A Telefon:

Pénzügyi és Számviteli Kar Zalaegerszegi Intézete 8900 Zalaegerszeg, Gasparich Márk u. 18/A Telefon: +36-92-509-900

FELHASZNÁLÁSI FELTÉTELEK (felhasználási engedély) Ez a dokumentum a Budapesti Gazdasági Főiskola Pénzügyi és Számviteli Kar Zalaegerszegi Intézete Könyvtárának online szakdolgozat-archívumából származik. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illetik. Ha a szerző vagy tulajdonos külön is rendelkezik a dokumentum szövegében a terjesztési és felhasználási jogokról, akkor az ő megkötései felülbírálják az alábbi megjegyzéseket. Ugyancsak ő a felelős azért, hogy ennek a dokumentumnak az elektronikus formában való terjesztése nem sérti mások szerzői jogait, jogviszonyát vagy érdekeit. Az archívum üzemeltetői fenntartják maguknak a jogot, hogy ha kétség merül fel a dokumentum szabad terjesztésének jogszerűségét illetően, akkor töröljék azt az online szakdolgozattár állományából. Ez a dokumentum elektronikus formában szabadon másolható, terjeszthető, de csak saját célokra, nem-kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz, változtatások nélkül és a forrásra való megfelelő hivatkozással használható. Minden más terjesztési és felhasználási forma esetében a szerző/tulajdonos engedélyét kell kérni. Ennek a copyright szövegnek a dokumentumban mindig benne kell maradnia. A szakdolgozat szerzője a dokumentumra vonatkozóan az alábbi felhasználási engedélynyilatkozatot tette: „Hozzájárulok, hogy szakdolgozatomat a főiskola könyvtára az Interneten megjelenítse.” Az Interneten történő megjelenítés (közzététel) feltételei: - a közzététel kizárólag oktatási és tudományos, nonprofit célú, - a szerző hozzájárulása a hatályos szerzői jogszabályok értelmében nem kizárólagos, időtartamra nem korlátozott felhasználási engedély, - a felhasználás, terjesztés a kutatást végző felhasználók számára, magáncélra – ideértve a másolatkészítés lehetőségét is – csak úgy történhet, hogy az a felhasználó(k) jövedelemszerzése vagy jövedelemfokozása célját közvetve sem szolgálhatja és nem-kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz is csak változtatások nélkül, és a forrásra való megfelelő hivatkozással használható, - a szerzői és tulajdonosi jogok, valamint az üzleti célú felhasználási lehetőségek továbbra is a szerzőt illetik.

BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA PÉNZÜGYI ÉS SZÁMVITELI FŐISKOLAI KAR ZALAEGERSZEGI INTÉZETE

SZAKDOLGOZAT

Pataki Klaudia Pénzügy szak

2009.

1

BGF Pénzügyi és Számviteli Főiskolai Kar Zalaegerszegi Intézete

A helyi önkormányzatok finanszírozási rendszere

Pataki Klaudia Pénzügy szak 2009.

2

TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés .......................................................................................................... 5 I. Az önkormányzatiság magyar modellje .................................................... 7 I.1. Az önkormányzati rendszer kialakulása – az új kezdet ...................................... 7 I.2. A helyi önkormányzatok és a magyar közigazgatás ............................................ 8 I.3. Az önkormányzatok szerepe, jelentősége a települések életében...................... 10

II. Magyarország önkormányzati rendszere az Európai Unió tükrében 13 II.1. Az önkormányzati rendszer Uniós szabályozása.............................................. 13 II.2. Az európai önkormányzatok sajátosságai, bevételi struktúrájuk .................. 14 II.2.1. Az önkormányzás jellemzői az Unióban ...................................................... 14 II.2.2. Az uniós tagállamok bevételi forrásszerkezete ............................................ 15

III. A magyar önkormányzatok bevételi struktúrája................................ 17 III.1. Az önkormányzati feladatellátás forrásának jellemzői .................................. 17 III. 2. A helyi önkormányzatok bevételei .................................................................. 18 III.2.1. Saját bevételek............................................................................................... 19 III.2.2. Átengedett központi adók ............................................................................ 22 III.2.3. Az állami támogatások ................................................................................. 23 III.2.4. Az önkormányzatok tőkepiaci finanszírozása............................................ 24 III.2.4.1. Hazai sajátosságok a hitelezésben ........................................................ 26 III.2.4.2. A helyi önkormányzatok kötvénykibocsátása ..................................... 28 III. 3. A Zala megyei önkormányzatok bevételei, finanszírozásuk forrásai .......... 29 III.3.1. Az önkormányzati bevételi struktúra jellemzői, változásai ...................... 29 III.3.2. Zala megye önkormányzatainak 2008. évi költségvetési bevételei ........... 32

IV. A forrásszabályozási – finanszírozási rendszer ................................... 37 IV.1. A forrásszabályozási rendszer alapvető ismeretei .......................................... 37 IV.2. A pénzügyi szabályozás változásai, „fejlődése”............................................... 38 IV.3. A helyi önkormányzatok költségvetési körből származó forrásai................. 44 IV.3.1. Normatív állami hozzájárulások és támogatások....................................... 45 IV.3.1.1. Normatív állami hozzájárulások........................................................... 45 IV.3.1.2. Normatív, kötött felhasználású támogatások ...................................... 45 IV.3.2. Fejlesztési célú támogatások......................................................................... 46 IV.3.2.1. Címzett és céltámogatások .................................................................... 46 3

IV.3.2.2. A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis-maior feladatainak támogatása.............................................................................................................. 46 IV.3.3. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások.............................................................................................. 47 IV.3.3.1. Önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatása.............................................................................................................. 47 IV.3.3.2. Tartósan fizetésképtelen helyi önkormányzatok támogatása ............ 48 IV.3.3.3. Működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása ...................... 48 IV.3.4 Egyéb állami támogatás................................................................................. 48 IV.3.4.1. Központosított előirányzatok ................................................................ 48 IV.3.4.2. Helyi önkormányzatok színházi támogatása ....................................... 49 IV.3.5. Személyi jövedelemadó, mint átengedett központi adó ............................. 49

V. Reformok a finanszírozás területén – jövőkép ...................................... 51 VI. Konklúzió, avagy az önkormányzatok pénzügyi helyzetének értékelése ........................................................................................................ 55 Mellékletek..................................................................................................... 59 Táblázat és ábrajegyzék ............................................................................... 61 Irodalomjegyzék ............................................................................................ 64

4

Bevezetés

Magyarországon 1990-re egy hosszú, több évig tartó reformfolyamat eredményeként kiépültek a jogállamiság alkotmányos keretei, és az 1990-es választásokkal egy többpártrendszerű demokrácia jött létre. A megszavazott önkormányzati törvény megteremtette az önkormányzatok működésének jogi kereteit, melynek következtében mintegy 3.200 önkormányzatot hívtak életre. Az önkormányzati alapjogok megnövekedett önállósághoz juttatták a helyi döntéshozó szerveket annak érdekében, hogy a helyben felmerülő szükségleteket minél jobban ki tudják elégíteni. A reformfolyamat eredménye továbbá, hogy az addig centralizált, kiadásorientált szabályozásról egy normatív és decentralizált, forrásorientált szabályozásra tértek át. Ahhoz, hogy az önkormányzatok biztosítani tudják gazdasági önállóságukat, szükséges volt az önkormányzati bevételek szabályozásának más alapokra való helyezése. Az önkormányzati finanszírozási rendszer tanulmányozása során azonban majd láthatjuk, hogy mind maga a forrásszabályozási rendszer, mind pedig más, egyéb szabályozó eszközök, mechanizmusok előírásai „gátolják” az önkormányzatok önállóságát. Dolgozatomban a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerét kívánom bemutatni. Az első fejezetben az önkormányzatok megalakulását vizsgálom, azt a hosszú folyamatot, melynek során életre keltették az új demokratikus önkormányzati rendszert és annak gazdasági alapját képező forrásorientált szabályozórendszert. Röviden ismertetem az önkormányzatok közigazgatásban betöltött szerepét, bemutatom a településekkel való kapcsolatát. A második fejezetben az Európai Unió önkormányzatokra, azok működésére vonatkozó előírásait, útmutatásait vizsgálom. Megnézem, hogy milyen önkormányzati modellek vannak jelen az Unióban, tanulmányozom, hogy feladatellátásuk, finanszírozásuk terén található-e hasonlóság a magyar gyakorlattal. A dolgozat harmadik részében – visszatérve Magyarországra – a helyi önkormányzatok bevételi struktúráját mutatom be, a főbb bevételi csoportokat, azok összetevőit, jellemzőit. Elemzem a Zala megyei önkormányzatok bevételeit, finanszírozásuk forrásait.

