Gemeente Governance De jaarrekening Driedimensionaal bekeken

Gemeente Governance De jaarrekening Driedimensionaal bekeken

Inhoud

Voorwoord 1. Het duale bestel 1.1 Wat is het en wat kunt u ermee? (kaderstellende rol) 1.2 Rollen bij de gemeente 1.3 Waarop kunt u (laten) letten? (controlerende rol) 2. De programmaverantwoording 2.1 Aard en inhoud programmaverantwoording 2.2 Het stramien 2.3 Beleidseffectmeting 2.4 Een andere invalshoek voor de begroting 2.5 Het bedrijfsleven versus de overheid 3. De paragrafen 3.1 Lokale heffingen 3.2 Weerstandsvermogen 3.3 Onderhoud kapitaalgoederen 3.4 Financiering 3.5 Bedrijfsvoering 3.6 Verbonden partijen 3.7 Grondbeleid 4. De posten in de balans 4.1 Immateriële vaste activa 4.2 Materiële vaste activa 4.3 Financiële vaste activa 4.4 Voorraden, inclusief onderhandenwerk 4.5 Kortlopende vorderingen 4.6 Liquide middelen 4.7 Overlopende activa 4.8 Eigen vermogen 4.9 Voorzieningen 4.10 Vaste schulden 4.11 Vlottende schulden 4.12 Overlopende passiva 5. De posten in de programma’s 5.1 Kostentoerekening 5.2 Afschrijvingen 5.3 Personeelskosten 5.4 Apparaatskosten 5.5 Mutaties reserves & voorzieningen 5.6 Vergelijking begroot – werkelijk 5.7 Subsidies 5.8 Algemene Uitkering 5.9 Wet werk en bijstand (Wwb) 5.10 Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 5.11 Grondexploitatie 5.12 Aspecten van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid

Gemeente Governance De jaarrekening

5 6 7 8 21 31 31 33 34 38 39 42 42 45 47 50 52 56 62 66 66 67 69 71 74 75 76 76 80 82 83 84 86 86 90 92 94 95 97 103 107 109 112 115 119

1

Auteurs en redactie

6. Verslaggeving 6.1 Verslaggeving bij gemeenten 6.2 Het BBV: de basis voor de jaarstukken van de gemeente 6.3 Onderscheid jaarverslag en jaarrekening 6.4 Van uitgangspunten naar concrete toepassing 6.5 Investeringen en onderhoud 6.6 Belastingen en heffingen 6.7 Wie kijkt er mee met de gemeenteraad? 6.8 De IPSAS en het BBV 7. Overige opgenomen informatie 7.1 Single information Single audit (SiSa) 7.2 De accountantsverklaring 7.3 Wat zijn kengetallen? 7.4 Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) 8. Handreiking raadsleden beoordeling jaarstukken 8.1 Een samenvatting 8.2 Afronding controleproces 8.3 Programmaverantwoording 8.4 Lokale heffingen 8.5 Weerstandsvermogen 8.6 Onderhoud kapitaalgoederen 8.7 Financiering 8.8 Bedrijfsvoering 8.9 Verbonden partijen 8.10 Grondbeleid 8.11 Jaarrekening

2

120 120 122 124 126 126 128 130 132 135 135 143 151

Drs. R.M.J. van Vugt RA (partner public sector Deloitte Accountants Dordrecht)

156 159 159 160 160 161 161 162 162 162 163 163 164

D. Vermaas RA (partner public sector Deloitte Accountants Dordrecht, voorzitter klankbordgroep) A.J. Geleynse (voorzitter rekenkamer gemeente Spijkenisse) drs. G.B. van der Vlies (wethouder gemeente Hendrik-Ido-Ambacht) W.V.E. Verboom (medewerkster raadsgriffie gemeente Dordrecht) Drs. S.C.C.M. Bolten (wethouder gemeente Delft) J.M. Dokman RA (raadslid gemeente Werkendam) Drs. R.M.J. van Vugt RA (partner public sector Deloitte Accountants Dordrecht)

F.A.J. van Kuijck RA RO EMIA (partner public sector Deloitte Accountants Eindhoven) A. Elsenaar RE RA (partner public sector Deloitte Accountants Arnhem) J. Hofmeijer RA (director public sector Deloitte Accountants Zwolle) Drs. G.J.A. Boender RA (sectorcontroller regio Zuid-Holland zuid)

De klankbordgroep (voor hoofdstuk 8: Handreiking raadsleden beoordelen jaarstukken)


3

Voorwoord

Een handboek over het lezen van de jaarrekening. Is dat echt nodig? Kunnen raadsleden de gemeentelijke jaarrekening niet lezen? En zo nee, kunnen zij hun controlerende taak dan wel waarmaken? Terechte vragen. Het antwoord luidt: een gemeentelijke jaarrekening is complex, zeker voor wie niet financieel onderlegd is. Een goede uitleg is geen overbodige luxe. Daarom hebben de auteurs van ‘Gemeente governance – De jaarrekening’ het initiatief genomen voor deze publicatie. Een uniek handboek, dat specifiek is gericht op allen die betrokken zijn bij het lokale bestuur en een beperkte kennis hebben van de financiële materie bij gemeenten. De auteurs zijn professionals die de wereld van het lokaal bestuur door en door kennen en er actief bij betrokken zijn. Zij willen hun opdrachtgever graag meer informatie verstrekken over deze complexe materie en doen dat in dit boek met een gestructureerde weergave daarvan.

Het laatste hoofdstuk biedt raadsleden aan de hand van een lijst met 73 vragen de nodige aanknopingspunten om het debat naar aanleiding van jaarverslag en -rekening te kunnen voeren. De insteek die de auteurs bij elk hoofdstuk hebben gekozen, is: ‘Wat is het?’, ‘Wat kunt u ermee? (kaderstellend)’ en ‘Waarop kunt u letten? (controlerend)’ Ook hier dus steeds, weliswaar andere, 3 W-vragen. Met deze publicatie ontwikkelen raadsleden en andere geïnteresseerden inzicht in de ‘geheimen’ die zij tegenkomen bij de financiële functie van gemeenten. Het boek biedt een kader voor zittende raadsleden en is een effectief document om toekomstige raadsleden wegwijs te maken in het ogenschijnlijk complexe kluwen van regels en voorschriften. Daarmee is het een ‘must have’ voor elk raadslid. Het is met de grootst mogelijke zorgvuldigheid tot stand gekomen, maar wij houden ons aanbevolen voor kritiek en suggesties voor onderwerpen die u hebt gemist in deze uitgave. Arie Elsenaar RE RA Voorzitter industry lokaal bestuur Deloitte

‘Gemeente Governance – De jaarrekening’ is als volgt opgebouwd. Eerst wordt uitgebreid aandacht besteed aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Het instrument programmarekening/ verslag wordt nader toegelicht, inclusief de paragrafen die daarin verplicht zijn opgenomen. De 3 W-vragen in de jaarrekening van een gemeente staan hierbij centraal: ‘Wat hebben we bereikt?’, ‘Wat hebben we gedaan?’ en, uiteraard, ‘Wat heeft het gekost?’ Vervolgens worden de mogelijke posten in de balans en exploitatierekening uitvoerig beschreven, evenals de verslaggevingsvoorschriften die daarmee verband houden. In een apart hoofdstuk gaan de auteurs in op een aantal bijzondere aspecten zoals Single information Single audit (SiSa), de accountantsverklaring, de kengetallen en de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt).

4


5

1. Het duale bestel

Een zucht, een machteloos gevoel, misschien een gevoel van: ‘Ligt het nu aan mij?’ Herkenbare reacties en gevoelens wanneer iemand voor het eerst een begroting of jaarrekening van een gemeente1 ziet. Dat geldt zeker voor mensen die geen financiële achtergrond hebben. Zijn deze reacties en gevoelens iets om u voor te schamen? Nee, zeker niet. Een begroting en jaarrekening van een gemeente zijn complex. Bij een gemeente gebeurt veel. Er zijn zoveel verschillende activiteiten en producten die allemaal een financiële vertaling moeten krijgen in de begroting en jaarrekening. En dan heeft een gemeente ook nog te maken met een specifiek op gemeenten gericht stelsel van voorschriften om de begroting en jaarrekening te maken. Deze voorschriften, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), kennen veel jargon en termen die in het dagelijkse spraakgebruik niet veelvuldig worden gebruikt. Met deze publicatie ‘Gemeente Governance – De jaarrekening’ nemen wij u graag mee door de begroting en jaarrekening van de gemeente.

De begroting en jaarrekening staan niet op zichzelf. Zij maken onderdeel uit van een keten van instrumenten die nodig zijn om een organisatie te besturen. De hele keten is het planning & controlsysteem van een gemeente. Het planning & controlsysteem omvat ook instrumenten zoals het collegeprogramma, beleidsprogramma’s, de kadernota, tussenrapportages (voor- en najaarsnota), bestuursrapportages en afdelingsplannen. In onderstaand schema zijn de instrumenten van het planning & controlsysteem in hun onderlinge samenhang in beeld gebracht. De instrumenten kunnen vanuit twee dimensies worden ingedeeld. De eerste dimensie betreft de indeling van de planning & controlinstrumenten naar governanceaspecten. Een instrument is gericht op sturen/plannen, budgetteren, uitvoeren of verantwoorden/toezicht houden. De tweede dimensie betreft een indeling van planning & controlinstrumenten naar het (organisatie) onderdeel waarvoor het is bedoeld. Een instrument is primair bestuurlijk (gemeenteraad/college van burgemeester en wethouders) of primair ambtelijk bedoeld (college van burgemeester en wethouders/ ambtenaren).

Wanneer het over de jaarrekening van een gemeente gaat, gaat het automatisch ook over de begroting. De begroting en jaarrekening bij een gemeente zijn als het ware de voor- en achterkant van een politiek-bestuurlijk jaar. De begroting neemt een prominente plaats in bij de kaderstellende rol en de jaarrekening is onmisbaar voor de invulling van de controlerende rol. Van oudsher is de behandeling van de begroting het hoogtepunt van het bestuurlijke jaar. Dan zijn er vaak algemene beschouwingen, debatten en laten de betrokken politieke partijen hun stem en mening horen. Bij de begroting valt er wat te kiezen en wordt bepaald waar het geld aan wordt besteed. De jaarrekening krijgt traditioneel wat minder aandacht. Achterom kijken is minder spannend dan vooruit blikken en bovendien: aan het verleden kun je toch niets meer veranderen. De laatste jaren treedt een verandering op. Er komt meer aandacht voor het afleggen van verantwoording en transparantie in wat wel en niet is gerealiseerd in het achterliggende jaar. De jaarrekening is daarvoor een uitstekend instrument.

6

Planning & controlcyclus bestuurlijke besluitvorming

interne beheersing

Raads/collegeprogramma

Strategisch plan

Voorjaarsnota

Beleidsbegroting meerjarenbegroting

Plannen

Budgetteren

Programmaplan paragrafen

Uitvoeren

Productraming

Afdelingsplannen Afdeling Projecten

Uitvoeren

Bestuursrapportage Voorjaar

Najaar

Meten

Verantwoorden Jaarverslag & -rekening

Rapportages Marap

Prorap

Figuur 1: Planning & controlcyclus

Rondom de jaarrekening van een gemeente neemt de interne en externe controle in de Gemeentewet een prominente plaats in. Vanaf het laagste tot en met het hoogste niveau bij een gemeente stelt de Gemeentewet eisen aan de inrichting van de interne organisatie en de maatregelen van (interne) controle. Dit heet ook wel de ‘controletoren’ van een gemeente. In hoofdstuk 3 daarom specifieke aandacht voor deze controletoren. Het is uiteraard belangrijk om de ‘controletoren’ logisch op elkaar afgestemd op te bouwen en de verschillende onderzoeken en controles bij een gemeente op elkaar af te stemmen (coördineren). Daaraan kan een auditcommissie een positieve bijdrage leveren.

1

Met gemeenten wordt tevens bedoeld provincies en de

gemeenschappelijke regelingen.

1.1 Wat is het en wat kunt u ermee? (kaderstellende rol) Voor het bespreken van de mogelijk politiek of bestuurlijk relevante aspecten hanteren wij een variant op de klassieke 3-W-vragen bij de beleidsbegroting en het programmaplan: • Wat is het? • Wat kunt u ermee? (kaderstellende rol) • Waarop kunt u letten? (controlerende rol) Daarmee ligt dus vanuit deze invalshoeken vast welk beleid er mogelijk geldt. Zo kunt u zelf de accenten kiezen en bepalen wat u met de geschetste beleidsruimte wilt doen. De eerste twee invalshoeken worden gezamenlijk behandeld. Bij de controlerende rol wordt vooral ingegaan op de manier waarop een en ander wettelijk kan of zelfs moet worden gecontroleerd.


7

1.2 Rollen bij de gemeente Met de invoering van het duale stelsel per 7 maart 2002 zijn de verhoudingen tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders sterk veranderd. De kern van het dualisme is de ontvlechting van de gemeenteraad en het college. In onderstaand schema zijn de ‘spelers’, hun rollen en onderlinge verhouding tot elkaar in beeld gebracht. De burger kiest de gemeenteraad. De gemeenteraad wordt ondersteund door de griffier en de raadsgriffie. De gemeenteraad heeft bovendien recht op ondersteuning door het ambtelijke apparaat. De gemeenteraad benoemt en controleert het college van burgemeester en wethouders. De ambtelijke organisatie onder leiding van de gemeentesecretaris ondersteunt vooral het college. De gemeentelijke rekenkamer is een onafhankelijk orgaan. De rekenkamer ondersteunt vooral de gemeenteraad bij het uitoefenen van de controlerende en toezichthoudende rol. De rekenkamer is een uitstekend instrument om deskundig en onafhankelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur (beleid en beheer) te (laten) onderzoeken. Uiteraard kan ook het functioneren van de gemeenteraad onder het onderzoek van de rekenkamer vallen.

De gemeenteraad concentreert zich op de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak. De nadruk ligt op strategische sturing en toezicht houden. Het college van burgemeester en wethouders houdt zich bezig met de uitvoering van het beleid binnen kaders die door de gemeenteraad zijn gesteld. Voor het college ligt de nadruk meer op operationele aspecten en het afleggen van verantwoording. De ervaringen met het dualisme hebben onder andere duidelijk gemaakt dat de domeinen en de rollen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders duidelijk moeten worden afgesproken en vastgelegd. Het is daarom essentieel dat aan het begin van een nieuwe raadsperiode eerst de ‘spelregels’ helder worden gemaakt. Dat zorgt voor duidelijkheid over verwachtingen, domeinen en rollen van de gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders, ambtelijke organisatie, burgemeester, raadsgriffier en secretaris. Duidelijkheid die onmisbaar is.

1.2.1 Governance De invulling van de rollen zoals in het dualisme bedoeld, heeft ook alles te maken met het begrip ‘public governance’ of gemeente governance. De inwoners van de gemeenteen de samenleving vragen om meer transparantie (inzicht) en verantwoording door de gemeente. Inwoners willen weten of de gemeente de juiste dingen op een goede en efficiënte manier doet. Bij gemeenten zelf zijn de gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke leiding zich steeds meer bewust van voldoende ‘checks & balances’. Het doel van governance is dan ook het scheppen van waarborgen voor de realisatie van de doelstellingen. Het begrip governance omvat de begrippen: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. Taken gemeenteraad Kaders stellen

Verantwoording

Verantwoording afleggen

Burgers controleert, rapporteert

kiezen direct

benoemt

Gemeentelijke rekenkamer controleert

Gemeenteraad Verordenen, controleren en budgetteren

Raadsgriffier

Figuur 2: Rollen in het dualisme

8

ondersteunt

benoemt

Raadsgriffie

recht op ondersteuning

Secretaris

Besturen en beheersen

Uitvoering

Figuur 3: Gemeente governance

College B&W Besturen

Wethouders

benoemt

Planvorming

Taken college

controleert

Burgemeester Benoeming via de kroon

ondersteunt

Ambtelijk apparaat

Houdt toezicht Provincie

Gemeenteraad Stelt kaders

Gemeenteraad

Accountant Lokale rekenkamer

Controleert

College van burgemeester en wethouders

Verantwoordt

Voert uit Figuur 4: Totaalbeeld governance-rollen bij de gemeente

Toezicht houden

Rollen in het dualisme

Rollen

De provincie houdt toezicht op de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders stuurt de begroting binnen twee weken na vaststelling, en in ieder geval vóór 15 november van het jaar voorafgaande aan dat jaar waarvoor de begroting dient, naar Gedeputeerde Staten. Het college van burgemeester en wethouders zendt de jaarrekening binnen twee weken na vaststelling, en in ieder geval vóór 15 juli volgend op het begrotingsjaar, toe aan Gedeputeerde Staten. Als de begroting of jaarrekening te laat worden ingezonden of de jaarrekening of meerjarenbegroting financieel niet in duurzaam evenwicht zijn (structurele tekorten), stelt de provincie als toezichthouder preventief toezicht in. De begroting en begrotingswijzigingen hebben dan goedkeuring van Gedeputeerde Staten nodig.

1.2.2 Gemeenteraad De gemeenteraad heeft drie belangrijke taken: het vertegenwoordigen van de inwoners van het dorp of de stad, het formuleren van te realiseren beleidsdoelstellingen en randvoorwaarden en het controleren van het college van Burgemeester en Wethouders. De eerste taak ligt op ‘straat’, tussen de mensen. De laatste twee taken hebben meer een bestuurlijke invalshoek en liggen op het kaderstellende en controlerende vlak. Een succesvol raadslid begint met een goede invulling van de volksvertegenwoordigende rol. Dat betekent de straat op, het gemeentehuis uit en de inwoners opzoeken. Een goede invulling van de volksvertegenwoordigende rol is onmisbaar voor een juiste invulling van de kaderstellende en controlerende rol. Om voldoende tijd aan de volksvertegenwoordigende rol te kunnen besteden, is het daarom noodzakelijk bij de kaderstellende en controlerende rol vooral vast te houden aan de hoofdzaken.


9

Van de gemeenteraad wordt verwacht dat deze in vooral de begroting duidelijke maatschappelijke doelstellingen (ambities) formuleert voor het uit te voeren beleid en hierbij de randvoorwaarden (grenzen) voor de realisatie formuleert. Op basis hiervan voert het college van Burgemeester en Wethouders het beleid uit en legt daar via bestuurlijke (tussentijdse) rapportages en de jaarstukken ( jaarverslag en jaarrekening), verantwoording over af. Dan is de gemeenteraad weer aan zet. De gemeenteraad controleert of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden (doeltreffend) zijn gerealiseerd en of de ingezette middelen efficiënt (doelmatig) en rechtmatig zijn besteed. Rollen raad van college Gemeenteraad Kaderstellen

College/ambtenaren Uitvoeren

Verordeningen

Gemeenteraad Controleren

Jaarrekening Accountant

Begroting

Paragrafen Uitvoeren beleid

paragrafen


Tussentijdse rapportages

Lokale rekenkamer

Beleidsnota’s Beleidsevaluaites

Recht van enquête

Beleidsregels

Figuur 5: Rollen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders

1.2.2.1 Volksvertegenwoordigende rol Burgers geven bij verkiezingen hun vertrouwen aan lokale politici van wie zij verwachten dat die het beste hun belangen kunnen behartigen. Raadsleden zijn dan ook succesvol als zij door de inwoners, de kiezers, worden gezien én geaccepteerd als hun volksvertegenwoordigers. Zij houden voeling met de maatschappijen de inwoners. Raadsleden vertalen de wensen van inwoners door naar politieke beleidskeuzes. De inwoner stelt ook terecht hoge eisen aan de reguliere dienstverlening van de gemeente.

10

Versterking van de volksvertegenwoordigende rol is mogelijk door nadrukkelijk zelf de politieke agenda, het debat en de discussie te bepalen. Hierbij is essentieel dat verder wordt gekeken dan naar de waan van de dag. Ook moeten details en operationele zaken dan vooral bij het college van burgemeester en wethouders worden gelaten. Raadsleden stellen zich meer de vraag: hoe ziet onze stad, ons dorp er over vier, tien, vijftien jaar uit? Wat wil ik gerealiseerd zien? Vervolgens is het voor hen belangrijk om erop toe te zien dat de doelstellingen zo concreet, meetbaar en evalueerbaar mogelijk worden geformuleerd in onder andere de (meerjaren)begroting en beleidsnota’s. Op deze wijze kan achteraf de mate van realisatie van doelstellingen en een goede verantwoording daarover worden vastgesteld. 1.2.2.2 Kaderstellende rol Van de gemeenteraad wordt verwacht dat deze duidelijke maatschappelijke doelstellingen (ambities) formuleert voor het uit te voeren beleid en hierbij de randvoorwaarden (grenzen) voor de realisatie formuleert. Het beleid en de randvoorwaarden kunnen met verschillende instrumenten inhoud vorm krijgen. In het dualisme zijn de instrumenten waarmee de gemeenteraad invloed uitoefent op het beleid versterkt. De volgende instrumenten geven inhoud aan de kaderstellende rol: • P artijprogramma’s; politieke partijen zetten in hun partijprogramma’s uiteen welke beleidsmatige thema’s zij belangrijk vinden en wat zij binnen die thema’s willen bereiken. Deze programma’s vormen de basis voor de verkiezingen. • Raadsprogramma/-agenda; de gemeenteraad kan bij het begin van een nieuwe raadsperiode een raadsprogramma vaststellen. In een raadsprogramma geeft de gemeenteraad aan wat in de nieuwe raadsperiode moet worden bereikt. • Collegeprogramma; tijdens collegeonderhandelingen stellen de (toekomstige) collegepartijen een collegeprogramma op, ontleend aan de partijprogramma’s en eventueel aan het raadsprogramma. In het collegeprogramma legt het college de doelstellingen voor de komende vier jaar vast.

• K adernota; in het voorjaar kan de gemeenteraad de uitgangspunten en beleidsmatige keuzes vaststellen voor de aankomende meerjarenbegroting. • Verordeningen; de regels en voorwaarden die de gemeenteraad stelt in de relatie tot de bestuursbevoegdheid van het college van Burgemeester en Wethouders komen vooral tot uitdrukking in verordeningen. Verordeningen zijn algemeen bindende voorschriften en hebben werking voor het college, maar ook voor de burgers. Voor de financiële functie bij de gemeente is de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet een duidelijk intern gericht sturingsinstrument. In de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet zijn de ‘spelregels’ tussen gemeenteraad en college van Burgemeester en Wethouders op financieel terrein opgenomen. De Gemeentewet schrijft voor dat in elk geval regels moeten worden opgenomen met betrekking tot: • waardering en afschrijving van activa; • grondslagen voor de berekening van de prijzen en tarieven voor rechten; • algemene doelstellingen, richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, evenals de administratieve organisatie van de financieringsfunctie. Het staat de gemeenteraad vrij om veel meer regels op te nemen in de financiële verordening. Wanneer de gemeenteraad meer randvoorwaarden en kaders aan het college wil opleggen is de verordening daar de juiste plaats voor. De financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet moet een afspiegeling zijn van de ‘spelregels’, politieke cultuur en vertrouwensrelatie binnen de gemeente. Deze verordening is ook de plaats om de inrichting van het planning & controlsysteem, dus ook die van de begroting en jaarrekening te regelen. • B eleidsregels; met beleidsregels kan de gemeenteraad nadere voorschriften geven aan het college van Burgemeester en Wethouders over de wijze waarop beleid op een bepaald taakgebied moet worden uitgevoerd. Beleidsregels vinden hun verankering in verordeningen en hebben het karakter van interne uitvoeringsvoorschriften en hebben geen algemeen verbindende werking.

• B eleidsnota’s; de gemeenteraad kan specifiek beleid op bepaalde taakgebieden voor een langere periode (bijvoorbeeld vier jaar) vaststellen met beleidsnota’s. Voorbeelden hiervan zijn de beleidsnota’s voor subsidies, toerisme, ouderenwerk, rioolbeheer (GRP), wegenbeheer, groenbeheer, reserves en voorzieningen en treasurybeleid. Uiteraard moeten de beleidsnota’s nadat deze door de gemeenteraad zijn vastgesteld, worden verwerkt in de begroting. 1.2.2.3 Begroting Een jaarlijks terugkerend en belangrijk instrument voor de invulling van de kaderstellende rol is de begroting. Beleidsdoelstellingen en randvoorwaarden worden jaarlijks geconcretiseerd in de (meerjaren) begroting. De begroting omvat de beleidsbegroting en de financiële begroting. De beleidsbegroting bestaat uit twee onderdelen: het programmaplan en de paragrafen. De financiële begroting bestaat uit de onderdelen: baten en lasten en toelichting (1) en financiële positie en toelichting (2). In de beleidsbegroting zijn de activiteiten (producten) geclusterd in programma’s in hun beleidsmatige samenhang. Een programma is een samenhangende verzameling van producten, activiteiten en budgetten, gericht op het bereiken van de geformuleerde doelstellingen. De doelstellingen worden bij voorkeur met behulp van meetbare prestatie-indicatoren geconcretiseerd. In de beleidsbegroting staan de vragen: ‘wat willen we bereiken, wat gaan we ervoor doen en wat mag het kosten?’ centraal. Deze vragen worden steeds belangrijker, omdat de burger terecht om meer transparantie en verantwoording vraagt bij de realisatie van doelen en de besteding van de publieke middelen. Het BBV heeft veel gemeenten een nieuwe impuls gegeven om doelstellingen en activiteiten helder, duidelijk en meetbaar te formuleren. Wanneer doelstellingen en activiteiten concreet zijn geformuleerd met behulp van kengetallen, prestatieindicatoren en gewenste uitkomsten, wordt het ook makkelijker om de controlerende rol uit te oefenen. Het formuleren van goede kengetallen en prestatieindicatoren is niet eenvoudig. De spannende vraag bij programma’s is of de relatie tussen outcome (doelstelling/maatschappelijk nut), output (de activiteiten/producten) en input (waaronder geld en uren) duidelijk, meetbaar en evalueerbaar is.


11

Naast de programma’s bevat de beleidsbegroting voor een aantal specifieke beleidsthema’s paragrafen. De verplichte paragrafen zijn: weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen (wegen, gebouwen, riolering, groen, water), financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen, grondbeleid en lokale heffingen. In het Besluit begroting en verantwoording (BBV) zijn weinig punten opgenomen die verplicht in de paragrafen aandacht moeten krijgen. De paragrafen zijn daarom bij uitstek de plaats waar de gemeenteraad de kaderstellende rol kan invullen. De gemeenteraad bepaalt de inhoud en kwaliteit van de paragrafen en de diepgang en mate van concreetheid waarmee het beleid is geformuleerd. De financiële begroting omvat per programma een overzicht met de ramingen van de baten, lasten en de toelichting daarop en een uiteenzetting van de financiële positie (zoals investeringen, mutaties in reserves en voorzieningen en arbeidskosten gerelateerde verplichtingen) met toelichtingen. De begroting is primair een instrument van de gemeenteraad om de kaderstellende rol inhoud te geven. Betekent dit nu dat de gemeenteraad de begroting ook moet opstellen? Van raadsleden mag niet worden verwacht dat zij de (detail)kennis en tijd hebben om zelf de begroting te maken. Deze taak past niet in een kaderstellende rol. Maar hoe komt de begroting dan tot stand? Het is belangrijk om vast te stellen dat in iedere gemeente de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders de spelregels afspreken op welke wijze de begroting tot stand komt. Dat is: invulling geven aan de kaderstellende rol door de gemeenteraad. In het algemeen geldt dat het in het dualisme belangrijk is dat de gemeenteraad vooraf de kaders (programma’s, concrete doelstellingen, financiële uitgangspunten en dergelijke) definieert in bijvoorbeeld verordeningen, de kadernota en beleidsplannen. Het college stelt daarna de begroting op en de gemeenteraad toetst vervolgens of de gestelde kaders voldoende zijn uitgewerkt in de begroting. Hierbij is het ook mogelijk om aan de gemeenteraad bij vooral de tweede ‘W-vraag’ (‘Wat gaan wij doen om de doelstellingen te bereiken?’) alternatieven voor te leggen. Samengevat heeft de begroting drie functies. In de eerste plaats: allocatie. Met de begroting stelt

12

de gemeenteraad vast aan welke doelstellingen, activiteiten en producten de schaarse middelen (geld en tijd) worden besteed. In de begroting worden het geld en de tijd verdeeld over de gekozen doelstellingen, activiteiten en producten. In de tweede plaats: autorisatie. Met de begroting geeft de gemeenteraad aan het college van Burgemeester en Wethouders toestemming om het geld voor de realisatie van de gekozen doelstellingen, activiteiten en producten uit te geven. De gemeenteraad geeft, binnen gestelde regels in verordeningen, beleidsregels en dergelijke, aan het college van burgemeester en wethouders het recht geld uit te geven voor de realisatie van programma’s. In de derde plaats: taakstelling. De begroting is voor het college van burgemeester en wethouders de opdracht (taakstelling) om doelstellingen met het beschikbaar gestelde geld te realiseren. 1.2.2.4 Controlerende rol Een essentieel aspect van governance is toezicht houden. In het dualisme wordt dat de controlerende rol van de gemeenteraad genoemd. De instrumenten voor de gemeenteraad om toezicht te houden, zijn in het dualisme versterkt. De gemeenteraad heeft zelf in de hand of de controlerende rol goed wordt uitgeoefend. Wanneer de kaders duidelijk worden gesteld, met kengetallen, prestatie-indicatoren en meetbare effecten, kan er ook daadwerkelijk worden gecontroleerd. Controleren betekent immers de uitvoering van het beleid door het college van burgemeester en wethouders vergelijken met de kaders. Deze kaders betreffen de geformuleerde doelstellingen en randvoorwaarden: de norm. Wanneer de kaders goed zijn, kan de uitvoering worden gecontroleerd en kan er een oordeel over de uitvoering worden uitgesproken. Het college van burgemeester en wethouders informeert de gemeenteraad regelmatig over de uitvoering van het beleid en de realisatie van doelstellingen. Dat gebeurt met tussentijdse rapportages, de jaarstukken (jaarverslag en jaarrekening) en specifieke beleidsevaluaties. De jaarstukken zijn overeenkomstig de begroting ingericht. Ze bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. Het jaarverslag omvat de programmaverantwoording met de beantwoording van de vragen ‘Wat hebben we bereikt?’, ‘Wat hebben we gedaan?’, ‘Wat heeft het gekost?’ en de paragrafen. De jaarrekening is vooral

financieel van aard en bestaat uit het overzicht met baten en lasten en de balans met een toelichting. Begroting Beleid Paragrafen

Financieel

Programmaplan

Baten en lasten en toelichting

Financiële positie en toelichting

Jaarstukken Paragrafen

Programmaverantwoording

Jaarverslag

Programmarekening en toelichting*

Balans en toelichting*

Jaarrekening *Accountantscontrole

Productenraming en -realisatie

Informatie voor derden (functies en categorieen)* 2004

Figuur 6: Begroting en jaarstukken: gelijke indeling

Samengevat hebben de jaarstukken drie functies: In de eerste plaats: verantwoorden. Het college van burgemeester en wethouders leggen met de jaarstukken verantwoording af over de realisatie van doelstellingen en activiteiten en de wijze waarop het geld aan deze doelstellingen en activiteiten is besteed. In de tweede plaats: controleren. Met de jaarstukken controleert de gemeenteraad het college. De gemeenteraad controleert of het college de doelstellingen en activiteiten binnen de (financiële) randvoorwaarden heeft gerealiseerd. In de derde plaats: toezicht houden. De gemeenteraad verleent door het vaststellen van de jaarrekening decharge aan het college van burgemeester en wethouders. Uit het oogpunt van sturing en controle moet het college tussentijds de gemeenteraad informeren over de voortgang en de effecten van de beleidsuitvoering. Dit gebeurt meestal via twee of drie bestuursrapportages. Bij sommige gemeenten zijn dat de voor- en najaarsnota. Om gestructureerd te kunnen sturen en controleren is het belangrijk dat de tussentijdse rapportages betrouwbaar zijn en conform de begroting zijn ingedeeld. Zo ontstaat een consistente lijn van begroting, via tussentijdse rapportages, naar de jaarrekening.

1.2.2.5 Een meetbare en afrekenbare gemeente De inwoners van het dorp en de stad - de samenleving - vragen om meer transparantie en verantwoording door de gemeente. Om meer inzicht in wat de gemeente wil en doet en betere informatie over het realiseren van doelstellingen en wat er met het beschikbare geld is gebeurd. De gemeente moet daarom duidelijke maatschappelijke doelstellingen (ambities) formuleren voor het beleid en hierbij de randvoorwaarden (grenzen) voor de realisatie aangeven. Op basis hiervan voert het college van burgemeester en wethouders het beleid uit en legt daar via bestuurlijke (tussentijdse) rapportages en de jaarstukken verantwoording over af. De gemeenteraad controleert of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden zijn gerealiseerd (dus doeltreffend) en of de ingezette middelen efficiënt (doelmatig) en rechtmatig zijn besteed. De komende jaren zullen de kwaliteitseisen die aan de begroting, tussentijdse rapportages, jaarstukken en aan het systeem van bestuurlijke informatievoorziening worden gesteld, dan ook toenemen. Als de doelstellingen en activiteiten in de begroting helder en meetbaar zijn geformuleerd met behulp van kengetallen en prestatie-indicatoren, wordt het ook makkelijker om te meten en te controleren of ze zijn gerealiseerd. De komende jaren zullen gemeenten een inspanning moeten leveren om bij programma’s in de begroting de relatie tussen outcome (doelstelling/maatschappelijk effect), throughput (activiteiten), output (prestaties en producten) en input (zoals geld en uren) duidelijk, meetbaar en evalueerbaar te maken. Een methode om kengetallen en prestatie-indicatoren te toetsen op bruikbaarheid is het zogenoemde SMART-principe. Dit betekent dat doelstellingen Specifiek, Meetbaar, Aanvaardbaar, Realistisch en Tijdgebonden moeten zijn. Het is raadzaam een select aantal kengetallen en prestatieindicatoren te formuleren. Als een gemeente teveel kengetallen en prestatie-indicatoren hanteert, wordt het onoverzichtelijk en gebeurt er uiteindelijk niets met deze gegevens.


13

Doelmatigheid Een bijzondere verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders is zo doelmatig mogelijk uitvoering te geven aan het beleid dat door de raad is vastgesteld. Dat wil zeggen: het beleid realiseren met de inzet van zo min mogelijk middelen, dus zo handig en zo zuinig mogelijk. Doelmatig handelen is maatschappelijk zo belangrijk dat het in de Gemeentewet is verankerd. Het college moet op grond van artikel 213a Gemeentewet een plan maken om de doelmatigheid periodiek te toetsen. Dit plan wordt aan de raad overlegd en de uitkomsten worden aan de raad gerapporteerd. Daarnaast voert de rekenkamer onderzoeken uit naar de doelmatigheid van het beheer. De nadrukkelijke aandacht voor doelmatigheid maakt dat dit één van de pijlers van het bestuurlijk en ambtelijk handelen is geworden. Dat is niet altijd een kwestie van regels en procedures, maar vooral ook een kwestie van een alerte grondhouding. College en ambtenaren moeten voortdurend doordrongen zijn van het belang ervan. Doeltreffendheid Doeltreffendheid ziet op de vraag of er met de (doelmatig) ingezette middelen maatschappelijk gezien wordt bereikt wat zou moeten worden bereikt. Het college moet op grond van artikel 213a Gemeentewet een plan maken om ook de doeltreffendheid periodiek te toetsen. Dit plan wordt aan de raad overlegd en de uitkomsten worden aan de raad gerapporteerd. Daarnaast zal de rekenkamer zich bezighouden met vraagstukken van doeltreffendheid. Politiek gezien is misschien de vraag naar de doeltreffendheid de meest interessante toetsingsvraag, maar tegelijkertijd is het ook nog steeds de minst gestelde vraag. Worden de gewenste resultaten inderdaad behaald en zijn die vooraf wel helder gedefinieerd? Want als tevoren niet genoeg is nagedacht over de gewenste effecten, kan effectiviteit achteraf moeilijk worden beoordeeld. Hieruit blijkt eens te meer dat het van belang is om bij de kaderstelling volkomen duidelijk te zijn.

14

Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid ex. artikel 213a Gemeentewet De verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid ex. artikel 213a Gemeentewet verplicht het college van burgemeester en wethouders tot het doen van periodiek zelfonderzoek. De gemeenteraad heeft met de verordening de verantwoordelijkheid om regels te stellen voor deze onderzoeken, die waarborgen dat de onderzoeksverplichting zinvol wordt ingevuld. De zelfonderzoeken legt het college vast in een onderzoeksplan. De onderzoeken richten zich op het meten van de effecten van beleid en het doorlichten van processen, gericht op de interne controlemaatregelen op doelmatigheid. Het college stelt de gemeenteraad en de rekenkamer schriftelijk op de hoogte van de uitkomsten van de onderzoeken. Rechtmatigheid Vanaf de jaarrekening 2004 spreekt de accountant ook een oordeel uit over de rechtmatige totstandkoming van baten, lasten en de balansmutaties. Hierbij gaat het om de vraag of de wetten en regels die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties door de gemeente in acht zijn genomen. Het gaat dan ook nadrukkelijk om weten regelgeving die direct horen bij de baten, lasten en balansmutaties: financiële rechtmatigheid dus. Over welke weten regelgeving gaat het dan? Deze cruciale vraag moet inderdaad vooraf worden beantwoord. In de kadernota rechtmatigheid van het Platform Rechtmatigheid Gemeenten en Provincies (PRPG) van 1 juli 2008 is deze vraag beantwoord door het normenkader aan te geven. Dit kader betreft de inventarisatie van: 1. Wet- en regelgeving van de Europese Unie, het Rijk en de Provincies. 2. Regelgeving van de gemeente zelf. a. Raadsbesluiten: verordeningen, begroting en raadsbesluiten; b. Collegebesluiten: kaderstellende en uitvoerende besluiten.

Uitvoerende besluiten neemt het college voor het dagelijks bestuur van de gemeente. Deze besluiten vormen geen onderdeel van het normenkader. Voor zover deze besluiten relevant zijn voor een getrouw beeld van de jaarrekening en de baten, lasten en balansmutaties die moeten worden verantwoord, worden deze besluiten meegenomen in de controle. Kaderstellende besluiten hebben een algemene en richtinggevende werking voor alle nog te nemen uitvoerende besluiten. Controle van de naleving van de kaderstellende collegebesluiten hoort dus niet standaard onder de accountantscontrole. Hierop zijn echter twee uitzonderingen mogelijk: 1. Wettelijk verplichte kaderstellende collegebesluiten waarbij is voorgeschreven dat een rechtmatigheidtoets moet worden uitgevoerd. Dit doet zich voor bij specifieke uitkeringen (bijvoorbeeld eigen uitvoeringsregels betreffende toepassing hardheidsclausule). Controle van de naleving van deze collegebesluiten hoort wel standaard onder de accountantscontrole. 2. Kaderstellende collegebesluiten betreffende financiële en/of niet-financiële beheershandelingen (die niet vallen onder de eerste uitzondering) die de raad (aanvullend) opneemt in het normenkader. Omdat de controle van de naleving van deze kaderstellende collegebesluiten niet standaard onder de accountantscontrole valt, adviseert het PRPG gemeenten over deze normstelling een afzonderlijk raadsbesluit te nemen. Dit raadsbesluit valt dan onder de normale rechtmatigheidcontrole. Ook bestaat de mogelijkheid aan de accountant hiervoor een aparte aanvullende onderzoeksopdracht te verstrekken. Bij een aanvullende opdracht werken de bevindingen van de accountant niet door in de strekking van de accountantsverklaring. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft bij het model controleprotocol voor de accountantscontrole van 12 oktober 2004 een inventarisatie van weten regelgeving en (model) verordeningen opgenomen. Hiermee wordt een minimumkader geboden dat door een gemeente nader moet worden aangepast en aangevuld met vooral de specifieke regelgeving en eigen regelgeving van de gemeente, zoals relevante raads- en collegebesluiten. De gemeenteraad neemt kennis van dit normenkader,

maar kan dit normenkader ook expliciet vaststellen. Daarnaast moet het toetsingskader worden opgesteld. Dan gaat het om de vraag: welke artikelen (bepalingen) uit de regelgeving moeten door de accountant worden getoetst? Zijn dit alleen bepalingen waaraan directe financiële gevolgen zijn verbonden, zoals het recht op, de hoogte van en de periode van subsidieverstrekking of alle bepalingen van de subsidieverordening; dus ook administratieve en termijnbepalingen, uitvoeringsvoorschriften en dergelijke. De keuze maakt de gemeente zelf en legt het college van Burgemeester en Wethouders vast in het toetsingskader. Voor de gemeenteraad is belangrijk minimaal kennis te nemen van de gemaakte keuzes in het toetsingskader. Uiteraard is het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke organisatie verantwoordelijk voor de implementatie van rechtmatigheid in de dagelijkse uitvoering van de werkzaamheden en processen.

Bij de jaarrekening 2008 doen twaalf gemeenten mee met een pilot van de Vereniging Nederlandse Gemeenten inzake een andere wijze van verantwoorden van de rechtmatigheid. Deze twaalf gemeenten nemen in de jaarrekening 2008 een bestuursverklaring van het college op, waarin het college verantwoording aflegt over de rechtmatige totstandkoming van baten, lasten en de balansmutaties. De accountant beoordeelt of deze bestuursverklaring een getrouwe weergave van de werkelijkheid is. Het doel van deze nieuwe methode is een duidelijker rolverdeling: het college legt verantwoording af, de raad controleert en de accountant doet een uitspraak over de kwaliteit van de informatie die bij deze verantwoording wordt gebruikt. De tweede doelstelling is om de discussie over rechtmatigheid meer tussen de gemeenteraad en het college te laten plaatsvinden in plaats van met de accountant.


15

1.2.2.6

Politieke behandeling van de jaarstukken

Traditioneel Traditioneel is de gemeente waarbij de gemeenteraad raadscommissies (artikel 82 Gemeentewet) heeft ingesteld. Deze raadscommissies bereiden de besluitvorming van de gemeenteraad voor en kunnen hiertoe met het college van burgemeester en wethouders overleggen. Enkele voorbeelden zijn de Commissie Bestuur en Middelen of de Commissie Financiën. Collegeleden zijn geen lid van een raadscommissie. De voorzitter van een raadscommissie is een raadslid. De gemeenteraad regelt de taken, bevoegdheden, samenstelling en werkwijze van de raadscommissies. De jaarstukken staan dan op de agenda van zo’n raadscommissie, bijvoorbeeld Bestuur en Middelen. In de raadscommissie worden de jaarstukken dan besproken en kunnen vragen worden gesteld aan het college. In veel gevallen is ook de accountant aanwezig om een toelichting te geven op de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen van de accountantscontrole en om vragen hieromtrent te beantwoorden. Na behandeling van de jaarstukken in de raadscommissie worden de jaarstukken uiteindelijk in de gemeenteraad zelf behandeld. De gemeenteraad stelt de jaarstukken vast. Dat betreft dan veelal de bestuurlijke behandeling waarin het politieke aspect een belangrijke rol speelt. De behandeling in de gemeenteraad kan pas plaatsvinden nadat de jaarstukken met bijbehorende stukken minimaal twee weken via openbare kennisgeving ter inzage zijn gelegd. Via die openbare kennisgeving moet ook zijn aangegeven hoe de verkrijgbaarstelling van die jaarstukken is geregeld, de accountantsverklaring, het verslag van bevindingen van de accountant en het verslag inzake de uitvoering van de collegeonderzoeken in het kader van artikel 213a van de gemeentewet. Indien de gemeenteraad oordeelt dat baten, lasten en daarmee overeenstemmende balansmutaties in de jaarrekening niet rechtmatig tot stand zijn gekomen, wordt dit standpunt direct ter kennis van het college van burgemeester en wethouders gebracht met vermelding van de bedenkingen. Het college stuurt vervolgens de gemeenteraad binnen twee maanden na ontvangst van het standpunt van de raad een

16

voorstel voor een indemniteitsbesluit, vergezeld van een reactie op het standpunt van de gemeenteraad. In feite licht het college de situatie met betrekking tot de bedenkingen (meer uitgebreid) toe en heeft de gemeenteraad de gelegenheid te discussiëren over de bedenkingen. De gemeenteraad neemt een besluit over het voorstel van het college en kan daarna pas de jaarrekening eventueel alsnog vaststellen. Het college stuurt de vastgestelde jaarstukken, de accountantsverklaring, het verslag van bevindingen van de accountant en het verslag inzake de uitvoering van de collegeonderzoeken in het kader van artikel 213a van de gemeentewet binnen twee weken na vaststelling door de gemeenteraad, maar in ieder geval vóór 15 juli, aan de Gedeputeerde Staten van de Provincie. Het college voegt daarbij, indien van toepassing, het besluit van de gemeenteraad over een voorstel voor een indemniteitsbesluit met de reactie van het college van burgemeester en wethouders.

Politieke markten Er zijn ook gemeenten die in afgelopen jaren experimenten hebben uitgevoerd met vergaderingen van de gemeenteraad. Zo zijn er gemeenten die onder de titel ‘debat op donderdag’ wekelijks of tweewekelijks raadsavonden beleggen. De bijeenkomsten van de gemeenteraad hebben dan het karakter van een:

Het is mogelijk dat de gemeenteraad de jaarrekening of een indemniteitsbesluit niet (naar behoren) vaststelt. In dat geval stelt Gedeputeerde Staten de jaarrekening en het indemniteitsbesluit vast. Waarschijnlijk is er dan lokaal allang sprake van een forse politieke crisis.

Bij gemeenten die dit systeem toepassen, is het eerste gedeelte van de avond vaak ingeruimd voor de politieke markt en thema- of discussiebijeenkomsten. Dit zijn meestal parallelbijeenkomsten. Verschillende onderwerpen worden dan gelijktijdig behandeld. De raadsleden moeten kiezen welke bijeenkomst zij bijwonen. Deze vergaderwijze is overigens wel nadelig voor eenmansfracties. Die moeten een lid van de steunfractie de bijeenkomst laten bijwonen. Bovendien vraagt deze werkwijze om een ijzeren vergaderdiscipline met een krachtige voorzitter. Het tweede deel van de avond is dan ingeruimd voor een plenaire vergadering voor de voltallige gemeenteraad. In de plenaire vergadering vindt politieke discussie en besluitvorming plaats. In de plenaire vergadering van de gemeenteraad worden de jaarstukken bediscussieerd en vastgesteld. Ook zijn er gemeenten die voorafgaand aan de themabijeenkomsten en de politieke markt een ‘open huis’, organiseren, waarin inwoners van de gemeente met raadsleden kunnen spreken. De burger heeft dan een vaste avond waarop raadsleden aanspreekbaar zijn. Welke vergadersystematiek de gemeenteraad ook kiest, een goede planning van de politieke jaarkalender van de gemeenteraad is onmisbaar. Ook voor het college en de ambtelijke organisatie. Deze jaarkalender bepaalt immers op welk moment documenten zoals de jaarstukken aan de gemeenteraad (via de griffie) moeten worden aangeboden. De planningen van het college en de ambtelijke organisatie moeten hierop worden afgestemd.

Geen raadscommissies Er zijn ook gemeenten waar raadscommissies zijn afgeschaft. De raadsvergaderingen zijn daar bijvoorbeeld ingedeeld in een opiniërend en een besluitvormend deel. In het opiniërende deel vindt informatie-uitwisseling en discussie plaats, wordt de besluitvorming voorbereid en kunnen vragen aan externe deskundigen en collegeleden worden gesteld. In het besluitvormend deel worden de beslissingen genomen. De jaarstukken, de accountantsverklaring, het verslag van bevindingen van de accountant en het verslag inzake de uitvoering van de collegeonderzoeken in het kader van artikel 213a van de gemeentewet van de gemeente worden dan eerst in het opiniërende gedeelte behandeld. Bij de volgende raadsvergadering worden de jaarstukken dan in het besluitvormende gedeelte vastgesteld.

• politieke markt, waarbij burgers in gesprek kunnen komen met raadsleden; • themabijeenkomst, waarbij een bepaald onderwerp uitgebreid met presentaties en dergelijke wordt behandeld; • discussiebijeenkomst, waarbij ruimschoots gelegenheid is voor discussie over een bepaald onderwerp; • besluitvormende bijeenkomst, waarbij de gemeenteraad beslissingen neemt.

Commissie onderzoek der rekening Verschillende gemeenten hebben een ‘Commissie onderzoek der rekening’. In deze commissie hebben vaak de financiële deskundigen van (alle) politieke fracties zitting. Zij bestuderen en beoordelen de jaarstukken door vragen te stellen aan de concerncontroller en het college van burgemeester en wethouders, nemen kennis van de diverse rapportages en spreken met de accountant en eventueel de lokale rekenkamer als die laatste ook onderzoek naar de jaarstukken heeft gedaan. Het advies van de ‘Commissie onderzoek der rekening’ gaat naar een raadscommissie waarin de jaarstukken nader worden besproken, dan wel direct naar de gemeenteraad. Auditcommissie Voor het bevorderen van efficiënte communicatie tussen de verschillende partijen is een periodiek afstemmingsoverleg tussen - vertegenwoordiger(s) uit - de raad, de griffier, (een vertegenwoordiger van) de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern) controller en het hoofd financiën aan te bevelen. Dit afstemmingsoverleg kan prima via een ‘auditcommissie’ plaatsvinden. De auditcommissie is ook een goede plaats om de jaarstukken en de bevindingen van de accountant te bespreken. Dit komt de kwaliteit van de behandeling van de jaarstukken en die van het rapport van bevindingen van de accountant ten goede. Na de bespreking in de auditcommissie worden de definitieve jaarstukken en het definitieve rapport van de accountant politiek behandeld. 1.2.2.7 Instrumentenkoffer van de gemeenteraad Instrumenten zoals de begroting, verordeningen, beleidsnota’s, beleidsregels, jaarstukken, beleidsevaluaties, tussentijdse rapportages, de accountant, de rekenkamer en het recht van enquête hebben nadrukkelijk betrekking op de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Om de functie van raadslid in de vergaderingen van de gemeenteraad en eventuele commissies te verstevigen heeft een gemeenteraadslid veel ondersteunende instrumenten in zijn koffer ter beschikking. In onderstaande tabel is de instrumentenkoffer opgenomen.


17

Wat wil ik Instrument Toelichting Procedure 1. Een voorgesteld besluit Amendement De tekst moet geschikt zijn Reglement van orde: wijzigen om direct opgenomen te • Ieder lid kan een amendement indienen worden in het besluit (is na • Tot aan het sluiten van de beraadslaging aanvaarding onderdeel van Subamendementen mogelijk het besluit) • In principe schriftelijk; eventueel mondeling (ter beoordeling door voorzitter) • Mogelijkheid van splitsing van voorgesteld besluit in meerdere onderdelen en afzonderlijke besluitvorming erover 2. Uitspraak doen over Motie beleid college

Over onderwerp dat is Reglement van orde: geagendeerd; Uitspreken van • Ieder lid kan ter vergadering een wens, verzoek of opdracht motie indienen aan college of uitspreken van • Schriftelijk oordeel (motie van treurnis, • Motie kan worden aangehouden en later afkeuring en dergelijke) opnieuw geagendeerd

3. Uitspraak doen over Motie vreemd aan de actueel onderwerp orde van de dag

Over een onderwerp dat Reglement van orde: niet is geagendeerd, maar • Nadat alle agendapunten zijn behandeld wel actueel is en waarover • Indiener kan beknopte toelichting geven; geen inhoudelijke discussie vervolgens meteen stemming nodig is

4. Verloop van de Voorstel van orde vergadering beïnvloeden

Mondeling voorstel over het Reglement van orde: verloop van de vergadering • Voorzitter en ieder lid kunnen tijdens (bijvoorbeeld verzoek om vergadering (mondeling) ordevoorstel doen schorsing). Kan tijdens de • Gemeenteraad beslist meteen over hele duur van de vergadering het voorstel

5. Zelf een voorstel op de Initiatiefvoorstel Voorstel om een concreet Reglement van orde: agenda van de raad besluit van de raad te krijgen. • Ieder lid kan initiatiefvoorstel indienen plaatsen Ambtelijke bijstand mogelijk • Schriftelijk, duidelijk gemotiveerd en vergezeld van ontwerpbesluit indienen bij voorzitter 6. College(lid) ondervragen Interpellatie Zwaarwegend instrument Reglement van orde: of ter verantwoording voor politiek gevoelig • Ieder lid kan interpellatie aanvragen roepen in vergadering onderwerp; via debat bij voorzitter in raadsvergadering • Verzoek in principe minstens 48 uur van tevoren • Verzoek bevat duidelijke omschrijving van het onderwerp en de te stellen vragen 7. Informatie vragen buiten Schriftelijke vragen vergadering om

18

Middel om informatie te Reglement van orde: vragen over gebeurtenissen, • Ieder lid kan schriftelijk vragen stellen aan plannen college en dergelijke burgemeester of college • Indienen bij voorzitter • Beantwoording schriftelijk binnen 30 dagen

Wat wil ik 8. Vragen stellen tijdens vergadering

Instrument Vragenhalfuur

Toelichting Middel om kort en bondig informatie te vragen over actueel onderwerp; tijdens raadsvergadering

Procedure Reglement van orde: • Ieder lid kan mondeling vragen stellen tijdens het vragenhalfuur • Aanmelding ten minste 24 uur van tevoren

9. Inlichtingen vragen Verzoek om inlichtingen Middel om toelichting te Reglement van orde: van college(lid) over vragen over het door • Ieder lid kan verzoek tot inlichtingen doen gevoerd bestuur college(lid) gevoerde bestuur; • Schriftelijk verzoek aan de raad, in te dienen tijdens raadsvergadering bij de voorzitter • Verzoek bevat motivering en vermelding van de verlangde inlichtingen 10. Een eigen onderwerp Agenderingsverzoek of ingekomen stuk agenderen in raad of commissie

Een raads- of commissielid kan vragen een onderwerp te bespreken, zonder dat dit al de vorm heeft van een concreet initiatiefvoorstel of ander instrument; ingekomen stukken idem

11. Een startnotitie bespreken Startnotitie vragen of zelf produceren

Een startnotitie is een geschikt Op voorstel van een lid kan een instrument om een complexe commissie of raad besluiten een discussie in beeld te brengen startnotitie te vragen aan het en van daaruit vervolgstappen college of een werkgroep van raadsleden te nemen

12. Een extra commissie- vergadering beleggen

Verzoek tot extra vergadering commissie

13. Een extra raads- Verzoek tot extra vergadering beleggen raadsvergadering

Agenderingsspelregels

Commissieverordening

Art. 17 lid 2 Gemeentewet: Extra vergadering indien de voorzitter dit nodig oordeelt of op gemotiveerd verzoek van 5 of meer leden

14. Advies vragen van Voorstel om advies een derde in te winnen

De raad kan n.a.v. een complex voorstel extern advies (second opinion) aan een derde vragen

15. Feitelijke informatie Vragen inwinnen

Inwinnen van feitelijke infor- Vragen kunnen worden gesteld via griffier matie van geringe omvang (technisch, financieel en dergelijke) ter voorbereiding op vergadering en/of toepassing van een instrument

16. Ambtelijke ondersteuning Verzoek om ambtelijke bijstand Verzoek om bijstand bij Verordening op de ambtelijke bijstand: opstellen amendement, • Verzoek aan griffier motie, initiatiefvoorstel of • Griffier overlegt met secretaris over uitvoering ander instrument van het verzoek Gemeente Governance De jaarrekening

19

1.2.3 College van burgemeester en wethouders en ambtelijk management Welke rollen hebben het college en het ambtelijke management binnen het duale bestel? Een overzicht. 1.2.3.1 Besturen, uitvoeren en verantwoording afleggen Het direct besturen van de gemeente is een zaak van het college van burgemeester en wethouders. De ambtelijke organisatie bereidt de collegebesluiten, bestuursopdrachten en de dagelijkse gemeentelijke activiteiten voor en voert deze ook uit. Het college heeft bestuurlijke bevoegdheden en gebruikt deze om de gestelde doelstellingen binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders te realiseren. Dit betekent dat het college over het gebruik van deze bevoegdheden en de realisatie van de doelstellingen verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Deze verantwoordingsplicht vereist dat het college voortdurend zicht moet hebben op de voortgang van de activiteiten in de organisatie. Voor een goede beheersing van de organisatie is het essentieel dat het college van burgemeester en wethouders beschikt over een adequaat managementcontrolsysteem (MCS). Dit systeem bestaat uit de instrumenten om de organisatie te sturen en te beheersen zodat de doelstellingen worden gerealiseerd binnen de kaders die door de gemeenteraad zijn gesteld. Een belangrijk instrument voor het college is de productenraming.

Dit is feitelijk de nadere uitwerking van de begroting naar producten, activiteiten en budgetten om doelstellingen van programma’s te kunnen realiseren. De productenraming kan verder worden uitgewerkt naar afdelingsplannen. De verantwoording van de realisatie vindt plaats via periodieke afdelingsrapportages en managementrapportages. Deze managementrapportages vormen de basis voor de bestuursrapportages (voorjaarsnota, najaarsnota) voor de gemeenteraad. Andere instrumenten van het managementcontrolsysteem zijn: • de inrichting van de organisatie (de organisatiestructuur); • de opzet en werking van de administratieve organisatie en interne controle (waaronder procedures en functiescheidingen) waarborgen dat de informatie juist, volledig en tijdig is en dat het (financiële) beheer rechtmatig plaatsvindt; • mandaaten delegatiebesluit (wie heeft welke bevoegdheden om beslissingen te nemen); • budgethoudersregeling (spelregels inzake het beheer van de financiële middelen); • risicomanagementsysteem; • inrichting van de financiële administratie; • automatisering en informatie- en communicatietechnologie; • functie- en taakbeschrijvingen.

Governance-aspecten Bestuurlijk niveau Interne beheersing (raad/college) (college/ambtenaren) Sturen/plannen Raads-/collegeprogramma Strategisch plan Voorjaarsnota Beleidsprogramma/ Productraming meerjarenbegroting Beleidsbegroting (paragrafen/ Afdelingsplannen programmaplan) Projectplannen Budgetteren Financiële begroting Uitvoeren Uitvoeren en meten Verantwoorden Bestuursrapportages Budgetrapportages Voorjaars- en najaarsnota Management- en tussenrapportages Jaarstukken (jaarverslag en jaarrekening)

20

1.2.3.2 Actieve informatieplicht Voor het besturen van de gemeente is het college van burgemeester en wethouders onder meer bevoegd: • tot privaatrechtelijke rechtshandelingen te besluiten en deze te verrichten; • rechtsgedingen te voeren, handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, en bezwaar te maken; • de civiele verdediging voor te bereiden; • jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen. Deze bevoegdheden brengen wel met zich mee dat het college van Burgemeester en Wethouders de gemeenteraad hierover moeten informeren. Één van de instrumenten in het kader van de veranderende bevoegdheden is de actieve informatieplicht ex artikel 169, lid 4 GW. Het college van Burgemeester en Wethouders geven de gemeenteraad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft, indien de uitoefening van de vier genoemde bevoegdheden ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Het college neemt pas een besluit nadat de gemeenteraad de wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen. Het begrip ‘ingrijpende gevolgen’ is ruim. Het is daarom raadzaam in de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet concreet af te spreken wanneer sprake is van ‘ingrijpende gevolgen’. Hiervoor kunnen onder meer financiële indicatoren worden gehanteerd, zoals de aard en omvang van transacties. 1.2.3.3 Gemeentesecretaris De gemeentesecretaris is van oudsher de hoogste ambtenaar van de ambtelijke organisatie. In feite vervult hij of zij vaak de functie van algemeen directeur en is uit dien hoofde voorzit(s)ter van het managementteam of directieteam. De gemeentesecretaris heeft geen formele rol (meer) in relatie tot de gemeenteraad. Die taken zijn in het duale bestel overgenomen door de raadsgriffier. De gemeentesecretaris ondersteunt het college bij het besturen, uitvoeren en verantwoording afleggen.

1.2.3.4 Raadsgriffier De ondersteunende rol naar de gemeenteraad wordt ingevuld door de raadsgriffier. De raadsgriffier zorgt voor een goede voorbereiding van de raads- en commissieagenda en speelt een rol bij het honoreren van en bemiddelen bij verzoeken om ambtelijke bijstand van de raad of individuele raadsleden. De raadsgriffier is voor zijn taak afhankelijk van de ambtelijke organisatie. De raadsgriffier en de gemeentesecretaris hebben dus zeker een relatie. Deze relatie kan ook een zekere spanning met zich meebrengen, omdat de belangen tussen het college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad niet altijd parallel hoeven te lopen. Een goede afstemming tussen de gemeentesecretaris en de raadsgriffier over de te verrichten werkzaamheden is daarom cruciaal. Bij grotere gemeenten is het mogelijk om de ambtelijke ondersteuning voor de gemeenteraad gedeeltelijk bij de griffie te organiseren. De griffier geeft dan ook leiding aan een groep griffiemedewerkers. Deze medewerkers hebben vaak een specialistische rol bij het ondersteunen van de gemeenteraad. 1.3 Waarop kunt u (laten) letten? (controlerende rol) 1.3.1 De controletoren Bij gemeenten is sprake van een uitgebreide ‘controletoren’. Op alle niveaus in een gemeente komen bij ambtenaren, het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad aspecten van controle aan de orde. De controles richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. De vraag rijst dan al snel: wie controleert nu wat? In feite is dat de inrichting van een ‘controletoren’ bij een gemeente. In de eerste plaats dragen de ambtenaren zorg voor zelfcontrole. Dat betekent het werk goed doen en dat ook zelf vaststellen en vastleggen. Het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie zijn daarnaast overeenkomstig de gestelde kaders in de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet verantwoordelijk voor de kwaliteit van de administratieve organisatie, maatregelen van interne controle, het interne beheersingssysteem, eventuele kwaliteitsbewakingssystemen en de instrumenten van planning & control. Deze werkzaamheden richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid


21

bij de uitvoering; de werkzaamheden van alledag. Op basis van de verordening betreffende doelmatigheidsen doeltreffendheidsonderzoeken door het college ex. artikel 213a Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders verplicht periodiek doelmatigheidsen doeltreffendheidsonderzoeken naar het gevoerde bestuur (beleid en beheer) uit te voeren. De gemeenteraad controleert op het hoogste niveau of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden (doeltreffend) zijn gerealiseerd en of de ingezette middelen efficiënt (doelmatig) en rechtmatig (overeenkomstig weten regelgeving) zijn besteed. De gemeenteraad beschikt over drie belangrijke ondersteunende instrumenten om de controlerende rol te ondersteunen: de accountant, de lokale rekenkamer of de rekenkamerfunctie en de onderzoekscommissie in het kader van artikel 155a Gemeentewet. De ’controletoren’ Wie

Onderzoeksdoel

Waarvan?

