Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2012-13
GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES: EEN GEVOLG VAN HET FALEN VAN HET STRAFRECHTELIJK BELEID?
Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door
Gerlinde Verdoodt studentennr. 19912229
Promotor: Professor Dr. Philip Traest Commissaris: de heer Wim Lammens
VOORWOORD Sinds enkele maanden staan de gemeentelijke administratieve sancties volop in de schijnwerpers. Van sneeuwballen gooien tot het eten van een broodje op de trappen van een kerk … je kon de voorbije maanden bijna geen dag de krant open slaan of er stond wel iets in over GAS-boetes. Meer en meer mensen worden dan ook geconfronteerd met de gevolgen van de invoering ervan waardoor iedereen er wel een mening op nahoudt die gaat van volledig komaf maken met die ‘pestboetes’ tot het steeds verder uitbreiden van de GAS-reglementering zoals bij tal van politici te horen valt. GAS-boetes kunnen hun nut hebben op voorwaarde dat ze worden gebruikt waarvoor ze zijn ontwikkeld. Vandaag is de slinger mijns inziens teveel in de ene richting doorgeslagen waardoor het kind met het badwater dreigt weggegooid te worden. Hierna volgt de weerslag van mijn onderzoek naar de gemeentelijke administratieve sancties. Ik besef dat het GAS-verhaal niet af is en zich steeds verder ontwikkelt. GAS is het voorbije decennium enorm geëvolueerd en mijn zoektocht van de voorbije maanden leert mij dat dit onderwerp menig jurist ook de komende jaren zal blijven inspireren. Eén van de grondleggers van de eerste GAS-wetgeving, de toenmalige minister van Justitie Tony Van Parys en huidig lid van de Hoge Raad van Justitie, was bereid om zijn visie te geven op de evolutie die de gemeentelijke administratieve sancties hebben ondergaan alsook een blik te werpen op de toekomst, waarvoor dank. Ook dank aan Ben en Jan voor het nalezen. Tot slot wil ik uitdrukkelijk mijn promotor, professor Traest, bedanken voor de nuttige aanwijzingen maar vooral om mijn blik scherp te houden en te richten op de kernvraag, namelijk zijn de GAS-sancties een gevolg van het falen van het strafrechtelijk beleid.
3
VOORWOORD ............................................................................................................................. 3 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN ...................................................................................... 10 INLEIDING ................................................................................................................................. 11 HOOFDSTUK 1. Gemeentelijke administratieve sancties: ratio legis en kwalificatie .............. 14 Afdeling 1. Ratio legis van de GAS-wet................................................................................. 14 Afdeling 2. Kwalificatie van de administratieve sanctie ....................................................... 16 §1. Kenmerken van de administratieve sanctie ............................................................... 16 §2. Onderscheid bestuurlijke sanctie en punitieve bestuurlijke sanctie .......................... 17 2.1. Rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens: criteria ........... 18 2.1.1. Juridische kwalificatie .................................................................................... 18 2.1.2. Aard van de inbreuk ....................................................................................... 18 2.1.3. Ernst van de sanctie ....................................................................................... 19 2.2. Rechtspraak van de Belgische rechtscolleges ........................................................ 19 2.2.1. Grondwettelijk Hof ......................................................................................... 20 2.2.2. Raad van State ................................................................................................ 20 2.2.3. Hof van Cassatie ............................................................................................. 21 Afdeling 3. Besluit ................................................................................................................. 21 HOOFDSTUK 2. Wetgevend kader ............................................................................................ 23 Afdeling 1. De situatie vóór de GAS-wet van 1999 .............................................................. 23 Afdeling 2. De GAS-wet van 13 mei 1999: een lege doos? .................................................. 24 §1. Wijzigingen Nieuwe Gemeentewet ............................................................................ 24 1.1. Maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van overlast ........................... 25 1.1.1. Een te creatieve invulling van het begrip ‘openbare overlast’? .................... 26 1.1.2. De openbare overlast: een aspect van de openbare orde ............................ 26 1.1.3. Effectieve openbare overlast als voorwaarde ............................................... 27 1.2. Administratieve afhandeling .................................................................................. 28 1.2.1. Soorten administratieve sancties: limitatieve opsomming ........................... 28 1.2.2. Naar een uitbreiding van de administratieve sancties? ................................ 29 1.3. Uitbreiding van de bevoegdheden van de burgemeester ..................................... 30 §2. Kritieken en knelpunten .............................................................................................. 30 2.1. Beperkt toepassingsgebied .................................................................................... 31 2.2. Samenloopverbod .................................................................................................. 31 4
Afdeling 3. Wetswijzigingen in 2004 .................................................................................... 32 §1. Aanpassingen aan de wet van 1999 ........................................................................... 32 1.1. Verruiming van het toepassingsgebied van de administratieve sancties .............. 32 1.1.1. Depenalisering van bepaalde strafrechtelijke inbreuken .............................. 33 1.1.2. Afwijking op het verbod van dubbele aantijging: de zogenaamde ‘gemengde’ inbreuken ................................................................................................................. 34 1.1.3. Dubbele kwalificatie (andere gemengde inbreuken)..................................... 36 1.2. Uitbreiding categorieën personen die kunnen sanctioneren ................................ 38 1.2.1. Administratieve inbreuken ............................................................................. 38 1.2.2. Gemengde inbreuken ..................................................................................... 39 1.3. Uitbreiding tot minderjarigen ................................................................................ 40 1.4. Voorafgaande bemiddelingsprocedure ................................................................. 41 1.4.1. Onderscheid met de bemiddeling in strafzaken ............................................ 41 1.4.2. Wie kan als bemiddelaar optreden? .............................................................. 41 1.4.3. Bemiddelingsprocedure en -reglement ......................................................... 43 1.4.4. Betrokken partijen bij een bemiddeling ........................................................ 43 §2. Kritieken en knelpunten .............................................................................................. 44 2.1. Ontwikkelen van een lokaal handhavingsbeleid .................................................... 44 2.2. Minderjarigen jonger dan 16 jaar .......................................................................... 45 2.3. Verschillende procedurewaarborgen bij administratiefrechtelijke en strafrechtelijke vervolging van minderjarigen .............................................................. 46 Afdeling 4. Reparatiewet van 20 juli 2005 ........................................................................... 47 Afdeling 5. Andere wetten tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet.............................. 50 §1. De wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen ............................................................................................... 50 §2. Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht ........... 51 §3. Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kledij die het gezicht verbergt ................................................................................................................ 52 Afdeling 6. Besluit ................................................................................................................. 52 HOOFDSTUK 3. Rechtsbescherming bij de bestuurlijke geldboete ......................................... 55 Afdeling 1. Administratiefrechtelijke waarborgen ............................................................... 55 §1. De motiveringsplicht ................................................................................................... 55 §2. De hoorplicht .............................................................................................................. 56 5
§3. Het proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel ..................................................... 56 §4. Het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel .......................................................... 57 §5. Het gelijkheidsbeginsel ............................................................................................... 57 §6. Het onpartijdigheidsbeginsel ...................................................................................... 57 Afdeling 2. Strafrechtelijke waarborgen .............................................................................. 58 §1. Rechtswaarborgen ingevolge het EVRM..................................................................... 59 1.1. Artikel 6, lid 1 EVRM (recht op een eerlijk proces) ................................................ 60 1.1.1. Recht op toegang tot een rechter .................................................................. 60 1.1.2. Redelijke termijn ............................................................................................ 61 1.1.3. Nemo tenetur-beginsel - zwijgrecht .............................................................. 63 1.2. Artikel 6, lid 2 EVRM (vermoeden van onschuld) .................................................. 63 1.3. Artikel 6, lid 3 EVRM (proceswaarborgen) ............................................................. 64 1.4. Artikel 7 EVRM (legaliteitsbeginsel) ....................................................................... 65 §2. Rechtswaarborgen ingevolge het BUPO-verdrag ....................................................... 66 2.1. artikel 14, lid 3, g) ................................................................................................... 66 2.2. artikel 14, lid 5 ........................................................................................................ 66 2.3. artikel 14, lid 7 ........................................................................................................ 66 Afdeling 3. Implementatie van de rechtswaarborgen in de GAS-wet.................................. 66 §1. GAS is een punitieve bestuurlijke sanctie ................................................................... 67 §2. Verloop van de administratieve procedure ................................................................ 67 2.1. Opstellen politiereglement .................................................................................... 68 2.2. Vaststelling van de inbreuk .................................................................................... 68 2.3. Kennisgeving van de inbreuk.................................................................................. 69 2.4. Opleggen van de sanctie ........................................................................................ 71 2.4.1. Sanctie-opleggende ambtenaar ..................................................................... 71 2.4.2. Verjaringstermijn vs. redelijke termijn........................................................... 72 2.5. Bemiddelingsprocedure ......................................................................................... 73 2.6. Mogelijkheid van hoger beroep ............................................................................. 73 2.6.1. Politierechtbank: meerderjarige overtreder / gemeente .............................. 75 2.6.2. Jeugdrechtbank: minderjarigen ..................................................................... 76 2.7. Positie van het slachtoffer...................................................................................... 76 Afdeling 4. Besluit ................................................................................................................. 77 6
HOOFDSTUK 4. Non bis in idem-beginsel ................................................................................ 79 Afdeling 1. Ratio legis en wettelijke verankering non bis in idem ....................................... 79 Afdeling 2. Reikwijdte van non bis in idem .......................................................................... 80 §1. Idem ............................................................................................................................ 80 1.1 Internationale rechtscolleges .................................................................................. 80 1.2. Nationale rechtscolleges ........................................................................................ 81 §2. Bis ................................................................................................................................ 82 §3. Non .............................................................................................................................. 82 Afdeling 3. Non bis in idem en de GAS-wetgeving ............................................................... 83 §1. Samenloop .................................................................................................................. 83 1.1. Eendaadse versus meerdaadse samenloop ........................................................... 83 1.1.1. Eendaadse samenloop ................................................................................... 83 1.1.2. Meerdaadse samenloop................................................................................. 83 1.2. Verbod op samenloop: twee strekkingen .............................................................. 84 §2. Una via-regeling als oplossing ..................................................................................... 84 Afdeling 3. Besluit ................................................................................................................. 85 HOOFDSTUK 5. Wat brengt de nieuwe GAS-wet? ................................................................... 86 Afdeling 1. De nieuwe GAS-wet: overzicht van de belangrijkste aanpassingen .................. 87 §1. Aanpassing lijst gemengde inbreuken ........................................................................ 87 §2. Uitbreiding administratieve sancties en alternatieve maatregelen ........................... 89 2.1. Verhoging van de administratieve geldboete ........................................................ 89 2.2. Gemeenschapsdienst ............................................................................................. 90 2.3. Verplichte bemiddeling .......................................................................................... 90 2.4. Tijdelijk plaatsverbod ............................................................................................. 91 §3. De minderjarigen geviseerd? ...................................................................................... 92 3.1. De situatie vandaag ................................................................................................ 92 3.2. Het wetsontwerp Milquet: specifieke maatregelen voor minderjarigen .............. 94 3.2.1. Leeftijd ............................................................................................................ 95 3.2.2. Informatieplicht.............................................................................................. 95 3.2.3. De aanwezigheid van een advocaat ............................................................... 96 3.2.4. Ouderlijke betrokkenheid .............................................................................. 96 3.2.5. Bemiddeling.................................................................................................... 97 7
3.2.6. Gemeenschapsdienst ..................................................................................... 98 3.2.7. Betaling van de administratieve boete .......................................................... 98 §4. Uitbreiding categorieën sanctionerende ambtenaren ............................................... 99 §5. Protocolakkoord met het parket ................................................................................ 99 §6. Termijnen .................................................................................................................. 100 6.1. Beslissingstermijn ................................................................................................. 100 6.2. Termijn ontvangst vaststelling ............................................................................. 100 Afdeling 2. Besluit ............................................................................................................... 100 HOOFDSTUK 6. Rechtsvergelijking met Nederland ................................................................ 102 Afdeling 1. Een kaderregeling als oplossing? ..................................................................... 102 §1. Vierde tranche Awb in Nederland ............................................................................ 103 1.1. Hoofdstuk 5, Titel 1 Awb: Algemene bepalingen ................................................. 104 1.2. Hoofdstuk 5, Titel 4 Awb: Bestuurlijke boete ...................................................... 104 1.2.1. Afdeling 5.4.1: Algemene bepalingen boeteoplegging ................................ 104 1.2.2. Afdeling 5.4.2: De procedure ....................................................................... 105 §2. Kan een kaderwet administratieve sancties in België soelaas brengen? ................. 106 2.1. Waarom een kaderwet? ....................................................................................... 106 2.2. Wie is bevoegd voor het opstellen van een kaderwet?....................................... 107 2.3. Hoe kan de kaderregeling eruit zien? .................................................................. 108 Afdeling 2. Bestuurlijke handhavingsinstrumenten overlast ............................................. 109 §1. Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte (BBOOR) ........................... 109 1.1. Procedure ............................................................................................................. 109 1.2. Limitatieve nationale lijst ..................................................................................... 110 1.3. Nadelen van de bestuurlijke boete ...................................................................... 111 §2. Bestuurlijke strafbeschikking overlast ...................................................................... 111 Afdeling 3. Besluit ............................................................................................................... 113 HOOFDSTUK 7. Kritische opmerkingen en alternatieve oplossingen .................................... 115 Afdeling 1. Kritische opmerkingen ..................................................................................... 115 §1. Inbreuk op de scheiding der machten en gebrek aan functiescheiding ................... 115 §2. Naar een ontlasting van het parket ? … .................................................................... 116 §3. … terwijl de lokale besturen worden overbelast ...................................................... 117 §4. Zorgt een te grote rechtsbescherming voor een logge en lange procedure? .......... 118 8
§5. Een slachtofferonvriendelijke aanpak ...................................................................... 119 §6. Een te creatieve invulling van het begrip overlast ................................................... 120 Afdeling 2. Alternatieve oplossingen .................................................................................. 121 §1. NERO-project ............................................................................................................ 121 §2. Naar een snelle afhandeling ..................................................................................... 122 2.1. België .................................................................................................................... 122 2.1.1. Oproeping bij proces-verbaal (artikel 216quater Sv.) .................................. 122 2.1.2. Bevel tot onmiddellijke verschijning (artikel 216quinquies Sv.) .................. 123 2.2. Nederland ............................................................................................................. 124 2.2.1. AU-procedure ............................................................................................... 124 2.2.2. ZSM-aanpak .................................................................................................. 125 2.3. Nadelen van snelrecht.......................................................................................... 126 §3. Verhoogde aandacht voor de slachtoffers ............................................................... 127 3.1. Minnelijke schikking (artikel 216bis Sv.) .............................................................. 127 3.2. Bemiddeling in strafzaken (artikel 216ter Sv.) ..................................................... 129 Afdeling 3. Besluit ............................................................................................................... 129 CONCLUSIE ............................................................................................................................. 133 BIBLIOGRAFIE ......................................................................................................................... 138
9
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN AU
Aanhouden en Uitreiken
Awb
Algemene Wet Bestuursrecht
BBOOR
Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte
Boerkaverbod
Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kledij die het gezicht volledig dan wel grotendeels verbergt
BUPO-verdrag
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
CJIB
Centraal Justitieel Incassobureau
EHRM
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
GAS
Gemeentelijke administratieve sancties
GAS-Wet
Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties
NERO
Normstelling En Responsabilisering naar aanleiding van Overlast
N. Gem.Wet
Nieuwe Gemeentewet
OM
Openbaar Ministerie
OVB
Orde van de Vlaamse Balies
Reparatiewet
Wet 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen
VVSG
Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten
ZSM
Zo Selectief, Snel, Simpel, Slim, Samen mogelijk.
10
INLEIDING Het veiligheidsthema of eerder het gevoel van onveiligheid beroert reeds lang de bevolking en kreeg de laatste decennia daarom steeds meer aandacht van de politieke wereld. De resultaten van de veiligheidsmonitor van 1998 legden duidelijk de vinger op de wonde: iets meer dan 60% van de ondervraagden stelde dat hondenpoep op straat soms tot vaak voorkwam. Bijna 44% gaf aan dat rommel op straat soms tot vaak voorkwam.1 Naast de zware misdrijven bleek uit deze cijfers dat de bevolking zich dus vooral stoorde aan kleine criminaliteit en storend gedrag2: veiligheid en het aanpakken van overlastfenomenen kwamen dan ook bovenaan de politieke agenda. Een antwoord kwam er in 1999 toen de wet op de gemeentelijke administratieve sancties3 boven de doopvont werd gehouden. Of dit inderdaad de mirakeloplossing was of is waar sommigen op hadden gehoopt, zal moeten blijken uit het vervolg van deze masterproef. Vooreerst wil ik er op wijzen dat administratieve sancties in 1999 geen volledig nieuw fenomeen waren. Zo dateert de wet Administratieve Geldboeten die voornamelijk betrekking heeft op het arbeidsrecht reeds van 30 juni 1971.4 Als men die wet echter grondig bestudeert, moet men, ondanks het opschrift dat van "administratieve geldboeten" spreekt, betwijfelen of die sancties wel degelijk van administratieve aard waren. Veeleer had men hier te maken met een ruimere bemoeiing van het bestuur bij sancties die eigenlijk door een justitieel gerecht werden opgelegd.5 Intussen is het fenomeen van de administratieve sancties uitgebreid tot andere rechtstakken. Bestuurlijke sancties vinden we vandaag in het sociaal recht, het fiscaal recht, het bestuursrecht, het milieurecht, … Doorheen de jaren heen hebben we dus een duidelijke evolutie gezien: waar de bestraffingsbevoegdheid aanvankelijk volledig in handen was van de rechterlijke macht kwam er met de minnelijke schikking en bemiddeling in strafzaken een verschuiving naar het Openbaar Ministerie. De laatste jaren zien we die evolutie verschuiven richting besturen. Of zoals Van der Beken het omschrijft: Als men snel en efficiënt wil reageren op maatschappelijk ongewenst gedrag doet men niet echt meer beroep op de klassieke 1
Veiligheidsmonitor 1998, 12. J. RAEYMAKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, 538. 3 Gezien de tendens om begrippen zoals administratief recht, administratief toezicht, administratieve rechter, enz. te vervangen door bestuursrecht, bestuurlijk toezicht, bestuursrechter, enz. wordt vandaag meer en meer de term bestuurlijke sanctie gebruikt. Administratieve sanctie en bestuurlijke sanctie zijn dan ook synoniemen en worden in de tekst dooreenlopend gebruikt. 4 J. PUT, “Administratieve sancties in het socialezekerheidsrecht. Preventieve rechtsbescherming bij en rechterlijke controle op het opleggen van administratieve sancties in de sociale zekerheid”, Jura Falc. 1998-99. 5 De administratieve sanctie naar Belgisch recht. Rapport voorgedragen door dhr. J. LIGOT, Eerste Auditeur bij de Raad van State van België, 446. http://www.aca-europe.eu/colloquia/1972/belgium-2_nl.pdf (laatst geraadpleegd op 14 augustus 2012). 2
11
strafprocedure maar kijkt men naar short cuts binnen of buiten het systeem. Alternatieve vormen van strafrecht waarbij de strafrechtelijke interventie wordt ingekort zoals snelrecht, bemiddeling in strafzaken, uitbreiding van de mogelijkheid tot minnelijke schikking, ... worden meer en meer naar voor geschoven en door de administratieve afhandeling krijgt ook de buitenstrafrechtelijke piste meer aandacht. Hiermee probeert men meer en meer in de plaats te treden van de strafrechter door het opleggen van boetes, sluiten van inrichtingen, … Velen zien de administratieve sancties als het ei van Columbus in plaats van te sleutelen aan het strafrecht.6 In deze masterproef zal nagegaan worden of deze evolutie naar bestuurlijke handhaving een gevolg is van het falen van het strafrechtelijk beleid of liggen andere oorzaken aan de basis van deze verschuiving. Bovendien zal ook onderzocht worden of dit een goede evolutie is of moeten we toch enkele bedenkingen maken bij deze verschuiving. Tot slot komt ook de vraag aan bod of de gestelde doelen van de GAS-wet werden bereikt. In het eerste hoofdstuk wordt ingegaan op het waarom van een GAS-wetgeving, gevolgd door de kwalificatie van administratieve sancties. Hoofdstuk twee bespreekt het juridische kader waarin een overzicht wordt gegeven van de verschillende wetgevende initiatieven sinds het ontstaan van de GAS-wet in 1999. Aan het wetsontwerp tot wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties dat in maart definitief werd goedgekeurd door de federale ministerraad wordt een apart hoofdstuk gewijd. De kwalificatie van de administratieve sanctie bepaalt welke rechtswaarborgen moeten gegarandeerd worden aan de overtreders. Naast de administratiefrechtelijke waarborgen komen ook de strafrechtelijke waarborgen aan bod. Er zal worden nagegaan in welke mate deze waarborgen zijn geïmplementeerd in de GAS-procedure. Het derde hoofdstuk handelt hierover. Achtereenvolgens wordt in hoofdstuk vier het non bis in idem beginsel besproken, en meer bepaald de voorwaarden waaronder dit principe geldt. Hoofdstuk vijf werpt een blik op de toekomst. Er volgt een bespreking van het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties van minister Milquet dat momenteel wordt besproken in het federale parlement. Gezien de bijzondere aandacht voor de specifieke doelgroep van de minderjarigen, zal op dit aspect uitgebreider ingegaan worden. Ook wordt een vergelijking gemaakt met Nederland waar men beschikt over de ‘Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte’ alsook de ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’. Dit zijn twee instrumenten die Nederland recent heeft ingevoerd ter bestrijding 6
T. VAN DER BEKEN, “Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light”, Orde dag 2003, 65.
12
van overlast. In dit hoofdstuk wordt ook onderzocht of een kaderwet zoals die bestaat in Nederland voor de Belgische situatie soelaas kan brengen. Afsluitend volgen enkele kritische beschouwingen bij het systeem van de GAS-sancties. Ook wordt onderzocht of er alternatieven zijn die een betere oplossing kunnen bieden voor de overlastfeiten en kleine criminaliteit, zoals bijvoorbeeld het snelrecht of de minnelijke schikking. De conclusie tot slot moet een antwoord geven op de vraag of de gemeentelijke administratieve sancties een gevolg zijn van een tekortkoming van het strafrechtelijk beleid. Op 30 april 2013 had ik een interview met Tony Van Parys, grondlegger van de eerste GASwet van 1999, die zijn licht liet schijnen op de evolutie van de gemeentelijke administratieve sancties. Daarnaast heb ik hem ook gevraagd welke ideeën hij voorstelt voor de toekomst. Dit interview zal worden verwerkt in de conclusie.
13
HOOFDSTUK 1. Gemeentelijke administratieve sancties: ratio legis en kwalificatie Afdeling 1. Ratio legis van de GAS-wet Vóór de inwerkingtreding van de GAS-wet van 13 mei 1999 hadden de gemeenten op basis van de Nieuwe Gemeentewet7 de mogelijkheid om politiestraffen op te leggen voor de inbreuken op hun gemeentelijke reglementen en verordeningen. Deze politieverordeningen hebben tot doel de gemeenten toe te laten de openbare orde sensu lato te handhaven op het lokale vlak en alle vormen van overlast aan te pakken.8 Uit de praktijk bleek echter dat de politie zelden een proces-verbaal opmaakte bij de overtreding van dergelijke gemeentelijke verordeningen en reglementen. De reden was dat dergelijke misdrijven als minder ernstig - en dus niet prioritair - werden aanzien in het kader van de gehele strafrechtelijke handhaving.9 Door het uitblijven van een krachtdadig optreden ten aanzien van deze inbreuken ontstond bijgevolg een gevoel van onveiligheid bij de bevolking. De initiatiefnemers van de GAS-wet van 1999 vonden het trouwens zelf weinig logisch dat de afhandeling van deze overtredingen integraal werd toevertrouwd aan de strafgerechten. Zij waren van mening dat deze hun beperkte middelen moesten besteden aan de meer ernstige vormen van criminaliteit.10 De traditionele manier van bestraffing van overtredingen van gemeentelijke reglementen die werden uitgevaardigd tot handhaving van de lokale openbare orde en rust van de inwoners door toedoen van het parket, bleek dan ook weinig efficiënt. Niet alleen verstreek er vaak een te lange periode tussen overtreding en bestraffing, maar bovendien werden dergelijke misdrijven, indien er bij een inbreuk op het politiereglement dan toch een procesverbaal werd opgesteld, zeer dikwijls als niet prioritair geseponeerd door de bevoegde procureur des Konings.11 Volgens diezelfde opstellers van het wetsontwerp tot invoering van de GAS leidde dit ertoe dat de gemeenten de facto ontdaan werden van de mogelijkheid om hun politieverordeningen afdwingbaar te maken, met als gevolg dat het de gemeenten ontbrak aan instrumenten om op een efficiënte wijze alle vormen van plaatselijke overlast tegen te gaan.
7
Artikel 135 §2 juncto artikel 119 N.Gem.Wet. Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1,1. 9 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 790. 10 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1,1. 11 L. VENY en N. DE VOS, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties … een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, 481. 8
14
De GAS-wet moest daarom de gemeenten de nodige instrumenten ter beschikking stellen die hen in staat zouden stellen om de overtredingen op hun politieverordeningen daadwerkelijk te kunnen aanpakken. Op die manier zouden zij de overlastproblematiek kunnen beheersen en zo de objectieve onveiligheid verminderen en het subjectieve onveiligheidsgevoel laten dalen.12 Ingevolge de GAS-wet zouden gemeenten voortaan overtredingen niet alleen strafrechtelijk maar ook bestuurlijk kunnen afhandelen.13 Deze aanpak kaderde in het gemeentelijke handhavingsrecht en in een poging tot een meer globale aanpak van onveiligheid door middel van het zogenaamde ‘gewapend bestuur’. De wet had aldus een dubbel doel: enerzijds de lokale besturen toelaten om slagvaardiger op te treden tegen allerlei vormen van overlastfenomenen (lawaaihinder, verkeershinder, beledigingen, hondenpoep, sluikstorten, enz. …) door de invoering van administratieve sancties, en anderzijds wenste men de weinig ernstige gedragingen, die desalniettemin in het dagelijkse leven als erg storend werden ervaren, niet langer strafrechtelijk te laten afhandelen, maar door middel van administratieve sancties te beteugelen. Dit zou ertoe leiden dat er bij de overbelaste parketten capaciteit vrij zou worden gemaakt voor de behandeling van zwaardere vormen van criminaliteit.14 Een ander doel dat deze wet voor ogen had, was vermijden dat de veroordeling tot een administratieve sanctie in het strafregister komt.15 Door de bevoegdheid om deze gedragingen aan te pakken bij de gemeenten te leggen en niet meer bij de overbelaste parketten, moest dit er toe bijdragen dat er daadwerkelijk zou worden opgetreden waardoor ook een antwoord werd geboden op het gevoel van straffeloosheid dat bij een groot deel van de bevolking leefde. Concreet kreeg de gemeenteraad via de GAS-wet de bevoegdheid om in het politiereglement een aantal inbreuken in te voeren die worden gesanctioneerd met een administratieve sanctie. Als voorbeelden werd verwezen naar geluidsoverlast, hondenpoep, het gebruik van grasmaaimachines of zaagmachines op een zondag, het buitenzetten van de vuilniszak voor een bepaald uur enz. Met dit wetsontwerp breidde men aldus de bevoegdheden van de gemeenten uit tot het nemen van de nodige maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast.16 De toekenning van meer bevoegdheden aan het gemeentelijke niveau was trouwens een tendens die reeds langer aanwezig was. Volksvertegenwoordiger D'hondt stelde bij de bespreking van de GAS-wet in het parlement dat dit een gerechtvaardigde evolutie was die wellicht te danken was aan de bewustwording dat het lokale bestuursniveau, gelet op de 12
E. DEVROE, “Last van overlast : volle G.A.S. vooruit ?”, Orde dag 2003, Afl. 24, 13. Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1,1. 14 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 405. 15 Omzendbrief College van Procureurs-generaal 10 februari 2006, nr. COL 1/2006. 16 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1,1. 13
15
geringe afstand ten opzichte van de burger, misschien wel het meest geëigende niveau is om ook snel bepaalde overtredingen te beteugelen.17 Concluderend kunnen we stellen dat aan de grondslag van de GAS-wet zowel inhoudelijke als procedurele aspecten liggen. Het feit dat een gemeentebestuur dichter bij de burger zou staan, dat men het onveiligheidsgevoel en de straffeloosheid daadwerkelijk zou kunnen aanpakken, dat er een vereenvoudigde en dus een snellere procedure werd ingevoerd die bijgevolg meer efficiëntie zou teweegbrengen en dat dit bovenal zou bijdragen tot een ontlasting van de parketten, creëerde dan ook hoge verwachtingen. In de volgende hoofdstukken zal blijken of deze verwachtingen – al dan niet deels - konden ingelost worden.
Afdeling 2. Kwalificatie van de administratieve sanctie Aangezien de GAS-wet tot doel heeft administratieve sancties op te leggen, is het belangrijk om eerst zicht te krijgen op wat onder een administratieve sanctie moet begrepen worden. §1. Kenmerken van de administratieve sanctie Zoals in de inleiding gesteld kreeg de gemeenteraad via de GAS-wet de bevoegdheid om in het politiereglement een aantal inbreuken in te voeren die voortaan zouden gesanctioneerd worden met een administratieve sanctie, dit ter vervanging van de klassieke strafrechtelijke afhandeling.18 Vandaag bestaat er geen algemeen aanvaarde definitie van administratieve sanctie, aangezien nergens in de wetgeving, noch in de GAS-wet van 1999, het rechtsbegrip administratieve sanctie wordt omschreven. In de rechtsleer zijn verschillende pogingen ondernomen om een sluitende definitie te geven, met dien verstande dat een ruime waaier aan – al dan niet pertinente – begripsomschrijvingen zijn terug te vinden.19 De essentiële kenmerken van administratieve sancties kunnen als volgt worden samengevat: • een administratieve sanctie veronderstelt een voorafgaande verstoring van de rechtsorde. Dit impliceert derhalve een concrete inbreuk op een rechtsnorm, waardoor de administratieve sanctie in beginsel dan ook een individueel karakter vertoont. Een administratieve sanctie is zodoende een administratieve rechtshandeling met individuele strekking en van preventieve en repressieve aard waarbij een persoon of orgaan, ressorterend onder de uitvoerende macht, optreedt naar aanleiding van de niet-nakoming van een dwingend gestelde rechtsregel; • een administratieve sanctie is een maatregel die door een orgaan van actief bestuur zelf, d.w.z. zonder (voorafgaande) tussenkomst van de rechter wordt opgelegd, en waarbij de 17
Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/4,9. J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 10. 19 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 158. 18
16
rechterlijke controle, hetzij door de Raad van State, hetzij door de justitiële gerechten, a posteriori wordt uitgeoefend. Op grond van dit criterium kan de administratieve sanctie worden onderscheiden van een strafsanctie die door een rechtscollege wordt uitgesproken; • een administratieve sanctie is het nadeel dat een bestuursorgaan aan een geadministreerde oplegt; • een administratieve sanctie is een door de overheid opgelegd leed (…) met het oog op het verhinderen of het bestraffen van niet-conform sociaal gedrag. De bestuurlijke sanctie wil met andere woorden de betrokkene “raken” en is in die zin repressief of leedtoevoegend; Op basis van deze criteria kan de administratieve sanctie het best worden omschreven als ‘een bij of krachtens de wet vastgestelde maatregel met een repressief karakter, die in beginsel door een orgaan van actief bestuur wordt opgelegd door middel van een eenzijdige, individuele rechtshandeling als reactie op een inbreuk op een rechtsnorm of een publiekrechtelijk voorschrift’.20 Het belangrijke verschil met een strafrechtelijke sanctie bestaat in het organieke criterium wat impliceert dat een bestuurlijke sanctie zonder rechterlijke machtiging rechtstreeks door het bestuur zelf kan worden opgelegd.21 Verder is een bestuurlijke sanctie minder stigmatiserend in vergelijking met de strafrechtelijke sanctie aangezien een bestuurlijke veroordeling niet vermeld wordt in het strafregister. §2. Onderscheid bestuurlijke sanctie en punitieve bestuurlijke sanctie Verder is het belangrijk een onderscheid te maken tussen een bestuurlijke sanctie en een punitieve bestuurlijke sanctie. De vraag is wat van een bestuurlijke sanctie een punitieve bestuurlijke sanctie maakt en er aldus toe bijdraagt dat een administratieve sanctie moet beschouwd worden als een straf in de zin van artikel 6 EVRM22. In dit geval is er namelijk een aantal rechtswaarborgen van toepassing op bestuurlijke sancties. Daarnaast heeft deze kwalificatie ook gevolgen voor het al dan niet van toepassing zijn van het non bis in idembeginsel. Op deze beide aspecten wordt verder ingegaan in respectievelijk hoofdstukken drie en vier. Zowel het Europees Hof van de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) als de hoogste Belgische rechtscolleges hebben via hun rechtspraak een aantal criteria ontwikkeld dat het punitieve karakter van de bestuurlijke sanctie bepaalt.
20
L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 158-159. 21 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 33. 22 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – 4 november 1950, BS 19 augustus 1955; err. BS 29 juni 1961 (EVRM).
17
2.1. Rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens: criteria Om te ontsnappen aan de rechtsbescherming die artikel 6 EVRM biedt bij strafsancties (zoals een hoorrecht, respecteren van een redelijke termijn, recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, …), kwalificeerden vele overheden in hun wetgeving het sanctioneringsmechanisme als een administratieve sanctie. Het Europese Hof heeft in het arrest Engel v. Nederland23 echter bevestigd dat het opleggen van administratieve sancties niettemin als een strafrechtelijk handelen kan gekwalificeerd worden waardoor een aantal rechtswaarborgen bij strafsancties ook toepasselijk wordt op administratieve sancties. Het EHRM heeft drie criteria vooropgesteld om van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM te kunnen spreken. 2.1.1. Juridische kwalificatie Het eerste criterium is de juridische kwalificatie die de maatregel in het interne recht heeft gekregen of ook het kwalificatiecriterium genoemd. Dit duidt op de wijze waarop de nationale wetgever een overtreding definieert en hierdoor de plaats bepaalt die het voorschrift inneemt in het wettelijke systeem van de verdragspartij. Het bepaalt welk soort nationaal recht er op de bestuurlijke boete van toepassing is en voor welke rechter een geschil moet gebracht worden. Intussen bestaat er consensus dat het EHRM niet gebonden is door deze classificatie.24 In de zaak Özturk v. Duitsland bevestigde het Hof ‘dat het Verdrag er niet tegen gekant is dat de nationale overheden een onderscheid maken tussen verschillende soorten misdrijven met het oog op het verwezenlijken van hun interne recht maar dit leidt er niet toe dat deze classificatie beslissend is voor de doelen van het Verdrag’. De kwalificatie die de nationale staten daaraan hebben gegeven heeft slechts een relatieve waarde’.25 Dit criterium heeft eerder een formele en slechts relatieve waarde en is geen doorslaggevend criterium aangezien de nationale wetgever zelf bepaalt dat het een administratieve sanctie betreft en hierdoor probeert te ontsnappen aan de bepalingen van artikel 6 EVRM.26 2.1.2. Aard van de inbreuk Het tweede criterium betreft de aard van de inbreuk. De sanctie wordt strafrechtelijk beschouwd wanneer ze de beteugeling van een overtreding van een norm beoogt die bedoeld is om de fundamentele maatschappelijke waarden te beschermen. Er is een voorkeur voor een bestuurlijke sanctie indien de norm niet bedoeld is om dergelijke fundamentele waarden te verdedigen. Bijgevolg is een bestuurlijke sanctie geëigend bij
23
EHRM Engel e.a. v. Nederland, 8 juni 1976, Serie A, volume 22. L. DEBEN, De rechtswaarborgen van de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2005, 29. 25 EHRM Özturk v. Duitsland, 21 februari 1984, Serie A, volume 73, §49, §52. 26 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 108. 24
18
overtredingen die het rechtsbewustzijn in de samenleving niet in ernstige mate schaden.27 Ten tweede toetst het EHRM ook de reikwijdte van de norm. Gaat het om een norm die zich tot het publiek in het algemeen richt en waarbij de sanctie een repressief doel dient, dan betreft het een straf waardoor artikel 6 EVRM van toepassing is. 2.1.3. Ernst van de sanctie Het laatste en derde criterium dat het Hof hanteert slaat op de mogelijke ernst van de sanctie. Als de op te leggen sanctie een preventieve en bestraffende werking tot doel heeft, dan dient de sanctie in principe te voldoen aan de eisen van artikel 6 EVRM. In Öztürk v. Duitsland heeft het Hof dit laatste criterium verzwakt en de bescherming van artikel 6 EVRM verbreed tot administratieve inbreuken die slechts met een zeer lichte sanctie worden bestraft. Latere arresten28 zijn dan weer een andere richting uitgegaan, waardoor de zeer lichte administratieve sancties weer buiten het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM lijken te zijn gevallen.29 Of deze drie criteria cumulatief moeten toegepast worden, werd door de arresten Lutz v. Duitsland30 en Garyfallou Aebe v. Griekenland31 beslecht. Het tweede en derde criterium kunnen alternatief worden toegepast. Verder oordeelde het Hof dat wanneer noch het tweede criterium, noch het derde criterium op zich tot de toepassing van artikel 6 EVRM leiden, er mag worden overgegaan tot een cumulatief gebruik van de twee criteria. Concreet komt dit erop neer dat wanneer de aard van de inbreuk en de aard en de mogelijke zwaarte van de sanctie een aantal argumenten opleveren, die op zichzelf niet beslissend zijn maar samen voldoende zijn om te besluiten dat de overtreding toch een strafrechtelijk karakter vertoont, een cumulatief gebruik van beide criteria tot de toepassing van artikel 6 EVRM kan leiden.32 2.2. Rechtspraak van de Belgische rechtscolleges Ook de hoogste Belgische rechtscolleges hebben in hun rechtspraak erkend dat administratieve sancties strafrechtelijke sancties kunnen zijn.
27
L. DEBEN, De rechtswaarborgen van de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2005, 29. 28 EHRM Bendenoun v. Frankrijk, 24 februari 1994, Serie A, volume 284; Ravnsborg v. Zweden, 23 maart 1994, Serie A, volume 283-B; Putz v. Oostenrijk, 22 februari 1996, Reports 1996-I. 29 P. DE HERT, S. GUTWIRTH en K. MEERSCHAUT, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, afl. 1, 3. 30 EHRM Lütz v. Duitsland 25 augustus 1987, Serie A, volume 123. 31 EHRM Garyfallou Aebe v. Griekenland, 24 september 1997, Reports 1997-V. 32 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 112.
19
2.2.1. Grondwettelijk Hof Het Grondwettelijk Hof heeft in een arrest van 24 februari 199933 erkend dat de bedoelde administratieve geldboeten straffen zijn in de zin van art. 6 EVRM aangezien zij tot doel hebben de overtredingen begaan door alle belastingplichtigen, zonder enig onderscheid, die de bij het Wetboek BTW opgelegde verplichtingen niet naleven, te voorkomen en te bestraffen, waarbij het repressieve karakter van de sanctie overheerst.34 Verder stelde het Grondwettelijk Hof dat ‘ongeacht de internrechtelijke kwalificatie van de administratieve fiscale sancties moet worden aangenomen dat het opleggen van een administratieve fiscale boete moet worden beschouwd als het instellen van een strafvordering in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten’. 2.2.2. Raad van State Ook de Raad van State volgt in haar rechtspraak het standpunt van het EVRM en heeft geoordeeld dat bestuurlijke sancties kunnen gekwalificeerd worden als straf in de zin van artikel 6 EVRM.35 Vooral het derde criterium dat betrekking heeft op de ernst van de sanctie, en meer bepaald het bedrag van de bestuurlijke boete, speelt een belangrijke rol in de beoordeling van de Raad. In een advies van 18 mei 1993 stelde de Raad: ‘Opdat een bestuurlijke boete geen eigenlijk bestraffend karakter krijgt, hetgeen er de aard van zou wijzigen is het nodig dat zij door de beperking van het bedrag ervan, op de inkomsten of het vermogen van de overtreder geen zodanige voelbare gevolgen heeft dat deze zou moeten gedogen dat eenmaal of meermaals niet wordt voldaan aan zowel zijn materiële als morele behoeften. In de ogen van de Raad van State, afdeling wetgeving moet de bestuurlijke boete dan ook, naar gelang van het bedrag een soort waarschuwing of terechtwijzing blijven’.36 Intussen heeft de Raad van State de criteria van het EHRM overgenomen, hoewel moet worden opgemerkt dat het derde criterium als een soort reservecriterium dienst bleef doen en dit vooral voor bestuurlijke geldboeten die slechts werden opgelegd voor een specifieke sociale groep. Via het reservecriterium kan de bestuurlijke sanctie dan als een straf worden gekwalificeerd.37
33
Arbitragehof 24 februari 1999, nr. 22/99, BS 30 april 1999. A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-00, afl. 19, 632. 35 J. VELAERS, “De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving”, Antwerpen, Maklu, 1999, 103. 36 Ontwerp van wet houdende fiscale en financiële bepalingen, Parl.St. Senaat 1992-93, nr. 762/1, 86. 37 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 119. 34
20
2.2.3. Hof van Cassatie In een basisarrest van 27 september 199138 besliste het Hof van Cassatie dat de administratieve geldboeten bepaald bij art. 70 Wetboek BTW geen straffen zijn en dat bij het opleggen ervan geen strafvervolging in de zin van het Verdrag wordt ingesteld. Echter, gelet op de door het EHRM ontwikkelde autonome kwalificatiecriteria om een administratieve sanctie of geldboete als een straf in de zin van art. 6, §1 EVRM te kwalificeren, was deze rechtspraak van het Hof van Cassatie onhoudbaar geworden.39 Een echte kentering kwam er met de arresten van 5 februari 199940 waar het Hof erkende dat bestuurlijke sancties inzake BTW en inkomstenbelasting onder bepaalde omstandigheden als strafsancties konden gekwalificeerd worden. Hierdoor neemt het Hof van Cassatie dezelfde positie in als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Grondwettelijk Hof.41
Afdeling 3. Besluit De GAS werden ingevoerd om aan de lokale besturen de nodige instrumenten ter beschikking te stellen om de overlast aan te pakken. Meer en meer was er bij de daders enerzijds een gevoel van straffeloosheid ontstaan aangezien tal van zaken geseponeerd werden door het Openbaar Ministerie en bij de bevolking anderzijds heerste een gevoel van onveiligheid omdat overlast vaak onbestraft bleef. Vóór het invoeren van GAS-boetes waren de lokale besturen namelijk volledig afhankelijk van het parket of er al dan niet een vervolging zou plaats vinden. Door voortaan de lokale overheden zelf bevoegd te maken om overlastproblemen aan te pakken, zou men de parketten niet meer verantwoordelijk kunnen stellen voor het uitblijven van gepaste maatregelen. De vraag is of de overdracht van de bevoegdheid naar de lokale besturen inderdaad een oplossing kan bieden. Waar het gaat om seponering door het parket omwille van het feit dat de dader onbekend is, lost een verschuiving van het parket naar de gemeenten dit probleem alvast niet op. Een andere beweegreden voor de overheveling van de bevoegdheid was volgens de wetgever dat de overbelaste parketten hun beperkte middelen moesten besteden aan de meer ernstige vormen van criminaliteit. Een oplossing kan er even goed in bestaan om justitie daadwerkelijk van de nodige middelen te voorzien om hun opdracht te volbrengen en op te treden tegen overtredingen. Evenzeer is er voor gemeenten een kostenplaatje 38
Cass. 27 september 1991, AR 19910927-5N. A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-00, afl. 19, 632-633. 40 Cass. 5 februari 1999, AR C970441N; Cass. 5 februari 1999, AR C980398N. 41 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 116. 39
21
verbonden aan de administratiefrechtelijke afhandeling. Ook in dit geval is het diezelfde belastingbetaler die voor de nodige inkomsten moet zorgen. Ook de lange juridische procedures werden als argument aangehaald om te opteren voor een administratiefrechtelijke behandeling. Mijns inziens bestaan er alternatieven die minstens even succesvol kunnen ingezet worden, zoals het snelrecht of de minnelijke schikking. Hierover volgt meer in hoofdstuk zeven. Kortom, bij elk argument pro overheveling naar het bestuurlijke niveau zijn er bedenkingen te formuleren en kunnen creatieve oplossingen gevonden worden om voor de strafrechtelijke afhandeling te pleiten. Afdeling twee omschrijft de essentiële kenmerken van administratieve sancties aangezien er vandaag geen definitie bestaat. Zoals uit het vervolg zal blijken (zie infra hoofdstuk 2, begrip openbare overlast) komt het vaker voor dat de wetgever heeft nagelaten bepaalde rechtsbegrippen duidelijk te definiëren. Dit maakt dat er discussie is over de interpretatie wat nu precies als administratieve sanctie moet gekwalificeerd worden. Aansluitend hierbij is het vooral van belang of de administratieve sanctie een punitief karakter heeft. Het belang ervan mag niet onderschat worden gezien de gevolgen van deze kwalificatie. Terwijl de bestuurlijke sancties gebonden zijn aan waarborgen die in de toepasselijke wetgeving zijn beschreven alsook aan de beginselen van behoorlijk bestuur, gelden andere regels bij de punitieve bestuurlijke sancties. Daar gelden in beginsel dezelfde waarborgen als voor de strafrechtelijke sancties, met name de rechten van verdediging alsook de andere strafrechtelijke waarborgen van het EVRM.42 Dit komt aan bod in de hoofdstukken drie en vier. In dat kader is de Straatsburgse rechtspraak van belang. Reeds in het arrest Engel van 1976 heeft het EHRM beslist dat het opleggen van administratieve sancties als een strafrechtelijke sanctie kan gekwalificeerd worden. Nogal wat nationale wetgevers probeerden namelijk de strafrechtelijke rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM te omzeilen door hun sancties als administratief te benoemen. Het Hof heeft hiertoe drie criteria ontwikkeld die intussen door alle belangrijke Belgische rechtscolleges zijn aanvaard. Niettemin voert men in de rechtsleer blijvend discussie of men ten aanzien van lichte bestuurlijke punitieve sancties geen al te grote rechtsbescherming garandeert en dit mogelijk leidt tot een devaluatie van de rechtswaarborgen. Het arrest Jussila waarover meer in hoofdstuk drie heeft dit debat nog aangewakkerd.
42
J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 53.
