Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor PrF PR Právo Katedra správní vědy a správního práva Diplomová práce

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor PrF PR Právo Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

Právní aspekty povolování užívání staveb Martina Huserová 2010/2011

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Právní aspekty povolování užívání staveb zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“

2

OBSAH 1. Úvod aneb Krize ve stavebnictví nekončí…............................................................5 2. Stručný nástin historie českého stavebního práva .................................................8 3. Prameny právní úpravy povolování užívání staveb, resp. kolaudace ................11 3. 1 Ústava České republiky a Listina základních práv a svobod ............................................ 11 3. 2 Stavební zákon a prováděcí právní předpisy ..................................................................... 12 3. 2. 1 „Starý“ stavební zákon ..................................................................................... 12 3. 2. 2 „Nový“ stavební zákon ..................................................................................... 13 3. 3 Správní řád a jeho subsidiární působnost .......................................................................... 15

4. „Stavba“ - základní pojem stavebního zákona .....................................................20 5. Organizace výkonu veřejné správy na úseku územního plánování a stavebního řádu .......................................................................................................25 5. 1 Orgány veřejné správy činné na úseku uţívání staveb ...................................................... 25 5. 1. 1 Obecné stavební úřady...................................................................................... 26 5. 1. 2 Speciální stavební úřady ................................................................................... 29 5. 1. 3 Vojenské a jiné stavební úřady ......................................................................... 30 5. 1. 4 Vyhrazení pravomoci stavebního úřadu ........................................................... 32

6. Kategorizace staveb z hlediska nutnosti jejich povolování .................................35 7. Kategorizace staveb z hlediska požadavků na zahájení jejich užívání ..............36 7. 1 Stavby nevyţadující ke svému uţívání ani oznámení uţívání stavebnímu úřadu ani kolaudační souhlas ............................................................................................................ 36 7. 2 Stavby vyţadující ke svému uţívání oznámení uţívání příslušnému stavebnímu úřadu .. 37 7. 3 Stavby vyţadující ke svému uţívání kolaudační souhlas .................................................. 39

8. Právní úprava kolaudačního řízení dle „starého“ stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.) ..........................................................................................................40 8. 1 Krátký exkurz ke kolaudačnímu řízení .............................................................................. 40 8. 2 Průběh kolaudačního řízení ............................................................................................... 42 8. 3 Kolaudační rozhodnutí ...................................................................................................... 44

9. Právní úprava povolování užívání staveb dle „nového“ stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) ............................................................................................46 9. 1 Jednotlivé formy povolování uţívání staveb ..................................................................... 47 9. 1. 1 Oznámení záměru o zahájení uţívání stavby ................................................... 47 9. 1. 2 Kolaudační souhlas ........................................................................................... 48 9. 2 Další způsoby povolování uţívání staveb ......................................................................... 54 9. 2. 1 Předčasné uţívání stavby .................................................................................. 54 9. 2. 2 Zkušební provoz ............................................................................................... 55 9. 3 Změna v uţívání stavby ..................................................................................................... 57

3

10. Srovnání a zhodnocení „starého“ a „nového“ stavebního zákona ...................61 10. 1 Kolaudační řízení dle „starého“ stavebního zákona ........................................................ 61 10. 2 Povolování uţívání staveb dle „nového“ stavebního zákona .......................................... 62 10. 3 Rozdíly „starého“ a „nového“ stavebního zákona ........................................................... 63

11. Závěr .......................................................................................................................64 12. Cizojazyčné resumé ...............................................................................................67 13. Seznam použitých zdrojů a judikátů citovaných v práci...................................70

4

1. Úvod aneb Krize ve stavebnictví nekončí… Stavebnictví můţeme označit jako jedno z nejvýznamnějších odvětví hospodářské činnosti a jako obor lidské činnosti, který člověka provází jiţ od počátku jeho existence. Důvodem je snaha člověka, zajistit si stále lepší, pohodlnější a modernější bydlení včetně zajištění všech souvisejících sluţeb. Stavební boom u nás nastal v 90. letech, kdy tento obor zaznamenal velký rozmach. Podíl na této skutečnosti jistě měla i rozvíjející se podnikatelská činnost a s tím související výstavba obchodních komplexů a průmyslových zón. Mnoho staveb taktéţ prošlo rozsáhlými rekonstrukcemi a modernizacemi. Postupem let se stavební rozvoj v důsledku ekonomické krize zpomalil, jak dokládají údaje z publikace „Stavebnictví v kostce“ vydávané Svazem podnikatelů ve stavebnictví v České republice společně se společností ÚRS PRAHA, a. s., z nichţ vyplývá, ţe rok 2009 byl po deseti letech trvalého růstu prvním, ve kterém došlo k poklesu stavební výroby. Ani situace v roce 2010 není provázena přílišným optimismem. Přesto však analýzy prokázaly, ţe v České republice je i na příštích 10 let velká zásoba práce, která je dána potřebou vyrovnat se vybaveností stavebními fondy úrovni vyspělých evropských zemí. Společenskou objednávku budou formulovat zejména faktory ekonomických změn. Naše republika je součástí globálního trhu, a proto se nemohla projevům celosvětové ekonomické krize vyhnout a ta se projevila se všemi jejími důsledky i ve stavebnictví.1 Propad stavební výroby v roce 2009 činil meziročně přibliţně 1 % ve stálých cenách. Na příznivém výsledku se podílí nárůst inţenýrského stavitelství o 14,4 %, vzhledem k zajištění řady rozpracovaných projektů, zejména dopravní infrastruktury. Naopak oblast pozemního stavitelství zahrnující bytovou výstavbu, výstavbu průmyslových areálů a objektů, logistických areálů, administrativních budov i nákupních center zaznamenala trvalý pokles, jenţ dosáhl přibliţně 9 %.2

1

Stavebnictví v kostce 2010 [online]. Praha: Svaz podnikatelů ve stavebnictví v ČR, ÚRS PRAHA, a. s., 2010 [cit. 2010-11-3]. 60 s. Dostupné z: . 2 Stavebnictví v kostce 2010 [online]. Praha: Svaz podnikatelů ve stavebnictví v ČR, ÚRS PRAHA, a. s., 2010 [cit. 2010-11-3]. 60 s. Dostupné z: .

5

Krize v ekonomice má za následek pokles stavební poptávky nejen v soukromé, ale i ve veřejné sféře. Za poslední roky veřejná zakázka tvořila přibliţně polovinu celkového objemu veškerých stavebních prací, jejichţ omezení je důsledkem šetřících programů. S omezením zakázek je nutné počítat i v privátní sféře. Závaţným problémem je i oslabování bytové výstavby a omezené zahajování nových projektů jak u individuálních investorů, tak především i u developerských společností. V roce 2009 bylo zahájeno asi o 14 % méně bytů neţ v předchozím roce. Předpokladem pak je, ţe tento sniţující se trend bude pokračovat i nadále. Příčinou je sníţená koupěschopnost obyvatelstva. Velký podíl na této situaci má také sníţená, resp. zhoršená dostupnost a nevýhodnost hypoték a úvěrování developerských projektů.3 Zatímco investiční výstavba ve všech oblastech významně poklesla, příznivější vývoj můţeme sledovat v oblasti oprav a údrţby staveb, kdy největší objem zakázek představují opravy a rekonstrukce panelových a nepanelových domů a bytů. Na tuto skutečnost má velmi pozitivní vliv i řada programů a poskytování finančních prostředků ze Strukturálních fondů EU. Z programů bych zmínila především program PANEL, Operační program Ţivotní prostředí či program Zelená úsporám. S rozvojem stavebnictví bezprostředně souvisí i otázka vývoje zaměstnanosti, neboť v naší republice ve stavebnictví pracuje přes 400 tisíc pracovníků a na jejich produkci je vázáno minimálně dvojnásobné mnoţství pracovních míst v souvisejících oborech, jako je např. projekce, výroba stavebních hmot, doprava, sluţby atd. České stavebnictví však v minulosti prokázalo, ţe je velmi flexibilním oborem, který dokáţe zvládat problémy bez vnějších zásahů a pomoci. Toho dokladem je i zvládnutí privatizace stavebnictví, vstupu zahraničního kapitálu, restrukturalizace jakoţ zavádění nových progresivních technologií.

I přes mírný útlum ve stavebním rozmachu se nic nemění na skutečnosti, ţe s tímto oborem se setkal jistě kaţdý z nás, kdyţ uţ ne přímo jako stavebník, pracovník stavební či projekční firmy, tak alespoň jako „soused“, a tudíţ i účastník stavebního řízení. Problematika legalizace staveb se dotýká nebo můţe v průběhu ţivota dotknout kaţdého z nás, a to bylo i důvodem volby mé diplomové práce. Tuto jsem zaměřila zejména na tu

3

Stavebnictví v kostce 2010 [online]. Praha: Svaz podnikatelů ve stavebnictví v ČR, ÚRS PRAHA, a. s., 2010 [cit. 2010-11-3]. 60 s. Dostupné z: .

6

část stavebního procesu, která je dle mého z hlediska stavebníka nejdůleţitější, neboť je cílem vynaloţeného stavebního úsilí, a to povolování užívání staveb k jejich účelu. Právní rámec úpravy uţívání staveb tvoří stavební zákon, který právně ošetřuje práva a povinnosti stavebníka v této oblasti a taktéţ upravuje postup stavebních úřadů vedoucí k povolení uţívání stavby. Obsahem mé diplomové práce je vymezení problematiky povolování uţívání staveb dle platného zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a srovnání a zhodnocení jeho právní úpravy s právní úpravou předchozího stavebního zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Cílem mé práce je podání uceleného pohledu na legislativní rámec uţívání staveb, a to prostřednictvím popisu a analýzy včetně vyhodnocení právní úpravy a její aplikace v praxi stavebních úřadů i samotných stavebníků. Záměrem je pak snaha o komplexní pojetí dané problematiky s důrazem na konkrétní instituty a otázky, které povaţuji v této oblasti za klíčové a se kterými jsem měla moţnost se seznámit v rámci vykonávané odborné praxe na stavebním úřadu. Cílem bude také snaha nalezení výhod či nevýhod obou právních úprav postavených na zcela odlišných základech, včetně upozornění na tzv. „bílá“ místa nové právní úpravy a návrhů de lege ferenda.

7

2. Stručný nástin historie českého stavebního práva V novodobé historii českého stavebního práva lze rozlišit pět základních vývojových etap. V prvním období platilo v Čechách, na Moravě a ve Slezsku celkem 6 stavebních řádů: - v Čechách byly vydány a) zákon ze dne 10. 4. 1886 č. 40 z. z., platný pro Prahu, Plzeň a České Budějovice b) zákon ze dne 8. 1. 1889 č. 5 z. z. platný pro všechny ostatní obce v Čechách (tzv. český stavební řád pro venkov) - na Moravě byly vydány a) pro města Brno a Olomouc, Jihlavu a Znojmo a jejich obce předměstské stavební řád ze dne 16. 6. 1894 č. 63 z. z. b) pro ostatní obce stavební řád ze dne 16. 6. 1894 č. 64 z. z. - pro celé Slezsko platil stavební řád ze dne 2. 6. 1883 č. 26 z. z. Charakteristika výše uvedených stavebních řádů hovoří o převáţně policejním rázu stavebních předpisů při odvracení škod a nebezpečí hrozících ze stavebních činností, popř. o jejich úloze při podpoře veřejného zájmu; svojí povahou v podstatě stavební předpisy znamenají omezení vlastnického práva. Stavební řády z roku 1886 a let následujících zaloţily základní principy veřejného stavebního práva v moderním pojetí, zakotvily jeho základní právní instituty a stanovily pravidla pro povolování staveb, ohlašování stavebních úprav a změn staveb, zásady pro dohled nad prováděním staveb a kolaudací dokončených staveb. Po celou dobu platnosti byl zákon jediným předpisem, který tyto otázky meritorně upravoval, vedle toho rovněţ řešil technické náleţitosti staveb a jejich částí, stavebních konstrukcí i vybraných stavebních hmot a materiálů – a konečně stanovil i působnost a pravomoc stavebních úřadů a upravil správní trestání za přestupky ve věcech stavebních. Vládní nařízení č. 102/1942 Sb., o změně stavebních řádů, upravilo některé dílčí otázky – např. omezilo věcnou příslušnost obcí ve stavebních věcech. Podrobně byly v rozsáhlé kapitole nově upraveny některé otázky dosud neupravené vůbec nebo upravené nedostatečně. Šlo zejména o poţadavky na silniční ochranná pásma a řešení konfliktů při střetu zájmů výstavby s omezeními vyplývajícími z vymezených ochranných pásem.

8

Byly rovněţ vydány zvláštní právní předpisy pro některé druhy staveb: biografy, jatky, stáje zemědělských podniků, plovárny a koupaliště, tělocvičny a hřiště, chaty v záplavových územích, povrchové stavby v dolech a stanoveny podmínky pro stavby u dráhy a v blízkosti hlavních silnic. Jedním z prvních poválečných předpisů stavebního práva, který byl zaměřen především na obnovu válkou poškozených a zničených staveb, jejich změny a opravy, byl zákon č. 86/1946 Sb., o stavební obnově. Kvalitativně nový pohled na moţnosti regulovat uspořádání zájmového prostoru a zároveň začátek druhé vývojové etapy stavebního práva přinesla zákonná úprava z roku 1949 v podobě zákona č. 280/1949 Sb., o územním plánování a výstavbě obcí. Ten zaloţil pojem „územní plánování“. Následovalo vydání řady dalších právních předpisů. Některé z nich se přímo dotýkají problematiky povolování uţívání staveb, a to vládní nařízení č. 8/1956 Sb., o odevzdání a převzetí dokončených staveb nebo jejich částí a o povolení k jejich uvedení do trvalého provozu (uţívání) a vyhláška č. 243/1957 Ú. l., kterou se vydávají prováděcí předpisy k vládnímu nařízení o odevzdání a převzetí dokončených staveb nebo jejich částí a o povolení k jejich uvedení do trvalého provozu (uţívání). Koncem 50. let byly předpisy územního plánování a stavebního řádu zásadním způsobem změněny – novelizovány. Tato další (třetí) vývojová etapa setrvala u oddělení územního plánování od stavebního řádu, právní úprava uvádění staveb do uţívání (kolaudace) však zůstala téměř beze změn. Byly vydány klíčové předpisy, a to zákon č. 84/1958 Sb., o územním plánování a zákon č. 87/1958 Sb., o stavebním řádu. Čtvrtou vývojovou etapou – od roku 1976 do 31. 12. 2006 – představoval zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a prováděcí vyhlášky k němu. Daný soubor předpisů zaloţil moderní kodexovou úpravu stavebního práva, která působila více jak 30 let, byť prodělala řadu novelizací, zejména v letech 1992 a 1998. Byla koncipována s nadhledem i velkou předvídavostí a dostala se „do krve“ odborné veřejnosti, stavebních úřadů i odborníků z mnoha orgánů veřejné správy. Pátou, (prozatím) poslední vývojovou etapou – od 1. 1. 2006 dodnes – představuje nový stavební zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební

9

zákon), ve znění pozdějších předpisů, a prováděcí vyhlášky k němu. V podrobnostech následující výklad.4

4

DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. s. 22 – 26. ISBN 80-7201626-1.

10

3. Prameny právní úpravy povolování užívání staveb, resp. kolaudace Mezi základní a zároveň nejdůleţitější prameny předmětné oblasti právní úpravy řadíme nejen prameny s nejvyšším stupněm právní síly, jakou poţívá Ústava České republiky, ale také běţné zákony, zákonná opatření, nařízení vlády jako i vyhlášky ministerstev a jiných správních úřadů, které se ji s větší či s menší měrou dotýkají, resp. ji upravují. Zároveň je nutné se zmínit o pramenech práva ve spojení s právem Evropské unie, jeţ se stalo pro Českou republiku, jejím vstupem do Evropské unie, právně závazným. Smlouvou o přistoupení k Evropské unii a Aktem o podmínkách přistoupení se Česká republika zavázala dodrţovat právo Evropské unie, tj. i smlouvy a akty přijaté Evropskou unií před vstupem České republiky do Evropské unie, včetně smlouvy o zaloţení Evropského společenství.5

3. 1 Ústava České republiky a Listina základních práv a svobod Za základní pramen právní úpravy povolování uţívání staveb, resp. dle dřívější právní úpravy kolaudačního řízení a předpokladů pro zahájení uţívání staveb lze bezesporu povaţovat ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále v textu jen „Ústava České republiky“), který je právní normou nejvyšší právní síly. Všechny ostatní běţné zákony, zákonná opatření, obecně závazné vyhlášky krajů a obecně závazné vyhlášky obcí, resp. primární či-li zákonné normativní akty, jakoţ i nařízení vlády, obecně závazné právní předpisy ministerstev a jiných správních úřadů (ostatních ústředních orgánů státní správy), nařízení krajů a nařízení obcí, resp. odvozené či-li podzákonné normativní správní akty, jako předpisy niţší právní síly, nesmí být svými ustanoveními

v rozporu

s touto

normou,

resp.

musí

být

v souladu

s Ústavou

České republiky jako pramene s nejvyšším stupněm právní síly. Obdobný charakter má také Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále v textu jen „Listina základních práv 5

PRŮCHA, P. Správní právo - obecná část. 7. dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita a Nakladatelství DOPLNĚK, 2007. s. 95. ISBN 978-80-210-4276-6 a 978-80-7239-207-0.

11

a svobod“). Stavební úřady v České republice jsou v rámci ať jiţ stavebního řízení či při vydávání správních rozhodnutí, souhlasů či vyjádření vázány čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jeţ stanoví, ţe „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem (v daném případě především zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů), a to způsobem, který zákon stanoví.“ 6.

3. 2 Stavební zákon a prováděcí právní předpisy Samotná právní úprava uţívání staveb je upravena ve stavebním zákoně a v jeho jednotlivých prováděcích předpisech. Od roku 1976 byla problematika uţívání staveb (a samozřejmě nejen ona) upravena zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále v textu jen „předchozí stavební zákon, starý stavební zákon“). Přes řadu změn a novelizací (celkem 21), jeţ tento zákon prodělal, působil v oblasti stavebního práva více neţ 30 let, konkrétně do 31. 12. 2006. Dnem 1. 1. 2007 nabývá účinnosti zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále v textu jen „stavební zákon, nový stavební zákon“), jeţ v současné době upravuje jiţ zmíněnou problematiku uţívání staveb a nejen ji.

