Multi-level ketenonderzoek naar het bestuur en organisatie van meldkamers en veiligheidsregio s:

Multi-level ketenonderzoek naar het bestuur en organisatie van meldkamers en veiligheidsregio’s: The ‘Amsterdam Research on Emergency Administration (AREA) Voorjaar 2009. Kees Boersma, Peter Groenewegen en Pieter Wagenaar Vrije Universiteit Amsterdam, Faculteit Sociale Wetenschappen

1. Aanleiding en doel van het onderzoek Veiligheid, preventie, risicobeheersing, rampenbestrijding, het zijn niet meer weg te denken begrippen in het openbaar bestuur. Enkele grote incidenten die we in Nederland de afgelopen jaren hebben gezien en meegemaakt, waaronder de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000 en de nieuwjaarsbrand in Volendam op 1 januari 2001, hebben het thema veiligheid voorgoed op de bestuurlijke agenda gezet. Internationale ontwikkelingen, zoals de aanslagen in New York, Londen en Madrid, hebben de roep om een goed doordacht veiligheidsbeleid alleen maar versterkt. Naar aanleiding van de ramp in Enschede komt de commissie Oosting in februari 2001 met een rapport waarin ze constateert dat de communicatie tussen de hulpverleningsdiensten onvoldoende goed op elkaar is afgestemd (Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, 2001). In het rapport van de commissie staat ook te lezen dat de meldkamers van de afzonderlijke disciplines de functie van ‘zenuwcentrum voor communicatie’ (term gebruikt op pagina 134 van het rapport) onvoldoende kunnen waarmaken. Na 2001 is er veel gebeurd op het gebied van veiligheid. •

•

•

In de eerste plaats is er veel geïnvesteerd in Informatie en Communicatie Technologie (ICT) en vooral in de invoering van het communicatiesysteem C2000 en het Gemeenschappelijk Meldkamer Systeem (GMS). Deze systemen zijn sinds medio 2004 operationeel; In de tweede plaats werd de oorspronkelijke doelstelling van de invoering van informatiseringsystemen in het laatste decennium gecombineerd met de introductie van gemeenschappelijke meldkamers waarin de drie disciplines zijn ondergebracht. Onder de drie disciplines verstaan we 1) de brandweer, 2) de CPA (Centrale Post Ambulancevervoer) ook wel de Geneeskundige Hulpverlening Ongevallen en Rampen (GHOR) en 3) de politie; respectievelijk de rode, witte en blauwe kolom genoemd; Tenslotte werd de meldkamer tot voor kort (bestuurlijk gezien) aangestuurd door regionale organisaties, die niet altijd op dezelfde manier bestuurlijk zijn verankerd. Dit probleem is vanaf 2007 ogenschijnlijk opgelost door de invoering van 25 veiligheidsregio’s. Terwijl daarbij bestuurlijke eenheid werd nagestreefd, zijn de regio’s van de drie disciplines echter verschillend ingericht.

De meest recente ontwikkeling ter verbetering van informatievoorziening is de verkenning van de invoering van netcentrisch werken gebaseerd op Web 2.0 technologie. De inzet van Web 2.0 technologieën bij veiligheidsvraagstukken en rampenbestrijding houdt de belofte in zich dat bestuurder, hulpdiensten en centralisten op meldkamers on-line en real-time met elkaar kunnen communiceren op het moment van een incident. Het houdt, in tegenstelling tot de traditionele manier van werken in dat er los van hiërarchische lagen met elkaar kan worden gecommuniceerd via een Internet platform, waarbij elke partij de aan hem of haar bekende en voor de afhandeling van het incident relevante informatie kan toevoegen. Netcentrisch werken wordt daarom wel gezien als een nieuwe manier van werken; een nieuw paradigma. Ondanks de aandacht voor de meldkamer in het rapport van de commissie Oosting en de recente ontwikkelingen op het gebied van informatievoorziening, is het nog steeds een onderbelichte organisatie in beleidsstukken over risico en veiligheid. Bovendien is het zo dat een multi-level onderzoek naar de ‘veligheidsketen’ ontbreekt waarin aandacht is voor vraagstukken op lokaal niveau (hoe wordt er gewerkt en gecommuniceerd in en tussen meldkamers en tussen en met noodhulpverleners) in combinatie met een analyse op andere niveaus (hoe zijn de meldkamers bestuurlijk verankerd zowel landelijk als in veiligheidsregio’s). Deze lacune is opmerkelijk, omdat de meldkamer, met de daaraan gekoppelde processen, de eerste opvang verzorgt als ‘elk moment telt’. In ‘het gouden uur’ zoals dat wel wordt genoemd, fungeert de meldkamer als een belangrijke schakel in de keten tussen de burger die een incident meldt via het bekende alarmnummer 1-1-2 en de hulpverleners van de drie verschillende disciplines.

