PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY. Obor: Veřejná správa. Katedra finančního práva a národního hospodářství. Financing of Regional Education

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Obor: Veřejná správa Katedra finančního práva a národního hospodářství

Diplomová práce Financování regionálního školství Financing of Regional Education Bc. Alena Buczková Akademický rok: 2011/2012

Čestné prohlášení Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma „Financování regionálního školství“ zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.

....................................................................

2

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Evě Tomáškové, Ph. D. za velmi vstřícné jednání, cenné připomínky a odbornou pomoc při vypracování této diplomové práce.

3

Obsah Úvod

…………………………

6

1

Vymezení základních pojmů

….……..…..….……..…

8

1.1

Právní úprava regionálního školství

…………..…….……………

8

1.2

Vzdělávání

…………..…………….……

11

1.3

Vzdělání

…………………..….………

12

1.4

Vzdělávací soustava

….…………….…….………

12

1.5

Regionální školství

….……………….…….……

14

1.6

Právní postavení škol a školských zařízení regionálního školství …...

15

1.6.1 Příspěvkové organizace

….………………….….……

16

1.6.2 Školská právnická osoba

….……………….…….……

17

1.6.3 Ostatní právní formy

….……………….…….……

17

2

Vývoj regionálního školství v ČR po roce 1989 …….…...…

18

3

Financování regionálního školství …………………………

20

3.1

Finanční prostředky poskytované zřizovateli …………………...…….

21

3.2

Úplata za vzdělávání a školské služby

…………..………………….

22

3.3

Granty a dotační programy

… ………………………….

23

3.4

Finanční prostředky poskytované ze státního rozpočtu ………...…….

24

3.4.1 Normativní financování krajského a obecního školství ……………….….

27

3.4.2 Normativní financování soukromého školství ..……………………….….

38

3.4.3 Normativní financování církevního školství ….…………………….…….

40

3.4.4 Normativní financování státního školství

.……………………….…….

41

3.4.5 Programové financování regionálního školství ..……………..……….….

41

3.5

43

Hodnocení systému dvouzdrojového financování regionálního školství

3.5.1 Hodnocení financování z rozpočtu zřizovatelů ……….……………….….

44

3.5.2 Kladné stránky stávajícího systému financování ze státního rozpočtu ..….

45

3.5.3 Slabé stránky stávajícího systému financování ze státního rozpočtu ….….

46

4

4

Koncepční záměr reformy financování regionálního školství

51

4.1

Popis koncepčního záměru reformy financování regionálního školství

51

4.2

Hodnocení koncepčního záměru reformy financování regionálního školství

56

5

Návrhy de lege ferenda

……………….……………….

60

Závěr

…….………...………………..

62

Resumé

………………………………..

65

Seznam použité literatury a pramenů ………………….…………

67

Seznam tabulek a grafů

………………………….…….

72

Přílohy

……………………………..…

73

5

Úvod Definovat pojem „školství“ v celé jeho šíři je velmi obtíţné. Školství je běţně uţívaný termín, který v sobě zahrnuje vzdělávání ve všech jeho moţných formách. Vzdělávání se nevztahuje jen k vědění a poznávání, tedy k rozvíjení rozumových schopností, ale i k osvojování si sociálních a dalších dovedností, duchovních, morálních a estetických hodnot a ţádoucích vztahů k ostatním lidem i ke společnosti jako celku, k emocionálnímu a volnímu rozvoji, v neposlední řadě pak ke schopnosti uplatnit se v měnících se podmínkách zaměstnanosti a tím i trhu práce.1 Z organizačního hlediska si můţeme školství představit jako soustavu institucí, podílejících se ať jiţ přímo nebo nepřímo na vzdělávacím procesu. Při pohledu na školství jako na činnost je školství sluţbou, a to sluţbou všeobecně ţádanou, která má velmi významný vliv na hospodářský, sociální i kulturní rozvoj naší země. Školství patří ve většině moderních demokratických států mezi základní sloţky veřejné správy, z toho také vyplývá převaha veřejnoprávní úpravy nad úpravou soukromoprávní. Z pohledu ekonomické terminologie je školství statkem smíšeným, výdaje na školství jsou v rozhodující míře poskytovány z veřejných rozpočtů, i kdyţ také role soukromých poskytovatelů školských sluţeb je nezanedbatelná. Teoreticky je moţné školské sluţby poskytovat na čistě trţním principu, ale tradice, zvyklosti, postoje a hodnoty naší společnosti vedou k poskytování školských sluţeb převáţně z veřejných financí. Jeden ze segmentů školství, konkrétně základní školství, poskytuje statky pod ochranou (merit goods), coţ jsou statky, které stát nutí občany spotřebovávat - povinná školní docházka.2 Výdaje na školství v posledních pěti letech neklesly pod hranici 150 miliard korun ročně, co do objemu tvoří třetí největší výdajovou kapitolu státního rozpočtu. Regionální školství, které bude předmětem této diplomové práce, je segmentem školství co do rozsahu nejvýznamnějším. V regionálním školství se vzdělává přes 1,6 miliónu ţáků, tyto ţáky vzdělává cca 132 tisíc pedagogických pracovníků.3 Vzdělávání v rámci regionálního školství je převáţně bezplatné a s tím souvisí také objem finančních prostředků, vynakládaný ze státního rozpočtu.

1

Ministerstvo školství mládeţe a tělovýchovy. Národní program rozvoje vzdělání v České republice: Bílá kniha. Praha : Nakladatelství Tauris, 2001. 98s. ISBN 80-211-0372-8 2 REKTOŘÍK, J. a kol, Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 2. aktualizované vydání. Praha : Nakladatelství Ekopress, 2007. s. 140 3 Ústav pro informace ve vzdělávání. Výkonová data za školní rok 2011/2012 [online]. 2012. Dostupné z:

6

Ve své diplomové práci popíšu jednak stávající systém financování regionálního školství s větším důrazem na prostředky poskytované ze státního rozpočtu, budu analyzovat slabé a silné stránky stávajícího systému a také se pokusím, dle dostupných informací, vymezit základní atributy chystané reformy financování regionálního školství, kterou připravuje Ministerstvo školství mládeţe a sportu. V kontextu činnosti veřejné správy v České republice má chystanou reformou dojít k významnému přesunu kompetencí mezi krajskými úřady a Ministerstvem školství, mládeţe a sportu (dále jen „MŠMT“), ve stávajícím systému financování regionálního školství mají krajské úřady velmi významné kompetence při alokaci finančních prostředků ze státního rozpočtu. Na výkonu veřejné správy při financování regionálního školství se přímo podílím, a to na úrovni obce s rozšířenou působností. V předkládané práci nabízím moţnost implementace praktických zkušeností v kontextu stávající veřejné správy školství. Cílem mé diplomové práce bude, na základě komparace stávajícího a navrhovaného systému, stanovit vhodnou míru centralizace při výkonu státní správy na úseku financování regionálního školství. Kritériem pro hodnocení bude efektivnost, a to efektivnost v obecném významu. Efektivnost v obecném významu je výrazem pro vzájemnou závislost tří základních forem efektivnosti, tj. účelnosti, prospěšnosti a ekonomičnosti.4 Vzhledem k sociálním dopadům veřejné správy školství na celou naši společnost je nezbytné, aby jednotlivé formy efektivnosti byly vnímány vyváţeně, aby sociální cíl veřejné správy školství byl dosahován s co nejmenší mírou vynaloţených nákladů.

4

HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2009. s. 186

7

1

Vymezení základních pojmů

1.1

Právní úprava regionálního školství Právní úprava školství má nezvykle velký rozsah, prolíná se úprava veřejnoprávní

s úpravou soukromoprávní, právní regulaci školství nalezneme v právních předpisech různé právní síly – v mezinárodních smlouvách, právních předpisech ústavních, zákonech, podzákonných předpisech aţ po obecně závazné vyhlášky obcí. Z mezinárodních smluv, které jsou Českou republikou ratifikované a zákonem stanoveným způsobem vyhlášené, se jedná zejména o Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (čl. 13, který mimo jiné zavazuje Českou republiku uznávat právo kaţdého na vzdělání), o Úmluvu o právech dítěte (č. 28 zakotvující např. bezplatné a povinné základní vzdělání) a také o Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 2 stanovuje povinnost respektovat právo rodičů zajišťovat výchovu a vzdělání ve shodě s jejich vlastním náboţenským a filozofickým přesvědčením).5 Ústavním základem právní úpravy školství je Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina základních práv a svobod“). Ustanovení čl. 33 Listiny základních práv a svobod zajišťují právo kaţdého na vzdělání, zákonné stanovení povinné školní docházky, právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, dle moţností společnosti a schopností občana také bezplatné vzdělání na vysokých školách, moţnost zřizování jiných škol neţ státních a také zákonem stanovenou moţnost na pomoc státu při studiu. Čl. 25 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv a svobod zajišťuje občanům příslušejícím k národnostním a etnickým menšinám právo na vzdělání v jejich jazyku a v neposlední řadě č. 26 odst. 1 zaručuje právo člověka na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu. Konkrétní právní úpravu financování regionálního školství zajišťují zejména zákony, jejichţ charakteristiky jsou uvedeny dále. Podrobnější právní úpravu dílčích úseků vzdělávání obsahují prováděcí právní předpisy, jedná se převáţně o vyhlášky Ministerstva školství mládeţe a sportu (dále jen „MŠMT“) a některé záleţitosti financování regionálního školství jsou upravovány nařízeními vlády.

5

JURNÍKOVÁ, J. et al. Správní právo – zvláštní část. 6. doplněné vydání. Brno : MU, 2009. s. 130 – 132.

8

Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“) má mimořádně velký rozsah, jedná se o částečnou kodifikaci právní úpravy vzdělávání v České republice. Školský zákon nahrazuje hned čtyři předchozí „školské“ zákony: zákon č. 76/1978 Sb., o školských zařízeních, zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol, zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, a zákon č. 390/1991 Sb., o předškolních zařízeních a školských zařízeních.6 Z hlediska financování regionálního školství ze státního rozpočtu je podstatná část čtrnáctá školského zákona, z hlediska financování regionálního školství z rozpočtu územních samosprávných celků je podstatná část sedmnáctá. Školský zákon se dá povaţovat za velmi „dynamický“ právní předpis, k datu 1. 1. 2012 byl jiţ 26x novelizován. Zákon o státním rozpočtu (vţdy na daný rok). Tento zákon obsahuje celkové příjmy i výdaje státního rozpočtu v členění do kapitol, stanoví výši kapitoly 333 Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, která je stěţejní pro téma této práce a také stanoví příspěvek státu obcím na částečnou úhradu provozních výdajů jimi zřizovaných škol a školských zařízení. Zákon č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o financování soukromých škol“). Tento zákon řeší financování škol zřizovaných soukromými fyzickými nebo právnickými osobami. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o malých rozpočtových pravidlech“). Tento zákon je stěţejní pro financování regionálního školství z rozpočtů územních samosprávných celků, obsahuje právní úpravu příspěvkových organizací územních samosprávných celků, coţ je nejčastější právní forma škol a školských zařízení. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o velkých rozpočtových pravidlech“). Tento zákon má velký význam pro financování škol a školských zařízení zřizovaných registrovanými církvemi nebo náboţenskými společnostmi, kterým bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy. Těmto školám

6

VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem. 4. aktualizované vydání. Olomouc : Nakladatelství ANAG, 2009. s. 21.

9

jsou poskytovány finanční prostředky ze státního rozpočtu formou dotace v reţimu zákona o velkých rozpočtových pravidlech. Zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, definuje pedagogické pracovníky, upravuje kvalifikační předpoklady pro výkon jejich činnosti, jejich další vzdělávání a částečně i kariérní systém. Vyhláška č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o krajských normativech“). Vyhláška je závazná pro krajské úřady a upravuje postup při stanovení krajských normativů. Nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných sluţbách a správě, ve znění pozdějších předpisů. Směrnice MŠMT č.j. 28 768/2005-45, kterou se stanoví zásady, podle kterých provádějí krajské úřady rozpis finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 školského zákona krajským a obecním školám a školským zařízením, vydaná ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí. (dále jen „směrnice o rozpise rozpočtu“). Výčet právních předpisů není zdaleka úplný, jsou uvedeny pouze právní předpisy, které mají bezprostřední vliv na financování regionálního školství. Podstatná část školské legislativy má podzákonný charakter a nepřímo ovlivňuje také financování školství, vyhlášky, vztahující se k jednotlivým druhům škol a školských zařízení, které vymezují organizaci a fungování druhů škol (např. stanovují počty ţáků ve třídách): Vyhláška MŠMT č. 14/2005 Sb., o předškolním vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška MŠMT č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náleţitostech plnění povinné školní docházky, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška MŠMT č. 13/2005 Sb., o středním vzdělávání a vzdělávání v konzervatoři, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška MŠMT č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí, ţáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, ţáků a studentů mimořádně nadaných, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška MŠMT č. 74/2005 Sb., o zájmovém vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů.

10

1.2

Vzdělávání Vzdělávání je jeden ze základních pojmů pedagogické vědy a rozumíme jím celý

vzdělávací proces, jak jsem jiţ uvedla v úvodu, nejedná se pouze o proces získávání vědomostí a znalostí, ale také o proces socializace. Mezi základní zásady, na kterých je proces vzdělávání zaloţen, patří rovnost vzdělávacích příleţitostí pro kaţdého jednotlivce a respektování vzdělávacích potřeb jednotlivců při vzdělávání.7 Školský zákon na několika místech zdůrazňuje úsilí o zabezpečení přístupu ke vzdělávání dětem se speciálními vzdělávacími potřebami a také zákaz diskriminace, pokud jde o přístup ke vzdělávání. Cílem vzdělávání není pouze získání znalostí a vědomostí, ale také výchovné působení na jedince, na rozvoj jeho klíčových dovedností a jeho vhodná socializace. Dle § 25 školského zákona se vzdělávání můţe uskutečňovat v 5-ti základních formách: denní - je povinné u základního vzdělávání, výuka probíhá 5 dní v týdnu večerní – probíhá zpravidla v odpoledních a večerních hodinách, 10 – 18 hodin týdně dálkové – samostatné studium s moţnými konzultacemi, 200 – 220 konzultačních hodin ve školním roce distanční – samostatné studium s vyuţitím informačních technologií a moţnými individuálními konzultacemi kombinované – střídání denní a jiné formy studia. Vzdělání dosaţené ve všech formách vzdělávání je rovnocenné a délka dálkového, večerního, distančního nebo kombinovaného vzdělávání můţe výt nejvýše o 1 rok delší neţ doba vzdělávání v denní formě. Obsah vzdělávání regionálního školství určují vzdělávací programy, tzv. kurikulární dokumenty: Národní program vzdělávání zpracovává MŠMT a je spíše politickým dokumentem, stanovuje základní cíle a obsahy vzdělávání a také obsah finančních prostředků, které jsou nezbytné pro udrţení stanovených cílů. Rámcové vzdělávací programy vydává MŠMT, jsou to vzdělávací programy také na národní úrovni a stanovují pro kaţdý obor vzdělání jeho povinný obsah, rozsah a podmínky. Jsou závazným základem pro stanovení výše finančních prostředků

7

VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem. 4. aktualizované vydání. Olomouc : Nakladatelství ANAG, 2009. s. 23.

11

poskytovaných ze státního rozpočtu (viz. kapitola 4.3.1 Normativní financování krajského a obecního školství). Školní vzdělávací programy vydává ředitel školy a vyjadřuje se k němu školská rada. Vychází z rámcových vzdělávacích programů a uskutečňuje se podle nich vzdělávání na jednotlivých školách.

1.3

Vzdělání Na rozdíl od pojmu vzdělávání není vzdělání procesem, nýbrţ výsledkem vzdělávacího

procesu, je úspěšným ukončením procesu vzdělávání, a to pouze těch procesů vzdělávání, které dle speciálních zákonů poskytují stupeň vzdělání. Za povšimnutí stojí, ţe právní úprava, obsaţená v Listině základních práv a svobod, obsahuje pojem vzdělání, nikoliv vzdělávání, viz. výše čl. 33: „Každý má právo na vzdělání“. Tím by byl v duchu výše uvedeného pojetí myšlen pouze výsledek vzdělávání, ten ovšem nelze z pochopitelných důvodů kaţdému zaručit, a to např. z důvodů studijního neúspěchu apod.8 Tato odlišnost v chápání pojmů vzdělání a vzdělávání je způsobena odlišným chápáním pojmů v době přijetí Listiny základních práv a svobod. Abych se příliš neodchýlila od tématu mé práce, velmi zjednodušeně nastíním jednotlivé stupně vzdělání: jedná se vzdělání primární (základní), sekundární (střední), terciární (vysoké) a kvartérní. Pro téma této diplomové práce není důleţité vymezení jednotlivých stupňů vzdělání, protoţe z veřejných rozpočtů jsou financovány také další procesy vzdělávání, které stupeň vzdělání neposkytují, např.financování mateřských škol, které neposkytují stupeň vzdělání, financování zájmových činností probíhajících ve školních klubech, ve střediscích volného času nebo financování činností, které vzdělávání „doplňují“ - typicky školní stravování.

1.4

Vzdělávací soustava Výchovně vzdělávací soustava je soustava orgánů veřejné správy, jejichţ úkolem je

zajišťování výchovy a vzdělávání. Prostřednictvím tzv. výchovně vzdělávací soustavy se v České republice realizuje ústavní právo kaţdého na vzdělání.

8

VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem. 4. aktualizované vydání. Olomouc : Nakladatelství ANAG, 2009. s. 22.

12

Vzdělávací soustavu v uţším pojetí tvoří školy a školská zařízení vymezená ve školském zákoně.9 Školou je vzdělávací instituce, která poskytuje vzdělávání podle výše uvedených vzdělávacích programů, školský zákon taxativně vymezuje jednotlivé druhy škol – mateřská škola, základní škola, střední škola (gymnázium, střední odborná škola a střední odborné učiliště), konzervatoř, vyšší odborná škola, základní umělecká škola a jazyková škola s právem státní jazykové zkoušky. Tyto druhy škol se dále člení na typy škol, a to pouze pro účely označování, jde např. o gymnázium pro tělesně postižené. Typy škol jsou stanoveny prováděcími právními předpisy a nemají věcný dopad na vzdělávání, ani na financování. Školská zařízení jsou instituce, které doplňují nebo podporují vzdělávání ve školách. Také druhy školských zařízení jsou taxativně uvedeny ve školském zákoně, jde o zařízení pro další vzdělávání

pedagogických

pracovníků,

školská

poradenská

zařízení

(pedagogicko

psychologická poradna), školská výchovná a ubytovací zařízení (např. domovy mládeţe), školská zařízení pro zájmové vzdělávání (např. školní druţina), zařízení školního stravování, školská účelová zařízení (např. plavecká škola, školní knihovna) a školská zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy (např. diagnostické ústavy). Typy školských zařízení jsou také vymezeny jednotlivými prováděcími právními předpisy, ale na rozdíl od typů škol mají věcný význam, mají vliv na financování, např. školní jídelna x školní výdejna x školní vývařovna. Podmínkou činnosti školy nebo školského zařízení je zápis do školského rejstříku. Školský rejstřík je veřejným seznamem, který obsahuje rejstřík škol a školských zařízení a rejstřík školských právnických osob (pro školy, které mají právní formu školské právnické osoby). Okamţikem zápisu školy a školského zařízení do rejstříku škol a školských zařízení vznikají právnické osobě, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, základní práva stanovená školským zákonem, tedy. právo poskytovat vzdělávání a školské sluţby podle tohoto zákona právo vydávat státem garantované doklady o poskytnutém vzdělání nárok na finanční prostředky ze státního rozpočtu nebo z rozpočtu územního samosprávného celku, a to za podmínek stanovených školským zákonem a pouze v rozsahu zápisu do rejstříku škol. Do školského rejstříku se zapisují druhy škol, druhy a typy školských zařízení, typy škol se do školského rejstříku nezapisují. Školy a školská zařízení, zapsaná ve školském rejstříku, 9

§ 7 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů.

13

tvoří výchovně vzdělávací soustavu v České republice. Jedním ze zapisovaných údajů v rejstříku škol a školských zařízení, který je stěţejní pro financování, je nejvyšší povolený počet dětí, ţáků a studentů v jednotlivých oborech vzdělání a formách vzdělávání – tzv. „kapacita“. Skutečné počty ţáků při poskytování vzdělávání nesmí překročit ţádný z limitů uvedených ve školském rejstříku.10 Finanční prostředky státního rozpočtu jsou přidělovány pouze do výše „kapacity“ uvedené ve školském rejstříku. Náleţitosti ţádosti o zápis školy do rejstříku jsou dány v § 147 odst. 1 písm. a) – q) školského zákona, za jeden ze stěţejních podkladů lze povaţovat stanovisko příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví a stavebního úřadu. Příslušný orgán ochrany veřejného zdraví (Krajská hygienická stanice) ve svém závazném stanovisku uvede počet dětí, ţáků, studentů, stravovaných apod., které je moţné vzdělávat v prostorách školy či školského zařízení tak, aby byly dodrţeny právní předpisy na úseku ochrany veřejného zdraví. Pokud by ředitel školy či školského zařízení přijal ke vzdělávání ţáka nad povolenou kapacitu, neznamená to pouze nepřidělení finančních prostředků na ţáka nad rámec kapacity, ale také porušení norem veřejnoprávní úpravy na úseku ochrany veřejného zdraví a stavebního úřadu. V širším pojetí, tedy nad rámec školského zákona, zahrnujeme do vzdělávací soustavy také vysoké školy. Schéma vzdělávací soustavy České republiky v širším pojetí je znázorněno v příloze č. 1.