3. 2. 1 „Starý“ stavební zákon Starý stavební zákon upravoval problematiku kolaudačního řízení, resp. dle nové právní úpravy problematiku povolování uţívání staveb v části druhé nazvané „Stavební řád“, v oddílu 7 nazvaném „Uţívání staveb“. Vlastní úprava kolaudačního řízení pak byla upravena v ustanoveních §§ 76 aţ 82. Tento oddíl rovněţ upravoval institut předčasného uţívání staveb, zkušebního provozu a změny v uţívání staveb. Důleţitým pramenem kolaudačního řízení je bezpochyby i vyhláška č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, v platném znění. Touto vyhláškou byly podrobněji

6

Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

12

vymezeny obsahové náleţitosti jak návrhu na vydání kolaudačního rozhodnutí včetně potřebných dokladů, tak i obsah samotného kolaudačního rozhodnutí. Tento zákon, ač by se zdánlivě mohlo zdát, ţe v současné době s ohledem na nový stavební zákon, je jiţ irelevantním pramenem stavebního práva, jedno z klíčových přechodných ustanovení nového stavebního zákona nám dokazuje opak. Ustanovení § 190 odst. 5 nového stavebního zákona říká, ţe „U staveb pravomocně povolených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. nového stavebního zákona) se provede kolaudační řízení podle dosavadních právních předpisů.“ 7 . Tím se rozumí situace, kdy stavební povolení na stavbu nabylo právní moci nejpozději dnem 31. 12. 2006, bude taková stavba podléhat kolaudaci a kolaudační řízení se provede podle starého stavebního zákona, tzn. ţe na řízení byť jiţ zahájené za účinnosti nové právní úpravy, se pouţije předchozí právní úprava. Toto ustanovení fakticky prodluţuje platnost části zrušeného stavebního zákona, i po 31. 12. 2006, a to na neurčito, resp. do doby, neţ budou všechna příslušná řízení pravomocně ukončena.

3. 2. 2 „Nový“ stavební zákon Právní úprava stavebního zákona zahrnuje společně problematiku územního plánování i vlastní stavebně právní problematiku, která je regulována stavebním řádem (zvolené legislativní řešení vyjadřuje velmi těsnou vazbu problematiky úpravy územního plánování ve vztahu ke stavebnímu řádu). Z obsahového hlediska můţeme předmět či obsah úpravy obsaţené v novém stavebním zákoně rámcově rozdělit do 3 základních okruhů vzájemně spjatých otázek, a to: 1. otázky územního plánování – zde zákon vymezuje zejména cíle a úkoly územního plánování, orgány územního plánování, nástroje územního plánování, vazbu na posuzování vlivů záměrů na ţivotní prostředí, poţadavky na územně plánovací činnost; rovněţ zahrnuje i územní rozhodování, 2. otázky stavebního řádu – zde zákon upravuje otázku povolování staveb a jejich změn, ohlašování staveb, povolení uţívání staveb i odstraňování staveb, dále zde vymezuje zvláštní pravomoci stavebních úřadů (soustavu stavebních úřadů), jakoţ i postavení a oprávnění autorizovaných inspektorů a odpovědnost za porušení povinností při přípravě a provádění staveb, 7

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

13

3. další související otázky – zde zákon vymezuje obecné poţadavky na výstavbu, účely vyvlastnění pro potřeby stavebního zákona, dále upravuje ochranu veřejných zájmů v reţimu stavebního zákona a rovněţ, a to zejména, oblast správních deliktů a přestupků zde je upravena, apod.8 Zákonná úprava stavebního zákona je pak dále, obdobně jako u předchozího stavebního zákona, doplněna řadou příslušných návazných prováděcích právních předpisů, a to zejména: - vyhláška č. 498/2006 Sb., o autorizovaných inspektorech, - vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, - vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, - vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území, - vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření a - vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu. Samotná problematika „uţívání staveb“ je upravena v části čtvrté nazvané „Stavební řád“, v dílu 2 nazvaném „Uţívání staveb“ v ustanoveních §§ 119 aţ 127. Tato zákonná ustanovení obsahují úpravu problematiky „uţívání staveb“, a to jak na základě oznámení stavebníka stavebnímu úřadu o záměru započít s uţíváním stavby, tak problematiku kolaudačního souhlasu jakoţ i otázek právní úpravy předčasného uţívání stavby, zkušebního provozu a problematiky změny v uţívání stavby. Podrobnosti pak upravuje výše zmíněná vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu. Tato vyhláška upravuje také obsahové náleţitosti jak u oznámení o uţívání stavby, tak i u ţádosti o vydání kolaudačního souhlasu a u oznámení změny v uţívání stavby. Současně vymezuje obsahové náleţitosti kolaudačního souhlasu a rozhodnutí o změně v uţívání stavby, vydávaných příslušným stavebním úřadem. Jejím obsahem je taktéţ podrobnější úprava provádění kontrolních prohlídek. Jak jsem se jiţ v úvodu této kapitoly zmínila, bez významu není ani vstup a začlenění České republiky do Evropské unie. Bylo nutné učinit potřebné kroky ke sjednocení naší, resp. vnitrostátní právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiţ je Česká republika 8

MAREK, K., PRŮCHA, P. Nové stavební právo. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 13. ISBN 978-80-210-4419-7.

14

vázána, a s právními akty Evropských společenství, s nimiţ je jiţ nová právní úprava rovněţ slučitelná. Proto v novém stavebním zákoně jsou jiţ zohledněny závazky, které vyplývají pro Českou republiku zejména z následujících dokumentů, a to z Evropské charty místní samosprávy, z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, z Úmluvy o ochraně architektonického dědictví Evropy, z Úmluvy o ochraně archeologického dědictví, z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záleţitostech ochrany ţivotního prostředí, z Řídících principů trvale udrţitelného územního rozvoje evropského kontinentu a z Evropské úmluvy o krajině.9

3. 3 Správní řád a jeho subsidiární působnost Dalším neméně významným a důleţitým pramenem předmětné oblasti právní úpravy je rovněţ zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále v textu jen „správní řád“), který ve svém ustanovení § 1 odst. 1 upravuje postup tzv. správních orgánů, resp. „upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy“ 10. Předmětem úpravy správního řádu tedy není pouze a především úprava tzv. správního řízení ve smyslu zákonné definice v ustanovení § 9 správního řádu jako tomu bylo u předchozí právní úpravy zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, ale také i úprava postupu při vydávání řady dalších diferencovaných individuálních (konkrétních) správních aktů, které jsou výsledkem jiných procedurálních postupů (mimo reţim správního řízení), přičemţ se můţe jednat o nejrůznější vyjádření, osvědčení, sdělení, souhlasy, doporučení a jiná podobná opatření. Správní řád rovněţ obsahuje obecnou úpravu reţimu dohod správněprávního charakteru, resp. veřejnoprávních smluv (upravuje proces, procesní reţim jejich uzavírání i základní pravidla řešení případných sporů z nich) jakoţ i proces přípravy a vydávání správních aktů smíšené povahy, které označuje jako tzv. opatření obecné povahy.11 Správní řád obsahuje obecnou úpravu jednotlivých postupů správních orgánů, která přichází v úvahu při rozhodování na různých úsecích státní správy, tj. tzv. správní řízení 9

DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. s. 33. ISBN 80-7201-626-1. 10 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 11 SKULOVÁ, S. et al. Správo právo procesní. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2008. s. 18 - 22. ISBN 978-80-7380-110-6.

15

obecné. Je povaţován za lex generalis. Jednotlivé tzv. zvláštní druhy správního řízení jsou pak upraveny v jednotlivých zvláštních právních předpisech, resp. zákonech (např. stavební zákon, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), …), které vzhledem k jejich povaze a vztahu ke správnímu řádu povaţujeme za lex specialis. Jak jiţ bylo výše řečeno, stavební zákon je jedním z těch zákonů, jeţ obsahuje řadu ustanovení odlišně upravených od obecné úpravy správního řádu, hovoříme zde o tzv. specialitě stavebního zákona, tj. přednosti úpravy zvláštní, zvláštního právního předpisu, resp. stavebního zákona. Úpravu vztahu stavebního zákona a správního řádu najdeme v ustanovení § 192 stavebního zákona, které říká, ţe „Na postupy a řízení se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak.“ 12 . V daném citovaném ustanovení je vyjádřena tzv. subsidiární funkce neboli povaha správního řádu, tj. podpůrné pouţití správního řádu. To ve své podstatě znamená, ţe dle správního řádu postupujeme vţdy, není-li zvláštním právním předpisem stanoveno jinak. V současné praxi tak stavební úřady musí řešit otázku, zda v konkrétním případě postupovat výlučně dle správního řádu, nebo zda stavební zákon upravuje předmětnou problematiku odlišně a je nutno postupovat dle něj, neboť stavební zákon obsahuje řadu odchylek od obecné úpravy správního řízení dle správního řádu. Na tomto místě musíme pro úplnost vymezení problematiky povolování uţívání staveb (dříve označované jako kolaudační řízení) zároveň upozornit na rozdílný rozsah vyuţití správního řádu při řízení dle starého avšak současně platného stavebního zákona. Dle starého stavebního zákona bylo u kolaudačního rozhodnutí, které bylo po provedeném kolaudačním řízení vydáváno, vyuţívána část druhá nazvaná „Obecná ustanovení o správním řízení“ a část třetí nazvaná „Zvláštní ustanovení o správním řízení“ správního řádu, jeţ upravují správní řízení, tj. předcházející stavební zákon vyuţíval především ustanovení správního řádu, jeţ upravovaly otázky týkající se správního rozhodnutí a také správního řízení. Současný stavební zákon naopak výrazně posílil vyuţití části čtvrté nazvané „Vyjádření, osvědčení a sdělení“ správního řádu, tzv. legislativní zkratky týkající se vydávání souhlasů a vyjádření, jeţ nejsou vydávána ve správním řízení. Důvodem je

12


16

skutečnost, ţe tradiční kolaudační řízení dle starého stavebního zákona, které bylo typickým zvláštním správním řízením, bylo nahrazeno institutem nazvaným „Oznámení záměru o uţívání dokončené stavby“ upraveném v ustanovení § 120 stavebního zákona a institutem nazvaném „Kolaudační souhlas“ upraveném v ustanovení § 122 stavebního zákona. Oba tyto instituty jsou vydávány postupem mimo klasické správní řízení. Správní řízení se v této oblasti stavebního práva, resp. v oblasti povolování uţívání staveb uplatní pouze výjimečně, a to v případech, kdy stavební úřad rozhodnutím zakáţe pro nesplnění zákonných poţadavků uţívání stavby. Správní řízení je dále rovněţ vyuţíváno u institutu povolování předčasného uţívání stavby, jeţ je upraven v ustanovení § 123 stavebního zákona, dále také u institutu povolení zkušebního provozu, jeţ je upraven v následujícím ustanovení, tj. § 124 stavebního zákona a nakonec také u institutu povolení změny v uţívání stavby, jeţ je upraven v ustanoveních §§ 126 a 127 stavebního zákona. V neposlední řadě je nutno upozornit na univerzální působnost základních zásad činnosti správních orgánů, které se dle ustanovení § 177 odst. 1 správního řádu obecně uplatňují (pouţijí) při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, ţe se správní řád nepouţije (výslovně pouţití správního řádu vyloučí), ale sám tento zákon úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.13 Dané zásady tak představují významný soubor poţadavků, kterým má být podřízen veškerý výkon veřejné správy. Základ právní úpravy zásad činnosti správních orgánů je obsaţen v ustanoveních §§ 2 aţ 8 správního řádu. Působnost základních zásad tedy plně dopadá na všechny formy činnosti veřejné správy, které správní řád upravuje, tj. ovládají činnost, rozhodování a postupy všech subjektů vykonávajících veřejnou správu. Jsou součástí zákonného textu a jsou právně závazné.14 Z výše uvedeného plyne, ţe stavební úřady jsou povinny (vázány) při povolování uţívání staveb, dodrţovat základní zásady činnosti správních orgánů. Ze zásad upravených v jednotlivých ustanoveních správního řádu bych zejména zdůraznila zásadu „univerzální“, ovládající výkon veřejné správy, a to zásadu legality (zákonnosti) upravenou v ustanovení § 2 odst. 1 správního řádu. Zásada legality je základem pro veškerou činnost správních 13

Eventuální vyloučení pouţití základních zásad činnosti správních orgánů zvláštním zákonem pro konkrétní postup správních orgánů se jeví jako značně problematické, neboť v daných zásadách jsou promítnuty ústavní principy nebo poţadavky vyplývající z mezinárodních smluv, jimiţ je Česká republika vázána. Ustanovení vylučující působnost základních zásad by tedy mohlo navozovat situaci rozpornosti s ústavním pořádkem či mezinárodními smlouvami. 14 SKULOVÁ, S. et al. Správo právo procesní. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2008. s. 40 - 53. ISBN 978-80-7380-110-6.

17

orgánů veřejnomocenské povahy. Zásada zákonnosti představuje jednu ze záruk zákonnosti v oblasti veřejné správy (mimo sféru jejího uplatnění by neměl zůstat ţádný z postupů, kterými subjekty vykonávající veřejnou správu zasahují do právních poměrů adresátů veřejné správy nebo je ovlivňují). K naplnění této zásady správní řád ukládá stavebním úřadů postupovat „v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i s mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu“ 15 , jak je upraveno v ustanovení § 2 odst. 1 správního řádu. Tato zásada tedy znamená, ţe v souladu se zákony musí být nejenom vydané meritorní rozhodnutí, či jiná forma správního aktu, ale v souladu se zákonem musí být rovněţ veden celý průběh řízení. Je tedy moţno tuto zásadu povaţovat za nejdůleţitější. Důleţitá je rovněţ zásada zákazu zneužití správního uvážení, která je upravena v ustanovení § 2 odst. 2 správního řádu. Účelem této zásady je zajistit, aby pravomoc stavebních úřadů nebyla zneuţita a byla vykonávána řádným, přiměřeným a rozumným způsobem. Správní uváţení (diskreční pravomoc), ke kterému stavební zákon poskytuje dostatek prostoru, nelze zaměňovat s absolutní libovůlí úředníka.

16

Dle

ustanovení § 2 odst. 2 správního řádu správní orgán můţe svou pravomoc uplatňovat „pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena“ 17. Důleţitá je také jistě zásada souladu s veřejným zájmem, jeţ je upravena v ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu. Rovněţ nelze nezmínit zásadu materiální pravdy, která je upravena v ustanovení § 3 správního řádu, jeţ stanoví, ţe nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán v řízení tak, „aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“ 18. Tato zásada má v problematice povolování uţívání stavby jistě nezastupitelné místo, neboť stavební úřad musí při kontrolních prohlídkách zkoumat, zda stavba byla provedena v souladu s ohlášením či vydaným stavebním povolením a zda byla dodrţena schválená projektová dokumentace.19 Výše citované základní zásady činnosti správních orgánů včetně dalších zásad můţeme zastřešit zásadou veřejné správy jako služby (tzv. dobré veřejné správy) a ochrany práv dotčených osob, která je upravena v ustanovení § 4 odst. 1 správního řádu. Nejvyšší správní soud však poměrně důrazně poukázal ve svém rozsudku ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. 1 As 30/2008 na postupy v agendě správních orgánů, které zcela jistě nebude, a to ani v budoucnu povaţovat za tzv. dobrou veřejnou správu v jejím pojetí především jako sluţby 15

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne XY 1992, sp. zn. 6 A 6/1992. 17 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 18 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 19 SKULOVÁ, S. et al. Správo právo procesní. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2008. s. 57 - 71. ISBN 978-80-7380-110-6. 16

18

veřejnosti.20 Samotný pojem „dobrá správa“ hraničí na pomezi mezi plnohodnotnou právní normou (institutem) a poţadavkem po jakýchsi „dobrých mravech“ veřejné správy. „Dobrá správa“ je pojem popisující chování orgánů veřejné správy, které jim můţe, ale často také nemusí, předepisovat zákon (např. správní řád), avšak adresáti (uţivatelé) veřejné správy je i přesto mohou po nich spravedlivě poţadovat. 21 Nejvyšší správní soud se v daném rozsudku dále vyjádřil, ţe „pokud se hovoří o nejvhodnějších prostředcích k vyřízení věci, mají se tím samozřejmě na mysli prostředky nejvhodnější pro uživatele veřejné správy, nikoliv pro správní orgán“ 22. Tato myšlenka jiţ byla vyjádřena ve starověkém etickém kodexu úředníka Maxima vezíra Ptahotepa, který zdůrazňoval: „Poklidně vyslechni slova žadatele a neodmítni ho dříve, než si uleví tím, co si předsevzal ti povědět. Ten, komu se ukřivdilo, má výlevy svého srdce raději než splnění toho, kvůli čemu přišel. I když se nemůže splnit vše, o co se žádá, jaká úleva, když člověk aspoň vyslechnut!“ 23

20

STRNAD, Zdeněk. Sedm zastavení práva. Zastavení první: „KAJTA“. Vodní hospodářství. 2010, roč. 60, č. 5, s. 150 – 151. 21 LIPERTOVÁ, Š. Vztah správního řádu a principů dobré správy. Právní rádce. 2008, roč. X, č. 6, s. 41. 22 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. 1 As 30/2008. 23 BALÍK, S. Maximy vezíra Ptahotepa - starověký etický kodex úředníka. In Principy dobré správy. Brno: Masarykova univerzita, 2006.

