné pracovní neschopnosti, karantény, těhotenství, péče o dítě do 3 let věku nebo čerpání dovolené. Místostarosta není orgánem obce ve smyslu § 5 zákona o obcích. Lze ale dovodit, že v případě zastupování starosty postavení orgánu obce má. Jelikož je tedy starosta monokratickým orgánem, upravuje zákon o obcích situaci, kdy je starosta nepřítomen a je potřeba jej zastoupit. V případě, že není funkce místostarosty obsazena a zastupitelstvo není schopno toto místo obsadit volbou, je povinností zastupitelstva alespoň určit některého ze svých členů k dočasnému zastupování starosty.
91
Kromě zastupování starosty v době jeho nepřítomnosti,
plní místostarosta úkoly, pokud je starosta plnit odmítne a to v rozporu se zákonem nebo v rozporu s rozhodnutím zastupitelstva či rady obce. Společně pak podepisují právní předpisy obce. Svými podpisy tak vyjadřují formální správnost textu právního předpisu. Zákon stanoví, že zastupitelstvo může zvolit více místostarostů. Teoreticky je možné zřídit tolik místostarostů, kolik je kromě starosty členů rady.
92
Místostarostové bývají pověřováni rozvojem obce, zajišťováním majetku obce, dopravou na území obce, bezpečností, řešením sociálních otázek, apod. V této situaci je nutné určit, který z místostarostů bude I. místostarostou ( statutárním místostarostou ) a bude starostu v době jeho nepřítomnosti zastupovat. Je žádoucí také určit i zbývající pořadí místostarostů. 93 Podíváme-li se na vztah starosty a místostarostů, zjistíme, že v rámci samostatné působnosti obce se nejedná o vztah nadřízenosti a podřízenosti.
90
§ 104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích ( obecní zřízení ): Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201-760-7. s. 361 92 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 206 93 Tamtéž 91
40
Oba jsou členy zastupitelstva i rady obce, oba byli do své funkce zvoleni
94
zastupitelstvem a to nezávisle na sobě, zastupitelstvu jsou odpovědni a mohou být zastupitelstvem také odvoláni. Zastupitelstvo může také stanovit, že v rámci samostatné působnosti bude místostarosta plnit některé úkoly i v době přítomnosti starosty. Vždy ale starostovi přísluší přednostní právo na vystupování při slavnostních příležitostech. Z výše uvedeného vztahu vyplývá, že místostarosta je primárně odpovědný zastupitelstvu, starosta jej nemůže odvolat, ani nerozhoduje o výši jeho odměny. Jiná situace nastává při výkonu přenesené působnosti obce. Až na výjimky zabezpečuje obecní úřad výkon přenesené působnosti obce. Starosta i místostarosta jsou členy obecního úřadu, starosta stojí v jeho čele. V oblasti výkonu přenesené státní správy je tedy starosta v nadřazením postavení vůči všem zaměstnancům obecního úřadu i vůči místostarostovi. 95 Velmi výrazným způsobem se na vztazích mezi starostou a místostarosty odráží politické klima v obci. Vzájemné rozpory mohou nastat za situace, kdy jsou starosta a místostarostové z různých politických stran. Může dojít k vyostření vztahů mezi koaličními partnery, což se může odrážet i do pracovních vztahů a narušit tak spolupráci těchto dvou orgánů. Zákon nedokáže odstranit možné rozpory a konflikty. Tato lidská stránka závisí především na zastupitelstvu obce, aby ze svých řad vybralo představitele, kteří budou schopni se vzájemně dohodnout, naslouchat si, řešit problémy, aby případnými vyostřenými vztahy zejména netrpěla obec, její chod a rozvoj.
94
Zákon o obcích neupravuje, zda má být volba veřejná nebo tajná. Tuto otázku může upravit jednací řád zastupitelstva. 95 KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích ( obecní zřízení ): Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201-760-7. s. 364
41
5.3. Volba starosty Podle ustanovení § 103 odst. 2 zákona o obcích a § 84 odst. 2 písm. m) volí starostu a místostarostu ( místostarosty ) do funkcí zastupitelstvo obce z řad svých členů. Na základě § 7 písm. c) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, nelze konat místní referendum o volbě ani o odvolání starosty nebo primátora, místostarosty nebo náměstka primátora, členů rady obce, členů zastupitelstva obce a dalších orgánů obce. Funkční období starosty se teoreticky shoduje s délkou funkčního období zastupitelstva, je tedy čtyřleté. „ Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením, ke zvolení dojde ukončením hlasování. “
96
V tomto okamžiku tedy známe složení nového
zastupitelstva a nastává tzv. přechodné období. Jedná se o období, kdy nebyl zvolen nový starosta, případně místostarosta ( místostarostové ) ani rada obce. Dosavadní starosta tedy zůstává ve funkci a dál plní svoji pravomoc. Místostarosta a rada obce také zůstávají ve svých funkcích. Pokud nastala situace, že se starosta své funkce vzdal, zemřel, byl odvolán, vykonává jeho pravomoc místostarosta. Pokud není v obci zvolen místostarosta, vykonává tuto pravomoc pověřený člen zastupitelstva.
97
I po ukončení funkčního období dál vykonávají
své pravomoci, mohou v mezích svých pravomocí rozhodovat, až na jednu výjimku, a tou je rozhodovací pravomoc zastupitelstva. Zastupitelstvo tedy de facto chvíli „ nefunguje. “ O volbě starosty a místostarosty by měli být občané informováni ve zveřejněném návrhu programu zastupitelstva.
98
Samotná volba starosty probíhá
na ustavujícím zasedání nového zastupitelstva. To svolává a předsedá mu dosavadní starosta, příp. místostarosta, příp. jiný pověřený člen zastupitelstva, pokud vykonávají jeho pravomoc. Dosavadní starosta stanoví datum konání ustavujícího zasedání, místo konání ( to je nutno zvolit tak, aby poskytovalo dostatečný prostor pro účast veřejnosti ) a návrh programu jednání ustavujícího zasedání. Informaci o konání zasedání se vyvěsí na úřední desce alespoň 7 dní před zasedáním.
96
§ 69 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 103 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 98 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 200 97
42
Lhůta pro svolání ustavujícího zasedání je 15 dnů od vyhlášení výsledků voleb, případně 15 dnů od právní moci rozhodnutí soudu. „ Lhůta pro konání ustavujícího zasedání je stanovena v návaznosti na procesní lhůty pro podání návrhu soudu na neplatnost hlasování, a to tak, aby se ustavující zasedání konalo do 15 dnů ode dne uplynutí této lhůty. Jestliže byl podán návrh na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování, svolává se ustavující zasedání zastupitelstva do 15 dnů ode dne právní moci rozhodnutí soudu o posledním z podaných návrhů, pokud žádnému z podaných návrhů nebylo vyhověno. Kdyby soud návrhu na neplatnost voleb či hlasování vyhověl, musely by se konat volby nové. “ 99 Pokud je v obci zřízena funkce místostarosty a rady obce, volí se i tyto orgány. Na ustavujícím zasedání zastupitelstva by se zastupitelé měli nejdříve dohodnout, jaké orgány budou voleny, zda budou tyto funkce uvolněné nebo neuvolněné
100
, jakým způsobem bude volba probíhat, zda tajně nebo veřejně,
teprve až poté by se mělo jednat o jednotlivých nominacích.
101
Přesný průběh
volby v zákoně o obcích nenajdeme, zákon jej neupravuje, postup a podrobnosti určují jednací řády vydané zastupitelstvem obce. Každá osoba, která je do funkce starosty navrhována, musí s tímto návrhem souhlasit. Ke zvolení je třeba nadpoloviční většiny hlasů všech členů zastupitelstva. Rozhodující jsou hlasy pro. Hlasy proti, zdržující se a absentující mají stejný účinek, a to proti návrhu.
102
Z titulu funkce starosty se nově zvolený
starosta stává také členem rady obce a zároveň stojí v čele obecního úřadu. V případě, že by žádný z kandidátů nezískal nadpoloviční většinu hlasů nebo by nedošlo ke konsensu politických stran a nikdo by zvolen nebyl, zůstal by i nadále ve funkci dosavadní starosta až do zvolení nového starosty. To by ale mohlo 99
HAMPLOVÁ, Jana. Konec volebního období: Otázky a odpovědi. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2010, č. 10, s. 44-45. ISSN 1211-0507. 100 Zákon o obcích v § 71 odst. 1 a násl. se zabývá otázkou uvolněných a neuvolněných členů zastupitelstva. Uvolněným členem zastupitelstva obce se rozumí takový člen zastupitelstva, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn ze svého pracovního poměru na základě pracovněprávních předpisů, příp. je uvolněn i z jiného obdobného poměru, např. služebního ( příslušníci bezpečnostních sborů ) nebo před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva obce sice nebyl v pracovním poměru, byl osobou samostatně výdělečně činnou, nezaměstnaným, studentem apod., ale vykonává funkci ve stejném rozsahu jako dlouhodobě uvolněný člen zastupitelstva. Zákon předpokládá výkon funkce ve větším rozsahu než u neuvolněných zastupitelů. O tom, kdo bude uvolněným členem zastupitelstva, rozhoduje ve své pravomoci zastupitelstvo obce ( § 84 odst. 2 písm. k) zákona o obcích ). 101 HAMPLOVÁ, Jana. Konec volebního období: Otázky a odpovědi. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2010, č. 10, s. 44-45. ISSN 1211-0507. 102 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 187
43
způsobit nemalé potíže, zejména pokud by dosavadní starosta nebyl členem nového zastupitelstva, protože je nejen svolává, ale i řídí. Pokud by se zastupitelstvo nesešlo po dobu delší než 6 měsíců, Ministerstvo vnitra je rozpustí. Standardně by měl na nečinnost upozornit krajský úřad, může se stát, že se iniciativy ujmou zastupitelé, starosta nebo samotní občané. Rozpuštění zastupitelstva nemá vliv na fungování rady.
5.3.1. Zákonné požadavky na funkci starosty Do funkce starosty lze zvolit osobu, která splňuje zákonem stanovené podmínky. Zákon o obcích stanoví pouze dva zákonné požadavky, které jsou upraveny v § 103 odst. 2 zákona o obcích. První podmínkou je, že starosta musí být členem zastupitelstva obce, které jej volí z řad svých členů. Zde je nutno zmínit i § 5 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, který upravuje, kdo může být zvolen členem zastupitelstva. Zvolen může být v podstatě každý volič, který dosáhl věku 18 let, má v obci trvalý pobyt, je státním občanem ČR a je způsobilý k právním úkonům. Zastupitelem tedy nemůže být osoba, která v obci sice žije, ale nemá v ní trvalý pobyt, ani osoba, která v obci podniká, ale nemá zde trvalý pobyt. Další omezení se týkají možného střetu zájmů, kdy zákon nepřipouští slučitelnost funkce člena zastupitelstva s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do obecního úřadu a dále zákon nepřipouští slučitelnost člena zastupitelstva obce, kdy zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce. Druhou podmínkou na osobu starosty je státní občanství České republiky. Problematiku státního občanství upravuje zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Státní občanství se nabývá narozením, osvojením, určením otcovství, nalezením na území České republiky, prohlášením nebo udělením. 103 Paradoxní je, že zákonodárce stanovil pouze výše zmíněné dvě podmínky a nezařadil k těmto požadavkům i požadavek trestněprávní bezúhonnosti. Uvádím to zejména vzhledem ke starostově vztahu k obecní policii, kterou starosta
103
§ 2 zák. č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů
44
řídí.
104
Jedním ze zákonných požadavků na uchazeče o zaměstnání strážníka je
bezúhonnost. Požadavek bezúhonnosti je blíže upraven v § 4a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Bezúhonnost prokazuje uchazeč o zaměstnání strážníka výpisem z Rejstříku trestů ne starším 3 měsíců. Dokládání výpisu je také nezbytnou součástí přihlášky do výběrového řízení pro uchazeče ve veřejné správě, proto si myslím, že požadavek bezúhonnosti starosty by nebyl nepřiměřený.