Rekenkamer

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Beleid en Beheer

Getrouwheid Financiële rechtmatigheid

Jaarrekening

Doeltreffendheid Doelmatigheid

Beleid en Beheer

Gemeenteraad

Recht van enquête en onderzoek Accountant

College Ambtelijk organisatie AO/IC Audits INK-model

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Zelfcontrole ambtenaren

Figuur 7: De controletoren

22

Dagelijkse uitvoering

1.3.2 Accountant Eerst wordt ingegaan op de controlerende en adviserende rol van de externe accountant die op grond van artikel 213 Gemeentewet door de gemeenteraad is aangewezen en daarmee is belast met de controle van de jaarrekening. 1.3.2.1 Raad en accountant: een paar apart Hoewel de gemeenteraad nadrukkelijk een controleverantwoordelijkheid heeft, betekent dit in de praktijk niet dat de raad zelfstandig ‘het rode potlood’ ter hand neemt. Controle betekent hier vooral toezicht houden: het kritisch volgen van het college op basis van verantwoordingen, het stellen van de juiste vragen en de bewaking van het nakomen van afspraken door het college van Burgemeester en Wethouders. De raad voert dus in principe niet zelf controles uit, maar moet er voor zorgen dat een adequate, onafhankelijke controle plaatsvindt. In de Gemeentewet is daarom geregeld dat de raad een accountant aanwijst die invulling geeft aan de externe controle. Dit sluit overigens aan bij de manier waarop de governance bij grotere bedrijven en instellingen is geregeld. Ook daar wordt de accountant benoemd door de raad van toezicht, de raad van commissarissen of de aandeelhouders. De verhouding tussen de gemeenteraad en accountant is meer dan alleen een formele, papieren relatie van opdrachtgever en opdrachtnemer. De raad heeft nadrukkelijk de mogelijkheid richting te geven aan de controle. In de volgende paragrafen wordt hierop nader in gegaan. 1.3.2.2 Van wie is de accountant? De gemeenteraad wijst de accountant aan. Dit betekent niet dat de accountant uitsluitend met de gemeenteraad te maken heeft. De accountant is accountant van de gemeente en heeft zowel met de gemeenteraad als met het college en de ambtenaren te maken, met begrip en respect voor ieders rol en verantwoordelijkheid. De relatie met de raad spitst zich vooral toe op een goede en praktische invulling van de controlerende taak. De gemeenteraad is opdrachtgever van de accountant, maar de accountant vervult daarbij een onafhankelijke en onpartijdige rol. De relatie met het college en de ambtelijke organisatie is vooral gericht op de controle van de jaarrekening, de bedrijfsvoering en in het bijzonder op de beheersing van administratieve processen. Het college van burgemeester en wethouders en het

ambtelijk management zijn de ‘gecontroleerde’. Deze verhouding is uiteraard wezenlijk anders dan die tussen raad en accountant. De accountant treedt in deze sfeer ook op als adviseur van het college, althans voor zover dat in het verlengde ligt van de controlefunctie. De management letter is daar een uiting van. Ook voor deze advisering geldt uiteraard dat de accountant steeds een onafhankelijke positie moet kunnen blijven innemen. 1.3.2.3 Rekenkamer en accountant Vaak wordt voorgesteld dat de rekenkamer de opdrachtgever voor de accountant zou moeten zijn. De relatie tussen de rekenkamer en de accountant is echter feitelijk maar beperkt. Zowel de rekenkamer als de accountant ondersteunen de raad bij de controlerende taak. De rekenkamer primair als sluitstuk op de onderdelen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van beleid en beheer. De accountant primair op het onderdeel getrouw beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van het financieel beheer. Bestaat er dan helemaal geen relatie tussen de rekenkamer en de accountant? Jazeker. De rekenkamer kan het functioneren van de accountant beoordelen. Omgekeerd kan de accountant zinvol werk leveren bij het opzetten en uitvoeren van rekenkameronderzoeken. Dit uiteraard wel binnen de grenzen die aan de deskundigheid en onafhankelijkheid van de accountant worden gesteld. De afstemming van onderzoeken door de rekenkamer en de mogelijke rol van de accountant daarbij is daarom een goed gespreksonderwerp voor de auditcommissie. 1.3.2.4 Wat doet een accountant (en wat niet)? De accountant wordt in de eerste plaats ingehuurd om de jaarrekening van een – zo mogelijk goedkeurende accountantsverklaring te voorzien. De accountant levert de raad in principe de zekerheid dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft. Dat is voor de raad van belang, omdat het college op basis van de jaarrekening decharge wordt gegeven over het afgelopen jaar.

De accountantsverklaring richt zich op twee aspecten: getrouwheid en rechtmatigheid. Het eerste aspect gaat ruwweg over de vraag of de cijfers en toelichtingen kloppen. Het tweede aspect betreft de vraag of de cijfers volgens de geldende spelregels tot stand zijn gekomen. De accountant kijkt in principe niet naar de doelmatigheid van het bestuurlijk handelen en ook niet naar de doeltreffendheid van het beleid. Maar daarmee is niet gezegd dat deze laatste aspecten minder belangrijk zijn. In het duale bestel is de toetsing van alle hier genoemde aspecten belangrijk, maar er is voor een bepaalde taakverdeling gekozen tussen accountant enerzijds en college en rekenkamer anderzijds. Daarom controleert de accountant de jaarrekening. Maar niet het jaarverslag met de verantwoording van de programma’s en beantwoording van de vragen ‘Wat hebben we bereikt?’, ‘Wat hebben we gedaan?’, ‘Wat heeft het gekost?’ en de paragrafen. De accountant toetst wel marginaal of het jaarverslag niet strijdig is met de jaarrekening. Het jaarverslag geeft veel meer inzicht in het realiseren van doelstellingen, de doeltreffendheid dus. Het college draagt als eerste de verantwoordelijkheid voor de borging en toetsing van de getrouwheid en de rechtmatigheid van activiteiten en verantwoordingen, onder andere op basis van de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. De accountant moet controleren of getrouwheid en rechtmatigheid van de jaarlijkse verantwoording van het college - de jaarrekening- voldoende zijn geborgd. Ook is het college op grond van art. 213a Gemeentewet verantwoordelijk voor de borging en toetsing van de doelmatigheid en de doeltreffendheid. Daar doet de accountant in principe niets aan. Wel is er een rekenkamer die zich vooral bezig houdt met de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid.


23

De accountantscontrole is uitsluitend gericht op het financiële beheer en de financiële organisatie voor zover dat leidt tot de verantwoording in de jaarrekening. Op grond van de uitgevoerde werkzaamheden moet de accountantsverklaring drie waardeoordelen bevatten: a. of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en de lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen; b. of de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen; en c. of de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 186 van de gemeentewet. Dit is het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Getrouw beeld Het begrip ‘getrouw beeld’ van de jaarrekening is lastig. Het gaat er niet om of alle gepresenteerde cijfers in de jaarrekening precies juist zijn. In dat geval zou iedere financiële mutatie moeten worden gecontroleerd door de accountant. Wel geeft het aan dat de cijfers in de jaarrekening zodanig goed zijn weergegeven dat de gebruiker zich een oordeel kan vormen over de baten, lasten, activa en passiva van de gemeente. De baten, lasten, activa en passiva moeten binnen de grenzen van een bepaalde nauwkeurigheid (maximaal 1% afwijking van de totale lasten) in de jaarrekening zijn opgenomen. De grens wordt goedkeuringstolerantie genoemd.

Rechtmatigheid Vanaf de jaarrekening 2004 spreekt de accountant ook een oordeel uit over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en de balansmutaties. Hierbij gaat het om de vraag of de wetten en regels die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties door de gemeente in acht zijn genomen. Het gaat dan ook nadrukkelijk om weten regelgeving die direct horen bij de baten, lasten en balansmutaties; de financiële rechtmatigheid dus. Van de accountant wordt niet verwacht dat hij handelingen en beslissingen van niet-financiële aard, zoals toepassing van regelgeving inzake bouwtechniek, milieu, arbeidsomstandigheden (Arbo), veiligheid en privacy inhoudelijk toetst. In overeenstemming met De accountant moet specifiek controleren en verklaren of de jaarrekening van de gemeente is opgesteld in overeenstemming met de regels voor het maken van een jaarrekening, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In feite is dit een nader uitgewerkt aspect van rechtmatigheid. Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) In het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) zijn nadere regels gesteld ten aanzien van de reikwijdte van en de verslaglegging over de accountantscontrole. In het Bapg zijn de minimumeisen ten aanzien van de accountantscontrole opgenomen. De gemeenteraad heeft mogelijkheden hierop aanvullende eisen te stellen. Zo wordt benadrukt dat de accountantscontrole een instrument is om de gemeenteraad te steunen bij de controlerende taak. De minimumeisen in het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) hebben vooral betrekking op de controletolerantie en de rapporteringstolerantie.

24

a. De controletolerantie ten aanzien van fouten in de jaarrekening is 1% van de totale lasten van de gemeente. De controletolerantie ten aanzien van onzekerheden in de controle bedraagt 3% van de totale lasten. Als de controletoleranties niet worden overschreden, wordt een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Als één of beide goedkeuringstolerantie(s) worden overschreden, wordt geen goedkeurende accountantsverklaring, maar één van de drie andere, hieronder aangegeven, oordelen verstrekt. Soort accountantsverklaring: Fouten in de jaarrekening (% van de totale lasten) Onzekerheden in de jaarrekening (% van de totale lasten)

1.3.2.5 De raad bepaalt! De gemeenteraad kan ten opzichte van het minimumniveau, zoals opgenomen in het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg), aanvullende eisen stellen aan de accountantscontrole. Deze aanvullende eisen worden geregeld in de verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie, gebaseerd op artikel 213 van de Gemeentewet. Deze aanvullende eisen kunnen betrekking hebben op:

Goedkeurend

Met beperking

Oordeelonthouding

Afkeurend

≤ 1%

> 1% < 3%

n.v.t.

≥ 3%

≤ 3%

> 3% < 10%

≥ 10%

n.v.t.

Deze fouten en onzekerheden kunnen betrekking hebben op het getrouwe beeld en/ of op de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties. b. Naast de kwantitatieve fouten en onzekerheden houdt de accountant bij de controle en de oordeelsvorming rekening met kwalitatieve aspecten, zoals: • bewust onrechtmatige beheershandelingen; • fouten in de voorgeschreven inrichting van de jaarrekening en in de toereikendheid van de toelichting; • Misbruik- en Oneigenlijk gebruik problematiek (M&O) en onzekerheden in de controle met betrekking tot rechtmatigheid; • politieke gevoeligheid van bepaalde functies of posten van de balans of resultatenrekening; • aard en karakter (bijvoorbeeld: incidenteel of structureel) van een fout of onzekerheid. c. De bedragen voor de rapporteringstolerantie hanteert de accountant voor het rapporteren van fouten en onzekerheden in zijn verslag van bevindingen. Indien de accountant kwalitatieve gebreken van noemenswaardig belang constateert, meldt hij deze in het verslag van bevindingen, ook als deze gebreken niet leiden tot het onthouden van een goedkeurende accountantsverklaring.

a. controletoleranties De gemeenteraad kan de wettelijke minimumeisen ten aanzien van de controletoleranties aanscherpen. De accountantscontrole wordt dan met nog meer nauwkeurigheid uitgevoerd en bij een kleiner percentage aan fouten en/of onzekerheden wordt goedkeuring aan de jaarrekening onthouden. b. deelverantwoordingen De gemeenteraad kan deelverantwoordingen met meer nauwkeurigheid dan de jaarrekening als geheel laten controleren door de accountant. Deelverantwoordingen hebben bijvoorbeeld betrekking op de grondexploitaties van een gemeente, gemeentelijke Kredietbank, Bestuurscommissies openbaar onderwijs, legeskassen, declaraties van het college van burgemeester en wethouders en fractievergoedingen.


25

c. verslag van bevindingen Het verslag van bevindingen moet in ieder geval bevindingen bevatten over: • de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; • onrechtmatigheden in de jaarrekening. Aanvullend staat het de gemeenteraad vrij de accountant te verzoeken het verslag van bevindingen op een bepaalde manier in te richten en in het verslag aan bepaalde onderwerpen of bevindingen bijzondere aandacht te besteden. De marge van fouten en onzekerheden die de accountant rapporteert aan de gemeenteraad betreft dan de rapporteringstolerantie. Om de norm voor het rapporteren te objectiveren en te kwantificeren kan de rapporteringtolerantie voor de jaarrekeningcontrole per jaarrekeningpost en/of per controlebevinding bijvoorbeeld worden vastgesteld op € 25.000,00 voor fouten en onzekerheden. Dit betekent dat wanneer de accountant een fout of onzekerheid van € 25.000,00 of hoger bij de controle aantreft, deze altijd in het verslag van bevindingen wordt opgenomen. d. extra controles en bijzondere onderzoeken De interimcontrole is een voorbereidende controle op de afsluitende jaarrekeningcontrole. Bij de interimcontrole staat de kwaliteit van de interne beheersing van een gemeente centraal. Het staat de gemeenteraad, maar ook het college van burgemeester en wethouders, uiteraard vrij de accountant om meerdere interimcontroles per jaar te vragen. e. tussentijdse rapporten (managementletter) De interimcontrole is voornamelijk gericht op het domein van het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie, namelijk de kwaliteit van het interne beheerssysteem. Daarom worden de bevindingen van de interimcontrole opgenomen in een ‘managementletter’ voor de ambtelijke top en het college. Gelet op de controlerende rol van de gemeenteraad is ook de raad gebaat bij informatie (op hoofdlijnen) over de betrouwbaarheid van het interne beheerssysteem. Hiervoor zijn onder andere de volgende mogelijkheden: • de accountant of het college van burgemeester en wethouders verstrekt aan de gemeenteraad de integrale ‘managementletter’. • de accountant verstrekt een bestuurlijke

26

samenvatting gericht op de kaderstellende, controlerende rol van de raad in de vorm van een tussentijds rapport of boardletter. • in het verslag van bevindingen naar aanleiding van de controle van de jaarrekening wordt een bestuurlijke samenvatting opgenomen van de bevindingen en conclusies van de interimcontrole. Ook voor deze rapportages geldt dat de gemeenteraad kan bepalen hoe deze rapportages eruit zien en aan welke andere eisen deze rapportages moeten voldoen. f. specifieke aandacht voor De gemeenteraad kan ter ondersteuning van de controlerende rol specifieke aandacht vragen voor bepaalde posten van de programma’s, gemeentelijke producten en/of organisatieonderdelen. g. communicatie tussen de gemeente en de accountant In de eerste plaats dient de communicatie tussen de gemeenteraad als opdrachtgever en de accountant centraal te staan. Het is vaak niet praktisch en onnodig om met de gehele gemeenteraad te overleggen. Daarom vindt het overleg met de (financieel) specialisten van de gemeenteraad veelal via een raadscommissie plaats. In het proces van de communicatie van de accountant met de gemeenteraad speelt de griffier een hoofdrol. Behalve met de gemeenteraad heeft de accountant ook contact met het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke organisatie. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het samenstellen van de jaarrekening en dus zijn zij de gecontroleerde. Voor de kwaliteit van de controlebevindingen en van de rapportages van de accountant is communicatie over de controleaanpak en de bevindingen tussen de accountant en gecontroleerde onmisbaar. Ook dient de accountant altijd ‘hoor en wederhoor’ over zijn bevindingen met de gecontroleerde toe te passen. Kortom: communicatie vindt plaats op veel momenten en met veel verschillende gremia in de gemeente. Bijvoorbeeld via een ingestelde auditcommissie. De gemeenteraad kan dus bij veel aspecten van de accountantscontrole aanvullende eisen stellen. Deze aanvullende eisen worden in eerste instantie geregeld in de verordening ex. artikel 213 van de Gemeentewet. De concrete – meer gedetailleerde uitwerking – kan in het jaarlijks door de gemeenteraad vast te stellen

controleprotocol worden vastgelegd. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft hiervoor een modelcontroleprotocol gemaakt. 1.3.2.6 Accountant en adviseur Kan de accountant naast zijn controlerende werkzaamheden ook als adviseur optreden? In principe wel. Aan de controlerende functie is namelijk altijd ook de natuurlijke adviesfunctie verbonden. Een accountant kan op grond van de controlebevindingen niet alleen maar zeggen dat iets niet deugt, zonder daarbij richting te geven aan mogelijke oplossingen. Voor het aanvaarden van specifieke adviesopdrachten geldt (en gold) altijd dat de accountant er voor moet waken dat er geen sprake is van mogelijk latere zelfcontrole op eerdere adviezen die als accountant zijn uitgebracht. Verder moet een onderscheid worden gemaakt in adviezen van de accountant aan de gemeenteraad – de opdrachtgever – en die aan het college van burgemeester en wethouders. Bij adviezen aan het college is het gevaar van zelfcontrole groter. In alle gevallen is het van belang vooraf de mogelijkheden voor uitvoering van specifieke adviesopdrachten nadrukkelijk met de gemeenteraad, via bijvoorbeeld de auditcommissie, te bespreken en af te stemmen. Daarnaast kunnen nog andere bedrijfsonderdelen van een accountantsorganisatie, zoals fiscalisten en consultants, adviezen uitbrengen. Ook hier geldt uiteraard dat vooraf nadrukkelijk moet worden afgewogen of er mogelijke bezwaren zijn. Het risico van zelfcontrole is in die situaties weliswaar beduidend minder, maar oplettendheid ten aanzien van de onafhankelijkheid is ook dan belangrijk. Voor accountants gelden met ingang van 2003 strenge regels van de beroepsorganisatie om de vereiste onafhankelijkheid te waarborgen bij vooral beursgenoteerde ondernemingen. 1.3.3 Rekenkamer De rekenkamer ondersteunt de gemeenteraad bij het uitoefenen van de controlerende en toezichthoudende rol. De instelling van een rekenkamer is verplicht sinds 1 januari 2006. De rekenkamer is een uitstekend instrument om deskundig en onafhankelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid – met uitzondering van de controle van de jaarrekening – van het gevoerde bestuur (beleid en beheer) te

laten onderzoeken. De positie van de rekenkamer bij een gemeente is uniek. Enerzijds vanwege de onafhankelijke positie, waarmee de prestaties van het lokale bestuur objectief kunnen worden beoordeeld, anderzijds vanwege de verhoging van de democratische waarde. De rekenkamer draagt bij aan het transparant, aanspreekbaar en afrekenbaar maken van lokale overheidsprestaties voor de gemeenteraad en voor de burger. Gemeenten hebben de mogelijkheid om in hoofdlijnen te kiezen voor een lokale rekenkamer of een rekenkamerfunctie via een commissie. Het lidmaatschap van een rekenkamer is onverenigbaar met het raadslidmaatschap. Zo is de onafhankelijkheid bij de rekenkamer gewaarborgd. De leden van de rekenkamer zullen veelal op basis van deskundigheid worden aangesteld. Bij een afzonderlijke rekenkamer is het overigens ook niet toegestaan dat de gemeenteraad de onderzoeksagenda bepaalt. Wel kan de gemeenteraad verzoeken doen tot bepaalde onderzoeken. De meerderheid van de gemeenteraad moet dan het verzoek ondersteunen. De lokale rekenkamer bepaalt zelf de onderzoeksagenda. Een lokale rekenkamer zal uiteraard wel rekening houden met de onderzoekswensen van de gemeenteraad. In een rekenkamerfunctie via een commissie kunnen wel leden van de gemeenteraad worden benoemd. De onafhankelijkheid is daardoor minder goed gewaarborgd. Doordat in een rekenkamerfunctie leden van de gemeenteraad kunnen participeren is er dan ook meer invloed op het onderzoeksprogramma van de rekenkamerfunctie denkbaar. Formeel is echter ook alleen de rekenkamerfunctie bevoegd tot het vaststellen van de onderzoeksagenda. Bij een rekenkamerfunctie heeft de gemeenteraad veel vrijheid voor de inrichting daarvan. De inrichting legt de gemeenteraad vast in een verordening. Bij de inrichting en de ‘spelregels’ van de rekenkamerfunctie moet wel aandacht worden besteed aan de onafhankelijkheid en deskundigheid van de rekenkamerfunctie via een commissie. Een nadeel van de rekenkamerfunctie is dat onderzoeken bij verbonden partijen niet kunnen worden afgedwongen. De rekenkamer heeft deze bevoegdheid wel. De gemeentewet voorziet in de mogelijkheid voor gemeenten om te kiezen voor een gemeenschappelijke rekenkamer. Vooral kleinere gemeenten kunnen


27

zo meer expertise en middelen verzamelen. Ook is het mogelijk een rekenkamer of rekenkamerfunctie in te stellen die de uitvoering van de onderzoeken volledig uitbesteedt aan een andere rekenkamer van bijvoorbeeld een grotere centrumgemeente of een gespecialiseerd onderzoeksbureau. Met dit concept wordt deskundigheid ingekocht. Totaaloverzicht rekenkamer/rekenkamerfunctie: Wettelijk voorgeschreven Rekenkamer Rekenkamerfunctie Taken Doelmatigheids-, doeltreffendheids- en Gelijk aan de rekenkamer rechtmatigheidsonderzoeken Bevoegdheden Informatie binnen Niets geregeld. gemeente: documenten De gemeenteraad regelt en inlichtingen dit in een verordening Derden: documenten Rapportageverplichting - Rapportagebevindingen Gelijk aan de rekenkamer vastleggen - Jaarverslag opstellen Samenstelling Eenhoofdig of collegiaal Vrij Benoeming/ontslag Benoeming voor zes jaar: Beide vrij ontslag alleen op grond van bepaalde wettelijke bepalingen Lidmaatschap raadsleden Onverenigbaar Vrij Keuze onderwerpen Bepaalt de rekenkamer Gelijk aan de rekenkamer Ambtelijke ondersteuning Gewaarborgd Vrij Onderzoek bij verbonden Gewaarborgd Kan uitsluitend wanneer partijen een verbonden partij vrijwillig (op basis van een verzoek) meewerkt

1.3.4 Recht van enquête De gemeenteraad kan op voorstel van een of meer leden een onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur instellen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een door de raad in te stellen onderzoekscommissie. Deze commissie heeft ten minste drie leden en bestaat uitsluitend uit leden van de gemeenteraad. De werkwijze, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een onderzoekscommissie zijn geregeld in de artikelen 155a tot en met 155f van de Gemeentewet. Dit instrument van een onderzoekscommissie van de gemeenteraad is een ‘zwaar’ instrument en bedoeld om een bepaald onderwerp, dat veelal fout is gegaan, grondig uit te zoeken. Het betreft het recht van enquête van de gemeenteraad. 1.3.5 Auditcommissie Afstemming en communicatie tussen accountant, gemeenteraad, rekenkamer, college van burgemeester en wethouders en het ambtelijk management over onderzoeken, onderzoeksprogramma’s, bevindingen, rapportages en dergelijke die moeten worden uitgevoerd, is ingewikkeld en essentieel. Voor een efficiënte communicatie tussen de verschillende partijen is een periodiek afstemmingsoverleg tussen (vertegenwoordiger(s) uit) de raad, de griffier, (een vertegenwoordiger van) de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller en het hoofd financiën aan te bevelen. Dit afstemmingsoverleg kan prima via een auditcommissie plaatsvinden. De auditcommissie is eerst en vooral bedoeld om duidelijke afspraken te maken over de planningen controlcyclus binnen de gemeente. Zo ontstaat een transparante en frequente communicatie rondom toezicht en controle. De auditcommissie heeft dan nadrukkelijk een coördinerende, afstemmende, informerende en adviserende rol en geen besluitvormende bevoegdheden.

afhankelijk van het onderwerp de accountant, een vertegenwoordiger van de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller of het hoofd financiën uit om te spreken over de jaarrekening, controles, bevindingen, onderzoeken, risico’s, integriteit en fraude, functioneren van de accountant, interne controle, planning & control, informatievoorziening en dergelijke. Welke positie de auditcommissie ook inneemt, het is belangrijk dat de spelregels voor het functioneren van de auditcommissie worden vastgelegd. Met daarin aandacht voor de samenstelling van de auditcommissie, benoemingen, doelstellingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, activiteiten, onderwerpen die de auditcommissie agendeert, werkwijze, agenda’s, verslagen en communicatie met de gemeenteraad.

De auditcommissie kan ook een ‘steviger’ positie innemen. Ze is dan een vooruitgeschoven post van de gemeenteraad en voert toezichthoudende werkzaamheden uit voor de gemeenteraad. Ook adviseert ze de gemeenteraad bij de uitoefening van de toezichthoudende rol. In de auditcommissie zitten dan alleen raadsleden of externe leden die door de gemeenteraad zijn aangewezen. Zij nodigen

28


29

2. De programmaverantwoording

Wat is een programmaverantwoording? Hoe leest u deze? En hoe beoordeelt u de programmaverantwoording? Wat kunt u ermee? Aan welke – politiek of bestuurlijk relevante - aspecten moet u extra aandacht besteden? De jaarstukken bestaan uit een jaarverslag en de jaarrekening. De jaarrekening geeft met de rekening van baten en lasten een compleet inzicht in de financiële uitkomsten van de programma’s over de inmiddels verstreken begrotingsperiode. Voor het toerekenen van de baten en lasten aan deze periode kunnen allerlei - deels verschillende en deels zelfs strijdige - uitgangspunten worden gehanteerd. De hoofdlijnen daarvan volgens het BBV worden in de paragraaf ‘Het stramien’ van dit hoofdstuk toegelicht. Het BBV geeft op sommige gebieden een relatief grote beleidsvrijheid bij het toerekenen van de baten en lasten aan bepaalde begrotingsperioden. Dat komt vooral doordat het BBV vooral gericht is op het - gedeeltelijk beleidsmatig - toerekenen van lasten en minder is gericht op een vermogenspresentatie tegen actuele waarden. 2.1 Aard en inhoud programmaverantwoording

Het BBV schrijft voor dat de programmaverantwoording minimaal bestaat uit de verantwoording over de realisatie van de programma’s en het overzicht van algemene dekkingsmiddelen. Daarnaast geeft deze inzicht in het gebruik van het geraamde bedrag voor de post ‘onvoorzien’. De programmaverantwoording biedt per programma inzicht in: • de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd; • de wijze waarop is getracht de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken; • de gerealiseerde baten en lasten. Verder bestaat de jaarrekening uit de programmarekening met toelichting, die eveneens ingaat op de gerealiseerde baten en lasten per programma, en uit de balans met toelichting. Omdat de gerealiseerde baten en lasten zowel in de programmaverantwoording als in de programmarekening aan de orde komen, worden deze gegevens ook wel gecombineerd gepresenteerd. Het BBV verzet zich daar niet tegen, maar ten behoeve van de accountantsverklaring moet het gedeelte over de door de accountant te certificeren jaarrekening en dus de programmarekening wel duidelijk worden onderscheiden. Want de gegevens uit het jaarverslag en dus ook die uit de programmaverantwoording vallen niet onder de accountantscontrole.

2.1.1 Wat is een programmaverantwoording? De programmaverantwoording is een onderdeel van jaarstukken, namelijk van het jaarverslag. Het BBV schrijft namelijk voor dat de jaarstukken ten minste bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. En het jaarverslag bestaat weer minimaal uit de programmaverantwoording en de paragrafen. Een programma is in het BBV gedefinieerd als ‘een samenhangend geheel van activiteiten’. Deze activiteiten zullen hun samenhang veelal tonen doordat zij tot eenzelfde beleidsveld behoren, zoals ‘Sociale Zaken en Welzijn’. Ten opzichte van de voorgaande verslaggevingsregels, de Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV95), biedt het BBV een geheel vrije keuze van de indeling van de beleidsvelden: de programma’s en de daaronder vallende activiteiten. Het verstrekken van deze statistische informatie wordt nu onder het BBV afzonderlijk geregeld via de zogenoemde Informatie voor Derden (Iv3).

30


31

Naast de hiervoor genoemde verantwoording over de realisatie van de programma’s moet de programmaverantwoording ook het overzicht van algemene dekkingsmiddelen bevatten. Tevens moet er inzicht worden gegeven in het gebruik van het geraamde bedrag voor onvoorzien. Het overzicht algemene dekkingsmiddelen bevat ten minste de financiële gegevens over: • de lokale heffingen, waarvan de besteding niet gebonden is; • de algemene uitkeringen; • de dividenden; • het saldo van de financieringsfunctie; • het saldo tussen de compensabele btw en de uitkering uit het btw-compensatiefonds; • de overige algemene dekkingsmiddelen. Het bedrag voor onvoorzien werd voor de begroting in zijn geheel of per programma geraamd. Het inzicht in het gebruik van de geraamde bedragen volgt diezelfde indeling. Als er sprake is van een goede budgetbewaking met tijdige begrotingswijzigingen, dan geeft de stand van de post onvoorzien in totaal de mee- of tegenvaller aan ten opzichte van de oorspronkelijke begroting (van onvoorzien). 2.1.2 Wat kunt u met de programmaverantwoording? (kaderstellende rol) De belangrijkste beleidvrijheid is de eigen keuze van doelstellingen via de binnen het beleidsveld samenhangende activiteiten. Eventueel kan binnen de begroting al worden aangegeven welke activiteiten zijn gekozen. En binnen de gewenste activiteiten kan ook nog weer een onderscheid worden gemaakt naar speerpunten en naar overig (algemener) beleid. Door vervolgens - desgewenst zeer gedetailleerd - de baten en lasten per programma en/of activiteit in de begroting op te nemen, kan de bestedingsruimte van het college voor de realisatie van de doelstellingen worden aangegeven. Daarmee zijn de klassieke drie W-vragen ingevuld. Het is over het algemeen erg lastig om de doelstelling of het maatschappelijk effect in hard kwantificeerbare en qua effect controleerbare eenheden uit te drukken. Als dergelijke eenheden al kunnen worden geformuleerd, hebben ze eerder het karakter van een throughput- of output-meetpunt.

32

Een voorbeeld. De doelstelling is het verminderen van de werkloosheid van de doelgroep met minimaal 30 procent ten opzichte van de nulmeting bij de start van het project. Het gekozen instrument is een verplicht scholingstraject van één jaar met aansluitend voor een half jaar een gegarandeerde, eveneens verplichte werkervaringsplaats. De beleidstheorie is dat door de scholing en werkervaring - maar ook door de discipline die verbonden is aan het onder toezicht studeren en werken - de cursisten weer geschikt(er) worden voor de arbeidsmarkt. Tijdens de leer- en werkperiode wordt een extra beloning gegeven, terwijl bij bijvoorbeeld ernstig verzuim een strafkorting op de uitkering geldt gedurende de resterende looptijd van het project. De throughputgegevens betreffen het aantal aanwezigheidsuren per cursist voor de afgeronde studie- en werkdelen. De outputgegevens betreffen de aantallen geslaagde cursisten per afgerond studie- en werkdeel. De inputgegevens kunnen in dit geval voor de projectbeheersing overigens misschien het beste per afgerond studie- en werkdeel worden geraamd en geregistreerd, maar de toekenning van het gehele budget zal veelal in één bedrag plaatsvinden. Het meetpunt voor de uiteindelijke effectmeting is het aantal deelnemers dat twee jaar na start van het project (nog) in een betaalde baan werkzaam is. Maar de vraag blijft natuurlijk wel of het vinden en enige tijd kunnen behouden van een betaalde baan door de deelnemers inderdaad dankzij het opgezette project is gerealiseerd. Wat is bijvoorbeeld de invloed van een aantrekkende economie geweest op de uitkomst van dit project? Het gaat dus om het vertalen van doelstellingen naar daadwerkelijke projecten en activiteiten. Via een beleidstheorie wordt beredeneerd vastgelegd welke instrumenten worden gekozen en hoe die binnen de gewenste activiteiten worden ingezet. In veel gevallen wordt overigens een combinatie van de mogelijke beleidsinstrumenten ingezet. Zo is actief informeren een hulpmiddel om de doelgroep te bereiken. Deze kan of moet dan aan een – al dan niet verplichte/beloonde - gesubsidieerde activiteit deelnemen.

2.1.3 Waarop kunt u bij de programmaverantwoording letten? (controlerende rol) Natuurlijk moet u letten op het feit dat de baten en lasten binnen de begrote bedragen zijn gebleven. Maar eigenlijk is dat voor de programmaverantwoording niet het belangrijkste aspect, want de analyse van de verschillen tussen de begrote en de werkelijke uitkomsten vindt in de programmarekening plaats. Waar het echt om gaat, is dat de gewenste activiteiten zijn gerealiseerd en dat daarmee ook nog de beoogde maatschappelijke effecten zijn bereikt. Dus als de werkelijke lasten meevallen ten opzichte van de begroting omdat de geplande activiteiten niet in voldoende mate hebben plaatsgevonden, lijkt dat financieel gezien misschien een ‘winst’, maar feitelijk is er sprake van een (tijd)verlies van een (verloren) begrotingsjaar.

Eigen beleid

2.2

Het stramien

2.2.1 Wat is een stramien? Om een jaarrekening of een begroting betrouwbaar op te maken, zijn afspraken over de gehanteerde uitgangspuntennoodzakelijk. Die afspraken worden vervolgens voor bepaalde doelgroepen vastgelegd in een ‘stramien’ voor de verslaggeving. Een eerste belangrijke keuze voor het te hanteren stramien betreft de manier van toerekenen van de financiële gevolgen van transacties aan de verantwoordingsperiode. Er is grofweg een keuze mogelijk tussen het ‘kasstelsel’ en het ‘stelsel van baten en lasten’. Kasstelsel Het kasstelsel is een eenvoudig toerekeningstelsel. Uitgaven en inkomsten worden toegerekend aan de periode van feitelijke betaling. Dat lijkt objectief, maar er kan natuurlijk altijd worden geschoven met die ‘feitelijke’ betalingen.

Gerealiseerd Externe invloed Doelstelling Eigen beleid Niet gerealiseerd Externe invloed

Figuur 8: Doelstellingen

Stelsel van baten en lasten Via het stelsel van baten en lasten worden uitgaven en inkomsten zo goed mogelijk toegerekend aan de jaren waarop ze betrekking hebben. Een nadeel van het stelsel van baten en lasten ten opzichte van het kasstelsel is dat het tamelijk ingewikkeld is om inzichtelijk en consistent toe te rekenen aan het juiste verslagjaar. Het document ‘Uitgangspunten gemodificeerd stelsel van baten en lasten provincies en gemeenten’ is de BBV-variant van het stramien voor het bedrijfsleven. 2.2.2 Wat kunt u met het stramien? (kaderstellende rol) Over de onderwerpen uit het stramien moeten lokaal nadere afspraken worden gemaakt. Voor overheden wordt deels zelfs wettelijk voorgeschreven dat deze uitgangpunten in eigen verordeningen moeten worden vastgelegd. In de verordening 212 GW moeten in ieder geval de regels voor waardering en afschrijving van activa en de grondslagen voor de berekening van prijzen en tarieven worden vastgelegd. In algemene zin geldt bij de kaderstellende rol dat de afwegingen voor de keuze van het Stramien duidelijk zichtbaar en goed onderbouwd worden gemaakt.


33

2.2.3 Waarop kunt u bij het stramien letten? (controlerende rol) Het wettelijke stramien voor de verslaggeving en de verdere lokale invulling daarvan moeten natuurlijk worden nageleefd. Sommige aspecten uit het stramien kunnen direct worden getoetst door de begroting en de jaarrekening te lezen. Maar het is erg lastig om zelf aan de hand van de begroting en de jaarrekening te constateren of zaken volledig en juist zijn gepresenteerd. U zult moeten vertrouwen op de uitkomsten van de accountantscontrole en/of de onderzoeken van de lokale rekenkamer. Het kritisch lezen van bijvoorbeeld het accountantsrapport en nagaan wat over onderwerpen in de jaarrekening, het jaarverslag, de nieuwe begroting en eventuele beleidsnota’s wordt vermeld, kan inzicht geven in de verschillende wereldbeelden die bij de diverse betrokkenen leven. De echte waarheid ligt waarschijnlijk ergens in het midden. 2.3

Beleidseffectmeting

2.3.1 Wat is beleidseffectmeting? De hele politiek is erop gericht op het vanuit een bepaalde achterliggende visie (politieke kleur) invulling te geven aan de bestuurlijke en politieke opgave voor de samenleving als geheel, of een specifieke doelgroep waarvoor deze staat. Alleen al omdat de politieke partij wordt afgerekend op de realisatie van hun politieke beleidsdoelstellingen moeten de effecten van dat beleid worden gemeten: de beleidseffectmeting. Gewenst maatschappelijk effect

Noodzakelijk eindproduct

Doelmatig vervaardigingsproces

Zuinige inkoopbenodigde middelen

Outcome

Output

Throughput

Input

2.3.1.3 Doelmatig vervaardigingsproces Om de beleidsproducten te ‘produceren’, moet er een vervaardigingproces worden georganiseerd. Dat vervaardigingsproces bestaat meestal uit de volgende procestappen:

2.3.1.1 Gewenst maatschappelijk effect Een gewenst maatschappelijk effect gaat uit van een veranderingsproces. Om het effect of de verandering te kunnen meten, is vooraf in elk geval de volgende informatie nodig: • de doelgroep: zowel personen, dieren, planten als omgevingen (locaties); • de uitgangspositie (nulmeting) ten aanzien van doelgroep/locatie, bestaande toekomstverwachtingen en verwachte neveneffecten en/of knelpunten; • streefwaarde(n) met gewenst tijdpad en de tussentijdse meetmomenten. 2.3.1.2 Noodzakelijke eindproducten Veranderingen treden voor een deel vanzelf op, maar vanuit de politieke doelstellingen is een nadrukkelijke beïnvloeding van de ‘normale’ ontwikkelingen gewenst. Daartoe moeten er ‘producten’ worden ingezet die effect hebben op de ‘normale’ ontwikkelingen. Die producten moeten dus een voorspelbaar effect hebben op de doelrealisatie. Dit - soms alleen maar hopelijk - verwachte effect wordt de beleidstheorie genoemd: het (veronderstelde) causale verband tussen het beleidsproduct en het uiteindelijke effect op de doelgroep.

Aanvraag, eerste of verlenging

Beoordeling gegevens en resultaten

Voorlopige toekenning Frontoffice

Dossiers

Voortgangsregistratie en activiteiten

(Juridische) toetsing Administratie mbt deelnemers, activiteiten en omstandigheden

Afwijzing of geslaagd Backoffice

Figuur 9: Vervaardigingsproces

Er zijn dus veel (administratieve) handelingen verbonden aan een vervaardigingsproces. Deze zijn noodzakelijk voor de onderbouwing van de resultaten en daarmee de beleidseffectmeting. De verplichte administratieve handelingen kunnen ook worden gebruikt om de doelmatigheid van het vervaardigingsproces te meten, bijvoorbeeld de wacht- en doorlooptijden van het proces. Dit wordt ook wel aangeduid met de term workflowmanagement. 2.3.1.4 Beleidsinstrumenten Ten aanzien van de beleidsinstrumenten is een (politieke) keuze mogelijk uit de volgende hoofdvarianten om personen en dus ook organisaties te beïnvloeden: • Actief stimuleren: extra belonen, subsidies, goedkoop aanbieden (niet kostendekkend, gratis): Dit is een relatief gemakkelijk toepasbaar beleidsinstrument dat veel voorkomt bij sport, cultuur en onderwijs, maar ook milieu en infrastructuur (wegen, parken, pleinen). • Actief verbieden: straffen, extra belasten, maximeren, toezicht houden. Dit is een lastiger beleidsinstrument, want hiervoor moet een controlerend orgaan met allerlei bevoegdheden worden opgezet, zoals een politieapparaat,

34

belastingdienst/afdeling of milieu-inspectie. Vanwege de vele formele voorschriften om dit beleidsinstrument te kunnen gebruiken, is er vaak een betrouwbare registratie van wat is uitgevoerd. • Actief informeren: specifiek voorlichten, reclame maken, selecterende vragen(formulieren). Dit is een relatief gemakkelijk en veel gebruikt beleidsinstrument dat ook vaak gewoon als marketinginstrument wordt ingezet. Bijvoorbeeld tv-reclames en huis-aan-huis-folders. • ‘Onbewust’ beïnvloeden: muziek, kleur en geur, plaatsing objecten, gedragsaspecten. Ook dit beleidsinstrument wordt in het dagelijks leven veel gebruikt: verkeersborden en –lichten en - rotondes, belijningen, achtergrondmuziek, indeling van verkoopschappen en spiegels in liften. 2.3.1.5 Zuinige inkoop benodigde middelen Het is nog best lastig om aan te tonen dat er zuinig genoeg is ingekocht, want het gaat vaak ook nog om een lastiger te meten kwaliteit. Voor de verplichte Europese aanbestedingen gelden nauwkeurige regels, die helaas ook de nodige administratieve en juridische rompslomp met zich brengen. De oplossing ligt voor een deel in het periodiek aanbesteden van ‘raamcontracten’ waarmee voor die periode vaste leveranciers worden aangetrokken. 2.3.2 Wat kunt u met beleidseffectmeting? (kaderstellende rol) Beleidseffectmeting is een beoordelings- en dus een sturingsinstrument. Aan de hand van diverse soorten budgetten wordt hierna aangegeven waarop de feitelijke activiteiten het beste politiek kunnen worden afgerekend. 2.3.2.1 Soorten activiteiten en budgetten Voor de planning en beheersing van activiteiten en de daarop volgende politieke controle en toezicht is het van belang in hoeverre deze activiteiten homogeen van karakter zijn. Een homogene activiteit is immers veel beter te plannen en te controleren dan een activiteit die dat niet is, bijvoorbeeld vanwege externe oorzaken.


35

Een ander relevant aspect voor de politieke controle en het bijbehorende toezicht is de beschikbaarheid van homogene normen voor het eindproduct van de activiteit. Wanneer zo’n harde eindnorm beschikbaar is, hoeft immers alleen de geleverde eindprestatie te worden beoordeeld. Beide variabelen kunnen in een matrix worden gezet om de verschillende soorten activiteiten en de bijbehorende budgetstructuren zichtbaar te maken. Dan ontstaat het volgende onderscheid in een outputbudget, opdrachtbudget, activiteitenbudget en inputbudget. Deze verschillende soorten budgetten en de daarbij mogelijke passende wijze van politieke controle en toezicht worden hierna behandeld. Selectie budgettype

‘Norm’-uitkomsten homogeen?

Activiteiten homogeen? Ja

Nee

Ja

Outputbudget

Opdrachtbudget

Nee

Activiteiten budget

Inputbudget

2.3.2.2 Outputbudget Het outputbudget kenmerkt zich door een goed planbare of beheersbare activiteit, waarvan het eindproduct aan een duidelijke kwaliteitsnorm kan worden getoetst. Vele uitbesteedbare activiteiten vallen onder deze kwalificatie, bijvoorbeeld service-, onderhouds- en schoonmaakwerkzaamheden. De outputactiviteiten lenen zich goed voor een gesloten financieringsregeling, als het maatschappelijk aanvaardbaar is dat slechts een beperkte hoeveelheid producten wordt aangeboden. Gezien de wachtlijsten is dit zelfs aanvaardbaar in sectoren als de gezondheidszorg en de thuiszorg. De politieke controle en toezicht bestaan meestal uit de toets of de gewenste marktwerking tot zijn recht komt bij het inzetten van de gewenste of afgesproken aantallen beleidsproducten. Bijvoorbeeld via periodieke heroverweging door middel van (openbare) externe aanbesteding.

36

2.3.2.3 Opdrachtbudget Bij een opdrachtbudget ligt - hopelijk - wel duidelijk vast wat het eindproduct moet zijn, maar de wijze waarop moet worden geleverd is niet goed beheersbaar. Dit kan gedeeltelijk te wijten zijn aan het feit dat het leveringstraject nog onvoldoende is gestandaardiseerd, Daardoor kan er geen betrouwbare voorcalculatie worden gemaakt. Maar ook externe invloeden zoals materiaalprijzen kunnen een grote rol spelen. Het opdrachtbudget is veelal een openeinderegeling omdat de opdrachtnemer het uitvoeringsrisico niet kan dragen. Afrekening van het budget vindt plaats door middel van tussentijdse beoordeling en rapportage over de voortgang van de geleverde prestaties, vaak op basis van bestede uren en materialen. De politieke controle en toezicht bestaan vooral uit het beoordelen van de opdrachtformulering, het naleven van de contractvoorwaarden en uiteraard de vraag of het eindproduct aan de gestelde kwaliteitsnormen voldoet (gebruikersacceptatie). 2.3.2.4 Activiteitenbudget Wanneer de activiteiten wel goed planbaar en beheersbaar zijn, maar de einduitkomst onzeker is, is sprake van een activiteitenbudget. Vele gedragsbeïnvloedende activiteiten behoren hiertoe. Bijvoorbeeld scholing, voorlichting, reclameacties en evenementen. Dergelijke activiteiten lenen zich heel goed voor externe uitbesteding of privatisering, maar daarmee kan het risico inzake het eindeffect van de doelbereiking veelal niet worden afgewenteld. De politieke controle en het toezicht zullen bij een activiteitenbudget sterk gericht zijn op de toets of de activiteit conform de afspraken wordt georganiseerd.

2.3.2.5 Inputbudget Wanneer de activiteiten niet eenvoudig planbaar en dus voorspelbaar zijn, en de normuitkomst ook niet vooraf te bepalen is, is sprake van een inputbudget. Bijvoorbeeld voor bewaking en andere veiligheidsaspecten. Het onderscheid tussen een activiteitenbudget en een inputbudget is echter vaak lastig. Uitgesproken voorbeelden van een inputbudget zijn de brandweer en de nationale veiligheid (het leger), voor zover het de echte uitvoerende activiteiten betreft: de beschikbaarheid voor het blussen van branden, of het militair optreden in brandhaarden. De politieke controle en het toezicht richten zich vooral op zaken die wel goed meetbaar zijn, zoals de aanwezigheid van het afgesproken materieel en de daadwerkelijke inzetbaarheid. Intern worden dergelijke zaken getoetst en op orde gehouden via trainingen en oefeningen. 2.3.2.6 Outcome-budget Het outcome-budget komt niet voor in de voorgaande matrix, want met de daarin vermelde budgetten moest immers de einddoelstelling, de outcome, worden gerealiseerd. Het outcome-budget, waarbij gelden worden verstrekt zonder dat vooraf duidelijk is welke activiteiten worden ondernomen, komt nauwelijks voor. Het houdt namelijk een relatief groot financieel (vertrouwens)risico in. Het verstrekte geld kan geheel verdwenen zijn zonder dat er ook maar iets duidelijk tastbaars ten behoeve van de doelstelling is verricht. Wat wel in beperkte mate voorkomt, is een outcomesubsidie waarbij een beloning wordt gegeven ongeacht de wijze waarop de doelstelling is bereikt. 2.3.3 Waarop kunt u bij beleidseffectmeting letten? (controlerende rol) Beleidseffectmeting staat en valt met de betrouwbaarheid van het meetinstrumentarium: de wijze waarop de effecten worden gemeten. Als er geen goede afspraken zijn gemaakt over wat, wanneer en hoe wordt gemeten, staan de latere bevindingen in ieder geval ter discussie. De afspraken over de meetpunten van de realisatie van bijvoorbeeld het onderhoudsbeleid zullen daarom eerst ‘SMART’ moeten worden geïnventariseerd en daarmee tevens worden omgezet naar operationele doelstellingen. Bijvoorbeeld:

• Specifiek: Onderhoud van het platte dak van hoofdgebouw X; • Meetbaar: Aanbrengen van in totaal 50 m² nieuwe dakbedekking op daken 1, 2 en 3; • Aanvaardbaar: Volgens NEN xxx en dus met een verwachte gebruiksduur van 15 jaar; • Realistisch, realiseerbaar: Vanuit het onderhoudsbudget tot maximaal € 20.000,00 euro; • Tijdgebonden: In het derde kwartaal van dit jaar. De meetpunten voor de beleidseffecten moeten – zeker bij tussentijdse metingen - ook direct bruikbaar zijn voor, en het liefst zelfs ontleend zijn aan, de bijsturingsinstrumenten van het vervaardigingsproces. Wanneer dit niet het geval is, staat de betrouwbaarheid van de uitkomsten van de beleidseffectmeting op voorhand ter discussie. Een andere vraag die vooraf duidelijk moet zijn, is: wie bepaalt de keuzes/zwaarte van de meetpunten, en daarmee dus ook van de gewenste veranderingen? 2.3.3.1 Betrouwbaarheid niet-financiële gegevens Bij de beleidseffectmeting is extra aandacht nodig voor de betrouwbaarheid van de beleidsrelevante niet-financiële gegevens. Vooral wanneer deze via kengetallen relevant zijn. De definitie en registratie van de niet-financiële gegevens is namelijk vaak niet zo goed opgezet (wat wordt er gemeten?) en beveiligd (de juistheid en authenticiteit van registratie) als bij financiële gegevens. De uitkomsten van de beleidseffectmeting zijn vaak niet aan accountantscontrole onderworpen. Wel kan de accountant beoordelen of er bij en na de eerste registratie van de beleidsmeting sprake is geweest van een ordelijk, controleerbaar en deugdelijk proces van totstandkoming. Ook kan worden bezien of de uiteindelijk verzamelde informatie niet strijdig is met de financiële informatie en overige soms gebruikstechnische informatie, zoals urenbestedingen, energie- en materiaalgebruik. Maar dit zijn geen zaken die standaard voor de gewone accountantscontrole van de jaarrekening worden verricht.


37

2.4 Een andere invalshoek voor de begroting De programmabegroting is ingevoerd met ingang van 2004. Na zes programmabegrotingen lijkt de tijd rijp voor een doorontwikkeling van de programmabegroting. De redenen hier voor zijn: • De doelstellingen dualisme zijn nog onvoldoende gerealiseerd: • sturen op hoofddoelen in plaats van hoofdlijnen; • meer transparantie; • meer discussie in de raad; • meer effectmeting; • meer nadruk op kaderstelling en controle. • Meer aandacht voor risicomanagement. • De programma-indeling is kunstmatig en ontoereikend. • Is de begroting echt de plaats om kengetallen en prestatie-indicatoren op te nemen en goede kaders te stellen? • Raadsleden willen meer grip op bedrijfsvoering. Een kwalitatief betere programmabegroting kan in onze visie worden bereikt door in de begroting onderscheid aan te brengen tussen going-concerntaken en speerpunttaken. De going-concerntaken zijn vaak activiteiten die de gemeente in medebewind van andere overheden uitvoert. Ze hebben het karakter van productie en zijn ‘business as usual’. Deze activiteiten kunnen worden ondergebracht in één programma. Belangrijke indicatoren voor de begroting van deze activiteiten zijn het volume, het budget en de kwaliteitseisen die de raad heeft geformuleerd (bijvoorbeeld wachttijd gemeenteloket/ doorlooptijd aanvraag uitkering). Dit zijn in feite bedrijfsvoeringskengetallen. In de sturing en de verantwoording van deze activiteiten gaat het primair om het tijdig signaleren van en reageren op afwijkingen.

In de begroting kan daarnaast voor elk door de raad geformuleerd speerpunt een programma worden opgenomen. Deze activiteiten zijn essentieel voor de raad voor de realisatie van doelstellingen, en vragen daarom de meeste tijd van de gemeenteraad. De basis voor de speerpunten wordt vastgelegd in het collegeprogramma of raadsprogramma en daaruit volgende beleidsnota’s. Het formuleren van heldere doelstellingen, concrete activiteiten en resultaten en beschikbaar gesteld budget is daarbij belangrijk. Bij de sturing en verantwoording van deze speerpunten spelen effectindicatoren, outputindicatoren, voortgang en aanwending budget een belangrijke rol. Deze informatie-elementen zouden dan ook in de periodieke informatievoorziening aan de gemeenteraad een vaste plaats moeten innemen. Uiteraard kunnen de going-concerntaken een speerpunttaak worden. Wanneer de gemeenteraad in het kader van het bereiken van doelstellingen bijvoorbeeld het beleid aanpast of de kwaliteit van de uitvoering wil verbeteren of het kwaliteitsniveau wil verhogen, kan dit reden zijn om een goingconcerntaak als een apart programma op te nemen. Wanneer het gewijzigde beleid is ingevoerd of het verbeterplan is gerealiseerd of de kwaliteitsverhoging van de uitvoering is bereikt, kan deze taak weer een going-concerntaak worden en bij het programma going-concerntaken worden opgenomen. Voorbeelden hiervan zijn de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) of een gewijzigd beleid met betrekking tot de Wet Werk en Bijstand. Zie figuur 10.

intern houdt. Ook het karakter van de begrotingen is vaak verschillend. Overheden hebben een autorisatie om tot maximaal het vermelde bedrag kosten te mogen maken. Bij het bedrijfsleven gaat het vaak om een omzetdoelstelling die moet worden gehaald en waarvoor dan de noodzakelijke kosten mogen worden gemaakt.

Gewijzigde begrotingsopzet Programmabegroting/verantwoording Lasten 60-80%

Lasten 40-20%

Going-concerntaken ’business as usual’

Speerpunttaken

Productieverantwoording • Volume • Kwaliteit • Kosten • Bedrijfsvoeringskengetallen

Beleidsverantwoording • Doelen gerealiseerd • Activiteiten gerealiseerd • Resultaten behaald • Effectindicatoren

Sturen op afwijkingen

Sturen op hoofddoelen • Op hoofdlijnen • In detail

Beleidsnota’s

Paragrafen

Figuur 10: Gewijzigde begrotingsopzet

2.5

Het bedrijfsleven versus de overheid

2.5.1 Wat zijn de verschillen? Het grootste verschil tussen het bedrijfsleven en de ‘echte’ overheid is dat het bedrijfsleven inkomenverwervende organisaties betreft en de overheid een inkomensbestedende huishouding is. Bij het bedrijfsleven moeten er meestal eerst kosten worden gemaakt voordat er baten kunnen ontstaan. De kost gaat voor de baat uit. Bij de overheid worden meestal eerst baten verworven, bijvoorbeeld via belastingheffing of andersoortige collectes. Vervolgens is er geld om kosten te maken, bijvoorbeeld voor sociale uitkeringen. Dit maakt de tendensen van deze organisaties ook heel verschillend. In het bedrijfsleven wil men vaak zoveel mogelijk kosten uitstellen via activering, want dan lijkt de organisatie immers rijker. Bij de overheid wil men echter de vooruit ontvangen baten veelal niet als ‘winst’ of overschot tonen.

2.5.2 Wat kunt met het verschil? (kaderstellende rol) Er is een tijd geweest dat het ‘bedrijfsleven’ als een optimaal rolmodel voor de overheid werd beschouwd. Soms is dat nog zo. Er zijn natuurlijk ook wel overheidsactiviteiten die in een zeer bedrijfsmatige aanpak noodzakelijk maken. Deze overheidsbedrijven worden daartoe vaak geprivatiseerd in afzonderlijke bijpassende rechtspersonen, zoals nv’s, bv’s, stichtingen dan wel Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) of Gemeenschappelijke Regelingen (GR-en). Er kan dus altijd een nadere analyse worden gemaakt of sommige overheidsactiviteiten kunnen worden geprivatiseerd of uitbesteed aan een reeds geprivatiseerde marktpartij. Door een bedrijfsmatige activiteit op afstand te plaatsen, is er weliswaar verslaggevingtechnisch afscheid genomen van een bedrijfsmatige activiteit, maar vaak is daarmee de eindverantwoordelijkheid voor deze – soms zelfs wettelijke - activiteiten niet overgedragen. Allerlei fouten in de bedrijfsvoering, die al dan niet leiden tot verliezen die moeten worden afgedekt, slaan toch vaak terug op de eindverantwoordelijke overheid.

Vanwege het inkomensbestedende karakter van de overheid moeten de beslissingen over die besteding en de beoogde doelen ook vaak openbaar worden afgewogen. Overheden kennen dus veel minder ‘bedrijfsgeheimen’ dan het bedrijfsleven, dat gedetailleerde begrotingen en bedrijfsplannen veelal

38


39

Vooral de tegen historische kostprijs gewaardeerde vaste activa kunnen een aanzienlijke stille reserve bevatten. De kapitaallasten van die gebouwen en dergelijke zijn in het verleden immers vaak eenmalig of jaarlijks gesubsidieerd, waardoor de boekwaarde soms zelfs nihil zijn geworden. Een belangrijk verschil tussen het bedrijfsleven en de overheid is de openbaarheid van de begrotingsinformatie. Ook de begrotingscijfers en zelfs eventuele tussentijdse cijfers kunnen dus worden opgevraagd, mits dit als (subsidie) voorwaarde is bedongen. Dat is dus aanvullend op de jaarrekeninggegevens die in het kader van het overzicht verbonden partijen beschikbaar moeten komen. In het overzicht verbonden partijen (art. 69 BBV) hoeft slechts beperkte totaalinformatie te worden opgenomen. 2.5.3 Waarop kunt u vanwege de verschillen letten? (controlerende rol) Allereerst kan er worden onderzocht voor welke van de bestaande bedrijfsmatige overheidsactiviteiten een privatisering of uitbesteding zinvol kan zijn. Maar het toepassen van een ander verslaggevingsstelsel levert op zich geen extra baten op. Pas wanneer er extra efficiency haalbaar is die tot kostenbesparingen leidt, of er hogere tarieven in rekening kunnen worden gebracht, ontstaat er extra winstgevendheid. Want dat is de doelstelling van een afgezonderde bedrijfsmatige activiteit geworden. Maar die hogere winst kan, wanneer de juiste rechtsvorm wordt gekozen, wel aan de eigenaren en/of oprichters worden uitgekeerd. De nutsbedrijven zijn hiervan wellicht het beste voorbeeld.

40


41

3. De paragrafen

Een jaarverslag bestaat niet alleen uit een programmaverantwoording, maar ook uit een aantal, jaarlijks terugkerende, paragrafen. Welke zijn dit? Welke informatie hoort thuis in deze paragrafen? Wat zegt het BBV hierover? Het jaarverslag bevat in principe de volgende zeven paragrafen: 1. Lokale heffingen 2. Weerstandsvermogen 3. Onderhoud kapitaalgoederen 4. Financiering 5. Bedrijfsvoering 6. Verbonden partijen 7. Grondbeleid Deze paragrafen moeten zijn opgenomen, tenzij duidelijk is dat een paragraaf niet aan de orde is. Dit zal bij een gemeente niet zo snel het geval zijn. Zo’n situatie kan zich bijvoorbeeld wel voordoen bij een gemeenschappelijke regeling (GR), waarop het BBV ook van toepassing is. Per paragraaf is in het BBV voorgeschreven welke informatie, op hoofdlijnen, opgenomen moet worden in de begroting. Het jaarverslag bevat dezelfde paragrafen als de begroting. De paragrafen uit het jaarverslag bevatten de verantwoording over wat hierover in de begroting is opgenomen. Deze paragrafen moeten dus een evaluatie bevatten van planvorming, afspraken, beleid en beheersmatige aspecten in de begroting van de gemeente.

3.1

Lokale heffingen

3.1.1 Wat zijn lokale heffingen? Onder lokale heffingen verstaan we de opbrengsten uit de eigen belastingen en heffingen. Maar de OZB blijft de belangrijkste eigen opbrengstenbron van de gemeenten. Onderstaande tabel is een overzicht van de gemeentelijke belastingen en heffingen in relatie tot de Algemene Uitkering en de specifieke uitkeringen. In de BBV wordt voorgeschreven dat in de paragraaf lokale heffingen bij de begroting ten minste de volgende zaken worden behandeld: a. de geraamde inkomsten; b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen; c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen; d. een aanduiding van de lokale lastendruk; e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. Het BBV vermeldt verder in de toelichting: ‘De paragraaf lokale heffingen heeft betrekking op zowel de heffingen waarvan de besteding is gebonden als waarvan de besteding ongebonden is. Voor de lokale heffingen dienen de beleidsvoornemens ten aanzien van de lokale heffingen en een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waaronder belastingen, te worden opgenomen. De lokale heffingen vormen een belangrijk onderdeel van de inkomsten van gemeenten en zijn daarom een integraal onderdeel van het provinciaal onderscheidenlijk gemeentelijk beleid. Een overzicht van de lokale heffingen en daarmee meer inzicht is daarom van belang voor provinciale staten respectievelijk de raad. Een aanduiding van de lokale lastendruk is van belang voor de integrale afweging tussen beleid en inkomsten. Een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid maakt het beeld van de lokale lasten compleet.’ In de jaarrekening staan de lokale heffingen waarvan de besteding niet gebonden is - zoals bij de meeste belastingen het geval is - in het overzicht van de algemene dekkingsmiddelen. Als de besteding wel gebonden is, zoals het rioolrecht en de afvalstoffenheffing, dan zijn die lokale heffingen op het desbetreffende (milieu)programma verantwoord.

42

3.1.2 Wat kunt u met de lokale heffingen? (kaderstellende rol) Voor de lokale heffingen onderscheiden we grofweg drie beleidsterreinen: • De belastingen: welke lasten willen we waarom en voor welke bedragen opleggen? • De heffingen: welke kosten willen we voor welk percentage op de gebruikers verhalen? • Het kwijtscheldingsbeleid: welk beleid wordt voor de lokale heffingen gehanteerd, bijvoorbeeld in relatie tot het lokale armoedebeleid? 3.1.2.1 Belastingen Er is een limitatieve opsomming in de Gemeentewet vermeld van de belastingen die kunnen worden geheven. Zelfs voor de OZB is er geen verplichting tot het heffen van een belasting, maar geen enkele gemeente kan deze baten missen. Een heel belangrijke reden voor belastingen is dus gewoon het genereren van baten. Maar omdat er verschillende soorten belastingen kunnen worden geheven, kunnen daarmee wel heel verschillende doelgroepen worden geraakt. Een reden om bepaalde belastingen aan specifieke doelgroepen op te leggen, is omdat daarmee een financiële bijdrage kan worden gevraagd voor de aanwezige gemeentelijke voorzieningen, zoals parkeerplaatsen. Een andere reden voor specifieke belastingen is dat via deze belasting het gedrag van de bewoners kan worden beïnvloed. (On)roerende-zaakbelasting (OZB) De onroerende-zaakbelasting (OZB) vormt de belangrijkste eigen gemeentelijke inkomstenbron. Alle gemeenten heffen deze belastingen en de opbrengst kan geheel ten goede komen van de algemene middelen. Parkeerbelasting Het parkeergedrag kan worden beïnvloed door een prijskaartje te hangen aan het parkeren op bepaalde plaatsen en tijdstippen. Naast dit regulerende karakter, op grond waarvan een toerekening aan bijvoorbeeld een programma ‘verkeersvoorzieningen’ kan worden gemotiveerd, vormen de parkeerbelastingen gewoon een bron van inkomsten ten behoeve van de algemene middelen.

