PROVINCIALESTATEN VANOVERIJSSEL Re9nr
natuur .. enmilieu.. , overijssel
IftWoMl J< rQ i Z, 22JUL2011'
a.d.
Routing
Bijl.:
Aan Provinciate Staten T.a.v. dewoordvoerder Ruimtelijke Ordening
Betreft:
Aanbieding publicatie'provinciateregieindepraktijkvandeWro'.
Datum:
Zwolle,20juli2011
Kenmerk: 209/11/GM/GvdB
Geachte heer/mevrouw, Hetruimtelijkbeleidin Nederland issterk inontwikkeling. 'Decentraalwat kan,centraalwat moet'was hetadagiumvanhetvorige kabinet. Hetnieuwekabinetzaldeze lijnindeaanstaande structuurvisie Infrastructuuren Ruimteverderdoorzetten. HetRijktrektzichterugopeenaantalhoofdtaken enlaat voor hetoverige hetinitiatief enverantwoordelijkheidbij provinciesengemeenten. Datbiedtkansen endeWet ruimtelijkeordening,inwerking getreden in2008 biedt provinciesdiverse instrumentenom regietevoerenopruimtelijkeontwikkelingen. Detwaalf provinciate natuur-enmilieufederaties hebbenonderzocht hoedeprovincies inde praktijk metdenieuweWet ruimtelijkeordening omgaanen hoegebruikgerfiaaktwordtvan hetwettelijk instrumentariumominvloed uitte oefenen op hetruimtelijk beleid.Ditisonderzochtvoor dethema's nationale landschappen,regieopbedrijventerreinen, roodvoor groen,verrommelingenwindenergie. Debelangrijkste conclusie isdatdecentralisatie enzelfsturing krachtige principes kunnenzijnvoorde ruimtelijkeordening maardatdezeook kunnen leidentoteenzijdigedominantievan lokaleofprivate belangen entothetverlies aankwaliteit.Voor behoudenontwikkeling van ruimtelijke kwaliteitzijn helderekadersnodig.Enhier ligteenblijvende rolvoor provincies. Wij bieden uhierbijgraag heteindrapportvanditonderzoek aan enhopendathetuinspiratie biedt voor hetvormgevenen uitvoerenvaneendoeltreffend provinciaal ruimtelijk.beleid. Metvragen naaraanleidingvandeze briefkuntuterechtbijdeheerG. Mensink, medewerker ruimtelijke ordening en infrastructuur. Hij isbereikbaar optelefoonnummer038-4250965 ofmailadres mensinkO.natuurenmilieuoveriissel.nl.
Metvriendelijke groet,
Ir.G.M.L. Wijffels Directeur NatuurenMilieu Overijssel
Stationsweg3 8011CZZwolle
T (038)425 09 60
[email protected] www.natuurenmilieuoverijssel.nl
Provinciale regie in de praktijk van de Wro Een beeld van de praktijk en aanbevelingen van de Natuur- en milieufederaties
Colofon Dit is een uitgave van de Natuur- en Milieufederaties. www.natuurenmilieufederaties.nl
Portefeuillehouder Programma Ruimte: Joris Hogenboom (Directeur Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht) Projectleider nWro: Peter Grubben
Met bijdragen uit de provincie: Marjolijn Tijdens | Stichting Natuur en Milieufederatie Groningen Arnoud de Vries | Stichting Friese Milieufederatie Frank Hart | Stichting Natuur en Milieufederatie Drenthe Gerben Mensink | Stichting Natuur en Milieufederatie Overijssel Joost Reijnen | Stichting Gelderse Milieufederatie Claudia van Holsteijn | Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht Vera Dam | Vereniging Natuur en Milieufederatie Flevoland Peter Grubben | Vereniging Milieufederatie Noord-Holland José Uitenbroek | Vereniging en Stichting Milieufederatie Zuid-Holland Geertje van der Krogt | Vereniging Zeeuwse Milieufederatie Joost van der Stappen | Stichting Brabantse Milieufederatie Hans Heijnen | Stichting Milieufederatie Limburg © 2011
Vormgeving en productie: Nilsson creatieve communicatie
Deze uitgave is mede mogelijk gemaakt door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Inhoudsopgave
Provinciale regie in de praktijk van de Wro
Provinciale regie op Nationale Landschappen Provinciale regie op bedrijventerreinen Provinciale regie op rood voor groen Provinciale regie op verrommeling Provinciale regie op windenergie
4
10
18
26
32
38
4
Provinciale regie in de praktijk van de Wro Een beeld van de praktijk en aanbevelingen van de Natuur- en milieufederaties
Introductie Ruimte, kwaliteit en regie Het Nederlandse landschap, zowel in de stad als de groene ruimte, verandert voortdurend en in hoog tempo. Een gevolg van het feit dat we met veel mensen wonen in een klein land, met in de afgelopen decennia een snelle bevolkingsgroei en economische ontwikkeling. Wonen, werken en transport leggen een steeds groter beslag op de open ruimte, en ook in de resterende groene ruimte treden voortdurend veranderingen op, die vaak leiden tot aantasting van karakteristieke landschappen. Nederlanders zijn kritisch over de inrichting van ons
land. Eens in de zoveel jaar laait de publieke discussie op over de kwaliteit van de ruimte in Nederland. Daarbij treden kwesties op de voorgrond als de wildgroei van bedrijventerreinen en kantoren, het verlies aan zicht op het open landschap, de toename van megastallen, verrommeling van het landschap, etc. In deze publieke discussies treedt vaak een gevoel van onbehagen aan de oppervlakte. Onbehagen over het verlies van authentieke, gave landschappen, het verlies van open ruimte, van rust en stilte. Maar ook onbehagen over de schijnbare onmacht om dit verlies te voorkomen,
5
om te zorgen dat ruimtelijke kwaliteiten behouden worden. In de debatten over de inrichting van Nederland gaat het al snel over de vraag: wie gaat er eigenlijk over de ruimte in Nederland? En hoe krijgen we vat op de vele, vaak kleine ontwikkelingen die gezamenlijk de kwaliteit van het landschap in Nederland bepalen? De Natuur- en Milieufederaties worden dagelijks geconfronteerd met ontwikkelingen in de praktijk van de ruimtelijke ordening die het landschap in Nederland bepalen. Door eigen waarneming, maar zeker ook door de vele berichten en vragen die ons vanuit zo’n 1000 aangesloten lokale natuur- en milieuorganisaties bereiken. Soms betreft dat aansprekende voorbeelden, maar helaas zijn het vaker voorbeelden van hoe het níet moet. Ook daarbij is de vraag naar de regie op de ruimtelijke kwaliteit altijd een heel belangrijke. In de afgelopen jaren is een sterke tendens naar decentralisatie gaande: het Rijk legt de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke inrichting steeds meer bij provincies en gemeenten. Met de Nota Ruimte (2004) is deze ontwikkeling krachtig ingezet, met het motto “centraal wat moet, decentraal wat kan”. Medio
2008 is deze decentralisatie geformaliseerd met het inwerking treden van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening. De invoering van deze wet was voor ons de aanleiding om gezamenlijk, en dus landelijk te bezien hoe de decentralisatie vorm krijgt in de praktijk. De wet geeft veel ruimte aan de provincies om hun eigen positie te bepalen en hun eigen invulling te geven aan de regierol.
De nieuwe WRO in de praktijk Met de komst van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in 2008 brak dus een nieuw tijdperk aan. Lag in het verleden onder de oude wet de verantwoordelijkheid vooral bij de provincie, in de nieuwe wet heeft de gemeente het primaat. Naast ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ is de opdracht ook: ‘doe meer en sneller met minder regels’. Deze veranderde rolverdeling kán grote gevolgen hebben voor de kwaliteit van de ruimte en het landschap in Nederland. De wet geeft nieuwe instrumenten die een goede afstemming van het ruimtelijke beleid op alle beleidsniveaus mogelijk maken. De ervaringen met de wet zijn nog pril. De Natuur- en Milieufederaties willen met deze publicatie het oog richten op de regierol van de provincies onder de nieuwe omstandigheden. Dit
doen we door voor een aantal ruimtelijke ontwikkelingen na te gaan hoe de provincies tot nu toe hun rol hebben ingevuld. Voor- en nadelen van de verschillende aanpakken worden geschetst. Provincies komen hierbij ook zelf aan het woord. Tegelijkertijd bekijken we de rolverdeling tussen Rijk en Provincies met het oog op de nog vast te stellen AMvB. Peiljaar voor de gegevens is het jaar 2010. De verschillende factsheets in de publicatie dienen tevens als verslag van de werkconferentie “Nieuwe Wro: een lust of een last”, die op 10 juni 2009 werd gehouden in Den Haag. Toenmalig minister Jacqueline Cramer hield daar een betoog over haar verwachtingen over de nieuwe wet en de rol van de provincies. Zij benadrukte het belang van een goede regie in de provincie, ook met het oog op thema’s zoals regionale samenwerking tussen gemeenten, sanering van verrommeling en bundeling van verstedelijking.