5.3.2. Osobnostní předpoklady na funkci starosty Jaké schopnosti, dovednosti, vzdělání, znalosti, zkušenosti, charakterové vlastnosti by měl starosta mít, aby dokázal zastávat svoji funkci, aby dobře pečoval o obec a všestranný rozvoj jejího území, o potřeby občanů a při plnění svých úkolů chránil veřejný zájem, to v zákoně upraveno není. Posouzení jednotlivých kandidátů a výběr je výhradně na zastupitelstvu obce a jeho volbě. Dalo by se říci, že předpoklady k výkonu funkce by měly být podobné těm, jaké se běžně požadují při výběrových řízeních na pozice úředníků státní správy. Bezpochyby velkou výhodou je získané vzdělání a vědomosti. Pokud starosta získal středoškolské nebo vysokoškolské vzdělání v oboru právo, veřejná správa, ekonomie, může mu to výrazným způsobem usnadnit orientaci v právní úpravě obcí, v otázkách hospodaření, problematice veřejných zakázek, získávání dotací apod. Nepochybně další velkou výhodou je praxe a zkušenosti, zejména pokud starosta už dříve působil v orgánech obce a zná danou problematiku. Pro fungování obce je zcela jistě dobré, pokud nově zvolený starosta „ rychle naskočí “ do své funkce, než aby se s ní delší dobu seznamoval. Výhodou jsou také předchozí zkušenosti na řídící pozici. Vzhledem ke svému postavení, kdy většinu rozhodovacích pravomocí má zastupitelstvo a rada obce, spočívá síla dobrého a schopného starosty zejména v komunikačních schopnostech a jeho schopnosti přesvědčit o svých návrzích, názorech a postojích tyto orgány, které rozhodují o zásadních otázkách. Pokud je § 3 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii : „ Obecní policii řídí starosta nebo jiný člen zastupitelstva obce pověřený zastupitelstvem obce. “ 104
45
nedokáže přesvědčit, zůstane se svými představami a nápady osamocen, nebude moci je zrealizovat a nemůže tak být ani prospěšný obci a svým občanům. 105 V poslední řadě je dle mého názoru důležitá také lidská stránka. Měl by to být člověk, který svou funkci vykonává rád, má rád svou obec a záleží mu na jejím dobrém fungování. Zejména v malých obcích je prakticky v denním styku s občany, kteří se na něj obracejí s nejrůznějšími problémy, dotazy a žádostmi, měl by také umět svým občanům naslouchat. Dále bych zmínila především slušnost a vstřícnost vůči lidem, toleranci, psychickou odolnost, trpělivost a ochotu vysvětlovat, odůvodňovat rozhodnutí orgánů obce. Rozhodně by to měl být člověk spolehlivý, s dobrou pověstí a zejména bezúhonný. Pokud by kandidát splňoval výše uvedené vlastnosti, byl by téměř ideálním.
5.4. Vztah starosty k jednotlivým orgánům obce V této kapitole chci pro přehlednost ve stručnosti shrnout vztah starosty k ostatním orgánům obce.
5.4.1. Starosta a zastupitelstvo obce Vztah těchto dvou orgánů se odvíjí zejména od skutečnosti, že starosta a místostarosta obce jsou do svých funkcí zastupitelstvem voleni a za výkon své funkce zastupitelstvu odpovídají. 106 Podle § 92 odst. 1 zákona o obcích zasedání zastupitelstva svolává a řídí starosta; v případě ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva je svolává dosavadní starosta. 107
5.4.2. Starosta a rada obce V souladu s § 99 odst. 3 zákona o obcích tvoří radu obce starosta, místostarosta ( místostarostové ) a další členové, kteří byli zvoleni z členů zastupitelstva obce. Ve znění ustanovení § 99 odst. 2 platí, že v obcích, kde se rada obce nevolí, 105
Starosta je jen první mezi rovnými. [ cit. 2013-04-25 ]. Dostupné z: http://moderniobec. ihned.cz/c1-51990830-starosta-je-jen-prvni-mezi-rovnymi 106 § 103 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 107 § 91 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
46
vykonává její pravomoc starosta. Starosta přebírá její pravomoci, ovšem až na výjimky, které jsou stanoveny v § 102 odst. 4: „ V obcích, kde starosta vykonává pravomoc rady obce ( § 99 odst. 2 ), je zastupitelstvu obce vyhrazeno též rozhodování ve věcech uvedených v odstavci 2 písm. c), d), f), j), l) a q). “ Starosta tedy vykonává pravomoc rady, až na následující výjimky, které zákon svěřil do pravomoci zastupitelstva obce a to : právo rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti; vydávat nařízení obce; stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu; stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce; přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi; schvalovat účetní závěrku obcí zřízené příspěvkové organizace sestavenou k rozvahovému dni. Zastupitelstvo si může vyhradit právo rozhodovat o kterékoli věci, která není svěřena starostovi v roli rady. Nechce- li starosta z různých důvodů rozhodnout, může předat věc k rozhodnutí zastupitelstvu. Zastupitelstvo může zrušit kterékoli rozhodnutí starosty v roli rady, které odporuje zákonu nebo usnesení zastupitelstva. 108 5.4.3. Starosta a obecní úřad Podle § 109 odst. 1 zákona o obcích tvoří obecní úřad starosta a místostarosta ( místostarostové ), dále pak tajemník obecního úřadu ( je-li zřízen ) a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. Starosta stojí v čele obecního úřadu. Je-li v obci zřízen tajemník, je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi.
109
Pokud není v obci
zřízen tajemník, plní starosta funkci zaměstnavatele. V rámci pracovněprávních vztahů se řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoníkem práce a zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
108
Pravomoci starosty v obci bez rady. [ cit. 2013-05-01 ]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/ pravomoci-starosty-v-obci-bez-rady 109 § 110 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
47
5.4.4. Starosta a zvláštní orgány obce Na základě § 106 odst. 1 zákona o obcích starosta zřizuje ( v případech stanovených zvláštními zákony ) pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jmenuje a odvolává jejich členy.
5.5. Pravomoci starosty obce Starosta obce disponuje pravomocemi, které jsou upraveny zejména v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ) ve znění pozdějších předpisů. Jeho další pravomoci jsou upraveny ve zvláštních zákonech. V této kapitole se budu věnovat pravomocem, které jsou společné všem starostům, bez ohledu na to, zda je v obci zřízena rada obce nebo nikoli. Jak jsem již zmínila, pravomoci starosty nejsou rozsáhlé ani nijak zásadní a mají spíše povahu povinností. Většina úkolů, které starosta každodenně vykonává, vyplývá zejména z jeho statusu osoby, která zastupuje obec navenek. Je zde nutné připomenout, že ke značnému množství právních úkonů, které činí, je nutný předchozí souhlas zastupitelstva nebo rady obce. 110 Podle zákona o obcích vykonává starosta tyto pravomoci: Významnou personální pravomoc starosty nalezneme v ustanovení § 103 odst. 3 zákona o obcích - starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského
úřadu
tajemníka
obecního
úřadu
a
stanoví
jeho
plat.
Jmenování a odvolání musí být v souladu se zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Jmenování musí předcházet výběrové řízení a uchazeč o funkci tajemníka musí splňovat požadavky dané tímto zákonem. Zákon o obcích výslovně stanoví, že bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné. Smyslem tohoto souhlasu je zejména přispět k oddělení úřednické funkce od politických vlivů na obci a personálně tak stabilizovat tuto funkci. Plat je tajemníkovi stanoven podle nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění 110
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 111
48
pozdějších předpisů. Výše platu je stanovena v platovém výměru, které vydává starosta obce. 111 Tajemníka starosta jmenuje a odvolává pouze v případě, je-li tato funkce v obci zřízena. Dle mého názoru je správné, že je tato pravomoc v rukou starosty a to vzhledem k faktu, že starosta stojí v čele obecního úřadu, je tajemníkovi nadřízen a také pokud není tajemník v obci zřízen, vykonává starosta jeho pravomoci. Další pravomoci starosty upravuje ustanovení § 103 odst. 4 písm. a) až i) zákona o obcích. a) Starosta odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok. V souladu s § 42 zákona o obcích je povinností obce požádat o přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok příslušný krajský úřad nebo zadat přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti. Přezkoumání provádí kraj v přenesené působnosti. Pokud se obec nerozhodne pro žádnou z uvedených variant, přezkoumá hospodaření obce příslušný krajský úřad. Přezkoumání hospodaření obce upravuje zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Předmětem přezkoumání je např. plnění příjmů a výdajů rozpočtu včetně peněžních operací, finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů, náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku,
vyúčtování a vypořádání finančních vztahů k rozpočtům,
nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku a státu, zadávání a uskutečňování veřejných zakázek, stav pohledávek, stav účetnictví atd. 112 b) Starosta plní úkoly zaměstnavatele podle zákoníku práce a souvisejících předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, pokud není v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu. Tato zákonná kompetence se vztahuje na starostu těch obcí,
111
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 111 112 § 2 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů.
49
ve kterých není tajemník zřízen, to se týká jen obcí I. stupně.
113
Starosta tedy na
základě tohoto ustanovení ( § 103 odst. 4 písm. b) ) plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči všem zaměstnancům obce, bez ohledu na jejich zařazení. Pokud je v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, plní tajemník úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele jen vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu. Starosta plní úkoly zaměstnavatele vůči tajemníkovi, uvolněným členům zastupitelstva a zaměstnancům nezařazeným do obecního úřadu ( obecní policie a jiné zvláštní orgány a organizační složky obce ). 114 Dále starosta jmenuje, odvolává a stanoví plat vedoucím odborů, a to jen tehdy není-li zřízena rada obce. Tuto pravomoc vykonává starosta v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů a pravomoci rady vykonává starosta. c) Starosta může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech. Komise jako iniciativní a poradní orgán může v samostatné působnosti zřídit rada obce, které je komise ze své činnosti odpovědna.
115
Pokud dojde k pověření komise k výkonu přenesené
působnosti, odpovídá pak starostovi. Předsedou komise může být osoba, která prokázala zvláštní odbornou způsobilost.
d)
Starosta může požadovat po Policii České republiky spolupráci při
zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Podle ustanovení § 16 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, platí že: „ Útvar policie určený policejním prezidentem může uzavřít písemnou koordinační dohodu s obcí nebo městskou částí hlavního města Prahy za účelem stanovení společného postupu při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku. “ Pravomoc starosty se vztahuje pouze na žádost Policii ČR o spolupráci, dohoda by musela být schválena radou obce. 113
116
Zde ovšem záleží
KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 111 114 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 201 115 § 122 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 116 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 112
50
na velikosti obcí, zda se starostové se svou žádostí na Policii ČR obracejí. Jiná situace je v malých obcích, kde nedochází k výraznému narušování veřejného pořádku, jiná situace je ve větších obcích, kde dochází k narušování veřejného pořádku pravidelně a tato pomoc je využívána. e) Starosta odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce. Jedná se o plnění povinnosti zveřejňování informací na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti mají tzv. povinné subjekty. Jsou jimi státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. A dále pak subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to v rozsahu jejich rozhodovací činnosti. 117 zveřejněním.
Povinné osoby zveřejňují informace na základě žádosti nebo 118
Informace jsou zveřejňovány elektronickým způsobem
umožňujícím dálkový přístup ( na webových stránkách města ) a dále pak je povinností povinného subjektu zveřejnit je na veřejně přístupném místě, ve svém sídle a ve svých úřadovnách. f)
Starosta zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není
tajemník obecního úřadu. Starosta výkon přenesené působnosti nejen zajišťuje, ale jako oprávněná úřední osoba ve správním řízení i sám vykonává. Ani v tomto případě nemá postavení úředníka podle zákona o úřednících územních samosprávných celků, nevztahují se na něj povinnosti úředníka stanovené tímto zákonem. Toto bývá v praxi častým problémem zejména v malých obcích, kde starostové většinou nemají patřičné odborné předpoklady, přesto ale musí zajistit profesionální výkon přenesené působnosti. 119 g) Starosta rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce.
Rada obce může svěřit starostovi právo rozhodovat o
záležitostech uvedených v § 102 odst. 2 písm. k) ukládání pokut ve věcech 117
§ 2 odst. 1, 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů 118 § 4 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů 119 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 112 - 113
51
samostatné působnosti obce, a písm. m) rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce. 120 h) Starosta plní další úkoly stanovené zákonem o obcích a zvláštními zákony. Starosta jako orgán obce plní i jiné úkoly, které mu ukládají zvláštní zákony. Z nich bych zmínila např. následující : 1. Starosta plní úkoly v souvislosti s přípravou a organizací voleb stanovené: - zákonem č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí - zákonem č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, - zákonem č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky - zákonem č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu Starosta jako jeden z volebních orgánů
121
podle zákona o volbách
stanovuje stálé volební okrsky, informuje voliče o době a místě konání voleb do zastupitelstva, zajišťuje distribuci hlasovacích lístků voličům, s přihlédnutím k počtu voličů stanovuje minimální počet členů okrskové volební komise ve lhůtě 60 dnů přede dnem voleb, svolává první zasedání okrskové volební komise ve lhůtě nejpozději do 21 dnů přede dnem konání voleb, jmenuje a odvolává zapisovatele, každé volební straně poskytuje informace o volebních okrscích zveřejněním na úřední desce obecního úřadu do 45 dnů přede dnem voleb a plní další úkoly stanovené zákonem o volbách. 122 2. Starosta plní úkoly stanovené zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů ( krizový zákon ). Starosta zajišťuje připravenost obce na řešení krizových situací, řídí a kontroluje přípravná opatření k řešení krizových situací a činností ke zmírnění jejich následků, starosta zřizuje bezpečnostní radu obce a krizový štáb obce jako svůj pracovní orgán. V době krizového stavu zabezpečuje varování a informování osob před hrozícím nebezpečím, nařizuje a organizuje evakuaci osob z ohroženého území obce, organizuje činnost obce v podmínkách nouzového přežití 120
§ 102 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 6 písm. h) zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 122 § 15 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 121
52
obyvatelstva a zajišťuje organizaci dalších opatření nezbytných pro řešení krizové situace. 123 3. Starosta plní úkoly při provádění záchranných a likvidačních prací podle § 16 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Starosta zajišťuje varování osob na území obce před hrozícím nebezpečím, organizuje po dohodě s velitelem zásahu evakuaci osob z ohroženého území obce, organizuje činnost obce v podmínkách nouzového přežití obyvatel obce, je oprávněn vyzvat právnické a fyzické osoby k poskytnutí osobní nebo věcné pomoci. 4. Dle ustanovení § 16 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, může starosta vyžadovat použití armády k záchranným pracím, jestliže v obvodu obce došlo k pohromě. Pomoc vyžaduje starosta u náčelníka Generálního štábu, který poté rozhoduje o jejím nasazení. 5. Starosta řídí obecní policii ( neřídí-li ji jiný člen zastupitelstva nebo jiný pověřený člen ) na základě § 3 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. 6. Starosta plní úkoly dle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Starosta oznámí vyhlášení místního referenda, zveřejní dobu a místo konání místního referenda, může vyhradit plochu pro představení otázek, oznámí výsledek hlasování v referendu, aj. i) Starosta plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu. V rámci této pravomoci starosta např. určuje dobu čerpání dovolené, povoluje služební cesty.