22
HOOFDSTUK 2. Wetgevend kader In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de diverse wetgevende initiatieven die werden genomen. De eerste GAS-wet dateert van 13 mei 1999. Omwille van tekortkomingen werd deze wet doorheen de voorbije decennia meermaals aangepast. De eerste wijzigingen kwamen er in mei en juni 2004. De wijzigingen voorzagen in een nieuwe samenloopregeling en een depenalisering door de opheffing van Titel X van boek II Strafwetboek. Bovendien werden minderjarigen die de volle leeftijd van 16 jaar hadden bereikt op het ogenblik van de geviseerde feiten onder het toepassingsgebied gebracht.43 In 2005 volgde een reparatiewet die een aantal lacunes uit de gewijzigde GAS-wetgeving van 2004 moest wegwerken. Bepaalde overtredingen uit het Strafwetboek werden heringevoerd.44 Een nieuwe wijziging van de wetgeving omtrent de gemeentelijke administratieve sancties op initiatief van de minister van Binnenlandse Zaken mevrouw Milquet wordt momenteel besproken in het federale parlement. Hier wordt aandacht aan besteed in een afzonderlijk hoofdstuk vijf.
Afdeling 1. De situatie vóór de GAS-wet van 1999 De wetgeving met betrekking tot de algemene bestuurlijke politie op het gemeentelijke vlak gaat terug tot de revolutionaire decreten van 1789 en 1790. Met het Decreet van 14 december 1789 werd aan de gemeenten de opdracht gegeven aan de ingezetenen “een goede politie te verzekeren met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen.” Het Decreet van augustus 1790 heeft die opdracht nader gespecifieerd.45 Deze decretale bepalingen werden in de Nieuwe Gemeentewet (hierna: N.Gem.Wet) van 1988 geïntegreerd in Titel II, die handelt over de bevoegdheden (meer bepaald artikel 135 §1 en §2).46 In artikel 135 wordt de taak van de gemeente omschreven als “het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op de openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen”.47 De bescherming van de openbare orde sensu lato die men hiermee beoogde, 43
T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afd. 3, 131. L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 27-28, 32. 45 A. VANDENDRIESSCHE, “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T. Gem. 2001, 166. 46 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 790. 47 J. RAEYMAKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, 539. 44
23
omvat aldus volgende drie componenten 1) de openbare rust, i.e. het tegengaan van wanordelijkheden en onlusten op openbare plaatsen; 2) de openbare veiligheid, d.w.z. het vermijden van gevaarlijke situaties voor personen en goederen; 3) de openbare gezondheid, m.a.w. de handhaving van de hygiëne en het vrijwaren van een kwalitatief leefmilieu.48 Op het aspect van de openbare orde (morele versus materiële) wordt in de volgende afdeling nader ingegaan. Bij toepassing van artikel 135 §2 juncto 119 N.Gem.Wet kregen de gemeenten de mogelijkheid om voortaan politiestraffen te stellen op inbreuken op hun gemeentelijke reglementen en verordeningen. Zoals in vorig hoofdstuk reeds aangehaald, werd hier in de praktijk weinig gebruik van gemaakt gezien het feit dat de politie weinig processen-verbaal opstelde en het parket vaak overging tot seponering. Bijgevolg hadden gemeentebesturen weinig instrumenten om de naleving van hun reglementen af te dwingen en waren zij niet in staat om effectief en efficiënt op te treden tegen allerlei vormen van kleine criminaliteit en overlastproblemen.49
Afdeling 2. De GAS-wet van 13 mei 1999: een lege doos? De Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties50 moest de gemeenten een instrument geven om op te treden tegen overlastproblemen en voorzag dat de gemeente elke overtreding van haar politieverordening niet alleen strafrechtelijk maar ook bestuursrechtelijk, met name door middel van een administratieve sanctie, kon (laten) sanctioneren.51 De GAS-wet bracht bijgevolg een aantal fundamentele vernieuwingen met zich mee op het vlak van de gemeentelijke publieke rechtshandhaving.52 §1. Wijzigingen Nieuwe Gemeentewet De GAS-wet bracht drie niveaus van wijzigingen in de N.Gem.Wet aan: 1. De gemeenten werden formeel bevoegd voor het nemen van alle maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van overlast (artikel 135 §2, 7°); 2. Een politieverordening kan administratieve sancties stellen op de overtreding ervan en de mogelijkheid werd gecreëerd tot administratief afhandelen (artikel 119bis §2);
48
L. VENY, L. DE GEYTER, en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties... of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 160. 49 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 790. 50 Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999. 51 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 157. 52 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 19.
24
3. Er werd voorzien in een uitbreiding van de bevoegdheden van de burgemeester (artikel 134ter en 134quater).53 1.1. Maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van overlast De GAS-wet voerde een nieuwe en algemene, zij het vage, bepaling toe aan artikel 135 §2, 7°, N.Gem.Wet: ‘De gemeenten hebben tot taak het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op de openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. Meer bepaald, en voor zover de aangelegenheid niet buiten de bevoegdheid van de gemeenten is gehouden, worden de volgende zaken van politie aan de waakzaamheid en het gezag van de gemeenten toevertrouwd: […] 7° het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast.’54 Door deze toevoeging wilde men de inhoudelijke bevoegdheid van de gemeenten op het vlak van de handhaving van de openbare orde op substantiële wijze wijzigen. Uit de praktijk was namelijk gebleken dat er tal van voorbeelden waren van overlast waar niet noodzakelijk ook de openbare orde in het gedrang kwam. Bovendien werd dit begrip door de Raad van State strikt geïnterpreteerd en maakte de Raad een duidelijk onderscheid tussen de “morele openbare orde” en de “materiële openbare orde”, waarbij de gemeenten niet konden optreden wanneer enkel de morele openbare orde in het gedrang was. 55 Met de GAS-wet heeft men de rechtspraak van de Raad van State voor een deel proberen te ontwijken opdat de gemeenten meer armslag zouden krijgen voor het daadwerkelijk voeren van een lokale veiligheidspolitiek.56 De wetgever wilde gemeenten concreet voorzien van een middel om sociaal enerverend gedrag tegen te gaan zoals bijvoorbeeld geluidsoverlast, hondenpoep, het gebruik van grasmaaimachines of zaagmachines op zondag, het buitenzetten van vuilniszakken vóór een bepaald uur, enz. Andere voorbeelden zijn het minutenlang afgaan van een autoalarm, vormen van overlast veroorzaakt door een dancing zonder dat er noodzakelijk sprake is van verstoring van de openbare orde, bijvoorbeeld het af en aan rijden van voertuigen, het achterlaten van etensresten, het urineren op publieke plaatsen. De regering wilde de bevoegdheid van de lokale besturen open trekken en vond dat die overlast niet altijd als een inbreuk op de openbare orde moest worden aangemerkt, omdat de rechtspraak voor het bestaan van dergelijke inbreuken een vrij zware bewijslast op
53
F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 406. 54 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 160. 55 T. VAN DER BEKEN, “Over sluitingen en sluitingsuren”, Panopticon 1994, 405. 56 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1,1.
25
de schouders van de gemeenten legde. De bevoegde gemeentelijke overheid moest namelijk telkens concreet bewijzen hoe zij de openbare orde verstoord achtte.57 1.1.1. Een te creatieve invulling van het begrip ‘openbare overlast’? Een belangrijk punt van discussie vormde de term ‘openbare overlast’. Volgens de Memorie van Toelichting58 slaat overlast op gevallen van hinder of schade die de burger ondervindt als gevolg van bepaalde handelingen. De begeleidende omzendbrief59 stelt dat het ‘betrekking heeft op, voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt’. Openbare overlast is een koepelterm die zowel (niet strafbare) gebeurtenissen als strafrechtelijke feiten kan omvatten. Noch in het Strafwetboek noch in tal van bijzondere wetgeving komt de term 'overlast' als dusdanig voor, noch werd een opsomming van problemen van overlast door de (straf)wetgever afgebakend. Bepaalde wanbedrijven en overtredingen (al dan niet correctionaliseerbaar) die in de strafwet zijn omschreven, kunnen eveneens daden van overlast uitmaken (slagen en verwondingen, druggebruik en drugshandel, toebrengen van schade, feitelijkheden en lichte gewelddaden, beledigingen, bedreigingen, enkelvoudige diefstal, enz...) maar hiervan bestaat nergens een exhaustieve lijst. De Raad van State gaf reeds in 1999 aan dat het in het wetsontwerp nieuw ingevoerde begrip 'openbare overlast' beter niet werd gebruikt omdat het een te vaag begrip is. De omschrijving die er aan gegeven wordt ("gevallen van hinder of schade die men ondervindt als gevolg van bepaalde handelingen") toont trouwens duidelijk aan dat overlast een ondefinieerbaar begrip is. Wat die 'bepaalde handelingen' zijn, wordt immers niet nader omschreven en wordt door elke burger anders geïnterpreteerd.60 1.1.2. De openbare overlast: een aspect van de openbare orde Waar sommige auteurs stellen dat er met de GAS-wet een nieuwe component aan het begrip ‘openbare orde’ werd toegevoegd, is dit mijns inziens niet het geval. Er is alleen gesteld dat de openbare orde nu ook de openbare overlast omvat. De afdeling wetgeving van de Raad van State had de regering erop gewezen dat het nieuwe begrip ‘openbare 57
A. VANDENDRIESSCHE, “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T. Gem. 2001, 180-181. 58 Memorie van Toelichting, Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 9. 59 Omzendbrief OOP 30bis 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari 2005. 60 E. DEVROE, “Last van overlast : volle G.A.S. vooruit ?”, Orde dag 2003, afl. 24, 7.
26
overlast’ eigenlijk samenviel met de component ‘openbare rust’ en waarschuwde er dan ook voor dat de toevoeging van artikel 135 §2, 7° weinig zoden aan de dijk zou zetten, maar de regering is niet gevolgd. Volgens de wetgever moesten de gemeenten niet langer een grondige verstoring van de openbare veiligheid, rust en gezondheid aantonen om een optreden te rechtvaardigen, maar volstond het bewijs van overlast.61 Nogal wat gemeenten zagen hierin dan ook een vrijgeleide om ook tegen de morele openbare orde te kunnen optreden. De Raad van State blijft echter tot op vandaag vasthouden aan zijn vroeger standpunt dat de bestuurlijke overheid moet kunnen aantonen dat de materiële openbare orde wordt verstoord. Zo gaf een schorsingsarrest van 11 januari 200762 op impliciete wijze aan dat de Raad van State niet van oordeel is dat er via het begrip openbare overlast plaats is voor lokaal beleid dat gestoeld is op de (enkele) behoefte aan bescherming van de morele openbare orde. De Raad van State oordeelde in deze zaak, die handelde over een door de gemeente ingevoerd verbod op drankautomaten, dat in zoverre dit verbod overmatig drankgebruik door minderjarigen wil beletten, dit een verstoring van de morele openbare orde betrof. Een dergelijke verstoring gaat de bevoegdheid van de gemeenteraad te buiten. De artikelen 119 en 135 van de N.Gem.Wet vormen hiervoor geen geldige rechtsbasis. Deze visie werd bevestigd in een arrest van 20 maart 2008 dat elke twijfel wegnam over de draagwijdte van het begrip openbare overlast. Het besliste immers expliciet dat de invoeging van het begrip overlast niets veranderd heeft ten aanzien van de onbevoegdheid van de gemeenteraad om op te treden tegen de verstoring van de morele openbare orde. Openbare overlast moet nog altijd de verstoring van de materiële openbare orde betreffen.63 In een arrest van 18 maart 2010 heeft de Raad van State zijn standpunt terzake nogmaals bevestigd.64 1.1.3. Effectieve openbare overlast als voorwaarde Een voorbeeld dat de gemeenten in de praktijk nogal los omgaan met het begrip overlast en bijgevolg het recht om een administratieve sanctie op te leggen ruim interpreteren, blijkt uit een recent vonnis van de politierechtbank65 in Dendermonde. De gemeente Lebbeke heeft in het politiereglement opgenomen dat elke inwoner verplicht is om het uniforme 61
A. VANDENDRIESSCHE, “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T. Gem. 2001, 180-181. 62 RvS 11 januari 2007, nr. 166.574. 63 K. MEERSCHAUT en P. DE HERT, “Openbare overlast betreft niet de morele openbare orde: meer duidelijkheid door de Raad van State (noot)”, RW 2008-09, afl. 30, 1266-1267; P. DE HERT en K. MEERSCHAUT,“Lettres persanes 10. De Belgische morele openbare orde beschermd. Vroeger was het vrijer”, R&R 2007, afl. 3, 102. 64 RvS 18 maart 2010, nr. 202.037. 65 Pol. Dendermonde 5 mei 2011.
27
huisnummer (blauw met witte cijfers) aan te brengen op zijn brievenbus of op de gevel van zijn woning. Toen een inwoner weigerde dit huisnummer aan te brengen, kreeg hij een GASboete. Hij ging hiertegen in beroep bij de politierechter die heeft besloten dat geen administratieve geldboete opgelegd kan worden wanneer er geen sprake is van effectieve openbare overlast. Met andere woorden, het loutere feit van een inbreuk op het politiereglement is dus geen voldoende voorwaarde om tot openbare overlast te kunnen besluiten. De uitspraak maakt een goede afweging tussen de autonomie die de gemeenten op basis van de N.Gem.Wet hebben en de individuele rechten van de burger.66 Het belang van de rechtspraak blijkt hier duidelijk. Door de interpretatie van het begrip overlast die tal van gemeenten eraan geven te corrigeren, draagt de rechtspraak ertoe bij dat vermeden wordt dat gemeenten het begrip openbare overlast al te zeer kunnen misbruiken. 1.2. Administratieve afhandeling Een tweede belangrijke wijziging betrof het artikel 119bis §2 van de N.Gem.Wet. Krachtens dit artikel kreeg de gemeenteraad de bevoegdheid om - tenzij een wet, decreet of ordonnantie reeds een strafsanctie of een bestuurlijke sanctie heeft vastgesteld - de inbreuken op zijn reglementen en verordeningen voortaan ook bestuurlijk te bestraffen door middel van een administratieve sanctie.67 Hiermee wilde men voorkomen dat iedere gemeente een al te eigen specifiek bestraffingssysteem zou tot stand brengen. Deze bepaling zou er echter voor zorgen dat zeer veel situaties die hinder en overlast veroorzaakten niet via een bestuurlijk optreden konden worden aangepakt (zie §2, 2.1. Beperkt toepassingsgebied).68 Het staat de gemeente vrij om te blijven opteren om de afdwingbaarheid van de politieverordeningen toe te vertrouwen aan de procureur des Konings en de politierechtbanken. Wel moet de gemeenteraad een keuze maken en kan hij beide sancties (voor dezelfde inbreuk) niet combineren.69 Met andere woorden, de gemeenteraad heeft dus een keuzerecht om inbreuken op haar politiereglement te bestraffen. 1.2.1. Soorten administratieve sancties: limitatieve opsomming Via de GAS-wet70 werden vier soorten administratieve sancties ingevoerd. Het betreft een limitatieve opsomming waardoor gemeenten geen andere sancties kunnen invoeren of bepalen.
66
T. VAN DEN HENDE, “Bewezen inbreuk op politiereglement leidt niet automatisch tot administratieve geldboete”, Juristenkrant 2011, afl. 230, 3. 67 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 406. 68 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 792. 69 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 406. 70 Artikel 119bis §2 N.Gem.Wet.
28
Deze sancties kunnen de volgende vormen aannemen: - een administratieve geldboete met een maximum van 250 euro: volgens artikel 119bis § 5 N.Gem.Wet moet de administratieve sanctie proportioneel zijn met de zwaarte van de feiten die haar verantwoorden, en in functie van eventuele herhaling. De gemeenteraad kan de geldboete bepalen maar gezien de proportionaliteitsvereiste is het opportuun om aan de GAS-ambtenaar de vrijheid te laten om het bedrag van de geldboete te kunnen aanpassen aan de ernst van de feiten. Wel kan de gemeenteraad bijvoorbeeld een minimumbedrag opleggen maar dit kan bijdragen tot een potentiële discriminatie met de strafrechtelijke afhandeling van de overtreding doordat de strafrechter mits het in acht nemen van verzachtende omstandigheden onder de minimumgrens kan gaan.71 Aangezien de administratieve boete niet onder het strafrecht valt, wordt zij niet vermenigvuldigd met de opdeciemen toepasselijk voor de penale boeten.72 - een administratieve schorsing van een door de gemeente afgeleverde toelating of vergunning; - een administratieve intrekking van een door de gemeente afgeleverde toelating of vergunning; - de administratieve sluiting van een instelling die tijdelijk of definitief kan zijn.73 De bestuurlijke of administratieve geldboete kan enkel opgelegd worden door een gemeentelijke ambtenaar, aangewezen door de gemeente. De overige drie sancties kunnen enkel door het college van Burgemeester en Schepen uitgesproken worden. 74 75 1.2.2. Naar een uitbreiding van de administratieve sancties? Een administratieve sanctie die niet voorkomt in de opsomming is onwettig. Dit is onder andere het geval voor het straatverbod. In een arrest van oktober 200976 heeft de Raad van State geoordeeld dat het straatverbod dat de gemeenteraad van de stad Antwerpen via artikel 291 van de Code van gemeentelijke politiereglementen wilde invoeren, moet beschouwd worden als een administratieve sanctie die niet voorkomt in de opsomming van artikel 119bis § 2, tweede lid, van de N.Gem.Wet en aldus onwettig is.77 Dit betekent echter niet dat een burgemeester geen straatverbod zou kunnen opleggen. Louter op basis van
71
T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afd. 3, 145. T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afd. 3, 142. 73 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 159. 74 Artikel 119bis §2, vierde en vijfde lid N.Gem.Wet. 75 P. PONSAERS, T. VANDER BEKEN en J. CAMMAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke Administratieve Sancties, Brussel, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006, 5. 76 RvS 23 oktober 2009, nr. 197.212. 77 G. GEUDENS, “Raad van State vernietigt Antwerps straatverbod”, Juristenkrant 2010, afl. 202, 16. 72
29
artikel 133, tweede lid juncto artikel 135 §2 N.Gem.Wet (algemene uitvoeringsbevoegdheid) kan de burgemeester zelf een straatverbod als politiemaatregel opleggen.78 Intussen hebben de senatoren De Padt en Lijnen op 25 maart 2011 een wetsvoorstel79 ingediend om in de mogelijkheid te voorzien een straat- of plaatsverbod als administratieve sanctie te laten opleggen. Hiermee wil men het bestuursrecht versterken door onder meer in de gevallen waar de openbare orde en rust wordt verstoord, de daders voor een bepaalde periode toegang te beletten tot de straten en pleinen waar deze feiten zijn gepleegd. Een tijdelijk plaatsverbod is eveneens opgenomen in het wetsontwerp van minister Milquet waarover meer in hoofdstuk vijf. 1.3. Uitbreiding van de bevoegdheden van de burgemeester Via een derde wijziging werden de bevoegdheden van de burgemeester uitgebreid met een artikel 134ter waardoor de burgemeester, in hoogdringende gevallen en mits bekrachtiging door het schepencollege, een instelling voorlopig kan sluiten of de vergunning tijdelijk kan schorsen, wanneer de voorwaarden van de uitbating van de instelling of de vergunning niet worden nageleefd. De burgemeester kreeg daarnaast door artikel 134quater ook de bevoegdheid om, met bevestiging door het schepencollege in zijn eerstvolgende vergadering, een voor het publiek toegankelijke inrichting te sluiten voor maximaal drie maanden wanneer de openbare orde rond die inrichting wordt verstoord door gedragingen in die inrichting.80 Van beide artikelen wordt aanvaard dat het politiemaatregelen zijn, die in feite niet thuishoren in de wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties.81 Het doel van een politiemaatregel verschilt namelijk van het doel van een gemeentelijke bestuurlijke sanctie. Een politiemaatregel dient niet om het gedrag waaruit de onveiligheid is ontstaan te sanctioneren. Het wil de onveilige situatie doen ophouden en wel meteen om de bescherming van de burgers te garanderen. 82 Deze sancties zullen dan ook niet verder besproken worden. §2. Kritieken en knelpunten Ondanks de vele voordelen die de wetgever bij de bespreking van de GAS-wet had onderstreept zoals een efficiënter optreden door de lokale overheden, zorgde tal van praktische en technische bezwaren ervoor dat de GAS-wet weinig werd toegepast. Naast het beperkte toepassingsgebied van de wet, bleek ook het samenloopverbod een belangrijk obstakel te zijn. Deze beide knelpunten hebben ertoe bijgedragen dat de wet van 1999 in belangrijke mate een lege doos bleef. 78
S. BRABANTS, “Het straatverbod in de Stad Antwerpen: (g)een doodlopende straat?”, T. Gem. 2010, afl. 2, 141. Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 119bis §2 van de nieuwe gemeentewet, inzake straffen en administratieve sancties, Parl. St. Senaat, 2010-2011, 500/1. 80 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 791. 81 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, 2031/1, 19. 82 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 84-85. 79
30
2.1. Beperkt toepassingsgebied De GAS-wet kende een beperkt toepassingsgebied. Opdat de gemeenteraad administratieve sancties kon voorzien, moest de materie het gemeentelijk belang aangaan, ofwel door een hogere regelgever aan de gemeente zijn toevertrouwd. Bovendien konden gemeenten enkel een initiatief nemen als er voor dezelfde gedraging in een wet, decreet of ordonnantie nog niets bepaald was.83 Dit was een verbod van interne dubbele incriminatie dat voortvloeide uit artikel 41 van de Grondwet dat voorzag in een wettelijke beperking van de bevoegdheid van de gemeenten tot aangelegenheden van gemeentelijk belang.84 Enkele voorbeelden geven aan dat deze bepaling een daadwerkelijke rem betekende voor de gemeenten aangezien de meeste vormen van kleine criminaliteit al in een wet of decreet zaten vervat en de lokale overheden er niets over te zeggen hadden. Zo bestonden voor bijna alle voorbeelden van overlast die de Memorie van Toelichting opsomt (geluidsoverlast en dancings, hondenpoep, het gebruik van grasmaaiers of zaagmachines op een zondag, enz.) reeds andere strafbaarstellingen. Via een gemeentelijke verordening de alcoholische limonades - de zogenaamde alcoholpops - verbieden in de drankautomaten om te vermijden dat minderjarigen ongestoord alcoholische dranken uit de automaat kunnen halen en dus dronken op straat rondlopen, was onmogelijk aangezien voor dronkenschap al afzonderlijke (federale) wetten bestonden, zoals die op de beteugeling van openbare dronkenschap en het verstrekken van alcohol aan minderjarigen. De gemeente kon dus niet eenvoudigweg haar politiereglementen aanpassen om overlastproblemen in te dijken zoals artikel 7 van de Wet van 13 mei 1999 suggereerde.85 2.2. Samenloopverbod Een tweede reden waarom er slechts in beperkte mate gebruik werd gemaakt van gemeentelijke administratieve sancties was ingevolge de regeling inzake samenloop. Een zelfde feit kon verschillend gekwalificeerd worden waardoor het zowel een administratief als strafrechtelijk delict kon zijn. In dat geval moest de procedure van artikel 119bis §7 en §8 van de N.Gem.Wet worden nageleefd, die in de praktijk onwerkbaar bleek. Bij elk geval van samenloop moest er namelijk contact met de procureur des Konings worden genomen. Dit was moeilijk in overeenstemming te brengen met de filosofie van de wet van 1999, met name het ontlasten van de parketten voor relatief lichte inbreuken. 86 Ook voor de gemeenten betekende dit trouwens een bijkomende last die ertoe leidde dat men bijkomend personeel moest aanwerven of deze nieuwe opdrachten moest toewijzen aan het 83
E. DEVROE, “Last van overlast : volle G.A.S. vooruit ?”, Orde dag 2003, afl. 24, 18. C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 442. 85 E. DEVROE, “Last van overlast : volle G.A.S. vooruit ?”, Orde dag 2003, afl. 24, 18-20. 86 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 25. 84
31
bestaande personeel met alle gevolgen van dien voor de werklast. Deze beperkingen die door de wet waren geïntroduceerd, maakten dan ook dat bijna geen enkele gemeente – en al zeker geen kleinere gemeente – het GAS-systeem invoerde.87
Afdeling 3. Wetswijzigingen in 2004 Met de wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de N.Gem.Wet en de wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de N.Gem.Wet heeft de wetgever geprobeerd nieuw leven in de gemeentelijke administratieve sancties te blazen.88 §1. Aanpassingen aan de wet van 1999 Aan de wet van 13 mei 1999 werden in hoofdzaak volgende aanpassingen doorgevoerd: 1. Een verruiming van het toepassingsgebied van de administratieve sancties door een depenalisering van bepaalde misdrijven en door de invoering van de zogenaamde “gemengde” inbreuken;89 2. Een uitbreiding van de categorie van personen die bevoegd zijn om inbreuken vast te stellen die uitsluitend gesanctioneerd kunnen worden met administratieve sancties; 3. De invoering van de mogelijkheid tot oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie aan minderjarigen mits naleving van specifieke procedureregels; 4. De voorafgaande bemiddelingsprocedure. 1.1. Verruiming van het toepassingsgebied van de administratieve sancties Tenzij een wet, decreet of ordonnantie reeds voorzien had in een strafsanctie of een administratieve sanctie, kon de gemeenteraad conform artikel 119bis §2 zoals ingevoerd in de Nieuwe Gemeentewet door de wet van 13 mei 1999, administratieve sancties stellen op de overtreding van zijn reglementen en verordeningen. Dit betekende dat geen enkele andere wetgever reeds een sanctie voor een bepaald gedrag voorzien mocht hebben. In dat geval was de gemeente niet meer bevoegd om een administratieve sanctie voor datzelfde gedrag te voorzien of op te leggen. Dit verbod van dubbele incriminatie werd in de nieuwe wet behouden. Artikel 119bis §1 bepaalt namelijk dat “de gemeenteraad straffen of administratieve sancties kan bepalen voor overtredingen van zijn reglementen of verordeningen, tenzij voor dezelfde
87
P. PONSAERS, T. VANDER BEKEN en J. CAMMAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke Administratieve Sancties, Brussel, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006, 5. 88 C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 442. 89 J. DE WIT, “GAS-wet maakt van gemeenten rechters”, Juristenkrant 2005, afl. 107, 2.
32
overtredingen door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie straffen of administratieve sancties worden bepaald”. Er werden echter twee belangrijke maatregelen getroffen waardoor er afwijkingen werden voorzien op dit verbod van dubbele incriminatie. Ten eerste heeft de wetgever een groot deel van titel X van boek II van het Strafwetboek alsook de besluitwet van 29 december 1945 houdende verbod tot het aanbrengen van opschriften op de openbare weg opgeheven (depenalisering). Ten tweede werd voor een limitatief aantal in de wet opgesomde artikelen uit het Strafwetboek de mogelijkheid van een administratieve sanctie voorzien, met name de gemengde inbreuken.90 1.1.1. Depenalisering van bepaalde strafrechtelijke inbreuken De eerste afwijking bestond in de volledige depenalisering van bepaalde overtredingen van het Strafwetboek. De volledige titel X van boek II (art. 551 tot 564) werd uit het Strafwetboek gehaald. Hiermee was, voor wat deze inbreuken betreft, het probleem van een cumulverbod met de gemeentelijke politieverordeningen van de baan. De overtredingen die hiermee werden omvat, betroffen juist een aantal gedragingen waaraan in de praktijk op strafrechtelijk gebied dikwijls geen gevolg werd gegeven maar die maatschappelijk wel als zeer storend worden ervaren.91 Het gaat hier over misdrijven die betrekking hebben op: - overtredingen van de eerste klasse (b.v. niet reinigen van straten of doorgangen; nalaten te zorgen voor verlichting van hinderlijke voorwerpen; wegwerpen, plaatsen of achterlaten van voorwerpen (sluikstorten); afschieten van vuurwapens en vuurwerk; ...); - overtredingen van de tweede klasse (b.v. laten rondzwerven van kwaadaardige of woeste dieren; betreden van andermans grond zonder daartoe gerechtigd te zijn; ...); - overtredingen van de derde klasse (b.v. opzettelijke beschadiging of vernietiging van andermans roerende eigendommen; nachtlawaai; vals geijkte meettoestellen; ...); - overtredingen van de vierde klasse (b.v. waarzeggerij; opzettelijke beschadiging van landelijke of stedelijke afsluiting; feitelijkheden of lichte gewelddaden; ...).92 Door de depenalisering kunnen deze inbreuken dus niet langer strafrechtelijk beteugeld worden op basis van de bepalingen van het Strafwetboek of de besluitwet van 29 december 1945. De gemeenten konden echter deze feiten wel opnieuw opnemen in hun reglementen of hun verordeningen en voor de overtreding ervan hetzij een politiestraf hetzij een
90
C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 442-443. 91 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 407. 92 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 793.
33
administratieve sanctie opleggen.93 Door de keuze voor de gemeenten te voorzien, werd hen aldus de mogelijkheid geboden om zelf een beleid uit te werken. Op eenzelfde overtreding kan dus nooit gelijktijdig een politiestraf en een bestuurlijke sanctie worden bepaald, maar slechts één van beide. Indien de gemeente de bedoelde overtreding niet opnam in de plaatselijke politieverordening, konden deze misdrijven niet langer op het grondgebied van die gemeente als strafbare feiten in aanmerking komen.94 In het geval de inbreuk enkel administratiefrechtelijk sanctioneerbaar is, wordt het originele proces-verbaal rechtstreeks gestuurd aan de gemeentelijke ambtenaar die door de gemeente is aangewezen om de administratieve sanctie op te leggen. Als de vaststelling is gebeurd door een ambtenaar van een vervoersmaatschappij, dan moet het origineel aan de ambtenaar bevoegd voor het grondgebied van de gemeente waar de feiten zich hebben voorgedaan, worden gestuurd.95 1.1.2. Afwijking op het verbod van dubbele aantijging: de zogenaamde ‘gemengde’ inbreuken Ten tweede werd het principe van de gemengde inbreuken ingevoerd. Als afwijking op het principieel verbod van dubbele aantijging werden elf artikels uit het Strafwetboek geselecteerd, waarvoor ook een administratieve sanctie kan worden voorzien in de gemeentelijke reglementen en verordeningen, ook al heeft de wetgever voor dezelfde inbreuk reeds in een strafsanctie voorzien.96 Het gaat om volgende artikelen97: - artikel 327: dreigen met een aanslag op personen of eigendommen - artikel 328: valse berichten over aanslagen - artikel 329: iemand bedreigen door gebaren - artikel 330: iemand onder een bevel bedreigen - artikel 398: opzettelijke slagen en verwondingen toebrengen - artikel 448: iemand beledigen - artikel 461 en artikel 463: diefstal - artikel 526: vernieling of beschadiging van graven, monumenten en kunstvoorwerpen - artikel 537: vernieling en verwoesting van bomen en enten
93
Ministeriële Omzendbrief OOP 30ter 10 november 2005 waarbij uitleg verschaft wordt bij de wijziging van artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet krachtens de wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 24 november 2005. 94 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 793. 95 S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie... A never ending story?”, T. Gem. 2005, afl. 1, 38. 96 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari 2005. 97 Artikel 119bis §2, lid 3 N.Gem.Wet.
34
- artikel 545: grachten dempen, hagen afhakken of uitrukken, afsluitingen vernielen en verplaatsing of verwijdering van grenspalen en hoekbomen. Het gaat hier om wanbedrijven die in geval van strafvordering met een correctionele gevangenisstraf van acht dagen tot – variërend – vijftien dagen tot vijf jaar kunnen worden bestraft.98 Door deze uitbreiding gaat de wetgever in 2004 een stuk verder dan het oorspronkelijke doel, namelijk de kleine lokale overlast inperken. Wel is het zo dat een administratieve sanctionering voor voormelde misdrijven veronderstelt dat er voorafgaandelijk een politieverordening werd gemaakt die in een strafbaarstelling voorziet.99 Uit artikel 2 van de wet van 17 juni 2004 blijkt duidelijk dat het gaat over een mogelijkheid voor de gemeenten om voor dergelijke misdrijven een administratieve sanctie op te leggen aangezien ‘de gemeenteraad straffen of administratieve sancties kan bepalen voor overtredingen van zijn reglementen of verordeningen, …’.100 Gemeenten kunnen dus inbreuken in hun politiereglementen opnemen die strafrechtelijk blijven maar die ze administratiefrechtelijk kunnen sanctioneren. Iedere gemeente zal dus voor zichzelf moeten uitmaken of zij het al dan niet opportuun acht om deze inbreuken in haar plaatselijke reglementering op te nemen en hiervoor een administratieve sanctie te voorzien. In tegenstelling tot vorig punt (1.1.1. depenalisering) blijft strafrechtelijke handhaving altijd mogelijk, ook als er geen gemeentelijke regeling is voorzien. De beslissing tot vervolging van deze misdrijven blijft op de eerste plaats tot de bevoegdheid van de procureur des Konings behoren.101 Hiermee heeft de wetgever dus het principe van samenloop gecreëerd of de mogelijkheid voor de gemeenten om bepaalde wanbedrijven uit het strafwetboek te laten bestraffen met een administratieve geldboete. Op één feit staan dan verschillende straffen.102 Wanneer de gemeente ertoe overgaat te voorzien in administratieve sancties voor hogervermelde strafbare feiten, moet men rekening houden met het principe van “non bis in idem” en moet men erover waken dat er geen twee sancties voor eenzelfde overtreding worden opgelegd. Op het non bis in idem beginsel wordt ingegaan in hoofdstuk vier.
98
L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 793. 99 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 408. 100 Artikel 2 §1 Wet 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 23 juli 2004. 101 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 793. 102 M. VERBEEK, “Gemeentesecretaris wordt rechter en bemiddelaar”, Lokaal 2004, afl. 7, 15.
35
Afhankelijk van het soort inbreuk moet een specifieke procedure gevolgd worden waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen: - de zware gemengde inbreuken (samenloop van een inbreuk op de gemeentelijke politieverordening én de artikelen 327 tot 330, 398, 448, 461 en 463103 van het Strafwetboek): in dat geval kan de ambtenaar enkel een administratieve geldboete opleggen wanneer de procureur des Konings binnen de 2 maanden laat weten geen gevolg aan de inbreuk te zullen verlenen, zonder evenwel de werkelijkheid van de inbreuk te betwisten, én dat het hem aangewezen lijkt een administratieve sanctie op te leggen. Deze mededeling moet dwingend binnen de termijn van 2 maanden gebeuren, wat betekent dat de gemeente niet meer administratief kan optreden indien de mededeling gebeurt na twee maanden of er helemaal geen mededeling gebeurt. Het opleggen van een administratieve sanctie veronderstelt dus een actieve handeling van de procureur des Konings.104 - de lichte gemengde inbreuken (gelijktijdige inbreuk op de gemeentelijke politieverordening én op de artikelen 526, 537 en 545105 van het Strafwetboek): in deze situatie beschikt de procureur des Konings slechts over een termijn van één maand vanaf de dag van de ontvangst van het origineel van het proces-verbaal, om mee te delen dat een opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek wordt opgestart, vervolging wordt ingesteld dan wel dat hij oordeelt het dossier te moeten seponeren bij gebreke aan toereikende bezwaren. Die mededeling doet de mogelijkheid vervallen nog een administratieve sanctie op te leggen. Heeft de procureur deze termijn van één maand laten voorbijgaan zonder enig standpunt in te nemen, dan kunnen de feiten nog uitsluitend administratief worden gesanctioneerd, met uitsluiting van de mogelijkheid tot strafrechtelijke sanctionering. Deze termijn van één maand betreft dus een vervaltermijn.106 1.1.3. Dubbele kwalificatie (andere gemengde inbreuken) Er is ook een derde samenloopprocedure mogelijk, de zogenaamde ‘andere inbreuken’. Dit betreft de samenloop van een administratiefrechtelijke inbreuk met eender ander welk misdrijf, i.e. andere dan de misdrijven vermeld in 1.1.2. Zo wordt sluikstorten107 bijvoorbeeld geregeld via een bijzondere strafwet.108
103
Artikel 119bis §8, lid 1 N.Gem.Wet. F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 409. 105 Artikel 119bis §8, lid 2 N.Gem.Wet. 106 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 409; T. DE SUTTER, “Samenloopregeling gemeentelijke administratieve sancties noopt tot waakzaamheid bij het Openbaar Ministerie”, TGR-TWVR 2011, afl. 1, 61. 107 Het Grondwettelijk Hof heeft intussen bij arrest van 27 mei 2010 beslist dat overlastboetes op sluikstorten mogelijk zijn. Gemeenten mogen gemeentelijke administratieve sancties invoeren voor kleine afvalovertredingen. De uitzondering hiervoor in het Milieuhandhavingsdecreet is grondwettig en blijft overeind. Gemeenten mogen slechts GAS invoeren op overtredingen die niet door een hogere wetgeving al strafbaar zijn gesteld. Tot 2007 was elke afvalovertreding strafbaar gesteld in het Vlaamse Afvaldecreet. Met het Milieuhandhavingsdecreet opende het Vlaams Parlement de mogelijkheid voor GAS op kleine 104
36
Terecht werd door de rechtsleer opgemerkt dat er geen duidelijkheid werd gegeven in het geval dat de strafrechter naar een andere strafrechtelijke wettelijke bepaling verwees om gedrag te bestraffen dat vroeger onder de toepassing viel van Titel X. Een voorbeeld ter verduidelijking: artikel 551, 4° Sw. straft hen die buiten noodzaak of zonder verlof van de bevoegde overheid straten of pleinen, of enig ander deel van de openbare weg belemmeren, hetzij door er materialen, steigers of om het even welke andere voorwerpen achter te laten. Vaak zal dit afval zijn in de zin van artikel 2 van het Afvalstoffendecreet van 2 juli 1981. Hierop staat een strafrechtelijke sanctie. Aangezien de gemeenteraad geen reglementen mag uitvaardigen waarvoor krachtens een wet, decreet of ordonnantie al een straf of administratieve sanctie wordt opgelegd, kan de gemeenteraad dit niet zonder meer overnemen in het gemeentereglement. Trouwens, door het gewoon terug opnemen van de opgeheven artikels in het gemeentereglement en daarop strafsancties te voorzien, zou niets aan de situatie veranderen en dat was nu net de bedoeling.109 De wetgever had aldus in de wetten van 2004 nagelaten deze situatie te regelen zodat de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken in de omzendbrief110 heeft verduidelijkt dat ook hier het non bis in idem-beginsel moest gerespecteerd worden: “ook al maakt artikel 119bis er geen gewag van, toch is het raadzaam aan de procureur des Konings een termijn van een maand te verlenen om aan de ambtenaar te melden of er een opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek wordt opgestart en of er een vervolging wordt ingesteld. Als de procureur des Konings binnen deze termijn niet heeft geantwoord kan een administratieve sanctie worden opgelegd. Het betreft hier een termijn van verval, wat betekent dat het parket geen vervolging meer kan instellen na afloop ervan.”111 Concreet betekent dit dat de procedure van de lichte gemengde inbreuken moet doorlopen worden.
afvalovertredingen: voor ‘kleine vormen van openbare overlast’ kunnen gemeenten een reglement met GAS invoeren; die zaken zijn in die gemeenten niet meer strafrechtelijk strafbaar. (zie http://www.vvsg.be/veiligheid/bestuurlijke%20handhaving/gas/pages/welkomgas.aspx, laatst geraadpleegd op 18 februari 2013); GwH 27 mei 2010, nr. 62/2010; G. GEUDENS, “GAS-boetes voor kleine afvalinbreuken kunnen”, Juristenkrant 2010, afl. 212, 4-5; X. LESAGE, “Kleine milieuoverlast (eindelijk) sanctioneerbaar met GAS”, T. Strafr. 2010, afl. 5, 259-261; J. DUJARDIN, “Mogelijkheid van gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2010, afl. 4, 262-263. 108 F. SCHUERMANS, “De collaterale schade van de gemeentelijke administratieve sancties op de strafvordering”, T. Strafr. 2008, 55. 109 M. BOES, “En toen waren ze nog met negen. Bedenkingen bij de opheffing van Titel X van Boek II” in F. VERBRUGGEN, R. VERSTRAETEN, D. VAN Daele en B. SPRIET, Strafrecht als roeping. Liber Amicorum Lieven Dupont, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2005, 37-39. 110 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari 2005. 111 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 410.
37
1.2. Uitbreiding categorieën personen die kunnen sanctioneren Een tweede belangrijke aanpassing betreft de uitbreiding van de personen die kunnen sanctioneren. Waar vroeger de overtreding enkel kon worden vastgesteld door een politieambtenaar of een hulpagent van de politie (artikel 119bis §6 N.Gem.Wet), wordt deze bevoegdheid via de wetswijziging aan drie categorieën van personen toegekend. Dit betekent aldus een uitbreiding van de categorieën van personen die een inbreuk kunnen vaststellen.112 Hierbij moet een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de louter administratieve inbreuken (inbreuken die niet terzelfdertijd een strafbaar feit uitmaken) en de gemengde inbreuken (inbreuken die ook een strafbaar feit kunnen uitmaken). De uitbreiding van de categorieën geldt namelijk enkel voor de administratieve inbreuken. 1.2.1. Administratieve inbreuken Behalve de politieambtenaren en de hulpagenten van politie die bevoegd blijven voor de vaststelling van deze inbreuken, kunnen ingevolge de uitbreiding ook de gemeentelijke ambtenaren en de ambtenaren van vervoersmaatschappijen113 voortaan vaststellingen van de inbreuken doen. Met betrekking tot de gemeenteambtenaren wordt in het KB van 5 december 2004114 een aantal minimumvoorwaarden vastgesteld waaraan ze moeten voldoen om in aanmerking te kunnen komen om te worden aangesteld: 1) men moet ten minste 18 jaar oud zijn; 2) men mag nog geen strafrechtelijke veroordeling hebben opgelopen; 3) men moet minstens beschikken over: − ofwel een getuigschrift van het hoger secundair onderwijs; − ofwel een getuigschrift van het lager secundair onderwijs en een ervaring van 5 jaar ten dienste van een gemeente, die nuttig is voor het uitoefenen van de functie; 4) men moet voldoen aan de voorwaarden inzake opleiding gesteld in artikel 2 van het KB van 5 december 2004. Een opleiding van 40 uur gedurende een maximale periode van 10 dagen is vereist vooraleer een legitimatiekaart aan de bedoelde ambtenaren kan worden afgeleverd.115 Ingevolge art. 119bis §2, vierde lid N.Gem.Wet mogen deze ambtenaren niet meer worden betrokken bij de verdere afhandeling van de procedure: een ambtenaar die de vaststelling
112
S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie... A never ending story?”, T. Gem. 2005, afl. 1, 37. Ook deze ambtenaren moeten behoren tot bepaalde, bij KB vastgestelde, categorieën. 114 Koninklijk Besluit 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in artikel 119bis, § 6, tweede lid, 1° van de nieuwe gemeentewet, BS 29 december 2004. 115 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 138-139. 113
38
van de inbreuk heeft gedaan, mag niet meer overgaan tot het opleggen van de administratieve geldboete. In de wet (art. 119bis §6, lid 3 N.Gem.Wet) wordt ook verwezen naar bewakingsagenten daartoe aangesteld door de gemeenteraad. Hierbij moet echter een aantal kanttekeningen worden gemaakt: - In de eerste plaats slaat dit enkel op overtredingen die louter met een administratiefrechtelijke sanctie kunnen worden beteugeld. - Ten tweede beschikken de bewakingsagenten niet zelf over een autonome vaststellingsbevoegdheid, maar moeten zij aangifte doen bij een politieagent.116 - Ten derde kunnen zij deze aangifte enkel doen in het kader van bepaalde activiteiten; omschreven in artikel 1, §1, eerste lid, 6° Wet 10 april 1990 regeling van de private veiligheid. Deze activiteiten hebben betrekking op het “verrichten van de vaststellingen, die uitsluitend betrekking hebben op de onmiddellijk waarneembare toestand van goederen die zich bevinden op het openbaar domein, in opdracht van de bevoegde overheid of van de houder van een overheidsconcessie”. De vaststellingsbevoegdheid van de bewakingsagenten heeft enkel betrekking op de onmiddellijk waarneembare toestand van goederen. Aan de bewakingsagenten worden geen bijzondere bevoegdheden toegekend. Zij kunnen nooit onder het mom van deze activiteiten worden belast met de ordehandhaving op de openbare weg, wat een exclusieve politiebevoegdheid blijft.117 Aan de vaststellingen van de bewakingsagenten wordt geen bijzondere bewijswaarde toegekend. Zijn vaststelling geldt voor de beoordelende instantie als een inlichting en heeft geen verdere waarde dan het in het Burgerlijk Wetboek omschreven vermoeden. De vaststelling kan slechts een aangifte inhouden van feiten die enkel kunnen leiden tot administratieve sancties en niet tot strafrechtelijke veroordelingen. De bewakingsagenten beschikken niet over meer bevoegdheden dan eender welke getuige, die bij de politie aangifte zou kunnen doen van hetgeen hij heeft vastgesteld.118 1.2.2. Gemengde inbreuken Voor de gemengde inbreuken is geen uitbreiding voorzien wat impliceert dat deze inbreuken enkel door politieambtenaren en hulpagenten van politie kunnen geverbaliseerd worden.