In de publicatie worden vijf ruimtelijke onderwerpen besproken met een grote impact op de kwaliteit van ruimte en landschap: het omgaan met kernkwaliteiten van Nationale Landschappen, bedrijventerreinen, rood voor groen, verrommeling van het landschap, en windmolens. Vier ruimtelijke ontwikkelingen zijn tijdens de werkconferentie aan bod gekomen. Windenergie is daar vanwege de actualiteit nog aan toegevoegd. Voor elke ruimtelijke ontwikkeling geven
we aan op welke wijze de provincies hun sturende rol invullen, welke strategie zij hanteren en welke instrumenten daarbij gebruikt worden. Dit is een leerzame exercitie, die duidelijk maakt dat veel wegen bewandeld kunnen worden en het mogelijk maakt te leren van successen. We sluiten steeds af met de aanbevelingen vanuit de werkconferentie en onze eigen ervaringen. Wij hopen dat we met deze vijf ruimtelijke ontwikkelingen een bandbreedte hebben gekozen die voldoende inzicht geeft in de mogelijkheden en de huidige toepassing van de nieuwe wet. Algemene conclusies en aanbevelingen Decentralisering en zelfsturing kunnen krachtige principes zijn voor de ruimtelijke ordening, maar kunnen ook leiden tot eenzijdige dominantie van lokale of private belangen en tot verlies van kwaliteit. Voor behoud en ontwikkeling van ruimtelijke kwaliteit zijn heldere ruimtelijke kaders nodig. Hier ligt een blijvende rol voor provincies en het rijk. Op grond van onze landelijke verkenning komen we tot een aantal conclusies over de invoering van de WRO en de regie op ruimtelijke ontwikkeling door de provincies, en tot een aantal aanbevelingen: • Provincies vinden in hoge mate het eigen wiel uit. Positief daarvan is dat veel verschillende benaderingen in de praktijk worden getest, waaruit goede lessen getrokken kunnen worden. We zien echter dat daarin veel energie gaat zitten en dat de succesvolle benade-
7 ringen niet snel worden opgepikt door anderen. Ook is het risico daarvan dat provincieoverstijgende belangen, zoals de aanpak voor Nationale Landschappen, niet uniform is. • De Wro vraagt een pro-actieve rol van de provincies: zij moeten vooraf aangeven richting gemeenten met welke zaken van provinciaal belang zij rekening moeten houden in hun beleid en hoe zij die moeten regelen in hun bestemmingsplannen. Daartoe dient de provincie het instrument Verordening te gebruiken. We zien dat nog niet alle provincies de verordening willen inzetten. Zij menen dat sturing richting
gemeenten niet nodig is, of dat dit op andere manieren kan gebeuren. In de praktijk kan daardoor veel verwarring en discussie ontstaan, tussen overheden en ook tussen overheden en initiatiefnemers en bewoners. Wij bevelen aan om in alle gevallen een verordening vast te stellen, zodat bestuurlijke duidelijkheid wordt gegeven over provinciale belangen en ruimtelijke kaders voor de gemeenten. • Inzet van de verordening heeft dus onze voorkeur, vanwege de bestuurlijke duidelijkheid door de direct juridische doorwerking en het proactieve karakter. Een tweede mogelijkheid, doch minder
optimaal, is de reactieve aanwijzing. Het succes hiervan is afhankelijk van de wijze waarop provinciale belangen in de structuurvisie verwoord zijn. • Benoem de provinciale belangen zo concreet mogelijk zodat dit direct vertaald kan worden richting gebiedsgericht beleid. Voorkom daarbij dat er op één gebied te veel provinciale belangen rusten zonder duidelijke ruimtelijke keuzen of hiërarchie tussen de belangen onderling. Zonder keuzen is sturing niet mogelijk. • Door het Rijk dienen duidelijke kaders gegeven te worden voor een goede ruimtelijke ordening door de provincies, voor zaken met een nationaal belang en voor provincieoverstijgende zaken. Ook is het van belang dat het Rijk toeziet op het benutten van de instrumenten van de nieuwe WRO zoals die bedoeld zijn. • Aan de basis van een goede ruimtelijke ordening staat de regionale samenwerking en afstemming tussen gemeenten en voldoende afstemming met de provincie. Een geschikt instrument om dit te regelen is de intergemeentelijke structuurvisie met kaders voor bestemming en inrichting op gemeentelijk niveau. Dit vereist heldere kaders door de provincie waarbij de regionale samenwerking centraal wordt gesteld. • Het principe van de SER-ladder is toepasbaar voor alle ruimtelijke ontwikkelingen met een impact op landschap en ruimtelijke kwaliteit en bevordert
een zorgvuldig ruimtegebruik; Wij bevelen aan dit instrument beter te benutten en als uitgangspunt te maken van het ruimtelijke beleid. • Uiteindelijk wordt een goede ruimtelijke kwaliteit alleen bereikt wanneer beleid dat zorgvuldig is uitgedacht ook wordt uitgevoerd! De provincies moeten daarom zorgen voor een goede monitoring en handhaving van de verordening en de provinciale belangen richting gemeenten, oa bij het opstellen van bestemmingsplannen. De gemeenten op hun beurt hebben een belangrijke taak bij het handhaven van de bestemmingsplannen in de praktijk.
De Natuur en milieufederaties en de Wro De Natuur en Milieufederaties werken op verschillende manieren aan het mooier maken van Nederland. We participeren actief in gebiedsontwikkelingsprojecten en leveren inbreng in het ruimtelijk beleid van provincies en gemeenten. We dragen daarin bij aan de kwaliteit van plannen en creëren draagvlak. Daarnaast zien we het als onze taak om positieve en negatieve trends te signaleren en deze voor het voetlicht te brengen van politiek en samenleving. Daarbij hebben we als hoofddoel een duurzame samenleving met een mooie en genietbare natuur, een mooi landschap en een schoon milieu. Aan dat doel werken we samen met andere private organisaties en lokale natuur en milieuorganisaties.
9 De nieuwe Wet ruimtelijke ordening biedt ruimte voor decentralisatie en geeft tegelijkertijd aan Rijk en provincies mogelijkheden om sturend op te treden door middel van het stellen van kaders. Door het uitwisselen en uitdiepen van ervaringen hopen wij dat de regie in de provincies goed wordt opgepakt en dat gemeenten de noodzaak inzien van regionale samenwerking in plaats van concurrentie. De komende jaren zullen de verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten onder de nieuwe WRO verder vorm krijgen. De Natuur- en Milieufederaties zullen een actieve rol blijven spelen in de discussie hierover. De nu lopende invulling van de AMvB Ruimte en het opstellen van een nieuwe structuurvisie ruimte en mobiliteit door het kabinet is daarin een eerstvolgende stap. Ook de inzet van het kabinet om ruimtelijke procedures te versnellen heeft daarbij onze aandacht; het streven kan rekenen op onze steun, mits zorgvuldigheid en kwaliteitsborging verzekerd zijn en het dus daadwerkelijk sneller én beter wordt. Maar met een nieuwe wet en de inzet van beleidsmakers zijn we er nog niet. Het komt aan op de uitvoering. Een achilleshiel in de RO is de handhaving van gemaakte afspraken en vastgelegd beleid. Steeds weer blijkt dat deze handhaving goed moet worden bewaakt. De provincies moeten dit doen richting gemeenten waar het provinciale belangen betreft, en gemeenten bij de naleving
van bestemmingsplannen. Lokale en provinciale natuur- en milieuorganisaties spelen in dit verband een belangrijke rol, zoals o.a. door het Planbureau voor de Leefomgeving wordt benadrukt. Vrijwilligers en groene organisaties dragen in belangrijke mate bij aan het handhaven van gemeentelijke en provinciale belangen.1 De Natuur- en Milieufederaties zorgen daarbij ook voor ondersteuning van lokale organisaties met inhoudelijk advies en scholing op gebied van regelgeving en ruimtelijke procedures. Zeker met de invoering van de Wro en de WABO ligt hier een grote behoefte.
Kortom, de Natuur en Milieufederaties zijn op veel fronten actief: in gebiedsontwikkelingsprojecten, bij de ontwikkeling van goed ruimtelijk beleid, de uitvoering en handhaving daarvan en de bevordering van deskundigheid op lokaal niveau. Onze eigen ervaring en de reacties van anderen laten zien dat participatie van bewoners en maatschappelijke organisaties zoals de onze hierbij een waardevolle en ook noodzakelijke aanvulling is op de inzet van overheden en bedrijven. Wat ons betreft is het dan ook een blijvend streven om samen Nederland mooier en duurzamer te maken! 1
Planbureau voor de Leefomgeving, Landschap beschermen en ontwikkelen, december 2008, p. 15-16, p.20
10
Provinciale regie op Nationale Landschappen Probleemstelling Diverse onderzoeken en instanties geven aan dat de Nationale Landschappen onvoldoende bescherming genieten. Zo constateert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in haar rapport “Landschap beschermen en ontwikkelen” (december 2008) dat de rijksdoelen voor Nationale Landschappen nauwelijks binnen bereik liggen. Ook het voormalige Ruimtelijk Planbureau gaf in 2007 aan dat de concretisering van het Nationale Landschappenbeleid achterblijft. In bijna de helft van de Nationale Landschappen mogen meer woningen gebouwd worden
dan het rijksbeleid aangeeft.1 Het Nirov, een netwerk voor professionals uit de publieke en private sector die werken aan ruimtelijke ontwikkeling, trekt eenzelfde conclusie. Blijkbaar voegen vele gemeenten en provincies voor wat betreft de woningbouwaantallen niet de daad bij het woord. Dit probleem doet zich niet alleen voor op het terrein van woningbouw, maar ook bij andere ruimtelijke ontwikkelingen. Onderzoeken geven ook aan dat de financiering van Nationale Landschappen ontoereikend is om de gestelde doelen te halen. De praktijk blijkt dus weerbarstig. Diverse 1 RIGO Research en advies, Migratiesaldo-nul in de Nationale
landschappen, maart 2009, rapport in opdracht van Milieudefensie, Amsterdam.
11
onderzoeken concluderen dat het beleid te weinig concreet en structureel is. Ook gebrek aan handhaving en aan financiële middelen maken dat de kernkwaliteiten in Nationale Landschappen onder druk staan. Te vaak legt het landschap het als collectief goed af tegen andere functies. Op welke wijze kunnen de Nationale Landschappen voor toekomstige generaties beschermd worden? Wie voert de regie, en met welke middelen?