5

A következő rész a forrásszabályozásról, a finanszírozási rendszerről szól. A forrásszabályozási rendszer jellemzőit, a pénzügyi szabályozás változásait kutatom. Részletesen bemutatom az önkormányzatok költségvetési körből származó forrásait. Az ötödik fejezetben a finanszírozási rendszer átalakításának, reformjának szükségességét hangsúlyozom. Ismertetem azokat az elképzeléseket, melyek a finanszírozás problémájára keresik a megoldásokat, s talán kiutat mutatnak. Végső soron megpróbálom az önkormányzatok pénzügyi helyzetét értékelni, összegezni, és a rendszer hibáinak kiküszöbölésére keresni a megoldásokat.

6

I. Az önkormányzatiság magyar modellje I.1. Az önkormányzati rendszer kialakulása – az új kezdet Magyarországon már az 1980-as évek közepén elindult a helyi közigazgatás rendszerének és finanszírozási gyakorlatának fejlesztése, átalakítása. A társadalom különböző rétegeiben felerősödtek az önkormányzatiság iránti igények, megjelentek az első civil szervezetek. Ezt megelőzően már az 1970-es években is tapasztalhattunk változtatásokra utaló törekvéseket. Ez a megállapítás azzal támasztható alá, hogy a korábban kialakult szovjet típusú tanácsrendszert az 1960-as évek végén felváltotta az osztrák-német típusú rendszer, melyben a helyi tanácsok egyre több állami feladatot kaptak. Ezzel egyidejűleg a finanszírozás rendszere is valamelyest átalakult. Az addig kizárólag állami támogatásokon nyugvó finanszírozással ellentétben részben a központi adó részleges átengedése lett a forrása a helyi közszolgáltatásoknak. Mindezek ellenére a finanszírozásban tartalmi átalakulás nem következett be, mivel az elosztás rendszere továbbra is ún. kiadásorientált rendszerként működött. Az 1980-as évek első felében ez a pénzügyi rendszer is inkább visszafelé fejlődött, mint előre. A gazdasági problémákra hivatkozva a formális decentralizáció elemeit a „recentralizáció” váltotta fel. Ennek hatására már mind a gyakorlati, mind pedig az elméleti szakemberek egyaránt sürgették a tarthatatlanná vált helyzet megváltoztatását. Az újabb „reformmunkának” köszönhetően 1986-ban radikálisnak hitt változások következtek be a szabályozó rendszerben, mely továbbra is ellentmondásosan működött, alapvetően kiadásorientált maradt. 1988-ban bevezették a személyi jövedelemadót. Ezt követően már tapasztalhatóak voltak olyan gyakorlati törekvések, melyek az önkormányzati rendszer gazdasági alapját képező, forrásorientált szabályozórendszer kialakítása érdekében születtek. 1990-ben megtartották az első demokratikus választásokat, kialakult a többpártrendszerű politikai struktúra. A tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer megalakulásával olyan önszervező helyi hatalom-gyakorlás feltételei jöttek létre, amelyben a lakosság közvetlenül, illetve képviselői útján, törvényi keretek között önállóan intézheti az ügyek széles körét. Az önkormányzati rendszer életre keltéséhez szükség volt az Alkotmány módosítására is, mely rögzíti, hogy a helyi önkormányzás joga megilleti a község, a város,

7

a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét. Az Alkotmány szabályainak megfelelően fogadták el 1990-ben az önkormányzati törvényt. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény életbe lépésével megvalósult a decentralizált közigazgatás erős helyi érdekérvényesítési lehetőségekkel, esélyekkel. A törvény alapelveiben megerősítette a forrásorientált pénzügyi szabályozást is és követelményeket támasztott a szabályozó rendszer továbbfejlesztésére, finomítására.

I.2. A helyi önkormányzatok és a magyar közigazgatás A közigazgatás területi és települési szintjén alapvetően két közigazgatási szervtípus van jelen: az államigazgatási és az önkormányzati. Az államigazgatási rendszer fentről lefelé szervezett, a kormánytól, a minisztériumoktól és más központi szervektől a területi és - kivételesen - a helyi szervek felé. Felépítésük hierarchikus, jellemzőjük az egyszemélyi vezetés és felelősség, a feladat- és hatáskörök gyakorlásában pedig a dekoncentráció. Végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazó funkciót látnak el, melyek az érintett ügyfelekhez viszonylag közel - területi vagy települési szinten - működnek. Az önkormányzati közigazgatási szervek elsősorban települési szinten, valamint a központi és a települési szint közötti területi szinten fejtik ki tevékenységüket. Jellemzőjük a helyi választópolgárok által közvetlenül választott testület általi irányításuk, a törvényben garantált és el nem vonható önálló feladat- és hatáskör, szervezet, személyzet és a saját bevételi források köre. E decentralizált szervek egymással és az államigazgatási szervekkel nem állnak alá-fölérendeltségben, működésüket a jogszabályoknak megfelelően, és a központi közigazgatás törvényességi ellenőrzésével fejtik ki. Az önkormányzatok által ellátott feladatok jellege főként a lakossági közszolgáltatások szervezése és biztosítása, valamint egyes rájuk bízott államigazgatási feladatok nem saját hatáskörben történő ellátása. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladatmegoszlást egyesek sajátos munkamegosztásnak tekintik, míg mások az önkormányzati feladatokat azok önálló államhatalmi ág jellegéből származtatják. Akár az egyik, akár a másik megközelítést is alkalmazzák, a valóságban minden államnak egy közigazgatási rendszere

8

van, mely ellátja a végrehajtó funkciókat. Központi szinten az államigazgatási szervek a meghatározóak, míg települési szinten az önkormányzatok. A központi és a helyi szint között az államigazgatási és az önkormányzati típusú szervek a fejlett államok túlnyomó többségében egymás mellett vannak jelen. Ez a párhuzamosság sok gond forrása, hiszen azonos szinten működik két közigazgatási szervtípus. Bár kapcsolatuk nem hierarchikus, mégis a konkrét megoldások zömében, éppen az e szinten lévő államigazgatási szervek egyike látja el az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a kormány nevében. Az országok többségében területi szinten a hatósági funkciók ellátására a helyi befolyásolástól mentes dekoncentrált államigazgatási szerveket működtetnek, míg települési szinten önálló államigazgatási szervek ritkábban vannak jelen. Az államigazgatási szervezet területi tagoltságának vannak racionális határai, nem rendelkezhet minden ágazat területi szinten működő tagolt, önálló szakigazgatási szervezettel. Ugyanakkor a települési szintű közigazgatást jellemző önkormányzat sem láthat el minden közigazgatási hatáskört saját önkormányzati hatáskörében. A két rendszer települési – főként községi – szinten való párhuzamos működtetése felesleges és költséges dolog lenne, s az állampolgárokat és szervezeteiket pedig egyébként sem az érdekli, hogy ügyeiket államigazgatási vagy önkormányzati közigazgatási szervek intézik, hanem hogy azokat gyorsan, szakszerűen és jogszerűen lássák el. Éppen ezért a világ összes közigazgatási rendszerében – így nálunk is – települési szinten főszabályként az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási funkciók egy részét azonos szervezet keretében látják el. A mai magyar közigazgatásban a települési önkormányzatok jegyzői azok, akik egyfelől az őket

alkalmazó

önkormányzat

döntéseit

szakszerűen

előkészítő

és

végrehajtó

önkormányzati funkciót ellátók, másfelől – ha jogszabály másként nem rendelkezik – általános első fokú államigazgatási hatóságként működnek. A legjelentősebb ügyfélcsoportot érintő államigazgatási ügyekben (okmányirodák, építésügy, gyámügy, szociális igazgatás) első fokon, körzeti illetékességgel a körzetközpont települési önkormányzatok jegyzői járnak el, saját államigazgatási hatáskörükben. Amennyiben egy ágazatnak nincs külön területi dekoncentrált szerve úgy első fokon, vagy a jegyző első fokú hatásköre esetén másodfokon a regionális közigazgatási hivatal, mint a kormány általános hatáskörű területi szerve járhat el. 9