1.5

Regionální školství Pojmem „regionální školství“ označujeme všechny školy a školská zařízení (dále jen „školy“),

které podléhají reţimu školského zákona. Jedná se o školy zřizované územními samosprávnými celky (dále jen „veřejné školy“), dále školské organizace zřizované fyzickými nebo právnickými osobami (dále jen „soukromé školy“), o školy zřizované registrovanými církvemi nebo náboţenskými společnostmi, kterým bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy11 (dále jen „církevní školy“) a také zahrnujeme do regionálního školství školy zřizované MŠMT, výjimečně jiným ministerstvem (dále jen „státní školy“). Pod pojem regionální školství

nezahrnujeme

školy

zřizované

ministerstvem

obrany,

ministerstvem

vnitra,

ministerstvem spravedlnosti a ministerstvem zahraničních věcí (např. vojenské školy, policejní 10

VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem. 4. aktualizované vydání. Olomouc : Nakladatelství ANAG, 2009. s. 211. 11 § 7 odst. 1 písm. e) zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboţenského vyznání a postavení církví a náboţenských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboţenských společnostech).

14

školy apod.). Dle druhů škol lze regionální školství vymezit jako souhrn mateřských, základních, středních a vyšších odborných škol. Tab. č. 1: Počet škol regionálního školství – dělení pole zřizovatele.

regionální školství podle zřizovatele, školní rok 2011/2012 Zřizovatel

mateřské školy základní školy

střední školy

vyšší odborné školy

8

48

34

4

4 662

3 645

24

0

0

0

4

3

75

291

973

112

soukromník

150

85

321

49

církev

36

42

37

12

celkem

4 931

4 111

1 393

180

MŠMT obec jiný resort kraj

Zdroj informací: Informační datová svodka – výkony regionálního školství 2011/2012, dostupné z: , vlastní zpracování

Jak vyplývá z výše uvedených dat, nejvýznamnějším zřizovatelem škol v regionálním školství jsou obce a kraje, které zřizují téměř 83 % škol, dále soukromé osoby zřizující cca 5 % škol, následují školy zřizované registrovanými církvemi a státem. Regionální školství svým rozsahem představuje jeden z nejvýznamnějších segmentů veřejného sektoru, který poskytuje vzdělávání a školské sluţby cca 1,5 milionu dětí, ţáků a studentů.12

1.6

Právní postavení škol a školských zařízení regionálního školství Stávající právní úprava představuje podstatnou změnu v oblasti právního postavení škol a

školských zařízení ve srovnání s předchozím právním stavem Školský zákon umoţňuje hned několik právních forem škol regionálního školství, a to v závislosti na tom, kdo je zřizovatelem dané školy. Volba některé z uvedených přípustných forem právního postavení školy je zcela v kompetenci zřizovatele, nejrozšířenější je právní forma „příspěvková organizace“.

12

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha : 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt>

15

1.6.1 Příspěvková organizace Nejrozšířenější právní formou škol je „příspěvková organizace“. V této právní formě jsou zřizovány školy obcemi a kraji. Právní úpravu příspěvkových organizací obsahuje zákon o malých rozpočtových pravidlech. Tento zákon stanovuje podmínky zřizování, změn, rušení příspěvkových organizací, moţnosti majetkových práv a také finanční hospodaření příspěvkových organizací, které je zaloţeno na tzv. fondovém hospodaření. Příspěvkové organizace vytváří čtyři fondy: Rezervní fond pouţívá ke krytí převáţně provozních výdajů nebo krytí případné ztráty. Je tvořen ze zlepšeného výsledku hospodaření na základě schválení jeho výše zřizovatelem, sníţeného o případné převody do fondu odměn. K nakládání s finančními prostředky v rezervním fondu organizace nepotřebuje souhlas zřizovatele, disponuje jimi dle svých potřeb, v mezích zákona o malých rozpočtových pravidlech. Investiční fond organizace pouţívá k financování investičních výdajů. Je tvořen převáţně odpisy z hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku a investičními dotacemi, výnosy z prodeje majetku apod. Fond odměn je tvořen ze zlepšeného výsledku hospodaření (do fondu odměn lze převést aţ 80%), výši přídělu schvaluje zřizovatel. Organizace můţe z fondu odměn hradit odměny zaměstnancům, případně prostředky na platy, a to bez souhlasu zřizovatele. Fond kulturních a sociálních potřeb organizace pouţívá k zabezpečování kulturních, sociálních a dalších potřeb svých zaměstnanců. Je tvořen přídělem z ročního objemu finančních prostředků ze státního rozpočtu určených na platy a náhrady platů (v roce 2011 to bylo 1%), hospodaření s tímto fondem je dáno vyhláškou Ministerstva financí č. 114/2002 Sb., o fondu kulturních a sociálních potřeb, ve znění pozdějších předpisů.13 Velmi zjednodušeně jsem nastínila princip fondového hospodaření příspěvkových organizací, ostatní práva a povinnosti stanovuje organizaci zřizovatel ve zřizovací listině. Jiţ z tohoto strohého výčtu je patrné, ţe pouţití finančních prostředků získaných ze dvou hlavních zdrojů – ze státního rozpočtu a od zřizovatele - se můţe vzájemně prolínat. Např. z fondu odměn, který „naplní“ zřizovatel, můţe organizace hradit prostředky na platy, které jsou jinak hrazeny ze státního rozpočtu.

13

§ 30 - § 33 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů

16

Hlavní činností školské příspěvkové organizace je vzdělávání, kromě toho můţe mít organizace i tzv. „doplňkovou činnost“. Jedná se vlastně o druh podnikání v reţimu zákona č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Doplňková činnost nesmí být ztrátová, zisk organizace pouţívá ve prospěch své hlavní činnosti. Statutárním zástupcem příspěvkové organizace je ředitel, jmenovaný radou obce či kraje.

1.6.2 Školská právnická osoba Právní formu „školská právnická osoba“ můţe pro své školy zvolit kterýkoliv zřizovatel. Celou právní úpravu školských právnických osob obsahuje školský zákon v § 124 aţ § 140 za subsidiárního pouţití zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obchodní zákoník“) a zákona č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a druţstev, ve znění pozdějších předpisů. Zatímco příspěvková organizace můţe být zřízena pro různé účely (kulturní organizace, nemocnice apod.), školská právnická osoba můţe být zřízena pouze za účelem poskytování vzdělávání a školských sluţeb. Na financování a hospodaření školské právnické osoby se nevztahují pravidla stanovená zákonem o malých rozpočtových pravidlech, vše je řešeno školským zákonem, i kdyţ se dá říci, ţe základní principy pravidel jsou shodné. Také školská právnická osoba můţe mít doplňkovou činnost.

1.6.3 Ostatní právní formy Školský zákon dále připouští právní formu státní příspěvkové organizace pro školy zřizované MŠMT, v reţimu zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. V případě soukromých a církevních škol připouští školský zákon kromě jiţ zmíněné školské právnické osoby také právní formy dle zvláštních právních předpisů (např. dle obchodního zákoníku).

17

2

Vývoj regionálního školství v ČR po roce 1989 Systém řízení a správy školství byl před rokem 1989 vysoce centralizovaný, kompetence

státu ke školství byly rozděleny mezi několik ministerstev a vedení komunistické strany přímo či prostřednictvím ministerstva centrálně prosazovalo vzdělávací politiku, obsah vzdělávání a průběh pedagogického procesu.14 Způsob financování odpovídal tehdejšímu pojetí státní správy a centrálně řízené ekonomiky. Mateřské, základní a střední školy byly po stránce pedagogické a obsahové řízeny MŠMT, financovány však byly z jiných resortů (prostřednictvím okresních a krajských národních výborů a průmyslových či zemědělských státních podniků).15 Po pádu komunistického reţimu v České republice v roce 1989 bylo nutno transformovat celou veřejnou správu, tudíţ i správu školství. Základním principem transformace regionálního školství byl princip decentralizace. Princip decentralizace se projevuje jako rozdělení kompetencí mezi jednotlivými stupni řízení, které by mělo směřovat k dalšímu zvyšování pravomocí na niţších stupních, kde lze problémy řešit relativně pruţně se znalostí konkrétní situace a s respektování regionálních a lokálních podmínek i potřeb.16 Na základě zákona č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, ve znění pozdějších předpisů došlo ke zrušení krajských a okresních národních výborů, kterým byly podřízeny všechny mateřské, základní a střední školy. Ve stejném roce nabyl účinnosti pro legislativní úpravu školství stěţejní zákon, zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní správě a samosprávě ve školství“). Tímto zákonem byly zřízeny školské úřady, jakoţto rozpočtové organizace přímo řízené MŠMT, tyto školské úřady měly aţ do svého zániku (31. 12. 2000) všechny stěţejní kompetence při správě škol, včetně financování. Od 1. 1. 2001 převzaly kraje kompetence školských úřadů, přechod kompetencí byl jak do samostatné působnosti krajů, tak i do jejich přenesené působnosti. Dle § 2 zákona o státní správě a samosprávě ve školství vykonávala samosprávu ve školství obec a nově zřízené školské rady. Školské rady byly svébytnými samostatnými orgány s okresní působností, byly svým způsobem protiváhou státním školským úřadům. Pro posílení nezávislosti škol na státu bylo významné přijetí zákona č. 171/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol 14

Ministerstvo školství mládeţe a tělovýchovy. Zpráva o vývoji českého regionálního školství od listopadu 1989 [online]. Praha : 2009. Dostupné z: <www.msmt.cz/file/8254_1_1/download/>. 15 Ministerstvo školství mládeţe a tělovýchovy. Zpráva o vývoji českého regionálního školství od listopadu 1989 [online]. Praha : 2009. Dostupné z: <www.msmt.cz/file/8254_1_1/download/>. 16 MALACH, A. Transformace řízení školství ČR. 1. vydání. Brno : MU, 1995. s. 6.

18

(školský zákon), který zavádí právní subjektivitu škol, povinnou u středních škol. Tato novela také umoţnila vznik soukromých a církevních škol. V oblasti financování došlo zákonem o státní správě a samosprávě ve školství k rozdělení kompetencí mezi zřizovatele (obce) a státní rozpočet. Obecně je toto rozdělení platné i v současnosti. V § 14 odst. 2 zákona o stání správě a samosprávě ve školství je zakotvena povinnost obce zabezpečit investiční výdaje a neinvestiční náklady kromě mzdových prostředků, učebnic, školních pomůcek a potřeb hrazených státem. Finanční prostředky státního rozpočtu byly rozepisovány prostřednictvím školských úřadů. Ačkoliv vedle školství státního jiţ existovalo i školství obecní, soukromé i církevní, byla role státu (vlády, MŠMT a jím řízených školských úřadů) jak ve věcném řízení, tak i ve financování regionálního školství silná (šlo v pravém slova smyslu o státní odvětvové řízení).17 Obce sice zřizovaly předškolní zařízení, základní školy a školská zařízení jim slouţící (§ 14 odst. 2. zákona o státní správě a samosprávě ve školství), avšak ty neměly ve většině případů právní subjektivitu a příslušný školský úřad v nich fakticky plnil úlohu zaměstnavatele. Od roku 1992 je rozhodující část neinvestičních prostředků určených pro školství rozepisována pomocí tzv. normativů. Normativy a jejich struktura prošly postupně vývojem, determinovaným zejména organizačními, zřizovatelskými a právními změnami ve školské soustavě a v územním uspořádání.18 Princip normativního financování ze státního rozpočtu prakticky zůstává v celém porevolučním období. O dvanáct let později, v souvislosti s reformou státní správy, bylo odvětvové řízení školství zrušeno zákonem č. 284/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Správa škol a také veškeré kompetence na úseku financování ze státního rozpočtu přešly na krajské úřady a v omezené míře také na obecní úřady obcí s rozšířenou působností.19 V důsledku této reformy se stal český školský systém jedním z nejvíce decentralizovaných školských systémů v Evropě.20 Tato příliš vysoká míra decentralizace školského systému se v posledních letech zdá být problematickou, a to zejména na úseku financování.

17

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha: 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt> 18 Ministerstvo školství mládeţe a tělovýchovy. Zpráva o vývoji českého regionálního školství od listopadu 1989 [online]. Praha: 2009. Dostupné z: <www.msmt.cz/file/8254_1_1/download/>. 19 HLEDÍKOVÁ. Z., JANÁK. J., DOBEŠ. J., Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost, Praha, Nakladatelství Lidové noviny, 2007, s. 481 20 Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Zpráva o vývoji českého regionálního školství od listopadu 1989 [online]. Praha: 2009. Dostupné z: <www.msmt.cz/file/8254_1_1/download/>.

19

3

Financování regionálního školství Jak jsem se zmínila v úvodu, jsou školy a školská zařízení spadající do regionálního

školství financovány převáţně z veřejných rozpočtů, a to zejména ze státního rozpočtu a z rozpočtů zřizovatelů. Vícezdrojové financování je ještě doplněno moţností čerpání finančních prostředků z mezinárodních programů (dotační programy EU) nebo také hospodaření s finančními prostředky získanými z vlastní hospodářské činnosti. Veřejné výdaje na školství vykazují převáţně rostoucí tendenci, jak vyplývá z tabulky uvedené v příloze č. 2. V roce 2001 byly celkové veřejné výdaje téměř 98 miliard korun, v roce 2012 dosáhly jiţ téměř 163 miliard. K jediným meziročním poklesům došlo v letech 2008 a 2010 (coţ bylo dáno aplikací zákona č. 26/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů21) a také v souvislosti s nastupující celosvětovou ekonomickou krizí, díky níţ došlo ke zpomalení růstu české ekonomiky a celkově sníţeným výdajům státního rozpočtu (viz. příloha č. 2). Přestoţe veřejné výdaje na školství v uplynutém období rostly, výše výdajů převedená na podíl HDP22 má spíše stagnující tendenci. V letech 2001 aţ 2010 se poměr veřejných výdajů na školství vůči HDP pohyboval mezi 4,1% a 4,5%. Pokud se podíváme dále do historie, na léta 1992 aţ 1996, tvořily veřejné výdaje na školství více neţ 5% HDP.23 Z uvedeného výčtu veřejných výdajů je patrné, ţe se nedaří naplnit cíle, které byly stanoveny v koncepčním materiálu „Národní program rozvoje vzdělávání v České republice“, tzv. „Bílé knize“, který povaţuje za optimální poměr veřejných výdajů na školství 6% HDP: „Pro zabezpečení nutných změn vzdělávací soustavy je nezbytná finanční a politická podpora, konkretizací této podpory je požadavek, aby došlo k postupnému nárůstu veřejných výdajů na vzdělávání tak, aby se vyrovnaly s ostatními vyspělými zeměmi a dosáhly 6% hrubého domácího produktu“24 Stejné výši výdajů na vzdělávání (6% HDP) doporučuje také OECD25. Ve srovnání s ostatními evropskými státy je české školství dlouhodobě podfinancované. Česká republika 21

Zákon stanovil nemoţnost převádění nevyčerpaných prostředků organizačních sloţek státu do rezervních fondů, a tudíţ jejich nezahrnutím do čerpání. 22 Hrubý domácí produkt je peněţním vyjádřením celkové hodnoty statků a sluţeb nově vytvořených v daném období na určitém území; pouţívá se pro stanovení výkonnosti ekonomiky. 23 Ústav pro informace ve vzdělávání. Veřejné výdaje na školství v letech 1993 – 2002 [online]. Praha: 2011. Dostupné z: . 24 Ministerstvo školství mládeţe a tělovýchovy. Národní program rozvoje vzdělání v České republice: Bílá kniha. Praha : Nakladatelství Tauris, 2001. 98 s. 25 OECD – Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj je mezivládní organizací 34 ekonomicky nejrozvinutějších států na světě, které přijaly principy demokracie a trţní ekonomiky. Vznikla v roce 1961.

20

se ve srovnání s ostatními zeměmi vyznačuje velmi nízkými výdaji na ţáka v povinném vzdělávání, spolu se Slovenskem a Německem patří ke třem evropským zemím s nejniţšími výdaji na ţáka v primárním vzdělávání (0,67 % HDP, průměr EU 1,16 % HDP), naopak výdaje na odborné vzdělávání jsou nadprůměrné.26 Výdaje na studenty mateřských, základních, středních a vyšších odborných škol vzrostly v letech 1995 aţ 2008 v zemích OECD v průměru o 54%, v těchto letech byl počet zapisovaných ţáků a studentů relativně stabilní. Tempo tohoto růstu bylo podobné před i po roce 2000, pouze Česká republika a Švýcarsko vykazovaly pokles mezi roky 1995 a 2000.27 V následujících kapitolách se budu věnovat jednotlivým zdrojům finančních prostředků škol a školských zařízení regionálního školství, největší pozornost budu v souladu se zadáním této práce věnovat finančním prostředkům poskytovaným ze státního rozpočtu.

3.1

Finanční prostředky poskytované zřizovateli Povinnosti zřizovatelů škol vymezuje zejména část sedmnáctá školského zákona, která

ukládá obcím a krajům povinnost zřizovat určité druhy škol (a také moţnost zřizovat jiné), a také výslovně stanoví povinnosti obce a kraje zajišťovat ty výdaje jimi zřízených škol, které nejsou hrazeny ze státního rozpočtu. Jedná se o výdaje provozní, a to investiční i neinvestiční. Investiční výdaje jsou kapitálovými výdaji, jde o jednorázové výdaje vynakládané na pořízení nebo zhodnocení majetkových sloţek, neinvestiční výdaje jsou součástí běţných výdajů, jde o kaţdoročně se opakující příjmy a výdaje, z nichţ většina je mandatorních (v případě provozních výdajů škol např. výdaje na energie).28 Ve školském zákoně je duplicitně (§ 160, § 180 školského zákona) ustanoveno zmocnění obcí a krajů přispívat na další neinvestiční výdaje jinak hrazené ze státního rozpočtu (včetně mzdových výdajů). Takto případně navíc poskytnuté prostředky pak můţe škola pouţít mimo závazné ukazatele stanovené jí krajským úřadem v rámci rozpisu prostředků státního rozpočtu.29 Jak jsem jiţ uvedla výše, převáţná většina škol regionálního školství je zřizována v právní formě „příspěvkové organizace“, tudíţ poskytování příspěvku na provoz a následné

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza Bílé knihy [online]. Praha : 2009. Dostupné z: . 27 ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION DEVELOPMENT. Education at a Glance 2011 OECD indicators. Paris : OECD, 2011. s. 214 28 VALENTA, J. Financování a rozpočet školy, vyd. Karviná : Nakladatelství Paris, 2004. s. 49 29 VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem, 4. aktualizované vyd. Ostrava: nakl. ANAG, 2009. 266 – 267. 26

21

hospodaření s ním probíhá v reţimu zákona o malých rozpočtových pravidlech. Provázanost tohoto zákona se školským zákonem je patrná např. z § 28 odst. 4: „Zřizovatel poskytuje příspěvek na provoz své příspěvkové organizaci zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná kritéria jejích potřeb.“ Ve formě příspěvku z rozpočtu obce či kraje jsou poskytovány pouze neinvestiční výdaje, patří sem zejména náklady na energie, opravy, náklady na pokrytí odpisů, nájemné, nákupy neinvestičního majetku, sluţby apod. Investiční výdaje školy zřizované ve formě příspěvkových organizací hradí školy z investičního fondu. Zdrojem investičního fondu mohou být např. jednorázové dotace z rozpočtu zřizovatele a také odpisy z hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku prováděné podle zřizovatelem schváleného odpisového plánu, opět v reţimu zákona o malých rozpočtových pravidlech. Povinnost odepisovat dlouhodobý hmotný a nehmotný majetek je zakotvena v § 28 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, smyslem odpisů je zajistit přidělování finančních prostředků do investičního fondu, který škola pouţívá na krytí svých investičních potřeb. 30 Obdobný princip funguje také u soukromých škol, které mohou k pokrytí svých výdajů pouţít ještě školné, v případě církevních škol jsou ze státního rozpočtu hrazeny veškeré neinvestiční výdaje, církevní zřizovatelé hradí pouze investiční potřeby svých škol (blíţe kapitola „4.3.2 Normativní financování soukromého školství“ a kapitola „4.3.3 Financování církevního školství“).