116
S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie... A never ending story?”, T. Gem. 2005, afl. 1, 38. T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 139. 118 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 139. 117
39
1.3. Uitbreiding tot minderjarigen In de GAS-wet van 1999 was niets bepaald voor minderjarigen, wat als gevolg had dat er ten aanzien van hen geen administratieve sancties konden opgelegd worden. In de praktijk bleek echter dat net zij vaak verantwoordelijk waren voor tal van overlastgedragingen.119 Nieuw is de mogelijkheid om voortaan een gemeentelijke administratieve sanctie op te leggen aan minderjarigen vanaf 16 jaar. Overeenkomstig artikel 119bis §2, laatste lid N.Gem.Wet mag de administratieve geldboete in dit geval echter niet meer dan 125 euro bedragen. Dit betreft dus een afwijking van de regels van het gemeen recht die bepalen dat aan minderjarigen tot 18 jaar enkel een maatregel van bewaring, behoeding en opvoeding kan opgelegd worden zoals bepaald in artikel 37 §1 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming. In het kader van de administratieve procedure die wordt gevoerd tegen de minderjarige voert de nieuwe wet twee waarborgen in: - de minderjarige moet verplichte bijstand krijgen van een advocaat: volgens artikel 119bis §9bis N.Gem.Wet moet de ambtenaar steeds de stafhouder van de orde van advocaten in kennis stellen telkens een persoon beneden de achttien jaar ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd, dat met een administratieve geldboete kan worden bestraft, zodat er kan gezorgd worden voor juridische bijstand. Binnen de 2 werkdagen te rekenen van deze berichtgeving moet een advocaat worden aangesteld door de stafhouder of het bureau voor juridische bijstand.120 - ten aanzien van minderjarigen aan wie een administratieve sanctie kan worden opgelegd, is steeds een voorafgaande bemiddelingsprocedure verplicht (zie infra 1.4.). De nieuwe regelgeving voorziet er ook in dat er steeds een afschrift van de vaststellingen ten laste van minderjarigen voor feiten die enkel kunnen worden bestraft met een administratieve sanctie wordt overgemaakt aan de procureur des Konings. Dit sluit aan bij de filosofie van de jeugdbeschermingswetgeving die voor ogen heeft dat het jeugdparket een zo breed mogelijk zicht heeft op de situatie van de minderjarige. Herhaaldelijk plegen van feiten die weliswaar niet strafrechtelijk worden gesanctioneerd, kan immers wijzen op een problematische opvoedingssituatie. Het is van groot belang dat het jeugdparket hiervan op de hoogte is opdat het hiertegen gepaste maatregelen kan nemen.121 Tegen het opleggen van een administratieve boete is voorzien in een beroepsprocedure. Dit beroep moet worden ingesteld bij de politierechtbank tenzij dit betrekking heeft op minderjarigen waarvoor bepaald is dat dit hoger beroep moet ingesteld worden bij de
119
C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 451. 120 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 411. 121 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 140-141.
40
jeugdrechter.122 Op deze beroepsprocedures wordt meer gedetailleerd ingegaan in hoofdstuk drie omtrent de rechtswaarborgen. 1.4. Voorafgaande bemiddelingsprocedure123 Een vierde belangrijke vernieuwing betreft de invoering van een voorafgaande bemiddelingsprocedure. Artikel 119ter van de N.Gem.Wet bepaalt: ‘In het kader van de door artikel 119bis toegekende bevoegdheden kan de gemeenteraad in een bemiddelingsprocedure voorzien. Deze procedure is facultatief tenzij zij betrekking heeft op minderjarigen die de volle leeftijd hebben bereikt op het tijdstip van de feiten. De bemiddeling heeft uitsluitend tot doel de dader van de inbreuk de mogelijkheid te bieden de schade die hij heeft aangebracht, te vergoeden of te herstellen’. Hieruit volgt dat de gemeenteraad dus de mogelijkheid heeft om een bemiddelingsprocedure te voorzien. Indien de gemeentelijke administratieve sanctie echter betrekking heeft op minderjarigen is deze bemiddelingsprocedure verplicht. 1.4.1. Onderscheid met de bemiddeling in strafzaken De bemiddeling in het kader van de GAS-wet doet denken aan de bemiddeling in strafzaken geregeld door artikel 216ter van het wetboek van strafvordering maar is bij nader toezien toch anders. Sommigen menen dan ook dat het begrip ongelukkig gekozen werd.124 Het gaat hier niet over bemiddeling in de strikte zin van het woord, met name een bemiddelaar die beide partijen hoort en een regeling tracht te vinden, rekening houdend met de belangen van het slachtoffer noch is de bemiddeling gericht op het verzoenen van conflicterende partijen.125 Het grote verschil met de bemiddeling in kader van de GAS-wet is dat deze laatste plaats vindt enkel wanneer de zaak niet (meer) in handen is van het parket in tegenstelling tot bemiddeling in strafzaken waar het precies de procureur des Konings toekomt om een bemiddeling voor te stellen.126 1.4.2. Wie kan als bemiddelaar optreden? Aangezien in de wet niet is bepaald wie als bemiddelaar kan of moet optreden, mag worden aangenomen dat de gemeenten zelf een grote vrijheid hebben om te bepalen welke persoon 122
Art. 119bis §11 N.Gem.Wet. E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T. Gem. 2005, afl. 1, 41-59. 124 P. PONSAERS, T. VANDER BEKEN en J. CAMMAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke Administratieve Sancties, Brussel, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006, 6. 125 N. DE VOS en L. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties... Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast” , RW 2005-06, afl. 13, 488. 126 E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T. Gem. 2005, afl. 1, 54. 123
41
en welke instantie als bemiddelaar kan optreden. Verder zijn de gemeenten ook vrij om te bepalen aan welke vereisten de bemiddelaar of bemiddelingsdienst moet voldoen. Men kan ook beslissen om geen enkele vereiste te stellen. Om echter de kans op slagen te verhogen, is het opportuun dat elke bemiddelaar aan een aantal minimumvereisten moet voldoen, waaronder de onafhankelijkheid ten opzichte van de partijen en de onpartijdigheid.127 Volgens de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken was het niet noodzakelijk dat een onafhankelijke derde moest tussenkomen om een regeling te vinden in het belang van het slachtoffer of om beide partijen te verzoenen. Ook de ambtenaar die de sanctie oplegt, kon volgens de minister instaan voor de bemiddeling.128 Dit kan afgeleid worden uit de omzendbrief OOP 30bis die bepaalt 'dat niets belet dat de bemiddelingsprocedure zou gevoerd worden door een andere persoon of instantie dan de ambtenaar die specifiek werd aangeduid om de administratieve boete op te leggen’. Het College van Procureurs-generaal was daarentegen van mening dat deze zienswijze geenszins strookte met de aard van het bemiddelingsproces zelf. In hun omzendbrief van 2005129 stelden zij dan ook dat een tussenkomst van een neutrale derde noodzakelijk is en dat de bemiddelaar onafhankelijk moet zijn ten opzichte van de gemeente en onpartijdig moet optreden.130 Een andere moeilijkheid betrof de korte verjaringstermijn van zes maanden voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Gelet op deze zeer korte verjaringstermijn, is het duidelijk dat de bemiddelingsprocedure slechts een zeer korte tijd in beslag kan nemen. Zeker bij minderjarigen vormt de termijn van zes maanden een probleem aangezien er een aantal bijkomende elementen is zoals het op de hoogte brengen van de stafhouder, de verplichte aanstelling van een advocaat alsook de verplichte bemiddeling dat extra tijd in beslag neemt. Wat de aanvang van de procedure betreft, bepaalt de omzendbrief OOP 30bis dat de bemiddeling reeds kan starten vanaf het instellen van de bestuurlijke procedure en zelfs kan plaatsvinden in de vijftien dagen die de overtreder heeft om zijn verweerschrift in te stellen.131
127
E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T. Gem. 2005, afl. 1, 47. 128 P. PONSAERS, T. VANDER BEKEN en J. CAMMAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke Administratieve Sancties, Brussel, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006,7. 129 Omzendbrief College van Procureurs-generaal 20 mei 2005, nr. COL 6/2005. 130 N. DE VOS en L. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties... Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast” , RW 2005-06, afl. 13, 488. 131 N. DE VOS en L. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties... Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast” , RW 2005-06, afl. 13, 488.
42
Ook de kostprijs draagt ertoe bij dat het bemiddelen een grote uitdaging is voor de gemeente. Volgens de toenmalige minister van Grootstedenbeleid mocht de bemiddeling namelijk geen extra geld kosten aan de gemeenten maar aangezien het succes van bemiddelen vooral afhangt van de kwaliteit en deskundigheid van de bemiddelaar en weinig gemeenten een bemiddelingsdienst hadden, was dit weinig vanzelfsprekend. Een intergemeentelijke samenwerking kon hiervoor een oplossing bieden maar de wet voorzag niets op dit vlak.132 1.4.3. Bemiddelingsprocedure en -reglement In de wet zijn evenmin formaliteiten voor de bemiddelingsprocedure opgenomen. Volgens de Memorie van Toelichting133 moet ‘de gemeenteraad in een systeem van bemiddeling voorzien in zijn reglement. Dit systeem kan heel soepel zijn en bijvoorbeeld alleen bestaan in het verhoor van de betrokken partijen door een gemeentelijke ambtenaar.’ Deze formulering biedt de gemeenten veel ruimte voor het opstellen van hun bemiddelingsreglement. De enige vereiste die wordt gesteld is dat het moet gaan om een bemiddelingsprocedure wat impliceert dat het systeem dat wordt opgezet moet beantwoorden aan de essentiële kenmerken van een bemiddeling. Het loutere verhoor van de betrokken partijen komt hier niet aan tegemoet.134 In de omzendbrief OOP 30bis (punt 33) wordt verduidelijkt dat om reden van bewijskracht er minstens een schriftelijke weerslag zal dienen te bestaan van deze bemiddelingspoging. Indien de betrokken partijen akkoord gaan met een bemiddeling zullen de sanctionerende ambtenaar of een andere persoon of instantie dat in een brief bevestigen met een duidelijke vermelding van de te leveren prestatie en de termijn waarbinnen dit moet gebeuren. Ook zal deze ambtenaar een boete bepalen die automatisch verschuldigd is zodra de overtreder de bemiddeling niet verricht voor de vooropgestelde datum. Een succesvolle bemiddeling betekent echter niet dat de sanctionerende ambtenaar geen administratieve geldboete meer zou kunnen opleggen.135 1.4.4. Betrokken partijen bij een bemiddeling Ook hier is de wet weinig verhelderend wat opnieuw een grote vrijheid geeft aan de gemeenteraden om dit te bepalen in hun bemiddelingsreglement. Zij kunnen ook de bemiddelaar laten bepalen wie al dan niet aan de bemiddeling kan deelnemen. 132
M. VERBEEK, “Gemeentesecretaris wordt rechter en bemiddelaar”, Lokaal 2004, afl. 7, 15. Memorie van Toelichting, Wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet en Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming , Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2366/1 en Wetsontwerp 2367/1, 7. 134 E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T. Gem. 2005, afl. 1, 49-50. 135 N. DE VOS en L. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties... Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast” , RW 2005-06, afl. 13, 489. 133
43
Het spreekt voor zich dat dader en slachtoffer deelnemen. Bij minderjarigen dienen ook één of beide ouders aanwezig te zijn aangezien zij burgerrechtelijk aansprakelijk zijn voor de minderjarige en in principe zullen moeten instaan voor de betaling van de eventuele schadevergoeding. Ook is er recht op bijstand door een advocaat mogelijk tijdens de bemiddeling. Zijn rol zal er voornamelijk in bestaan om juridisch advies te leveren en de herstelovereenkomst na te lezen. Waar het slachtoffer zich kan laten vertegenwoordigen door een advocaat, geldt dit wellicht niet voor de dader aangezien het net de bedoeling van de wetgever is om een minderjarige ten volle bij de bemiddeling te betrekken.136 §2. Kritieken en knelpunten Bovenvermelde aanpassingen van de wet hebben tot een aantal kwalijke gevolgen geleid. Door de gemeenten de bevoegdheid te geven om een eigen handhavingsbeleid te ontwikkelen werd bijgedragen tot een zeer gediversifieerd beleid tussen de verschillende gemeenten. Ook het feit dat minderjarigen jonger dan 16 jaar volledig straffeloos vandalenstreken konden uithalen, stootte op heel wat kritiek en onbegrip. 2.1. Ontwikkelen van een lokaal handhavingsbeleid Aangezien elke gemeente haar eigen handhavingsbeleid kon uittekenen, had dit een grote verscheidenheid aan strafbaarstellingen tot gevolg. Waar de ene gemeente streng optrad tegen bijvoorbeeld nachtlawaai, kon een andere gemeente dit onbestraft laten. Deze pluriformiteit van de diverse gemeentelijke visies had dan ook repercussies op de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid, zeker daar waar de territoriale toepasselijkheid moeilijker valt vast te stellen, of waar er merkbaar grote verschillen in vergelijking met de naburige gemeenten zijn terug te vinden. Ook de gemeentelijke verschillen in aard en hoogte van de sanctie konden sterk uiteenlopend zijn. Dit alles deed dan ook de vraag naar een gecoördineerd of bovengemeentelijk beleid en samenwerking opleven.137 Vooral in meergemeentenpolitiezones zorgde dit voor bijkomende moeilijkheden. Aangezien elke gemeente haar eigen politiereglement heeft, moeten de politieagenten uit deze zones op de hoogte zijn van elk gemeentelijk politiereglement. De omzendbrief OOP 30bis bevatte dan ook een bepaling dat deze gemeenten er goed zouden aan doen om allemaal hetzelfde politiereglement toe te passen. Ook wat de bevoegdheid van de sanctionerende ambtenaar betreft, stelt zich een probleem. De vraag is of één gemeentelijke ambtenaar bevoegd is om boetes op te leggen voor alle
136
E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T. Gem. 2005, afl. 1, 49. 137 S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie... A never ending story?”, T. Gem. 2005, afl. 1, 35.
44
overtredingen die worden gepleegd op het grondgebied van de meergemeentenpolitiezone. Volgens de toenmalige minister was dit het geval.138 Deze problematiek kwam recent aan bod in een vonnis van de politierechtbank van Turnhout. De overtreder in kwestie had een parkeerinbreuk139 begaan die kon gesanctioneerd worden met een administratieve boete. Er werd een administratieve boete opgelegd door de sanctionerende ambtenaar. De overtreder vorderde echter de nietigheid van de opgelegde sanctie omwille van onbevoegdheid aangezien de sanctionerende ambtenaar in dienst is van de stad Turnhout en niet van de gemeente Beerse. De politierechter heeft geoordeeld dat de sanctionerende ambtenaar van de gemeente zelf moet zijn, of van de provincie en dat er dus geen wettelijke basis was voor het geven van een GAS-boete door de betrokken ambtenaar. 140 Op veel plaatsen is er echter maar één GAS-ambtenaar voor alle gemeenten van een politiezone. De toekomst zal moeten uitwijzen of ook anderen naar de rechter zullen stappen en of deze rechters het voorbeeld van hun collega uit Turnhout zullen volgen. Wat duidelijk is, is dat dit hiermee een precedent is gesteld en deze uitspraak gevolgen kan hebben voor het opleggen van GAS-boetes. Wil de wetgever dit regelen en rechtszekerheid creëren, dan dringt zich opnieuw een wijziging van de wet op. In het nieuwe wetsontwerp wordt hier verder op ingegaan (zie infra: hoofdstuk vijf). 2.2. Minderjarigen jonger dan 16 jaar Het depenaliseren van Titel X van boek II van het Strafwetboek had enkele niet voorziene gevolgen. Door namelijk op te nemen dat aan minderjarigen van minder dan 16 jaar geen administratieve sanctie kon worden opgelegd, leidde dit ertoe dat deze minderjarigen volledig straffeloos bleven wanneer voor de overtreding van deze inbreuken (o.a. nachtlawaai en vandalisme) geen politiestraf in het gemeentereglement of verordening werd opgenomen of wanneer geopteerd werd voor een administratieve geldboete.141 Sterker nog, er kon tegen hen helemaal niets gedaan worden: zo konden aan hen ook geen maatregelen van bewaring, behoeding of opvoeding (meer) worden opgelegd. Het uit de strafwet halen van deze feiten onttrok hen bijgevolg zowel aan het strafrecht, aan de Jeugdbeschermingswet als aan de administratieve rechtshandhaving.142 Concreet
138
C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 449. 139 Parkeren zonder dat in het voertuig een parkeerschijf duidelijk zichtbaar was in een zone parkeren met beperkte parkeertijd. 140 Pol. Turnhout 16 oktober 2012, AR. 11A309; B. WARNEZ, “Zonale GAS-ambtenaars”, Juristenkrant 2012, afl. 257, 16. 141 Ministeriële Omzendbrief OOP 30ter van 10 november 2005 waarbij uitleg verschaft wordt bij de wijziging van artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet krachtens de wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 24 november 2005. 142 P. PONSAERS, T. VANDER BEKEN en J. CAMMAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke
45
bijvoorbeeld kon men tegen een veertienjarige die vandalisme pleegde helemaal niet meer optreden. De reparatiewet van 20 juli 2005 heeft hier een oplossing voor uitgewerkt (zie infra: hoofdstuk 2, afdeling 4). 2.3. Verschillende procedurewaarborgen strafrechtelijke vervolging van minderjarigen
bij
administratiefrechtelijke
en
Artikel 4 van de wet van 7 mei 2004 stelde dat: ‘Indien de beslissing evenwel betrekking heeft op minderjarigen die de volle leeftijd van zestien jaar hebben bereikt op het tijdstip van de feiten wordt hoger beroep ingesteld bij kosteloos verzoekschrift bij de jeugdrechtbank. De politierechtbank of de jeugdrechtbank doet, in het kader van een openbaar debat met uiteenzetting door beide partijen, uitspraak over het beroep dat werd ingediend tegen de administratieve sancties als bedoeld in § 2, tweede lid, 1. Zij oordeelt over de wettigheid en de proportionaliteit van de opgelegde geldboete. Hij kan de beslissing van de ambtenaar hetzij bevestigen, hetzij herzien. Wanneer een beroep tegen een administratieve sanctie aanhangig wordt gemaakt bij de jeugdrechtbank, kan deze de sanctie vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding zoals die wordt bepaald in artikel 37 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming. Geen hoger beroep staat open tegen de beslissing van de politierechtbank of van de jeugdrechtbank.’143 Tegen deze wet heeft de v.z.w. Ligue des droits de l'homme een verzoekschrift tot vernietiging ingediend bij het toenmalige Arbitragehof144 aangezien zij van oordeel was dat de wet bepalingen bevatte die discriminerend en aldus strijdig zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. De discriminatie bestond erin dat minderjarigen die administratief vervolgd werden niet dezelfde procedurewaarborgen genoten als de minderjarigen die door het Openbaar Ministerie werden vervolgd wegens als misdrijf omschreven feiten. Bij vervolging door de procureur des Konings treedt de jeugdrechter a priori op. Door een beroep te doen op een jeugdrechter worden de essentiële waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid gegarandeerd. Bovendien is de jeugdrechter gespecialiseerd in de behandeling van de jeugddelinquentie. De minderjarige die voor de jeugdrechter wordt gebracht, wordt geacht niet strafrechtelijk aansprakelijk te zijn. De rechter kan de jongere onderwerpen aan een medisch-psychologisch en/of een maatschappelijk onderzoek en beslissen om op hem de maatregel ‘van bewaring, behoeding
Administratieve Sancties, Brussel, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006, 7. 143 Artikel 4 Wet 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, BS 25 juni 2004. 144 Arbitragehof 18 januari 2006, nr. 6/2006; T. DE SUTTER, “Het Arbitragehof aanvaardt de toepassing van de gemeentelijke administratieve geldboete op minderjarigen (noot)” , TJK 2006, afl. 3, 244-245.
46
en opvoeding’ toe te passen die het meest aangepast is aan zijn persoonlijkheid. Ook is er steeds beroep tegen die beslissing door de jongere mogelijk. Dergelijke waarborgen zijn er niet voor jongeren die administratiefrechtelijk worden vervolgd. Volgens het arrest zijn ‘deze jongeren overgeleverd aan de beslissing van een gemeenteambtenaar, zijnde een orgaan van een administratieve overheid. Aangezien, wanneer het om een administratieve sanctie gaat, het morele element enkel wordt afgeleid uit de overschrijding van de norm, wordt de minderjarige geacht strafrechtelijk aansprakelijk te zijn voor zijn daden en wordt hij, zonder voorafgaand onderzoek, als een volwassene behandeld: de gemeenteambtenaar kan hem een geldboete van strafrechtelijke aard opleggen en de wettelijke vertegenwoordigers van de minderjarige worden op geen enkel ogenblik bij de procedure betrokken, terwijl zij het genot hebben van de inkomsten van hun kind voor wie zij bovendien burgerrechtelijk aansprakelijk zijn. Het a posteriori voor de jeugdrechter georganiseerde beroep volstaat niet om de gelijkheid van behandeling te herstellen die zou moeten worden verzekerd, enerzijds, omdat het geval van de dader van een administratief misdrijf slechts door een rechter wordt onderzocht wanneer hij zelf het initiatief daartoe neemt en, anderzijds, omdat, wanneer de zaak bij de jeugdrechter aanhangig is gemaakt, niets erop wijst dat hij zal kunnen overgaan tot de onderzoeksmaatregelen waarin artikel 50 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming voorziet. Zijn beslissing is bovendien niet vatbaar voor hoger beroep.145 Het toenmalige Arbitragehof is de v.z.w. hierin gevolgd waardoor de wet opnieuw een aantal aanpassingen heeft ondergaan. Deze wijzigingen worden in de volgende afdeling besproken.
Afdeling 4. Reparatiewet van 20 juli 2005 Om aan bovenvermelde procedurele en praktische problemen en kritieken tegemoet te komen, heeft de wetgever in 2005 een reparatiewet146 doorgevoerd. Deze problemen kunnen in wezen opgedeeld worden in twee grote hoofdstukken, namelijk de praktische problemen in verband met de in de wet voorziene procedures en de problemen bij toepassing van het systeem op minderjarige overtreders. Deze reparatiewet heeft diverse bepalingen aangevuld, gewijzigd, terug opgeheven of hersteld met het oog op het verhogen van de werkbaarheid voor alle betrokken actoren, zijnde de gemeenten, de magistratuur en de politiediensten.147 De reparaties kunnen evenmin worden los gezien van de hierboven besproken beroepen tot nietigverklaring die zijn ingesteld door de v.z.w. Ligue des droits de l'homme bij het Arbitragehof tegen de Wet 7 mei 2004 en Wet 17 juni 2004 wegens schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.148 145
Arbitragehof 18 januari 2006, nr. 6/2006, A.4.2. Wet 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 29 juli 2005. 147 Ontwerp van wet houdende diverse bepalingen, Parl.St. Kamer, 2004-05, nr. 1845/1, 18. 148 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 132. 146
47
De belangrijkste wijzigingen betroffen: - de repenalisering: omwille van het feit dat jongeren onder de 16 jaar volledig straffeloos hun gang konden gaan (zie supra 2.2. Minderjarigen jonger dan 16 jaar) besliste de wetgever bepaalde gedepenaliseerde misdrijven uit Titel X van het Strafwetboek terug te repenaliseren. Het betreft volgende vier artikelen: * art. 559, 1°: opzettelijk beschadigen van andermans roerende goederen; * art. 561, 1°: nachtlawaai; * art. 563, 2°: opzettelijk beschadigen van landelijke en stedelijke afsluitingen; * art. 563, 3°: plegen van lichte gewelddaden. Deze inbreuken die nachtlawaai en vandalisme betreffen, werden onder de ‘lichte gemengde inbreuken’ (zie infra 1.1.2.) gebracht en opnieuw ingevoegd in art. 119bis §2 derde lid, N.Gem.Wet. Deze misdrijven worden dus met een administratieve sanctie afhandelbaar, slechts indien het parket niet reageert of uitdrukkelijk de toestemming geeft om de overtreding bestuurlijk af te handelen. Er zal dus niet langer straffeloosheid zijn in die gemeenten waar nachtlawaai en vandalisme niet waren opgenomen in de gemeentelijke politieverordening.149 Dit leidt er wel toe dat het parket terug wordt ingeschakeld. Aangezien het lichte gemengde inbreuken betreffen, gelden de ‘voorrangsregels’ van de strafrechtelijke afhandeling om dubbele vervolging te vermijden. Concreet betekent dit dat de politie het origineel proces-verbaal moet overmaken aan de procureur des Konings, die binnen een termijn van twee maanden moet beslissen over de strafvordering. Reageert het parket niet binnen deze termijn, dan komt de zaak in handen van de gemeentelijke ambtenaar, die op basis van het afschrift van het proces-verbaal een geldboete kan opleggen (art. 119bis §8 N.Gem.Wet).150 - wijzigingen met betrekking tot minderjarigen: * minderjarigen die in de loop van de administratieve procedure meerderjarig worden, kunnen nog gesanctioneerd worden met een administratieve boete. Daarvoor wordt de procedure van de minderjarigen toegepast.151 - aanpassing van termijnen: omdat een aantal termijnen te kort bleek, werden deze aangepast. * Zo werd de termijn voor het overmaken van het proces-verbaal aan de gemeenteambtenaar of het parket van 15 dagen naar 1 maand verlengd. Deze korte periode 149
P. PONSAERS, T. VANDER BEKEN en J. CAMMAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke Administratieve Sancties, Brussel, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006, 7-8. 150 B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in X. Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen Kluwer, losbl., 7 dln., z.p. 151 Ontwerp van wet houdende diverse bepalingen, Parl.St. Kamer, 2004-05, nr. 1845/1, 232.
48
verhinderde de verbalisanten om een kwaliteitsvol proces-verbaal af te werken en bovendien zorgde dit ervoor dat zij prioriteit dienden te geven aan vastleggingen van relatief weinig zwaarwichtige inbreuken. Nieuw is dat indien het overmaken van het proces-verbaal niet gebeurt binnen de maand, de ambtenaar geen administratieve sanctie meer kan opleggen.152 * Ook de periode waarbinnen het parket diende te reageren met de mededeling al dan niet te zullen vervolgen en een administratieve sanctie uit te sluiten, werd verlengd van 1 maand naar 2 maanden voor alle gemengde inbreuken. Aanvankelijk bedroeg de termijn voor de lichte gemengde inbreuken 1 maand maar gezien dit een vervaltermijn is, betekende dit dat een passieve houding van de procureur ertoe bijdroeg dat er na deze maand geen enkele mogelijkheid meer was voor de procureur om actie te ondernemen. Er was enkel nog een administratieve afhandeling mogelijk. Deze verlenging tot 2 maanden moet de parketten meer tijd geven om het opsporingsonderzoek zo goed mogelijk te voeren, opdat ze met kennis van zaken kunnen oordelen om de zaak al dan niet zelf te behandelen. 153 * Ten slotte werd ook de termijn waarbinnen een administratieve sanctie dient opgelegd te worden, verlengd. De zes maanden beginnen te lopen vanaf het moment dat de sanctionerende ambtenaar het proces-verbaal ontvangt en niet meer vanaf het moment dat het proces-verbaal werd opgesteld.154 - meergemeentenpolitiezone: omdat de politiediensten in het merendeel van de gevallen opereren binnen een meergemeentenpolitiezone en gemeenten in het algemeen meer en meer samenwerken op zonaal niveau voor wat betreft het veiligheidsbeleid, heeft de Programmawet artikel 119bis § 6, lid 2, 1° N.Gem.Wet aan deze realiteit aangepast door de toevoeging dat, in geval van een meergemeentenpolitiezone, deze gemeenteambtenaren vaststellingen kunnen verrichten op het grondgebied van alle gemeenten die deel uitmaken van deze politiezone, nadat daartoe voorafgaandelijk een overeenkomst werd gesloten tussen de betrokken gemeenten.155 - betrokkenheid van ouders en voogden: de beslissing om een administratieve procedure te starten wordt bij aangetekend schrijven ter kennis gebracht aan de overtreder en in het geval van een minderjarige overtreder, aan de minderjarige, evenals aan zijn vader en moeder, zijn voogden of de personen die het gezag over hem uitoefenen. De vader en de moeder, zijn voogden of de personen die het gezag over de minderjarige uitoefenen zijn burgerrechtelijk aansprakelijk voor het betalen van de geldboete.156 Hierdoor worden deze
152
http://www.vvsg.be/veiligheid/Documents/KVH%20doc090.pdf (laatst geraadpleegd op 13 februari 2013). F. SCHUERMANS, “De collaterale schade van de gemeentelijke administratieve sancties op de strafvordering”, T. Strafr. 2008, 55. 154 P. PONSAERS, T. VANDER BEKEN en J. CAMMAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke Administratieve Sancties, Brussel, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006, 7-8. 155 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 139. 156 Ontwerp van wet houdende diverse bepalingen, Parl.St. Kamer 2004-05, nr. 1845/1, 234. 153
49
partijen als burgerrechtelijke aansprakelijke partij betrokken in de administratieve procedure en krijgen zij dezelfde rechten als de overtreders.157 - beroepsmogelijkheden: * in tegenstelling tot de wetten van 2004 waardoor gemeenten beroep konden aantekenen ingeval van een beslissing tot het niet-opleggen van een administratieve boete158 wordt voorzien dat enkel beroep kan aangetekend worden indien de beslissing tot het nietopleggen van een sanctie genomen werd door een gedelegeerde provincieambtenaar. De wet voorziet ook dat de burgerrechtelijk aansprakelijken van een minderjarige beroep kunnen aantekenen bij de jeugdrechtbank.159 * In het geval de jeugdrechtbank de geldboete verving door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding, was hiertegen geen beroep meer mogelijk. Artikel 21, 11° van de Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen voorziet ook in dit geval in een hoger beroep aangezien deze beschikking wordt geacht een nieuwe autonome beslissing te zijn van de jeugdrechtbank, zodat de minderjarige (en zijn ouders) dezelfde rechten hebben als voorzien in de wet op de jeugdbescherming.160
Afdeling 5. Andere wetten tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet §1. De wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen161 Met de wet van 25 januari 2007 is opnieuw een wijziging doorgevoerd aan de N.Gem.Wet. Deze wet strekt ertoe om de tweede categorie (lichte gemengde inbreuken) aan te vullen met de artikelen 534bis en 534ter van het Strafwetboek, namelijk het herpenaliseren van het aanbrengen van graffiti en van het beschadigen van onroerende eigendommen.162 Vóór deze wet waren bepaalde vormen van graffiti niet strafbaar. Het ging met name om het aanbrengen van graffiti op private onroerende goederen die geen stedelijke of landelijke afsluiting in de zin van artikel 563, 2° van het strafwetboek uitmaken. Door de opheffing van de besluitwet van 1945 was het mogelijk geworden om alle vormen van graffiti te viseren door middel van de gemeentelijke administratieve boetes zoals voorzien in de N.Gem.Wet maar deze konden niet opgelegd worden aan minderjarigen jonger dan 16 jaar. Met het wetsontwerp wenste men aan deze ongewenste situatie te verhelpen door een algemene strafbaarstelling voor graffiti in te voeren en deze nieuwe strafbaarstelling te incorporeren in de regeling van de administratieve sancties. Op die manier kunnen alle vormen van graffiti 157
http://www.vvsg.be/veiligheid/Documents/KVH%20doc090.pdf (laatst geraadpleegd op 13 februari 2013). Het was totaal onlogisch dat de gemeenteraad beroep kon aantekenen tegen een beslissing van de sanctionerende ambtenaar die zij zelf had aangewezen. 159 Wet 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, art. 21, 9°. 160 http://www.vvsg.be/veiligheid/Documents/KVH%20doc090.pdf (laatst geraadpleegd op 13 februari 2013). 161 Wet tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 februari 2007. 162 Omzendbrief College van Procureurs-generaal 10 februari 2006, nr. COL 1/2006. 158
50
aangebracht door gelijk wie efficiënt worden aangepakt naar gelang het geval op strafrechtelijk gebied of administratief gebied.163 Een tweede uitbreiding bestond erin om ook het opzettelijk beschadigen van andermans onroerende eigendommen strafbaar te stellen.164 §2. Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht165 De wetswijziging van 2004 had voorzien in een uitbreiding van de categorieën van personen die een inbreuk kunnen vaststellen (zie supra afdeling 3, 1.2.), waardoor ook gemeenteambtenaren louter administratieve inbreuken konden vaststellen. Door de wet van 15 mei 2007 wordt de functie van gemeenschapswacht gecreëerd en worden de gemeenteambtenaren voortaan gemeenschapswachten-vaststellers genoemd.166 Deze wet voorziet in artikel 3, 4° dat de gemeenschapswacht inbreuken op de gemeentelijke reglementen en verordeningen kan vaststellen in het kader van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, die uitsluitend het voorwerp kunnen uitmaken van administratieve sancties.167 Enkel inbreuken op het gemeentereglement die kunnen leiden tot administratieve sancties behoren tot hun bevoegdheid. Net zoals de gemeenteambtenaren kunnen ook de gemeenschapswachten dus geen gemengde inbreuken vaststellen. Verder wordt via deze wet artikel 119bis § 6, tweede lid, 1° van de N.Gem.Wet als volgt aangevuld: ‘de vaststellende gemeenteambtenaar kan het identiteitsbewijs of een ander identificatiedocument van de overtreder opvragen, zodat hij zich kan vergewissen van de juiste identiteit van deze persoon. De identiteitscontrole is alleen maar toegelaten ten opzichte van personen waarvan de ambtenaar heeft vastgesteld dat zij feiten hebben gepleegd die aanleiding kunnen geven tot een gemeentelijke administratieve sanctie’.168 De wet heeft hen dus ook de bevoegdheid gegeven om een identiteitscontrole uit te voeren in het kader van administratieve inbreuken. Een burger is echter niet verplicht zich aan de controle door de gemeenschapswacht te onderwerpen.169
163
Wetsontwerp tot bestraffing van graffiti, tot bestraffing van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet , Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 2564/1, 3. 164 Wetsontwerp tot bestraffing van graffiti, tot bestraffing van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet , Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 2564/1, 6. 165 Wet tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, BS 29 juni 2007. 166 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 23. 167 Omzendbrief College van Procureurs-generaal 10 februari 2006, nr. COL 1/2006. 168 Wet tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, BS 29 juni 2007. 169 http://www.vvsg.be/veiligheid/Documents/FAQ%20Gemeenschapswachten.pdf (laatst geraadpleegd op 14 februari 2013).
51
§3. Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kledij die het gezicht verbergt De wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kledij die het gezicht volledig dan wel grotendeels verbergt170 heeft eveneens tot een wijziging van artikel 119bis van de N.Gem.Wet geleid. Het zogenaamde boerkaverbod werd toegevoegd als een inbreuk van de tweede soort (i.e. een lichte gemengde inbreuk). Aangezien het een gemengde inbreuk betreft werd het artikel 563bis in het Strafwetboek ingevoegd, dat bepaalt: ‘Met geldboete van vijftien euro tot vijfentwintig euro en met gevangenisstraf van een dag tot zeven dagen of met een van deze straffen alleen worden gestraft, zij die zich, behoudens andersluidende wetsbepalingen, in de voor het publiek toegankelijke plaatsen begeven met het gezicht geheel of gedeeltelijk bedekt of verborgen, zodat zij niet herkenbaar zijn. Het eerste lid geldt echter niet voor hen die zich in de voor het publiek toegankelijke plaatsen begeven met het gezicht geheel of gedeeltelijk bedekt of verborgen, zodat zij niet herkenbaar zijn, en wel krachtens arbeidsreglementen of een politieverordening naar aanleiding van feestactiviteiten.’ Er wordt wel in een uitzondering op het verbod voorzien bij allerlei feestactiviteiten (carnaval, Sinterklaas, …) en het verbod geldt evenmin als de verhullende kledij door andere wetten wordt opgelegd. In het kader van de verkeerswetgeving bijvoorbeeld kan het dragen van een motorhelm verplicht zijn of verder kan een arbeidsreglement een lashelm verplichten.171 Dit boerkaverbod heeft heel wat commotie veroorzaakt. De v.z.w. Justice and Democracy heeft aan het Grondwettelijk Hof de vernietiging van desbetreffende wet gevraagd wegens schending van het grondwettelijke principe van godsdienstvrijheid (art. 19 van de Grondwet). In een arrest van 6 december 2012172 heeft het Grondwettelijk Hof die klacht verworpen en beschouwt het Hof het verbod in overeenstemming met de Belgische Grondwet. Via deze wet werd aldus opnieuw in een uitbreiding voorzien van de inbreuken die met een GAS-boete kunnen bestraft worden.
Afdeling 6. Besluit De GAS-wet van 1999 was de eerste wet waarin de gemeentelijke administratieve sancties werden geregeld. Sindsdien werd deze wet op geregelde tijdstippen opgesmukt. De ene keer was het omwille van tekortkomingen in de bestaande wetgeving. Vooral in de basiswet van 1999 zaten heel wat hiaten waardoor weinig gemeenten bij de start hebben teruggrepen 170
Wet tot instelling van een verbod op het dragen van kleding die het gezicht volledig dan wel grotendeels verbergt, BS 13 juli 2011. 171 T. DE SCHEPPER, “Lossen we alles op met GAS?”, Lokaal 2012, 26. 172 GwH 6 december 2012, nr. 145/2012.
52
naar het instrument van de gemeentelijke administratieve sancties. In andere gevallen lag een continue uitbreiding van de bevoegdheid van de gemeenten aan de basis van tal van wetswijzigingen. De belangrijkste discussie bij de totstandkoming van de basiswet van 1999 betrof het begrip overlast. Door de wet werden de gemeenten bevoegd gemaakt om alle maatregelen te nemen voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast. De Raad van State had de wetgever er echter op gewezen dat dit een te vaag begrip was en daarom beter niet werd gebruikt. Heel bewust heeft de wetgever dit advies naast zich neergelegd om op die manier de gemeenten toe te laten ook op te treden wanneer er sprake was van overlast maar daarom de materiële openbare orde niet in het gedrang kwam. Veel gemeenten hebben doorheen de jaren dan ook gretig gebruik gemaakt van dit vage begrip om maatregelen in hun politiereglement op te nemen die de morele openbare orde moeten beschermen. Vaak blijkt dit in de realiteit echter een maat voor niets omdat de Raad van State - terecht – blijft vasthouden aan het standpunt dat artikel 135 van de N.Gem.Wet niet de bescherming van de morele openbare orde omvat. Door het feit dat gemeenten zelf overtredingen administratief kunnen afhandelen in tegenstelling tot de strafrechtelijke handhaving die voor heel België geldt, wordt de diversificatie in de hand gewerkt. Elke gemeente kan individueel haar eigen GAS-beleid uitstippelen. Zo blijkt uit een studie van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) dat in het voorjaar van 2009 ongeveer 7 op 10 Vlaamse steden en gemeenten een specifiek overlastreglement heeft opgesteld. In augustus 2012 was dit al opgelopen tot 256 (83,12%) Vlaamse steden en gemeenten.173 Het is evident dat dit de rechtszekerheid en -gelijkheid niet ten goede komt. In de gemeenten waar een GAS-reglementering bestaat, is er zo’n grote verscheidenheid dat een overtreding waarop in de ene gemeente iemand een administratieve sanctie krijgt, daaraan ontsnapt in de aangrenzende gemeente aangezien die specifieke overtreding niet in het politiereglement is opgenomen. Met de recente discussie rond het sneeuwballen gooien kan bovendien de vraag gesteld worden hoever een gemeente te ver kan gaan. Misschien zou een systeem zoals in Nederland bestaat waar een nationale lijst met overtredingen is opgesteld een alternatief kunnen bieden. Dit zou alvast de rechtsgelijkheid ten goede komen aangezien de regeling dan voor heel het land geldt. In hoofdstuk zes wordt hieraan aandacht besteed. In hun drang naar uitbreiding van bevoegdheden proberen gemeenten ook steeds verder te gaan om gemeentelijke administratieve sancties bij te creëren. Zo heeft de stad Antwerpen 173
http://www.vvsg.be/veiligheid/bestuurlijke%20handhaving/gas/pages/welkomgas.aspx.
53
initiatief genomen om een straat- of plaatsverbod als GAS-sanctie te kwalificeren maar tot vandaag heeft men bot gevangen bij de Raad van State. In het nieuwe wetsontwerp van minister Milquet wordt een tijdelijk plaatsverbod opgenomen. Ook op andere vlakken zien we een continue uitbreiding. Zo werden de categorieën van personen die een inbreuk kunnen vaststellen verruimd. Waar aanvankelijk enkel politieagenten en hulpagenten konden optreden, kunnen vandaag ook gemeenteambtenaren GAS-boetes uitschrijven. Het feit dat gemeenten kunnen beslissen over het al dan niet opleggen van sancties, is trouwens een schending van de scheiding der machten. Gemeenten worden op die manier rechters, maar missen wel de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van rechters aangezien zij zelf de bevoegdheid hebben de regels op te stellen en tegelijk de sancties te bepalen en op te leggen. Hierover volgt meer in hoofdstuk zeven. Die verruiming zien we ook wat betreft het aantal inbreuken dat onder de GASreglementering valt. De laatste uitbreiding is het boerkaverbod dat door het Grondwettelijk Hof als in overeenstemming met de Belgische Grondwet wordt beschouwd. In dit hele proces van uitbreiding is een zekere willekeur merkbaar. Waarom precies die elf artikelen uit het strafwetboek werden geselecteerd, waarvoor of een administratieve of een strafsanctie mogelijk was, was niet gemotiveerd. Ook over de volledige depenalisering van titel X van boek II van het Strafwetboek was weinig nagedacht aangezien na korte tijd bepaalde gedepenaliseerde misdrijven terug werden gerepenaliseerd. Men zou denken dat wetgeving een minder arbitrair karakter zou vertonen en dat het de bedoeling is van de wetgever om duidelijkheid te creëren voor iedereen. Het vele oplapwerk en de talrijke wijzigingen bevorderen alvast de rechtszekerheid voor de burger niet. Bovendien zijn heel wat zaken door de wetgever niet geregeld waardoor de gemeenten een grote discretionaire bevoegdheid hebben. Bijvoorbeeld bij de bemiddeling is er weinig geregeld in de wet. Doordat dit overgelaten wordt aan de gemeenten, is ook hier het gevaar groot van een grote verscheidenheid tussen de gemeenten onderling. Een kaderwet waarin algemene bepalingen voor alle administratieve sancties worden opgenomen, kan hier mogelijk een oplossing bieden. Op dit aspect wordt ingegaan in hoofdstuk zes. Met de wet van 2004 kwamen ook de minderjarigen in het vizier van de GAS-boetes. Dit heeft reeds tot vele discussies geleid en vandaag blijft dit een gevoelig aspect, zeker gezien het wetsontwerp van de huidige minister van Binnenlandse Zaken om de leeftijd verder te verlagen naar 14 jaar. Hier wordt op teruggekomen bij de bespreking van dit wetsontwerp in hoofdstuk vijf.
54
HOOFDSTUK 3. Rechtsbescherming bij de bestuurlijke geldboete Wanneer een burger wordt vervolgd of een sanctie krijgt opgelegd, is rechtsbescherming essentieel. Deze bescherming heeft als doel de rechten van verdediging te vrijwaren en moet de verdachte beschermen tegen een willekeurige veroordeling en een willekeurige straftoemeting. In het klassieke strafrecht wordt de bescherming van de verdachte geregeld in het kader van het strafprocesrecht. Maar hoe zit het met de rechten van de overtreder die wordt gesanctioneerd met een bestuurlijke boete: gelden dezelfde waarborgen als bij de klassieke strafsanctie? En dienen alle rechtswaarborgen in dezelfde mate te worden gegarandeerd? Aangezien een administratieve sanctie wordt opgelegd door een actief bestuur brengt dit met zich mee dat de administratiefrechtelijke waarborgen van toepassing zijn. Dit betekent dat de overheid bij het opleggen van een administratieve geldboete moet rekening houden met een aantal beginselen en voorschriften zoals de motiveringsplicht, de hoorplicht, het proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel, het rechtzekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het onpartijdigheidsbeginsel. Een bespreking van deze beginselen volgt in afdeling één. In hoofdstuk één werd ingegaan op het onderscheid tussen een bestuurlijke sanctie en een punitieve bestuurlijke sanctie. Indien de bestuurlijke sanctie een punitief karakter heeft, moet er namelijk rekening worden gehouden met de rechtswaarborgen van het EVRM en het BUPO-verdrag en de Straatsburgse rechtspraak hierover. Lange tijd had het EHRM geen aandacht voor de bestuurlijke sanctionering. In het arrest Öztürk174 werd voor het eerst de problematiek van de bestuurlijke sanctie van naderbij bekeken. Afdeling twee geeft een overzicht van de rechtswaarborgen die voortvloeien uit het EVRM en het BUPO-verdrag175. In afdeling drie wordt besproken op welke manier deze waarborgen toepassing hebben gevonden in de GAS-procedure.
Afdeling 1. Administratiefrechtelijke waarborgen Bij het opleggen van een administratieve geldboete is de lokale overheid gehouden tot het respecteren van aan aantal beginselen en voorschriften. In deze afdeling volgt een korte beschrijving van de belangrijkste beginselen. §1. De motiveringsplicht Aangezien de administratieve sanctie een eenzijdige en individuele administratieve rechtshandeling is, moet het opleggen van een bestuurlijke geldboete formeel gemotiveerd 174
EHRM Özturk v. Duitsland, 21 februari 1984, Serie A, volume 73. Internationaal Verdrag 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten, BS 6 juli 1983 (BUPOVerdrag). 175
55
zijn. Dit houdt in dat de beslissing ten minste tegemoet moet komen aan de vereisten van de Formele Motiveringswet van 29 juli 1991 betreffende uitdrukkelijke, deugdelijke en afdoende motivering.176 Om aan de formele motiveringsplicht te voldoen, dient een dergelijke beslissing de juridische en feitelijke overwegingen te vermelden die eraan ten grondslag liggen en moet die redengeving ook afdoende zijn. Afdoende betekent dat de verzoekende partij in staat wordt gesteld om te begrijpen op grond van welke feitelijke en juridische gegevens de beslissing is genomen.177 Het doel van het motiveringsbeginsel is drieërlei: ten eerste is het een middel voor de rechter om de naleving van het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur na te gaan. Ten tweede wordt de beslissing meer begrijpelijk aangezien de burger de motieven van de administratie kent. Tot slot leiden gemotiveerde beslissingen tot beter overwogen beslissingen. Gezien het indringende karakter van de bestuurlijke boete en de rol van het overheidsorgaan speelt het motiveringsbeginsel dan ook een belangrijke rol bij de bescherming van de overtreder.178 §2. De hoorplicht De hoorplicht beoogt enerzijds de belangen van de individuele burger te vrijwaren door hem de mogelijkheid te bieden een voor hem ongunstige beslissing te voorkomen. Anderzijds streeft men hiermee ook naar de vrijwaring van de belangen van het bestuur door te vermijden dat het bestuur zonder kennis van zaken een onzorgvuldige beslissing zou nemen.179 §3. Het proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel De redelijkheidstoetsing is de toetsing naar het al dan niet bestaan van een wanverhouding tussen de motieven en de inhoud van de beslissing.180 Wat de gemeentelijke administratieve
176
L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 165. 177 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 145-146; D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 185. 178 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 8485. 179 K. MAN, “De hoorplicht als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur”, Jura Falc. 2005-06. http://www.law.kuleuven.be/jura/art/42n3/kamain.html. (laatst geraadpleegd op 3 mei 2013). 180 D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 199.