Nederlandse context Na een lange voorgeschiedenis2 benoemde de Nota Ruimte twintig Nationale Landschappen. Zoals de naam aangeeft, zijn deze landschappen van nationaal belang. De Nota Ruimte en de AMvB Ruimte nemen deze landschappen in bescherming. Wat zegt de AMvB precies? De provincies moeten in een verordening het planologisch regime voor de nationale landschappen opnemen. Ten aanzien van het behoud en de versterking van kernkwaliteiten geldt het ‘ja, mits’-prin2 Ruimtelijk Planbureau, Nationale landschappen: Beleidsdilemma’s in de praktijk, 2007, NAI, Rotterdam.
cipe. De provincie stelt per verordening regels die ervoor zorgen dat de uitgewerkte kernkwaliteiten in stand blijven en worden versterkt, en dat nieuwe bebouwing wordt gebundeld (3.18 lid 1). Voor grootschalige stads- of dorpsontwikkelingslocaties, glastuinbouwlocaties, bedrijventerreinen en infrastructuurprojecten is in principe geen ruimte (3.18 lid 2, lid 3). Ruimtelijke ingrepen die de uitzonderlijke waarden van de twee werelderfgoederen aantasten zijn in geen geval toegestaan (3.18 lid 2). De verordening moet binnen het nationaal landschap ruimte geven voor nieuwbouw van woningen, maar hooguit voor de eigen bevolkingsgroei. Dit heet ‘migratiesaldo nul’. De provincie moet daarbij het maximaal aantal woningen vaststellen dat in een bepaalde periode in het nationaal landschap gebouwd mag worden. Daarbij moet rekening worden gehouden met woningen die door herstructurering en intensivering beschikbaar komen (3.19 lid 1). Bij bevolkingskrimp kan de provincie in het belang van
vitaliteit en leefbaarheid bepalen dat van deze regel kan worden afgeweken. Stand van zaken in de provincie Met uitzondering van Flevoland hebben alle provincies Nationale Landschappen binnen hun grenzen. Ze besteden nagenoeg allemaal aandacht aan hun Nationale Landschappen in hun structuurvisie of provinciaal omgevingsplan.
Nationaal landschap
Tabel 1 geeft aan dat ruim twee jaar na invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) acht van de twaalf provincies het thema heeft opgenomen in een provinciale ruimtelijke verordening, inclusief de begrenzing en - bij de meeste provincies - een beschrijving van de kernkwaliteiten. Limburg en Drenthe stelden tot dusver geen verordening op. Friesland werkt momenteel aan een verordening.
Provincies
Opmerking
Niet genoemd in provinciale verordening
Flevoland
Heeft geen Nationale Landschappen.
Wel in provinciale verordening opgenomen
Drenthe
Friesland
Alleen als het moet vanwege landelijke regelgeving (AMvB) wordt een verordening uitgewerkt voor Nationaal Landschap Drentsche Aa.
Verordening in ontwikkeling.
Groningen
Begrenzingen en kernkwaliteiten opgenomen.
Limburg
Utrecht
NoordHolland
Overijssel
Heeft de Nationale Landschappen opgenomen in het bestuursakkoord.
Begrenzingen en kernkwaliteiten opgenomen. Verordening in procedure. Kernkwaliteiten / landschapselementen zijn geborgd. Geen grootschalige ontwikkelingen. Geen significant negatieve effecten. Verordening vastgesteld. Kernkwaliteiten concreet vastgelegd. Nieuwe ontwikkelingen alleen als ze bijdragen aan behoud en ontwikkeling van kernkwaliteiten.
13
Nationaal landschap Wel in provinciale verordening opgenomen
Provincies
Opmerking
Zuid-Holland
Verordening vastgesteld met daarin de begrenzingen, kernkwaliteiten, beeldkwaliteit. Migratiesaldo nul vastgelegd.
Gelderland
Brabant Zeeland Overijssel
Verordening in wording met Nationale Landschappen (allen zijn provinciaal waardevol landschap). Kernkwaliteiten worden beschermd met ja-mits-principe; nieuwe ontwikkelingen zijn mogelijk, mits ze de kernkwaliteiten behouden of versterken. Migratiesaldo nul wordt enigszins geborgd door motivatieplicht en zoekzones wonen en werken. Wel Nationale Landschappen in een verordening, maar de kernkwaliteiten zijn in diverse regio’s nog niet aangewezen en beschermd. Expliciete provinciale visie en dito beleid ontbreken. Wel bijdrage aan uitvoering van projecten, ad hoc getoetst.
Verordening vastgesteld. Kernkwaliteiten concreet vastgelegd. Nieuwe ontwikkelingen alleen als ze bijdragen aan behoud en ontwikkeling van kernkwaliteiten.
Tabel 1: Al dan niet opnemen van Nationale Landschappen in de provinciale verordeningen (stand van zaken maart 2010) Een argument van sommige provincies om de Nationale Landschappen niet specifiek op te nemen in de verordening, is het ontbreken van een goede omschrijving van de kernkwaliteiten in een provinciale structuurvisie. Zeeland beschikt niet over een visiedocument, maar desondanks heeft Zeeland de
Nationale Landschappen in een verordening opgenomen. De Zeeuwse rekenkamer heeft de provincie daarop recent gewezen. Gelderland beschikt over een streekplanuitwerking Nationale Landschappen. De Gelderse kernkwaliteiten zijn uitgewerkt in de Provinciale Waardevolle Landschappen, die sterk
overeenkomen met de Nationale Landschappen. Noord-Holland en Overijssel hebben beide de kernkwaliteiten geborgd in de verordening. Noord-Holland kiest voor een aan de verordening gekoppeld toetsingskader Leidraad Landschap en Cultuurhistorie. Overijssel kiest voor bestuurlijk (provincie en gemeenten), vastgesteld ontwikkelingsperspectieven. Een aantal provincies werkt met ontwerpateliers om de ruimtelijke kwaliteit van de (Nationale) Landschappen te verbeteren.
Aanbevelingen De Natuur- en Milieufederaties doen, mede op basis van de werkconferentie ‘Wro, een lust of een last?’, de volgende aanbevelingen om de Nationale Landschappen tot een succes te maken.
• Geef het provinciale belang aan bij Nationale Landschappen Op lokaal niveau zien we vaak dat botsende belangen van gemeenten, burgers, bedrijven en belangengroepen leiden tot aantasting van het landschap. De provincie en het Rijk
15
zijn de aangewezen partijen om het overstijgende belang – het behoud en de ontwikkeling van de kwaliteiten van het landschap – te borgen. Dit vermindert de kans dat private belangen de overhand krijgen.
• Begin met een gedragen visie
De regievoerder moet in een zo vroeg mogelijk stadium met de betrokken partijen om tafel gaan zitten. Het vroegtijdig betrekken van partijen draagt bij aan het creëren van draagvlak, en tilt de visie op een hoger niveau. Is er sprake van een gedragen visie, dan kan deze vertaald worden naar een juridische borging in een verordening.
• Besteed aandacht aan de kernkwa-
liteiten Provincies hebben hun kernkwaliteiten veelal verschillend omschreven. De ene provincie neemt de kernkwaliteiten over uit de AMvB-lijst, terwijl anderen de lijst uitbreiden op basis van uitgevoerde landschapsanalyses. Dat laatste is nodig volgens de Natuur- en Milieufederaties. Deze aanpak komt tegemoet aan de opdracht tot verfijning en uitwerking die de AMvB Ruimte aan provincies stelt. De AMvBlijst is te globaal, waardoor ze vaak niet
toereikend is voor het opstellen van een werkbaar en toetsbaar afwegingskader voor ruimtelijke ontwikkelingen op lokaal niveau.
• Veranker de kernkwaliteiten in een
verordening Er bestaan verschillende methoden om kernkwaliteiten juridisch te verankeren. De Natuur- en Milieufederaties bepleiten om de kernkwaliteiten in de verordening op te nemen, of via de verordening in een nader uitgewerkte beleidsregeling. Daarmee maken provincies duidelijk wat zij van gemeenten verlangen bij de uitwerking van bestemmingsplannen.
• Zorg voor een goede bescherming
van de kernkwaliteiten in bestemmingsplannen De gemeenten moeten in hun bestemmingsplannen regels opnemen om de kernkwaliteiten, zoals uitgewerkt in de provinciale, regionale en/of gemeentelijke structuurvisies, te beschermen en verder te ontwikkelen. De provincies moeten bewaken dat de bestemmingsplannen de kernkwaliteiten sturend laten zijn voor ruimtelijke ontwikkelingen. Dat kan door vooroverleg, via zienswijzen en waar nodig ook via beroep en reactieve aanwijzingen.
• Zorg voor een goede invulling en
handhaving van het migratiesaldo nul beleid. In de Nationale Landschappen geldt het migratiesaldo nul principe. Dit principe stelt dat er in de nationale landschappen gebouwd kon worden maar niet meer dan noodzakelijk is om de bevolkingsgroei in het gebied op te kunnen vangen. Hierdoor kan het landschap zo veel mogelijk gespaard worden terwijl er wel ontwikkelingen mogelijk blijven. Het is van belang om de woningbouwaantallen te baseren op groei van de bevolking die nu in de gebieden woont en niet te baseren op de toestroom van bewoners naar deze gebieden toe. Als aan deze laatste groep van bewoners tegemoet wordt gekomen dan wordt de spreekwoordelijke kip met de gouden eieren geslacht. Iedereen wil wel in een mooi landschap wonen maar tegelijkertijd wordt dat landschap op deze manier gemarginaliseerd. De Natuur- en Milieufederaties plaatsen twee kanttekeningen bij de huidige praktijk en geven suggesties ter verbetering. Allereerst zijn er provincies en gemeenten waar de woningbouwopgave volgens het CBS/PBL ruimer
is vastgesteld dan het migratiesaldo nul toelaat. Met andere woorden er wordt meer gebouwd dan er in de nota Ruimte is afgesproken. Hier is provinciale regie (handhaving) of regie van het Rijk nodig. Ten tweede constateren de Natuur- en Milieufederaties dat er in sommige provincies met het migratiesaldo nul in de hand meer gebouwd kan worden dan er oorspronkelijk gepland stond. Dit komt o.a. omdat men voorheen grotere terughoudendheid betrachtte, ondanks de toenemende vraag naar woningen, vooral in de Randstad. De bouwopgave aanjagen kan nooit de bedoeling zijn geweest van het principe van migratiesaldo nul.