19

4. „Stavba“ - základní pojem stavebního zákona „Stavba“ je pojem pro stavební zákon zcela zásadní a prioritní. Bez určení jeho přesné náplně a obsahu můţeme jen ztěţí naplňovat dikci stavebního zákona. Na první pohled se můţe zdát, ţe tento pojem je zcela jasný a určitý. Laik by řekl, ţe stavba je vše, co se staví. Pokud však začneme tento pojem rozebírat za současné aplikace stavebního zákona, pak nezbytně dospějeme k závěru, ţe ne vţdy jde zcela jednoznačně určit, zda toto „dílo“ je stavbou či nikoliv. Pokud naše úvahy pak ještě rozšíříme o pohled z hlediska platných ustanovení občanského zákoníku, bude nám zcela jasné, ţe jsme narazili na pojem sloţitý, coţ dokládá i řada judikátů, zabývajících se pojmem stavba. Důkazem toho, ţe pojem „stavba“ nebyl ani v dřívějších předpisech jednoznačně a přesně definován, je i stará judikatura Nejvyššího správního soudu, která se problematikou pojmu „stavba“ zabývala a která vymezila (bez ohledu na dnešní charakteristiku pojmu „stavba“) v nálezu č. 4218/1924, ţe „Stavbou rozuměti jest pouze prostor podle umění stavitelského zděmi obklíčený.“, jeţ byl publikován v Bohuslavově sbírce nálezů Nejvyššího správního soudu. V ustanovení § 2 odst. 3 stavebního zákona je vymezen jeden z tradičních a klíčových pojmů stavebního zákona – stavba. Stavbou se dle stavebního zákona rozumí „veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání“ 24 . Na rozdíl od předchozí právní úpravy charakteristika tohoto pojmu byla zpřesněna a nově doplněna - musí se jednat o dílo vzniklé stavební nebo montáţní technologií (v rozhodující většině na staveništi), tudíţ se nemůţe jednat o výrobek, který pouze plní funkci stavby (ustanovení § 108 stavebního zákona). Nově je i pro zpřesnění stanoveno, na rozdíl od staré právní úpravy, bez zřetele na pouţité stavební výrobky, materiály a konstrukce. Z výše uvedeného plyne, ţe pojem „stavba“ není závislý ani na technologii svého zhotovení ani na pouţitých materiálech. Stavba tak můţe být provedena nejen klasickým způsobem (např. zděná z cihel, kamene či provedena ze dřeva, …), nýbrţ z jakéhokoliv stavebního materiálu, jakýmkoli způsobem, a to bez ohledu na to, k jakému účelu má slouţit a na jak dlouho. Z tohoto pohledu je tak stavbou i dílo vzniklé pouhým sloţením 24


20

prken do zámků v nich. Můţe jít přitom o budovy, sklady, skleníky, nádrţe, opěrné zdi, oplocení atd. a z hlediska svého účelu o stavby pro bydlení, rekreaci, skladování apod. Vţdy však musí jít o výsledek záměrné lidské činnosti, jehoţ provedení vyţaduje určitou míru stavebně technických znalostí a dovedností, resp. musí vzniknout lidskou zásluhou. Stavbou tak nebude např. jeskyně vzniklá přírodní cestou, přestoţe jí bude někdo vyuţívat jako sklad. Stavba přitom můţe vzniknout nejen tzv. mokrým procesem (např. zděním, litím, …), ale i pracemi pouze tesařskými či truhlářskými, kdy jednotlivé stavební prvky jsou spojovány čepy, hřebíky, ale i jinak. Za stavby je však nutno povaţovat i různé zahradní chaty, altány, kůlny na nářadí, plechové garáţe, bazény, psí boudy atd., které se jako výrobky prodávají v obchodní síti, a to v okamţiku jejich umístění na pozemek. Shora citované ustanovení vymezující pojem „stavba“, není univerzální definicí, jedná se o pouhé účelové vymezení. To je mj. proto, ţe pojem „stavba“ v sobě zahrnuje jak označení hotového díla (věci), tak proces stavění jako probíhající činnost. V případech pochybností, zda se určitá konstrukce, výrobek, zařízení, resp. konkrétní věc povaţuje za stavbu, je třeba vycházet ze stanoviska příslušného stavebního úřadu (je třeba si uvědomit, ţe pro posouzení není rozhodující, zda stavební dílo je spojeno se zemí pevným základem – jedná se o hledisko občanského zákoníku a určuje pouze, zda jde o věc movitou či nemovitou, nikoli jedná-li se o stavbu). Z uvedeného je tedy předně zřejmé, ţe v oboru stavebního práva není určujícím znakem stavby její pevné spojení se zemí. Stavbou můţe být i věc movitá, která je ale uţívána takovým způsobem, ţe to vyţaduje příslušné povolení stavebního úřadu. Jako příklad lze uvést odstavený ţelezniční vagon uţívaný k rekreačním účelům či klíny zajištěný velký sud, který je poměrně často vyuţívaný na zahrádkách jako besídka. Dosti rozšířená představa, ţe stavební dílo nespojené pevně se zemí není stavbou, a nemůţe proto podléhat regulaci ze strany stavebního úřadu, je tudíţ mylná. Klíčovým pojmem pro vymezení pojmu „stavba“ je „stavební dílo“. Předchozí ani současná právní úprava tento pojem nijak nevymezuje (necharakterizuje), uvádí pouze, ţe stavební dílo musí vzniknout stavební nebo montáţní technologií, jinak řečeno, musí být výsledkem stavební nebo montáţní činnosti. Stavební dílo ke svému vzniku vyţaduje naplnění alespoň těchto několika základních znaků, a to: 1. účast lidského činitele (přítomnost člověka) při procesu stavění – vzniku stavebního díla jako záměrné lidské činnosti sledující určitý cíl (stavebním dílem, tedy stavbou tak nemůţe být např.

21

jen náhodné, ale ani záměrné pouhé nashromáţdění - sloţení stavebního materiálu na určitém místě apod.), 2. pouţití stavebního materiálu (stavebních výrobků), 3. pouţití stavební nebo montáţní technologie k jeho vzniku (touto technologií v tomto případě bez rozlišení, zda se jedná o stavební nebo montáţní technologii nebo o kombinaci obou, lze velmi obecně a zjednodušeně rozumět soubor určitých znalostí a dovedností, např. postupů, nutných ke vzniku stavebního díla); nebylo by moţné hovořit o stavebním díle, kdyby k jeho vzniku ţádné takové ani základní schopnosti (znalosti) třeba nebyly, 4. účel, ke kterému má stavební dílo po svém dokončení slouţit (lze si jen obtíţně představit, ţe by někdo začal připravovat realizaci jakékoliv stavby, aniţ by ještě předtím neuvaţoval, k jakému účelu bude po svém dokončení slouţit), a 5. stavební pozemek (místo, na němţ bude stavba prováděna). Z výše uvedeného rovněţ vyplývá, ţe při realizaci stavebního díla, pokud má být stavbou ve smyslu stavebního zákona, mohou být vţdy, a to ať jiţ v konkrétních případech v menší či větší míře, dotčeny veřejné zájmy.25 To ostatně vyplývá jiţ z judikatury publikované v Budwinského sbírce nálezů správního soudního dvora č. 12.082 z roku 1918, jeţ judikoval, ţe „Stavbou spadající pod předpisy stavebního řádu sluší se rozuměti takovou, jejíž korektní provádění předpokládá jistou míru stavebně-technických znalostí a jež pro svou povahu jest způsobilá se veřejných zájmů dotýkati.“. Shodně s předchozí právní úpravou je vymezen v novém stavebním zákoně pojem „dočasná stavba“, a to jako „stavba, u které stavební úřad předem omezí dobu jejího trvání“ 26 . Stavební úřad předem (ve stavebním povolení, souhlasu s ohlášením) omezí dobu jejich trvání, a to konkrétně v časových jednotkách, např. do určitého data nebo na určitý počet roků (tato doba nemůţe být delší neţ doba, na kterou má stavebník občanskoprávní titul na pozemku stavět). Stavby dočasné, tj. ty, u kterých zákon předem omezil dobu jejich trvání, lze rozdělit na dvě základní kategorie, a to na

25

MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 10. ISBN 978-80-7357-249-5. 26 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

22

a) stavby, u kterých je doba trvání omezena jejich účelem, např. zařízení staveniště, u kterého je doba jeho trvání vţdy omezena dobou realizace hlavní stavby (stavby, pro niţ bylo zařízení staveniště stavebním úřadem povoleno), či různé výstavní pavilony apod. b) stavby, u kterých stavební úřad, jak zákon poţaduje, předem (před jejich realizací) stanovil konkrétně přesně určenou lhůtou dobu jejich trvání, tato lhůta můţe být stanovena pevným datem, např. „Stavba se povoluje jako stavba dočasná do 31. 12. 2011.“, nebo dobou určenou obecně v časových jednotkách, např. v letech nebo měsících, tj. např. „Stavba se povoluje jako stavba dočasná na dobu 5 let – 60 měsíců – od právní moci tohoto rozhodnutí.“. Z výše uvedeného poté plyne, ţe všechny stavby, které nejsou stavbami dočasnými, jsou stavbami trvalými, a to bez ohledu na to, jak by byly případě slovně označeny (např. provizorium, provizorium kdykoliv odvolatelné apod.).27 Zcela nově je však vymezen pojem „stavba pro reklamu“ jako „stavba, která slouží reklamním účelům“ 28. S ohledem však na ustanovení § 3 odst. 2 stavebního zákona větu třetí se nadbytečně deklaruje, kdy se jedná o stavbu pro reklamu. Dluţno téţ poznamenat, ţe pokud stavební zákon pouţívá pojem „stavba“, rozumí se tím podle okolností dle ustanovení § 2 odst. 4 stavebního zákona i její část nebo změna dokončené stavby (resp. její nástavba, přístavba či stavební úprava). Stavební zákon zavedl i pojem „stavba hlavní“ (viz. ustanovení § 4 odst. 1 stavebního zákona). Tento pojem můţeme označit jako dlouholetý praxí ustálený výraz, který se v minulosti uţíval zejména v opozitu k pojmu „doplňková stavba“. Stavba hlavní souvisí vţdy s funkčním určením stavebního pozemku a další stavby souboru staveb mají pak charakter staveb podmiňujících či doplňkových, které se stavbou hlavní svým účelem a umístěním souvisejí, a zabezpečují funkčnost hlavní stavby nebo doplňují její základní funkci. Stavební zákon pak direktivně upravuje způsob projednávání celého souboru staveb a to tak, ţe tyto se projednávají v reţimu stavby hlavní. Z uvedeného je vidět, ţe stavební zákon nedefinuje pojem stavby vyčerpávajícím způsobem, naprosto konkrétně, nýbrţ ţe ponechává v tomto směru, jak je jiţ zmíněno výše, prostor pro volnou úvahu – správní uváţení správního orgánu (tj. stavebního úřadu). Vzhledem k rozmanitosti stavebních děl není vyčerpávající definice pojmu „stavba“ ani 27

MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 10 - 11. ISBN 978-80-7357-249-5. 28 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

23

moţná. Tuto skutečnost je třeba mít na paměti, neboť autorovi konstrukčně i realizačně jednoduchého stavebního díla, příkladem můţe být právě „po domácku“ zhotovený zahradní altán, by se mohlo lehce stát, ţe si je sám posoudí jako něco, co povolení stavebního úřadu nepodléhá, a provede jej bez přivolení stavebního úřadu, ačkoliv bylo v dané věci nutné. Pak by jej ovšem stihly nepříznivé důsledky s takovým chováním spojené, jako je řízení o odstranění stavby (viz. ustanovení §§ 129 aţ 131 stavebního zákona) a řízení přestupkové, případně o správním deliktu (viz. ustanovení §§ 178 aţ 183 stavebního zákona). V pochybnostech a vzhledem k výši moţných sankcí je proto vţdy vhodnější případný stavební záměr předem projednat s příslušným stavebním úřadem. Občané se tím vyhnou mnohým nepříjemným „překvapením“.

24

5. Organizace výkonu veřejné správy na úseku územního plánování a stavebního řádu Stavební zákon, jako základní právní předpis veřejného stavebního práva, je autoritativně realizován v podmínkách organizace veřejné správy, která prošla zásadními změnami. V podmínkách nové právní úpravy přísluší, do určité míry obdobně jako v podmínkách právní úpravy předchozí, územní plánování zabezpečovat orgánům územního plánování, činnosti podle stavebního řádu poté přísluší zabezpečovat stavebním úřadům. Novou právní úpravou přitom bylo zvoleno řešení, které zřetelněji na rozdíl od předchozí právní úpravy odděluje orgány územního plánování od stavebních úřadů.29 Jako orgány územního plánování platná právní úprava vymezuje: orgány obcí, orgány krajů, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo obrany. Pokud jde o stavební úřady, platná právní úprava vymezuje: obecné stavební úřady, speciální stavební úřady, vojenské a jiné stavební úřady.

5. 1 Orgány veřejné správy činné na úseku užívání staveb Stavební úřad je správní orgán, který je příslušný k rozhodování, vedení řízení a k činnostem stanoveným stavebním zákonem. Stavební úřady jsou správní orgány úředního typu povolané k výkonu státní správy v reţimu stavebního zákona a souvisejících právních předpisů. K výkonu státní správy a rozhodování v územním řízení, ve stavebním řízení, jakoţ to při povolování uţívání staveb a veškerých úkonů s tím spojených, a dalších činnostech dle stavebního zákona jsou příslušné, jak jiţ bylo výše uvedeno, stavební úřady.

29

MAREK, K., PRŮCHA, P. Nové stavební právo. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 15 – 18. ISBN 978-80-210-4419-7.

25

Stavební úřady dělíme dle konkrétního typu staveb, o kterých se rozhoduje. V případě, ţe má být rozhodováno o stavbách tzv. speciálních, rozhoduje stavební úřad speciální. V případě, ţe má být rozhodováno o stavbách vojenských nebo stavbách na území vojenských újezdů, rozhoduje stavební úřad vojenský. V případě, ţe má být rozhodováno o stavbách ostatních, rozhoduje stavební úřad obecný. Dále také existují určité typy staveb, o kterých rozhodují jiné stavební úřady, jako např. Ministerstvo vnitra, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo průmyslu a obchodu atd.30

5. 1. 1 Obecné stavební úřady Obecnými stavebními úřady jsou dle ustanovení § 13 odst. 1 stavebního zákona: „a) ministerstvo, které je ústředním správním úřadem ve věcech stavebního řádu (resp. Ministerstvo pro místní rozvoj), b) krajský úřad, c) Magistrát hlavního města Prahy a úřad městské části hlavního města Prahy určený statutem, d) magistrát územně členěného statutárního města a úřad jeho obvodu nebo městské části určený statutem, e) magistrát statutárního města (tj. územně nečleněného města), f) pověřený obecní úřad, g) městský a obecní úřad, který tuto působnost vykonával ke dni 31. prosince 2006“ 31 (působnost podle nového stavebního zákona jim nadále přísluší vykonávat ve stejných správních obvodech, v nichţ působnost stavebních úřadů vykonávaly k uvedenému datu; jedná se o nejpočetnější kategorii). V současné době je v České republice 724 obecních či městských úřadů, magistrátů a úřadů městských částí, které jsou obecnými stavebními úřady (dnem nabytí účinnosti nového stavebního zákona přibyly nové stavební úřady, a to městské úřady Třemošná, Plánice a Kašperské Hory, jedná se o obce s pověřeným obecním úřadem v Plzeňském kraji, které jsou ze zákona obecnými stavebními úřady). Obecné stavební úřady vykonávají veškerou působnost stavebního úřadu včetně územního rozhodování. Tyto obecné stavební úřady vykonávají svoji působnost podle 30

JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et al. Správní právo - zvláštní část. 6. dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009. s. 295 - 296. ISBN 978-80-210-4847-8. 31 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

26

stavebního zákona jako působnost přenesenou (obec, jejíţ obecní úřad je obecným stavebním úřadem, můţe rovněţ uzavřít tzv. veřejnoprávní smlouvu s jinou obcí o tom, ţe pro ni bude vykonávat působnost stavebního úřadu (zejména v oblasti projednávání přestupků), postupuje se dle správního řádu; jinak pro takovou obec vykonává působnost obecného stavebního úřadu pověřený obecní úřad, v jehoţ správním obvodu daná obec leţí). Obecné stavební úřady tak mají plnou věcnou působnost u svých staveb. Ty lze, i kdyţ ne příliš přesně, označit jako „nespeciální“ stavby, jako protiklad staveb speciálních. Kromě toho mají taktéţ působnost na úseku územního rozhodování u všech speciálních staveb, pro stavby v působnosti ministerstva obrany, s výjimkou staveb na území vojenských újezdů a stavby v působnosti jiných stavebních úřadů. Kraj můţe mimo to dle ustanovení § 13 odst. 2 stavebního zákona po projednání s ministerstvem nařízením kraje, které je právním předpisem kraje v oblasti přenesené působnosti, jeţ vydává rada kraje ve své působnosti, nově určit obecným stavebním úřadem na ţádost obce takový obecní úřad, který bude splňovat podmínky pro řádný výkon své činnosti (tj. dostatečný počet pracovníků nového obecního stavebního úřadu s potřebnou kvalifikací, kdy jde především o stavební techniky a právníky 32 , jakoţ i odpovídající materiální zabezpečení jeho činnosti, jako např. odpovídající počet kanceláří vybavených potřebnou výpočetní technikou, prostory pro archivaci spisů, všechny potřebné právní předpisy a ČSN, sluţební vozidlo a případně další nezbytné materiální předpoklady pro činnost nového obecního stavebního úřadu) a bude tuto působnost vykonávat pro ucelený správní obvod. Takto lze stavební úřad určit vţdy jen ke dni 1. ledna běţného roku. Stejně tak můţe kraj dle citovaného ustanovení odst. 3 téhoţ zákona nařízením kraje odejmout působnost stavebního úřadu tomu obecnímu úřadu, který dosud působnost vykonával a nebude nadále splňovat podmínky pro řádný výkon své činnosti (např. dosavadní pracovníci, kteří měli odbornou způsobilost a ukončili pracovní poměr k obci, se jiţ nepodaří nahradit stejně kvalifikovanými pracovníky apod.). Zároveň určí, který stavební úřad bude vykonávat působnost ve správním obvodu zaniklého obecného stavebního úřadu. Zákon však nestanoví, na rozdíl od odst. 2 citovaného ustanovení, ke kterému datu můţe být obecný stavební úřad zrušen, záleţí jen na kvalitě výkonu přenesené působnosti. Odst. 5 citovaného ustanovení téhoţ zákona upravuje situaci „jde-li o opatření nebo stavbu, která se má uskutečnit ve správním obvodu dvou nebo více stavebních úřadů, 32

Nemělo by tak jiţ docházet k situacím, kdy, coţ je i v současné době, kdy nový stavební zákon se v praxi uplatňuje jiţ 3 roky, realita, existuje řada stavebních úřadů s pouze 2 nebo 3 zaměstnanci.

27

provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený stavební úřad. Ten může stanovit, že řízení provede a rozhodnutí vydá některý ze stavebních úřadů, v jehož správním obvodu se má stavba nebo opatření uskutečnit“ 33 . V praxi můţe jít o dvě rozdílné situace. První moţností je, kdyţ se stavba nebo opatření má uskutečnit ve správních obvodech dvou nebo více stavebních úřadů, ale tyto obvody budou na území jednoho kraje. V tomto případě bude nejbliţším společně nadřízeným stavebním úřadem příslušný krajský úřad (tj. krajský úřad tohoto kraje). Druhou moţností je, ţe půjde o stavbu nebo opatření na území nejméně dvou krajů. V tomto případě bude oním nejbliţším společně nadřízeným stavebním úřadem logicky ministerstvo. V obou výše uvedených případech bude mít příslušný stavební úřad (resp. kraj nebo ministerstvo) moţnost stanovit, zda provede řízení a vydá rozhodnutí sám, nebo zda určí, ţe tak učiní některý z místně příslušných stavebních úřadů (závisí na posouzení ad hoc – konkrétního případu – uplatnění zásady rychlosti a hospodárnosti řízení). Pokud stavební úřad stanoví, ţe řízení provede některý z podřízených stavebních úřadů, měl by při jeho určování vycházet především z toho, v obvodu jakého stavebního úřadu se bude nacházet větší část celé stavby (v praxi půjde často například o různé liniové stavby), který ze stavebních úřadů má pro provedení řízení lepší personální a materiální předpoklady (např. z hlediska dostupnosti stavby v průběhu její realizace z důvodu provádění kontrolních prohlídek stavby a případných dalších nezbytných zásahů) apod. Ostatní stavební úřady, na jejichţ území se stavba nebo opatření budou nacházet, by měly vţdy stavebnímu úřadu, který povede řízení, poskytnout plnou součinnost za své území. Zásadní změnou na tomto úseku je, ţe jiţ nepřichází v úvahu, resp. nový stavební zákon nestanoví působnost obcí/orgánů obcí, aby obecní úřady, které nejsou obecným stavebním úřadem, na ţádost a z pověření krajského úřadu vykonávaly „část pravomoci stavebního úřadu“ 34 dle ustanovení § 124 starého stavebního zákona (dřívější činnost tzv. stavebních komisí). Nový stavební zákon jiţ neobsahuje ustanovení obdobná jako § 122 a 124 zrušeného stavebního zákona.