56
sancties betreft betekent dit dat deze in proportionele verhouding moeten staan tot de zwaarte van de in aanmerking genomen feiten of de ten laste gelegde inbreuken.181 §4. Het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel Het vertrouwensbeginsel houdt in dat de overheid de gerechtvaardigde verwachtingen die door het bestuur bij de rechtsonderhorigen zijn gewekt, moet invullen. Met andere woorden, het recht moet voorzienbaar en toegankelijk zijn waardoor de rechtzoekende in staat wordt gesteld om in redelijke mate de gevolgen van een bepaalde handeling die hij stelt, te voorzien op het ogenblik dat hij de handeling verricht.182 De bestuurlijke boete kan voldoen aan de lex-certa vereiste als de delictsomschrijving voldoende nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig is geformuleerd.183 §5. Het gelijkheidsbeginsel Het gelijkheidsbeginsel impliceert dat ieder die zich in eenzelfde situatie bevindt op gelijke wijze moet worden behandeld. Met betrekking tot administratieve sancties kan er zich een schending van de gelijkheid tussen burgers voordoen aangezien de gemeenten over een discretionaire bevoegdheid beschikken bij het opstellen van hun gemeentelijke reglementen. Dit is eigen aan hun lokale autonomie. Zowel de Raad van State als het Grondwettelijk Hof aanvaarden een ongelijke behandeling tussen bepaalde burgers wanneer die ongelijkheid voortvloeit uit een verschillende uitoefening van de aan de besturen toegewezen bevoegdheden.184 §6. Het onpartijdigheidsbeginsel Ingevolge het onpartijdigheidsbeginsel kan niemand rechter en partij zijn in een eigen zaak, hetzij omdat hij in dezelfde aangelegenheid een beschuldigende of onderzoekende rol heeft gespeeld, hetzij omdat hij er persoonlijk belang bij heeft dat de beslissing een bepaalde richting uitgaat. Dit beginsel is ook van toepassing bij de totstandkoming van bestuursbeslissingen voor zover dit verenigbaar is met de aard en de structuur van het bestuur. De Raad van State heeft deze regel echter niet absoluut gemaakt. Dit betekent dat
181
L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 161. 182 D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 205; RvS 22 februari 2010, nr. 201.138. 183 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 84. 184 D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 211.
57
het beginsel niet tot gevolg mag hebben dat het uitoefenen van de sanctiebevoegdheid onmogelijk wordt.185
Afdeling 2. Strafrechtelijke waarborgen Dé cruciale vraag is of een administratieve sanctie als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM moet worden gekwalificeerd. In hoofdstuk één kwam hierop een bevestigend antwoord met als gevolg dat ook ten aanzien van een overtreder die een bestuurlijke geldboete krijgt opgelegd, de strafrechtelijke waarborgen moeten in acht genomen worden. In die zin spelen zowel het EVRM als het BUPO-verdrag een fundamentele rol. Deze twee mensenrechtenverdragen houden in strafzaken een aantal waarborgen voor een behoorlijke rechtsbedeling in (art. 6 EVRM en art. 14 BUPO-verdrag), evenals het principiële verbod van terugwerkende kracht (art. 7 EVRM en art. 15 BUPO-verdrag).186 Ook het zevende protocol bij het EVRM is van belang, met name artikel 4 dat handelt over het non bis in idem-beginsel. Dit beginsel komt in het volgende hoofdstuk aan bod. Niettemin zijn er verschillen tussen een klassieke strafsanctie en een punitieve bestuurlijke sanctie en kunnen beide sancties niet volledig gelijkgeschakeld worden. Zo speelt artikel 6 EVRM niet ten volle tijdens de bestuurlijke sanctieprocedure en dit om twee redenen. Ten eerste laat dit artikel toe dat in een eerste fase, zelfs in strafzaken, beslissingen genomen kunnen worden door een bestuur. Voorwaarde is wel dat er nadien een beroep moet mogelijk zijn bij een rechterlijke instantie die voldoet aan de vereisten van artikel 6 EVRM. Dit betekent onder andere dat de rechter met volle rechtsmacht over het geschil moet kunnen oordelen (zie infra 1.1.1. Recht op toegang tot een rechter). Ten tweede is de vraag vanaf wanneer artikel 6 EVRM van toepassing is bij de bestuurlijke handhaving. In strafzaken is dit vanaf het moment dat er sprake is van een beschuldiging of vervolging. Bij de bestuurlijke sanctieprocedure is dit minder duidelijk.187 Op de bestuurlijke voorfase is artikel 6 EVRM niet rechtstreeks toepasselijk. Wel kan aan bepaalde aspecten reeds een ‘voorwerking’ worden toebedeeld: zo begint de redelijke termijn reeds te lopen vanaf de beschuldiging.188 Een ander discussiepunt is of artikel 6 EVRM op alle punitieve bestuurlijke sancties – i.e. lichte tegenover zware inbreuken - in dezelfde mate van toepassing moet zijn. 185
D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 215. 186 A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-00, afl. 19, 630. 187 E. ANKAERT en J. PUT, “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 13. 188 E. ANKAERT en J. PUT, “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 12.
58
In het arrest Öztürk had het EHRM de rechtsbescherming verbreed tot administratieve inbreuken die slechts met een zeer lichte sanctie worden bestraft. In latere arresten 189 werd daar vanaf gestapt waardoor de zeer lichte administratieve sancties niet onderhevig waren aan een uitgebreide rechtsbescherming. Met het arrest Jussila190 kwam men hier opnieuw op terug en is er sprake van toch wel innoverende rechtspraak. Het Hof oordeelde dat niet steeds dezelfde waarborgen aan een punitieve bestuurlijke sanctie moeten worden toegekend als aan een strafrechtelijke sanctie.191 In deze zaak houdt het Hof wel vast aan de drie Engel-criteria wat impliceert dat de sanctie wordt beschouwd als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM en dat de geringe zwaarte van de sanctie daaraan geen afbreuk kan doen. Wel aanvaardt het EHRM in het Jussila-arrest dat, ook al is de betrokken maatregel punitief van aard, er niet steeds dezelfde waarborgen gelden als voor andere punitieve maatregelen. Het EHRM stelt: “There are clearly “criminal charges” of differing weight. What is more, the autonomous interpretation adopted by the Convention institutions of the notion of a “criminal charge” by applying the Engel criteria have underpinned a gradual broadening of the criminal head to cases not strictly belonging to the traditional categories of the criminal law, for example administrative penalties”.192 Hieruit kan geconcludeerd worden dat niet alle punitieve sancties onderworpen moeten worden aan hetzelfde waarborgenregime.193 Gezien deze evolutie van de Straatsburgse rechtspraak is een duidelijk antwoord geven op de vraag of de waarborgen op alle soorten punitieve sancties moeten toegepast worden en welke reeds in de bestuurlijke voorfase moeten gegarandeerd worden, niet evident. §1. Rechtswaarborgen ingevolge het EVRM In dit deel wordt een overzicht gegeven van de waarborgen die gegarandeerd worden door artikel 6 en 7 EVRM. Artikel 6 EVRM handelt over het recht op een eerlijk proces. Het omvat enerzijds een aantal algemene principes (lid 1) en anderzijds biedt het meer concrete waarborgen aan degenen die vervolgd worden wegens een strafbaar feit (leden 2 en 3). Lid 7 EVRM heeft betrekking op het legaliteitsbeginsel.
189
EHRM Bendenoun v. Frankrijk; EHRM Ravnsborg v. Zweden; EHRM Putz v. Oostenrijk. EHRM Jussila v. Finland, 23 november 2006, zaaknr. 73053/01, Reports of Judgments and Decisions 2006XIV. 191 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 103. 192 EHRM Jussila v. Finland, §44. 193 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 107. 190
59
1.1. Artikel 6, lid 1 EVRM (recht op een eerlijk proces) ‘Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie welke bij de wet is ingesteld. […]’ Dit artikel omvat volgende aspecten die hieronder worden besproken: (1) recht op toegang tot een rechter, (2) redelijke termijn (3) nemo teneturbeginsel en zwijgrecht. 1.1.1. Recht op toegang tot een rechter In lid 1 van artikel 6 EVRM zit een impliciete waarborg vervat van een recht op toegang tot een rechter.194 Dit moet de rechten van verdediging van de verdachte waarborgen. De vraag is vanaf wanneer deze toegang moet verzekerd worden? Moet dit reeds kunnen in de bestuurlijke fase of is een ex-postcontrole voldoende? Volgens vaste rechtspraak van het EHRM laat artikel 6 EVRM vervolging en bestraffing door een administratieve overheid toe - behalve in geval van vrijheidsberoving - voor zover de betrokkene beschikt over een beroep bij een onafhankelijk en onpartijdig rechtscollege dat aan de waarborgen van artikel 6 EVRM voldoet en dat over volle rechtsmacht beschikt.195 Volle rechtsmacht betekent dat de rechter de evenredigheid tussen de overtreding en sanctie moet kunnen controleren. Wanneer de rechter besluit dat de bestraffing ongegrond is, moet hij feitelijke en juridische onderdelen van de beslissing ongedaan kunnen maken.196 Omtrent de reikwijdte van dit toetsingsrecht bestaat enige discussie. Sommige rechtsleer gaat ervan uit dat er niet wordt voorzien in een opportuniteitstoets door de rechter en er slechts een marginale toetsing is van de overheidsbeslissingen.197 Het toetsingsrecht moet de rechter toelaten om na te gaan of de straf niet onevenredig is met de inbreuk. De rechter kan bijgevolg onderzoeken of het bestuur naar redelijkheid kon overgaan tot het opleggen van een administratieve geldboete van zodanige omvang. Hij kan de zwaarte van de inbreuk, de hoogte van reeds opgelegde sancties en de wijze waarop in gelijkaardige gevallen werd geoordeeld in aanmerking nemen, maar hij moet hierbij wel rekening houden in welke mate het bestuur zelf gebonden was met betrekking tot de sanctie. Dit toetsingsrecht houdt dus niet in dat de rechter op grond van een subjectieve appreciatie van wat hij redelijk acht, om loutere redenen van opportuniteit en tegen wettelijke regels in, boeten kan kwijtschelden of 194
E. ANKAERT en J. PUT, “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 8. 195 A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-00, afl. 19, 631 196 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 74. 197 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 76.
60
verminderen.198 Dit was eveneens de visie van het Hof van Cassatie dat in een arrest199 van 2005 stelt: “Que ce droit de contrôle n’implique pas que le juge peut supprimer ou réduire des amendes sur la base d’une appréciation subjective des circonstances atténuantes propres à la personne du contribuable pour de simples motifs d’opportunité et à l’encontre des règles légales”. Het EHRM heeft daarentegen in een arrest van 4 maart 2004200 gesteld dat de rechter de bevoegdheid moet hebben om zich te buigen over alle pertinente feitelijke en juridische kwesties met betrekking tot het geschil. Volgens datzelfde Hof is dat niet het geval wanneer de rechter niet bevoegd is om de opportuniteit te beoordelen of om een gehele of gedeeltelijke vermindering toe te kennen. Het Grondwettelijk Hof treedt in een arrest van 2008201 die zienswijze bij wanneer het bevestigt dat indien de administratie de mogelijkheid heeft om de omvang van de sanctie aan te passen, niets van wat onder de beoordeling van de administratie valt aan de controle van de rechter mag ontsnappen. Met andere woorden wordt hiermee erkend dat de rechter alsnog bevoegd is om de opportuniteit van de sanctie te beoordelen.202 Ook in de rechtspraak van het Hof van Cassatie is een lichte bijsturing merkbaar. Zo blijkt uit een arrest van 2009203 dat de toetsing met volle rechtsmacht de rechter toelaat om een straf die nochtans overeenkomstig de wettelijk vastgestelde strafmaat is opgelegd, te verminderen. Voorwaarde is dat de rechter zijn beslissing voldoende motiveert, waarbij hij kan verwijzen naar de regels van internationaal recht of de fundamentele algemene rechtsbeginselen, zoals onder meer het evenredigheidsbeginsel.204 1.1.2. Redelijke termijn Met het oog op een eerlijk proces is het belangrijk dat iedereen het recht heeft dat zijn zaak binnen een redelijke termijn wordt behandeld. De reden is dat de gesanctioneerde anders te lang in het ongewisse zou verkeren over de gegrondheid van de tegen hem ingestelde strafvordering.
198
J. VANDE LANOTTE, J. DUJARDIN en M. VAN DAMME, “Begrenzing van het administratief recht” in: VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en MAST, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht 2012, Mechelen, Kluwer, 2012, 16. 199 Cass. 21 januari 2005, AR C.02.0572N. 200 EHRM Silvester’ s Horeca Service v. België, 4 maart 2004, nr. 47650/99. 201 GwH 15 mei 2008, nr. 79/2008, B.8. 202 L. VANDENBERGHE, “De rechterlijke bevoegdheid inzake vermindering van de administratieve (fiscale) sancties (noot)”, RW 2010-11, afl. 16, 672. 203 Cass. 13 februari 2009, AR F.06.0107N. 204 E. WILLEMART, “De bestuurlijke sancties in België. Bijdrage van de Raad van State van België” in X., Colloquium Vergadering van de Raden van State van de Benelux en van het administratief Hof van Luxemburg. Administratieve sancties in België, Luxemburg en Nederland. Vergelijkende studie, Brussel, 21 oktober 2011, 19. www.raadvst-consetat.be/?action=doc&doc=928 (laatst geraadpleegd op 9 maart 2013).
61
Ook bij bestuurlijke sancties is het eerbiedigen van de redelijke termijn van groot belang: dit draagt bij tot een lik op stuk beleid. Indien de periode tussen het plegen van het feit en de sanctionering te lang zou zijn, verdwijnt namelijk het preventieve effect naar potentiële andere daders.205 Belangrijk is om te bepalen wanneer de redelijke termijn start. In burgerlijke en strafzaken is het startpunt van de redelijke termijn heel duidelijk bepaald. Bij burgerlijke zaken begint de termijn te lopen vanaf het vatten van de rechter.206 In strafzaken is het beginpunt de vervolging, wat volgens de rechtspraak van Straatsburg het ogenblik is waarop de verdachte weet dat hij zich moet verdedigen of bij ontvangst van het proces-verbaal van de inbreuk.207 Wanneer het een bestuur betreft dat een administratieve sanctie oplegt, komt de administratieve procedure reeds in aanmerking voor de berekening van de redelijke termijn. Dit is het geval wanneer de betrokkene verplicht een administratieve procedure moet doorlopen vooraleer hij de zaak aan een rechter kan voorleggen.208 Er mag redelijkerwijs van uitgegaan worden dat de redelijke termijn ingaat op het moment dat het bestuur te kennen geeft dat het een sanctie wil opleggen maar dit kan verschillen van geval tot geval. Dit kan bijvoorbeeld als de overtreder de sanctie effectief betekend krijgt maar dit kan ook reeds wanneer de betrokkene wordt opgeroepen om zich aan te melden én hij zich bewust is dat hem een sanctie zal worden opgelegd. Vanaf dat ogenblik is een strafvervolging van de overtreder mogelijk. De redelijke termijn dient om de onzekerheid om al dan niet te worden vervolgd niet te lang te laten aanslepen.209 De redelijkheid van de procesduur dient steeds in concreto te worden beoordeeld. Indien de strafrechter vaststelt dat de behandeling binnen een redelijke termijn niet kan worden gewaarborgd, neemt hij dit in acht bij de straftoemeting. Zo kan hij besluiten tot strafvermindering of zelfs tot een eenvoudige schuldverklaring zonder straf.210
205
E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 74. 206 E. ANKAERT en J. PUT, “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 9. 207 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 702. 208 M. BOES, Administratieve sancties en art. 6 E.V.R.M. in België, Tjeenk Willink, Zwolle, 1989, 25. 209 E. ANKAERT en J. PUT, “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 9; 75. 210 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 704.
62
1.1.3. Nemo tenetur-beginsel - zwijgrecht Het nemo tenetur-beginsel (nemo contra se edere tenetur) bestaat uit drie deelaspecten: het recht niet gedwongen te worden zich aan te geven, een bekentenis af te leggen of tegen zichzelf te getuigen.211 Dit beginsel staat niet woordelijk opgenomen in het EVRM, dit in tegenstelling tot artikel 14 van het BUPO-verdrag. In het arrest Funke212 besliste het EHRM echter dat men uit het recht op een eerlijke behandeling ook de vrijheid van zelfincriminatie of het nemo teneturbeginsel kan afleiden. Men kan de beklaagde niet verplichten om mee te werken aan het verzamelen van bewijs tegen hem. Of anders gesteld: de beklaagde heeft het recht om te zwijgen.213 Het zwijgrecht ligt aldus direct vervat in het fair trial-beginsel van artikel 6, lid 1 EVRM. Dit beginsel is uit het strafrecht bekend, maar geldt ook bij het opleggen van bestuurlijke (punitieve) boetes.214 Zo verklaarde het Europees Hof in datzelfde Funke-arrest dat ook tijdens de bestuurlijke fase het zwijgrecht geldt. Als gevolg geldt dat beschuldigende bewijzen die onder dwang zijn verkregen, maar afhankelijk zijn van de wil van de gesanctioneerde215, tijdens de strafvervolging niet mogen worden gebruikt. In het Saundersarrest216 heeft het Hof geoordeeld dat het gebruik van dit bewijsmateriaal in strijd is met het nemo tenetur-beginsel. Hieruit volgt dat iemand die gedwongen wordt mee te werken aan de oplegging van een bestuurlijke boete, zich kan beroepen op de schending van een eerlijk proces dat besloten ligt in artikel 6 EVRM.217 1.2. Artikel 6, lid 2 EVRM (vermoeden van onschuld) ‘Een ieder, die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld volgens de wet bewezen wordt.’ Het vermoeden van onschuld impliceert dat de rechter niet mag uitgaan van de schuld van de beklaagde. In het klassieke strafrecht speelt het begrip schuld een belangrijke rol aangezien schuld een voorwaarde is voor het opleggen van een strafsanctie. Het vermoeden van onschuld is vooral van belang voor de bewijslast aangezien de beklaagde niet zijn 211
E. ANKAERT en J. PUT, “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 9. 212 EHRM Funke v. Frankrijk, 25 februari 1993, Serie A, volume 256-A, §44. 213 F. LOGGHE, “Over de "eerlijke behandeling" volgens artikel 6 van het EVRM”, Jura Falc., 1996-97. http://www.law.kuleuven.be/jura/art/33n2/logghe.htm (laatst geraadpleegd op 9 maart 2013). 214 Colloquium Vergadering van de Raden van State van de Benelux en van het administratief Hof van Luxemburg. ‘Administratieve sancties in België, Luxemburg en Nederland. Vergelijkende studie’, Brussel, 21 oktober 2011, 66. 215 Onder ‘gegevens afhankelijk van de wil van de verdachte’ verstaat het Europees Hof mondelinge of schriftelijke verklaringen van de verdachte over feiten die het bestuursorgaan niet onafhankelijk van de wil van de verdachte kan krijgen. 216 EHRM Saunders v. Verenigd Koninkrijk, 17 december 1996, Reports 1996-VI. 217 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 87.
63
onschuld moet bewijzen maar het is de vervolgende partij die de strafbare feiten moet bewijzen.218 Aanvankelijk was bij de administratieve boetes geen aanwezigheid van schuld vereist maar toen de bestuurlijke boete werd beschouwd als een sanctie met een punitief karakter en dus een straf in de zin van artikel 6 EVRM werd hiervan afgestapt. Ondanks deze wijziging in visie blijkt dit niet relevant te zijn in de praktijk. Zo laat het EHRM toe dat administratieve overheden een bestuurlijke boete kunnen opleggen zonder bewijs van schuld.219 In het arrest Salabiaku220 oordeelde het Hof: In particular, and again in principle, the Contracting States may, under certain conditions, penalise a simple or objective fact as such, irrespective of whether it results from criminal intent or from negligence. Het EHRM besliste in het arrest Janosevic221 van 2002 dat ‘within the reasonable limits which take into account the importance of which is at stake and the maintenance of the rights of the defence’. Sommige rechtsleer heeft hieruit besloten dat schuldpresumpties mogelijk te verantwoorden zijn ten aanzien van kleinere inbreuken.222 Wel moeten de verdedigingsrechten van de verdachte volledig intact blijven zodat er steeds sprake moet zijn van een weerlegbaar vermoeden van schuld.223 Concluderend kan gesteld worden dat de gevolgen van het leedtoevoegende karakter van de bestuurlijke boete niet zo verstrekkend zijn dat het vermoeden van onschuld hierop van toepassing is.224 1.3. Artikel 6, lid 3 EVRM (proceswaarborgen) Het laatste lid van artikel 6 somt vijf processuele minimumwaarborgen op die bij het instellen van een strafvervolging dienen in acht genomen te worden. ‘Een ieder, die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd, heeft ten minste de volgende rechten: a) onverwijld, in een taal welke hij verstaat, en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; b) te beschikken over voldoende tijd en faciliteiten welke nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
218
C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 714. 219 L. DEBEN, L., De rechtswaarborgen van de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2005, 50. 220 EHRM Salabiaku v. Frankrijk, 7 oktober 1988, Serie A, volume 141-A, §27. 221 EHRM Janosevic v. Zweden, 23 juli 2002, Reports of Judgements and Decisions 2002 – VII. 222 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 719. 223 L. DEBEN, L., De rechtswaarborgen van de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2005, 50-51. 224 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 90.
64
c) zichzelf te verdedigen of de bijstand te hebben van een raadsman naar zijn keuze, of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien het belang van de rechtspraak dit eist; d) de getuigen à charge te ondervragen of doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à decharge te doen geschieden op dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge; e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal welke ter zitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.’ Deze waarborgen vormen de lex specialis van het meer algemene recht op een eerlijk proces van lid 1. De niet-naleving van deze waarborgen leidt echter niet automatisch tot een schending van artikel 6 EVRM. Lid 3 is erop gericht dat de verdediging een procespartij is evenwaardig aan het Openbaar Ministerie. Het EHRM zal vaak slechts oordelen dat de waarborgen van artikel 6, lid 3 EVRM niet zijn nageleefd en er bijgevolg een schending is als de positie van de verdediging als volwaardige procespartij in het gedrang is gebracht.225 1.4. Artikel 7 EVRM (legaliteitsbeginsel) ‘Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin zal een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.’ Het legaliteitsbeginsel – vaak ook aangeduid met het adagium nullum crimen sine lege en nulla poena sine lege – is één van de belangrijkste beginselen in het strafrecht. Concreet houdt dit in dat een gedraging slechts kan worden bestraft op voorwaarde dat zij het voorwerp uitmaakt van een voorafgaande wettelijke strafbepaling.226 Het legaliteitsbeginsel vereist echter ook een wettelijk toegekende bevoegdheid van het bestuursorgaan. Voordat bestuursorganen eenzijdig in de belangen van de burgers mogen ingrijpen, is een rechtsgrond vereist in het geschreven recht. Net als in het strafrecht is bevoegdheidsoverdracht van bepalingen die door straffen worden gehandhaafd, in het bestuursrecht alleen geoorloofd door of krachtens een formele wetsbepaling.227 Toegepast op de GAS-sancties heeft de GAS-wet de bevoegdheid om bestuurlijke geldboetes op te leggen naar de lokale besturen overgeheveld, die door middel van hun politiereglement inbreuken kunnen sanctioneren.
225
G. STESSENS en B. DE SMET, “Art. 6 §3 EVRM”, in VANDE LANOTTE, J. en HAECK, Y. (eds.), Handboek EVRM, Deel 2 Artikelsgewijze Commentaar, Volume II, 582-584. 226 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel I: Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 76. 227 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 79.
65
§2. Rechtswaarborgen ingevolge het BUPO-verdrag Ook het BUPO-verdrag garandeert een aantal (extra) rechtswaarborgen. Artikel 14 omvat volgende bepalingen die van belang zijn met betrekking tot administratieve sancties. 2.1. artikel 14, lid 3, g) ‘Eenieder heeft het recht om niet tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te leggen’; Op het nemo-teneturbeginsel en zwijgrecht werd reeds ingegaan (zie §1, 1.1.3.). 2.2. artikel 14, lid 5 ‘Eenieder die wegens een strafbaar feit is veroordeeld heeft het recht om zijn veroordeling en vonnis opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege overeenkomstig de wet’; Dit artikel houdt de verplichting in om een hoger beroep mogelijk te maken in geval van een veroordeling wegens een strafbaar feit. Dit geldt ook voor geschillen inzake bestuurlijke sancties met een strafkarakter.228 Een grondige bespreking volgt in afdeling 2, waar de GASprocedure wordt besproken, met inbegrip van de mogelijkheid van een hoger beroep. 2.3. artikel 14, lid 7 ‘Niemand mag voor een tweede keer worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij einduitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken’. Dit is een belangrijk principe gekend als het non bis in idem-beginsel dat als doel heeft verschillende vervolgingen te vermijden voor dezelfde misdrijven. Met andere woorden, het non bis in idem-beginsel impliceert dat niemand een tweede keer mag worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds is veroordeeld of vrijgesproken.229 Dit beginsel ligt ook vervat in het zevende protocol bij het EVRM.230 Gezien het belang van dit non bis in idem-beginsel en de problematiek van de hiermee samenhangende samenloop wordt dit in hoofdstuk vier toegelicht.
Afdeling 3. Implementatie van de rechtswaarborgen in de GAS-wet Eerst wordt nogmaals kort geschetst waarom de gemeentelijke administratieve sanctie als een punitieve bestuurlijke sanctie moet gekwalificeerd worden. Daarna wordt het verloop
228
E. ANKAERT en J. PUT, “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 13. 229 J. PUT, “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 937. 230 E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 68.
66
van de GAS-procedure geschetst waarbij aandacht wordt besteed op welke manier zowel de bestuursrechtelijke als strafrechtelijke waarborgen zijn geïntegreerd. §1. GAS is een punitieve bestuurlijke sanctie Uit het feit dat de gemeenten in een aantal gevallen uitdrukkelijk tot de sanctionering kunnen overgaan in zaken die normaal tot de bevoegdheid van gerechtelijke parketten behoren, met name de gemengde inbreuken, kan besloten worden dat een GAS-sanctie wel degelijk een punitieve bestuurlijke sanctie is. Ook het feit dat één van de beweegredenen van de invoering van de GAS-wet de ontlasting van het parket is, doet besluiten tot een punitieve bestuurlijke sanctie. Een derde reden kan gevonden worden in de wetgeving zelf. Door een bepaalde constructie uit te bouwen waardoor eenzelfde soort inbreuk hetzij door de strafrechter hetzij door het bestuur kan worden gesanctioneerd, geeft de wetgever impliciet een strafrechtelijke kwalificatie aan de gemeentelijke administratieve sanctie. Tot slot werd het punitieve karakter van de bestuurlijke sancties in de GAS-wet ook bevestigd door de minister van justitie.231
Hieruit kan geconcludeerd worden dat algemeen erkend wordt dat de GAS-sanctie een punitieve bestuurlijke sanctie is. In wat volgt wordt nagegaan of en in welke mate bovenvermelde rechtswaarborgen voorzien zijn in de GAS-wet. §2. Verloop van de administratieve procedure Algemeen kan gesteld worden dat de wetgever van bij de start van de GAS-wetgeving in belangrijke mate rekening heeft gehouden met de rechtsbescherming voor het uittekenen van de bestuurlijke procedure. Via de wetten van 1994 en 2004 werd in de N.Gem.Wet een zeer precieze procedure voor de oplegging van een administratieve boete ingevoerd, die op de voetbalwet was geïnspireerd. Het betreft een vrij zware procedure waarbij veel aandacht gaat naar de eerbiediging van de rechten van de verdediging.232 Zo wenste de wetgever te voldoen aan alle vereisten inzake de rechten van verdediging met o.a. het recht op inzage in het dossier, op bijstand van een advocaat, om gehoord te worden bij boetes boven de 62,50 euro, op een beslissing binnen zes maanden en op beroep bij de politierechter.233
231
J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 129. 232 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 162. 233 P. DE HERT en K. MEERSCHAUT, “De nieuwe lokale punitiviteitmechanismen: de gemeentelijke administratieve boetes op ordeverstoringen en overlast” in X., Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 137-138.
67
Aan de hand van het verloop van de administratieve procedure wordt besproken hoe de hierboven besproken rechtswaarborgen al dan niet geïmplementeerd zijn binnen de GASwetgeving. 2.1. Opstellen politiereglement Het komt uitsluitend de gemeenteraad toe om te oordelen over de opportuniteit van de invoering van gemeentelijke administratieve sancties. De gemeenten kunnen voor de bestraffing van hun politieverordeningen en reglementen opteren voor strafsancties of administratieve sancties. De ruimte die de wetgever aan de lokale besturen geeft, moet het mogelijk maken op gemeentelijk vlak een eigen straf- en sanctiebeleid te ontwikkelen ten aanzien van kleine overtredingen en de verstoring van de openbare rust.234 Dit kan in principe strijdig zijn met het gelijkheidsbeginsel aangezien elke gemeente haar eigen reglement opstelt en bijgevolg een ongelijke behandeling tussen burgers onderling teweeg wordt gebracht. De Raad van State en het Grondwettelijk Hof hebben deze ongelijke behandeling die voortvloeit uit een verschillende uitoefening van de aan besturen toegewezen bevoegdheden echter aanvaard.235 Met betrekking tot het rechtzekerheidsbeginsel is het belangrijk dat de overtredingen voldoende nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig zijn omschreven in het politiereglement. 2.2. Vaststelling van de inbreuk Een volgende stap in de procedure is de vaststelling van de inbreuk. De vaststelling gebeurt door een politieambtenaar via een proces-verbaal of een gemeenteambtenaar via een bestuurlijk verslag. De gemeenteambtenaar kan in principe onmiddellijk overgaan tot de opstart van de procedure om een boete op te leggen en moet niet eerst een onderzoek verrichten. Hierdoor wordt afgestapt van het principe ‘geen straf zonder schuld’. Dus zodra de overtreding vaststaat, wordt uitgegaan van het oorzakelijke verband tussen de overtreding en het gedrag van de overtreder, waarbij de schuldvraag als irrelevant wordt beschouwd.236 Dit staat in schril contrast met het klassieke strafrecht waar men onschuldig is tot het tegendeel is bewezen. Bovendien is het aan het Openbaar Ministerie om de schuld te bewijzen en in geval van twijfel gaat de beklaagde vrijuit.237
234
L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 161. 235 D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 211. 236 L. DEBEN, De optimale juridische omstandigheden voor de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2004, 17. 237 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 714.
68
Hieruit kan besloten worden dat het vermoeden van onschuld, dat is vastgelegd in artikel 6, lid 2 EVRM, bij het opleggen van de GAS-sanctie niet is weerhouden als rechtswaarborg. 2.3. Kennisgeving van de inbreuk In een volgende stap dient de inbreuk ter kennis worden gegeven aan: - de ambtenaar die wordt belast met het opleggen van de bestuurlijke sanctie (ingeval van inbreuken van de eerste soort). De ambtenaar van een vervoersmaatschappij moet het proces-verbaal overmaken aan het personeelslid dat bevoegd is voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie van het grondgebied van de gemeente waar de feiten zich hebben voorgedaan.238 - de procureur des Konings (ingeval van inbreuken van de tweede en derde soort). Dit moet geburen binnen de maand na de vaststelling. Indien dit niet gebeurt, kan er geen enkele administratieve sanctie worden opgelegd. Een afschrift wordt gezonden aan de ambtenaar.239 - de stafhouder van de orde van advocaten, wanneer een minderjarige ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd dat wordt bestraft met een administratieve geldboete. Zo wordt ervoor gezorgd dat de betrokkene kan worden bijgestaan door een advocaat. De stafhouder of het bureau voor juridische bijstand gaat over tot de toewijzing van een advocaat, uiterlijk binnen twee werkdagen te rekenen van dit bericht. 240 Bij vaststellingen van inbreuken van de eerste soort ten aanzien van minderjarigen moet er ook steeds een afschrift van het proces-verbaal overgemaakt worden aan de procureur des Konings. Hierdoor krijgt het jeugdparket een volledig zicht op de begane inbreuken. Het herhaaldelijk plegen van dergelijke feiten kan mogelijk wijzen op problematische opvoedingssituaties.241 - aan de overtreder zelf. Volgens artikel 119bis §9 N.Gem.Wet moet dit gebeuren bij aangetekend schrijven door de belaste ambtenaar. Volgende elementen worden meegedeeld: 1° de feiten met betrekking tot dewelke de procedure is opgestart; 2° de vermelding dat de overtreder de gelegenheid heeft, om, binnen de vijftien dagen te rekenen van de datum van kennisgeving van het aangetekend schrijven, zijn verweermiddelen uiteen te zetten bij een ter post aangetekend schrijven, 238
L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 81; artikel 119bis §7, 2° en 4°. 239 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen”, TJK 2005, afl. 2, 70; artikel 119bis §7, 1° N. Gem.Wet. 240 Artikel 119bis §9bis N.Gem.Wet. 241 L. VENY en N. DE VOS, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties … een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, 487.
69
3° dat hij het recht heeft om bij deze gelegenheid de ambtenaar om een mondelinge verdediging van zijn zaak te verzoeken; 4° dat de overtreder het recht heeft om zich te laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman; 5° dat de overtreder het recht heeft zijn dossier te consulteren; Een afschrift van het bestuurlijke of politionele verslag wordt gevoegd als bijlage.242 In functie van de motiveringsplicht is het belangrijk dat in een sanctiebesluit de juridische en feitelijke overwegingen worden vermeld die eraan ten grondslag liggen.243 De overtreder beschikt over een periode van 15 dagen om schriftelijk zijn verweermiddelen uiteen te zetten en een mondelinge behandeling van de zaak te vragen (hoorrecht). De ambtenaar bepaalt dan de dag waarop de overtreder en zijn advocaat zich mondeling kunnen verdedigen.244 Het hoorrecht moet uitdrukkelijk gevraagd worden door de overtreder aangezien de hoorplicht geen substantiële vormvereiste is van de gemeentelijke administratieve sancties. Indien de geldboete niet hoger is dan 62,50 euro heeft de overtreder geen recht op een mondelinge verdediging. De reden is dat de wetgever van oordeel was dat dit niet proportioneel was met de voorgenomen sanctie. Er bestaat echter discussie of er een hoorplicht geldt in het geval een bestuurlijke sanctie van minder van 62,50 euro aan minderjarigen wordt opgelegd. Hoewel in de wet geen hoorrecht is voorzien, is volgens bepaalde rechtsleer een hoorplicht van minderjarigen steeds verplicht.245 Ook moet de overtreder steeds de kans krijgen om zich zowel schriftelijk als mondeling – op voorwaarde dat hij dit vraagt – te verdedigen. De Antwerpse politierechter heeft op 19 maart 2013246 een GAS-boete vernietigd aangezien de sanctionerende ambtenaar de vraag tot mondeling verweer afgewezen had. De rechter oordeelde dat de overtreder een kans op verdediging ontnomen werd en er dus een schending was van het recht op verdediging.247 De overtreder heeft ook het recht om binnen de periode van 15 dagen het originele procesverbaal en andere stukken van het dossier in te kijken. Dit recht op toegang tot de
242
Artikel 119bis §9, lid 1 N.Gem.Wet. L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 98. 244 B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in X. Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen Kluwer, losbl., 7 dln., z.p. 245 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 89-90. 246 Pol. Antwerpen 19 maart 2013. 247 K.VANDERSCHOT en K. WEIS, “GAS-gesanctioneerde kan zich mondeling én schriftelijk verweren”, Juristenkrant 2013, afl. 267, 2. 243
70
processtukken kadert in het equality of arms-principe dat impliceert dat er een processuele gelijkheid moet bestaan tussen de vervolgende en de verdedigende partij.248 Ook het recht op bijstand van een advocaat is een essentieel element in de rechten van de verdediging. Door deze bepalingen op te nemen in de GAS-wet kan besloten worden dat er in belangrijke mate is tegemoet gekomen aan de eis dat ook op de bestuurlijke boete de waarborgen van toepassing zijn die de rechten van de verdediging moeten garanderen. 2.4. Opleggen van de sanctie 2.4.1. Sanctie-opleggende ambtenaar Het is een ambtenaar aangeduid door de gemeenteraad die bevoegd is voor het opleggen van de administratieve geldboetes. Deze mag echter niet dezelfde zijn als degene die de overtreding heeft vastgesteld.249 Het onpartijdigheidsbeginsel stelt namelijk dat niemand rechter en partij kan zijn in een eigen zaak. Waar het in het klassieke strafrecht het Openbaar Ministerie is dat vervolgt en de rechter de straf uitspreekt, laat de GAS-wet toe dat de gemeenteambtenaren beslissen én over de opportuniteit van de vervolging, én over de sanctie. In deze vervullen de gemeenteambtenaren dus de rol zowel van Openbaar Ministerie als van rechter ten gronde.250 Bij administratieve sancties is er bijgevolg enkel sprake van de verbalisant, de bevoegde ambtenaar en de mogelijke rechtsmiddelen zoals hoger beroep en voorziening in cassatie. Als de overtreder – zoals in de meeste gevallen – niet overgaat tot het instellen van hoger beroep, komt hier geen onpartijdige, gerechtelijke instantie aan te pas. Dit in tegenstelling tot strafzaken waar de verbalisanten een soort ‘eerste rechter’ zijn. Het Openbaar Ministerie heeft dan de rol van een soort ‘tweede rechter’ inzake het al dan niet opleggen van een sanctie en speelt een belangrijke rol in het vervolgingsbeleid. Een volgende stap is het voorleggen van de strafzaak aan de rechter gevolgd door de mogelijke rechtsmiddelen.251 Er kunnen hier zeker vragen bij gesteld worden aangezien de ambtenaar in een dubbele hoedanigheid optreedt. Op deze problematiek wordt in hoofdstuk zeven waar enkele kritische bemerkingen worden geformuleerd nader ingegaan.
248
C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 690-691. 249 Artikel 119bis § 2, lid 2 N.Gem.Wet. 250 P. DE HERT, S. GUTWIRTH en K. MEERSCHAUT, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, afl. 1, 5. 251 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 257.
71
2.4.2. Verjaringstermijn vs. redelijke termijn Er kan maar eerst een administratieve geldboete worden opgelegd na verloop van 15 dagen tenzij de overtreder, vóór het verstrijken van deze termijn, te kennen geeft de feiten niet te betwisten of in voorkomend geval na de mondelinge verdediging van de zaak door de overtreder of zijn raadsman.252 In bestuurlijke zaken zijn er meestal geen specifieke termijnen bepaald waarbinnen een sanctiebeslissing moet worden genomen. Vaak wordt dan ook vooropgesteld dat de beslissing moet genomen worden binnen de verjaringstermijn, tenminste voor zover de redelijk termijnvereiste hier niet tegen ingaat.253 In de GAS-wet is er sprake van een verjaringstermijn waarbij de ambtenaar beschikt over een termijn van maximum zes maanden om de bestuurlijke geldboete op te leggen. Hij stuurt hiertoe een aangetekend schrijven aan de overtreder. Deze termijn gaat in op de dag van de ontvangst van het afschrift van het proces-verbaal van de politieambtenaar of van de ontvangst van de vaststelling door de ambtenaar.254 Na het verstrijken van deze vervaltermijn, de mogelijke beroepsprocedures niet inbegrepen, kan geen bestuurlijke geldboete meer opgelegd worden. Dit is een vrij korte verjaringstermijn, zeker in het geval van de minderjarige voor wie een verplichte bemiddeling moet georganiseerd worden, wat een bepaalde tijd in beslag neemt.255 Verder voorziet de GAS-wet niet in een grond voor stuiting of schorsing van de termijn waarbinnen een administratieve geldboete moet worden opgelegd, dit in tegenstelling tot strafzaken waar wel stuiting of schorsing van de verjaring mogelijk is.256 De rechtbank van Luik heeft met betrekking tot dit onderscheid een prejudiciële vraag gesteld aan het Grondwettelijk Hof, met name of dit verschil geen discriminatie uitmaakt en de rechten van verdediging hierdoor niet zijn geschonden. Personen die een strafbaar feit hebben gepleegd dat aan de strafwet is onderworpen zijn met name onderworpen aan de verjaringstermijn van artikel 21 van de Voorafgaande Titel van het wetboek van Strafvordering die wel kan geschorst of gestuit worden, terwijl personen die worden bestraft op basis van artikel 119bis §1 N.Gem.Wet aan de vaste verjaringstermijn zijn onderworpen die niet kan geschorst of gestuit worden.
252
Artikel 119bis §10, lid 1 N.Gem.Wet. E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 76. 254 Artikel 119bis §10, lid 4 N.Gem.Wet. 255 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 100. 256 J. THEUNIS, “De toetsing aan grondrechten door het Grondwettelijk Hof. Overzicht van rechtspraak 2008”, TBP 2009, afl. 6, 348-349. 253
72
In zijn arrest257 heeft het Grondwettelijk Hof geoordeeld dat het vaste karakter van de verjaringstermijn niet leidt tot een onevenredige aantasting van de rechten van verdediging van de betrokken personen en dat er geen discriminatie is als gevolg van het feit dat de termijn waarbinnen de overheid moet overgaan tot de ‘noodzakelijke onderzoeksdaden’ bij kleinere overtredingen niet kan geschorst of gestuit worden. Het Hof stelt verder dat de invoering van de verjaring in strafzaken wordt gerechtvaardigd door de wil de rechtszekerheid te waarborgen en te voorkomen dat de inmiddels herstelde openbare rust opnieuw wordt verstoord. Daaruit volgt dat de onmogelijkheid om door middel van een stuitings- of schorsingsgrond de verjaringstermijn te verlengen, op zich in het voordeel is van de vervolgde persoon.258 In tegenstelling tot België kennen veel landen geen verjaring. Om de duur van strafrechtelijke onderzoeken te beperken, maken deze landen gebruik van de figuur van de redelijke termijn, die bepaald is in artikel 6, lid 1 EVRM. Toch kunnen beide begrippen niet gelijkgeschakeld worden. Zo is de redelijke termijn in het belang van de beklaagde terwijl de verjaring steunt op overwegingen van algemeen belang waarmee men wil vermijden dat er teveel tijd verloopt tussen het misdrijf en de berechting van de zaak. De verjaring moet door de rechter ambtshalve worden toegepast en door de verjaring vervalt de strafvordering.259 De redelijke termijn wordt in concreto beoordeeld door de rechter. Bij overschrijding van de redelijke termijn brengt dit niet automatisch mee dat de strafvordering ontoelaatbaar is of vervallen wordt verklaard.260 Alhoewel de gevolgen van beide figuren dan wel verschillend zijn, streven zij er beiden naar de termijn te beperken waarbinnen een sanctie kan worden opgelegd. 2.5. Bemiddelingsprocedure Hier werd reeds op ingegaan in hoofdstuk twee en komt verder aan bod in het hoofdstuk over het nieuwe wetsontwerp waarbij een uitgebreid luik komt over de minderjarigen. 2.6. Mogelijkheid van hoger beroep De laatste fase in de procedure is de mogelijkheid van een hoger beroep. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan artikel 6, lid 1 EVRM dat het recht op toegang tot een rechter omvat. Eens de ambtenaar besloten heeft om de overtreder te sanctioneren, moet hij dit bij aangetekend schrijven ter kennis brengen van de overtreder en in het geval van een 257
GwH 28 februari 2008, nr. 28/2008. GwH 28 februari 2008, nr. 28/2008, B.6.2. 259 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 808-809. 260 E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 77. 258
73
minderjarige overtreder, ook aan de minderjarige, evenals aan zijn vader en moeder, zijn voogden of de personen die het gezag over hem uitoefenen.261 Hierbij moet hij de mogelijkheid vermelden dat er tegen de beslissing in beroep kan gegaan worden bij een gerechtelijke instantie. Ook de termijn waarbinnen het beroep moet worden ingesteld, moet worden vermeld. De beslissing tot het opleggen van een administratieve geldboete is uitvoerbaar na het verlopen van één maand vanaf haar kennisgeving tenzij er hoger beroep wordt ingesteld. De beroepsprocedure schorst aldus de uitvoerbaarheid van de beslissing. Indien de betrokkene binnen deze maand geen hoger beroep aantekent, is geen hoger beroep meer mogelijk.262 Indien deze beroepsmogelijkheden niet worden vermeld, neemt de verjaringstermijn voor het indienen van een beroep geen aanvang.263 Paragraaf 12 van artikel 119bis van de N.Gem.Wet voorziet in een dergelijk hoger beroep. De beroepsprocedure kan worden ingeleid bij een verzoekschrift op tegenspraak dat beantwoordt aan de vereisten van artikel 1043bis-sexies van het Gerechtelijk Wetboek.264 De rechter oordeelt zowel over de wettigheid als de proportionaliteit van de boete alsook staat de wet expliciet toe dat de rechtbank de beslissing kan herzien.265 Dit betekent dat de rechter de geldboete kan ongedaan maken indien hij oordeelt dat ze onwettig is of hij kan de boete verminderen indien hij ze disproportioneel bevindt.266 Ook hier speelt de problematiek van de opportuniteitsbeoordeling. Door een onbeperkte verminderingsbevoegdheid te verlenen en in sommige gevallen spreekt men zelfs over het vrijspreken van de overtreder bij een disproportionele geldboete, komt men in de buurt van een opportuniteitsbeoordeling.267 Hoe ver de beoordeling van de rechter kan en mag gaan, kwam recent aan bod in een vonnis van de politierechtbank van Dendermonde, die heeft geoordeeld dat het bewijs van een inbreuk op een politiereglement niet volstaat voor het opleggen van een bestuurlijke geldboete. Volgens de rechter moet er bewezen worden dat er ook daadwerkelijk van
261
Artikel 119bis §10, lid 2 N.Gem.Wet. M. BAETSLE en M. ALLY, M., “Gemeentelijke administratieve sancties - Ervaringen van een gemeentesecretaris als sanctionerend ambtenaar”, VFG-Forum 2008, afl. 2, 15. 263 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 104. 264 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 49. 265 Artikel 119bis §12, lid 4 N.Gem.Wet. 266 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 52. 267 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 412-413. 262
74
overlast sprake is. Hiermee neigt men eerder in de richting van een opportuniteitscontrole door de rechter.268 De rechter doet in het kader van een openbaar debat met uiteenzetting door beide partijen uitspraak over het beroep tegen de administratieve geldboete.269 De beslissing van de rechter is een beslissing in laatste aanleg. Tegen zijn beslissing staat geen hoger beroep open.270 De aanwending van buitengewone rechtsmiddelen, zoals het cassatieberoep, is wel mogelijk. De rechter moet niet binnen een vaste termijn uitspraak doen maar hier speelt wel de redelijke termijn zoals bepaald in artikel 6 EVRM. Afhankelijk van wie het hoger beroep instelt, verloopt de procedure voor de politierechtbank (de meerderjarige overtreder en de gemeente) of de jeugdrechtbank (de minderjarige, i.e. degene die de volle leeftijd van 16 jaar heeft bereikt op het tijdstip van de feiten). 2.6.1. Politierechtbank: meerderjarige overtreder / gemeente - Wanneer het een meerderjarige overtreder betreft, kan deze bij verzoekschrift een beroep instellen bij de politierechtbank volgens de burgerlijke procedure.271 De rechter kan de beslissing van de ambtenaar hetzij bevestigen, hetzij hervormen.272 In het geval de politierechter beslist om de uitspraak te hervormen, komt deze in de plaats van de oorspronkelijke beslissing.273 Dit betekent echter niet dat hij beschikt over een substitutierecht in die zin dat hij bijvoorbeeld een werkstraf zou kunnen opleggen ter vervanging van de gemeentelijke administratieve geldboete of dat hij kan beslissen om een waarschuwing te geven in plaats van de administratieve geldboete.274 - ook de gemeente kan hoger beroep aantekenen bij de politierechtbank in het geval de provinciale ambtenaar beslist heeft tot het niet opleggen van een administratieve geldboete.275 Indien de rechter oordeelt dat de beslissing van de provincieambtenaar ten
268
G. GEUDENS, “De GAS-wet en rechterlijke toetsing: nood aan uniformiteit”, Juristenkrant 2011, afl. 232, 13. Artikel 119bis §12, lid 3 N.Gem.Wet. 270 Artikel 119bis §12, lid 6 N.Gem.Wet 271 Artikel 119bis §12, lid 1 N.Gem.Wet. 272 Artikel 119bis §12, lid 4 N.Gem.Wet. 273 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 52. 274 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 53. 275 Artikel 119bis §12, lid 1 N.Gem.Wet. 269
75
onrechte niet werd opgelegd, wordt de zaak niet teruggezonden naar de ambtenaar maar zal de rechter zelf over het bedrag van de boete oordelen.276 2.6.2. Jeugdrechtbank: minderjarigen Minderjarigen die de volle leeftijd van zestien jaar hebben bereikt alsook de vader en moeder, de voogden of de personen die het gezag uitoefenen over de minderjarige kunnen een hoger beroep aantekenen bij de jeugdrechtbank. Ook als de minderjarige meerderjarig is geworden, blijft de jeugdrechtbank bevoegd.277 Voor minderjarigen werden bijzondere waarborgen uitgewerkt om in hoger beroep te gaan voor de jeugdrechtbank. Zo is er in kosteloosheid van die procedure voorzien en is bijstand van een advocaat verzekerd.278 Bij minderjarigen kan de jeugdrechter ook de geldboete vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding, zoals die wordt bepaald in artikel 37 van de Wet betreffende de jeugdbescherming.279 De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft die vervanging niet onevenredig geacht, aangezien ze tot doel heeft de minderjarige een bijkomende waarborg te bieden in vergelijking met de situatie van een meerderjarige overtreder.280 2.7. Positie van het slachtoffer Bij de administratieve sanctieprocedure is de rol van het slachtoffer heel beperkt. Dit vormt een belangrijk onderscheid met de klassieke penale procedure, waar de rol van de slachtoffers duidelijker aan bod komt.281 Zo kan de benadeelde zich burgerlijke partij stellen zowel voor de onderzoeksrechter, het onderzoekgerecht of het vonnisgerecht wanneer een strafvordering is ingesteld. Daarnaast kan het slachtoffer ook zelf de strafvordering op gang brengen met het oog op het bekomen van een schadevergoeding door hetzij een stelling met burgerlijke partij voor de onderzoeksrechter, hetzij een rechtstreekse dagvaarding voor de strafrechter.282
276
L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 113. 277 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 50. 278 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 796. 279 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 413. 280 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 796. 281 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 75. 282 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 421.