123
§ 21 zákona č. č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů ( krizový zákon) , ve znění pozdějších předpisů
53
V souladu s § 103 odst. 5 starosta svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce a rady obce.
Povinností starosty je dbát o to, aby se
zastupitelstvo scházelo nejméně jedenkrát za 3 měsíce. Je povinen svolat zasedání nejpozději do 21 dnů, pokud o to požádá alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce nebo hejtman kraje. Pokud zasedání nesvolá starosta, učiní tak místostarosta, případně jiný člen zastupitelstva.
124
Také řízení zasedání není ve výlučné
pravomoci starosty. Je běžné, že se v řízení střídá spolu s místostarostou, po vzájemné dohodě je může zastoupit i jiný člen daného orgánu, který by ovšem měl být obeznámen s příslušnou legislativou a zejména s jednacím řádem. Starosta dále podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis z jednání rady obce ( § 103 odst. 5 ). Připojení podpisu je povinností starosty, i když s obsahem usnesení nesouhlasí. Podpisem vyjadřuje starosta pouze formální správnost textu. Odepření podpisu nemá vliv na platnost usnesení. 125 V souladu s § 104 odst. 2 starosta spolu s místostarostou podepisuje právní předpisy obce. Připojení podpisu je povinností starosty a místostarosty, jedná se také pouze o formální vyjádření správnosti textu právního předpisu ve znění, v jakém byl přijat přijímacím orgánem. Jakékoli případné nedostatky v podpisech nevedou k nesprávnosti předpisů. V této věci se vyjádřil Ústavní soud Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ( 294/1996 Sb. ) ze dne 19. 11. 1996 : „ Skutečnost, že namísto starosty podepsal napadenou vyhlášku jeho zástupce, i když starosta nebyl nepřítomen, jak požaduje ust. § 52 odst. 4 cit. zákona, nebrání podle názoru Ústavního soudu uznat takovýto postup za zákonný. Zastoupení starosty v jeho nepřítomnosti, stejně tak jako jeho zastoupení v případě, kdy určitý úkon odmítne provést, jsou ve své podstatě shodné situace, vyžadující zastoupení, jak na ně pamatuje uvedené ustanovení zákona o obcích. Pokud druhým ze spolupodepisujících nebyl radní, zvolený ve smyslu § 44 odst. 3 cit. zákona, nýbrž člen zastupitelstva, který status radního automaticky nemá, 124
§ 92 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích ( obecní zřízení ): Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201- 760-7. s. 361 125
54
nebyl-li výše uvedeným způsobem zvolen, nelze podpis této osoby považovat za relevantní ve smyslu § 52 odst. 3 cit. zákona. Právní důsledky chybějících či irelevantních podpisů na obecně závazných vyhláškách zákon o obecním zřízení výslovně neupravuje. Zároveň stanoví v § 16 odst. 3 jedinou podmínku jejich platnosti, a to vyhlášení na úřední desce. Z uvedeného se tedy podává, že nedostatky v podpisech obecně závazné vyhlášky, byla-li tato jinak v souladu se zákonem přijata a publikována, platnost takovéto vyhlášky nijak neovlivňují. “ Na základě § 105 starosta pozastaví výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak starosta předloží k rozhodnutí zastupitelstvu na nejbližším zasedání. Starosta může pozastavit ( sistovat ) jakékoliv usnesení rady obce z důvodu nezákonností, věcné nesprávnosti ( např. že je usnesení rady z ekonomického pohledu pro obec nevýhodné ), obecně takové usnesení dojde-li k závěru, že je nesprávné. Zákon o obcích nestanoví podrobnější pravidla postupu při sistaci, jako vhodnější se jeví písemná forma sistace. Posouzení nesprávnosti záleží vždy na starostovi a jeho úsudku, konečné rozhodnutí pak na zastupitelstvu jako vrcholném orgánu obce. Zastupitelstvo nemůže zrušit jakékoliv usnesení rady, ale jen takové, které bylo v souladu s § 105 zákona o obcích sistováno starostou a na zasedání předloženo. 126 V souvislosti s pravomocemi starosty bych také ráda zmínila o právu starosty užívat závěsný odznak.
126
BŘEŇ, Jan. Pravomoci starosty obce. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 12, s. 58-59. ISSN 1211-0507.
55
5.5.1. Závěsný odznak starosty V souladu s ustanovením § 108 odst. 1 zákona o obcích přísluší starostovi obce právo užívat při významných příležitostech a občanských obřadech závěsný odznak. Toto právo může být přiznáno i jinému členu zastupitelstva obce nebo tajemníkovi obecního úřadu, to ale za předpokladu, že tak stanoví rada obce. 127 V obcích, kde se rada nevolí, má právo rozhodnout o tom, kdo bude moci užívat závěsný odznak starosta. Není povinností obce mít závěsný odznak, jedná se o výkon samostatné působnosti obce a určitý symbolický význam. Konkrétní podobu odznaku si stanoví obec sama, musí přitom pouze respektovat minimální zákonné požadavky : „ Závěsný odznak má uprostřed velký státní znak a po obvodu odznaku je uveden název Česká republika. “ 128 Závěsný odznak může mít nejrůznější podobu, z hlediska svého tvaru může být kulatý, hranatý, může mít různou velikost i grafické vyjádření. Také určení materiálu je na rozhodnutí obce. Vždy ale musí obsahovat státní znak a po obvodu označení Česká republika. Odznak je tvořen minimálně dvěma vzájemně spojenými částmi, a to samotného odznaku a části, která umožňuje zavěšení odznaku na krk. Zpravidla se jedná o stuhu ve státních barvách nebo řetěz. Podoba závěsného odznaku může být stanovena usnesením rady nebo zastupitelstva obce, není vyloučeno, aby byla stanovena prostřednictvím obecně závazné vyhlášky na základě zmocnění v čl. 104 odst. 3 Ústavy o symbolech obce. Zákon také nestanoví, co lze rozumět pod pojmem významná příležitost. Je tak zpravidla na osobě samé, která má právo odznak užívat, aby vyhodnotila významnost příležitosti. Odznak se zpravidla užívá v souvislosti s významnými návštěvami v obci, při vítání nových občánků, při svatebních obřadech, zasedáních zastupitelstva. 129 Primátoři statutárních měst mohou místo závěsného odznaku používat při 127
§ 108 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 108 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů 129 BŘEŇ, Jan. Závěsný odznak starosty a jeho užívání. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2010, č. 05, s. 43. ISSN 1211-0507. 128
56
významných příležitostech a občanských obřadech primátorské insignie se znakem města.
130
5.6. Odměna za výkon funkce starosty Je nutné si uvědomit, že funkce starosty není zaměstnáním s pevně stanovenou pracovní dobou, ale mnohdy jde o výkon funkce, který je velice náročný a není časově omezen. Za výkon funkce zastupitele, který vykonává funkci starosty a místostarosty, náleží odměna, peněžité plnění. Zákon o obcích rozlišuje odměnu a odměnu při skončení funkčního období,
131
dále rozlišuje tzv. uvolněné a
neuvolněné členy zastupitelstva. Uvolněnými zastupiteli jsou osoby, které vykonávají svoji funkci na „ plný úvazek “, jsou dlouhodobě uvolněni z pracovního poměru a vzhledem k tomu dostávají odpovídající odměnu. Odměna ve stejné výši se vyplácí i těm, kteří před zvolením do funkce nebyli výdělečně činní, např. studovali nebo byli starobními důchodci. Uvolněným zastupitelem bývá zpravidla starosta, zde ale také záleží na velikosti obce, a bývají jimi předsedové Kontrolního a Finančního výboru. Odměnu za výkon funkce uvolněným zastupitelům poskytuje obligatorně obec podle zákona o obcích a vyplácí ji z rozpočtových prostředků obce.
132
Odměnu je nutno poskytovat ve výši a za podmínek uvedených v nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členů zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů, a to bez jakéhokoliv odchýlení ode dne jejich zvolení nebo jmenování do funkce. Neuvolnění zastupitelé jsou vedle výkonu funkcí pro obec i nadále v pracovním poměru. Jejich zaměstnavatel je jim povinen poskytnout v potřebném rozsahu za účelem výkonu funkce zastupitele, starosty pracovní volno s náhradou mzdy. Pokud není neuvolněný člen v pracovním poměru, náhradu ušlého výdělku mu poskytuje obec paušální částkou. Její výši stanoví zastupitelstvo.
133
Stejně tak zastupitelstvo stanoví, od kterého dne bude odměna
vyplácena. Neuvolněným členům zastupitelstva může být, ale nemusí, za výkon 130 131 132 133
§ 108 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 71 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 71 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 71 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
57
funkce poskytnuta měsíční odměna. Nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členů zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů, stanoví maximální výši odměny, kterou je možno vyplácet a zastupitelstvo schválí její konkrétní výši, a to v rozsahu od nuly až do maximální výše dané nařízením. Neuvolněný člen tedy na rozdíl od uvolněného nemá na odměnu právní nárok. Měsíční odměnu, poskytovanou podle druhu vykonávané funkce a počtu obyvatel obce, stanoví tedy nařízení vlády. Tvoří ji pevná složka podle druhu vykonávané funkce a příplatek podle počtu obyvatel obce.
134
„ Neuvolněnému
členu zastupitelstva obce, pokud vykonává funkci starosty, a uvolněnému členu zastupitelstva obce náleží odměna při skončení funkčního období, jestliže jim ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna a pokud jim nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu. Pokud byl uvolněný člen zastupitelstva obce nebo neuvolněný člen zastupitelstva obce vykonávající funkci starosty pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období, pak mu odměna při skončení funkčního období nenáleží. “
135
Výše
odměny se stanoví : „ jako výše měsíční odměny, k níž se přičte násobek této částky a počtu celých ukončených po sobě jdoucích let výkonu funkce, nejdéle však pěti ukončených let výkonu funkce. “ 136 Pokud byli starosta nebo místostarosta z funkce odvoláni nebo se jí vzdali, bude jim odměna poskytována ještě po dobu 3 měsíců ode dne, kdy byli odvoláni nebo se funkce vzdali. Podrobnější právní úpravu týkající se odměn nalezneme v § 71 a násl. zákona o obcích a ve zmiňovaném nařízení vlády.
134 135 136
§ 73 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 75 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 75 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
58
5.7. Odpovědnost starosty Starosta je ze své funkce odpovědný obecnímu zastupitelstvu,137 to jej do funkce nejen volí, ale má také oprávnění jej na svém zasedání z funkce odvolat. Důvod odvolání v zákoně o obcích blíže specifikován není, zastupitelstvu je v tomto ponechána volnost a vlastní uvážení. Důvody k odvolání mohou být a často bývají politické. Starosta, kromě své odpovědnosti za výkon funkce zastupitelstvu, má také odpovědnost právní, a to občanskoprávní, za škodu způsobenou obci, trestněprávní, za trestné činy a správněprávní, za přestupky. Starosta obce odpovídá za škodu způsobenou obci při výkonu své funkce podle ustanovení § 420 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů. K této věci se vyjádřil také Nejvyšší soud České republiky, který ve svém rozsudku sp. zn. 25 Cdo 1319/2004 ze dne 22. 2. 2005 konstatoval následující: „ Starosta ve své funkci nepožívá nějaké imunity, která by ho zbavovala odpovědnosti za škodu jím způsobenou, nýbrž jako každá jiná fyzická osoba nese odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehož důsledku vznikla jinému majetková újma. Ani „ politická odpovědnost “ osoby vykonávající veřejnou funkci nezakládá důvod na zproštění její odpovědnosti za způsobenou škodu ( tzv. liberaci ), ale ve smyslu § 420 odst. 3 občanského zákoníku má ten, u něhož jsou splněny základní předpoklady odpovědnosti za škodu ( vznik škody v příčinné souvislosti s porušením právní povinnosti ), možnost zprostit se odpovědnosti vyviněním ( tzv. exkulpací ). “ Starosta tedy odpovídá obci za škodu, kterou jí způsobil a to ať už svou činností nebo naopak nečinností, v důsledku čehož vznikla majetková újma. Pokud obci vznikne škoda, měla by se domáhat náhrady škody. Toto tvrzení se opírá o ustanovení § 38 odst. 6 zákona o obcích : „ Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. “ Starosta během výkonu své funkce musí řešit celou řadu problémů, ať už běžných denních, tak s dlouhodobým výhledem. To vyžaduje jisté odborné 137
§ 103 odst. 2 věta třetí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů
59
znalosti, proto je důležité, aby starostové a ostatní zastupitelé měli dobré právní povědomí o nakládání s majetkem obcí, který má být v souladu se zákonem o obcích využíván účelně, hospodárně, v souladu se zájmy a úkoly vyplývajícími z vymezené působnosti. 138 Starosta je odpovědný za trestné činy a přestupky, které spáchá v souvislosti s výkonem své funkce, v rámci výkonu své pravomoci.