I.3. Az önkormányzatok szerepe, jelentősége a települések életében A magyar önkormányzati modell egyik legfőbb sajátossága, hogy fogalmilag is összeköti az önkormányzati szervezetet a helyi közösséggel. Az önkormányzati törvény deklarálja, hogy a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok közösségét illetik meg, akik képviselőik útján és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat. Az önkormányzati rendszer magalakításával a jogalkotó olyan helyi kormányzási modellt kívánt létrehozni, ahol a képviselet és a polgármester együtt, közösen kormányoz. Olyan önkormányzati politikát képzelt el, melynek lényegi eleme az állampolgári részvétel. Az évek során több olyan jogszabály is született, melynek célja a helyi társadalom részvételének garantálása az önkormányzásban. A különböző helyi lehetőségekkel és igényekkel rendelkező önkormányzatoknak különböző feladat- és hatásköreik vannak. Ez a különbözőség létrejöhet mind az önként vállalt, mind pedig a törvény által kötelezően előírt feladat- és hatáskörökben. A közszolgáltatások zömét a törvények az önkormányzati alapszintre, községek vagy városok szintjére utalják. A helyi önkormányzatok feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen sokrétű. Feladataik közé tartozik a településfejlesztés, a településrendezés, a lakásgazdálkodás, valamint az épített és természeti környezet védelme. Gondoskodnak a helyi tűzvédelemről és a közbiztonság helyi feladatairól. Közreműködnek a helyi energiaszolgáltatásban, a foglakoztatás megoldásában. Közösségi teret biztosítanak a lakosság számára. Támogatják a közművelődési, tudományos és művészeti tevékenységet, a sportot. Fenntartják helyi közutakat, közterületeket és a köztemetőt. Megoldják a vízrendezés, a csatornázás és csapadékvíz

elvezetésének

problémáit.

Biztosítják

a

tömegközlekedést,

a

településtisztaságot. Gondoskodnak az óvodáról, az alapfokú nevelésről, az oktatásról, az egészségügyi és szociális ellátásokról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról. Feladatuk a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesítése, az egészséges életmód közösségi feltételeinek erősítése. A fentiekben megtalálhatók azok a legalapvetőbb feladatok, melyek révén biztosítható egy-egy település működése, megvalósítható a műszaki-technikai infrastruktúrája, továbbá a lakosság kommunális és humánszolgáltatásokkal való legalább alapfokú ellátása.

10

A felsorolás nem taxatív, nem adja teljes keresztmetszetét azoknak a feladatoknak, amelyeket a települési önkormányzatok végeznek, illetőleg végezhetnek. Így az önkormányzatok ún. önként vállalt feladatként a közszolgáltatási feladataikat bővíthetik a felsoroltakon túlmenően is, ha a feladat ellátását a jogszabály nem utalja más szerv hatáskörébe. Ugyanakkor az önkormányzati törvényen kívül más törvény is állapíthat meg helyi önkormányzati kötelezettséget, ebből következően feladatot is a közszolgáltatások biztosítása terén. Ilyenek például a hulladékártalmatlanító telep kijelölése, helyi zaj és rezgésvédelmi szabályok megállapítása, vagy például a közművelődési szolgáltatások. Az önkormányzat maga határozza meg a lakosság igényei alapján, illetve anyagi lehetőségeitől függően, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Azt, hogy az önkormányzat mely feladatok ellátását vállalja, befolyásolja a helyi társadalom szerkezete, a népesség összetétele, a település adottságai, fejlettsége, helyzete és egyéb más körülmények is. A helyi önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és szociális alapellátásról, a helyi közutak és köztemető fenntartásról, köteles biztosítani a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. Ezek a kötelező feladatok, melyek a feladatoknak azt a minimális körét jelentik, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, a település üzemeltetéséhez. Az önkormányzati törvény nem határozza meg a közszolgáltatások fogalmát, egyes feladatkörök tartalmát, mélységét. Azokat más törvényekből ismerhetjük meg. Minden önkormányzat kötelező feladatain túl saját maga határozza meg, hogy a feladatok közül melyeket lát el, azokat milyen eszközökkel, milyen mértékben és hogyan oldja meg. A sokrétű lakossági szolgáltatásokat az önkormányzatoknak nem feltétlenül saját intézményeikkel kell ellátniuk, szabadon dönthetnek afelől, hogy a feladataikat saját intézménnyel, más gazdálkodó szervezet támogatásával, a szolgáltatások megvásárlásával, vagy egyéb módon látják el. A szerződéses megbízások az önkormányzati szolgáltatások körében nagyon elterjedtek. A városüzemeltetés különböző feladatait, karbantartási, javítási feladatokat, a szállítást, közüzemi szolgáltatásokat vagy oktatási, egészségügyi alapellátási feladatokat is végeznek szerződés alapján. A megbízott szervezetek között lehetnek nem nyereségérdekeltségű szolgáltató szervezetek, melyek rendszeresen végzik a feladatokat. Nagy számban önkéntességi alapon vállalnak át helyi feladatokat, rendszerint a szociális ellátás, oktatás, kultúra, egészségügy területén, amelyekhez az állam támogatást nyújt. 11

Egy másik közkedvelt feladat ellátási lehetőség a koncesszió. A koncesszió fejlesztési és üzemeltetési célokra kötött hosszú távú megállapodás. Ilyen eset például az, amikor az önkormányzat nem feltétlenül beruházással járó feladat kizárólagos ellátásával bíz meg társaságot és a díjbeszedési jogosítványokat is átadja a szerződő félnek. A koncessziós forma elsődlegesen a közművek területén gyakori, de más szolgáltatásoknál is előfordul.

12

II. Magyarország önkormányzati rendszere az Európai Unió tükrében II.1. Az önkormányzati rendszer Uniós szabályozása Az Európai Unióhoz való csatlakozással a tagállamok bizonyos hatáskörök gyakorlását átengedték egy általuk létrehozott szervezet javára, hogy azokat a szervezet keretein belül a jövőben közösen gyakorolhassák. A Közösség működésének alapvető feltétele, hogy az általa kiadott joganyaghoz igazodjanak a tagállamok jogrendszerei. A helyi önkormányzatok jogi szabályozása – s így értelemszerűen a pénzügyekre vonatkozó jogi szabályozás – az Európai Unión belül nem képez közösségi kompetenciát. Az Unió a nemzeti közigazgatásra, önkormányzati rendszerre nézve nem alkot szervezeti vagy működési szabályokat. A Római Szerződésben megfogalmazott szubszidiaritás elve szerint

a

jogi

szabályozás

az

egyes

tagállamok

feladata,

hatásköre.

Ennek

eredményeképpen megfigyelhető, hogy a helyi önkormányzatok pénzügyi-gazdaságigazdálkodási szabályozását sokszínűség jellemzi, az adott ország történelmi és nemzeti hagyományai, államberendezkedési formája jelentős mértékben befolyásolja. A helyi önkormányzatoknak ugyanakkor követniük kell a közösségi előírásokat végrehajtási tevékenységük során, valamint be kell tartatni azokat intézményeikkel, ügyfeleikkel is. Az önkormányzatiságnak léteznek széles körben elfogadott közös értékei, melyek azonban valamennyi uniós tagállam jogi szabályozásában megjelennek. Ezek a közös európai önkormányzati értékek fellelhetők az Európai Tanács által elfogadott dokumentumban, az Európai Helyi Önkormányzati Kartában. A Karta 9. Cikkében olvashatunk a helyi önkormányzatok finanszírozásáról, a pénzügyigazdasági szabályozásról. E szerint a helyi önkormányzatok pénzügyi alaptételét a megfelelő pénzügyi forrásokhoz való jogosultság képezi. Ezt nevezzük a bevételi oldal alapelvének. Kifejtve a fentiekben foglaltakat, ez egyrészt azt jelenti, hogy az önkormányzati források volumenének a vonatkozó törvényekben meghatározott felelősségi kör kiterjedésével arányosan kell alakulnia. Másrészt akkor találhatjuk az önkormányzati pénzügyi források mennyiségét megfelelőnek, ha azok az önkormányzati feladat-ellátási kiadásokkal képesek lépést tartani.