Toeristenbelasting/forensenbelasting Als mensen profiteren van algemene gemeentelijke voorzieningen, is het redelijk dat ze hieraan meebetalen. De toeristenbelasting en de forensenbelasting zijn een soort tegemoetkoming in de gemeentelijke kosten voor zover deze voortvloeien uit voorzieningen die ook in het belang van toeristen en de forensen worden getroffen. Precariobelasting/reclamebelasting Gemeenten kunnen ‘vervuiling’ van de openbare ruimte tegengaan via de precariobelasting en reclamebelasting. Een precariobelasting kan worden geheven als er sprake is van het gebruik van ‘voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond’. Hondenbelasting De hondenbelasting kan een regulerend karakter hebben als er een progressief tarief geldt: voor elke volgende hond wordt meer geheven dan voor een eerdere. De hondenbelasting kan geheel ten goede komen van de algemene middelen. Maar de hondenbelasting wordt ook wel als een bestemmingsheffing gebruikt, waardoor honden in gebieden waar geen gemeentelijke voorzieningen zijn getroffen niet aan deze belasting worden onderworpen. Baatbelasting De baatbelasting is een heffing om specifieke kosten te verhalen op de eigenaren van objecten die gebaat zijn bij specifieke gemeentelijke voorzieningen. Bijvoorbeeld de reconstructie van een bedrijventerrein of winkelcentrum, het bouwen woonrijp maken van een woonwijk of de aanleg van riolering in het buitengebied. De baatbelasting is gebaseerd op het profijtbeginsel en levert een dekking op voor specifieke kosten. De baatbelasting vloeit daardoor dus niet naar de algemene middelen. Er zijn nogal wat formele regels over welke kosten kunnen worden verhaald en de termijnen die kunnen worden gehanteerd voordat een (meerjarige) baatbelasting kan worden opgelegd. Als niet aan deze regels wordt voldaan, kan dat een belemmering zijn om deze belasting te heffen.


43

3.1.2.2 Leges en rechten Voorbeelden van bekende leges en rechten zijn bouwleges, rioolrechten, reinigingsrechten, marktgelden, grafrechten, brandweerrechten en havengelden. Leges zijn rechten die worden geheven vanwege administratieve handelingen of administratieve diensten. Het verschil met de hiervoor behandelde belastingen is dat er bij rechten (en leges) echte prestaties worden geleverd. In artikel 229 Gemeentewet, lid 1, staat namelijk dat rechten (en leges) kunnen worden geheven voor: • het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde gemeentebezittingen of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of in onderhoud zijn (gebruiksrechten); • het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten (genotsrechten); • het geven van vermakelijkheden waarbij gebruik wordt gemaakt van door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand gebrachte of in stand gehouden voorzieningen of waarbij een bijzondere voorziening in de vorm van toezicht of anderszins van de zijde van het gemeentebestuur wordt getroffen (vermakelijkheidsrechten). In artikel 229b Gemeentewet staat verder dat in de verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig moeten worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Het geraamde kostendekkingspercentage mag dus maximaal 100% zijn en de kosten die worden opgevoerd zijn aan regels gebonden. Voor het toerekenen van kosten aan heffingen geldt dat wanneer bepaalde toe te rekenen kosten al zijn afgeboekt, bijvoorbeeld omdat het investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut betroffen, dit de mogelijkheid tot het opleggen van heffingen beperkt. Maar daar staat tegenover dat er via de heffingen wel alvast mag worden gespaard voor de toekomstige vervanging van de reeds gedeeltelijk afgeboekte investering.

44

Leges worden geheven voor het ‘genot’ van gemeentelijke administratieve dienstverlening, zoals de behandeling van een aanvraag voor een identiteitskaart of een rijbewijs en het verstrekken van een uittreksel. De bouwleges leveren de grootste opbrengst op. Bouwleges worden geheven voor de behandeling van een aanvraag voor een bouwvergunning. Als heffingsgrondslag wordt meestal aangeknoopt bij de bouwkosten. Uit recente jurisprudentie blijkt overigens wel dat er een redelijke verhouding moet blijven bestaan tussen de feitelijke gemeentelijke (personeels) kosten en de opgelegde bouwleges. Een andere belangrijke heffing is die voor de afvalstoffen. Gemeenten moeten op grond van de Wet milieubeheer ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen inzamelen. Bedrijfsafval valt in principe niet onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid. De kosten van huishoudelijk afval kunnen of via een reinigingsrecht, of via de afvalstoffenheffing worden geheven. Beide heffingen samen worden wel de reinigingsheffingen genoemd. Met een reinigingsrecht kunnen zowel de kosten van bedrijfsafval als die van huishoudelijk afval worden bestreden. De afvalstoffenheffing kan uitsluitend gebruikt worden ter bestrijding van de kosten die gemeenten maken om huishoudelijke afvalstoffen te beheren. De afvalstoffenheffing is een belasting. Dit betekent dat deze heffing ook wordt geheven als huishoudens geen gebruik maken van de inzameldienst, mits de gemeente haar inzamelplicht nakomt, door de huishoudens in staat te stellen om gebruik van haar diensten te maken. Hierin verschilt de afvalstoffenheffing van de reinigingsrechten, omdat rechten alleen kunnen worden geheven als daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de gemeentelijke dienstverlening. De afvalstoffenheffing wordt in bijna alle gemeenten geheven.

3.1.2.3 Kwijtscheldingsbeleid De heffing en invordering van de lokale heffingen vinden grotendeels plaats overeenkomstig de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr). Gemeenten bepalen echter zelf welke belastingen onder het kwijtscheldingsbeleid vallen. De raad kan zelfs besluiten om helemaal geen kwijtschelding te verlenen, of om slechts voor bepaalde heffingen kwijtschelding te verlenen, dan wel om minder kwijt te schelden dan de rijksregels toestaan (gedeeltelijke kwijtschelding). Kwijtschelding van gemeentelijke belastingen wordt uiteindelijk door de daartoe aangewezen gemeenteambtenaar gedaan. Maar er kan alleen kwijtschelding worden verleend als een belastingplichtige zijn aanslag echt niet kan betalen. Er is dus een grote beleidsvrijheid tot het al dan niet (geheel) verlenen van kwijtscheldingen, maar als er kan worden kwijtgescholden, gelden er wel weer stringente uitvoeringsregels. 3.1.3 Waarop kunt u bij de lokale heffingen letten? (controlerende rol) Uiteraard moet uit de paragraaf lokale heffingen bij de jaarrekening blijken of het in de begroting vastgelegde beleid wel of niet is gerealiseerd. De volgende ‘verplichte’ zaken moeten daarbij ten minste aan de orde kunnen komen: • de geraamde inkomsten ten opzichte van gerealiseerde inkomsten. Waarom vallen de gerealiseerde bedragen mee of tegen? Zijn er incidentele posten, zoals een eenmalige zeer dure bouwvergunning? Zijn bijvoorbeeld de stagnerende bouwvergunningen ook geen signaal om nog eens goed naar de geraamde uitkomsten van de grondexploitatie te kijken? • de realisatie van het beleid ten aanzien van de lokale heffingen. Vaak gaat het om het gerealiseerde kostendekkingspercentage. Een incidentele boven- of ondermatige kostendekking roept de nodige vragen op. Voor de beoordeling van de baten is het van belang hoe de debiteurenverliezen administratief worden verwerkt. De niet geïnde bedragen verdwijnen soms in een algemene stroppenpot, waardoor het inzicht in het rendement van een specifieke heffing wordt vertroebeld. • belangrijke afwijkingen van de hoofdlijnen van de diverse heffingen. Waarom is het niet gelukt om

bepaalde heffingen op te leggen? Of waarom wijkt omvang en/of de draagkracht van de doelgroep of van het belastinggebied zo af van de oorspronkelijke ramingen? • de vergelijking van de lokale lastendruk met onder andere buurgemeenten. Niet alleen de buurgemeenten zijn relevant. Ook met gemeenten die qua omvang en structuur vergelijkbaar zijn, kan een vergelijking worden gemaakt. En een hogere lokale lastendruk is vaak niet zo erg, als er ook maar een adequate individuele dienstverlening tegenover staat. • de uitkomsten van het kwijtscheldingsbeleid. Ook hier geldt dat de doelgroep moet worden geëvalueerd, maar nu als niet-belastingplichtige. Verder moeten de cijfers voor het kwijtscheldingsbeleid worden afgestemd met de posten die uiteindelijk niet invorderbaar waren. 3,2

Weerstandsvermogen

3.2.1 Wat is weerstandsvermogen? In de paragraaf weerstandsvermogen wordt de financiële robuustheid van de begroting, de jaarrekening en vooral de stand van zaken met betrekking tot de financiële positie weergegeven. We staan stil bij drie begrippen die een belangrijke rol spelen in deze paragraaf. Het gaat hierbij om: • weerstandscapaciteit • risico’s • weerstandsvermogen Weerstandscapaciteit De middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. De weerstandscapaciteit kan bestaan uit de samenstelling van de volgende onderdelen: • (stille) reserves: eenmalige middelen ter dekking van risico’s; • onbenutte belastingcapaciteit: structurele middelen om risico’s op te vangen; • mogelijke bezuinigingen: moeten nog worden gerealiseerd.


45

Risico Is een kans op het optreden van een positieve dan wel negatieve gebeurtenis van materieel belang die niet voorzien is in de begroting van enig jaar. Een gemeente kan tal van risico’s lopen met betrekking tot bijvoorbeeld de uitvoering van een grondexploitatie, open einde regelingen, verbonden patijen en subsidies. Weerstandsvermogen De relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s die zich binnen een gemeente kunnen manifesteren. Schematisch ziet deze samenhang er zo uit: Risico’s, capaciteit en weerstandsvermogen

1

2

Risico’s • grondbeleid • verbonden parijen • enz.

Capaciteit • (stille) reserves • onbenutte belastingcapaciteit • bezuiningsmogelijkheden

Beheersmaatregelen (bijv. afsluiten verzekeringen, inrichten Interne Controle)

Risico’s waar geen maatregelen voor getroffen zijn

Weerstandsvermogen Is de gemeente in staat om risico’s op te vangen?

3.2.2 Wat kunt u met een weerstandvermogen? (kaderstellende rol) De raad/Provinciale Staten heeft verschillende momenten om de kaderstellende rol ten aanzien van het weerstandsvermogen uit te oefenen: bij de behandeling van de (meerjaren)begroting, bij de behandeling van het jaarverslag of de jaarrekening, maar ook tussentijds, gedurende het jaar. De (meerjaren)begroting vormt een goede gelegenheid voor de raad om kaders te stellen. Raadsleden moeten hierbij goed beseffen dat het college en de ambtelijke organisatie waarschijnlijk beter op de hoogte zijn van het financiële reilen en zeilen van de gemeente en de risico’s die de organisatie loopt bij de uitvoering van het beleid. Binnen de kaderstellende en controlerende rol dienen raadsleden zich daarom vooral te richten op het proces en de wijze waarop zij informatie krijgen aangeboden. Voorbeelden van kaders die ten aanzien van de paragraaf weerstandsvermogen kunnen worden gesteld, zijn: • Het vaststellen van de ratio weerstandscapaciteit. • Bij het inventariseren van de risico’s en de weerstandscapaciteit dient het ambtelijk apparaat gebruik te maken van een methodiek die is beoordeeld door een externe partij die gespecialiseerd is risicomanagement. De raad kan in dit verband bijvoorbeeld een oordeel vragen van de provinciale toezichthouder. • De raad wil tweemaal per jaar een rapportage ontvangen van de geïdentificeerde ‘nieuwe’ risico’s, de bijbehorende beheersmaatregelen en de invloed op de weerstandscapaciteit.

Figuur 11: Risico’s, capaciteit en weerstandsvermogen

De paragraaf zoals deze, die in eerste instantie in de begroting is opgenomen, moet ingaan op de inventarisatie van de weerstandscapaciteit, inventarisatie van de risico’s en het beleid met betrekking tot de weerstandscapaciteit en de risico’s. Net als bij de andere paragrafen vindt tussentijds, bij bijvoorbeeld de tussentijdse rapportages en de jaarrekening, verantwoording plaats op basis van de uitvoering van het beleid.

Ratio weerstandscapaciteit Het inschatten van risico’s is altijd een momentopname en geen exacte wetenschap. Toch is enige sturing en bandbreedte nodig om richting te geven aan de capaciteit versus de risico’s. Dit noemen we de ratio tussen de capaciteit versus de risico’s. De formule is: Ratio weerstandscapaciteit= Beschikbare capaciteit Benodigde capaciteit (niet afgedekte risico’s)

46

Wanneer de ratio < 1,0 is, geeft dit aan dat de capaciteit onvoldoende is om de huidige risico’s volledig af te dekken. De gemeente is dan kwetsbaar, omdat er onvoldoende financiële middelen zijn om alle risico’s af te dekken wanneer deze zich daadwerkelijk voordoen. Een andere situatie is dat als de ratio oploopt - dus de capaciteit aanzienlijk groter is dan de potentiële risico’s - de vraag rijst of de middelen goed worden besteed. Want het is vanuit de functie van een gemeente ook niet de bedoeling om een te grote vrije capaciteit te hebben. Methodiek voor identificeren van risico’s Er zal een gestructureerde methode moeten bestaan binnen de gemeente om de risico’s, de capaciteit en het beschikbare weerstandsvermogen inzichtelijk te krijgen. De raad laat dit over aan het college, omdat het een bedrijfsvoeringsvraagstuk is. Wat natuurlijk wel aan de orde is, is dat de methodiek wordt voorgelegd aan de raad om hierover ook zeggenschap te hebben. In veel 212-verordeningen is aangegeven dat een dergelijke nota door het college eenmaal in de vier jaar beschikbaar moet komen of moet worden geactualiseerd. 3.2.3 Waarop kunt u bij het weerstandsvermogen letten? (controlerende rol) Het college moet verantwoording afleggen in de paragraaf weerstandsvermogen. De belangrijkste vraag die ten behoeve van de raad moet worden beantwoord, is of het college bij de uitvoering binnen de gestelde kaders is gebleven. Zo moet het college onder meer aantonen dat het met de uitvoering van het beleid binnen de gestelde bandbreedte van de ratio weerstandsvermogen is gebleven. Vooral het ontstaan van nieuwe risico’s, het zich voordoen van risico’s en het ontwikkelen van de weerstandscapaciteit geven inzicht in het voorspellend vermogen van de organisatie. En dus over de mate van beheersing. Als zich namelijk regelmatig relevante en aanzienlijke risico’s voordoen die niet waren verwacht, of als de weerstandscapaciteit aanzienlijk afwijkt van de verwachte ontwikkelingen, zegt dat iets over de kwaliteit van de informatie en het inzicht van het college.

3.3

Onderhoud kapitaalgoederen

3.3.1 Wat is onderhoud kapitaalgoederen? Naast het beheer van de eigen gebouwen en bedrijfsmiddelen is een gemeente verantwoordelijk voor de openbare ruimte van haar grondgebied. In deze openbare ruimte bevinden zich veel infrastructurele werken die de aandacht vragen van gemeenten. Bijvoorbeeld in de vorm van uitbreiding, vernieuwing, onderhoud of vervanging van de infrastructuur in deze openbare ruimte. Bij het samenstellen en inrichten van deze paragraaf is aandacht nodig voor de volgende onderdelen: • het beleidskader; • de financiële consequenties die daaruit voortvloeien; • De vertaling van die consequenties in de begroting. Het beleidskader Met het beleidskader moet worden vastgelegd welke ambities de gemeente heeft op het gebied van onderhoud. Om dit kader in beeld te hebben, is een onderhoudsvisie nodig. Hierin moet duidelijk aan de orde komen hoe de gemeente denkt over: • onderhoudskwaliteiten, ambities en daarmee samenhangende onderhoudsinspanningen voor het centrum, de woonmilieus en de bedrijvenmilieus; • normering en visualisatie van kwaliteitsbeelden (kwaliteitscatalogus); • het bestaande onderhoudsbudget en een vergelijking met landelijke gemiddelden (benchmark) aan de hand van budget- en kostenkentallen. Met behulp van de beheerprogramma´s worden meerjarenbeleids- en -beheerplannen, zoals voor de groenvoorzieningen en wegen, nader uitgewerkt. Deze plannen verschaffen inzicht in het huidige onderhoudsniveau, het gewenste niveau van onderhoud en functionaliteit en de benodigde middelen op korte en langere termijn. Het totaalbeeld wordt vastgelegd in een IBOR-(Integraal Beheer van de Openbare Ruimte)plan. Om de beheersplannen op te stellen is een inventarisatie nodig van de huidige situatie in relatie tot de normering die in het ambitieniveau is vastgelegd. Op basis van deze inventarisatie wordt duidelijk welke stappen moeten worden gezet om het gewenste ambitieniveau te bereiken. Dit zal vaak uitmonden


47

in inspectierapporten, beelden en kwaliteitsniveaus. Vervolgens worden in de beheersplannen en de uitwerking hiervan concreet vertaalde maatregelen opgenomen om de nagestreefde situatie mogelijk te maken. Deze zaken worden in de tijd uitgezet. Zo ontstaat een meerjarenplanning. Financiële consequenties beleidskader De financiële consequenties van het beleidskader moeten worden bepaald. Dit houdt in dat de uitkomsten op basis van de inventarisatie financieel moeten worden vertaald. Met andere woorden: dat op basis van inspectierapporten wordt duidelijk welke huidige en toekomstige maatregelen noodzakelijk zijn voor het gewenste onderhoudsniveau. Hierbij gaat het om eventueel achterstallig onderhoud en om toekomstig onderhoud dat nodig is om de kapitaalgoederen in stand te houden conform het uitgesproken niveau. Vertaling financiële consequenties in de begroting Op basis van de beheerplannen is in eerste aanleg duidelijk geworden wat de financiële consequenties zijn op basis van de inventarisaties. Vervolgens moet een vertaling plaatsvinden naar de reguliere begroting. Hierbij is het nog essentieel om te bepalen op welke wijze dekking en verwerking in de begroting kan plaatsvinden. Van welk soort onderhoud is sprake, en in welk jaar moet het onderhoud worden verricht? Er zijn twee typen onderhoud: klein onderhoud en groot onderhoud. De wijze van verwerking in de (meerjaren)begroting is niet identiek. Schematisch kan hiervan het volgende beeld worden geschetst: Kosten van onderhoud

Klein onderhoud

Kosten in jaar van uitvoering t.l.v. de exploitatie

Groot onderhoud

Kosten in jaar van uitvoering t.l.v. de exploitatie

Figuur 12: Kosten van onderhoud

48

Kosten in jaar van uitvoering t.l.v. de onderhoudsvoorziening

Componentenmethode Bij de componentenmethode worden de componenten van bijvoorbeeld een gebouw op verschillende wijzen afgeschreven en wordt er geen voorziening voor (vervangend) groot onderhoud getroffen. Het is evident dat bepaalde onderdelen van het totale actief minder langdurig kunnen worden gebruikt. Een voorbeeld: het verkrijgen van een kantoorpand. Het pand is daarbij, conform artikel 52 van het BBV, ten minste op te delen in de volgende componenten: • grond • gebouw • verwarmingsinstallaties • liftinstallaties

> niet op afschrijven > stel: afschrijven in 40 jaar > stel: afschrijven in 15 jaar > stel: afschrijven in 20 jaar

Binnen de levensduur van 40 jaar voor het gebouw worden dus verwarmings- en liftinstallaties ten minste twee keer afgeschreven en hun vervanging wordt tussentijds geactiveerd. Het BBV verzet zich in principe niet tegen het hanteren van de componentenbenadering. Omdat het de voorkeur verdient investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut niet te activeren, en indien zij wel worden geactiveerd, deze zo snel mogelijk af te schrijven (artikel 59 van het BBV), verdient het aanbeveling om de componentenbenadering alleen toe te passen bij investeringen met een economisch nut. 3.3.2 Wat kunt u met het onderhoud van kapitaalgoederen bereiken? (kaderstellende rol) Sparen of direct aanschaffen Er zijn meer mogelijkheden voor de financiering van de aanschaf van kapitaalgoederen. Een gemeente kan het beleid hebben om bij nieuwe dan wel vervangingsinvesteringen te besluiten tot het eerst jaarlijks reserveren van middelen. Er wordt dan pas geïnvesteerd als er voldoende middelen beschikbaar zijn. Bij zo’n methode wordt de investering zoveel als BBV-technisch is toegestaan direct afgedekt door de beschikbare reserves en van derden daartoe direct verkregen middelen. Op de balans staan dan, naast de investeringen met economisch nut die niet zomaar mogen worden afgeboekt, weinig vaste activa. De andere methode is het aanschaffen van activa die vervolgens worden geactiveerd en conform het afschrijvingsbeleid worden afgeschreven. Hiervoor

moet dan wel ruimte zijn in de begroting. Dit geldt ook voor het sparen voor de financiering van de direct af te boeken investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut. Belang van aandacht voor kapitaalgoederen Waarom is het relevant om aandacht te besteden aan het onderhoud van de kapitaalgoederen? • Gemeentelijke doelen kunnen niet worden gerealiseerd zonder dat er kapitaalgoederen worden gerealiseerd of in stand worden gehouden. Bijvoorbeeld gebouwen, wegen en andere infrastructuur. • Kapitaalgoederen leggen een blijvend groot beslag op de middelen van de gemeentelijke begroting. Eenmaal aangeschaft is het niet zo maar mogelijk om deze middelen weer ‘vrij’ te maken. Dit geldt zeker bij bijvoorbeeld wegen en riolering. • Kapitaalgoederen vormen het ‘gezicht’ van een gemeente. Slecht onderhouden (wegen) of werkende (riolering) infrastructuur zorgen immers voor klachten en beeldvorming bij de burgers. Om op dit belangrijke terrein de kaderstellende rol in te vullen, zijn er enkele aandachtspunten, die hieronder worden besproken. Kaders voor kapitaalgoederen Visie: In eerste instantie zal er door de raad mede richting worden gegeven aan de ontwikkeling van de gemeente. Bijvoorbeeld het wegleggen van de ambitie om uit te groeien tot een bepaald niveau of zich te richten op een aantal thema’s (waterrijk, groene gemeente, veiligheid en dergelijke). Deze mogelijk ruime en abstracte beleidskeuzen bepalen tevens het toekomstige onderhoudsniveau van de gemeente. Hoe? De investeringsbeslissingen zorgen namelijk voor een ‘claim’ op de toekomst, omdat nieuwe investeringen tevens zorgen voor het vastleggen van onderhoudsmiddelen. Afspraken over methoden en informatievoorziening: De raad zal met het college afspraken willen maken over een beleidsnota over het onderhoud van kapitaalgoederen, de meerjareninvesteringsplanning, investeringsbeslissingen, informatievoorziening over kredieten en methoden van afschrijving en activering. Ambitieniveau vastleggen: Wat is het kwaliteitsniveau dat op de afzonderlijke terreinen moet worden

nagestreefd? Het vastleggen en uitspreken van dit niveau heeft direct financieel effect voor het onderhoud van de kapitaalgoederen. Bijsturen: bij elke investeringsbeslissing vanuit het college moet u zich afvragen of deze bijdragen aan de gestelde doelen van de gemeente. Naast de investeringsbeslissing moet tevens inzichtelijk worden gemaakt of zijn welke onderhoudskosten in de toekomst nodig zijn voor het uitvoeren van onderhoud 3.3.3 Waarop kunt u bij onderhoud kapitaalgoederen letten? (controlerende rol) Gelet op het belang van het toezicht op het onderhoud van de kapitaalgoederen is de controlerende rol van eminent belang. Aandachtspunten voor het uitvoeren van de controlerende rol zijn: • Is de kwaliteit van onderhoud gedefinieerd en vastgesteld door de raad? • Is gewerkt binnen de kaders voor aanschaf en onderhoud van kapitaalgoederen? Hierbij gaat het vooral om het vraagstuk: is het onderhoud gepleegd dat is afgesproken en zijn die goederen aangeschaft die ook overeengekomen zijn? • Wordt gewerkt binnen de afgesproken financiële kaders? Het gaat hierbij dan vooral om het toezicht dat er moet zijn om vast te stellen dat het onderhoud en investeringen binnen de kaders plaatsvinden? • Is er sprake van achterstallig onderhoud dat een mogelijk effect heeft op de toekomstige begroting? • Wordt de afgesproken planning gerealiseerd? • Bestaat er voldoende aandacht voor het aanpassen van de onderhoudsplannen op uitbreidingsinvesteringen? • Wordt duidelijk welke afwijkingen zijn ontstaan ten opzichte van de oorspronkelijke beheerplannen?


49

3.4

Financiering

3.4.1 Wat is financiering? In het spraakgebruik bedoelen we met financiering het uitzetten van gelden (actieve financiering) en/of het aantrekken van gelden (passieve financiering). Het geheel van aangetrokken en/of uitgezette gelden wordt wel aangeduid met de term financieringsportefeuille. Volgens artikel 13 BBV bevat de paragraaf financiering in ieder geval de beleidsvoornemens over het risicobeheer van de financieringsportefeuille. Dit beleid wordt ook wel vastgelegd in een zogenoemd treasurystatuut. In de toelichting op artikel 13 BBV komt de wet Financiering Decentrale Overheden (Fido) aan de orde. De Wet Fido gebruikt termen als ‘de financieringsfunctie van decentrale overheden’. Deze wet is gericht op het beheersen van risico’s, het bevorderen van de kredietwaardigheid van decentrale overheden en transparantie ten aanzien van het financieringsbeleid van die decentrale overheden. Dit uit zich in een aantal bepalingen: • Het verplicht stellen van een treasurystatuut en het opnemen van een financieringsparagraaf in de programmabegroting en het jaarverslag. Deze verplichtingen komen overigens niet rechtstreeks voort uit de Wet Fido, maar uit artikel 212 van de Gemeentewet en de artikelen 9, 13 en 26 van het BBV. • Het stellen van de kwalitatieve voorwaarde dat het opnemen en uitzetten van gelden, en het verlenen van garanties alleen in het kader van het publieke belang mag plaatsvinden; • Het stellen van de kwalitatieve voorwaarde: het uitzetten van overtollige gelden en het aangaan van derivaten moeten een prudent karakter hebben; • Het stellen van kwantitatieve begrenzingen aan het maximale renterisico van een decentrale overheid in een jaar bij financiering door middel van korte schulden (de kasgeldlimiet) en lange schulden (de renterisiconorm);

50

• Het verbieden van activiteiten die als ‘near banking’ worden aangemerkt, namelijk het tegelijkertijd aantrekken van middelen en het beleggen van middelen; en • Het verbieden van het innemen van ‘open posities’: het verwerven van een positie in financiële instrumenten zonder onderliggende tegenpositie, waardoor het renterisico toeneemt. Deze gebods- en verbodsbepalingen moeten dus in het eigen financieringsbeleid nader worden uitgewerkt. 3.4.2 Wat kunt u met de paragraaf financiering? (kaderstellende rol) Artikel 13 BBV schrijft dus voor dat in de paragraaf financiering in elk geval de beleidsvoornemens voor het risicobeheer van de financieringsportefeuille worden vastgelegd. Daarbij wordt ingegaan op het gebruik van derivaten en er wordt een samenvatting gegeven van het (verwachte) risicoprofiel. Onder de risico’s die in de financieringsparagraaf worden behandeld, verstaan we de renterisico’s, kredietrisico’s, liquiditeitsrisico’s, koersrisico’s, debiteurenrisico’s en eventueel de valutarisico’s. In de financieringsparagraaf worden daarmee de financieringsrisico’s vastgelegd die goed kwantificeerbaar zijn. In de paragraaf weerstandsvermogen zijn daarentegen de andere risico’s opgenomen die beperkt of niet beïnvloedbaar zijn, en waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen. Voor de financieringsrisico’s kan in principe van te voren worden aangegeven welke bedragen maximaal met elk risico gemoeid zijn. De financieringsparagraaf moet verder ingaan op de eisen van de Wet Fido. Dus moet blijken dat de uitvoering van de financieringsfunctie uitsluitend de publieke taak dient, dat het beheer prudent is en dat aan de kasgeldlimiet en aan de renterisiconorm wordt voldaan. Afhankelijk van het gewicht van en de ontwikkelingen in de financieringsfunctie bevat de paragraaf ook andere onderwerpen, zoals interne en externe ontwikkelingen die invloed hebben op de financieringsfunctie, de beleidsvoornemens, de financieringspositie, de leningenportefeuille, de uitzettingen, het relatiebeheer, het kasbeheer en een beschrijving van de belangrijkste ontwikkelingen in en beleidsvoornemens voor de financieringsorganisatie.

Het treasurystatuut, of anders de algemene delegatieen mandateringsregeling, moet regels voor de uitvoering vastleggen waarbij specifiek wordt ingegaan op de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken van de organen/partijen/personen die betrokken zijn bij de treasuryprocessen. In grote lijnen is de gemeenteraad primair verantwoordelijk voor: • het vaststellen van algemene treasurydoelstellingen, het treasurybeleid, algemene richtlijnen en limieten. Deze worden opgenomen in het treasurystatuut; • het vaststellen van de begroting (inclusief de financieringsparagraaf); • het vaststellen van de verordening 212; • het vaststellen van de jaarrekening waarmee decharge wordt verleend. Het College is vervolgens verantwoordelijk voor: • het operationeel maken van de treasurydoelstellingen (door de raad in het treasurystatuut vastgelegd), het treasurybeleid, algemene richtlijnen en limieten; • het opstellen van de financieringsparagraaf in de begroting en het jaarverslag; • het toezicht houden op de uitvoering van het treasurybeleid; • het evalueren van het beleid en het doen van voorstellen voor het (eventueel) bijstellen van het treasurybeleid. • Het treasurybeleid is primair gericht op de financiële continuïteit door het resultaat en vermogen te beschermen tegen financiële risico’s en de taken van de decentrale overheid financierbaar te houden. Deze bescherming vindt plaats door het renterisico en risico uit financiële posities te beperken, te vermijden en te spreiden.

3.4.3 Waarop kunt u bij de financiering letten? (controlerende rol) Omdat in de financieringsparagraaf bij de begroting de verwachtingen en het beleid voor de financieringsrisico’s zijn vastgelegd, moet daarover in het jaarverslag verantwoording worden afgelegd. Hebben de verwachte risico’s zich inderdaad voorgedaan en waren de getroffen maatregelen effectief? En ook: Waarom heeft een verwacht risico zich niet voorgedaan en wat zijn daarvan de gevolgen geweest? Heeft er zich daardoor soms een nieuw risico voorgedaan en wat zijn daarvan de gevolgen geweest? In de financieringsparagraaf zijn ook de verwachtingen omtrent de financiële geldstromen verwerkt, zowel van de operationele activiteiten als van de bestaande financieringsportefeuille. Wat zijn de afwijkingen van deze verwachtingen geweest en welke financiële gevolgen zijn daaruit voortgevloeid? Hoe wordt dat in de jaarrekening zichtbaar gemaakt? Er is immers op grond van wat bij de beleidsbegroting in de financieringsparagraaf werd vermeld, een financieringsresultaat in de financiële begroting geraamd. Wat zijn verder de uitkomsten van de kwartaalrapportages voor het naleven van de Wet Fido? Zijn de Fido-normen voor het renterisico en de kasgeldlimiet tussentijds soms wel overschreden? Hoe kwam dat? Hoe is dat weer tijdig opgelost? Wat heeft de Fido-toezichthouder verder gerapporteerd en zijn de relevante opmerkingen en afwijkingen ook al tussentijds aan de orde geweest?


51

Bedrijfsvoering

3.5.1 Wat is bedrijfsvoering? In het BBV is geen definitie opgenomen van het begrip bedrijfsvoering. De algemene rekenkamer heeft het begrip bedrijfsvoering als volgt omschreven: ‘Bedrijfsvoering betreft de bedrijfsprocessen binnen een gemeente om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren alsmede de sturing en beheersing daarvan.’ Beleidsdoelstellingen zijn vooral opgenomen in de programma’s. De paragraaf bedrijfsvoering vormt hierdoor feitelijk een dwarsdoorsnede van alle programma’s (zie figuur 1) en is er op gericht om de realisatie van de beleidsdoelstellingen te ondersteunen, te sturen en te beheersen. Paragraaf bedrijfsvoering versus de programma’s Paragraaf lokale heffingen Paragraaf weerstandsvermogen

Binnen de programma’s wordt het beleid van de gemeente vormgegeven. Hiermee vormen deze beleidskaders de primaire taak van de gemeente. De processen die worden omschreven met het begrip bedrijfsvoering zorgen er voor dat de programma’s worden uitgevoerd. Deze processen moeten efficiënt, effectief èn conform de geldende wetgeving worden uitgevoerd. Zodat maximale capaciteit (van bijvoorbeeld tijd en geld) overblijft voor de uitvoering van de programma’s en dus voor het beleid. Dit vertaalt zich in de volgende doelstellingen voor de bedrijfsvoering van uw organisatie: • doelmatig (efficiënt): De mate waarin de gewenste prestaties en beoogde maatschappelijke effecten worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. • doeltreffend (effectief): De inspanningen en uitgaven dragen op een effectieve wijze bij aan de realisatie van de beoogde doelen. • rechtmatig: De doelen worden bereikt in overeenstemming met het wettelijk kader.

Onderdelen bedrijfsvoering Personeel Paragraaf Bedrijfsvoering

3.5

Informatie(voorziening) Organisatie Financieel beheer Huisvesting/Facilitaire zaken Automatisering Programma’s Figuur 14: Onderdelen bedrijfsvoering versus programma’s

Onderdelen van de bedrijfsvoering Bedrijfsvoering bestaat uit zowel beleidsmatige (primaire) processen, ondersteunende (secundaire) processen als de sturing en beheersing van deze processen.

Paragraaf onderhoud kapitaalgoederen

De rolverdeling tussen gemeenteraad en college De gemeenteraad heeft een kaderstellende èn een controlerende rol gekregen. Dit betekent dat de gemeenteraad het inhoudelijke, financiële en procedurele speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent, moet normeren. Met andere woorden: de gemeenteraad moet vaststellen welke doelstellingen de gemeente nastreeft. Het is van groot belang dat de gemeenteraad, ook voor de bedrijfsvoering, deze doelen helder en scherp stelt. De paragraaf bedrijfsvoering is een prima plaats voor deze kaders. Volgens het BBV moet deze paragraaf in elk geval inzicht geven in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering. Het college is belast met de uitvoering van het beleid en moet proberen de gestelde doelen voor de bedrijfsvoering te realiseren. Hoe dat gebeurt, is aan het college. Het is dus van belang dat de gemeenteraad op hoofdzaken (de beleidsvoornemens) stuurt en niet op bijzaken en details.

Bedrijfsvoering

Paragraaf financiering Sturing

Paragraaf bedrijfsvoering

Beheersing

Paragraaf verbonden partijen Paragraaf grondbeleid Programma’s Figuur 13: Paragraaf bedrijfsvoering als dwarsdoorsnede

Primaire processen • Beleidsontwikkeling • Uitvoering beleid • Verantwoording over beleid

Secundaire processen • Personeel • Informatie, automatisering • Organisatie • Financiën • Huisvesting

Bedrijfsprocessen Figuur 15: Sturing en beheersing

In het kader van beheersing moet voldoende aandacht worden besteed aan de risico’s die de gemeente loopt op het gebied van de bedrijfsvoering. Hiermee is de beheersing nauw verbonden met het risicomanagement van de gemeente.

52


53

3.5.2 Wat kunt u met de bedrijfsvoering? (kaderstellende rol) De politieke cyclus van een gemeenteraad duurt vier jaar. Binnen deze cyclus zijn er verschillende momenten waarop een gemeenteraadslid richting kan geven aan het beleid. Bijvoorbeeld bij de vaststelling van de begroting en van het jaarverslag/de jaarrekening. Daarnaast is er vaak in het voorjaar een moment waarop de gemeenteraad richtinggevende uitspraken doet voor de invulling van de begroting. Dat kan in de vorm van een document (de voorjaarsnota of perspectiefnota), maar ook in de vorm van een gemeenteraadsdebat. Hiermee krijgt de gemeenteraad ruimte om al in een vroeg stadium (strategisch) te discussiëren over de aspecten uit de bedrijfsvoering die de gemeenteraadsleden willen verbeteren. In de begroting, waarvan de vaststelling in het najaar plaatsvindt, worden de beleidspunten voor het komende boekjaar aangegeven in de vorm van programma’s en paragrafen. De begroting wordt opgesteld vanuit een meerjarenperspectief maar geldt voor één jaar als financieel en beleidsmatig kader. Ook de paragraaf bedrijfsvoering vormt een verplicht onderdeel van de begroting. Personeelsmanagement

Leiderschap

Strategie en beleid

Medewerkers Procesmanagement

Middelenmanagement

Klanten

Maatschappij

Verbeteren en vernieuwen

Figuur 16 : INK-model

54

Ondernemingsresultaten

Niettemin zijn er in de loop der tijd methoden ontwikkeld die het management in staat stellen om de organisatie evenwichtig te ontwikkelen. Bijvoorbeeld het INK-model en de Balanced Score Card. Het INK-model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit is bedoeld om organisaties om een zelfevaluatie te laten uitvoeren. Door middel van het INK-model wordt de volwassenheid van de organisatie bepaald en worden verbeterpunten geïdentificeerd. Het model helpt organisaties te focussen op de gebieden waar verbeteringen mogelijk zijn. Hierbij gaat het om de organisatie (leiderschap, strategie en beleid, middelen-, personeels- en procesmanagement) en om de resultaten (tevreden medewerkers, klanten en maatschappij en goede financiële resultaten). Het model wordt schematisch als volgt weergegeven: Met behulp van de Balanced Score Card (figuur 17) kunnen de missie, visie en strategie duidelijk en effectief worden geconcretiseerd en gecommuniceerd. Ook worden de financiële en niet-financiële prestaties van de gemeente overzichtelijk en compleet voor de belangrijkste belangengroepen (aandeelhouders/ stakeholders) weergegeven. Er zijn vier perspectieven: financieel, leer- en groeimogelijkheden (innovatie en groei), klanten/afnemers en interne processen. Per perspectief worden kritische succesfactoren, prestatieindicatoren en normen of streefwaarden bepaald.

Financieel perspectief ’Wat verwachten onze aandeelhouders van ons?’

Verleden

Heden

Toekomst

Afnemers perspectief ’Wat verwachten onze klanten van?’

Visie & Strategie

Interne processen ’In welke processen moeten wij excelleren?’

Innovatie en groei ’Hoe behouden we onze bekwaamheid om ons aan te passen en te verbeteren?’

Figuur 17 : Balanced scorecard model

3.5.3 Waarop kunt u bij de bedrijfsvoering letten? (controlerende rol) Het opstellen van het jaarverslag door het college (in dit geval het ambtelijk apparaat) vormt een belangrijk aspect binnen het proces van verantwoording afleggen over het gevoerde beleid. Het jaarverslag geeft de gemeenteraad een financieel en beleidsmatig verslag over het afgelopen boekjaar. En over de bedrijfsvoering, dat specifieke aandacht krijgt in de verplichte paragraaf bedrijfsvoering. Binnen deze paragraaf dient het college aan te geven welke doelen (voorbeelden hiervan zijn opgenomen in voorgaand onderdeel) zijn gerealiseerd en in hoeverre het college binnen de gestelde kaders is gebleven. Binnen haar controlerende rol heeft de gemeenteraad naast het jaarverslag nog een aantal instrumenten voorhanden waarmee zij gedurende het jaar invloed kan uitoefenen op de ontwikkeling van de bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld:

• lokale rekenkamer(functie): De rekenkamer kan onderzoek doen naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van gemeentelijk beleid en beheer; • vragenrecht: Het vragenrecht van gemeenteraadsleden is een belangrijk hulpmiddel van de gemeenteraad om haar controlerende taak te vervullen; • accountantscontrole: Bij de accountantscontrole kan de gemeenteraad aan de accountant vragen om extra aandacht te besteden aan bepaalde zaken, zoals de bedrijfsvoering; • verordeningen: In verordening artikel 212 Gemeentewet worden de uitgangspunten voor het financieel beleid, het financieel beheer en de inrichting van de financiële organisatie neergelegd. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld aangeven welke rapportages zij wanneer wil zien. Verordening 213a is gericht op de uitvoering van doelmatigheidsen doeltreffendheidsonderzoeken door het college. Het college brengt schriftelijk verslag uit aan de gemeenteraad van de resultaten van de onderzoeken. Voor de gemeenteraad is belangrijk dat de verordeningen zijn nageleefd. Zijn de afspraken tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders nagekomen?


55

Conclusie: Een daadkrachtige organisatie vraagt duidelijke kaders. Bedrijfsvoering heeft een nauwe relatie met het opstellen en uitvoeren van beleid. Diverse stakeholders eisen dat de gemeentelijke organisatie optimaal functioneert. Hoe scherper de bedrijfsvoering is ingericht, des te meer geld blijft er binnen uw gemeente over voor beleidsontwikkeling. Hierbij is het van eminent belang dat de gemeenteraad de kaders ambitieus en realistisch stelt. Het college is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en dient aandachtspunten en een ambitieuze doelstelling te ontvangen. Waak er echter voor dat de kaders niet te strak worden gesteld en het college de handen op de rug bindt. 3.6

Verbonden partijen

3.6.1

Wat zijn verbonden partijen?

Algemeen Gemeenten, provincies en ook de Rijksoverheid leggen in toenemende mate taken en activiteiten bij andere partijen. Door activiteiten te verzelfstandigen of uit te besteden of door ze via samenwerkingsverbanden uit te voeren, ontstaan grote voordelen. Bij gespecialiseerde organisaties is meer kennis en kunde aanwezig. Ook schaalvoordelen en risicospreiding zijn belangrijke voordelen. Soms kunnen gemeenten bepaalde taken kwantitatief of kwalitatief niet zelf uitvoeren. Dan is uitbesteden of samenwerken via een andere partij een uitkomst. Het belang van samenwerken en netwerkorganisaties via verzelfstandigde, ‘op afstand gezette’ organisaties is voor gemeenten dus groot en neemt in de toekomst alleen maar verder toe. Gemeenten verzelfstandigen het primair openbaar onderwijs in stichtingen, voeren de Wet werk en bijstand (Wwb) uit in gemeenschappelijke regelingen, zoeken samenwerking om backoffice-activiteiten via shared-servicesconcepten uit te voeren en ook de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is vaak bij samenwerkingsverbanden ondergebracht. Gemeenten en andere not-for-profit organisaties zoeken bij deze voorbeelden onderling de samenwerking, maar gemeenten werken ook steeds vaker samen met private partijen, zoals projectontwikkelaars en aannemers om risico’s te spreiden. Vooral bij infrastructurele werken,

56

Verbonden partijen: Eigenschappen, kenmerken en risico’s Verbonden partijen komen dus in veel verschillende (juridische) vormen voor. Iedere juridische structuur heeft eigenschappen en kenmerken die tot een ander risicoprofiel leiden. De risico’s van verbonden partijen voor gemeenten zijn in hoofdlijnen:

woningbouw en herstructurering van woonwijken en bedrijventerreinen komt deze publiekprivate samenwerking (PPS) veelvuldig voor. Samenwerking gebeurt vaak in de juridische vorm van gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen (BV, NV, Commanditaire), stichtingen en publiekprivate samenwerking (PPS). Wanneer een gemeente in een andere organisatie een bestuurlijk én financieel belang heeft, is dat volgens het Besluit begroting en verantwoording (BBV) een verbonden partij. Door het deelnemen in dit soort verbonden partijen wil de gemeente een publiek belang dienen, maar door deelname in een derde rechtspersoon moeten ook de belangen van die verbonden partij zelf worden gediend. Daarmee zitten gemeenten met twee voeten in één sok. Een bestuurlijk belang betekent dat een raadslid, de burgemeester, een wethouder of een ambtenaar van de gemeente ook een functie heeft in een andere organisatie. Dat kan zijn als aandeelhouder, lid van de raad van commissarissen, de raad van toezicht of het algemeen bestuur, lid van het (dagelijks) bestuur, lid van het directieteam of een andere (leidinggevende) positie in die organisatie. Ook stemrecht in een toezichthoudend of bestuurlijk orgaan van een andere organisatie duidt op een bestuurlijk belang. Diffuus wordt het wanneer een raadslid, de burgemeester, een wethouder of een ambtenaar van de gemeente op persoonlijke titel zitting heeft in een toezichthoudend, bestuurlijk of ambtelijk orgaan van een organisatie, waarbij deze organisatie ook een financiële relatie heeft met de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan raadsleden die op persoonlijke titel in het bestuur zitten van een welzijnsorganisatie, de Oranjevereniging, tennisclub die ook subsidie ontvangt of de burgemeester die voorzitter is van het bestuur van een stichting die activiteiten, evenementen en feesten organiseert in de gemeente.

• Verbonden partijen realiseren bijvoorbeeld de taken, doelstellingen en prestaties niet. • (Onverwachte) financiële tekorten bij verbonden partijen. • Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de gemeente inzake verbonden partijen zijn onduidelijk en/of niet goed gescheiden. • Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van aandeelhouder, toezichthouder/commissaris en bestuurder van een verbonden partij zijn onduidelijk. • Democratische legitimatie van verbonden partijen is niet transparant en heeft te weinig aandacht. • Doelstellingen, taken en activiteiten van verbonden partijen zijn onduidelijk. • Bij de gemeente ontbreekt de expertise inzake de verbonden partijen en hun activiteiten. • Informatievoorziening van verbonden partijen is onvoldoende en/of niet tijdig. • Onvoldoende mogelijkheden om (tussentijds) bij te sturen. • De uittredingsbepalingen zijn onvoldoende concreet vastgelegd. • Onvoldoende zicht op de bestuurlijke, beleidsmatige en financiële risico’s. Nr.

Verbonden partij

Rechtsvorm

Belang Publiek

1.

Stichting

Privaatrechtelijk

X

2.

Vennootschap (bv, nv)

Privaatrechtelijk

X

3.

Gemeenschappelijke Regeling

Publiekrechtelijk

X

4.

Publiek Private Samenwerking (PPS)

Privaatrechtelijk

X

Privaat

X

Figuur 18: Onderscheiden hoofdvormen verbonden partijen

De risico’s kunnen worden samengevat in twee dimensies: financiële risico’s en bestuurlijk/ organisatorische risico’s. Naast de aard en omvang van de activiteiten wordt het risicoprofiel ook beïnvloed door de juridische vorm, structuur en organisatie van een verbonden partij. Bij stichtingen lopen gemeenten uitsluitend risico over de middelen die aan de stichting zijn verstrekt en zijn bestuurders alleen aansprakelijk als sprake is van wanbeleid. Dit wil echter niet zeggen dat vanuit de gemeente geen (aanvullende) maatregelen gewenst zijn om de risico’s te beheersen. Een stichting heeft namelijk zelden een buffer om exploitatietekorten of onvoorziene uitgaven op te vangen (waarvoor zij formeel verantwoordelijk is). Ook is er vaak formeel niet voorzien in een toezichtmechanisme. De financiële informatievoorziening zal daarom adequaat inzicht moeten geven in de exploitatie en de continuïteit van de stichting en ook moet de gemeente het initiatief nemen om aan de toezichthoudende functie adequaat invulling te geven. Door de aard en het karakter van de activiteiten ligt het risicoprofiel van vennootschappen en PPS-en in vergelijking met een stichting vaak hoger. In principe wordt voor een PPS gekozen om tot risicodeling en risicoreductie te komen. In het geval van een PPS is echter tevens sprake van een private partij met eigen (winst)doelstellingen. Het bestuurlijk risico ligt in de lijn van die van de stichting (dubbele-pettenproblematiek kan in alle vormen van verbonden partijen een rol spelen). Financieel loopt een gemeente bij deze vorm van een verbonden partij risico over het geïnvesteerde vermogen. Daarnaast is er in het geval van een gebiedsontwikkeling nogal eens sprake van grote financiële belangen, kansen op mooie voordelige(r) resultaten maar ook veel risico’s. Om de geprognosticeerde winsten te kunnen halen is zowel een goede interne sturing en beheersing noodzakelijk, als een goede belangenbehartiging vanuit de gemeente. Tenslotte hebben Gemeenschappelijke regelingen een relatief hoog risicoprofiel. Vooral het financiële risico is hier hoog. Gemeenten zijn namelijk volledig financieel aansprakelijk voor de Gemeenschappelijke Regeling. Daarbij geldt wel dat de gemeente slechts proportioneel hoeft op te draaien voor voorziene tekorten. In tegenstelling tot bij PPS wordt de rekening vaak met velen gedeeld. Omdat


57

Financieel risico Laag Hoog

gemeenschappelijke regelingen een monistische bestuursvorm moeten hebben, is het dubbele-pettenprobleem in ieder geval aanwezig. De risicoprofielen van de verschillende verbonden partijen lopen dus redelijk uiteen.

PPS Gemeenschappelijk regeling Vennootschap Stichting Laag

Hoog Bestuurlijk/organisatorisch risico

Figuur 19: Overzicht risicoprofielen verbonden partijen

3.6.2 Wat kunt u met verbonden partijen? (kaderstellende rol) In de eerste plaats kan een gemeente met verbonden partijen doelstellingen en ambities voor een bepaald programma realiseren. De belangrijkste kaderstellende vragen zijn dan ook: ‘Willen wij doelstellingen, taken en activiteiten via een verbonden partij realiseren en zo ja, welke?’ De vragen moeten vooraf worden beantwoord maar ook periodiek worden geëvalueerd. Daarom is belangrijk om vooraf ook eisen te stellen aan de wijze waarop uit een verbonden partij kan worden teruggetreden (de ‘echtscheidingsvoorwaarden’ vooraf regelen dus).

De sturingsrelatie: de gemeente als regisseur én acteur De gemeente zal vanuit haar verantwoordelijkheid voor het totale resultaat van het gehele netwerk, vanuit haar functie als ‘publieke regisseur’, de onderlinge relatie met verbonden partijen zodanig moeten inrichten dat elke partij een optimale bijdrage levert aan het eindresultaat. De kwaliteit van de regiefunctie hangt ten eerste af van duidelijke (output) afspraken, heldere (op de afspraken afgestemde) informatievoorziening gedurende de realisatie en een transparante verantwoording (controlemechanismen). Ten tweede hangt de kwaliteit van de publieke regiefunctie af van de mate van vertrouwen tussen de betrokken partijen en de wil om samen in verscheidenheid de publieke taak goed in te vullen. Voor het opbouwen van dat vertrouwen is het inzichtelijk maken van de meerwaarde van belang, het creëren van een onafhankelijke en deskundige uitvoeringsorganisatie, het verzekeren van de continuïteit van de samenwerkingspartners, het maken van scenarioafspraken (what – if) en ten slotte kan goed risicomanagement meer zekerheid bieden. Bovenstaande aspecten (‘controlemechanismen’ en ‘vertrouwen’) vormen de pijlers van de kwaliteit van de publieke regiefunctie. In onderstaande figuur is de onderlinge verhouding weergegeven. Kwaliteit sturingsrelatie

Controlmechanismen • Sturen • Beheersen • Verantwoorden • Toezicht houden

De punten waarbij kaderstellend rekening moet worden gehouden bij de inrichting van het onderdeel organisatie van de sturingsrelatie zijn in onderstaande figuur samengevat.

over output, prestaties, kwaliteit en eisen aan de informatieverstrekking (inhoud en frequentie). Dat laatste is ook essentieel in het kader van beheersing. Dan gaat het om maatregelen en procedures waarmee bijsturing mogelijk is om die gedefinieerde doelstelling te halen. Ook afspraken over het omgaan met risico’s, kwaliteit van de producten of dienstverlening, interne beheersing van de processen, kwaliteitszorg, periodiek overleg, contractenregister en dergelijke horen daarbij. De mogelijkheden om bij te sturen tijdens de rit moeten dan echter wel vooraf in het contract zijn vastgelegd.

Organisatie Vooraf

• Degelijke besluitvorming over deelname (doel gemeente = doel verbonden partij) • Regel VOORAF de ’echtscheidingsvoorwaarden’

Structuur

• Kies juridische vorm bewust (nv, bv, cv, stichting, GR) • Ontwerp een duidelijke organisatiestructuur • Zorg voor een heldere en duidelijke mandaatstructuur • Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de verbonden partij en de gemeente moeten duidelijk zijn (vastgelegd).

Rollen

• Evenwichtige samenstelling bestuur op basis van competenties (geen raadsleden, bestuurders of ambtenaren, tenzij ...) • Evenwichtige samenstelling toezichthoudend orgaan op basis van competenties (geen raadsleden, bestuurders of ambtenaren, tenzij...) • Bij collegevorming zorgvuldig ’posties’ verdelen • Rolverdeling in het college (eventueel ’vier-ogen-principe’ • Rolverdeling in ambtelijke organisatie (opdrachtgever en eigenaar • Instellen van een auditcommissie • Instellen van een multidisciplinaire ambtelijke adviescommissie (adoptieregeling)

Vertrouwen • Vaardigheid • Welwillendheid • Integriteit

• Organisatiestructuur • Rollen en competenties

Figuur 20: Schematische weergave kwaliteit publieke regiefunctie

Bij de kaderstellende rol gaat het vooral om het stellen van eisen en het maken van afspraken met de verbonden partijen over organisatie, controlemechanismen en vertrouwen.

58

Organisatie: structuur, rollen en competenties Afhankelijk van taken, situatie en risicoprofiel is belangrijk dat per verbonden partij de juiste structuur wordt gekozen. Bijvoorbeeld de juridische structuur van de verbonden partij, organisatiestructuur en mandaaten bevoegdhedenstructuur.

Competentie • Draag zorg voor kennis en kunde in de ambtelijke organisatie (regierol) • Spreek elkaar aan op rolinvulling Figuur 21: Sturingsrelatie: organisatie

Controlemechanismen: sturen en beheersen In de relatie tussen gemeenten en verbonden partijen zijn afspraken over de vier aspecten van governance (sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden) onmisbaar. De aspecten sturen en beheersing zijn meer gericht op de kaderstelling vooraf. Bij het sturen gaat het om het maken van duidelijke afspraken over prestaties en budgetten. Die afspraken kunnen worden vastgelegd in prestatie- en/ of managementcontracten. Daarbij horen afspraken


59

Controlemechanismen (kaderstellend)

Controlemechanismen (controlerend)

Sturen

• Maak 1 keer per vier jaar een Beleidsnota

• Maak heldere overeenkomsten en contracten

Sturen

verbonden partijen (maatschappelijk, bestuurlijk, financieel) • Draag zorg voor een goede Paragraaf verbonden partijen • Formuleer concrete doelstellingen

• Werk met prestatieafspraken • Geef een verbonden partij incentives • Planning & controlecyclus verbonden partij laten aansluiten op gemeente

Beheersen

• Service Level Agreements • Tussentijdse informatievoorziening (realisatie doelstellingen, financieel) • Eis een actueel risicoprofiel en actuele scenarioanalyses

• Draag zorg voor periodiek overleg • Formuleer bijsturingsmogelijkheden • Eis certificering (INK, ISO) • Stel eisen aan kwaliteitszorg • Maak een contractenregister

Beheersen

Verantwoorden

• Jaarrekening en jaarverslag opvragen • Stel eisen aan interne audits • Beleidsevaluatie opvragen • Planning & controlecyclus verbonden partijen laten aansluiten bij gemeente • Draag zorg voor een goede Paragraaf verbonden partijen

Toezicht houden • Vergadering toezichthoudend orgaan • Jaarlijks vast agendapunt vergadering college van burgemeester en wethouders • Agenda raadsvergadering • Neem kennis van accountantsverslagen • Benoemen/ontslaan bestuurders • Lokale rekenkamer

Verantwoorden

Toezicht houden

Figuur 23: Sturingsrelatie: organisatie

Naast de organisatiestructuur, competenties en rollen en het controlemechanisme is bij een samenwerkingsverband ‘vertrouwen’ een sleutelwoord. Vertrouwen komt tot uitdrukking in vaardigheden, welwillendheid en integriteit. De punten waarmee rekening moet worden gehouden zijn in onderstaande figuur samengevat.

Figuur 22: Sturingsrelatie: controlmechanismen (kaderstellend)

3.6.3 Waarop kunt u bij de verbonden partijen letten? (controlerende rol) De twee andere aspecten van controlmechanismen, verantwoorden en toezicht houden, hebben een meer controlerend karakter. Bij verantwoording gaat het erom of de gemeente inzicht heeft in rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid met betrekking tot de verbonden partijen. Ten slotte is er het element van toezicht in breed verband. Welk toezicht voert de gemeente op de verbonden partij uit? Aspecten zijn: het functioneren, het benoemen en ontslaan van het toezichthoudend orgaan van de verbonden partij, de jaarrekening van een verbonden partij en de behandeling daarvan bij de gemeente en onderzoek door de rekenkamer. Het toezicht moet gericht zijn op de continuïteit, met een lange termijn perspectief op de kwaliteit van de taakinvulling door de verbonden partij.

Beleidsnota, paragraaf en lijst verbonden partijen Voor het concreet invullen van de vragen ‘Wat kunt u met verbonden partijen?’ en ‘Waar kunt u bij verbonden partijen op letten?’ zijn een beleidsnota ‘Verbonden partijen’, de lijst verbonden partijen in de uitvoeringsinformatie en de paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarrekening belangrijk. De lijst verbonden partijen en de paragraaf verbonden partijen zijn door het BBV verplicht voorgeschreven. Via een Nota verbonden partijen stelt de gemeenteraad meerjarig de kaders. Hierin worden duidelijke uitspraken gemaakt. De lijst verbonden partijen moet overeenkomstig artikel 69 van het BBV in de uitvoeringsinformatie worden opgenomen. Deze lijst moet per verbonden partij informatie bevatten over: naam, vestigingsplaats, openbaar belang dat wordt behartigd, veranderingen in het belang, eigen vermogen begin en einde boekjaar, vreemd vermogen begin en einde boekjaar en (financieel) resultaat. Daarnaast is het mogelijk om de lijst verbonden partijen per verbonden partij uit te breiden met: doelstelling (visie, doelstelling), deelnemende partijen, bestuurlijk belang, financieel belang, deelnemende partijen, activiteiten en prestaties, toekomstperspectief en ontwikkelingen voortgang, beleidsvoornemens, risico’s, weerstandsvermogen, overige gegevens (werkgelegenheid, kwaliteit bedrijfsvoering, ISO-certificering).

Vertrouwen Vaardigheid

• Geloof in elkaars kennis • Evalueer en communiceer eerdere ervaringen • Stel eisen aan sociale en communicatieve vaardigheden • Creëer sensitiviteit in de relatie

Welwillend- heid

• Investeer in de relatie • Initiatieven •Creëer evenwicht tussen geven en nemen •Draag zorg voor verwantschap

Integriteit

• Voorkom onaangename verrassingen • Draag zorg voor open en tijdige communicatie • Spreek met één mond • Kom afspraken na • Continuïteit in beleid, standpunten, beleidslijnen en uitvoering Figuur 24: Sturingsrelatie: vertrouwen

60


61

3.7

Grondbeleid

3.7.1 Wat is het grondbeleid? Het BBV verplicht gemeenten sinds 2004 bij de begroting en bij het jaarverslag een programmaplan respectievelijk een programmaverantwoording op te stellen, met daarbij onder meer een paragraaf over het grondbeleid. In deze paragraaf moet het college bij de begroting expliciet aangeven welk grondbeleid in het komende jaar wordt gevoerd om de ruimtelijke planning te realiseren. In artikel 16 van het BBV wordt bepaald dat de verplichte paragraaf grondbeleid ten minste dient te bestaan uit: • een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; • een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert (beleidsregie); • een actuele prognose van verwachte resultaten van de totale grondexploitatie (programmerings- en monitoringsinstrumentarium); • een onderbouwing van de geraamde winstneming; • de beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken. Ook rechtmatig handelen verdient specifieke aandacht. Verder is de bevoegdheidsverdeling van belang rondom ruimtelijke maatregelen. In de praktijk blijkt herhaaldelijk onduidelijkheid te zijn over bijvoorbeeld budgethouderschap, het moment en wijze van herziening van exploitaties en procedures voor inkoop en grondverwerving. Visie op uitvoering en wijze waarop Een gemeente heeft de keuze uit verschillende vormen van grondbeleid. Deze hebben verschillende kenmerken en een divers instrumentarium met daarbij behorende voor- en nadelen. Ook kennen deze vormen verschillende risicoprofielen en beïnvloedingsmogelijkheden. Te gemakkelijk en te snel wordt vaak gekozen voor actief grondbeleid vanuit het idee dat daarmee meer sturing mogelijk is. Los van de vraag of dat wel zo is: juist door de nieuwe grondexploitatiewet zijn er ook bij faciliterend grondbeleid veel beïnvloedingsmogelijkheden. En zijn er andere aspecten die een rol moeten spelen in de afweging.

• De kosten zijn al gedekt door gerealiseerde opbrengsten. Elke euro aan ‘nieuwe’ opbrengsten levert dus direct winst op. • Bijna alle kosten zijn gemaakt en de nog behoedzaam geraamde kosten voor afronding zijn geheel gedekt door de gerealiseerde opbrengsten. • De gerealiseerde verkopen overtreffen de gemaakte kosten én de behoedzaam en goed in te schatten, nog te realiseren verkopen zijn aanzienlijk hoger dan de behoedzaam ingeschatte nog te maken kosten. Dit zal het geval zijn bij een grondexploitatie met omvangrijke winstgevendheid. • Verkopen worden met een voorgecalculeerde winst gerealiseerd omdat de kosten van het productieproces vooraf zeer betrouwbaar zijn ingeschat en er een goed beheersbaar productieproces is. Dit zal in de praktijk beperkt voorkomen.