3.2

Úplata za vzdělání a školské služby V souladu s ustanoveními čl. 33 LZPS vymezuje školský zákon, za jaké vzdělávání a

školské sluţby a v jakých školách a školských zařízeních lze poţadovat úplatu za vzdělávání a školské sluţby (dále jen „úplata“). V soukromých a církevních školách lze poţadovat úplatu vţdy, omezení v § 123 školského zákona se vztahuje pouze na školy veřejné. Ve vyšších odborných školách lze poţadovat úplatu vţdy, bez rozdílu zřizovatele, v základních a středních pouze v případě soukromých a církevních škol, coţ odpovídá pojetí práva na bezplatné vzdělání v základních a středních školách. Bez rozdílu zřizovatele lze ţákovi stanovit úplatu za vzdělávání ve školách, které neposkytují stupeň vzdělání – mateřské školy, základní umělecké školy, jazykové školy a také ve školních zařízeních. Výjimkou je vzdělávání v posledním ročníku veřejné mateřské školy, přípravné třídě základní školy a 30

Štoček, M., Maršík, A. Obec a škola. Nový Bydţov : Nakladatelství aTre, 2009. s. 74

22

přípravném stupni základní školy speciální. Podmínky pro stanovení úplaty jsou v současné době nastaveny tak, ţe úplata můţe krýt (ať jiţ plně nebo částečně) pouze výdaje na provoz škol (tj. výdaje jinak hrazené z rozpočtů zřizovatelů) a neumoţňují ani částečné krytí výdajů poskytovaných z rozpočtu státního. Výši úplaty stanovuje ředitel školy v souladu s dotčenými vyhláškami MŠMT, které se vztahují k jednotlivým druhům škol a školských zařízení. Ředitel má moţnost úplatu sníţit nebo ţáka osvobodit od povinnosti úplaty, a to zejména v případě ţáků se sociálním znevýhodněním (např. § 6 odst. 5 vyhlášky č. 14/2005 Sb., o předškolním vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů: „Osvobozen od úplaty bude zákonný zástupce dítěte, který pobírá sociální příplatek 5), nebo fyzická osoba, která o dítě osobně pečuje a z důvodu péče o toto dítě pobírá dávky pěstounské péče 6), a tuto skutečnost prokáže řediteli mateřské školy).“

3.3

Granty a dotační programy Granty a dotační programy patří mezi další moţné finanční zdroje. V souvislosti s jejich

vyuţitím je třeba sledovat oznámení jejich vyhlašovatelů. Nejvýznamnějšími dotačními zdroji jsou v posledních letech finanční prostředky získávané ze strukturálních fondů Evropské unie, v případě regionálního školství se jedná zejména o „Operační program Vzdělávání pro konkurenceschopnost.“ Z tohoto programu lze poměrně jednoduše, prostřednictvím „šablon klíčových aktivit“ (připravené vzory projektových ţádostí MŠMT), získat finanční prostředky na rozvoj znalostí, schopností a dovedností ţáků a pedagogických pracovníků ZŠ v sedmi prioritních oblastech: cizí jazyky, matematika, přírodní vědy, ICT, čtenářská a informační gramotnost, finanční gramotnost a inkluzívní vzdělávání.31 K dispozici je cca 4,5 miliardy korun, převáţně jsou tyto prostředky čerpány na posílení platové úrovně pedagogických pracovníků. Dotačních programů je celá řada, jsou vyhlašovány na různých úrovních – obec, kraj, stát, soukromé osoby, evropské a mezinárodní dotace, záleţí pouze na schopnostech a moţnostech školy, kterých dotačních výzev se zúčastní.

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. EUpenizeskolam [online]. Praha : 2012. Dostupné z: . 31

23

3.4

Finanční prostředky poskytované ze státního rozpočtu Ze státního rozpočtu jsou finanční prostředky na financování regionálního školství

poskytovány ze dvou výdajových kapitol státního rozpočtu – jedná se o kapitolu 333 Ministerstvo školství mládeţe a tělovýchovy a kapitolu 398 Všeobecná pokladní správa. V zákoně o státním rozpočtu je v příloze č. 3 uveden celkový přehled výdajů státního rozpočtu podle kapitol a v příloze č. 4 jsou jednotlivé kapitoly rozčleněny do ukazatelů, jinak řečeno závazných ukazatelů. Kapitola 333 MŠMT je třetí nejvyšší výdajovou kapitolou státního rozpočtu. Výdaje kapitoly 333 MŠMT na rok 2011 dosáhly výše 127 miliard korun, z toho na regionální školství 82,8 miliard.32 Z kapitoly 398 Všeobecná pokladní správa je poskytován příspěvek na školství obcím a hlavnímu městu Praze, v roce 2011 byla výše poskytnutého příspěvku cca 1,5 miliardy korun. Příspěvek obcím má alespoň částečně pokrýt provozní náklady škol. V širším pojetí státních výdajů na školství je do výčtu třeba zahrnout výdaje z kapitoly 398 Všeobecná pokladní správa, ze které je obcím a krajům poskytován příspěvek na přenesený výkon státní správy na úseku školství. Graf č. 1: Výdaje státního rozpočtu na regionální školství v běžných cenách v roce 2011

Běžné výdaje na regionální školství v roce 2011: 82 528,690 mil. Kč Normativní výdaje na krajské a obecní školství 72 477,496 mil. Kč Normativní výdaje na soukromé školství 3 920,888 mil. Kč Normativní výdaje na církevní školství 1 016,598 mil. Kč Normativní výdaje na státní školství 2 022,448 mil. Kč Rozvojové programy 3 091,260 mil. Kč Zdroj: Principy normativního rozpisu rozpočtu a normativní rozpis rozpočtu přímých výdajů regionálního školství samosprávných celků na rok 2011 v úrovni MŠMT – KÚ, dostupné z: <www.msmt.cz>,, vlastní zpracování

32

Zákon č. 433/2010 Sb., zákon o státním rozpočtu České republiky na rok 2011, ve znění pozdějších předpisů

24

Základní princip financování regionálního školství ze státního rozpočtu vychází ze školského zákona. Tento základní princip je zaloţen důsledně na kombinaci výkonového (neboli normativního) a programového financování.33 Základním prvkem pro normativní financování je pojem „výkon“, normativní financování je financování na jednotku výkonu. Výkonem se dle § 161 odst. 2 školského zákona rozumí dítě, ţák nebo student (dále jen „ţák“) ve škole nebo školském zařízení, v jednotlivých oborech a formách vzdělávání, lůţko, stravovaný, třída, studijní skupina, oddělení nebo jiná jednotka stanovená zvláštním právním předpisem.34 Rozsah poskytovaných finančních prostředků je dán školským zákonem, zákon sice jiţ nepouţívá pojmu „přímé výdaje na vzdělávání“, ale tento termín je v praxi pořád stále uţíván, budu s ním pracovat také v další části této práce. V praxi je v některých případech velmi obtíţné vyhodnotit, zda určitý výdaj je výdajem přímým, hrazeným ze státního rozpočtu, či výdajem nepřímým, hrazeným z rozpočtu zřizovatele. Pouţívá se jednoduché pravidlo – to, co jde přímo k ţákovi či ke vzdělávání jako takovému je výdaj přímý (učebnice, počítač apod.), a to, co jde „kolem“ ţáka či přímo k budově, je výdaj nepřímý (sekačka na školní zahradu, oprava fasády apod.). Školy získávají ze státního rozpočtu prostředky na zajištění celého rozsahu vzdělávání vyplývajícího z platných učebních dokumentů pro daný druh školy či obor vzdělání. Přímé výdaje na vzdělávání zahrnují: platy, náhrady platů, nebo mzdy a náhrady mezd, na odměny za pracovní pohotovost, odměny za práci vykonávanou na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr a odstupné; výdaje na úhradu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a na úhradu pojistného na všeobecné zdravotní pojištění (zdravotní a sociální pojistné); výdaje na příděly do fondu kulturních a sociálních potřeb; výdaje na nezbytné zvýšení nákladů spojených s výukou dětí, ţáků a studentů zdravotně postiţených; výdaje na učební pomůcky, školní potřeby a učebnice, pokud jsou ze zákona poskytovány bezplatně; 33

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha : 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt>. 34 Např. § 16 odst. 1 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů,ve znění pozdějších předpisů, stanoví jednotkou výkonu děti s rizikem poruch chování či s jiţ rozvinutými projevy poruch chování a negativních jevů v sociálním vývoji, u nichţ není nařízena ústavní výchova nebo uloţena ochranná výchova, případně zletilé osoby do ukončení středního vzdělávání (dále jen "klient").

25

výdaje na další vzdělávání pedagogických pracovníků (dále jen „DVPP“); na činnosti, které přímo souvisí s rozvojem škol a kvalitou vzdělávání; výdaje na zajištění vzdělávání smluvně u jiné osoby (Jedná se např. o úhradu výuky plavání v základních školách, nebo výuky k získání řidičského či svářečského oprávnění ve vybraných oborech středních škol. Na tyto druhy výuky nejsou běţné školy uzpůsobeny, zajišťují si tedy výuku smluvně u jiných fyzických či právnických osob).35 Uvedený výčet se v plné míře vztahuje na školy zřizované obcemi a kraji, u státních škol jsou hrazeny veškeré výdaje – přímé, investiční i neinvestiční, u církevních škol jsou ze státního rozpočtu hrazeny přímé a provozní výdaje (investiční výdaje církevních škol hradí zřizovatel) a soukromé školy dostávají ze státního rozpočtu finanční prostředky na přímé a provozní výdaje, ovšem ne v plné výši jako školy církevní. Největší podíl na přímých výdajích tvoří část výdajů určená na platy. V roce 2011 byl počet zaměstnanců regionálního školství 213 034 (jsou zahrnuti pedagogičtí i nepedagogičtí zaměstnanci) a tomu odpovídá i výše poskytnutých mzdových prostředků – cca 55 miliard korun (69% celkových přímých výdajů). Výdaje na odvody tvoří cca 24% přímých výdajů a ostatní běţné výdaje (učebnice, DVPP) tvoří pouze cca 7% celkových přímých výdajů. Viz. graf č. 2. Graf č. 2: Přímé výdaje na regionální školství v roce 2011

Přímé výdaje regionálního školství v roce 2011: 80 506,242 mil. Kč

Mzdové prostředky 55 162,780 mil. Kč Odvody 19 295,567 mil. Kč Ostatní běţné výdaje 6 047,895 mil. Kč

Zdroj: Principy normativního rozpisu rozpočtu a normativní rozpis rozpočtu přímých výdajů regionálního školství samosprávných celků na rok 2011 v úrovni MŠMT – KÚ, dostupné z: <www.msmt.cz>, vlastní zpracování

35

§ 160 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů.

26

Přímé výdaje jsou ze státního rozpočtu rozepisovány převáţně normativní metodou, coţ je metoda, kdy je určitý objem finančních prostředků přiřazen na jednotku výkonu (tj. dítě, ţák, student, ubytovaný, stravovaný, lůţko, třída, studijní skupina nebo oddělení), pokud budu v následujících kapitolách hovořit o „financování na žáka“, myslím tím financování na jednotku výkonu. Finanční prostředky se poskytují podle skutečného počtu dětí, nejvýše však do povolené kapacity zapsané ve školském rejstříku.36 Pojem výkonové financování je totoţný s pojmem normativní financování, protoţe stále se jedná o stanovení normativu na jednotku výkonu, oba výrazy jsou běţně pouţívány. Zmíněné normativní financování je doplněno financováním programovým neboli financováním z rozvojových programů (blíţe kapitola „3.3.5 Programové financování“). Výše finančních prostředků alokovaná v rozvojových programech je v jednotlivých letech různá, závisí na potřebě státu řešit situace, které nelze zahrnout do normativního systému. Celková výše alokovaná v rozvojových programech se pohybuje v rozmezí 1 aţ 4 % celkových běţných výdajů MŠMT na regionální školství. Programovým financováním jsou poskytovány opět přímé výdaje na vzdělávání.

3.4.1 Normativní financování krajského a obecního školství 1) MŠMT – kraje Výchozím a základním nástrojem pro rozdělení prostředků státního rozpočtu z rozpočtu MŠMT vyčleněné na regionální školství jsou republikové normativy. Republikové normativy slouţí k rozpisu finančních prostředků na jednotlivé kraje,stanovuje je MŠMT jako výši výdajů připadajících na vzdělávání a školské sluţby pro jedno dítě, ţáka nebo studenta příslušné věkové kategorie v oblasti předškolního, základního, středního a vyššího odborného vzdělávání ve školách a školských zařízeních zřizovaných kraji, obcemi a svazky obcí na kalendářní rok.37 Republikové normativy se zveřejňují ve Věstníku. Čtyři republikové normativy pro věkové kategorie korespondují s předškolním vzděláváním (3 aţ 5 let), povinnou školní docházkou (6 aţ 14 let), středním (15 aţ 18 let) a vyšším odborným vzděláváním (19 aţ 21 let) jsou doplněny republikovým normativem pro kategorii 3-18 let 36

VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem, 4. aktualizované vydání. Ostrava : Nakladatelství ANAG, 2009. s. 228. 37 § 161 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů.

27

v krajských zařízeních ústavní výchovy (dále jen „KZÚV“). Ačkoliv se v souvislosti s republikovými normativy pouţívá výraz „věková kategorie“, nejde o věkové kategorie v pravém slova smyslu, neboť určujícím znakem pro zařazení do jednotlivých kategorií není věk dítěte, ţáka či studenta, ale je jím skutečnost, ţe dítě, ţák nebo student se vzdělává v příslušném stupni vzdělávání.38 V republikových normativech nejsou zahrnuty pouze přímé neinvestiční výdaje na vzdělávání v jednotlivých druzích škol, jsou v nich zahrnuty také další neinvestiční výdaje související se stravováním dětí, ţáků a studentů v zařízeních školního stravování, s ubytováním ţáků a studentů, výdaje související se zájmovým vzděláváním, ostatními volnočasovými aktivitami apod. Při stanovení výše jednotlivých republikových normativů se od roku 2011 vychází ze skutečných výdajů mzdových prostředků a počtu zaměstnanců v jednotlivých druzích škol a typech školských zařízení za 1. aţ 3 čtvrtletí předchozího roku v členění na pedagogické a nepedagogické pracovníky.39 Tyto skutečné výdaje na pedagogické a nepedagogické pracovníky jsou alikvotními podíly rozděleny do příslušných věkových kategorií. Celkovým objemem výdajů poskytovaných rozpisem finančních prostředků státního rozpočtu prostřednictvím republikových normativů se rozumí celková výše přímých neinvestičních výdajů (dále jen „NIV“), členěná na mzdové prostředky (dále jen „MP“) + zákonné odvody a na ostatní neinvestiční výdaje (dále jen „ONIV“), viz. tab. č. 2. Tab. č. 2: Republikové normativy pro rok 2011 Věková kategorie

NIV celkem Kč/ţáka

MP vč. odvodů pedagog. Kč/ţáka

MP vč. odvodů nepedag. Kč/ţáka

ONIV celkem Kč/ţáka

ONIV náhrady Kč/ţáka

ONIV přímé Kč/ţáka

Zam. Z./1000ţ

3 - 5 let

36 136

26 567

9 270

299

113

186

129,000

6 - 14 let

46 110

37 356

8 114

640

143

497

131,000

15 - 18 let

53 538

42 059

10 747

732

166

566

146,000

19 - 21 let

45 919

33 084

12 354

481

143

338

129,000

3-18 let v KZÚV

221 809

146 510

73 643

1 656

693

963

701,000

Zdroj: MŠMT - Republikové normativy škol a školských zařízení zřizovaných územními samosprávnými celky na rok 2011, dostupné z:

38

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Principy normativního rozpisu rozpočtu a normativní rozpis rozpočtu výdajů RgŠ územních samosprávných celků na rok 2011 v úrovni MŠMT – KÚ [online]. Praha, 2010. Dostupné z: 39 Informace získává MŠMT ze sběru dat ve statistickém výkaznictví, a to konkrétně ve statistických výkazech P1-04 o zaměstnancích a mzdových prostředcích v regionálním školství, členěném do jednotlivých čtvrtletí.

28

MŠMT na základě republikových normativů stanovuje jednotlivým krajům příslušné objemy finančních prostředků a to dle počtu výkonů (dětí, ţáků, studentů).40 Údaje o počtech ţáků jsou čerpány z výkonných výkazů, které školy vyplňují kaţdoročně po zahájení školního roku. MŠMT krajům finanční prostředky rozepisuje do závazných a orientačních ukazatelů, tj. prostředků na platy pedagogických a nepedagogických pracovníků, prostředků na ostatní osobní náklady (dále jen „OON“), odvodů pojistného (jsou zahrnuty odvody na sociální zabezpečení, příspěvek na státní sociální politiku zaměstnanosti a na všeobecné zdravotní pojištění), přídělů do fondu kulturních a sociálních potřeb („FKSP“) a na ONIV přímý (učebnice, učební pomůcky, další vzdělávání pedagogických pracovníků) a ONIV náhrady (náhrada platu za prvních 14 dnů čerpání pracovní neschopnosti). Závazným ukazatelem je také stanovení limitu počtu zaměstnanců, coţ je stanovení počtu zaměstnanců připadajících na určitý počet jednotek výkonů. Rozpis rozpočtu finančních prostředků státního rozpočtu ve struktuře závazných a orientačních ukazatelů je uveden v tabulce č. 3. Tab. č. 3: Normativní rozpis rozpočtu regionálního školství na rok 2011 ve struktuře závazných a orientačních ukazatelů Závazné ukazatele

NIV celkem

v tis. Kč

MP celkem v tom:

Platy pedagogů Platy nepedagogů OON pedagogů OON nepedagogů

Orientační ukazatele

Odvody - pojistné

v tis. Kč

Odvody - FKSP ONIV z toho náhrady

Závazný ukazatel

Počet zaměstnanců

72 405 070 52 951 721 41 999 901 10 391 820 252 300 307 700 18 003 584 523 919 925 846 224 869 212 103,3

Zdroj: MŠMT - Republikové normativy škol a školských zařízení zřizovaných územními samosprávnými celky na rok 2011, dostupné z:

Závazné ukazatele jsou pro jednotlivé kraje nepřekročitelné, ale v průběhu kalendářního roku bývají krajům umoţněny přesuny, např. mezi závaznými ukazateli platů na pedagogické 40

Ministerstvo školství, mládeţe a sportu. Principy normativního rozpisu rozpočtu a normativní rozpis rozpočtu výdajů RgŠ územních samosprávných celků na rok 2011 v úrovni MŠMT – KÚ [online]. Praha : 2010. Dostupné z:

29

pracovníky a nepedagogické pracovníky, případně mezi prostředky na platy a OON.41 MŠMT tím reaguje na aktuální poţadavky a potřeby jednotlivých krajů. Od roku 2011 je v členění do závazných a orientačních ukazatelů zaveden nový průřezový ukazatel, který rozdělil mzdové prostředky na platy pedagogických pracovníků a platy nepedagogických pracovníků. Aplikace průřezového ukazatele byla obtíţná zejména v prvním roce po zavedení, kdy se školy musely v průběhu školního roku vypořádat s tímto rozdělením mzdových prostředků. Pod tlakem krajů MŠMT v červnu 2011 dovolilo přesuny mezi závaznými ukazateli, aby školy měly dostatek času se s průřezovým ukazatelem vypořádat. V roce 2012 a následujících letech se jiţ neočekávají výraznější nesrovnalosti, mimo jiné také proto, ţe MŠMT při stanovení závazných ukazatelů na platy vyšlo ze skutečných výdajů škol za rok 2011. Cílem zavedení rozdělení prostředků na platy na pedagogické a nepedagogické pracovníky je zcela jistě „připravit půdu“ pro chystanou změnu systému financování regionálního školství (viz. kapitola „4. Koncepční záměr reformy financování regionálního školství“). 2) Kraje – školy a školská zařízení Dalším krokem v distribuci finančních prostředků je rozdělení financí na úrovni krajů a jejich distribuce jednotlivým školám. Zcela zásadní úlohu v této fázi procesu financování mají krajské úřady, které stanovují krajské normativy. Krajské úřady musí při stanovení krajských normativů vycházet jednak z ustanovení § 161 odst. 3 školského zákona – z dlouhodobých záměrů vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji,42 z rámcových vzdělávacích programů, z rozsahu přímé vyučovací a výchovné činnosti a z naplněnosti tříd nebo oddělení v jednotlivých školách. Dále musí krajské úřady respektovat ustanovení vyhlášky o krajských normativech. Vyhláška o krajských normativech stanoví jednotlivé jednotky výkonu, na které krajský úřad stanoví krajský normativ, druhy příplatků na zdravotní postiţení ţáků, opravné koeficienty normativu a také postup při výpočtu krajského normativu. Aby byla dodrţena

41

OON - ostatní osobní náklady bývají ve většině případů pouţívány na úhradu nákladů plynoucích z dohod o provedení práce a dohod o pracovní činnosti dle § 75 a § 76 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů. 42 Dlouhodobé záměry vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy jsou jedním z významných nástrojů řízení vzdělávací soustavy, a to na úrovni státu a na úrovni krajů. Dlouhodobý záměr na úrovni kraje obsahuje analýzu vzdělávací soustavy v kraji a stanovuje na základě předpokládaného demografického výdoje, vývoje na trhu práce a záměrů dalšího rozvoje kraje zejména cíle a úkoly pro jednotlivé oblasti vzdělávání, strukturu vzdělávací nabídky, především strukturu oborů vzdělání, druhů, popřípadě typů škol a školských zařízení a jejich kapacitu a návrh na financování vzdělávání v kraji - § 8 odst. 3 školského zákona. Příklad: pokud dlouhodobý záměr kraje stanoví, ţe prioritou je podpora technicky zaměřených oborů vzdělání středních škol, můţe toto krajský úřad promítnout do krajských normativů a tyto obory podpořit i v případě nedostatečné naplněnosti.