33

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 34 Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

28

5. 1. 2 Speciální stavební úřady Speciálními stavebními úřady jsou orgány vykonávající státní správu na úsecích zahrnujících dle ustanovení § 15 odst. 1 stavebního zákona: „a) stavby letecké, b) stavby drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, c) stavby dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací, resp. stavby pozemních komunikací, a také v případě d) vodních děl“ 35. Speciální stavební úřady vykonávají působnost stavebního úřadu s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování nebo vydávání územního souhlasu podle stavebního zákona. Tyto úřady postupují podle stavebního zákona v řízeních týkajících se speciálních staveb, tj. při jejich povolování, povolování jejich uţívání, odstraňování těchto staveb a ve všech dalších řízeních a jiných postupech týkajících se těchto staveb, pokud pro rozhodování o stavbách v jejich působnosti nestanoví zvláštní právní předpis jiný postup. Jde tedy stejně jako v případě vztahu stavebního zákona a správního řádu o vztah předpisu speciálního a obecného, přičemţ v tomto případě je obecným předpisem stavební zákon a speciálním předpisem vţdy příslušný zákon upravující výkon státní správy na daném úseku (tj. zákon o civilním letectví, dráţní zákon, zákon o pozemních komunikacích a vodní zákon). Platí zde obecná zásada, ţe v těchto případech má vţdy přednost předpis speciální před předpisem obecným, který se pouţije pouze podpůrně (subsidiárně), tj. v případech, kdy speciální předpis příslušnou otázku neupravuje. Dále ustanovení § 15 odst. 2 druhá a třetí věta stavebního zákona stanoví, ţe pro povolení speciální stavby, kterým je třeba rozumět stavební povolení, souhlas s ohlášením i veřejnoprávní smlouvu, je třeba nutná součinnost s obecným stavebním úřadem příslušným „k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení jeho podmínek; souhlas není správním rozhodnutím (jedná se o opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení § 154 správního řádu). Jestliže se nevydává územní rozhodnutí ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování“ 36, tj. v kladném případě vydává souhlasné vyjádření, kterým zjištěný soulad potvrdí. Tímto stavebním úřadem je vţdy místně příslušný obecný stavební úřad.

35


29

U speciálních staveb tak je působnost k jejich povolování rozdělena mezi obecné a speciální stavební úřady, kdyţ obecné stavební úřady tyto stavby umisťují a speciální stavební úřady vydávají všechna ostatní (navazující) rozhodnutí včetně všech úkonů souvisejících právě s povolováním uţívání staveb. Působnost u staveb leteckých vykonává podle zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o civilním letectví“), Ministerstvo dopravy a Úřad pro civilní letectví; působnost pro stavby drah a na dráze, včetně zařízení na dráze dráţní správní úřady podle zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách (dráţní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „dráţní zákon“); působnost pro stavby pozemních komunikací vykonávají silniční správní úřady označené jako speciální stavební úřady v zákoně č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“); působnost stavebních úřadů pro vodní díla vodoprávní úřady určené zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“). Ustanovení § 15 odst. 3 stavebního zákona stanoví příslušnost k rozhodnutí, jestliţe v konkrétním případě vzniknou pochybnosti, zda se jedná o stavbu speciální či nikoliv, jinak řečeno, zda k jejímu povolování bude příslušný speciální či obecný stavební úřad. V takových případech je rozhodující stanovisko příslušného speciálního stavebního úřadu, neboť citované ustanovení říká, ţe v pochybnostech, zda se v konkrétním případě jedná o stavbu speciální, nebo „o stavbu v působnosti obecného stavebního úřadu, platí stanovisko příslušného speciálního stavebního úřadu“ 37.

5. 1. 3 Vojenské a jiné stavební úřady Vojenskými stavebními úřady se rozumí dle ustanovení § 16 odst. 1 stavebního zákona újezdní úřady, které vykonávají působnost stavebních úřadů, a to včetně územního rozhodování, na území vojenských újezdů. Újezdními úřady jsou správní úřady, které vykonávají státní správu na území vojenských újezdů podle zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Tzv. jinými stavebními úřady jsou dle odst. 2 citovaného ustanovení téhoţ zákona orgány:

37


30

„a) Ministerstvo obrany u staveb důležitých pro obranu státu mimo území vojenských újezdů, které slouží nebo mají sloužit k zajišťování obrany státu a jsou zřizovány Ministerstvem obrany nebo právnickou osobou jím zřízenou nebo založenou, b) Ministerstvo vnitra u staveb pro bezpečnost státu, kterými se rozumí stavby nebo jejich části sloužící k plnění úkolů Ministerstva vnitra, organizačních složek státu zřízených Ministerstvem vnitra, Policie České republiky, Policejní akademie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, Úřadu pro zahraniční styky a informace a Bezpečnostní informační služby s výjimkou staveb nebo jejich částí převážně užívaných pro účely bytové nebo rekreační, a u staveb sloužících k plnění úkolů Národního bezpečnostního úřadu, c) Ministerstvo spravedlnosti u staveb sloužících k plnění úkolů Ministerstva spravedlnosti a staveb pro služební účely Vězeňské služby a jejích organizačních složek, d) Ministerstvo průmyslu a obchodu u staveb k účelům těžby, zpracování, transportu a ukládání radioaktivních surovin na území vyhrazeném pro tyto účely a u staveb jaderných zařízení“ 38. Tzv. jiné stavební úřady vykonávají, obdobě jako speciální stavební úřady, působnost stavebního úřadu s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování. Stejně jako u speciálních staveb i u těchto staveb vykonávají působnost na úseku územního rozhodování příslušné obecné stavební úřady. Dle ustanovení § 16 odst. 3 stavebního zákona pokud tzv. jiné stavební úřady povolují stavby v uzavřených prostorech existujících staveb (typicky se jedná např. o tzv. vnitroblok, či prostor, který vytvářejí stavby v různých areálech, např. nemocničních, školských, průmyslových a jiných), kterými se nemění výškové ohraničení (uspořádání) daného prostoru (čímţ se rozumí, ţe nově umisťovaná stavba nesmí svojí výškou přesáhnout stávající výškové ohraničení daného prostoru vytvářeného existujícími stavbami), mohou tak učinit bez územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, tj. jinak řečeno, v daném případě nebude taková stavba vyţadovat ani územní rozhodnutí, ani územní souhlas (tzn. pro danou stavbu lze vydat povolení bez předchozího projednání v územním řízením). To však neplatí pro stavby umisťované mimo takové areály, které vyţadují územní rozhodnutí 38


31

nebo územní souhlas, který mohou vydat pouze obecné stavební úřady, coţ lze dovodit s pouţitím argumentu a contrario. V takovém případě si před povolením stavby obstará tento stavební úřad vyjádření obecného stavebního úřadu o souladu návrhu (navrhované stavby) se záměry územního plánování. Odst. 4 výše citovaného ustanovení téhoţ zákona je obdobou ustanovení § 15 odst. 3 téhoţ zákona upravující určení příslušnosti speciálního stavebního úřadu k rozhodnutí o charakteru předmětné stavby. Dle odst. 4 se rovněţ jedná o stanovení příslušnosti k rozhodnutí o charakteru stavby, tj. o posouzení, zda stavba je v působnosti některého z tzv. jiných stavebních úřadů nebo obecného stavebního úřadu. Zákon říká, ţe v tomto případě „platí stanovisko příslušného ústředního správního úřadu, jehož působnosti se stavba týká“ 39, tzn. ţe v pochybnostech bude vţdy rozhodovat některé ze tří ministerstev.

5. 1. 4 Vyhrazení pravomoci stavebního úřadu Stavební zákon ve svém ustanovení § 17 umoţňuje nadřízenému stavebnímu úřadu, tj. Magistrátu hlavního města Prahy, krajskému úřadu, magistrátu územně členěného statutárního města nebo ministerstvu, aby si ve stanovených případech atrahoval (vyhradil) pravomoc (čímţ se rozumí, jak pravomoc rozhodovat v rámci územního řízení, tak rozhodovat o vydání stavebního povolení) stavebního úřadu prvního stupně ve třech stanovených případech, a to: 1.) u jednotlivých technicky zvlášť obtíţných staveb (v praxi zřejmě nejčastější případy), 2.) u neobvyklých staveb, resp. staveb atypických či staveb, které pro své účinky nebo vlastnosti je nezbytné přísněji posuzovat a 3.) u opatření s rozsáhlejšími účinky na ţivotní prostředí, kulturní památku, památkovou rezervaci nebo památkovou zónu v jejich okolí. Stavební zákon výslovně hovoří v ustanovení § 17 odst. 1 „Nadřízený stavební úřad si může vyhradit pravomoc stavebního úřadu prvního stupně u jednotlivých technicky zvlášť obtížných nebo neobvyklých staveb nebo u opatření s rozsáhlejšími účinky na životní prostředí, kulturní památku, památkovou rezervaci nebo památkovou zónu v jejich okolí.“ 40 . Nadřízený stavební úřad si můţe vyhradit do své působnosti jen některá 39


32

rozhodnutí, ale také působnost veškerou od územního rozhodování počínaje, vydáním kolaudačního souhlasu konče, neboť nový stavební zákon na rozdíl od předchozí právní úpravy neobsahuje ustanovení, kterým by zakotvil zásadu, ţe kolaudační souhlas vydává pouze stavební úřad, který stavbu povolil. Proto je v rámci institutu vyhrazení pravomoci stavebního úřadu výslovně ve stavebním zákoně uvedeno, ţe pokud si nadřízený stavební úřad „vyhradí pravomoc ve věcech upravených v části čtvrté hlavě I dílu 1 (ustanovení § 103 – 118 stavebního zákona, tj. pravomoc povolovat provádění staveb – udělovat souhlas nebo vydávat stavební povolení, resp. povolovat změnu stavby před dokončením) vykonává rovněž pravomoc podle § 120, 122, 123, 124 a 126“ 41 (tj. ve věcech upravených v části čtvrté hlavě I dílu 2 stavebního zákona – pravomoci v oblasti (povolování) uţívání staveb, resp. změn v jejich uţívání: přijímat oznámení stavebníka o záměru uţívat stavbu – ustanovení § 120 odst. 1 stavebního zákona, vydávat kolaudační souhlas – ustanovení § 122 odst. 3 stavebního zákona, povolovat předčasné uţívání stavby – ustanovení § 123 stavebního zákona, povolovat zkušební provoz – ustanovení § 124 stavebního zákona, povolovat změnu v uţívání stavby – ustanovení § 126 a 127 stavebního zákona), z čehoţ vyplývá, ţe nadřízený stavební úřad, jeţ je oprávněn povolit provedení stavby, resp. k vydávání stavebního povolení nebo souhlasu k ohlašování staveb, je zároveň povinen také stavbu zhodnotit z hlediska poţadavků na zahájení jejího uţívání, příp. vydat kolaudační souhlas. Jde o obligatorní spojení dvou „skupin“ pravomocí stavebního úřadu a ten nemá oprávnění rozhodnout se, zda bude vykonávat pouze některá z nich. Který stavební úřad je v konkrétních případech nadřízeným úřadem, je popsáno výše v rámci vymezení obecných stavebních úřadů. Ministerstvo je oprávněno dle ustanovení § 17 odst. 3 stavebního zákona si „vyhradit pravomoc stavebního úřadu k vydání územního rozhodnutí u staveb přesahujících hranice kraje, u staveb s mimořádnými negativními vlivy na životní prostředí nebo u staveb s vlivem na území sousedních států“ 42 , tzn. u staveb, jejichţ realizace nebo následné uţívání či provoz jsou způsobilé zasáhnout nebo ovlivnit velkou část území České republiky (území alespoň 2 krajů) nebo dokonce také sousední státy (stavby s tzv. přeshraničním vlivem). Je nutné si uvědomit, ţe nadřízený stavební úřad nemá povinnost (na základě podnětu správního orgánu či ţádosti účastníka řízení) vyhradit si pravomoc prvoinstančního 41


33

stavebního úřadu, záleţí na jeho uváţení, zda pro to existují ve stavebním zákoně uvedené důvody. Pokud tak učiní, bude vykonávat pravomoc i v dalších věcech uvedených v ustanovení § 17 odst. 1 a 2 stavebního zákona, tzn. jestliţe si krajský úřad vyhradí pravomoc k vydání územního rozhodnutí v případě záměru posuzovaného z hlediska vlivu na ţivotní prostředí, bude účelné, aby si zároveň vyhradil pravomoc ve věcech uvedených v části čtvrté, hlavě I dílu 1 stavebního zákona. Formu, jakou si nadřízený stavební úřad vyhrazuje pravomoc prvoinstančního stavebního úřadu, stavební zákon neupravuje. Přestoţe to stavební zákon výslovně nestanoví, neděje se formou usnesení, nýbrţ se postupuje se podle správního řádu, a to formou sdělení dle části čtvrté správního řádu, tedy postupem mimo správní řízení. Nejde o změnu příslušnosti na podnět správního orgánu nebo na ţádost účastníka řízení, jak je upravena v ustanovení § 131 správního řádu. Nový stavební zákon narozdíl od předchozí právní úpravy (ustanovení § 122 a § 124 starého stavebního zákona), jak jiţ bylo uvedeno v oddílu „Obecné stavební úřady“, neumoţňuje přenést část pravomoci stavebního úřadu na obce, které nejsou obecnými stavebními úřady.

Na závěr této kapitoly zabývající se problematikou organizace výkonu veřejné správy zejména na úseku stavebního řádu, resp. stavebních úřadů, bych pro úplnost dodala, ţe dalším kritériem pro určování konkrétní příslušnosti stavebních úřadů pro rozhodování je nutné určení vedle věcné příslušnosti, resp. pravomoci místně příslušného stavebního úřadu pro rozhodování. Místní příslušnost se vţdy řídí místem, kde se stavba nachází.43 Zároveň je nutné zmínit, ţe stavební úřady vţdy při svých činnostech postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů, kterými jsou např. zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, aj. Dotčené orgány vydávají závazná stanoviska a stanoviska potřebná k rozhodování stavebních úřadů.44

43

JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et al. Správní právo - zvláštní část. 6. dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009. s. 296. ISBN 978-80-210-4847-8. 44 JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et al. Správní právo - zvláštní část. 6. dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009. s. 296. ISBN 978-80-210-4847-8.

34

6. Kategorizace staveb z hlediska nutnosti jejich povolování Pod pojem stavba můţeme zařadit celou řadu stavebních děl, ne všechny však podléhají stejnému povolovacímu reţimu. Rozdíly jsou dány především v tom, ţe ne všechny stavby mohou stejnou měrou či stejným způsobem ovlivnit veřejné zájmy chráněné zvláštními předpisy či oprávněné zájmy a práva účastníků řízení. Podmínky, za kterých je moţno stavbu zrealizovat se liší např. v závislosti na jejich umístění, velikosti stavby, účelu uţívání stavby nebo účinků stavby na okolí. Jinému povolovacímu reţimu podléhá stavba plotu či vodovodní přípojky a jinému reţimu pak stavba rodinného domu či průmyslového podniku. A právě z těchto rozdílů ve stavbách stavební zákon vychází a v ustanovení § 103 definuje stavby, terénní úpravy, zařízení a udrţovací práce nevyţadující stavební povolení ani ohlášení a v ustanovení § 104 specifikuje stavby, terénní úpravy, zařízení a udrţovací práce vyţadující ohlášení stavebnímu úřadu. Všechny ostatní stavby pak podléhají stavebnímu povolení. Skutečnost, ţe stavby nevyţadují povolení ani ohlášení neznamená, ţe je moţno jejich výstavbu zrealizovat bez jakékoliv právní regulace ze strany správních orgánů. To, ţe stavební zákon u některých staveb upustil od povolovacího či ohlašovacího reţimu v rámci stavebního řádu neznamená, ţe stavba nepodléhá regulaci z hlediska územního plánování. Přestoţe stavební zákon umoţnil zjednodušené postupy při povolování staveb, nadále platí, ţe dle ustanovení § 76 odst. 1 stavebního zákona je moţno umisťovat stavby či zařízení jen na základě územního rozhodnutí či územního souhlasu, nestanoví-li zákon jinak. Z hlediska nutnosti povolení staveb rozlišujeme 3 kategorie staveb: 1. Stavby nevyžadující povolení ani ohlášení, 2. Stavby vyţadující ohlášení, 3. Stavby vyţadující stavební povolení. Jako alternativu stavebního povolení zavedl stavební zákon moţnost nahradit stavební povolení veřejnoprávní smlouvou či umoţnil provedení tzv. zkráceného stavebního řízení, spočívající v uzavření smlouvy mezi stavebníkem a autorizovaným inspektorem.

35

7. Kategorizace staveb z hlediska požadavků na zahájení jejich užívání Kategorizace staveb z hlediska poţadavků na zahájení jejich uţívání je obsaţena v ustanovení § 119 „Uţívání dokončené stavby“ stavebního zákona. Prostřednictvím právního výkladu tohoto ustanovení můţeme stavby rozdělit dle odlišných zákonných poţadavků, které musí být stavebníkem před započetím uţívání konkrétní stavby splněny, aby uţívání dané stavby nebylo protiprávní. Výše uvedené tři kategorie staveb se liší poţadavky dané zákonem, resp. povinnostmi, které stavebník, popř. jiná povinná osoba musí před započetím uţívání konkrétní stavby splnit v závislosti na odlišnostech podle konkrétního typu stavby. Ve všech případech (s výjimkou institutu „předčasné uţívání stavby“ dle ustanovení § 123 stavebního zákona; v podrobnostech viz. oddíl se stejnojmenným názvem) se však musí jednat dle věty první výše uvedeného ustanovení daného zákona o „dokončenou stavbu, popřípadě část stavby schopnou samostatného užívání“ 45. S ohledem na výše uvedené můţeme stavby rozdělit na: 1. stavby nevyţadující ke svému uţívání ani oznámení uţívání stavebnímu úřadu ani kolaudační souhlas, 2. stavby vyţadující ke svému uţívání oznámení uţívání příslušnému stavebnímu úřadu, 3. stavby vyţadující ke svému uţívání kolaudační souhlas.