Wij vinden dat de provincie de eerst aangewezene is om de monitoring en handhaving van het migratiesaldo op te pakken. Deze opdracht is ook geformuleerd in de AMvB Ruimte. Provincies zouden op Landschapsniveau de maximale wooncapaciteit op basis van migratiesaldo nul moeten vaststellen. Deze zou ook verbijzonderd moeten worden naar gemeentes, en aan een concreet tijdvak moeten worden gekoppeld (bijvoorbeeld tot 2020, zoals door de verantwoordelijke pro-
17
vincies in het Groene Hart is gedaan), om werkelijk effectief te zijn. De Wro biedt vervolgens goede sturingsmogelijkheden indien de Nationale Landschappen als provinciaal belang in structuurvisie en verordening zijn opgenomen.
Als laatste is er nog een addertje onder het gras. Het is lang niet altijd duidelijk hoeveel woningen er in de Nationale landschappen liggen en hoeveel woningen er de laatste jaren zijn bijgebouwd. Dit komt omdat de gebiedsgrenzen van de nationale landschappen en de gemeentegrenzen niet parallel lopen. Omdat woningbouwcijfers per gemeente worden aangeleverd, blijft er voor sommige Nationale Landschappen onduidelijkheid bestaan over de aantallen woningen die wel of niet binnen de grenzen vallen. Deze onduidelijkheid kan alleen worden opgeheven door intergemeentelijke afstemming onder provinciale regie.
• Zorg voor goede handhaving en
monitoring De Natuur- en Milieufederaties onderschrijven de constatering van de VROMInspectie en het PBL dat handhaving van belang is. Zonder een adequate handhaving creëert een verordening
slechts een papieren schijnbeleid. Handhaving van het ruimtelijk beleid voor de Nationale Landschappen, zoals vastgelegd in de Provinciale Structuurvisie en Verordening, vraagt een rechte rug van bestuurders. Monitoring van de kernkwaliteiten en het migratiesaldo in de Nationale Landschappen is essentieel, enerzijds om de handhaving goed te laten functioneren, anderzijds om het succes van het gevoerde beleid te meten. Provincies en gemeenten zijn de aangewezen partijen om de monitoring op zich te nemen. De resultaten en conclusies kunnen opgenomen worden in de jaarlijkse RO-rapportage naar de gemeenteraad en Provinciale Staten. De Natuur- en Milieufederaties bevelen aan om de monitoring in de tweede tranche van de AMvB Ruimte en in de provinciale verordeningen mee te nemen.
• Zorg langdurig voor voldoende
financiële middelen Nationale Landschappen vereisen voldoende financiële middelen, die voor lange tijd beschikbaar komen. De inrichting en het onderhoud van landschappen is een zaak van lange adem. Het kost bijvoorbeeld jaren voordat een nieuw aangeplante houtwal tot volle wasdom komt.
18
Provinciale regie op bedrijventerreinen Probleemstelling Bedrijventerreinen veroorzaken in Nederland tal van problemen. De aantasting van het landschap is velen een doorn in het oog. Terwijl gemeenten nieuwe bedrijventerreinen optuigen, staan elders bestaande terreinen te verpauperen. Gemeenten willen de lokale werkgelegenheid verbeteren, en geven te gemakkelijk grond uit voor nieuwe terreinen. De concurrentie met buurgemeenten is enorm. Een alternatief dat het landschap spaart is het herstructureren van bestaande terreinen. Gemeenten kiezen echter bij voorkeur voor nieuwe terreinen, omdat dit goedkoper en eenvou-
diger is. Ook bedrijven vinden nieuwe terreinen aantrekkelijk. Ze verhuizen binnen de regio, vaak binnen de gemeente, waardoor de bestaande terreinen leeglopen en verouderen. Nederlandse context De regering gaat niet aan herstructuring voorbij. Ex-ministers Cramer (VROM) en Van der Hoeven (EZ) startten begin 2008 de Taskforce ‘(Her)ontwikkeling bedrijventerreinen’ onder leiding van Peter Noordanus. Noordanus concludeerde in september 2008 dat samenwerking, een innovatieve rolopvatting van diverse overheden, de implementatie van de
19
SER-ladder en het maken van provinciale afspraken, nodig zijn om de verouderde terreinen aan te pakken. De SER-ladder gaat uit van drie tredes3:
1. Gebruik allereerst de reeds beschikbare ruimte voor bedrijventerreinen en/of de ruimte die door herstructurering beschikbaar komt. 2. Kijk vervolgens naar mogelijkheden om de ruimteproductiviteit (ruimteintensiteit) op bestaande bedrijventerreinen te verhogen. 3. Uitbreiding van bedrijventerreinen is eerst dan aan de orde als 1. en 2. geen oplossing bieden. Binnen tien jaar moeten de verouderde terreinen zijn opgeknapt, zo stelde de taskforce, en worden ze professioneel geleid en beheerd door private partijen. Provincies moeten zorgen voor een betere afstemming tussen gemeenten, zodat ze elkaar minder beconcurreren met goedkope locaties. 3
Bron: MeerJarenProgramma Vitale Bedrijvigheid 2009-2015
Noordanus’ voorstellen vonden weerklank, zowel bij overheden als bij bedrijven en maatschappelijke organisaties. Sinds het najaar van 2008 zijn diverse ontwikkelingen in gang gezet. Provincies spelen hierin een belangrijke rol. Zo stelt het Convenant bedrijventerreinen 2010 – 2020, dat eind juni is ondertekend door IPO, VNG en de ministers van VROM en EZ: “Provincies zijn de regisseur van het provinciale en interregionale bedrijventerreinenbeleid (voor zowel nieuwe als bestaande bedrijventerreinen), stellen hiervoor de provinciale beleidskaders vast in hun structuurvisies en hanteren indien nodig hun juridisch instrumentarium op basis van de Wet ruimtelijke ordening.” Ook de AMvB Ruimte, zoals vastgesteld in de ministerraad van 29 mei 2009, stelt dat van de provincies wordt verwacht dat ze hun regierol ter harte nemen en daarbij het Wro-instrumentarium, zoals de provinciale verordening en de structuurvisie, inzetten.
Artikel 2.7 AMvB Ruimte:
1. Bij provinciale verordening worden regels gesteld ten aanzien van de inhoud van en toelichting bij bestemmingsplannen, die voorzien in nieuwe bedrijventerreinen, zeehaventerreinen en locaties voor kantoren. 2. Bij het stellen van de regels bedoeld in het eerste lid, wordt conform de SER-ladder rekening gehouden met: • de behoefte aan terreinen en locaties in de provincie als gevolg van de vervangings- en uitbreidingsvraag; • de mogelijkheden om binnen de provincie de behoefte, bedoeld onder a, door herstructurering, of intensivering van bestaande terreinen of locaties te ondervangen.
Stand van zaken in de provincie Tijdens de werkconferentie ‘Wro, een lust of een last?’ sprak een brede groep deelnemers over de inzet van de instrumenten om de bedrijventerreinenproblematiek aan te pakken. De discussie spitste zich toe op de provinciale ruimtelijke verordening, als instrument om gemeenten te bewegen tot meer regionale samenwerking. De provinciale verordering is een nieuw instrument dat in de plaats komt van de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen.
Volgens de AMvB Ruimte moet een provincie in haar verordening eisen opnemen rond bedrijventerreinen, die bindend zijn voor gemeentelijke bestemmingsplannen. Provincies geven hier op verschillende wijze uitwerking aan. Inmiddels liggen van meerdere provincies (ontwerp-)verordeningen en nieuwe (ontwerp-)structuurvisies op tafel. Uit een analyse van de Natuuren Milieufederaties blijkt dat er grofweg vijf uitwerkingen zijn te onderscheiden.
21
Strategie
Insteek verordening
Provincies
Zware inzet verordening. De provincie bepaalt en regisseert.
Een strikte formulering van de bepalingen in de provinciale verordening legt de gemeenten flink aan banden als het gaat om de planvorming met betrekking tot (nieuwe) bedrijventerreinen. De provincie bepaalt in hoge mate wat wel en niet mogelijk is door te bepalen dat bestemmingsplannen niet mogen voorzien in de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen, tenzij ontheffing door de provincie is verleend (op basis van een regionaal afgestemde planingsopgave).
Groningen NoordHolland
Verordening stuurt aan op regionale samenwerking. Gemeenten zijn daarvoor aan zet.
Eerst inzetten op afspraken en overleg, wel sterke beleidsmatige sturing.
Alleen SERladder in verordening. (Nog) geen ambities bekend.
Bestemmingsplannen mogen alleen voorzien in de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen als dit in overeenstemming is met een regionaal afgestemde bedrijventerreinenvisie (voor Overijssel wordt een gemeentelijke bedrijventerreinenvisie gehanteerd). Gemeenten moeten deze visie gezamenlijk opstellen. Gemeenten zijn aan zet, maar de provincie functioneert nadrukkelijk als stimulator en regisseur. De provincie zorgt voor de regionale afstemming en neemt de rol van waakhond op zich voor de kwaliteit van die afstemming via goedkeuring van (Overijssel, Friesland) of initiatiefrecht voor de regionale visies (Noord-Brabant, Gelderland).
NoordBrabant Friesland (*) Gelderland Overijssel
Van een verordening is in deze provincies (nog) geen sprake. Wel stuurt de provincie inhoudelijk via regionale programmering en concentratie.