30

zásada transparentnosti veřejné správy, jsou kraje povinny do 30 pracovních dnů od obdrţení rozpočtu z MŠMT zveřejnit krajské normativy, jejich jednotlivé části, ukazatele a koeficienty. Krajské normativy stanoví krajský úřad jako výši výdajů připadajících na jednotku výkonu (tj. základní částka) a koeficienty příplatků k normativu pro ţáky se speciálními vzdělávacími potřebami. Stanovení výše krajských normativů na příslušný kalendářní rok je plně v kompetenci krajských úřadů, vyhláška o krajských normativech stanoví pouze ukazatele pro výpočet minimální úrovně krajských normativů. Pro nastavení krajského normativu jsou rozhodné tyto ukazatele: Np – průměrný počet jednotek výkonu připadajících na jednoho pracovníka; No – průměrný počet jednotek výkonu připadající na 1 nepedagogického pracovníka; Pp - průměrná měsíční výše platu pedagogického pracovníka; Po – průměrné měsíční výše platu nepedagogického pracovníka; ONIV – průměrné roční výše ostatních neinvestičních výdajů připadajících na jednotku výkonu.43 Nejdůleţitějším ukazatelem pro stanovení krajských normativů je nastavení hodnoty Np. Vyhláška o krajských normativech zakotvuje povinnost krajských úřadů vycházet při stanovení hodnoty Np z průměrného počtu dětí, ţáků nebo studentů ve třídě (Ţ), z průměrného počtu vyučovacích hodin ve třídě za týden (H) a z průměrného týdenního počtu hodin přímé vyučovací činnosti pedagogických pracovníků (VP). Konkrétní konstrukce finančního normativu na jednotku výkonu u škol a školských zařízení, jejichţ činnost je realizována pedagogickými i nepedagogickými zaměstnanci, je stanovena vztahem: 1/Np*Pp*12*1/Proc + 1/No*Po*12*1,Proc + ONIV kde Proc je součtem procent sazby pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, procent sazby pojistného na všeobecné zdravotní pojištění a procent, v jejichţ výši se stanoví základní příděl, kterým je tvořen fond kulturních a sociálních potřeb.44 Jiţ z nastíněné konstrukce krajského normativu je zřejmé, ţe normativ zohledňuje mnoho faktorů, které umoţňují krajským úřadům reagovat na konkrétní situace a výši normativu výrazně ovlivnit, zejména nastavením ukazatele průměrného počtu ţáků ve

43 44

§ 2 odst. 1 vyhlášky č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, ve znění pozdějších předpisů. § 4 odst. 1 vyhlášky č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, ve znění pozdějších předpisů.

31

třídě. Základní normativy na jednotky výkonu jednotlivých druhů a typů škol a školských zařízení jsou doplňovány příplatky k finančnímu normativu, jak jsem se jiţ zmínila výše. Opravné koeficienty jsou vyhláškou o krajských normativech stanoveny buď pevnou částkou (např. opravný koeficient 0,25 k základní částce normativu, plní-li ţák povinnou školní docházku v zahraničí) nebo je ponechána kompetence stanovení opravného koeficientu krajským úřadům. V odstavcích 6 aţ 14 § 3 vyhlášky o krajských normativech je řešeno rozlišení příplatků za zdravotní postiţení a stanovení podmínek pro jejich uplatnění. Určení výše jednotlivých příplatků je v kompetenci krajských úřadů, vyhláška o krajských normativech obsahuje pouze odkaz na příslušná ustanovení právních předpisů, které tuto oblast věcně upravují (tj. především na vyhlášku č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí, ţáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, ţáků a studentů mimořádně nadaných, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „vyhláška o speciálním vzdělávání“).45 Pro ilustraci přikládám v příloze normativní rozpis rozpočtu finančních prostředků ze státního rozpočtu pro konkrétní školskou organizaci, zahrnující mateřskou školu, základní školu, školní druţinu a školní jídelnu (viz. příloha č. 3). Vysoká autonomie krajských úřadů v rozhodovacím procesu financování je důsledkem v poslední době dosti kritizované rozdílnosti výše krajských normativů stanovených jednotlivými kraji na určitou jednotku výkonu. Rozdílnost výše normativů stanovených pro stejný druh vzdělávání je důsledkem kombinace několika faktorů, mezi nejvýznamnější patří: Stanovení hodnoty „Ţ“, tj. průměrného počtu dětí, ţáků, studentů ve třídě, studijní skupině nebo oddělení v příslušném oboru vzdělání ve školách v rámci kraje. Při stanovení průměrného počtu ţáků mají kraje velmi rozsáhlé moţnosti, protoţe stejně rozsáhlá jsou i ustanovení prováděcích předpisů ke školskému zákonu. Např. vyhláška o základním vzdělávání stanovuje rozmezí ţáků v plně organizované základní škole mezi 17 aţ 30 ţáky a nad tento počet můţe zřizovatel v souladu s § 23 odst. 4 školského zákona povolit výjimku z nejvyššího počtu ţáků ve třídě aţ do počtu 34 ţáků ve třídě. Jednotlivé krajské úřady tak stanovují hodnotu „Ţ“ jako jim se jevící optimální naplněnost třídy, čímţ mají poměrně široké moţnosti. Stanovení hodnoty „Ţ“ umoţňuje krajským úřadům podporovat málo naplněné obory vzdělání – čím niţší stanovená hodnota „Ţ“, tím niţší ukazatel „Np“. Důsledkem je vysoká hodnota krajského normativu, která pokrývá mzdové výdaje i ve třídě s malým počtem ţáků.

45

VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem, 4. aktualizované vydání. Ostrava : Nakladatelství ANAG, 2009. s. 755.

32

Stanovení hodnoty „H“, tj. průměrného počtu vyučovacích hodin ve třídě za týden. Situace je obdobná, jako u stanovení hodnoty „Ţ". Hodnota „H“ je pro jednotlivé obory vzdělání stanovena v Rámcových vzdělávacích programech46, není však stanoveno, pro jak velkou třídu uvedená hodnota platí. Na otázku, zda jsou odlišné krajské normativy kladem či záporem stávajícího normativního systému financování regionálního školství, je obtíţné odpovědět. Z pohledu státu se jedná o nerovnou podporu jednotlivých oborů vzdělávání a z pohledu krajů jde o moţnost řešit svá územní specifika. Rozdílné výše krajských normativů jsou kaţdoročně předmětem diskuzí odpovědných pracovníků krajských úřadů a pracovníků MŠMT, kteří rozdíly analyzují a hledají jejich příčiny. Dle mého názoru je hlavní příčinou stále více se prohlubujících rozdílných výší krajských normativů nepříznivý demografický vývoj a také neochota či nemoţnost zřizovatelů demografickému vývoji přizpůsobit síť škol. U předškolního a základního vzdělávání je obtíţné síť škol redukovat tak, aby byla zachována dobrá dostupnost všem ţákům, ale zejména u středního školství je třeba výrazné optimalizace sítě škol. Neexistuje ţádný ekonomický nástroj, který by přiměl kraje coby dominantní zřizovatele středních škol, aby přistupoval k nepopulárním opatřením a střední školy slučoval, případně rušil. Tak dochází k rozmělňování finančních prostředků státního rozpočtu a jejich neefektivní distribuci. Pro názornou ilustraci jsem vybrala porovnání krajských normativů mzdových prostředků v roce 2011 pro I. stupeň základní školy, protoţe se jedná o nejčetnější druh školy v České republice (viz. graf č. 3) a porovnání krajských normativů mzdových prostředků v roce 2011 pro vyšší odbornou školu, obor vzdělání „diplomovaná sestra“ (viz. graf č. 4). Z grafů je zřejmá velmi rozdílná mezikrajová výše krajských normativů. V grafu č. 3 je znázorněna mezikrajová výše rozdílů krajských normativů pro I. stupeň základní školy. Základní škola tvořená oběma stupni, která vzdělává na I. stupni 144 ţáků, měla v roce 2011 Olomouckým krajským úřadem normativně přiděleno 14 755 Kč na ţáka (Np nastaveno ve výši 19,79 ţáka připadajícího na jednoho pedagogického pracovníka) a stejně velká škola v Kraji Vysočina měla normativně přiděleno 17 948 Kč na ţáka (Np nastaveno ve výši 16,47 ţáka připadajícího na jednoho pedagogického pracovníka). Celkový rozdíl v tomto případě dosáhne v ročním rozpočtu škol částky 459 792 Kč.

46

§ 3 odst. 2 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů: „Rámcové vzdělávací programy vymezují povinný obsah, rozsah a podmínky vzdělávání; jsou závazné pro tvorbu školních vzdělávacích programů, hodnocení výsledků vzdělávání dětí a žáků, tvorbu a posuzování učebnic a učebních textů a dále závazným ukazatelem pro stanovení výše finančních prostředků přidělovaných podle § 160 až 162“.

33

Graf č 3: Porovnání krajských normativů mzdových prostředků v roce 2011 pro I. stupeň základní školy

Zdroj: MŠMT: Porovnání krajských normativů mzdových prostředků stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství [online]. Dostupné z:

Ještě výraznější rozdíl je v druhém případě (graf. č. 2), kdy na obor vzdělání „diplomovaná sestra“ na vyšší odborné škole stanovil Plzeňský krajský úřad normativ ve výši 26 423 Kč na studenta (Np nastaveno ve výši 13,13 studenta připadajícího na jednoho pedagogického pracovníka) a Krajský úřad Středočeského kraje stanovil normativ téměř o 1/3 vyšší, ve výši 40 567 Kč na studenta (Np nastaveno ve výši 9,34 studenta připadajícího na jednoho pedagogického pracovníka). V tomto případě se uţ jedná o velmi výrazný rozdíl, středočeský kraj jednoznačně dotuje nízkou naplněnost tohoto oboru. Stávající systém financování na ţáka tuto podporu nenaplněných oborů umoţňuje, ukazatel „H“ není provázán s počtem ţáků ve třídě, tzn. není stanoveno, pro kolik dětí ve třídě uvedená hodnota průměrného počtu vyučovacích hodin platí.

34

Graf č 4: Porovnání krajských normativů mzdových prostředků v roce 2011 pro vyšší odbornou školu, obor vzdělání „diplomovaná sestra“

Zdroj: MŠMT: Porovnání krajských normativů mzdových prostředků stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství [online]. Dostupné z:

Krajské úřady stanoví jednotlivým školám závazné a orientační ukazatele ve stejné struktuře jako MŠMT krajům. Závazné ukazatele jsou nepřekročitelné. Při nedočerpání prostředků na platy a OON musí zůstat nedočerpán i příslušný podíl zákonných odvodů a přídělu do FKSP. Nevyčerpané finanční prostředky jsou po uplynutí kalendářního roku předmětem finančního vypořádání. Při překročení stanoveného závazného ukazatele můţe škola uhradit toto překročení z fondu odměn, jak jsem jiţ zmínila v kapitole „1.6.1 Příspěvkové organizace“. Pokud toto škola neučiní, dopouští se porušení rozpočtové kázně dle § 22 zákona o malých rozpočtových pravidlech. Překročení OON nelze uhradit z fondu odměn, z fondu odměn lze hradit pouze výdaje na platy. Při nedočerpání některého z orientačních ukazatelů lze tuto úsporu pouţít pouze v rámci ostatních orientačních ukazatelů.47

47

Krajský úřad Moravskoslezského kraje. Krajská metodika rozpisu přímých výdajů právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení zřizovaných obcemi a krajem na rok 2012 [online]. Ostrava, Dostupné z:

35

Pro řešení zvláštních věcných okruhů, které nelze promítnout do rozpisu rozpočtu jednotlivých škol, vytváří krajské úřady finanční rezervu. Rezerva se vytváří, v souladu se směrnicí MŠMT o rozpise rozpočtu, ve výši nejméně 1 % a nejvíce 2,5 % celkového objemu finančních prostředků rozepsaných krajskému úřadu ministerstvem pro daný kalendářní rok. Rezerva se pouţívá zejména na financování výjimečných situací a rozvojových aktivit: podpory málo naplněných oborů ţádaných trhem práce; vzdělávání dětí a ţáků s hlubokým mentálním postiţením a speciálními vzdělávacími potřebami; zabezpečení funkce školního psychologa, asistenta pedagoga k ţákům se speciálními vzdělávacími potřebami; pořízení kompenzačních pomůcek pro ţáky se zdravotním postiţením; při nedostatečném objemu finančních prostředků přidělených škole normativním rozpisem; výuky náboţenství; řešení dopadů změn v rejstříku škol a školských zařízení, které budou realizovány v průběhu kalendářního roku (např. otevření mateřské školy k 1. 4. daného roku); zohlednění jiných důvodů hodných zvláštního zřetele majících zásadní vliv na úroveň odměňování.48 Výše uvedený výčet není kompletní, snaţila jsem se vystihnout ty oblasti výdajů rezervy, které jsou v praxi nejčetnější. Věcnost některých řešených okruhů vyplývá jiţ ze samotného názvu, ale např. v posledním bodě je dán prostor pro řešení naprosto specifických nijak blíţe nedefinovaných situací. Jedná se např. o zohlednění vysokého platového stupně pedagogických pracovníků („přestárlý pedagogický sbor“). Vysoký platový stupeň můţe vyvolat nedostatek finančních prostředků na platy, protoţe při konstrukci normativu je pouţit ukazatel průměrného platu (ukazatel „P“), normativ tedy nemůţe pokrýt platové potřeby pedagogických pracovníků zařazených ve vyšších platových stupních. Při rozpise rozpočtu finančních prostředků státního rozpočtu (dále jen „rozpis rozpočtu“) na jednotlivé školy spolupracují krajské úřady s úřady obcí s rozšířenou působností (pokud

48

Čl. II odst. 1 písm. c) směrnice MŠMT č.j.: 28 768/2005-45 ze dne 12. prosince 2005, kterou se stanoví závazné zásady, podle kterých provádějí krajské úřady rozpis finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 odst. 6 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a podle kterých provádějí obecní úřady obcí s rozšířenou působností návrhy rozpisů rozpočtů finančních prostředků státního rozpočtu podle § 161 odst. 7 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb.

36

jsou zřizovateli škol obce) a samozřejmě je nezbytná součinnost škol. Konkrétní proces rozpisu rozpočtu má v průběhu roku několik fází: Krajský úřad stanoví školám normativní rozpis rozpočtu na kalendářní rok dle počtu výkonů a zašle jej na školy. Pokud škola souhlasí s normativně přidělenými finančními prostředky, zašle své souhlasné stanovisko obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. Pokud jsou pro školu normativně přidělené prostředky nedostačující, také zašle své vyjádření obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, ale ve svém vyjádření se škola pokusí identifikovat příčiny deficitu, způsob a termíny k jeho odstranění. Škola, která poţaduje navýšení finančních prostředků, musí vypracovat podklady – mzdové inventury a finanční rozvahy o počtu zaměstnanců, o mzdových prostředcích a ostatních běţných výdajích školy na příslušný kalendářní rok. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednají se školami individuální rozpory, posoudí ţádosti škol, jejich oprávněnost. To vyţaduje vysokou znalost právních předpisů vztahujících se jednak k organizaci jednotlivých druhů škol, ale také právní úpravu vztahující se k pracovněprávním vztahům (např. zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů). Po posouzení návrhu školy obecní úřady obcí s rozšířenou působností vypracují svůj návrh rozpočtu pro jednotlivé školy a předkládají ho krajským úřadům. Krajské úřady projednají s obecními úřady obcí s rozšířenou působností jejich návrhy rozpočtu a buď návrhy akceptují a stanoví závazné ukazatele dle návrhu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, nebo návrhy shledají neopodstatněnými a stanoví závazné ukazatele v původní, normativně napočtené výši. O projednání návrhů rozpočtu a jeho výsledcích se sepisuje protokol, ve kterém se uvedou konkrétní opatření, kroky a termíny, jejichţ realizací by mělo dojít k vyrovnání se s rozpočtem. Závazné ukazatele se škole stanovují na fiskální (kalendářní) rok, který nekoresponduje s rokem školním, který začíná měsícem září a končí měsícem srpnem, a proto krajské úřady v září přistupují k úpravě rozpisu rozpočtu dle počtu výkonů k 1. 9. daného roku. Proces je obdobný jako u výše uvedeného rozpisu rozpočtu na celý kalendářní rok. Pravidla se upřesňují kaţdoročně aţ podle zůstatku finančních prostředků v rezervě. Ukázka rozpisu rozpočtu konkrétní školy je v příloze č. 3. Tok finančních prostředků je zakotven ve školském zákoně, MŠMT poskytuje krajům finanční prostředky formou dotace na zvláštní účet kraje, a to v reţimu zákona o velkých rozpočtových pravidlech, kraje posílají dotace přímo na jednotlivé školy.

37

3.4.2 Normativní financování soukromého školství V případě financování soukromých škol školský zákon v § 160 pouze odkazuje na zákon o poskytování dotací soukromým školám. Zásadní kompetenci ve stanovení normativů pro soukromé školy má MŠMT. Na rozdíl od „věkových“ republikových normativů jde v tomto případě o normativy „oborové“, tj. o normativy na jednotlivé obory vzdělání a na jednotlivé druhy školských sluţeb. Svojí oborovou strukturou tak tyto normativy korespondují s oborovou strukturou krajských normativů.49 Dotace soukromé škole se stanoví procentním podílem z normativu jako ročního objemu neinvestičních výdajů, mzdových prostředků zákonných odvodů připadajících na jedno dítě, ţáka nebo studenta ve srovnatelném oboru vzdělání a ve formě vzdělání ve škole nebo ve srovnatelné školské sluţbě ve školském zařízení zřizovaném krajem nebo ministerstvem.