76
In het kader van de GAS-wetgeving kan het slachtoffer een rol spelen in de bemiddelingsprocedure waarbij het slachtoffer kan overeenkomen om zijn of haar schade te laten herstellen of vergoeden door de overtreder.283 Het slachtoffer kan ook een burgerlijke rechtsvordering instellen wil hij vergoeding van zijn schade bekomen. Als eisende partij moet hij dan wel zelf instaan voor de bewijzen terwijl in strafzaken de bewijslast bij het Openbaar Ministerie rust.284
Afdeling 4. Besluit Gezien het feit dat de bestuurlijke boete raakt aan het bestuursrecht en aan het strafrecht (ingevolge het punitieve karakter van de boete) moet rekening gehouden worden met zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke waarborgen. Uit wat voorafgaat kan besloten worden dat in belangrijke mate aan beide soorten waarborgen is tegemoet gekomen in kader van de GAS-procedure. Dit draagt ertoe bij dat de rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties raakpunten vertoont met de waarborgen die gelden bij de strafrechtelijke sancties. Een gevolg is dat de administratieve procedure bijna even zwaar is als de strafprocedure maar dat de werklast wordt verschoven van de parketten en rechtbanken naar de gemeenten.285 Dit moet echter voor een stuk genuanceerd worden aangezien het parket bij de gemengde inbreuken een belangrijke rol blijft spelen. Toch zijn er belangrijke verschillen merkbaar tussen de strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving. Zo heeft de sanctie-opleggende ambtenaar in kader van de GAS-boete een dubbele hoedanigheid van Openbaar Ministerie en van rechter ten gronde aangezien hij zowel beslist over de opportuniteit van de vervolging als over de sanctie. In het klassieke strafrecht zijn deze functies duidelijk gescheiden. Ook het vermoeden van onschuld – een belangrijke principe binnen het strafrecht – is minder aanwezig in de bestuursrechtelijke handhaving aangezien ook zonder schuld een boete kan opgelegd worden. Er moet slechts een weerlegbaar vermoeden van schuld gegarandeerd worden.286
283
F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 422-423. 284 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 258. 285 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 773. 286 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 93.
77
Het belangrijkste verschil ligt echter in de bestuurlijke voorfase waar de overtreder over minder rechtswaarborgen beschikt. Zo aanvaardt het EHRM en de nationale wetgever dat de toegang tot de rechter pas in laatste instantie moet voorzien worden.287 Bovendien blijkt uit studies dat weinigen van deze mogelijkheid gebruik maken wat misschien niet verwonderlijk is: de administratieve sanctie kan maximum 250 euro bedragen maar vaak ligt deze echter een stuk lager waardoor het niet de moeite loont om naar de rechtbank te stappen waar men reeds een rolrecht moet betalen van 35 euro. Hieruit vloeit voort dat vele overtreders verstoken blijven van toegang tot een onpartijdige en onafhankelijke gerechtelijke instantie. Ook de rechten van het slachtoffer zijn minder verreikend dan in het klassieke strafrecht. Concluderend kan gesteld worden dat quasi dezelfde waarborgen worden voorzien als in het strafrechtelijke systeem maar dat deze pas ten volle beginnen te spelen vanaf de gerechtelijke fase. Dé vraag is wat dan nog de meerwaarde is van een administratieve afhandeling. En had men niet beter meer middelen en mankracht voorzien voor justitie om het vervolgingsbeleid te optimaliseren in plaats van dit door te schuiven naar de lokale besturen? Een andere discussie die binnen de rechtsleer wordt gevoerd, is of men niet moet voorzien in een beperktere rechtsbescherming voor lichtere punitieve sancties zoals bijvoorbeeld de louter administratieve sancties en hiervoor de werking van artikel 6 EVRM te beperken. Moet de criminal charge-rechtsbescherming uit artikel 6 EVRM niet worden voorbehouden voor zaken waarin grotere belangen spelen? Als argument voert men aan dat het gevaar bestaat dat de waarborgen een minder fundamenteel karakter krijgen omdat het toepassen van het volledige arsenaal aan rechtsbescherming onwerkbaar blijkt en er daarom concessies dienen te worden gedaan aan de intensiteit van de bescherming. 288 Ingevolge de rechtspraak van het EHRM in het arrest Jussila is deze discussie zeker relevant. Anderzijds schuilt daarin het gevaar van een verdere uitholling van de rechtsbescherming en bijgevolg de rechtsstaat. Op deze aspecten wordt ingegaan in hoofdstuk zeven waarin de kritische bemerkingen worden besproken.
287
L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 92. 288 F.M.J. DEN HOUDIJKER, “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom Juridische uitgevers, 2006, 39.
78
HOOFDSTUK 4. Non bis in idem-beginsel De laatste jaren is de toepassing van het non bis in idem-beginsel in België opnieuw meer op de voorgrond getreden, vooral omwille van het samengaan van administratieve en strafsancties.289 Bij cumulatie van een strafsanctie en een administratieve sanctie met een strafrechtelijk karakter moet namelijk met dit beginsel rekening worden gehouden.290 In wat volgt worden de redenen alsook de wettelijke verankering van het non bis in idem beginsel toegelicht. Ten tweede wordt kort ingegaan op de drie begrippen non, bis en in idem. Het derde en belangrijkste aspect is hoe in de GAS-wetgeving de samenloopproblematiek een oplossing krijgt.
Afdeling 1. Ratio legis en wettelijke verankering non bis in idem Met het beginsel heeft men een drieledig doel voor ogen: ten eerste wil men de rechtszoekende beschermen opdat die niet twee keer wordt vervolgd voor hetzelfde feit. Ten tweede wil het beginsel vermijden dat een vervolging wordt ingesteld tegen dezelfde persoon voor hetzelfde feit wanneer een strafrechtelijke procedure reeds definitief werd beëindigd. Tot slot heeft het non bis in idem-beginsel tot doel dat juridische beslissingen die in het verleden werden genomen, worden gerespecteerd. Hiermee wil men het rechtssysteem an sich beschermen waarbij de eindbeslissing van een strafrechtelijke procedure dient te worden aanvaard door andere rechtbanken, waardoor tegengestelde veroordelingen worden vermeden.291 Met andere woorden, wanneer een uitspraak gezag van gewijsde geniet, mag deze niet meer ondermijnd worden door andere rechters.292 Het non bis in idem-beginsel is, behalve in artikel 14, lid 7 BUPO-verdrag, ook vervat in artikel 4 van het zevende protocol bij het EVRM dat luidt: “1. Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure binnen de rechtsmacht van dezelfde Staat voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van die Staat. 2. De bepalingen van het voorgaande lid beletten niet de heropening van de zaak overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van de betrokken Staat, indien er aanwijzingen zijn van nieuwe of pas aan het licht gekomen feiten, of indien er sprake was van een fundamenteel gebrek in het vorige proces, die de uitkomst van de zaak zouden of zou kunnen beïnvloeden. 3. Afwijking van dit artikel krachtens artikel 15 van het Verdrag is niet toegestaan.” 289
J. PUT, “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 937. J. VAN PRAET, “Dubbele bestraffing voor dezelfde feiten op basis van een wet en een decreet: over de bevoegdheidsverdeling, administratieve sancties en het beginsel «non bis in idem»”, RW 2008-09, afl. 13, 520. 291 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 146. 292 C. CONINGS, “Ne bis in idem”, NJW 2012, afl. 261, 281. 290
79
Recent - op 13 april 2012 - heeft België dit protocol ondertekend dat op 1 juli 2012 in werking is getreden,293 wat ertoe leidt dat dit protocol voortaan ook rechtstreeks van toepassing is in België en toelaat dat ook Belgische burgers een beroep kunnen instellen bij het EHRM bij een schending van het non bis in idem-beginsel.294
Afdeling 2. Reikwijdte van non bis in idem Ondanks het feit dat het non bis in idem-beginsel een algemeen aanvaard beginsel is, zorgt het vooral binnen de rechtspraak voor tal van discussies. Internationale en nationale rechtscolleges hebben zich meermaals uitgesproken over de reikwijdte van dit beginsel. Het non bis in idem beginsel bevat drie onderdelen: (1) non, (2) bis en (3) in idem. §1. Idem Vooral het begrip ‘idem’ heeft bijgedragen tot uitgebreide rechtspraak. Waar heeft het begrip idem precies betrekking op? Gaat het over hetzelfde feit295, dezelfde inbreuk, hetzelfde misdrijf, dezelfde straf of over meer dan één van deze elementen?296 1.1 Internationale rechtscolleges Het EHRM heeft een uitgebreide rechtspraak ontwikkeld die getuigt van een zekere wispelturigheid. Afhankelijk van de voorhanden zijnde feiten koos het nu eens voor een juridische benadering, dan weer voor een feitelijke. In het arrest Gradinger297 van 23 oktober 1995 ging het EHRM uit van een feitelijke benadering. Het betrof met name een verkeersongeval met een dodelijk slachtoffer waarvoor Gradinger twee keer vervolgd werd. Hij stapte naar het EHRM dat besliste dat beide vervolgingen hetzelfde gedrag voor ogen hadden en dat aldus het non bis in idem beginsel was geschonden.298 In het arrest Oliveira299 van 30 juli 1998 daarentegen oordeelde het Hof dat artikel 4 van het zevende protocol er zich niet tegen verzet dat verschillende rechtbanken kennis nemen van verschillende misdrijven, ook al zijn dit elementen van eenzelfde strafbaar feit.300 Met het arrest Zolotukhin301 van 10 februari 2009 heeft het EHRM een einde gemaakt aan de onduidelijkheid en onzekerheid door te stellen dat het zevende protocol bij het EVRM de 293
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=117&CM=7&DF=23/02/2013&CL=ENG (laatst geraadpleegd op 23 februari 2013). 294 J. VAN PRAET, “Dubbele bestraffing voor dezelfde feiten op basis van een wet en een decreet: over de bevoegdheidsverdeling, administratieve sancties en het beginsel «non bis in idem»”, RW 2008-09, afl. 13, 520. 295 Met feit wordt bedoeld de menselijke gedraging waarvoor een vervolging wordt ingesteld en slaat dus op een bepaalde gebeurtenis. 296 J. PUT, “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 938. 297 EHRM Gradinger v. Oostenrijk, 23 oktober 1995, Serie A, volume 328-C. 298 C. CONINGS, “Ne bis in idem”, NJW 2012, afl. 261, 277. 299 EHRM Oliveira v. Zwitserland, 30 juli 1998, Reports 1998-V. 300 J. PUT, “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 941.
80
vervolging of berechting van een persoon voor een tweede inbreuk verbiedt wanneer die inbreuk voortvloeit uit dezelfde feiten die tot de eerste inbreuk hebben geleid.302 In de zaak Ruotsalainen v. Finland303 heeft het EHRM dit standpunt nogmaals bevestigd. Het Hof oordeelde dat ook hier artikel 4 van het zevende protocol bij het EVRM is geschonden aangezien het over dezelfde feiten ging. Ruotsalainen was reeds een eerste keer veroordeeld door middel van een administratieve sanctie, met name de terugbetaling van een achterstallige taks die met drie werd vermenigvuldigd. Omwille van het non bis in idembeginsel was een tweede veroordeling voor hetzelfde feit niet mogelijk.304 Ook het Europees Hof van Justitie heeft zich meermaals uitgesproken over het begrip ‘idem’ en vertrekt eveneens van de feitelijke benadering. Dus zodra de materiële feiten gelijk zijn, laat het non bis in idem-beginsel geen nieuwe vervolging en bestraffing toe. Het Hof stelt dat de juridische kwalificatie van de feiten niet relevant is voor de toepassing van het non bis in idem-beginsel.305 1.2. Nationale rechtscolleges Ook de diverse nationale rechtscolleges hebben zich gebogen over het begrip idem. Waar het Grondwettelijk Hof – zoals het EHRM op dat ogenblik - er aanvankelijk een juridische benadering op nahield bij de combinatie van administratieve boetes en strafrechtelijke sancties, lijkt het erop dat er een wijziging in het standpunt komt. Naar aanleiding van een zaak van 29 juli 2010306 verwees het Grondwettelijk Hof uitdrukkelijk naar het arrest Zolotukhin: “Het beginsel non bis in idem verbiedt een persoon te vervolgen of te berechten voor een tweede misdrijf voor zover identieke feiten of feiten die in hoofdzaak dezelfde zijn, eraan ten grondslag liggen”. De duidelijke verwijzing naar het arrest Zolotukhin is een aanwijzing dat het Grondwettelijk Hof naar de toekomst toe eveneens een feitelijke benadering van het beginsel zal toepassen.307 Ook het Hof van Cassatie heeft zich al meerdere keren uitgesproken in zaken waarbij één wetsovertreding werd bestraft met een administratieve sanctie en een strafsanctie. Het Hof oordeelde dat het algemene rechtsbeginsel non bis in idem en artikel 14 lid 7 van het BUPOverdrag een dubbele bestraffing niet verhinderden. De Belgische overheid kon volgens het Hof zonder problemen sancties van uiteenlopende aard voorzien voor eenzelfde inbreuk, 301
EHRM Zolotukhin v. Rusland, 10 februari 2009, Reports of Judgments and Decisions 2009. C. CONINGS, “Ne bis in idem”, NJW 2012, afl. 261, 277. 303 EHRM Ruotsalainen v. Finland, 16 juni 2009, nr. 13079/03. 304 X., “Cumul d'une sanction pénale et d'une amende administrative - Non bis in idem”, Chron. D.S. 2010, 544. 305 P.C. ADRIAANSE, T. BARKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, “Het EU-recht en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 38; A. DE NAUW, “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in X., Strafrecht meer … dan ooit, Brugge, Die Keure, 2011, 12-14. 306 GwH 29 juli 2010, nr. 91/2010, B.4.5. 307 C. CONINGS, “Ne bis in idem”, NJW 2012, afl. 261, 279. 302
81
zelfs indien de niet-strafrechtelijke sanctie een strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 6 EVRM had. Recent nog heeft het Hof van Cassatie in een arrest van 25 mei 2011 dit standpunt bevestigd en blijft het de juridische benadering aanhouden in plaats van de feitelijke benadering.308 In die zin is Hof van Cassatie niet mee geëvolueerd en wijkt het af van de recente rechtspraak van zowel het EHRM, het Hof van Justitie alsook het Grondwettelijk Hof die stelt dat geen tweede sanctie kan worden opgelegd voor eenzelfde feit. §2. Bis Met het begrip ‘bis’ wil men vermijden dat een persoon twee of meer keer wordt berecht voor eenzelfde feit. De klassieke visie was dat non bis in idem van toepassing was op sancties van dezelfde aard en binnen dezelfde rechtsorde (bijvoorbeeld strafsancties of administratieve sancties onderling). Door het feit dat bepaalde bestuurlijke sancties als strafrechtelijke sancties worden gekwalificeerd, kan er geargumenteerd worden dat het non bis in idem-beginsel ook van toepassing is bij de samenloop van een strafrechtelijke sanctie en een bestuurlijke sanctie met een punitief karakter.309 Ook voor de invulling van het begrip bis zitten niet alle rechtsinstanties op één lijn. Zo kent het Hof van Cassatie aan het verbod op een tweede vervolging een zwakke werking toe terwijl het EHRM kiest voor een sterke werking. Volgens het EHRM schendt een nationale rechter die een tweede strafvervolging toelaat, wetende dat de beklaagde voor dezelfde inbreuk reeds een eerste keer is veroordeeld, artikel 4 van het Zevende Aanvullend Protocol EVRM.310 §3. Non Non verwijst naar het cumulatieverbod van berechtingen en/of sancties. Het non bis in idem-beginsel belet dat eenzelfde feit een tweede maal wordt vervolgd of gestraft na een eerste definitieve beoordeling (cumulatieverbod van berechtingen) en eventueel ook dat voor eenzelfde feit twee (of meer) gelijksoortige sancties zonder meer volledig worden gecumuleerd.311 Het is wel zo dat de eerste beslissing van veroordeling of vrijspraak
308
C. CONINGS, “Ne bis in idem”, NJW 2012, afl. 261, 280-281. J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 150; L. VAN ROMPAEY en J.PUT, “Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van administratieve en strafsancties” (noot), RW 1999-00, afl. 19, 652. 310 M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una-Via-wet van 20 september 2012”, T. Strafr. 2013, afl. 1, 5. 311 J. PUT, “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 943. 309
82
definitief moet zijn. De beslissing moet dus kracht van gewijsde hebben, wat impliceert dat er geen gewone rechtsmiddelen meer kunnen worden aangewend.312
Afdeling 3. Non bis in idem en de GAS-wetgeving Het non bis in idem-beginsel kan een rol spelen wanneer er samenloop is van sanctiestelsels. Dergelijke samenloop is aanwezig in de GAS-wetgeving waar er samenloop is van een strafrechtelijke en een bestuurlijke boete.313 §1. Samenloop 1.1. Eendaadse versus meerdaadse samenloop Wat het toepassingsgebied van het non bis in idem-beginsel betreft moet een onderscheid gemaakt worden tussen twee samenloopsituaties, met name de eendaadse samenloop enerzijds en de meerdaadse samenloop anderzijds.314 Enkel in het geval van de eendaadse samenloop speelt het non bis in idem-beginsel.315 1.1.1. Eendaadse samenloop Bij eendaadse samenloop wordt slechts één feit gepleegd waarbij verschillende inbreuken op de strafwet kunnen worden gepleegd.316 In het klassieke strafrecht geldt dan artikel 65 Sw. waardoor alleen de zwaarste straf wordt opgelegd. Deze oplossing is echter enkel op de klassieke strafrechtelijke sancties van toepassing en niet bij de samenloop van punitieve bestuurlijke sancties met strafrechtelijke sancties. Door de toepassing van het non bis in idem-beginsel wordt eenzelfde resultaat bereikt in het geval van eendaadse samenloop waarbij de straffen respectievelijke administratieve sancties en strafrechtelijke sancties zijn.317 De overtreder kan dan maar één sanctie opgelegd krijgen. 1.1.2. Meerdaadse samenloop Als verschillende feiten in hoofde van één persoon meerdere misdrijven opleveren, spreekt men van meerdaadse samenloop. Aangezien er bij meerdaadse samenloop sprake is van meerdere, afzonderlijke feiten in hoofde van één persoon die meerdere misdrijven 312
M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una-Via-wet van 20 september 2012”, T. Strafr. 2013, afl. 1, 5. 313 E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 65. 314 E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 68. 315 E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 68. 316 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel I: Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 496. 317 J. PUT, “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 939.
83
opleveren, geldt het non bis in idem-beginsel niet. Het gaat hier namelijk niet over hetzelfde feit maar om een geheel of opeenvolging van feiten.318 In dit geval kan de overtreder twee afzonderlijke strafrechtelijke sancties opgelegd krijgen. 1.2. Verbod op samenloop: twee strekkingen Het verbod op samenloop van een bestuurlijke en een strafrechtelijke boete kent twee strekkingen: - Er bestaat een strekking (minderheidsopvatting in de rechtspraak) die voorstander is van een sterke werking waarbij er een absoluut cumulatieverbod van punitieve sancties bestaat voor zover zij in opeenvolgende van elkaar onderscheiden (straf)vervolgingen worden opgelegd. De strafvordering is bijgevolg onmogelijk als er voor dezelfde inbreuk reeds een definitieve punitieve bestuurlijke sanctie werd opgelegd.319 Omgekeerd is een strafvordering voor de strafrechter onmogelijk als er al een definitieve bestuurlijke boete is opgelegd.320 In de rechtsleer – vooral vanuit fiscale hoek – evolueert men meer en meer in de richting van deze minderheidsopvatting321; - De strekking die een zwakke werking van het non bis in idem-beginsel aanhangt (meerderheidsopvatting in de rechtspraak), wijst de toepassing van het non bis in idem beginsel niet van de hand, maar verbindt hier andere consequenties aan op vlak van de toelaatbaarheid van de administratieve en strafvervolging en de wijze van straftoemeting. Volgens deze strekking is het mogelijk om op dezelfde feiten twee sancties – een administratieve en een strafrechtelijke – simultaan of in verschillende procedures op te leggen. Beide sancties vullen elkaar dan aan. Bij de bestraffing kan er rekening worden gehouden met de eerder uitgesproken straf.322 Hoe dit in praktijk moet worden omgezet is onduidelijk, vooral wanneer de sancties sterk uiteenlopend zijn, bijvoorbeeld een vrijheidsberoving enerzijds en een geldboete anderzijds. Het kan aan de rechter worden overgelaten om ex aequo et bono te beslissen over de tweede sanctie.323 §2. Una via-regeling als oplossing Aan de problemen die gepaard gaan met het verbod op dubbele bestraffing zoals hierboven beschreven, kan verholpen worden door de invoering van een voorrangs- of una viaregeling. In plaats van de mogelijkheid tot een dubbele sanctionering open te laten, draagt 318
E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 68. 319 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 169. 320 L. DEBEN, De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 79. 321 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 170. 322 J. PUT, “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 946. 323 E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 72.
84
de wetgever de sanctionering van de inbreuken dan exclusief op aan één bestuursorgaan. Op die manier wordt een cumulatie en dus een schending van het non bis in idem beginsel uitgesloten. Meer en meer gaat de wetgever over tot een wettelijke regeling voor de problematische verhouding tussen beide boetes. Zo ook in de GAS-wet. In de GAS-wet is een una via-regeling opgenomen door middel van artikel 119bis §3 N.Gem.Wet dat uitdrukkelijk bepaalt dat het de raad niet is toegelaten om op eenzelfde inbreuk zowel in een strafrechtelijke als een bestuurlijke sanctie te voorzien, maar slechts in één van beide.324 Verder bepaalt artikel 119bis §2, derde lid, §8 en §8bis N.Gem.Wet dat voor bepaalde misdrijven die in het Strafwetboek behouden blijven - de zogenaamde gemengde inbreuken - co-existentie mogelijk is van strafsancties met de gemeentelijke bestuurlijke sancties. Echter, enkel indien het parket in één van die gevallen beslist niet strafrechtelijk te vervolgen, kan de gemeente alsnog beslissen om een bestuurlijke geldboete op te leggen. Hieruit volgt dat bij de gemeentelijke administratieve sancties de samenloopkwestie zich in concreto niet kan stellen, aangezien de bestuurlijke sanctionering enkel mogelijk is indien afgezien wordt van strafrechtelijke vervolging. Op die manier heeft de una via-regeling van de wetgever vermeden dat er samenloop mogelijk is.325
Afdeling 3. Besluit Door twee verschillende sanctioneringsmechanismen – strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving – toe te passen, kan er een situatie van samenloop van sancties ontstaan en komt het non bis in idem-beginsel om de hoek kijken. In de rechtspraak is er heel wat inkt gevloeid over wat precies onder dit beginsel moet begrepen worden. Hoewel er tussen de hoogste internationale en nationale rechtscolleges meer overeenstemming is over de inhoud en toepassing van dit beginsel, blijft vooral het Hof van Cassatie er een dissidente mening op nahouden waarbij het in bepaalde gevallen een dubbele bestraffing toelaat. Het is dan ook toe te juichen dat de wetgever de samenloopproblematiek in de GAS-wet heeft ontweken door het una via-systeem toe te passen. Misschien moeten we nog een stap verder gaan en is een algemene una via-regeling aangewezen waardoor problemen die door het non bis in idem-beginsel worden veroorzaakt, worden vermeden. Dergelijke regeling kan deel uitmaken van een kaderwet bestuurlijke sancties zoals in Nederland bestaat. Hierover volgt meer in hoofdstuk zes.
324
Artikel 119bis §3 N.Gem.Wet. E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 67. 325
85
HOOFDSTUK 5. Wat brengt de nieuwe GAS-wet? De GAS-sancties hebben sinds de start in 1999 al een lang parcours afgelegd door middel van wetswijzigingen, reparatiewetten, uitbreidingen, … In het federale regeerakkoord van december 2011 werd een nieuwe stap aangekondigd: “De strijd tegen antisociaal gedrag zal worden opgevoerd, door het consolideren van de regelingen voor administratieve sancties. De verhoging van het bedrag van de administratieve sancties zal worden toegelaten. De gemeenten die dat wensen zullen de administratieve sancties ook op minderjarigen vanaf 14 jaar toepassen. In dat geval zal de bemiddeling in aanwezigheid van de ouder(s) of voogd verplicht zijn. Deze bemiddeling zal overigens moeten gebeuren volgens de wettelijke voorschriften. In dat verband zal de regering de tenuitvoerlegging van deze administratieve sancties verduidelijken door voor deze minderjarigen in waarborgen te voorzien die een aangepaste en evenredige aanpak van de sanctie vereist (bijvoorbeeld, de aanpassing van de bemiddelings- en herstelmechanismen en van de werken van algemeen nut).”326 Op initiatief van minister van Binnenlandse Zaken Milquet werd in uitvoering van bovenstaande passage uit het regeerakkoord een voorontwerp van wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties uitgewerkt, dat op 13 december 2012 door de federale ministerraad in een eerste lezing werd goedgekeurd. Daarop werd advies gevraagd aan onder meer de Raad van State en de Privacycommissie. Drie maanden later - op 14 maart 2013 - hebben de federale ministers hun definitieve fiat gegeven aan het ontwerp dat op 19 maart bij hoogdringendheid is ingediend in het federale parlement.327 De bespreking in de commissie binnenlandse zaken, algemene zaken en openbaar ambt is gestart na de paasvakantie. Er wordt verwacht dat de wet ten vroegste in juni plenair zal worden behandeld.328 Het ontwerp heeft voornamelijk als doel het stelsel van GAS te verbeteren en aan te passen aan de nieuwe realiteit van de gemeenten door de oude regelgeving zowel te moderniseren als te verduidelijken. Het is de bedoeling dat deze wet in de plaats zal treden van artikel 119bis en 119ter van de N.Gem.Wet.329 In wat volgt wordt ingegaan op de belangrijkste aanpassingen die het wetsontwerp voor ogen heeft. In functie van de parlementaire bespreking heeft de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten in een adviesnota van 19 maart 2013 haar bemerkingen 326
Federaal regeerakkoord, 1 december 2011, 146. http://www.lachambre.be/kvvcr/showpage.cfm?section=/flwb&language=nl&rightmenu=right&cfm=/site/w wwcfm/flwb/flwbn.cfm?lang=N&legislat=53&dossierID=2712. 328 Informatie van federaal volksvertegenwoordiger Bercy Slegers, rapporteur van de nieuwe GAS-wet in de commissie binnenlandse zaken, algemene zaken en openbaar ambt. 329 Memorie van Toelichting, Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 4. 327
86
geformuleerd. Ook de Orde van de Vlaamse Balies heeft op 16 april 2013 een advies verstrekt. Hier wordt eveneens de nodige aandacht aan besteed.
Afdeling 1. De nieuwe GAS-wet: overzicht van de belangrijkste aanpassingen Het uitgangspunt van de nieuwe wet blijft - zoals vroeger - de gemeentelijke autonomie: het blijft de gemeente toekomen om al dan niet in te stappen in het systeem van de gemeentelijke administratieve sancties. Wel worden in het nieuwe wetsontwerp belangrijke aanpassingen voorgesteld die zich op meerdere vlakken situeren. Een eerste belangrijke wijziging vormt de aanpassing van de lijst van de gemengde inbreuken. Ten tweede worden een uitbreiding van de administratieve sancties voorgesteld alsook alternatieve maatregelen. Een derde belangrijk luik vormt de problematiek van de minderjarigen. Vooral de verlaging van de leeftijdsgrens voor minderjarigen zorgt voor belangrijke controverse. Gezien de steeds groeiende aandacht voor de minderjarigen binnen de GAS zal hieraan meer uitgebreide aandacht besteed worden. Ten vierde wordt voorzien in een uitbreiding van de vaststellers. Een laatste element vormt het protocolakkoord met het parket. §1. Aanpassing lijst gemengde inbreuken Volgens de huidige regeling worden volgende bepalingen als gemengde inbreuken gekwalificeerd: 1. Bedreigingen met een aanslag tegen personen of op eigendommen en valse inlichtingen betreffende ernstige aanslagen (art. 327 tot 330 Sw.) ; 2. Opzettelijke slagen en verwondingen (art. 398 Sw.) ; 3. Beledigingen (art. 448 Sw.); 4. Diefstal (art. 461 en 463 Sw.); 5. Vernieling of beschadiging van graven en monumenten (art. 526 Sw.); 6. Graffiti op roerende of onroerende eigendommen zonder toestemming (art. 534bis Sw.); 7. Beschadiging van onroerende eigendommen (art. 534ter Sw.); 8. Vernieling van bomen (art. 537 Sw.); 9. Vernieling van afsluitingen, verplaatsing of verwijdering van grenspalen en hoekbomen (art. 545 Sw.); 10. Opzettelijke beschadiging of vernielen van andermans onroerende goederen (art.559,1° Sw.); 11. Nachtlawaai of nachtrumoer waardoor de rust van de inwoners kan worden verstoord (art. 561, 1° Sw.); 12. Opzettelijke beschadiging van stedelijke of landelijke afsluitingen (art. 563, 2° Sw.); 13. Feitelijkheden of lichte gewelddaden (art. 563, 3° Sw.); 14. Zich in de voor het publiek toegankelijke plaatsen begeven met het aangezicht geheel of gedeeltelijk bedekt of verborgen, zodat het niet identificeerbaar is (563bis Sw.). 87
In het wetsontwerp worden volgende aanpassingen voorgesteld: - De bedreigingen met een aanslag op personen of op goederen en de valse inlichtingen betreffende de ernstige aanslagen zullen voortaan geen deel meer uitmaken van de nieuwe lijst van de gemengde inbreuken. Dit betreft de artikelen 327 - 330 Sw. De ratio legis is dat deze feiten te zwaar zijn om in die categorie te behouden. Het gevolg is dat deze delicten enkel nog strafrechtelijk zullen kunnen gesanctioneerd worden. - De artikelen 461 en 463 Sw. betreffende diefstal zullen voortaan deel uitmaken van de categorie lichte gemengde inbreuken in plaats van de zware gemengde inbreuken. - Met betrekking tot artikel 563bis Sw. betreffende het verbod om zich in de voor het publiek toegankelijke plaatsen te begeven met het gezicht geheel of gedeeltelijk bedekt of verborgen zodat men niet herkenbaar is (boerkaverbod), zal de minister van Justitie er, via een omzendbrief, voor zorgen dat de procureur des Konings, in geval van recidive, de inbreuk vervolgt, zonder dat het mogelijk is dat dossier door te sturen naar de sanctionerende ambtenaar. 330 Er wordt ook in een verruiming van de gemengde inbreuken voorzien door volgende inbreuken toe te voegen: - de vernieling, geheel of gedeeltelijk, of het buiten werking stellen met het oog op berokkenen van schade, van wagens, wagons en motorvoertuigen (artikel 521, 3° Sw.); - overtredingen betreffende het stilstaan en parkeren. Een KB zal bepalen welke overtredingen precies onder dit stelsel zullen vallen.331 VVSG heeft alvast een aantal bedenkingen bij deze wijzigingen. Zo zijn de meeste gemeenten geen voorstander van de nieuwe gemengde inbreuken en de verplaatsing van zware gemengde inbreuken naar lichte gemengde inbreuken. Verder is de vraag groot om de meer ernstige misdrijven uit het wetsontwerp te verwijderen, in het bijzonder opzettelijke slagen en verwondingen (artikel 398 Sw.), beledigingen (artikel 448 Sw.), vernieling van rijtuigen (artikel 521, 3° Sw.) en diefstal (artikel 461 en 463 Sw.). De vraag om een groot aantal inbreuken uit de Wegcode in verband met stilstaan en parkeren een gemengd karakter te geven, is eveneens laag.332 Het advies van de Orde van de Vlaamse Balies (OVB) gaat een stap verder. Zij pleit voor een strikt onderscheid tussen het strafrechtelijke en administratieve parcours. Indien men bepaalde strafrechtelijke misdrijven bestuurlijk wil sanctioneren, moeten deze eerst gedepenaliseerd worden.333 Dit heeft tot gevolg dat er geen sprake meer is van gemengde inbreuken.
330
Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 7-8. 331 Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de definitieve goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013, 2. 332 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 30 november 2012, 4. 333 Advies Orde van de Vlaamse Balies wetsontwerp gemeentelijke administratieve sancties, 16 april 2013, 2.
88
Ik sluit mij aan bij het advies van de OVB waarbij er een duidelijke opsplitsing wordt gemaakt tussen de strafrechtelijke en bestuurlijke sanctionering. Hiermee komt men trouwens tegemoet aan het opzet van de eerste GAS-wet, met name het ontlasten van de parketten en het bestrijden van overlast en kleine criminaliteit. Door de gemengde inbreuken te schrappen, moet het parket niet meer tussenkomen. Bovendien moeten onder andere geweldpleging en diefstallen m.i. gerekend worden tot de meer ernstige inbreuken die dienen beoordeeld te worden door een onafhankelijke en onpartijdige instantie. §2. Uitbreiding administratieve sancties en alternatieve maatregelen Volgens de huidige wetgeving zijn vier soorten administratieve sancties mogelijk: de administratieve boete van maximum 250 euro voor meerderjarigen of 125 euro voor minderjarigen; de administratieve schorsing van een toestemming of een vergunning verleend door de gemeente; de administratieve intrekking van een toestemming of een vergunning verleend door de gemeente; de tijdelijke of definitieve administratieve sluiting van een gelegenheid. Voor minderjarigen van 16 jaar of ouder is daarnaast ook voorzien in een verplichte bemiddeling met de mogelijkheid om een administratieve boete op te leggen van maximaal 125 euro. Het wetsontwerp stelt een uitbreiding voor van de administratieve sancties alsook een aantal alternatieve maatregelen. 2.1. Verhoging van de administratieve geldboete Ten eerste wordt er voorzien in een verhoging van het bedrag van de administratieve boete tot maximum 350 euro voor de meerderjarigen en tot maximum 175 euro voor de minderjarigen.334 Hiermee wordt vastgehouden aan het onderscheid in hoogte van de boete tussen minder- en meerderjarigen. Waar vooral kritiek op is, is op de hoogte van de boete. In de GAS-wet van 1999 werd er duidelijk voor gekozen dat de administratieve geldboete in dezelfde orde van grootte lag als de politiestraf, met name minimum één en maximum zeven dagen gevangenisstraf en/of een geldboete van één tot vijfentwintig euro, te vermenigvuldigen met de voorziene opdeciemen.335 Hiermee wilde men een discriminatie vermijden tussen de bestuurlijke en de strafrechtelijke afhandeling. Door de administratieve geldboete te verhogen, wordt de bestuurlijke afhandeling – zeker voor de meerderjarigen - tweemaal zo streng als de strafrechtelijke afhandeling. Een redelijke verantwoording voor dit verschil in afhandeling is er niet. Het is dan ook goed 334
Artikel 4 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 69. 335 F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 91.
89
mogelijk dat deze verhoging de toets van het Grondwettelijk Hof niet zal kunnen doorstaan omwille van het gelijkheidsprincipe.336 2.2. Gemeenschapsdienst Ten tweede wordt een gemeenschapsdienst van maximaal 15 uur ingevoerd voor de minderjarigen en maximaal 30 uur voor de meerderjarigen als alternatieve maatregel voor de administratieve boete. De sanctionerende ambtenaar kan namelijk, als hij dit aangewezen acht, aan de overtreder, mits zijn akkoord of op zijn verzoek, een gemeenschapsdienst voorstellen in plaats van de administratieve geldboete. Dit heeft als doel de overtreder bewust te doen worden van de gepleegde overlast. De gemeenschapsdienst bestaat uit het volgen van een opleiding of het leveren van een onbetaalde prestatie onder toezicht van de gemeente of van een door de gemeente aangeduide bevoegde rechtspersoon. Deze gemeenschapsdienst wordt uitgevoerd ten behoeve van een gemeentedienst of een publiekrechtelijke rechtspersoon, stichting of vereniging zonder winstgevend oogmerk die door de gemeente wordt aangeduid.337 Aangezien een gemeenschapsdienst reeds mogelijk is in het kader van de bemiddeling, wordt de meerwaarde van een wettelijke verankering van de gemeenschapsdienst zowel door sanctionerende ambtenaren, door bemiddelaars als door preventiediensten in vraag gesteld. Er is dan ook geen vraag op het terrein voor een afzonderlijke wettelijke procedure voor gemeenschapsdienst. VVSG stelt voor om deze mogelijkheid uit het wetsontwerp te schrappen.338 Ook hier treed ik het standpunt van de Orde van de Vlaamse Balies bij dat het opleggen van een gemeenschapsdienst moet voorbehouden worden aan een rechter.339 Omwille van het sanctionerend karakter is het niet te verantwoorden dat jongeren zonder een rechterlijke beslissing een gemeenschapsdienst worden opgelegd. Door echter steeds meer sanctiemogelijkheden te voorzien voor lokale besturen, lijkt het er op dat de gemeenten zich steeds meer willen verplaatsen in de rol van rechter. Het principe van de rechtsstaat en de scheiding der machten komen hiermee meer en meer in het gedrang. In hoofdstuk zeven volgt hierover meer bij de kritische opmerkingen. 2.3. Verplichte bemiddeling Ten derde is er de verplichte bemiddeling voor de minderjarige terwijl voor de meerderjarige een facultatieve bemiddeling wordt voorop gesteld. Bemiddeling is een maatregel die het de 336
F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 91. 337 Artikel 9-11 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 71. 338 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 12-14. 339 Advies Orde van de Vlaamse Balies wetsontwerp gemeentelijke administratieve sancties, 16 april 2013, 4.
90
overtreder toelaat mits de tussenkomst van een bemiddelaar een middel te vinden om de ondergane schade te herstellen of te vergoeden of het conflict te temperen. Bemiddeling bestaat ook reeds in de regeling die vandaag geldt maar het nieuwe voorstel is in die zin verschillend van de huidige bemiddeling dat het een alternatieve maatregel is die ertoe leidt dat er geen administratieve geldboete meer kan opgelegd worden wanneer de bemiddeling is geslaagd.340 Verder moet de bemiddeling gebeuren door een bemiddelaar of door een gespecialiseerde en door de gemeente erkende bemiddelingsdienst.341 Volgens de bevoegde minister kan in de huidige regeling ook de sanctionerende ambtenaar als bemiddelaar optreden alhoewel het College van Procureurs-generaal hier een andere visie op nahoudt (zie supra hoofdstuk 2, 1.4.2. Wie kan als bemiddelaar optreden). Volgens de Memorie van Toelichting moet het slachtoffer van de overlast geïdentificeerd zijn en een lokale bemiddelingsprocedure met de overtreder aanvaard hebben. De ambtenaar moet derhalve controleren of er wel degelijk een geïdentificeerd slachtoffer is alvorens de lokale bemiddeling aan de overtreder voor te stellen. VVSG stelt dat het niet altijd mogelijk is om een specifiek slachtoffer te identificeren en dat in bepaalde gevallen de gemeente zelf slachtoffer is. In andere gevallen is de gemeenschap in het algemeen het slachtoffer en vraagt VVSG om de gemeente bijgevolg als slachtoffer te beschouwen.342 Net zoals in de huidige regeling is de bemiddelingsprocedure in het nieuwe wetsontwerp minimaal uitgewerkt en geeft dit de gemeenten een grote vrijheid. Het gevaar op een sterk verschillende toepassing per gemeente is dan ook niet uit te sluiten. Bovendien is het belangrijk dat de bemiddeling professioneel gebeurt en in alle onafhankelijkheid. Een sanctionerende ambtenaar of een collega die als bemiddelaar optreedt, is vanuit dit oogpunt dan ook niet aangewezen. Het zou goed zijn als het wetsontwerp meer duidelijkheid zou verschaffen. 2.4. Tijdelijk plaatsverbod Ten vierde worden de bestuurlijke politiebevoegdheden van de burgemeester uitgebreid. De burgemeester zal een tijdelijk plaatsverbod van 1 maand kunnen opleggen bij een verstoring van de openbare orde die veroorzaakt wordt door individueel of collectief gedrag, of bij herhaaldelijke inbreuken. Het tijdelijke plaatsverbod van 1 maand is tweemaal hernieuwbaar.343 Onder “tijdelijk plaatsverbod” verstaat men het verbod binnen te treden in een of meerdere duidelijke perimeters van plaatsen die als toegankelijk voor het publiek
340
Artikel 13 §1; artikel 18 §4 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 71-72. 341 Artikel 8 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 70. 342 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 17. 343 Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de definitieve goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013.
91
worden bepaald, gelegen binnen een gemeente, zonder evenwel het geheel van het grondgebied te beslaan.344 VVSG stelt voor om ook dit artikel – net zoals de gemeenschapsdienst - te schrappen aangezien de burgemeester reeds een plaatsverbod als een bestuurlijke maatregel kan opleggen (combinatie artikel 135 en artikel 133 N.Gem.Wet).345 Ook de Orde van de Vlaamse Balies stelt voor het plaatsverbod te schrappen aangezien dit ‘een te ingrijpende maatregel is voor de betrokkene en dit bijgevolg niet langs administratieve weg kan worden opgelegd zonder rechterlijke toetsing’.346 §3. De minderjarigen geviseerd? Bij de GAS-wetgeving is er steeds een bijzondere aandacht geweest voor de minderjarigen. Vaak worden zij beschouwd als belangrijke bezorgers van overlast. Met de recente berichtgeving over de GAS-boetes naar aanleiding van het sneeuwballen gooien of het eten van een broodje op de kerktrappen in Mechelen, werd deze discussie nieuw leven ingeblazen. Tegenstanders van de verlaging van de leeftijd in het nieuwe wetsontwerp wijzen dan ook op de groeiende intolerantie in de samenleving waarbij spelende kinderen bestempeld worden als lawaaimakers en rondhangende jongeren sowieso overlast betekenen. Zij zien de samenleving evolueren naar een grotere onverdraagzaamheid ten aanzien van kinderen en jongeren.347 3.1. De situatie vandaag De bijzondere aandacht voor jongeren is geen nieuw fenomeen. Tot voor de administratieve sancties konden jongeren niet worden ‘bestraft’ wegens het overtreden van de strafwet omdat zij niet verantwoordelijk zijn. Wel dienden zij te worden ‘begeleid’ wanneer er tekorten bleken in de opvoeding of leefomstandigheden. In de eerste GAS-wet van 1999 bleven de minderjarigen nog buiten schot van de administratieve sancties.348 Het is pas bij de wetswijzigingen van 2004 dat zij duidelijk in het vizier van de wetgever zijn gekomen. De invoering van administratieve sancties voor minderjarigen leidde dan ook tot een breuk met de principes van het Jeugdbeschermingsrecht. Door de goedkeuring van de wet van 7 mei 2004 werd het namelijk mogelijk om jongeren tussen zestien en achttien jaar te sanctioneren met een
344
Artikel 47 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 90. 345 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 10. 346 Advies Orde van de Vlaamse Balies wetsontwerp gemeentelijke administratieve sancties, 16 april 2013, 4. 347 K. GORIS, E. DUMORTIER en S. PLEYSIER, “Het ‘probleemkind’ in de Belgische jeugdbescherming. Een geschiedenis van het ‘probleemkind’ in de Belgische jeugdbescherming (1912-2012)”, Orde dag 2012, afl. 58, 17. 348 Bij een administratieve inbreuk gepleegd door een minderjarige was de lokale politie verplicht de zaak over te maken aan het jeugdparket, dat vrijwel nooit overging tot vervolging.