13

A helyi önkormányzati pénzügyek Kartában lefektetett másik kiemelkedő alaptétele a helyi önkormányzati gazdálkodási autonómia elismerése. A gazdálkodási autonómia a befolyt pénzeszközök relatíve szabad felhasználását, elköltését jelenti, ami a Kartában a kiadási oldal alapelvét fogalmazza meg. Relatíve szabad a pénzfelhasználás, ugyanis egyfelől ennek a kötelező önkormányzati feladatellátás keretei között kell lezajlania, másfelől pedig a központi állam által elosztott egyes pénzeszközökhöz felhasználási kötöttség is társulhat. (Ez utóbbi szükségtelen térnyerését kívánja meggátolni a Karta rendelkezése, amely szerint a felhasználási kötöttséggel járó pénzügyi források lehetőleg ne lépjenek túl a feltétlenül szükséges mértéken.)

II.2. Az európai önkormányzatok sajátosságai, bevételi struktúrájuk II.2.1. Az önkormányzás jellemzői az Unióban Az

európai

önkormányzatok

sajátosságai

többféle

szempontrendszer

szerint

csoportosíthatók. Ezek a jellemzők befolyásolják az önkormányzatok Unióhoz való viszonyát, kapcsolatrendszerét. Különböző tanulmányok, összehasonlító vizsgálatok alapján elmondható, hogy méretük, szervezetük, vagy éppen feladataik alapján külön kategóriát alkotnak az északi és a déli országok önkormányzatai. A skandináv országokra jellemző a decentralizált regionális és helyi önkormányzat. Ezen önkormányzatok általában magas jogi státusszal, jól képzett szakembergárdával rendelkeznek. Működésük elsődleges szempontja a jóléti állam megteremtése, az oktatás, az egészségügy, a lakásviszonyok, a szociális ellátások megfelelő színvonalon történő biztosítása. Ezen országok – mint például Dánia, Norvégia, Finnország, Hollandia vagy Svédország – közös sajátossága, hogy alacsony az Unióval kapcsolatos politikai, illetve adminisztratív nyitottság. Az északi országokkal ellentétben a dél-európai országok önkormányzatai kevésbé fejlettek. A regionális szint még nem alakult ki, vagy ha igen, akkor kulturális, történelmi, nyelvi tradíciókon nyugszik. Ezen önkormányzatokra nem jellemző a jól képzett

14

humánerőforrás. Közjogi helyzetük ugyanakkor erős, a polgármester vagy más helyi vezető képes befolyásolni a kormányzás különböző szintjeit.

II.2.2. Az uniós tagállamok bevételi forrásszerkezete A

helyi

önkormányzatok

bevételi

forrásszerkezete

Európa

számos

országában

hasonlóképpen alakul. Valamennyi tagállamban megtalálható a három fő finanszírozási pillér: •

központi költségvetési támogatások,

•

megosztott vagy átengedett, adókból vagy más fizetési kötelezettségből származó közbevételek,

•

saját jogú bevételek.

A központi költségvetési támogatások normatív alapon (normatív állami támogatás), vagy anélkül (individuális állami támogatás), illetőleg felhasználási kötöttséggel, vagy szabad felhasználású támogatásként kerülnek szétosztásra. A megosztott vagy átengedett bevételek valamely az államháztartás részére központilag előírt fizetési kötelezettségből való önkormányzati részesedést jelentenek. Ezek tipikusan az adók. A saját jogú önkormányzati bevételek csoportja meglehetősen heterogén, az alábbi tényezők köré csoportosítható bevételi forrásokat foglal magába: •

helyi adók (önkormányzat által megállapított adó típusú bevételek)

•

helyi díjak (szintén az önkormányzat által megállapított díj típusú, valamilyen szolgáltatásért járó fizetési kötelezettség)

•

helyi önkormányzati vagyonból származó bevételek (ilyenek például a privatizációs bevételek, koncessziós díjbevételek, bérleti díjak, stb.)

•

kölcsönbevételek (kötvénykibocsátásból származó bevétel, bankkölcsön).

Az Unió tagállamaiban az önkormányzatok pénzügyi szabályozási rendszerét vizsgálva megkülönböztethetünk támogatásalapú finanszírozást és adóalapú finanszírozást. A támogatásalapú finanszírozás jellemzője, hogy az önkormányzati források több mint felét az állami költségvetési támogatások teszik ki. Ez a finanszírozási forma jellemző Hollandia vagy Nagy-Britannia önkormányzataira.

15

Az adóalapú finanszírozás esetében a központi, illetve a helyi adók játsszák a meghatározó szerepet. Ilyen módszerrel találkozhatunk Dániában vagy Svédországban. Az egyes tagállamok között jelentős különbségeket tapasztalhatunk, ha megvizsgáljuk a bevételi forrásoknak az államháztartáson belül elfoglalt helyét, valamint az egyes finanszírozási pillérek egymáshoz viszonyított súlyát. A bevételi források államháztartáson belüli jelentőségét leginkább az önkormányzatnak az adott ország éves GDP-jéből való részesedése mutatja. Ez esetben is a fentiekben már részletezett északi és déli önkormányzati modellt kell megkülönböztetünk egymástól. Az előbbi körhöz tartoznak azok az országok, ahol az önkormányzatokat széles felelősségi körrel ruházták fel, és a GDP-ből való részesedésük meghaladja a tíz százalékot. Ezzel szemben a déli modell szerint működő államokat a tíz százalékon aluli GDP részesedés jellemzi. Ha

megvizsgáljuk

az

önkormányzati

alrendszer

közszektoron

belüli

mutatóit,

megállapíthatjuk, hogy ez esetben is különbséget tehetünk a két modell között. Az északi modell szerint működő tagállamokban az államháztartáson belül a helyi önkormányzati alrendszer legalább egyötödnyi részesedéssel rendelkezik, míg a dél-európai országok esetében a részesedés az előbbinél jóval kisebb súlyú. Ha megvizsgáljuk a két európai modellt, szembeállítjuk szervezeti felépítésüket, működési rendjüket, gazdálkodási gyakorlatukat, azt a megállapítást tehetjük, hogy Magyarországon a dél-európai struktúra az észak-európai feladattelepítéssel társul.

16

III. A magyar önkormányzatok bevételi struktúrája III.1. Az önkormányzati feladatellátás forrásának jellemzői Magyarországon az önkormányzatok pénzügyi szabályozásának új rendjét 1990. január 1jén vezették be, melynek alapvető célja az volt, hogy tegye lehetővé az önkormányzatok gazdálkodási önállóságát, önfinanszírozó képességét, teremtse meg a pénzügyi feltételeket a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához. Célja továbbá, hogy tegye érdekeltté az önkormányzatokat feladat- és intézményrendszerük felülvizsgálatában, korszerűsítésében, a feladatok költségtakarékos megoldásaiban. Jelentsen ösztönzést, de gazdasági kényszert is a helyi erőforrások feltárásában, mozgósításában. Legyen előre kiszámítható és a helyi bevételek alakulásától független a számukra biztosított normatív állami hozzájárulás. A gazdálkodás alapvető jogi feltételeinek szabályozására szolgál az önkormányzati, az éves költségvetési és az államháztartási törvény. Mindennapos működésük során meghatározóak még az önkormányzati vagyonra, valamint a helyi adókra vonatkozó törvények. A gazdálkodás feltételeire hatnak továbbá a nagy elosztási rendszereket (egészségügyi, közoktatási, szociális ágazatok) érintő törvények, valamint a lakástörvény, a területfejlesztési törvény, a címzett- és céltámogatási rendszerről szóló törvény, valamint az adósságrendezési eljárásról szóló törvény. A fent nevesített jogszabályok által biztosított jogi feltételek törvényi garanciákat nyújtanak az önkormányzatok autonóm gazdálkodásához. E gazdálkodási garanciák a következők: •

az önkormányzatoknak kötelező feladatot és hatáskört csak törvény állapíthat meg,

•

a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés gondoskodik az azok ellátásához szükséges anyagi feltételekről,

•

a kötelező és az önként vállalt feladataikat egységes költségvetésből finanszírozzák,

•

az önkormányzatoknak a bevételeik keretéig rangsorolniuk kell a feladataikat. A döntési szabadság nem vezethet a kötelező feladatok hiányos ellátásához.

17

•

az önkormányzatokat alanyi jogon normatív központi hozzájárulás illeti meg, mely kötöttség nélkül felhasználható és a költségvetési év során nem mérsékelhető,

•

törvényben meghatározott beruházási célok körében céltámogatást igényelhetnek,

•

önállóságuk és működőképességük védelme érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő települési önkormányzatokat,

•

figyelembe véve a helyi adókról szóló törvények előírásait, maguk döntenek a helyi adók bevezetéséről, ezen belül a bevezetendő helyi adók fajtájáról, mértékéről, a mentességekről, kedvezményekről,

•

az önkormányzatok önállóan alakítják ki pénzügyi és számviteli rendszerüket a vonatkozó jogszabályok figyelembevételével.