50

Právě hledisko „srovnatelnosti“ oborových normativů se skutečnými neinvestičními výdaji na jednoho ţáka ve srovnatelné škole obecní či krajské zakotvuje povinnost MŠMT do oborových normativů zahrnout vedle přímých výdajů škol také výdaje provozní, které jsou u veřejných škol zajišťovány zřizovateli. Naplnit hledisko srovnatelnosti v oblasti přímých výdajů je ze strany MŠMT reálné, avšak v oblasti provozních výdajů se jedná o ustanovení velmi obtíţně naplnitelé. Na rozdíl od veřejných škol, které jsou financovány automaticky dle statistických výkonných výkazů, musí soukromá škola o přidělení finančních prostředků státního rozpočtu ţádat, a to formou ţádosti o poskytnutí dotace předkládané příslušnému krajskému úřadu. Soukromá škola obdrţí finanční prostředky ve výši 50 aţ 80 % z normativu stanoveného MŠMT pro daný obor vzdělání. Výši procentního rozdílu z normativu podle druhu školy stanoví § 4 odst. 5 zákona o poskytování dotací soukromým školám. Například základní škola dosáhne na 60 % oborového normativu. Vedle zmíněného procentuálního základu můţe soukromá škola poţádat o zvýšenou dotaci, přidělení zvýšené dotace je v § 5 zákona o poskytování dotací soukromým školám podmíněno kumulativním splněním několika podmínek. Škola musí poskytovat vzdělávání v daném oboru po dobu nejméně jednoho školního roku, musí mít alespoň průměrné a lepší hodnocení Českou školní inspekcí, musí být zřízena v právní formě obecně prospěšné společnosti nebo školské právnické osoby, v případě jiné právní formy 49

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha : 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt> 50 § 4 odst. 1 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů

38

se musí zavázat k reinvestování celého zisku zpět do školy. I po splnění zmíněných podmínek nedosáhnou všechny druhy škol na 100 % normativu, obecně mají střední školy strop na 90 %, školská zařízení na 80%, na 100% mohou dosáhnout pouze základní a mateřské školy. Pokud škola sdruţuje více součástí, nebo má zařazeno více studijních nebo učebních oborů, stanoví se procentní výše zvýšené dotace pro jednotlivé její součásti, studijní nebo učební obory zvlášť.51 Soukromá škola se tak můţe dostat do sloţité situace, zvlášť závaţné je to v případě, ţe nabízí trhem práce ţádané, ale obtíţně naplňované obory, jako je třeba stavebnictví nebo strojírenství. Pokud soukromá škola otevře obor vzdělání „zedník“ co dva roky, nahlíţí se na obor, jako by byl otevřen poprvé.52 De lega ferenda by moţnost získání zvýšené dotace aţ ve druhém roce existence oboru vzdělání zasluhovala úpravy. V rozhovoru s Ing. Hanou Havránkovou, vedoucí oddělení přímých nákladů odboru školství, mládeţe a sportu Moravskoslezského kraje, který se týkal financování regionálního školství, Ing. Havránková uvedla: „Za celou dobu svého působení na krajském úřadě (8 let) jsem nezažila, že by některé soukromé škole byla vyplácena základní částka dotace, všechny soukromé školy mají výborné hodnocení České školní inspekce a je jim vyplácena zvýšená dotace.“ Jako konkrétní příklad pro moţnost srovnání normativů pro veřejné a soukromé školy jsem vybrala obor vzdělání „7941K41 Gymnázium“, protoţe v případě gymnázií se krajské normativy mezi sebou liší jen minimálně. Normativ daného oboru stanovený Moravskoslezským krajem

40 544 NIV/ţák53

Oborový normativ daného oboru stanovený MŠMT

46 248 NIV/ţák54

V daném oboru vzdělání má soukromá škola automaticky nárok na 80% oborového normativu, coţ činí 36 998 Kč, v případě splnění podmínek zvýšené dotace škola obdrţí na jednoho ţáka částku 41 623 Kč. Ţe se pravděpodobně nejedná o srovnatelnou částku s výdaji na veřejné školy, zahrnující jak přímé, tak i provozní výdaje, je zcela zřejmé. Můţeme konstatovat, ţe soukromé školy jsou dnes o 38 % levnější proti školám obecních a krajských zřizovatelů.55 51

KADEČKA, S., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Základy správního práva pro ekonomy. Brno : MU, 2003. s. 162 KOLDER, V. Peníze soukromých škol jsou pod přísnou kontrolou. Učitelské noviny. 2011, roč. 114, s. 17. 53 Krajský úřad moravskoslezského kraje. Krajská metodika rozpisu přímých výdajů právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení zřizovaných obcemi a krajem na rok 2012 [online]. Ostrava. Dostupné z: 54 Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Normativy soukromých škol na rok 2012 [online]. Praha: 2012. Dostupné z: 55 Sdruţení soukromých škol Čech, Moravy a Slezska. Memorandum ke koncepčnímu záměru reformy financování regionálního školství 2013 [online]. Praha, 2012. Dostupné z: 52

39

Jak jsem se jiţ zmínila, finanční prostředky jsou poskytovány soukromým školám formou dotace, a to v reţimu zákona o poskytování dotací soukromým školám. Dotace se uzavírá mezi soukromou školou a krajským úřadem. Kompetence krajských úřadů jsou při financování soukromých škol dosti omezené. Krajské úřady jsou jen prostředníkem mezi MŠMT a soukromými školami, při uzavírání smluv o dotaci pouze posuzují soulad ţádostí o dotace soukromých škol s podmínkami stanovenými zákonem o poskytování dotací soukromým školám. S trochou nadsázky se dá říci, ţe krajské úřady jsou v případě financování soukromého školství pouze administrátory. Při splnění zákonem daných podmínek musí krajské úřady smlouvy o dotaci uzavřít, v případě splnění podmínek musí krajské úřady uzavřít smlouvy o poskytnutí zvýšené dotace. Tok finančních prostředků je shodný s tokem finančních prostředků u veřejných škol – MŠMT – zvláštní účet kraje – škola.

3.4.3 Normativní financování církevního školství Financování církevního školství se řídí ustanoveními § 160 a § 162 školského zákona. Dle zmíněných ustanovení jsou ze státního rozpočtu církevním školám financovány přímé výdaje na vzdělávání a také veškeré výdaje provozní, s výjimkou výdajů na pořízení a zhodnocení dlouhodobého majetku. Jednoduše řečeno, veškeré výdaje s výjimkou investičních výdajů hradí stát. Finanční prostředky ze státního rozpočtu jsou církevním školám poskytovány formou dotace, a to dotace v reţimu zákona o velkých rozpočtových pravidlech. Pro stanovení objemu finančních prostředků je pouţita opět normativní metoda financování na jednotku výkonu. Pro církevní školy se pouţívají oborové normativy stanovené MŠMT pro soukromé školy, jsou tím zajištěny srovnatelné podmínky obou segmentů regionálního školství. Církevním školám je však, na rozdíl od škol soukromých, vypláceno 100 % oborových normativů stanovených MŠMT. Nad rámec těchto oborových normativů je doplněna část normativu zahrnující provozní náklady (ONIV) pro mateřské školy, školní druţiny a kluby a zařízení školního stravování, které nejsou zahrnuty do normativů pro soukromé školy (v souladu s § 1 odst. 2 zákona o poskytování dotací soukromým školám). Dotace se poskytuje na základě ţádosti dle § 14 zákona o velkých rozpočtových pravidlech a musí být finančně vypořádány podle vyhlášky č. 52/2008 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem.

40

Tok finančních prostředků je odlišný od předchozích segmentů regionálního školství, finanční prostředky jsou poskytovány přímo z rozpočtu MŠMT na účet školy.

3.4.4 Normativní financování státního školství Financování státních škol se řídí ustanovením § 160 odst. 1 písm. a) školského zákona. Základním nástrojem pro financování státních škol jsou opět „oborové normativy“ stanovené na daný rok pro soukromé školství, doplněné stejně jako v případě církevních škol o část normativu zahrnující provozní náklady (ONIV) pro mateřské školy, školní druţiny a kluby a zařízení školního stravování. Dále je normativní soustava doplněna o normativy „nadstandardních“ činností státních škol a školských zařízení, které respektují skutečné potřeby organizací, protoţe se vesměs jedná o organizace, které mají nadregionální význam, např. dětské diagnostické ústavy, dětské domovy, výchovné ústavy, speciální školy pro slepé ţáky apod. Státním školám, jak jiţ vyplývá z názvu, jsou ze státního rozpočtu hrazeny veškeré výdaje neinvestičního i investičního charakteru. Finanční prostředky jsou státním školám transferovány přímo z rozpočtu MŠMT.

3.4.5 Programové financování regionálního školství Programové financování, nebo-li financování z rozvojových programů, má své zákonné zakotvení v § 171 odst. 2 a § 163 odst. 1 školského zákona. Programové financování umoţňuje řešit takové ekonomické aspekty vzdělávání a školských sluţeb, jejichţ promítnutí do republikových normativů buď není moţné (opatření, která se nedotýkají všech škol a školských zařízení stejného druhu či typu), nebo by to nebylo účelné (např. řešení rozdílné „hustoty“ sítě škol a jiná specifika školských soustav v jednotlivých krajích).56 Výše finančních prostředků alokovaná v rozvojových programech je v jednotlivých letech různá, závisí na oblasti, která má být v rozvojovém programu řešena. Pro rok 2011 byla v rozvojových programech regionálního školství alokována částka 3 091 mil. Kč. Pro názornost uvádím výčet některých rozvojových programů, které se kaţdoročně opakují: Hustota a specifika. Tento dotační program byl kaţdoročně téměř ze 100 % vyčerpán na úhrady mzdových prostředků asistentů pedagoga pro děti se zdravotním postiţením. 56

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha: 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt>

41

V roce 2012 byl tento rozvojový program v důsledku rozpočtové restrikce zrušen a finanční prostředky byly přesunuty do normativního systému financování, coţ bude částečně kompenzovat absenci tohoto rozvojového programu, ale zcela jistě ne v celkové míře. Školní vybavení pro ţáky 1. ročníku základního vzdělávání. Účelové poskytnutí finančních prostředků na nákup školního vybavení pro ţáky 1. ročníku základní školy. Tento „oblíbený“ program jiţ v roce 2012 nebyl vyhlášen, coţ můţe v kombinaci se sníţením finančních prostředků na ONIV o 30,54% výrazně sníţit moţnosti nákupu zboţí a sluţeb z prostředků ONIV.57 Financování asistentů pedagoga pro děti, ţáky a studenty se sociálním znevýhodněním. Dotační program je určen na úhradu nákladů spojených s funkcí asistenta pedagoga zřízenou dle § 16 odst. 9 školského zákona.58 Speciální učebnice, speciální didaktické a kompenzační učební pomůcky pro ţáky se speciálními vzdělávacími potřebami.59 Rozvojový program na podporu inkluzívního vzdělávání. Cílem je posílení nenárokových sloţek platů pedagogických pracovníků, kteří praktikují inkluzívní vzdělávání.60 Kaţdý rozvojový program se v účetnictví sleduje odděleně, má přidělen svůj účetní znak, coţ je pro školy zcela jistě administrativní zátěţí. Např. u mzdových prostředků se u kaţdého pedagogického pracovníka sledují odděleně mzdové prostředky poskytnuté z přímých výdajů a mzdové prostředky poskytnuté z rozvojového programu a také se sledují odděleně související náhrady platu a odvody. Záměrem MŠMT bude v budoucnu připravit několik velkých programů, které by pokryly hlavní oblasti, kde je potřeba zapojení programového financování největší. Bylo by to lepší neţ mnoho malých, aţ příliš úzce zaměřených programů, které jsou pro školu někdy spíše zatěţující neţ přínosné, hůře dosaţitelné a sloţitěji administrovatelné.61

57

Ministerstvo školství, mládeţe a sportu. Principy normativního rozpisu rozpočtu a normativní rozpis rozpočtu výdajů RgŠ územních samosprávných celků na rok 2012 v úrovni MŠMT – KÚ [online]. Praha, 2010. Dostupné z: 58 Za sociální znevýhodnění se dle § 16 odst. 4 školského zákona povaţuje rodinné prostředí s nízkým sociálně kulturním postavením, ohroţení sociálně patologickými jevy, nařízená ústavní nebo ochranná výchova a postavení osob, na které se vztahuje zákon č. 325/2005 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů. 59 Prostřednictvím rozvojového programu je prakticky naplňováno ustanovení čl. 23 Úmluvy o právech dítěte, pokud jde právo jedince se zdravotním postiţením, zdravotním znevýhodněním nebo sociálním znevýhodněním na zvláštní péči, výchovu a profesní přípravu, aby mohl ţít plným a důstojným ţivotem a dosáhnout nejvýše moţného stupně samostatnosti, nejvyššího moţného vzdělání a sociálního začlenění. 60 Inkluzívní vzdělávání je přístup, který předpokládá zařazení všech dětí do běţné školy (tzv. hlavní vzdělávací proud), nerozděluje děti na ty se speciálními vzdělávacími potřebami a bez nich. 61 MATUŠKOVÁ, Z. Krok první: Popis financování školství. Učitelské noviny. 2010, roč. 113, s. 15. ISSN 0139-5718.

42

3.5 Hodnocení systému dvouzdrojového financování regionálního školství Kombinace dvouzdrojového financování regionálního školství – ze státního rozpočtu a z rozpočtu zřizovatelů - je bezpochyby přínosná, přispívá k ekonomické stabilitě celého systému. Slabým místem dvouzdrojového systému financování je neexistence přesné hranice mezi prostředky poskytovanými státem a zřizovateli. Ta hranice je stanovena, ale pouze jednosměrně – finanční prostředky státního rozpočtu nelze pouţít k jinému účelu, neţ vymezuje část čtrnáctá školského zákona. Avšak finanční prostředky poskytované zřizovateli, finanční prostředky z dotačních programů, z darů a také finanční prostředky získané vlastní činností škol (doplňková činnost příspěvkových organizací) mohou být pouţity také na úhradu nákladů jinak hrazených ze státního rozpočtu. Má to své opodstatnění – zřizovatelé a také školy samotné určitě mohou své škole přispívat na činnost, zlepšení kvality a podmínek vzdělávacího procesu, ale měly by to být finanční prostředky „navíc“, zřizovatelé by neměli suplovat roli státu. Pokud je škole zřizovatelem udělena výjimka z nejniţšího počtu ţáků dle § 23 odst. 5 školského zákona, hradí zřizovatel zvýšené výdaje na vzdělávací činnosti školy, které nepokryje normativní rozpis rozpočtu. To má svou logiku a také je v prováděcích předpisech MŠMT nastavena spodní hranice počtu ţáků ve třídách, která je únosná pro financování ze státního rozpočtu. Ale v případě škol, kterým výjimka dle § 23 odst. 5 není udělena, náklady spadající do skupiny „přímých výdajů“ by měly být hrazeny státem. Pokud škole nepostačují normativně stanovené mzdové prostředky, má moţnost se v opodstatněných důvodech domáhat navýšení rozpočetu, jak jsem uvedla dříve, avšak není obvyklé poţadovat navýšení finančních prostředků ONIV. Tyto prostředky jsou pouţívány především na nákup učebnic a pomůcek, úhradu nákladů na další vzdělávání pedagogických pracovníků, náhrady platu za prvních 14 dní dočasné pracovní neschopnosti dle § 192 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce ve znění pozdějších předpisů (dále jen „náhrady“) apod. Jak jsem uvedla v kapitole „3.4.1. Normativní financování krajského a obecního školství“, je v roce 2012 ONIV krácen na celorepublikové úrovni o 30,54 %. Pokud se v konkrétní škole k tomuto přidá ještě krácení v souvislosti se sníţením počtu výkonů, můţe se jednat aţ o 50 % pokles finančních prostředků na ONIV. Základní škola se 274 ţáky, jejíţ normativní rozpis rozpočtu je přílohou (příloha č. 3), v roce 2012 obdrţí 133 tis. Kč na ONIV. V roce 2011 tato organizace vyplatila cca 90 tis. na náhrady platu za prvních 14 dní pracovní neschopnosti, 40 tis. povinné pojištění zaměstnanců a cca 50 tis. na úhradu výuky plavání Tyto výdaje se dají povaţovat za kvazimandatorní výdaje školy, je pravděpodobné, ţe se budou opakovat.

43

Kde vezme škola finanční prostředky na nákup učebnic a pomůcek? Škola si finanční prostředky vţdy někde seţene, ať uţ je to z prostředků zřizovatele, doplňkové činnosti, sponzorských darů apod., ale jsou to přímé výdaje, které má dle § 160 školského zákona hradit stát. Na poradě ředitelů obecních a krajských škol Ing. Hana Havránková, vedoucí oddělení přímých nákladů Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, které proběhlo dne 27. 2. 2012 v Novém Jičíně, řekla: „Co se týká ONIV, je situace obtížná, školy si musí poradit jak umí, pokud mají „hodného“ zřizovatele, mají vyhráno, pokud ne, musí vymyslet jiné cesty k získání finančních prostředků.“ Takto je v praxi řešeno ústavně zaručené právo na bezplatné vzdělávání na základních a středních školách.

3.5.1 Hodnocení financování z rozpočtu zřizovatelů Rozsah finančních prostředků poskytovaný školám zřizovateli je, dle mého názoru, nastaven správně. Financování provozních výdajů škol zřizovateli dokáţe pruţně reagovat na konkrétní poţadavky jednotlivých škol, ze státního rozpočtu by toto bylo velmi obtíţné, spíše nerealizovatelné. Obce dostávají na úhradu nákladů škol státní příspěvek z výdajové kapitoly 538 „Všeobecná pokladní správa“, který se pohybuje kaţdoročně ve výši cca 1 400 Kč na ţáka. Tento příspěvek obdrţí obce bez ohledu na to, jestli jsou nebo nejsou zřizovateli škol. Školský zákon v § 178 a § 179 stanovuje u základních a mateřských škol povinnost úhrady neinvestičních nákladů na základní a předškolní vzdělávání mezi obcemi. V případě, kdy se ţák základní školy nebo dítě v posledním ročníku mateřské školy vzdělává ve škole zřízené jinou obcí, je obec, ve které má zmíněné dítě trvalý pobyt, povinna hradit obci, která školu zřizuje, její neinvestiční výdaje poskytnuté obcí, pokud se obce nedohodnou jinak. Tato povinnost obci nevzniká, pokud zřizuje školu, v níţ by měl ţák podmínky pro bezplatné plnění povinné školní docházky zajištěny, pokud se příslušné obce nedohodnou jinak.62 Problematickým místem této právní úpravy je, ţe obce povinné k úhradě jsou vesměs obce velmi malé, které nezřizují školy, a také rozsah úhrady je omezený pouze na neinvestiční výdaje školy, tedy nikoliv všech součástí školy jakoţto právního subjektu, ale pouze základní a mateřské školy jakoţto druhu školy. V úhradě nejsou zahrnuty neinvestiční výdaje školních jídelen, školních druţin, školních klubů, středisek volného času apod. a také zde nejsou zahrnuty investiční výdaje. Školský zákon sice připouští moţnost dohody mezi obcemi, ale

62

VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem, 4. aktualizované vyd. Ostrava : Nakladatelství ANAG, 2009. s. 265.

44

v praxi jde převáţně o odpuštění či sníţení zákonné úhrady neinvestičních výdajů, protoţe povinné obce mají díky své velikosti a systému rozpočtového určení daní omezené rozpočty.63 V městě Odry, které zřizuje dvě základní školy a jednu mateřskou školu, byly v roce 2011 celkové neinvestiční výdaje na školství cca 9 mil. Kč (5 % výdajové stránky rozpočtu města), příspěvek ze státního rozpočtu 1,4 mil. Kč a úhradou za dojíţdějící ţáky město získalo pouze 336 tis. Kč.

3.5.2 Kladné stránky stávajícího systému financování ze státního rozpočtu Transparentnost. Z výše uvedených údajů je zřejmé, ţe prvek transparentnosti je vzhledem k objemu poskytovaných finančních prostředků velmi důleţitý. Prostřednictvím normativního a programového financování je ke konečným příjemcům alokováno aţ 98 % disponibilních rozpočtovaných zdrojů. Jak republikové, tak i krajské normativy jsou zveřejňovány způsobem umoţňujícím dálkový přístup, neexistuje ţádné omezení, které by vyjímalo jakoukoliv část systému financování regionálního školství z reţimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím ve znění pozdějších předpisů, veškeré informace a data z procesu financování jsou tedy veřejné. V úrovni přidělování finančních prostředků z rozpočtu MŠMT je princip normativního a programového financování uplatňován prakticky absolutně, coţ výrazně sniţuje rizika spojená s různými formami klientelismu či lobismu.64 Prostor pro subjektivní rozhodování při procesu financováni mají krajské úřady, a to jednak při stanovení výše jednotlivých krajských normativů, ale také při poskytování finančních prostředků z jimi vytvořené rezervy (viz. kapitola „3.4.1 Normativní financování krajského a obecního školství“). Je pravdou, ţe kraje tak mohou podporovat některé školy bez objektivních příčin, ale bez existence rezervy by nebylo moţné zohledňovat určitá specifika vzdělávání (jako je např. vzdělávání ţáků se speciálními vzdělávacími potřebami), nebo by nebylo moţné pruţně reagovat na změny, které by se udály v průběhu roku (např. zřízení nové školské organizace v průběhu roku, nejčastěji se jedná o mateřské školy). Školám také mohou v průběhu roku vzniknout nepředvídatelné výdaje vyplývající z pracovněprávních vztahů, např. vyplácení odstupného při ukončení pracovního poměru se 63

Výše úhrady za „dojíţdějící ţáky“ můţe být v jednotlivých letech různá, odvíjí se od skutečných neinvestičních výdajů předchozího kalendářního roku a počtu ţáků. Např. provedením rozsáhlejší opravy podlahových krytin či střešního pláště budovy školy, které není investicí, se můţe nákladovost na jednoho ţáka zvýšit aţ o několik tisíc Kč. Povinné obce mohou jen stěţí rok dopředu předvídat výši úhrady za dojíţdějící ţáky. 64 Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha, 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt>

45

zaměstnancem (ve výši trojnásobku průměrného platu zaměstnance), vyplácení odstupného v případě pracovního úrazu, který má za následek neschopnost dále vykonávat svou práci (ve výši dvanáctinásobku průměrného platu) a v neposlední řadě také třeba náklady na soudní výlohy v případě neúspěšných soudních sporů v pracovněprávní oblasti. To je jen demonstrativní výčet nepředvídatelných výdajů, které by bez existence krajské rezervy bylo obtíţné financovat. Pružnost. Při tvorbě republikových normativů je umoţněno velmi pruţně a operativně přesouvat finanční zdroje alokované ve státním rozpočtu na regionální školství mezi jednotlivými věkovými kategoriemi. K přesunům můţe docházet kvůli demografickému vývoji nebo kvůli změně rozsahu poskytovaných sluţeb. Pokles ţáků na základních školách je patrný zejména od roku 1997 a v dnešní době se postupně přesouvá na střední školy, coţ u některých krajů vyvolalo snahu síť středních škol optimalizovat (síť základních škol lze optimalizovat mnohem obtíţněji, je to moţné pouze ve větších městech). Ke změně rozsahu poskytovaných sluţeb došlo např. v roce 2007, kdy se podařilo velmi podstatným způsobem rozšířit rozsah jazykového vzdělávání v základních školách o 11 hodin týdně a v gymnáziích o 8 hodin týdně, a to prakticky bez dodatečných nároků na výdaje státního rozpočtu.65