Zákon
č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, přiznává starostovi postavení úřední osoby.
139
V souvislosti s výkonem své funkce se starosta může
dopustit např. těchto trestných činů: porušování povinností při správě cizího majetku ( § 255 trestního zákoníku) , 140 zneužití pravomoci úřední osoby ( § 329 trestního zákoníku ), 141 maření úkolu úřední osoby z nedbalosti ( § 330 trestního zákoníku ),
142
přijetí úplatku ( § 331 trestního zákoníku )143, pomluvy ( § 184
trestního zákoníku ).144 Starosta se může dopustit např. přestupku proti občanskému soužití podle § 49 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Je důležité zmínit, že pravomocné rozhodnutí soudu, kterým byl člen zastupitelstva obce odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, vede k zániku mandátu.
145
Jakýkoli jiný trest k zániku mandátu nevede, je proto na
rozhodnutí zastupitelstva obce, zda by takového starostu ponechali ve své funkci.
138
§ 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů § 127 odst. 1 písm. d) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 140 § 255 odst. 1 trestního zákoníku: „ Kdo poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek, a tím jinému způsobí škodu nikoli malou, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. “ 141 § 329 odst. 1 trestního zákoníku : „ Úřední osoba, která v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu, překročí svou pravomoc, nebo nesplní povinnost vyplývající z její pravomoci,bude potrestána odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo zákazem činnosti. “ 142 § 330 odst. 1 trestního zákoníku: „ Úřední osoba, která při výkonu své pravomoci z nedbalosti zmaří nebo podstatně ztíží splnění důležitého úkolu, bude potrestána odnětím svobody až na jeden rok nebo zákazem činnosti. “ 143 § 332 odst. 1 trestního zákoníku: „ Kdo sám nebo prostřednictvím jiného v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu pro sebe nebo pro jiného přijme nebo si dá slíbit úplatek, nebo kdo sám nebo prostřednictvím jiného v souvislosti s podnikáním svým nebo jiného pro sebe nebo pro jiného přijme nebo si dá slíbit úplatek,bude potrestán odnětím svobody až na čtyři léta nebo zákazem činnosti. “ 144 § 184 odst. 1 trestního zákoníku: „ Kdo o jiném sdělí nepravdivý údaj, který je způsobilý značnou měrou ohrozit jeho vážnost u spoluobčanů, zejména poškodit jej v zaměstnání, narušit jeho rodinné vztahy nebo způsobit mu jinou vážnou újmu, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok. “ 145 § 55 odst. 3 písm. a) zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 139
60
Starosta se na druhé straně může také sám stát obětí, ať už slovního napadání nebo v horším případě trestného činu a přestupku při plnění svých pravomocí. V trestním zákoníku je na to také pamatováno vymezením těchto trestných činů, např. násilí proti orgánu veřejné moci ( § 323 trestního zákoníku ) 146
, vyhrožování s cílem působit na orgán veřejné moci ( § 324 trestního zákoní-
ku )147 a násilí proti úřední osobě ( § 325 trestního zákoníku )148.
5.8. Ukončení výkonu funkce starosty Doba, po kterou je starosta ve své funkci není v zákoně přesně stanovena. Jeho délka se teoreticky shoduje s funkčním obdobím zastupitelstva. Od okamžiku, kdy je starosta zvolen, může být jeho funkce ukončena prakticky kdykoliv. Závisí to na mnoha skutečnostech, na jeho rozhodnutí nebo na rozhodnutí zastupitelstva obce. Zákon o obcích umožňuje starostovi v ustanovení § 103 odst. 6 zákona o obcích se své funkce vzdát. Jedná se o právní úkon, který musí splňovat zákonem dané náležitosti. Musí být učiněn v souladu s § 37 odst. 1 občanského zákoníku, tj. svobodně, vážně, určitě a srozumitelně. Starosta své rozhodnutí musí adresovat zastupitelstvu obce, buď ústně na zasedání zastupitelstva nebo písemně. Zákon nestanoví povinnou formu. Starosta ve funkci končí v okamžiku, kdy je jeho projev vůle adresován zastupitelstvu, kdy je doručen. Starosta může být také z výkonu své funkce odvolán. Z funkce je starosta odvoláván zastupitelstvem obce, které jej do funkce zvolilo, a to nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva.149 Zde platí společné ustanovení § 103 odst. 6 zákona o obcích: „ Je-li starosta ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal a není-li současně zvolen nový starosta, vykonává jeho pravomoc až do zvolení 146
§ 323 odst. 1 trestního zákoníku: „Kdo užije násilí v úmyslu působit na výkon pravomoci orgánu státní správy, územní samosprávy, soudu nebo jiného orgánu veřejné moci, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až pět let. “ 147 § 324 odst. 1 trestního zákoníku: „ Kdo jinému vyhrožuje usmrcením, ublížením na zdraví nebo způsobením značné škody v úmyslu působit na výkon pravomoci orgánu státní správy, územní samosprávy, soudu nebo jiného orgánu veřejné moci nebo pro výkon pravomoci takového orgánu, bude potrestán odnětím svobody až na tři léta. “ 148 § 325 odst. 1 trestního zákoníku: „Kdo užije násilí v úmyslu působit na výkon pravomoci úřední osoby, nebo pro výkon pravomoci úřední osoby,bude potrestán odnětím svobody až na čtyři léta. “ 149 KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. s. 109
61
starosty místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce k zastupování starosty ( § 104 odst. 1). Neurčilo-li zastupitelstvo obce místostarostu k zastupování starosty nebo byl-li tento místostarosta z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně se starostou, pověří zastupitelstvo obce výkonem pravomoci starosty některého z členů zastupitelstva obce. “ O případném odvolání starosty by měli být občané předem informován ve zveřejněném návrhu programu zasedání zastupitelstva. V praxi se ale může vyskytnout stav, kdy zastupitelstvo přímo na svém zasedání zjistí závažné pochybení starosty, např. týkající se zneužití majetku obce, potom dochází k jeho odvolání bez předchozího informování veřejnosti. K této skutečnosti se také vyjadřoval Ústavní soud, který zhodnotil situaci jako nepřípustnou a omezující samosprávu, pokud by se jednání zastupitelstva mělo striktně držet předem daných bodů jednání. 150 Je také důležité zmínit, že pokud je odvolána rada jako celek, je odvolán i starosta, který je součástí rady. Na rozdíl od odvolání samotného starosty je zde jistá odlišnost v tom smyslu, že je-li odvolán starosta, vykonává jeho pravomoc místostarosta, příp. jiný člen pověřený zastupitelstvem. Je-li odvolána rada jako celek, platí ustanovení § 102 odst. 5 zákona o obcích : „ Je-li rada obce odvolána jako celek a není-li současně s tím zvolena nová rada obce, vykonává dosavadní rada obce svou pravomoc až do zvolení nové rady obce. “ Dalším způsobem ukončení funkce starosty je zánik jeho mandátu jako člena zastupitelstva obce. Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, v ustanovení § 55 odst. 2 vymezuje skutečnosti, při kterých mandát zaniká. Nastává tak v situaci, kdy odmítne složit slib člena zastupitelstva obce, příp. jej složí s výhradou, úmrtním, dnem voleb do zastupitelstva ( zde platí již zmiňovaný § 107 zákona o obcích, kdy dosavadní starosta vykonává svůj mandát do zvolení starosty nového; smyslem je především zajištění kontinuity správy v obci ), pravomocným
rozhodnutím
soudu,
kterým
byl
starosta
odsouzen
k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, starosta přestane být volitelný ( např. nemá k obci trvalý pobyt, vzdá se státního občanství ČR, atd. ) aj.
150
KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 200
62
6. Přímá volba starostů Téma přímé volby starostů bylo v poslední době tématem velmi diskutovaným snad ve všech společenských kruzích, i když s různou intenzitou. Zejména po volbách do zastupitelstev obcí v roce 2010 a následnému zavedení přímé volby prezidenta do ústavního pořádku se ve společnosti začaly velmi intenzivně ozývat hlasy po jejím zavedení. Vláda Petra Nečase se ve svém Programovém prohlášení vlády zavázala učinit kroky směrem k přímé volbě. Mluvilo se o jejím zavedení v malých obcích v komunálních volbách v roce 2014, podle současného stavu a vývoje to ale vypadá, že budeme muset na případnou změnu v tomto směru chvíli počkat. Při zkoumání otázky přímé volby starostů jsem se zaměřila na dostupné internetové zdroje a diskuse a také jsem položila otázku týkající se přímé volby zastupitelům našeho města. Zajímalo mě, jaký mají na danou problematiku názor, zda jej preferují nebo naopak a jaký v ní vidí případné nedostatky. Musím přiznat, že mě velice překvapil jejich spíše negativní postoj k zavedení přímé volby. V současné Evropě se vyskytují oba modely, přímý i nepřímý, v některých zemích dokonce v kombinaci. Zkušenosti s přímou volbou mají např. v sousedním Německu, kde kromě starosty přímo volí také radu obce, i když vzhledem k rozdělení země na jihoněmecký a severoněmecký model a různé kombinované systémy v rámci spolkových zemí, dochází spíše k postupnému slaďování všech modelů. Nicméně bezprostřední účast občanů na rozhodování o věcech veřejných ve své obci je zavedena do obecních zřízení všech zemí. Možnost konání obecních referend v obcích vede k větším kompromisům a lepší spolupráci.
151
V roce 2002
byla zavedena také přímá volba v sousedním Polsku, kde probíhá dvoukolovým většinovým systémem. 152 Institut přímé volby starostů a primátorů je účinný také na Slovensku, který blíže rozeberu v následující kapitole.
151
SCHNABEL, Fritz. Přímá volba starosty: Německo ji plošně uplatňuje již dlouho. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 07, s. 40-41. ISSN 1211-0507. 152 Deník veřejné správy. Volby starostů v evropských zemích [online]. 9. 6. 2011 [cit. 2013-0321]. Dostupné z: http://www.dvs.cz/ clanek. asp?id=6492140
63
6.1.