7. 1 Stavby nevyžadující ke svému užívání ani oznámení užívání stavebnímu úřadu ani kolaudační souhlas O stavbách zařazených do této první pomyslné kategorie se ustanovení § 119 stavebního zákona výslovně nezmiňuje, tj. neurčuje pro ně povinnost oznámit započetí jejich uţívání příslušnému stavebnímu úřadu nebo povinnost poţádat příslušný stavební úřad o vydání kolaudačního souhlasu k jejich uţívání. Skrze výklad lze dovodit a je třeba uvést, ţe vedle dvou výše zmíněných kategorií staveb (tj. stavby uţívané na základě

45


36

oznámení příslušnému stavebnímu úřadu a stavby uţívané na základě kolaudačního souhlasu), o nichţ se zákonodárce v daném ustanovení výslovně zmiňuje, i další kategorii staveb, k jejichţ uţívání nemusí stavebník vůči stavebnímu úřadu učinit ţádný úkon a stavbu můţe započít užívat k určenému účelu ihned po jejím dokončení, resp. po ukončení všech stavebních prací. Zde můţeme zařadit stavby uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 stavebního zákona, tedy stavby, terénní úpravy, zařízení a udrţovací práce nevyţadující stavební povolení ani ohlášení a dále pak stavby uvedené v ustanovení § 104 odst. 2 téhoţ zákona zde naopak vyţadující ohlášení stavebnímu úřadu avšak s výjimkou staveb vyjmenovaných v ustanovení § 119 stavebního zákona. Konkrétně se jedná např. o: - „stavby o jednom nadzemním podlaží do 25 m2 zastavěné plochy a do 5 m výšky, nepodsklepené, jestliže neobsahují pobytové místnosti, hygienická zařízení ani vytápění, neslouží k ustájení zvířat a nejde o sklady hořlavých kapalin a hořlavých plynů (ust. § 103 odst. 1 písm. a) bod 1 stavebního zákona.), - přípojky vodovodní, kanalizační a energetické v délce do 50 m (ust. § 103 odst. 1 písm. b) bod 8 stavebního zákona), - informativní značky a oznámení na pozemních komunikacích (ust. § 103 odst. 1 písm. c) bod 10 stavebního zákona), - bazény do 40 m2 zastavěné plochy (ust. § 103 odst. 1 písm. d) bod 5 stavebního zákona), - sjezdy z pozemních komunikací na sousední nemovitosti (ust. § 104 odst. 2 písm. o) stavebního zákona), …“ 46

7. 2 Stavby vyžadující ke svému užívání oznámení užívání příslušnému stavebnímu úřadu Právní úprava vychází z principu, ţe stavebník má právo na uţívání stavby v bezprostřední návaznosti na její dokončení, resp. dokončení všech stavebních prací,

46


37

jestliţe byla provedena v souladu s povolením stavebního úřadu nebo jiným potřebným ekvivalentním dokumentem.47 A právě jiţ několikrát zmíněné ustanovení § 119 věta první stavebního zákona vyjadřuje onu základní zásadu, která stanoví, ţe „Dokončenou stavbu, popřípadě část stavby schopnou samostatného užívání, pokud vyžadovala stavební povolení nebo ohlášení stavebnímu úřadu podle § 104 odst. 2 písm. a) až e) a n) (jedná se o tzv. jednoduché stavby, mezi které řadíme: „a) stavby pro bydlení a pro rekreaci do 150 m2 zastavěné plochy, s jedním podzemním podlažím do hloubky 3 m a nejvýše dvěma nadzemními podlažími a podkrovím, b) podzemní stavby do 300 m2 zastavěné plochy a hloubky do 3 m, pokud nejsou vodním dílem, c) stavby do 300 m2 zastavěné plochy a výšky do 10 m, s výjimkou staveb pro bydlení, a haly do 1000 m2 zastavěné plochy a výšky do 15 m, pokud tyto stavby a haly budou nejvýše s jedním nadzemním podlažím, nepodsklepené a dočasné na dobu nejdéle 3 let, d) stavby do 25 m2 zastavěné plochy a do 5 m výšky s jedním nadzemním podlažím, podsklepené nejvýše do hloubky 3 m, e) větrné elektrárny do výšky 10 m a n) stavební úpravy pro změny v užívání části stavby, kterými se nezasahuje do nosných konstrukcí stavby, nemění se její vzhled a nevyžadují posouzení vlivů na životní prostředí.“ 48 ) anebo pokud byla prováděna na podkladě veřejnoprávní smlouvy nebo certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem a byla provedena v souladu s ním, lze užívat na základě oznámení stavebnímu úřadu nebo kolaudačního souhlasu.“ 49 Stavby zařazené do této kategorie, jak plyne jiţ z názvu této podkapitoly, je moţné uţívat pouze na základě oznámení o zahájení jejich užívání příslušnému stavebnímu úřadu, jak je dáno ustanovením § 120 odst. 1 stavebního zákona. 47

DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. s. 225. ISBN 80-7201-626-1. 48 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 49 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

38

7. 3 Stavby vyžadující ke svému užívání kolaudační souhlas Jak jiţ bylo řečeno v předcházející podkapitole, stavební zákon prostřednictvím svého ustanovení § 119 stavebního zákona zavedl do praxe zásadu, díky níţ stavby nebo jejich části schopné samostatného a bezpečného uţívání, k jejichţ provedení bylo třeba povolení ve smyslu ustanovení § 115 aţ 117 stavebního zákona (tj. stavební povolení, veřejnoprávní smlouva a certifikát vydaný autorizovaným inspektorem) nebo ohlášení podle výslovně uvedených ustanovení (viz. výše), lze uţívat na základě oznámení stavebnímu úřadu nebo kolaudačního souhlasu, coţ v obou případech znamená postupem mimo správní řízení.50 Rozhodnutí o tom, které stavby budou ke svému uţívání vyţadovat jen oznámení a které kolaudační souhlas, bude záleţet na tom, zda budou či nebudou v kaţdém konkrétním případě splňovat obecnou podmínku uvedenou v ustanovení § 122 odst. 1 věta první stavebního zákona (k tomu blíţe viz. oddíl s názvem „Kolaudační souhlas“).51 U staveb v této kategorii musí stavebník před započetím jejich uţívání podat žádost o vydání kolaudačního souhlasu příslušný stavební úřad dle ustanovení § 122 odst. 1 stavebního zákona.

50

DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. s. 225. ISBN 80-7201-626-1. 51 MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 225. ISBN 978-80-7357-249-5.

39

8. Právní úprava kolaudačního řízení dle „starého“ stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.) Nový stavební zákon vešel v ţivot jiţ v lednu roku 2007, přesto ale řada stavebníků a zejména pracovníků stavebních úřadů a dalších odborníků na stavební právo má stále v paměti tzv. starou „padesátku“, nebo-li starý stavební zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu s řadou novelizací.

8. 1 Krátký exkurz ke kolaudačnímu řízení Znalost předchozí právní úpravy je nutná i v současné době, neboť řada staveb ještě i dnes podléhá vydání kolaudačního rozhodnutí podle staré právní úpravy. Jde o stavby, které byly pravomocně povoleny přede dnem nabytí účinnosti nového stavebního zákona a u kterých je nutné v souladu s ustanovením § 190 odst. 5 nového stavebního zákona provést kolaudační řízení dle dřívější právní úpravy, tedy dle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.52 Na úvod si dovolím malou poznámku k pojmu „kolaudace staveb“. Starý stavební zákon pouţívá pro označení povolovacího řízení vedoucího k vydání povolení uţívat stavbu pojmu „kolaudace staveb“. I přes absenci definice pojmu „kolaudační řízení“ v samotném zákoně, můţeme obsah tohoto pojmu dovodit z jednotlivých ustanovení starého stavebního zákona upravující problematiku kolaudace staveb. Kolaudační řízení můţeme tedy definovat jako postup stavebního úřadu vedoucí k vydání kolaudačního rozhodnutí, jímţ se povoluje uţívání konkrétní stavby k určenému účelu. Kolaudační řízení můţeme označit jako zvláštní typ správního řízení, jehoţ odlišnosti od obecné úpravy dle správního řádu upravuje přímo sám stavební zákon. Vztah předchozího stavebního zákona a správního řádu je upraven v ustanovení § 140 starého stavebního zákona, který vyjadřuje princip priority, tj. přednosti stavebního zákona jako speciálního předpisu vůči správnímu řádu jako předpisu obecnému, neboť říká, ţe „Není-li výslovně stanoveno jinak, vztahují se na řízení podle tohoto zákona (tj. starý stavební 52


40

zákon) obecné předpisy o správním řízení.“ 53. V praxi tedy stavební úřady postupují podle správního řádu pouze tam, kde procesní postupy nejsou ve stavebním zákoně upraveny odchylně. Starý stavební zákon a jeho prováděcí vyhlášky obsahují ucelenou úpravu celého kolaudačního řízení, od zahájení řízení, vymezení účastníků kolaudačního řízení aţ po vydání kolaudačního rozhodnutí. Obecná úprava správního řádu je tak uplatňována aţ při řízeních o opravných prostředcích. Průběh kolaudačního řízení je upraven v ustanovení § 81 starého stavebního zákona, které vyjadřuje základní smysl kolaudačního řízení a totiţ zjistit, zda dokončená stavba je v souladu s dokumentací, která jakoţto ideový obraz budoucí stavby slouţila za základ jejího povolení, a současně zda byly dodrţeny podmínky obou hlavních rozhodnutí o stavbě, a to územního rozhodnutí a stavebního povolení.54 Kolaudační řízení je postaveno na principu, který je vyjádřen v ustanovení § 76 odst. 1 starého stavebního zákona, které říká, ţe „Dokončenou stavbu, popřípadě její část schopnou samostatného užívání nebo tu část stavby, na které byla provedena změna nebo udržovací práce, pokud tyto stavby vyžadovaly stavební povolení, lze užívat jen na základě kolaudačního rozhodnutí.“ 55 . Výjimka je stanovena v odst. 2 téhoţ ustanovení a téhoţ zákona pouze pro „dokončené terénní úpravy, těžební a jim podobné nebo s nimi související práce, jakož i informační, reklamní a propagační zařízení“ 56, které podléhají kolaudaci pouze v tom případě, ţe to stavební úřad stanovil při jejich povolení. Důleţitou podmínkou k zahájení kolaudačního řízení, resp. pro zákonem vyţadované kolaudační rozhodnutí tedy je, zda konkrétní typ stavby vyţadoval vydání stavebního povolení, tj. přesněji vyjádřeno vzhledem k dlouhodobě ustálené praxi stavby, na které „bylo vydáno stavební povolení“ (tzn. ţe mezi tyto stavby tak patřily nejen stavby, které stavební povolení vyţadovaly ze zákona, ale i stavby, u nichţ ze zákona postačilo pouze ohlášení příslušnému stavebnímu úřadu). Ne všechny stavby však toto povolení vyţadovaly, a tudíţ ani nepodléhaly vydání kolaudačního rozhodnutí. Dle ustanovení § 55 odst. 2 a 3 starého stavebního zákona se jednalo zejména o drobné stavby, stavební úpravy a udrţovací práce, které podléhaly, resp. u nichţ postačilo ohlášení stavebnímu úřadu, pokud stavební úřad 53 54

55 56

Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a předpisů. DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL O. s komentářem, souvisící a prováděcí předpisy. 7. 2002. s. 171 – 172. ISBN 80-7201-343-2. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a předpisů. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a předpisů.

stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších Stavební zákon v teorii a praxi: Úplné znění zákona přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství LINDE Praha, a. s., stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších

41

v souladu se svou tehdejší pravomocí podle ustanovení § 57 odst. 1 věta druhá starého stavebního zákona nestanovil, ţe „ohlášenou drobnou stavbu, stavební úpravu nebo udržovací práce lze provést jen na základě stavebního povolení“ 57, tzn. ţe v konkrétně daném případě na základě individuálního rozhodnutí stavebním úřadem byly i tyto stavby pak povaţovány za stavby, které vyţadovaly stavební povolení, a tudíţ také kolaudační rozhodnutí. Kolaudační rozhodnutí rovněţ nevyţadovaly v taxativně vymezených případech „stavby“, které podle ustanovení § 56 starého stavebního zákona nepodléhaly stavebnímu povolení ani ohlášení.

8. 2 Průběh kolaudačního řízení Dle ustanovení § 77 starého stavebního zákona „Kolaudační řízení provádí stavební úřad, který vydal stavební povolení…“ 58 na příslušnou stavbu. Účastníci kolaudačního řízení jsou zákonem taxativně určeni, a to odchylně od obecné úpravy účastníků řízení dle správního řádu. Ustanovení § 78 odst. 1 starého stavebního zákona vymezuje účastníky kolaudačního řízení, kterými jsou „a) stavebník, b) vlastník stavby, c) uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, d) vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno“ 59. U posledně citovaných účastníků řízení bych se ráda zastavila s drobným dodatkem. Vlastníci pozemků byli do okruhu účastníků řízení zařazeni novelou předchozího stavebního zákona (zákon č. 59/2001 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů), a to na základě nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, který přiznal vlastníkům pozemků, na kterých se nachází kolaudovaná stavba, postavení účastníků kolaudačního řízení a jakoţ to takoví mít moţnost účastnit se kolaudačního řízení a hájit zde svá práva. 57 58 59

Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

42

Nález soudu byl odůvodněn zejména nerovným postavením vlastníka stavby a vlastníka pozemku, který byl dříve z kolaudačního řízení vyloučen. Nerovná práva byla spatřována především v tom, ţe vlastník pozemku, poté co v rámci stavebního řízení souhlasil s provedením stavby na svém pozemku, případně vyslovil i podmínky, za kterých se stavbou souhlasí, neměl jiţ zákonnou moţnost účastnit se kolaudačního řízení a tedy ověřit si, zda jeho podmínky byly naplněny či činit zákonné kroky k nápravě při jejich nesplnění. Zde musel pouze spoléhat na stavební úřad, ţe tento v rámci vedeného kolaudačního řízení řádně zkontroluje naplnění podmínek vlastníka pozemku a bude vedle zájmů veřejných, hájit i jeho zájmy. V případě pochybení stavebního úřadu neměl ani zákonnou moţnost hájit své zájmy v rámci řádných odvolacích prostředků. Tuto „novelu zákona“ bych hodnotila kladně, neboť se domnívám, ţe vlastník pozemku má právo a jeho vlastnická práva jsou jistě dotčena, pokud stavba na jeho pozemku není v souladu s původním záměrem, tj. se stavebním povolením, byť můţe jít jen o malou změnu trasy stavby (myšleno zejména stavby liniové, tj. vodovody, kanalizace, plynovody, …), nebo můţe jít o neuvedení pozemku do původního stavu, řádně a účinně hájit svá práva v rámci vedeného správního řízení a nikoli se domáhat svých práv pouze soudní cestou. Postavení vlastníků pozemků při „povolování užívání staveb“ je pak otázka, kterou se zabývám i v hodnocení právní úpravy nového stavebního zákona – viz níže. Kolaudační řízení je ovládáno dispoziční zásadou, coţ znamená, ţe se vţdy zahajuje pouze na návrh stavebníka, popř. budoucího uţivatele (provozovatele) avšak za podmínky předloţení písemné dohody o uţívání stavby, kterou uzavřel se stavebníkem, stavebnímu úřadu dle ustanovení § 79 odst. 1 starého stavebního zákona. Náleţitosti návrhu na kolaudaci stavby včetně poţadovaných příloh jsou pak předmětem ustanovení §§ 30 a 31 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů. Zahájení kolaudačního řízení musí být stavebním úřadem oznámeno účastníkům řízení a dotčeným orgánům státní správy v předstihu, a to v zákonem stanovené lhůtě nejméně 7 dnů před ústním jednáním spojeným s místním šetřením s uplatněním koncentrační zásady podle ustanovení § 80 starého stavebního zákona. Podle ustanovení § 81 odst. 1 starého stavebního zákona je smyslem kolaudačního řízení zjištění stavebního úřadu, zda „byla stavba provedena podle dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení. Dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat veřejné zájmy, především z hlediska ochrany života a zdraví 43

osob, životního prostředí, bezpečnosti práce a technických zařízení.“ 60. Zjistí-li stavební úřad při kolaudačním řízení na stavbě závady, které brání jejímu uţívání (zejména nejsouli splněny podmínky územního rozhodnutí a stavebního povolení), stanoví stavebníkovi lhůtu pro jejich odstranění a kolaudační řízení dle odst. 3 téhoţ ustanovení a téhoţ zákona přeruší. Nepodstatné změny provedené během stavby je moţno podle odst. 4 opět téhoţ ustanovení a téhoţ zákona povolit zjednodušenou formou a to tak, ţe stavební úřad sloučí, resp. spojí kolaudační řízení s řízením o změně stavby. Podmínkou však je, ţe tyto nedostatky neohroţují bezpečnost a nebrání řádnému uţívání stavby. Předchozí stavební zákon dával i moţnost vydání časově omezeného povolení k předčasnému užívání stavby i před jejím úplným dokončením podle ustanovení § 83 starého stavebního zákona, a to na základě ţádosti stavebníka. Důleţitou podmínkou je, ţe předčasné uţívání nemá podstatný vliv na uţivatelnost stavby a zároveň neohroţuje bezpečnost a zdraví osob. U staveb, kde je ţádoucí posoudit způsobilost stavby k uţívání, starý stavební zákon dle ustanovení § 84 umoţňoval zahájení zkušebního provozu (prozatímní uţívání stavby ke zkušebnímu provozu) na základě vydaného souhlasu stavebního úřadu před vydáním kolaudačního rozhodnutí.

8. 3 Kolaudační rozhodnutí Kolaudační rozhodnutí je správní akt, kterým se završuje celý proces kolaudačního řízení. Jedná se vţdy o individuální správní akt, jeţ představuje potvrzení, ţe stavba splňuje předpoklady a podmínky, za nichţ bylo vydáno územní rozhodnutí a stavební povolení a současně ţe lze stavbu bezpečně uţívat k určenému účelu. Kolaudačním rozhodnutím se tak povoluje uţívání stavby k určenému účelu, resp. zakládá svému nositeli právo uţívat stavbu ke stanovenému konkrétnímu účelu. Z hlediska obsahové a formální stránky kolaudačního rozhodnutí musí obligatorně splňovat náleţitosti dle obecných ustanovení správního řádu (tj. ustanovení § 68 – obsahové náleţitosti a § 69 – formální náleţitosti) a taktéţ obligatorní náleţitosti stanovené v ustanovení § 34 prováděcí vyhlášky č. 132/1998 Sb.

60


44

V případě, ţe byly při kolaudačním řízení zjištěny drobné nedodělky či vady, které však neohroţují zdraví a bezpečnost osob a nebrání řádnému a nerušenému uţívání stavby k určenému účelu, můţe stavební úřad podle ustanovení § 82 odst. 2 starého stavebního zákona v kolaudačním rozhodnutí stanovit podmínky pro uţívání stavby a určit přiměřenou lhůtu k jejich odstranění. Pokud však jsou na stavbě zjištěny takové závady, resp. nedostatky, které brání řádnému uţívání stavby, stavební úřad kolaudační rozhodnutí nevydá. Kolaudační rozhodnutí se oznamuje všem účastníkům řízení a dotčeným orgánům státní

správy.

Vzhledem

k povaze

kolaudačního

rozhodnutí

je

moţno

jej

„napadnout“ řádnými i mimořádnými odvolacími prostředky ve smyslu správního řádu i opravnými prostředky ve smyslu správního soudnictví.

45

9. Právní úprava povolování užívání staveb dle „nového“ stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) Uţívání stavby neboli kolaudace stavby je završením celého procesu realizace stavby. Je to vlastně samotným důvodem pro realizaci konkrétní stavby. Formy povolování uţívání konkrétních staveb jsou odlišné podle konkrétního typu stavby. Některé stavby mají velmi výrazně jednodušší moţnost povolení jejich uţívání. Daným „zjednodušením“ můţeme mít na mysli, ţe povolení uţívání staveb jiţ není vydáváno ve správním řízení. Otázkou je, zda jde opravdu o zjednodušení. Ve správním řízení mohly být uloţeny podmínky pro uţívání, případně pro dokončení stavby. Dle dnešní úpravy buď je vše v pořádku a stavební úřad vydá „souhlas“, čímţ se rozumí buď tzv. domněnka, resp. fikce souhlasu u institutu oznámení užívání či vydání kolaudačního souhlasu, nebo musí uţívání stavby zakázat. Chybí zde jakýsi „mezistupeň“, který mohl mnohdy řízení i urychlit, kdy se vydalo kolaudační rozhodnutí s podmínkami pro dokončení stavby, jako tomu bylo u předchozí úpravy.61 Otázka moţnosti uţívání je řešena u všech staveb, pro které bylo vydáno stavební povolení dle ustanovení § 115 stavebního zákona, které byly ohlášeny stavebnímu úřadu podle ustanovení § 104 odst. 2 písm. a) aţ e) a n) stavebního zákona, které byly prováděny na podkladě veřejnoprávní smlouvy o provedení stavby uzavřené mezi stavebním úřadem a stavebníkem dle ustanovení § 116 stavebního zákona či na podkladě certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem v rámci zkráceného stavebního řízení podle ustanovení § 117 stavebního zákona. Je třeba rovněţ dodat, ţe uţívat lze i části staveb, které jsou schopné samostatného a bezpečného uţívání. Úpravu moţnosti uţívání staveb obsahuje stavební zákon v ustanoveních §§ 119 aţ 127. Orgánem příslušným k řešení otázky uţívání konkrétní stavby je příslušný stavební úřad, a to ten, který pro předmětnou stavbu vydal stavební povolení, kterému byla stavba ohlášena, či který se stavebníkem uzavřel veřejnoprávní smlouvu.