De gemeente moet per locatie een keuze maken uit de diverse mogelijkheden die er bestaan bij grondbeleid. Hierbij wordt naar de grote lijn – is de gemeente in zijn algemeenheid een actieve of een faciliterende speler – en naar de rol bij een onderscheiden ontwikkeling. Zo kan een gemeente er voor kiezen om in zijn algemeenheid actief grondbeleid te voeren, maar in een specifiek geval een faciliterende rol te kiezen. Zelfs op één locatie kunnen per deellocatie verschillende strategieën worden gekozen. Deze visie en strategie zijn vaak al vastgelegd en beargumenteerd in een afzonderlijke nota grondbeleid. Actuele prognose van de verwachte resultaten De informatie in de paragraaf grondbeleid over de financiële resultaten valt of staat met de actualiteit en kwaliteit van de verwachte resultaten. Per exploitatie moet informatie zijn opgenomen over het verwachte resultaat en de planning. Wanneer afwijkingen zijn ontstaan ten opzichte van de voorgaande rapportages, moet op hoofdlijnen worden ingegaan op de redenen van de afwijkingen. Dit geldt zowel op het niveau van de financiën als op het uitlopen van de planning. Deze informatie geeft immers inzicht in de redenen dat de eerder geraamde resultaten worden overtroffen of niet worden gerealiseerd. Winstneming Grondexploitaties worden vaak gekenmerkt door een langjarige planhorizon. Looptijden van 10 jaar of langer, vanaf het initiële moment van planvorming, zijn geen uitzondering. Vaak worden winsten van het grondbedrijf ingezet voor het afdekken van risico’s of voor het indirect leveren van een bijdrage aan de dekking van andere projecten. In dit kader is de methode van winstneming en het moment van realisatie van winst van belang. Uitgangspunt bij het verantwoorden van winst is het voorzichtigheidsprincipe. Grofweg bestaan de volgende methoden:

Wanneer verliezen bekend – en onafwendbaar - zijn, moet een voorziening worden getroffen voor het verwachte verlies. Uitgangspunten rondom reserves in relatie tot de risico’s Naast het langjarige karakter van een grondexploitatie is een ander kenmerk dat risico’s worden gelopen gedurende de uitvoering van een project. Voor de beoordeling van de risico’s binnen een grondexploitatie dient onderstaande schema:

3.7.2 Wat kunt u met het grondbeleid bereiken? (kaderstellende rol) Nota grondbeleid In de meeste verordeningen op het financieel beheer, verordening 212, van gemeenten, is opgenomen dat het college minstens een keer in de vier jaar een nota grondbeleid opstelt. De raad stelt de uitgangspunten van een dergelijke nota vast. De nota moet ingaan op: • strategische visie van het toekomstig grondbeleid van een gemeente. • te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten. • moment van vaststellen van de grondexploitatie. • methodiek van opstellen van de kostprijsopzetten. • methoden van verwerving en uitgifte van gronden. • diverse instrumentele zaken en uitgangspunten zoals: • uitgangspunten voor prijsstelling van gronden; • wijze van rentetoerekening (op strategische aankopen); • uitgangspunten met betrekking tot winstneming; • frequentie van herziening van exploitaties.

1. Uitvoering van activiteiten binnen de grondexploitaties 8. Bijstelling van de noodzakelijke omvang weerstandsvermogen

7. Evaluatie en rapportage over de stand van zaken

2. Effect op de oorspronkelijke uitgangspunten?

Risicobeoordelingsen evaluatietraject

3. Vertalen eventuele effecten en herzien van de exploitaties 4. Onderkennen van de algemene en specifieke risico’s

6. Treffen van beheersmaatregelen 5. Inschatten kans optreden + vertaling na weerstandsvermogen

Figuur 25: Risicobeoordelings- en evaluatietraject 62


63

Overwegingen voor keuze van beleid In het algemeen maken we onderscheid tussen actief en faciliterend grondbeleid. Tussen de twee uitersten van grondbeleid bevinden zich drie mengvormen: vormen van publiek-private samenwerking (PPS). In de onderstaande figuur wordt inzichtelijk gemaakt hoe de rol van de gemeente zich in een gebiedsontwikkelingsproces verhoudt tot die van de private ontwikkelaar. Bovenaan zijn de vijf vormen van grondbeleid opgenomen. Links in de figuur zijn de fasen van een gebiedsontwikkelingsproject weergegeven: initiatief, haalbaarheid, realisatie en beheer.

Spelregels rondom herzieningen U zult er op moeten toezien dat er spelregels met betrekking tot herzieningen zijn vastgelegd. De frequentie, diepgang en kwaliteit van de herzieningen bepalen in belangrijke mate de mate waarop u waardevolle en bruikbare informatie krijgt over de inhoudelijke en financiële resultaten van de grondexploitatie. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is tevens wanneer een grondexploitatie moet worden opgesteld en wanneer deze voor autorisatie aan de raad moet worden voorgelegd. Vaak is dit op het moment dat een krediet moet worden verstrekt voor het uitvoeren van een project.

S

es

1. Initiatief 2. Visie en programma

Haalbaarheid 3. Planuitwerking 4. Grondexploitatie Realisatie 5. Opstalexploitatie Beheer

6. Beheer openbaar gebied en infrastructuur

Activiteiten in deze fase voor rekening en risico van: Overheid

Gezamelijk

Markt

• • • •

herziening van grondexploitaties analyse van resultaten winst en verlies risico’s in relatie tot de reservepositie

Herziening van grondexploitaties U moet nagaan dat tijdige herziening van de exploitaties heeft plaatsgevonden en dat in vergelijking met de laatst vastgestelde exploitaties op een juist en tijdig moment autorisatie is gevraagd voor een eventueel bijgestelde vaststelling.

Actief

Faciliterend Grondbeleid

resultaten in de tijd kritisch te volgen. Hierbij moet worden gezegd dat het ontstaan van afwijkingen, mede gelet op het steviger worden van uitgangspunten van de individuele exploitaties, niet te voorkomen is. Maar het gaat om de aard van de afwijkingen. Waren deze te voorzien en had de raad eerder geïnformeerd kunnen worden? Winst en verlies Speciale aandacht is nodig voor de stand van zaken met betrekking tot verliezen en winstneming. Beide moeten worden bezien ten opzichte van eerdere (bestuurlijke) rapportages. Afwijkingen in planning en omvang vragen om uitleg. Als het goed is, wordt deze uitleg zowel in omvang, planning als in samenstelling van het resultaat gepresenteerd in de paragraaf over grondbeleid.

Analyse van resultaten

nc

Co

Initiatief

PP

d: lei g be lin nd ke ro ik f g ntw tie o Ac ieke bl Pu

Fase:

: id ele ing db el on ikk gr w t nd on re e t ie ite va nt ) cil ri lia re Fa P Al tu S en PP t v in (Jo tie ali m) Co ai S cl PP ouw (B sie

Vormen van grondbeleid

3.7.3 Waarop kunt u bij het grondbeleid letten? (controlerende rol) Hierna worden de volgende aandachtspunten behandeld:

Inhoudelijk Tijdens de looptijd van een plan kunnen de voorgenomen resultaten, bijvoorbeeld aantallen woningen, planning en bvo-kantoren, wijzigen. Het is van belang dat u in de paragraaf grondbeleid wordt geïnformeerd over de meest wezenlijke wijzigingen. In een aantal gevallen zal dit tevens betekenen dat autorisatie van de bijstelling door de raad moet plaatsvinden. Deze wijzigingen, vooral ook in de sfeer van planning of wijziging van het programma, kunnen duiden op moeilijkheden in de uitvoering of een foutieve inschatting van doorlooptijd. Dergelijke aspecten kunnen van invloed zijn op de gewenste beleidseffecten en resultaten in een bepaalde planperiode. Ook de financiële resultaten kunnen hierdoor onder druk komen te staan.

Risico’s in relatie tot de reservepositie De wijze van risicomanagement en de omvang van het weerstandsvermogen zijn bepaald in het beleid rondom risicomanagement en weerstandsvermogen. Het grondbedrijf speelt hierin, gelet op de vaak aanzienlijke financiële omvang, een belangrijke rol. Vaak wordt bij het identificeren en bepalen van risico’s uitgegaan van verschillende scenario’s (laag= positief, midden= neutraal en hoog= worst case). Wanneer de risico’s de algemene reserve van het grondbedrijf op termijn in alle scenario’s ruimschoots overstijgen, zijn maatregelen nodig om de risico’s te beperken of de aanwezige (dekkings)middelen te laten toenemen. Zo ontstaat een gezondere verhouding tussen mogelijke risico’s en dekkingsmiddelen.

Speelveld voor publiek private samenwerking

Figuur 26: Vormen van grondbeleid

In de figuur is te zien welke partij in een bepaalde (sub) fase in de gebiedsontwikkeling de verantwoordelijkheid voor het project draagt. Anders gezegd: voor wiens rekening en risico de betreffende fase wordt uitgevoerd: de gemeente of de private ontwikkelaar. De figuur maakt zo inzichtelijk dat de rol van de gemeente bij elke vorm van grondbeleid een andere is.

64

Verantwoording over plannen U zult als raad moeten aangeven op welke wijze informatievoorziening plaats moet vinden. Naast afspraken over de wijze en frequentie van herzieningen, moet inzichtelijk zijn op welke wijze, aard en diepgang, u geïnformeerd wilt worden.

Financieel Bij het opstellen van grondexploitatieberekeningen wordt in belangrijke mate gebruik gemaakt van prospectieve informatie. Wat zijn de verwachtingen? Deze resultaten worden uiteraard steeds harder op het moment dat het project vorderingen maakt. Het is voor u van belang om naast de inhoudelijke resultaten, ook toe te zien op de ontwikkeling van de financiële resultaten. Sterk fluctuerende resultaten kunnen duiden op een eerder slecht opgestelde grondexploitatie, onvoorziene zaken of een slechte beheersing rondom de grondexploitaties. Het is, mede gelet op het financiële belang, zaak om de ontwikkeling van de


65

4. De posten in de balans

4.1

Welke posten zijn opgenomen in de balans? Wat zijn bijvoorbeeld immateriële vaste activa en voorzieningen? Wat is het verschil tussen vaste en vlottende schulden? Wat vertellen deze posten u? En: wat kunt u met deze informatie en waarop moet u letten? De jaarrekening geeft inzicht in de financiële stand van zaken op 31 december. Via de balansposities en de rekening van baten en lasten geeft deze een totaal inzicht in de financiën over de inmiddels verstreken begrotingsperiode. De balansposities en de baten en lasten vormen een financieel, en daardoor deels ook beleidsmatig, samenhangend geheel. Verder is er het jaarverslag, waarin een meer beleidsmatige verantwoording wordt afgelegd over de gerealiseerde baten en lasten. De beleidsmatige informatie uit het jaarverslag heeft een ander – veelal meer beschrijvend karakter – dan de financiële informatie uit de jaarrekening, die door de accountant wordt gecontroleerd. De jaarrekening en het jaarverslag zijn afzonderlijke onderdelen van de jaarstukken, maar kunnen in technische zin desgewenst naar eigen inzicht worden samengevoegd. Mits daarbij maar duidelijk wordt aangegeven welke informatie wel en welke niet tot de gecontroleerde jaarrekening behoort. Ook kunnen bij de behandeling van de baten en lasten per programma de daarbij behorende specifieke balansposten (nogmaals) worden besproken. Bijvoorbeeld specifieke activa (schouwburg) met de bijbehorende (onderhouds) voorzieningen en eventuele bestemmingsreserves.

66

Immateriële vaste activa

4.1.1 Wat zijn immateriële vaste activa? Onder immateriële activa (IMA) worden onder het BBV een beperkt aantal categorieën uitgaven verstaan. Het gaat hierbij om niet stoffelijke zaken. Dat wil zeggen: ze zijn niet direct tastbaar anders dan op papier. Op grond van artikel 34 van het BBV gaat het om de volgende te activeren onderdelen: • kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen, zoals provisies, kosten van notariële akten, en het saldo van agio en disagio; • kosten van onderzoek en ontwikkeling van een bepaald actief als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: • het voornemen bestaat het actief te gebruiken of te verkopen; • de technische uitvoerbaarheid om het actief te voltooien staat vast; • het actief genereert in de toekomst economisch of maatschappelijk nut; • de uitgaven die aan het actief zijn toe te rekenen, kunnen betrouwbaar worden vastgesteld. 4.1.2 Wat kunt u met immateriële vaste activa? Op grond van het BBV is het niet verplicht om mogelijke immateriële vaste activa te activeren. Er bestaat zelf een voorkeur vanuit de commissie om kosten voor immateriële activa direct ten laste van de exploitatie te brengen. U kunt naast de wettelijke grenzen nog aanvullende bepalingen opnemen in de eigen 212 verordening. Daarnaast gelden nog twee restricties voor het afschrijven op de immateriële vaste activa. Waar sprake is van kosten die samenhangen met geldleningen, moet de afschrijving plaatsvinden binnen de resterende looptijd van de lening. Als er sprake is van kosten van onderzoek en ontwikkeling bedraagt de afschrijvingstermijn maximaal vijf jaar.

4.1.3 Waarop kunt u bij de immateriële vaste activa letten? Als immateriële vaste activa al mogen worden geactiveerd, is een belangrijk criterium dat de te vervaardigen activa in de toekomst ook nog iets gaan opleveren. Bijvoorbeeld onderzoeken ontwikkelingskosten met betrekking tot onderzoek naar de noodzaak en haalbaarheid van de realisatie van een cultureel centrum. Of de voorbereidings- en bestekskosten van bijvoorbeeld een te vervaardigen tunnel. 4.2

Materiële vaste activa

4.2.1 Wat zijn materiële vaste activa? Onder materiële vaste activa (MVA) worden verstaan: stoffelijke zaken zoals gebouwen, terreinen, installaties, inventaris, vervoersmiddelen, (water)wegen en bruggen. Bestuurlijk relevant is dat in het BBV een onderscheid is gemaakt tussen: • investeringen met economisch nut, veelal gebouwen, vervoersmiddelen en dergelijke en • investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut, zoals (water)wegen, bruggen/ viaducten en parken. Een investering is economisch nuttig als het verhandelbaar is en/of opbrengsten kan genereren. Of er winstgevend kan worden verhandeld, is niet relevant. Er hoeven ook geen kostendekkende tarieven te worden gehanteerd, zoals bij een gesubsidieerde schouwburg. Economisch en maatschappelijk nut kunnen samenvallen in eenzelfde investering. In dat geval overheerst altijd het economische nut, bijvoorbeeld bij tolwegen en parkeergarages. 4.2.2

Het proces van aanbesteden moet bij de eerste aanschaf de economische nuttigheid garanderen. Een bijzonder beleidsmatig aspect van de investeringen met economisch nut betreft de bepaling van de economische levens-/gebruiksduur en de daaraan verbonden afschrijvingsperiode. Vaak worden er standaard afschrijvingspercentages gebruikt, die worden ontleend aan de verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Voor de ‘standaard’-investeringen is dat een redelijke benadering van de gemiddelde gebruiksduur. Voor bijzondere, veelal eenmalige, en grote investeringen kan een kritische beschouwing van de noodzakelijke afschrijvingsduur politiek/bestuurlijk relevant zijn. Daarmee worden immers de vaste afschrijvingslasten voor vele komende jaren bepaald. Wat betreft de (eerste) waardering van investeringen met economisch nut bestaat er weinig beleidsruimte. Het BBV schrijft namelijk voor dat alle investeringen met een economisch nut moet worden geactiveerd tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs. De enige beleidsvrijheid is: 1 De keuze of bijdragen van derden, die in directe relatie staan met een actief, worden op de waardering daarvan in mindering gebracht. Zo’n bijdrage kan ook in een bestemmingsreserve worden gestort en vervolgens jaarlijks conform de afschrijvingen vrijvallen. Voordeel van het in mindering brengen is de administratieve eenvoud, omdat de jaarlijkse vrijval uit de bestemmingsreserve achterwege blijft. Een nadeel kan zijn dat het zicht op de oorspronkelijke totale kosten verloren gaat. 2 De keuze of, en vervolgens de keuze welk redelijk deel van, de indirecte kosten en de rente over het tijdvak van vervaardiging worden aan het actief toegerekend.

Investeringen met economisch nut

4.2.2.1 Wat kunt u met investeringen met economisch nut? (kaderstellende rol) Er is een duidelijk verband tussen de investering en de lasten én eventuele baten die daarmee samenhangen. Wat betreft de inzet van gebouwen, vervoersmiddelen en dergelijke kan overigens bijna altijd de afweging tussen (tijdelijke) huur en koop worden gemaakt. Huur heeft immers meestal als voordeel dat het een flexibeler financieel beleidsinstrument is dan koop.


67

4.2.2.2 Waarop kunt u bij deze investeringen letten? (controlerende rol) Wat betreft de aanschaf van gebouwen en dergelijke zal het veelal gaan om de (her) huisvesting van activiteiten. De bezettingsgraad is dan een veel gebruikt kengetal, bijvoorbeeld het aantal werkplekken, bezoekersaantallen en nuttig oppervlakte gebruiksruimte. Dit kan achteraf worden geëvalueerd. De meting van de economische nuttigheid van een investering ligt daarmee vaak dicht bij de heroverweging van de activiteiten die met die investering werden beoogd. Voorts kan periodiek van de al gedane investeringen worden bezien of deze nog aan hun (oorspronkelijke) doelstelling voldoen. Soms wordt dan ontdekt dat de gemeente nog over bijvoorbeeld onroerend goed beschikt dat niet meer wordt ingezet voor de bedrijfsvoering en wellicht kan worden verkocht. Omdat het bij investeringen veelal om grotere bedragen gaat, zal naast de informatie over investeringen die in de eigen verordeningen staat, ook de rechtmatige toepassing van de EU-aanbestedingsregels relevant zijn. Bij investeringen moet uiteraard worden bezien hoe deze zo doelmatig/nuttig mogelijk kunnen plaatsvinden. Maar de economische rationaliteit is niet altijd bepalend. Soms moet er gewoon een ‘mooi’ gemeentehuis worden gebouwd en dat mag dan ook wat kosten. Een valkuil bij vele ‘politieke’ investeringen is dat voor de primaire beslissing wordt uitgegaan van een optimistisch scenario. De werkelijke kosten willen dan wel eens tegenvallen en vooral vanwege het meerwerk voor een ‘betere’ uitvoering, bijvoorbeeld airconditioning/marmeren vloeren of vanwege latere aanvullende wensen van specifieke belangengroepen. Er wordt vaak een minimum bedrag van bijvoorbeeld € 5.000,00 bepaald waarboven pas tot activering wordt overgegaan.

4.2.3 Investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut 4.2.3.1 Wat kunt u met deze investeringen? (kaderstellende rol) De afzondering van de investeringen in de openbare ruimte met (uitsluitend) maatschappelijk nut is sinds 2004 met de invoering van het BBV gecreëerd. De investeringen in de openbare ruimte met (uitsluitend) maatschappelijk nut betreffen dus bijvoorbeeld wegen, pleinen, bruggen en openbaar groen. Vaak zijn aan deze investeringen duidelijke doelstellingen verbonden, zoals het ontsluiten van een gebied, het verminderen van de verkeersdruk op een ander gebied, het behoud van natuurwaarden en het bieden van recreatie. Na afronding van de investering is het gestelde doel ogenschijnlijk vaak duidelijk bereikt. Daarmee worden de kosten van deze investeringen dus niet toegerekend aan de gebruiksperiode. Het is blijkbaar maatschappelijk wenselijk dat investeringen in bijvoorbeeld wegen, pleinen en bruggen door anderen dan de feitelijke gebruikers worden bekostigd. 4.2.3.2 Waarop kunt u bij deze investeringen letten? (controlerende rol) De hiervoor geschetste grote beleidsvrijheid met betrekking tot het wel of niet activeren van de maatschappelijk nuttige investeringen kan worden vastgelegd in de 212-verordening. In de VNG-modelverordening 212 staat bijvoorbeeld: ‘Aankoop en vervaardiging van activa met een meerjarig maatschappelijk nut worden onder aftrek van bijdragen van derden en bestemmingsreserves ten laste van de exploitatie gebracht. Hiervan kan bij raadsbesluit worden afgeweken. In geval van activering bij raadbesluit wordt het actief lineair afgeschreven over de verwachte levensduur van het actief of een kortere, door de raad aan te geven tijdsduur.’ Bij investeringen van maatschappelijk nut kan ook worden opgelet of er conform Raadsbesluit extra is afgeschreven.

68

4.3

Financiële vaste activa

4.3.1 Wat zijn financiële vaste activa? Onder de financiële vaste activa worden allerlei langlopende, puur financiële transacties inzake verstrekte gelden opgenomen, zoals kapitaalverstrekkingen, langlopende leningen en de eventueel activeerbare bijdragen aan activa van derden. Het BBV schrijft een verplichte indeling naar de verschillende soorten financiële transacties voor en bovendien voor kapitaalverstrekkingen en leningen ook nog een indeling naar specifieke doelgroepen, zoals deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen/woningcorporaties en overige verbonden partijen. Langlopend verstrekte gelden aan derden kunnen worden verdeeld in die met een specifiek maatschappelijk doel en de ‘gewone’ langlopende beleggingen. Verstrekkingen ten behoeve van een maatschappelijk doel Veel van de verstrekkingen van langlopende gelden zullen een politieke doelstelling hebben. Dit omdat ze worden verstrekt om via de betrokken externe partij een specifieke maatschappelijke doelstelling te realiseren. Bijvoorbeeld de deelnemingen in een besloten of naamloze vennootschap (BV/NV) waarmee bepaalde overheidstaken worden uitgevoerd (nutsvoorzieningen en (grond)exploitaties) of de gemeenschappelijke regelingen (GR). De kapitaaldeelname in bijvoorbeeld een BV, NV of een GR heeft een risicodragend karakter. Dit houdt in dat het bedrag niet verhaalbaar is, bijvoorbeeld bij een faillissement. Ook aan anderen, zoals in het BBV zogenoemde ‘verbonden partijen’ waarin de gemeente dan zowel een bestuurlijk als een financieel belang heeft, kunnen risicodragende gelden ter beschikking worden gesteld. Er is overigens pas sprake van een geldverstrekking aan een ‘verbonden partij’ als er naast dit risicodragende financiële belang ook sprake is van zeggenschap via een bestuurlijk belang (direct bestuurlijk of via stemrecht). In de paragraaf over verbonden partijen van de begroting wordt de visie inzake de realisatie van de maatschappelijke doelstellingen verwoord en zijn de beleidsvoornemens vastgelegd. In de paragraaf over verbonden partijen van het jaarverslag wordt de verantwoording over dit beleid inzake de verbonden partijen opgenomen.

Bijdragen aan activa in eigendom van derden Een bijzonder soort geldverstrekkingen aan derden met een maatschappelijk doel zijn de in het BBV zogenoemde ‘Bijdragen aan activa in eigendom van derden’. Dit zijn verstrekte investeringssubsidies die onder bepaalde voorwaarden kunnen worden geactiveerd, zodat de lasten daarvan niet geheel in het jaar van de subsidieverstrekking vallen, maar over meerdere jaren kunnen worden verspreid. Er hoeft dus niet te worden geactiveerd en activering mag alleen maar wanneer: • er sprake is van een investering door een derde; • de investering bijdraagt aan de publieke taak; • de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen en; • de bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of de gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering. Beleggingen Maar ook de gewoon ‘commercieel’ langlopend uitgezette (rentedragende) gelden vallen onder de balanspost financiële vaste activa. Voor dergelijke uitzettingen geldt nadrukkelijk de Wet financiering lagere overheden (Fido) . ‘Bankieren’ en/of risicovol ‘speculeren’ zijn dus niet toegestaan. 4.3.2 Wat kunt u met financiële vaste activa? (kaderstellende rol) De beslissing om aan andere partijen langlopend gelden te verstrekken moet uiteraard goed worden onderbouwd en afgewogen. Allereerst kunnen daarvoor algemene beleidsregels worden vastgelegd. Voor de verbonden partijen kan dat in de desbetreffende begrotingsparagraaf, maar die paragraaf kan ook een samenvatting zijn van een meer uitgebreide beleidsnotitie. Voor de beleggingen en de ‘Bijdragen aan activa in eigendom van derden’ wordt het beleid minimaal via de 212-verordening geregeld en voor de beleggingen kan er nog een specifiek treasurystatuut worden opgesteld.


69

Verstrekkingen ten behoeve van een maatschappelijk doel Voor de langlopende geldverstrekkingen aan derden ten behoeve van de realisatie van een maatschappelijk doel bestaat er een keuze uit de volgende financiële mogelijkheden: a Risicodragende kapitaalverstrekking, bijvoorbeeld via aandelen in een BV/NV of via kapitaaldeelname in een GR, dan wel een storting van (start)kapitaal in een stichting. Als het met die derde misgaat, is het verstrekte kapitaal dus weg. Deze variant wordt vaak gekozen voor semi-overheidstaken die via de zelfstandige rechtspersoon echt op afstand worden geplaatst. Vaak wordt daarom dan ook waar mogelijk afgezien van een bestuurlijk belang. Soms bestaat er echter desondanks toch nog een (wettelijke) verplichting om latere tekorten aan te vullen, zoals bij een GR. Bij kapitaaldeelname via aandelen in een BV/NV bestaat er later veelal nog de mogelijkheid die aandelen alsnog – hopelijk met (de opgepotte) winst - aan derden te kunnen verkopen. Maar soms kan dat alleen aan medeoverheden, omdat het nu eenmaal een overheidstaak betreft. b Risicodragende langlopende leningverstrekking. Het voordeel van deze variant is dat de lening veelal in de loop der tijd wordt afgelost en het verstrekte geld dus in principe - en met rente - wordt terugontvangen. Bij een eventuele aflossingsvrije lening wordt vaak toch wel jaarlijks ten minste een rentevergoeding ontvangen. Maar reken uzelf niet rijk als er ook een jaarlijks (exploitatie)subsidie wordt verstrekt. De rente behoort dan vaak tot de gesubsidieerde lasten. De geldmiddelen voor de aflossing op de verstrekte lening worden vaak verkregen via de gesubsidieerde afschrijvingen op de materiële vaste activa die met de geldlening zijn gefinancierd. De ontvangen aflossing en rente zijn in zoń geval dus eerder een kwestie van ‘vestzak– broekzak’.

70

c De investeringssubsidie die voldoet aan de activeringsvereisten van de ‘Bijdragen aan activa in eigendom van derden’ heeft dus zeker ook zijn voordelen ten opzichte van de twee eerder vermelde varianten. Het verstrekte geld is weg – net als meestal de verdere verantwoordelijkheid -, maar de daarmee aangeschafte activa kunnen worden (terug)gevorderd als men zich niet aan de voorwaarden houdt. Voorts kunnen de lasten van de investeringssubsidie desgewenst over de gebruiksjaren worden afgeschreven alsof het een eigen investering is geweest. Wanneer er naast de verstrekte ‘Bijdragen aan activa in eigendom van derden’ (toch) ook sprake is van een bestuurlijk belang, dan is de betrokken derderechtspersoon een verbonden partij, zodat er jaarlijks extra informatie beschikbaar is. Naast de eigen langlopende geldverstrekkingen door de gemeente aan derden ter realisatie van een maatschappelijk doel kan deze derde ook bij anderen, zoals banken, langlopende leningen aantrekken, wel die dan vaak wel door de gemeente moeten worden gegarandeerd. Zoń garantie - waarmee dus aansprakelijkheid bestaat als de (verbonden) partij haar verplichtingen niet nakomt - klasseert ook als een ‘financieel belang’, maar wordt niet onder de balanspost financiële vaste activa opgenomen. Deze garantstellingen worden aan de passiefzijde van de balans - maar buiten de balanstelling - getoond. 4.3.3 Waarop kunt u bij de financiële vaste activa letten? (controlerende rol) U kunt in elk geval (laten) letten op de naleving van wat wettelijk, ook via de eigen verordeningen, ten aanzien van de financiële vast activa is geregeld. In lid 2 en 3 van artikel 160 Gemeentewet staat bijvoorbeeld het volgende: 2. Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en hij zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen.

3. Een besluit als bedoeld in het tweede lid behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Wanneer het college dus binnen het bestaande beleid en de beschikbare begrotingsruimte besluit tot een kapitaaldeelname in de vermelde rechtspersonen, moet de gemeenteraad daarvan op grond van artikel 160 GW vooraf bij worden betrokken. Vervolgens moet het besluit ook nog eens door de Gedeputeerde Staten van de desbetreffende provincie worden goedgekeurd. Voor het verstrekken van leningen - al dan niet alleen maar als belegging – geldt de 212-verordening. Eventueel kan er aanvullend ook nog iets in een treasurystatuut zijn geregeld. Ook moet de wet Fido worden nageleefd. In de begrotingsparagrafen - of in de eventueel achterliggende beleidsnotities - over financiering, kapitaalgoederen en verbonden partijen - kunnen ook nog beleidsregels staan die moesten worden nageleefd. Omdat er sprake is van de activering van verstrekte investeringssubsidies kan er voor de ‘Bijdragen aan activa in eigendom van derden’ ook nog sprake zijn van aanvullende vereisten vanuit de eigen subsidieverordening. Voor al deze kapitaal-, leningen subsidieverstrekkingen moet overigens altijd eerst zijn onderzocht of er geen sprake is van (onbedoelde) overtreding van de EU-Staatssteunregels. Voor de financiële vaste activa bestaande uit langlopende geldverstrekkingen aan derden ten behoeve van de realisatie van een maatschappelijk doel zijn veelal de minimale informatievereisten van toepassing, zoals die gelden voor verbonden partijen. Via de paragraaf verbonden partijen is dus belangrijke beleidsmatige informatie over het doel en nut van deze financiële vaste activa beschikbaar. Maar ook bij de programma´s en in de uitvoeringsinformatie van het college kan nog relevante beleidsinformatie over de financiële vaste activa ten behoeve van ‘verbonden’ partijen staan. Maar bedenk wel dat de in het verleden langlopend verstrekte gelden vaak niet zomaar kunnen worden teruggevraagd.

4.4

Voorraden, inclusief onderhandenwerk

4.4.1 Wat zijn voorraden? De voorraden die bij een bedrijf en meer specifiek bij een gemeente op de balans staan, kunnen in principe worden overgedragen aan derden of aangewend voor eigen gebruik. Bijvoorbeeld een paspoort dat fysiek aanwezig is en een waarde bezit, gronden die bewerkt en verkocht moeten worden of een project dat wordt uitgevoerd in opdracht van derden en waarvoor vergoedingen worden verkregen. Het is dus een bezitting van tijdelijke aard die als gevolg daarvan op de balans van een gemeente staat. Afhankelijk van de aard van de voorraad is er sprake van een langduriger aan te houden voorraadpositie of van een korte positie. Gronden staan over het algemeen voor meerdere jaren gewaardeerd op de balans, omdat het vervaardigingsproces tot het moment van de verkoop van de gronden nu eenmaal vaak meer jaren beslaat. Het grootste deel van de voorraden, inclusief onderhanden werken, heeft betrekking op drie zaken: • niet in exploitatie genomen bouwgronden; • in exploitatie genomen bouwgronden; • onderhanden werken in opdracht van derden. Niet in exploitatie genomen bouwgronden De niet in exploitatie genomen gronden zijn vaak anticiperend door de gemeente aangekocht. Deze aankopen vinden plaats op basis van een specifiek raadsbesluit ter votering van een krediet of op basis van een bebouwingswens en het hierbij behorende (ruime) aankoopprogramma zoals dat door de Raad is vastgesteld. Een belangrijk kenmerk van de niet in exploitatie genomen gronden is dat er nog geen afzonderlijke specifiek gemaakte exploitatieopzet is. De eerste gedachten en contouren van een ontwikkelingswens zijn al wel bekend, maar de planvorming en de uitwerking van de ideeën moeten nog in belangrijke mate plaatsvinden. Een belangrijk aspect bij deze gronden is de waardering van de gronden in relatie tot de toekomstige marktwaarde.


71

In exploitatie genomen bouwgronden In tegenstelling tot de niet in exploitatie genomen gronden is er bij de in exploitatie genomen gronden sprake van een meer omlijnde en vastgelegde planvorming. De Raad heeft de uitgangspunten van het exploitatieplan vastgesteld. In het exploitatieplan staat welke kosten en opbrengsten, op basis van een vastgesteld programma, worden verwacht. Deze kosten mogen worden geactiveerd. Als een verlies wordt verwacht, en dit niet meer te vermijden is met maatregelen, moet een voorziening worden getroffen. Deze moet als waardecorrectie in mindering worden gebracht op de betreffende voorraadpositie. Onderhanden werken in opdracht van derden Gemeenten voeren regelmatig werkzaamheden uit voor derden. Bijvoorbeeld bouwexploitatieovereenkomsten of werkzaamheden ten aanzien van planvoorbereiding of begeleiding. Wanneer deze projecten jaaroverschrijdend zijn en baten en lasten niet aan elkaar gelijk zijn, worden deze opgenomen als onderhanden werken. 4.4.2

Wat kunt u met voorraden?

Voorraadbeheer De voorraden die gemeenten aanhouden, zijn steeds vaker beperkt. Belangrijke afweging bij het aanhouden van deze voorraden is of het niet aanhouden van voorraden de flexibiliteit van de gemeentelijke werkzaamheden dreigt te belemmeren. Wanneer dit niet het geval is, moet bij de afweging mede rekening worden gehouden met het vermogensbeslag van de voorraden en de beheerkosten (opslag en beveiliging). Andere voorraadposities kunnen worden ingenomen met betrekking tot bijvoorbeeld wegenzout, waardepapieren en publicaties. Voor al deze voorraadposities geldt dat er duidelijke richtlijnen moeten gelden voor de omvang van de voorraad en voor het bepalen wanneer activering moet plaatsvinden. Ook zullen spelregels moeten bestaan voor het beoordelen van de courantheid van de betreffende voorraadposities. Naast de waardering is het aspect van beveiliging van deze waarden een aandachtspunt. Het college moet hierin in het kader van de bedrijfsvoering een rol spelen.

72

Actief grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Wanneer de gemeente een actief grondbeleid voert, zijn de potentiële risico’s aanzienlijk hoger. Bij een actief grondbeleid wil de gemeente namelijk zelf de aankoop, ontwikkeling en verkoop van de gronden ter hand nemen. Dit houdt dan ook in dat zij vaak vroegtijdig gronden aankoopt om een bepaalde ontwikkeling op gang te brengen. Aangezien op het moment van (eerste) aankoop nog niet altijd duidelijkheid bestaat over het moment en de wijze van ontwikkeling worden diverse aannames over de toekomst gedaan. In werkelijkheid kunnen deze natuurlijk heel anders uitwerken. Bijvoorbeeld als gevolg van wijziging van het programma, aankoopkosten, bezwaarprocedures en medewerking van particuliere grondbezitters.

Strategische grondverwerving

Bestemmingsplan

4.4.3

Minnelijke verwerving

Exploitatieverordening

Onteigening

Exploitatieovereenkomst

Wet voorkeursrecht gemeenten

Baatbelasting

Ontvreemding Stoffelijke roerende zaken zijn van nature gevoelig voor ontvreemding. Om mogelijke ontvreemding te voorkomen en inzichtelijk te maken, moet naast de beveiliging een goederenbeweging worden opgesteld. Hierbij moeten verschillen worden geanalyseerd.

Verhuur / pacht

Leges in verband met vergunningen

Uitgangspunten grondexploitatie Het aankopen en ontwikkelen van gronden is niet zonder risico. Het beleid van een gemeente wordt vastgelegd in de paragraaf of in de nota grondbeleid. Er zijn twee vormen van beleid mogelijk: faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid. Afhankelijk van de keuze van het soort grondbeleid worden verschillende instrumenten ingezet. Onderstaand een aantal voorbeelden van verschillende instrumenten bij een actief dan wel het faciliterend grondbeleid. Voorbeelden van instrumenten

Gronduitgifteregels Grondprijsmethoden en -beleid

Bij een faciliterend grondbeleid laat de gemeente de ontwikkelingen in belangrijke mate aan de markt over. De gemeente koopt hierbij zelf geen gronden aan. Zij beperkt zich tot het invullen van de wettelijke taak: het maken van een bestemmingsplan, afgifte van bouwvergunningen en de aanleg van infrastructuur en de realisatie van overige voorzieningen. Een gemeente probeert via een exploitatieovereenkomst of anderszins om de hierbij te maken kosten zoveel mogelijk te verhalen op het particulier initiatief. De waarderingsrisico’s bij deze vorm van grondbeleid zijn relatief beperkt, mits een gemeente een goede kostprijsberekening heeft gemaakt van de gemeentelijke kosten en de afspraken over de verhaalbaarheid van deze kosten goed zijn vastgelegd.

Waarop kunt u bij de voorraden letten?

Kostprijscalculaties gronden Het is van belang dat een gemeente regelmatig inzicht heeft in de ontwikkelingen van de diverse grondexploitatie. In dit kader zullen de exploitatieopzetten van de verschillende grondexploitaties (in exploitatie genomen) of de waardering van de niet in exploitatie genomen gronden moeten worden herzien. Vaak gebeurt dit nog maar één keer per jaar. Zeker bij risicovolle en omvangrijke exploitaties is het noodzakelijk om dit frequenter te doen. Bij deze herzieningen moet tevens een actualisatie van de risico’s plaatsvinden.

saldo van deze zaken op individueel complexniveau een verlies blijkt, zal een voorziening moeten worden getroffen. Bij de beoordeling van deze waardeontwikkeling en de verwachtingen moeten de voorspellingen en analyses vanuit het verleden in ogenschouw worden genomen. De aard en omvang van de afwijkingen zegt namelijk veel over de betrouwbaarheid en dus de kwaliteit van de prognoses. Bij de gronden die nog niet in exploitatie zijn genomen, schrijft het BBV voor dat hiervan in ieder geval de gemiddelde boekwaarde per m² wordt vermeld. Deze gemiddelde boekwaarde moet vervolgens afgezet worden tegen de mogelijkheden om de boekwaarde, rekening houdend met de toekomstig verwachte ontwikkelingen, terug te kunnen verdienen. Ook hier geldt dat voor een eventuele hogere boekwaarde ten opzichte van de verwachte marktwaarde een voorziening moet worden getroffen. Risico’s Bij het beoordelen van de boekwaardeontwikkeling en de verwachtingen rondom het verwachte eindresultaat moet ook rekening worden gehouden met de potentiële risico’s. Deze risico’s moeten ook worden uiteengezet in de paragraaf over weerstandsvermogen of in de paragraaf over grondbeleid. Het is van belang dat een beleid is geformuleerd op welke wijze de inventarisatie van de risico’s plaatsvindt, hoe hierover wordt gerapporteerd en op welke wijze deze risico’s eventueel worden afgedekt

Waardering en waardeontwikkeling De waardering van de aangekochte en al dan niet in bewerking zijnde gronden is een belangrijk aandachtspunt bij de beoordeling van de post gronden en onderhanden werken. Ter beoordeling van de waarde van de gronden moet, voor de in exploitatie genomen gronden, conform artikel 70 van het BBV, informatie worden opgenomen over de ontwikkeling van de boekwaarde in het verslagjaar, de nog te verwachten kosten en geraamde opbrengsten, de verwachte eindresultaten en de wijze van dekking van eventueel nadelige resultaten. Wanneer uit het


73

Winstneming Een belangrijk aspect bij het waarderen van de gronden is ook het vraagstuk van winstneming. Wanneer kan dit plaatsvinden? Uitgangspunt is het voorzichtigheidsbeginsel: winsten worden pas genomen als ze ook feitelijk vaststaan. Dit wil overigens niet zeggen dat winsten pas mogen worden genomen als het gehele project is gerealiseerd. Bij winstneming is het allereerst van belang om de ‘grondhouding’ te bepalen. Wil een gemeente voorzichtig omgaan met het nemen van winst of wil men juist snel overgaan tot het inzichtelijk maken en nemen van winst? Om deze eenmaal bepaalde gedragslijn te bepalen, gelden een aantal mogelijkheden: • De kosten zijn al gedekt door gerealiseerde opbrengsten. Elke euro aan ‘nieuwe’ opbrengsten levert dus direct winst op. • Bijna alle kosten zijn gemaakt en de nog behoedzaam geraamde kosten voor afronding zijn geheel gedekt door de gerealiseerde opbrengsten. • De gerealiseerde verkopen overtreffen de gemaakte kosten én de behoedzaam en goed in te schatten nog te realiseren verkopen zijn aanzienlijk hoger dan de behoedzaam ingeschatte nog te maken kosten. Dit is meestal het geval bij een grondexploitatie met omvangrijke winstgevendheid. • Verkopen worden met een voorgecalculeerde winst gerealiseerd omdat de kosten van het productieproces vooraf zeer betrouwbaar zijn ingeschat en er een goed beheersbaar productieproces is. Dit zal in de praktijk beperkt voorkomen. Overige onderhanden werken Voor de overige onderhanden werken kan er sprake zijn van een - op individueel projectniveau - negatieve boekwaarde per balansdatum of van een positieve boekwaarde. Als dit onderhanden werk een positieve boekwaarde heeft, wil dit zeggen dat de kosten bij het samenstellen van de jaarrekening de gefactureerde opbrengsten overtreffen. Indien sprake is van een negatieve waarde van een individueel project dan geldt het tegenovergestelde. De bij derden in rekening gebrachte (voorschot) bedragen overtreffen de kosten die al zijn gemaakt. Er is sprake van een momentopname. Om de daadwerkelijke waarde en de

74

mogelijkheid om de voorraadpositie terug te verdienen, inzichtelijk te maken, moet worden nagegaan wat de verwachte kosten en opbrengsten in de toekomst zijn. Wanneer de uiteindelijke kosten de opbrengsten overtreffen dan moet een voorziening worden gevormd ter correctie van de voorraadwaarde. Is het gerechtvaardigd dat de opbrengsten hoger zijn dan de kosten, op basis van een betrouwbare schatting, dan is mogelijk winstneming aan de orde. 4.5

Kortlopende vorderingen

4.5.1 Wat zijn kortlopende vorderingen? In het BBV worden de kortlopende vorderingen ook wel uitzettingen met een rentetypische looptijd korter dan één jaar genoemd. De term rentetypische looptijd is afkomstig uit de wet Fido en wordt gebruikt om het onderscheid tussen financiële vaste activa enerzijds en vlottende activa anderzijds te maken. Onder de kortlopende vorderingen vallen de vorderingen op openbare lichamen, verstrekte kasgeldleningen, rekening-courantverhoudingen met niet-financiële instellingen, overige vorderingen en overige uitzettingen. De kortlopende vorderingen worden ook wel debiteuren genoemd en omvatten dus tevens de belastingdebiteuren. De waardering van de kortlopende vorderingen vindt plaats tegen nominale waarde. Tegelijkertijd geldt voor de kortlopende vorderingen dat een waardeverlaging moet blijken uit de balans. Als er twijfel is of de vordering kan worden geïnd, moet de waardering van deze vordering worden verlaagd tot het bedrag dat waarschijnlijk wel zal worden geïnd. Dat leidt tot een last in de programmarekening. Boekhoudkundig gebeurt dit door het vormen van een voorziening voor dubieuze debiteuren. Ook de wet Fido en de treasuryfunctie spelen een rol bij deze post. De renterisiconorm en de normen voor de kasgeldlimiet spelen daarbij een belangrijke rol.

4.5.2 Wat kunt u met de kortlopende vorderingen? (kaderstellende rol) Bij de kortlopende vorderingen speelt het incasso- en kwijtscheldingsbeleid een rol in de totstandkoming van de post kortlopende vorderingen. De regels hieromtrent worden door het college van Burgemeester en Wethouders ter kennisneming aangeboden aan de gemeenteraad. Het is zaak dat periodiek informatie wordt verstrekt over de uitvoering van het incasso- en kwijtscheldingsbeleid (via de planning & controlinstrumenten zoals maraps en jaarrekening). Bij de aanslagoplegging van de gemeentelijke belastingen worden regelmatig betalingsregelingen gehanteerd. Het college van burgemeester en wethouders biedt de regels hieromtrent ter kennisneming aan de gemeenteraad aan. Een ander onderdeel bij de kortlopende vorderingen is de wettelijke mogelijkheid om rente in rekening te brengen bij te late betaling. Dit speelt onder andere bij grondtransacties (is vaak een onderdeel van de overeenkomst). In de verordening ex. artikel 212 Gemeentewet kunnen spelregels worden opgenomen rondom een mogelijke voorziening voor oninbare vorderingen. Voor de vorderingen van de belastingen en heffingen wordt over het algemeen een voorziening gevormd ter grootte van het historische percentage van oninbaarheid. Voor de overige vorderingen wordt deze voorziening gevormd op basis van een individuele beoordeling op inbaarheid van vorderingen die langer dan drie maanden openstaan. 4.5.3 Waarop kunt u bij de kortlopende vorderingen letten? (controlerende rol) De hoogte van de post kortlopende vorderingen en van de post voorziening zegt iets over de kwaliteit van de debiteurenpositie en indirect ook over het incassobeleid en de incassomaatregelen.

4.6

Liquide middelen

4.6.1 Wat zijn liquide middelen? Op de balans moeten onder de vlottende activa de liquide middelen afzonderlijk worden vermeld. Daaronder worden de (positieve) kas-, banken girosaldi opgenomen. De eventuele negatieve banken girosaldi worden bij de vlottende passiva onder de netto-vlottende schulden opgenomen. 4.6.2 Wat kunt u met liquide middelen? (kaderstellende rol) De liquide middelen maken deel uit van het beheersingssysteem dat door de Wet Fido wordt vereist. Ook in de 212-verordening moeten regels worden geformuleerd inzake de financieringsfunctie. Voor het beheer en de interne controle op de liquide middelen kunnen in de eigen verordeningen, eventueel zelfs per dienst, nog nadere regels zijn of worden opgenomen. Het instellen en naleven van dergelijke regels is belangrijk, omdat daarmee de interne en externe (fraude en speculatie)risico’s zoveel mogelijk worden beperkt. 4.6.3 Waarop kunt u bij de liquide middelen letten? (controlerende rol) De liquide middelen en het daaraan verbonden betalingsverkeer brengen zowel baten als lasten met zich mee. Vooral wanneer er gelijktijdig zowel positieve als negatieve saldi kunnen ontstaan, is er misschien iets misgegaan. Verder leveren de positieve saldi van liquide middelen relatief weinig rentebaten op. Als er per balansdatum relatief grote positieve of negatieve saldi voor de liquide middelen zichtbaar zijn, is dat een signaal om verder te vragen naar de kwaliteit van het treasurybeheer.


75

4.7

Overlopende activa

4.7.1 Wat zijn overlopende activa? Het BBV kent geen nadere bepaling over de overlopende activa. Hieronder worden de vooruitbetaalde kosten en de nog te ontvangen bedragen opgenomen. Vooruitbetaalde kosten zijn kosten die al zijn betaald, maar waarvan het nut na balansdatum valt. Bijvoorbeeld een verzekeringspremie over het komende jaar. De nog te ontvangen bedragen zijn de bedragen die nog worden gefactureerd voor in het lopende boekjaar door uw gemeente geleverde prestaties. Deze twee posten zijn het gevolg van het verplicht toepassen van het stelsel van baten en lasten. Gevolgen van gebeurtenissen worden in de jaarrekening verwerkt in de periode waarin zij zich voordoen of waarop zij betrekking hebben (en dus niet in de periode waarin zij worden ontvangen). De waardering van de overlopende activa vindt plaats tegen nominale waarde. 4.7.2 Wat kunt u met de overlopende activa? (kaderstellende rol) Niet zo heel erg veel. U mag verwachten dat de financiële administratie actueel is en dat uw gemeente tijdig factureert en int. Een hoog saldo op overlopende activa kan duiden op achterstanden in het factureren of te vroeg/te snel betalen van lasten. 4.7.3 Waarop kunt u bij de overlopende activa letten? (controlerende rol) Hoe verhoudt de omvang van deze post zich met het activiteitenniveau van uw gemeente? Verder kunt u nagaan wat de ontwikkeling is van deze balanspost in relatie tot de voorgaande jaren. Een mogelijk afwijkend niveau kan duiden op bijzonderheden.

4.8

Eigen vermogen

4.8.1 Wat is eigen vermogen? Welke samenstelling kent het eigen vermogen? Het eigen vermogen komt tot stand of is een resultaat van het saldo van de overige posten van de balans van de gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de reserves en uit het resultaat na bestemming dat volgt uit het resultaat van de programmarekening. Er zijn verschillende soorten reserves: • algemene reserves: reserves die zijn ontstaan door resultaten uit enig jaar. Deze staan in principe ter vrije beschikking aan de raad, mits er nog geen blokkeringen hebben plaatsgevonden; • tariefegalisatiereserves: bestemmingsreserves die bedoeld zijn om ongewenste schommelingen in tarieven, die in rekening worden gebracht aan derden, op te vangen; • overige bestemmingsreserves: bestemmingsreserves, bijvoorbeeld reserve nieuwbouw stadhuis, die specifiek zijn ingesteld door de raad om een bijdrage te leveren aan het realiseren van bepaalde zaken. De raad zal dan de wijze van vorming, omvang en ook de criteria moeten aangeven. Het autorisatieniveau voor het onttrekken van gelden aan reserves is voorbehouden aan de raad. Dit houdt dus in dat het college geen onttrekkingen of toevoegingen aan reserves kan doen voordat hierover expliciete besluitvorming via begrotingswijzing door de raad heeft plaatsgevonden. Hoe kunnen reserves worden gevormd? Reserves ontstaan als volgt: • bestemming van het rekeningsaldo: het rekeningresultaat dat in enig jaar ontstaat. Dit resultaat kan vervolgens worden bestemd voor diverse reserves; • resultaat van een specifiek product of programma in bestemming van resultaat meenemen: deze methode wordt gehanteerd wanneer bepaalde activiteiten nog niet volledig tot uitvoering zijn gekomen aan het eind van het verantwoordingsjaar;

76

• egalisatie van kosten: Er wordt voor gekozen bijvoorbeeld bij de afvalstoffenheffing - om de jaarlijkse positieve of negatieve resultaten te ‘verrekenen’ met de bestaande reserve. Deze methodiek wordt toegepast om tarieven te egaliseren en zo een mogelijk te forse fluctuatie over de jaren tegen te gaan. De reserve mag daarbij niet negatief worden; • specifiek reserveren voor toekomstige lasten als gevolg van een bepaalde gebeurtenis: het reserveren van bedragen bij afzonderlijke besluitvorming. Bijvoorbeeld als bij de verkoop van een gebouw een boekwinst ontstaat. Deze boekwinst kan onder meer worden toegevoegd aan de reserve vastgoedontwikkelingen

• In de toelichting op de balans worden de aard en reden van elke reserve en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan toegelicht. • Per reserve wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: • het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; • de toevoegingen of onttrekkingen via de resultaatbestemming bij de programmarekening; • de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van de bestemming van het resultaat van het voorgaande boekjaar; • de verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd; • het saldo aan het einde van het begrotingsjaar.

Hoe moet financieel de toevoeging en onttrekking plaatsvinden? Met invoering van het besluit begroting en verantwoording is het niet meer toegestaan om onttrekkingen en toevoegingen aan reserves rechtstreeks te laten plaatsvinden. Alle mutaties op reserves moeten plaatsvinden via de resultaatbestemming. Dit houdt dan ook in dat de wijziging in de stand van de reserves tussen twee opeenvolgende verslagjaren moet aansluiten bij de resultaatbestemmingen en bij het resultaat na resultaatbestemming dat alsnog wordt toegevoegd aan één of meer reserves.

4.8.2 Wat kunt u met reserves doen? (kaderstellende rol) Een gemeente is een inkomensbestedende organisatie. Zij is niet gericht op winstmaximalisatie of op het laten aangroeien van het vermogen. Toch zijn er situaties denkbaar dat er reserves worden aangehouden of opgebouwd. De gemeenteraad heeft vaak behoorlijk veel keuzevrijheid ten aanzien van reserves. Zo kan zij overgaan tot herbestemming van gelden. De raad bepaalt ook welke omvang van reserves noodzakelijk is.

Toelichting in de jaarrekening Het eigen vermogen bestaat dus uit de reserves en uit het resultaat na bestemming. De reserves moeten in een verloopoverzicht zijn uitgesplitst naar algemene reserves, tariefegalisatiereserves en overige bestemmingsreserves. Volgens artikel 54 van het Besluit Begroting en Verantwoording moet in de toelichting op de balans over de reserves het volgende zijn opgenomen:

4.8.2.1 Waarom worden reserves gevormd? Er zijn verschillende redenen waarom reserves worden gevormd en aangehouden: • aanhouden van een buffer; • risico’s afdekken; • inzet van eenmalige middelen.


77

4.8.2.2 Welke beleidskeuzes kunt u maken? Uitwerking nota reserves en voorzieningen In de modelverordening 212 voor het financieel beheer zijn bepalingen opgenomen over de reserves en voorzieningen. We beperken ons hier tot de reserves. Om inzicht te hebben in de financiële positie van de gemeente is het onder meer van belang om inzicht te hebben in verloop, samenstelling en vorming van de reserves. Om dit inzicht actueel te houden geeft de raad aan het college de opdracht om, normaal gesproken, elke vier jaar met een bijstelling te komen van het beleidskader en actualisering van het financieel inzicht met betrekking tot reserves en voorzieningen. Hierin komen aan de orde: • ontwikkeling van de financiële positie; • omschrijving en doelstelling van (bestaande) reserves; • de wijze van vorming/voeding en besteding van een of meer reserves; • voorstellen tot vervallen of instellen van een of meer reserves; • maximale hoogte van een of meer reserves; • looptijd van een reserve. In de paragraaf weerstandsvermogen volgt ook de relatie met de aan te houden hoogte van het weerstandsvermogen.

78

Wat moet de omvang zijn van (bepaalde) reserves? Niet alle wensen kunnen worden gehonoreerd. Meestal zijn er meer wensen dan mogelijk is in de financiële situatie. Een gemeente zal dan ook moeten kiezen. Ook op het terrein van de reserves. Enkele van deze keuzen zijn: • Wat is het ambitieniveau van bijvoorbeeld het wegenonderhoud? • Welke tariefsontwikkeling is wenselijk voor bijvoorbeeld de afvalstoffenheffing? • Welke investeringen worden afgedekt door bijdragen uit reserves? • Welke toevoegingen zijn noodzakelijk om de inflatiefactor vanuit de reserves af te dekken? • Is er een buffer nodig voor de opvang van algemene zaken en wat moet daarvan de omvang zijn? • Wordt er gespaard voor toekomstige investeringsvoornemens? Afhankelijk van deze keuzen moeten middelen beschikbaar komen voor het realiseren van de ambities. Hoe hoog is de weerstandscapaciteit? Een ander belangrijk aspect van het beleidskader rondom reserves is de omvang van de weerstandscapaciteit. Weerstandscapaciteit is kort gezegd de mogelijkheid die gemeenten hebben om risico’s op te vangen. De componenten van deze weerstandscapaciteit zijn: onbenutte belastingcapaciteit, (stille) reserves en bezuinigingsmogelijkheden. Het is dan ook wenselijk om het verband tussen de weerstandscapaciteit en aanwezige risico’s, het weerstandsvermogen, inzichtelijk te krijgen. De omvang van de risico’s in relatie tot de aanwezige middelen bepaalt immers voor een deel het toekomstige handelen van gemeenten. Reserves die eenmaal ingezet zijn voor specifieke activiteiten kunnen meestal niet meer worden ingezet voor de algemene weerstandscapaciteit.

Is een bestemmingsreserve vastgelegd? De raad besluit tot het instellen en opheffen van reserves. En tot het onttrekken of toevoegen aan reserves. Het college voert alleen uit of doet mogelijke voorstellen om lasten dan wel baten te dekken uit of toe te voegen aan reserves. Zij hebben hierin echter geen zelfstandige beslissingsmacht. Een eenmaal ingestelde reserve hoeft niet blijvend te zijn.

Benodigde middelen in de toekomst In de kadernota, meerjarenbegroting en diverse overige beleidsstukken worden regelmatig wensen uitgesproken voor de toekomst. Bijvoorbeeld over investeringen, onderhoud van kapitaalgoederen en nieuw beleid. Vaak is bij dergelijke wensen de dekking nog een vraagpunt. Grofweg bestaan hiervoor een aantal keuzen:

4.8.3 Waarop kunt u bij de reserves letten? (controlerende rol)

• het opvangen in de reguliere begroting door bezuinigingen of het laten vervallen van bepaalde taken; • het opvangen van deze wensen uit externe bijdragen of door verhoging van tarieven; • een bijdrage uit een (specifieke) reserve.

Beleid Er moeten worden nagegaan of het beleid dat een gemeente heeft vastgesteld, wordt gevolgd: • Inzet en reservering van middelen mag alleen plaatsvinden in relatie tot genomen besluiten door de gemeenteraad. • Opheffing en instelling van reserves vinden plaats conform de besluiten. • Herziening van de nota reserves en voorzieningen vinden plaats conform de uitgangspunten en binnen de gestelde termijnen. Relatie tussen risico’s en vermogen Zoals gezegd loopt een gemeente risico’s. Deze zijn uiteengezet in de paragraaf weerstandsvermogen. In deze paragraaf is tevens inzichtelijk gemaakt wat de relatie is tussen de aanwezige risico’s en de weerstandscapaciteit, het weerstandsvermogen. U zult als gemeenteraad moeten bepalen wat u, rekening houdend met het beleid rondom het inventariseren van de risico’s en het bepalen van het weerstandsvermogen, de noodzakelijke hoogte vindt voor de weerstandscapaciteit. Een onderdeel van deze weerstandscapaciteit zijn de reserves die beschikbaar zijn voor het opvangen van de mogelijke risico’s.

Als deze laatste optie aan de orde is, moet duidelijk zijn dat het gaat om het eenmalig afdekken van bepaalde lasten. Ontwikkeling in het meerjarenperspectief Bij het opstellen van de (meerjaren)begroting wordt een inzicht gepresenteerd in de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente. Hierbij komt ook de ontwikkeling van het eigen vermogen aan de orde. Deze moet zijn gebaseerd op de uitgangspunten vanuit de nota reserves en voorzieningen.

Toelichten mutaties Vanuit het BBV is de verplichting opgenomen om de mutaties in de reserves toe te lichten. Dan kan ook worden nagegaan of onttrekkingen of toevoegingen hebben plaatsgevonden conform de besluitvorming van de raad.


79

4.9

Voorzieningen

4.9.1 Wat zijn voorzieningen? Reserves en voorzieningen worden vaak in één naam genoemd (zoals in de nota reserves en voorzieningen). Het zijn toch gewoon de geldpotjes? Toch zijn dit twee posten met een verschillend karakter. De reserves vormen het eigen vermogen en het betreft dus het saldo van de bezittingen en de schulden. De gemeenteraad gaat over de reserves en heeft daar dus veel beleidsvrijheid. De voorzieningen daarentegen zijn vreemd vermogen die verplicht moeten worden gevormd. Zij worden gevormd als schatting van voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden per balansdatum min of meer onzeker is en die samenhangen met de periode voorafgaand aan die balansdatum (stelsel van baten en lasten). Het verschil tussen reserves en voorzieningen kan het beste aan de hand van het volgende plaatje worden toegelicht:

Reserves

Voorzieningen

Resultaten uit het verleden

Toekomstgericht

Raad kan bestemming wijzigen

Raad kan bestemming niet wijzigen

Het verschil in karakter van de mutaties in de reserves en voorzieningen heeft ook invloed op de manier waarop deze doorwerken in het resultaat van het boekjaar. Stortingen in voorzieningen en vrijval uit voorzieningen vormen een onderdeel van de ‘echte’ lasten en baten van de programma’s. Zij maken geen onderdeel uit van de resultaatbestemming. Voorzieningen zijn als volgt onder te verdelen: • voorziening voor verplichtingen en risico’s (artikel 44 lid 1a en 1b); • voorziening voor de egalisering van kosten (artikel 44 lid 1c); • voorzieningen voor middelen van derden waarvan de bestemming is gebonden (subsidies van derden, artikel 44 lid 2). Met ingang van 1 januari 2008 wordt hieraan toegevoegd: met uitzondering van

80

de voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel, die van de Europese en Nederlandse overheidslichamen zijn ontvangen. Dit houdt in dat de vooruitontvangen subsidies met ingang van begrotingsjaar 2008 niet meer in deze voorziening worden verwerkt, maar een onderdeel vormen van de overlopende passiva als vooruitontvangen bedragen. De waardering van de voorzieningen vindt plaats tegen nominale waarde of tegen contante waarde. Rentetoevoeging is alleen toegestaan bij voorzieningen die zijn gewaardeerd tegen contante waarde. Voorzieningen die zijn gevormd als waardeaanpassing van bezittingen (zoals de voorziening oninbare debiteuren of de voorziening verlieslatende grondexploitaties), worden in de balans in mindering gebracht op de betreffende post. Dus als correctie op de debetzijde van de balans. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Als het jaarlijks volume in de vorm van een uitgaande kasstroom in de komende vier jaar wel fluctueert, mag hiervoor wel een voorziening worden gevormd. Verplichtingen en risico’s Dit zijn onzekere verplichtingen die te zijner tijd schulden kunnen worden, zoals garantstellingen en dergelijke, of voorzieningen die een schatting zijn van de lasten die voortvloeien uit risico’s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen en reorganisaties. Bijvoorbeeld schadeclaims die door derden bij uw gemeente zijn neergelegd. Wanneer hiervoor een voorziening wordt gevormd, moet deze op basis van de beste schatting precies dekkend zijn voor de verplichting en/of het risico waarvoor deze is gevormd. Toevoegingen moeten toereikend zijn om de noodzakelijke omvang te realiseren. Overschotten moeten vrijvallen ten gunste van het resultaat.

Egalisering van kosten Voorzieningen ter egalisering van kosten worden ook wel onderhoudsvoorzieningen genoemd. Eén van de stellige uitspraken van de Commissie-BBV is dat deze voorzieningen alleen kunnen worden ingesteld op basis van een recent beheerplan. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd, binnen een termijn van één tot maximaal twee jaar. Onderhoudskosten komen direct ten laste van de voorziening en keren dus niet meer terug in de programmarekening. Voor (vervangings)investeringen mag niet worden gespaard in de vorm van een voorziening. Uitzondering hierop is de riolering. Voor het specifieke onderwerp riolering heeft de Commissie-BBV op 17 juli 2007 een notitie uitgebracht. Wanneer een gemeente in het tarief voor het rioolrecht rekening houdt met groot onderhoud en toekomstige vervangingsinvesteringen, ontstaat voor de riolering dus een voorziening met een tweeledig karakter. Enerzijds is het een spaarpotje voor het (groot) onderhoud, anderzijds wordt uit het tarief gespaard voor de vervanging van de riolering. De gemeente moet inzichtelijk hebben welke gedeelte van de voorziening voor middelen derden met een bestedingsplicht bedoeld is voor vervangingsinvesteringen en welk gedeelte van de voorziening bedoeld is voor de uitvoering van groot onderhoud. 4.9.2 Wat kunt u met de voorzieningen? (kaderstellende rol) De raad heeft bij het instellen van voorzieningen voor verplichtingen, risico’s en verwachte verliezen weinig ruimte voor keuzen (allocatiefunctie). Voor voorzieningen voor risico’s en verplichtingen bestaat er een sterke relatie met de in de paragraaf weerstandsvermogen vastgelegde risico’s. Een goed risicomanagementsysteem is daarbij onontbeerlijk. De raad kan dan wel kaders vaststellen of voor een risico een voorziening moet worden gevormd of dat vermelding van het risico in de paragraaf weerstandsvermogen toereikend is. Bij het instellen van een voorziening om de kosten te egaliseren kan de gemeenteraad wel kiezen. Ze kan kiezen voor het instellen van deze voorzieningen, maar verplicht is dat niet. Wanneer de gemeenteraad kiest voor voorzieningen voor het egaliseren van kosten voor

groot onderhoud heeft ze bij het vaststellen van beheerplannen voor onderhoud invloed op het gewenste kwaliteitsniveau en daarmee de benodigde middelen voor het onderhoud. Stortingen in de voorzieningen ten laste van de exploitatie worden via de begroting of begrotingswijzigingen geautoriseerd door de raad. Voorts is het raadzaam in de verordening ex. artikel 212 Gemeentewet spelregels op te nemen rondom het periodiek vaststellen van een nota reserves en voorzieningen door de raad. Voor onderhoudsvoorzieningen stelt de raad de kaders vast met beheerplannen en met het beleid onderhoud kapitaalgoederen (zie ook de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen). Vooral het gewenste kwaliteitsniveau (en natuurlijk de omvang van het areaal) bepaalt de noodzakelijke omvang van de onderhoudsvoorzieningen. 4.9.3 Waarop kunt u bij de voorzieningen letten? (controlerende rol) De hoogte van de onderhoudsvoorzieningen moet zijn afgestemd op de beheerplannen die door de raad zijn vastgesteld. In de jaarrekening moet deze relatie worden gelegd. Voor voorzieningen voor risico’s en garanties moet de ontwikkeling van de noodzaak van deze voorzieningen worden toegelicht. Ook moet een relatie worden gelegd met de risico’s die uw gemeente loopt. Voor de voorzieningen voor verlieslatende grondexploitaties kunt u een relatie leggen met het grondbeleid en de door de raad vastgestelde grondexploitaties. Gecalculeerde en niet meer te vermijden verliezen dienen in hun geheel te worden voorzien in de jaarrekening. Van onttrekkingen en toevoegingen aan de voorzieningen moet worden vastgesteld dat zij in overeenstemming zijn met de bedoeling van de voorziening en onderliggende planvorming.