Přípravy k zavedení přímé volby starostů do ústavního
pořádku ČR Jak jsem zmínila již v úvodu této kapitoly, vláda Petra Nečase ( ve funkčním období od r. 2010 ) se zavázala učinit kroky směrem k zavedení přímé volby starostů. Tento úkol byl svěřen Ministerstvu vnitra ČR, které mělo za úkol připravit návrhy právních předpisů, které by tento institut zavedly do právního řádu České republiky. Výsledkem byla zpracovaná Analýza zavedení přímé volby starostů ( dále jen Analýza ), kterou Ministerstvo vnitra v lednu 2011 předložilo vládě. Usnesením č. 8 ze dne 5. ledna 2011 vzala vláda Analýzu na vědomí a dále uložila Ministerstvu vnitra, aby do konce roku 2011 do Analýzy dopracovalo projednávaná doporučení. Zároveň uložila Ministerstvu spravedlnosti a Legislativní radě vlády předložit analýzu slučitelnosti návrhu legislativních změn s ústavním pořádkem ČR. Závěrem Analýzy byl návrh, který předpokládal zavedení přímo voleného starosty v obcích, kde není zřizována rada obce, tedy v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů. Podle § 68 zákona o obcích by se jednalo o obce s počtem obyvatel do 10 000. Podle platného znění zákona o obcích určuje samo zastupitelstvo obce přesný počet zastupitelů. Bylo by tak nepřímo na rozhodnutí zastupitelstva, zda by se v obci volil starosta přímo nebo nepřímo. Návrh Analýzy počítá s nejjednodušší a nejsrozumitelnější jednokolovou volbou starosty, kdy by do funkce byl zvolen kandidát s relativní většinou hlasů, tedy ten, který by získal nejvíce hlasů oproti jiným kandidátům. S ohledem na nárůst odpovědnosti by patrně bylo vhodné, aby starostové byli ze zákona uvolněni. Funkce přímo voleného starosty by byla neslučitelná s funkcí člena zastupitelstva. Zastupitelstvo by nemohlo starostu odvolat, ten by také nebyl zastupitelstvu za výkon své funkce odpovědný. Nicméně zasedání zastupitelstva by svolával a řídil. Naprostá oddělenost funkcí starosty a člena zastupitelstva by znamenala hlavní riziko přímé volby starostů, tj. zablokování chodu obce při konfliktech mezi starostou a zastupitelstvem. Přímo volený starosta by vykonával pravomoci, které mu svěřuje současná právní úprava zákona o obcích a dále by mu byly svěřeny pravomoci rady obce, s výjimkou vydávání nařízení obce. Své pravomoci by vykonával jako vyhrazené, nemohly by být svěřeny zastupitelstvu 64
obce. Přímo volený starosta by mohl být odvolán na základě výsledku místního referenda ředitelem krajského úřadu, který by rozhodnutí zaslal starostovi. Hlasování o odvolání by mohlo být zahájeno také z iniciativy zastupitelstva. V tomto případě by platilo, že pokud by z iniciativy zastupitelstva odvolán nebyl, musely by se uspořádat nové volby do zastupitelstva obce. Přímo volený starosta by mohl z členů zastupitelstva jmenovat do funkce jednoho místostarostu, který by mu byl odpovědný. Další místostarosty by mohl jmenovat jen se souhlasem zastupitelstva. Zde je patrný rozdíl oproti stávající právní úpravě, kdy všechny místostarosty do funkce jmenuje zastupitelstvo a jemu jsou také odpovědní. 153 Autoři Analýzy navrhují:
zakotvení přímé volby starostů se silným politickým mandátem a pod jasnou kontrolou veřejnosti
učinit starostu osobně odpovědným za výkon veřejné moci v obci a chod úřadu
změnit postavení rady, která by byla jmenována z významných odborníků, které by si sám vybral a následně by je jmenoval starosta
změnit rozdělení kompetencí mezi orgány územní samosprávy, jasně oddělit strategické a koncepční rozhodování, které by příslušelo zastupitelstvu 154 Tento návrh nové právní úpravy mj. předpokládal novelizaci Územní
samosprávy, hlavy sedmé Ústavy ČR. Vláda proto uložila Ministerstvu vnitra a Legislativní radě vlády zpracování věcného záměru změny Ústavy ČR a vypracování mezinárodní srovnávací analýzy. Usnesením vlády č. 55 ze dne 25. ledna 2012 vláda schválila věcný záměr změny Ústavy ČR a dále uložila ke zpracování ministru vnitra ve spolupráci s předsedkyní Legislativní rady vlády a vládě, aby ve lhůtě do 30. června 2013 předložili návrh změny Ústavy ČR a souvisejících právních předpisů, zejm. zákona o obcích a volebních zákonů, které jsou nezbytné k zavedení přímé volby starostů do právního řádu ČR. Legislativní 153
Ministerstvo vnitra České republiky. Odbor dozoru a kontroly veřejné správy. Informace o činnosti odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra České republiky na úseku dozoru a kontroly za rok 2012 [online] Praha, leden 2013 [cit. 2013-05-08]. Dostupné z: mvcr.cz/odk2/soubor/sbornik-odk-rok-2012.aspx 154 Analýza zavedení přímé volby starostů. [cit. 2013-05-08]. Dostupné z: smscr.cz/content…zavedeni_prime_volby_starostu.pdf
65
rada vlády přišla mj. s novým stanoviskem týkající se určení obcí, ve kterých by byl starosta přímo volen. Zákon by přímo stanovil obce podle počtu obyvatel. 155 Dne 6. února 2013 schválila vláda na svém zasedání Plán legislativních prací pro rok 2013. Vzhledem k věcné i časové náročnosti legislativního procesu byly z Plánu vypuštěny úkoly týkající se předkládaných změn Ústavy ČR a zákona o obcích s tím, že je nezbytné nejdříve vyhodnotit zkušenosti z přímé volby prezidenta republiky, přijmout nový volební zákon a na základě těchto výsledků poté řešit otázku přímé volby starostů. 156
6.2. Pozitiva a negativa přímé volby starostů
Touhu po přímé volbě starostů vyvolalo do jisté míry i zavedení přímé volby prezidenta a fakt, že občané si také chtějí vybrat přímo svého starostu. Názory na přímou volbu se ale značně různí. Jiný názor zaujímají občané a zastupitelé malých obcí, jiný potom těch větších. I když přímá volba přináší své výhody, jsou tu i rizika a obavy, které její prosazení obnáší. Hlavním smyslem a účelem zavedení přímé volby starostů je především zapojení občanů do dění v obci a posílení mandátu starosty, jeho autority, které by mělo vést ke snadnějšímu prosazování jeho volebního programu. Stávající právní úprava mu příliš volnosti v rozhodování nedává, s výjimkou malých obcí bez rady. V malých obcích, kde se nevolí rada obce, vykonává už nyní podle současné právní úpravy starosta její kompetence. Místní samospráva je zde především o osobnostech, lidé se mezi sebou navzájem znají a volí spíše své kamarády, sousedy, schopné a prověřené osoby, o kterých se domnívají, že funkci zvládnou, než politické strany. Proto i v malých obcích bývá většinou větší účast 155
Ministerstvo vnitra České republiky. Odbor dozoru a kontroly veřejné správy. Informace o činnosti odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra České republiky na úseku dozoru a kontroly za rok 2012 [online] Praha, leden 2013 [cit. 2013-05-08]. Dostupné z: mvcr.cz/odk2/soubor/sbornik-odk-rok-2012.aspx 156 Ministerstvo vnitra České republiky. Zavedení přímé volby starostů v „malých obcích“ ve volbách v roce 2014 – informace o zrušení vládních úkolů [online]. 9. 4. 2013 [cit. 2013-05-10]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/zavedeni-prime-volby-starostu-v-malych-obcich-vevolbach-v-roce-2014-informace-o-zruseni-vladnich-ukolu.aspx
66
ve volbách do zastupitelstev obcí a je i větší zájem a snaha o zapojení místních občanů do rozhodovacích procesů v obci. Dalo by se říci, že volby v malých obcích už nyní mají charakter přímé volby. Ale ani zde nepanuje shoda a objevují se i obavy. Zajdeme-li do extrému, může nastat situace, kdy se do obce přestěhuje mediálně známý člověk, celebrita, který nemusí být odborník, ale přesto mu lidé dají svůj hlas, i když jeho záměry nemusí být nejčistší. Může se tak stát, že by se do funkce starosty dostal člověk, který by obci škodil. Jako velký problém se jeví také ono pověstné „ kupčení “ s hlasy voličů, kdy by jistá osoba mohla ovládnout obec, prosazovat své vlastní cíle, vytunelovat ji a zmizet. Zde je otázkou, jak by se kontrola přímo voleného starosty upravila v zákoně. Problémem je také kvalifikace, kterou uchazeči ve volbách neprokazují a určitě by stálo za úvahu např. minimální stupeň vzdělání do právní úpravy zahrnout. Jak jsem již zmiňovala, také by mohlo docházet ke komplikacím, zejména ve vztahu starosta a zastupitelé. Současná právní úprava vychází z toho, že si zastupitelé sami volí ze svých řad zástupce, člověka, se kterým si rozumí, se kterým se jim bude dobře spolupracovat. Přímá volba toto neumožňuje. Mohlo by se stát a je to reálné, že si voliči zvolí za starostu člověka názorově zcela odlišného od zbytku zastupitelstva a to by mohlo vést k problémům ve vzájemné spolupráci. Vše je ale o lidech a i sebelepší právní úprava nezabrání případným nekalým úmyslům, pokud by někdo chtěl využít tuto funkci ve svůj prospěch. Objevují se ale také obavy z finanční náročnosti přímé volby, vyšší míry politizace komunálních problémů a také obavy ze „ zatěžování “ občanů referendy. Je obecně známo, že ve větších městech v souvislosti s volbou starosty dochází více k „ politickým obchodům “ a zavedení přímé volby by tak spíše nebylo v zájmu politických reprezentací. Velmi mě zajímal názor zevnitř, proto jsem oslovila všech 27 zastupitelů našeho města Třebíče, abych zjistila, jaký mají názor na tuto problematiku. Odpovědi a zpětné vazby se mi dostalo od 17 z nich. Kdybych měla shrnout jejich stanovisko do jedné věty, odpověď by byla, že ve stávající podobě, v jaké byla přímá volba doposud navrhována, by s ní ve většině případů nesouhlasili. Bývalý starosta našeho města a současný zastupitel nevnímá ze strany společnosti všeobecný tlak na přímou volbu. Tlak dle jeho názoru vyvíjejí pouze určité modernistické zájmové skupiny, případně populistické volební strany, které doufají, že jim prosazování takovýchto změn může přinést jistý bonus v rámci 67
politického marketingu. Jde tak spíše o snahu zalíbit se některým liberálně smýšlejícím voličům. Dle jeho názoru spěje přímá volba ve svém důsledku k extenzivnímu populismu kandidátů ve volebních kampaních. Jako příklad uvádí naše partnerské město Humenné ( SK )
157
, kde primátor prohrál volby se
socialistickou protikandidátkou, která v rámci své předvolební kampaně slíbila seniorům snížení místních poplatků, aby tak město přispělo ke zlepšení jejich sociálního postavení a kvality života. Opak byl ale pravdou a ve skutečnosti k žádnému snížení nedošlo, právě naopak. Osobně nevidí žádnou praktickou výhodu přímé volby starostů. Jedině snad „ pocit “ voličů, že hlava obce je volena přímou většinou, což mu připadá jako poměrně slabý a rozhodně nedostatečný argument. Upozorňuje také na to, že přímá volba nemá v podmínkách ČR tradici, výjimkou je relativně mladý Senát PČR a nově i úřad prezidenta republiky. Obě tyto ústavní instituce přitom mají podhodnocené kompetence. Přímo zvolený prezident „ nedostal nic navíc “ oproti nepřímo volenému prezidentovi a společnost ( nebo minimálně média ) má především starost o to, zda si prezident nevykládá Ústavu příliš extenzivně. Změna na přímou volbu by s sebou musela, nebo minimálně měla, nést silnější pravomoci pro starostu, což se jeví jako nepravděpodobné. V případě, že by měl přímo volený starosta stejné pravomoci a stejné postavení jako ve stávajícím systému, pak by takováto změna neměla už téměř žádné opodstatnění. Pouze by stát a nejspíš i obce samotné přišly na spoustu financí vyvolaných změnou systému. Stávají systém také zabezpečuje, že starosta a zbytek rady města má většinovou podporu zastupitelstva, to přímá volba nemusí zabezpečit a přímo volený starosta se může ocitat v nepříjemné situaci bez podpory. V poslední řadě pak upozorňuje na to, že koncentrace moci do rukou jedince by nejspíš ještě zvýšila nelichotivou situaci v míře korupce. Současný 1. místostarosta přímou volbu podporuje, ovšem pouze za předpokladu souladu s právními předpisy a jednoznačně definovanými kompetencemi. Výhodu spatřuje v adresnějším průběhu voleb z pohledu voličů, eliminaci „ zákulisních hrátek “ politických stran a jednoznačné stanovení konkrétní zodpovědnosti za správu obecních věcí. Jako velikou nevýhodu vidí rozpor se současným zněním Ústavy a nevyjasněnými kompetencemi starosta vs. zastupitelstvo či starosta vs. obecní rada pramenící především z rozdílného 157
Viz. http://humenne.korzar.sme.sk/c/6498810/predvolebne-sluby-sa-v-humennom-zmenili-nazdrazovanie.html
68
nastavení legislativy v malých obcích oproti všem obcím. Současná paní místostarostka je toho názoru, že bez změny pravomocí starosty by přímá volba vůbec neměla smysl. I při posílení jeho pravomocí v přímé volbě se ale obává, že nebude názorově v souladu se zbytkem rady a zastupitelstva obce, zůstane tak sám jako „ voják v poli “, což vůbec nemusí vést k rozvoji dané obce. Na základě dlouholetých zkušeností ze Slovenska a těchto uvedených důvodů je spíše proti přímé volbě starostů. Názory ostatních zastupitelů z větší části narážejí na podobné obavy. Proto jsem je shrnula do následujících bodů : Pozitiva přímé volby
posílení pozice starosty, silný mandát by podpořil jeho osobní a institucionální autoritu
přímá volba je jednoznačná v malých obcích, kde se lidé poměrně dobře znají a přímá volba starostů tam de facto již nyní funguje ( ve větších městech, kde je větší anonymita, by to mohl být problém )
zabránění machinacím politických stran
právo občana vybrat si svého zástupce, člověka, kterého chtějí a kterému věří ( víra v rozum občanů )
posílení odpovědnosti voličů
pokud se přímo zvolený starosta obklopí schopnými spolupracovníky, mohlo by to vést k lepší politické kultuře ( konec politického vydírání během volby )
spravedlivější, transparentnější, demokratičtější způsob volby
Negativa přímé volby
nevyřešená otázka pravomocí přímo zvoleného starosty ve vztahu k zastupitelstvu obce
nutné rozšíření pravomocí starosty, které by jej činily v některých oblastech nezávislým na radě a zastupitelstvu
může nastat situace, která není nepravděpodobná, kdy bude zvolen starostou ten, kdo nebude mít podporu v zastupitelstvu, přímo zvolený starosta by tak byl „ obklíčen “ opoziční většinou 69
názorově a politicky odlišný starosta od zbytku vedení města může způsobovat vážné problémy ve spolupráci, bez souhlasu zastupitelstva se mu nepodaří nic prosadit, může nastat patová situace, ohrožení funkčnosti města
přílišná koncentrace pravomocí v rukou jedné osoby a omezování kompetencí zastupitelských orgánů
příležitost udělat si z volby legraci, což může v extrémním případě dopadnout tak, že bude zvolen člověk nepřizpůsobivý, nevzdělaný
riziko charakteru starosty, upřednostnění volby výrazných osobností
riziko kvalifikačních předpokladů, organizačních schopností, odborných znalostí
riziko líbivých předvolebních slibů
korupce
přímá volba starostů, byť se na první pohled jeví jako krok k přímé demokracii,
ve
skutečnosti
znamená
správu
obce
nepodléhající
politickému rozhodování a kontrole
negativní zkušenosti z 1. přímé volby prezidenta republiky - urážky, radikální netolerantní postoje napříč širokým spektrem voličů, volby rozdělily rodiny i kolegy na pracovištích Zajímavé pro mě bylo zjištění, že z celkového počtu 17 zastupitelů, se pro
přímou volbu vyjádřili pouze 2 naši zastupitelé. Je nutné také připomenout, že během psaní mé práce došlo k zásadní změně v této otázce, kdy byly pozastaveny přípravy zavedení přímé volby starostů do právního řádu ČR. Názory, na tuto záležitost, které uvádím výše, odráží stav před jejím pozastavením. Je tedy otázkou, jakým směrem se bude její řešení dále ubírat. Osobně musím říci, že není jednoduché zaujmout v této věci jasné stanovisko. Přímou volbu chápu jako právo voličů rozhodnout si o svém představiteli města. Před konáním první přímé prezidentské volby jsem byla jednoznačně pro přímou volbu, po jejím skončení v ní vidím spíše rizika. Také mě velice „ znechutil “ průběh samotné prezidentské volby, který doprovázely útoky, urážky, agrese mezi lidmi. To mě přesvědčilo v tom, že naše společnost na tuto změnu není prozatím připravená. Především bych ale měla obavy z toho, zda 70
občané dokážou správně odhadnout schopnosti a kvalifikaci jednotlivých kandidátů. V této souvislosti mě jako příklad napadá do jisté míry až komická volba starosty slovenské obce Richnava, která odhalila slabiny přímé volby. Skládání slibu nově zvoleného starosty se stalo doslova hitem internetu. Odhalilo starostovy nedostatky v základním vzdělání, konkrétně v četbě, kdy slib nakonec musel za starostu přečíst jiný člen zastupitelstva. Pan starosta si posléze nevěděl rady ani při samotném jednání zastupitelstva. Patrně nikdo nepředpokládal, že by člověk, který je de facto negramotný, bude kandidovat na tak důležitou funkci. Nebezpečí volby také vidím v tom, že může kandidovat každý bez ohledu na svůj společenský status, vzdělání, mentální schopnosti a ke zvolení mu stačí pouze dostatečný počet voličů, kterým buď slíbí různé výhody nebo jej podpoří, protože je to jejich kamarád. Pokud by se tedy v budoucnu o přímé volbě uvažovalo, mělo by být zákonnou podmínkou účasti na kandidatuře splnění minimální úrovně vzdělání, dle mého názoru středoškolského vzdělání s maturitou, protože starosta není jen „ loutka “ na kladení věnců a stříhání pásek, ale měl by to být člověk s všestranným rozhledem, který se orientuje nejen v právu a ekonomii, ale musí být také komunikačně zdatný.