61

JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et al. Správní právo - zvláštní část. 6. dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009. s. 308. ISBN 978-80-210-4847-8.

46

9. 1 Jednotlivé formy povolování užívání staveb Stavební zákon zakotvuje, pokud jde o povolování uţívání staveb, oproti předchozí právní úpravě, dvojí režim. V „jednodušších“ případech je moţné stavbu začít uţívat na základě pouhého oznámení příslušnému stavebnímu úřadu a následného uplynutí zákonné lhůty, pokud v ní stavební úřad uţívání stavby nezakáţe anebo u všech „složitějších“ staveb jen na základě vydaného kolaudačního souhlasu, tzn. pokud byly realizovány a dokončeny stavby, popř. jejich části schopné samostatného uţívání, k jejichţ zhotovení je třeba, jiţ několikrát uvedené stavební povolení, ohlášení stavebnímu úřadu, veřejnoprávní smlouva či certifikát vydaný autorizovaným inspektorem, je nezbytné příslušnému stavebnímu úřadu započetí uţívání oznámit nebo poţádat o vydání kolaudačního souhlasu.

9. 1. 1 Oznámení záměru o zahájení užívání stavby Ustanovení § 120 stavebního zákona upravuje jeden ze dvou institutů na základě nichţ dochází k povolení uţívání staveb, a to institut „oznámení užívání“ někdy také označovaný jako „oznámení záměru o užívání dokončené stavby“ či také jako „oznámení záměru užívat stavbu“ odvislé, jak jednotlivá nakladatelství či autoři komentářů a výkladů příslušné paragrafy označí. Zákonodárce v tomto případě v oficiálním textu stavebního zákona ţádný název neuţil, proto se můţeme setkat s rozličným pojmenováním, jak se pracovní pojmenování, resp. názvy daného institutu zaţilo/y v praxi. Jestliţe se nejedná o stavbu uvedenou v ustanovení § 122 odst. 1 věta první stavebního zákona, můţe být s uţíváním stavby započato na základě stavebníkova oznámení záměru stavbu uţívat, pokud stavební úřad ve lhůtě do 30 dnů ode dne, kdy mu bylo oznámení od stavebníka doručeno, její uţívání nezakáţe, neboť jak odst. 1 výše uvedeného ustanovení stavebního zákona „Stavebník je povinen oznámit stavebnímu úřadu záměr započít s užíváním stavby nejméně 30 dnů předem, nejde-li o stavbu uvedenou v § 122. S užíváním stavby pro účel, k němuž byla stavba povolena, může být započato, pokud do 30 dnů od oznámení stavební úřad rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, užívání stavby nezakáže.“ 62 62


47

Poţadavek pouhého oznámení stavebníka, ţe hodlá započít s uţíváním stavby, je velmi výrazným zjednodušením, které umoţňuje zkrácení doby od dokončení stavby do zahájení jejího uţívání na minimum. Zjednodušení se týká staveb, které jejich stavebníci (a zpravidla i jejich budoucí vlastníci a uţivatelé) staví pro sebe, a stavbu, včetně jejího stavebně technického uspořádání a vlastností, tak mohli ovlivnit od návrhu aţ po realizaci. V praxi půjde nejčastěji o rodinné domy, stavby pro individuální rekreaci, dílny, garáţe, doplňkové stavby příslušenství apod. Vyuţití uvedeného zjednodušení předpokládá provedení stavby podle podmínek vydaného rozhodnutí či jiného zákonem vyţadovaného dokumentu a v souladu s ověřenou dokumentací.63 Jelikoţ stavebník můţe zaslat stavebnímu úřadu oznámení jiţ při provádění závěrečných dokončovacích prací, je mu tím umoţněno započít s uţíváním stavby bezprostředně po jejím dokončení. Náleţitosti oznámení uţívání stavby stanoví prováděcí vyhláška č. 526/2006 Sb. ve formě formuláře.

9. 1. 2 Kolaudační souhlas Kolaudační souhlas je upraven v ustanovení § 122 stavebního zákona. Kolaudační souhlas a procesní postup jeho vydání Stavby, jejichž vlastnosti nemohou budoucí uživatelé ovlivnit Podle ustanovení § 122 stavebního zákona vyţaduje ke svému uţívání kolaudační souhlas stavba, jejíţ vlastnosti nemohou budoucí uţivatelé ovlivnit, například nemocnice, škola, nájemní bytový dům, stavba pro obchod a průmysl, stavba pro shromaţďování většího počtu osob, stavba dopravní a občanské infrastruktury, stavba pro ubytování odsouzených a obviněných, dále stavba, u které bylo stanoveno provedení zkušebního provozu, a změna stavby, která je kulturní památkou. Závěrečná kontrolní prohlídka Kolaudační souhlas vydává na ţádost stavebníka příslušný stavební úřad, poté, co provede závěrečnou kontrolní prohlídku stavby. Podle § 122 odst. 1 stavebního zákona stavební úřad při závěrečné kontrolní prohlídce zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její uţívání nebude ohroţovat ţivot a veřejné zdraví, ţivot a zdraví zvířat, bezpečnost anebo ţivotní prostředí. Jestliţe stavební úřad 63

DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. s. 227. ISBN 80-7201-626-1.

48

nezjistí závady bránící bezpečnému uţívání stavby nebo rozpor se závaznými stanovisky podle odstavce 1, vydá do 15 dnů ode dne provedení závěrečné kontrolní prohlídky kolaudační souhlas, který je dokladem o povoleném účelu uţívání stavby. Naopak, pokud na stavbě zjistí závady bránící jejímu bezpečnému uţívání nebo rozpor se závaznými stanovisky dotčených orgánů, stavební úřad v souladu s § 122 odst. 3 stavebního zákona kolaudační souhlas nevydá a rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, uţívání stavby zakáţe. Účastníkem takového řízení je ovšem podle stavebního zákona pouze stavebník, vlastník stavby, popřípadě budoucí uţivatel stavby. Od provedení závěrečné prohlídky můţe stavební úřad upustit v případě, ţe stavebník doloţí svou ţádost odborným posudkem (certifikátem) autorizovaného inspektora (v podrobnostech viz. níţe). Kolaudační souhlas není správním rozhodnutím… Jak jiţ bylo výše řečeno, jestliţe stavební úřad nezjistí závady, které by bránily bezpečnému uţívání stavby či rozpor se závaznými stanovisky dotčených orgánů státní správy k uţívání konkrétní stavby, vydá kolaudační souhlas. V souladu s novým stavebním zákonem se kolaudační souhlas zásadně nevydává ve správním řízení a veřejnost (např. občanská sdruţení) ani dotčení vlastníci (např. sousedé) se tak nemohou účastnit kolaudace a uplatňovat v ní své námitky. Stavební zákon ve svém ustanovení § 122 odst. 3 věta třetí stanoví, ţe „Kolaudační souhlas není správním rozhodnutím.“ 64, tj. není rozhodnutím podle správního řádu. Podle stavebního zákona se jedná o „doklad o povoleném účelu uţívání stavby“. Kolaudační souhlas tak řadíme mezi takové správní akty, o nichţ zákon stanoví, ţe nejsou rozhodnutími a tedy je u nich vyloučen postup podle části druhé a části třetí správního řádu, tzn. obecná a zvláštní ustanovení o správním řízení, ačkoliv se jimi v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva či povinnosti určité osoby. Přitom je v ustanovení § 122 odst. 1 stavebního zákona uvedeno, ţe stavba, jejíţ vlastnosti nemohou budoucí uţivatelé ovlivnit, dále stavba, u které bylo stanoveno provedení zkušebního provozu, a změna stavby, která je kulturní památkou, můţe být uţívána pouze na základě kolaudačního souhlasu. Podle odst. 3 tohoto ustanovení přitom stavební úřad při závěrečné kontrolní prohlídce, která musí předcházet vydání kolaudačního souhlasu, zejména zkoumá, zda byla stavba provedena v souladu s ohlášením stavebnímu úřadu, podle vydaného

64


49

stavebního povolení a ověřené projektové dokumentace a zda jsou dodrţeny obecné poţadavky na výstavbu, včetně bezbariérového uţívání stavby, pokud je právním předpisem vyţadováno, a dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její uţívání nebude ohroţovat ţivot a veřejné zdraví, ţivot a zdraví zvířat, bezpečnost či ţivotní prostředí.65 Takový postup přinejmenším velmi připomíná shromaţďování podkladů pro rozhodnutí vydané ve správním řízení, tj. podle části druhé a třetí správního řádu, a to mnohem spíše neţ postupy podle části čtvrté správního řádu, podle které správní orgán, resp. stavební úřad při vydávání kolaudačního souhlasu postupuje.66 Účelem pravidla, podle něhoţ kolaudační souhlas není správním rozhodnutím, zřejmě bylo vyloučit při vydávání kolaudačního souhlasu ustanovení správního řádu o správním řízení, coţ lze odvodit i z ustanovení § 122 odst. 4 stavebního zákona, kde je upraveno „řízení“ pro případ, ţe kolaudační souhlas vydat nelze, tzn. na stavbě jsou zjištěny závady bránící jejímu bezpečnému uţívání nebo rozpor se závaznými stanovisky dotčených orgánů k uţívání stavby vyţadovaná zvláštními právními předpisy.67 Na tyto a další podobné případy, o nichţ příslušné zákony výslovně stanoví, ţe rozhodnutími nejsou, tedy na případy, kdy je vyloučeno pouţití částí druhé a třetí správního řádu, se vztahuje ustanovení § 177 odst. 2 správního řádu, podle něhoţ v případech, kdy správní orgán provádí úkony, na které se nevztahují (vzhledem k povaze těchto úkonů nebo proto, ţe je jejich pouţití zákonem výslovně vyloučeno) části druhá a třetí správního řádu, postupuje příslušný správní orgán obdobně podle části čtvrté.68 Na tomto místě bych ráda citovala právní názor JUDr. Josefa Vedrala, Ph.D. obsaţený v článku „„Rozhodnutí“ podle čtvrté části správního řádu?“, v němţ se mimo jiné zabýval i otázkou moţnosti právní povahy (formy) kolaudačního souhlasu jako „rozhodnutí“, s jehoţ závěry se lze ztotoţnit. Domnívá se, ţe „to je ovšem svým způsobem návrat zpět, neboť v ustanovení § 154 správního řádu je stanoveno, že správní orgán při provádění úkonů, které se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této (čtvrté) části, dále podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení 65

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 66 VEDRAL, Josef. Rozhodnutí správního orgánu ve správním řádu a soudním řádu správním – pokus o srovnání na vybraných příkladech. ASPI. 2010. 67 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 68 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

50

části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2 a konečně přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná, tzn. potenciálně kterékoliv ustanovení části druhé nebo třetí. Řada ustanovení částí druhé a třetí správního řádu, která jsou prostřednictvím ustanovení zvláštních zákonů (v daném případě ač nepřímo stavebním zákonem) vyloučena, se tak na základě ustanovení § 177 odst. 2 a ustanovení § 154 správního řádu tak jako tak použijí, neboť lze zřejmě legitimně argumentovat, že při provádění úkonů správních orgánů (které jsou podle své povahy a účinků rozhodnutími) mohou být potřebná v zásadě kterákoliv ustanovení části druhé nebo třetí správního řádu upravující vydávání rozhodnutí. I tak ale takové úkony zůstanou formálně úkony prováděnými podle části čtvrté správního řádu.“ 69 Rovněţ jako výše zmíněný JUDr. Vedral se domnívám, ţe nelze zcela souhlasit s tezí zformulovanou Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí Sb. NSS 1814/2009, a sice ţe „úkonem dle části čtvrté správního řádu … nikdy nemůže být úkon, který je po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu“. Úkon správního orgánu, který je po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu, neboť „v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby“ 70 (rovněţ podle ustanovení § 65 odst. 1 soudního řádu správního), bude úkonem podle části čtvrté správního řádu (přinejmenším) tehdy, pokud bude pouţití části druhé a třetí zákonem vyloučeno.71 Z toho plyne, ţe ne všechny úkony správních orgánů, se kterými je spojen vznik, změna nebo zánik práv a/nebo povinností, musí tedy být vţdy rozhodnutími vydávanými ve správním řízení podle částí druhé a třetí správního řádu. Kolaudační souhlas tak můţeme označit, povaţovat za úkon správního orgánu, resp. stavebního úřadu, který je podle své povahy a právních účinků rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu, resp. ustanovení § 65 odst. 1 soudního řádu správního, neboť se jím zakládá právo, resp. je s ním spojen vznik práva uţívat konkrétní stavbu. Domnívám se tedy, ţe se jedná o „rozhodnutí“ správního orgánu vydávaného v reţimu čtvrté části správního řádu, který podle svého obsahu a právních účinků je po materiální stránce rozhodnutím, nicméně po formální stránce (z formálního hlediska) rozhodnutím vydávaným ve správním řízení podle správního řádu není. 69

VEDRAL, Josef. Rozhodnutí správního orgánu ve správním řádu a soudním řádu správním – pokus o srovnání na vybraných příkladech. ASPI. 2010. 70 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 71 VEDRAL, Josef. Rozhodnutí správního orgánu ve správním řádu a soudním řádu správním – pokus o srovnání na vybraných příkladech. ASPI. 2010.

51

Poněkud radikální stanovisko, s nímţ tak úplně nesouhlasím, zastává JUDr. Ing. Filip Dienstbier, Ph.D., avšak jej uvádím pro představu o právních názorech dalších odborníků, jeţ se ne vţdy shodují. JUDr. Ing. Dienstbier uvádí, ţe i na vydávání kolaudačního souhlasu se mají subsidiárně pouţít (byť vzhledem ke zvláštní úpravě vydávání tohoto souhlasu jen omezeně) ustanovení správního řádu o správním řízení, tj. část druhá a část třetí správního řádu, přičemţ dokonce uvaţuje i o moţnosti podání opravného prostředku proti takovému souhlasu. Lze se domnívat, ţe pravděpodobně tedy vychází z předpokladu, ţe věta ve stavebním zákoně v ustanovení § 122 odst. 3, podle níţ kolaudační souhlas není správním rozhodnutím, nemá ţádné právní důsledky.72 Certifikát autorizovaného inspektora Ustanovení § 122 odst. 5 stavebního zákona umoţňuje odlišný postup stavebního úřadu před vydáním kolaudačního souhlasu v případě, ţe stavebník doloţí k ţádosti o vydání kolaudačního souhlasu kromě všech zákonem předepsaných dokladů i odborný posudek (certifikát) autorizovaného inspektora. V tomto případě můţe stavební úřad kolaudační souhlas vydat bez toho, ţe by sám provedl závěrečnou kontrolní prohlídku. Podmínkou však je, ţe prohlídku musí provést autorizovaný inspektor a ve svém certifikátu osvědčit, ţe byly splněny všechny zákonné podmínky pro uţívání stavby. Zákonná formulace „můţe stavební úřad upustit“ neznamená, ţe by stavební úřad závěrečnou prohlídku nemohl provést. Je tedy na úvaze stavebního úřadu, zda závěrečnou kontrolní prohlídku provede či nikoliv.

Vzhledem k povaze kolaudačního souhlasu dle současné právní úpravy nelze, aby dotčení vlastníci (typicky např. sousedé) v rámci povolování uţívání staveb uplatnili své námitky, jak tomu je např. u stavebního řízení. Rovněţ proti kolaudačnímu souhlasu nelze podat ani odvolání podle ustanovení § 81 a násl. správního řádu. Dotčení vlastníci přesto mohou případné „námitky“ stavebnímu úřadu poskytnout, nelze tak ale učinit formou „klasických“ námitek, na které by měli ze zákona nárok. Minimálně stavební úřad nemůţe tvrdit, ţe namítané skutečnosti neznal, neboť pokud jsou mu doručeny, zná je ze své úřední činnosti. Pokud by obsahem takových námitek byly

72

Dienstbier F. Právní formy některých správních úkonů ve stavebním právu. In Pocta Petru Průchovi, eds. S.Kadečka, Vysoká škola aplikovaného práva, Praha, 2009. s. 329.

52

natolik závaţné skutečnosti, mohl by stavební úřad postupovat dle ustanovení § 122 odst. 3 stavebního zákona a uţívání stavby zakázat.73 Zrušení kolaudačního souhlasu postupem podle správního řádu Přestoţe kolaudační souhlas není podle výslovné dikce stavebního zákona správním rozhodnutím, je nepochybně správním aktem (úkonem), a jako na takový „výstup“ činnosti veřejné správy, jinými slovy správního orgánu, resp. stavebního úřadu se na něj vztahuje správní řád z hlediska obecného vymezení své působnosti podle ustanovení § 1 odst. 1 a 2 správního řádu. Vzhledem k jeho nejen odborníky, ale i pracovníky stavebních úřadů, kteří jsou mnohdy osoby spíše s technickým, neţ-li právním, vzděláním, diskutované povaze se postupuje skrze ustanovení § 177 odst. 2 a ustanovení § 158 odst. 1 správního řádu podle ustanovení části čtvrté správního řádu. Proto v případě, kdy je kolaudační souhlas v rozporu s právními předpisy, měl by být postupem podle správního řádu zrušen. Ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu ukládá správním orgánům, aby svá vyjádření, osvědčení nebo sdělení (resp. správní úkony, na které se nepouţijí části druhá a třetí správního řádu a nejde ani o úkony, na které by se vztahovala jiná jeho část, tj. i kolaudační souhlas), která jsou v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit, aniţ tím bude způsobena újma některé z dotčených osob, usnesením zrušily zde stanoveným postupem (tj. s odkazem na přiměřené pouţití ustanovení hlavy IX části druhé správního řádu o přezkumném řízení), nestanoví-li zákon jiný postup.74 Na základě výše uvedeného tak mohou jak dotčení vlastníci, tak veřejnost (např. občanské sdruţení) podat v souladu s ustanovením § 42 správního řádu ke stavebnímu úřadu, který daný kolaudační souhlas vydal, podnět k tomu, aby postupem podle ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu tento souhlas, byl-li vydán v rozporu s právními předpisy, zrušil. Podnět podle ustanovení § 42 správního řádu však není ţádostí nebo návrhem, jehoţ doručením by bylo zahájeno správní řízení. Je na správním orgánu, aby posoudil, jestli jsou dány důvody k postupu podle ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu nebo ne. Podatel nemá na zrušení stanoviska právní nárok.75

73

KRAVČÍKOVÁ, Jana. Kolaudační souhlas a moţnosti jeho přezkumu. Ekologický právní servis [online]. Brno, vydáno únor 2010 [cit. 2010-03-16]. Dostupné z: < http://www.eps.cz/cz2217351pp/pravni-poradna/>. 74 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 75 KRAVČÍKOVÁ, Jana. Kolaudační souhlas a moţnosti jeho přezkumu. Ekologický právní servis [online]. Brno, vydáno únor 2010 [cit. 2010-03-16]. Dostupné z: < http://www.eps.cz/cz2217351pp/pravni-poradna/>.