Limburg Zeeland Flevoland
De provincie implementeert de SER-ladder in de verordening op minimale wijze via een inhoudelijke eis aan bestemmingsplannen, maar zonder formeel instemmingsrecht. In Zuid-Holland relatie locaties en OV-bereikbaarheid vastgelegd.
Zuid-Holland Utrecht
Provincie regelt in verordening of structuurvisie het onderwerp bedrijventerreinen niet.
Drenthe
(*) Alleen ontwerp-verordening bekend gemaakt.
Tabel 2: Verschillende uitwerkingen van provinciale (ontwerp-)verordeningen en nieuwe (ontwerp-)structuurvisies
Zes van de twaalf provincies tonen een duidelijke ambitie tot regievoering via de verordening. Vier provincies - Groningen, Noord-Holland, Overijssel en Friesland – doen dat door het instellen van een instemmingsrecht op individuele plannen, ingebed in een regionale programmering, Noord-Brabant en Gelderland door een regionale programmering. Twee provincies, Limburg en Zeeland, kiezen
ervoor om de regievoering niet via het instrument van de Wro-verordening te realiseren. Zuid-Holland en Utrecht kiezen voor een ‘minimale’ implementatie van de SER-ladder via de verordening, als verplicht toetsingskader voor bestemmingsplannen, maar zonder additionele instrumenten. Zuid-Holland kiest voor een convenant om duurzaamheid te
23
bevorderen. Drenthe laat het onderwerp links liggen, zowel in een verordening als in een structuurvisie. Flevoland heeft een structuurvisie en is bezig met een bestuurlijk afsprakenkader. Provincies die de SER-ladder niet of onvoldoende in het provinciaal beleid hebben verankerd, moeten dit alsnog doen via het getrapte beleid van de AMvB Ruimte.
In Groningen zijn nieuwe locaties enkel toegestaan in aangewezen zoekgebieden en met een provinciale ontheffing onder toepassing van de SER-ladder. In Noord-Holland stelt de provincie een planningopgave vast; binnen bestaand bebouwd gebied zijn nieuwe locaties toegestaan die passen in de planningopgave. Daarbuiten alleen met een provinciale ontheffing, waarbij de SER-ladder wordt toegepast en de eis van coördinatie met regiogemeenten wordt gesteld. In verschillende regio’s is de samenwerking bestuurlijk bekrachtigd. Overijssel stuurt via verplichte, door Gedeputeerde Staten goed te keuren gemeentelijke bedrijventerreinenvisies en stelt ook overeenstemming met buurgemeentes verplicht. Een vergelijking op provinciaal niveau van de uitbreidingsbehoefte aan bouwplannen geeft aan dat Overijssel tot 2020 kampt met een overschot aan locaties. In Gelderland maakt de provincie per regio bindende
afspraken over onder andere planning, herstructurering van bedrijventerreinen en intergemeentelijke samenwerking, passend binnen de vastgestelde provinciale structuurvisie bedrijventerreinen. Noord-Brabant wil nieuwe locaties in beginsel mogelijk maken, maar in een beperkt aantal zoekgebieden. Nieuwe locaties vereisen een schatting van de behoefte en de uitgifte, in relatie tot de bestaande plancapaciteit. Het ontwikkelen van nieuwe locaties mag in NoordBrabant enkel in nauwe samenhang met herstructurering. Zeeland en Limburg beogen een concentratie op grootschalige locaties. Ze sturen via bestuurlijke afspraken op regionale programmering. Verschillende provincies - Noord-Holland, Noord-Brabant, Zuid-Holland en Zeeland - sturen op het segmenteren van bedrijven in verschillende milieucategorieën.
Aanbevelingen De natuur- en milieufederaties pleiten voor de inzet van de onderstaande rollen en instrumenten ter bevordering van de regie op bedrijventerreinen. Een aantal van de aanbevelingen is reeds deels ondervangen door recent aangenomen moties in de Tweede Kamer4, die aandringen op goede regionale afspraken in de provincie over verzakelijking, regi-
4
Motie 29435, nr. 257. motie 29435, nr. 259
onale samenwerking, provinciale regie, reële grondprijzen, grondprijsbeleid en uitgiftebeleid, gekoppeld aan afspraken over segmentering van de terreinen binnen het provinciale herstructureringsprogramma’s.
• Kies voor een stevige inzet van de
provinciale verordening Momenteel voldoet slechts de helft van de provincies aan de opdracht van de AMvB Ruimte. De AMvB Ruimte vraagt een stevige inzet van de provinciale verordening als ondersteuning van de regievoering door provincies. De Groningse en NoordHollandse aanpak met een instemmingsrecht (via een ontheffingsstelsel) op planniveau geeft hiervoor de meeste garanties. Goed alternatief is een ontheffingsstelsel gericht op regionale visies (Friesland), liefst in combinatie met een uitgewerkte cijfermatige behoeftenschatting gekoppeld aan de bestaande plancapaciteit. De aanpak van Noord-Brabant en Gelderland (geen formeel instemmingsrecht voor Gedeputeerde Staten, maar een rol in het vaststellen van de regionale behoefte) kan werken mits de provincie haar rol als stimulator,
regisseur en waakhond actief ter hand neemt. De ruimte voor nieuwe locaties mag niet te ruim worden begroot. Er zijn aanwijzingen dat de geschatte behoefte op basis van het Transatlantic Market scenario in het Convenant Bedrijventerreinen 20102020 te ruim is.
• Stimuleer intensief ruimtegebruik
Stimuleer intensief ruimtegebruik, bijvoorbeeld door beperkingen voor hoogbouw op bedrijventerreinen weg te nemen.
• Investeer continu
De overheid en het bedrijfsleven moeten gezamenlijk continu investeren in de kwaliteit van bestaande bedrijventerreinen om te voorkomen dat in de toekomst problemen ontstaan bij vitale bedrijventerreinen.
• Zoek naar innovatieve vormen van
financiering voor herstructurering Bijvoorbeeld via de opbrengsten van de ontroerend zaak belasting (OZB) of door geld voor herstructureren mee te rekenen in de grondprijs. Overheden kunnen via regionale afspraken en op basis van een regionale structuurvisie
25
verevening (nieuwe terreinen financieren mee aan herstructurering bestaande terreinen) effectueren.
• Regionale afstemming grondprijzen gewenst Om tot een realistische planning en efficiënte locatiebepaling van bedrij-
venterreinen te komen, is het van belang dat gemeenten in dezelfde regio elkaar niet beconcurreren met (te) lage grondprijzen. Deze concurrentie is te voorkomen door binnen de regio en onder de regie van de provincie scherpe afspraken te maken over realistische grondprijzen.
26
Provinciale regie op rood voor groen Probleemstelling Landschap en economie houden elkaar te vaak in een houdgreep. Botsende belangen zorgen ervoor dat kansrijke ruimtelijke initiatieven en landschappelijke beschermingsmaatregelen niet van de grond komen. Bij deze houdgreep is niemand gebaat. Zo blokkeert de bescherming van het buitengebied regelmatig ruimtelijke ontwikkelingen, die ook voor de natuur en het landschap gunstig zouden uitpakken. Aan de andere kant vinden er nog steeds rode ontwikkelingen plaats, zonder oog voor de impact op natuur en landschap. Rood voor groen is een aanpak die kan zorgen voor synergie. Rood en groen gaan in veel gevallen prima samen. Ze kunnen elkaar soms
zelfs versterken. De praktijk heeft uitgewezen dat “rood voor groen” heldere kaders vereist. Het afdwingen van ruimtelijke kwaliteit en het borgen van groen blijkt vaak niet eenvoudig. De nieuwe Wro biedt handvatten om rood voor groen juridisch te verankeren. Rood voor groen komt terug in verschillende regelingen, projecten en gebiedsontwikkelingen, zoals Nieuwe Landgoederen en Ruimte voor Ruimte. Maar waar ligt de sleutel voor een goede invulling en uitvoering van rood voor groen?
Nederlandse context Het Rijk wijst naar de provincies. Zij moeten volgens het Rijk de kaders aange-
27
ven. De AMvB Ruimte biedt provincies de mogelijkheid om rood voor groen in hun beleid op te nemen en dit eventueel in een verordening uit te werken. Art. 2.5, lid 3-5 in de AMvB beschrijft de mogelijkheden voor rood voor groen constructies: “Bij uitzondering is bouwen buiten bestaand bebouwd gebied toegestaan, mits voldaan wordt aan ‘kwalitatieve regels’ (2.5 lid 3). Die regels kunnen betreffen: rood voor groen/blauw, ruimte voor ruimte (lid 4), maar ook meer, mits het de ruimtelijke kwaliteit vergroot.” Diverse organisaties hebben de afgelopen jaren het begrip ruimtelijke kwaliteit handen en voeten gegeven. Habiforum, het kennisnetwerk van en voor professionals in ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling, bracht hierover diverse publicaties uit5. Het Planbureau voor de Leefomgeving evalueerde recent in haar rapport ‘Landschap beschermen en ontwikkelen’ het landschapsbeleid, waarbij PBL tevens inging op de effectiviteit van rood voor groen. Het PBL concludeert dat te weinig investeringen vanuit de markt zijn gegenereerd om de landschapskwaliteit daadwerkelijk te verhogen.
5
bronnen: o.a. ‘Reader werkbank Ruimtelijke Kwaliteit, Habi-
forum, 2008’, ‘Ruimtelijke Kwaliteit in gebiedsontwikkeling, Habiforum, 2009’).