A helyi önkormányzatok az előbb felsorolt garanciákat figyelembe véve nagy önállósággal gazdálkodhatnak. A gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester tartozik felelősséggel, az önkormányzat jegyzője közigazgatási-szakmai vezető. Ha a gazdálkodás veszteséges, a következmények az adott önkormányzatot terhelik. Az állami költségvetés a veszteséges gazdálkodásból származó kötelezettségekért nem vállal felelősséget.

III. 2. A helyi önkormányzatok bevételei Magyarországon a hatályos jogi szabályozás, mindenekelőtt az önkormányzati törvény alapulvételével a helyi önkormányzatok bevételeit alapvetően a következő csoportosítás alapján különböztethetjük meg: •

helyben keletkező bevételek,

•

átengedett központi adók,

•

normatív központi hozzájárulások és állami támogatások,

•

Társadalombiztosítástól átvett pénzeszközök,

•

tőkepiaci bevételek.

E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének bevételi oldalát alkotják.

18

Az Alkotmány az önkormányzatok gazdasági alapjai között három tételt emel ki az önkormányzati bevételek megkülönböztetése kapcsán. Ezek a következők: •

saját bevételek,

•

állami támogatások,

•

az önkormányzatok vagyona.

Az államháztartási mérleghez az önkormányzatok bevételei bruttó módon kapcsolódnak, vagyis az államháztartási mérleg bevételi oldala tartalmazza a helyi önkormányzatok valamennyi bevételi forrását (a halmozódás elkerülése végett természetesen az államháztartás alrendszerei közötti átcsoportosítások kiszűrésével), ugyanakkor az államháztartási mérleg kiadásai tartalmazzák az önkormányzatok valamennyi kiadását is. Az önkormányzati költségvetés nettó módon kapcsolódik az állami költségvetési mérleghez. Dolgozatom során a továbbiakban a helyi önkormányzatok bevételi struktúráját ismertetem a következő megbontás alapján: •

saját bevételek,

•

átengedett központi adók,

•

állami támogatások,

•

tőkepiaci finanszírozás lehetőségei.

III.2.1. Saját bevételek A saját bevételek alakulását tekinthetjük úgy, mint az önkormányzat és a helyi közösség (lakosság, vállalkozás) közötti kapcsolat mércéjét. A saját bevételeket az állam közvetlenül nem befolyásolhatja. Nagysága nem függ a központi hozzájárulástól, a támogatás mértékétől és összegétől. Szemben az átengedett központi adókkal és különösen az állami támogatásokkal a saját bevételek körében a bevétel nagysága alapvetően a helyi önkormányzat különféle döntéseitől függ (pl. helyi adókat és díjakat megállapító önkormányzati rendeletek elfogadása, az önkormányzati vagyon hasznosításával összefüggő döntések meghozatala, valamely helyi önkormányzati hatáskörbe tartozó bírság mértékének megállapítása, stb.). A saját bevételeket az állam csak normatív úton, a törvényi keretek kijelölésével tudja befolyásolni. 19

A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó szerepet kaptak a helyi adóbevételek, közülük is legnagyobb jelentőségű az iparűzési adó. Az önkormányzati önállósággal összhangban lévő új típusú helyi adók rendszere 1991-ben lépett hatályba. Az önkormányzatok szuverén módon dönthetnek arról, hogy a gazdálkodási feladatok teljesítése és az ehhez szükséges forrásképzés érdekében élnek-e, és milyen mértékben – természetesen a törvény keretei között – a helyi adóztatás eszközrendszerével. A helyi adóztatás feltételrendszerével kapcsolatban az önkormányzatok számára követelmény, hogy: •

kerüljenek beépítésre a rendszerbe az adóalanyok teherviselő képességét figyelembe vevő, az adótöbbszörözést, illetve a túladóztatást korlátozó garanciális szabályok,

•

erősödjön az adóztatás szektorsemlegessége,

•

a helyi adóztatás ne csak a helyi sajátosságokhoz igazíthatóan, hanem lehetőség szerint időt állóan kerüljön meghatározásra.

Az önkormányzat képviselő-testülete – rendeletével – a következő adók bevezetésére jogosult: •

vagyoni típusú adók,

•

kommunális jellegű adók,

•

helyi iparűzési adó.

Az illetékekről 1991-ben alkottak törvényt, ami összhangba hozta az illetékrendszert a helyi önkormányzatok rendszerével. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköréről szóló törvény változást hozott az illetékhivatalok szervezetében és jogállásában. Az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által beszedett illetékeknek az 50%-a – az éves költségvetési törvényben meghatározott levonások, továbbá az ugyanott meghatározott számítási módszer alapján különböző mértékben – a fővárosi, a megyei, illetőleg a megyei jogú városi önkormányzatokat illeti meg. Az önkormányzatok saját bevételei között vesszük figyelembe a vállalkozásból, önkormányzati

vagyonhasznosításból

származó

bevételeket.

Az

önkormányzatok

szolgáltatási vagyonukat (épületek, parkok), üzleti vagyonukat (bérlakások, részesedések,

20

értékpapírok) és szabad vagyonukat a feladatellátás érdekében hasznosíthatják. A használatba vétel bevételként járul hozzá a feladatellátáshoz. A környezetvédelmi jogszabályok megsértéséért kiszabható bírságok két jogcímen is megilletik az önkormányzatokat. Egyrészt külön jogszabályban meghatározott esetekben az önkormányzat jegyzője jár el a környezetvédelmi szabálysértés elbírálása és szankcionálása során. Az általa kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege a környezetszennyezésben érintett önkormányzatot illeti meg. Más esetekben, amikor a környezetvédelmi felügyelőség jogosult eljárni környezetvédelmi szabálysértés ügyében, a felügyelőség által kiszabott környezetvédelmi bírság 30%-a az érintett önkormányzat bevételeként jelenik meg. Az önkormányzatoknak lehetőségük van arra, hogy együttműködjenek más költségvetési szervekkel, gazdasági társaságokkal. Az ilyen együttműködés keretében működési vagy fejlesztési célra juttatott források tervezhetők meg pénzeszköz-átvételként. Beszélhetünk államháztartáson belüli, államháztartáson kívüli, valamint önkormányzati intézmények között átvett pénzeszközökről. Az államháztartáson kívülről érkező pénzbevétel származhat vállalkozásoktól, társadalmi szervezetektől, külföldről. Államháztartáson belüli tőkemozgás a Társadalombiztosítási Alaptól, elkülönített állami pénzalapoktól származhat. Súlyát és jelentőségét tekintve a legfontosabb az Egészségbiztosítási Alaptól átvett pénzeszköz. Ez az alap finanszírozza a gyógyító-megelőző ellátás működési költségeit. Az önkormányzatok közötti társulási vagy önkormányzati intézmények közötti megállapodásból is származhatnak pénzeszközök. Vadászati jogukat az önkormányzatok haszonbérleti szerződés keretén belül értékesíthetik, melyből származó bevételeit nevezzük a vadászati jog értékesítéséből származó bevételnek. A privatizációs bevételek főként a tanácsrendszer idején alakult vállalatok értékesítéséből származnak. Az önkormányzat egyéb saját bevételei az intézményi bevételek az önkormányzat által alapított, felügyelete alá tartózó intézmények működési, ár- és díjbevétele, az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat, bérleti díj. Ezen 21

tételek nagyságára az utóbbi években jellemző a dinamikus növekedés. Ez jelzésértékű abból a szempontból, hogy az önkormányzatok intézményei igyekeznek a piacosodó gazdasághoz igazodni. Az önkormányzatokat az intézmények többcélú hasznosítására, vállalkozásra a gazdasági környezet készteti, a bevételorientált pénzügyi szabályozás pedig rá is kényszeríti őket. Törvényi garancia van arra, hogy ez az ár- és díjbevétel az intézménytől nem vonható el, és a támogatásba sem számítható be.