53

Správní žaloba proti kolaudačnímu souhlasu Vycházím-li z výše uvedených závěrů, a sice ţe kolaudační souhlas má po materiální stránce povahu rozhodnutí, domnívám se, ţe po vydání kolaudačního souhlasu dle ustanovení § 122 odst. 3 stavebního zákona se mohou dotčení vlastníci pokusit obrátit na správní soud s ţalobou proti tomuto souhlasu podle ustanovení § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Podle tohoto ustanovení můţe ţalobu podat ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti“ 76. V daném případě by např. dotčení vlastníci museli v ţalobě argumentovat, ţe ačkoliv kolaudační souhlas není formálně správním rozhodnutím, z hlediska účinků v materiálním smyslu se o rozhodnutí podle ustanovení § 65 odst. 1 soudního řádu správního jedná. To znamená, ţe je způsobilé zkrátit je na jejich právech, neboť se jím (kolaudačním souhlasem) zakládá právo uţívat konkrétní stavbu. Takovou ţalobu je nutno podat dle ustanovení § 72 odst. 1 soudního řádu správního do dvou měsíců poté, kdy bylo vydání kolaudačního souhlasu oznámeno. Výsledek však není prozatím znám, neboť správní soudy doposud nerozhodovali o ţalobě proti kolaudačnímu souhlasu dle nového stavebního zákona.

9. 2 Další způsoby povolování užívání staveb Dalšími moţnostmi jak uţívat stavbu je moţnost: - tzv. předčasného užívání, tj. uţívání stavby před jejím úplným dokončením, - tzv. zkušebního provozu, kdy zkušebním provozem stavby se ověřuje funkčnost a vlastnosti provedené stavby podle projektové dokumentace.

9. 2. 1 Předčasné užívání stavby Institut předčasného užívání stavby je upraven v ustanovení § 123 stavebního zákona. Jak jiţ bylo výše řečeno, jedná se o moţnost předčasného uţívání stavby ještě před jejím definitivním dokončením. Povolení k předčasnému uţívání stavby se vydává ve správním řízení podle správního řádu.

76

Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

54

Dle odst. 1 tohoto ustanovení „Stavební úřad může na žádost stavebníka vydat časově omezené povolení k předčasnému užívání stavby před jejím úplným dokončením, pokud to nemá podstatný vliv na uživatelnost stavby, neohrozí to bezpečnost a zdraví osob nebo zvířat anebo životní prostředí.“ 77. K těmto podmínkám, které musí být splněny, aby bylo moţné povolit předčasné uţívání stavby, je dále stanoveno, ţe stavebník v ţádosti o povolení navrhne podmínky předčasného uţívání stavby, pokud nejde o stavbu prováděnou dodavatelsky. U stavby prováděné dodavatelsky tyto podmínky mohou (tzn. nemusí) být součástí dohody mezi stavebníkem a zhotovitelem stavby, kterou stavebník připojí k ţádosti o předčasné uţívání stavby, tato dohoda musí však vţdy obsahovat souhlas zhotovitele s předčasným uţíváním stavby. Účastníky tohoto řízení jsou stavebník, který jako jediný ze tří uvedených subjektů je účastníkem řízení vţdy, zhotovitel stavby (pokud je stavba prováděna dodavatelsky) a vlastník stavby (v případě, kdy není zároveň stavebníkem).78 V případě, jestliţe nebudou splněny podmínky, jeţ zákon stavebníkovi ukládá pro povolení předčasného uţívání stavby, stavební úřad ţádost o povolení předčasného uţívání podle odst. 3 tohoto ustanovení rozhodnutím zamítne. Na vydání povolení není právní nárok. Po dokončení stavby, tj. poté, kdy skončí předčasné uţívání stavby, se podle okolností dle odst. 4 tohoto ustanovení postupuje podle ustanovení § 122, popřípadě podle ustanovení § 120 nebo ustanovení § 124, na něţ odkazuje.

9. 2. 2 Zkušební provoz Poslední způsob povolování uţívání staveb je tradiční institut stavebního práva – zkušební provoz. Ten je upraven v ustanovení § 124 stavebního zákona. Podle odst. 1 daného ustanovení „Zkušebním provozem stavby se ověřuje funkčnost a vlastnosti provedené stavby podle projektové dokumentace.“ 79. Zkušební provoz představuje uţívání stavby, a proto musí být „pokryt“ povolením (rozhodnutím o konání zkušebního provozu) stavebního úřadu podle správního řádu, i kdyţ bez standardního správního řízení.80 77

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 78 MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 235. ISBN 978-80-7357-249-5. 79 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

55

Provedení zkušebního provozu můţe být uloţeno jiţ v podmínkách stavebního povolení podle ustanovení § 115 odst. 2 věta první stavebního zákona. Stavební úřad tak můţe ve třech zákonem vymezených případech rozhodnout, jestliţe jde o stavbu, která obsahuje „technologické zařízení, u něhož je třeba ověřit způsobilost k bezpečnému užívání, dodržení podmínek stavebního povolení (obdobně veřejnoprávní smlouvy či certifikátu autorizovaného inspektora) nebo integrovaného povolení“ 81. Kromě toho – pokud nebylo provedení zkušebního provozu uloţeno stavebním povolením, můţe stavební úřad stanovit rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, ţe kolaudační souhlas lze vydat jen po provedení zkušebního provozu: 1. na základě poţadavku dotčeného orgánu (provedení zkušebního provozu poţaduje některý z dotčených orgánů vystupujících v řízení), 2. na ţádost stavebníka (není stanoven ţádný zákonný důvod, kdy to můţe stavebník poţadovat) anebo 3. v jiném odůvodněném případě. Jak poţadavek dotčeného orgánu, tak i poţadavek v ţádosti stavebníka musí být, resp. ţádost musí být odůvodněna (poţadavek stavebníka musí být důvodný). To znamená, ţe nejen dotčený orgán, ale i stavebník musí mít nějaký, byť v případě stavebníka moţná jen subjektivní, důvod pro provedení zkušebního provozu, nemůţe se jednat pouze o jejich přání. Stavební úřad můţe ţádost o provedení zkušebního provozu zamítnout v případech, kdy poţadavek dotčeného orgánu, resp. ţádost stavebníka, o provedení zkušebního provozu nebude povaţovat za odůvodněný.82 Je věcí úvahy stavebního úřadu (jde o jeho správní uváţení), zda provedení zkušebního provozu stanoví, či nikoliv. Ani dotčený orgán, ani stavebník nemají na provedení zkušebního provozu právní nárok, mohou o jeho provedení stavební úřad pouze poţádat. Pokud je o obsah rozhodnutí o provedení zkušebního provozu, musí v něm být uvedena především doba trvání zkušebního provozu stavby, a je-li to nutné, stanoví i podmínky pro jeho provedení, popřípadě podmínky pro plynulý přechod zkušebního provozu do řádného uţívání stavby. Na zkušební provoz navazuje proces vedoucí k vydání kolaudačního souhlasu, jak vyplývá z poslední věty odst. 1 daného ustanovení, jinak řečeno, kolaudační souhlas lze v 80

DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. s. 231. ISBN 80-7201-626-1. 81 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 82 MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 236. ISBN 978-80-7357-249-5.

56

uvedených případech vydat pouze po úspěšném provedení (a vyhodnocení) zkušebního provozu. Vyhodnocení výsledků zkušebního provozu stavby stavebník připojí k ţádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Minimální ani maximální dobu trvání zkušebního provozu stavby stavební zákon nestanoví. Jeho délku bude stavební úřad určovat zpravidla s přihlédnutím k ţádosti stavebníka nebo k poţadavku dotčeného orgánu. Zákon počítá i s tím, ţe u staveb s nepřetrţitým (tzv. „horkým“) provozem bude třeba umoţnit plynulý přechod zkušebního provozu do trvalého uţívání stavby. V takových případech stavebník poţádá příslušný stavební úřad o vydání kolaudačního souhlasu bez přerušení (ukončení) zkušebního provozu bezprostředně po vyhodnocení jeho výsledků.83 Stejně jako v případě předčasného uţívání stavby zákon v odst. 2 stanoví okruh účastníků řízení o povolení zkušebního provozu, kdyţ jimi mohou být jen stavebník nebo vlastník stavby (v případě, ţe není sám stavebníkem).

9. 3 Změna v užívání stavby Povolování změn v užívání stavby upravují ustanovení §§ 126 a 127 stavebního zákona. Stavební zákon zachovává povinnost respektovat tzv. právní stav stavby tím, ţe deklaruje moţnost uţívat stavbu jen k povolenému účelu, ať je stanoven v kterémkoliv ze sedmi různých dokumentů. Nový stavební zákon musí samozřejmě počítat jak s předchozí právní úpravou povolení uţívání stavby (tj. stavební povolení a kolaudační rozhodnutí – ust. § 85 odst. 1 věta první a ust. § 76 odst. 1 věta první předchozího stavebního zákona), tak i se stávající právní úpravou účinnou od 1. 1. 2007. Od tohoto data můţe být účel uţívání stavby určen celkem sedmi různými dokumenty, a to: 1. stavebním povolením (podle předchozí právní úpravy), 2. ohlášením stavby (podle předchozí i stávající právní úpravy), 3. kolaudačním rozhodnutím (podle předchozí právní úpravy), 4. souhlasem stavebního úřadu se změnou v užívání stavby (podle stávající právní úpravy),

83

DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. s. 232. ISBN 80-7201-626-1.

57

5. rozhodnutím o změně účelu užívání stavby (podle předchozí i stávající právní úpravy) 6. oznámením o užívání stavby (podle stávající právní úpravy) a 7. kolaudačním souhlasem (podle stávající právní úpravy). Ustanovení § 126 odst. 1 stavebního zákona ve svém příkladmém výčtu vedle výše uvedených dokumentů (jako dokladů vymezujících účel uţívání stavby) uvádí ještě veřejnoprávní smlouvu a certifikát autorizovaného inspektora.84 Závaţnější změny v účelu uţívání stavby podle odst. 2 tohoto ustanovení, tj. v jejím provozním zařízení, ve způsobu výroby nebo v jejím podstatném rozšíření a změna v činnosti, jejíţ účinky by mohly ohrozit ţivot a veřejné zdraví, ţivot a zdraví zvířat, bezpečnost nebo ţivotní prostředí mohou být prováděny (jsou přípustné) pouze na základě písemného souhlasu stavebního úřadu. Tímto ovšem není dotčeno ustanovení § 81 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, které stanoví, ţe změny ve způsobu uţívání stavby, které podstatně mění nároky stavby na její okolí (např. zvýšené dopravní zatíţení komunikací, nároky na skladovací a parkovací plochy, na zásobování vodou, elektrickou energií či odkanalizování), vyţadují rozhodnutí o změně stavby, které je jedním z typů územního rozhodnutí. Z obou ustanovení tak vyplývá, ţe pokud půjde o takovou změnu v účelu uţívání stavby, která bude naplňovat podmínku stanovenou v ustanovení § 81 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, bude tato změna vyţadovat jak územní rozhodnutí o změně stavby, tak následně i souhlas se změnou uţívání stavby, popřípadě rozhodnutí o změně účelu uţívání stavby podle ustanovení § 127 odst. 3 stavebního zákona. Změna v uţívání stavby musí být dle poţadavku obsaţeného v odst. 3 daného ustanovení v souladu se záměry územního plánování, resp. ţe musí být zejména v souladu se schválenou (vydanou) územně plánovací dokumentací a s vydanými územními rozhodnutími a stejně tak i s veřejnými zájmy chráněnými stavebním zákonem. Podle odst. 4 tohoto ustanovení platí, ţe v případech, kdy poţadovaná změna v účelu uţívání stavby je podmíněna provedením změny dokončené stavby, resp. jí předchází provedení její stavební úpravy, přístavby či nástavby, musí být tato změna také nejprve stavebním úřadem odpovídající formou, tj. ohlášením, stavebním povolením, nebo uzavřením veřejnoprávní smlouvy či certifikátem autorizovaného inspektora povolena. Po dokončení změny stavby pak stavební úřad podle okolností postupuje dle ustanovení § 120 nebo ustanovení § 122 stavebního zákona, tj. jako v případě, kdy stavebník ţádá o 84

MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 241. ISBN 978-80-7357-249-5.

58

povolení uţívání nové stavby, kterou lze uţívat buď pouze na základě předchozího oznámení příslušnému stavebnímu úřadu, nebo kolaudačního souhlasu. V těchto případech (např. má-li být provedena stavební úprava, kterou je podmíněna poţadovaná změna v účelu uţívání příslušné části stavby) nepůjde o postup podle speciálních ustanovení §§ 126 a 127 stavebního zákona, která upravují povolení změn účelu uţívání stavby, ale celý proces proběhne v reţimu upraveném v ustanoveních §§ 105-117, resp. ust. § 120 nebo § 122 stavebního zákona. Nový účel uţívání části stavby tak bude v prvém případě stanoven v oznámení stavebníka podle ustanovení § 120 odst. 1 stavebního zákona a aţ v druhém případě v kolaudačním souhlasu vydaném podle ustanovení § 122 odst. 3 stavebního zákona.85 Stavební úřad dle ustanovení § 127 odst. 1 stavebního zákona vydá souhlas se změnou v uţívání stavby na základě „oznámení osoby, která má ke stavbě vlastnické právo nebo prokáže právo změnit užívání stavby“ 86 .Oznámení o změně v uţívání stavby obsahuje popis a odůvodnění zamýšlené změny, její rozsah a důsledky. K předmětnému oznámení je nutné připojit doklad o vlastnickém právu ke stavbě, pokud stavební úřad nemůţe existenci takového práva ověřit v katastru nemovitostí, popř. souhlas vlastníka stavby se změnou v uţívání, a závazná stanoviska dotčených orgánů. Jestliţe stavební úřad na základě oznámení o záměru oprávněné osoby provést změnu v uţívání stavby a povinných příloh se změnou v uţívání stavby souhlasí, postačí jeho písemný souhlas. Ten zašle (tzn. „vydá“ v terminologii správního řádu) v zákonné 30denní lhůtě tomu, kdo danou změnu oznámil. V opačném případě (nebude-li stavební úřad s provedením změny v uţívání stavby souhlasit) v téţe lhůtě změnu v uţívání stavby rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, zakáţe. Obdobně jako ustanovení § 106 odst. 1 stavebního zákona i toto ustanovení stanoví domněnku, resp. fikci souhlasu s ohlášenou změnou uţívání stavby, pokud stavební úřad ve stanovené 30denní lhůtě ode dne oznámení poţadovanou změnu ani nepovolí, ani nezakáţe. Nevýslovný (fiktivní, konkludentní) souhlas stavebního úřadu se změnou v uţívání stavby platí (stává se účinným), pokud do 30 dnů ode dne, kdy stavební úřad oznámení obdrţel, nevyjádří, tj. nevydá s poţadovanou změnou písemný souhlas ani ji v téţe lhůtě rozhodnutím nezakáţe (má se za to, ţe se změnou v uţívání stavby souhlasí, jedná se o tzv. souhlas mlčky).

85

MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 241 - 242. ISBN 978-80-7357-249-5. 86 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

59

Pokud poţadovaná změna má širší důsledky, tj. se konkrétně se svými účinky dotýká práv třetích osob nebo je třeba její účinky na okolí posoudit podrobněji (rozumí se podrobněji, neţ je to moţné v procesu pouhého ohlašování), stavební úřad do 30 dnů od oznámení změny písemně vyrozumí osobu, která ji oznámila, ţe změna podléhá rozhodnutí, resp. o změně musí proběhnout správní řízení. Zároveň určí, jaké podklady jsou vedle oznámení o změně a jeho příloh nezbytné pro provedení správního řízení. Správní řízení, resp. řízení o změně v uţívání stavby je zahájeno dnem předloţení podkladů určených rozhodnutím stavebního úřadu. Pokud by stavebním úřadem určené podklady ţadatelem předloţeny nebyly, řízení o změně neproběhne. Důsledkem pro oznamovatele v takovém případě bude, ţe změnu nemůţe provést. Fakticky (v důsledcích pro ţadatele) se tato situace rovná té, kdy stavební úřad změnu uţívání stavby rozhodnutím zakáţe.87 Pokud jde o otázku účastníků řízení o změně v uţívání stavby, bude-li probíhat, není stavebním zákonem upraveno, a proto musí být okruh účastníků vymezen podle ustanovení § 27 správního řádu. Pouţití analogie, tj. vymezení okruhu účastníků řízení o změně v uţívání stavby podle některého z ustanovení upravujících postup tomuto postupu nejbliţší, tj. např. ustanovení § 120 odst. 3 stavebního zákona, popřípadě ustanovení § 122 odst. 4 stavebního zákona, nebude vzhledem k ustanovení § 192 stavebního zákona moţné.88

87

MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 243. ISBN 978-80-7357-249-5. 88 MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007. s. 243 - 244. ISBN 978-80-7357-249-5.

60

10. Srovnání a zhodnocení „starého“ a „nového“ stavebního zákona V následující stati se pokusím o srovnání rozdílů staré právní úpravy kolaudačního řízení s novým pojetím uţívání staveb, a to zejména z hlediska praktického pouţití právní úpravy ze strany stavebních úřadů včetně zhodnocení výhodnosti postupů pro stavebníky.

10. 1 Kolaudační řízení dle „starého“ stavebního zákona Kolaudační řízení dle starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb. a jeho prováděcích vyhlášek bylo vedeno jako tzv. zvláštní správní řízení s určitými odlišnostmi od obecné úpravy dle správního řádu. Šlo o návrhové řízení zahajované na návrh stavebníka. Stavební úřad o zahájeném řízení uvědomil účastníky řízení a dotčené orgány v zákonem stanovených lhůtách. V rámci kolaudačního řízení pak stavební úřad zkoumal, zda dokončená stavba je v souladu s dokumentací a zda byly dodrţeny podmínky územního rozhodnutí a stavebního povolení. Účastníci řízení měli moţnost v rámci vedeného řízení hájit svá práva a právem chráněné zájmy, zejména pak vlastníci stavbou dotčených pozemků. Pokud byly zjištěny drobné nedodělky či vady, které však nebránily řádnému uţívání stavby a neohroţovaly zdraví ani bezpečnost osob, stavební úřad v kolaudačním rozhodnutí stanovil lhůtu k jejich odstranění. V případě potřeby stanovil v rozhodnutí i podmínky pro uţívání stavby. Rozhodnutí bylo vydáváno ve správním řízení, a tudíţ účastníci řízení měli moţnost vyuţít řádných či mimořádných opravných prostředků včetně soudní ochrany. Délka celého řízení byla různá, závislá na řadě faktorů jak ze strany stavebního úřadu, tak i samotného stavebníka. Pokud stavebník doloţil všechny zákonem stanovené náleţitosti, a stavba byla řádně provedena, bylo moţné kolaudační rozhodnutí vydat do 30 dnů. Zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí je ve smyslu ustanovení § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu 60 dnů z důvodu nutnosti provedení ústního jednání s místním šetřením. V neposlední řadě je nutno připomenout, ţe stavbu bylo moţno uţívat aţ po nabytí právní moci rozhodnutí, tedy po 15 dnech ode dne jeho oznámení účastníkům řízení.