92
bestuurlijke geldboete van maximum 125 euro wanneer zij de lokale openbare orde verstoren of openbare overlast veroorzaken.349 Via artikel 119bis van de N.Gem.Wet werd wel een reeks van bijzondere rechtswaarborgen ingebouwd voor minderjarigen die een inbreuk hebben gepleegd op een gemeentelijk reglement, dit om hun positie te beschermen. Zo heeft de minderjarige recht op verplichte bijstand door een advocaat wanneer hij een administratieve inbreuk begaat. Verder moet de gemeentelijke ambtenaar de stafhouder van de orde van advocaten verwittigen van het voornemen een administratieve sanctie op te leggen. De stafhouder dient binnen twee werkdagen een advocaat toe te wijzen aan de minderjarige van wie wordt verwacht dat hij een verweernota opstelt en de minderjarige bijstaat in de mondelinge procedure.350 De GAS-wet van 2004 introduceerde eveneens een verplichte bemiddelingsprocedure voor de minderjarigen. Deze procedure heeft tot doel de overtreder van een inbreuk de mogelijkheid te bieden om de schade die hij aanbracht te herstellen of te vergoeden.351 Een belangrijke rechtswaarborg vormt de beroepsprocedure bij de jeugdrechtbank. Tegen iedere beslissing tot het opleggen van een administratieve geldboete kan de minderjarige alsook zijn vader en moeder, voogden of de personen die het gezag over hem uitoefenen namelijk in beroep gaan bij de jeugdrechtbank via een kosteloos verzoekschrift. Ook de rechtspleging voor de jeugdrechtbank zelf is kosteloos wat voor de overtreder interessant kan zijn om de administratieve sanctie te betwisten.352 Anderzijds loopt de minderjarige het risico een andere sanctie opgelegd te krijgen die hem persoonlijk raakt, want de jeugdrechter kan - behalve de boete bevestigen of verminderen - deze sanctie ook vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding zoals bedoeld in artikel 37 van de Wet betreffende de jeugdbescherming. De vraag is maar welke jongere dit risico wil lopen. Als de rechter beslist tot behoud of vermindering van de geldboete, is er nog cassatieberoep mogelijk maar geen hoger beroep. Indien de jeugdrechter beslist tot het opleggen van een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding, kan er wel nog hoger beroep worden ingediend.353
349
S. VAN AUDENHOVE en F. VANDER LAENEN, “GAS en minderjarigen: strookt dit met het IVRK ?“, TJK 2011, 281. B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in X. Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen Kluwer, losbl., 7 dln., z.p.; F. VROMAN, F., “GAS en minderjarigen: gemeenten omzeilen rechtswaarborgen”, TJK 2011, afl. 5, 285. 351 S. VAN AUDENHOVE en F. VANDER LAENEN, “GAS en minderjarigen: strookt dit met het IVRK ?“, TJK 2011, 281. 352 B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in X. Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen Kluwer, losbl., 7 dln., z.p. 353 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 109. 350
93
De jeugdrechtbank blijft bevoegd zelfs indien de overtreder meerderjarig is geworden op het ogenblik van de uitspraak. Het is de jeugdrechter van de gezinsverblijfplaats van de minderjarige die bevoegd is en dus niet de jeugdrechter van de plaats van de feiten. Het gevolg kan zijn dat een jeugdrechter maatregelen kan nemen op basis van het gedrag van de minderjarige dat in de gemeente die tot de omschrijving van de jeugdrechtbank behoort niet wordt verboden.354 Inherent aan de wetgeving zijn er dus onrechtvaardige situaties waarbij de ene minderjarige dader van de overlast een GAS-boete zal krijgen en een andere minderjarige dader die in een ander gerechtelijk arrondissement woont geen.355 Ondanks deze rechtswaarborgen ten aanzien van minderjarigen, is de vraag of een boete wel de juiste remedie is, zeker gezien het feit dat de vader en de moeder, de voogden of de personen die het gezag over de minderjarige uitoefenen burgerrechtelijk aansprakelijk zijn voor het betalen van de geldboete.356 Misschien is het raadzaam om meer te investeren in een betere pedagogische aanpak. In het wetsontwerp wordt alvast meer aandacht besteed aan pedagogische maatregelen, die hierna wordt besproken. 3.2. Het wetsontwerp Milquet: specifieke maatregelen voor minderjarigen Ook in het nieuwe wetsontwerp blijven de minderjarigen een belangrijk aandachtspunt. Zo wil de federale regering de ingeslagen weg van de verlaging van de leeftijd duidelijk blijven bewandelen. Maar ook in het parlement werden heel wat wetsvoorstellen ingediend die een verstrenging van het GAS-systeem inhouden zoals de verlaging van de leeftijd naar veertien jaar vanaf wanneer een GAS-boete kan worden opgelegd (in het wetsvoorstel van federaal volksvertegenwoordiger Peter Van Velthoven is zelfs sprake van verlaging van de leeftijd tot twaalf jaar), het op gelijk niveau brengen van de boete voor minderjarigen (nu maximaal 125 euro) en volwassenen, en GAS-boetes voor spijbelen.357 Beiden zitten dus op dezelfde golflengte om nog meer specifiek naar jongeren toe maatregelen te nemen. Ik ga enkel in op het wetsontwerp van de regering en laat de wetsvoorstellen verder buiten beschouwing. Een belangrijk aspect in het nieuwe wetsontwerp is een nieuwe aangepaste procedure voor minderjarigen. Het doel is vooral oog te hebben voor eerder pedagogische dan wel puur bestraffende maatregelen en sluit dus aan bij de beschermende aanpak. Zo wordt voorzien in de verplichte lokale bemiddeling, de gemeenschapsdienst, de ouderlijke betrokkenheid, de eventuele ouderlijke aanwezigheid bij de uitvoering van de gemeenschapsdienst of bij het 354
C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 453. 355 F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 89. 356 Artikel 119bis §10 lid 3 N.Gem.Wet. 357 F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 87-88.
94
verloop van de bemiddeling, het beroep voor de jeugdrechter of de Raad van State voor het tijdelijke plaatsverbod.358 3.2.1. Leeftijd In de eerste plaatst wordt er voorzien in een verlaging van de leeftijd vanaf dewelke een administratieve sanctie kan worden opgelegd, met name van zestien jaar naar veertien jaar. Dit is enkel het geval indien de gemeenteraad dit in haar algemeen politiereglement voorziet. De argumentatie om een verlaging van de leeftijd door te voeren, is dat sommige gemeenten vaststellen dat de leeftijd waarop jongeren overlast plegen, daalt. Anderzijds blijkt dat weinig administratieve sancties aan minderjarigen worden opgelegd. In Antwerpen bijvoorbeeld werden er in 2009 van de 22.000 GAS-overtredingen 300 door minderjarigen gepleegd, ofwel 1,36%.359 Gezien het beperkte aandeel van de minderjarigen, kunnen er dan ook vragen gesteld worden bij een verdere verlaging van de leeftijd. In zijn arrest heeft het Grondwettelijk Hof van 2006360 trouwens veel belang gehecht aan de leeftijdsgrens van zestien jaar. Deze leeftijd is niet willekeurig maar heeft te maken met het feit dat vanaf zestien jaar de uithandengeving mogelijk is. Het wordt afwachten of het Grondwettelijk Hof een verdere verlaging zal aanvaarden. 3.2.2. Informatieplicht Artikel 15 van het wetsontwerp bepaalt dat de gemeenteraad die in haar algemeen politiereglement voorziet dat de minderjarigen het voorwerp uitmaken van administratieve sancties, de plicht heeft om op een algemene wijze, via alle mogelijke communicatiemiddelen, de minderjarigen van meer dan 14 jaar van de gemeente en hun ouders of voogden te informeren van de door gemeentelijke sancties bestrafbare inbreuken en van de verschillende administratieve sancties. Met andere woorden, de gemeenten die hebben bepaald dat minderjarigen aan hun reglement zijn onderworpen zijn verplicht een algemene informatiecampagne te voeren.361 Over de juridische draagwijdte van deze bepaling kan gediscussieerd worden. Zo geldt het politiereglement zonder onderscheid ten aanzien van zowel inwoners als niet-inwoners met als gevolg dat de bestuurlijke geldboete kan opgelegd worden aan iedereen die het
358
Memorie van Toelichting, Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 5. 359 F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 90. 360 Arbitragehof 18 januari 2006, nr. 6/2006, overweging B.4.8. 361 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 56.
95
gemeentelijke politiereglement overtreedt.362 Wat met minderjarigen van een andere gemeente wanneer die een feit plegen op het grondgebied van die betrokken gemeente? Ten aanzien van hen geldt die informatievoorlichting namelijk niet. Bovendien is de wettelijke bekendmaking van het politiereglement op zich eigenlijk voldoende om het reglement bindend te maken. Dit impliceert dat een gemeente niet verplicht is overal op haar grondgebied borden, affiches of stickers aan te brengen en ze hoeft ook geen informatiebrochures te verspreiden. Zelfs indien ze dit wel doet voor bepaalde overtredingen, houdt dit geen verplichting in om dit voor alle overtredingen te doen. Iedereen wordt namelijk geacht de wet of in casu de reglementen te kennen.363 De voorwaarde om verplicht een algemene informatiecampagne te voeren rijmt dus niet met het feit dat een politiereglement van toepassing is zodra het rechtsgeldig is bekendgemaakt. Ook kunnen er andere knelpunten opduiken. Zo blijft het onduidelijk wie deze informatieplicht moet vervullen (de gemeente, de gemeenteraad, de sanctionerende ambtenaar), via welke communicatiemiddelen deze informatie al dan niet moet plaats vinden alsook is het onduidelijk hoe rechtbanken deze bepaling zullen kunnen toetsen. Zowel de Raad van State als de VVSG pleiten er daarom voor om deze bepaling uit het voorontwerp te schrappen.364 3.2.3. De aanwezigheid van een advocaat Net zoals in de huidige procedure brengt de ambtenaar de stafhouder van de orde van advocaten op de hoogte wanneer iemand, jonger dan 18 jaar, wordt verdacht van een misdrijf en bestraft wordt met een administratieve sanctie. Hiermee wordt de bijstand door een advocaat gewaarborgd.365 3.2.4. Ouderlijke betrokkenheid Er wordt voorzien in een heel nieuwe procedure van betrokkenheid van de ouders voorafgaandelijk aan een verplicht bemiddelingsaanbod. Deze procedure is er gekomen op aanraden van de experts in jeugdzaken.366 Deze procedure wordt beschreven in artikel 17.367
362
T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 35. 363 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 35-36. 364 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 16. 365 Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de definitieve goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013, 5. 366 Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de eerste principiële goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013, 4. 367 Artikel 17 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 74.
96
In het kader van deze procedure informeert de sanctionerende ambtenaar per aangetekende brief de vader en moeder, voogd of personen die de hoede hebben over de minderjarige, over de vastgestelde feiten en verzoekt hen om hun mondelinge of schriftelijke beschouwingen bij deze feiten of hun eventuele educatieve maatregelen mede te delen, binnen de 15 dagen na het ontvangen van het proces-verbaal of de vaststelling. Hij kan hiertoe een ontmoeting vragen met de vader en moeder, de voogd of de personen die de minderjarige onder hun hoede hebben en de minderjarige.368 De sanctionerende ambtenaar kan in dit stadium van de procedure enerzijds beslissen de zaak af te sluiten als hij tevreden is over de ontmoeting met de ouders of over hun opmerkingen. Anderzijds kan hij, indien hij niet tevreden is met de opmerkingen van deze laatsten of wanneer zij zich niet hebben gemeld of geen opmerkingen hebben bezorgd, de administratieve procedure alsnog opstarten.369 In deze fase beschikt de minderjarige niet over een advocaat.370 Recente rechtspraak van het EHRM bepaalt echter dat elk gesprek, zelfs als het over koetjes en kalfjes gaat, onder de rechtsbescherming van artikel 6 EVRM valt.371 Of de afwezigheid van een advocaat met dit arrest in overeenstemming is, valt dan ook te betwijfelen. Een grotere betrokkenheid van de ouders vindt bijval bij de VVSG aangezien zij op die manier reeds in de eerste lijn responsabiliserend kunnen optreden tegenover hun minderjarige kind. Het wetsontwerp speelt echter niet in op situaties waarbij ouders uit de echt zijn gescheiden zijn, minderjarigen deel uitmaken van een nieuw samengesteld gezin of de ouders (wettelijk) samenwonend zijn.372 3.2.5. Bemiddeling Wanneer minderjarigen de volle leeftijd van 14 jaar bereikt hebben op het ogenblik van de feiten, stelt de sanctionerende ambtenaar verplicht een bemiddeling voor. De vader en moeder, voogd of personen die de hoede hebben over de minderjarige, kunnen op hun verzoek de minderjarige tijdens de bemiddeling vergezellen. Ook kan er een advocaat aanwezig zijn tijdens de bemiddelingsprocedure. Het komt de sanctionerende ambtenaar toe het welslagen van de bemiddeling vast te stellen. Wanneer de bemiddeling geslaagd is, kan geen administratieve geldboete meer
368
Artikel 17 §2 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 201213, nr. 2712/1, 74. 369 Artikel 17 §3 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 201213, nr. 2712/1, 74. 370 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 13. 371 M. COLETTE, “EHRM verduidelijkt definitie ‘verhoor’”, Juristenkrant 2012, afl. 257, 1. 372 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 15.
97
opgelegd worden.373 Volgens de huidige regeling kan er ingeval van een geslaagde bemiddeling wel nog steeds een geldboete opgelegd worden. De huidige regeling is een verbetering aangezien men op die manier minderjarigen positief stimuleert om mee te werken aan de bemiddeling. Wanneer - ook bij een geslaagde bemiddeling – nog steeds een geldboete kan opgelegd worden, lijkt mij dit weinig motiverend voor minderjarigen om mee te werken aan de bemiddelingsprocedure. VVSG pleit er echter voor dat bijvoorbeeld bij herhaling nog steeds een symbolische geldboete kan opgelegd worden, ook na het slagen van de bemiddeling.374 Het feit dat de ouders burgerrechtelijk aansprakelijk zijn voor het betalen van de geldboete, zal mijns inziens weinig impact hebben op het gedrag van de jongeren. In geval van weigering van het aanbod of falen van de bemiddeling, kan de sanctionerende ambtenaar ofwel een gemeenschapsdienst voorstellen, ofwel een administratieve geldboete opleggen.375 3.2.6. Gemeenschapsdienst In het geval de bemiddeling mislukt, kan de sanctionerende ambtenaar ten opzichte van de minderjarige een gemeenschapsdienst van maximaal 15 uur opleggen, die moet worden uitgevoerd binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van kennisgeving van de beslissing van de ambtenaar. Deze gemeenschapsdienst moet in verhouding zijn tot de leeftijd en capaciteiten van de minderjarige. De ouders die het wensen kunnen op hun vraag de minderjarige vergezellen tijdens de uitvoering van zijn gemeenschapsdienst. Bij nietuitvoering of weigering van de gemeenschapsdienst, kan de sanctionerende ambtenaar een administratieve geldboete opleggen.376 3.2.7. Betaling van de administratieve boete Analoog aan de huidige toestand blijft de administratieve boete ten laste van de vader en moeder, voogd, of personen die over de minderjarige het gezag uitoefenen. Er kan echter enkel een boete worden opgelegd als alle overige mogelijkheden hebben gefaald.377 De boete moet dus gezien worden als een ultimum remedium.
373
Artikel 18 §4 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 201213, nr. 2712/1, 75. 374 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 30 november 2012, 8-9. 375 Artikel 18 §5 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 201213, nr. 2712/1, 75. 376 Artikel 19 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 75. 377 Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de definitieve goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013, 5.
98
§4. Uitbreiding categorieën sanctionerende ambtenaren Vandaag kunnen de volgende categorieën inbreuken vaststellen die het voorwerp van administratieve sancties uitmaken: politieambtenaren; politieagenten; stadswachtenvaststellers en bewakingsagenten aangewezen door de gemeenteraad. De nieuwe wet voorziet in een uitbreiding van het aantal vaststellende agenten dat meer bevoegdheden krijgt. Het betreft volgende personen: - provinciale ambtenaren; - gewestelijke ambtenaren; - personeelsleden van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden; - personeelsleden van de autonome overheidsbedrijven; - bijzondere veldwachters binnen de grenzen van de bevoegdheden die hen zijn toegewezen. De provinciale of gewestelijke ambtenaren zullen aangewezen worden door de gemeenteraad na eensluidend advies van de bevoegde overheden. Ook de personeelsleden van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en autonome overheidsbedrijven worden door de gemeenteraad aangewezen.378 Vooral met betrekking tot de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden dringt zich een regeling op. Zo heeft een politierechter in Turnhout recent nog geoordeeld dat een ambtenaar van een andere gemeente dan die waarin de inbreuk vastgesteld werd geen administratieve sanctie kan opleggen aan een overtreder, zelfs niet als de gemeenteraad van die gemeente de ambtenaar daarvoor heeft aangesteld. Om dit op te lossen vraagt VVSG een dringende aanpassing van het KB van 7 januari 2001 betreffende de aanstelling van de sanctionerende ambtenaar. Uit de Memorie van Toelichting blijkt bovendien dat de minister in de wettekst enkel intergemeentelijke samenwerking binnen één politiezone voorziet. Voor intergemeentelijke samenwerking die niet overeenstemt met de afbakening van de meergemeentenpolitiezone wordt in het huidige wetsontwerp niet in een oplossing voorzien.379 §5. Protocolakkoord met het parket Er wordt gestreefd naar een steviger partnerschap met het parket door de mogelijkheid voor de gemeenteraad om een algemeen en soepeler protocolakkoord met het parket af te sluiten voor de gemengde inbreuken. Voor de parkeerovertredingen moet verplicht een protocolakkoord met de bevoegde procureur des Konings worden gesloten. 380 Hiermee wil de minister de procedures waarin het parket betrokken is vereenvoudigen. Concreet kunnen 378
Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de definitieve goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013, 5-6. 379 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 2. 380 Memorie van Toelichting, Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/1, 4; 6.
99
parket en gemeenten in een protocolakkoord duidelijke werktermijnen en modaliteiten van samenwerking vooropstellen over de vervolging van gemengde inbreuken. VVSG – net zoals de Raad van State - waarschuwt er voor dat het parket door deze nieuwe protocolakkoorden niet de bovenhand mag krijgen op de gemeentelijke beleidsprioriteiten.381 Dit protocolakkoord mag identiek zijn voor het geheel van de politiezone. Bij gebrek aan een protocolakkoord, wordt de procedure voorgesteld die voorzien is in het huidige stelsel van gemeentelijke administratieve sancties waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de lichte en de zware gemengde inbreuken.382 §6. Termijnen Het wetsontwerp omvat een aantal wijzigingen van termijnen. 6.1. Beslissingstermijn Vandaag moet de sanctionerende ambtenaar een beslissing nemen binnen een termijn van zes maanden vanaf de dag van de ontvangst van de vaststelling van de vaststellende ambtenaar. Volgens het ontwerp moet hij binnen een termijn van zes of twaalf maanden (ingeval van bemiddeling en gemeenschapsdienst) een beslissing nemen. Deze termijn start vanaf de dag van de vaststelling van de feiten door de vaststellende ambtenaar. Hierdoor hebben gemeenten minder tijd om de procedure af te werken. 6.2. Termijn ontvangst vaststelling Volgens de huidige regeling moet de vaststellende ambtenaar het origineel van de vaststelling versturen uiterlijk binnen de maand na de vaststelling. In het wetsontwerp wordt geen termijn meer bepaald. Als de verbalisant het origineel niet tijdig verstuurt, is er gevaar dat de proceduretermijn van zes of twaalf maanden in het gedrang komt. VVSG vraagt om de huidige termijn voor het verzenden van de vaststelling te behouden alsook om een digitale verzending van de vaststelling mogelijk te maken.383
Afdeling 2. Besluit Het minste wat kan gezegd worden is dat sinds het ontstaan van de eerste GAS-wet in 1999 een nogal hobbelig parcours is afgelegd door middel van reparatiewetten, uitbreidingen van de wet, depenaliseren, repenaliseren, … Met het wetsontwerp wordt opnieuw een hoofdstuk gebreid aan de gemeentelijke administratieve sancties met als doel de bestaande regelgeving te moderniseren en te verduidelijken. De vraag is of men hier ook in zal slagen.
381
VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 9. Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de definitieve goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013, 6. 383 VVSG-advies voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013, 4. 382
100
Het is alvast een goede zaak dat een aantal ernstige misdrijven uit de GAS-wet is gehaald en terug integraal in het strafrecht is ondergebracht. Het uitgangspunt van de GAS-wet is namelijk overlast en kleine criminaliteit aanpakken. Misdrijven zoals bedreigingen met een aanslag op personen of op goederen en de valse inlichtingen betreffende de ernstige aanslagen reiken veel verder. Het feit dat er geen omschrijving van het begrip overlast bestaat, draagt er trouwens toe bij dat sommige gemeenten nogal ver gaan in hun interpretatie. Zo is er bijvoorbeeld een politiereglement waarin de volgende bepaling is opgenomen: ‘Het is verboden onwelvoeglijkheden te plegen waaraan andere personen zich zouden kunnen ergeren of die hen overlast zouden kunnen bezorgen.’ Dit geeft een vrijgeleide om bijna alles onder de lading ‘overlast’ te kwalificeren. Vandaag wordt dit begrip dan ook teveel gebruikt – of eerder misbruikt – om een GAS-sanctie uit te vaardigen. Misschien is dit wetsontwerp een gemiste kans om het begrip overlast duidelijker af te bakenen. Een andere oplossing voor de ‘te creatieve’ invulling van overlastfenomenen door gemeenten kan erin bestaan om te werken met een duidelijk afgebakende lijst van overlastfenomenen zoals in Nederland. Hierover volgt meer in het volgende hoofdstuk. Net zoals de Orde van de Vlaamse Balies pleit ik ervoor om de regeling van de gemengde inbreuken te schrappen en een duidelijke opsplitsing te maken tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afhandeling. Dit zal bijdragen tot een ontlasting van de parketten. Bovendien sluit men hiermee terug aan bij het oorspronkelijke opzet van de GAS-wet, met name bestrijden van overlast en kleine criminaliteit. Geweldpleging en diefstal vallen hier niet onder. Een ander gevaar schuilt in de voortdurende uitbreiding van de soorten sancties die de lokale besturen kunnen opleggen. Willen de lokale besturen zich hiermee meer en meer in de plaats stellen van de rechterlijke macht? Ook de steeds groeiende focus op minderjarigen waarbij een evolutie merkbaar is van jeugdbeschermingsrecht naar jeugdsanctierecht, baart zorgen. Aan ere-vrederechter Jan Nolf werd naar aanleiding van de bespreking van het wetsontwerp in het parlement naar advies gevraagd. In zijn advies pleit hij voor het opleggen van een moratorium op de GAS-boetes. Ook Tony Van Parys384 geeft aan dat er best eerst een grondige evaluatie gemaakt wordt van de eerste wet en de uitbreidingen die daarop zijn gevolgd, waarbij vragen zoals wat zijn de behoeften, wat zijn de resultaten geweest, wat is het beleid van de gemeenten geweest, een antwoord dienen te krijgen. Hij pleit dan ook voor het oprichten van een commissie van experten waarin VVSG, het College van procureurs-generaal, de parketten en de academische wereld zijn vertegenwoordigd die een grondige evaluatie maakt met het oog op het aanpassen van de huidige wetgeving.
384
Interview met Tony Van Parys dd. 30 april 2013.
101
HOOFDSTUK 6. Rechtsvergelijking met Nederland Net als in België is ook in Nederland door de jaren heen een verschuiving merkbaar van de strafrechtelijke naar de bestuurlijke handhaving. Reeds in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw zijn hiervan sporen terug te vinden met de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) - ook de 'Wet Mulder’ genoemd – waarbij de strafrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften vervangen werd door de bestuurlijke boete. Door het succes van de Wet Mulder werd ook in andere rechtstakken (socialezekerheidsrecht, belastingrecht, …) in Nederland veelvuldig gebruik gemaakt van de bestuurlijke boete via bijzondere bestuurswetten.385 Omwille van dit veelvuldige gebruik heeft Nederland ervoor geopteerd om een overkoepelende regeling met betrekking tot de bestuurlijke boete uit te werken, met name de vierde tranche van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb). In België ontbreekt voorlopig dergelijke regeling al werd er wel gereflecteerd over een kaderwet administratieve sancties. Deze aspecten worden besproken in afdeling één. Recent zijn in Nederland twee nieuwe sanctiestelsels in het leven geroepen om overlast te bestrijden: de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte (hierna: BBOOR) en de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Omwille van een gelijklopende doelstelling met de GAS-wet, wordt op beide stelsels dieper ingegaan in afdeling twee.386
Afdeling 1. Een kaderregeling als oplossing? In steeds meer rechtstakken introduceert de wetgever het gebruik van de administratieve handhaving naast het klassieke strafrechtelijke sanctiebeleid. In België zien we dit bijvoorbeeld in het sociaal recht, het milieurecht, het fiscaal recht, … Binnen Europa heeft men zich reeds in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw gebogen over een algemene regeling inzake bestuurlijke sancties. Zo heeft het Comité van ministers van de Raad van Europa in 1991 een aanbeveling betreffende bestuurlijke sancties387 aangenomen. Deze aanbeveling roept de lidstaten op een eenheidskaderregeling te ontwikkelen inzake administratieve sancties, waarin bepalingen moeten worden opgenomen inzake bevoegdheid, types en maxima van sancties, de leidende principes die bij hun toepassing moeten gelden, de procedure en de beroepsmiddelen.
385
L. MICHIELS en R. WIDDERSHOVEN, “De bestuurlijke boete als instrument voor de gemeentelijke handhaving in Nederland” in X., Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005, 117. 386 S. FLIGHT, A. HARTMANN, en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 6. 387 Aanbeveling R (91) 1 van het Comité van ministers van de Raad van Europa met betrekking tot administratieve sancties, 13 februari 1991.
102
In deze aanbeveling worden acht principes opgesomd: – het legaliteitsbeginsel; – de niet-terugwerking van zwaardere sancties en de terugwerking van lichtere sancties; – non bis in idem (voor administratieve sancties onderling); – verjaring binnen een redelijke termijn en behandeling binnen een redelijke termijn; – uitdrukkelijke eindbeslissing; – toepasselijkheid van de algemene beginselen die voor administratieve procedures gelden, en bijkomende toepassing van specifieke beginselen (i.v.m. inlichtingen, voldoende tijd om zich te verdedigen, recht te worden gehoord, motivering), maar mogelijkheid van afwijking hiervan voor zaken van miniem belang waarvoor slechts beperkte pecuniaire sancties mogelijk zijn, tenzij de betrokkene zich hiertegen verzet; – bewijslast voor het bestuur; – ten minste een wettigheidscontrole door een onafhankelijke en onpartijdige rechtbank, ingesteld door de wet. Deze principes gelden als een minimumstandaard. Uit wat voorafgaat mag het duidelijk zijn dat de Belgische regeling inzake de bestuurlijke sancties tegemoet komt aan deze principes en zelfs een stuk verder gaat.388 Wat wel ontbreekt is een kaderregeling, dit in tegenstelling tot Nederland. Deze regeling wordt in de volgende paragraaf besproken. §1. Vierde tranche Awb in Nederland De veelheid aan bestuurswetten in Nederland waarin een bestuurlijke boeteregeling is opgenomen die niet steeds met elkaar overeenstemmen, had de nood doen ontstaan van een algemene regeling. Iedereen was het erover eens dat een centrale regeling van de bestuurlijke boete was aangewezen. Het doel ervan was te vermijden dat de vele verschillende bijzondere bestuurswetten waarin het opleggen van bestuurlijke boetes mogelijk werd gemaakt, teveel uiteen zouden lopen. Op die manier kan de eenheid over de rechtsgebieden heen worden bewaakt.389 Anders dan in België werd in Nederland een overkoepelende regeling uitgewerkt met betrekking tot de bestuurlijke boete, ook de vierde tranche Awb genoemd. Deze wet, die op 1 juli 2009 is in werking getreden, moest meer uniformiteit in het bestuurlijke sanctierecht brengen. Deze 'tranche' voorziet enerzijds in een algemene regeling voor bestuurlijke geldschulden (geldschulden van de overheid aan burgers of omgekeerd). Anderzijds wordt voorzien in een
388
J. PUT, “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 329. F.M.J. DEN HOUDIJKER, “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom Juridische uitgevers, 2006, 19. 389
103
algemene regeling over bestuurlijke handhaving, in het bijzonder over de bestuurlijke boete.390 Vooral dit laatste is binnen deze context relevant. Algemeen regelt de Awb enkel hoe een boete moet worden opgelegd en ingevorderd. Deze algemene regeling voor de bestuurlijke boeteprocedure is in hoofdstuk 5, met name de Titels 5.1 en 5.4 van de Awb, opgenomen. Hierin wordt voor alle bestuurlijke boetes geregeld welke waarborgen (bijvoorbeeld cautieplicht en rechtvaardigingsgronden) in acht moeten worden genomen bij de boeteoplegging en hoe de procedure van boeteoplegging verloopt.391 De bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen alsook de hoogte van de boete en de omschrijving van de feiten waarvoor een boete kan worden opgelegd, worden daarentegen in een bijzondere wet opgenomen.392 1.1. Hoofdstuk 5, Titel 1 Awb: Algemene bepalingen In deze titel zijn de meer algemene bepalingen voor het opleggen van onder meer de bestuurlijke boete opgenomen.393 Aangezien de bestuurlijke geldboete een punitieve sanctie is, zijn in de vierde tranche Awb de eisen van artikel 6 en 7 EVRM en 14 en 15 BUPO-verdrag terug te vinden, zoals het legaliteitsbeginsel (artikel 5:4 Awb), de rechtvaardigingsgronden (artikel 5:5 Awb), regels over cumulatie van sancties en samenloop van overtredingen (artikelen 5:7 en 5:8 Awb), de inhoud van een sanctiebeschikking (artikel 5:9 Awb) en het zwijgrecht en de cautie (artikel 5:10a Awb).394 1.2. Hoofdstuk 5, Titel 4 Awb: Bestuurlijke boete Deze titel bevat de meer specifieke regels met betrekking tot de bestuurlijke boete. 1.2.1. Afdeling 5.4.1: Algemene bepalingen boeteoplegging Deze afdeling somt enkele algemene regels voor boeteoplegging op zoals de schulduitsluitingsgronden (artikel 5:41 Awb), het non bis in idem beginsel (artikel 5:43 Awb), de verjaring (artikel 5:45 Awb) en het beginsel van de evenredigheid tussen de ernst van de gedraging en de zwaarte van de sanctie (artikel 5:46 Awb). 390
http://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/awb/brieven/ledenbrief-vierde-tranche-awb (laatst geraadpleegd op 12 april 2013). 391 M. DEN UIJL, Straffen: de uitvoerende macht als de nieuwe rechterlijke macht?!, Staatsrechtdag voor promovendi en jonge juristen 2012, 2. 392 In afdeling twee wordt een dergelijke bijzondere wet besproken, met name de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, die sterk vergelijkbaar is met de GAS-wet. 393 M. DEN UIJL, Straffen: de uitvoerende macht als de nieuwe rechterlijke macht?!, Staatsrechtdag voor promovendi en jonge juristen 2012, 2. 394 L. MICHIELS en R. WIDDERSHOVEN, “De bestuurlijke boete als instrument voor de gemeentelijke handhaving in Nederland” in X., Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005, 124-128.
104
Artikel 5:44 Awb bevat een regeling over samenloop met het strafrecht. Samenloop doet zich voor als een bepaalde overtreding zowel strafrechtelijk kan worden vervolgd als bestuurlijk kan worden beboet. Er mag geen bestuurlijke boete opgelegd worden indien wegens dezelfde gedraging reeds een strafvervolging is ingesteld, waarmee het una viabeginsel wordt ingevoerd. Het bestuursorgaan moet een overtreding die tegelijk een strafbaar feit is aan de Officier van Justitie395 voorleggen. Pas indien de Officier van Justitie uitdrukkelijk afziet van vervolging of binnen 13 weken niet reageert, kan het bestuursorgaan zelf een bestuurlijke boete opleggen.396 1.2.2. Afdeling 5.4.2: De procedure In afdeling 5.4.2 (artikelen 5:48 tot en met 5:54 Awb) wordt de procedure geregeld. Er zijn twee procedures voor bestuurlijke boeten: een eenvoudige procedure voor de lichtere boeten (boete minder dan 340 euro) die wordt geregeld in de artikelen 5:48 tot en met 5:52 Awb en een voor zware boeten. In het geval de zware procedure van toepassing is, moet artikel 5:53 Awb aanvullend worden nageleefd. De overtreding wordt vastgesteld door een ambtenaar. Volgens artikel 5:48 Awb kunnen het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder van de overtreding een rapport of proces-verbaal opmaken. Dit rapport moet gedagtekend worden en volgende vermeldingen bevatten: de naam van de overtreder; de overtreding alsmede het overtreden voorschrift; zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. Een afschrift van het rapport wordt uiterlijk bij de bekendmaking van de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete aan de overtreder toegezonden of uitgereikt. Indien van de overtreding een proces-verbaal is opgemaakt, treedt dit in de plaats van het rapport.397 De overtreder heeft recht op inzage en kopieën van de stukken. Voor zover de verdediging van de overtreder dit redelijkerwijs vergt, worden de gegevens in een voor de overtreder begrijpelijke taal medegedeeld. 398 Indien de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen, moet het bestuursorgaan het rapport bij de uitnodiging meesturen en zo nodig voor een tolk zorgen.399 Het bestuursorgaan moet binnen dertien weken na het opmaken van het rapport beslissen omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete.400 Indien er geen rapport is opgemaakt (dit kan enkel bij de lichte procedure) regelt de vierde tranche geen beslistermijn. Deze termijn is een termijn van orde wat betekent dat bij overschrijding de boete bevoegdheid niet komt te 395
Vergelijkbaar met de procureur des Konings in België. Artikel 5:44 Awb. 397 Artikel 5:48 Awb. 398 Artikel 5:49 Awb. 399 Ledenbrief Vereniging van Nederlandse Gemeenten naar aanleiding van de vierde tranche Awb, 25 juni 2009, 21; http://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/awb/brieven/ledenbrief-vierde-tranche-awb (laatst geraadpleegd op 12 april 2013). 400 Artikel 5:51 Awb. 396
105
vervallen. Wel zal in dat geval de redelijke termijn gelden. De verwachting is dat de rechter hiermee wel rekening zal houden bij de bepaling van de hoogte van de boete. 401 De zware procedure geldt indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan 340 euro kan worden opgelegd tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. In vergelijking met eenvoudige procedure geldt een aantal extra eisen: - het opmaken van een rapport of proces-verbaal is verplicht; - de overtreder moet altijd in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen; - er mag geen mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete worden verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt. Ook geldt voor overtredingen waarvoor de zware procedure een langere verjaringstermijn.402 Tot slot kan de belanghebbende tegen de boete bezwaar en (hoger) beroep instellen.403 Het voordeel van deze centrale regeling bestaat erin dat niet bij elke wet waar een bestuurlijke boete wordt opgelegd telkens de discussie moet gevoerd worden over de rechtsbescherming die moet voorzien worden of over het verloop van de procedure. §2. Kan een kaderwet administratieve sancties in België soelaas brengen? Vandaag bestaan er ook in België diverse wetten waar sprake is van een bestuurlijke sanctie zoals de voetbalwet, de wet administratieve geldboeten, de GAS-wet, … De vraag stelt zich of een dergelijke centrale regeling ook voor België een oplossing kan zijn. 2.1. Waarom een kaderwet? Inzake rechtsbescherming bestaat er een discrepantie tussen de bestuurlijke sanctie en de strafsanctie. In tegenstelling tot het strafprocesrecht dat in een gedetailleerde procedure voorziet, bestaat er voor de bestuurlijke rechtshandhaving geen algemeen wettelijk kader. De rechtsbescherming voor bestuurlijke sancties vloeit voort uit een potpourri van regels (supranationale, de grondwettelijke en de wettelijke bepalingen, algemene rechtsbeginselen en de specifieke regels eigen aan het betrokken rechtsdomein en/of sanctieregimes), wat betekent dat er geen uniforme regeling is voor het geheel aan bestuurlijke sancties die vandaag in ons land in gebruik zijn. Het arrest Jussila zoals besproken heeft er zelfs toe geleid dat het niet meer duidelijk is welke waarborgen op punitieve bestuurlijke sancties van toepassing zijn. Vanuit de rechtsleer is dan ook reeds herhaaldelijk opgeroepen om een 401
Ledenbrief Vereniging van Nederlandse Gemeenten naar aanleiding van de vierde tranche Awb, 25 juni 2009, 23; http://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/awb/brieven/ledenbrief-vierde-tranche-awb (laatst geraadpleegd op 12 april 2013). 402 Ledenbrief Vereniging van Nederlandse Gemeenten naar aanleiding van de vierde tranche Awb, 25 juni 2009, 23; http://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/awb/brieven/ledenbrief-vierde-tranche-awb (laatst geraadpleegd op 12 april 2013). 403 M. DEN UIJL, Straffen: de uitvoerende macht als de nieuwe rechterlijke macht?!, Staatsrechtdag voor promovendi en jonge juristen 2012, 2.
106
coherente regeling uit te werken voor de bestuurlijke sancties.404 Een belangrijk motief om in een kaderregeling te voorzien, is dan ook een betere rechtsbescherming en meer rechtszekerheid, zowel voor de rechtzoekenden als voor de besturen en de rechters. Op die manier wordt vermeden dat men steeds op zoek gaat naar alternatieve vormen van rechtshandhaving met als opzet de rechtswaarborgen die gelden bij strafrechtelijke vervolging uit de weg te gaan.405 Een ander argument is dat de wetgever bij het ontwikkelen van nieuwe wetten het hele denkproces over de soorten sancties, de rechtswaarborgen en de procedure steeds opnieuw moet doorlopen. Dat is zoiets als iedere keer dat een strafsanctie in een wet wordt geschreven, grote delen van Boek I Sw. meteen ook erbij moeten ingevoegd worden. Met een algemeen geldende kaderregeling kan men dit vermijden.406 Een kaderwet kan ook een oplossing bieden voor een aantal juridische problemen zoals de samenloopproblematiek. In Nederland bijvoorbeeld werd het una via-principe in de overkoepelende regeling geïntegreerd.407 2.2. Wie is bevoegd voor het opstellen van een kaderwet? Gezien de staatsstructuur van België kan er een probleem opduiken welk niveau bevoegd is om een dergelijke kaderregeling uit te werken. Reeds bij de voorbereidende werkzaamheden van de GAS-wet rees de vraag of de federale overheid wel bevoegd was om een wijziging door te voeren aan artikel 119bis van de N.Gem.Wet. Door de bijzondere wet van 13 juli 2001 werd de normerende bevoegdheid inzake de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de gemeentelijke instellingen aan de gewesten overgedragen, met uitzondering van onder andere de organisatie en het beleid inzake politie met inbegrip van artikel 135 §2 van de N.Gem.Wet. In zijn advies komt de Raad van State408 tot de conclusie dat op grond van het huidige artikel 6 §1, VIII eerste lid, 1° vierde streepje Bijzondere Wet Hervorming Instellingen van 8 augustus 1980, en zoals ook uit de memorie van toelichting kan worden afgeleid, de bevoegdheid inzake gemeentelijke bestuurlijke politie een federale aangelegenheid blijft.409
404
J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 123. 405 J. PUT, “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 322. 406 J. PUT, “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 322. 407 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 232-233. 408 RvS 12 februari 2003, nr. 34.690/2. 409 L. VENY en N. DE VOS, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 791.
107
2.3. Hoe kan de kaderregeling eruit zien? Het is vanzelfsprekend dat bij een kaderregeling rekening moet worden gehouden met de internationaalrechtelijke regelen, grondwettelijke bepalingen en algemene 410 rechtsbeginselen. Binnen de rechtsleer werd reeds de oefening gemaakt wat wel of niet dient opgenomen te worden in de kaderregeling. Volgende elementen kunnen deel uitmaken van een dergelijke centrale regeling: - het materiële, personele en territoriale toepassingsgebied van de wet; - het legaliteitsbeginsel dat moet worden gerespecteerd in de diverse wetten; - een (exemplatief) overzicht en beschrijving van de mogelijke sancties en maatregelen met vermelding van het evenredigheidsbeginsel; - de hoofdlijnen van de procedure die moet worden gevolgd bij het opleggen van de diverse maatregelen; - een duidelijke regeling voor de samenloopproblematiek, zowel wat de interne samenloop betreft (diverse bestuurlijke sancties) als de externe samenloop (met strafsancties en met andere maatregelen); - regels met betrekking tot de uitvoering van de sanctie; - de verhouding tussen de algemene kaderwet en de bijzondere wetgeving.411 Wat minder thuishoort in een kaderregeling is een concrete omschrijving van alle overtredingen waarop een administratieve sanctie staat. In de meeste gevallen zijn deze vaak nauw verbonden met de voorgeschreven normen in de betrokken materie, dat ook de overtredingen best in de bijzondere administratieve sanctiestelsels nauwkeurig worden omschreven.412 Ook de controle-, toezichts- en inspectiediensten en bevoegde overheden zullen allicht variëren in de bijzondere regelingen.413 Niettemin kunnen een aantal aspecten mogelijk centraal geregeld worden zoals de algemene bevoegdheden en middelen van de toezichtdiensten, de vereisten gesteld aan en de waarde van de processen-verbaal van deze diensten, of nog de (niet-)bestraffing van de verhindering van toezicht.414 Met het oog op een Belgische regeling kan alvast inspiratie gezocht worden in diverse Europese landen die reeds over een kaderregeling beschikken zoals Spanje, Oostenrijk of Duitsland.415
410
J. PUT, “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 327. J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 235. 412 J. PUT, “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 334. 413 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 235. 414 J. PUT, “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 334. 415 J. PUT, “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 330. 411
108
Afdeling 2. Bestuurlijke handhavingsinstrumenten overlast Nederland kent verschillende regelingen voor het aanpakken van overlast. Sinds 2009 zijn zowel de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte als de bestuurlijke strafbeschikking overlast in werking getreden, waarbij de gemeenten moeten kiezen tussen één van de beide handhavingsinstrumenten. Beide instrumenten zijn een vorm van buitengerechtelijke afdoening. Net zoals bij de GAS-wet ligt het tekort op het gebied van strafrechtelijke handhaving aan de basis van de ontwikkeling van beide instrumenten.416 §1. Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte (BBOOR) Eén van die bijzondere wetten in Nederland is de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, die sterk vergelijkbaar is met de GAS-wet. Gemeenten krijgen hierdoor de zelfstandige bevoegdheid om op te treden tegen veel voorkomende en overlast veroorzakende overtredingen in de openbare ruimte door overtreders een boete te geven. Deze wet is op 14 januari 2009 in werking getreden en maakt onderdeel uit van de Nederlandse Gemeentewet417. In die zin is het geen strafrecht, maar bestuursrecht waardoor de bepalingen van de vierde tranche Awb eveneens van toepassing zijn. Een evaluatie begin 2012 wees uit dat geen enkele Nederlandse gemeente gekozen heeft voor de bestuurlijke boete overlast.418 Net zoals bij de Belgische GAS-wet is het voornemen om gebruik te maken van een bestuurlijke boete in de gemeente een gevolg van een politieke besluitvorming. Er moet namelijk een raadsbesluit worden aangenomen om de bestuurlijke boete in de gemeente te gaan inzetten. Maar net zoals in België is dit facultatief en zijn gemeenten niet verplicht om over te gaan tot bestuurlijke handhaving waardoor het mogelijk blijft om de strafrechtelijke route te volgen.419 1.1. Procedure Een bestuurlijke boete wordt aan de overtreder, bij gedagtekende beschikking opgelegd door de toezichthouder.420 Deze legt niet op straat de bestuurlijke boete op, maar beperkt zich zo mogelijk tot het uitschrijven van een aankondiging, in de vorm van een rapport, dat een bestuurlijke boete zal worden opgelegd. Dit rapport bevat in ieder geval de naam van de 416
S. FLIGHT, A. HARTMANN en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 15. 417 Wet van 14 februari 1992 betreffende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten. 418 S. FLIGHT, A. HARTMANN en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 7. 419 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 211. 420 Artikel 154c Gemeentewet.