3.5.3 Slabé stránky stávajícího systému financování ze státního rozpočtu Zápisy do školského rejstříku. V dnešní době má MŠMT poměrně malou pravomoc v rozhodování o vzniku nových škol či školských zařízení a o zvyšování jejich kapacit při zápisu do školského rejstříku.66 MŠMT nemůţe zabránit vzniku nových školských subjektů, i kdyţ musí tyto školy finančně zabezpečit. Jediným nástrojem, který můţe MŠMT pomoci, je správní řízení o zápise školy do školského rejstříku – jak jsem uvedla v kapitole „2.3 Vzdělávací soustava“, okamţikem zápisu do školského rejstříku vzniká škole mimo jiné právo na finanční prostředky ze státního rozpočtu. Při posuzování ţádosti o zápis do školského rejstříku musí orgán, který vede školský rejstřík (převáţně MŠMT a v některých případech krajské úřady) zamítnout ţádost, pokud není v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky a současně příslušného kraje.67 65

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha, 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt> 66 Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha, 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt> 67 § 148 odst 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů

46

MŠMT a také kraje na toto ustanovení začaly pozvolna reagovat, ale pouze u některých druhů škol, např. u základních uměleckých škol, je v Dlouhodobém záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR stanovena stagnace kapacity základních uměleckých škol a v místech demografického poklesu dokonce sniţování kapacity tohoto druhu školy.68 Obdobně je řešeno střední a vyšší odborné vzdělávání – při zařazování nové školy do sítě škol bude respektováno zdůvodněné negativní stanovisko kraje (tamtéţ s. 49). Avšak na nejrozšířenější druhy škol – základní a mateřské školy - nemá Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR stanovena ţádná omezující stanoviska. Financování nepedagogických pracovníků je problémem spíše „vyššího řádu“, a to problémem nastavení obsahu financování regionálního školství ze státního rozpočtu. Financování nepedagogických pracovníků je nesporně pozůstatkem z dob, kdy stát plnil roli zaměstnavatele i u tzv. obecního školství.69 Řešením by zcela jistě bylo převést odpovědnost za financování nepedagogických pracovníků do kompetencí zřizovatelů, a s tím související změna rozpočtového určení daní, přesněji řečeno zohlednění existence škol v rozpočtovém určení daní. U takové zcela zásadní změny pojetí financování regionálního školství by muselo dojít k politickému konsensu napříč celým politickým spektrem. Díky tradičnímu pojetí naší „české školy“ jakoţto celistvého organismu zahrnujícího všechny součásti zatím nic nenasvědčuje tak zásadnímu zásahu do financování nepedagogických pracovníků, jako je přesun pod rozpočtové určení daní. Krajské normativy. Mezi slabé stránky stávajícího systému bývá uváděno zejména přerozdělování finančních prostředků státního rozpočtu na úrovni krajů stanovením krajských normativů, které jsou bez objektivních příčin v krajích odlišné, jak jsem jiţ uvedla v předcházejících kapitolách. Krajské úřady disponují velkým rozsahem svěřených pravomocí, bez odpovídající spoluodpovědnosti za financování. Stát do značné míry ztrácí moţnost prostředky státního rozpočtu zacílit na jednotlivé druhy vzdělávání, vše je převáţně v kompetenci krajů. Zmíněná odlišnost krajských normativů, která je v poslední době terčem největší kritiky, byla v době zavádění systému financování (v souvislosti s reformou veřejné správy) záměrem. Celá reforma veřejné správy byla prolnuta principem decentralizace a ten se projevil i ve financování regionálního školství. Kraje dostaly kompetence, aby mohly na

68

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR (2011 – 2015) [online]. Praha, 2011. Dostupné z: . s. 35 69 Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha, 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financovani_skolstvi-msmt>

47

svém území řešit své specifické a demografické problémy, dnes jsou kraje (resp. krajské úřady) za tento přístup kritizovány. Nemyslím si, ţe mezikrajské rozdíly ve výši normativů jsou největším problémem financování regionálního školství. Na pravidelných poradách pracovníků krajských úřadů se o rozdílnosti normativů kaţdoročně diskutuje a analyzují se příčiny větších výkyvů. Obavy, ţe ze strany krajských úřadů dochází k neopodstatněnému zvýhodňování určitého oboru vzdělání na úkor jiného, mají sice racionální základ (rozdílnost normativu), ale ve většině případů také logické zdůvodnění. Kraje mají moţnost zvýhodnit např. ten obor vzdělání, který je ţádaný zaměstnavateli, coţ na celorepublikové úrovni bude obtíţně realizovatelné. Tím, ţe stanoví vyšší normativ např. pro obor vzdělání „diplomovaná sestra“, který je na trhu práce v daném kraji ţádaný, umoţní kraj toto vzdělání, i kdyţ nejsou třídy naplněné ideálním počtem studentů. Konkrétně v Dlouhodobém záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje je v čl. „2.2.1 Podpora technického vzdělávání“ stanovena priorita kraje podpořit technické obory vzdělávání.70 Krajské normativy jsou „zneuţitelné“ v případech, kdy kraj coby zřizovatel středních škol udělí škole dle § 23 odst. 5 školského zákona výjimku z nejniţšího počtu studentů (samostatná působnost kraje) a chybějící finanční prostředky škole kompenzuje stanovením výše krajského normativu pro daný obor (přenesený výkon státní správy). Dle mého názoru je slabým místem normativního systému financování na ţáka samotná existence krajských normativů a nikoliv jejich mezikrajské rozdíly. Česká republika je relativně malou zemí, s dobrou dopravní dostupností ve všech regionech, se stejnou ţivotní úrovní ve všech regionech a také s poměrně vyváţenou hustotou osídlení. Jednotlivé kraje mají svá specifika, ale ta nejsou natolik odlišná, aby se musela promítat do financování školství v podobě krajských normativů. Je třeba si také uvědomit, ţe na tvorbě a realizaci krajských normativů se podílí pracovníci odborů školství na krajských úřadech a také pracovníci na úseku školství obcí s rozšířenou působností. Jen na Krajském úřadě Moravskoslezského kraje je v oddělení přímých nákladů zaměstnáno 22 úředníků. Z pohledu efektivnosti veřejné správy je třeba si na pomyslné misky vah poloţit veškeré administrativní náklady spojené s tvorbou a realizací krajských normativů a přínos, který byl zákonodárcem sledován – tj. moţnost krajů si na regionální úrovni řešit svá specifika v oblasti financování regionálního školství. Vývoj financování v předchozích letech jednoznačně ukázal, ţe krajskými normativy nejsou řešena specifika územní, ale specifika školského systému jako 70

Moravskoslezský kraj. Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2008 [online]. Ostrava, 2008. Dostupné z:

48

celku, coţ jistě nebylo záměrem decentralizace kompetencí na úseku financování regionálního školství. Speciální vzdělávání. Normativní způsob financování se za celou dobu své existence (10 let) nedokázal vypořádat s financováním vzdělávání ţáků se speciálními vzdělávacími potřebami (dále jen „speciální vzdělávání“). Speciální vzdělávání se uskutečňuje v různých formách, ţáci mohou být individuálně integrováni do běţných tříd, mohou mít doporučeno školským poradenským zařízením vzdělávání za pomoci asistenta pedagoga, mohou se vzdělávat ve speciálních třídách v běţné škole, mohou se vzdělávat v Základních školách speciálních (dříve „pomocné školy“), případně ve školách zřizovaných při zdravotnických zařízeních, mohou mít nároky na kompenzační pomůcky apod. Některé segmenty speciálního vzdělávání řeší programové financování (např. kompenzační pomůcky, prostředky na platy asistentů pedagoga), normativní financování se snaţí se speciálním vzděláváním vypořádat prostřednictvím příplatků k základnímu normativu za jednotlivá postiţení. Tyto příplatky ve skutečnosti nic konkrétního neřeší, jejich opodstatnění nalezneme pouze u dětí se zdravotním postiţením, které jsou individuálně integrované v běţných třídách. Ve speciálních třídách běţné základní školy se vzdělávají děti lehce a středně těţce mentálně postiţené,71 ale také, v souladu s § 10odst. 2 vyhlášky č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí ţáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, ţáků a studentů mimořádně nadaných, ve znění pozdějších předpisů, se ve speciálních třídách mohou vzdělávat ţáci bez postiţení, pouze na základě ţádosti zákonných zástupců (do výše 25% celkového počtu dětí ve speciální třídě). Tyto speciální třídy se naplňují maximálně do počtu 12 dětí. Pro financování dětí ve speciálních třídách je pouţit stejný normativ, jako na vzdělávání dětí v třídách běţných, jeţ je koncipován většinou na počet 22 dětí ve třídě (hodnota „Ţ“ při výpočtu Np, viz. kapitola „4.3.1 Normativní financování krajského a obecního školství“), příplatky k základnímu normativu na děti se zdravotním postiţením v ţádném případě nevyváţí sníţený počet ţáků ve speciální třídě. Financování školských zařízení. Problematické je také financování činností školských zařízení na jednotku výkonu (např. školní stravování, zájmové vzdělávání apod.), přitom rozsah školských sluţeb poskytovaných ve školských zařízeních je v kompetenci ředitele školy. Pro názornost uvedu příklad – školní druţina je normativně financována na počet dětí, ale je v kompetenci ředitele určit dobu provozu školní druţiny. Nákladově je samozřejmě 71

Mentální retardaci dělíme dle Světové zdravotnické organizace na lehkou (IQ 50 – 69), středně těţkou (IQ 35 – 49), těţkou (IQ 20 – 35) a hlubokou (IQ niţší neţ 20), v České republice je tato klasifikace historicky uznávána.

49

rozdíl, jestli bude denně v provozu 4 nebo 8 hodin, ale ze státního rozpočtu je normativně přidělen stejný obnos finančních prostředků. Škola nevyuţité přidělené finanční prostředky můţe pouţít pro financování pedagogických pracovníků jiné součásti školy. K největším přesunům finančních prostředků v rámci školy (jednoho právního subjektu) dochází ze zařízení zájmových vzdělávání (školní druţina, klub, středisko volného času) do základní školy, v menší míře se jedná také o přesuny z mateřské do základní školy. U nejrozsáhlejšího segmentu školských zařízení – školních jídelen - také není ideální normativní financování na počet přihlášených strávníků. Počet strávníků se můţe v průběhu roku výrazně odlišovat od počtu uvařených hlavních jídel, jinak řečeno, ne kaţdý přihlášený strávník dochází na obědy pravidelně (zejména u středních škol), normativní financování na přihlášené strávníky neumoţňuje zohlednit skutečnou potřebu finančních prostředků na chod školních jídelen. Obdobná situace je v případě normativního financování nepedagogických pracovníků (provozních pracovníků) na počet ţáků. Skutečná potřeba se však odvíjí od velikosti budovy, pozemků apod. nezávisle na počtu ţáků. Nasávací efekt stávajícího systému. Stávající normativní systém financování je zaloţen na jednotce výkonu, kterou je dítě, ţák nebo student. Jednoduše řečeno, čím více ţáků, tím více peněz. Neexistuje ţádná hranice, která by nasávací efekt limitovala. Boj o ţáka se v praxi nedá nazvat zdravou konkurencí. Promítnutí určitého objemu finančních prostředků do ţáka přispívá, mimo jiné, i ke zhoršení kvality vzdělávání v regionálním školství jako celku, ale také k individuálním újmám na vzdělávání jednotlivých ţáků. Efektivnost systému financování na jednotku výkonu. Jak jsem se jiţ zmínila v úvodu, cílem veřejné správy školství je dosaţení sociálních cílů školství s vynaloţením co nejniţších nákladů. Systém financování na jednotku výkonu však vykonavatele stimuluje ke zvýšení kvantity výstupů a nikoli k efektivnímu vyuţití vstupů. Jak uvedl G. Bouckaert s odkazem na četnou literaturu: „Podle kritéria efektivnosti na jednotku výkonu dojde k rozšíření činnosti, i když její další rozšiřování vůbec není žádoucí anebo znamená život nad poměry.“72 Vzhledem k demografickému vývoji, bude zcela jistě ţádoucí optimalizovat síť škol, systém financování na jednotku výkonu není ve své podstatě schopen tento poţadavek podporovat.

72

HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2009. s.190

50

4

Koncepční záměr reformy financování regionálního školství O nutnosti reformovat systém normativního financování na ţáka se začalo mluvit snad

hned při jeho zavedení. Zejména v posledních letech byly slabé stránky systému financování na ţáka zřetelnější a výše jednotlivých krajských normativů se začaly čím dál tím víc rozcházet. Hlavním důvodem je demografický vývoj, v regionálním školství začalo ţáků ubývat a demografická křivka bude mít i v následujících letech klesající tendenci. Tomuto jevu je třeba přizpůsobit síť škol tak, aby byla dostatečně efektivní, právě to si klade za cíl reforma systému financování regionálního školství (dále jen „reforma“). Konkrétní podobu reformy zveřejnilo MŠMT v roce 2011. Jiţ v roce 2010 zahájilo MŠMT intenzívní práce na přípravě reformy, vedením MŠMT byl koncepční záměr reformy schválen 3. května 2011 a dne 12. října 2011 odsouhlasila principy reformy také porada ekonomických ministrů.73 V listopadu téhoţ roku byl koncepční záměr reformy předloţen k odborné diskuzi a zveřejněn na stránkách MŠMT. Předpokládaná účinnost nového systému financování regionálního školství je 1. leden 2013. Zásadní změnou je přechod od normativního financování na ţáka, ve kterém mají klíčovou roli krajské úřady, k normativnímu financování na optimálně naplněnou třídu, kdy normativy stanovuje pouze MŠMT. V kaţdém oboru vzdělání je stanoveno tzv. fixní minimum, tj. nejniţší počet ţáků ve třídě, pro který jsou zajištěny finanční prostředky na vzdělávání v souladu s Rámcovým vzdělávacím programem (dále jen „RVP“). V případě niţšího počtu ţáků ve třídě koncepce počítá s povinností zřizovatelů dofinancovat chybějící finanční prostředky do výše fixního minima.

4.1

Popis koncepčního záměru reformy financování regionálního školství Základními atributy reformy jsou: Opuštění stávajícího normativního systému financování na ţáka a zavedení oborových normativů. Tyto normativy pro jednotlivé druhy škol a obory vzdělání stanoví MŠMT, krajské úřady nebudou mít pravomoc normativy upravovat. Financování nepedagogických pracovníků, zájmového vzdělávání a školských sluţeb řešit „nákladovým financováním“, které bude v kompetenci krajských úřadů.

73

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Koncepční záměr reformy systému financování regionálního školství, podklad pro odbornou diskuzi [online]. Praha, 2011. Dostupné z:

51

Financování ţáků se speciálními vzdělávacími potřebami řešit přímou podporou v oborovém normativu. Stejný přístup při financování škol bez ohledu na to, kdo je zřizovatelem školy. Zrušení limitů mzdové regulace, tzn. zrušení závazných ukazatelů. Revize podmínek pro stanovení úplaty za vzdělávání neposkytující stupeň vzdělání a za školské sluţby. Oborový normativ se dá výstiţně nazvat „státním normativem na optimálně naplněnou třídu“. Neopouští princip financování na ţáka, ale je ovlivněn dalšími parametry. Prvním parametrem jsou fixní náklady související s RVP a nejzásadnějším průřezovým parametrem je stanovení ukazatele průměrné (optimální) naplněnosti třídy. Stanovením „státního“ oborového normativu by chtělo MŠMT odstranit rozdílnost ekonomických podpor stejných druhů či oborů vzdělání v jednotlivých krajích. Obsahem oborových normativů budou stále tzv. přímé výdaje hrazené ze státního rozpočtu (§ 160 školského zákona). Oborové normativy jsou nastaveny na „optimálně naplněnou třídu“, konkrétní parametry optimální naplněnosti tříd v jednotlivých oborech vzdělání jsou i v těchto dnech předmětem jednání a odborné diskuze. Stanovení optimálního počtu ţáků ve třídě prochází bouřlivým vývojem např. u základních škol. V koncepčním záměru reformy financování regionálního školství, který byl projednáván 12. října 2011 na poradě ekonomických ministrů, byl jako optimální počet ţáků v běţné třídě II. stupně základní školy uveden počet 26 ţáků, v materiálu, který byl předloţen 28. 11. 2011 k odborné diskuzi, je uveden počet 24 ţáků a v poslední verzi návrhu je to 20 ţáků ve třídě.74 Oborové normativy, stejně jako dnes pouţívané normativy na ţáka, musí zohlednit finanční náročnost pedagogické práce v daném oboru vzdělání – pro určitý počet ţáků ve třídě musí být stanoven počet hodin výuky dle RVP - coţ se dá definovat jako „vzdělávací standard“. Např. při optimálním naplnění běţné třídy gymnázia na 26 studentů je optimální rozsah vzdělávání 47 hodin týdně. Při průměrné týdenní přímé vyučovací povinnosti pedagoga 20 hod/týdně představuje „vzdělávací standard“ v tomto případě 2,35 úvazku pedagoga, pokud počítáme s průměrným platem 27 000 Kč/měsíčně, pak je na tento počet ţáků vyčíslena roční potřeba (včetně odvodů) částka cca 1 028 tis. Kč, resp. 40 tis. Kč na jednoho ţáka v optimálně naplněné třídě. Princip normativního financování tedy zůstává fakticky stejný, s tím hlavním rozdílem, ţe hodnoty „Ţ“ (počet ţáků ve třídě), „H“ (počet hodin výuky ve třídě) a průměrný plat pedagoga nebudou stanovovat krajské úřady, ale MŠMT.

74

ŠTIKOVÁ, M. Obec a škola jsou jedno. Veřejná správa. 4/2012, roč. XXIII, s. 12. ISSN 1213-6581.

52

Při stanovení objemu finančních prostředků pro konkrétní třídu (ne kaţdá třída bude naplněna optimálním počtem ţáků) jsou stanoveny upravující koeficienty, které hodnotu oborového normativu sniţují či zvyšují v závislosti na odchylce skutečné naplněnosti třídy a třídy optimálně naplněné. Pro kaţdý obor vzdělání je zároveň stanovena minimální úroveň ekonomického zabezpečení vzdělávání fixní minimum, coţ je minimální objem finančních prostředků na náklady na třídu, který ještě umoţňuje vzdělávání v oboru vzdělání v souladu s RVP.75 Pro třídy s vyšší naplněností, neţ je optimální počet ţáků, je stanovena pevná částka, o kterou se oborový normativ zvýší bez ohledu na počet ţáků ve třídě – škola dostane stejný objem finančních prostředků pro třídu např. s 27 ţáky a pro třídu s 33 ţáky. V případě niţšího neţ optimálního počtu ţáků ve třídě stanoví MŠMT degresní koeficienty, kterými se oborový normativ na třídu sníţí s kaţdým ţákem pod optimální počet. Působení oborového normativu je patrné z následujícího grafu, který znázorňuje působení oborového normativu na běţnou třídu čtyřletého gymnázia (viz. graf č. 5). Graf č. 5: Působení oborového normativu pro běžnou třídu čtyřletého gymnázia

Zdroj: MŠMT: Koncepční záměr reformy systému financování regionálního školství, podklad pro odbornou diskuzi [online]. Praha: 2011. s. 29. Dostupné z:

75

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Koncepční záměr reformy systému financování regionálního školství, podklad pro odbornou diskuzi [online]. Praha, 2011. Dostupné z:

53

Konkrétní výpočet oborového normativu je dán vztahem: ON na třídu = ONOPT – ONOPT * koeficient* (ŢOPT – ŢSKUT) ON – oborový normativ pro konkrétní školu

ŢOPT – optimální počet ţáků ve třídě

ONOPT – oborový normativ pro optimální třídu

ŢSKUT – skutečný počet ţáků ve třídě

Koeficienty jsou různé podle poţadované míry prooptimalizačního působení. Záměr výše nastíněné konstrukce oborového normativu na třídu je umoţnit systému financování nové funkce. První funkcí je funkce prooptimalizační – stávající síť škol je předimenzovaná, neodpovídá stávající ani budoucí reálné potřebě vzdělávání relevantních populačních kohort ţáků. Prooptimalizační působení systému oborových normativů je zajištěno stanovením fixního minima. V našem konkrétním případě (graf č. 5) je fixním minimem 22 ţáků, v případě gymnázií je tento počet dost vysoký, protoţe gymnázia dlouhodobě nemají problém s naplněností tříd, ale např. v případě málotřídek je fixní minimum zajištěno i pro 5 ţáků. Druhou poţadovanou funkcí systému financování oborovými normativy je potlačení nasávacího efektu, toho má být docíleno stanovením horní hranice počtu ţáků ve třídě, po kterou bude pro školu ekonomicky výhodné přijímat ţáky. V oboru, ve kterém nebude cílem nasávací efekt potlačovat, jako je tomu např. u mateřských škol, můţe být oborový normativ na třídu zvyšován s rostoucí naplněností stanoveným koeficientem tak, aby víceméně korespondoval s financováním na ţáka. Obě zmíněné funkce by měly přispět jednak k ekonomickému zefektivnění vzdělávacího systému, ale také ke zvýšení kvality vzdělávání. Navrhovaný systém financování je zaloţen na vymezení optimálního rozsahu vzdělávání pro optimálně naplněnou třídu. MŠMT v koncepčním záměru deklaruje, ţe finanční prostředky získané úsporou související s redukcí sítě škol, ke které bude muset dojít, zůstanou ve školství. Při vzdělávání ţáků se speciálními vzdělávacími potřebami počítá reforma jak s podporou inkluzívního vzdělávání, tak i podporou vzdělávání ve speciálních třídách. V obou typech vzdělávání ţáků se speciálními vzdělávacími potřebami bude podpora realizována ve třech úrovních: Nízká míra podpory – pro třídy, které vyţadují tento stupeň míry podpory, se hodnota oborového normativu zvýší o 5%. Jedná se převáţně o inkluzi dětí s vývojovými poruchami učení nebo chování. V případě vzdělávání dětí ve speciálních třídách bude optimální naplněnost třídy stanovena na 11 ţáků ve třídě.