81

4.10

Vaste schulden

4.10.1 Wat zijn vaste schulden? Vaste schulden hebben een langlopend karakter. Zowel de rente- als de aflossingvoorwaarden hebben een vast karakter. Wanneer namelijk door de rentevoorwaarden er volgens de bepalingen van de Wet Fido sprake is van een rentetypische looptijd korter dan één jaar, geldt de langlopende lening volgens het BBV (en Fido) toch als kortlopend. De rentetypische looptijd is het interval gedurende de looptijd van de geldlening, waarin op basis van de leningvoorwaarden van de geldlening sprake is van een constante geldvergoeding die door de verstrekker van de geldlening niet wordt beïnvloed. Indien de rentetypische looptijd zou worden gewijzigd, wordt dit gezien als een nieuw afgesloten lening. In de Wet Fido is er voor de rentetypische looptijd gekozen, omdat dit een goede maatstaf is voor een indicatie van (rente)risico’s. Ook bepaalt de Wet Fido via de renterisiconorm de eis dat jaarlijkse maximaal 20% van de portefeuille langlopende schulden bij aanvang van het boekjaar wordt afgelost in dat boekjaar. Op grond van het BBV moeten in de balans onder de vaste schulden afzonderlijk worden opgenomen: • obligatieleningen; • onderhandse leningen van: 1. binnenlandse pensioenfondsen en verzekeringsinstellingen; 2. binnenlandse banken en overige financiële instellingen; 3. binnenlandse bedrijven; 4. overige binnenlandse sectoren; 5. buitenlandse instellingen, fondsen, banken, bedrijven en overige sectoren; • door derden belegde gelden; • waarborgsommen. Via deze specificatie wordt op grove hoofdlijnen zichtbaar gemaakt van wie en met welk karakter de gemeente de vaste leningen heeft verkregen. Verder moet in de toelichting op de balans de rentelast van alle bovengenoemde vaste schulden voor het begrotingsjaar.

82

4.10.2 Wat kunt u met de vaste schulden? (kaderstellende rol) In de begrotingsparagraaf Financiering worden in elk geval de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille en dus ook die van de vaste schulden opgenomen. Het minimale risicobeheer wordt mede door de Wet Fido bepaald, want die Wet stelt via de renterisiconorm eisen aan portefeuille langlopende schulden. De verdere eigen betrokkenheid van de gemeenteraad bij het aantrekken of herfinancieren van de vaste schulden is te regelen via de 212-verordening of via een specifiek treasurystatuut. In de meeste gevallen zal er geen aanleiding zijn om de gemeenteraad bij de individuele leningtransacties te betrekken. 4.10.3 Waarop kunt u bij de vaste schulden letten? (controlerende rol) Bij de beoordeling van deze balanspost kan worden getoetst of inderdaad aan het vaste karakter is voldaan en of eventuele bijzondere beleidsaspecten zijn nageleefd. De vaste leningen tonen via de vergelijkende cijfers bij deze balansposities hun vaste karakter. Grote veranderingen zullen dus direct opvallen. Ook de rentelasten die in de toelichting worden vermeld zullen een vast karakter hebben. Bij een relatief hoge of een sterk veranderde gemiddelde rentevoet kan worden getoetst of dit overeenstemt met het financieringsbeleid uit de begroting en kan er een nadere toelichting worden gevraagd. De nieuw aangetrokken vaste schulden zullen veelal verband houden met de nieuwe investeringen die daarmee zijn gefinancierd. Bij de grotere investeringsvoorstellen wordt ook ingegaan op de financieringswijze en de kosten daarvan. Ter toetsing van de uitvoering van zo’n voorstel zal vaak andere, eerder verstrekte informatie moeten worden geraadpleegd.

4.11

Vlottende schulden

4.11.1 Wat zijn vlottende schulden? Het BBV omschrijft vlottende schulden ook wel als netto-vlottende schulden met een rentetypische looptijd korter dan één jaar. Onder de vlottende schulden vallen de kasgeldleningen, de banken girosaldi en de overige schulden. De overige schulden worden ook wel crediteuren genoemd en omvatten dus de inkoopfacturen die op een bepaald moment nog moeten worden betaald. De waardering van de vlottende schulden vindt plaats tegen de verkrijgingsprijs. Het ligt voor de hand om de nominale waarde als waarderingsgrondslag te hanteren. Ook de wet Fido en de treasuryfunctie spelen een rol bij deze post. De renterisiconorm en de normen voor de kasgeldlimiet zijn daarbij belangrijk. • Renterisiconorm: stelt een grens aan het renterisico op de vaste schuld. • Kasgeldlimiet: stelt een grens aan het renterisico op de korte schuld. Rechten en verplichtingen die voortvloeien uit een overeenkomst worden niet in de balans verwerkt als de gemeente of tegenpartij de prestatie nog niet heeft geleverd. Informatie over deze rechten en verplichtingen wordt opgenomen in de toelichting op de balans, in het overzicht met de rechten en verplichtingen die niet uit de balans blijken. De budgetoverschotten moeten niet als vlottende schuld worden verantwoord, omdat zij niet voldoen aan het criterium verplichting. Zij maken deel uit van het resultaat en kunnen door de gemeenteraad via resultaatbestemming worden gedoteerd aan een bestemmingsreserve.

4.11.2 Wat kunt u met de vlottende schulden? (kaderstellende rol) De vlottende schulden hebben vooral een beheersmatig karakter. Daarbij is het van belang dat niet te vroeg wordt betaald, maar dat er in het kader van de goede naam van uw gemeente ook niet structureel te laat wordt betaald. Voor u is het vooral van belang dat u zeker weet dat geen onverschuldigde betalingen worden verricht en dat facturen alleen aan rechthebbenden worden betaald, nadat de prestaties die daartegenover staan door uw gemeente zijn ontvangen en akkoord zijn bevonden. Ook het voorkomen van dubbele betalingen is van groot belang. Bijvoorbeeld door voor te schrijven dat alleen op originele facturen wordt betaald. Dit regelt u door een goede administratieve organisatie met toereikende (controletechnische) functiescheidingen (AO/IC). Vooral de inkoopfactuurcontrole speelt hierin een belangrijke rol. In het kader van de liquiditeitspositie moet uw gemeente scherp zicht hebben op de liquiditeitsbehoefte. Van belang daarbij is de beschikbaarheid van liquide middelen en inzicht in de betalingen die op korte, middellange en lange termijn moeten plaatsvinden. 4.11.3 Waarop kunt u bij de vlottende schulden letten? (controlerende rol) De hoogte van de vlottende schulden wordt beïnvloed door de omvang van de activiteiten van uw gemeente op een bepaald moment en door de snelheid waarmee wordt betaald. Een ander punt is of er sprake is van het adequaat beleggen van een overschot aan liquide middelen op korte termijn en dat deze worden belegd in deposito’s of kasgeldleningen. Of dat tekorten in het werkkapitaal (zoals de liquide middelen) worden afgedekt voor de periode waarvoor dat nodig is (dus niet te lang).


83

4.12

Overlopende passiva

4.12.1 Wat zijn overlopende passiva? Het BBV kent geen nadere bepaling omtrent de overlopende passiva. Hieronder worden de vooruitontvangen bedragen en de nog te betalen bedragen opgenomen. Vooruitontvangen bedragen zijn bijvoorbeeld opbrengsten die al ontvangen zijn, maar waarvan het nut na balansdatum valt. De bedragen die nog openstaan, zijn de bedragen voor in het lopende boekjaar door u geleverde prestaties, waarvoor nog geen inkoopfactuur is ontvangen op 31 december.

4.12.2 Wat kunt u met de overlopende passiva? (kaderstellende rol) Niet zo heel erg veel. U mag verwachten dat de financiële administratie actueel is en uw gemeente scherp zicht heeft op de verplichtingen aan derden, waarvoor nog geen factuur is ontvangen. Dit is ook belangrijk voor een goede weergave van de lasten in uw programmarekening. 4.12.3 Waarop kunt u bij de overlopende passiva letten? (controlerende rol) Past uw gemeente het stelsel van baten en lasten goed toe? Zijn alle lasten opgenomen in de jaarrekening?

Onder de vooruitontvangen bedragen worden met ingang van het jaar 2008 ook de vooruitontvangen subsidievoorschotten opgenomen. Als gevolg van een wijziging van het Bbv worden deze middelen met ingang van 2008 niet meer verantwoord in een voorziening (ex artikel 44 lid 2). Deze twee posten zijn het gevolg van de verplichte toepassing van het stelsel van baten en lasten. Gevolgen van gebeurtenissen worden in de jaarrekening verwerkt in de periode waarin zij zich voordoen of waarop zij betrekking hebben (en dus niet in de periode waarin zij worden ontvangen). De waardering van de overlopende passiva vindt plaats tegen nominale waarde.

84


85

5. De posten in de programma’s

5.1

Wat zijn de politieke en bestuurlijk relevante aspecten bij het lezen en beoordelen van de individuele programma’s uit de jaarstukken? Wat zijn kostentoerekening en het saldo kostenplaatsen? Welke algemene kostensoorten zijn gebruikelijk? Waarop moet u letten bij subsidies en uitkeringen? De stortingen in de voorzieningen behoren tot de lasten en de eventuele vrijval uit de voorzieningen tot de baten. Sinds de invoering van het BBV in 2004 geldt dit niet meer voor de mutaties in de reserves. Hierdoor ontstaat er in de programmarekening inzicht in het ‘resultaat voor (tussentijdse) bestemming van reserves’ en het ‘resultaat na (tussentijdse) bestemming van reserves’, die ná het vaststellen van de jaarrekening een bestemming krijgen. De vergelijking ‘begroot versus werkelijk’ blijft een sterk en eenvoudig beoordelingsinstrument. Volgens artikel 28 BBV moet deze vergelijking in elk geval voor de begrote bedragen ná wijziging en de baten en lasten van de programmarekening worden gemaakt. Dat is dus de financiële invalshoek. Maar is het beschikbaar gestelde geld ook wel in voldoende mate besteed aan de gewenste activiteiten? Dan gaat het echter meestal om de niet-financiële gegevens uit het jaarslag en niet om de jaarrekening.

Kostentoerekening

5.1.1 Wat is kostentoerekening? Kosten zijn onder te verdelen in diverse kostensoorten, zoals afschrijvingen, personeelskosten en apparaatskosten. Deze kosten worden gemaakt om direct activiteiten te realiseren of te ondersteunen. Binnen het BBV worden deze activiteiten ‘producten’ genoemd. Deze producten worden dus ingezet om de doelstellingen uit de beleidsprogramma’s te realiseren. Kostentoerekening is een administratieve techniek om de kostensoorten toe te rekenen aan de uiteindelijke kostendragers, de producten en programma’s, zowel in de interne als in de externe verslaggeving. Bij de kostentoerekening aan producten is het onderscheid directe en indirecte kosten van belang. De directe kosten zijn direct aanwijsbaar voor één product, bijvoorbeeld de grasmaaier voor het onderhoud groen. Maar het personeel groenbeheer wordt ook voor andere taken ingezet, zoals reiniging. Daarom worden deze personeelskosten via een verdeelsleutel, meestal via de direct bestede uren, aan de verschillende producten toegerekend. En in het tarief voor die directe kosten zijn ook de indirecte uren, zoals verlof/ziekte of opslagen voor overhead (bijvoorbeeld huisvesting en bestuurlijke apparaat) verrekend. Voor de CBS-statistiek zijn er standaardbeleidsprogramma’s in ‘functies’ beschreven, maar het is toegestaan om naar eigen inzicht beleidsprogramma’s in de verslaggeving als uiteindelijke kostendragers te definiëren. De diverse kostensoorten komen dus uiteindelijk op de eigen beleidsprogramma’s terecht. Daarbij worden voor de indirecte en/of algemene kosten vaak verschillende grondslagen van toerekening gehanteerd.

de onderlinge verrekentechniek. De meest verfijnde is de integrale kostentoerekeningsmethode. Daarbij worden productverantwoordelijke eenheden (PVE) onderkend, van waaruit vervolgens via standaardprijzen en standaardaantallen doorberekeningen plaatsvinden. Via deze integrale kostentoerekeningsmethode worden allerlei dekkingsverschillen zichtbaar, zoals: • capaciteitsverschillen als gevolg van afwijkingen van de geplande productiecapaciteit; • bezettingsverschillen in de dekking van de vaste kosten vanwege een afwijkende productieomvang; • efficiencyverschillen omdat er afwijkingen zijn van de normtijden en –aantallen; • prijsverschillen omdat de werkelijke inkoopprijs afwijkt van standaardverrekenprijs die voor de verdeling wordt gehanteerd.

Op grond van artikel 71 en 72 BBV moet in de Informatie voor derden (Iv3) ten minste voor het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) duidelijk zijn hoe de baten, lasten, kostenplaatsen en balansmutaties (de kostensoorten) aan de producten en vervolgens de functies zijn toegerekend. Deze Informatie voor derden behoort echter niet tot de jaarstukken en heeft vooral een statistische doelstelling voor de Nederlandse en Europese vergelijkingen van de overheidsbestedingen.

De verschillende betrokken productverantwoordelijke eenheden (PVE) moeten verantwoording afleggen over deze geconstateerde verschillen. Deze zullen uiteindelijk afwijkingen van de toegekende budgetten veroorzaken bij zowel de hulp- en hoofdkostenplaatsen als bij de producten, en dus uiteindelijk ook bij de kostendragende programma’s. Het BBV schrijft geen specifieke kostentoerekeningsmethode voor, maar vanuit de vergelijking met het bedrijfsleven en de daar heersende afrekencultuur op budgetten, wordt vaak de integrale kostentoerekeningsmethode gepropageerd. Maar die relatief ingewikkelde administratieve techniek is natuurlijk alleen maar zinvol als er in het managementproces voor de bewaking van de doelmatigheid ook iets wordt gedaan met de verschillen die blijken uit de analyse van het saldo kostenplaatsen.

Er zijn verschillende administratieve technieken beschikbaar voor het toerekenen van de indirecte kosten. Bij de opslagmethode worden de indirecte kosten zonder omwegen naar rato van de aantallen en/of bedragen verdeeld over de directe kosten. Bij de kostenplaatsenmethode worden hulpkostenplaatsen en hoofdkostenplaatsen onderkend, waaraan de kosten eerst worden toegerekend, voordat toerekening aan de producten en vervolgens aan de programma’s plaatsvindt. De kostenplaatsenmethode kent overigens verschillende varianten met verfijningen in

86


87

5.1.2 Wat kunt u met de kostentoerekening? (kaderstellende rol) In de verordening ex artikel 212 Gemeentewet moeten in elk geval de grondslagen voor de berekening van prijzen en tarieven voor rechten worden vastgelegd. Voor de tarieven van rechten geldt overigens ook nog artikel 229b Gemeentewet. Op grond hiervan mogen deze tarieven hooguit kostendekkend zijn. Er geldt daarbij ook nog allerlei jurisprudentie, zodat het vaststellen van deze grondslagen voor tarieven van rechten eerder een juridische dan een bedrijfseconomische invalshoek heeft. Bepaalde bedrijfseconomisch direct gerelateerde kosten van algemene beleidsvorming, inspraak, bezwaar en beroep, handhaving en toezicht (behoudens eerste inspectie) mogen juridisch gezien namelijk niet in de tarieven van de rechten worden opgenomen. Op grond van het BBV moeten de producten aan de programma’s worden toegerekend. Zowel voor de producten als de programma’s geldt het stelsel van baten en lasten. Bovendien moeten bij het bepalen van de baten en lasten per product of programma zodanig aanvaardbare normen worden gehanteerd dat een verantwoord oordeel mogelijk is. In de jaarverslaggeving wordt in veel gevallen volstaan met alleen de vermelding van de baten en lasten en het saldo daarvan, voor en na de mutaties in de reserves. Door een beter bestuurlijk kosteninzicht kan bij de besluitvorming de economische invalshoek duidelijker voor het voetlicht komen. En zo’n bestuurlijke kostenbewustheid kan er ook voor zorgen dat de interne kostenbeheersing blijvend aandacht krijgt of wordt verbeterd. Het toepassen van normatieve kostenverdelingen is daarbij een intern instrument voor de bewaking van de doelmatigheid. Met de invoering van het BBV in 2004 is het een formele verplichting geworden om bij de interne bedrijfsvoering te werken met producten. Dit is ook vastgelegd in het BBV-hoofdstuk VI, Uitvoeringsinformatie. In het BBV-hoofdstuk VII, Informatie voor derden, is geregeld dat deze productinformatie behalve aan het college, ook aan het CBS en de toezichthouders moet worden verstrekt.

88

De integrale kostentoerekeningsmethode wordt relatief veel toegepast en maakt diverse verschillen tussen de begrote standaardaantallen/prijzen en de werkelijke aantallen/prijzen zichtbaar. Deze verschillen worden aangeduid met de verzamelnaam ‘saldo kostenplaatsen’ en worden verantwoord in het overzicht algemene dekkingsmiddelen. In de financiële begroting wordt uitgegaan van een volledige toerekening van de lasten die moeten worden verdeeld over de programma’s. Wanneer er in de jaarrekening vervolgens een ‘saldo kostenplaatsen’ zichtbaar wordt, zijn er meer of minder lasten aan de programma’s toegerekend. Bij een batig saldo op de kostenplaatsen is er sprake van een overdekking en dus zijn er meer lasten doorberekend dan er werkelijk waren. Bij een nadelig saldo op kostenplaatsen zijn niet alle lasten aan de programma’s doorberekend en staan de restende lasten dus onder de ‘algemene dekkingsmiddelen’. Aangezien er bij de begroting en ook de latere begrotingswijzigingen wordt meestal uitgegaan van een restloze verdeling van de kostenplaatsen, veroorzaakt een saldo op kostenplaatsen altijd een begrotingsafwijking. De Commissie-BBV acht het aanvaardbaar dat er relatief grote positieve of negatieve bedragen als saldo kostenplaatsen zichtbaar worden. Mits de oorzaak daarvan maar adequaat wordt toegelicht. Lokaal kan in de grondslagen voor de kostentoerekening nader worden geregeld wanneer en met welke omvang saldi op kostenplaatsen aanvaarbaar zijn en wanneer en hoe de verdelingsgrondslag eventueel moet worden herzien. Omdat de afschrijvingen en de apparaatskosten een relatief vast en voorspelbaar karakter hebben, worden de saldi op de kostenplaatsen meestal veroorzaakt door de personeelskosten. Vaak ligt de oorzaak dan in een afwijkende productiviteit, hoger of lager ziekteverzuim en/of de langer openstaande vacatures, soms met compenserende inhuur van vervangende externen. De uitgangspunten voor de grondslagen van de kostenverdelingen worden dan relevant. Als het uitgangspunt is dat het ziekteverzuim over de gehele organisatie als last wordt verdeeld, dan is een restverdeling naar de programma’s niet echt relevant voor het kosteninzicht op de programma’s. Maar als het geraamde ‘eigen’ ziekteverzuim in het specifieke tarief van de verschillende afdelingen zit, wordt de mogelijke restverdeling een relevantere beslissing.

Specifieke programma’s worden dan minder belast, terwijl het calculatieverschil vaak onzichtbaar blijft onder de algemene dekkingsmiddelen. Bij de tijdelijke inhuur van externen voor langer openstaande vacatures wordt, omdat deze personen meestal niet in de eigen tijdschrijving zijn opgenomen, vaak ‘vergeten’ dat deze kosten toch wel naar de betrokken producten en programma’s moeten worden doorberekend. 5.1.3 Waarop kunt u bij de kostentoerekening letten? (controlerende rol) De methode van kostentoerekening en vooral de verdeelsleutels kan een grote invloed hebben op de te hanteren tarieven en het daaraan verbonden gedrag. Een methode om deze verdeelsleutels periodiek te toetsen is de Activity Based Costing (ABC-)techniek. Daarbij wordt een verdergaand onderzoek gedaan naar de kostenveroorzakende factoren (costdrivers) en wordt bezien of er geen betere verdeelsleutel of directe toerekening mogelijk is. Bijkomend voordeel van deze techniek is dat er veel meer direct te beïnvloeden kosten worden gesignaleerd en de ‘ongrijpbare’ indirecte overheadkosten verminderen. Bij de integrale kostentoerekeningsmethode wordt gewerkt met standaardaantallen en -prijzen. Dit biedt de mogelijkheid om daarvan zowel intern als extern een vergelijking te maken. Zo kan worden getoetst of er nog wel reële waarden worden gehanteerd.

Als er onder de algemene dekkingsmiddelen een saldo kostenplaatsen voorkomt, is het voor de bewaking van de doelmatigheid noodzakelijk dat intern wordt geanalyseerd op welke componenten dit verschil zit (capaciteits-, bezettings-, efficiencyen/of prijsverschillen). Het feit dat deze verschillen elkaar gedeeltelijk compenseren, wil nog niet zeggen dat het ‘dus wel goed is gegaan’. Een goedkopere inkoop dan gepland is mooi meegenomen. Maar was de oorspronkelijke geraamde inkoopprijs dan niet gewoon te hoog? En dus qua kostenbesparing te weinig ambitieus? Dat daarmee bijvoorbeeld de efficiencyverschillen worden gecompenseerd, neemt de blijkbaar opgetreden inefficiëntie niet weg. Wat is er misgegaan in het productieproces en hoe kan dat de volgende keer worden voorkomen? En geven de geconstateerde nadelige bezettingsverschillen geen aanleiding tot herbezinning op de vaste lasten? Moeten de niet meer gebruikte machines of locaties niet gewoon worden afgestoten? Hetzelfde geldt voor de geconstateerde capaciteitsverschillen. Zijn deze duurzaam of moeten deze duurzaam worden gemaakt? Bijvoorbeeld door aanschaf of afstoting van ‘productiecapaciteit’?

Wanneer de indirecte kosten rechtstreeks via opslagen over de directe kosten worden verdeeld, moet er wel een redelijke verhouding tussen beide kostensoorten blijven bestaan. Als de interne tarieven voor directe kosten door allerlei onbeïnvloedbare opslagen te hoog worden, ontstaat er de tendens om zaken rechtstreeks extern uit te besteden. Want die externe directe kosten zijn dan voor het eigen budget ‘goedkoper’. Gevolg is dat de opslagen voor indirecte kosten nog hoger worden. In zo’n geval kunnen de indirecte kosten beter als een jaarlijks vast bedrag worden omgeslagen. Ook als de kostendoorberekening niet via aantallen ‘producten’ en standaardprijzen plaatsvindt, blijft een achteraf berekende gemiddelde kostprijs relevant. Belangrijke verschillen met de vorige periode of interne en externe normen kunnen duiden op fouten in de doorberekeningstechniek of in de registratie van de aantallen producten.


89

5.2

Afschrijvingen

5.2.1 Wat zijn afschrijvingen? Een ‘afschrijving in bedrijfseconomische zin’ is het in de boekhouding tot uitdrukking brengen van de waardedaling van een bedrijfsmiddel of product over een bepaalde periode. In de BBV-notitie Kapitaalgoederen wordt het als volgt omschreven: Afschrijven is het op methodische wijze - volgens een stelsel dat is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur - ten laste van de exploitatie brengen van (een) kapitaalgoed(eren). Met afschrijven wordt begonnen in het jaar waarin het kapitaalgoed gereed komt of wordt verworven en vanaf het moment dat het door de gemeente in gebruik kan worden genomen, of medio het begrotingsjaar waarin het gereed komt of wordt verworven, óf in het begrotingsjaar dat volgt op het jaar waarin het gereed komt of wordt verworven. De Commissie- BBV doet de aanbeveling om in de financiële verordening (of een nadere uitwerking daarvan) op grond van artikel 212 van de Gemeentewet op te nemen welk beleid de gemeente hierin volgt. 5.2.2 Wat kunt u met afschrijvingen? (kaderstellende rol) In de verplichte verordening ex artikel 212 Gemeentewet moeten regels voor de waardering en afschrijving van activa worden vastgelegd. Dat lijkt een grote beleidsvrijheid, maar de randvoorwaarden voor het lokale afschrijvingsbeleid zijn vastgelegd in artikel 64 BBV: 1 De afschrijvingen geschieden onafhankelijk van het resultaat van het boekjaar. 2 Slechts om gegronde redenen mogen de afschrijvingen geschieden op andere grondslagen dan die welke in het voorafgaande begrotingsjaar zijn toegepast. De reden van de verandering wordt in de toelichting op de balans uiteengezet. Tevens wordt inzicht gegeven in haar betekenis voor de financiële positie en voor de baten en de lasten aan de hand van aangepaste cijfers voor het begrotingsjaar of voor het voorafgaande begrotingsjaar. In dit verband is het verschil tussen schattingswijzigingen, waarbij de gebruiksduur of restwaarde anders wordt, en de stelselwijzigingen,

90

waarbij de afschrijvingsmethode verandert, relevant. Over het algemeen zal er sprake zijn van schattingswijzigingen. Maar de overgang naar de componentenmethode van activeren en afschrijven is een stelselwijziging, net als de ook nog wel eens voorkomende switch van lineaire afschrijving naar annuïteiten afschrijving (gecombineerd met rente toerekening). Indien tot een stelselwijziging wordt overgegaan, zal de herberekening van de boekwaarde vanaf het jaar van aanschaffing dienen te gebeuren, dus alsof altijd volgens de nieuwe methode is afgeschreven. Als de wijziging leidt tot een inhaalafschrijving dan dient deze extra last in één keer ten laste van het resultaat genomen te worden. Over schattingswijzigingen heeft de Commissie-BBV twee visies geuit. a volgens V&A deel 12, vraag 9 en V&A deel 13, vraag 3 (beide gepubliceerd in 2005) wordt volstaan met de bestaande boekwaarde gedurende de nieuwe, kortere, resterende afschrijvingstermijn af te schrijven. b V&A deel 4, vraag 11 geeft echter aan dat de herberekening vanaf het begin dient te gebeuren, dus alsof altijd volgens de nieuwe methode was afgeschreven. Indien de afschrijvingstermijn op gegronde redenen verkort wordt, zal het negatieve verschil in boekwaarde tussen de nieuwe en de oude methode in één keer ten laste/ten gunste van de exploitatie gebracht moeten worden. Op deze manier komen de resterende structurele jaarlijkse lasten op het niveau passend bij de nieuwe methodiek. 3 Op vaste activa met een beperkte gebruiksduur wordt jaarlijks afgeschreven volgens een stelsel dat is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur. 4 In afwijking van het eerste en het derde lid kan er op de activa, bedoeld in artikel 59, vierde lid, extra worden afgeschreven. In artikel 59 staat namelijk dat ‘Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut kunnen worden geactiveerd.’ Omdat er geen activeringsverplichting is mag later op een genomen investeringsbesluit worden teruggekomen. Die Commissie-BBV beveelt een vervroegde afschrijving zelfs aan!

5 In afwijking van het derde lid is de afschrijvingsduur voor de immateriële vaste activa, bedoeld in artikel 34 onder a, maximaal gelijk aan de looptijd van de lening. 6 In afwijking van het derde lid is de afschrijvingsduur voor de immateriële vaste activa, bedoeld in artikel 34 onder b, ten hoogste vijf jaar. Toch is er nog wel wat beleidsvrijheid met betrekking tot het activerings- en afschrijvingsbeleid aanwezig. De financieel meest belangrijke beslissing betreft de wijze van activering en afschrijving van de investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut. Gevolgd door de manier waarop met restwaarden wordt omgegaan. Als derde het wel of niet toepassen van de componentenmethode waarbij vervangingsinvesteringen binnen de totale levensduur worden geactiveerd en afgeschreven, in plaats dat daarvoor via een onderhoudsvoorziening wordt gespaard. 5.2.3 Waarop kunt u bij de afschrijvingen letten? (controlerende rol) Voor de investeringen met economisch nut moeten de afschrijvingen in principe gebaseerd zijn op de verwachte duurzame waardevermindering gedurende de verwachte eigen gebruiksduur. Vaak wordt echter zonder nadere afweging de standaard afschrijvingsduur vanuit de 212 verordening toegepast. Deze ondoordachte toepassing van de 212 verordening kan dus strijdig zijn met de hiervoor genoemde BBV-hoofdregel. Overigens zijn de verwachte duurzame waardevermindering en de verwachte restwaarde gebaseerd op de oorspronkelijke historische kosten. Dat bijvoorbeeld bij gebouwen de werkelijke verkoopwaarde door een autonome waardestijging hoger ligt dan de boekwaarde, wil niet zeggen dat met afschrijven kan worden gestopt. Wel kan dit een signaal zijn dat de verwachte historische restwaarde moet worden aangepast omdat deze te conservatief is benaderd en bijvoorbeeld ook de verwachte totale gebruiksduur langer is geworden. Maar vaak de hogere (rest)waarde worden veroorzaakt door een gestegen grondwaarde en niet of minder door het (te slopen) opstal.

De toepassing van de componentenmethode biedt een beter inzicht in de waarde van de tussentijds te vervangen slijtende delen. Omdat die vervanging plaatsvindt tegen de inkoopprijs die dan geldt, wordt de historische aanschafprijs tussentijds enigszins geactualiseerd. Maar het BBV schrijft al een heel grove componentenmethode voor omdat in de toelichting op de balans afzonderlijke moeten worden opgenomen: • • • • • • •

gronden en terreinen woonruimten bedrijfsgebouwen grond-, wegen waterbouwkundige werken vervoermiddelen machines, apparaten en installaties overige materiële vaste activa

Een gebouw wordt dus bijvoorbeeld ten minste gesplitst in de volgende componenten: grond, gebouw, installaties en grond-, weg-, en waterbouwkundige werken (parkeren/tuin). In de 212 verordeningen wordt vaak zelfs een veel verdergaande detaillering aangehouden. Een uitsplitsing naar onderhoudsgevoelige, sneller slijtende delen, zoals platte daken en schilderwerk, is echter nog niet gebruikelijk. De periodieke WOZ-taxaties geven voor de meeste bouwwerken wel een redelijk conservatieve schatting van de actuele waarde. Wanneer de boekwaarde van een actief boven de WOZ-taxatiewaarde ligt, is er waarschijnlijk sprake van een duurzame waardevermindering. Overigens moeten boekwinsten bij de verkoop van activa vrijvallen naar het resultaat en deze boekwinsten mogen in beginsel niet als –eerste extra afschrijving- op het nieuwe actief in mindering worden gebracht. Alleen onder zeer bijzondere voorwaarden kan zo’n boekwinst als een direct gerelateerde (extra) bijdrage van derden worden beschouwd die conform BBV-artikel 62, lid 2 wel op het nieuwe actief in mindering mag worden gebracht. Dat hoeft dus niet en de boekwinst kan dan ook vrij besteedbaar zijn.


91

5.3

Personeelskosten

5.3.1 Wat zijn personeelskosten? In het BBV komt het begrip personeelskosten niet voor. En het woord personeel komt in het BBV alleen maar voor in de toelichting op artikel 14 over de bedrijfsvoering en in de toelichting op artikel 49 over de overlopende passiva, vooral bij de uitzondering betreffende de jaarlijkse arbeidskosten van vergelijkbaar volume (vakantiegeld e.d.). In de Iv3-lastencatergorie 1 komen de loonbetalingen aan personeel en sociale lasten (1.1) en sociale uitkeringen aan personeel (1.2) voor. De inhuur personeel van derden zit als eerste onder categorie 3, goederen en diensten. Onder deze kostencategorie 3 zijn nog wel meer lasten opgenomen die als personeelskosten kunnen worden opgevoerd, zoals scholing, werving en selectie, kinderopvang, reis- en verblijfkosten en andere kostenvergoedingen. De personeelskosten betreffen verder zowel de actieven als de inactieven (wachtgelden). Op de kostenplaats personeel kunnen dus zowel de directe als de indirecte personeelkosten ter verdere verdeling worden verzameld. Als baten worden de vergoedingen voor personeel (batencategorie 3.0) in de verdeling verrekend. 5.3.2 Wat kunt u met de personeelskosten? (kaderstellende rol) In de paragraaf bedrijfsvoering gaan we zowel bij de begroting als bij het jaarverslag nader in op het personeelbeleid, bijvoorbeeld de evenredige aanwezigheid van allochtonen, het emancipatiebeleid, kinderopvang, scholing en vergrijzing.

92

Ten behoeve van de kostenverdelingen zullen de personeelsleden die voor meerdere producten werken, veelal een tijdschrijving moeten bijhouden. Ook voor andere taken kan zo’n tijdschrijving nuttige informatie opleveren, bijvoorbeeld om personeelsbezetting beter af te stemmen op het werkaanbod. En vanuit de tijdschrijving kunnen ook allerlei gegevens over directe en indirecte uren (scholing, ziekte en verlof) naar voren komen. De personeelskosten zijn een geliefd onderwerp voor onderlinge vergelijking, al dan niet via ‘benchmarking’. Bij de beoordeling van dergelijke kengetallen geldt wel dat voor sommige taken (producten) inmiddels vergaande uitbesteding mogelijk is. De kostenfactor eigen personeel is dan relatief laag, maar de compenserende - door derden gefactureerde - kosten staan dan waarschijnlijk als apparaatskosten in de boeken. Van de terugkerende arbeidskostengerelateerde verplichtingen moet jaarlijks de omvang worden bepaald, juist om vast te stellen dat er nog steeds sprake is van een gelijkmatig karakter. Omdat de verplichtingen voor vakantiegeld en dergelijke per jaareinde precies kunnen worden bepaald, is er sprake van overlopende passiva en niet van voorzieningen. Bij pensioenen en wachtgelden is die zekerheid er niet, want de looptijd daarvan staat niet vast, en daarom is daarvoor wel sprake van voorzieningen. Volgens de Commissie-BBV moet vanwege het vaak ongelijkmatige karakter van de toekomstige uitkeringen voor de wethouderspensioenen en –wachtgelden een voorziening worden gevormd. Er bestaat echter geen verplichting meer tot het vormen van een voorziening wanneer er een zekere gelijkmatigheid kan worden verondersteld. Dan mogen de toekomstige pensioenuitkeringen ook in het jaar van uitkeren als last worden genomen. Maar dat ‘uitkeren’ kan al noodzakelijk zijn als de voormalige wethouder zijn gemeentelijke pensioenaanspraken wil overbrengen naar het pensioenfonds van zijn nieuwe werkgever. Deze waardeoverdracht kan zich dus veel eerder voordoen dan de feitelijke ingangsdatum van het pensioen én het betreft dan een bedrag ineens in plaats van jaarlijkse pensioenlasten. Deze optie van waardeoverdracht is een belangrijk argument voor een voorziening wethouderspensioenen, waarvan de lasten dan gewoon jaarlijks worden genomen tijdens de zittingsperiode van de desbetreffende wethouder.

Ook de reorganisatiekosten en eventuele wachtgelden voor ambtenaren behoren tot de personeelskosten. Bepalend voor het instellen van een voorziening voor wachtgeldverplichtingen voor ambtenaren is het ongelijkmatige karakter van de verplichtingen. Als de verplichting jaarlijks van een vergelijkbaar volume is, mag geen voorziening worden ingesteld. Bij de personele kosten moeten de fiscale aspecten niet uit het oog worden verloren. Dit probleemgebied kan variëren van alsnog fiscaal belaste kostenvergoedingen tot het belastbaar stellen van gratis consumpties (cup-a-soup-aanslag). Vaak wordt er dan over meerdere jaren nageheven en soms wordt er ook nog tot maximaal 100% een boete opgelegd. Gelukkig vallen dergelijke fiscale naheffingen in verhouding tot de totale personeelskosten nog wel mee, maar leuk zijn ze niet en zeker niet voor de fiscaal verantwoordelijke bestuurder. 5.3.3 Waarop kunt u bij de personeelskosten letten? (controlerende rol) Het verschil tussen de geraamde en de werkelijke personeelskosten wordt meestal zichtbaar in het saldo van de kostenplaats personeel. Maar zoals hiervoor onder kostenplaatsen is vermeld, is dat saldo een mengsel van diverse verschillen:

De echte tegenvallers zitten vaak in het ziekteverzuim van enkele langdurig zieken en andere vooraf niet ingeplande algemene uren, zoals extra bijscholing vanwege nieuwe software. De meevallers ontstaan vaak doordat vacatures langer openstaan dan gepland. De vervangende kosten van inhuur van personeel worden – in eerste instantie - vaak vergeten omdat die vanuit derden worden gefactureerd en niet via de standaard loon-/urenverdeling lopen. Maar als het goed is, weet de verantwoordelijke budgethouder wel welke extra kosten nog worden verwacht en de doorbelasting achteraf mag dan ook geen verrassing zijn. Sinds 2006 moeten in het kader van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) de salarissen die hoger zijn dan het gemiddeld belastbare loon dat een minister jaarlijks ontvangt, in de jaarrekening worden vermeld. Ook moeten die Wopt-gegevens naar het ministerie van BZK worden gestuurd, die daarvan een jaarlijks overzicht opstelt. Vaak wordt vergeten dat allerlei nabetalingen en afkoopsommen ook tot dit Wopt-loon behoren, zodat bij bijzondere omstandigheden iemand die normaal een lager belastbaar loon ontvangt, opeens wel over het Wopt-grensbedrag heen gaat.

• capaciteitsverschillen; als gevolg van afwijkingen van de geplande personele capaciteit, bijvoorbeeld door vacatures of door een vertraagde uitstroom; • bezettingsverschillen; in de dekking van de vaste kosten vanwege afwijkende aantallen productieve uren, bijvoorbeeld door meer of minder ziekteverzuim; • efficiencyverschillen; omdat er afwijkingen zijn van de normtijden, in aantallen uren per product; • prijsverschillen; omdat de werkelijke salariskosten afwijken van de ramingen die voor de verdelingen worden gehanteerd.


93

5.4

Apparaatskosten

5.4.1 Wat zijn apparaatskosten? Het begrip apparaatskosten komt in het BBV niet voor. Het gaat waarschijnlijk om de kosten uit de categorie 3: goederen en diensten. Maar de daaronder opgenomen kosten van personeel van derden, behoren eigenlijk tot de (vervangende) personeelskosten. De vergoedingen voor personeel behoren dan eveneens tot de personeelsbaten. De kosten van energie, huren en pachten, belastingen en verzekeringen, allerlei verbruiksgoederen en diensten behoren zeker tot de apparaatskosten. Daar staan ook nog wel enige baten tegenover, zoals ontvangen huren en pachten en opbrengsten uit de levering van diverse goederen en diensten. 5.4.2 Wat kunt u met apparaatskosten? (kaderstellende rol) De zinsnede uit de Iv3-circulaire is kenmerkend voor de apparaatskosten en luidt: ‘En hoe ontwikkelen zich de apparaatskosten?’ Dit geeft goed aan dat de beheersmatige inspanningen vaak zijn gericht op vermindering van de apparaatskosten, of in elk geval deze binnen de budgetten te houden. Ter beheersing van de apparaatskosten kan bijvoorbeeld eens per vijf jaar een ‘zero-based-costing-analyse’ worden uitgevoerd, waarbij wordt onderzocht of allerlei kosten nog wel noodzakelijk zijn. Ook de periodieke analyse en vervolgens het stroomlijnen van bepaalde kostensoorten, zoals de verzekeringen, energie en advieskosten, kan besparingen opleveren. Al was het maar door betere contractvoorwaarden en/of afnamekortingen te bedingen.

94

5.4.3 Waarop kunt u bij de apparaatskosten letten? (controlerende rol) Over het algemeen wordt de beheersing van de apparaatskosten zichtbaar via het saldo van deze kostenplaats. Dat is echter een mengsel van diverse verschillen: • capaciteitsverschillen. Bijvoorbeeld door afwijking van de geplande huisvestingscapaciteit die als verdelingsgrondslag wordt gehanteerd; • bezettingsverschillen. In de dekking van deze toch vooral vaste – apparaatskosten, vanwege afwijkende aantallen productieve uren, bijvoorbeeld door meer of minder directe uren; • efficiencyverschillen, omdat er afwijkingen zijn van het normatieve (energie)verbruik; • prijsverschillen, omdat de werkelijke inkoopkosten van bijvoorbeeld energie afwijken van de voor de verdelingen gehanteerde ramingen.

5.5

Mutaties reserves & voorzieningen

5.5.1 Wat zijn mutaties in reserves & voorzieningen? Er is een belangrijk verschil tussen de mutaties in de reserves en die in de voorzieningen. De mutaties in de voorzieningen zijn vanwege het toerekeningsbeginsel uit het stelsel van baten en lasten verslaggevingtechnisch verplicht wanneer de feitelijke omstandigheden daartoe aanleiding geven. Vanwege de bijzondere omstandigheden (risico’s) móét er dus een voorziening worden gevormd. De mutaties in de reserves vinden daarentegen geheel plaats op basis van de besluitvorming ten behoeve van het eigen beleid en zijn dus verslaggevingtechnisch niet verplicht. Er mógen dus bestemmingsreserves worden gevormd, maar er mag ook worden volstaan met één algemene reserve waarop alleen het jaarresultaat een ‘automatische’ mutatie is. Het verschil in karakter van de mutaties in de reserves en voorzieningen heeft ook invloed op de manier waarop deze doorwerken in het resultaat van het boekjaar. De noodzakelijke stortingen in de voorzieningen en de weinig voorkomende vrijval uit een voorziening, behoren tot de lasten respectievelijk baten van de desbetreffende programma’s. De werkelijke bestedingen komen rechtstreeks ten laste van de voorzieningen. De mutaties in de reserves behoren echter tot de resultaatbestemming. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘mutaties boven en onder de streep’. Artikel 17 BBV zegt daarover het volgende. Het overzicht van baten en lasten bevat: • per programma, of per programmaonderdeel, de raming van de baten en lasten en het saldo. Dat is dus inclusief de mutaties in de voorzieningen; • het overzicht van de geraamde algemene dekkingsmiddelen en het geraamde bedrag voor onvoorzien. Hier kunnen alleen de mutaties in de voorzieningen voor de algemene dekkingsmiddelen worden verantwoord. Dit zijn vooral mutaties in voorzieningen vanwege oninbaarheid (art. 63 BBV, lid 8;) het geraamde resultaat voor bestemming, volgend uit de onderdelen a en b; • de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves per programma; • het geraamde resultaat na bestemming, volgend uit de onderdelen c en d.

5.5.2 Wat kunt u met de mutaties in reserves & voorzieningen? (kaderstellende rol) Hoewel de omvang van de stortingen in de voorzieningen vooral door externe invloeden wordt bepaald, is er nog wel ruimte voor eigen beleid. Dat blijkt vooral bij de onderhoudsvoorzieningen (art. 44 BBV, lid 1-c). Het gewenste kwaliteitsniveau van het onderhoud bepaalt immers de omvang van de onderhoudsvoorzieningen, als deze al worden gevormd. Bij het bepalen van de omvang van de reserves bestaat er een grote beleidsvrijheid ten aanzien van het gewenste niveau van de bestemmingsreserves. Er hoeft immers niet voor 100 procent een bestemmingsreserve te worden gevormd. De reserves kunnen niet rechtstreeks worden aangewend. Het is bij de reserves altijd mogelijk om het beleid te wijzigen en de gevormde bestemmingsreserve gewoon te laten vrijvallen zonder dat deze is besteed. Vooral als er veel ‘oude’ bestemmingsreserves aanwezig zijn, kunnen via zo’n opschoonactie vanwege nieuw beleid, ooit in het verleden eens gereserveerde middelen nu toch vrijvallen. Op (pensioen)voorzieningen die tegen contante waarde zijn berekend, mag de noodzakelijke rente worden bijgeschreven. Op de andere voorzieningen en ook op de reserves mag geen rente (als last) worden toegevoegd. 5.5.3 Waarop kunt u bij deze mutaties letten? (controlerende rol) Zowel voor de gewenste mutaties in de voorzieningen als die in de reserves is het belangrijk dat er tijdig begrotingswijzigingen worden opgemaakt. Want zonder een financiële vertaling kan een beleidswijzing niet in de geautoriseerde begroting worden verwerkt. In de jaarrekening kunnen de gewenste mutaties in reserves slechts plaatsvinden als daarvoor bedragen in de (voorgaande) begroting zijn opgenomen. Als de (gedeeltelijke) bestemming van het verwachte jaarresultaat al in de jaarrekening moet worden verwerkt, moet daarover vóór 31 december van dat begrotingsjaar een begrotingsbesluit worden genomen. Maar zo’n besluit kan natuurlijk ook gewoon in het nieuwe begrotingsjaar worden genomen. Dan behoren die begrotingswijzigingen ook tot dat nieuwe begrotingsjaar.


95

In de kadernota van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten is een aparte paragraaf gewijd aan het onttrekken of doteren aan (bestemmings)reserves. Hierover is in de hoofdlijnennotitie resultaatbestemmen van maart 2007 van de Commissie-BBV onder andere opgenomen: • In de rekening kunnen de toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves worden verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting(swijzigingen) door de raad is goedgekeurd voor de betreffende bestemmingsreserve. Verder kunnen er raadsbesluiten zijn die inhouden dat specifiek benoemde saldi, bijvoorbeeld een overschot op de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), ook nog in het lopende begrotingsjaar ten gunste of ten laste van een specifieke bestemmingsreserve mogen worden gebracht (…). • Het gerealiseerde resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening wordt in de eindbalans afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het eigen vermogen. In het volgende jaar kan de raad vervolgens besluiten over de bestemming van het resultaat vorig boekjaar.

Mutaties in de reserves die niet zijn gedekt door een raadsbesluit dat voor 31 december van het verslagjaar is genomen, zijn dus in strijd met de Gemeentewet. Dit zijn daarom onrechtmatigheden met betrekking tot externe regelgeving die dus meewegen bij de oordeelsvorming inzake rechtmatigheid en getrouwheid in de accountantsverklaring. Een bijzondere soort bestemmingsreserves zijn de ‘egalisatiereserves’. Daarin kan een eerste overschot worden gestort op middelen die wettelijk niet specifiek besteed of terugbetaald hoeven te worden. Deze soort bestemmingsreserves (bijvoorbeeld Wmo) wordt wel gebruikt om ongewenste schommelingen op te vangen in bijvoorbeeld de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die dus niet specifiek besteed hoeven te worden. Maar het kan ook gaan om restanten van specifieke uitkeringen die niet terugbetaald hoeven worden. Dit zijn dus echte spaarpotjes, want een egalisatiereserve kan niet negatief staan. Voor de mutaties in de egalisatiereserves geldt dat daarvoor door de gemeenteraad een principebesluit kan worden genomen waarbij begrotingsbedragen het karakter van stelposten hebben en de feitelijke jaaruitkomst conform het principebesluit in de jaarrekening wordt verwerkt. Ook voor de egalisatiereserves is nader beleid wenselijk ten aanzien van de aard en omvang van de jaarlijkse mutaties. Door het automatisme van de eindejaarsmutatie in de egalisatiereserve conform het principebesluit kan namelijk de analyse van de jaaruitkomsten te weinig aandacht krijgen. Mutaties in de voorzieningen moeten altijd in de jaarrekening worden verwerkt als deze worden veroorzaakt door wijzigingen in de externe omstandigheden. De voorzieningen moeten immers op de werkelijke cijfers zijn gebaseerd. De afwijkingen ten opzichte van de begrote bedragen moeten zorgvuldig worden geanalyseerd, want waarom zijn deze niet eerder - tijdig - via een begrotingswijzing onder de aandacht gebracht?

96

5.6

Vergelijking begroot – werkelijk

5.6.1 Wat is de vergelijking begroot - werkelijk? Het BBV kent twee verplichte vergelijkingen tussen wat is begroot en de werkelijkheid. De eerste vergelijking betreft de begroting in artikel 19 BBV en luidt: De toelichting op het overzicht van baten en lasten bevat ten minste: • het gerealiseerde bedrag van het voorvorig begrotingsjaar, het geraamde bedrag van het vorig begrotingsjaar na wijziging en het geraamde bedrag van het begrotingsjaar; • de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en, in geval van aanmerkelijk verschil met de raming, respectievelijk de realisatie, van het vorig, respectievelijk voorvorig, begrotingsjaar de oorzaken van het verschil; • een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten. De werkelijkheid van het voorvorige begrotingsjaar wordt dus gebruikt als basis voor de nieuwe begroting. Van het tussenliggende, nog lopende, begrotingsjaar wordt de meest recente versie van de begroting na wijziging gebruikt. De bedragen die in die trend aanmerkelijk afwijken, moeten worden toegelicht. De incidentele baten en lasten die in de begrotingsbedragen zijn opgenomen, moeten in elk geval afzonderlijk worden vermeld. De aanmerkelijke verschillen worden vaak veroorzaakt door nieuw beleid, dat zowel intern als extern zijn oorsprong vindt. Met de nieuwe begrote bedragen worden voor dat nieuwe beleid de nieuwe financiële kaders vastgelegd. Dat kan uiteraard ook een bezuinigingsoperatie betekenen als er aanmerkelijk minder middelen beschikbaar worden gesteld.

De tweede vergelijking tussen werkelijk en begroot betreft de jaarrekening en staat in artikel 27 en 28 BBV en deze luiden: Artikel 27 1. De programmarekening bevat: a. de gerealiseerde baten en lasten per programma; b. het overzicht van de gerealiseerde algemene dekkingsmiddelen; c. het gerealiseerde resultaat voor bestemming, volgend uit de onderdelen a en b; d. de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves; e. het gerealiseerde resultaat na bestemming, volgend uit de onderdelen c en d. 2. De programmarekening bevat van de onderdelen genoemd in het eerste lid ook de ramingen uit de begroting voor en na wijziging. Artikel 28 De toelichting op de programmarekening bevat ten minste: a. voor alle onderdelen van artikel 27, eerste lid, een analyse van de afwijkingen tussen de begroting na wijziging en de programmarekening; b. een overzicht van de aanwending van het bedrag voor onvoorzien; c. een overzicht van de incidentele baten en lasten. De incidentele baten en lasten krijgen bijzondere aandacht bij de begroting en de jaarrekening. De vergelijking tussen de geraamde en de werkelijke incidentele baten en lasten is niet expliciet voorgeschreven, maar levert vaak wel nuttige informatie op.


97

5.6.2 Wat kunt u met de vergelijking begroot werkelijk? (kaderstellende rol) Door de vergelijking tussen werkelijk en begroot worden de positieve en negatieve verschillen zichtbaar tussen de historische trend bij het vervaardigen van de nieuwe begrotingscijfers en later bij de analyse van de jaarrekeningcijfers ten opzichte van de geautoriseerde begrotingscijfers. De oorzaken van (aanmerkelijke) begrotingsafwijkingen moeten door het college worden toegelicht. Bij het vervaardigen van de begrotingscijfers zal de plausibiliteit van de gemaakte ramingen moeten worden nagegaan. Vandaar dat voor de aanmerkelijke verschillen zowel de grondslagen voor de ramingen als de oorzaken van de afwijkingen moeten worden aangegeven. Of de begrotingsafwijkingen acceptabel zijn, kan in nadere afspraken in bijvoorbeeld de 212-verordening worden vastgelegd. Begrotingsoverschrijdingen kunnen namelijk verschillende oorzaken hebben en daaraan kunnen verschillende consequenties worden verbonden over de verwijtbaarheid als zaken niet tijdig zijn gesignaleerd. In de kadernota van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten (PRPG) wordt in paragraaf 3.3. het volgende vermeld over het begrotingscriterium: In de toelichting op het Bapg wordt begrotingsrechtmatigheid omschreven als: ‘Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.’ Het toetsen van begrotingsrechtmatigheid is ingewikkelder dan het misschien op het eerste gezicht lijkt.

98

Waar zijn de normen voor het begrotingscriterium vastgelegd? Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet. Het formuleren van concrete en duidelijke spelregels tussen de gemeenteraad en het college over het begrotingscriterium voorkomt discussie achteraf over bijvoorbeeld de weging van bevindingen uit de accountantscontrole. De kaders die de raad heeft gesteld, zijn bepalend voor de invulling van het budgetbeheer door het college. Het systeem van budgetbeheer en –bewaking moet ervoor zorgen dat de baten en de lasten binnen de begroting blijven en dat belangrijke wijzigingen of dreigende overschrijdingen tijdig worden gemeld aan de gemeenteraad. Deze kan dan tijdig (binnen het begrotingsjaar) een besluit nemen. Een systeem met onvoldoende waarborgen voor tijdige melding aan de gemeenteraad van budgetoverschrijdingen is een groot risico voor het budgetrecht van de raad.

Begrotings- en investeringskredietoverschrijdingen Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen (beleidsmatig en/of financieel) hebben autorisatie nodig van de gemeenteraad. Begrotingswijzigingen worden vooraf door het college aan de raad voorgelegd ter autorisatie. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Alleen als de omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk maken, moet achteraf een begrotingswijziging worden voorgelegd. Indien de raad ermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is voorgelegd, zijn bestedingen boven het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. De toelichting van het Bapg zegt hierover: ‘Strikt genomen gaat het hier om onrechtmatige uitgaven (ook wel begrotingsonrechtmatigheid genoemd), omdat de overschrijding strijd oplevert met artikel 189, vierde lid van de Gemeentewet. Volgens artikel 28, eerste lid van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften2 dienen deze overschrijdingen (en onderschrijdingen) goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen. Door het vaststellen van de rekening door de raad waarin die uitgaven wel zijn opgenomen worden de desbetreffende uitgaven alsnog geautoriseerd. Het gaat om overschrijdingen waarbij het college bij het doen van de uitgaven binnen het door de raad uitgezette beleid is gebleven. Het is in zijn algemeenheid niet de bedoeling dat de accountant deze overschrijdingen betrekt bij de beslissing of al dan niet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven. Wel moet de accountant in het verslag van bevindingen de bedragen, waarvan het college in de jaarrekening heeft aangegeven dat ze nog dienen te worden geautoriseerd, aan de orde stellen. De accountant dient in dat kader in ieder geval aan te geven of het overzicht ex artikel 28, eerste lid, van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 19953 volledig is of niet.’

De accountant betrekt begrotingsoverschrijdingen binnen bestaand beleid dus niet in de overweging om al dan niet een goedkeurende verklaring te geven. Het wel of niet vaststellen van de rekening door de Raad heeft overigens geen invloed op de strekking van de rechtmatigheidsverklaring van de accountant. De verklaring wordt immers afgegeven bij de jaarrekening die door het college is opgemaakt. Verschillende typen begrotingsoverschrijdingen Het toetsen van de begrotingsrechtmatigheid is ingewikkelder dan het misschien op het eerste gezicht lijkt. Er kunnen zeker zeven verschillende begrotingsoverschrijdingen worden onderscheiden. In onderstaand overzicht wordt aangegeven wat naar de mening van het PRPG de consequentie van betreffende overschrijding is voor het accountantsoordeel.

2

Inmiddels artikel 28 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten

3

Zie vorige voetnoot


99

Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen ten minste de volgende ‘soorten’ begrotingsafwijkingen worden onderkend:

Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel

Onrechtmatig en telt mee voor het oordeel

**) Voor dit type begrotingsoverschrijdingen adviseert het PRPG om regels vast te leggen over de vraag of de accountant deze moet meewegen in zijn oordeel. Deze kostenoverschrijdingen zijn strikt formeel onrechtmatig. Er zijn echter verschillende situaties denkbaar waarbij de overschrijdingen binnen het uitgezette beleid zijn gebleven. Overeenkomstig het Bapg is het dan niet de bedoeling dat de accountant deze overschrijdingen betrekt bij de beslissing of er een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven. Stel bijvoorbeeld dat de kosten van afvalinzameling en –verwerking fors hoger zijn door de grote hoeveelheid aangeleverd afval. Deze hogere kosten

Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd. Bijvoorbeeld: de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend, maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad.

X

worden echter gedekt, omdat de afvalstoffenheffing op basis van Diftar (tegen de ongewijzigde vastgestelde tarieven) ook hoger is. Het PRPG adviseert om dergelijke overschrijdingen te benoemen als passend binnen het beleid van de raad, en het college dat te laten toelichten in de jaarrekening overeenkomstig de overige overschrijdingen die binnen het beleid passen (zie paragraaf 3.3.2). Een dergelijk advies geldt ook voor kostenoverschrijdingen bij open einde regelingen. Essentieel is dat de raad nadere regels kan stellen, maar dat niet verplicht is wanneer kostenoverschrijdingen die worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, en kostenoverschrijdingen bij openeinderegelingen, moeten meewegen bij het oordeel van de accountant. In die gevallen dat er geen nader beleid is gesteld, geldt het uitgangspunt dat kostenoverschrijdingen die worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten en kostenoverschrijdingen bij openeinderegelingen, door de accountant niet bij de

Kostenoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet.

X**)

beslissing wordt betrokken of er een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven. Voorwaarde is wel dat deze kostenoverschrijdingen dan goed herkenbaar in de jaarrekening zijn opgenomen. Daarnaast moet de accountant in het verslag van bevindingen deze kostenoverschrijdingen, waarvan het college in de jaarrekening aan moet geven dat ze nog moeten worden geautoriseerd, aan de orde stellen. Wanneer de raad wel nadere regels stelt, gelden uiteraard deze nadere regels als norm voor ‘passend in het beleid’.

Kostenoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding.

X**)

Extra lasten worden gemaakt omdat extra inkomsten daarvoor de ruimte bieden terwijl de extra lasten niet direct zijn gerelateerd aan de extra inkomsten en over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen.

X

Kostenoverschrijdingen inzake activiteiten die niet passen binnen het bestaande beleid en waarvoor men tegen beter weten in geen voorstel tot begrotingsaanpassing heeft ingediend. Bijvoorbeeld de doelgroep c.q. de activiteiten zijn in de praktijk aantoonbaar ruimer geïnterpreteerd dan in regelgeving (subsidieregeling, -verordening) was gedefinieerd.

X

Kostenoverschrijdingen inzake activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van weten regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente er voor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. - geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar; - geconstateerd na verantwoordingsjaar.

X

Kostenoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren. - jaar van investeren; - afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren.

X

X

X

Ten slotte zijn er nog de budgetafwijkingen die weliswaar in financiële zin binnen de begroting blijven, maar waarbij duidelijk is dat aanzienlijk minder prestaties zijn geleverd of activiteiten zijn ontplooid dan in de financiële begroting specifiek als doelstelling was aangegeven en die niet in de jaarrekening zijn toegelicht. Deze vormen een aparte categorie ‘begrotingsoverschrijdingen’. Het gaat hier om afwijkingen van beoogde prestaties en niet om financiële budgetafwijkingen of niet-financiële informatie die de accountant soms wel waarneemt, maar waarop hij niet standaard toetst. Als de accountant dit waarneemt, heeft dit geen gevolgen voor de strekking van de accountantsverklaring. Wel zal de accountant deze waarnemingen opnemen in zijn verslag van bevindingen. Het PRPG richt zich vanwege de rechtmatigheid op de begrotingsoverschrijdingen. In artikel 189 Gemeentewet staat immers dat, afgezien van enkele spoedeisende uitzonderingen, er slechts lasten en daarmee verbandhoudende balansmutaties ten laste van de gemeente kunnen worden genomen tot de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht. Maar voor de baten geldt zo’n maximerende bepaling niet, dus onvoorziene extra baten zijn niet onrechtmatig.

waarschijnlijk zijn de gewenste activiteiten dan ook (nog) niet uitgevoerd. Wat is daarvan de oorzaak? En welke gevolgen zijn er verbonden aan de ontstane vertraging? Minder baten: dat is een duidelijk nadeel. Ook hiervoor geldt: Wat is de oorzaak en wat zijn de gevolgen? Soms kunnen minder baten ook duiden op minder bijbehorende subsidiabele lasten. Het komt nogal eens voor dat begrotingsafwijkingen worden veroorzaakt doordat activiteiten, waarvoor de gemeenteraad geld beschikbaar heeft gesteld, nog niet (geheel) zijn uitgevoerd. Dit leidt dan tot een voordelig resultaat ten opzichte van de begroting. De activiteiten worden in het volgende begrotingsjaar (verder) uitgevoerd. Om bovengeschetste problematiek - het budget is in het oude jaar niet besteed, maar is nog wel nodig voor uitvoering van activiteiten in het nieuwe jaar rechtmatig op te lossen, geeft de kadernota van het PRPG vier opties in overweging.