III.2.2. Átengedett központi adók A helyi önkormányzatok részére átengedett központi bevételeket, ezek fajtáját és mértékét az Országgyűlés rendszerint az éves költségvetési törvényben állapítja meg. Az ide sorolandó bevételek tehát függetlenek a helyi önkormányzat döntésétől, ugyanakkor e bevételi körnek sajátos helyi jelleget mégiscsak az a tény kölcsönöz, hogy helyben, az adott önkormányzat működési területén keletkező bevételek teljes átengedéséről (pl. a belföldi gépjárművek után járó gépjárműadó esetében), illetőleg meghatározott hányad visszaosztásáról (pl. a személyi jövedelemadó, vagy az illetékek esetében) van szó. Az átengedett központi bevételek körébe jelenleg az alábbi bevételek tartoznak: •

a személyi jövedelemadó (jelenleg 40%). Ezt az összeget időről időre változó módon, változó elosztási technikák alkalmazásával juttatják el a helyi önkormányzatokhoz. (Ezzel a jogcímmel részletesebben foglalkozom a következő fejezetben, amikor az önkormányzatok költségvetési körből származó forrásait mutatom be.)

•

a települési önkormányzat által beszedett belföldi gépjárműadó 100%-a,

•

a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni – az önkormányzati adóhatóság által beszedett – személyi jövedelemadó 100%-a.

A jogalkotó a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni személyi jövedelemadót 100%-os mértékben a földterület fekvése szerinti önkormányzat javára állapította meg.

22

III.2.3. Az állami támogatások A helyi önkormányzatok bevételi forrásszerkezetében jelentős szerepet töltenek be az állami hozzájárulások és támogatások, amelyek ugyanakkor a forrásszerkezet legkevésbé autonóm elemét jelentik, és még olyan helyi kötődést sem fedezhetünk fel bennük, mint az előbbi pontban tárgyalt átengedett központi bevételeknél. E bevételi kört szakértők – az eltérő elosztási mechanizmus miatt – gyakran további csoportokra, a normatív hozzájárulások, és a nem normatív alapon odaítélt támogatások csoportjára osztják. A hatályos pénzügyi törvényi szabályozás keretei között a központi költségvetésből származó támogatások többsége esetén a támogatások, hozzájárulások jogcímeit, a felhasználásra való jogosultságot, a jogosultság mértékét, illetve a felhasználás módját minden évben a költségvetési törvényben rögzítik. E szabályozás során a törvényhozók elsősorban a következő elveket igyekeznek megvalósítani: •

a normativitás elve, az egyes önkormányzatok alapjaiban azonos, csupán a területi, népességi, feladat- és hatásköri, stb. tényezők alapján eltérő mércével való kezelése,

•

a feladatarányosság elve, az állami pénzeszközök nagysága alapvetően az ellátott közfeladatok mennyiségéhez és költségeihez igazodik,

•

a szolidaritás elvét a gyenge jövedelmi háttérrel rendelkező önkormányzatok működőképességének fenntartása érdekében,

•

a

területi

kiegyenlítés

elve,

elsődlegesen

az

infrastrukturális

ellátottság

különbségeinek mérséklése céljából, •

a társulásos feladatmegoldás ösztönzésének elve a többcélú kistérségi társulások megjelenése óta különösen hangsúlyt kapott.

Tekintettel arra, hogy az állami hozzájárulások és támogatások bevételi köre független a helyi önkormányzatok akaratától, az önkormányzati gazdasági-pénzügyi autonómia védelme érdekében alapvető elvet rögzít az Alkotmánybíróság egyik határozata. E szerint az állam az adott költségvetési év ideje alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra nézve

hátrányos

módon

ne

változtassa

meg

az

önkormányzati

költségvetés

forrásszerkezetét. A szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse át célhoz kötött

23

bevételekké, illetőleg a korábban is célhoz kötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse. A költségvetési törvényben szabályozott állami forrásból származó önkormányzati bevételi csoportok az alábbi főbb szempontok szerint különíthetők el: •

•

•

Normatív állami hozzájárulások és támogatások -

normatív hozzájárulások,

-

normatív, kötött felhasználású támogatások.

Fejlesztési célú támogatások -

címzett és céltámogatások,

-

a helyi önkormányzatok fejlesztési és vis-maior feladatainak támogatása.

A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások -

önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatása,

•

-

tartósan fizetésképtelen helyi önkormányzatok támogatása,

-

működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása.

Egyéb állami támogatás -

központosított előirányzatok,

-

a helyi önkormányzatok színházi támogatása,

-

egyéb központi támogatás.

Ezekről a támogatási formákról részletesebben szólók majd a következő fejezetben.

III.2.4. Az önkormányzatok tőkepiaci finanszírozása A helyi önkormányzatok világviszonylatban egyre több közszolgáltatási feladatot látnak el, ami felemészti a bevételeik döntő hányadát, s egyre kevésbé tudják a költségvetési bevételeikből előteremteni a közberuházásokhoz szükséges pénzeszközöket, ezért pótlólagos forrásokat vonnak be. A külső források döntő hányada hitel, amit az önkormányzat a saját költségvetésének terhére vesz fel, s jövőbeni bevételeiből fizet

24

vissza. A fejlesztések finanszírozásánál azonban egyre jelentősebb szerepet játszanak a költségvetésen

kívüli

források,

a

kölcsön

vagy

tőkerészesedés,

valamint

a

kötvénykibocsátás. A költségvetésen kívüli forrásból történő finanszírozás esetén egy részben vagy egészében önkormányzati tulajdonú szolgáltató vállalat vagy egyéb önálló jogi személyiségű szervezet veszi fel a hitelt, bár túlnyomórészt a kormány vagy az önkormányzat valamilyen kötelezettségvállalása mellett. Utóbbit az önkormányzat tulajdonosi pozíciója, szolgáltatási felelőssége és árszabályozó szerepe indokolja egyebek között.

III.2.4.1. Nemzetközi kitekintés az önkormányzatok hitelezési magatartása kapcsán A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy az önkormányzatok hosszú távú hitelt kizárólag beruházásokra vesznek fel. A hitelfinanszírozás növeli az önkormányzatok önállóságát, mozgásterét, több beruházást tesz lehetővé, miközben biztosítja a projektek finanszírozási terheinek generációk közötti szétosztását. A beruházások hitelfinanszírozása esetén szükséges olyan pénzügyi tervezést folytatni, amely nemcsak a beruházások megvalósításának financiális feltételeit, de a megvalósított projektek által generált működési kiadásokat is figyelembe veszi. A hitelfelvétel során egy másik, nagyon fontos szabály, hogy a folyó kiadásokra nem célszerű hosszú távú hitelt felvenni, mert az egy a jövő generációk bevételeinek terhére történő költekezés, azaz előre hozott fogyasztás. A hitelfinanszírozás tehermentesíti az adott év helyi költségvetését, de közvetetten kihat mind a helyi mind a központi költségvetésre, mivel a hitelvisszafizetés felelőssége a kormányzati szektor egészét terheli. Az önkormányzati hitelfelvétel jól beépült a fejlett országok költségvetési és tőkepiaci rendszereibe. A fejlődő és az ún. átmeneti gazdaságok egy részében azonban, a megnövekedett önállóság kezdetben az önkormányzatok intenzív és gyakran gondatlan hitelfelvételét gerjesztette. Erre reagálva, egyes nemzeti kormányok drasztikusan megtiltották a hitelfelvételt, vagy csak a központi költségvetéstől engedélyezik azt. Vannak országok, ahol minisztériumi engedélyezést vezettek be, máshol rugalmasan a helyi saját bevételekhez kötve korlátozták az önkormányzatok hitelfelvételét. Ez utóbbi gyakorlatot követik Magyarországon is.