71
7.
Slovenská republika a její právní úprava územní
samosprávy 7.1. Ústavněprávní a zákonné základy Současný stav územní samosprávy Slovenské republiky výrazným způsobem ovlivnily změny, které nastaly po roce 1989. Zrušením národních výborů a přesunem kompetencí, majetku a veřejných financí na obce a města, se obnovila činnost samosprávy obcí. Obnovením územní samosprávy na obecní úrovni došlo k založení tzv. odděleného modelu veřejné správy. Tento model přetrvává dodnes. Územní veřejnou správu vedle sebe vykonávají územní orgány státní správy a orgány samosprávy, které jsou institucionálně oddělené. Mluvíme o tzv. duálním modelu. Je opakem tzv. integrovaného modelu, který je typický pro českou veřejnou správu. 158 Území Slovenské republiky se člení na územní celky a správní celky. Územními celky jsou obce, jako základní územní celky, a vyšší územní celky, které byly v rámci reformy veřejné správy v roce 2001 zřízeny. Správními celky jsou kraje ( 8 ), které se člení na okresy ( 79 ). Pokud obce, vyšší územní celky a vojenské újezdy vykonávají státní správu, jsou správními celky. Součástí územního uspořádání jsou také vojenské újezdy, ty jsou ale spravovány samostatně. 159 Základním pilířem současné právní úpravy územní samosprávy Slovenské republiky je zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenské republiky, která nabyla účinnosti dne 1. 10. 1992. Ve své čtvrté hlavě, konkrétně v článcích 64 - 71, zakotvuje Územní samosprávu. Základní právní úpravu spolu s Ústavou představuje zákon č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení a zákon č. 346/1990 Zb., o volbách do orgánů samosprávy obcí. Právní úprava hlavního města Bratislavy a města Košice je provedena samostatnými zákony. V souladu s ustanovením čl. 64 a 64a Ústavy tvoří územní samosprávu obce a vyšší územní celky, které představují určitou „ nadobecní “ úroveň samosprávy, nejsou však v nadřazeném postavením. Subjekty územní samosprávy
158
MACHAJOVÁ, Jozefína a kol. Všeobecné správne právo. 3. aktualiz. vyd. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva, 2009, 512 s. ISBN 978-80-89363-36-0. s.112 159 Tamtéž s. 93
72
nejsou pouze obce, ale také města. Ústava SR je o nich zmiňuje ve svém čl. 70, podle kterého zákon upraví předpoklady a způsob vyhlášení obce za město, upraví i názvy orgánů města. Právní úpravu měst nalezneme také v § 22 a násl. zákona o obecním zřízení. Městy jsou obce s nejméně 5 000 obyvateli. Orgány města jsou městské zastupitelstvo a primátor města. Pojem statutárních měst slovenská právní úprava nezná. Hlavní město Bratislava se člení na městské části, orgány hlavního města jsou městské zastupitelstvo a primátor města. Obci je svěřen výkon samostatné působnosti, který je upraven v § 4 zákona o obecním zřízení demonstrativním výčtem, a dále může stát na obce přenést některé úkoly státní správy ( § 5 ), je-li jejich plnění efektnější a racionálnější. Státní správu, může stát na obce přenést pouze na základě zákona.
160
Výkon státní správy řídí a kontroluje vláda, náklady na výkon
přenesené správy jsou hrazeny státem. Stát může zasahovat do činnosti obcí a vyšších územních celků pouze na základě a v mezích zákona. Povinnosti a omezení při výkonu samosprávy lze stanovit pouze zákonem nebo na základě mezinárodní smlouvy podle čl. 7 odst. 5 Ústavy SK. Ve věcech územní samosprávy mohou obce a vyšší územní celky vydávat obecně závazná nařízení. 161 Obec je základem územní samosprávy, je samostatným územněsprávním a správním celkem Slovenské republiky sdružující osoby, které mají na jejím území trvalý pobyt. Obec je právnickou osobou, která za podmínek stanovených v zákoně samostatně hospodaří se svým majetkem a
finančními prostředky,
v právních vztazích jedná svým jménem a na svou vlastní odpovědnost. Obce mají právo sdružovat se s jinými obcemi k zajištění věcí společného zájmu.
162
Podle čl. 67 odst. 1 Ústavy SK se územní samospráva uskutečňuje na shromážděních občanů obce, místním referendem, referendem na území vyššího územního celku, prostřednictvím orgánů obce ( starosta, obecní zastupitelstvo ) a prostřednictvím orgánů vyššího územního celku ( předseda, zastupitelstvo vyššího územního celku ). Občané obce se podílí na samosprávě obce prostřednictvím orgánů obce ( mají právo volit orgány obce a právo být voleni do těchto orgánů ), 160
VRABKO, Marián a kol. Správne právo hmotné: všeobecná časť. 1. vyd. Bratislava: C. H. Beck, 2012, 453 s. ISBN 978-80-8960-303-9. s.150-151 161 čl. 68 Ústavy SK 162 MACHAJOVÁ, Jozefína a kol. Všeobecné správne právo. 3. aktualiz. vyd. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva, 2009, 512 s. ISBN 978-80-89363-36-0. s. 90-91
73
prostřednictvím hlasováním v místním referendu o zásadních otázkách obce a prostřednictvím veřejného shromáždění obyvatel obce ( mají právo účastnit se zasedání obecního zastupitelstva, obracet se na obecní orgány se svými stížnostmi a podněty ).
163
Občané mají mj. povinnost podílet se na rozvoji, zvelebování a
poskytování pomoci obci, udržovat pořádek v obci, poskytnout pomoc při likvidaci a odstraňování následků živelních pohrom, havárií apod. 164
7.2. Orgány obce Na základě ustanovení čl. 69 odst. 1 Ústavy SK a § 10 odst. 1 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení, jsou orgány obce obecní zastupitelstvo a starosta obce. Svoji legitimitu odvozují od občanů obce, kteří je volí v přímých komunálních volbách. Obecní zastupitelstvo může podle potřeby zřídit stálé nebo dočasné výkonné, kontrolní a poradní orgány, zejména obecní radu a komisi, příp. další orgány, jako např. obecní polici, pokud tak stanový zvláštní zákon. Oba orgány jsou s tzv. originální kompetencí a mají rovnocenné postavení.
7.2.1. Obecní zastupitelstvo Právní úpravu obecního zastupitelstva nalezneme v § 11 až § 12 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení a čl. 69 odst. 1 a odst. 2 Ústavy SK. Obecní zastupitelstvo je zastupitelský sbor obce složený z poslanců obecního zastupitelstva. Poslanci jsou voleni občany obce, kteří mají na území obce trvalý pobyt, na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním na období 4 let. 165 Funkční období poslance končí okamžikem složení slibu nově zvoleného zastupitelstva. Česká právní úprava je v tomto odlišná, mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením, ke zvolení dojde ukončením hlasování v komunálních volbách. Funkční období českého zastupitelstva tedy nekončí okamžikem složení slibu, ale okamžikem voleb. Počet poslanců zastupitelstva určuje samo zastupitelstvo, zákon upravuje 163
§ 4 odst. 2 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení MACHAJOVÁ, Jozefína a kol. Všeobecné správne právo. 3. aktualiz. vyd. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva, 2009, 512 s. ISBN 978-80-89363-36-0. s. 114-115 165 čl. 69 odst. 2 Ústavy SK 164
74
pouze rozpětí a to v rozsahu od 3 do 41 poslanců v závislosti na počtu obyvatel obce.
166
Po dobu funkčního období je počet neměnný. Pokud počet členů
poklesne pod stanovený počet a nejsou-li náhradníci, konají se v obci nové doplňovací volby. Funkce poslance je neslučitelná s funkcí starosty, zaměstnance obce, v které byl zvolen, statutárního orgánu rozpočtové nebo příspěvkové organizace zřízené obcí a dále např. s funkcí prokurátora, soudce, příslušníka Sboru vězeňské a justiční stráže. Člen zastupitelstva po svém zvolení do funkce dále vykonává své zaměstnání, není uvolněným. Česká právní úprava toto nechává na rozhodnutí zastupitelstva. Zastupitelstvo zasedá podle potřeby, nejméně jednou za 3 měsíce. Svolává je starosta, pokud zákon nestanoví jinak. Zastupitelstvo jedná ve sboru. Návrh programu zasedání se zveřejňuje na úřední desce 3 dny před konáním zasedání a jeho zasedání jsou veřejná. Obecní zastupitelstvo může vyhlásit zasedání za neveřejné v případech, je-li předmětem zasedání použití veřejných prostředků na platy, odměny nebo je-li předmětem zasedání nakládání s majetkem ve vlastnictví obce, jeho převodem, nabýváním nebo přenecháním do užívání jiným osobám. 167 Zastupitelstvo je usnášeníschopné, je-li přítomna nadpoloviční většina všech poslanců. Zastupitelstvo rozhoduje o základních otázkách života obce. Zákon o obecním zřízení v § 11 odst. 4 zastupitelstvu vymezil tzv. vyhrazenou působnost, kterou nelze přenést na jiný orgán obce. Jedná se např. o nakládání s majetkem obce, schvalování rozpočtu obce, schvalování územního plánu, zavedení a rušení místních daní a poplatků, vyhlašování místního referenda, volba a odvolání hlavního kontrolora, atd. Zastupitelstvo vyhlašuje referendum, a to v případech sloučení, zrušení a rozdělení obcí, odvolání starosty, pokud o to požádá alespoň 30% oprávněných voličů formou petice, v případě změny označení obce a před každým důležitým rozhodnutím v obci, aj. Obecní zastupitelstvo má tzv. kreační pravomoc - zřizuje a volí funkci hlavního kontrolora, zřizuje rozpočtové a příspěvkové organizace, zřizuje orgány potřebné pro samosprávu obce, určuje organizace obecního úřadu; a dále má tzv. normotvornou pravomoc - vydává obecně závazné nařízení obce; k jejich přijetí je
166
V české právní úpravě je rozpětí počtu zastupitelů v rozsahu 5 - 55 zastupitelů, zastupitelstvo přihlédne k počtu obyvatel a velikosti územního obvodu. 167 § 12 odst. 9 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení
75
potřeba souhlasu třípětinové většiny přítomných poslanců. Spolu s usnesením je podepisuje starosta.