Stand van zaken in de provincie Op basis van de Nota Ruimte hebben provincies reeds diverse rood voor groen-regelingen ingesteld. De regelingen maken ontwikkelingen in het buitengebied mogelijk, mits de plannen groene tegenprestaties opnemen. In ideale omstandigheden brengen de regelingen een integrale gebiedsontwikkeling op gang. De meeste provincies leggen rood voor groen nadrukkelijk vast in de provinciale structuurvisie. Een aantal werkt het thema tevens uit in een specifieke beleidsnotitie. Zo kent de provincie Zeeland in het kader van het Omgevingsplan een groencompensatieregeling voor uitbreiding van recreatieve activiteiten. Om de regie op rood voor groen te behouden, hanteren zeven van de twaalf provincies het instrument van de verordening. Uit de recent gepubliceerde structuurvisies en verordeningen onderscheiden de Natuur- en Milieufederaties grofweg drie verschillende provinciale aanpakken. Tabel 1 beschrijft de drie typen.
Strategie
Insteek
Provincies
Vergaande provinciale regie via provinciale verordening
Provincies beschrijven randvoorwaarden en kaders in een provinciale verordening. Een provinciale ontheffing is nodig, of er zijn stringente direct werkende* regels, al dan niet gedifferentieerd naar deelgebieden (Utrecht, Noord-Brabant, Overijssel). De provincie neemt haar verantwoordelijkheid in het communiceren en uitdragen van haar beleid. Betrokkenheid bij gebiedsontwikkelingen is groot, wat zich uit in convenanten en samenwerkingsovereenkomsten.
Groningen Utrecht Zuid-Holland Noord-Holland Noord-Brabant Friesland (ontwerp) Overijssel
Provincies maken geen gebruik van Wroinstrumenten als de structuurvisie en de verordening. Bij initiatieven gaat de provincie via een maatwerkbenadering in gesprek met de gemeente en eventueel met de initiatiefnemers. Primaat van de regie ligt bij de gemeenten.
Drenthe Flevoland
Wel benoemen van problematiek, maar geen formele insteek via verordening Provinciale inzet op afspraken en overleg.
Rood voor groen is in de structuurvisie en/ of andere beleidsnotities benoemd als provinciaal belang. Opereren in gebiedsontwikkelingen is wisselend. Sturing met name via overleg met gemeenten. Zeeland kiest voor een groencompensatieregeling.
Gelderland Zeeland Limburg
* Direct werkende regels zijn geformuleerd als eisen aan bestemmingsplannen.
Tabel 3: Drie provinciale aanpakken voor rood voor groen De meeste provincies nemen in hun verordening de globale regeling over van art. 2.5 van de AMvB Ruimte. Die regeling bepaalt dat bouwen buiten bestaand bebouwd gebied mag, mits gekoppeld aan een substantiële verbetering van natuur, water en landschap. Daarnaast stellen provincies veelal procesmatige en inhoudelijke voorwaarden. Een procesmatige voorwaarde van Noord-Holland,
Noord-Brabant, Utrecht en Overijssel is het toepassen van de SER-ladder voordat gebouwd mag worden buiten bestaand bebouwd gebied. Noord-Brabant stelt eisen aan de monitoring van rood voor groen-projecten. De resultaten worden ingebracht in een verplicht regionaal planningsoverleg, om de afstemming tussen gemeenten te bevorderen. Utrecht en Noord-Brabant stellen inhou-
29 delijke kwalitatieve eisen aan rood voor groen-projecten, zoals een redelijke verhouding tussen rood en groen, tijdige realisering en duurzame instandhouding van het groen en grenzen aan de verkeersaantrekkende werking. De verordening van Noord-Brabant biedt de mogelijkheid om nadere regels te stellen. Noord-Holland combineert een ontheffingsregeling voor bouwen buiten bestaand bebouwd gebied met kwaliteitseisen aan de landschappelijke inpassing. De eisen zijn deels uitgewerkt in een leidraad en in een handboek ruimtelijke kwaliteit. Ook in Overijssel en Limburg gelden kwaliteitsnormen voor het bouwen buiten bestaand bebouwd gebied. In beide structuurvisies staat een zogeheten ‘kwaliteitsmenu’ met inpassingeisen voor de verschillende typen ruimtelijke ontwikkeling. Aanbevelingen De Natuur- en Milieufederaties doen, mede op basis van de werkconferentie ‘Wro, een lust of een last?’, de volgende aanbevelingen:
• Een stevige regierol door gemeen-
ten én de provincie is gewenst. De provincie is nodig om te voorkomen dat concurrentie tussen gemeenten en uiteenlopende kwaliteitseisen leiden tot projecten met onvoldoende winst voor natuur en landschap. Zij moeten de kwaliteitskaders stellen waarmee gemeenten structuurvisies kunnen opstellen en projecten kunnen beoordelen en aansturen.
• Leg de ambities niet alleen in han-
den van de ondernemer Constructies met publiek-private samenwerking bieden meer garanties dat ambities voor kwaliteitswinst voor rood én groen ook daadwerkelijk worden gerealiseerd.
• Laat gemeenten hun plannen
afstemmen Gemeenten moeten een visie ontwikkelen en bijvoorbeeld een groenfonds oprichten om ontwikkelingen te sturen. Belangrijk is dat gemeenten onderling hun rode en groene plannen afstemmen. Intergemeentelijke samenwerking biedt een meerwaarde voor goede ruimtelijke afwegingen en kwaliteit, bijvoorbeeld door de inzet van een regionale structuurvisie of een regionaal ontwikkelingsfonds. De provincie kan hierbij als intermediair dienen.
• Stimuleer als provincie dat
gemeenten regionale structuur_ visies opstellen. Provincies moeten nadrukkelijk stimuleren dat gemeenten regionale structuurvisies vaststellen. De structuurvisies kunnen vragen beantwoorden als: ‘Waar is behoefte aan versterking van landschap en recreatie? In de stadsrand, of juist elders?’ en ‘Waar kan rood en groen gecombineerd worden op perceelsniveau en waar op gebiedsniveau, en waar moeten ze juist gescheiden worden ontwikkeld?’.
Elke regionale structuurvisie zou een uitvoeringsparagraaf moeten bevatten, waarin de volgende punten aan de orde komen: • de inhoudelijke, juridische en financiele randvoorwaarden voor integrale gebiedsontwikkeling, • de financiële dekking voor investeringen in natuur, recreatie en landschap (inclusief sanering van stallen en kassen), • de kostendekking van duurzaam beheer van de groene voorzieningen.
• Stel een landschapsontwikkelingsplan
op Om richting te kunnen geven aan het gewenste groene beleid waarbinnen de rood voor groen-regelingen kunnen opereren, kunnen gemeenten hun voordeel doen met het opstellen van een landschapsontwikkelingsplan.
• Provincies moeten met een goed juri-
disch instrumentarium zorgen voor borging van kwaliteit De provincie moet zorgen voor een goed juridisch instrumentarium in de vorm van een structuurvisie en een provinciale verordening. Met de verordening kan de landschappelijke en ruimtelijke kwaliteit worden geborgd, door eisen te stellen aan het behoud en versterken van landschappelijke kwaliteiten. In de meeste verordeningen, afgezien van Noord-Holland, NoordBrabant en Overijssel, ontbreken echter
specifieke eisen aan de ruimtelijke kwaliteit en de landschappelijke inpassing.
• Kies als provincie niet voor een minimale implementatie van de AMvB Ruimte Een minimale implementatie van de AMvB Ruimte, door alleen de globale regels van art. 2.5 in de verordening op te nemen, miskent de zogeheten ‘getrapte werking’, oftewel de expliciete inhoudelijke provinciale rol die de AMvB voorstaat. Voor de invulling van de provinciale rol bestaan grofweg twee modellen. In het ene model stelt de provincie in de verordening kwaliteitsnormen vast voor rood voor groen, die verplicht in de bestemmingsplannen moeten worden meegenomen. Vervolgens ziet de provincie strikt toe op de naleving via bestuurlijk overleg, inbreng van zienswijzen en reactieve aanwijzingen. Onder meer Utrecht en Noord-Brabant kiezen voor dit model. Volgens het andere model - dat onder meer Noord-Holland aanhangt - neemt de provincie in de verordening een ontheffingsbevoegdheid op met inhoudelijke regels. Beide modellen kunnen werken, zolang er heldere kwaliteitsnormen zijn vastgelegd.
• Zorg voor een goede monitoring
De provincie heeft een rol in het monitoren van rood voor groen-ontwikkelingen. Monitoring voorkomt wildgroei en bevordert afstemming tussen gemeenten. De verordening van Noord-Brabant biedt hiervoor een model.
31
• Kijk naar kansen die verevening biedt
De Natuur- en Milieufederaties adviseren het Rijk om de Grondexploitatiewet meer juridisch te laten aansluiten op de reële behoefte van verevening waarbij ook verevening tussen niet-direct aan elkaar gekoppelde plannen mogelijk wordt (via binnenplanse en buitenplanse verevening, fondsvorming). Hierdoor kunnen de investeringen in landschappelijke kwaliteit toenemen. In het recent vervaardigde rapport van Ecorys in opdracht van VROM en op verzoek van de Tweede Kamer wordt expliciet ingegaan op (nieuwe) vormen van landschapsfinanciering via verevening.6
• Grijp het MIRT aan om rood voor groen
voor grootschalige projecten te regelen Voor grootschalige complexe projecten, zoals een shopping mall of multimodaal vervoerscentrum, kan het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) een aanknopingspunt zijn. Het MIRT wil meer samenhang brengen in investeringen in wegen, openbaar vervoer, woningbouw en natuur. In de MIRT-pilot Zuidoostvleugel van Brabant geeft het Rijk bijvoorbeeld mede sturing aan de ontwikkeling van werklocaties/infra als rode component in combinatie met recreatief en natuurlijk middengebied als groene component.