2. Onderzoeksagenda en onderzoeksvragen De onderzoeksgroep De organisatie en het bestuur van meldkamers en veiligheidsregio’s [internationaal: the ‘Amsterdam Research on Emergency Administration (AREA)’] van de Faculteit Sociale Wetenschappen van de VU beoogt deze lacune in kennis (en aandacht) te adresseren en in te vullen. Het onderzoeksproject heeft als doel vanuit een multidisciplinaire basis onderzoek te doen naar de meldkamerproblematiek op verschillende niveaus (multi-level ketenonderzoek): 1) de organisatie en het managen van werk en werkroutines op de meldkamer. Daarbij gaat het om de vraag hoe het primaire meldkamerproces organisatorisch is ingericht en op welke wijze centralisten functioneren vanuit de verschillende disciplines. In dit onderzoek is aandacht voor interdisciplinaire samenwerking tussen de verschillende diensten op en rondom de meldkamers. Nadrukkelijk is er aandacht voor de lerende organisatie en het functioneren van samenwerkingsnetwerken; 2) de inrichting van en de samenwerking tussen de veiligheidsregio’s. Dit onderzoek richt zich op de vraag hoe er in het geval van grote, regiogrensoverstijgende incidenten wordt samengewerkt tussen de (meldkamers van) huidige regio’s en welke problemen zich daarbij voordoen. Om die vraag te kunnen beantwoorden is het nodig inzicht te krijgen in de verschillende werkwijzen die gegroeid zijn in de verschillende regio’s,

3) organisatieprincipes en samenwerking in crisis situaties a. de ontstane werkwijzen voor het nemen van besluiten in groepen en teams op verschillende niveau’s, vooral aan de operationele kant van de crisisorganisatie b. de manier waarop commandostructuren en communicatielijnen ontstaan, gebruikt worden en stuurbaar zijn bij opschaling in crisis situaties en de invloed daarvan op besluitvorming c. eigen werkwijze en cultuur van hulpdiensten en de gevolgen voor effectieve response; 4) het ontwerp, de implementatie en het daadwerkelijk gebruik van de ICTsystemen. Het onderzoek richt zich op systemen zoals C2000, GMS en uniforme meldkamersystemen in wording. In het onderzoek gaat het om de processen in het aanpassen en gebruik van de technologie in de melding, verwerking en response. Hierbij vragen we aandacht voor netcentrisch werk, een werkwijze waarbij gebruik wordt gemaakt van web 2.0 (interactieve vormen van Internet) technologie.

3. Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek wordt – waar mogelijk – uitgevoerd in nauwe samenwerking met de betrokkenen in het veld. Door internationale contacten streven we naar de ontwikkeling van inzicht op basis van gerichte vergelijkingen. De meldkamerproblematiek wordt stapsgewijs onder de loupe genomen. In het onderzoek is het belangrijk dat door het project een permanente connectie tussen onderzoek en praktijk wordt aangebracht. Als onderzoekers kunnen we doordat we net iets meer afstand tot de praktijk hebben en een bredere onderzoeksgroep zijn, gericht jaarlijks een aantal aanbevelingen doen voor verbetering van de organisatie en werkprocessen op het gebied van crisis response. Het onderzoek is multidisciplinair van aard en hanteert uiteenlopende methodieken, zoals participerend etnografisch onderzoek, survey-onderzoek, sociaal-psychologisch onderzoek, communicatie analyse en sociaal netwerkonderzoek

4. Samenwerking en producten Vanuit het project Meldkamers en veiligheidsregio’s doen we dus onderzoek naar het functioneren van de Meldkamers. Een belangrijke randvoorwaarde van het onderzoek is dat de projectleden zowel contacten hebben met mensen in het veld (de practitioners zoals hoofden van meldkamers en centralisten, ambtenaren van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, onderzoekers van organisatieadviesbureaus) als met onderzoekers van universiteiten in Nederland (zoals de Universiteit van Tilburg (in het bijzonder Van Duivenbode en Soeparman), Universiteit Twente Europa (Laura Bartoli van Politecnico di Milano) en in Zweden de VS de University of Illinois (Scott Poole), Illinois Fire Service Institute en Northwestern (Contractor).