109
overtreder, de overtreding en locatie, de hoogte van de boete en het bestuursorgaan dat de boete zal opleggen. Tevens geldt er een zwijgrecht en is er cautieplicht.421 Op basis van het rapport wordt binnen acht weken door het bestuursorgaan dat bevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen de beschikking tot het opleggen van de bestuurlijke boete verzonden aan de overtreder (artikel 154e Gemeentewet). Tegen de oplegging van een bestuurlijke boete kan de belanghebbende bezwaar en beroep aantekenen. Het bezwaar moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (artikel 6:4 Awb). Beroep kan op grond van artikel 154k Gemeentewet worden ingesteld bij de rechtbank, waar de behandeling van het beroep zal plaatsvinden door de kantonrechter. Hoger beroep kan worden ingesteld bij het gerechtshof in Leeuwarden. Indien niet binnen zes weken bezwaar tegen het besluit tot het opleggen van de bestuurlijke boete is ingesteld (artikel 6:7 Awb) en de boete dus onherroepelijk is geworden, dient binnen zes weken de boete te worden betaald aan het bestuursorgaan dat deze heeft opgelegd (artikel 154l Gemeentewet).422 In Nederland kan een bestuurlijke boete worden opgelegd aan personen die ten tijde van de overtreding 12 jaar of ouder waren. Voor personen die nog geen 16 jaar waren ten tijde van de overtreding wordt de boete gehalveerd.423 Momenteel geldt in België nog de minimumleeftijd van 16 jaar. 1.2. Limitatieve nationale lijst Bij een keuze voor de bestuurlijke weg dienen de gemeenten alle in de AMvB (i.e. uitvoeringsbesluit) voorkomende overtredingen te handhaven.424 De BBOOR laat gemeenten namelijk enkel toe om gedragingen te beboeten die vermeld zijn op een beperkte nationale lijst. Indien gemeenten dus het instrument van de bestuurlijke boete willen invoeren, moeten ze dit doen voor het totaalpakket van de lijst. Op die manier wil men de uniformiteit bevorderen: alle gemeenten die opteren voor administratieve handhaving moeten dat doen voor dezelfde feiten, die daarnaast ook gewoon strafrechtelijk vervolgbaar blijven.425 In België bestaat geen nationale lijst met vastgelegde overlastfeiten. De gemeenten zijn vrij om die zelf te definiëren. In België zien we dan ook een enorme heterogeniteit in de overlastfeiten die administratiefrechtelijk kunnen aangepakt worden. Afwijkend is eveneens dat in België de puur administratieve inbreuken niet meer via de strafrechtelijke weg kunnen afgehandeld worden. 421
Artikel 154d van de Gemeentewet. S. FLIGHT, A. HARTMANN en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 12. 423 Artikel 154b, negende lid, van de Gemeentewet. 424 F.M.J. DEN HOUDIJKER, “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom Juridische uitgevers, 2006, 21. 425 P. DE HERT, S. GUTWIRTH en K. MEERSCHAUT, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, afl. 1, 2. 422
110
1.3. Nadelen van de bestuurlijke boete Een evaluatie heeft uitgewezen dat geen enkele Nederlandse gemeente gebruik maakt van de bestuurlijke boete. Redenen zijn: voor het bezwaar en beroep moet een speciaal door de gemeente ingesteld orgaan worden opgericht; er is meer bestuurlijke capaciteit nodig voor bijvoorbeeld incasso en registratie van opgelegde boeten; er is een gevaar voor ongerechtvaardigde ongelijkheid bij boetebevoegdheden voor decentrale organen. 426 Met andere woorden, de nood aan bijkomende capaciteit en de kostprijs brengen - zeker de kleinere - gemeenten ertoe om geen beroep te doen op de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument. §2. Bestuurlijke strafbeschikking overlast Een tweede mogelijkheid om overlast aan te pakken is via de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Met de Wet OM-afdoening van 7 juli 2006 werd voorzien in een mogelijkheid van een strafbeschikking. De strafbeschikking is een bevoegdheid tot het uitvaardigen van een strafrechtelijke sanctie zonder tussenkomst van de strafrechter of de verdachte. Het is een afdoeningsvorm waarin het OM de zaak kan vervolgen en bestraffen. Daarmee komt de strafbeschikking meer overeen met een rechterlijke veroordeling. Het grote verschil met de bestuurlijke boete overlast die in de vorige paragraaf werd besproken, is dat het een straf betreft. De strafbeschikking is als zelfstandige sanctiebevoegdheid opgenomen in het Wetboek van Strafvordering (art. 257a-257h WvSv).427 De strafbeschikking kan de vorm van een geldboete hebben, een taakstraf, een schadevergoedingsmaatregel, …428 Deze wet geeft enerzijds aan het OM meer verreikende bevoegdheden. Zo krijgt het OM de bevoegdheid om door middel van een strafbeschikking 'lichte' zaken zelf af te handelen. Hierdoor wordt afstand genomen van de gedachte dat straffen alleen door de strafrechter kunnen worden opgelegd.429 Anderzijds krijgen ook bestuursorganen zoals de gemeenten de bevoegdheid strafbeschikkingen uit te vaardigen. Er komt in eerste instantie dus geen rechter aan te pas. Alleen als de bestrafte het niet eens is met de strafbeschikking kan hij verzet doen en wordt
426
X. HOEKMAN, Bestuurlijke punitieve sancties. De bestuurlijke strafbeschikking, 2009, 6. http://hbo-kennisbank.uvt.nl/cgi/av/show.cgi?fid=5214 (laatst geraadpleegd op 25 april 2013). 427 S. FLIGHT, A. HARTMANN en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 21. 428 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 209. 429 F.M.J. DEN HOUDIJKER, “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom Juridische uitgevers, 2006, 21.
111
de zaak alsnog door een rechter beoordeeld.430 Het klassieke strafrechtelijke traject kan dan vooralsnog worden gestart. De strafbeschikking, ook indien deze wordt uitgevaardigd door een bestuursorgaan, is van punitieve aard.431 Dit brengt met zich mee dat de rechtswaarborgen in hoofdstukken drie en vier besproken van toepassing zijn. De strafbeschikking mag in principe enkel worden toegepast ten aanzien van strafbare feiten met een geringe morele lading of die een geringe mate van onrecht veroorzaken en waarbij de bewijsbaarheid en strafbaarheid van het feit en de strafbaarheid van de verdachte eenvoudig zijn vast te stellen. Er mogen enkel bestuurlijke strafbeschikkingen worden opgelegd voor strafbare feiten die staan opgenomen in de feitenlijst in de bijlage bij het Besluit OM-afdoening.432 Sinds 1 januari 2009 is een bijzondere vorm van de strafbeschikking in gebruik, met name de bestuurlijke strafbeschikking overlast. De lijst met feiten waar een strafbeschikking voor mag worden uitgereikt is uitgebreid met een aantal veel voorkomende en overlast veroorzakende overtredingen in de openbare ruimte, zoals verkeerd aangeboden huishoudelijk afval, hondenpoep en overlast door jongeren. Gemeentelijke buitengewoon opsporingsambtenaren maken de processen-verbaal voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast en leveren die aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Het CJIB verzendt vervolgens de strafbeschikking naar het adres van de verdachte. De verdachte kan verzet instellen bij het parket van het OM dat in de strafbeschikking staat vermeld. Na het instellen van verzet kan het OM eventueel besluiten tot intrekking van de bestuurlijke strafbeschikking (sepot), dan wel tot wijziging van de strafbeschikking. Indien niet is besloten tot het intrekken van de strafbeschikking, brengt de officier de zaak aan bij de rechtbank. De behandeling van het verzet tegen de bestuurlijke strafbeschikking wordt dan overgelaten aan de kantonrechter. Tegen de beslissing van de kantonrechter kan de verdachte, afhankelijk van de inhoud van de uitspraak van de kantonrechter, in hoger beroep gaan bij het gerechtshof in het betreffende ressort en eventueel in cassatie bij de Hoge Raad. Het instellen van verzet, hoger beroep en cassatie hebben een schorsende werking. Dat betekent dat niet tot tenuitvoerlegging van de opgelegde boete van de bestuurlijke strafbeschikking wordt overgegaan totdat de strafbeschikking uitvoerbaar is.
430
S. FLIGHT, A. HARTMANN en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 6. 431 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 209. 432 S. FLIGHT, A. HARTMANN en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 21; 13-14.
112
Op 1 januari 2009 zijn Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam gestart en vanaf 2010 voerden ook andere gemeenten deze regeling in. Begin 2012 werkten bijna driehonderd gemeenten met de bestuurlijke strafbeschikking overlast.433 De voordelen van deze vorm van buitengerechtelijke afdoening liggen in het feit dat: - versnippering in de handhaving wordt tegengegaan, - het een strafrechtelijk systeem is waardoor ondersteuning door de rijksoverheid voorhanden is, - hoewel de gemeente wel verantwoordelijk is voor de inzet van handhaving en de prioriteiten er een verzekerd toezicht is door en betrokkenheid van het OM bij de afdoening. Zo moeten de gemeenten geen eigen apparaat opzetten om het boetegeld te innen maar ontvangen zij een gedeelte dat is geïnd door het CJIB. Bij de bestuurlijke geldboete komen de inbrengsten integraal toe aan de gemeente, - er door de gemeenten geen dure beroepsprocedure moet voorzien worden aangezien het beroep bij het OM ligt.434
Afdeling 3. Besluit De tendens om steeds meer een beroep te doen op de bestuurlijke handhaving is grensoverschrijdend merkbaar alsook over de rechtsgebieden heen (milieurecht, sociaal recht, …). Om de uniformiteit en eenheid te bewaken over de bestuurswetten heen, heeft Nederland een algemene kaderwet ingevoerd, de vierde tranche Awb. Het voordeel van een dergelijke centrale regeling is dat er niet bij elk nieuwe wet opnieuw moet nagedacht worden over de rechtswaarborgen, het verloop van de procedure en de soorten sancties. Ook een aantal juridische problemen zoals de samenloopproblematiek kan via een kaderregeling worden aangepakt. Zo schuift Nederland het una via-principe als oplossing naar voor. Anderzijds zien we in Nederland ook een wildgroei aan handhavingsinstrumenten en bestaat het gevaar dat men het bos door de bomen niet meer ziet. Zo werden diverse systemen naast elkaar uitgewerkt om overlast aan te pakken. Een evaluatie heeft echter uitgewezen dat geen enkele Nederlandse gemeente de bestuurlijke boete overlast heeft ingevoerd terwijl de bestuurlijke strafbeschikking in meer dan 300 gemeenten wordt toegepast. Positief aan het Nederlandse systeem is het gebruik van een limitatieve lijst van overlastfeiten. Dit betekent dat over heel Nederland dezelfde feiten als overlast worden gekwalificeerd, wat de rechtsgelijkheid ten goede komt. In België zien we dat elke gemeente individueel in haar politiereglement overlastovertredingen kan opnemen. Als argument hiervoor verwijst men naar de autonomie van de gemeenten die zelf moeten kunnen 433
S. FLIGHT, A. HARTMANN en O. NAUTA, Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 7; 14. 434 X. HOEKMAN, Bestuurlijke punitieve sancties. De bestuurlijke strafbeschikking, 2009, 11; 14.
113
uitmaken of er nood is aan repressieve instrumenten.435 De wildgroei aan overlastfenomenen die gemeenten willen aanpakken, doet mij echter twijfelen of de gemeenten niet teveel autonomie hebben gekregen en doet mij besluiten dat een tussenkomst van de federale wetgever misschien is aangewezen.
435
P. DE HERT, S. GUTWIRTH en K. MEERSCHAUT, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, afl. 1, 2.
114
HOOFDSTUK 7. Kritische opmerkingen en alternatieve oplossingen In dit laatste hoofdstuk wordt enerzijds een aantal kritische opmerkingen geformuleerd bij de bestuurlijke handhaving. Anderzijds wordt nagegaan of er alternatieven voor handen zijn voor de gemeentelijke administratieve sancties.
Afdeling 1. Kritische opmerkingen §1. Inbreuk op de scheiding der machten en gebrek aan functiescheiding De scheiding der machten of trias politica is een basisprincipe van onze rechtstaat. Dit impliceert dat de overheidsmacht is verdeeld over drie te onderscheiden functies: wetgeving, bestuur en rechtspraak. Hiermee wil men machtsconcentratie bij de overheid tegengaan, een zeker evenwicht tussen de drie functies creëren alsook bescherming bieden tegen eventueel misbruik of machtsoverschrijding. Deze machtenscheiding tussen wetgeving en bestuur aan de ene kant en rechtspreken aan de andere kant is altijd vrij duidelijk geweest. Met de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties hebben de lokale besturen een zeer verregaande autonomie gekregen om overlast aan te pakken en hebben ze de hele bestuurlijke strafrechtsketen in handen gekregen. Dit heeft als gevolg dat de rol van de (straf)rechter wordt ingeperkt, terwijl de voordelen van de strafrechtspleging groot zijn: ten eerste gebeurt de sanctie-oplegging op een zorgvuldige en afgewogen manier. Ten tweede gebeurt dit door een onpartijdige en onafhankelijke rechter. Ten derde houdt deze rechter rekening met alle omstandigheden van het geval.436 Ingevolge de GAS-wet beschikken de lokale besturen vandaag dus zowel over wetgevende, rechterlijke als uitvoerende bevoegdheden. De wetgevende bevoegdheid bestaat erin dat de steden en gemeenten beslissen welke gedragingen met een administratieve sanctie kunnen worden bestraft. Deze gedragingen worden vervolgens opgenomen in hun politieverordening. Door bijvoorbeeld een limitatieve lijst van overlastfenomenen vast te leggen - zoals in Nederland – kan het probleem van de wetgevende bevoegdheid aangepakt worden. Steden en gemeenten kunnen dan enkel nog kiezen uit een reeks gedragingen die de wetgever heeft geformuleerd.437 Daarnaast kunnen steden en gemeenten ook optreden als vaststeller van de inbreuken op hun politiereglementen. Tevens treden zij op als rechter op het vlak van de bemiddeling, de opportuniteit van de vervolging en de aard van de sanctie. De steden en gemeenten vervullen zowel de rol van het Openbaar Ministerie als van de rechter ten gronde. Ten slotte
436
M. DEN UIJL, Straffen: de uitvoerende macht als de nieuwe rechterlijke macht?!, Staatsrechtdag voor promovendi en jonge juristen 2012, 2. 437 Liga voor Mensenrechten, Standpunten en aanbevelingen Gemeentelijke Administratieve Sancties, mei 2012.
115
komt de boete, die de sanctionerende ambtenaar als rechter oplegt, rechtstreeks de gemeentekas ten goede.438 Er is dus duidelijk een gebrek aan functiescheiding aangezien het vaststellen van de feiten enerzijds en het bestraffen ervan anderzijds in één hand worden gelegd. Er moet hierbij een onderscheid gemaakt worden tussen interne en externe functiescheiding. Er is sprake van interne functiescheiding als degene die de beslissing neemt om een sanctie op te leggen niet dezelfde is als de ambtenaar of persoon die betrokken is geweest bij het (opsporings)onderzoek of het opstellen van het rapport dat aan die beslissing ten grondslag lag. In de GAS-wet wordt dit geregeld via art. 119bis §2, vierde lid N.Gem.Wet: een ambtenaar die de vaststelling van de inbreuk heeft gedaan, mag niet meer overgaan tot het opleggen van de administratieve geldboete. Voor de externe functiescheiding (opsporing, vervolging en boeteoplegging zijn in handen van hetzelfde bestuursorgaan) is er geen regeling voorzien aangezien bij de gemeentelijke administratieve sancties de gemeente de norm bepaalt en diezelfde gemeente ook de inbreuk op die norm sanctioneert.439 Die functiescheiding is in de klassieke strafrechtelijke afhandeling duidelijk aanwezig: de politieagent stelt het feit vast, het Openbaar Ministerie beslist al dan niet te vervolgen en de strafrechter tot slot beslist over de straf. §2. Naar een ontlasting van het parket ? … Eén van de doelstellingen van de GAS-wet uit 1999 was het ontlasten van de parketten. Door de gemeenten bevoegd te maken om overtredingen bestuurlijk af te handelen, zouden de parketten meer tijd krijgen om de zwaardere criminaliteit beter te kunnen aanpakken. Waar het de zuivere GAS-pv’s betreft kunnen we spreken van een daling van de werklast van de parketten aangezien die autonoom worden afgehandeld door de lokale besturen. Echter, door het invoeren van de gemengde inbreuken en de strikte termijnen die hiermee gepaard gaan, lijkt men grotendeels aan dit doel voorbij te schieten. In plaats van een daling van de werklast van de parketten heeft dit integendeel zelfs bijgedragen tot meerinspanningen voor die parketten.440 Bij de gemengde inbreuken is de rol van het parket cruciaal. Indien parketten deze inbreuken zelf willen vervolgen, verplicht de GAS-wet hen om dat binnen de twee maanden mee te delen aan de sanctionerende ambtenaar. Twee uitspraken441 waarbij de strafvordering onontvankelijk werd verklaard omdat er geen spoor van zo’n mededeling in het dossier zat, maken duidelijk welke verantwoordelijkheid bij de parketten wordt 438
Liga voor Mensenrechten, Standpunten en aanbevelingen Gemeentelijke Administratieve Sancties, mei 2012, 1-2. 439 M. DEN UIJL, Straffen: de uitvoerende macht als de nieuwe rechterlijke macht?!, Staatsrechtdag voor promovendi en jonge juristen 2012, 16. 440 T. VAN DEN HENDE, “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, afl. 191, 10. 441 Hof van Beroep Luik 30 maart 2007; Corr. Gent 26 juni 2007.
116
gelegd.442 Zo verklaarde het Hof van Beroep van Luik een strafvordering vervallen aangezien de procureur des Konings aan de (gemeentelijke) sanctionerende ambtenaar geen tijdige berichtgeving had gedaan zoals voorzien door artikel 119bis §8, lid 2 N.Gem.Wet.443 De piste van de gemengde inbreuken heeft er ook toe geleid dat ook de parketadministratie bijkomende taken heeft gekregen aangezien alle processen-verbaal over gemengde inbreuken in een computersysteem moeten worden ingegeven, alsook moet bijvoorbeeld de briefwisseling met de sanctionerende ambtenaar behandeld worden. Voor het invoeren van de GAS-sancties ging het parket niet altijd over tot de vervolging van inbreuken op politiereglementen. Maar niet alleen het feit van de werklast is een argument. De afhandeling via de parketten kent ook een aantal voordelen. Het kan namelijk ‘goed beleid’ zijn om bepaalde inbreuken te seponeren. Zo kan het bijvoorbeeld aangewezen zijn om te seponeren wanneer het gaat om inbreuken op overlastbepalingen die in het politiereglement zeer ruim (en dus heel subjectief invulbaar) geformuleerd zijn. Soms is een technisch of beleidssepot de enige mogelijkheid voor de procureur des Konings, bijvoorbeeld in het geval de dader onbekend is of men onvoldoende bewijs heeft. Dit geldt trouwens ook voor de sanctionerende ambtenaar. Een ander argument is dat de rechtsstaat beter gewaarborgd wordt indien de beoordeling van inbreuken gebeurt door een onafhankelijke instantie zoals het parket. Tot slot levert de aanpak van overlastinbreuken via het parket het voordeel dat er een uniform beleid gevoerd kan worden voor het hele arrondissement, wat de rechtsgelijkheid ten goede komt.444 Bij de bestuurlijke aanpak heeft elke gemeente haar eigen reglement en kan zij zelf de hoogte van de sanctie bepalen. Dus waar in gemeente X een boete wordt opgelegd van 60 euro kan de sanctionerende ambtenaar in gemeente Y een bedrag van 100 euro opleggen voor eenzelfde overtreding. Ook hier kan de federale wetgever ingrijpen door bijvoorbeeld bij het vaststellen van de limitatieve lijst per overtreding de boete te bepalen. Dit komt de gelijkheid van de burgers ten goede. §3. … terwijl de lokale besturen worden overbelast Voor de gemeenten betekent de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties eveneens een bijkomende inspanning, zowel op vlak van deskundigheid alsook wat betreft de financiële middelen. 442
T. VAN DEN HENDE, “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, afl. 191, 10. F. SCHUERMANS, “De collaterale schade van de gemeentelijke administratieve sancties op de strafvordering”, T. Strafr. 2008, 53. 444 J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken u it de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, 561-563. 443
117
Opdat een GAS-procedure effectief kan opgelegd worden, moet het politiereglement hierin voorzien. De belangenafweging bij het opstellen van een nieuw politiereglement, het bepalen van de administratieve sancties, het waarborgen van een correcte procedure, de organisatie van een bemiddelingsmethode, … vragen een degelijke juridische deskundigheid. Bij de gemeentelijke afhandeling van gemengde inbreuken is daarenboven een gespecialiseerde kennis van het strafrecht vereist. De vraag is of deze deskundigheid in voldoende mate aanwezig is bij een gemeentelijke ambtenaar. Daarnaast betekent de GAS-regeling voor de gemeenten ook een grote financiële last. Sanctionerende ambtenaren en vaststellers van de inbreuken moeten aangeworven en opgeleid worden, voor minderjarigen moet er verplicht een bemiddelaar voorzien worden, …445 Zodra het nieuwe wetsontwerp in werking zal treden, zullen alle politiereglementen trouwens opnieuw moeten aangepast worden. Ook dit zal een meerkost betekenen voor de gemeenten. Deze financiële en organisatorische investeringen vormen in de praktijk dan ook een belangrijk obstakel bij de uitvoering van de GAS-wetgeving. Vaak – en vooral voor kleinere gemeenten – liggen de kosten die de implementatie met zich meebrengt hoger dan de inkomsten die men krijgt via de GAS-boetes. Ook VVSG wijst op de verschuiving van gerechtelijke werklast naar de lokale besturen zonder het toekennen van extra middelen.446 Door een voortdurende verschuiving van taken door de hogere overheden naar de gemeenten, is het trouwens onzeker of de gemeenten al hun opdrachten zullen kunnen blijven vervullen, zeker rekening houdend met de financiële verzuchtingen van steeds meer steden en gemeenten. §4. Zorgt een te grote rechtsbescherming voor een logge en lange procedure? In de hoofdstukken drie en vier werden de rechtswaarborgen besproken die moeten nageleefd worden bij het opleggen van een punitieve bestuurlijke sanctie. Men kan zich de vraag stellen of deze rechtswaarborgen onverminderd van toepassing moeten zijn op alle bestraffende bestuurlijke administratieve sancties of is een differentiatie meer aangewezen. Kunnen aan de overtreders die een lichte punitieve bestuurlijke sanctie hebben opgelopen bijvoorbeeld minder waarborgen worden gegeven? Binnen de rechtsleer woedt reeds enige tijd deze discussie. Voorstanders van een beperking van de rechtsbescherming vragen zich af of de kosten en de tijd om het hele pakket aan rechtsbescherming ten aanzien van lichte bestuurlijke punitieve sancties in redelijke 445
J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, 566-567. 446 J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, 566-567.
118
verhouding staan tot de te beschermen belangen. Brengt dit bovendien geen devaluatie van de rechtswaarborgen met zich mee? En moet er voor de zware reparatoire sancties net niet meer rechtsbescherming geboden worden?447 Is het logisch dat er bijvoorbeeld meer rechtswaarborgen gelden voor iemand die een GASboete krijgt opgelegd van 60 euro dan iemand die een reparatoire maatregel krijgt opgelegd zoals bijvoorbeeld de sluiting van een pand wegens ordeverstoring, wat als meer ingrijpend kan aangevoeld worden? Moet de zwaarte van de sanctie niet een meer doorslaggevende factor zijn bij het bepalen van de toepasselijke rechtswaarborgen?448 Alhoewel hier iets voor te zeggen valt, zijn er ook knelpunten. Waar trekt men de grens tussen lichte en zware sancties? Bestaat niet het gevaar dat de rechtsbescherming te ver wordt uitgehold? En wat met de rechten van de verdediging? Een onvermijdelijk gevolg van de lijst aan rechtswaarborgen is de zware procedure die moet worden gevolgd bij het opleggen van een administratieve sanctie: het opstellen van een GAS-pv, het sturen van een eerste aangetekend schrijven naar de overtreder die zich schriftelijk en/of mondeling kan verdedigen, een tweede aangetekende kennisgeving van de beslissing, het voorzien van de verplichte bemiddeling voor een minderjarige, … Dit alles moet plaats vinden binnen een termijn van zes maanden. Bij de gemengde inbreuken is nog de tussenkomst van het parket noodzakelijk. Als besluit kunnen we stellen dat overtredingen toch niet zo snel en efficiënt kunnen afgehandeld worden als werd vooropgesteld door de GAS-wet. In afdeling twee wordt nagegaan of er alternatieven zijn om de afhandeling van inbreuken in te korten zoals het snelrecht, de minnelijke schikking of de bemiddeling in strafzaken. §5. Een slachtofferonvriendelijke aanpak Een ander knelpunt is het weinig slachtoffervriendelijke karakter van de GAS-procedure aangezien in de procedure geen uitdrukkelijke plaats is voorzien voor het slachtoffer. Enkel in het kader van de bemiddeling krijgt het slachtoffer een plaats. In tegenstelling tot de strafrechtelijke procedure is er in de bestuurlijke procedure geen regeling aanwezig met betrekking tot de burgerlijke partijstelling. Het slachtoffer beschikt niet over een hoorrecht alhoewel het horen van het slachtoffer belangrijk kan zijn om de
447
F.M.J. DEN HOUDIJKER, “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom, Juridische uitgevers, 2006, 41; 43. 448 F.M.J. DEN HOUDIJKER, “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom, Juridische uitgevers, 2006, 41; 43.
119
schade in aanmerking te nemen bij de bepaling van de sanctie. Ook kan het slachtoffer niet in beroep gaan tegen de beslissing over de administratieve geldboete.449 Om de schade vergoed te zien, zal het slachtoffer dan ook een burgerlijke procedure moeten starten, die vaak duur en tijdrovend is. Ook komt de bewijslast volledig bij het slachtoffer te liggen. Bovendien impliceert het betalen van een administratieve geldboete geen onweerlegbaar vermoeden van fout zodat het toekennen van een schadevergoeding niet gegarandeerd is.450 §6. Een te creatieve invulling van het begrip overlast Tot slot is er het probleem van wat moet begrepen worden onder overlast. Er bestaat geen sluitende definitie van dit begrip wat kan leiden tot willekeur. Zo zijn er nogal wat gemeenten die er een brede interpretatie op nahouden en die er van alles proberen onder te brengen. Zo bijvoorbeeld ziet de Antwerpse burgemeester blijkbaar heil in een GAS-boete met het oog op de strijd tegen radicaliserende moslimjongeren die naar Syrië trekken. Maar ook Hasselt kondigt op zijn website aan dat er bijkomend 160 regels in het politiereglement zijn bijgekomen waaraan een Hasselaar zich moet houden. Een bloemlezing uit het politiereglement maakt duidelijk hoe sommige artikelen voor interpretatie vatbaar zijn en alle verbeelding tarten. Zo mag men geen dozen verslepen maar moeten deze gedragen worden; aan de sportbeoefenaars wordt een bepaalde kledijcode opgelegd. 451 Volgens de korpschef heeft men bij het opstellen van de reglementen dan ook proberen rekening te houden met alle mogelijke scenario's.452 Ik ben het dan ook oneens met Paul De Hert die stelt dat gemeenten geval per geval moeten kunnen uitmaken of er nood is aan repressieve instrumenten en er volgens hem goede redenen zijn om aan te nemen dat ze dat ook kunnen.453 Een definitie van wat overlast is, zou tot duidelijkheid kunnen bijdragen maar zoals in hoofdstuk twee aangegeven is overlast een bijna ondefinieerbaar begrip. Overlast wordt namelijk vaak in verband gebracht met een onveiligheidsgevoel wat een subjectief gegeven is en door iedereen op een andere manier ingevuld wordt. 449
T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 39. 450 T. VAN DEN HENDE, ”De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 108. 451 Artikel 4: Voor het dragen, laden of lossen van materialen, toestellen of andere voorwerpen die geluiden kunnen voortbrengen, zoals platen, staven, dozen, vaten of metalen recipiënten of andere voorwerpen, gelden de volgende principes: de voorwerpen moeten gedragen worden en niet gesleept worden; artikel 60: Sportbeoefenaars zullen alleen de hun toegewezen terreinen gebruiken. De gebruikers zullen de algemene geldende voorschriften van kleding en van gedrag volgen. 452 W. ROMMERS, Hasselt is GAS-kampioen, De Standaard, 5 oktober 2012. http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20121004_00323109. 453 P. DE HERT, S. GUTWIRTH en K. MEERSCHAUT, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, afl. 1, 2.
120
Zoals in Nederland zou een limitatieve lijst van overlastfenomenen een antwoord kunnen bieden op de huidige willekeur van de gemeenten. Steden en gemeenten kunnen dan niet langer zelf beslissen wat onder overlast valt waardoor ook hun taak als wetgever wegvalt.454
Afdeling 2. Alternatieve oplossingen In deze afdeling wordt een aantal initiatieven besproken dat kan dienen als mogelijk alternatief voor de administratieve sancties. In de eerste plaats wordt stilgestaan bij het NERO-project dat in een aantal steden wordt toegepast ter vervanging van de GAS-sanctie voor minderjarigen. Verder ben ik enerzijds op zoek gegaan naar alternatieven waarbij gefocust wordt op een snelle afhandeling van kleine criminaliteit met een lik-op-stukbeleid. Anderzijds ben ik nagegaan welke initiatieven een grotere rol voorzien voor de slachtoffers van de misdrijven. Onder andere de minnelijke schikking en bemiddeling in strafzaken komen hiervoor in aanmerking. §1. NERO-project NERO staat voor Normstelling En Responsabilisering naar aanleiding van Overlast en wordt onder meer toegepast in Mechelen en Lokeren. Het NERO-project houdt in dat ouders van jongeren die een inbreuk op het GAS-reglement van de stad Mechelen begaan en die door de politie worden overgebracht naar het commissariaat, een belasting van 100 euro dienen te betalen voor het vervoer. Zij kunnen een belastingvrijstelling krijgen indien zij en hun kind een contract tekenen waarin bepaalde afspraken (over school, vrije tijd enz.) worden gemaakt. Als men het contract niet tekent of men komt de afspraken niet na, dan krijgt men de belastingvrijstelling niet. 455 NERO is een instrument naast de GAS-wet dat Mechelen heeft ingevoerd voor minderjarigen. Twee argumenten lagen aan de basis: enerzijds vond men het niet opportuun om de ouders een gemeentelijke geldboete van 125 euro op te leggen zonder de jongere zelf te wijzen op zijn gedrag. Vanuit preventief oogpunt bekeken is het volgens de stad Mechelen nodig dat de minderjarige zelf tot inzicht komt. Anderzijds wilde men ook minderjarigen jonger dan 16 jaar die overlastfeiten plegen, kunnen aanpakken. De huidige GAS-Wet is namelijk enkel van toepassing op minderjarigen die de volle leeftijd van 16 jaar hebben bereikt.456
454
Liga voor Mensenrechten, Standpunten en aanbevelingen Gemeentelijke Administratieve Sancties, mei 2012, 2. 455 F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 90. 456 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 72.
121
Nadeel van deze aanpak is dat er in geen enkele bijzondere procedurele waarborg wordt voorzien voor de minderjarige en zijn ouders. Er is geen recht op kosteloze bijstand van een ambtshalve aangestelde advocaat voor de minderjarige, geen recht op kosteloos beroep bij de jeugdrechtbank, geen verplichte bemiddeling, geen wettelijk verplichte voorafgaande controle door een parketmagistraat of de feiten wel voldoende bewezen zijn en geen directe toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie.457 Het ontbreken van enige rechtswaarborgen is moeilijk in overeenstemming te brengen met de rechten van verdediging. De vraag is of deze taks dan ook de toets van het EHRM kan doorstaan. §2. Naar een snelle afhandeling Snelle en effectieve afhandeling van criminaliteit is belangrijk om enerzijds aan daders duidelijk te maken dat hun gedrag onaanvaardbaar is en direct wordt gestraft. Maar ook aan de samenleving wil men het signaal geven dat straffeloosheid niet kan. Anderzijds is het gericht op slachtoffers waarbij men wil vermijden dat zij soms jaren moeten wachten op een uitspraak en op een vergoeding van hun schade. De roep naar snelrecht steekt dan ook regelmatig de kop op. Terwijl het snelrecht in België minder opgang - alhoewel ook in België een toenemend aantal dossiers via snelrecht wordt afgehandeld458 - maakt, heeft de toepassing in Nederland meer succes. 2.1. België Snelrecht in België bestaat in twee vormen: oproeping bij proces-verbaal en oproeping met onmiddellijke verschijning. 2.1.1. Oproeping bij proces-verbaal (artikel 216quater Sv.) De bekommernis van de wetgever bestond erin eenvoudige zaken die geen uitgebreid onderzoek vereisen en die als kleine criminaliteit zijn te kwalificeren waardoor het veiligheidsgevoel van de burger is aangetast, snel te doen afhandelen.459 De misdrijven die men hiermee wil aanpakken stemmen in grote mate overeen met de gemengde inbreuken in de GAS-wet: diefstallen, vernieling, graffiti en beschadiging van onroerende eigendommen, opzettelijke slagen en verwondingen, …460 Door de rechtstreekse dagvaarding wordt de zaak rechtstreeks voor het vonnisgerecht gebracht. Met de oorspronkelijke wettekst kwam men echter niet tot een versnelling van de 457
F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 90. 458 Vr. en Antw. Kamer 2010-11, 25 januari 2011, 034 (Vr. nr. 296 S. DE WIT). 459 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 1167. 460 Omzendbrief College van Procureurs-Generaal 17 september 2010, nr. COL 18/2010.
122
strafprocedure. Enkel de aanhangigmaking van de zaak werd versneld. De vonnisrechter kon namelijk de zaak nog uitstellen wat in de praktijk ook vaak gebeurde. Door een wijziging van de wet moet de strafrechter nu uitspraak doen binnen twee maanden. En ook in hoger beroep moet de zaak binnen de maand worden ingeleid te berekenen vanaf de akte van hoger beroep.461 Bij brief van 12 oktober 2008 heeft de toenmalige minister van Justitie de voorzitter van het College van Procureurs-Generaal bij de Hoven van Beroep gevraagd om de procedure van artikel 216quater Sv. onder vernieuwde aandacht te brengen, waarbij werd gewezen op de voordelen van de procedure: het is kostenbesparend (geen kosten van dagvaarding); het is ideaal met betrekking tot kleine stadscriminaliteit (dossier moet rond zijn) waarbij de verdachte ook al wordt hij in vrijheid gesteld onmiddellijk een duidelijk signaal krijgt (kort op de bal); tot slot wordt het vorderen van een gerechtelijk onderzoek vermeden alsook de verdere aanhouding wat leidt tot een vermindering van het aantal mensen in voorlopige hechtenis.462 In antwoord op deze brief heeft het College van Procureurs-Generaal omzendbief COL 18/2010 uitgevaardigd met een aantal richtlijnen voor de politiediensten en aanbevelingen voor het OM.463 Intussen heeft minister van Justitie Turtelboom in de begroting 2013 1,4 miljoen euro vrijgemaakt om één snelrechtbank per provincie op te richten. Deze rechtbanken zullen op 1 augustus 2013 in werking treden.464 Een eerste evaluatie wordt voorzien tegen midden 2014. Daaruit zal moeten blijken of dit instrument geschikt is om de kleine criminaliteit kordaat aan te pakken. 2.1.2. Bevel tot onmiddellijke verschijning (artikel 216quinquies Sv.) In 2002 werd de procedure van onmiddellijke verschijning ingevoerd. Hiermee wilde de wetgever in eenvoudige zaken de aangehouden verdachte onmiddellijk (i.e. binnen een termijn van zeven dagen) voor de vonnisrechter brengen.465 Van bij het begin stootte deze wet op problemen. Op 28 maart 2002466 heeft het Grondwettelijk Hof verschillende bepalingen van de wet vernietigd, na toetsing met artikel 10 en 11 van de Grondwet. Het Hof vernietigde in 2002 het deel van het snelrecht dat handelde over inbreuken die een verstoring van de openbare orde meebrachten. Nadien 461
J. MEESE, De duur van het strafproces: Onderzoek naar de termijn waarbinnen een strafprocedure moet of mag worden afgehandeld, Gent, Larcier, 2006, 342. 462 Vr. en Antw. Kamer 2010-11, 25 januari 2011, 034 (Vr. nr. 296 S. DE WIT). 463 Omzendbrief College van Procureurs-generaal 17 september 2010, nr. COL 18/2010. 464 http://annemieturtelboom.be/2012/11/29/budget-justitie-2013/ (laatst geraadpleegd op 28 april 2013). 465 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 1168-1169. 466 Arbitragehof 28 maart 2002, nr. 56/2002.
123
heeft de wetgever de wetgeving nog aangepast waardoor deze procedure onbruikbaar is geworden. De procedure wordt in de praktijk dan ook niet meer toegepast.467 2.2. Nederland In Nederland kent het snelrecht meer bijval. Met het oog op het streven van de regering om in 2015 twee derde van alle eenvoudige zaken binnen een maand af te handelen zet Nederland zwaar in op het snelrecht. Sinds oktober 2009 beschikt Nederland over een menukaart (super)snelrecht waarin verschillende varianten inzake snelrecht zijn opgenomen gaande van de snelrechtprocedure waarbij de berechting plaats vindt binnen 17 dagen, de AU-praktijk (aanhouden en uitreiken), het supersnelrecht (dagvaarding en berechting binnen 3 dagen) en het turbosnelrecht (dagvaarding en verschijning op de dag van het misdrijf). Dit betreffen gerechtelijke afdoeningen.468 Ook de strafbeschikking is een vorm van versnelde afdoening. Deze werd reeds besproken in hoofdstuk zes. In wat volgt wordt de AU-procedure nader toegelicht alsook wordt ingegaan op de ZSM469aanpak die in 2011 in 5 pilootregio’s werd toegepast. Mogelijk biedt dit inspiratie voor België hoe men op een adequate en vlugge manier kleine criminaliteit kan aanpakken. 2.2.1. AU-procedure De kern van het aanhouden en uitreiken is dat de verdachte op het politiebureau reeds een verkorte dagvaarding mee naar huis krijgt. Dit kan het geval zijn als de verdachte na zijn aanhouding niet in verzekering en/of voorlopige hechtenis kan of hoeft te worden genomen.470 Het doel van deze procedure is om aan de verdachte reeds bij het verlaten van het politiebureau mee te delen wat het besluit van het OM in zijn zaak is. De procedure verloopt in verschillende fasen. In de eerste fase toetst de hulpofficier van justitie471 de zaak op AUwaardigheid. Dit gebeurt op basis van een aantal criteria en/of een limitatieve lijst van delicten. De tweede stap bestaat erin de feiten en informatie over de verdachte voor te leggen aan een beoordelaar, meestal een parketsecretaris. Indien de zaak niet voor seponering in aanmerking komt, zal hij aan de verdachte ofwel een transactie/ strafbeschikking voorstellen ofwel overgaan tot dagvaarding. Hiertoe worden dan de nodige documenten uitgereikt aan de verdachte. In de laatste fase worden de processen-verbaal
467
J. MEESE, De duur van het strafproces: Onderzoek naar de termijn waarbinnen een strafprocedure moet of mag worden afgehandeld, Gent, Larcier, 2006, 345. 468 N. KWAKMAN, “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 191. 469 Zo Selectief, Snel, Simpel, Slim, Samen mogelijk. 470 N. KWAKMAN, “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 191. 471 Vergelijkbaar met een politieagent in België.
124
opgesteld en aan het OM overgemaakt. Het voordeel van deze procedure is dat de opsporing en vervolging beter op elkaar worden afgestemd.472 Met deze AU-praktijk worden allerlei procedures en regels omzeild die een snelle ten uitvoerlegging in de weg zouden kunnen staan. Zo hoeft bijvoorbeeld een verstekvonnis in dat geval niet te worden betekend om ten uitvoer te kunnen worden gelegd. De verdachte kan bijvoorbeeld worden gedagvaard om op een zgn. ‘themazitting’ te verschijnen. Er worden vooral themazittingen georganiseerd bij evenementen, zoals voetbal(risico)wedstrijden, om een duidelijk signaal te geven dat verstoring van deze evenementen niet wordt geduld en niet onbestraft zal blijven.473 2.2.2. ZSM-aanpak ZSM staat voor een methode die een snelle afdoening door het OM mogelijk maakt. Concreet wordt ernaar gestreefd veel voorkomende criminaliteit zo snel mogelijk af te handelen, nog voordat de desbetreffende zaken (verder) in de strafrechtelijke keten worden gebracht.474 Bij de ZSM-methode zitten medewerkers van het OM, de politie, de reclassering, de Raad voor de Kinderbescherming en Slachtofferhulp Nederland gezamenlijk in een ZSM-ruimte die wordt ingericht op een politiebureau.475 Het doel is de zaken zo vlug mogelijk af te handelen door drie fasen zoveel mogelijk in elkaar te schuiven, met name de beoordeling van de zaak, de strafoplegging en de tenuitvoerlegging van de straf. - De selectie en keuze voor het verdere traject vindt plaats aan de ‘selectietafel’. Daarbij wordt rekening gehouden met tal van factoren, zoals mogelijke bewijsproblemen, complicaties of dwingende afspraken met betrekking tot de persoon van de verdachte, de belangen van het slachtoffer (hoe ernstig is het letsel of de schade; is de schade op korte termijn vast te stellen, etc.) en andere omstandigheden betreffende (onder andere) de omgeving van de verdachte. - Na de selectie gaat de zaak bij voorkeur direct door naar de ‘OM-afdoeningstafel’. Het OM laat zich vooraf – voordat hij een afdoeningsbeslissing neemt – informeren door de ketenpartners, het slachtofferloket en de advocaat, die zo nodig worden betrokken. - Als het OM een afdoeningsbeslissing heeft genomen, worden door het OM en politie (en eventueel de reclassering) aan de ‘executietafel’ afspraken gemaakt met betrekking tot de directe uitvoerbaarheid.476 472
ste
C. FIJNAUT, D. VAN DAELE en S. PARMENTIER, Een Openbaar Ministerie voor de 21 eeuw, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2000, 134. 473 N. KWAKMAN, “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 191. 474 N. KWAKMAN, “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 194. 475 http://www.om.nl/onderwerpen/zsm/@158586/factsheet-zsm/ (laatst geraadpleegd op 27 april 2013).
125
Alle zaken worden in principe binnen zes uur na aanhouding beoordeeld. Dan moet duidelijk zijn of er bewijstechnisch voldoende aanwezig is voor een snelle interventie, of dat er nog nader onderzoek gedaan moet worden. Bij de meeste zaken gaat het om relatief eenvoudige onderzoeken met een bereidwillige verdachte en wordt doorgaans volstaan met een summier proces-verbaal. Deze zaken worden in de regel door middel van een strafbeschikking door het OM afgehandeld. Zaken die niet voor deze versnelde afdoening in aanmerking komen, worden op de klassieke wijze afgedaan door middel van bijvoorbeeld een AU-dagvaarding, bijvoorbeeld voor een themazitting.477 2.3. Nadelen van snelrecht Hoe sneller de procedure, hoe groter de kans dat de rechten op een eerlijk proces worden geschonden. Vooral met betrekking tot de rechten van artikel 6 EVRM, zoals het recht om over voldoende tijd en middelen te beschikken om de eigen verdediging voor te bereiden, getuigen op te roepen en/of te ondervragen, … bestaat het risico dat deze in het gedrang komen.478 Zo werd in bijna alle gevallen aan de ZSM-tafel geen rechtshulp door een advocaat verleend, noch is er op enige andere wijze invloed uitgeoefend op de beslissing van de Officier van Justitie. Gelet op de beperkte tijd gedurende welke een verdachte opgehouden kan worden voor verhoor is de tijd die nodig is voor het bereiken van het politiebureau, een obstakel voor het verlenen van rechtshulp.479 Ook de wijze van informatievoorziening aan de advocaat vormt een knelpunt. In de ZSM procedure wordt vaak in plaats van een formeel strafdossier gewerkt met summiere mondelinge of slechts digitaal beschikbare informatie afkomstig van opsporingsinstanties. Deze informatie kan moeilijk overgemaakt worden aan een advocaat. Daar waar een officier een strafbeschikking kan baseren op de mondelinge mededeling van een verbalisant, zal een advocaat in zijn advies aan de cliënt waarschijnlijk niet zonder meer uitgaan van de juistheid van dergelijke mondelinge mededelingen en in ieder geval wensen dat deze op ambtseed of belofte wordt vastgelegd. Onvoldoende beschikbare informatie beperkt dan ook een zinvolle bijdrage van een advocaat aan de ZSM-beschikkingstafel.480 Ook voor het eventuele slachtoffer is het noodzakelijk dat voldoende tijd wordt genomen en is het belangrijk dat met de grootst mogelijke zorgvuldigheid wordt nagegaan wat het delict precies bij het slachtoffer heeft teweeg gebracht. Snelrechtprocedures zijn vaak te kort om 476
N. KWAKMAN, “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 195. Advies van de Commissie Innovatie Strafrechtadvocatuur, Herbezinning van de rol van de raadsman in de voorfase van het strafproces, 18 oktober 2012, 16. http://www.njb.nl/website/data/actuadoc/adl130102.pdf (laatst geraadpleegd op 27 april 2013). 478 N. KWAKMAN, “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 196. 479 Advies van de Commissie Innovatie Strafrechtadvocatuur, Herbezinning van de rol van de raadsman in de voorfase van het strafproces, 18 oktober 2012, 16. 480 Advies van de Commissie Innovatie Strafrechtadvocatuur, Herbezinning van de rol van de raadsman in de voorfase van het strafproces, 18 oktober 2012, 16. 477
126
de werkelijke schade die het slachtoffer heeft geleden, vast te stellen. Zo wordt soms pas na enige tijd duidelijk wat de (psychische) schade is.481 Het evaluatierapport dat de Raad voor de Rechtspraak in 2009 uitbracht, toont aan dat het supersnelrecht in de praktijk misschien toch iets te snel is. De Raad formuleert het als volgt: "De termijn van drie dagen geeft in veel gevallen onvoldoende ruimte voor een zorgvuldige en complete dossieropbouw, voorbereiding door de verdediging en de positie van het slachtoffer."482 §3. Verhoogde aandacht voor de slachtoffers In België beschikt ook het parket over een aantal instrumenten om op een snelle manier misdrijven af te handelen, met name de minnelijke schikking en de bemiddeling in strafzaken. Een belangrijk voordeel ten opzichte van de GAS-sancties is dat in beide systemen ruime aandacht gaat naar het slachtoffer en meer bepaald naar de schadevergoeding. Bij de GASboetes is er enkel in kader van de bemiddeling – verplicht voor minderjarigen maar facultatief voor meerderjarigen - de mogelijkheid voor het slachtoffer om betrokken te worden. Indien het slachtoffer een schadevergoeding wenst, moet hij of zij alsnog een burgerlijke vordering instellen. 3.1. Minnelijke schikking (artikel 216bis Sv.) Het hoofddoel van de wetgever in 1984 was bijdragen tot een oplossing voor de gerechtelijke achterstand. Ook wilde hij het gevoel van straffeloosheid aanpakken, die veroorzaakt werd door seponering wegens de overbelasting van de rechtbanken.483 Bij een minnelijke schikking beslist het Openbaar Ministerie over het al dan niet formuleren van een voorstel tot minnelijke schikking. Het initiatiefrecht ligt met andere woorden geheel en uitsluitend in handen van de procureur des Konings die vrij beslist om al dan niet een schikkingsaanbod te doen. Hij is dus niet verplicht om een minnelijke schikking aan te bieden wanneer de voorwaarden daartoe vervuld zijn wat impliceert dat de verdachte er geen recht op heeft.484 Het doel van de minnelijke schikking is een vervolging te vermijden, dit in tegenstelling tot de strafbeschikking in Nederland dat een daad van vervolging is.