De begrotingsafwijkingen kunnen ook onderschrijdingen betreffen. Er zijn dan dus minder baten en lasten verantwoord dan werd begroot. Minder lasten: dat lijkt een voordeel. Maar

100


101

1 Indien de budgethouder/het college van burgemeester en wethouders op basis van interne managementrapportages een goede inschatting kan maken van het bedrag dat moet worden overgeheveld, kan hij/zij de gemeenteraad verzoeken het overgebleven bedrag via een begrotingswijziging toe te voegen aan een bestemmingsreserve (bijvoorbeeld ‘nog uit te voeren werkzaamheden’). Over de vorming van de bestemmingsreserve moet in overeenstemming met de Gemeentewet door de gemeenteraad zijn besloten, uiterlijk 31 december van het betreffende begrotingsjaar. Voor een rechtmatige aanwending in het nieuwe jaar van de overgehevelde middelen zal de begroting van het nieuwe jaar op de ‘overheveling’ moeten worden aangepast. 2 De gemeenteraad neemt het besluit dat bij het niet volledig besteden van specifieke budgetten een bestemmingsreserve mag worden gevormd waaruit in een volgend jaar deze specifieke lasten kunnen worden gedekt. Het is een min of meer generiek besluit waarbij de specifieke budgetten worden benoemd. Het is aan de gemeenteraad om een dergelijk besluit voor één of meerdere jaren te nemen. Uit oogpunt van een goede en integrale allocatiefunctie adviseert de Commissie-BBV om terughoudend te zijn met dergelijke besluiten en de kaders daarvoor in de financiële verordening (artikel 212 Gemeentewet) op te nemen. Volgens de Commissie-BBV moet worden voorkomen dat het gepresenteerde gerealiseerde resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening via een automatisme van potjes vullen richting nul tendeert. Ook bij deze optie geldt dat voor een rechtmatige aanwending in het nieuwe jaar van de overgehevelde middelen, de begroting van het nieuwe jaar op de ‘overheveling’ moet zijn aangepast. 3 Indien de gemeenteraad niet vóór 31 december heeft besloten de bedragen over te hevelen, leiden de niet bestede middelen als gevolg van achterstand in de uitvoering tot een voordelig effect op het jaarresultaat van de jaarrekening. De gemeenteraad kan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar het besluit nemen de niet uitgevoerde werkzaamheden van het vorige begrotingsjaar alsnog uit te voeren in het huidige begrotingsjaar en de lasten (al dan niet in eerste instantie) te dekken uit de algemene reserve of te dekken uit het budget van het nieuwe begrotingsjaar. Bij deze optie informeert het college van burgemeester en wethouders de gemeenteraad dus vooraf en zo snel mogelijk over de noodzakelijk geachte ‘overheveling’ van activiteiten, en zal voor een formeel rechtmatige uitvoering van die activiteiten in het nieuwe jaar de gemeenteraad vragen dat via besluitvorming in de vorm van een begrotingswijziging te bekrachtigen. 4 Een laatste mogelijkheid is om de uitvoering van de ‘overgehevelde’ activiteiten en bijhorende lasten gewoon ten laste van de exploitatie in het nieuwe jaar te verantwoorden. Bij de vaststelling van de jaarrekening van het oude jaar en de daarin opgenomen resultaatbestemming stemt de gemeenteraad op grond van een geactualiseerde uitvoeringsplanning vervolgens in met het overhevelen van de niet aangewende middelen als gevolg van nog niet uitgevoerde activiteiten naar het nieuwe begrotingsjaar. In formele zin worden er dan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar activiteiten uitgevoerd en lasten van het afgesloten jaar naar het nieuwe begrotingsjaar overgeheveld zonder dat vooraf voor dat jaar toestemming is gegeven door de gemeenteraad. Anderzijds zijn het wel activiteiten die passen binnen het beleid van de gemeenteraad. Het is raadzaam deze afspraken vast te leggen in bijvoorbeeld de financiële verordening (artikel 212 Gemeentewet).

102

5.6.3 Waarop kunt u bij de vergelijking op letten? (controlerende rol) De toelichting op de verschillen tussen de jaaruitkomsten en de begroting na laatste wijziging – op grond van BBV-artikel 28 - moet van een goede inhoudelijke kwaliteit zijn. De toelichtingen bij de begrotingsafwijkingen in de jaarrekening moeten uiteraard overeenstemmen met de informatie over de feitelijke activiteiten in het jaarverslag. De accountant beoordeelt alleen of het jaarverslag niet in strijd is met de jaarrekening. De echt inhoudelijke afstemming en meer subjectieve beoordeling moet de gemeenteraad toch echt zelf doen. Sinds de invoering van de rechtmatigheidscontrole is de ‘slotwijziging’ weer in opkomst. Met deze begrotingswijziging worden de belangrijkste begrotingsafwijkingen nog net voor het einde van het begrotingsjaar aan de gemeenteraad ter autorisatie aangeboden. Dat is ook ‘gemakkelijk’ in het kader van de accountantscontrole op de begrotingsrechtmatigheid. Want via de slotwijziging ligt vast dat de gemaakte (extra) lasten passen binnen het beleid dat de gemeenteraad heeft geformuleerd. Het gevaar bestaat echter dat de slotwijziging als een soort administratieve (af)handeling wordt gepresenteerd en dat er weinig inhoudelijke toelichting bij wordt verstrekt. De toelichting van de dan nog resterende (geringere) begrotingsafwijkingen, op grond van BBV-artikel 28, verliest dan waarschijnlijk veel aan waarde.

5.7

Subsidies

5.7.1 Wat zijn subsidies? Een subsidie wordt – vooral in fiscale zin – wel omschreven als een ‘overdracht van geld met geen directe economisch gelijkwaardige tegenprestatie jegens de overheid, ten laste van algemene middelen voor het beïnvloeden van activiteiten van producenten en/of consumenten’. Als niet aan deze randvoorwaarden wordt voldaan, geldt het geldsbedrag niet meer als een subsidie maar als een gift - mits er geen beïnvloedende doelstelling achter zit - of als (verkoop)vergoeding - als er een tegenprestatie wordt verkregen. Dit verschil is relevant vanwege de fiscale aspecten (schenkingsrecht, btw en soms ook vennootschapsbelasting) en vanwege de Iv3-statistiek. De subsidie is dan geen inkomensoverdracht meer, maar valt onder goederen en diensten. Onder subsidie wordt volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verstaan: ‘de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. Ook fondsenwervers verstrekken in het kader van hun goede doelen overigens ‘subsidies’ aan allerlei organisaties. Subsidies komen in de jaarverslaggeving op meerdere plaatsen voor, zowel onder de baten als onder de lasten. Voor de balansposities worden ze zowel onder de activa als de passiva geplaatst. Dit omdat gemeenten zowel subsidies ontvangen én verstrekken en het meestal de jaarovergang overschrijdende activiteiten betreft. Door gemeente verstrekte subsidie De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt dat een gemeente alleen een subsidie kan verstrekken als deze is gebaseerd op een verordening. Zie artikel 4.23 Awb. Als dat niet zo is, zo blijkt verder volgens artikel 4.23, kan de subsidie toch worden verstrekt als in de begroting de instelling en het (maximale) subsidiebedrag zijn vermeld, of in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt. Het is zelfs zo dat als een toe te kennen subsidie zeer gedetailleerd in de begroting wordt opgenomen, deze in feite al is toegekend door het vaststellen van die begroting.


103

Bij meerjarig toegekende subsidies of bij eenmalige subsidies die een meerjarig doel hebben (afkoopsommen), moet goed op de juiste formele bepalingen worden gelet. Anders moet de subsidie in het jaar van toekenning meteen geheel als (eenmalige) last worden genomen, terwijl dat eigenlijk niet de bedoeling was. Bij de meerjarige toekenning moet er een jaarlijkse drempel worden ingebouwd, waardoor het jaarlijks uit te keren bedrag geen automatisme is. Dat kan het eenvoudigst via een ‘begrotingsvoorbehoud’, waarbij de begrotingsruimte als randvoorwaarde wordt gesteld. De afkoopsommen betreffen veelal investeringssubsidies. Dergelijke ‘bijdragen aan activa in eigendom van derden’ als bedoeld in artikel 61 BBV kunnen worden geactiveerd en over meerdere jaren afgeschreven als: a. er sprake is van een investering door een derde; b. de investering bijdraagt aan de publieke taak; c. de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen en; d. de bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of de provincie of gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering. Ook voor verwachte nadelige exploitatiesaldi worden wel eenmalige afkoopsommen verstrekt. Deze afkoopsommen moeten direct als een eenmalige last worden genomen als er geen aanvullende voorwaarden zijn gesteld. Formeel ontstaat zo een soort jaarlijkse afrekening. Het eenvoudigst is natuurlijk om er dan toch maar gewoon een (afbouwend) jaarlijkse subsidie van te maken, zoals de Commissie-BBV in haar vragen en antwoorden adviseert.

Bij het verstrekken van subsidies aan organisaties (vooral aan stichtingen en verenigingen) waarin al via een bestuurlijk belang zeggenschap bestaat, is door het financiële subsidiebelang opeens sprake van een verbonden partij. Dit heeft gevolgen voor de paragraaf verbonden partijen (art. 15 BBV) en voor de gegevens die in de bedrijfsvoeringsinformatie (art. 69 BBV) moeten worden verstrekt. Maar meestal is de situatie andersom en wordt er eerst (beperkt) subsidie verstrekt en wordt later een bestuurlijk belang wenselijk om meer zicht te hebben op de besteding van het toenemende subsidiebedrag. De afrekeningen van aan derden toegekende subsidies worden zo goed mogelijk toegerekend aan de jaren waarin de gesubsidieerde activiteiten plaatsvinden. Zonodig wordt daarvoor een raming als overlopende passiefpost in de jaarrekening opgenomen. Door gemeente ontvangen subsidie Aan de subsidies die door gemeenten van derden zijn ontvangen, worden door de subsidieverstrekker vaak allerlei bestedingsvoorwaarden gesteld. Deze ontvangen bedragen hebben daardoor in eerste instantie het karakter van een voorschot. Pas wanneer aan de subsidievoorwaarden wordt voldaan is de subsidie verdiend en als een bate te verantwoorden. BBV artikel 44, lid 2 luidt inmiddels dan ook: ‘Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onder b.’ En in BBV artikel 49, lid b staat: ‘In de balans worden onder de overlopende passiva afzonderlijk opgenomen: de van EU, Rijk en provincies ontvangen voorschotbedragen voor specifieke uitkeringen die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.’ Alleen bedragen die van derden worden ontvangen en specifiek moeten worden, maar waarop geen terugbetalingsverplichting bestaat, vallen nu nog onder de 44-2-voorzieningen. Het betreft hier waarschijnlijk alleen nog giften en lumpsumuitkeringen.

104

Bij de meeste subsidieregelingen is er sprake van een ‘koppelsubsidie’, wat inhoudt dat een deel van de subsidiabele kosten voor eigen rekening moet worden genomen. Deze eigen bijdrage hoeft bij aanvaarding van de subsidie niet ineens in een voorziening te worden gestort, want er kan altijd nog van de subsidie worden afgezien. De totale subsidiabele kosten worden dus gewoon op moment van besteden verantwoord en de daarmee ‘verdiende’ subsidie wordt dan als de bijbehorende bate verantwoord. 5.7.2 Wat kunt u met subsidies bereiken? (kaderstellende rol) Het geven van subsidies is een krachtig en veel toegepast beleidsinstrument. Maar er moeten natuurlijk wel de benodigde voorwaarden worden gedefinieerd met de bijbehorende sancties. Zoals terugbetaling van de subsidie wanneer niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Het is daarom voor het verkrijgen van subsidies belangrijk dat vooraf al wordt getoetst dat de subsidievoorwaarden kunnen worden nageleefd. Vervolgens moeten in de organisatie tijdig adequate maatregelen worden getroffen waarmee het naleven van die voorwaarden zichtbaar wordt gemaakt. Bij het verstrekken, maar ook het verkrijgen, van subsidies kan het volgende onderscheid worden gemaakt: • Input-subsidie: Vaak een exploitatiesubsidie, waarbij een jaarlijks nadelig saldo geheel of gedeeltelijk wordt vergoed. Dit soort subsidies wordt veel gebruikt voor activiteiten die meerjarig noodzakelijk worden geacht, zoals een schouwburg, zwembad, bibliotheek en onderwijs. • Throughput-subsidie of activiteitensubsidie: Meestal stimuleringssubsidies die vooraf als lumpsum en eerste financiering worden verstrekt als er een bepaalde eenmalige (sportieve/culturele) activiteit wordt georganiseerd. Het is dus een soort sponsoring van activiteiten. • Output-subsidie: Vaak een prestatiesubsidie, waarbij per geleverde prestatie – meestal tot een bepaald maximum - een bijdrage wordt gegeven. In fiscale zin zijn dit lastige subsidies want er kunnen achteraf bij de subsidie ontvangende instelling problemen met de btw en de vennootschapsbelasting ontstaan. Bij deze subsidie moeten de fiscale gevolgen dus vooraf worden onderzocht. In het kader van

een gewenste ‘marktwerking’ wordt een inputsubsidie steeds vaker vervangen door ‘prestatie’contracten met een afrekening op die prestaties. Het ‘aanbesteden’ van dergelijke contracten kan een zodanig commercieel karakter krijgen dat ook externe partijen buiten de eigen gemeente moeten kunnen inschrijven, of dat er zelfs Europees moet worden aanbesteed. • Outcome-subsidie: Ook wel bekend als effectsubsidie. Deze wordt niet vaak toegepast. Gedeeltelijk omdat het te risicovol is voor de subsidieontvangende partij, want die heeft meestal geen zekerheid dat het gewenste effect kan worden bereikt. Eigenlijk is het een stimulerings-/ lumpsumsubsidie, die als een gewonnen ‘prijs’ achteraf wordt toegekend. Via de subsidiering vindt de financiering plaats van anders onbetaalbare of duurdere activiteiten. Voor een deel ook om deze bereikbaar te maken voor bredere doelgroepen. Daarbij moet altijd de afweging worden gemaakt of de activiteiten in algemene zin worden gesubsidieerd of dat specifieke doelgroepen kortingen kunnen krijgen (CJP, 65+pas, inkomensafhankelijke eigen bijdragen of kortingskaarten). 5.7.3 Waarop kunt u bij subsidies letten? (controlerende rol) Aan het verstrekken of ontvangen van subsidies zijn altijd voorwaarden verbonden. Ook als er een subsidie wordt verstrekt, moet er eigenlijk vooraf altijd zekerheid bestaan dat de opgenomen voorwaarden kunnen worden nageleefd. Tevens zal de toetsing op de naleving worden gewaarborgd door de gemeente. Veel verordeningen stellen, vaak voor de kleinste subsidies, vele regels die niet relevant zijn of economisch niet uitvoerbaar. In het jaarverslag hoort bij het desbetreffende programma eigenlijk altijd een toelichting op zowel de doeltreffendheid, doelmatigheid als de rechtmatigheid van de ingezette subsidie.


105

Wat betreft de eigen subsidieregelingen is het voor afhandeling van de aanvragen en de uiteindelijke toekenningen belangrijk dat vooraf vastligt welke betekenis de diverse voorwaarden uit de subsidieverordening en de subsidietoekenning hebben. In elk geval zullen altijd de financiële bepalingen voor het recht, de hoogte en de duur van de subsidie op rechtmatigheid worden getoetst. Maar vaak worden er ook nog vele andere, meer administratieve en logistieke, voorwaarden gesteld. Zoals formulieren, inrichting eigen organisatie, verzekeringen en inspraak. Moet de naleving daarvan jaarlijks worden aangetoond en getoetst? Of zijn dit ‘veiligheidsbepalingen’ op grond waarvan bij gesignaleerde problemen ook daadwerkelijk maatregelen kunnen worden genomen, zoals een korting op de subsidie? Belangrijk is vooral welke betekenis de vermelde indieningsdatum heeft. Is dit een absolute ‘deadline’ of slechts een punt van orde waarna herinneringen worden verstuurd en uitstel wordt verleend? Om meerjarig toegekende subsidies ook aan de nog volgende jaren te kunnen toerekenen moet er een relatie met de in die volgende jaren te leveren prestaties of met de in die jaren nog te nemen besluiten worden geformuleerd. Bij de prestaties wordt de meerjarig toegekende subsidie pas formeel vastgesteld als de prestaties zijn aangetoond. Bij een begrotingsvoorbehoud inzake meerjarige subsidies wordt jaarlijks de beschikbare begrotingsruimte voor het beleidsterrein formeel vastgesteld. Daarna wordt pas het subsidiebedrag per instelling vastgesteld. Een bijzonder probleemgebied zijn de subsidies waarbij de gemeente voor het Rijk, de provincie of de EU als een soort tussenpersoon optreedt richting de lokale uitvoerende organisaties, veelal stichtingen of verenigingen. De gemeente is dan vaak als lokale toezichthouder verantwoordelijk voor het naleven van externe subsidievoorwaarden door die uitvoerende stichtingen en verenigingen. Wanneer achteraf blijkt dat zij niet alle subsidievoorwaarden konden naleven, wordt er vaak door Rijk, provincie of EU gekort op de uiteindelijke subsidie. Daarover kan pas jaren later duidelijkheid ontstaan. Dan blijkt vaak ook dat de organisatie die in de uitvoering tekortschiet, zo’n terugbetaling niet kan opbrengen zonder dat het voortbestaan in gevaar komt. Vaak slaat het uitbestede uitvoeringsrisico dan toch weer terug op de gemeente.

106

5.8

Algemene Uitkering

5.8.1 Wat is de Algemene Uitkering? De uitkering van het Rijk aan de gemeenten uit het gemeentefonds of aan de provincies uit het provinciefonds wordt vaak de Algemene Uitkering (AU) genoemd. De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het Rijksbeleid dat wordt gevoerd voor de realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. De fondsbeheerders zijn weliswaar systeemverantwoordelijk voor het gemeentefonds, maar niet voor de resultaten die gemeenten met hun bijdrage uit dit fonds realiseren. Karakteristiek voor het gemeentefonds is dat het algemene middelen betreft waarbij elke gemeente vrij is om de bestedingsrichting te bepalen. Ook de eigen gemeentelijke belastingopbrengsten kennen deze karakteristiek. Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van gemeenten, specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. De uitkering uit het gemeentefonds bestaat uit wekelijkse betalingen aan alle gemeenten. Het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 45 verdeelmaatstaven. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen ongeveer gelijke lasten en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor een uitkeringsjaar de statistische gegevens voor de verdeelmaatstaven nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Het streven is de voorschotten zo goed mogelijk te laten aansluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft. Dit kan worden vastgesteld nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Als bepaalde definitieve volumegegevens gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen, wordt de bevoorschotting bijgesteld.

5.8.2 Wat kunt u met de Algemene Uitkering? (kaderstellende rol) De uitkering uit het gemeentefonds is voor gemeenten een belangrijke bekostigingsbron. De uitgaven die hiermee worden bekostigd, zijn niet constant. Zij ontwikkelen zich onder invloed van prijsstijgingen en maatschappelijke en politieke omstandigheden. Daarom is een regelmatige bijstelling van de omvang van het fonds noodzakelijk. Dat werkt als volgt: De gemeenten worden via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken (omvang van het fonds). 1. De omvang van het gemeentefonds ontwikkelt zich volgens de normeringssystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in verband met specifieke taakmutaties. De normeringssystematiek houdt in dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het adagium ‘samen de trap op, samen de trap af’. Op die wijze wordt het jaarlijkse groeipercentage (het ‘accrespercentage’) bepaald. Deze systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen Rijk en VNG en Interprovinciaal overleg (IPO). Daarnaast zijn er jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Het Rijk is medeverantwoordelijk (samen met VNG en IPO) voor de bestuurlijke afspraak over de normering. Het Rijk zorgt voor de uitwerking van de afspraak door de precieze accresberekeningen te maken en de gemeenten daarover te informeren via de circulaires. Daarnaast heeft het Rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van specifieke uitnames en/of toevoegingen als gevolg van taakmutaties.


107

2 Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten, die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren (verdeling van het fonds). Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van een systeem van verdeelmaatstaven dat een dergelijke verdeling tot resultaat heeft. Uiteraard is het Rijk ook verantwoordelijk voor een goede administratieve uitvoering (bijvoorbeeld de juiste en tijdige betaalbaarstelling van de uitkering aan de gemeenten). De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan de raad. Bij de Algemene Uitkering gaat het voor de gemeente primair om de volledigheid van de ontvangsten. Daarnaast speelt voor de rechtmatigheid de Financiële verhoudingswet, waarin de verhouding tussen Rijk en gemeenten is geregeld. Daarom is het belangrijk dat de gemeente zelf goed weet hoe het proces van de totstandkoming van de Algemene Uitkering in elkaar zit en of er voldoende interne beheersmaatregelen zijn in het proces. De algemene lijn van het proces is dat afdelingen van de gemeente de parameters aanleveren aan het CBS. Het CBS verwerkt deze parameters voor de berekening van de Algemene Uitkering. Bij sommige parameters stemt het CBS de parameters die de gemeente heeft aangeleverd, af met de parameters die ze ontvangt van externe instanties. Dit is echter niet bij alle parameters het geval. Indien het ministerie de gegevens afstemt met de externe instantie is het risico van fouten beperkt, omdat het CBS de parameters van externe instantie als uitgangspunt neemt. Er geldt altijd:

108

• Interne controle op de aangeleverde parameters naar het CBS. De gemeente moet er zeker van zijn dat de gegevens correct tot stand zijn gekomen op grond van de toelichting op de berekening van de Algemene Uitkering. Vaak ligt daar een proces aan ten grondslag, zoals bij de WOZ-waarde. • Interne controle op de door de gemeente aangeleverde parameters en door het ministerie verwerkte parameters. Verschillen moeten worden verklaard. De interne maatregelen zijn vooral van belang om het eventuele nadeel voor de gemeente te beperken. Het Rijk (BZK/CBS) beperkt haar risico door afstemming met externe bronnen. Het restrisico voor het Rijk blijft bij de parameters, die zij niet met andere bronnen afstemt. Op de hoogte van de Algemene Uitkering kan maar in beperkte mate invloed worden uitgeoefend. Dat betreft vooral zaken die uit de WOZ-bestanden, de Gemeentelijke Basis (bevolkings)Administratie (persoonsgegevens) komen of verband houden met het lokale aantal uitkeringen.

5.8.3 Waarop kunt u bij de Algemene Uitkering letten? (controlerende rol) Allereerst is het belangrijk dat de hiervoor beschreven maatregelen van interne controle op de juistheid van de maatstaven van de Algemene Uitkering worden nageleefd. De accountant zal daar jaarlijks ook wel enige aandacht aan besteden. Veel van de gegevens zijn immers ook al relevant voor de eigen gemeentelijke basisprocessen zoals de WOZ en de Wwb-uitkeringen. De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel van de Algemene Uitkering zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is. Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. In een ‘exploitatieanalyse’ kan op clusterniveau een vergelijking worden gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld. Op de Algemene Uitkering van het verstreken jaar worden in het volgende begrotingsjaar vaak nog nabetalingen ontvangen. Mede doordat er, ter voorkoming van terugvorderingen op de verstrekte voorschotten, een behoedzaamheidreserve wordt aangehouden. Bij een vroege jaarafsluiting moet deze nabetaling zo goed mogelijk worden geraamd. Zodra de nabetaling bekend is, kan deze uiteraard in de jaarrekening worden verwerkt. Een al opgemaakte maar nog niet vastgestelde jaarrekening moet zelfs alsnog worden gecorrigeerd als er een te groot verschil zit tussen de raming van de nabetaling uit de behoedzaamheidreserve en de latere werkelijke na-uitkering.

5.9

Wet werk en bijstand (Wwb)

5.9.1 Wat is de Wwb? Op 1 januari 2004 is de Algemene bijstandswet (Abw) vervangen door de Wet werk en bijstand (Wwb). De volledige naam van de wet luidt: Wet van 9 oktober 2003, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten (Stb. 2003, 375). Het doel van de Wwb is om bijstandsgerechtigden, niet- uitkeringsgerechtigden en Anw�-ers zo snel mogelijk aan een betaalde baan te helpen. De inhoudelijke en financiële verantwoordelijkheid ligt volledig bij gemeenten. Deze vervullen hierin dus een hoofdrol. Tegenover minder regels van het Rijk en meer eigen autonomie staan sinds 2004 een grotere eigen financiële verantwoordelijkheid en het grotere financiële belang bij het beperken van de instroom en het bevorderen van de uitstroom. In de Wwb zijn de oude Algemene bijstandswet, de ‘Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz’ (Wfi), de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) en het Besluit in- en doorstroombanen geïntegreerd (dus niet de IOAW en IOAZ zelf). De uitgangspunten van de Wwb zijn: • Burgers zijn zelf verantwoordelijk om alles te doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Pas als mensen daartoe niet in staat zijn, kunnen zij een aanspraak doen op ondersteuning door de overheid. • De ondersteunende verantwoordelijkheid hiertoe ligt bij gemeenten. Zij worden zo goed mogelijk toegerust om burgers op weg te helpen naar werk en hun daarbij - indien nodig – een inkomenswaarborg te bieden. De bijbehorende regelgeving biedt gemeenten een zo groot mogelijke beleidsruimte en -verantwoordelijkheid. De instroom in de uitkering dient zoveel mogelijk te worden beperkt (actieve poortwachter). Voor degenen die een beroep moeten doen op de inkomenswaarborg, dient het verblijf in de uitkering zo kort mogelijk te zijn.


109

• Het oplossend vermogen van gemeenten wordt versterkt door vereenvoudiging en vermindering van regelgeving en door terugdringing van rapportageverplichtingen. Dit zorgt voor een aanzienlijke vermindering van de bureaucratie en dus voor een geringere belasting van gemeenten. Zo kunnen zij meer aandacht besteden aan reïntegratie en zal minder vaak sprake zijn van onrechtmatige uitvoering van de wet. Alle denkbare instrumenten kunnen worden ingezet om uitkeringsgerechtigden in- of terug te laten stromen naar de arbeidsmarkt of om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. • Bij meer bevoegdheden horen meer verantwoordelijkheden. Daarom krijgen gemeenten de gelden voor de bijstand voortaan in de vorm van een budget met een daarbij passend eigen risico. • Het gevoerde beleid dient evenwichtig te zijn. Het behoort alle groepen met specifieke kenmerken te bedienen. • Beleid en uitvoering dienen transparant te zijn. Voor de betrokkene dient duidelijk te zijn aan welke verplichtingen hij moet voldoen. Deze aanpak wordt ondersteund door goede handhaving en fraudebestrijding, zowel preventief als repressief. Gemeenten krijgen van het Rijk voor de Wwb twee budgetten: een inkomensdeel en een werkdeel. Uit het inkomensdeel moeten de uitkeringen worden betaald. Uit het werkdeel moeten de reïntegratie-activiteiten worden betaald. De budgetten worden jaarlijks in september definitief vastgesteld. Gemeenten moeten zelf eventuele tekorten op die budgetten aanvullen. Daar staat tegenover dat overschotten op het inkomensdeel in de gemeentekas vloeien. Gemeenten moeten dus zo min mogelijk instroom in de bijstand hebben en zo veel mogelijk uitstroom. En uiteraard zo min mogelijk ‘onrechtmatige’ uitkeringen verstrekken. Als het werkdeel niet volledig of onrechtmatig wordt besteed vordert het ministerie het niet of onrechtmatig bestede deel van de gemeente terug. Om het eventueel terug te betalen bedrag te bepalen, is er op dit punt (nog) sprake van een specifieke rechtmatigheidscontrole.

110

5.9.2 Wat kunt u met de Wwb? (kaderstellende rol) Er is verslaggevingtechnisch in het BBV niets specifieks geregeld voor de Wwb. In veel gevallen worden de baten en lasten van de Wwb via het totaal van bijvoorbeeld een programma ‘Werk en inkomen’ in de jaarrekening verwerkt. Op grond van de Wwb moet B&W jaarlijks via een verplicht model een verslag over de uitvoering (Vodu) opstellen. Ook is de gemeente verplicht gebruik te maken van een door het ministerie voorgeschreven formulier om het Financieel Beeld te geven. In het Vodu moet onder meer verslag worden gedaan over de rechtmatige uitvoering van de Wwb. Uitgangspunt daarbij is dat geconstateerde onrechtmatigheden moeten worden uitgedrukt in het financieel beslag ervan. Daarnaast kunnen er algemene rechtmatigheidsonderdelen worden onderscheiden die uitsluitend kwalitatief kunnen worden verantwoord en niet in geld kunnen worden uitgedrukt. Bij het financieel relateerbare rechtmatigheidsonderdeel Inkomen en Bijzondere bijstand hoeft de gemeente geen nadere informatie te verstrekken als het financieel beslag van de tekortkomingen onder de zogeheten 1%-norm blijft. In dat geval kunnen burgemeester en wethouders volstaan met de bestuurlijke mededeling. Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor het verlenen van bijstand, en voor het ondersteunen bij arbeidsinschakeling. De gemeenteraad dient in elk geval ter invulling van het lokale beleid de volgende verordeningen vast te stellen: • • • • •

reïntegratieverordening toeslagenverordening maatregelverordening fraudeverordening verordening cliëntenparticipatie

Indien na verlening van de bijstand blijkt dat deze ten onrechte of tot een te hoog bedrag is vastgesteld dan is het college van burgemeester en wethouders bevoegd, en meestal ook verplicht, het te veel betaalde terug te vorderen. Naast terugvordering kan er ook sprake zijn van kosten verhalen. Het college is verplicht om de kosten te verhalen op degene die onderhoudsplichtig is voor de persoon die bijstand ontvangt. In de praktijk gaat het daarbij om de ouders,

(ex)echtgenoot of (ex)partner. Ook op dit punt is enige nadere lokale beleidsinvulling mogelijk, vooral voor het invorderingsbeleid bij ‘moeilijke’ gevallen. 5.9.3 Waarop kunt u bij de Wwb letten? (controlerende rol) De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in juni 2007 het volgende overzicht gegeven van de vijf belangrijkste knelpunten waar gemeenten bij de uitvoering Wwb tegenaan lopen. Dit zijn dus ook knelpunten waarop bij de invulling van het lokale beleid kan worden gelet. Bij ieder knelpunt is aangegeven in hoeverre het bestuursakkoord hiervoor naar de mening van de VNG de oplossing biedt. 1. Budgetonzekerheid Gemeenten geven aan moeite te hebben om een langetermijnvisie te implementeren door de huidige vorm van budgetvaststelling. De VNG is blij met de gemaakte afspraak in het bestuursakkoord voor een vastlegging van het macrobudget. Dit zal bij gemeenten naar verwachting de rust en vooral de duidelijkheid brengen waarmee zij beter op de lange termijn kunnen plannen. In het akkoord is afgesproken dat gemeenten een eventueel positief resultaat dat voortkomt uit deze vaste budgetten zullen inzetten voor realisatie van de ambities in het akkoord. 2. Verantwoording Gemeenten geven aan dat zij belemmeringen ervaren bij bestedingen van de middelen van het W-deel. De - in het participatieakkoord afgesproken - vorming van een participatiefonds door samenvoeging van inburgeringsmiddelen, middelen volwasseneneducatie en W-deel lossen een deel van dit probleem op, omdat er dan voor die drie regelingen op een eenduidige manier wordt verantwoord. Gemeenten geven echter in de rapportage aan dat zij graag zouden zien dat ook kosten van reïntegratie die niet direct toe te rekenen zijn aan een individuele klant mogen worden betaald uit het W-deel (of, in de toekomst; het participatiefonds). Dit zou ook een logisch vervolg zijn op het loslaten van de uitbestedingsplicht. Ook de 1%-eis (als de foutenmarge van 1% wordt overschreden volgt een uitgebreidere verantwoordingsronde) is volgens gemeenten te streng. Door de lage marge volgen (te) snel overschrijdingen en dus ook veel extra verantwoording met de daarbij behorende administratieve lasten.

3. De moeilijk bemiddelbare doelgroep Gemeenten signaleren dat ze steeds meer toekomen aan het werken met de moeilijk bemiddelbare doelgroep met thema’s als sociale activering, zorg en gesubsidieerde arbeid. In dit kader bepleit de VNG integrale uitvoering van het RWI-advies met betrekking tot participatiebanen (Omdat iedereen nodig is – 19-04-2005). De RWI adviseert om gemeenten meer mogelijkheden te geven om participatiebanen voor langer dan zes maanden te creëren en om mensen die daarin aan de slag gaan met premies te stimuleren. 4. Armoede Gemeenten merken op dat de lokale beleidsvrijheid op het gebied van minimabeleid sterk is afgenomen met de invoering van de Wwb. Zij zouden graag opnieuw de mogelijkheid krijgen om bijzondere bijstand categoriaal te verstrekken. Dit past ook in de filosofie van de Wwb, waarin de gemeenten voor eigen rekening en risico beleid maken en uitvoeren. 5. Toekomstbestendigheid Helaas is in de evaluatie niet gevraagd naar de mening van gemeenten over het verdeelmodel. Vanuit gemeenten komen veel geluiden die de toekomstbestendigheid van de prikkelwerking van het verdeelmodel ernstig in twijfel trekken. Doordat de doelgroep - moeilijk tot niet naar reguliere arbeid te begeleiden - een steeds groter deel van het klantenbestand uitmaakt (dat deel wordt steeds groter naarmate gemeenten beter werk leveren bij het laten uitstromen van de groep die dat wel kan), wordt het steeds moeilijker om de prestatie-eis op het gebied van uitstroom te leveren. Rondom deze vijf knelpunten kan, uiteraard binnen de wettelijke grenzen, nader lokaal beleid worden ontwikkeld. Al was het maar om de eigen gegevens rondom deze knelpunten goed in beeld te hebben. De gemeenteraad kan daarover aanvullende gegevens in bijvoorbeeld het lokale Vodu of het jaarverslag van de sociale dienst laten opnemen.


111

Tegen beslissingen over het (niet) verlenen van bijstand en beslissingen over terugvordering kan de betrokkene een bezwaarschrift indienen. Ook dit is relevante informatie over de kwaliteit van de uitvoering van de Wwb. Verder bieden met name de maatregelverordening en de fraudeverordening mogelijkheden voor de lokale invulling van het beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) te voorkomen. Het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten (PRPG) zegt in de notitie M&O-beleid daarover het volgende: ‘De meeste inkomensoverdrachten (waaronder ‘bijstands’verlening) vormen feitelijk een openeinderegeling. Zeker uitkeringen kunnen niet worden geweigerd, indien de cliënt aan de voorwaarden voldoet. Normaliter is hierbij het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking nog (veel) groter dan bij subsidieverlening, gezien de sterke persoonlijke belangen van derden én de omstandigheid dat de betrouwbaarheid van de gegevens van de cliënt allesbepalend zijn voor het proces. Voor inkomensoverdrachten is in het algemeen een streng M&O-beleid wenselijk. Ten opzichte van de reguliere AO/IC zijn specifieke en aanvullende (controle) maatregelen noodzakelijk om het risico van misbruik of eigenlijk gebruik te mitigeren; deze maatregelen strekken zich zowel uit tot de voorwaardenscheppende sfeer als het actieve toezicht daarop (controle, handhaving).’

5.10 (Wmo)

Wet maatschappelijke ondersteuning

5.10.1 Wat is de Wmo? Op 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking getreden. Daarin zijn de volgende (oude) wetten gebundeld: • de Welzijnswet • de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) • een aantal AWBZ-subsidieregelingen (zoals mantelondersteuning en diensten bij wonen met zorg) • de Huishoudelijke Verzorging uit de AWBZ • de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ) Het maatschappelijke doel van de Wmo is: het meedoen van alle burgers aan alle facetten van de samenleving, al dan niet geholpen door vrienden, familie of bekenden. Als dat niet kan, is er ondersteuning vanuit de gemeente. Het eindperspectief van de Wmo is een samenhangend lokaal beleid op het gebied van de maatschappelijke ondersteuning en op aanpalende terreinen. De Wvg en de Welzijnswet vielen al onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Door de invoering van de Wmo is daar een deel van de AWBZ en de OGGZ bijgekomen. Voor mensen die langdurige, zware zorg nodig hebben, is en blijft er de AWBZ. De grootste verandering is de bundeling van de wetten en de verandering in de sturingsfilosofie. Door een bundeling van de wetten is integraal beleid mogelijk. Dit betekent dat gemeenten alle diensten goed op elkaar moeten afstemmen. De verandering in de sturingsfilosofie houdt in dat gemeenten verantwoording afleggen aan hun eigen inwoners in plaats van aan het Rijk. Het is dus belangrijk dat gemeenten alle partijen goed betrekken bij het ontwikkelen van het beleid.

112

5.10.2 Wat kunt u met de Wmo? (kaderstellende rol) Net als bij de Wwb is er ook voor de Wmo verslaggevingtechnisch in het BBV niets specifieks geregeld. In veel gevallen worden de baten en lasten van de Wmo via het totaal van bijvoorbeeld een programma ‘Zorg en Welzijn’ in de jaarrekening verwerkt. In het jaarverslag behoort standaard een meer inhoudelijke behandeling plaats te vinden via de beantwoording van de 3-W-vragen ‘Wat hebben we bereikt?’, ‘Wat hebben we ervoor gedaan?’ en ‘Wat heeft het gekost?’ Dit komt ook overeen met wat in het verplichte Wmo-beleidsplan moet komen te staan. Aangezien de Wmo pas in 2007 is ingevoerd zijn er nog geen meerjarentrends voor de gehele Wmo-uitvoering te geven. Hoewel de gemeenten nu verantwoording moeten afleggen aan de eigen inwoners, zijn er wel een aantal kaders opgesteld waar de gemeente beleid op moet formuleren. Deze kaders worden de prestatievelden genoemd. De Wmo bepaalt dat gemeenten hun beleid op deze prestatievelden moet vastleggen in een beleidsplan (art. 3 Wmo). Dit plan stelt de gemeente eenmaal in de vier jaar op. Er zijn negen prestatievelden: 1. het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten; 2. op preventie gerichte ondersteuning bieden aan jongeren met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden; 3. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning; 4. het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers; 5. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem; 6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer; 7. maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang en huiselijk geweld;

8. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen; 9. het bevorderen van verslavingsbeleid. De Wmo brengt vooral ook veranderingen in de huishoudelijke verzorging. De huishoudelijke verzorging is namelijk van de AWBZ naar de Wmo overgeheveld. Hierdoor komt de organisatie van de huishoudelijke verzorging bij gemeenten te liggen. In artikel 10 Wmo is voorts de verplichting opgenomen om zoveel mogelijk tot externe uitvoering en aanschaf van zaken bij derden over te gaan. Dit heeft mede tot gevolg gehad dat een (nieuwe) aanbesteding van de Wmo-taken noodzakelijk was. Enerzijds omdat zorgaanbieders op kennelijk onterechte gronden van de offerteronde zijn uitgesloten, anderzijds omdat de geboden zorg een ander - vaak eenvoudiger - karakter kreeg. Voor de uitvoering moet de gemeenteraad nadrukkelijk via een verordening nadere regels stellen, want artikel 5 van de Wmo luidt als volgt: 1. De gemeenteraad stelt met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget. 2. De verordening, bedoeld in het eerste lid, bevat ten minste de bepaling: a. op welke wijze de toegang tot het aanvragen van individuele voorzieningen in samenhang met voorzieningen op het gebied van wonen en zorg als bedoeld in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten is geregeld; b. op welke wijze de verkrijging van individuele voorzieningen samenhangend afgestemd op de situatie van de aanvrager worden bepaald.


113

5.10.3 Waarop kunt u bij de Wmo letten? (controlerende rol) De Wmo bevat - in tegenstelling tot de Wwb - diverse nieuwe taakvelden. Daarvoor zijn bij de begroting 2007 voor het eerst (nieuwe) ramingen gemaakt. Maar het blijft de eerste jaren belangrijk dat de ramingen tussentijds worden getoetst en dat zonodig de uitvoeringsregels en beschikbare budgetten tijdig worden bijgesteld. Daarom moeten niet alleen de uiteindelijke financiële gegevens worden gevolgd, maar ook de pipeline-gegevens van ondermeer het aanvraagproces en eventuele wachtlijsten. Deze gegevens zullen later toch ook van belang zijn voor de evaluatie van de klanttevredenheid.

In deze verordening kunnen ook de eigen bijdragen ex artikel 15 Wmo worden vastgelegd. Het verkrijgen van eigen bijdragen heeft ook weer gevolgen voor het M&O-beleid en de juistheid van de gegevens die de betrokken derden daarvoor moeten verstrekken. De belastingdienst heeft op dit gebied ook een informatieplicht. In artikel 11 en 12 Wmo is vastgelegd dat burgers en representatieve organisaties bij de voorbereiding van het Wmo-beleid moeten worden betrokken. In het beleidplan ex artikel 3 Wmo moet verder zijn aangegeven hoe het college zich heeft vergewist van de behoeften van kleine doelgroepen. Jaarlijks moeten door het college ook nog de uitkomsten van een onderzoek naar de tevredenheid van de vragers van maatschappelijke ondersteuning over de uitvoering van de Wmo worden gepubliceerd. In de ‘Handreiking Burgerparticipatie in de Wmo’ staat het volgende schema van de daarvoor beschikbare instrumenten: Burgerparticipatie per beleidsfase Inbreng Beleidsvoorbereiding Visievorming

Opdrachtgever

Doelgroep

Hoe?

Raad en college

Burgers

Peiling van behoeften en wensen

Raad en college

Cliënten, mantelzorgers en vrijwilligers

Inzicht in bestaande en nieuwe mogelijkheden en ontwikkelingen Uitvoering van beleid Zorgverlening en preventie door instellingen en burgers

Raad en college

Instellingen Professionals Adviesraden

Enquête Publiek debat Themadiscussies Hoorzittingen Gesprekken Werkbezoek Hoorzitting Gesprekken Werkbezoek

College

Instellingen Cliënten/adviesraden Mantelzorgers

Reguliere gesprekken Werkbezoek

Raad en college

Burgers

Werkbezoek Publiek debat Rondetafelgesprekken Cliëntenraden Verzamelen benchmarkgegevens

Beleidsevaluatie Meningen van burgers en instellingen

Effecten van beleid

114

Cliënten Mantelzorgers Instellingen

De Wmo brengt nieuwe rechtmatigheidsaspecten met zich, die uit de Wmo-verordening moeten worden geïnventariseerd. Onder meer betreffende de aanbestedingen om te voldoen aan de eis om zoveel mogelijk een externe uitvoering en aanschaf te realiseren (art. 10 Wmo). Een belangrijk aspect voor de verantwoording en controle is of de door zorgaanbieders gefactureerde zorg in overeenstemming is met de aan cliënten geleverde zorg en in overeenstemming is met de geïndiceerde zorg (Wmo-administratie). Ook de eigen bijdrageregelingen bevatten bijzondere rechtmatigheidsaspecten, onder meer over de van derden (Centraal administratiekantoor (CAK)) tijdig te verkrijgen informatie. Bij de persoonsgebonden budgetten is belangrijk dat de rechtmatigheid van de uitgaven getoetst wordt aan de hand van de verordening. Vanwege de noodzaak tot Wmo-uitbesteding en dus (Europese) aanbesteding moeten de relaties met de lokale verbonden partijen opnieuw tegen het licht worden gehouden. Er bestaat immers geen zekerheid dat deze lokale partij de aanbesteding zal ‘winnen’.

5.11

Grondexploitatie

5.11.1 Wat is grondexploitatie? De Commissie-BBV geeft in de recent verschenen (concept) BBV-notitie Grondexploitatie de volgende definitie van grondexploitatie: ‘de bedrijfseconomische baten en lasten alsmede het resultaat van het product bouwgrond die tot uiting komen in de begroting, de meerjarenbegroting en de jaarrekening.’ Er wordt in het BBV op meerdere plaatsen aandacht besteed aan de grondexploitatie. Dat begint al met de verplichte paragraaf in de begroting over het grondbeleid (art. 16). Verder moet in de balans een onderscheid worden gemaakt tussen niet-inexploitatie-genomen (NIEGG) bouwgronden (art. 38, lid a-1) en onderhanden werk, waaronder bouwgronden in exploitatie (art. 38, lid b). Ten slotte moet in de (interne) uitvoeringsinformatie een uitgebreide specificatie van het totaal van de grondcomplexen die in exploitatie zijn, worden gegeven (art. 70, lid 1). En van de NIEG-gronden moet in de uitvoeringsinformatie de gemiddelde boekwaarde per m² worden gegeven (art. 70, lid 2). Voor de financiële begroting en de rekening van baten en lasten (programmarekening) zijn geen specifieke vereisten voor de financiële verantwoording over de grondexploitatie opgenomen. Vaak worden de uitkomsten van de grondexploitatie opgenomen binnen een breder geformuleerd (beleids)programma, zoals ‘Ruimtelijke ontwikkeling en wonen’.

In de Wmo wordt veel belang gehecht aan de participatie van burgers en instellingen bij de beleidsvoorbereiding. Zie ook het eerdere schema. In het verplichte beleidsplan moet het college zelfs in het bijzonder aangeven hoe de behoeften van kleine doelgroepen zijn geïnventariseerd. Ook moet er jaarlijks een afzonderlijke beleidsevaluatie plaatsvinden waarin onder andere de tevredenheid van de Wmo-aanvragers en prestatiegegevens worden gepubliceerd. Daarvan worden door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) ook landelijke cijfers verzameld en gepubliceerd. Gemeente Governance De jaarrekening

115

5.11.2 Wat kunt u met de grondexploitatie? (kaderstellende rol) Het feit dat er een afzonderlijke paragraaf aan het grondbeleid moet worden ingevuld geeft wel aan dat dit een belangrijk beleidsterrein is. In die paragraaf moeten bij de begroting én bij de jaarrekening ten minste het volgende aan de orde komen: a een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; b een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; c een actuele prognose van de verwachte resultaten van de totale grondexploitatie; d een onderbouwing van de geraamde winstneming; e de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken. Voor de verantwoording van de uitkomsten van het grondbeleid zijn er diverse mogelijkheden. Allereerst wat betreft de verwachte verliezen op de (toekomstige) grondexploitaties. Wanneer er alleen nog maar beleidsvoornemens bestaan die tot toekomstige verliezen zullen leiden, dan is het verstandig om daarvoor zo snel mogelijk een bestemmingsreserve te vormen. Het toekomstige verlies is dan alvast van de nog vrij beschikbare reserves afgezonderd. Wanneer er onomkeerbare besluiten over de toekomstige verliezen worden genomen, moet daarvoor een voorziening onder de passiva worden opgenomen. De eventueel al gevormde bestemmingsreserve kan dan echter vrijvallen, want het verwachte verlies is nu als een voorziening verantwoord. Als er activeerbare kosten voor de feitelijke grondexploitatie worden gemaakt, komen die in eerste instantie ten laste van de gevormde (verlies)voorziening. Pas wanneer de activeerbare kosten hoger zijn dan de gevormde (verlies)voorziening ontstaat er waardecreatie die onder de voorraden zal worden opgenomen. De reeds gevormde (verlies)voorziening heeft dan het karakter van een waardecorrectie. Daarover heeft de Commissie BBV in de notitie grondexploitatie de volgende uitspraak gedaan.

116

Stellige uitspraak van de Commissie-BBV over ‘afwaardering’ grond Als de boekwaarde de marktwaarde van de grond overschrijdt en er wordt gekozen voor een verliesvoorziening, moet die worden verantwoord als een waardecorrectie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren en conform het bepaalde in BBV-artikel 52b.

Een belangrijke post in de grondexploitatie is de aanleg van de riolering. Aangezien er een riool(recht)heffing kan plaatsvinden, worden de rioolinvesteringen gezien als economisch nuttige investeringen, die geactiveerd moeten worden. Dit in tegenstelling tot de aanleg van de (water)wegen, pleinen en dergelijke, die worden gezien als investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut, die geactiveerd kunnen worden. Bij een batig sluitende grondexploitatie kunnen de rioolinvesteringen echter worden gedekt uit de verkoopopbrengsten. Die opbrengsten kunnen daarop dus worden afgeboekt als bijdragen van derden die in een directe relatie staan met dat actief (art. 62, lid 2 BBV). Dat is ook algemeen gebruikelijk, maar dat hoeft dus niet. Bij een verlieslatende grondexploitatie bestaat er dan ook de beleidsruimte om de rioolaanleginvesteringen afzonderlijk te activeren en af te schrijven, met als dekking het mogelijk (hogere) rioolrecht. De onrendabele grondexploitatie wordt dan dus intern ‘gesubsidieerd’ via het rioolrecht, in plaats van dat de afboeking van het verlies de algemene reserve aantast. In veel gevallen wordt in de kostprijsberekening een storting in een ‘fonds’ bovenwijkse voorzieningen opgenomen. Het BBV kent echter geen fondsen, maar alleen reserves en voorzieningen. Daarom moet het karakter van de kosten van bovenwijkse voorzieningen nader worden bepaald. Het ‘fonds’ bovenwijkse voorzieningen betreft (latere) investeringen die buiten het eigenlijke grondcomplex moeten plaatsvinden, maar wel noodzakelijk zijn voor bijvoorbeeld de ontsluiting van het gebied, zoals de aanpassing of aanleg van toeleidende wegen en riolering. Ook bijvoorbeeld opgeofferde natuurwaarden kunnen buiten het eigenlijke grondcomplex moeten worden gecompenseerd. Maar als er sprake is van gewenste - maar niet causaal noodzakelijke - bovenwijkse

voorzieningen, spreken we van winstbestemming. En die storting in een bestemmingsreserve kan pas plaatsvinden wanneer (tussentijdse) winstneming plaatsvindt. Andere zaken waaraan lokaal via bijvoorbeeld de 212-verordening een verdere beleidsinvulling kan worden gegeven, zijn: • de bijschrijving van rentekosten op de (nog) niet in exploitatie genomen grond (NIEGG) en de hoogte van de daarbij in acht te nemen (maximale) marktwaarde; • het tussentijds winst nemen afhankelijk van de geconstateerde zekerheid inzake de realisatie daarvan en; • de wijze van activeren van de grondaanschaf en de productiekosten (direct naar de voorraden of via de mutatie onderhandenwerk). De Commissie-BBV heeft daarover in de BBV-notitie grondexploitatie de volgende aanbevelingen gedaan: Uitgangspunten voor rentekosten NIEGG en marktwaarde De rentekosten van NIEGG kunnen worden geactiveerd, maar de hierdoor toenemende NIEGG-boekwaarde kan de relevante marktwaarde niet overschrijden. Zo lang de toekomstige bouwbestemming van de NIEGGgronden nog niet is bepaald is het wel logisch om uit te gaan van de marktwaarde in de huidige NIEGGbestemming, bijvoorbeeld de agrarische waarde. Pas als de toekomstige bouwbestemming is vastgelegd kan voor ‘relevante marktwaarde’ worden uitgegaan van de laagst denkbare verwachtingswaarde of taxatiewaarde in de bouwbestemming, uiteraard verminderd met de kosten die nog moeten worden gemaakt.

Uitgangspunten voor winst: voorzichtigheidsbeginsel en realisatiebeginsel Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Er zijn situaties denkbaar waarbij er al eerder voldoende zekerheid is voor winst nemen. Volgens het realisatiebeginsel moet in die gevallen de winst ook worden genomen. In de BBV-notitie grondexploitatie worden vier situaties van afnemende zekerheid voor de mogelijke tussentijdse winstneming beschreven. Activeren van kosten met tegenboeking via exploitatie naar balans Activeerbare kosten worden als last geboekt, maar niet als last genomen als er nog geen bijbehorende verwachte opbrengsten zijn. Met een tegenboeking in de vorm van de mutatie onderhanden werk worden die kosten per jaarultimo als voorraden geactiveerd. De Commissie BBV beveelt deze methode voor alle te activeren kosten aan, omdat deze meer transparantie biedt aan de raad (budget-/begrotingsrecht) en zorgt voor een eenvoudiger totstandkoming van de (CBS) informatie voor derden (Iv3).


117

5.11.3 Waarop kunt u bij de grondexploitatie letten? (controlerende rol) Bij het beoordelen van de financiële uitkomsten van de grondexploitatie in de programmarekening moeten ook de balanspositie voor de grondvoorraden en de paragraaf grondbeleid uit het jaarverslag worden geraadpleegd. Er moet sprake zijn van een consistente verantwoording, vooral ten aanzien van de geraamde waardeverminderingen die in de toelichting op de balans moeten worden opgenomen (BBV art. 52b). Eventueel kan ook nog de interne uitvoeringsinformatie van het college over de toelichting op het onderhanden werk (BBV art. 70) ter informatie worden opgevraagd. Op het programma waarin de uitkomsten van de grondexploitatie zijn opgenomen, kan er sprake zijn van jaarlijks zeer variërende baten. Dit omdat het onzeker is wanneer de verkopen en het bouwrijp maken zodanig zijn gevorderd dat er een tussentijdse winst kan worden genomen. De aanwezigheid van ‘negatieve’ boekwaarden op grondcomplexen, die ontstaan omdat er meer verkopen dan kosten zijn gerealiseerd, geeft aanleiding tot een onderzoek naar mogelijke tussentijdse winstneming. Het is wenselijk dat er nader beleid wordt geformuleerd omtrent de noodzakelijke mate van zekerheid voordat tussentijdse winsten kunnen worden genomen. Daarmee wordt immers voorkomen dat er wisselend ‘gelegenheidsbeleid’ ontstaat dat vervolgens via de gehanteerde schattingen tot onbedoelde stille reserves leidt vanwege de opgeroepen (behoudende) tegenkrachten binnen de grondexploitatie.

Bij de grondexploitatie hoort een reële kans op verliezen. Zolang deze verliezen alleen nog maar worden verwacht bij een specifieke verliesgevende bestemming, kan daarvoor een bestemmingsreserve worden gevormd. Zodra de verliezen onafwendbaar worden, bijvoorbeeld omdat er definitief besloten is tot de specifieke verliesgevende bestemming, dan moet er een voorziening worden gevormd. Deze verliesvoorziening heeft het karakter van een mogelijk herstelbare - waardecorrectie op het actief en kan in de toelichting op de balans het beste als een afzonderlijke post in mindering op de historische kosten worden gepresenteerd. Dit laat namelijk de ruimte tot een herstel van de boekwaarde wanneer de marktomstandigheden verbeteren. Bovendien blijft dan het zicht op de historische kosten bewaard, wat meer mogelijkheden biedt tot mogelijke latere verrekeningen in subsidies of in de te heffen (riool)rechten. Het budgetrecht van de gemeenteraad kan aanzienlijk toenemen wanneer alle kosten en opbrengsten van de grondexploitatie over de begroting van baten en lasten lopen. Bovendien heeft dit als voordeel dat de programmaverantwoording dan overeenkomt met de verplichte CBS-gegevens inzake de Informatie voor derden (Iv3). Maar de detaillering van de begrotingscijfers zal nooit zodanig kunnen zijn dat daarmee het zakelijk belang van de gemeente met betrekking tot de grondaankopen en de verdere grondexploitatie wordt geschaad. Het blijven dus cijfers op hoofdlijnen, maar op deze manier worden de geldstromen inzake de grondexploitatie wel in hun totaal zichtbaar gemaakt. Bij de alternatieve methode worden alle kosten van de grondexploitatie rechtstreeks onder de voorraden verantwoord. Pas veel later worden bij de (tussentijdse) winstneming de bijbehorende baten en lasten in de programmarekening verantwoord. Het eventueel als compenserende informatie op te nemen verloopoverzicht inzake de jaarlijkse geldstromen met betrekking tot de (grond)voorraadmutaties is overigens geen verplichte balansspecificatie. Op grond van artikel 70 BBV moet in de interne uitvoeringsinformatie wel ten minste het verloopoverzicht van het onderhanden werk bij de grondexploitatie worden getoond. Van de niet-in-exploitatie-genomen (NIEGG)-gronden moet alleen de gemiddelde boekwaarde per m² worden vermeld.

118

5.12 Aspecten van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid 5.12.1 Wat zijn doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid? Voor de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid worden wel de volgende definities gehanteerd: • Doeltreffendheid. De mate waarin de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald of de geformuleerde doelen zijn gerealiseerd. Een ander woord voor doeltreffendheid is effectiviteit. • Doelmatigheid. De mate waarin de werkzaamheden met een afgesproken kwaliteit zo goedkoop mogelijk worden uitgevoerd of het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. Doelmatigheid wordt ook wel efficiëntie genoemd. • Rechtmatigheid: Het handelen in overeenstemming met weten regelgeving, waaronder ook de gemeentelijke verordeningen, raads- en collegebesluiten. 5.12.2 Wat kunt u met doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid? (kaderstellende rol) Er zit een belangrijke logische volgorde tussen de doeltreffendheid, doelmatigheid en de rechtmatigheid. Het proces van de doelrealisatie begint met het vastleggen van de specifieke doelstelling voor een bepaalde doelgroep of situatie. Het gaat om de stappen: 1. Definiëring van de bestaande en gewenste situatie met bijbehorend tijdpad. 2. Bepaling van het gewenste proces voor de realisatie van de doelstelling met de benodigde of beschikbare middelen, rekening houdend met verwachte risico’s en het mogelijke misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). 3. Het formeel in regelgeving en/of contracten vastleggen van de randvoorwaarden voor de realisatie van de doelstelling conform het gewenste uitvoeringsproces. De vastgestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op:

• de omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project; • de heffings- en/of declaratiegrondslag; • eventuele normbedragen; • de bevoegdheden; • het voeren van een administratie; • het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken; • aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie en dergelijke. De precieze invulling verschilt uiteraard per wet respectievelijk regeling of verordening. In veel gevallen wordt voor de lokale uitvoering een zekere vrijheid gelaten. Wanneer de uitvoering via specifieke procedures moet verlopen, wordt vaak voorgeschreven dat dit via een daartoe ingestelde uitvoeringsorganisatie moet plaatsvinden. De lokale uitvoering is dan alleen een voorportaal van de feitelijke uitvoering. 5.12.3 Waarop kunt u bij deze aspecten letten? (controlerende rol) De definiëring van de doelstelling moet voldoende concreet zijn, met zeen nulmeting voor de bestaande situatie en een acceptabel tijdpad voor de periode van realisatie. Vervolgens moet er een doelmatig maar ook uitvoerbaar proces worden bedacht. Rechtmatigheid lijkt soms wel een doel op zich. Maar de vervaardigde weten regelgeving de rechtmatigheid - is er toch vooral om gewenste doelstelling op zo doelmatig en doeltreffend mogelijk te realiseren. Wanneer er dus knelpunten bij de uitvoering en/ of de doelbereiking worden geconstateerd dan moet ook nadrukkelijk de kwaliteit van de weten regelgeving worden bezien. Het feit dat relevante weten regelgeving vaak van een verschillend wettelijk niveau zijn (EU/Rijk/gemeente) maakt de zaken er dus meestal niet eenvoudiger op. Maar doeltreffendheid en doelmatigheid blijven van een hogere orde dan het handhaven van weten regelgeving. In sommige gevallen kan de toepassing van een hardheidsclausule uitkomst brengen voor kennelijk onredelijke situaties.


119

6. Verslaggeving

Hoe kunt u vanuit de hoofdlijnen dieper ingaan op onderdelen van het gemeentelijk beleid? Specifieke vragen stellen? Bepaalde onderdelen of vraagpunten alsnog laten uitzoeken? Wat zijn de verbanden tussen de afzonderlijke delen van het jaarverslag? Deze vragen worden in dit hoofdstuk behandeld. Daarnaast komen de internationale aspecten van de verslaggeving door overheden kort ter sprake. De IPSAS, de International Public Sector Accounting Standards, worden toegelicht. Deze hebben voor een deel andere uitgangspunten dan het Besluit Begroting en Verantwoording, dat geldt voor de Nederlandse gemeenten. Omdat het BBV veel ruimte voor een lokale invulling van de verslaggeving laat, kan onder het BBV desgewenst ook worden voldaan aan bijna alle internationale (IPSAS-)regels. 6.1

Verslaggeving bij gemeenten

6.1.1 Hoe zat het ook al weer? Verslaggeving is bedoeld om het proces van governance in een gemeente te ondersteunen. Het doel van governance is om waarborgen te scheppen dat de doelstellingen die een gemeente heeft ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. In het gemeentelijke jargon wordt governance vaak ‘planning & control’ genoemd. Het proces van governance of planning & control bestaat uit de volgende stappen:

• • • •

kaders stellen besturen en beheersen verantwoording afleggen toezicht houden

Taken gemeenteraad Planvorming

Kaders stellen

Toezicht houden

Verantwoording

Besturen en beheersen


Uitvoering Taken college

Figuur 27: Governance of planning & controlcyclus

6.1.2

Wat kunt u ermee? (kaderstellende rol)

Kaders stellen Het stellen van kaders geeft richting aan de gemeentelijke organisatie, onder meer door het inrichten van deze organisatie en het vormgeven van processen. Het doel van het stellen van kaders is om ervoor te zorgen dat de organisatie in lijn met haar doelstellingen werkt. De kaders worden gesteld door de gemeenteraad. Het maken van een plan en de uitwerking daarvan in een (financiële) begroting zijn de eerste stap in het proces. In de begroting worden de keuzes van het politieke bestuur vastgelegd, geconcretiseerd in de vorm van gewenste effecten, producten en middelen. De begroting bevat de taakstelling voor het college. In de begroting staan de doelstellingen en onder welke voorwaarden deze moeten worden bereikt.

120

Besturen en beheersen Met het besturen en beheersen van een organisatie wordt gewaarborgd dat uitvoering wordt gegeven aan de activiteiten in de afgesproken richting. Dat de organisatie datgene dat moet gebeuren ook werkelijk uitvoert. Dat gebeurt niet vanzelf, dus moeten in de bedrijfsvoering de nodige maatregelen worden getroffen.

Toezicht houden De toezichthouder, de gemeenteraad, bewaakt de realisatie van de doelstellingen van de organisatie, en gaat met behulp van onder meer rapportages na of de doelen worden bereikt, en of het gewenst of noodzakelijk is om op bepaalde onderdelen nader onderzoek te verrichten. Dit kan een breed gebied bestrijken.

Het college is verantwoordelijk voor het besturen en beheersen van de uitvoering van de activiteiten en de inzet van de middelen. Deze verantwoordelijkheid omvat effectiviteit, doelmatigheid en kwaliteit. Het college moet er, kort gezegd, voor zorgen dat de plannen en opdrachten van de gemeenteraad worden uitgevoerd.

Een goed toezicht zorgt voor een dynamische en bestuurbare gemeente. De antwoorden op de vragen leiden immers tot een evaluatie van de gestelde kaders, en daarmee is de ‘planning & control’-cirkel rond.

Verantwoording afleggen Dit is het verstrekken van informatie over de inzet van middelen, de opgedragen taken, de toegekende bevoegdheden en de resultaten (wie, waarover en hoe), zodat het college decharge kan worden verleend. Decharge houdt in dat de gemeenteraad de jaarstukken van een jaar accepteert als eindverantwoording van het college en daarmee aangeeft in de toekomst niet meer terug te komen op de activiteiten die het college dat jaar heeft uitgevoerd. De informatie in de jaarstukken moet antwoord geven op de vraag of de gestelde doelen bereikt zijn, en of dat gebeurd is in overeenstemming met de vooraf gemaakte afspraken. Daarvoor heeft de raad, maar ook het college, behoefte aan verantwoordingsinformatie. Deze informatie kan worden opgenomen in bijvoorbeeld een voorjaars- of najaarsrapportage. Uit deze rapportages moet blijken of de uitvoering volgens plan verloopt en of de doelstellingen worden gerealiseerd. De rapportages moeten tijdig beschikbaar zijn, zodat het management als dat nodig is op tijd de uitvoering van activiteiten kan bijsturen.