7.2.1.1. Obecní rada Zákon o obecním zřízení v § 10 odst. 2 stanoví, že obecní zastupitelstvo si může podle své potřeby zřídit obecní radu jako svůj iniciativní, výkonný a kontrolní orgán. Rada plní úlohy dané zastupitelstvem a je také poradním orgánem starosty. Je složená z poslanců zastupitelstva, počet jejich členů nesmí překročit 1/3 počtu poslanců zastupitelstva. Bližší právní úpravu pak nalezneme v § 14 zákona o obecním zřízení. Na rozdíl tedy od českého zákonného pojetí rady jako výkonného orgánu, je dle slovenské právní úpravy rada fakultativním iniciativním, výkonným a kontrolním orgánem zastupitelstva a zároveň plní funkci poradního orgánu starosty. 7.2.1.2. Komise obecního zastupitelstva Podle ustanovení § 15 odst. 1 zákona o obecním zřízení, může obecní zastupitelstvo zřizovat komise jako své stálé nebo dočasné poradní, iniciativní a kontrolní orgány. Jedná se o výlučnou pravomoc obecního zastupitelstva na základě § 11 odst. 4 písm. n) zákona o obecním zřízení, podle kterého je obecnímu zastupitelstvu vyhrazené zřizovat orgány potřebné pro samosprávu obce a určovat náplň jejich práce. Komise nemá zásadní rozhodovací funkci, ale díky svému složení odborníků pomáhá plnit úkoly orgánům obce. 168
7.2.1.3. Hlavní kontrolor Vedle obecní zastupitelstva a starosty má v obci významné místo hlavní kontrolor. Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o obecním zřízení ho obligatorně zřizuje obecní zastupitelstvo, volí jej a odvolává. Do funkce je volen na 6 let. Obec může také alternativně zřídit útvar hlavního kontrolora nebo tzv. společného kontrolora, 168
SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce: obecné zriadenie na území Slovenska. 1. vyd. Košice: SOTAC, 2011, 317 s. ISBN 978-80-89446-23-0. s. 221- 223
76
který může vykonávat svoji činnosti pro více obcí.
169
Český právní řád tuto
funkci nezná. Hlavní kontrolor je zaměstnancem obce. Kvalifikačním předpokladem pro výkon funkce je ukončené minimálně úplné střední vzdělání. Jeho funkce je neslučitelná s funkcí poslance, starosty, člena orgánu právnické osoby, kterou zřizuje nebo jejímž zakladatelem je obec, s funkcí jiného zaměstnance obce a s funkcí podle zvláštního zákona.170 Povinností hlavního kontrolora je zejm. vykonávat vnitřní kontrolu v obci a to objektivně, nezávisle, nestranně, v souladu s pravidly podle zákona č. 502/2001 Z.z., o finanční kontrole a vnitřním auditu a o změně a doplnění některých zákonů. Úkoly, které plní, jsou blíže upraveny v § 18 písm. d) a písm. f). Jedná se zejména o kontrolní činnost v souvislosti s hospodařením a nakládáním s majetkem obce, kontrolu příjmů a výdajů, dodržování právních předpisů, nařízení obce, usnesení, vypracovává také např. odborná stanoviska k návrhu rozpočtu obce, předkládá zprávu o kontrole zastupitelstvu, atd. Bez souhlasu zastupitelstva ale nesmí vykonávat žádnou činnost.
7.2.1.4. Obecní úřad Organizační a administrativní záležitosti, zejména vypracovávání písemných vyhotovení
rozhodnutí
obce,
zabezpečování
písemné
agendy,
obecního
zastupitelstva, orgánů zřízených zastupitelstvem a starosty, zabezpečuje obecní úřad. Jeho funkci řídí starosta. V obcích s větším počtem zaměstnanců může být zřízena funkce přednosty obecního úřadu
171
, kterého jmenuje a odvolává
starosta a jemuž je také odpovědný. Přednosta, pokud je tato funkce zřízena, obecní úřad vede a organizuje jeho práci. Zúčastňuje se také zasedání obecního zastupitelstva a obecní rady, jeho hlas je poradní. Oproti české právní úpravě není obecní úřad chápán jako orgán obce a nevykonává přenesenou působnost v rozsahu dané § 109 odst. 3 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Slovenská právní úprava také umožňuje zřízení společného obecního úřadu na základě písemné smlouvy podle § 20 zákona o 169
SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce: obecné zriadenie na území Slovenska. 1. vyd. Košice: SOTAC, 2011, 317 s. ISBN 978-80-89446-23-0. s. 180-181 170 § 18 odst. 2 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení 171 § 17 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení
77
obecním zřízení. Na Slovensku je velké množství malých obcí a především malé obce mohou mít problémy se zvládnutím činností souvisejících s přesunem kompetencí státní správy. Je to také jeden ze způsobů, jak efektivněji plnit úkoly veřejné správy. Uzavírání smluv se děje na principu dobrovolnosti, obce si samy mohou rozhodnout, s kterými obcemi společný obecní úřad vytvoří. Je nepochybně dobře, že zákonodárce ponechal obcím rozhodnutí, s kterými obcemi úřad vytvoří a neprovádí nucené slučování s obcemi, s kterými třeba mohou mít narušené vztahy.
7.2.2. Starosta obce Postavení starosty jako orgánu obce je na rozdíl od české právní úpravy zakotveno na ústavní úrovni. Podle ustanovení čl. 69 odst. 1 Ústavy SK a § 10 odst. 1 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení, jsou orgány obce obecní zastupitelstvo a starosta. Ústava v čl. 69 odst. 3 stanoví způsob volby starosty, která se významně liší oproti naší právní úpravě. Starosta
172
je volen občany obce, kteří mají v obci
trvalý pobyt, na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním na období 4 let. Ve vztahu k zastupitelstvu má starosta poměrně nezávislé postavení, starosta není členem zastupitelstva a to jej nemůže odvolat, ani mu přidělovat úkoly. Je mezi nimi určitá rovnováha a spoluzodpovědnost za správu obce. Starostou obce ( primátorem ) může být zvolen volič, který má v obci trvalý pobyt, dosáhl věku 25 let a u kterého nenastaly překážky ve výkonu volebního práva. Kandidátní listiny pro volbu starosty mohou podávat politické strany, každá strana může na kandidátní listině uvést pouze jednoho kandidáta, strany mohou podat kandidátní listinu se společným kandidátem. Na funkci starosty mohou kandidovat také nezávislí kandidáti, součástí kandidátní listiny musí být petice podepsaná voliči, kteří podporují jeho kandidaturu. Potřebný počet podpisů je závislý na velikosti obce.
173
Starostou obce je zvolen kandidát,
který získal nejvyšší počet platných hlasů, v případě rovnosti se konají nové
172
§ 13 a násl. zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení § 21 zákona č. 346/1990 Zb., o volbách do orgánů samosprávy obcí, ve znění pozdějších předpisů 173
78
volby. 174 Způsob volby blíže upravuje zákon Slovenské národní rady č. 346/1990 Zb., o volbách do orgánů samosprávy obcí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon o obecním zřízení definuje široké spektrum práv a povinností starosty. Starosta je představitelem obce a nejvyšším výkonným orgánem obce, který vykonává její správu, zastupuje ji navenek a plní reprezentativní pravomoci.
175
Na rozdíl od obecního zastupitelstva, které rozhoduje
o nejobecnějších záležitostech obce, starosta se zabývá záležitostmi především individuálního charakteru. Starosta např. svolává a vede zasedání obecního zastupitelstva a obecní rady a podepisuje jejich usnesení. Domnívá-li se, že usnesení zastupitelstva obce odporuje zákonu nebo že je pro obec zjevně nevýhodné, může jeho výkon pozastavit. Pro využití tohoto sistačního práva postačuje pouze jeho domněnka a přesvědčení o nezákonnosti či nevýhodnosti. Sistační právo se ovšem týká pouze usnesení obecního zastupitelstva, nikoli nařízení obce. O vetovaném usnesení může zastupitelstvo znovu hlasovat, na jeho potvrzení se vyžaduje kvalifikovaná 3/5 většina. Starosta vykonává obecní správu obce. V tomto postavení vykonává starosta dvojí působnost, samostatnou a přenesenou. V oblasti přeneseného výkonu státní správy převažují veřejné zájmy a jejich plnění je kontrolované a řízené vládou. Starosta je statutárním orgánem obce v majetkoprávních a pracovněprávních vztazích zaměstnanců obce ( vydává pracovní řád, organizační řád a vnitřní předpisy pro odměňování zaměstnanců obce ). Rozhoduje ve všech záležitostech obce, které nejsou zákonem nebo statutem obce svěřeny obecnímu zastupitelstvu. 176 Starostu zastupuje zástupce starosty v rozsahu určeném v pověření. V plném rozsahu pak zastupuje starostu, pokud starostovi zanikne mandát před uplynutím funkčního období. Podle nové právní úpravy je kompetence rozhodovat o zástupci přesunuta na starostu. Starosta pověřuje zástupce svým zastupováním do 60 dní od složení slibu a to zpravidla na celé funkční období. Starosta může pověřit svým zastupováním dva zástupce, pokud má obec více jak 20 000 obyvatel, dále určí jejich pořadí. To dává větší šanci širšímu politickému spektru zastoupenému v zastupitelstvu participovat na moci i na vnitřní kontrole. 174
§ 44 odst. 4 zákona č. 346/1990 Zb., o volbách do orgánů samosprávy obcí, ve znění pozdějších předpisů 175 K této činnosti může být organizačním řádem zmocněný přednosta obecního úřadu nebo zástupce starosty. 176 § 13 odst. 4 písm. e) zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení
79
Pokud si starosta zástupce nevybere, vybere ho zastupitelstvo. Zástupcem starosty může být pouze poslanec, člen zastupitelstva. Pokud je v obci zřízená obecní rada, je zástupce jejím členem. Starosta může zástupce kdykoli odvolat. Jeho pověření k zastupování končí okamžikem složení slibu nového starosty. 177 Funkce starosty je funkcí veřejnou, které se nevykonává v pracovním poměru. Výkon této funkce je neslučitelný s funkcí poslance obecního zastupitelstva, s prací zaměstnance obce, v níž byl starosta přímo zvolen do svého úřadu, s prací ve statutárním orgánu rozpočtové organizace nebo příspěvkové organizace zřízené v obci,v níž byl zvolen. Starosta nemůže být ani předsedou samosprávného kraje nebo vedoucím zaměstnancem orgánu státní správy. Jeho funkce se neslučuje s výkonem prokurátora.