54

Vysoká míra podpory – v běţných třídách, které potřebují tento stupeň podpory bez potřeby asistenta pedagoga, se oborový normativ se zvýší o 10%. Pro vzdělávání ve speciálních třídách bude stanovena optimální naplněnost třídy na 6 ţáků (vzdělávání těţce mentálně postiţených dětí). Nejvyšší míra podpory – v běţných třídách, které vyţadují tento stupeň podpory s potřebou asistenta pedagoga, se oborový normativ zvýší o 25% bez ohledu na počet asistentů pedagoga ve třídě. Ve speciální třídě pro tento stupeň podpory bude k oborovému normativu s vysokou mírou podpory (viz. předchozí bod) připočtena pevná částka 250 tis. Kč na třídu také bez ohledu na počet asistentů pedagoga ve třídě.76 Nákladové financování nepedagogických pracovníků, zájmového vzdělávání a školských sluţeb nelze ze zatím dostupných informací blíţe specifikovat. MŠMT pouze deklaruje, ţe nákladové financování bude v kompetenci krajských úřadů, bude vycházet ze stávajícího normativního systému financování a umoţní respektovat reálné skutečnosti (ale případně i ţádoucí vývoj) jak v jednotlivých krajích, tak v jednotlivých školách a školských zařízeních. Zatím není zřejmé, co bude jednotkou výkonu, ani jestli zůstane zachován objem finančních prostředků, který je do těchto školských institucí alokován v současnosti. L. Němec k normativně nákladovému financování uvedl: „Půjde v podstatě o příspěvek, počítá se s podílem zřizovatele i s poplatkem rodičů, to je ale věcí dalšího vyjednávání.“77 Úplata za vzdělávání a za školské sluţby má dle koncepčního záměru reformy projít revizí. Ani tato revize není v koncepčním záměru reformy blíţe specifikována, ale vzhledem k celkovému pojetí reformy se nebude jednat o její sníţení. Jak jsem se jiţ zmínila v kapitole „3.2 Úplata za vzdělávání a školské služby“, dle stávající právní úpravy mohou příjmy z úplaty krýt pouze výdaje na provoz ve školských zařízeních a školách neposkytujících stupeň vzdělání, stávající pojetí úplaty neumoţňuje krytí výdajů poskytovaných ze státního rozpočtu. Vzhledem ke kontextu a celkovému pojetí reformy se dá předpokládat, ţe bude tendence umoţnit z úhrady hradit částečně i výdaje jinak hrazené ze státního rozpočtu. Revize úplaty se můţe významně dotknout např. základních uměleckých škol, u kterých se předpokládá aţ dvojnásobné zvýšení výše úplaty: „Plán také počítá s úsporami ve financování základních uměleckých škol. Ty financuje ministerstvo školství, ale v budoucnu by to mělo být v kompetenci jednotlivých krajů. Rodiče dětí budou platit oproti stávajícím 76

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Koncepční záměr reformy systému financování regionálního školství, podklad pro odbornou diskuzi [online]. Praha, 2011. Dostupné z: 77 NĚMEC. L, Mají se školy těšit na nový systém financování? Učitelské noviny. 2011, roč. 114, č. 34, s. 18.

55

příspěvkům kolem 300 až 400 korun zhruba dvojnásobek.“78 Taková revize úplaty by mohla být pro některé druhy škol likvidační. Nicméně v koncepčním záměru reformy předloţenému k odborné diskuzi není revize úplaty nijak konkrétně specifikována. Zrušením limitů mzdové regulace je sledováno sníţení administrativní náročnosti při nakládání s finančními prostředky. Institut limitů mzdové regulace by byl nahrazen zákonným vymezením minimálního procentního podílu mzdových prostředků z celkového přiděleného objemu prostředků pro krajské a obecní školství.79 Osobně vidím problém v tom, ţe se hovoří pouze o spodní hranici procentního podílu na mzdy, protoţe nepřímým důsledkem můţe být pouţití veškerého příspěvku ze státního rozpočtu na mzdy a ostatní výdaje, jako např. nákupy učebnic, budou hrazeny z rozpočtu zřizovatelů, případně z prostředků školy získaných vlastní hospodářskou činností. Stejná podpora státu všem zřizovatelům, tímto atributem chce MŠMT zavést stejnou výši podpory pro veřejné, soukromé i církevní školy. MŠMT plánuje zrušení zákona o poskytování dotací soukromým školám a vše bude ošetřeno ve školském zákoně. Soukromé a církevní školy by dostávaly ze státního rozpočtu finanční prostředky na přímé výdaje a také finanční prostředky na provozní výdaje ve stejné výši jako školy veřejné.

4.2 Hodnocení koncepčního záměru reformy financování regionálního školství Největším kladem koncepčního záměru reformy financování regionálního školství je jeho samotná existence. To, ţe se začalo nejen mluvit o problematických místech stávajícího systému normativního financování na ţáka, ale ţe je předloţen konkrétní návrh reformy systému financování regionálního školství, je velký krok vpřed. Tuto diplomovou práci dokončuji v době, kdy je reforma předloţena k odborné diskuzi, můţe dojít ještě k úpravám některých parametrů. Náměstek ministra školství L. Němec v Učitelských novinách ze dne 24. 1. 2012 uvedl: „Diskutovat se může ne nad navrženým systémem, ale pouze nad jednotlivými parametry.“ Těch parametrů, které je třeba podrobit hlubší diskuzi, je hned několik, avšak celková koncepce reformy je, dle mého názoru, velmi zdařilá. Zavedení systému státních oborových normativů a stanovení „vzdělávacího standartu“ na třídu povede 78

iDNES.cz / Zprávy. Dobeš chce ušetřit 7 miliard, základní umělecké školy se bojí zániku [cit. 2011-14-09]. Dostupné z: 79 Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Koncepční záměr reformy systému financování regionálního školství, podklad pro odbornou diskuzi [online]. Praha, 2011. Dostupné z:

56

k zefektivnění regionálního školství. MŠMT předloţilo koncepci financování k odborné diskuzi, existuje tedy snaha o vyhovující nastavení jednotlivých parametrů nového systému, coţ hodnotím velmi kladně. Problematickým místem reformy je hned první uváděný důvod předloţení koncepčního záměru reformy systému financování regionálního školství: „Reformovat veřejné finance s cílem zastavit rostoucí veřejný dluh a nastavit parametry rozpočtové politiky tak, abychom v roce 2016 dosáhli vyrovnaných veřejných rozpočtů.“ Celý návrh prioritně vychází ze záměru dosáhnout úspor ve výdajích státního rozpočtu na školství a v celém koncepčním materiálu není jediná zmínka o tom, ţe financování regionálního školství je dlouhodobě podhodnoceno (viz. kapitola „3. Financování regionálního školství“). Řešení se hledá v reorganizaci a přerozdělování systému, avšak bez zvýšení finančních zdrojů. Plně si uvědomuji nutnost zastavení dosavadního nekontrolovatelného růstu veřejného dluhu, avšak hledat úspory v jiţ tak podhodnocené oblasti veřejných výdajů, jakou je školství, je naprosto nevhodné. MŠMT sice deklaruje, ţe úspory získané zavedením nového systému financování zůstanou v kapitole 333 státního rozpočtu (kapitola MŠMT), ale nejsou poskytnuty ţádné právní záruky. Zůstanou tam v prvním roce zavedení reformy, ve druhém, ale bude tomu tak stále? Pokud nepřestane být priorita vzdělávání pouze předvolebním sloganem téměř všech politických stran a nedojde ke zvýšení a zákonnému zaručení stálé výše HDP pro školství tak, jak je tomu v řadě států, není slib ministra školství dostatečnou zárukou.80 Do dnešního dne také nebyla předloţena ţádná kvalifikovaná analýza dopadů zavedení nového systému financování. Z obsahu koncepčního záměru je zřejmé, ţe při optimalizaci sítě škol dojde také ke sníţení počtu zaměstnanců regionálního školství, je nutné zabývat se jednak sociální únosností reformy, ale také jejími ekonomickými dopady. O kolik zaměstnanců jde? Kolik z nich bude schopno najít uplatnění na trhu práce a kolik z nich bude odkázáno na pobírání podpory v nezaměstnanosti, sociálních dávek a ostatních druhů podpor. Fiskální politika ovlivňuje agregátní poptávku – při sníţení vládních výdajů dochází také ke sníţení agregátní poptávky.81 Je známo, ţe výdaje státního rozpočtu fungují jako automatický stabilizátor ekonomiky a při současném vývoji ekonomiky a míře nezaměstnanosti, by bylo vhodné podrobit záměr reformy financování hlubší analýze. Koncepční záměr reformy je zaloţen na stejných principech v případě předškolního, základního, středního i vyššího odborného vzdělávání. V prvních dvou segmentech 80

ZAJÍČEK. J, Zásadní připomínky ke „koncepčnímu záměru reformy systému financování regionálního školství“ Učitelské noviny. 2012, roč. 115, č. 3, s. 17 81 MANKIW. G., Principles of Ekonomy. 3. publication. South-Western College Pub, 2003. s. 698, 699.

57

regionálního školství – předškolního a základního vzdělávání, je téměř nemoţné ovlivnit počet dětí a ţáků, kteří budou do školy docházet. Je to dáno spádovostí školy, ředitelé nemůţou ovlivnit naplnění tříd do optimálního počtu ţáků. Navíc jsou ředitelé vázáni ustanovením § 36 odst. 7 školského zákona, který ukládá řediteli povinnost přednostně přijmout k plnění povinné školní docházky ţáky s místem trvalého pobytu v příslušném školském obvodu. Ředitel spádové školy tedy nemá neomezenou volnost ve svém rozhodování o přijímání ţáků. Pokud je v obci jedna základní škola a do prvního ročníku nastoupí 35 ţáků, ředitel školy musí otevřít dvě málo naplněné první třídy a tyto třídy budou takto naplněny pravděpodobně aţ do devátého ročníku. Ředitel základní školy nemá moţnost ovlivnit špatnou naplněnost tříd. Z těchto důvodů bych navrhovala maximální moţné zmírnění výše degresních koeficientů a stanovení výše fixního minima aţ na počet 17 ţáků ve třídě (v souladu s § 4 odst. 1 vyhlášky o základním vzdělávání: „Školy mají nejméně 17 žáků v průměru na 1 třídu“) a horní ekonomicky výhodné naplnění třídy stanovit aţ při počtu 30 ţáků (v souladu s § 4 odst. 7 vyhlášky o základním vzdělávání: „Nejvyšší počet žáků ve třídě je 30“). Při niţším, případně vyšším počtu ţáků musí nést náklady zřizovatel, stejně jako je tomu ve stávající právní úpravě. Dalším z důvodů předloţení koncepčního záměru reformy je: „Podpořit existenci malých škol v obcích.“ Z bliţších ustanovení záměru reformy se však jedná pouze o podporu tzv. málotřídních škol (1. aţ 5. ročník základní školy). Pro zachování II. stupně základní školy v obcích a menších městech je reforma likvidační. Konkrétně se jedná o základní školy s oběma stupni, které mají cca 100 aţ 130 ţáků. Pokud bude zřizovatel chtít v obci školu zachovat, neúměrně to zatíţí jeho rozpočet. Obec, která přistoupí a podvolí se záměrům reformy a zruší II. stupeň základní školy, bude stále hradit provozní výdaje školy v téměř nezměněné výši, protoţe budova školy zůstává stejná a navíc bude obec hradit neinvestiční výdaje škol, do kterých budou ţáci II. stupně základní školy dojíţdět. Zrušení či omezení školy by znamenalo také zmařené investice do budov jako takových i do vybavení v jednotlivých školách.82 Z globálního pohledu mají základní školy na menších obcích nejen roli vzdělávací a výchovnou, ale také roli socializační, vytvářejí vztah k místu a v důsledku tak pomáhají zpomalovat postupné vylidňování venkova. Váţné problémy mohou mít ovšem také školy ve větších městech, změnu stávajícího počtu ţáků ve třídách, tedy i základní organizaci školy, nelze zajistit z roku na rok. V této souvislosti je MŠMT oprávněně vytýkána absence analýzy dopadů zavedení reformy financování a v dnešní době ani není moţné z dostupných informací vyvodit závěry, kolika škol by se redukce týkala. V návrhu reformy je 82

ŠTIKOVÁ. M, Obec a škola jedno jsou. Veřejná správa. 2012, roč. XXIII, č. 4, s. 12

58

počítáno s uplatněním vyšší míry podpory školám, pro které z objektivních důvodů nebude vymezený objem finančních prostředků dostačující k zajištění vzdělávání v souladu s RVP. MŠMT počítá se zveřejněním jmenovitého seznamu škol, pro které bude po přechodnou dobu uplatněna vyšší míra podpory. Nezbytnými atributy tohoto seznamu bude název školy, konkrétní důvod, doba platnosti a konkrétní specifická míra podpory.83 Informace, zda se uvaţuje pouze o podpoře některých málo naplněných oborů vzdělání na středních školách anebo také o moţné podpoře základních škol s málo naplněnými třídami nejsou zatím zřejmé. Také velmi kritizovaná výše mezikrajových rozdílů krajských normativů je vzhledem k pojetí reformy mírně řečeno rozporuplná. Dle mého názoru s sebou reforma ponese ještě větší prohloubení rozdílů ve finanční podpoře jednotlivých škol i jednotlivých oborů vzdělávání, rozdílů mezi obcemi a městy v podpoře vzdělávání, a to především u základních škol, které nemohou nijak výrazně počet ţáků ve třídách ovlivnit. V celém koncepčním záměru reformy není zmíněn prvek kvality vzdělávání, přitom v argumentech pro nutnost reformy je stávajícímu systému vytýkána mimo jiné nedostatečná podpora kvality a efektivnosti vzdělávání. Pokud je něco uváděno jako důvod pro reformu, měla by se reforma s tímto problémem vypořádat, to se ale zatím neděje. Osobně jsem přesvědčena, ţe snaţit se do systému financování regionálního školství zakomponovat prvek kvality je prakticky nemoţné. Ve stávajícím systému je jediné moţné hodnocení školy (kromě autoevaluace) prostřednictvím České školní inspekce. Existuje tedy orgán, který by kontrolu kvality mohl provádět, neexistuje však ţádné parametry, na základě kterých bychom mohli úroveň kvality školy hodnotit. „Pokud chceme podporovat kvalitní školy, nejdříve je nutné kvalitu definovat. V současném systému neexistuje nástroj, který by řekl – tato škola je kvalitní a tato ne. Neexistuje nástroj na měření přidané hodnoty školy.“ 84 MŠMT se chystá zavést plošné testování znalostí ţáků v 5. a 9. ročníku základních škol, tady by se na první pohled mohl prvek kvality projevit, ovšem neměl by být ukazatelem jediným. Např. škola, která má vyšší počet sociálně znevýhodněných ţáků, nikdy nedosáhne takových výsledků, jako škola v lokalitě, kde tito ţáci nejsou. Přitom pedagogická práce je ve škole se zmíněným problémem zcela jistě náročnější a přidaná hodnota školy můţe být stejná.

83

Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Koncepční záměr reformy systému financování regionálního školství, podklad pro odbornou diskuzi [online]. Praha, 2011. Dostupné z: 84 NĚMEC. L, Normativní financování a úroveň školy. Učitelské noviny. 2011, roč. 114, č. 24-25, s. 14

59

5

Návrhy de lege ferenda Stávající systém dvouzdrojového neboli kombinovaného modelu financování regionálního

školství se za dobu svého fungování (od roku 1992) zdá být ţivotaschopný. V návrzích de lege ferenda se nebudu zabývat samotnou výší finančních prostředků, které jsou alokovány do regionálního školství, ale konkrétním řešením systémových nedostatků při financování regionálního školství. Zřizovatelé mohou škole financovat prakticky všechny výdaje nezávisle na příjmech školy ze státního rozpočtu. Teoreticky tato pravomoc zřizovatelům umoţňuje zlepšovat kvalitu školy nezávisle na objemu finančních prostředků ze státního rozpočtu, prakticky jde spíše o moţnost škole dofinancovat to, na co finanční prostředky ze státního rozpočtu nestačí. Zřizovatelé dostávají ze státního rozpočtu příspěvek, který by měl částečně pokrýt provozní náklady na školy. Výše příspěvku na provozní náklady škol, poskytovaného ze státního rozpočtu se pohybuje kolem 1 400 Kč na ţáka, kdeţto neinvestiční výdaje zřizovatele se pohybují v rozmezí 5 aţ 10 tis. Kč na ţáka. Mezi obcemi je moţná úhrada neinvestičních výdajů za dojíţdějící ţáky (pouze u základních škol a posledního ročníku mateřské školy), tato úhrada je však moţná pouze v případě, ţe povinná obec nezřizuje školu stejného druhu. Tím pádem se vztahuje pouze na malé obce a v praxi nic neřeší. Tato úprava je diskriminační vůči jiným zřizovatelům, neţ jsou obce, jedná se o úpravu administrativně náročnou a celkový přínos neodpovídá vynaloţeným prostředkům. De lege ferenda navrhuji celkové zrušení právní úpravy vymezující moţnost úhrady mezi obcemi za dojíţdějící ţáky, jak jsem uvedla výše, úhrada je neefektivní. V systému financování ze státního rozpočtu udělalo MŠMT první kroky ke změnám tím, ţe předloţilo k odborné diskuzi koncepci reformy financování regionálního školství. I přesto, ţe jsem se k jednotlivým atributům reformy v předchozí kapitole stavěla spíše skepticky, vnímám ji jako velký posun vpřed. Pokud bude MŠMT nadále pracovat s připomínkami vzešlými z diskuze, můţe se podařit nastolit transparentní, efektivní a administrativně úsporný systém. Mou zásadní připomínkou k reformě je pouţití stejného principu financování pro základní a střední školy. Dle mého názoru v případě základních škol by nemělo být pouţito degresních koeficientů oborových normativů v navrhované míře více či méně korespondující s degresními koeficienty pro střední školy. Křivka mezi fixním minimem a horní ekonomicky výhodnou hranicí počtu ţáků by měla mít co nejmírnější průběh. Důvody jsem uvedla v předchozí kapitole, jde zejména o nemoţnost školy ovlivnit počet ţáků ve spádové oblasti.