Financieringsmiddelen uit gebiedsontwikkeling en bestemmingswijzigingen. Een verkenning van de publiekrechtelijke mogelijkhe-
den van planbatenheffing, bovenplanse verevening en verruiming van het huidige kostenverhaal, Ecorys in opdracht van Min VROM, Maart 2010. Kamerstuk 27581 nr. 39.
32
Provinciale regie op verrommeling Probleemstelling Op de website van het Ministerie van I&M lezen we: “Wie het buitengebied intrekt, ziet een steeds voller land waarvan de horizon steeds vaker achter bebouwing verdwijnt. Het open landschap wordt verdrongen door bedrijventerreinen, kassen, windmolens, autosloperijen, zendmasten, motorcrossterreinen, campings, boomkwekerijen et cetera. Dit noemen we verrommeling. Het ogenschijnlijk lukraak toestaan van dergelijke bebouwing is vaak het gevolg van een keuze voor de gemakkelijke oplossing, te weinig creativiteit en gebrek aan coördinatie.” Alterra omschrijft verommeling als “een storende toename van de variatie in het
landschap in combinatie met een gebrek aan samenhang”. Verrommeling van het Nederlandse landschap heeft inmiddels zulke grote vormen aangenomen, dat het wordt gezien als een serieus ruimtelijk knelpunt. De bevolking heeft een geheel eigen beeld van verrommeling. Het begrip is lang niet zo duidelijk als de formele definitie doet vermoeden. De landschapsbeelden die de mensen als verrommeling ervaren zijn grofweg in te delen in twee categorieën:
• Een onopgeruimd landschap, rommel in het landschap.
• Slechte situering van complete functies in het landschap.
33
Ruimtelijk planologische variatie wordt over het algemeen als positief ervaren zolang het gaat om afwisseling binnen het eigen systeem. In het buitengebied wordt een landschappelijke structuur en weidse vergezichten verwacht. Storende elementen in het zichtveld zijn dan tekenen van verrommeling.
Duidelijk is dat verrommeling tot stand komt door vaak kleinschalige ontwikkelingen op lokaal niveau. Belangrijke oorzaken voor verrommeling zijn: • De locatiekeuze van vooral kleinere initiatieven is in de praktijk vaak niet ingegeven vanuit kwaliteitsoverwegingen maar primair door eigendomssituaties. De samenhang van bebouwing met de omgeving en de inpassing in die omgeving wordt vaak niet of nauwelijks beoordeeld. Daarbij speelt mee dat het voor gemeentelijke bestuurders vaak moeilijk is om nee te verkopen tegen een bedrijf, organisatie of burger die vaak al jaren een binding heeft met de betreffende gemeente. • Deze pragmatische benadering wordt achteraf geformaliseerd: bestemmingsplannen worden nogal eens aangepast aan het initiatief in plaats van andersom. • Er zijn veel erfenissen uit het verleden:
het koelhuis dat 40 jaar geleden is neergezet, begonnen als regiospecifiek element en later is uitgegroeid; het grote transportbedrijf dat is begonnen als eenmanszaak; het gemengd landbouwbedrijf dat is uitgegroeid richting intensief veehouderijbedrijf. Kortom: bedrijvigheid groeit geleidelijk, totdat het te complex en te kostbaar is om te verplaatsen. Een verrommeling die bijna niet is op te lossen. • Gebrekkige handhaving: in het bestemmingsplan of (bouw/milieu) vergunning zijn weliswaar de nodige voorwaarden geformuleerd, qua locatie, beeldkwaliteit en landschappelijke inpassing, maar de bouwer komt deze niet na. Handhaving is dan nodig, dat is niet prettig en bovendien tijdrovend. Daarom wordt handhaving nogal eens verzuimd. Het belang van monitoring, beheer en evaluatiemomenten wordt vooraf onderschat of gewoonweg niet onderkend.
De Nederlandse context Het vorige kabinet heeft de aanpak van verrommeling tot prioriteit benoemd en daartoe een speciaal programma “Mooi Nederland” vorm gegeven. De rijksoverheid heeft spelregels vastgelegd in de AMvB Ruimte. Het algemeen uit-
gangspunt is zorgvuldig ruimtegebruik, waarbij bundeling en concentratie van functies de belangrijkste maatregelen zijn. Het Rijk pleit onder meer voor maatwerk, creativiteit in constructies die de ruimtelijke kwaliteit verhogen, zoals rood voor groen-constructies, aanvullende kwalitatieve regels en implementatie van de SER-ladder. Het Rijk heeft de provincies opgedragen beleid te formuleren, met name op het gebied van bouwen in het buitengebied, en op het gebied van de Nationale Landschappen. In Nationale Landschappen moeten in ieder geval grootschalige ingrepen worden voorkomen. De kernkwaliteiten moeten er worden beschermd en versterkt. De controle op de provincies ontbreekt echter.
Doorwerking is daardoor niet verzekerd en komt in de praktijk onvoldoende tot stand. Daar komt bij dat verrommeling juist een algemeen fenomeen is en ook buiten de Nationale Landschappen tot forse aantasting van kwaliteit leidt.
De provincies horen het beleid van de Rijksoverheid te implementeren. Echter, niet elke provincie neemt afdoende maatregelen op in haar beleid, om verrommeling van het buitengebied tegen te gaan. In veel provinciale ruimtelijke plannen wordt wel iets gezegd over ruimtelijke kwaliteit of landschappelijke inpassing. Maar de doorwerking tot op bestemmingsplanniveau (en van daaruit tot op locatie- en perceelsniveau) is vaak niet voldoende geborgd.
35 Een overzicht:
Strategie
Insteek
Provincies
Vergaande provinciale regie via provinciale verordening
De landschappelijke kernkwaliteiten en/ of de ruimtelijke kwaliteitseisen zijn, al of niet per gebied, vastgelegd in een beleidsdocument en nieuwe ruimtelijke plannen worden daaraan getoetst. Ev. toetsing door aparte commissie (Noord-Holland). Dit beleid is in een verordening vastgelegd. (Bijv. in Noord-Holland de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie)
Utrecht, Flevoland, Noord-Holland, Groningen, Overijssel
Voor nieuwe initiatieven in waardevolle landschappen geldt een ´ja mits´ - beleid. Uitwerkingen worden naar de regio’s gedelegeerd. (In Zuid-Holland zijn gemeenten verplicht een beeldkwaliteitparagraaf in hun bestemmingsplan op te nemen m.b.t. het Groene hart en Nationale Landschappen.).
Drenthe, Friesland, ZuidHolland, Zeeland, Noord-Brabant, Limburg
Op onderdelen idem. Rest zie onder. Vastleggen kwaliteiten in structuurvisie (-uitwerkingen) of andere beleidsdocumenten, maar geen formele insteek via verordening.
Zie boven, maar dan slechts gedeeltelijk. (Bijv. snelweg panorama’s in zeeland, bebouwingscontouren in ZuidHolland, zoekzones wonen en werken in Gelderland)
Zeeland, Zuid-Holland, Gelderland
Aanbevelingen
• Neem verantwoordelijkheid op
gemeentelijk niveau Verommeling speelt zich af op het gemeentelijk niveau. Ongeacht het meegeven van kaders door provincie en rijk zouden de gemeenten een antwoord moeten vinden op de toenemende verrommeling in het landelijk gebied en hiervoor ook kaders moeten aangeven. Een goede visie op beeldkwaliteit en
handhaving zijn de belangrijkste middelen om verrommeling te voorkomen.
• Stel een gemeentelijke Structuurvisie
op met aandacht voor het voorkomen van verrommeling. Verrommeling doet zich voor op verschillende schaalniveaus. Het gaat erom de goede functie op de goede plek (locatiekeuze) te krijgen, de
juiste inrichtingsmaatregelen te treffen (bijv. wat voor type omheining paardeweiden, paardebakken, hoogte bebouwing e.d.) en beheersmaatregelen te nemen (wat mag wel of niet achter een woonhuis of boerderij opgeslagen worden). Dit kan voor wat betreft de structuurvisie op een abstracter niveau gebeuren dan voor bestemmingsplannen. Zowel structuurvisie als bestemmingsplan kunnen vergezeld gaan van een beeldkwaliteitsplan en een leidraad voor inrichting en beheer. Wil de structuurvisie als duidelijk kader dienen dan moeten de strijdigheden en dilemma’s vanuit de verschillende sectoren worden blootgelegd en de keuzes hierin helder worden aangegeven.
• Stel een intergemeentelijke struc-
tuurvisie op, op het schaalniveau van de regio: Naast de gemeentelijke structuurvisie kan de intergemeentelijke structuurvisie een duidelijk kader creëren voor gebiedsgerichte projecten en bestemmingsplannen op lokaal niveau. Beide zitten tussen de provinciale kaders en de gemeentelijke bestemmingsplannen in. Samenwerking en afstemming tussen gemeenten gaat onderlinge concurrentie tegen. Drenthe steekt om die reden veel energie in relatiebeheer met en tussen gemeenten.
• Laat burgers meepraten over hun
omgeving Het is verstandig om burgers mee te laten praten over de invulling van hun omgeving. Er zijn immers vele burgers met goede ideeën. Dit is de strekking van de Wet op de ruimtelijke Ordening die juist participatie en eigen verantwoordelijkheid van burgers voorop stelt. Hiervoor is wel van belang dat er heldere kaders worden meegegeven.
• Zorg voor handhaving van
geformuleerd beleid. Wanneer gemeenten beleid uit structuurvisies goed hebben doorvertaald en vastgelegd vastgelegd in bestemmingsplannen en beeldkwaliteitsplannen, komt het aan op handhaving. Hier ligt de sleutel om verrommeling daadwerkelijk te voorkomen. Juist hier is een wereld te winnen.