178
Za výkon funkce náleží starostovi
plat. Plat je součinem průměrné měsíční mzdy zaměstnance v národním hospodářství a násobku, který je stanoven podle počtu obyvatel města Tuto část označujeme jako tzv. minimální výše měsíčního platu starosty ( nárokovatelná položka ). Starostovi může zastupitelstvo na základě rozhodnutí poskytnout odměnu ( fakultativní položka ). Výši platu mu může zvýšit až o 70%. Platové poměry jsou upraveny zákonem č. 253/1994 Z.z., o právním postavení a platových poměrech starostů obcí a primátorů měst, ve znění pozdějších předpisů. Mandát starosty zaniká na základě stanovených taxativních důvodu uvedených v § 13a odst. 1 zákoně o obecním zřízení, např. uplynutím funkčního období, vzdáním se mandátu, smrtí atd. a mj. vyhlášením výsledku hlasování obyvatel obce o odvolání starosty. Hlasování o odvolání starosty vyhlašuje obecní zastupitelstvo, pokud o to prostřednictvím petice požádá alespoň 30% oprávněných voličů a pokud starosta hrubě zanedbává své povinnosti a porušuje právní předpisy. Pokud nepřítomnost nebo nezpůsobilost k výkonu funkce trvá déle než 6 měsíců, je na uvážení zastupitelstva, zda vyhlásí hlasování o odvolání starosty. Výsledky o odvolání jsou platné, pokud se hlasování účastnila alespoň polovina oprávněných voličů a pokud bylo rozhodnutí přijato nadpoloviční většinou zúčastněných hlasujících. Zajímavostí slovenské právní úpravy je § 13 odst. 12 obecního zřízení: „ Starosta si prohlubuje vědomosti potřebné pro výkon funkce na starostu. “ Tento
177 178
§ 13b zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení § 13 odst. 3 zákona č. 369/1990 Zb., o obecním zřízení
80
paragraf mě zaujal vzhledem k tomu, že v české právní úpravě žádnou zmínku o studiu a prohlubování si vědomostí pro dobrý výkon funkce starosty v této podobě nenajdeme. K problematice vzdělanosti se také vyjadřoval známý anglický filozof, empirik, politický ekonom a liberální politik 19. století John Stuart Mill. Byl jedním z těch, kteří uvažovali o kvalitě místních reprezentací. Mill poznamenal: „ Největší nedokonalostí místních veřejných institucí a hlavní příčinou úpadku, která je tak často postihuje, je malý rozhled lidí, jimiž bývají skoro vždy spravovány. “ Za ideální považoval sbor zastupitelů, který by : „ zahrnoval určitý podíl nejlepších místních vzdělanců, kteří se tak dostávají velmi prospěšně do stálého styku s lidmi menšího rozhledu, od nichž se dozvídají, jaké místní nebo odborné znalosti mohou poskytnout a tyto lidi naopak zase sami inspirují částí svých vyšších idejí vznešenějšími a osvícenějšími cíli. “ 179 S otázkou vzdělání a znalostí souvisí také otázka, jak vybrat a poznat toho správného kandidáta? V souvislosti s touto otázkou mě zaujal jeden z Murphyho zákonů : „ Městský volič vybírá zastupitele buďto podle toho, jak je jim sympatické jeho jméno nebo tvář na fotografii, anebo podle toho, které politické strany je členem. Ani jedna z těchto variant nevylučuje tragický omyl. “ To myslím velmi vystihuje předvolební čas a výběr, ať už nejvhodnějšího kandidáta v přímé volbě na funkci starosty nebo u nás, výběr zastupitele. Zatímco v malých obcích se lidé znají a mají na výběr většinou nezávislé kandidáty, s velikostí obcí a měst se výrazně zvyšuje podíl kandidátů politických stran a roste anonymita. Volič se z volebního lístku přinejmenším dozví pohlaví, věk a povolání kandidátů, případně vysokoškolský titul dotyčného, který ale v mnoha případech nezaručuje schopnosti dotyčného. Pak se tedy často stává, že jsou vybíráni kandidáti, kteří v zastupitelstvu působí několik funkčních období a ne vždy to bývá ku prospěchu. Otázkou také je, zda jsou voliči schopni rozeznat odborné znalosti kandidátů, zda není lepší ponechat výběr toho nejvhodnějšího na zastupitelích města. Ať už je volba přímá nebo nepřímá, obě mají svá pro a proti. Nepřímá volba je do jisté míry zárukou, že nenastane situace, kdy bude funkci vykonávat kandidát do problematiky „ nezasvěcený. “ Přímá volba více personifikuje a klade větší důraz na osobní odpovědnost než na politické zázemí. 179
RYŠAVÝ, Dan a Pavel ŠARADÍN. Zastupitelé českých měst a obcí v evropské perspektivě. 1. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství ( SLON ), 2011, 191 s. ISBN 978-80-7419-042-1. s. 23
81
Závěr Český i slovenský starosta jsou monokratickým orgánem obce a zastupují ji navenek. Českého starostu volí zastupitelé z řad svých členů, slovenského vybírají a volí občané v přímých volbách. Institut přímé volby starostů a primátorů na Slovensku platí pro všechny obce, města i městské části Bratislavy a Košic. Pokud by se rozhodlo o zavedení přímé volby v českém právním řádu, nemyslím si, že by bylo nejšťastnější řešení už v tak komplikovaném systému omezovat přímou volbu pouze na malé obce a zbytek ponechat beze změny. Jistou výhodu přímé volby lze spatřovat ve větším zapojení občanů do správy města, účasti na výběru kandidáta, který by se u voličů těšil podpoře a důvěře, ve větší míře odpovědnosti starosty vůči občanům a obci a posílení funkce starosty. Starosta by byl sice pod výraznější kontrolou občanů, kteří by ho mohli z funkce odvolat, na druhé straně panují obavy ze slabší kontroly jeho činnosti ze strany zastupitelstva, pokud by byl na něm nezávislý, což se mj. předpokládá. Rozšířit by se měly především pravomoci starosty. Pokud by zůstaly nezměněny, míjela by se přímá volba účinkem, protože současné pravomoci starosty jsou poměrně malé. Výhody a kouzlo přímé volby se také ztrácí v případech, pokud by v obci přetrvával nezájem voličů o účast ve volbách. Bylo by přínosné stanovit kvorum pro účast ve volbách, aby nenastala situace, kdy by o zvolení starosty rozhodovalo nepatrné množství hlasů voličů. Výrazným rozdílem české a slovenské právní úpravy je otázka kontroly. Slovenský systém obecního zřízení zajišťuje nestrannou a odbornou kontrolní činnost hlavním kontrolorem, naproti tomu česká právní úprava pověřuje kontrolní činností členy kontrolního a finančního výboru a dále pak dozorovou činností v přenesené působnosti pověřuje Krajský úřad a Ministerstvo vnitra, v samostatné působnosti obce. Domnívám se, že zavedením funkce hlavního kontrolora by došlo k omezení nežádoucích zásahů do samostatné působnosti obcí a zkvalitnění výkonu přenesené působnosti. Domnívám se, že velmi přínosný a inspirativní by pro českou právní úpravu byl požadavek splnění minimální věkové hranice 25 let nutný ke zvolení do funkce starosty, jako tomu je ve slovenské právní úpravě, případně stanovení vyšší hranice, a to z toho důvodu, že vyšší věk předpokládá vyspělost a životní zkušenosti, které jsou k výkonu této náročné funkce důležité. 82
Celkově se domnívám, že český zákon o obcích by si zasloužil výraznějších změn, jednodušší a pružnější správu obce. Jen samotný rozsah zákona o obecním zřízení v mnohém napovídá. Česká právní úprava je ve srovnání se slovenskou úpravou velice nepřehledná a rozsáhlá, slovenský zákon o obecním zřízení obsahuje pouhých 32 paragrafů oproti 155 paragrafům české právní úpravy. Domnívám se, že zpřehlednění této úpravy by bylo zcela jistě srozumitelnější nejen pro běžné občany, ale i pro představitele obcí. Inspirovat bychom se mohli zejména ve slovenské právní úpravě, která je nejenom lépe fungujícím, ale samosprávu více posilujícím systémem obecního uspořádání. Bohužel se obávám, že k zásadnějším změnám v jeho úpravě v brzké době zřejmě nedojde. Cílem diplomové práce bylo pojmově vymezit starostu obce, uvést jeho funkci a místo v systému českého obecního zřízení, rozebrat právní úpravu tohoto institutu a provést srovnání s právní úpravou Slovenské republiky. Měla jsem možnost hlubšího poznání české a slovenské právní úpravy obecního zřízení, což považuji za velmi přínosné. Je třeba podotknout, že toto téma, vzhledem ke svému rozsahu, není možné vyčerpávajícím způsobem popsat a analyzovat veškerou právní úpravu této oblasti. Nicméně jsem se snažila o co nejpřehlednější zpracování této problematiky a domnívám, že se mi podařilo téma práce zpracovat v souladu se zadáním a cíly, které jsem si v úvodu práce stanovila.
83
Seznam použitých pramenů Bibliografie 1. EXNER, Jiří. Obce, města, městské části: o místní veřejné správě a její dekoncentraci statutárními vyhláškami v územně členěných městech. 1. vyd. Praha: Libri, 2004, 407 s. ISBN 80-7277-289-9. 2. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. 3. CHROMÁ, Marta. Česko anglický právnický slovník s vysvětlivkami. CzechEnglish law dictionary with explanations. 2., oprav. a dopl. vyd. Voznice: Leda, 2003, 481 s. ISBN 80-7335-021-1. 4. KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 978-80-87576-28-1. 5. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha: Linde, 2007, 399 s. ISBN 978-80-7201-665-5. 6. KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích ( obecní zřízení ): Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201760-7. 7. MACHAJOVÁ, Jozefína a kol. Všeobecné správne právo. 3. aktualiz. vyd. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva, 2009, 512 s. ISBN 978-80-8936336-0. 8. PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 978-80-210-5590-2. 9. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6 10. RYŠAVÝ, Dan a Pavel ŠARADÍN. Zastupitelé českých měst a obcí v evropské perspektivě. 1. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství ( SLON ), 2011, 191 s. ISBN 978-80-7419-042-1.
84
11. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: ASPI WOLTERS KLUWER, 2009, 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9. 12. SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce: obecné zriadenie na území Slovenska. 1. vyd. Košice: SOTAC, 2011, 317 s. ISBN 978-80-89446-23-0. 13. SCHELLE, Karel a kol. Dějiny české veřejné správy. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 314 s.ISBN 978-80-7380-203-5. 14. VRABKO, Marián a kol. Správne právo hmotné: všeobecná časť. 1. vyd. Bratislava: C.H. Beck, 2012, 453 s. ISBN 978-80-8960-303-9.
Časopisecké zdroje 1. BŘEŇ, Jan. Pravomoci rady obce. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 10, s. 60. ISSN 1211-0507. 2. BŘEŇ, Jan. Právní postavení starosty obce. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 11, s. 41. ISSN 1211-0507. 3. BŘEŇ, Jan. Pravomoci starosty obce. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 12, s. 58-59. ISSN 1211-0507. 4. BŘEŇ, Jan. Závěsný odznak starosty a jeho užívání. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2010, č. 05, s. 43. ISSN 1211-0507. 5. HAMPLOVÁ, Jana. Konec volebního období: Otázky a odpovědi. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2010, č. 10, s. 44-45. ISSN 1211-0507. 6. KOLMAN, Petr. Vybrané právní aspekty rady obce. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2010, č. 07, s. 36. ISSN 1211-0507. 7. RYŠAVÝ, Ivan. Přímá volba starostů: Největší rozruch budí otázka kompetencí. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 03, s. 6-7. ISSN 1211-0507.
85
8. SCHNABEL, Fritz. Přímá volba starosty: Německo ji plošně uplatňuje již dlouho. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 07, s. 40-41. ISSN 1211-0507. 9. ULIČNÝ, Michal. Společné obecní úřady? Na Slovensku to právní úprava umožňuje. Moderní obec. Praha: Economia, a.s., roč. 2011, č. 01, s. 34-35. ISSN 1211-0507.
Právní předpisy
Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky
Zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky
Zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod
Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník
Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů
Zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů ( krizový zákon )
Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů
Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení )
Zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení
Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii
Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky
Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky
Zákon č. 253/1994 Z.z., o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest
Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí
Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník 86
Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků
Zákon č. 346/1990 Zb., o voľbách do orgánov samosprávy obcí
Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů
Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů
Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů
Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů
Nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členů zastupitelstev
Předpis č. 181/1999 Sb., Sdělení Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Evropské charty místní samosprávy vše ve znění pozdějších právních předpisů
Judikatura
Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1319/2004 ze dne 22. 2. 2005
Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1708/2004 ze dne 8. 3. 2005
Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 3130/2005 ze dne 14. 6. 2006
Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 3049/2007 ze dne 20. 5. 2009
Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996
Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001
Elektronické zdroje
Analýza zavedení přímé volby starostů. [cit. 2013-05-08]. Dostupné z: smscr.cz/content…zavedeni_prime_volby_starostu.pdf
Deník veřejné správy. Volby starostů v evropských zemích [online]. 9. 6. 2011
[cit.
2013-03-21].
Dostupné
asp?id=6492140
87
z:
http://www.dvs.cz/
clanek.
Deník veřejné správy. Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR
[online].
22.
8.
2011
[cit.
2013-03-21].
Dostupné
z:
http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6502108
Deník veřejné správy. Přímá volba starostů na Slovensku. [online]. 12. 7. 2011.
[cit.
Dostupné
2013-06-16].
z:
http://denik.obce.cz/
clanek.asp?id=6495773
HAMPLOVÁ, Jana. Právní postavení starosty jako orgánu obce [online]. 12. 10. 2009 [cit. 2013-03-21]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/ pravni-postaveni-starosty-jako-organu-obce
HAMPLOVÁ, Jana. Pravomoci starosty v obci bez rady [online]. 12. 10. 2009 [cit. 2013-05-01]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/pravomocistarosty-v-obci-bez-rady
HAMPLOVÁ, Jana. Co je a co není překročení pravomoci [online]. 12.10. 2010 [cit. 2013-06-07]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/co-je-a-coneni-prekroceni-pravomoci
Ministerstvo vnitra České republiky. Odbor dozoru a kontroly veřejné správy. Informace o činnosti odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra České republiky na úseku dozoru a kontroly za rok 2012 [online] Praha, leden 2013 [cit. 2013-05-08]. Dostupné z: mvcr.cz/odk2/soubor/sbornik-odk-rok-2012.aspx
Ministerstvo vnitra České republiky. Zavedení přímé volby starostů v „malých obcích“ ve volbách v roce 2014 – informace o zrušení vládních úkolů
[online].
9.
4.
2013
[cit.
2013-05-10].
Dostupné
z:
http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/zavedeni-prime-volby-starostu-vmalych-obcich-ve-volbach-v-roce-2014-informace-o-zruseni-vladnichukolu.aspx
Moderní obec. Starosta je jen první mezi rovnými [online]. 2. 6. 2011. [cit. 2013-04-25].
Dostupné
z:
http://moderniobec.ihned.cz/c1-51990830-
starosta-je-jen-prvni-mezi-rovnymi
Svaz měst a obcí České republiky. Přímá volba starostů - co možná nevíte. [online]. 20. 4. 2011 [cit. 2013-05-01]. Dostupné z: http://www.smocr.cz/ cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/prima-volba-starostu-co-moznanevite.aspx 88
TOCIK, ŠINDELÁŘ & PARTNEŘI. Přímá volba starostů nemá v menších
obcích
podporu.
[cit.
2013-06-09].
Dostupné
z
:
http://www.tocik.cz/publikace/prima-volba-starostu-nema-v-mensichobcich-podporu/32
VOŠMEROVÁ, Jitka. Starosta. Semestrální práce. Brno: MU Právnická fakulta, 2011
http://humenne.korzar.sme.sk/c/6498810/predvolebne-sluby-sa-vhumennom-zmenili-na-zdrazovanie.html
http://cs.wikipedia.org/
www.zakonyprolidi.cz
www.zakonypreludi.sk
89
90
91