60

Druhou zásadní připomínkou k navrhovanému systému financování je, ţe se v systému nepočítá s tvorbou rezervy, ze které by bylo moţno řešit nepředvídatelné výdaje jednotlivých škol. Pro názornost uvedu příklad ze své praxe z letošního roku, kdy jsem na základní málotřídní škole poţadovala navýšení normativního rozpočtu o 600 tis. Kč – v předchozím kalendářním roce utrpěl pedagogický pracovník pracovní úraz, vlivem tohoto úrazu nebude schopen vykonávat dále svou práci a bude mu vyplaceno odstupné (v souladu s § 67 zákoníku práce) ve výši cca 500 tis. Kč. Na stejnou školu v lednu tohoto roku na školu nastoupil ţák se zdravotním postiţením, kterému musí být zakoupeny kompenzační pomůcky ve výši cca 100 tis. Kč. Oba mimořádné výdaje by v souladu s § 160 školského zákona měly být hrazeny ze státního rozpočtu. Zmíněná škola nemá vytvořenou ţádnou finanční rezervu z prostředků státního rozpočtu (finanční prostředky státního rozpočtu se musí kaţdoročně vyčerpat), celkový objem prostředků na platy pedagogických pracovníků je cca 2,7 mil Kč, z čehoţ potřebuje na nárokové sloţky platu (tarify) 2,5 mil Kč., zbytek můţe škola čerpat v nenárokových sloţkách platu (odměnách). Škola nemá prostředky na úhradu výdajů, které jí vznikly výše uvedenými událostmi. Reforma počítá s hrazením obdobných výdajů z rozpočtů zřizovatelů, avšak pro některé zřizovatele by mohly být takové výdaje velmi obtíţně řešitelné (zvláště pro malé obce, či soukromé zřizovatele). Dle mého názoru se jedná o výdaje poskytované školám ze státního rozpočtu, v souladu se školským zákonem a také s Listinou základních práv a svobod, povinnost hradit tyto výdaje má stát. De lege ferenda navrhuji zachovat institut „rezervy“ ve státním rozpočtu (ať jiţ na úrovni krajů nebo státu), který by umoţnil řešení obdobných případů. Přenos této povinnosti na zřizovatele se mi zdá nevhodný zejména pro naprostou výjimečnost a specifičnost různých situací. V případě nedočerpání rezervy ve státním rozpočtu v daném kalendářním roce navrhuji její rozpuštění mezi jednotlivé školy formou navýšení ONIV dle počtu ţáků. Navrhovaná koncepce nákladového financování nepedagogických pracovníků a školských sluţeb zachovává krajským úřadům kompetence při alokaci finančních prostředků v této oblasti. Dle mého názoru je vhodnější dnes sice jiţ zavrţená varianta přímého převodu finančních prostředků z MŠMT přímo jednotlivým školám, případně jejich zřizovatelům.

61

Závěr Reforma veřejné správy, která byla zahájena po roce 1989, proběhla ve dvou základních fázích. Za první fázi územní reformy veřejné správy je povaţováno období a obsah jejího postupu od revitalizace obcí na samosprávních principech v r. 1990 (ukončení činnosti národních výborů) do ustavení orgánů krajských samospráv na sklonku roku 2000. Druhou fází reformy územní veřejné správy se potom rozumí navazující vývoj v této oblasti, spočívající v ukončení činnosti okresních úřadů ke dni 31. 12. 2002 a převedení jejich agendy dílem na obce a dílem na kraje.85 Vývoj správy školství více či méně korespondoval s vývojem organizace veřejné správy. Základním znakem první fáze nového systému veřejné správy regionálního školství je odstátnění všech škol a naprosté většiny školských zařízení. Proces demonopolizace zřizovatelských kompetencí umoţnil jiţ začátkem devadesátých let vznik nejen soukromých a církevních škol, ale také umoţnil vznik nejrozsáhlejšího segmentu regionálního školství – škol zřizovaných obcemi a kraji. Přenosem zřizovatelských pravomocí došlo také k částečnému přenosu odpovědnosti za financování těchto škol. Zřizovatelům byla stanovena povinnost hradit školám investiční a neinvestiční provozní výdaje a ze státního rozpočtu byly a jsou hrazeny pouze přímé výdaje na vzdělávání. Výdaje ze státního rozpočtu byly v první fázi na školy alokovány prostřednictvím dekoncentrovaných orgánů státní správy – školských úřadů. Školské úřady zanikly stejně jako okresní úřady k 31. 12. 2002 a jejich kompetence přebraly převáţně krajské úřady. Vznikem krajů coby nových orgánů regionální samosprávy dostal proces decentralizace veřejné správy nejen věcně odbornou, ale i politickou dimenzi. Charakteristickým rysem této druhé fáze reformy je posilování kompetencí samosprávy, coţ se také výrazně projevilo v systému financování regionálního školství. Krajským úřadům byla svěřena kompetence tvorby krajských normativů, která měla umoţnit krajům řešit různá specifika daná demografickým vývojem, hustotou osídlení apod. Krajské úřady vykonávají agendu alokace finančních prostředků školám regionálního školství ve své přenesené působnosti, posílení vlivu samosprávy je zde zvýrazněno tím, ţe krajské úřady rozepisují finanční prostředky školám s vědomím zastupitelstva kraje.86 Na úseku financování z rozpočtu zřizovatelů je u veřejných škol uplatňován princip územního řízení, při financování ze státního rozpočtu je uplatňován u všech segmentů 85

PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: MU, 2007. s. 185. § 161 odst. 6 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů 86

62

regionálního školství princip odvětvového řízení. Jak jsem uvedla v předchozích kapitolách, školský zákon vymezuje hranici mezi druhy výdajů, které jsou hrazeny z rozpočtu státního a z rozpočtu zřizovatelů. Tato pomyslná hranice je koncipována jako polopropustná – finanční prostředky státního rozpočtu lze pouţít pouze na tzv. přímé výdaje, na druhou stranu zřizovatelé mohou přispívat školám také na ty výdaje, které má jinak ze zákona povinnost poskytovat stát. Pokud tedy vyuţije regionální samospráva tohoto zmocnění a přispěje svým školám nad rámec prostředků přidělených ze státního rozpočtu, nepochybně tak posílí svůj vliv na chod těchto škol a tím zvýrazní územní princip řízení, aniţ by to bylo na úkor odvětvových principů řízení v oblasti financování.87 Odvětvový princip řízení v oblasti financování se projevuje zejména v normotvorné roli MŠMT v oblasti financování vůči krajským úřadům, a to včetně pravomoci určit krajským úřadům kritéria pro tvorbu krajských normativů. Vysoká míra decentralizace veřejné správy na úseku financování regionálního školství čelí v poslední době velké kritice. MŠMT jiţ předloţilo k odborné diskuzi koncepční záměr reformy financování regionálního školství, který krajským úřadům odebírá významnou část kompetencí při alokaci finančních prostředků. Podstatou reformy financování je opuštění stávajícího normativního systému financování veškerých aktivit v regionálním školství výhradně na „ţáka“ prostřednictvím republikových a krajských normativů a zavedení systému státních oborových normativů pro školy a obory vzdělání. Státní oborové normativy jsou nastaveny na optimálně naplněnou třídu, pro kterou bude normativně zaručen optimální rozsah vzdělávání (tzv. vzdělávací standard). Stávající systém financování na ţáka uţ ve své podstatě nepodporuje optimalizaci sítě škol a také nepotlačuje nasávací efekt. Pokud k těmto atributům přidáme důsledky decentralizace významných kompetencí při financování regionálního školství na krajské úřady bez odpovídající spoluzodpovědnosti za financování, je výsledkem příliš přebujelá síť škol, která není schopna reagovat na nepříznivý demografický vývoj. V dnešní době se to týká zejména středních škol. I kdyţ se v případě neoptimální naplněnosti tříd ve škole jedná o přenos finanční zátěţe na zřizovatele, je to jediná cesta, jak při vícezdrojovém způsobu financování přimět obě strany k efektivním krokům. Z hlediska efektivnosti veřejné správy školství a také z hlediska vývoje veřejných financí v posledních letech je optimalizace sítě škol nevyhnutelná a také je třeba zohlednit efektivnost výkonu přenesené působnosti na úseku financování regionálního školství. Pokud vyjdeme z premisy, ţe finanční prostředky získané optimalizací zůstanou ve školství, můţe nový 87

VALENTA, J. Financování a rozpočet školy. Karviná : Nakladatelství Paris, 2004, s. 20

63

systém nepřímo přispět také ke zvýšení kvality vzdělávání ve školách. Dobře zorganizované školy budou mít dostatek finančních prostředků nejen na posílení nenárokových sloţek platů svých zaměstnanců, ale také na nákup učebních pomůcek. Určité riziko přílišné centralizace financování regionálního školství spočívá v uplatňování tzv. minimálního normativu, na který by škola dosáhla nárokově. Centralizace neumoţňuje rozdělení finančních prostředků podle konkrétních regionálních specifik. Jak se však ukázalo v předchozích letech, krajská specifika nevychází z původně zamýšlených územních specifik, ale spíše řeší specifika školského systému. Vzhledem k obdobným zeměpisným podmínkám, obdobnému demografickému vývoji a k dobré dopravní dostupnosti v celé ČR nevidím důvod k decentralizaci výkonu státní správy na úseku financování regionálního školství na úrovni krajů. Návrat k čistému odvětvovému řízení není vzhledem k pojetí organizace veřejné správy v ČR moţný, lze tedy předpokládat, ţe základní princip financování regionálního školství ze dvou zdrojů - zřizovatele a stát, zůstane zachován. Kompetence ve financování, ale také odpovědnost za financování by měly vzájemně korespondovat. Cílem mé práce bylo stanovení vhodné míry centralizace výkonu státní správy na úseku financování regionálního školství, kritériem pro hodnocení byla efektivnost v obecném významu, tj. efektivnost jako kombinace účelnosti, prospěšnosti a ekonomičnosti, dle mého názoru se mi podařilo komparací stávajícího systému financování na jednotku výkonu a navrhovaného systému státních oborových normativů cíl naplnit. Financování regionálního školství je vţdy limitováno vývojem veřejných financí a je potřeba zavést takový způsob financování, který bude nejen efektivní, ale také musí být společensky a politicky konsensuální. Vzdělávací politika státu se nemůţe odvíjet od délky trvání volebních období, vzdělávací politika státu musí být akceptována napříč politickým spektrem. Výše a způsob financování podmiňuje do značné míry úroveň pedagogického procesu, kvalitu pedagogických pracovníků a ve svých důsledcích se promítá v rozvoji celé společnosti.

64

Resumé This thesis is dealing with local education which is the most important part of the whole system of education. More than 1,6 million pupils are educated there and about 132 thousand teachers are involved in this system.

„Local education“ means

pre-primary,

primary, secondary and post- secondary (professional and vocational) schools. These schools can be established by territorial legislative authorities (villages and districts), by registered churches, by private physical and legal entities. The legislation of education system has got unusual large extent, the public law mingles with the private law, the legal regulations of education system can be found in the legislation of different legal powers – in international agreements, legal constitutional regulations, laws and generally binding regulations of municipal authorities. Both International agreements, by which the Czech Republic is bound, and the

Declaration of Human Rights guarantee that everybody is entitled to

education. Citizens have the right to free education at basic and high schools and , depending on individual abilities and the means available to society, also at universities. The state budget expenditures on local education have not declined under the limit of 84 billion crowns annually in the last five years and mean the third biggest expense of the government budget. The direct educational costs are financed in this way, and they are specified in the education law. The largest part of the direct educational costs is intended for the employee salaries. The second most important financial source of local education are the operating costs granted by the founder. The government budget expenditures are divided by a direction method, which means that a fixed amount of money is set down per pupil/student. The regional authorities, that determine the region directions, have an extensive power to decide in what way the financial means are to be divided. The aim of this public administrative decentralization as far as the financing of local education is concerned, is to give the regional authorities the power to solve their specific problems e.g. demographic development, population density etc. In connection with the demographic development during the last few years, important weaknesses can be traced in this per pupil/student financing system – it is not able to redistribute the financial means of the government budget in a purposeful and effective way anymore. The direction method of financing does not support the rationalization of the school network and does not repress the „ absorbing“ effect. If we add the consequences of decentralization of important financing competences to regional authorities without appropriate co-responsibility, the result is a

65

rampant school network development

which is not able to respond to

unfavourable demographic

(nowadays it is especially the problem of high schools). The Ministry of

education, youth and sports has introduced on-going debates about conceptual basis of financing reform which centres the financing on the state level. The basic idea is to leave the per pupil/student financial norm and to introduce a system of subject norms defined by the Ministry. The state norms are set to optimal number of pupils in a class which get an optimal extend of education (so called „educational standard“). In the case of a bad organized school, the financial responsibility will be transferred to the founder. In the point of view of the effectiveness of the public law with regard to the local education financing and with respect to public finances is the rationalization of the school network inevitable. If the finances profited from this process are allocated back into the education, this system can contribute indirectly to the increase of the education quality. Well-organized schools will get enough financial means for the employee salaries (first of all for support of personal allowances or bonuses) and for the purchase of teaching aids. A specific risk of the excessive competence centralization in regard to the local education financing can be seen in enforcing of so called minimal norm which can be obtained automatically and in taking no respect to the distribution of finances according to the regional particularities. It has been proved recently that the regional particularities do not origin in former ideas of territorial particularities but on the contrary they try to solve more or less the particularities and problems of the education system. It is necessary to introduce a new society-wide consensus. The state policy concerning education cannot be a question of particular electoral terms, this policy has to be accepted by the whole political spectrum. The amount and the way of financing the education can influence the level of the educational concept, state , development and quality of pedagogical staff to a large extent. In its consequences, it affects the progress of the whole society.

66

Seznam použité literatury a dalších zdrojů Monografie KADEČKA, S., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Základy správního práva pro ekonomy. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2003. 220 s. ISBN 80-210-3050-X REKTOŘÍK, J. a kol. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 2. vyd. Praha : Ekopress, 2007. 307 s. ISBN 978-80-86929-29-3 PEKOVÁ, J. a kol. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 1. vyd. Praha : ASPI, 2005. 556 s. ISBN 80-7357-052-1 BLAŢEK, J. Základy ekonomie 2. opravené vydání. Brno : MU, 2002. 215 s. ISBN 80-7239095-3 PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. 1. vydání. Brno : MU, 2008. 238 s. ISBN 97880-210-4511-8 VALENTA, J. Školské zákony a prováděcí předpisy s komentářem. 4. aktualizované vydání. Olomouc : Nakladatelství ANAG, 2009. 798 s. ISBN 978-80-7263-530-6 PRŮCHA, P. Správní právo- obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : MU, 2007. 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6 JURNÍKOVÁ, J. et al. Správní právo – zvláštní část. 6. doplněné vydání. Brno : MU, 2009. 397 s. ISBN 978-80-210-4847-8 HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2009. 231 s. VALENTA, J. Financování a rozpočet školy. 1. vyd. Karviná : Nakladatelství Paris, 2004. 131 s. ISBN 80-239-2218-1 MALACH, A. Transformace řízení školství v ČR. 1. vyd. Brno : MU, 1995. 147 s. ISBN 80210-1247-1 MALACH, A. Vzdělávání a reforma veřejné správy 1. díl. 1. vyd. Brno : MU, 2001. 162 s. ISBN 80-210-2662-6 VITURKA, M., MALACH, A. Vzdělávání a reforma veřejné správy 2. díl. 1. vyd. Brno : MU, 2001. 198 s. ISBN 80-210-2684-7 PRŮCHA, P. Aktuální otázky reformy veřejné správy. Brno : MU, 2000. 178 s. ISBN 80-2102295-7 ŠTOČEK, M., MARŠÍK, A. Obec a škola. 1. vydání. Nový Bydţov : aTre, 2009. 152 s.

67

STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu a praxi. 1. vyd. Praha : Nakladatelství Computer press, 1998. 214 s. ISBN 80-7226-112-6 HLEDÍKOVÁ. Z., JANÁK. J., DOBEŠ. J., Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost, Praha : Nakladatelství Lidové noviny, 2007. 481s. ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION DEVELOPMENT. Education at a Glance 2011 OECD indicators. Paris : OECD, 2011. 498 s. MANKIW. G., Principles of Ekonomy. 3. publication. Ohio, Cincinety : South-Western College Pub, 2003. 848 s. ISBN 978-0324168624 MŠMT ČR. Národní program rozvoje vzdělání v České republice: Bílá kniha. Praha : Nakladatelství Tauris, 2001. 98s. ISBN 80-211-0372-8 MŠMT ČR. Školská reforma pokračuje: Výroční zpráva o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy České republiky v roce 2008. Díl I. Praha : Nakladatelství Tauris, 2009. 121 s. ISBN 978-80211-0584-3 MŠMT ČR. Cesta ke kvalitě a efektivitě vzdělávání: Výroční zpráva o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy České republiky v roce 2010. Praha : Ústav pro informace ve vzdělávání, 2011.141 s. ISBN 978-80-211-0617-8 MAREK, J., PÁNKOVÁ, M. a kol. Reforma veřejné správy v ČR. Praha : Ministerstvo vnitra, 2003. 65 s. ISBN 80-239-0225-3

Odborný tisk MATUŠKOVÁ, Z. Krok první: Popis financování školství. Učitelské noviny. 2010, roč. 113, ISSN 0139-5718 ŠTIKOVÁ, M. Obec a škola jsou jedno. Veřejná správa. 4/2012, roč. XXIII, ISSN 1213-6581 NĚMEC. L, Mají se školy těšit na nový systém financování? Učitelské noviny. 2011, roč. 114, č. 34, ISSN 0139-5718 ZAJÍČEK. J, Zásadní připomínky ke „koncepčnímu záměru reformy systému financování regionálního školství“ Učitelské noviny. 2012, roč. 115, č. 3, ISSN 0139-5718 NĚMEC. L, Normativní financování a úroveň školy. Učitelské noviny. 2011, roč. 114, č. 2425, ISSN 0139-5718

Ostatní zdroje Ústav pro informace ve vzdělávání. Výkonová data za školní rok 2011/2012 [online]. 2012. Dostupné z:

68

Ministerstvo školství, mládeţe a sportu. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha: 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financova ni_skolstvi-msmt> Ministerstvo školství mládeţe a sportu. Zpráva o vývoji českého regionálního školství od listopadu 1989 [online]. Praha : 2009. Dostupné z: <www.msmt.cz/file/8254_1_1/download/> Ministerstvo školství, mládeţe a sportu. Analýza současného systému financování školství [online]. Praha : 2010. Dostupné z: <www.ucitelskenoviny.cz/userfiles/file/analyza_financova ni_skolstvi-msmt> Ústav pro informace ve vzdělávání. Veřejné výdaje na školství v letech 1993 – 2002 [online]. Praha: 2011. Dostupné z: Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Analýza Bílé knihy [online]. Praha : 2009. Dostupné z: Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. EUpenizeskolam [online]. Praha : 2012. Dostupné z: Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Principy normativního rozpisu rozpočtu a normativní rozpis rozpočtu výdajů RgŠ územních samosprávných celků na rok 2011 v úrovni MŠMT – KÚ [online]. Praha, 2010. Dostupné z: Krajský úřad Moravskoslezského kraje. Krajská metodika rozpisu přímých výdajů právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení zřizovaných obcemi a krajem na rok 2012 [online]. Ostrava, 2012. Dostupné z: Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Normativy soukromých škol na rok 2012 [online]. Praha, 2012. Dostupné z: Sdruţení soukromých škol Čech, Moravy a Slezska. Memorandum ke koncepčnímu záměru reformy financování regionálního školství 2013 [online]. Praha, 2012. Dostupné z: Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR (2011 – 2015) [online]. Praha, 2011. Dostupné z: Moravskoslezský kraj. Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2008 [online]. Ostrava, 2008. Dostupné z: Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy. Koncepční záměr reformy systému financování regionálního školství, podklad pro odbornou diskuzi [online]. Praha, 2011. Dostupné z:

69

iDNES.cz / Zprávy. Dobeš chce ušetřit 7 miliard, základní umělecké školy se bojí zániku [cit. 2011-14-09]. Dostupné z:

Legislativa Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Usnesení č. 2/1993 Sb., předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějšího předpisu Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 433/2010 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2011, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náleţitostech plnění povinné školní docházky, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 14/2005 Sb., o předškolním vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 13/2005 Sb., o středním vzdělávání a vzdělávání v konzervatoři, ve znění pozdějších předpisů

70

Vyhláška č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí, ţáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, ţáků a studentů mimořádně nadaných, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 74/2005 Sb., o zájmovém vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů Nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných sluţbách a správě, ve znění pozdějších předpisů Směrnice MŠMT č.j. 28 768/2005-45, kterou se stanoví zásady, podle kterých provádějí krajské úřady rozpis finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 školského zákona krajským a obecním školám a školským zařízením, vydaná ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí

71

Seznam tabulek a grafů Tab. č. 1: počet škol regionálního školství – dělení pole zřizovatele Tab. č. 2: republikové normativy pro rok 2011 Tab. č. 3: normativní rozpis rozpočtu regionálního školství na rok 2011 ve struktuře závazných a orientačních ukazatelů

Graf č. 1: výdaje státního rozpočtu na regionální školství v běţných cenách v roce 2011 Graf č. 2: přímé výdaje na regionální školství v roce 2011 Graf č 3: porovnání krajských normativů mzdových prostředků v roce 2011 pro I. stupeň základní školy Graf č 4: porovnání krajských normativů mzdových prostředků v roce 2011 pro vyšší odbornou školu, obor vzdělání „diplomovaná sestra“ Graf č. 5: působení oborového normativu pro běţnou třídu čtyřletého gymnázia

72

Příloha č. 1 Schéma školské soustavy v České republice. Dostupné z: <www.msmt.cz/file/10191_1_1/download/>

73

Příloha č. 2 Tabulka zahrnuje veřejné výdaje na školství v běţných cenách, jejich podíl na HDP v letech 2001-2010. Dostupné z:

74

Příloha č. 3 Rozpis finančních prostředků státního rozpočtu na rok 2012, Základní škola Odry, Pohořská 8, příspěvková organizace.

75