Beoogde producten zijn steeds: • • • •

workshops over de meldkamerproblematiek met (internationale) wetenschappers en practitioners in juli 2008 is een eerste workshop gehouden aanbevelingsrapportages wetenschappelijke producten in de vorm van artikelen en proefschriften bijdragen aan internationale conferenties

Bij elk deelonderzoek waarin practitioners betrokken zijn zal steeds gebruik gemaakt worden van een afsprakendocument over verantwoordelijkheden en rechten van beide kanten. Belangrijke aspecten zijn daarin: bescherming van de vertrouwelijkheid van de verkregen informatie, en het recht om op basis van het materiaal te publiceren in wetenschappelijke tijdschriften.

5. Voorbeeld van artikelen en papers Boersma, F.K., P. Groenewegen, P. Wagenaar (2008). Red, white and blue: organizational fragmentation of the Emergency Response Rooms (ERRs) in the City of Amsterdam. Amsterdam: EGOS and EGPA conference paper. Wagenaar, P., F.K. Boersma, P. Groenewegen and P. Niemandsverdriet (2009). ‘Implementing C2000 in the Dutch police region ‘Hollands-Midden’, in: A. Meijer, F.K. Boersma and P. Wagenaar (eds). ICTs, Citizens & Governance: After the Hype! Amsterdam: IOS Press series “Innovation and the Public Sector”. Boersma, F.K. and S.F. Kingma (2009). ‘Organizational Learning Facilitation With Intranet (2.0): a Socio-Cultural Approach’ in D.G. Schwartz (ed.), Encyclopedia of Knowledge Management, 2nd Edition, Hershey: Idea Group. Wolbers, J., P. Groenewegen and P. Wagenaar (2008). ‘ICT to Facilitate Emergency Response in The Netherlands’ in: J. Salmons and L. Wilson, Handbook of Research on Electronic Collaboration and Organizational Synergy. Hershey: IGI Global: 626-636. Groenewegen, P. and P. Wagenaar (2006). Managing emergent information systems: towards understanding how public information systems come into being, Information Polity 11 (2): 135-148.

6. Voorbeelden van workshops Research preparation/agenda setting at the University of Illinois at Urbana-Champaign on The Organization and Structuration of Emergency Rooms with Marshall Scott Poole (professor at University of Illinois), Noshir Contractor (professor at Northwestern University, Evanston/Chicago), January 2008. Boersma, F.K., P. Groenewegen, P. Wagenaar (2008) Red, White and Blue: Organizational Fragmentation of the Emergency Response Rooms in the City of Amsterdam. Paper presentatie op EGPA 2008, Erasmus University Rotterdam, 3 September, 2008 en op het EGOS Colloquium, Amsterdam, 11 Juli, 2008.

Boersma, F.K., P. Groenewegen, Ira Helsoot, Scott Poole and P. Wagenaar over: Organization of Emergency Response, VU University Amsterdam, 17 June 2008. Boersma, F.K., P. Groenewegen, P. Wagenaar deelname in een project over 1) ‘Multidisciplinary Information Management’ and 2) ‘The organization of Net-centric work’ of the Amsterdam Emergency Rooms van de politie, brandweer en CPA met Peter van Zanten (Berenschot) and practitioners van de meldkamers in Amsterdam, 2007-2008.

7. Afgeronde en lopende projecten (nog aan te vullen) Onderwerpen De op dit moment lopende projecten zijn veelal afstudeerprojecten van Master studenten, Beleid Communicatie en Organisatie, Besturen van VeiligheidCultuur Organisatie en Management.

7. Bio’s van de projectleiders op de VU Dr.ir. Kees Boersma ([email protected]) is Associate Professor at the Vrije Universiteit Amsterdam in the group of Culture, Organization and Management. His research interest is in ‘science and technology studies’, ‘business history’, and in ‘organization, culture and power’. Prof. Dr. Peter Groenewegen ([email protected]) is Professor of Organization Science at the Department of Organization Science at the VU University. His research interests are in social networks in and between organizations and the role of scientific expertise in policy making. Dr. Pieter Wagenaar ([email protected]) is Assistant Professor at the Vrije Universiteit Amsterdam in the group of Public Administration and Organization Science. His research interest is in informatization of public administration, and in administrative history.