61

Kolaudační řízení se vztahovalo, aţ na určité výjimky, na všechny stavby podléhající stavebnímu povolení.

10. 2 Povolování užívání staveb dle „nového“ stavebního zákona Proces povolení užívání stavby dle nového stavebního zákona č. 183/2006 Sb. a prováděcích vyhlášek je pak veden postupem mimo správní řízení. Stavby, které vyţadovaly stavební povolení či v zákonem stanovených případech ohlášení stavebnímu úřadu, dále ty stavby, které byly prováděny na podkladě veřejnoprávní smlouvy nebo certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem, lze uţívat jen na základě oznámení stavebnímu úřadu nebo kolaudačního souhlasu. V případě oznámení záměru započít s užíváním stavby je nutné, aby stavebník učinil toto oznámení stavebnímu úřadu nejméně 30 dnů předem. Stavební úřad je pak povinen v této lhůtě provést závěrečnou kontrolní prohlídku. S uţíváním stavby je moţno započít, pokud do 30 dnů od oznámení stavební úřad uţívání stavby nezakáţe. Délka celého procesu, při kterém stavební úřad jedná pouze se stavebníkem, je za předpokladu řádně provedené stavby 30 dnů. Stavby, jejichţ vlastnosti nemohou budoucí uţivatelé ovlivnit a jejichţ příkladmý výčet stavební zákon uvádí, podléhají kolaudačnímu souhlasu, resp. mohou být uţívány pouze na základě kolaudačního souhlasu. Tato podmínka rovněţ platí u staveb, u nichţ bylo stanoveno provedení zkušebního provozu a změny staveb, které jsou kulturními památkami. Ţádost o vydání kolaudačního souhlasu podává stavebník. Stavební úřad je povinen do 15 dnů ode dne doručení ţádosti stanovit termín provedení závěrečné kontrolní prohlídky stavby. Následně pokud nejsou na stavbě zjištěny závady bránící bezpečnému uţívání stavby, stavební úřad vydá do 15 dnů ode dne provedení závěrečné kontrolní prohlídky kolaudační souhlas. Tento není vydáván, jak jiţ bylo řečeno, ve formě správního rozhodnutí a je doručován stavebníkovi. Délka celého procesu je pak odvislá od dodrţení zákonných lhůt a termínu, na který byla stanovena závěrečná kontrolní prohlídka stavby, jehoţ časové stanovení není zákonem ošetřeno. Pokud tedy budeme brát ideální časový stav, tedy 15 dnů na stanovení termínu konání závěrečné kontrolní prohlídky, 10 dnů od stanovení termínu bude provedena závěrečná kontrolní prohlídka stavby a 15 dnů na vydání kolaudačního souhlasu

62

příslušným stavebním úřadem po provedené prohlídce, dospějeme k celkové době vedeného procesu 40 dnů. Dnem vydání kolaudačního souhlasu je moţno započít s uţíváním předmětné stavby.

10. 3 Rozdíly „starého“ a „nového“ stavebního zákona Na základě výše popsaných základních institutů představující rozdíly staré a nové právní úpravy je moţné konstatovat, ţe hlavní rozdíly jsou ve způsobu vedení celého procesu, v délce řízení i rozsahu staveb, které tomuto procesu podléhají. Jedním z rozdílů mezi srovnávanými právními úpravami je otázka délky řízení. Ta je nepochybně kratší dle současného modelu vedení procesu uţívání staveb, ale pouze u staveb u kterých stavebník oznamuje záměr započít s uţíváním stavby. V případě kolaudačního souhlasu je délka procesu srovnatelná s vedením správního řízení. Odpadá zde pouze čekání na nabytí právní moci rozhodnutí, neboť stavbu lze uţívat ihned po vydání kolaudačního souhlasu. V otázce okruhu staveb, které spadají do režimu povolování užívání staveb, je nová právní úprava jistě mírnější a rozdělení staveb do dvou reţimů dle zákonem stanoveného kritéria v ustanovení § 122 odst. 1 věty první stavebního zákona povaţuji za přínosné zejména pro stavebníky rodinných domů. Přísnější reţim u staveb, jejichţ vlastnosti nemohou budoucí uţivatelé ovlivnit, u staveb, u kterých bylo stanoveno provedení zkušebního provozu a u změn staveb, které jsou kulturními památkami, je pak na místě z důvodu větší ochrany, ať jiţ z hlediska bezpečnosti staveb či ochrany kulturního dědictví.

63

11. Závěr Nový stavební zákon byl připravován řadu let a cílem nové právní úpravy bylo zjednodušit řízení a postupy při povolování staveb i povolování jejich uţívání, a to jak stavebníkům a stavebním firmám, tak i stavebním úřadům. Dnes, po několika letech jeho uplatnění v praxi se ukazuje, ţe některé přístupy, jejichţ původním záměrem bylo usnadnění výstavby i uţívání stavby, se jeví jako problémové a legislativně nedořešené. To platí i o zcela nové právní úpravě uţívání staveb s cílem ji významně procesně zjednodušit a zkrátit. Základní filozofie nové právní úpravy vychází z předpokladu, ţe zde jiţ není třeba provádět další správní řízení a stavebník má právo stavbu uţívat bezprostředně po jejím dokončení, ovšem za předpokladu, ţe stavba byla provedena v souladu s vydanými povoleními (myšleno povoleními v rámci územního a stavebního řízení) a ověřenou projektovou dokumentací včetně dodrţení obecných poţadavků na výstavbu. Právní úprava uţívání staveb je odrazem celé právní filozofie pojetí nového stavebního zákona, který klade největší důraz a přesouvá hlavní těţiště činností správních orgánů veřejné správy do oblasti územního plánování. Naproti tomu proces povolení uţívání stavby byl oproti starému stavebnímu zákonu výrazně zjednodušen ve snaze vyhovět kritickým hlasům, které poukazovaly na to, ţe dříve prováděné kolaudační řízení je jiţ nadbytečné a zbytečně zdlouhavé, kdyţ uţ všechny problémové věci byly vyřešeny v rámci územního a stavebního řízení a byly ošetřeny v podmínkách vydaných povolení. Zákonodárce tedy postavil novou právní úpravu na tom, ţe před oznámením stavebníka o záměru užívat stavbu nebo před vydáním kolaudačního souhlasu je stavba jiţ zcela dokončená v souladu s vydanými povoleními a ověřenou projektovou dokumentací a není třeba ţádných podmínek pro uţívání stavby. V praxi však nastávají často situace, kdy stavba v den provedení závěrečné kontrolní prohlídky není ještě zcela dokončená a je zde nutno odstranit řadu nedodělků nebo je třeba pro uţívání stavby stanovit podmínky. Ne zcela bez problémů se v praxi ukázala i zvolená forma kolaudačního souhlasu, který nemá charakter rozhodnutí, neboť stavební zákon v ustanovení § 122 odst. 3 věty třetí říká, ţe kolaudační souhlas není správním rozhodnutím. Snahou zákonodárce pravděpodobně bylo vyloučení ustanovení správního řádu o správním řízení a to i přesto, ţe zákonem stanovený postup stavebního úřadu před vydáním kolaudačního souhlasu připomíná více shromaţďování a hodnocení podkladů pro rozhodnutí, neţ postup podle části čtvrté správního řádu, upravující tzv. jiné správní úkony. Otázkou pak zůstává skutečnost, zda

64

kolaudační souhlas, který nepochybně zakládá práva a povinnosti jmenovitě určené osobě je přesto, ţe stavební zákon říká, ţe není po formální stránce rozhodnutím, je rozhodnutím po stránce materiální. Dle mého názoru kolaudační souhlas nepochybně zakládá práva ţadateli o kolaudační souhlas, neboť aţ vydáním kolaudačního souhlasu vzniká ţadateli oprávnění stavbu uţívat. Jak jiţ bylo výše uvedeno je tato otázka předmětem diskusí z řad odborníků i soudů, coţ vypovídá o nejednoznačnosti předmětné právní úpravy, která pak vede k řadě problémů při aplikaci zákona, jak ze strany úřadů, tak i stavebníků. Zde by bylo jistě na místě v rámci novely stavebního zákona zakotvit, zda postup stavebního úřadu před vydáním kolaudačního souhlasu je řízením či není, včetně upřesnění formy správního aktu – kolaudačního souhlasu. Pokud bych měla hodnotit, která právní úprava je pro problematiku povolování uţívání staveb vhodnější, zda správní řízení či reţim mimo správní řízení, volila bych variantu správního řízení, byť moţná ve zjednodušené formě. K tomuto názoru mě přivádí skutečnost, ţe celý postup stavebního úřadu, který musí zhodnotit doloţené doklady, posoudit řádné provedení stavby dle ověřené dokumentace včetně splnění podmínek z vydaných rozhodnutí vyplývajících, představuje shromaţďování podkladů pro vydání rozhodnutí ve správním řízení. Hlavním důvodem, který mě vede k vyslovení tohoto názoru, je však to, ţe vlastníci pozemků, na nichţ jsou realizovány stavby ve vlastnictví jiných, resp. cizích osob, by měli mít moţnost se procesu povolení uţívání stavby účastnit z titulu moţnosti hájit svá práva a právem chráněné zájmy. Vlastník pozemku sice v rámci vedeného územního a stavebního řízení se stavbou souhlasil a do řízení byla doloţena smlouva o právu zřídit stavbu na cizím pozemku, přesto se ale domnívám, ţe by vlastník pozemku měl mít moţnost ověřit si, zda podmínky, za kterých se stavbou souhlasil, byly splněny. Dle současné právní úpravy však tomuto vlastníku pozemku nezbývá, neţ se plně spolehnout na stavební úřad, zda splnění podmínek řádně zkontroluje. V opačném případě pak tento vlastník pozemku nemá moţnost hájit svá práva odvoláním, v úvahu přichází pouze podání podnětu ke zrušení ve smyslu ustanovení § 156 správního řádu, případně podání ţaloby ke správnímu soudu. Dalším důvodem, pro který se přikláním k formě správního řízení, je ten, ţe stavební úřad by v rozhodnutí mohl stanovit podmínky pro uţívání konkrétní stavby a zároveň současně stanovit i termín k odstranění zjištěných vad a nedodělků, které však nebrání v uţívání stavby. Dle současné právní úpravy nelze v kolaudačním souhlasu ukládat jakékoliv podmínky a tedy ani podmínky pro odstranění nedodělků. Jeho vydání je moţné aţ po jejich odstranění. Stavební úřad by v případě zjištění nedodělků měl rozhodnutím 65

uţívání stavby zakázat. V tomto případě by bylo jistě rychlejším a pro stavebníka přijatelnějším řešením vydání kolaudačního rozhodnutí s podmínkou stanovení termínu pro odstranění nedodělků. Na základě výše uvedeného bych v rámci připravované novely stavebního zákona navrhovala návrat ke správnímu řízení v této oblasti a při vydávání kolaudačního souhlasu bych volila formu rozhodnutí vydávaného ve zjednodušeném řízení. Závěrem bych si dovolila poznámku ke stavebnímu zákonu jako takovému, který je zákonem velmi sloţitým a nepřehledným, ve kterém se těţce orientují nejen stavebníci, pracovníci stavebních úřadů, ale i sami právníci. Zákonodárce by tedy měl při přípravě novely tohoto zákona vzít v potaz i to, ţe zákon by měl být „stravitelný“ pro řadového občana a přijatelně strukturovaný bez mnoha výjimek pro pracovníky stavebních úřadů, kteří v převáţné míře jsou techniky a nikoli právníky.

66

12. Cizojazyčné resumé Building Act consists of the legal framework of regulation of the use a building. Its’ goal is to stipulate the rights and obligations of an employer in this particular area and to specify the procedure carried out by the board of works in the field of permission to use a building. The content of my dissertation is definition problems of permits for use of building according to law No. 183/2006 Coll., on town and country planning and building code (Building Act) and comparison its juridical form with juridical form previous building law No. 50/1976 Coll. The aim of my thesis is to give the whole picture at the legal framework to use a building. It is fulfilled with the description and analysis. The evaluation of the legal regulation and its’ practical application by the board of works and by the workers themselves are used for this purpose. My intention is to give a complex approach to the given problematic with emphasize on particular institutes and questions. I find them crucial in this field. I also try to find advantages and disadvantages of both legal regulations, which are based on complete different elements. Last but not least the caution about so-called “white” places of the new legal regulation and proposals de lege ferenda is mentioned. In the beginning of my thesis I focus on the historical development of Building Act. Basic sources of law that govern the use of a building are also mentioned. Apart from the basic sources of law such as the Constitution of Czech Republic and the Document of Basic Rights and Freedoms, Construction Law and the use of a building is regulated in Building Act and in its’ particular implementary regulations. Since 1976 the problems of use of building was modified by the law No. 50/1976 Coll., on town and country planning and building code (Building Act). The law No. 183/2006 Coll., on town and country planning and building code (Building Act), amended, came into effect on January 1st 2007. Last but not least I pay attention to an administrative regulation as a subordinate legal enactment and its’ different use in the area of the permission to the use a building according to existing and former legal form. The former legal form was based on the principle of administrative procedure, whereas the actual legal form is based on the principles, which are not liable to administrative procedure. In the second case, the administrative procedure has very limited use especially in the course of the prohibition of the use of a building.

67

Further on in I define in my thesis basic concepts of the construction lien, in particular the term “building”. This topic is discussed from the point of view of the public law (therefore Building Act) and from the point of view of the civil rights. I also define other important topics of the construction lien concerning the questions related to the use of a building. They are chosen from my point of view. The entire chapter is dedicated to the organization of a given department, the competence and the classification of building offices. Municipal, specialized and military offices are mentioned individually. Later on I give attention to categorization of buildings in the light of their permission and with the view of the permission of their use. Latter includes requirements necessary for the beginning of their use. From the point of view of the legal requirements, there are three types of building license. Among buildings which need neither building license nor notification to building office, there are buildings requiring notification to building office. In the third category there are buildings subjected to building license. New institute established in the existing legal form of the Building Act allows replacement of the building license with the contract governed by public law. The certificate granted by an authorized inspector can be used, too. From the point of view of the requirements needed for the beginning of the use, buildings can be divided in three categories, too. There are buildings that do not require either notification to respective building office or occupancy permit approval. Buildings used on the basis of the notification of their use to respective building office belong to the second category. The third category consists of the buildings, which are used on the grounds of occupancy permit approval. Buildings ranked in the first category are characterized in § 103 par. 1 of the Building Act. There are mentioned constructions, ground shaping, equipment and maintenance work that do not require building license or notification. In this category, there are also buildings introduced in § 104 par. 2 of the Building Act. There are so-called simple buildings with the exception of the building mentioned in § 119 of the Building Act. In this case the notification to building office is required. Other buildings are possible to use only with the notification to the building office or with the occupancy permit approval. There are buildings which need building license and buildings specified by the law with notification. In this category, buildings that were realized on the basis of the contract governed by public law or the certificate granted by an authorized inspector can be found. 68

The decision which buildings will only need permission to their use and which will need the final building approval depends on their partial or total fulfillment in every specific case of the basic term stated in the regulation § 122 par. 1 (the first sentence of the Building Act). Among buildings, which can be used purely on the basis of the occupancy permit approval (or which need the final building approval by law), are constructions whose qualities can not be affected by future owners, such as school or hospital facilities. There are also buildings, which are determined to undergo test operation. Buildings, which are cultural relics, belong to this category, too. In the case of the family houses, the notification of commencement to building using submitted to respective building office is enough. One part of my thesis is dedicated to a short insight into the former Building Act. According to this legal form the objective area was marked as the occupancy permit procedure. In contrast to the current legal form, the occupancy permit approval was established as an administrative procedure with all the institutes connected with this procedure. At the end of my thesis I focuse on the comparison of the differences between the existing and the former legal form. Concepts of amendments are also included.

69

13. Seznam použitých zdrojů a judikátů citovaných v práci A. Knižní díla BALÍK, S. Maximy vezíra Ptahotepa - starověký etický kodex úředníka. In Principy dobré správy. Brno: Masarykova univerzita, 2006. Dienstbier F. Právní formy některých správních úkonů ve stavebním právu. In Pocta Petru Průchovi, eds. S.Kadečka, Vysoká škola aplikovaného práva, Praha, 2009. DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL O. Stavební zákon v teorii a praxi: Úplné znění zákona s komentářem, souvisící a prováděcí předpisy. 7. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství LINDE Praha, a. s., 2002. 1006 s. ISBN 80-7201-343-2. DOLEŢAL, J., MAREČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Nakladatelství LINDE PRAHA, a. s., 2006. 703 s. ISBN 80-7201-626-1. JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et al. Správní právo - zvláštní část. 6. dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009. 399 s. ISBN 978-80-210-4847-8. MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním

řádu (stavební zákon). Praha: Nakladatelství ASPI, a. s., 2007.

732 s. ISBN 978-80-7357-249-5. MAREK, K., PRŮCHA, P. Nové stavební právo. Brno: Masarykova univerzita, 2007. 264 s. ISBN 978-80-210-4419-7. PRŮCHA, P. Správní právo - obecná část. 7. dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita a Nakladatelství DOPLNĚK, 2007. 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6 a 978-807239-207-0.

70

SKULOVÁ, S. et al. Správo právo procesní. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2008. 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6.

B. Články KLIKOVÁ, Alena. K novému stavebnímu zákonu a změnách, které přináší. Daňová a hospodářská kartotéka. 2006, č. 10, s. 21-24. KLIKOVÁ, Alena. Uţívání staveb v novém stavebním zákonu. Daňová a hospodářská kartotéka. 2006, č. 13, s. 34-36. LIPERTOVÁ, Š. Vztah správního řádu a principů dobré správy. Právní rádce. 2008, roč. X, č. 6, s. 41. STRNAD, Zdeněk. Sedm zastavení práva. Zastavení první: „KAJTA“. Vodohospodář…. 2010, roč. X, č. 5, s. 150 – 151. ISSN X. VEDRAL, Josef. Rozhodnutí správního orgánu ve správním řádu a soudním řádu správním – pokus o srovnání na vybraných příkladech. ASPI. 2010.

C. Právní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

71

Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 498/2006 Sb., o autorizovaných inspektorech. Vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb. Vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území. Vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření. Vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu.

D. Soudní rozhodnutí Nález Ústavního soudu č. 95/2000 Sb. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne XY 1992, sp. zn. 6 A 6/1992. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. 1 As 30/2008.

72

Rozhodnutí č.j. 1 As 92/2008 - 76 z 22.01.2009, Sb.NSS sv. 5 ročník 2009, s. 390, č. 1814/2009.

E. Elektronické prameny Stavebnictví v kostce 2010 [online]. Praha: Svaz podnikatelů ve stavebnictví v ČR, ÚRS PRAHA, a. s., 2010 [cit. 2010-11-3]. 60 s. Dostupné z: . KRAVČÍKOVÁ, Jana. Kolaudační souhlas a moţnosti jeho přezkumu. Ekologický právní servis [online]. Brno, vydáno únor 2010 [cit. 2010-03-16]. Dostupné z: < http://www.eps.cz/cz2217351pp/pravni-poradna/>.

73

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor PrF PR Právo Katedra správní vědy a správního práva Diplomová práce

Recommend Documents