6.1.3 Waarop kunt u letten? (controlerende rol) Na afloop van ieder jaar worden de jaarstukken gemaakt als afronding van de begrotingscyclus. Deze jaarstukken bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. Met de jaarstukken legt het college verantwoording af over de realisatie van de beleidsvoornemens die door de gemeenteraad in de begroting waren vastgelegd. De informatie in de jaarstukken is onder meer van belang voor de bepaling (bijsturing) van het toekomstig beleid. Als in een jaar sommige doelstellingen niet zijn gehaald, dan moet worden bekeken of aanpassing van de plannen en opdrachten in volgende jaren nodig is. Een andere functie van de jaarstukken houdt verband met de dechargeverlening. Door het vaststellen van de jaarstukken verleent de gemeenteraad decharge aan het college met betrekking tot de wijze waarop het zijn opgedragen taak heeft uitgevoerd. Hiermee vult de gemeenteraad haar controlerende rol in.

De begroting, tussentijdse rapportage en de jaarstukken vormen niet de enige verantwoordingsstukken. Vaak gaan beleidsnota’s ook in op de realisatie en bijsturing van het beleid. Het doel van de beleidsnota’s verschilt echter van dat van de andere verantwoordingsstukken. Beleidsnota’s hebben vaak betrekking op het formuleren van toekomstig beleid. De overige verantwoordingsstukken meestal meer op de financiële gevolgen ervan.


121

6.2 Het BBV: de basis voor de jaarstukken van de gemeente 6.2.1 Wat is het BBV? Het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is met ingang van het verslagjaar 2004 van toepassing bij het opstellen van de begroting en de jaarstukken van gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen. Aan het BBV liggen drie uitgangpunten ten grondslag: • De informatie in de begroting en de jaarstukken moet aan de nodige kwaliteitseisen voldoen om te kunnen dienen als algemeen bruikbare stuur- en verantwoordingsinformatie. Om te kunnen sturen moet vooraf duidelijk zijn hoeveel geld er waaraan gaat worden uitgegeven, wat er met dat geld gaat gebeuren en welk resultaat ermee zal worden geboekt. Achteraf moet hierover verantwoording worden afgelegd. Er moet duidelijk blijken hoeveel geld waaraan is besteed, wat er met dat geld is gebeurd, en of het afgesproken resultaat ook is bereikt. En de verantwoording achteraf moet vergelijkbaar zijn met de begroting vooraf, anders wordt het nooit duidelijk hoe plannen en resultaten zich tot elkaar verhouden. • De verslaggeving dient te zijn gebaseerd op algemene bedrijfseconomische principes, tenzij de specifieke gemeentelijke eisen belangrijker zijn. Die eisen betreffen de ‘eigenheid’ van gemeenten. Eigenheid betekent dat een gemeente specifieke kenmerken heeft, die in de verslaggeving eigen, gemeentelijke, regels noodzakelijk maken. Dat maakt de verslaggeving bij gemeenten bijzonder ten opzichte van bijvoorbeeld de verslaggeving van bedrijven. • Gemeenten moeten een zekere vrijheid hebben om de algemeen geldende regels zelf naar de specifieke plaatselijke situatie in te vullen en te concretiseren. Dit geldt bijvoorbeeld voor het activeren en afschrijven, voor het nemen van voorzieningen op waarschijnlijk oninbare vorderingen, of voor het opstellen van kostprijsberekeningen voor bouwgrondexploitatie.

122

De reden waarom er voor gemeenten andere verslaggevingsregels gelden dan voor bedrijven is eigenlijk simpel: een gemeente is en werkt nu eenmaal principieel anders dan een bedrijf. Welk bedrijf houdt zich immers tegelijkertijd bezig met projectontwikkeling (bouwgrondexploitatie), werkgelegenheid, openbare orde en veiligheid, onderwijs, het verstrekken van subsidies en uitkeringen en ga zo maar door? En bedrijven willen winst maken. Bij gemeenten is dat niet de primaire doelstelling. Maatschappelijke effecten bereiken op de diverse beleidsdoelstellingen is belangrijker. Het is logisch dat dergelijke fundamentele verschillen leiden tot een andere indeling van begroting en jaarrekening. De verschillen worden in vier groepen verdeeld: • De rol van de begroting. De begroting is bij gemeenten openbaar. Om de relatie tussen de begroting en de jaarstukken goed te kunnen leggen, moeten ze identiek worden opgezet. Daarmee moet in de verslaggevingsvoorschriften rekening worden gehouden. • Het verschil in doelstelling tussen bedrijven en gemeenten. Bedrijven zijn gericht op het maken van winst en het vergroten van het eigen vermogen. De balans is in de jaarrekening van een bedrijf dus belangrijk. Bij gemeenten gaat het vooral om het realiseren van maatschappelijke doelen. Dit staat niet in de balans, maar in de exploitatierekening of programmarekening. • Een bedrijf investeert over het algemeen alleen maar als die investering kan worden terugverdiend. Dat dit niet altijd lukt, doet niets af aan dit uitgangspunt. Een groot deel van de investeringen van gemeenten heeft een maatschappelijk nut. Bijvoorbeeld investeringen in wegen. • Gemeenten zijn niet volledig vrij in het besteden van hun inkomsten. Sommige van die inkomsten, zoals specifieke uitkeringen die het Rijk verstrekt, kunnen alleen maar worden besteed aan het doel waarvoor ze versterkt zijn.

6.2.2 Wat zijn de algemeen geldende regels? De algemeen geldende regels bestaan uit de volgende onderdelen: • het besluit begroting en verantwoording (BBV) zelf; • het stramien; • de uitspraken van de Commissie-BBV. Het besluit begroting en verantwoording zelf In het verleden gold voor gemeenten als uitgangspunt dat de verslaggevingsregels voor privaatrechtelijke rechtspersonen (bedrijven) moesten worden gevolgd als op onderdelen geen aanwijzingen in de specifieke regels waren opgenomen. Dit leidde soms tot verhitte discussies tussen de opstellers van de jaarrekening, de ambtelijke organisatie, en de controleurs, de accountant. Dat uitgangspunt is met de introductie van het BBV verlaten. Alleen wat in het BBV zelf en de bijbehorende regelgeving is opgenomen, geldt als formeel voorschrift. Het stramien Er is een specifiek document voor gemeenten gepubliceerd, genaamd ‘Uitgangspunten gemodificeerd stelsel van baten en lasten provincies en gemeenten’ (het stramien). Dit document moet de eenduidige uitleg van het BBV bevorderen. Om dit doel te bereiken, worden de principes en uitgangpunten van het BBV uitgewerkt en toegelicht in dit document. Het stramien is in hoofdstuk 3 uitgebreid toegelicht. De uitspraken van de Commissie-BBV De Commissie-BBV heeft tot taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Zij doet dit door een gezaghebbende invulling te geven aan de interpretatieruimte van de hiervoor genoemde regelgeving. Deze invulling gebeurt op twee manieren. Ten eerste geeft de commissie antwoorden op specifieke vragen. Iedereen die met vragen zit op het gebied van de jaarstukken van gemeenten kan de commissie deze vragen stellen, en dat is ook gebeurd. Er zijn inmiddels 14 delen van de zogenaamde Vragen- & Antwoordenrubriek verschenen. De vragen verschillen qua inhoud en diepgang sterk, en geven aan hoe breed het terrein is dat het BBV omvat.

Ten tweede geeft de commissie via notities richtlijnen voor de toepassing van het BBV. De commissie heeft tot en met 31 december 2008 acht notities gepubliceerd: • notitie software • notitie verkrijging, vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen • notitie invoering wijzigingen artikel 44 lid 2 BBV • notitie riolering • notitie grondexploitatie • notitie gebeurtenissen na balansdatum • hoofdlijnennotitie resultaatbestemmen • notitie het BBV en de IPSAS De richtlijnen die in deze notities worden gegeven, zijn onder te verdelen in stellige uitspraken en aanbevelingen. Stellige uitspraken De stellige uitspraken moeten worden gevolgd bij de verslaglegging. Een voorbeeld is de vorming van een voorziening groot onderhoud. Voorzieningen die worden gevormd om de (groot) onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren, kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd. Dat betekent dat het beheerplan, de stand van de voorziening en de dotatie ervan op elkaar moeten aansluiten. Indien er geen (recent) beheerplan aanwezig is, is het vormen van een voorziening voor groot onderhoud dus niet toegestaan. Dit lijkt een technisch onderwerp, maar door deze uitspraak wordt voor u als gebruiker van de jaarrekening wel geregeld dat er een duidelijke relatie moet liggen tussen de beleidsmatige uitgangpunten in het jaarverslag en de cijfers in de jaarrekening. Er mag dan ook alleen maar worden afgeweken van stellige uitspraken als daarvoor goede gronden zijn. De afwijkingen en de gronden daarvoor moeten in de begroting en/of jaarstukken worden vermeld, bij de grondslagen voor waardering en resultaatbepaling.


123

Aanbevelingen Aanbevelingen kennen een meer vrijblijvend karakter en dienen om steun en richting aan de praktijk te geven. De commissie acht het wenselijk om ze op te volgen. Een voorbeeld van een aanbeveling. De commissie doet de aanbeveling om ten minste eenmaal in de vier jaar een integrale beleidsnota over het beleidskader onderhoud kapitaalgoederen door de raad te laten vaststellen en de hoofdlijnen daarvan jaarlijks op te nemen in de paragraaf kapitaalgoederen. Het verschil in toonzetting met de stellige uitspraken is duidelijk. Aanbevelingen mogen, stellige uitspraken moeten. Maar de aanbevelingen geven wel mogelijkheden aan de gemeenteraad om eisen te stellen aan de jaarstukken en de totstandkoming daarvan. En daarmee kunnen de algemene regels plaatselijk worden ingevuld. 6.2.3 Wat is de plaatselijke invulling en wat kunt u ermee (kaderstellende rol)? De specifieke lokale regels kunnen worden vastgelegd in de ‘verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, evenals de regels voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie’, of kortweg de financiële verordening. Dit is hét instrument bij de gemeente om de toepassing van de algemene BBV-regels specifiek af te stemmen op de plaatselijke situatie. Uiteraard binnen de mogelijkheden die deze algemene regels daarvoor bieden. Door in deze verordening, of in nota’s die op basis van deze financiële verordening worden opgesteld, de kaders te stellen, kan de jaarrekening worden afgestemd op de specifieke informatiebehoefte van de diverse gebruikers.

124

6.3

6.3.1 Wat is de indeling? De jaarstukken bestaan, zoals inmiddels bekend, uit het jaarverslag en de jaarrekening. Zoals de begroting van belang is voor de kaderstellende rol, zo zijn de jaarstukken vooral van belang voor de controlerende rol van de gemeenteraad en andere belanghebbenden. In deze paragraaf gaan we in op de indeling van de jaarstukken, en de rol die de onderdelen hebben bij de invulling van die controlerende rol. Het jaarverslag bestaat uit de programmaverantwoording en de paragrafen. De programmaverantwoording behandelt de volgende vragen: • Wat waren we van plan, en wat hebben we gerealiseerd? • Wat hebben we ervoor gedaan? • Wat heeft het gekost? In de paragrafen worden een aantal belangrijke onderwerpen behandeld die van belang zijn voor het inzicht in de financiële positie, zoals: • • • • • • •

De balans ten slotte geeft inzicht in de financiële positie. De investeringen, de financiering daarvan, de omvang van reserves en voorzieningen zijn belangrijke aspecten.

Onderscheid jaarverslag en jaarrekening

lokale heffingen weerstandsvermogen onderhoud kapitaalgoederen financiering bedrijfsvoering verbonden partijen grondbeleid

De jaarrekening bestaat uit de programmarekening en de balans, beide met een toelichting. De programmarekening is de tegenhanger van het overzicht van baten en lasten uit de begroting. Als de gemeenteraad de begroting goedkeurt, geeft ze daarmee toestemming of autorisatie aan het college om uitgaven te doen. Met de programmarekening legt het college verantwoording af over hoe zij met dit mandaat is omgegaan.

De jaarstukken zijn als volgt ingedeeld:

Jaarverslag Jaarrekening

Onderwerp Programmaverantwoording Paragrafen Balans en toelichting Programmarekening en toelichting

Behandeld in: Hoofdstuk 2 Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5

Maar wat is nu eigenlijk het verband tussen deze onderdelen? Hoe kunt u de informatie die in de verschillende onderdelen wordt gegeven over de beleidsvelden die u interesseren samenvoegen tot één totaalbeeld? Die vragen zullen we in dit hoofdstuk behandelen. 6.3.2 Jaarverslag en jaarrekening: een paar apart? Het jaarverslag is in een politieke omgeving dé plek bij uitstek om te evalueren wat er geworden is van de beleidsvoornemens. Centraal daarbij staat de vraag: ‘Welk effect streefden we na, en wat is daarvan terechtgekomen?’

6.3.3 Wat controleert de accountant? Het bovenstaande is een toelichting op de reden van het onderscheid tussen jaarverslag en jaarrekening. Het jaarverslag gaat over het realiseren van beleid, de jaarrekening over het financieel beheer en het inzicht in de financiële positie. Hiermee is tegelijkertijd een duidelijke scheiding aangebracht tussen het deel van de jaarstukken dat wel onderwerp van accountantscontrole is (de jaarrekening) en het onderdeel dat dit niet is (het jaarverslag). Een goed besef van de reikwijdte van de (wettelijk voorgeschreven) accountantscontrole is van groot belang. Ongerechtvaardigde veronderstellingen op dat gebied leiden tot de zogenaamde ‘verwachtingskloof’ (‘wij dachten dat de accountant daar ook wel naar keek’). De inhoud van het jaarverslag (de programmaverantwoording en de paragrafen) wordt door de accountant slechts ‘marginaal getoetst’. Dat betekent dat de accountant het jaarverslag niet controleert, maar zich beperkt tot het signaleren van eventuele strijdigheden tussen het jaarverslag en de jaarrekening. Zolang het jaarverslag geen zaken vermeldt die onverenigbaar zijn met de cijfers die in de programmarekening zijn opgenomen, is en blijft dat jaarverslag acceptabel in het kader van de verplichte accountantscontrole. De accountantscontrole omvat dus geen oordeel over de inhoudelijke juistheid (en volledigheid) van het jaarverslag.

De regelgever heeft deze ‘beleidsevaluatie’ heel bewust willen scheiden van de jaarrekening, omdat zo’n evaluatie niet altijd objectief kan en zal zijn. De effectenevaluatie van het college is niet altijd vrij van politieke ‘kleuring’ en misschien subjectief. De subjectiviteit zit vooral in de conclusie over de vraag of het effect rechtstreeks het gevolg is van de genomen beleidsmaatregelen. De mogelijke subjectiviteit van die conclusie is de reden om deze effectenevaluatie af te zonderen van de meer objectieve cijfers in de jaarrekening.


125

6.4 Van uitgangspunten naar concrete toepassing We hebben nu de uitgangspunten en achtergronden van de verslaggeving van gemeenten behandeld. Maar wat kunt u er nu precies mee? Waar vindt u het antwoord op uw vragen? Wanneer moet u kijken in de programmaverantwoording, en wanneer in de programmarekening? Zijn er verbanden tussen het jaarverslag en de jaarrekening, en hoe zijn die te vinden? In de volgende paragrafen werken we voor twee belangrijke onderdelen kort de uitgangspunten uit, maar geven we vooral aan wat uw kaderstellende rol is, en waar u welke informatie voor uw controlerende rol kunt vinden. We doen dit voor de volgende onderdelen: • investeringen en onderhoud • belastingen en heffingen Daarmee geven we een dwarsdoorsnede van de hoofdstukken. Op die manier worden ook de verbanden tussen de afzonderlijke delen zichtbaar. We doen dat via de volgende vragen: • Welke kaders kunt u stellen? • Wat kunt u vinden in de programmaverantwoording? • Wat kunt u vinden in de paragrafen? • Wat kunt u vinden in de programmarekening en/of de balans? Met deze voorbeelden beschikt u over een navigatiesysteem voor een aantal belangrijke onderdelen van de jaarrekening. Dat geeft u de kortste route naar het antwoord op uw vragen.

6.5

Investeringen en onderhoud

6.5.1 Welke kaders kunt u stellen? De gemeenteraad kan de volgende kaders stellen: • Moet er een ondergrens worden vastgesteld om investeringsuitgaven te activeren? • Moeten investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut op de balans worden gezet (geactiveerd), of worden deze rechtstreeks als last in de programma’s verwerkt? • Moeten bijdragen aan activa in eigendom van derden worden geactiveerd, of worden deze rechtstreeks als last in de programma’s verwerkt? • Hoe frequent moeten onderhoudsplannen of beheerplannen die zijn opgesteld voor de kapitaalgoederen van de gemeente worden geactualiseerd? En welk kwaliteitsniveau streven wij na? • Moeten immateriële activa worden geactiveerd? • Welke afschrijvingspercentages moeten worden gehanteerd? • Welke risico’s wilt u (niet) lopen bij de belegging van overtollige middelen? 6.5.2 Wat kunt u vinden in de programmaverantwoording? In allerlei programma’s komen investeringen voor. Voor deze investeringen moet u de programmaverantwoording dus goed onderzoeken. Volgens het BBV (artikel 25) hoeft in de programmaverantwoording niet verplicht verantwoording te worden afgelegd over investeringen, maar het is logisch om dat wel te doen. Immers, het gaat om het antwoord op de vraag ‘Hebben we gedaan wat we wilden doen?’ of ‘Wat hebben we ervoor gedaan?’ Investeringen horen daar ook bij.

6.5.3 Wat kunt u vinden in de paragrafen? Er is geen specifieke paragraaf voor investeringen, maar de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen geeft u de nodige beleidsmatige informatie over investeringsgoederen zoals wegen, riolering en gebouwen. Investeringen of kapitaalgoederen moeten niet alleen worden aangeschaft, maar ook worden onderhouden. In deze paragraaf wordt niet alleen ingegaan op het beleidskader, maar worden ook de financiële consequenties benoemd en vertaald naar begroting en jaarrekening. Voor het uitvoeren van uw controlerende taak kunt u de volgende vragen stellen: • Zijn de beleidskaders, de beleids- en beheerplannen voor bijvoorbeeld wegen, gebouwen, openbare verlichting, riolering, rollend materieel, speelvoorzieningen en groen voldoende actueel? • Blijkt hieruit duidelijk wat het kwaliteitsniveau is dat moet worden gerealiseerd? • Is er mogelijke sprake van achterstallig onderhoud dat een effect kan hebben op de begroting van toekomstige jaren?

6.5.4 Wat kunt u vinden in de programmarekening en/of de balans? Voor het uitvoeren van uw controlerende taak kunt u de volgende vragen stellen: • Worden de vastgestelde kaders goed in de jaarrekening toegepast, of bevat het accountantsverslag hierover opmerkingen? • Zijn er bij investeringsprojecten overschrijdingen ten opzichte van de begroting geconstateerd die om nader onderzoek vragen? • Is er versneld afgeschreven op investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut, en wat is het effect hiervan op het rekeningsaldo? • Welke rendementen zijn er behaald bij de belegging op lange termijn van overtollige middelen? • Zijn er spaarpotjes voor onderhoud in de vorm van bestemmingsreserves en/of onderhoudsvoorzieningen? • Zijn de onderhoudsvoorzieningen en de toevoegingen daaraan gebaseerd op een actueel beheerplan? • Is er sprake van boekwinsten door het afstoten van kapitaalgoederen, en zijn deze als incidentele bate in de jaarrekening verwerkt?

Voor het uitvoeren van uw controlerende taak kunt u bijvoorbeeld de volgende informatie uit de programmaverantwoording halen: • Zijn de geplande investeringen ook daadwerkelijk uitgevoerd, of is er vertraging opgetreden? • Hebben investeringen in het wegennet van de gemeente bijgedragen aan de verkeersveiligheid? • Hebben de investeringen in brandweerauto’s geleid tot een beperking van de uitruktijd van de brandweer?

126


127

6.6 Belastingen en heffingen Informatie over de plaatselijke belastingen en heffingen vindt u op verschillende plekken in de jaarstukken terug. Belastingen zijn algemene dekkingsmiddelen, waarvan de besteding meestal niet gebonden is. Heffingen worden opgelegd als vergoeding voor het, al dan niet verplicht, afnemen van goederen of diensten van een gemeente. De gemeente maakt kosten en berekent die aan u door. Natuurlijk vindt u de belastingen en heffingen van uw gemeente in de programmarekening bij de baten. Maar zelfs dan moet u wellicht zoeken naar de diverse belastingen en heffingen. Deze staan immers meestal niet bij elkaar, maar verspreid over de diverse programma’s. Dit hoofdstuk helpt u aan een overzicht. 6.6.1 Welke kaders kunt u stellen? De gemeenteraad beslist om belastingen en heffingen in te stellen, natuurlijk binnen de grenzen van de gemeentewet. Dat is een politiek belangrijke keuze: welke belastingen willen we waarom en tot welke bedragen opleggen? Of, voor de heffingen: welke kosten willen we tot welk percentage doorberekenen? Meer dan 100% doorbelasten mag niet, maar minder wel. En niet te vergeten: Op welk bedrag worden jaarlijks de tarieven vastgesteld? Dat zijn belangrijke kaders. Ten slotte nog een belangrijk kader ten aanzien van belastingen en heffingen: het kwijtscheldingsbeleid. Vaak wordt dit vanuit het gezichtspunt van het bieden van sociale inkomensvoorzieningen, zoals bijstand, benaderd. Maar het is een onderdeel van het beleid rondom belastingen en heffingen. Het gaat er niet alleen om dat de inkomens- en vermogensnormen voor kwijtschelding worden vastgelegd, maar ook welke belastingen in aanmerkingen komen voor kwijtschelding.

128

6.6.2 Wat kunt u vinden in de programmaverantwoording? In de programmaverantwoording zult u meestal tevergeefs zoeken naar informatie over belastingen en heffingen. De programmaverantwoording gaat tenslotte om de realisatie van het voorgenomen beleid: Wat hebben we bereikt, en hebben we bereikt wat we wilden bereiken? Wat hebben we daarvoor gedaan, en was dat de bedoeling? Wat heeft het gekost, en wat hadden we begroot? Misschien zijn er voor specifieke doeleinden specifieke belastingen opgelegd. Denk bijvoorbeeld aan het voorkómen van teveel honden in een gemeente door het opleggen van hondenbelasting, het tegengaan van teveel reclameborden door het opleggen van precariobelasting, of het beïnvloeden van het parkeergedrag door het instellen van parkeerbelasting. Op het moment dat belastingen met een specifiek doel zijn opgelegd worden ze ook ‘interessant’ voor de programmaverantwoording. Het gaat dan niet alleen meer om het heffen van belastingen, maar ook om het effect of het resultaat: wat hebben we gedaan, en wat hebben we bereikt? 6.6.3 Wat kunt u vinden in de paragrafen? Voor lokale heffingen is een specifieke paragraaf ingericht, waarin verantwoording wordt afgelegd over het beleid ten aanzien van de lokale heffingen en de uitvoering daarvan. Vragen die aan de orde kunnen komen, zijn: • Wat zijn de beleidskaders? • Wat is de totale lastendruk per inwoner of per gezin in uw gemeente? • Welke belastingen en heffingen zijn er, welk beleidsvoornemens waren er en wat is er van terecht gekomen? • Hoe is de kostendekkendheid van de diverse heffingen? • Wat zijn de resultaten van de uitgevoerde controle ten aanzien van de hondenbelasting? • Is de juiste heffing van toeristenbelasting bij de recreatiebedrijven gecontroleerd? • Voor welke belastingen is tot welke bedragen kwijtschelding verleend? • Welk percentage van de oplegde belastingen en heffingen bleek oninbaar?

6.6.4 Wat kunt u vinden in de programmarekening en/of de balans? In de balans en in de programmarekening komen de belastingen en heffingen op verschillende plekken terug. In de balans komt u de belastingen allereerst tegen onder de debiteuren. Het deel van de oplegde belastingen en heffingen dat betrekking heeft op een jaar, maar in het jaar zelf niet is ontvangen, wordt als vordering op de balans opgenomen. Dit geldt niet alleen voor aanslagen die in het jaar zijn opgelegd, maar ook voor het ‘slotcahier’, dat vaak vlak na afloop van een jaar wordt gemaakt. De aanslagen die hieruit voortvloeien, hebben betrekking op het inmiddels verstreken jaar, en horen dus ook in de jaarrekening daarvan thuis. Ook bij de voorzieningen en reserves vindt u informatie over belastingen en heffingen. Onder de voorzieningen komt u de ‘egalisatierekeningen’ tegen. Als bij heffingen een kostendekkendheidspercentage wordt afgesproken, geldt dat veelal niet van jaar tot jaar, maar op langere termijn. Jaarlijks zullen - als het goed is kleine - afwijkingen voorkomen, de over- en onderdekkingen. Deze kunnen worden gestort in of onttrokken aan een ‘voorziening voor middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is’.

In de programmarekening vindt u de belastingen en heffingen ook terug. Het gaat immers om belangrijke inkomsten voor uw gemeente. Toch moet u misschien goed zoeken om alle belastingen en heffingen in beeld te krijgen. Deze staan waarschijnlijk verspreid door de programmarekeningen: • De gemeentelijke belastingen en heffingen waarvan de besteding niet specifiek is voorgeschreven, zijn opgenomen in het overzicht van de gerealiseerde algemene dekkingsmiddelen, dat vaak aan het eind van de programmarekening is opgenomen. • Belastingen en heffingen waarvan de besteding wel gebonden is, of die beleidsmatig heel specifiek te maken hebben met een programma, zijn vaak op de betreffende specifieke programma’s verantwoord. Misschien moet u dus even zoeken voordat u alle informatie over belastingen en heffingen op een rijtje hebt, maar dat is voor deze beleidsmatig en financieel belangrijke inkomstenpost de moeite waard.

Bij het instellen van specifieke belastingen en heffingen kan de gemeenteraad als voorwaarde hebben gesteld dat de opbrengsten aan een specifiek doel moeten worden besteed. Om dat in de gaten te houden kan voor die specifieke belasting een bestemmingsreserve worden ingesteld. U merkt het: de balans van uw gemeente biedt onverwacht veel informatie over de plaatselijke belastingen en heffingen.


129

6.7 Wie kijkt er mee met de gemeenteraad? U bent als raadslid niet de enige die belangstelling heeft voor de jaarstukken van de gemeente. Ook instanties buiten de gemeentelijke organisatie kijken belangstellend mee. Bij het toezicht bij gemeenten kan een onderscheid worden gemaakt tussen ‘intern’ en ‘extern’ toezicht. Intern toezicht geschiedt door de eigen volksvertegenwoordiging van een overheidsorganisatie, de gemeenteraad. Het extern toezicht is formeel toegewezen aan politieke ambtsdragers van de ‘naasthogere’ bestuurslaag, in het geval van gemeenten de provincie. Het extern toezicht is beperkt tot toezicht op de degelijkheid van het financieel beheer. De provincie bemoeit zich in principe niet met inhoudelijke beleidskeuzes. Naast de provincie zijn er nog meer instanties die gebruik maken van de jaarstukken van de gemeente. Het schema uit hoofdstuk 1 is hieronder dan ook aangevuld met een aantal externe belanghebbenden. Gemeenteraad Kaderstellen

College/ ambtenaren Uitvoeren

Verordeningen

Gemeenteraad Controleren

Jaarrekening Accountant

Begroting

Paragrafen Uitvoeren beleid

Paragrafen


Tussentijdse rapportages

Beleidsevaluaites

Lokale rekenkamer

Recht van enquête

Figuur 28: Wie kijkt er mee met de gemeenteraad?

130

Externe belanghebbenden Provincie als toezichthouder

Beleidsnota’s

Beleidsregels

6.7.1 De provincie als toezichthouder De provincie houdt toezicht op de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders moet de jaarrekening binnen twee weken na vaststelling, en in ieder geval vóór 15 juli volgend op het begrotingsjaar aan Gedeputeerde Staten toesturen. Wanneer de jaarrekening (of de begroting) te laat worden ingezonden of de jaarrekening of meerjarenbegroting financieel niet in evenwicht zijn (structurele tekorten), kan de provincie als toezichthouder preventief toezicht instellen.

Centraal bureau voor de statistiek Rijk en provincie als subsidiegevers

6.7.2 Het Centraal Bureau voor de Statistiek Er is de laatste jaren veel veranderd. De informatiebehoeften van derden zijn in de loop van de jaren steeds groter geworden. De samenleving is complexer geworden. Verder hebben gemeenten, onder meer via decentralisatie, meer taken en meer verantwoordelijkheden gekregen. Deze ontwikkelingen versterken de behoefte bij derden aan specifieke gegevens. Deze informatiebehoefte is niet in alle gevallen identiek aan die van de raad en het college. De jaarstukken vervullen de belangrijkste rol, maar er zijn ook nog andere verantwoordingen nodig, en dat zal waarschijnlijk ook wel zo blijven. Aan de diverse informatiebehoeften kan echter steeds makkelijker tegemoet worden gekomen, omdat de automatisering het steeds beter mogelijk maakt om naar meerdere inzichten gecodeerde gegevens te (her)groeperen. Als voorwaarde geldt wel dat gemeenten (en provincies) hun administratie zo inrichten dat de informatie voor derden relatief eenvoudig kan worden opgesteld. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een bekende verzamelaar van informatie die voor allerlei doeleinden wordt gebruikt. Het BBV regelt in de artikelen 72 en 74 welke informatie (per kwartaal) aan het CBS moet worden geleverd. Al deze informatie is gelukkig niet in de jaarstukken opgenomen, maar wordt wel ontleend aan dezelfde bron: de financiële administratie van de gemeente.

6.7.4 Iedere doelgroep zijn eigen documenten Er is dus sprake van verschillende controlerende rollen waarin gebruik wordt gemaakt van de jaarstukken, maar ook van andere verantwoordingsinformatie. Er zijn grote verschillen in de mate van detaillering die wordt gevraagd. De jaarstukken van een gemeente zullen nooit alle informatie voor iedere gebruiker tegelijk kunnen geven. Iedere doelgroep krijgt daardoor zijn eigen verantwoordingsdocumenten. Dit is in de onderstaande tabel samengevat:

Doelgroep Verantwoordingsdocumenten Raad Jaarstukken College Productenrealisatie Jaarstukken CBS Functionele verdelingsinformatie Informatie voor derden (Iv3) Jaarstukken Provincies als Jaarstukken toezichthouder Rijk en provincie Jaarstukken als subsidiegever

6.7.3 Rijk en provincie als subsidiegevers Bij het lezen van de jaarrekening over 2006 zal het opgevallen zijn dat er achter in de jaarrekening een tabel zat met veel grijze vlakken, veel nullen, een controlegetal, maar ook met andere getallen: de zogenaamde SiSa-tabel. Met ingang van het jaar 2006 bevat de jaarrekening van de gemeente als bijlage een tabel met daarin verantwoordingsgegevens over een aantal specifieke uitkeringen, zoals de Wet Werk en Bijstand, het onderwijsachterstandenbeleid en de tijdelijke subsidieregeling schuldhulpverlening. Daarmee heeft de jaarrekening van de gemeente er een nieuwe functie bij gekregen. De jaarrekening dient ten aanzien van die specifieke uitkeringen met ingang van 2006 als de basis voor de vaststelling van de betreffende specifieke uitkeringen.


131

6.8

De IPSAS en het BBV

6.8.1 Wat is IPSAS? Sommige jaarrekeningen in de publieke sector, zoals die van de Verenigde Naties, zijn opgesteld op basis van de IPSAS. IPSAS staat voor International Public Sector Accounting Standards. De IPSAS zijn de internationale verslaggevingsregels voor de publieke sector. Via de toepassing van de IPSAS wordt geprobeerd om wereldwijd de overheidsverslaggeving te uniformeren en daarmee internationaal beter onderling vergelijkbaar te maken. Er is een bestuursorgaan dat deze activiteiten organiseert en richtlijnen publiceert: de IPSAS-Board. De IPSAS-Board heeft inmiddels zo’n 24 definitieve richtlijnen gepubliceerd en opgenomen in het IPSAS-handboek. Dit boekwerk doet denken aan het RJ-handboek Richtlijnen voor de Jaarrekening. In de RJ-richtlijnen zijn de International Accountants Standards (IAS’s) naar de Nederlandse situatie voor het bedrijfsleven ‘vertaald’. De IPSAS-richtlijnen zijn de naar de overheidssector vertaalde algemene Internationale Accounting Standards (IAS’s).

132

6.8.2 Wat kunt u met de IPSAS? (kaderstellende rol) De Nederlandse overheidsverslaggeving laat een gevarieerd beeld zien. Voor de Rijksoverheid geldt via de Comptabiliteitswet het kas-/verplichtingenstelsel. De gemeenten, provincies en hun gemeenschappelijke regelingen hebben het BBV, het stelsel van baten en lasten dat specifiek op hen is afgestemd of gemodificeerd. De waterschappen en politieregio’s hebben verslaggevingsvoorschriften die veel op het BBV lijken. Voor bijzondere sectoren, zoals de woningbouw, de ziekenhuizen en het onderwijs, gelden weer andere - aan hun specifieke eisen aangepaste - verslaggevingsregels. De verschillen tussen deze regels worden veroorzaakt door het feit dat men de ‘eigenheid’ van deze organisaties in formele regels wil vastleggen om de financiële vergelijkbaarheid te vergroten. Het uniform van toepassing verklaren van de IPSAS op al deze verschillende verslaggevingsstelsels zou veel individuele weten regelgeving kunnen voorkomen. Maar het IPSAS-boekwerk voor 2007 kent 1074 pagina’s en het BBV bestaat met aanvullende notities, Informatie voor derden (Iv3) en de vragen en antwoorden uit hooguit de helft van dat aantal pagina’s. Het voordeel van de toepassing van deze internationale verslaggevingsregels is dus vooral dat de wetgever gemakkelijk de al ontwikkelde verslaggevingsregels kan overnemen. Of de opstellers van de jaarrekeningen er blij mee zullen zijn, is maar de vraag. Zij zullen zich aan veel meer regels moet gaan houden en deze regels regelmatig moeten raadplegen, want in IPSAS zijn veel meer zaken veel gedetailleerder uitgewerkt. Een bijkomend voordeel is wel dat boekhouders en de accountants gemakkelijker in de verschillende overheidssectoren hun werk kunnen doen, want de verslaggevingsregels zijn dan immers vrijwel overal hetzelfde.

Verschillen BBV en IPSAS Hierna worden de belangrijkste verschillen tussen de IPSAS en het BBV toegelicht. Verschillen

Onderwerp BBV Toepassing actuele waarde Geen herwaardering naar hogere actuele waarde toegestaan Jaarlijks gelijkblijvende verplichtingen Bij gelijkblijvend volume mogen deze niet met betrekking tot arbeidskosten als een voorziening in de balans worden opgenomen (Uitgebreid) opnemen van niet uit de BBV gaat hier summier op in, bijvoorbeeld balans blijkende verplichtingen langlopende huurcontracten en leasecontracten Consolidatie BBV kent verbod op consolidatie verbonden partijen Kasstromenoverzicht Niet verplicht Vergelijkende cijfers van vorig jaar in Worden niet opgenomen de programmarekening Afschrijving immateriële vaste activa Maximaal vijf jaar Behandeling software Materieel vast actief Bijdragen van derden aan investeringen Bruto-methode (verantwoorden als bate, in een bestemmingsreserve storten en vervolgens over de looptijd laten vervallen) én netto-methode (rechtstreeks in mindering brengen op investering) toegestaan Investeringen in de openbare ruimte Activeren mag, maar is niet verplicht. met maatschappelijk nut Extra afschrijven is toegestaan Kunstvoorwerpen met Activeren niet toegestaan cultuurhistorische waarde Toerekenen indirecte kosten, zoals rente, Integrale kostentoerekening verplicht belastingen en overhead, aan programma’s of activiteiten Toelichting afwijking ten opzichte Programmarekening van begroting Verantwoording incidentele posten Opnemen onder programma’s én afzonderlijk overzicht van incidentele baten en lasten Beloningen Vermelden salaris en functienamen indien ministersalaris wordt overschreden

IPSAS Actuele waarde als waarderingsgrondslag is toegestaan Verplichting wordt opgenomen

IPSAS besteedt meer aandacht aan niet uit de balans blijkende verplichtingen Consolidatie verplicht Verplicht Worden wel opgenomen Jaarlijks bezien of de waardering nog correct is (impairment) Immaterieel vast actief Alleen bruto-methode toegestaan

Behandelen als gewone investeringen, dus activeren en afschrijven Vrijheid om deze activa (heritage assets) wel of niet in de balans op te nemen Alleen toerekening van directe kosten

Toelichting in jaarrekening niet verplicht Niet opnemen onder programma’s, maar onder specifieke jaarrekeningpost buitengewone baten en lasten Vermelden vergoeding van management op sleutelposities, inclusief analyse per type vergoeding


133

7. Overige opgenomen informatie

Al met al zijn de hiervoor behandelde verschillen tussen het BBV en de IPSAS best acceptabel en zouden deze bij een volgende verandering van de verslaggevingsregels van de lokale overheden wel kunnen worden weggenomen. Vooruitlopend op zoń verandering kan er natuurlijk altijd op vrijwillige basis met de IPSAS/uitgangspunten ervaring worden opgedaan. Dit kan echter nooit de jaarstukken op basis van het BBV vervangen.

6.8.3 Waarop kunt u vanwege IPSAS letten? (controlerende rol) Op basis van IPSAS kan er - en soms moet er - meer informatie worden gegeven over zaken die niet expliciet in het BBV voorkomen. U kunt nader (laten) onderzoeken in hoeverre de uitgebreidere IPSASinformatie ook voor uw organisatie nuttig kan zijn voor allerlei beleidsafwegingen. Inzicht in de actuele waarde is relevant voor een beter zicht op de stille reserves van uw organisatie. Het BBV geeft aan dat deze actuele waarde in de toelichting moet worden vermeld als de bestemming van de activa wijzigt. Maar een gesignaleerde stijging van de actuele waarde kan zelf ook al een aanleiding zijn om de bestemming van de activa te veranderen. Is bijvoorbeeld het bezit van de kunstvoorwerpen met cultuurhistorische waarde wel of niet belangrijk wanneer er een bijzonder hoge actuele waarde wordt gesignaleerd? En kan bijvoorbeeld het nieuwe stadskantoor niet op een veel goedkopere locatie worden gerealiseerd, zodat de huidige actueel hoog gewaardeerde locatie met een grote boekwinst kan worden verkocht? Inzicht in de actuele waarde van de deelnemingen kan ook zonder consolidatie erg nuttig zijn. Ook hier geldt dat er dan vaak een stille reserve zichtbaar wordt. Maar ook voor de beslissing over een voortgezette subsidiering kan het actuele inzicht in het opgepotte vermogen van een deelneming relevant zijn.

Wat is Single information Single audit (SiSa)? Welke impact heeft SiSa op de jaarrekening? Wat moet de accountant controleren? Waarvoor dient de accountantsverklaring en hoe kunt u die gebruiken? Wat zijn kengetallen? En welke eisen stelt de Wet openbaarmaking uit publieke middelen (Wopt)? Vragen die in dit hoofdstuk, over de overige opgenomen informatie, worden beantwoord. U kunt deze voor uw controlerende rol gebruiken. 7.1

Single information, Single audit (SiSa)

7.1.1 Wat is het? In de zomer van 2006 stuurde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het volgende persbericht uit: ‘Veel gemeenten moeten nog aan de slag met SiSa. De deadline voor het aanleveren van de jaarstukken in het kader van Single audit en Single information (SiSa) lag voor gemeenten en provincies en gemeenschappelijke regelingen op 15 juli’. Wat is SiSa eigenlijk, en waarom moesten de gemeenten ermee aan de slag? En wat is de rol van de jaarstukken van de gemeente bij SiSa? Het ontstaan van SiSa Gemeenten hebben, grofweg, drie bronnen van inkomsten: • eigen inkomsten, zoals belastingen en heffingen; • de uitkering uit het gemeentefonds: de Algemene Uitkering; • specifieke uitkeringen. Al jaren verstrekt het Rijk ‘specifieke uitkeringen’ aan medeoverheden, waaronder de gemeenten. Bij specifieke uitkeringen zijn de financiële middelen voor een bepaald doel bestemd. Uw gemeente krijgt geld, maar kan dat dus slechts aan één specifiek doel besteden. Een nadeel van deze financieringsvorm is dat medeoverheden de financiële middelen minder breed kunnen inzetten, waardoor de middelen vaak minder efficiënt worden besteed. Het geld moet op, anders moet het worden terugbetaald.

134

Als gemeenten verantwoording moeten afleggen over de besteding van deze subsidiegelden, wordt vaak een afzonderlijke subsidiedeclaratie opgesteld. Die declaratie wordt door een accountant gecontroleerd, en vervolgens worden declaratie en accountantsverklaring opgestuurd naar het ministerie. Deze manier van werken heeft de volgende nadelen: • De gemeenteraad ziet deze subsidiestromen en declaraties vaak niet, omdat deze door de ambtelijke organisatie worden afgehandeld. • De werkwijze leidt tot extra administraties en handelingen, zowel bij de gemeente als bij het Rijk. Waarom dan toch die specifieke uitkeringen? Omdat het soms niet anders kan. Als de Rijksoverheid wil dat een bepaalde beleidsdoelstelling wordt gerealiseerd, en daarbij de gemeenten geen keuze wil laten, is een specifieke uitkering een goed middel, want bij het verwerken van zo’n subsidie in de algemene uitkering uit het gemeentefonds is het maar de vraag of het geld wordt besteed aan het doel waarvoor het is bestemd. De gemeenten hebben ten aanzien van deze algemene uitkering immers vrijheid van besteden, en geld voor het ene doel verstrekken, terwijl dat geld vervolgens aan een ander doel wordt besteed, is natuurlijk niet wenselijk. Het rijk heeft in de vorige eeuw deze specifieke uitkeringen uitbundig uitgebreid. Begin jaren ’80 van de vorige eeuw was er sprake van meer dan 500 specifieke uitkeringen! Dat was ongewenst. Gaandeweg is het aantal specifieke uitkeringen verminderd, bijvoorbeeld door ze onder te brengen in gebundelde doeluitkeringen, door ze in de algemene uitkering op te nemen, of door ze af te schaffen. Dat heeft geleid tot een sterke daling van het aantal specifieke uitkeringen naar circa 134 specifieke uitkeringen in 2007. Dit betreft alleen de subsidies die het Rijk aan gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en provincies verstrekt. Uitkeringen die provincies en gemeenten aan allerlei instellingen doen in de vorm van subsidies zijn niet in dit overzicht begrepen.


135

In oktober 2004 bracht de stuurgroep Brinkman het rapport ‘Anders gestuurd, beter bestuurd’ uit. Deze stuurgroep kwam tot de conclusie dat er nog steeds teveel specifieke uitkeringen waren. Naast de aanbeveling om het aantal specifieke uitkeringen te blijven verminderen wordt ook voorgesteld om de verantwoording over de specifieke uitkeringen minder omslachtig te maken. Dit laatste advies is in 2006 ingevoerd onder de naam ‘Single information, Single audit’. Hoe werkt SiSa? Het basisidee achter SiSa is simpel: als het mogelijk is om bij de verantwoording over de besteding van specifieke uitkeringen aan te sluiten bij de informatiebehoeften en verantwoordingsdocumenten van de gemeente zelf, dan scheelt dat een hoop werk. De redenering is hierbij als volgt. De gemeente stelt jaarlijks de jaarstukken op. Dat is het moment waarop verantwoording wordt afgelegd door het college aan de raad over het gevoerde financieel beheer. Deze verantwoording betreft niet alleen de baten, lasten, activa en passiva, maar ook de naleving van de wetten en regels die daarop van toepassing zijn: de rechtmatigheid van het financieel beheer. Bij de toepassing van ‘Single information’ hoeft de gemeente geen afzonderlijke verantwoording van iedere subsidie

Oude situatie Uitgebreide afzonderlijke verantwoording per specifieke uitkering. Afzonderlijke accountantsverklaring/controle per verantwoording van een specifieke uitkering. Verantwoording op diverse momenten per jaar aan diverse vakdepartementen. Intensieve controle per specifieke uitkering, zoals steekproef van 300 gevallen. Controleprotocol per specifieke uitkering. Rapporteren per specifieke uitkering.

136

meer op te stellen en bij het rijk in te leveren, maar kunnen de eigen jaarstukken worden gebruikt. In een bijlage bij de jaarrekening, inmiddels bekend als de SiSa-bijlage, wordt de hoogstnoodzakelijke verantwoordingsinformatie opgenomen over specifieke uitkeringen die het rijk nodig heeft om deze uitkeringen te kunnen beoordelen. De accountant controleert de getrouwheid en rechtmatigheid. De naleving van de subsidievoorwaarden van de specifieke uitkeringen vormt onderdeel van deze rechtmatigheidscontrole. De verklaring van de accountant, die verderop in dit hoofdstuk wordt behandeld, dekt daarmee in feite ook de rechtmatige besteding van de specifieke uitkeringen af. Dat is het principe van ‘Single audit’. Single information, Single audit is in 2006 voor het eerst toegepast voor in totaal 29 specifieke uitkeringen. In 2008 werd SiSa toegepast voor ruim 80 specifieke uitkeringen. Het valt te verwachten dat dit percentage de komende jaren verder zal stijgen. SiSa is dus, voor wat betreft de integratie in de jaarstukken, een succes. In de volgende tabel worden de oude situatie zonder SiSa en de nieuwe situatie met SiSa vergeleken:

Nieuwe situatie Verantwoording via toelichting op jaarrekening: bijlage verantwoordingsinformatie specifieke uitkeringen. Beperktere verantwoording. Geen afzonderlijke verklaring. Jaarrekening inclusief accountantsverklaring is voldoende. Eén verantwoordingsmoment (uiterlijk 15 juli) aan het CBS namens het ministerie van BZK. Minder intensieve controle: reguliere jaarrekeningcontrole + enige extra controle voor Algemene Rekenkamer (art. 3a Bapg). Protocollen vervallen. Jaarrekeningcontrolevoorschriften (Bapg, toetsingskader en nota verwachtingen accountantscontrole) volstaan. Rapport van bevindingen per jaarrekening volstaat + rapporteren over kleinere fouten en onzekerheden (art. 5 lid 4 Bapg).

7.1.2. De SiSa-bijlage: wat kunt u ermee (controlerende rol)? De invoering van SiSa betekent in de praktijk een uitbreiding van de controlerende rol van de gemeenteraad. Zonder SiSa onttrok de verantwoording over specifieke uitkeringen zich vaak volledig aan het oog van de gemeenteraad. Die verantwoording werd meestal ambtelijk geregeld. Slechts voor een paar uitkeringen, zoals de Wet Werk en Bijstand, was een rol voor de raad geregeld, door verplicht te stellen dat de verantwoording over de rechtmatige uitvoering (Vodu) door de raad moest worden vastgesteld.

7.1.2.1 Wat kunt u met de SiSa-bijlage? De Sisa-bijlage moest worden ingepast in het BBV. Na de invoering van SiSa bestaat de jaarrekening dan ook uit: • de programmarekening en de toelichting; • de balans en de toelichting; • de bijlage met verantwoordingsinformatie over de specifieke uitkeringen. Met een ministeriële regeling wordt het model voor de bijlage vastgesteld. Op de volgende bladzijde is als voorbeeld één bladzijde van deze bijlage opgenomen.

Met SiSa is dat radicaal veranderd. De jaarstukken bevatten nu ook specifieke informatie over de betreffende uitkeringen. Met het vaststellen van de jaarstukken stelt de raad meteen de verantwoording van deze specifieke uitkeringen vast, en neemt daarmee de verantwoordelijkheid voor de juiste verantwoording van deze uitkeringen. Om de invoering van SiSa goed te laten lopen is in 2006 de nodige weten regelgeving gepubliceerd. Dit betrof drie onderdelen: • Het BBV moest worden aangepast, om ervoor te zorgen dat de SiSa-bijlage in het voorgeschreven format in de jaarstukken moest worden opgenomen. • De accountantscontrole op de specifieke uitkeringen, en de rapportage daarover aan de raad en het Rijk moest worden geregeld in het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg). • Het proces van het aanleveren van de jaarstukken aan het rijk moest worden geregeld.


137

Wat kunt u nu met deze bijlage? Door deze bijlage in de jaarrekening heeft u in één oogopslag inzicht in de specifieke uitkeringen die uw gemeente ontvangt, voor zover ze onder SiSa vallen natuurlijk. De SiSa-bijlage geeft aan welke uitkeringen uw gemeente ontvangt, en op welke regeling die uitkering is gebaseerd (de drie kolommen aan de linkerkant van de tabel) en daarnaast welke verantwoordingsinformatie aan het Rijk verstrekt moet worden: de indicatoren. Per indicator wordt aangegeven wat moet worden opgenomen in de tabel en wanneer. Helemaal aan de rechterkant van de tabel staat in de kolom ‘Aard Controle’ aangegeven wat er met de indicator gebeurt. Er wordt gewerkt met de afkortingen R, D1 en D2: • R: deze indicatoren betreffen vaak financiële gegevens, zoals bestedingen. Zij vallen onder de rechtmatigheidscontrole van de jaarrekening. De accountant controleert de inhoudelijke juistheid van deze indicatoren. • D1: Dit zijn indicatoren die van belang zijn voor de financiële vaststelling door het Rijk. De accountant controleert of deze indicatoren, veelal kengetallen of aantallen, deugdelijk tot stand gekomen zijn. • D2: Deze indicatoren hebben geen invloed op de financiële vaststelling van de uitkeringen door het rijk, maar zijn nodig voor het departementale jaarverslag. De accountant controleert of deze indicatoren, veelal kengetallen of aantallen, deugdelijk tot stand gekomen zijn.

Het lezen van de SiSa-bijlage blijkt in de praktijk nog niet zo gemakkelijk. Zeker als uw gemeente een groot aantal specifieke uitkeringen ontvangt, bestaat de SiSa-bijlage uit veel bladzijden met een woud aan regelingen, indicatoren en getallen, die bovendien schijnbaar willekeurig in allerlei vakjes zijn ingevuld. De getallen zeggen u misschien nog steeds niet alles, maar u bent nu in ieder geval op de hoogte van de reden van deze bijlage en de manier waarop deze is opgebouwd. 7.1.2.2 Wat moet de accountant controleren? De accountant controleert de jaarrekening, en dus ook de SiSa-bijlage. Om de controle van de SiSa-bijlage te regelen is aan het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten het volgende artikel (3a) toegevoegd: ‘De accountant beoordeelt voor elke specifieke uitkering of er sprake is van risico’s die richtinggevend zijn voor de inrichting van de accountantscontrole. Indien de provincie of gemeente een of meer specifieke uitkeringen ontvangt met een omvang van ten minste € 100.000,00 in het verantwoordingsjaar voert de accountant in ieder geval voor elk van die specifieke uitkeringen een deelwaarneming uit.’ Voor accountants is dit artikel gesneden koek, omdat dit heel nauw aansluit bij de manier waarop de accountantscontrole altijd wordt aangepakt. Toch heeft het Rijk de manier waarop de controle van de SiSa-bijlage moet worden uitgevoerd, nader uitgewerkt in de ‘Nota verwachtingen accountantscontrole’. Er zijn twee begrippen die we hier toelichten, namelijk de risicoanalyse en de deelwaarneming.

Deugdelijke totstandkoming betekent dat de accountant nagaat of de gemeente ervoor heeft gezorgd dat de gegevens voor de indicator correct worden verzameld en/of geregistreerd. Enkele voorbeelden van het zorgen dat gegevens voor de indicator correct worden verzameld zijn: • Bij de opdrachtverstrekking door de gemeente aan een derde wordt een contract opgesteld waarin rekening is gehouden met de eisen in de weten regelgeving en de subsidievoorwaarden. • De registratie omvat alle indicatoren, zoals op te nemen in de bijlage bij de jaarrekening. • De wijze van interne registratie voldoet aan de gestelde eisen in weten regelgeving per specifieke uitkering.

138


139

Risicoanalyse Risicoanalyse wordt gedefinieerd als ‘het vaststellen of de gemeente of provincie voldoende maatregelen heeft getroffen om onder andere de weten regelgeving uit te voeren’. De Nota verwachtingen accountantscontrole geeft aan dat de accountant voorafgaand aan de jaarrekeningcontrole start met deze analyse. Alle specifieke uitkeringen moeten onderdeel uitmaken van de risicoanalyse, maar er zijn geen voorschriften hoe deze moet zijn ingericht. Wel wordt opgemerkt dat het niet verplicht is om per specifieke uitkering een risicoanalyse uit te voeren. Deze bestaat enerzijds uit het onderzoek of er factoren zijn die leiden tot een verhoogde kans op een materiële fout in de jaarrekening, en anderzijds uit een onderzoek naar de maatregelen, de interne beheersingsmaatregelen, die de gemeente heeft genomen om ervoor te zorgen dat de weten regelgeving die van toepassing is, volledig is opgenomen in de dagelijkse werkprocessen en daardoor goed wordt uitgevoerd. Als de accountant op basis van de risicoanalyse tot de conclusie komt dat er risico’s zijn, dan zal hij zijn controlewerkzaamheden daarop aanpassen, en er zo voor zorgen dat deze risico’s niet leiden tot fouten in de jaarrekening. Deelwaarneming Op basis van de risicoanalyse richt de accountant de controle van de jaarrekening in. Hierbij maakt hij gebruik van verschillende controlemiddelen, zoals het beoordelen en onderzoeken van de interne controles, cijferanalyses en detail- of deelwaarnemingen. Meestal controleert hij bij deze controle al verschillende specifieke uitkeringen, zonder dat hij daarvoor extra werk hoeft te doen.

Om zeker te weten dat iedere specifieke uitkering aan een gemeente die meer dan € 100.000,00 bedraagt, in detail wordt gecontroleerd, heeft de Algemene Rekenkamer verplicht gesteld dat de accountant per specifieke uitkering nagaat of hij in zijn reguliere controle van de jaarrekening van de gemeente al een deelwaarneming heeft uitgevoerd. Als dit niet het geval is, moet de accountant alsnog één deelwaarneming voor die specifieke uitkering uitvoeren. En natuurlijk geldt: als er fouten worden gevonden, kan het nodig zijn om extra werkzaamheden uit te voeren. U zult wellicht denken: ‘Eén deelwaarneming is niet veel’. Dat klopt, maar die deelwaarneming is niet het enige dat de accountant doet met betrekking tot die specifieke uitkering. Bij de risicoanalyse wordt al nauwgezet gekeken naar de manier waarop de interne processen en procedures zijn opgezet. Die processen en procedures worden vervolgens getoetst op effectiviteit. Daarnaast voert de accountant ook altijd een aantal eigen waarnemingen uit, zoals het afstemmen van de gemaakte boekingen met facturen, het maken van aansluitingen en dergelijke. Maar mocht het onverhoopt zo zijn dat bij dit geheel van controlemaatregelen een bepaalde specifieke uitkering niet is betrokken in de controle, dan geldt dat de accountant alsnog één deelwaarneming voor die specifieke uitkering moet uitvoeren. 7.1.2.3 Wat kunt u met de rapportage van de accountant? De accountant rapporteert via twee documenten: • de accountantsverklaring • het accountantsverslag of rapport van bevindingen De controle van de specifieke uitkeringen en de SiSa-bijlage vormen, zoals gezegd, een onderdeel van de controle van de jaarrekening als geheel. Als de accountant bij de controle van de specifieke uitkeringen en de SiSa-bijlage iets tegenkomt dat niet klopt, zal hij deze bevinding verder moeten onderzoeken, zijn oordeel moeten vormen, en moeten nagaan of deze bevinding tot uitdrukking moet komen in de accountantsverklaring of het rapport van bevindingen. Dit hangt af van de omvang van de bevinding ten opzichte van de tolerantie: de toegestane foutmarge.

140

Accountantsverklaring In het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten zijn nadere regels gesteld over de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole. De regels hebben onder meer betrekking op de controletolerantie. De controletolerantie voor fouten in de jaarrekening is 1% van de totale lasten van de gemeente. De controletolerantie ten aanzien van onzekerheden in de controle is 3% van de totale lasten. Als de controletoleranties niet worden overschreden, wordt een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Als één of beide goedkeuringstolerantie(s) worden overschreden, wordt geen goedkeurende accountantsverklaring, maar één van de drie andere hieronder aangegeven oordelen verstrekt.

Soort accountantsverklaring Goed- Met Oordeel- Af keurend beperking onthouding keurend Fouten in de jaarrekening ≤ 1% > 1% < 3% n.v.t. ≥ 3% (% van de totale lasten) Onzekerheden in de jaarrekening ≤ 3% > 3% < 10% ≥ 10% n.v.t. (% van de totale lasten)

De gevolgen van bevindingen die de 1%-goedkeuringstolerantiegrens of de 3%-goedkeuringstolerantiegrens overschrijden, verwerkt de accountant in zijn accountantsverklaring. Bij iedere niet-goedkeurende accountantsverklaring moet de accountant altijd de oorzaak, aard en omvang verplicht melden in zijn accountantsverklaring. Tevens licht hij de bevinding nader toe in het rapport van bevindingen. Verslag van bevindingen Voor het verslag van bevindingen gelden voor de rapportage over de specifieke uitkeringen zwaardere rapporteringtoleranties dan voor andere onderdelen van de jaarrekening. Dit is niet zozeer ten behoeve van de gemeenteraad, maar opdat de vakdepartementen voldoende informatie hebben om de specifieke uitkeringen vast te stellen en de Algemene Rekenkamer van informatie te voorzien. De rapportage is dus niet specifiek voor u geschreven, maar u kunt er wel uw voordeel mee doen. Het geeft u de gelegenheid om kennis te nemen van de bevindingen over de specifieke uitkeringen. Deze bevindingen had u vroeger niet tot uw beschikking.

Bij de jaarrekening, inclusief bijlagen, wordt één accountantsverklaring afgegeven. Over de bijlage met informatie over specifieke uitkeringen wordt dus geen afzonderlijk oordeel gegeven. Als uit de accountantscontrole van de jaarrekening een negatieve bevinding naar voren komt over de specifieke (SiSa-) uitkeringen, beoordeelt de accountant de invloed van deze bevindingen op dezelfde manier als de andere bevindingen uit de jaarrekeningcontrole. De accountant neemt de bevindingen (fouten en onzekerheden) die voortkomen uit de controle van de bijlage mee bij de bepaling van de strekking van de accountantsverklaring bij de jaarrekening.


141

De rapporteringstolerantie is gebaseerd op de omvang van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar. De rapporteringstolerantie wordt per specifieke uitkering vastgesteld op basis van de volgende tabel:

Omvang specifieke uitkering Kleiner dan of gelijk aan € 100.000,00 Groter dan € 100.000,00 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000,00 Groter dan € 1.000.000,00

tabel in zijn rapport op te nemen, dan weet u het nu: het is wettelijk verplicht.

Rapporteringstolerantie € 10.000,00 10% van de omvang van de specifieke uitkering € 100.000,00

Dat betekent dat voor een specifieke uitkering van € 90.000,00 een fout van € 12.000,00 wel wordt gerapporteerd in het verslag van bevindingen, maar dat voor een specifieke uitkering van € 1.200.000,00 dezelfde fout van € 12.000,00 niet wordt gerapporteerd in het verslag van bevindingen. De fouten en onzekerheden moeten in de vorm van een tabel in het verslag van bevindingen worden gerapporteerd. Die tabel heeft de volgende voorgeschreven indeling:

Nummer specifieke Specifieke uitkering Fout of Financiële uitkering conform of overig onzekerheid omvang in SiSa-bijlage euro’s 1 Opvang asielzoekers Totale fout 39 GSB sociaal Totale onzekerheid 49 Wwb: W-deel Totale fout Overig Totale onzekerheid

Bij deze tabel moet u op twee dingen letten: • In deze tabel staan alleen de fouten die te maken hebben met de specifieke uitkeringen die onder SiSa vallen en die van belang kunnen zijn voor de financiële vaststelling door het Rijk. De tabel bevat dus geen informatie over andere bevindingen die de accountant misschien heeft. Deze staan, als ze er zijn, op een andere plek in het rapport van bevindingen. • Ook als er geen bevindingen zijn, moet die tabel worden opgenomen. Mocht u zich bij de behandeling van de jaarrekening afvragen hoe de accountant op het idee gekomen is om een lege

142

Toelichting fout/onzekerheid

Het kan dus voorkomen dat u in het verslag van bevindingen en de tabel met fouten en onzekerheden bevindingen naar aanleiding van de controle van de specifieke uitkeringen tegenkomt die niet in de accountantsverklaring staan. Dat is logisch, want de rapportagetoleranties voor deze bevindingen zijn kleiner dan de goedkeuringstolerantie voor de jaarrekening als geheel. Voor de meest nauwkeurige informatie moet u dus in het verslag van bevindingen zijn, en de daarin opgenomen tabel met fouten en onzekerheden.

7.2

De accountantsverklaring

7.2.1 Wat is een accountantsverklaring? Een van de werkzaamheden die een accountant uitvoert, is het onderzoeken van financiële informatie. Wanneer het onderzoek van de financiële informatie betrekking heeft op de jaarrekening en de huishouding, bijvoorbeeld een gemeente, hiervoor een opdracht heeft verstrekt op basis van een vrijwillige of wettelijk voorgeschreven controleopdracht, dan leidt dit tot de afgifte van een accountantsverklaring. De accountantsverklaring wordt afgegeven om de gebruiker van een jaarrekening een redelijke mate van zekerheid te verschaffen dat de cijfers getrouw en, bij onder meer gemeenten, rechtmatig zijn. Voordat de accountant de verklaring kan afgeven moet hij voldoende werkzaamheden uitvoeren om tot zijn oordeel te komen. De wijze waarop de accountant zijn controlewerkzaamheden moet uitvoeren en inrichten is voorgeschreven in internationale en nationale standaarden voor het accountantsberoep. Daarnaast is de wijze van uitvoering in belangrijke mate casusspecifiek. Het is namelijk sterk afhankelijk van de risico-inschatting van de accountant, de activiteiten van de organisatie, wettelijke voorschriften (bijvoorbeeld verslaggevingsregels en rechtmatigheid) en de kwaliteit van de interne organisatie van de huishouding wat de (aanvullende) werkzaamheden van de accountant moeten zijn.

Aard van de opdracht 1. Controleopdracht Assurance opdrachten 2. Beoordelingsopdracht 3. Overige Assurance-opdrachten Aan Assurance verwante opdrachten 4. O vereengekomen specifieke werkzaamheden 5. Samenstellingsopdracht

Voordat we ingaan op de accountantsverklaring, is het van belang om te weten dat een accountant meerdere soorten opdrachten uitvoert om een bepaalde mate van zekerheid te kunnen bieden en een oordeel af te geven. Hierover blijken in de praktijk nog regelmatig misverstanden te bestaan. Op basis van het internationale Assurance framework (opdrachten waarover de accountant een conclusie trekt op basis van een bepaalde norm) zijn de volgende typen opdrachten, met de uitkomst en de mate van zekerheid te onderscheiden: We beperken ons in dit hoofdstuk tot de controleopdracht. Het gaat hierbij namelijk om de werkzaamheden en de uiting van de accountant ten aanzien van de controle van een jaarrekening. De overige opdrachten komen in specifieke situaties voor, maar kunnen niet zonder meer in de plaats treden van een wettelijke of aangewezen controleopdracht.