• Stel provinciale Verordeningen
op als kader voor gemeenten. Indien gemeenten zich ten volle bewust zijn van de landschappelijke kernkwaliteiten en de juiste antiverrommelingsmaatregelen treffen, zijn verdere kaders van provincie en Rijk overbodig. Maar de praktijk wijst uit dat gemeenten een steun in de rug nodig hebben zodat zij niet verleid worden tot maatregelen voor de korte termijn die het landschapsbelang niet
37 dienen. Het instrument Verordening geeft de meeste zekerheid om deze steun in de rug te bieden en verrommeling tegen te gaan. Convenanten en PPS-constructies zijn veel vrijblijvender. Deze verordening moet een beschrijving van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden bevatten. Denk aan waarden en typen als openheid, cultuurhistorisch nog goed leesbare landschappen en karakteristieke kleine landschapselementen. De verordening moet ook aangeven hoe gemeenten moeten zorgen voor bescherming van deze kwaliteiten, via doorwerking naar bestemmingsplannen en beeldkwaliteitsplannen. Daarnaast moeten provincies bestemmingsplannen ook toetsen op deze doorwerking.
• Geef op Rijksniveau aan hoe ver-
rommeling door gemeenten en provincies moet worden voorkomen. Het Rijk zou in de tweede tranche van de AMvB Ruimte in ieder geval een duidelijker beleid moeten formuleren over de basiskwaliteit van het landschap en niet alleen over de Nationale Landschappen. Wat houdt die basiskwaliteit in, hoe kan verrommeling worden voorkomen? Voor een deel zijn het dezelfde aspecten als die bij het hoofdstuk Rood voor groen zijn vermeld. Verder is het van belang dat het Rijk aan de provincies de opdracht geeft om de landschappelijke kernkwaliteiten van alle landschappen te beschrijven. Ook het toepassen van een ‘SER-ladder’ voor rode ontwikkelingen buiten bestaand bebouwd gebied kan worden vastgelegd in de AMvB.
38
Provinciale regie op windenergie Probleemstelling Dat we vanwege het klimaatprobleem richting een duurzame energievoorziening moeten, staat buiten kijf. Het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen is van essentieel belang. Dat kan op de eerste plaats door energie te besparen, maar ook door het opwekken van energie uit duurzame bronnen als zon, wind, biomassa en water. Voor windenergie laat Nederland op het ogenblik kansen liggen. De rijksdoelen zijn met het huidige tempo onbereikbaar. Windprojecten van de grond krijgen blijkt een lastige zaak. Vaak ontstaat maatschappelijke weerstand tegen concrete locaties voor windturbines.
Potentiële locaties vallen af door verstoring van de radar, ingewikkelde procedures, geluidshinder en natuurwaarden. De provincie kan een belangrijke rol spelen bij het realiseren van windenergie op land, met name in de ruimtelijke afweging.
Nederlandse context In 2001 ondertekenden provinciale besturen, de Vereniging Nederlandse Gemeenten VNG) en vijf ministeries - Economische Zaken, VROM, LNV, Verkeer en Waterstaat en Defensie het BLOW-akkoord. BLOW staat voor Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie. Het akkoord
39
legt de regie bij de provincies. Doel van het akkoord is het realiseren van 1500 MW windenergie in 2010, verdeeld over de provincies. Het landelijke doel was in 2007 gehaald, waarna de partijen afspraken om een nieuw langetermijnbeleid te ontwikkelen. In 2008 stelde de regering een Nationaal Plan van Aanpak Windenergie op om de transitie naar een duurzame energievoorziening te versnellen. Het kabinet besloot om het vermogen windenergie in 2011 te verhogen tot in totaal 4000 MW, en bood een ruimtelijk perspectief voor doorgroei tot 6000 MW op land in 2020. De Natuur- en Milieufederaties steunen deze opgave en hebben het Nationaal Plan van Aanpak Windenergie mede ondertekend. Volgens De Natuur- en Milieufederaties is de ambitie van 6000 MW te realiseren met respect voor natuur en landschap. In 2009 brachten zij samen met Natuur en Milieu de visie ‘Geconcentreerde Windkracht in de Lage Landen’ uit. In deze visie staan criteria voor plaatsing van windenergie op land, en is een visiekaart opgenomen met potentiële locaties.
Tot dusver draaien vooral de gemeenten aan de knoppen. Via het bestemmings-
plan zijn zij immers het bevoegd gezag voor het plaatsen van windturbines. Provincies hebben in meer of mindere mate een sturende of coördinerende rol en stellen de ruimtelijke kaders voor nieuwe windturbines. De provincie krijgt meer bevoegdheden. De Crisisen herstelwet stelt dat provincies het bevoegd gezag krijgen over plannen tussen de 5 MW en 100 MW als een gemeente planologisch niet mee wil werken. De provincie moet dan een inpassingsplan vaststellen. De provincie is tevens verplicht om een coördinatieregeling toe te passen. Het Rijk is aan zet voor grote projecten vanaf 100 MW. Er komt een AMvB waarin per provincie een minimum realisatienorm wordt vastgesteld. Stand van zaken in de provincie De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt provincies meer bevoegdheden om plaatsing van windturbines te versnellen. Zo kunnen ze sturen met een structuurvisie en met een verordening. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de wijze waarop de provincies realisatie van windenergie hebben opgenomen in hun ruimtelijk beleid.
Strategie
Insteek structuurvisie en/of verordening
Provincies*
Zowel structuurvisie als verordening
Gebieden voor mogelijke plaatsing van windturbines (in concentratiegebieden) zijn vastgelegd in de structuurvisie en bindend opgenomen in de provinciale verordening. In Noord-Holland is buiten de aangewezen gebieden uitbreiding of opschaling onder bepaalde voorwaarden mogelijk.
Groningen Zeeland Noord-Holland Noord-Brabant Friesland
Windenergie is géén provinciaal belang. Het is dan ook niet opgenomen in de provinciale verordening, ook inzet van Wro-instrumenten is niet mogelijk. Utrecht en Drenthe hebben wel zoekgebieden aangewezen, maar het initiatief voor realisatie ligt bij de gemeenten. Bij opstellen van een nieuwe structuurvisie wordt dit beleid opnieuw overwogen.
Utrecht Drenthe Limburg
Geen verordening, wel structuurvisie en inzet overige Wroinstrumenten
Geen verordening of structuurvisie
Windenergie is opgenomen in een structuurvisie en benoemd als provinciaal belang. Daarmee bestaat de mogelijkheid om Wro-instrumenten in te zetten voor realisatie van windparken. Aangekondigd is dat indien nodig een inpassingsplan of ander instrument daadwerkelijk zal worden ingezet. In Gelderland zijn zoekgebieden voor windenergie in de structuurvisie opgenomen, maar het initiatief voor realisatie ligt bij gemeenten.
Overijssel Gelderland Flevoland Zuid-Holland
Tabel 4: Wijze waarop provincies realisatie van windenergie hebben opgenomen in hun ruimtelijk beleid
Geen van de provincies maakt gebruik van economische instrumenten om specifiek windenergie te stimuleren. Vaak kennen ze wel algemene regelingen voor het promoten van duurzame energie.
De meeste provincies zetten communicatiemiddelen in om gemeenten te stimuleren windenergie te realiseren en bieden hierbij ondersteuning.
41 Aanbevelingen Om windenergie te bevorderen, zonder dat de windturbines schade berokkenen aan natuur en landschap, doen de Natuur- en Milieufederaties de volgende aanbevelingen:
• Provincies moeten regierol
oppakken Slechts een aantal provincies heeft windenergie als provinciaal belang aangemerkt en opgenomen in hun structuurvisie, of zijn dat van plan. De Natuur- en Milieufederaties vinden het belangrijk dat provincies meer de regie gaan voeren. De impact van windturbines overstijgt immers vaak
de gemeentegrenzen. Door de Wroinstrumenten te gebruiken, kunnen provincies zorgen dat de groei van windenergie doorzet. Door (zoek)locaties voor windenergie vast te leggen in structuurvisies zorgen ze dat windturbines op plaatsen komen waar ze geen schade toebrengen aan natuur en landschap. De provincie is de aangewezen partij om de ontwerpen van windparken naar een hoger niveau te brengen, door eisen te stellen aan vormgeving, participatie en realisatie. Provincies hebben ook een voortrekkersrol bij het beoordelen van de effecten van windturbines op natuurwaarden op een specifieke locatie.
• Benoem windenergie tot
provinciaal belang Hebben provincies windenergie tot provinciaal belang benoemd, dan kunnen ze de Wro-instrumenten inzetten. Met name de verordening en het inpassingsplan zijn relevant. Hiermee hebben provincies instrumenten in handen om de realisatie van windenergie daadwerkelijk te versnellen. In provincies waar windenergie geen provinciaal belang is, komt plaatsing van windturbines nauwelijks van de grond. Initiatieven blijken vaak voortijdig te sneuvelen.
• Zet hardere, meer verplichtende
maatregelen in Maatregelen met een verplichtend/ sturend karakter zijn nodig, om de doelen voor windenergie op land te halen. Het volop benutten van de instrumenten die de nieuwe Wro biedt, is nodig. Dit advies staat vermeld in het Projectenboek Windenergie, een analyse van windenergieprojecten in voorbereiding. Naast de hardere maatregelen, zijn ook stimuleringsmaatregelen nodig en blijft goede communicatie van belang.
• Stel een landelijke structuurvisie op
Het Rijk werkt aan een ‘Ruimtelijk perspectief Windenergie op Land’. Dit perspectief schetst waar en hoe windenergie op land kan doorgroeien. De Natuur- en Milieufederaties adviseren om te komen tot een landelijke structuurvisie, waarin staat uitgewerkt waar 6000 MW op land haalbaar is, met respect voor natuur en landschap. In deze structuurvisie dient tevens de basis en waarborging voor de vides gelegd te worden, de gebieden die (op termijn) worden gevrijwaard van windturbines. Dit beleid moet worden vastgelegd in de tweede tranche van de AMvB Ruimte.