25

III.2.4.2. Hazai sajátosságok a hitelezésben A hazai önkormányzat-finanszírozás hosszú ideje követi a nemzetközi tendenciákat, s a kedvező és kellemetlen tapasztalatok egyaránt felmerültek hazánkban is. Már az 1980-as években bocsátottak ki önkormányzati kötvényeket, amit a piac (a helyi lakosság) kedvezően fogadott, majd rövidesen csalódnia kellett. A kilencvenes évek elején megindult egy „naiv” hitelfelvétel, ennek nemzetgazdasági szintű volumene nem volt jelentős. A szektor bankrendszerrel szemben nettó hitelezői pozícióban van mind a mai napig. A fiskális és prudenciális szigorítások hatására 1995 után a hitelállomány visszaesett, de ma eljutottunk oda, hogy az önkormányzati külső forrásbevonás ismét megfelelő szerepet játszhat a magyar önkormányzati rendszerben. A hazai önkormányzati szektorban hatalmas kielégítetlen beruházás igények halmozódtak fel az évek során. Az biztosan állítható, hogy e fejlesztések finanszírozása kizárólag folyó bevételekből nem lehetséges. A sürgős igények között az elhasználódott eszközök (főleg épületek

és

infrastrukturális

építmények)

elmaradt

felújítása,

az

infrastruktúra

elmaradottsága és a természeti környezet rossz állapota áll. Ezek összességében a hazai versenyképesség fontos faktorai, hiányuk ezt veszélyezteti. A magyar gazdaságpolitika legnagyobb kihívása, hogy a versenyképesség növelése egyszerre igényelné a jövedelemcentralizáció csökkentését és a közösségi beruházási kiadások növelését. E nagy volumenű fejlesztés nem terhelhet egy generációt. A hitel és más magántőke bevonás fontos szerepet tölthet be mind az EU források elérésében, mind pedig a fejlesztési mozgástér bővítésében is. Az önkormányzatok külső forrásbevonó képességének ismérveit és feltételeit az alábbiak szerint lehet összefoglalni: A közpénzügyi rendszerekben a helyi önkormányzatok pénzügyi önállóságát, tőkepiaci kapcsolatait két elvi modell szerint lehet megszervezni: •

szabad piaci elvek szerint, vagy

•

jelentős mértékű megkülönböztető központi állami szabályozás mellett.

A szubnacionális önkormányzatok pénzügyi szuverenitása mindenképpen korlátozott, hiszen bevételeik jelentős hányada származik a központi költségvetés folyó és fejlesztési transzfereiből, de többnyire a központi kormány határozza meg a megosztott adókból származó helyi jövedelmeket is.

26

A kölcsönfelvétellel kapcsolatos állami szabályozás az önkormányzati önállóság fokmérője és az önkormányzati tőkepiac fontos jellemzője. Az önkormányzati hitelfelvétel központi korlátozásának két alapvető technikája van. Az úgynevezett aktív kontroll lényege, hogy a hitelfelvételt jóvá kell hagyatni a központi kormányzattal, vagy helyi népszavazás útján az érintett közösséggel. A passzív kontroll valamilyen viszonyítási alapot, maximális hitelösszeget határozhat meg (pl. valamilyen költségvetési mutató arányában), vagy a hitelfelvétel lehetőségét kizárólag beruházási célokra korlátozhatja. Ami a központi kormányzat kezességét illeti, a költségvetési önállósággal rendelkező önkormányzatok esetén az állami garancia nem automatikus. A magyar önkormányzatok hitelkeresletét az elmúlt tíz évben a következők jellemezték: •

Az 1995-ig fennálló igen liberálisnak mondható szabályozás ellenére nem volt jelentős a szektor egészének hitelfelvétele. A „Bokros-csomag” kapcsán bevezetett korlátozás összességében nem jelentett effektív korlátot.

•

Az önkormányzatok hitelfelvételében tapasztalható a politikai ciklikusság. A frissen választott testületek első két évben pénzügyi tartalékokat gyűjtenek, majd a következő választásokhoz igazodva indítanak fejlesztési projekteket és vesznek fel hiteleket.

•

A drága hitelek jó részét „kiváltották” eszközértékesítési bevételekkel.

•

A rövid lejáratú hitelek voltak az átmeneti forráshiány pótlására szolgáló folyószámla hitelek, bérbeadásból származó bevételek megelőlegezésére szolgáló hitelek, ÁFA, illetve működési bevételek megelőlegezésére szolgáló hitelek.

•

A

hosszú

lejáratú

hitelek

céljai

voltak

a

közműhálózat

fejlesztése,

fűtéskorszerűsítés, energiatakarékossági hitel a szociális, egészségügyi, oktatási intézmények részére, lakásépítés- és vásárlás helyi támogatásának kiegészítésére szolgáló

hitel,

szennyvízberuházás,

hálózat

korszerűsítés

(csatornázás,

szennyvízelvezetés), közvilágítás korszerűsítése, települési szilárd hulladéklerakó rekonstrukció, orvosi rendelő, iskolai tornaterem, uszodaépítés, szociális otthon, általános iskola felújítása, informatikai fejlesztés, gép-, műszerbeszerzés.

27

III.2.4.3. A helyi önkormányzatok kötvénykibocsátása Ahogy már korábban is említést tettem róla, a kilencvenes éveket követően a gazdasági transzformáció lezárultával a hazai önkormányzati rendszernek is új kihívásoknak és elvárásoknak kellett megfelelnie. A forrásszegény önkormányzatok egyik legfontosabb feladata a forrásbevonó képességük javítása ahhoz, hogy biztosítani tudják a fejlesztések megvalósításához szükséges pénzeszközöket. A külső források felhasználásának gyakori módja az önkormányzati kötvények kibocsátása. A kötvény olyan hitelviszonyt megtestesítő értékpapír, mellyel a kibocsátó arra kötelezi magát, hogy a pénzt és annak előre meghatározott kamatát a megjelölt időben a hitelezőnek megfizeti. A kötvényfinanszírozás számos olyan értékes, egyedi tulajdonsággal bír, melyek közvetlenül a kötvény értékpapír jellegéből következnek. A kötvény piacképessége miatt számos piaci szereplő megtakarításainak összegyűjtését és a helyi fejlesztések szolgálatába állítását teszi lehetővé. Forgalomképessége következtében a banki hitelekhez képest általában rugalmasabb törlesztési konstrukciók alakíthatók ki. Minden korábbi mértéket meghaladóan 2007-ben megnőtt az önkormányzatok kötvénykibocsátása. Indokul szolgál erre az a magyarázat, hogy az önkormányzatok forráshiányos gazdálkodásukat ezzel a pénzszerzési módszerrel próbálják meg stabilizálni. A kötvénykibocsátás szükségességét olyan érvekkel támasztják alá, mint például: •

az állam által megvont források pótlása,

•

az uniós támogatások lehívásához szükséges önrész biztosítása,

•

valamint a korábban felvett hitelek átstrukturálásának lehetősége.

Amennyiben a kötvénykibocsátásból származó összegeket az önkormányzat korábbi, saját gazdálkodási hibáinak korrigálására használja, vagy az összegeket nem megfelelően fekteti be, a kötvénykibocsátás nem más, mint az adósságok jövőbe való eltolása, a település és az ott élő emberek jövőjével való visszaélés. Az alábbiakban bemutatom, hogy a kötvénykibocsátás milyen kedvezőbb feltételekkel bír, mint maga a hitelfelvétel. A hitel felvétele célhoz kötött, és kell hozzá önerő is. Ezzel szemben a kötvénykibocsátásból származó összeg esetében nincs felhasználási kötöttség, nem kell hozzá önerő, és a kötvény törlesztési feltételei is rugalmasabbak. A kötvénykibocsátás nem 28

tartozik a közbeszerzési törvény hatálya alá, ezért a kibocsátás átfutási ideje lényegesen rövidebb, költségei kedvezőbbek, mint hitelfelvétel esetén. A hitelfelvételt az önkormányzati törvény maximalizálja. A kötvénykibocsátásból származó fel nem használt összeg szabadon leköthető, így a költségek csökkenthetők a kamatbevétellel.