Uitkomst van werkzaamheden Accountantsverklaring

Verschafte mate van zekerheid Redelijke maar niet absolute mate van zekerheid

Beoordelingsverklaring Assurance-rapport

Beperkte mate van zekerheid Redelijke óf beperkte mate van zekerheid

Rapport van feitelijke bevindingen

Geen zekerheid

Samenstellingsverklaring

Geen zekerheid


143

Controleren is toetsen aan een norm. Het is essentieel bij het uitvoeren van een controleopdracht en het afgeven van een verklaring of het verstrekken van een rapport dat er helderheid bestaat over die norm. De accountant geeft immers een oordeel, afgezet tegen deze norm. Voor elke controle is dus een norm of normenkader nodig. Deze zijn te vinden in bijvoorbeeld verslaggevingsregels zoals BW2 Titel 9 en Besluit Begroting en Verantwoording. In deze verslaggevingsregels staat precies opgenomen welke eisen gelden ten aanzien van bijvoorbeeld waardering, rubricering en winstneming. De accountant stelt voor de belangrijkste posten vast dat deze op een juiste wijze zijn verwerkt.

geeft haar eigen diepgang aan de controle. Zo heeft de gemeenteraad tot op zekere hoogte de vrijheid om de regels die zij heeft opgesteld wel of niet in de rechtmatigheidscontrole op te laten nemen. Het normenkader is bij de rechtmatigheidscontrole dan ook zeer belangrijk. De inhoud hiervan is dan ook sterk bepalend voor de breedte, reikwijdte en diepte van de accountantscontrole, zeker voor wat betreft de lokale weten regelgeving. Behalve het begrip normenkader zijn ook begrippen als toetsingskader, opdrachtbevestiging, controleprotocol, interne controle en werkprogramma’s belangrijk bij de rechtmatigheidscontrole. In de kadernota rechtmatigheid van het PRPG worden deze begrippen in de onderlinge samenhang uiteengezet.

Voor de overige aspecten van de controle, zoals rechtmatigheid of het voldoen aan overige weten regelgeving is ook een normenkader nodig. Een bijzonder fenomeen in dit kader is de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten met ingang van het jaar 2004. De eisen voor deze rechtmatigheidscontrole worden op verschillende fronten bepaald. Er is sprake van Europese regelgeving (EU regels), Nationale regelgeving (bijvoorbeeld diverse subsidieregelingen en fiscale wetgeving) en Lokale wetgeving (verordeningen). Iedere geleding

144

Toetsingskader Beheersmaatregelen (waaronder controleplan en werkprogramma’s)

Voorbeeld Fictieve Accountantsverklaring ACCOUNTANTSVERKLARING Verklaring betreffende de jaarrekening Wij hebben de jaarrekening 2008 van gemeente Goedgedaan, bestaande uit de balans per 31 december 2008 en de programmarekening over 2008 met de toelichtingen, gecontroleerd. Verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goedgedaan is verantwoordelijk voor het opmaken van de jaarrekening, alsmede voor het opstellen van het jaarverslag, beide in overeenstemming met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze verantwoordelijkheid houdt onder meer in dat de jaarrekening zowel de baten en lasten als de activa en passiva getrouw dient weer te geven, en dat de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Rechtmatige totstandkoming betekent in overeenstemming met de begroting, en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen waaronder gemeentelijke verordeningen.

Onderwerp Instrument Verplicht/Optioneel Inrichten rechtmatigheidsbeheer Verordening ex Artikel 212 Verplicht Inrichten accountantscontrole Verordening ex Artikel 213 Verplicht Opdrachtverstrekking accountant Raadsbesluit Verplicht (Bijvoorbeeld via een controleprotocol) Inventarisatie weten regelgeving Normenkader Verplicht

Operationaliseren rechtmatigheidsbeheer

7.2.2 Voorbeeld van een verklaring Onderstaand is een voorbeeld van een accountantsverklaring opgenomen zoals deze over het jaar 2008 werd gehanteerd bij gemeenten.

Optioneel Verplicht

Domein Gemeenteraad Gemeenteraad Gemeenteraad

1. College 2. Gemeenteraad (minimaal ter kennisneming) College College

Deze verantwoordelijkheid omvat onder meer: het ontwerpen, invoeren en in stand houden van een intern beheersingssysteem relevant voor het opmaken van en getrouw weergeven in de jaarrekening van zowel de baten en lasten als de activa en passiva, zodanig dat deze geen afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten bevat en voor de naleving van de relevante weten regelgeving, het kiezen en toepassen van aanvaardbare grondslagen voor financiële verslaggeving en het maken van schattingen die onder de gegeven omstandigheden redelijk zijn. Verantwoordelijkheid van de accountant Onze verantwoordelijkheid is het geven van een oordeel over de jaarrekening op basis van onze controle, als bedoeld in artikel 213, tweede lid van de Gemeentewet. Wij hebben onze controle verricht in overeenstemming met Nederlands recht, waaronder het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten. Dienovereenkomstig zijn wij verplicht te voldoen aan de voor ons geldende gedragsnormen en zijn wij gehouden onze controle zodanig te plannen en uit te voeren dat een redelijke mate van zekerheid wordt verkregen dat de jaarrekening geen afwijkingen van materieel belang bevat.


145

Een controle omvat het uitvoeren van werkzaamheden ter verkrijging van controle-informatie over de bedragen en de toelichtingen in de jaarrekening. De keuze van de uit te voeren werkzaamheden is afhankelijk van de professionele oordeelsvorming van de accountant, waaronder begrepen zijn beoordeling van de risico’s van afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten. In die beoordeling neemt de accountant in aanmerking het voor het opmaken van en getrouw weergeven in de jaarrekening van zowel de baten en lasten als de activa en passiva, alsmede het voor de naleving van de weten regelgeving relevante interne beheersingssysteem, teneinde een verantwoorde keuze te kunnen maken van de controlewerkzaamheden die onder de gegeven omstandigheden adequaat zijn, maar die niet tot doel hebben een oordeel te geven over de effectiviteit van het interne beheersingssysteem van de gemeente. Tevens omvat een controle onder meer een evaluatie van de aanvaardbaarheid van de toegepaste grondslagen voor financiële verslaggeving, van de redelijkheid van schattingen die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente heeft gemaakt, en een evaluatie van het algehele beeld van de jaarrekening. De bij onze controle toegepaste goedkeuringstolerantie bedraagt voor fouten 1% en voor onzekerheden 3% van de totale lasten. Deze goedkeuringstolerantie is door de Gemeenteraad bij raadsbesluit van 1 juli 2008 vastgesteld. Wij zijn van mening dat de door ons verkregen controle-informatie voldoende en geschikt is als basis voor ons oordeel. Oordeel Naar ons oordeel geeft de jaarrekening van gemeente Goedgedaan een getrouw beeld van de grootte en de samenstelling van zowel de baten en lasten over 2008 als van de activa en passiva per 31 december 2008 in overeenstemming met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Voorts zijn wij van oordeel dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen waaronder gemeentelijke verordeningen. Verklaring betreffende andere wettelijke voorschriften en/of voorschriften van regelgevende instanties Op grond van de wettelijke verplichting ingevolge artikel 213 lid 3 onder de Gemeentewet melden wij dat het jaarverslag, voor zover wij dat kunnen beoordelen, verenigbaar is met de jaarrekening. Optioneel: Voorts merken wij op dat niet is voldaan aan de wettelijke verplichting tot vermelding van de informatie over topinkomens (artikel 6 van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens).

146

7.2.3 Uitleg van de verschillende onderdelen Het voorbeeld van een accountantsverklaring voor gemeenten over het jaar 2008 uit de vorige paragraaf heeft een aantal elementen: Opschrift en een geadresseerde In het voorbeeld is geen geadresseerde opgenomen. De verklaring bij de jaarrekening moet worden geadresseerd aan de opdrachtgever. Bij een gemeente is dit de gemeenteraad. De verklaring is overigens wel voor een breder publiek bestemd. Het zijn immers de gebruikers en belanghebbenden bij een gemeente die kennis kunnen nemen van de uitkomsten van de controle door middel van de verklaring die is afgegeven. Inleidende paragraaf In de inleidende paragraaf staat vermeld op welk object de verklaring betrekking heeft. Hierbij wordt opgenomen de titel van het financieel overzicht, (eventueel) de betreffende pagina’s van het verantwoordingsdocument waarop de verklaring betrekking heeft en ook de verantwoordingsperiode (tijdvak).

Verantwoordelijkheid van het bestuur Een volgende deel is de verantwoordelijkheid van het bestuur. In dit geval het college. Het is immers het college dat verantwoordelijk is voor het opstellen van de jaarverantwoording. Het college moet er ook voor zorgen dat de verantwoording controleerbaar is en dat de aannames en uitgangspunten die zijn gedaan bij het opstellen van de jaarverantwoording verifieerbaar zijn. Vanuit deze verantwoordelijkheden is onder meer benoemd dat het college verantwoordelijk is voor ‘... Intern beheersingssysteem’ en ‘... schattingen...’. Bij het eerste moet een bepaald minimum van administratieve organisatie, interne controle en vastleggingen aanwezig zijn. Zo niet, dan is het voor de accountant niet mogelijk om tot een gefundeerde en betrouwbare uitspraak te komen. Voor het tweede punt geldt dat de balans in de jaarrekening een momentopname is. Bij gemeenten staat daarop de stand van zaken per 31 december van het gecontroleerde verantwoordingsjaar. Vaak zijn op het moment van opstellen van de jaarrekening nog niet alle gegevens bekend, bijvoorbeeld nog te ontvangen bedragen, nog op te leggen belastingen, nog te betalen kosten en verwachte ontvangsten van debiteuren. Een gemeente ontkomt er dan ook niet aan om in de jaarrekening schattingen op te nemen. Daardoor kunnen posten in de jaarrekening een subjectief karakter krijgen. Het is hierbij van belang dat de aannames en uitgangspunten, bijvoorbeeld ervaring en contracten, duidelijk te volgen zijn. Verantwoordelijkheid van de accountant De accountant gaat in deze paragraaf in op de uitvoering van de controlewerkzaamheden en de verantwoordelijkheid die hij hierbij heeft. Hij moet afdoende werkzaamheden verrichten om tot een oordeel te komen. Hiervoor stelt hij, mede op basis van de activiteiten van de huishouding en de onderkende risico’s, een controleplan en –planning op om een deugdelijke grondslag - lees: voldoende controle-informatie verzamelen door voldoende werkzaamheden uit te voeren - te bereiken die past binnen het BBV, het Bapg en de verordening 213.


147

Oordeel Deze paragraaf geeft een oordeel over de verantwoording. Hierbij wordt ingegaan op het aspect van getrouwheid en het aspect van rechtmatigheid. Omdat in deze oordeelsparagraaf sprake is van twee uitspraken kunnen er ook twee uitkomsten zijn. Binnen de accountantsverklaring zijn de volgende oordelen mogelijk:

Algemeen gangbare Bewoording benaming Goedkeurende verklaring ... getrouw beeld... ...rechtmatig tot stand zijn gekomen in overeenstemming met... Verklaring met beperking a. ...uitgezonderd het mogelijk effect van... b. … met uitzondering van ... Verklaring van ... geen oordeel... oordeelonthouding

Betekenis voor de besluitvorming van de gebruikers

Voorbeeld

De jaarrekening is voldoende getrouw en rechtmatig om beslissingen op te baseren

Geen afwijkingen van gestelde normen binnen de grenzen van tolerantie (1%)

a. de jaarrekening bevat a. De beperking wordt afgegeven onzekerheden die zijn veroorzaakt bij > 3% en < 10% als er doordat de accountant beperkingen onzekerheden zijn over bijvoorbeeld in zijn controle heeft ondervonden de interne beheersing van een die niet door de huishouding zijn bepaald onderdeel van de opgelegd. De onzekerheden zijn verantwoording en dit is ook niet van materieel maar niet van meer te repareren wezenlijk belang of b. de gemeente heeft in afwijking b. de jaarrekening bevat onjuistheden van de voorschriften van het BBV als gevolg van onaanvaardbaarheid een waarderingsgrondslag van het gekozen stelsel van financiële toegepast. Bijvoorbeeld waardering verslaggeving, de onjuiste toepassing op basis van actuele waarde. Dit is daarvan of de ontoereikende niet toegestaan. Moet wel binnen toelichtingen in de jaarrekening. de marge > 1% < 3% De onjuistheden zijn van materieel maar niet van wezenlijk belang De jaarrekening bevat onzekerheden Het gaat hierbij om onzekerheden van materieel belang > 10% van de verantwoording. Dit is bijvoorbeeld aan de orde indien er geen kader voor de controle van de rechtmatigheid is vastgesteld (maar wel een normenkader) Afkeurende verklaring ...niet getrouw… De jaarrekening is niet getrouw Fouten in de verantwoording > ...niet in overeenstemming met... en/of rechtmatig omdat er of gelijk aan 3% van de lasten. onjuistheden van wezenlijk belang Fout in de waardering of niet in voorkomen naleven van de voorschriften met betrekking tot rechtmatigheid. Bijvoorbeeld EU-aanbestedingsregels

148

Overige rapporteringsverplichting In de nieuwe accountantsverklaring is onderscheid gemaakt tussen het oordeel van de accountant over de verantwoording en het voldoen aan andere wettelijke voorschriften. Een voorbeeld hiervan is de mening van de accountant over de consistentie van het jaarverslag met de jaarrekening, of de naleving van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt). Ondertekening De ondertekening van de accountantsverklaring is als volgt:

Plaats, datum XYZ ACCOUNTANTS Persoonlijke handtekening Naam ondertekenende en verantwoordelijke RA/AA

7.2.4 Wat kunt u met een accountantsverklaring (kaderstellende rol)? 7.2.4.1 Waarvoor dient de controle? De controle van de accountant op de verantwoording van een gemeente dient voor het verschaffen van zekerheid voor de opdrachtgever en de gebruikers van de verantwoording. Was in het verleden de accountantscontrole vooral gericht op het opsporen van fouten, tegenwoordig is de accountantscontrole ook een instrument om de beheersing en de kwaliteit van de organisatie te verbeteren. Het is immers zo dat de accountant bij de uitvoering van zijn controle rekening houdt met het beheersingssysteem van de gecontroleerde huishouding: de administratieve organisatie en interne controle. Op basis van de bevindingen die de accountant hierover heeft zal hij aanbevelingen doen. Deze aanbevelingen zijn vaak vermeld in een afzonderlijk document: de managementletter. Daarmee geeft de accountant adviezen voor de optimalisering van de organisatie. Uiteraard gaat het ook om het certificeren van de jaarrekening. Door zijn objectieve en onafhankelijke specialistische blik verschaft de accountant aanvullende zekerheid.

7.2.4.2 Waaruit bestaat een controle? De controle is in eerste instantie gericht op de financiële verantwoording die onderwerp is van controle. Hierbij wordt uiteraard breder gekeken. De accountant gaat namelijk bij zijn controle in principe uit van een ‘organisatiegerichte aanpak’. Dit wil zeggen dat de accountant de randvoorwaarden die in de organisatie aanwezig zijn, zoals functiescheiding, informatievoorziening en autorisatie van gegevens, gebruikt om zijn controle in te richten. Afhankelijk van de kwaliteit van deze instrumenten moet de accountant in meer of mindere mate aanvullende gegevensgerichte werkzaamheden verrichten. Wanneer de kwaliteit te wensen over laat, loopt het aantal gegevensgerichte werkzaamheden aanzienlijk op. Dit heeft direct effect op de kosten van de controle. De accountant zal bij zijn beoordeling van de organisatie natuurlijk ook aandachts- en ontwikkelpunten benoemen om ervoor te zorgen dat de organisatie hiervan kan leren. Het uiteindelijke sluitstuk van zijn werkzaamheden is het afgeven van een verklaring bij de financiële verantwoording. Dit gebeurt op basis van een evaluatie van de uitkomsten van de controle. De accountant zal zich bij de evaluatie van de controle afvragen of hij voldoende werkzaamheden heeft verricht voor zijn oordeel en welk oordeel gepast is gegeven de uitkomsten van de controle. Een veelgehoord misverstand is, dat de accountant tevens verantwoordelijk is voor het opsporen van alle fraude binnen een organisatie. De accountant richt zich hier niet specifiek op. Wel onderzoekt hij of er factoren zijn die het risico op fraude vergroten, zoals de aanwezigheid van veel kasgeld, of een gebrekkige administratieve organisatie rondom het betalingsverkeer. Als de accountant tijdens het onderzoek van de financiële verantwoording vermoedens heeft van fraude, breidt hij zijn werkzaamheden uit om vast te stellen of dit klopt. Afhankelijk van de aard van de fraude zal het bestuur of het toezichthoudend orgaan moet worden geïnformeerd.


149

Ondanks deze aspecten kan een accountant geen absolute mate van zekerheid geven over de controle en zijn uitkomsten. Hij is namelijk niet altijd aanwezig bij de organisatie en kan ook moeilijk alle transacties opnieuw doen om vast te stellen dat deze op een juiste manier zijn verlopen. Eén medewerker kan immers in een paar momenten een transactie manipuleren. De accountant kan dit niet altijd signaleren. 7.2.4.4 Zijn er nog accenten aan te brengen? De controlewerkzaamheden en verplichte onderdelen zijn grotendeels voorgeschreven. Dit blijkt natuurlijk wel uit de wettelijke voorschriften (Bapg, BBV en rechtmatigheid) en de beroepsvoorschriften en de eigen verantwoordelijkheid van accountants. Toch zijn er zeker mogelijkheden. De opdrachtgever kan immers altijd aanvullende of specifieke accenten verwachten en verlangen in de uitvoering van de opdracht tot de accountantscontrole. Of dit past binnen de eigen verantwoordelijkheid en nut en noodzaak met betrekking tot de controleopdracht moet dan nader worden bezien.

7.3.1 Wat kunt u met kengetallen? (kaderstellende rol) Kengetallen als verhoudingsgetallen worden dus gebruikt om allerlei zaken met elkaar of met zichzelf in tijd te vergelijken. Daarmee krijgen de kengetallen in veel gevallen ook het karakter van streefwaarden. De gemiddelde achterstand mag bijvoorbeeld een bepaalde maximale waarde niet overschrijden. Of een financieel kengetal moet ten minste een bepaalde waarde hebben om als ‘goed’ te classificeren. Vaak is er sprake van een bandbreedte waarbinnen een streefwaarde zich moet of mag bewegen. Kengetallen worden in eerste instantie vaak gebruikt om de finan

Tot slot de accountantsverklaring. Hierin staat het oordeel. Dit moet worden bezien in combinatie met het rapport van bevindingen. Beide rapportages moeten consistent zijn in het oordeel dat wordt gegeven over de betrouwbaarheid van de jaarrekening. Het verschil tussen beide rapportages is dat het rapport van bevindingen vaak naast dat oordeel en de toelichting daarop opmerkingen bevat die nadere aanwijzingen geven om bijvoorbeeld het proces van totstandkoming en de inhoud van de jaarrekening te verbeteren. Afhankelijk van de wijze van samenwerking en afspraken met de accountant zal het rapport en ook de managementletter worden voorbesproken met management, auditcommissie en gemeenteraad. Meestal in diverse sessies. Vooral de eerste afspraak, het bespreken van de conceptbevindingen met het management, roept in de praktijk nog wel eens vragen op van de toezichthouder. In het kader van hoor en wederhoor is het echter noodzakelijk om de ‘gecontroleerde’ eerst te vragen naar de juistheid van de bevindingen. Vanzelfsprekend heeft de accountant wel de verantwoordelijkheid om zelfstandig te beslissen wat hij wel en niet in het definitieve rapport van bevindingen schrijft.

Vaste activa

Financiële kengetallen De meest bekende financiële kengetallen betreffen de rentabiliteit (rendement over het geïnvesteerde vermogen), de solvabiliteit (verhouding eigen en vreemd vermogen) en de liquiditeit (betaalruimte op korte termijn). Deze kengetallen worden gebaseerd op de gegevens uit de jaarrekening. Andere financiële kengetallen betreffen bijvoorbeeld de beoordeling van beleggingen en zijn gebaseerd op het verloop van beurskoersen, zoals de koers-winstverhouding, het dividendrendement en het koersrendement. Omdat de kengetallen voor rentabiliteit, solvabiliteit en liquiditeit aan de(zelfde) jaarrekening worden ontleend, bestaat er een financieel verband tussen deze kengetallen. Het meest bekend is waarschijnlijk het DuPont–systeem van kengetallen, dat er bijvoorbeeld als volgt uit ziet:

Gedeeld door Plus

=

Omloopsnelheid vermogen

= Totale vermogen Eigen vermogen Lang vreemd vermogen

Voorraden Debiteuren

Vlottende activa

Kort vreemd vermogen

Vermenigvuldigd Rentabiliteit = met (totale) vermogen

Liquide middelen

Omzet Minus

=

Bedrijfsresultaat

Inkoopkosten

Gedeeld door

Fabricagekosten Verkoopkosten

Kosten van de omzet

=

Brutowinstmarge

Omzet

Transportkosten Administratiekosten

150

ciële positie van organisaties te beoordelen. Dit zijn de ‘financiële kengetallen’. Tot de kengetallen behoren ook de prestatie-indicatoren die bedoeld zijn om de uitkomsten van bedrijfsprocessen te kunnen beoordelen. Beiden soorten worden hierna verder in detail behandeld.

Omzet

Balans

• kennis heeft van de klant en van het type huishouding; • voldoende deskundig is; • een adequate en toereikende risicoanalyse opzet ten behoeve van de accenten van zijn controle; • toereikende werkzaamheden verricht op basis van de uitgevoerde risicoanalyse; • komt tot een goede evaluatie van de fouten en onzekerheden.

7.3 Wat zijn kengetallen? Volgens ‘Van Dale’ is een kengetal of kencijfer ‘een plaats- of rangaanduidend cijfer’. Kengetallen zijn ervaringscijfers, gebaseerd op metingen uit het verleden, die worden gebruikt in een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Veel voorkomende kengetallen zijn gemiddelden per periode, financiële kengetallen (ratioanalyse), gemiddelden per eenheid (inwoner/ klant/patiënt/aanvraag/klacht/m¹/m²/m³) en dergelijke.

7.2.5 Waarop kunt u bij de accountantsverklaring letten? (controlerende rol) De weerslag van de controlewerkzaamheden komt vaak terecht in een managementletter, een rapport van bevindingen en een accountantsverklaring. De managementletter wordt bij gemeenten over het algemeen uitgebracht naar aanleiding van de interim-controle. De opdrachtgever kan op basis van de adviezen vaststellen welke prioriteiten voor ontwikkeling gelden. Het rapport van bevindingen is een feitelijk verslag van de constateringen naar aanleiding van de controle van de jaarverantwoording. Gedeeltelijk komen hier ontwikkelpunten op korte termijn (verbetering interne controle op een proces) aan de orde, en gedeeltelijk voor de langere termijn (verbetering van de jaarverantwoording voor het volgende jaar).

Resultatenrekening

7.2.4.3 Waarvoor is de accountant verantwoordelijk? De accountant moet er voor zorgen dat hij zijn werk deugdelijk tot uitvoering brengt. Dit houdt onder meer in dat de accountant:

Figuur 29: DuPont-systeem van kengetallen


151

Deze versie van het DuPont-schema is gericht op de rentabiliteit van het (totale) vermogen, terwijl ook de kengetallen voor de omloopsnelheid van het vermogen en de brutowinstmarge worden berekend. De brutowinst is dus de winst voor belastingen, de nettowinst is na belastingen. Andere gebruikelijke kengetallen zijn de nettowinst gedeeld door het eigen vermogen (rendement eigen vermogen) en de rente gedeeld door het vreemd vermogen (rendement vreemd vermogen). In het voorgaande schema zijn ook de gegevens voor het berekenen van de liquiditeit (geel) en de solvabiliteit (groen) aanwezig. Voor de liquiditeit zijn de volgende kengetallen gebruikelijk: Current Ratio (vlottende activa/kort vreemd vermogen) met als normwaarde 1,5 – 2 en de Quick Ratio ({debiteuren + liquide middelen} / kort vreemd vermogen) met als normwaarde 0,5 -1. Het verschil tussen beide ratio’s betreft dus de voorraden, want die zijn vaak minder snel liquide te maken zonder dat de bedrijfsvoering in de knel komt. Het ‘Netto Werkkapitaal’ (vlottende activa -/- kort vreemd vermogen) is een bedrag dat de liquiditeit aangeeft, maar dit is dus geen verhoudingsgetal. Een ander aan de liquiditeit verwant bedrag is de ‘cashflow’: de winst na belastingen plus de afschrijvingen en meestal minus de investeringen. Zolang de cashflow maar positief blijft, kan een verlieslijdende organisatie toch langere tijd blijven bestaan, want dan worden de bestaande investeringen opgesoupeerd. Maar het gaat mis wanneer er onvermijdelijke (vervangings)investeringen noodzakelijk worden. Voor de solvabiliteit is het solvabiliteitspercentage (eigen vermogen/totale vermogen) een gangbaar kengetal met een normwaarde boven de 30%. Een minder gangbaar kengetal is de tegenhanger via het vreemde vermogen, de debt ratio (vreemd vermogen/ totale vermogen).

152

Er zijn ook nog allerlei activiteitenratio’s aan de jaarrekening te ontlenen, zoals de omloopsnelheid van het totale vermogen (omzet/totale vermogen), of van de debiteuren (omzet/debiteuren). Maar ook looptijden geven de activiteiten aan zoals die van de voorraden ({saldo voorraden/inkopen voorraden} * 365), debiteuren ({saldo debiteuren/ omzet} * 365), crediteuren ({saldo crediteuren/inkopen voorraden} * 365). Een variant op de looptijd van de voorraden is de omzetsnelheid (inkoopwaarde voorraad/saldo voorraad). Deze activiteitenratio’s verschillen sterk per branche. De kengetallen inzake voorraden en inkopen zijn bijvoorbeeld vooral voor handelsondernemingen van belang. In andere branches zijn vooral de kengetallen per (productief) personeelslid van belang, zoals omzet per medewerk(st)er. De financiële kengetallen worden in allerlei contracten en subsidieregels gebruikt om vooral vergoedingen op te baseren, zoals: • een hoger rentepercentage als risicovergoeding wanneer de solvabiliteit verslechtert; • het uitkeren van bonussen aan bestuurders en/ of personeel wanneer bepaalde omzet- dan wel winstdoelstellingen worden gehaald; • de betalingsvoorwaarden van leveranciers. Prestatie-indicatoren Een bijzondere soort van kengetallen - een absoluut of een verhoudingsgetal, dat een samenvattend beeld geeft van een bepaalde situatie op een bepaald moment - zijn de prestatie-indicatoren. Dat zijn kengetallen die een prestatie (een product, dienst, bijvoorbeeld in termen van middelen en activiteiten) representeren die direct toe te rekenen is aan een organisatie. Prestatie-indicatoren staan al geruime tijd in de belangstelling en zij worden zowel gebruikt om de interne organisatie te kunnen besturen, als voor sturingsrelaties tussen de organisatie en toezichthouders of subsidieverstrekkers. Bij gemeenten en provincies kunnen vanwege de verplichte toepassing van producten in de interne BBV-uitvoeringsinformatie veel prestatie-indicatoren worden verzameld. Eigenlijk is elke (tijd)reeks van producten een prestatie-indicator.

Ook voor de (beleids)verantwoording over de begrotingsuitvoering wordt vaak gebruik gemaakt van prestatiegegevens. Met prestatie-indicatoren wordt dan geprobeerd op compacte wijze zodanige (beleids)informatie te verstrekken dat er op hoofdlijnen kan worden gestuurd. Prestatie-indicatoren worden dus gebruikt om te (be)sturen. Er moet dan wel een normwaarde zijn gespecificeerd, waarbij een afwijking reden is voor actie. De normwaarde kan gebaseerd zijn op: • het prestatieniveau van de organisatie in het verleden; • het prestatieniveau van andere (vergelijkbare) organisaties (benchmarking); • kwalitatief onderzoek; • (inter)nationale technische normen; • wettelijke specificaties. Prestatie-indicatoren zijn pas bruikbaar voor (be) sturing, voor de realisatie van de doelstelling, als ze aan kwaliteitseisen voldoen. Daarvoor zijn de validiteit en betrouwbaarheid van belang. Een prestatie-indicator is valide als deze een voldoende (representatief) beeld geeft van de realiteit met betrekking tot de – bekende en heldere - doelstelling. Een prestatie-indicator is betrouwbaar, als er voldoende garanties zijn dat de waarden (voor het doel) voldoende nauwkeurig, objectief en actueel zijn gemeten (juist, volledig en tijdig). Omdat via de BBV-uitvoeringsinformatie de financiële uitwerking van de gemeentelijke en provinciale producten is voorgeschreven, zijn deze relatief betrouwbaar. Maar deze interne uitvoeringsinformatie worden slechts aan de wettelijke externe accountantscontrole wordt onderworpen voor zover dat noodzakelijk is voor de jaarrekeningcontrole. Want de gemeentelijke en provinciale jaarrekening zelf bevat vaak alleen samengevoegde informatie over deze producten op programmaniveau.

Naast de financiële prestatie-indicatoren op productniveau zijn er ook veel niet-financiële prestatie-indicatoren. Bijvoorbeeld het aantal klachten, aanvragen, verstrekte informatie, aangiften, ‘hits’ op de website, (niet betalende) bezoekers, passerende voertuigen, storingen, vertragingen en correcties. Deze niet-financiële prestatie-indicatoren, die vaak betrekking hebben op de kwaliteit van de dienstverlening, kunnen uiterst (politiek) belangrijk zijn. Denk bijvoorbeeld maar aan het kengetal inzake het aantal vertragingen bij de NS. Zo wordt voortdurend ervaring opgedaan met de marges, die niet te nauw en ook niet te ruim mogen zijn en ontstaat er dus voortschrijdend inzicht in de (statistische) toelaatbaarheid van de marges. Want anders wordt er te veel energie gestoken in nader onderzoek of worden onacceptabele afwijkingen te laat ontdekt. Alleen bij ‘harde’ en door de organisatie zelf goed te beïnvloeden prestatie-indicatoren kan er sprake zijn van ‘afrekenen’ op de uitkomsten daarvan. Er kan daarom vaak wel worden afgerekend op outputindicatoren, zoals de procentuele inzet van eigen personeel voor een bepaald project. Maar de feitelijke doelbereiking van dat project (outcome) wordt vaak zodanig door onbeheersbare (externe) omstandigheden beïnvloed dat daarop moeilijk(er) kan worden afgerekend. Dit is immers het verschil tussen een resultaatverplichting en een inspanningsverplichting. De operatie is technisch geslaagd, maar de patiënt is overleden. Uiteindelijk wordt er voor de besturing van organisatie soms gestreefd naar een ‘dashboard met key performance indicators’, waarbij een beperkt aantal prestatie-indicatoren een zodanig compleet beeld geven van de (bedrijfs)activiteiten dat op basis van de kleur van de lampjes of stand van de metertjes kan worden bijgestuurd. Zoals bij de chemische procesbesturing, een vliegtuig of auto.


153

Voorraden

7.3.2 Waarop kunt u bij kengetallen op letten? (controlerende rol) Het besturen van een organisatie is wel iets ingewikkelder, want een vliegtuig of de eigen auto missen creativiteit - dat mensen soms wel hebben wanneer zij of hun prestaties worden gemeten. Bij de financiële kengetallen worden bijvoorbeeld soms bewust bepaalde zaken buiten de jaarrekening gehouden (off balance) of er worden bepaalde transacties gedaan die het beeld per jaarultimo flatteren (window dressing). De gecontroleerde jaarrekeningcijfers zijn dan technisch wel juist, maar er wordt geen echt juist beeld gegeven.

Maar de tegenhanger voor het wegwerken van verliezen bestaat ook. Bijvoorbeeld wanneer het eigen vermogen door een subsidiegever, de fiscus of de ‘politiek’ zal worden afgeroomd. Denk bijvoorbeeld aan de recente politieke voorstellen met betrekking tot de woningcorporaties. Bijzondere (grote) giften worden dan in een vriendenstichting ondergebracht. Of goed rendabele activiteiten worden in afzonderlijke BV’s of stichtingen uitgevoerd, die onder het BBV niet mogen worden geconsolideerd. Dat geldt ook voor de ‘onafhankelijke’ stichtingen, die onder de verslaggevingsregels van Boek 2, titel 9 vallen.

Simpele trucs, zoals een lening één dag langer of korter dan een jaar laten lopen, beïnvloeden al het (BBV-) balansbeeld vanwege het verschil tussen lang of kort lopende schulden. En dan telt het desbetreffende bedrag wel of niet mee in de berekening van de liquiditeitsratio’s. Ook het pal voor balansdatum zoveel mogelijk schulden betalen verbetert de liquiditeitsratio’s. In het onderstaande voorbeeld stijgt het kengetal voor de Current Ratio daardoor aanzienlijk: van 1,625 naar 2.

Of verkoopbare activa worden voor (veel) te lage waarden doorverkocht zodat de feitelijke winst elders kan worden geparkeerd en dus aan de oorspronkelijke doelstelling kan worden onttrokken. Of juist voor die doelstelling behouden. Want soms worden dergelijke constructies met de meest nobele doelstellingen bedacht. Bijvoorbeeld om de maatschappelijk, maar (meer) niet-subsidiabele, activiteiten toch te kunnen (blijven) financieren. In veel gevallen zijn dergelijke constructies legaal toegestaan, maar hebben ze wel een - enigszins - oneigenlijk karakter. Het tijdig onderkennen van dergelijke ontsnappingsroutes is belangrijk voor het formuleren van het eigen beleid voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O).

10

50

25

2

Debiteuren 40 Vlottende 65 Kort vreemd 40 1,625 activa vermogen Liquide middelen 15

Andere mogelijkheden om de financiële kengetallen te beïnvloeden zijn bijvoorbeeld ‘sale and lease back’-constructies waardoor een verschuiving van vaste naar vlottende activa plaatsvindt en dus de liquiditeit verbetert. Ook kunnen er transacties worden aangegaan met gelieerde partijen waardoor verliezen, maar soms ook winsten, aan het oog worden onttrokken. Deze ‘special purpose vehicles’ zijn onder meer bekend geworden door affaires zoals Enron. De ‘moedermaatschappij’ maakt dan (al) mooie verkoopresultaten terwijl de (onverkoopbare) goederen nog bij de gelieerde partij in het magazijn liggen. Sindsdien zijn de consolidatie- en publicatieverplichtingen weliswaar aangescherpt, maar dat stimuleert slechts de creativiteit om weer andere financiële en verslaggevingtechnische ‘trucs’ te bedenken.

154

Beïnvloeden kengetallen via BBV Ook gemeenten en provincies kunnen kengetallen op legale wijze sterk beïnvloeden vanwege de beleidsruimte die het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) biedt. Bijvoorbeeld op het punt van het afboeken van de investeringen in de openbare ruimte met (uitsluitend) maatschappelijk nut en het tijdig laten autoriseren van mutaties in de reserves. Het CBS hanteert voor het bedrijfsleven een norm van 30% voor de solvabiliteit (EV/TV). Overigens blijkt die 30%-norm als gemiddelde ook uit de CBS-cijfers over het verloop van solvabiliteit van alle Nederlandse gemeenten gezamenlijk.

Een ander kengetal betreft het eigen vermogen in relatie tot de totale gemeentelijke lasten. Dit kengetal ligt landelijk grofweg rond de 58% en voor deze grootteklasse van 100.000 – 150.000 inwoners op 50%. Voor het beoordelen van de jaarlijkse uitkomsten moet in eerste instantie naar het resultaat vóór bestemming worden gekeken. De uitsplitsing naar het resultaat vóór en ná bestemming is duidelijk niet voor niets met het BBV ingevoerd. De Commissie-BBV heeft in 2007 het beleid voor het alsnog achteraf in de jaarrekening kunnen verwerken van formeel ongeautoriseerde resultaatbestemmingen ook nog eens verduidelijkt en daarmee aangescherpt. Ongewenst gedrag door focus op kengetallen Dat er op bepaalde kengetallen wordt gelet, heeft onvermijdelijk tot gevolg dat het gedrag van de betrokken personen wordt beïnvloed. Dat is ook de bedoeling, want er moeten bijvoorbeeld minder klachten binnenkomen. Maar behalve dat de uitvoering waarschijnlijk verbetert, ontstaat er vaak ook ander gedrag waardoor het aantal geregistreerde klachten kan afnemen. De simpelste mogelijkheid is dat klacht zonder enige registratie wordt opgelost, bijvoorbeeld door aan de klager een aannemelijke verklaring te geven voor het ongemak. Of de officiële formulieren ‘zijn even op’ en daarom wordt de klacht op een andere manier (maar niet duurzaam) vastgelegd. Dit afvangen van relevante informatie kan op vele manieren plaatsvinden.

Bij het gebruik van vergelijkende kengetallen is het verder belangrijk welke achterliggende doelstelling daarvoor geldt. Moet in de benchmark een vergelijkbare positie worden gehandhaafd of moet juist de hogere of betere score dan gemiddeld worden behaald? De laatste invalshoek heeft tot gevolg dat de ‘lat’ voor de meetpunten gemiddeld steeds hoger komt te liggen, wat weer extra verschuivings- of weglekgevaar met zich kan brengen. Voorts moet worden bedacht dat door vergelijkende kengetallen een gedefinieerd probleem in feite niet oplosbaar is. Bijvoorbeeld: de 10% huishoudens die het laagste inkomen hebben zijn ‘arm’, maar er blijft altijd sprake van de laagste 10% van de doelgroep en dus van armoede. Kosten stijgen Tijdpad loopt uit

Druk neemt toe Kwaliteit daalt


155

Het openbaar publiceren van kengetallen kan verder nog met zich brengen dat de ‘klanten’ aangepast gedrag gaan vertonen en naar een beter scorende organisatie gaan. Hierdoor kan een neerwaartse spiraal ontstaan omdat de best geïnformeerde klanten wegblijven en er gemiddeld steeds slechtere klanten achterblijven.

7.4 Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) Per 1 maart 2006 is de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens, kortweg Wopt, in werking getreden. Deze wet verplicht organisaties in de (semi)publieke sector in hun jaarrekening of jaarverslag informatie te verstrekken over de bezoldiging van personen van wie het belastbaar loon dat van een minister te boven gaat: de ‘Balkenende-norm’. Voor 2008 bedraagt deze € 181.000,00. Daarnaast moeten deze organisaties deze informatie tevens voor 1 juli volgend op het verslagjaar waarop de bezoldiging betrekking heeft, melden bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). 7.4.1

Wat is het?

7.4.1.1 Toepassingsgebied De Wopt is van toepassing op: • organisaties in de publieke sector, zoals provincies, gemeenten en waterschappen; • organisaties in de semipublieke sector, zoals onderwijsinstellingen, zorginstellingen en musea; • woningcorporaties en zorginstellingen, omdat deze een belangrijke maatschappelijke taak uitvoeren; • specifiek in de Wopt aangewezen rechtspersonen of organisaties, waarbij wel als voorwaarde geldt dat de financiering van deze rechtspersonen of organisaties direct of indirect uit publieke middelen plaatsvindt.

De verplichting om deze gegevens openbaar te maken ligt bij de organen van de organisaties die verantwoording moeten afleggen over de besteding van de publieke middelen. Een gemeente moet er dus zelf voor zorgen dat de informatie over de topinkomens in de jaarstukken wordt opgenomen. Het college van Burgemeester en Wethouders is daar verantwoordelijk voor. De wet heeft geen betrekking op personen die anders dan in loondienst werkzaamheden verrichten voor de organisatie, zoals uitzendkrachten, interimmanagers of adviseurs. 7.4.1.2 Openbaar te maken gegevens Organisaties en instellingen die onder de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens vallen, moeten van elke functionaris, van wie de som van het belastbaar loon en de voorzieningen ten behoeve van beloningen betaalbaar op termijn het gemiddeld belastbaar loon van ministers te boven gaat, in hun jaarrekening of jaarverslag de volgende gegevens vermelden: • het belastbaar loon; • de voorzieningen ten behoeve van beloningen betaalbaar op termijn; • de functie of functies; • de duur van het dienstverband in het verslagjaar; • een motivering voor de overschrijding van het ministersalaris.

Soms zal een hoog inkomen in een jaar worden veroorzaakt door bijvoorbeeld een afkoopsom. Of het eenmalig aanvullen van een pensioenvoorziening. Om aan de openbaarmakingsplicht uit hoofde van de Wopt te kunnen ontkomen, kan worden besloten om deze ontslaguitkering in een aantal jaarlijkse termijnen te betalen, zodat de jaarlijkse termijn onder het ministersalaris blijft. Daarmee heeft de wet rekening gehouden. Bij de toetsing of ontslaguitkeringen openbaar moeten worden gemaakt, moet worden uitgegaan van de som van de reeds betaalde delen en de nog te betalen delen van een ontslaguitkering in het jaar waarin het dienstverband is beëindigd. Door de betaling van de ontslaguitkering te spreiden kan dus niet worden ontkomen aan de openbaarmakingsverplichting. Wanneer sprake is van een deeltijddienstverband moet het belastbaar loon op voltijdbasis worden berekend om vast te stellen of dit loon openbaar moet worden gemaakt. Deze informatie moet worden verstrekt voor het verslagjaar en het voorgaand verslagjaar. Naast de openbaarmaking in het jaarverslag of de jaarrekening moeten organisaties uiterlijk op 1 juli volgend op het verslagjaar de gegevens die in de jaarrekening of het jaarverslag staan vermeld, inclusief de motivering, melden via de website van het ministerie van BZK.

Wanneer het verslagjaar niet samenvalt met het kalenderjaar moet de vermelding worden opgenomen voor het kalenderjaar direct voorafgaand aan het verslagjaar. Bovengenoemde informatie moet ook worden vermeld voor het vorige boekjaar. De wet heeft niet alleen betrekking op bestuurders, maar op alle binnen de organisatie werkzame personen. Overigens behoeven de namen van de betreffende functionarissen niet openbaargemaakt te worden. Dat kan uit privacyoverwegingen niet. De hierboven genoemde informatie is voldoende. Bij de functie kan de algemene functieaanduiding worden opgenomen. Wel moet de afdeling, directie of specialisme worden opgenomen, dus bijvoorbeeld sectorhoofd financiën. Het moet dus duidelijk zijn wat het betreft, maar niet wie het betreft.

156


157

8. Handreiking raadsleden beoordeling jaarstukken 7.4.2 De Wopt: Wat kunt u ermee? (controlerende rol) Het BBV is aangepast om te regelen dat de Wopt moet worden toegepast bij gemeenten. Artikel 28 ziet er na deze aanpassing als volgt uit: De toelichting op de programmarekening bevat ten minste: a. voor alle onderdelen van artikel 27, eerste lid, een analyse van de afwijkingen tussen de begroting na wijziging en de programmarekening; b. een overzicht van de aanwending van het bedrag voor onvoorzien; c. een overzicht van de incidentele baten en lasten; d. de informatie, bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens. Het bovenstaande betekent dat de informatie over de Wopt in de toelichting op de programmarekening moet worden opgenomen, en dus onderdeel van de jaarrekening is. Dat betekent ook dat deze informatie onder de accountantscontrole valt. Dat is voor u een extra zekerheid dat alle topinkomens hier op de juiste wijze worden vermeld.

In de voorgaande hoofdstukken zijn alle aandachtspunten voor raadsleden uitgebreid besproken. Daarbij kwamen per onderwerp vragen aan de orde zoals ‘Wat is het en wat kunt u ermee?’ en ‘Waarop kunt u letten?’. Deze heeft u nodig voor uw kaderstellende en controlerende rollen. In dit laatste hoofdstuk treft u per onderwerp vragen aan die uw inzicht verder aanscherpen. 8.1 Een samenvatting Het vertrekpunt voor deze handreiking is een afgerond proces van het samenstellen en controleren van de jaarstukken. Deze bestaan uit een jaarverslag en een jaarrekening. In de jaarstukken legt het bestuur van de gemeente verantwoording af over het gerealiseerde beleid met de programma’s en de paragrafen. In de jaarrekening volgt met de balans en programmarekening de financiële verantwoording. De controle van de jaarrekening mondt uit in een accountantsverklaring en een rapport van bevindingen. Als in de accountantsverklaring of het rapport van bevindingen geen opmerkingen zijn opgenomen, mag een raadslid ervan uitgaan dat: - de jaarrekening zowel de baten en lasten volgens de programmarekening, als de activa en passiva volgens de balans getrouw (in overeenstemming met de werkelijkheid) weergeeft; - de in de jaarrekening opgenomen baten en lasten en de balansmutaties tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen. Zoals eigen verordeningen van de raad (financiële verordeningen) en specifiek met de raad afgesproken spelregels (bijvoorbeeld begrotingsrechtmatigheid); - het jaarverslag verenigbaar is met de jaarrekening; - de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.

158

Hoewel het zinvol kan zijn zelf in de materie in duiken, kunt u ook uitgaan van het principe: ‘geen bericht, goed bericht’. Als de accountant geen opmerkingen heeft gemaakt, mag een raadslid er van uitgaan dat de jaarrekening goed is. Toetsing aan regelgeving heeft al plaatsgevonden, de cijfers zijn binnen deze regelgeving juist en volledig. Dit geeft een raadslid de mogelijkheid de focus te leggen op de volgende vragen: - Is datgene wat bij de onderscheiden programma’s is bereikt voldoende (afweging van de zogenaamde W-vragen)? - Wordt daarbij ingegaan op de doeltreffendheid van het beleid en de doelmatigheid van de uitvoering? - Hoe is de gemeente omgegaan met keuzemogelijkheden in waarderingsgrondslagen (bandbreedte), bijvoorbeeld de (versnelde) afschrijving van de materiële vaste activa met een maatschappelijk nut? - Welke waarde hebben de cijfers in absolute zin? - Welke relevante verbanden zijn er tussen de cijfers? - Welke afwijkingen zijn er uit het controleproces naar voren gekomen en op welke wijze zijn deze afgedaan? De hiernavolgende handleiding spitst zich in hoofdzaak toe op de uitwerking van deze vragen. Uiteraard is deze niet limitatief en bepalen raadsleden zelf de prioriteiten inclusief de mate van diepgang. De uit de handleiding volgende actiepunten zijn cursief weergegeven.


159

8.2 Afronding controleproces De accountant rondt het controleproces af met een accountantsverklaring en een rapport van bevindingen. De accountantsverklaring bevat een eindoordeel over de getrouwheid (in hoeverre wordt de werkelijkheid juist weergegeven) en de rechtmatigheid (naleving van de weten regelgeving). Uitgangspunt is dat dit in beide gevallen goedkeurend is. Dat betekent dat het totaal van de onjuistheden die de accountant heeft aangetroffen binnen de goedkeuringstolerantie blijft. Voor de goedkeuringstolerantie geldt een wettelijk maximum van 1% van de totale lasten. De raad kan dit percentage verlagen. In het rapport van bevindingen neemt de accountant onjuistheden op die boven de rapporteringstolerantie uitkomen. De rapporteringstolerantie geeft de grens aan waarboven onjuistheden die door de accountant worden gesignaleerd, moeten worden gerapporteerd aan de raad. De rapporteringstolerantie wordt jaarlijks vastgesteld door de raad vóór de controle door de accountant. Een onjuistheid boven de rapporteringstolerantie hoeft dus niet direct te leiden tot een niet goedkeurende accountantsverklaring. Pas als het totaal van de onjuistheden boven de goedkeuringstolerantie komt, is dat het geval. 1. Wat is de strekking van de accountantsverklaring (aspect getrouwe beeld en aspect rechtmatigheid)? 2. Wat is de inhoud van het verslag van bevindingen? 3. Op welke wijze gaat het college van burgemeester en wethouders met de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen om? Wat doet zij met de bevindingen?

160

8.3 Programmaverantwoording De doelen die de gemeente(raad) zich stelt, worden jaarlijks vastgelegd in programma’s. Een gemeente is vrij in de keuze van het aantal en de inhoud van de programma’s. Uitgangspunt daarbij is dat de jaarrekening de indeling volgt van de begroting. De bij de beoordeling van de jaarrekening gestelde vragen, kunnen daarom ook zinvol zijn bij de beoordeling van de begroting. Bij de begroting wordt immers de basis gelegd. De indeling van de programma’s is redelijk uniform. In elk programma komen (zowel in de begroting als in de jaarrekening) de zogenaamde 3 W-vragen aan de orde. Voor de jaarrekening gaat het om de vragen: - Wat hebben we bereikt? Hier worden de doelstellingen die in de beleidsbegroting zijn opgenomen geëvalueerd (doeltreffendheid). - Wat hebben we daarvoor gedaan? Hier wordt aangegeven welke activiteiten hebben plaatsgevonden in het afgesloten begrotingsjaar (doelmatigheid). - Wat heeft het gekost? Per programma wordt een overzicht opgenomen van de realisatie, de oorspronkelijke begroting en de begroting na eventuele wijzigingen. Afwijkingen dienen te worden geanalyseerd (rechtmatigheid). - Is er ook voldoende samenhang tussen de 3 W-vragen? Het is nog mogelijk een afzonderlijke evaluatie te geven over de rechtmatigheid (voldoen aan weten regelgeving, inclusief budgetrecht), de doelmatigheid (mate van efficiency) en de doeltreffendheid (mate van effectiviteit van beleid). Dit kan ook bij de behandeling van de vragen zelf.

Het Besluit, begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) schrijft voor dat in paragrafen verslag dient te worden gedaan van een aantal beleidsvelden (voor zover deze voorkomen bij de gemeente). Aan de beleidsvelden liggen in de regel door de raad goedgekeurde beleidsnota’s ten grondslag. In de verordening op het financiële beheer van de gemeente (verordening ex. Artikel 212 van de gemeentewet), ligt vast hoe vaak deze beleidsnota’s moeten worden samengesteld of geactualiseerd. De paragrafen zijn daarom een goed houvast voor een beoordeling van de uitvoering van het beleid van de gemeente. 4. Is de informatie over de realisatie van doelstellingen voldoende en duidelijk? Wat hebben we bereikt? 5. Zijn de doelstellingen SMART: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden/traceerbaar? 6. Is de informatie over uitgevoerde activiteiten voldoende en duidelijk? Wat hebben we gedaan? 7. Is aangegeven in hoeverre uitgevoerde activiteiten hebben bijgedragen aan de realisatie van de doelstellingen? 8. Is aangegeven welke geplande activiteiten niet zijn uitgevoerd? 9. Is de informatie over de werkelijk, oorspronkelijke begrote en (na wijziging) begrote kosten en baten voldoende en duidelijk? Wat heeft het gekost? 10. Is de relatie tussen de kosten/baten en uitgevoerde activiteiten goed toegelicht? 11. Is de verhouding tussen geplande en uitgevoerde activiteiten en begrote werkelijke kosten/baten voldoende toegelicht? 12. Is de relatie tussen doelstellingen, resultaten, activiteiten en kosten en baten voldoende aangegeven? 13. Is het jaarverslag goed leesbaar? 14. Is het jaarverslag een ‘spiegel’ van wat het afgelopen jaar bij de gemeente, in de raadsvergaderingen, aan de orde is geweest?

8.4 Lokale heffingen In de paragraaf lokale heffingen komen de gemeentelijke belastingen tot uitdrukking. 15. Is er inzicht in de omvang van de lokale heffingen? 16. Is de informatie over de omvang van de lokale heffingen ten opzichte van de gemeenten in de regio voldoende? 8.5 Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen geeft aan in hoeverre de gemeente over voldoende middelen beschikt om de risico’s te kunnen opvangen. 17. Is er een gemeentebrede inventarisatie van de risico’s waarmee de gemeente kan worden geconfronteerd en zijn deze risico’s gekwantificeerd en voldoende toegelicht? 18. Is de weerstandscapaciteit van de gemeente voldoende toegelicht? Is de algemene reserve voldoende? Is voldoende duidelijk aan welk deel van de reserves rente wordt toegevoegd (voor de belegging hiervan) en van welke reserves de rente jaarlijks wordt toegevoegd aan de exploitatie? Aanwending van reserves waarvan de rente jaarlijks ten gunste komt aan de exploitatie heeft direct gevolgen voor de jaarlijkse rentebaten. 19. Wordt inzicht gegeven in de veranderingen in het weerstandsvermogen, de weerstandscapaciteit, risico’s en de relatie daartussen? 20. Is de informatie over doelstellingen, verkoop en omvang van reserves en voorzieningen voldoende en duidelijk? 21. Wordt voldoende ingegaan op de mate waarin nota reserves en voorzieningen van de gemeente zijn ingevuld? 22. Zijn de bestemmingsreserves gevormd overeenkomstig de bedoeling van de gemeenteraad en is het geld vervolgens besteed aan de doelen waarvoor de bestemmingsreserve is gevormd. 23. Beschikt de gemeente over stille reserves (bezittingen die een hogere waarde hebben dan waarvoor ze momenteel op de balans staan) en kunnen deze binnen een redelijke termijn worden geïncasseerd?


161

24. Zijn veel investeringen in de openbare ruimte geactiveerd als activa met een maatschappelijk nut? Dit geeft een indicatie van de financiële ruimte en flexibiliteit van toekomstige begrotingen. Deze afschrijvingen moeten immers in de toekomstige begrotingen worden gedekt. 25. Is er inzicht in de omvang van de bespaarde rente doordat de gemeente beschikt over reserves en voorzieningen? 26. Waarvoor wordt de bespaarde rente gebruikt (toegevoegd aan de reserves of gebruikt als opbrengst in de begroting)? 27. Welk rentepercentage wordt gebruikt om de kostprijs van producten van de gemeente bepalen (omslagrente)? 8.6 Onderhoud kapitaalgoederen Een belangrijke kostenpost bij de gemeente is het onderhoud van de infrastructuur: wegen, straten, pleinen, riolering, waterwegen, gemeentelijke gebouwen, groenvoorziening en dergelijke. 28. Beschikt de gemeente over actuele beheerplannen voor de belangrijkste kapitaalgoederen (riolering, wegen, groenvoorzieningen, watervoorzieningen, gebouwen, onderhoud, vervanging en renovatie)? 29. Bieden de beheersplannen hierbij voldoende inzicht in de kapitaalgoederen die in de toekomst moeten worden vervangen? 30. Zijn de financiële effecten van deze plannen verwerkt in de begroting? 31. Wordt duidelijk aangegeven wat de stand van zaken is in de uitvoering (zowel voor wat betreft de kosten als het kwaliteitsniveau) ten opzichte van de planning volgens de beheerplannen? 32. Zijn de financiële consequenties die als gevolg van achterstallig onderhoud of structureel hogere lasten meegenomen in de begroting voor het komende jaar of de komende jaren? Zijn ook de consequenties voor het huidige jaar voldoende duidelijk?

162

8.7 Financiering In de paragraaf over de financiering wordt ingegaan op de financiering en de liquiditeitspositie van de gemeente. Hoe heeft de gemeente de bezittingen gefinancierd en voldoet deze financiering aan de bepalingen volgens de Wet Fido (financiering decentrale overheden)? 33. Wordt inzicht gegeven in de gevolgen voor de toekomstige rentelasten van de gemeente als gevolg van renteontwikkelingen (gevoeligheidsanalyse)? 34. Wordt er in voldoende mate inzicht gegeven in de (her)financierings- en beleggingsbehoefte? 35. Blijft de kasgeldlimiet binnen de voor de gemeente toegestane norm? 8.8 Bedrijfsvoering In deze paragraaf dient inzicht te worden gegeven in de stand van zaken en de realisatie van beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering. Het gaat hier om zaken zoals het investeringsbeleid, de organisatiestructuur, de administratieve organisatie, de informatisering en automatisering en het personeelsbeleid. Deze paragraaf heeft niet direct een relatie met de financiële uitkomsten in de jaarrekening, maar kan dit wel op termijn hebben. 36. Wordt duidelijk aangegeven welke aspecten van de bedrijfsvoering kritisch zijn geweest of zijn in de toekomst voor het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen? 37. Is er een onderzoek geweest ex artikel 213a van de Gemeentewet (onderzoek door het college naar het door hen gevoerde bestuur)? Wat waren de uitkomsten en welke consequenties heeft dit voor de toekomst? 38. Wat waren de gewenste verbeteracties in het kader van de planning & controlcyclus van de gemeente en in hoeverre zijn deze inspanningen succesvol uitgevoerd?

8.9 Verbonden partijen Een verbonden partij is een privaat- dan wel publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Bestuurlijk belang is aanwezig als er zeggenschap is uit hoofde van stemrecht of vertegenwoordiging in het bestuur van de betreffende organisatie. Financieel belang is aanwezig wanneer een ter beschikking gesteld bedrag niet verhaalbaar is bij faillissement of als er een financiële aansprakelijkheid bestaat als de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. 39. Beschikt de gemeente over een beleidsnota voor verbonden partijen? 40. Passen de verbonden partijen in voldoende mate bij de doelstellingen van de gemeente en de uit te voeren activiteiten? 41. Is duidelijk aangeven in welke verbonden partijen de gemeente deelneemt en waarom? 42. Is er een overzicht van alle verbonden partijen gegeven? 43. Is per verbonden partij inzicht in het eigen en vreemd vermogen aan het begin en het einde van het jaar? 44. Is aangegeven wat het de gemeente jaarlijks kost om deel te nemen in de diverse verbonden partijen? 45. Is er onderscheid in publieke- en privaatrechtelijke instellingen? 46. Is duidelijk aangeven welke personen het bestuur van de verbonden partijen vormen en met welk mandaat zij daar zitten? 47. Zijn de financiële risico’s en bestuurlijke risico’s van verbonden partijen toegelicht? 48. Worden er financiële en/of bestuurlijke problemen voorzien voor de gemeente?

8.10 Grondbeleid Bij gemeenten met een actief grondbeleid is over het algemeen sprake van aanzienlijke grondexploitaties met bijbehorende risico’s, baten en lasten. De paragraaf over het grondbeleid bevat een inhoudelijke analyse over de realisatie van de voornemens die op het gebied van het grondbeleid in de beleidsbegroting uiteengezet zijn. Ook een actuele verwachting omtrent de financiële uitkomsten (inclusief winstneming) van de grondexploitatie maakt daarvan deel uit. 49. Beschikt de gemeente over een beleidsnota voor grondexploitaties? 50. Is in de paragraaf grondbeleid voldoende aandacht besteed aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen? 51. Is er inzicht in de financiële stand van zaken (analyse van de afwijkingen ten opzichte van de begroting) en is aangegeven wat het effect is op de uiteindelijke financiële resultaten van een plan? 52. Stemt de financiële stand van zaken overeen met de (laatste actuele) meerjarenprognose van de grondexploitaties? 53. Is er actueel inzicht in de verwachte financiële resultaten per grondcomplex? 54. Is voor ieder grondcomplex met een verwacht verlies een voorziening gevormd? 55. Heeft de gemeente beleid geformuleerd ten aanzien van resultaatneming op grondexploitaties? 56. Wat is de omvang van de resultaatwaarnemingen van grondcomplexen in deze jaarrekening? 57. Zijn voordelige resultaten niet te vroeg, maar ook niet te laat verantwoord? Is de omvang van de voorraad gronden relatief hoog? 58. Zijn de risico’s van grondexploitaties betrokken bij het bepalen van het weerstandsvermogen van de gemeente? 59. Is de waarde van de voorraad gronden waarvoor (nog) geen exploitatieopzetten beschikbaar zijn op de balans niet te hoog (bijvoorbeeld strategische aankopen, landbouwgronden en graanstroken)?


163

8.11 Jaarrekening De jaarrekening kent een voorgeschreven indeling. Achtereenvolgens komen aan de orde: de balans, de programmarekening over het begrotingsjaar en de toelichtingen (kasstroomoverzicht, toelichting op de balans en programmarekening en een analyse van de begrotingsafwijkingen en begrotingsrechtmatigheid). Binnen de toelichtingen is ook weer sprake van diverse overzichten die een bijdrage leveren aan het inzicht. Bijvoorbeeld het overzicht van het verloop van de post onvoorzien en een overzicht van de incidentele baten en lasten. 60. Is het voorgeschreven model gebruikt? 61. Is de toelichting in de jaarrekening begrijpelijk? 62. Is het verloop van de vaste activa inzichtelijk gepresenteerd (bijvoorbeeld investeringen, afschrijvingen en extra afschrijvingen)? 63. Is het verloop van de voorraad gronden (verwervingen, investeringen, verkopen, resultaatnemingen) inzichtelijk gepresenteerd? 64. Is het verloop en reserves (donaties, onttrekkingen) inzichtelijk gepresenteerd en toereikend toegelicht? 65. Is het verloop van de voorzieningen (vorming, aanwending) inzichtelijk gepresenteerd en toereikend toegelicht? 66. Is het verloop van langlopende schulden (nieuwe leningen, aflossingen) inzichtelijk gepresenteerd? 67. Zijn de budgetafwijkingen ten opzichte van de gewijzigde begroting toereikend toegelicht? 68. Is bij de budgetafwijkingen aangegeven in hoeverre sprake is van begrotingsonrechtmatigheden? 69. Zijn bij de analyse van begrotingsonrechtmatigheden ook de kredieten (budgetten) van de investeringen en grondexploitaties betrokken? 70. Brengt de rekening in beeld in hoeverre de afwijkingen van de begroting gevolgen hebben voor het meerjarenperspectief? 71. Is het overzicht en de toelichting van de incidentele baten en lasten toereikend? 72. Is het verloop van de post onvoorzien goed toegelicht? 73. Is in de toelichting aandacht besteed aan andere financiële rechtmatigheden?

164

Deloitte Wilgenbos 4 3311 JX Dordrecht Postbus 1165 3300 BD Dordrecht Telefoonnummer: +31 (0)78 611 25 00 Faxnummer: +31 (0)78 611 25 77 www.deloitte.nl

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a Swiss Verein, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/about for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in 140 countries, Deloitte brings world class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte’s 165,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. Deloitte’s professionals are unified by a collaborative culture that fosters integrity, outstanding value to markets and clients, commitment to each other, and strength from cultural diversity. They enjoy an environment of continuous learning, challenging experiences, and enriching career opportunities. Deloitte’s professionals are dedicated to strengthening corporate responsibility, building public trust, and making a positive impact in their communities. © 2009 Deloitte, Member of Deloitte Touche Tohmatsu Designed and produced by MCBD at Deloitte, Rotterdam.

Gemeente Governance De jaarrekening Driedimensionaal bekeken

Recommend Documents