481
N. KWAKMAN, “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 196-197. Vr. en Antw. Kamer 2010-11, 25 januari 2011, 034 (Vr. nr. 296 S. DE WIT). 483 P. KENIS, “Het verval van de strafvordering door betaling van een geldsom, ook minnelijke schikking genoemd, na de wetten van 14 april 2011 en 11 juli 2011”, T. Strafr. 2012, afl. 6, 396. 484 R. MEEUS, “Een toekomst voor de transactie als sanctioneringsinstrument in het milieurecht? Lessen uit de praktijk in België en Nederland”, TMR 2011, afl. 4, 329. 482
127
Concreet stelt het parket het betalen van een geldsom voor, die de verdachte beslist al dan niet te betalen. De verdachte moet dus expliciet toestemmen terwijl dit niet het geval is bij de strafbeschikking.485 Belangrijk is dat de aan een ander veroorzaakte schade geheel moet vergoed zijn vooraleer de schikking kan worden voorgesteld. Echter, er is ook een minnelijke schikking mogelijk op voorwaarde dat de dader in een geschrift zijn burgerlijke aansprakelijkheid voor het schadeverwekkende feit heeft erkend en hij het bewijs heeft geleverd van de vergoeding van het niet-betwiste deel van de schade en de regeling ervan. In elk geval kan het slachtoffer zijn rechten doen gelden voor de bevoegde rechtbank. In dat geval geldt de betaling van de geldsom door de dader als een onweerlegbaar vermoeden van fout.486 Als de verdachte de geldsom binnen de gestelde termijn betaalt, vervalt de strafvordering. De procureur des Konings bepaalt vrij de betalingstermijn, maar is gebonden door een wettelijke minimumtermijn van vijftien dagen en een wettelijke maximumtermijn van drie maanden. Indien de verdachte het schikkingsaanbod weigert, dan wordt de zaak verder op normale wijze afgehandeld: de procureur kan de verdachte voor de strafrechter dagvaarden of hij kan de zaak ook nog seponeren. Een voordeel is dat de minnelijke schikking niet op het strafregister wordt vermeld. De meeste verdachten maken dan ook dankbaar gebruik van de mogelijkheid om tegen betaling van een geldsom een formele bestraffingsprocedure voor de strafrechter te vermijden.487 Uit cijfers blijkt dat de minnelijke schikking een goed instrument is. Minstens 60% van de minnelijke schikkingen wordt binnen de drie maanden aangeboden wat erop wijst dat de minnelijke schikkingen het OM in staat stellen om snel punitief te handelen in relatief eenvoudige dossiers (lik-op-stuk beleid). Ook de betalingsbereidheid is betrekkelijk hoog. Een minpunt is dat in ongeveer 25% van de gevallen, nadat de verdachte de minnelijke schikking had geweigerd, de zaak alsnog werd geseponeerd omwille van gebrek aan voldoende bewijzen of het feit dat er geen misdrijf kon worden vastgesteld. De vraag die hier moet gesteld worden is of in deze gevallen wel een minnelijke schikking mocht worden voorgesteld. Een ander punt van kritiek is dat het OM teveel in de plaats treedt van de strafrechter.488 Ook verwijt men dat via de verruimde minnelijke schikking klassenjustitie wordt geïntroduceerd.
485
C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 762-763. 486 Artikel 216bis §4 Sv. 487 R. MEEUS, “Een toekomst voor de transactie als sanctioneringsinstrument in het milieurecht? Lessen uit de praktijk in België en Nederland”, TMR 2011, afl. 4, 329. 488 R. MEEUS, “Een toekomst voor de transactie als sanctioneringsinstrument in het milieurecht? Lessen uit de praktijk in België en Nederland”, TMR 2011, afl. 4, 333-334.
128
3.2. Bemiddeling in strafzaken (artikel 216ter Sv.) Bij bemiddeling in strafzaken wordt een beroep gedaan op de verantwoordelijkheid en de medewerking van de betrokken partijen. Naast een snelle, efficiënte en afschrikkende interventie heeft bemiddeling ook als doel herstel van de aan het slachtoffer toegebrachte schade. Met de bemiddeling in strafzaken streeft de wetgever verschillende doelstellingen na. In eerste instantie probeert men een snelle schadevergoeding te waarborgen aan het slachtoffer door het slachtoffer onmiddellijk bij de afhandeling van het misdrijf te betrekken. Ten tweede wilde men de parketten de mogelijkheid geven om sneller op te treden waardoor men het vertrouwen van de burger kan herwinnen. Tenslotte impliceert een bemiddelingsprocedure het toepassen van een alternatieve sanctie, waardoor korte gevangenisstraffen kunnen vermeden worden.489 Bemiddeling in strafzaken is in de eerste plaats bedoeld voor misdrijven met een geïdentificeerd slachtoffer waarbij de dader bekent en de herstelmaatregelen (schadevergoeding) zijn een conditio sine qua non. Daarnaast mag bemiddeling niet toegepast worden op zaken waar anders een seponering zou gebeuren, het moet net een vervolging vervangen. Anders bezorgt men het gerecht niet minder, maar meer werk. Het is tevens de bedoeling dat deze vrijwillige alternatieve afhandeling een meerwaarde biedt voor de belangen van dader en slachtoffer.490 De voordelen van bemiddeling zijn dus als volgt samen te vatten: - een snelle manier om een antwoord te geven op diverse vormen van criminaliteit; - door beide partijen bij elkaar te brengen kan men op een meer geïndividualiseerde manier (oplossing op maat) de problematiek aanpakken; - confrontatie tussen dader en slachtoffer kan louterend werken voor beiden: het slachtoffer kan rechtstreeks betrokken worden en krijgt een stem in het bemiddelingsproces; de dader van zijn kant kan de schade als gevolg van zijn misdrijf herstellen en kan spijt tonen;491 - het stigmatiserend karakter verdwijnt waar dit bij de klassieke afhandeling via de strafrechter wel aanwezig is.
Afdeling 3. Besluit Bij de GAS-procedure kunnen een aantal kritische bedenkingen worden gemaakt. De inbreuk op de scheiding der machten is een fundamenteel principe van onze rechtsstaat. Bij de GAS-wet wordt dit principe met de voeten getreden aangezien de gemeenten en de 489
B. DE RUYVER en K. VAN IMPE, “De minnelijke schikking en bemiddeling in strafzaken”, RW 2000-01, afl. 11, 452. 490 T. DECAIGNY, “Plea-bargaining in België: een koekoeksei?”, Jura Falc. 2002-2003. http://www.law.kuleuven.be/jura/art/39n3/decaigny.htm. (laatst geraadpleegd op 26 april 2013). 491 P. KENIS, “Herstel en bemiddeling: het is hoog tijd om fundamentele vragen te stellen en te beantwoorden”, Orde dag 2003, afl. 22, 28-29.
129
steden vandaag zowel over wetgevende, rechterlijke als uitvoerende bevoegdheden beschikken. De GAS-wet beoogde onder meer de parketten te ontlasten. Door het invoeren van de gemengde inbreuken krijgen de parketten een belangrijke rol toebedeeld. Voor zaken die ze vroeger seponeerden, moeten ze nu alsnog tussenkomen. Bovendien leidt de bestuurlijke handhaving tot een bijkomende werklast en toenemende kostprijs voor de gemeenten. Het kan niet de bedoeling zijn om de taken van justitie en de kosten die hiermee gepaard gaan, af te wentelen op de lokale besturen. Net zoals bij justitie waar de middelen ontoereikend zijn, horen we ook bij de gemeenten meer en meer dat zij het financieel niet meer kunnen bolwerken. De grote rechtsbescherming draagt ertoe bij dat de GAS-procedure log en zwaar is. Is het verantwoord dat voor een boete van maximum 250 euro het volledige arsenaal aan rechtswaarborgen moet ingezet worden? En leidt dit niet tot een uitholling ervan? Misschien was het beter geweest om meer mensen en middelen te voorzien voor het klassieke strafrecht. Een volgend punt van kritiek is de slachtofferonvriendelijke aanpak. Slachtoffers die een schadevergoeding willen krijgen, moeten zich tot de burgerlijke rechtbank wenden. Dit is een dure en tijdrovende procedure en bovendien is het aan het slachtoffer om de bewijzen te leveren. Tot slot leidt het ontbreken van een duidelijke definitie van overlast tot een wildgroei aan overlastfenomenen die gemeenten willen bestrijden. Een limitatieve lijst zoals in Nederland bestaat kan hieraan tegemoet komen. In het tweede onderdeel werden een aantal alternatieve oplossingen onderzocht voor de gemeentelijke administratieve sancties, waarbij rekening is gehouden met een aantal van bovenstaande kritieken. Belangrijk is te melden dat elk systeem voor- en nadelen heeft. Er is geen zaligmakende oplossing die tegemoet komt aan elke kritiek. De minnelijke schikking lijkt alvast een goed alternatief: er wordt rekening gehouden met de belangen van het slachtoffer; de zaken worden vlug afgehandeld; het gerechtelijk apparaat wordt ontlast; en er is geen melding op het strafregister. Maar er zijn ook nadelen. Het OM moet niet motiveren waarom zij al dan niet een minnelijke schikking aanbiedt. Ook ontbreekt een externe controle omdat de openbaarheid in deze
130
gevallen niet aanwezig is. Bovendien is de mogelijkheid van verdediging in dergelijke gevallen zeer beperkt.492 Professor Van den Wyngaert wijst ook op het gevaar van de consensualisering van de strafprocedure. Het is inderdaad niet ondenkbaar dat er druk is op de verdachte om de minnelijke schikking te aanvaarden om zo bestraffing te vermijden. Zoals reeds aangegeven schuilt hierin het gevaar dat ook in gevallen waarin er onvoldoende bewijzen zijn of uiteindelijk wordt beslist dat er geen sprake is van een misdrijf, de verdachte toch wordt gestraft.493 De grote kritiek op zowel de minnelijke schikking als de bemiddeling in strafzaken is dat de strafvorderlijke functie van de parketmagistraat steeds dichter bij de rechtsprekende bevoegdheid van de zittende magistraat komt te liggen.494 Ook bepaalde systemen van het snelrecht werden bekeken. Snelrecht heeft als voordeel dat daders direct worden gestraft, wat de burgers moet overtuigen dat straffeloosheid wordt aangepakt. In België wordt het snelrecht weinig toegepast. Met de omzendbrief en de middelen die worden voorzien moet dit een nieuw elan krijgen. In Nederland daarentegen staat snelrecht sinds enige tijd hoog op de politieke agenda aangezien de regering zich als doel heeft gesteld om tegen 2015 twee derde van alle eenvoudige zaken binnen een maand af te handelen. Snelrecht, supersnelrecht en turbosnelrecht zijn beproefde recepten. Alsook de AUprocedure waarbij men de verdachte reeds bij het verlaten van het politiebureau meedeelt wat het OM besluit in zijn zaak. Op die manier worden opsporing en vervolging beter op elkaar afgestemd. Vernieuwend is de ZSM-aanpak, waarbij de politie, het OM alsook andere betrokken partijen zoals slachtofferhulp en de Raad voor Kinderbescherming samen werken om veelvoorkomende misdrijven op daadkrachtige wijze aanpakken. Na de aanhouding van de verdachte, wil men de zaak namelijk zo vlug mogelijk afhandelen. Het doel is de zaken binnen zes uur of binnen drie dagen na de aanhouding af te handelen door drie fasen zoveel mogelijk in elkaar te schuiven, met name de beoordeling van de zaak, de strafoplegging en de tenuitvoerlegging van de straf.
492
T. DECAIGNY, “Plea-bargaining in België: een koekoeksei?”, Jura Falc. 2002-2003. http://www.law.kuleuven.be/jura/art/39n3/decaigny.htm. (laatst geraadpleegd op 26 april 2013). 493 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 769. 494 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 769.
131
Ondanks deze voordelen, kent het snelrecht ook nadelen die voornamelijk te maken hebben met de rechtsbescherming van de verdachte of eerder het gebrek eraan en de kwaliteit van de berechting.
132
CONCLUSIE De eerste GAS-wet is in 1999 in werking getreden met een dubbel doel voor ogen. Ten eerste konden lokale besturen via administratieve sancties optreden tegen allerlei overlastfenomenen. Hiermee zou men het gevoel van straffeloosheid bij de daders kunnen aanpakken. Ten tweede zouden de overbelaste parketten worden ontlast zodat capaciteit vrij kwam om de zware criminaliteit aan te pakken. Met andere woorden, GAS was bedoeld voor overlast en ‘kleine’ criminaliteit terwijl strafrecht wordt ingezet om de ‘grote’ criminaliteit aan te pakken. Eén van de kritieken ten aanzien van het klassieke strafrecht was dat er teveel tijd verstreek tussen de overtreding enerzijds en de bestraffing anderzijds. Bovendien werd geargumenteerd dat heel wat dossiers werden geseponeerd495 wegens niet prioritair. Via de gemeentelijke administratieve sancties werden de gemeenten dus zelf bevoegd voor het aanpakken van overlast. De verantwoordelijkheid kwam aldus bij hen te liggen waardoor ze niemand anders met de vinger zouden kunnen wijzen bij het uitblijven van een reactie en bovendien zouden ze ook vlugger kunnen optreden. Tony Van Parys496: het invoeren van de gemeentelijke administratieve sancties was institutioneel een goed systeem: overlastfenomenen die dicht bij het gemeentelijk beleid stonden, konden best bestuurlijk worden afgehandeld aangezien parketten prioriteiten moesten stellen en niet alle vormen van criminaliteit konden aanpakken. Door de gemeenten bevoegd te maken konden zij zo reageren op een aantal fenomenen die ervoor nauwelijks werden aangepakt. Door een aantal praktische knelpunten – waaronder het beperkte toepassingsgebied en het samenloopverbod – kon de oorspronkelijke GAS-wet echter weinig gemeenten overtuigen. Via de wetten van 2004 werden daarom wijzigingen aan de eerste wet aangebracht en een aantal ingrijpende maatregelen genomen. Zo werden bepaalde strafrechtelijke inbreuken gedepenaliseerd waardoor de gemeenten de mogelijkheid kregen om zelf een beleid uit te werken met het oog op het aanpakken van overlast. Daarnaast werd het principe van de gemengde inbreuken ingevoerd waardoor gemeenten ook voor vrij ernstige wanbedrijven in een administratieve sanctie kunnen voorzien. Door deze uitbreiding ging de wetgever in 2004 dan ook een stuk verder dan het oorspronkelijke doel en werd de bestaansreden van de eerste GAS-wet deels uit het oog verloren, met name de kleine lokale overlast inperken. Met deze gemengde inbreuken komt men trouwens dicht op het terrein van de parketten en dreigt er een verdere uitholling van het klassieke strafrecht. Bovendien stelt zich de vraag of ambtenaren wel voldoende geschoold zijn om dergelijke inbreuken af te handelen. 495
Ik wil er op wijzen dat ook lokale besturen soms noodgedwongen moet afzien van het opleggen van een geldboete en zij met gelijkaardige problemen als het parket geconfronteerd worden, namelijk wanneer de dader onbekend is. 496 Op 30 april had ik een interview met Tony Van Parys, grondlegger van de eerste GAS-wet van 1999. Dit interview wordt verwerkt in deze conclusie.
133
Tony Van Parys over de aanpak van bijvoorbeeld een winkeldiefstal – volgens het nieuwe wetsontwerp wordt winkeldiefstel zelfs als een lichte gemengde inbreuk gekwalificeerd - via administratieve afhandeling: de vraag is of we hiermee ook een afdoend antwoord aan de burger geven. Wat zijn de concrete resultaten wat betreft de afschrikking van de dader en wordt hiermee het vertrouwen van de burger in de overheid hersteld? Ik heb soms de indruk dat GAS dient om naar buiten uit te zeggen ‘we doen iets’, dus eerder in functie van perceptie maar ik stel mij vragen wat de toegevoegde waarde is op het terrein wanneer bijvoorbeeld een winkeldiefstal via een administratieve sanctie wordt afgehandeld. In het wetsontwerp dat momenteel in het parlement wordt besproken, wordt de problematiek met betrekking tot de gemengde inbreuken trouwens erkend aangezien er wordt voorgesteld om een aantal misdrijven uit de GAS-wet te schrappen wegens te ernstig en om deze terug te penaliseren. Alhoewel dit is toe te juichen, ben ik van mening dat men beter had geopteerd om het systeem van de gemengde inbreuken volledig uit de GAS-wet te schrappen en men best eerst die strafrechtelijke misdrijven zou depenaliseren die men bestuurlijk wil sanctioneren. Deze zuiver administratieve sancties kunnen dan de bevoegdheid blijven van de lokale besturen. Dit zou ertoe bijdragen dat de parketten effectief worden ontlast aangezien bij de puur administratieve inbreuken geen tussenkomst van het parket is vereist terwijl dit wel het geval is bij de gemengde inbreuken. Hiermee komt men dan ook tegemoet aan de tweede doelstelling van de GAS-wet. Vooraleer nogmaals aan de bestaande GAS-wet te remediëren, lijkt het mij aangewezen het systeem eerst eens goed te overdenken. De oproep van ere-vrederechter Jan Nolf om een moratorium op de GAS-boetes op te leggen vond eveneens grote bijval bij Tony Van Parys: Ik pleit voor een grondige evaluatie van de eerste wet en de volgende wetswijzigingen, waarbij volgende vragen dienen aan bod te komen: wat zijn de investeringen naar mensen toe geweest, welk beleid werd gevoerd, heeft dit geleid tot een groter veiligheidsgevoel bij de mensen? Gezien het belang van het onderwerp – overlast irriteert mensen en leidt ertoe dat het vertrouwen van de burger in de politiek en justitie wordt aangetast - is het noodzakelijk dat er een structuur wordt opgezet die een evaluatie maakt met het oog op een aanpassing van de wetgeving. Een commissie van experten bestaande uit minstens de parketten, het College van Procureurs-generaal, VVSG en de universiteiten kan zich hier best over buigen. Het is aangewezen om binnen deze expertengroep ook na te gaan welke alternatieven er voor de bestuurlijke aanpak kunnen geformuleerd worden, zeker wat betreft de gemengde inbreuken. Aangezien een snelle reactie belangrijk is, kan de snelrechtprocedure een antwoord bieden. Tony Van Parys: De politierechtbanken zijn goed geplaatst. Zij zouden de nabijheidsrechter kunnen zijn voor alles van verkeer en overlast. In het kader van de reorganisatie waar men gaat naar één parket per provincie, kan er misschien een afdeling worden opgericht die zich 134
specifiek zal bezig houden met overlastmaterie met aan het hoofd een substituut die een aantal medewerkers onder zich krijgt. Ook andere - bestaande - instrumenten zoals de strafbemiddeling en de minnelijke schikking kunnen, mits bijsturing, in aanmerking komen als alternatief voor de bestuurlijke sanctie. Bij beide is de aandacht voor het slachtoffer essentieel terwijl in de GAS-procedure het slachtoffer in de kou blijft staan. De voordelen van de minnelijke schikking zijn divers: het dossier kan vlugger afgehandeld worden, het gerechtelijk apparaat wordt ontlast en er is geen melding op het strafregister waardoor het stigmatiserende karakter verdwijnt. Maar ook de strafbemiddeling biedt tal van voordelen: ook hier speelt de snelheid een belangrijke rol maar vooral de confrontatie tussen dader en slachtoffer kan voor beiden louterend zijn. Tony Van Parys: Ik geloof sterk in de strafbemiddeling waarbij er een grote responsabilisering van de dader is. Sinds de talrijke onderzoekscommissies is het slachtoffer erkend als een partij in het dossier. Hoe kan je verantwoorden dat een slachtoffer anders wordt behandeld bij bijvoorbeeld een winkeldiefstal die administratief wordt afgehandeld dan wanneer een dossier via de klassieke strafrecht wordt afgehandeld? Dit staat haaks op het principe van de gelijke behandeling van de burger. Zo komen we bij de rechtswaarborgen. In strafzaken zijn de rechten van verdediging fundamenteel aangezien ze de verdachte beschermen tegen een willekeurige veroordeling en een willekeurige straftoemeting. Om te ontsnappen aan deze rechtsbescherming kwalificeerden vele overheden in hun wetgeving het sanctioneringsmechanisme als een administratieve sanctie. De Straatsburgse rechtspraak heeft hier echter anders over geoordeeld. Aangezien de bestuurlijke boete als punitief in de zin van artikel 6 EVRM moet beschouwd worden, zijn de strafrechtelijke waarborgen ook van toepassing op gemeentelijke administratieve sancties. Van bij de start van de GAS-wet heeft de wetgever bij het uittekenen van de GAS-procedure veel aandacht gehad voor de rechtsbescherming en de rechten van de verdediging. Er is voorzien in een inzagerecht, in bijstand op een advocaat, in een hoorrecht, in een beroep bij de politie- of jeugdrechter, … Dit heeft ertoe geleid dat de procedure bijna even zwaar is als de gewone strafprocedure. Niettemin is uit hoofdstuk drie gebleken dat er toch enkele opmerkelijke verschillen in de toepassing van de rechtswaarborgen zijn zoals bijvoorbeeld het vermoeden van onschuld. Ook het feit dat gemeenteambtenaren beslissen over zowel de opportuniteit van de vervolging als over de sanctie maakt de GAS-procedure afwijkend van het klassieke strafrecht waar deze functies respectievelijk worden waargenomen door het Openbaar Ministerie enerzijds en de rechter anderzijds. De scheiding der machten, een fundamenteel principe van onze rechtsstaat, wordt hiermee duidelijk geschonden. 135
Bijkomend bieden deze sanctionerende ambtenaren minder waarborgen op het vlak van onpartijdigheid en onafhankelijkheid. De opbrengsten van de boetes komen namelijk toe aan de lokale besturen. Maar vooral het feit dat de rechtswaarborgen voor de overtreder in de bestuurlijke voorfase minimaal zijn en pas ten volle spelen vanaf de gerechtelijke fase is het meest opmerkelijke verschil tussen beide systemen. Daarnaast is er de vraag of er geen uitholling is van de rechtswaarborgen door ook voor de lichte bestuurlijke sancties een dergelijk zware rechtsbescherming te voorzien. Een belangrijk arrest in dat opzicht is het Jussila-arrest waarbij het EHRM oordeelde dat niet steeds dezelfde waarborgen aan een punitieve bestuurlijke sanctie moeten worden toegekend als aan een strafrechtelijke sanctie. Dit maakt dat het naar de toekomst toe moeilijk wordt om een duidelijk antwoord te geven of de waarborgen op alle soorten punitieve sancties moeten toegepast worden en welke reeds in de bestuurlijke voorfase moeten gegarandeerd worden. Ook de problematiek van de samenloop en het non bis in idem-beginsel kwamen prominent op de voorgrond omwille van het samengaan van administratieve en strafsancties. Door middel van de una via regeling in de GAS-wetgeving heeft men de dubbele bestraffing vermeden. Een andere belangrijke kritiek ten aanzien van de gemeentelijke administratieve sancties is de ongelijkheid die tussen de burgers wordt teweeg gebracht, niet in het minst door de grote willekeur van de gemeenten bij het opstellen van hun politiereglementen en de ruime interpretatie die ze geven aan het begrip overlast. Tony Van Parys: Vergelijkbaar was de verschillende aanpak in verschillende arrondissementen door parketten. Terecht werd geoordeeld dat dit niet kon en dat er een uniforme toepassing van de strafwet moest komen. Op het niveau van de parketten werden dan ook belangrijke inspanningen geleverd om te komen tot een uniform vervolgingsbeleid. Hier in deze materie gaat het nog verder: iedere gemeente heeft een eigen reglement en bovendien is de toepassing van het reglement afhankelijk van de inzichten van de ambtenaar. Dit leidt tot een complete chaos in de aanpak van een aantal fenomenen. Zoals het College van procureurs-generaal het strafrechtelijk beleid moet bepalen, moet de wetgever naar analogie het kader uittekenen waarbinnen de gemeenten hun reglementen kunnen bepalen en moeten toepassen. Ik zie dit niet als een aantasting van de gemeentelijke autonomie maar dat is zoeken naar een gelijke behandeling van de burger. Zoals in Nederland kan een limitatieve lijst van overtredingen een oplossing bieden. Zo geldt voor alle burgers over het hele land dezelfde regeling wat de gelijkheid ten goede zal komen.
136
Ultiem moet de vraag gesteld worden hoeveel 'winst' de invoering van de bestuurlijke boete het bestuurs- en het strafrecht nu werkelijk heeft opgeleverd. Uit onderzoek in Nederland blijkt dat van het terugdringen van de werklast van de strafrechter nauwelijks sprake is. Bovendien lijkt het opleggen van bestuurlijke boetes op sommige terreinen zoveel werk met zich mee te brengen, dat door sommigen gevreesd wordt voor overbelasting van de bestuursrechtspraak. Men zou zich kunnen afvragen of niet ook het bestuur zelf hinder zal ondervinden van haar al maar toenemende boetebevoegdheden.497 Mogelijk moet eenzelfde analyse voor België gemaakt worden. Op de rechtsvraag of het strafrechtelijk falen heeft geleid tot de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties zal het antwoord verschillend zijn naargelang wie het antwoord geeft. Het grote deel van de lokale besturen ziet waarschijnlijk de tekortkomingen van het klassieke strafrecht inderdaad als oorzaak. Ik denk dat men er zich moet voor hoeden het strafrechtelijk beleid met de vinger te wijzen. Is het niet de wetgever die justitie de nodige mensen en middelen ter beschikking moet stellen om haar opdrachten te kunnen vervullen? Maar een misschien nog belangrijkere vraag is of met de overheveling van deze taken naar de lokale besturen overlastfenomenen en kleine criminaliteit nu daadwerkelijk beter worden aangepakt. Mijn perceptie is alvast dat ook vandaag tal van gemeenten nog steeds – en waarschijnlijk zelfs in stijgende mate - met overlast geconfronteerd worden maar een diepgaand wetenschappelijk onderzoek zou hier duidelijkheid kunnen brengen. Tot slot wil ik een aantal aanbevelingen aan de federale wetgever meegeven. Sommige kunnen reeds uitvoering krijgen op korte termijn terwijl de uitvoering van andere meer tijd in beslag zal nemen: - schrap alle gemengde inbreuken uit het huidige wetsontwerp en stel een limitatieve lijst op van overtredingen die in aanmerking kunnen komen voor een zuiver administratieve sanctie; - stel een algemeen kader vast waarbinnen de gemeenten hun politiereglementen bepalen en toepassen. Hierdoor kan de al te grote willekeur bij de gemeenten vermeden worden; - voorzie een centrale kaderregeling voor alle bestuurlijke sancties. Op die manier moet niet bij elke bestuurswet opnieuw gediscussieerd worden over de soorten sancties, de rechtswaarborgen en de procedure; - tot slot, richt een commissie van experten op waarin minstens de steden en gemeenten, de parketten alsook de academische wereld vertegenwoordigd zijn, dit met het oog op een grondige evaluatie van de gemeentelijke administratieve sancties.
497
F.M.J. DEN HOUDIJKER, “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom Juridische uitgevers, 2006, 18-19.
137
BIBLIOGRAFIE INTERNATIONALE VERDRAGEN EN AANBEVELINGEN Aanbeveling R (91) 1 van het Comité van ministers van de Raad van Europa met betrekking tot administratieve sancties, 13 februari 1991. Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – 4 november 1950, BS 19 augustus 1955; err. BS 29 juni 1961 (EVRM). Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten – 19 december 1966, BS 6 juli 1983 (BUPO-Verdrag).
WETGEVING
Wetten Nieuwe Gemeentewet - Gecodificeerd bij K.B. 24 juni 1988, BS 3 september 1988; err. BS 8 juni 1990 bekrachtigd bij Wet 26 mei 1989. Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999. Wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, BS 25 juni 2004. Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 23 juli 2004. Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 29 juli 2005. Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 februari 2007. Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, BS 29 juni 2007. Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kleding die het gezicht volledig dan wel grotendeels verbergt, BS 13 juli 2011.
138
Koninklijke Besluiten Koninklijk Besluit van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 2 februari 2001. Koninklijk Besluit van 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in artikel 119bis, § 6, tweede lid, 1° van de nieuwe gemeentewet, BS 29 december 2004.
Omzendbrieven Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari 2005. Ministeriële Omzendbrief OOP 30ter van 10 november 2005 waarbij uitleg verschaft wordt bij de wijziging van artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet krachtens de wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 24 november 2005. Omzendbrief College van Procureurs-generaal 20 mei 2005, nr. COL 6/2005. Omzendbrief College van Procureurs-generaal 10 februari 2006, nr. COL 1/2006. Omzendbrief College van Procureurs-generaal herziene Gemeentelijke administratieve sancties, nr. COL 1/2006
versie
d.d.
23.11.2011:
Omzendbrief College van Procureurs-generaal 17 september 2010, nr. COL 18/2010.
Wetsontwerpen en wetsvoorstellen / Bulletin van Vragen en Antwoorden Ontwerp van wet houdende fiscale en financiële bepalingen, Parl.St. Senaat 1992-93, nr. 762/1. Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 19981999, nr. 2031/1. Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 19981999, nr. 2031/4. Wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet en Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2366/1 en 2367/1. 139
Ontwerp van wet houdende diverse bepalingen, Parl.St. Kamer 2004-05, nr. 1845/1. Wetsontwerp tot bestraffing van graffiti, tot bestraffing van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 2564/1. Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 119bis §2 van de nieuwe gemeentewet, inzake straffen en administratieve sancties, Parl. St. Senaat, 2010-2011, nr. 500/1. Vr. en Antw. Kamer 2010-11, 25 januari 2011, 034 (Vr. nr. 296 S. DE WIT). Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 201213, nr. 2712/1.
TIJDSCHRIFTEN
ALEN, A., “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-2000, afl. 1, 630-638. BAETSLE, M. en ALLY, M., “Gemeentelijke administratieve sancties - Ervaringen van een gemeentesecretaris als sanctionerend ambtenaar”, VFG-Forum 2008, afl. 2, 10-20. BRABANTS, S., “Het straatverbod in de Stad Antwerpen: (g)een doodlopende straat? (noot)”, T.Gem. 2010, afl. 2, 139-142. CASTELAIN, S., “De gemeentelijke administratieve sanctie... A never ending story?”, T.Gem. 2005, afl. 1, 31-40. COLETTE, M., “EHRM verduidelijkt definitie ‘verhoor’”, Juristenkrant, afl. 257, 7 november 2012, 1. CONINGS, C., “Ne bis in idem”, NJW 2012, afl. 261, 274-282. DECAIGNY, T., “Plea-bargaining in België: een koekoeksei?” Jura Falc. 2002-2003, 457-476. DE HERT, P., GUTWIRTH, S. en MEERSCHAUT, K., “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, afl. 1, 1-10. DE HERT, P. en MEERSCHAUT, K., “Lettres persanes 10. De Belgische morele openbare orde beschermd. Vroeger was het vrijer”, R&R 2007, afl. 3, 95-103. DE JAEGER, M. en VAN VOLSEM, F., “Een toelichting bij de Una-Via-wet van 20 september 2012”, T. Strafr. 2013, afl. 1, 2-23. 140
DE ROY, C., “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over de wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 441-455. DE RUYVER, B. en VAN IMPE, K., “De minnelijke schikking en bemiddeling in strafzaken”, RW 2000-01, afl. 11, 445-463. DE SCHEPPER, T., “Lossen we alles op met GAS?”, Lokaal 2012, 25-27. DE SUTTER, T., “Het Arbitragehof aanvaardt de toepassing van de gemeentelijke administratieve geldboete op minderjarigen (noot)” , TJK 2006, afl. 3, 244-245. DE SUTTER, T., “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, 131150. DE SUTTER, T., “Samenloopregeling gemeentelijke administratieve sancties noopt tot waakzaamheid bij het Openbaar Ministerie”, TGR-TWVR 2011, afl. 1, 61. DEVROE, E., “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?”, Orde dag 2003, afl. 24, 7-32. DE WIT, J., “GAS-wet maakt van gemeenten rechters”, Juristenkrant 2005, afl. 107, 2-3. DUJARDIN, J., “Mogelijkheid van gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2010, afl. 4, 262-263. GEUDENS, G., “Raad van State vernietigt Antwerps straatverbod”, Juristenkrant 2010, afl. 202, 16. GEUDENS, G., “GAS-boetes voor kleine afvalinbreuken kunnen”, Juristenkrant 2010, afl. 212, 4-5. GEUDENS, G., “De GAS-wet en rechterlijke toetsing: nood aan uniformiteit“, Juristenkrant 2011, afl. 232, 13. GORIS, K., DUMORTIER, E. en PLEYSIER, S., “Het ‘probleemkind’ in de Belgische jeugdbescherming, een geschiedenis. Een geschiedenis van het ‘probleemkind’ in de Belgische jeugdbescherming (1912-2012)”, Orde dag 2012, afl.58, 5-21. KENIS, P., “Het verval van de strafvordering door betaling van een geldsom, ook minnelijke schikking genoemd, na de wetten van 14 april 2011 en 11 juli 2011, T. Strafr. 2012, afl. 6, 395-409. KENIS, P., “Herstel en bemiddeling: het is hoog tijd om fundamentele vragen te stellen en te beantwoorden”, Orde dag 2003, afl. 22, 23-33. KWAKMAN, N., “Snelrecht en ZSM-aanpak”, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, 188-205. LANCKSWEERDT, E., “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T.Gem. 2005, afl. 1, 41-59. 141
LESAGE, X., “Kleine milieuoverlast (eindelijk) sanctioneerbaar met GAS”, T. Strafr. 2010, afl. 5, 259-261. LOGGHE, F., “Over de "eerlijke behandeling" volgens artikel 6 van het EVRM”, Jura Falc. 199697, 271-316. MAN, K., “De hoorplicht als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur”, Jura Falc. 2005-06, 331-376. MEERSCHAUT, K. en DE HERT, P., “Openbare overlast betreft niet de morele openbare orde: meer duidelijkheid door de Raad van State (noot)”, RW 2008-09, afl. 30, 1266-1267. MEEUS, R., “Een toekomst voor de transactie als sanctioneringsinstrument in het milieurecht? Lessen uit de praktijk in België en Nederland”, TMR 2011, afl. 4, 325-345. PUT, J., “Administratieve sancties in het socialezekerheidsrecht. Preventieve rechtsbescherming bij en rechterlijke controle op het opleggen van administratieve sancties in de sociale zekerheid”, Jura Falc. 1998-99, 455-494. PUT, J., “Bis, sed non in idem”, RW 2001-02, afl. 27, 937-949. PUT, J., “Naar een Kaderwet Administratieve Sancties”, RW 2005-06, afl. 9, 321-336. RAEYMAEKERS, J., “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, 537-580. SCHUERMANS, F., “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T.Strafr. 2005, afl. 6, 405-425. SCHUERMANS, F., “De collaterale schade van de gemeentelijke administratieve sancties op de strafvordering”, T.Strafr. 2008, afl. 1, 53-56. THEUNIS, J., “De toetsing aan grondrechten door het Grondwettelijk Hof. Overzicht van rechtspraak 2008”, TBP 2009, alfl. 6, 323-364. VAN AUDENHOVE, S. en VANDER LAENEN, F., “GAS en minderjarigen: strookt dit met het IVRK?”, TJK 2011, afl. 5, 281-284. VANDENBERGHE, L., “De rechterlijke bevoegdheid inzake vermindering van de administratieve (fiscale) sancties (noot)”, RW 2010-11, afl. 16, 672-673. VANDENDRIESSCHE, A.,” De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T.Gem. 2001, afl. 3, 165-188. VAN DEN HENDE, T., “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, afl. 191, 10-11.
142
VAN DEN HENDE, T., “Bewezen inbreuk op politiereglement leidt niet automatisch tot administratieve geldboete”, Juristenkrant 2011, afl. 230, 3. VAN DER BEKEN, T., “Over sluitingen en sluitingsuren”, Panopticon 1994, 402-410. VAN DER BEKEN, T., “Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light”, Orde dag 2003, 65-74. VANDERSCHOT, K. en WEIS, K., “GAS-gesanctioneerde kan zich mondeling én schriftelijk verweren”, Juristenkrant 2013, afl. 267, 2. VAN PRAET, J., “Dubbele bestraffing voor dezelfde feiten op basis van een wet en een decreet: over de bevoegdheidsverdeling, administratieve sancties en het beginsel «non bis in idem»”, RW 2008-09, afl. 13, 514-525. VAN ROMPAEY, L. en PUT. J., “Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van administratieve en strafsancties” (noot), RW 1999-00, afl. 19, 650-653. VENY, L., DE GEYTER, L. en VANDENDRIESSCHE, F., “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties... of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 157-173. VENY, L., en DE VOS, N., “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, afl. 77, 790-797. VENY, L., en DE VOS, N., “Gemeentelijke bestuurlijke sancties... Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast” , RW 2005-06, afl. 13, 481-495. VERBEEK, M., “Gemeentesecretaris wordt rechter en bemiddelaar”, Lokaal 2004, afl. 7, 14-15. VERHELST, S., “GAS en lokaal en integraal veiligheidsbeleid. Uitholling van of hulp voor de strafrechtelijke keten?”, NC 2011, afl. 6, 351-364. VROMAN, F., “GAS en minderjarigen: gemeenten omzeilen rechtswaarborgen”, TJK 2011, afl. 5, 285-294. VROMAN, F., “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: 'citius, altius, fortius' “, Orde dag 2012, afl. 58, 87-94. WARNEZ, B., “Zonale GAS-ambtenaars”, Juristenkrant 2012, afl. 257, 16. X., “Cumul d'une sanction pénale et d'une amende administrative - Non bis in idem”, Chron. D.S. 2010, 544.
143
VERZAMELWERKEN EN REEKSEN
ADRIAANSE, P.C., BARKHUYSEN, T. en VAN EMMERIK, M.L., “Het EU-recht en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 18-50. ANKAERT, E. en PUT, J., “Het EVRM en bestuurlijke punitieve sancties” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 5-17. ANKAERT, E. en PUT, J., “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke vereisten” in X., Preadviezen. Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 53-96. BOES, M., Administratieve sancties en art. 6 E.V.R.M. in België, Zwolle, Tjeenk Willink, 1989, 36 p. BOES, M., “En toen waren ze nog met negen. Bedenkingen bij de opheffing van Titel X van Boek II Sw” in X., Strafrecht als roeping. Liber amicorum Lieven Dupont, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2005, 2 dln., 31-40. DEBEN, L., De optimale juridische omstandigheden voor de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2004, 70 p. DEBEN, L., De rechtswaarborgen van de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2005, 68 p. DEBEN, L., De optimale inrichting van de verkeersboete in België en Nederland vanuit een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk perspectief. Een juridische en rechtseconomische analyse, Antwerpen, Intersentia, 2007, 405 p. DE HERT, P. en MEERSCHAUT, K., “De nieuwe lokale punitiviteitmechanismen: de gemeentelijke administratieve boetes op ordeverstoringen en overlast” in X., Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 133-150. DE NAUW, A., “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in X., Strafrecht meer … dan ooit, Brugge, Die Keure, 2011, 3-19. HOUDIJKER, F.M.J., “Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?” in X., Bestuurlijke punitieve sancties - Preadviezen Jonge VAR 2005, Boom, Juridische uitgevers, 2006, 9-53. DEN
DEN UIJL, M., Straffen: de uitvoerende macht als de nieuwe rechterlijke macht?!, Staatsrechtdag voor promovendi en jonge juristen 2012, 21 p. 144
DE SMET, B., “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in X., Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, losbl., 7 dln., z.p. DE SUTTER, T., “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 1-58. FIJNAUT, C., VAN DAELE, D. en PARMENTIER, S., Een Openbaar Ministerie voor de 21ste eeuw, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2000, 269 p. FLIGHT, S., HARTMANN, A. en NAUTA, O., Rapport Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast. Evaluatie na drie jaar, Amsterdam, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012, 117 p. HOEKMAN, X., Bestuurlijke punitieve sancties. De bestuurlijke strafbeschikking, 2009, 52 p. MAREEN, D., “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in VENY, L. en DE VOS, N., Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 159-220. MEESE, J. “De duur van het strafproces: Onderzoek naar de termijn waarbinnen een strafprocedure moet of mag worden afgehandeld”, Gent, Larcier, 2006, 473 p. MICHIELS, L. en WIDDERSHOVEN, R., “De bestuurlijke boete als instrument voor de gemeentelijke handhaving in Nederland” in X., Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005, 117-140. PONSAERS, P., VANDER BEKEN, T. en CAMMAERT, J., Gemeentelijke Administratieve Sancties, Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de Administratieve Sancties in de gemeenten - 7 jaar Gemeentelijke Administratieve Sancties, Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - nummer 2 FOD Binnenlandse Zaken, 2006, 44 p. ROZIE, J., OPDEBEECK, I. en DE BOCK, E., Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, 247 p. STESSENS G. en DE SMET, B., “Art. 6 §3 EVRM”, in VANDE LANOTTE, J. en HAECK, Y. (eds.), Handboek EVRM, Deel 2 Artikelsgewijze Commentaar, Volume II, 582-646. VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J en VAN DAMME, M., “Begrenzing van het administratief recht” in VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en MAST, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht 2012, Mechelen, Kluwer, 2012, 3-24. 145
VAN DEN HENDE, T., “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in X., Gemeentelijke administratieve sancties. Balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 85119. VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel I: Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 1-665. VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel II: Strafprocesrecht, Antwerpen, Maklu, 2009, 667-1286. VELAERS, J., De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 1034 p. VENY, L. en DE VOS, N., Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen “Gemeentelijke Administratieve Sancties”, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 285 p. WILLEMART, E., “De bestuurlijke sancties in België. Bijdrage van de Raad van State van België” in X., Colloquium Vergadering van de Raden van State van de Benelux en van het administratief Hof van Luxemburg. Administratieve sancties in België, Luxemburg en Nederland. Vergelijkende studie, Brussel, 21 oktober 2011, 71 p. X., Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005, 223 p.
RAPPORTEN
Colloquium Vergadering van de Raden van State van de Benelux en van het administratief Hof van Luxemburg. ‘Administratieve sancties in België, Luxemburg en Nederland. Vergelijkende studie’. Brussel, 21 oktober 2011, 71 p. De administratieve sanctie naar Belgisch recht. Rapport voorgedragen door dhr. J. LIGOT, Eerste Auditeur bij de Raad van State van België, 423-465. Veiligheidsmonitor 1998.
RECHTSPRAAK
Europees Hof voor de Rechten van de Mens EHRM, Engel e.a. v. Nederland, 8 juni 1976, Serie A, volume 22. 146
EHRM, Özturk v. Duitsland, 21 februari 1984, Serie A, volume 73. EHRM Lütz v. Duitsland 25, augustus 1987, Serie A, volume 123. EHRM Salabiaku v. Frankrijk, 7 oktober 1988, Serie A, volume 141-A, §27. EHRM, Funke v. Frankrijk, 25 februari 1993, Serie A, volume 256-A. EHRM, Bendenoun v. Frankrijk, 24 februari 1994, Serie A, volume 284. EHRM, Ravnsborg v. Zweden, 23 maart 1994, Serie A, volume 283-B. EHRM, Gradinger v. Oostenrijk, 23 oktober 1995, Serie A, volume 328-C. EHRM, Putz v. Oostenrijk, 22 februari 1996, Reports 1996-I. EHRM, Saunders v. Verenigd Koninkrijk, 17 december 1996, Reports 1996-VI. EHRM, Garyfallou Aebe v. Griekenland, 24 september 1997, Reports 1997-V. EHRM, Oliveira v. Zwitserland, 30 juli 1998, Reports 1998-V. EHRM Janosevic v. Zweden, 23 juli 2002, Reports of Judgements and Decisions 2002 – VII. EHRM, Silvester’ s Horeca Service v. België, 4 maart 2004, nr. 47650/99. EHRM, Jussila v. Finland, 23 november 2006, Reports of Judgments and Decisions 2006-XIV. EHRM, Zolotukhin v. Rusland, 10 februari 2009, Reports of Judgments and Decisions 2009. EHRM, Ruotsalainen v. Finland, 16 juni 2009, nr. 13079/03.
Grondwettelijk Hof Arbitragehof, arrest nr. 22/99 van 24 februari 1999. Arbitragehof, arrest nr. 56/2002 van 28 maart 2002. Arbitragehof, arrest nr. 6/2006 van 18 januari 2006. GwH, arrest nr. 28/2008 van 28 februari 2008. GwH, arrest nr. 79/2008 van 15 mei 2008. GwH, arrest nr. 62/2010 van 27 mei 2010. GwH, arrest nr. 91/2010 van 29 juli 2010. GwH, arrest nr. 145/2012 van 6 december 2012.
Cassatie Cass. 27 september 1991, AR 19910927-5N. Cass. 5 februari 1999, AR C970441N. Cass. 5 februari 1999, AR C980398N. Cass. 21 januari 2005, AR C.02.0572N. 147
Cass. 13 februari 2009, AR F.06.0107N.
Raad van State RvS 12 februari 2003, nr. 34.690/2. RvS 11 januari 2007, nr. 166.574. RvS 23 oktober 2009, nr. 197.212. RvS 22 februari 2010, nr. 201.138. RvS 18 maart 2010, nr. 202.037.
Hof van Beroep Hof van Beroep Luik 30 maart 2007.
Correctionele rechtbank Corr. Gent 26 juni 2007. Corr. Gent 6 april 2009.
Politierechtbank Pol. Dendermonde 5 mei 2011. Pol. Turnhout 16 oktober 2012. Pol. Antwerpen 19 maart 2013.
ADVIEZEN
Advies Commissie Innovatie Strafrechtadvocatuur, Herbezinning van de rol van de raadsman in de voorfase van het strafproces, 18 oktober 2012. Advies Orde van de Vlaamse Balies op het wetsontwerp gemeentelijke administratieve sancties, 16 april 2013. Advies VVSG voorontwerp wet GAS, 19 maart 2013. Standpunt en aanbevelingen op Gemeentelijke administratieve sancties, Liga voor Mensenrechten, mei 2012.
148
PERSBERICHTEN
Persbericht van de vice-eerste minister, minister van binnenlandse zaken en gelijke kansen naar aanleiding van de definitieve goedkeuring van het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, 14 maart 2013. ROMMERS, W., Hasselt is GAS-kampioen, De Standaard, 5 oktober 2012.
ANDERE DOCUMENTEN
Federaal regeerakkoord, 1 december 2011. Ledenbrief Vereniging van Nederlandse Gemeenten naar aanleiding van de vierde tranche Awb, 25 juni 2009.
WEBSITES www.annemieturtelboom.be www.dekamer.be www.law.kuleuven.be/jura www.njb.nl www.om.nl www.vng.nl
149