III. 3. A Zala megyei önkormányzatok bevételei, finanszírozásuk forrásai III.3.1. Az önkormányzati bevételi struktúra jellemzői, változásai Az alábbi 1. számú táblázat a helyi önkormányzatok főbb bevételi csoportjai szerkezetének változását mutatja az 1991-2008. években. 1. számú táblázat A Zala megyei önkormányzatok főbb bevételi csoportjainak a tárgyévi bevételekhez viszonyított aránya az 1991-2008. években adatok %-ban

SorMegnevezés szám Saját folyó bevételek 1. Átengedett bevételek 2. Felhalmozási és 3. tőkejellegű bevételek Állami hozzájárulások 4. és támogatások Államháztartáson 5. belüli átutalások Államháztartáson kívülről származó pénzeszközök 6. Korábban nyújtott kölcsönök visszatérülése, 7. igénybevétele Hitelből és értékpapírból 8. származó bevételek Tárgyévi bevételek 9. összesen

1991. évben 15,8 12,2

2004. évben 24,9 19,5

2005. évben 24,7 17,1

2006. évben 23,0 17,3

2007. évben 21,1 16,6

2008. évben 21,8 8,6

3,9

3,7

3,4

4,1

4,1

3,8

49,3

28,4

28,4

24,5

22,8

32,7

17,8

20,8

21,4

23,2

25,8

29,3

0,6

1,9

2,0

1,7

1,4

1,3

-

0,2

0,4

0,2

0,2

0,5

0,4

0,7

2,5

5,9

8,2

2,1

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Forrás: MÁK adatbázis

29

A saját bevételek nagyságrendje nemcsak a gazdasági önállóság meghatározó eleme, de egyben kifejezésre juttatja az adott önkormányzat gazdasági hátterét is. Az átlagosnál több bevételt realizáló önkormányzatok költségvetési mozgástere lényegesen nagyobb. Az alanyi jogon járó központi támogatások rendszere segítette olyan szemlélet kialakítását, mely e bevételek feltárása és beszedése irányába hatott. A bevételi struktúra változásának jellemzője a saját bevételek felértékelődése. Elmondható, hogy a kezdeti nagyon alacsony szintről az összes bevételeken belüli részaránya 2004-re megközelítette a 25%-ot. A növekedés legfontosabb tényezője a helyi adóbevételek gyarapodása, amit az adóztatást vállaló önkormányzatok körének bővülése, illetve az adóterhek növekedése tett lehetővé. Meg kell azonban jegyezni, hogy a helyi adóztatás bevezetése jellemzően nem önkéntesen történt, egyes központi kedvezményekhez való hozzájutás feltétele több esetben is a helyi adóztatás volt. A felhalmozási célú saját bevételek aránya az összes bevételen belül az elmúlt időszakban hullámzóan alakult. Ennek a bevételi csoportnak az alakulása – amennyiben az önkormányzatok teljes életszakaszát vizsgáljuk – követi a privatizáció fel- majd lefutását. A kezdeti 4%-nyi részesedés az 1990-es évek második felében 15% fölé nőtt, majd az utóbbi években újabb visszaesés történt. A bevételi struktúra módosulásának másik jellemzője a központi költségvetési kapcsolatokból származó források – ugyan még ma is domináns, de – csökkenő részesedése. Ez a hányad az 1991. évi 61,5%-ról 41,3%-ra csökkent. (A központi költségvetési kapcsolatokból származó források körébe soroljuk az átengedett bevételeket, valamint az állami hozzájárulásokat és támogatásokat.) Az átengedett bevételek részaránya a bevételeken belül 12%-ról a 2000. évek közepére (2004-2007. évek) átlagosan 17,6%-ra nőtt, majd a 2008. évben egy óriási zuhanás figyelhető meg. A csökkenés azonban csak látszólagos, hiszen ebben az évben nem különítették el a normatív alapon járó SZJA összegét a normatív hozzájárulásoktól. A növekedés irányába hatott a személygépjármű park erőteljes bővülése, valamint a gépjárműadó 50%–os, majd 100%-os mértékű átengedése. E bevételi kör döntő hányadát képező SZJA átengedés az önkormányzati szabályozás egyik legvitatottabb tétele. Miközben helyben keletkező jövedelmeket juttat vissza, lényegében állami támogatásként viselkedik. 30

A bevételi struktúrán belül szembetűnő a normatív hozzájárulások és állami támogatások csökkenése 49%-ról átlagosan 27%-ra. E területen további probléma a finanszírozási jogcímek állandó változása, a normatívák számának kritikátlan bővülése. Az aránycsökkenés fő okai részben az inflációtól elmozduló értékváltozás, részben az egyes hozzájárulások, támogatások központi forrásátrendezése a személyi jövedelemadó újraelosztási rendszerébe. A normatív állami hozzájárulások azonos feltételek mellett azonos pénzeszközökhöz juttatják az egyes önkormányzatokat. Így ellentétes hatást fejtenek ki, mint a helyi bevételek, míg ez utóbbiak differenciálnak, addig a normatívan elosztott hozzájárulások stabilizátor szerepet töltenek be. Alanyi jogon igénybe vehetők és saját döntés alapján használhatók fel. Az 1990-ben indult szabályozás elveinek felpuhulásaként egyre növekvő mértékben – alapvetően ágazati érdektörekvések hatására – a rendszerbe un. „kötött normatívák” épültek be, ahol a felhasználás tekintetében már meg van kötve az önkormányzat keze. Ugyancsak később kerültek a rendszerbe és egyre nagyobb számban fordulnak elő az un. központosított előirányzatok. Ezek szintén kötött felhasználású pénzeszközök, melyek jogcímhez kötötten működési és fejlesztési feladatok forrásául is szolgálnak. A költségvetési törvény ezek esetében az igénybevétel főbb feltételeit mondja ki, a részletes szabályozásra a kormányszerveket hatalmazza fel. A támogatási rendszerben – tekintettel az egyes önkormányzatok eltérő működési körülményeire, illetve sajátos feladataira – a működőképesség fenntartása érdekében kiegészítő mechanizmusok működnek. Legismertebb ilyen kiegészítő támogatás az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatása. Az igénylés feltételeiről és mértékéről 1993. óta az Országgyűlés dönt az éves költségvetési törvényben. A jelenlegi szabályozás egyik kritikájaként gyakran megfogalmazódik, hogy az önkormányzatok harmada ÖNHIKI támogatásban részesül. A fejlesztési célú támogatásokat az előzőekben már említett központosított előirányzatok között nevesítve, a címzett és céltámogatások rendszerében, illetve a decentralizált támogatások körében vehették igénybe az önkormányzatok. A fejlesztési támogatások rendszere az utóbbi években folyamatosan átalakításra került, mert a következő évek beruházásait alapvetően az Európai Unió forrásai segítik. Figyelemmel arra, hogy az EU források lehívásakor magyar társfinanszírozási források is 31

szükségesek, így a központi költségvetés a „rászoruló” önkormányzatok részére a központosított előirányzatok között biztosít forrásokat. Ugyanakkor szűkítésre került a kizárólag hazai forrásból finanszírozott fejlesztési pályázatok köre és az ezekre fordítható keretösszegek. Az Országgyűlés döntése alapján 2007. és 2008. években hazai forrásból új címzett támogatású önkormányzati nagy beruházások nem indultak. Néhány nagyobb fejlesztési projekt központi döntési szinten maradt, míg az önkormányzatok többségét érintő támogatások a regionális területfejlesztési tanácsok döntési körébe kerültek. A bevételi struktúrában jelentős arányúak az államháztartás más alrendszereiből származó bevételek, amelyek döntő részét az Egészségbiztosítási Alapból történő pénzeszközök átvétele teszi ki. A hitelek, az értékpapír értékesítés súlya az 1990-es években jóval elmaradt a fejlett országokban tapasztaltakhoz képest. A jellemző általános 1 % körüli mérték általában csak a választások, illetve a választásokat megelőző években alakult 4-5 % körül. Az utóbbi években azonban ez a magasabb arány már állandósulni, sőt növekedni látszik, 2007. évben már csaknem elérte a 6%-ot. Miután a személyi jövedelemadó - az iparűzési adó mellett - az egyes önkormányzatok vonatkozásában nagyon erős jövedelemszóródást okozott, az elmúlt években többször változott az átengedés mértéke, és még többször elosztásának módja. Az átengedés 40 %os mértéke az utóbbi években nagyobb stabilitást mutatott, a képződés helyén hagyott része azonban gyakran változott, általában 5-10 % között mozgott. (1991-ben 100 % volt.). Az SZJA helyben maradó része 2008. évben 8%-kal haladta meg az előző évi összeget, jövedelemkülönbség mérséklése jogcímen 5%-kal kaptak magasabb összeget, míg a normatív módon elosztott SZJA rész beépült a normatív állami hozzájárulások és támogatások közé. A 2. számú táblázat az önkormányzatok személyi jövedelemadóból való részesedését mutatja.

III.3.2. Zala megye önkormányzatainak 2008. évi költségvetési bevételei A 3. számú melléklet a Zala megyei önkormányzatok főbb bevételeinek alakulását tartalmazza 2004-2008. években.

32

A hitel és értékpapír műveletek nélkül számított un. GFS rendszerű bevétel 101.030 millió Ft-ot, a tárgyévi összes bevétel 103.246 millió Ft-ot tett ki 2008. évben. Ez 5%-os csökkenést jelent az előző évhez viszonyítva. A bevételek évenkénti növekedése (mindig az előző évhez viszonyítva) 2004. évtől alig néhány tized százalékot tesz ki, 2007. évre egy nagyobb növekedés tapasztalható. A 2006. évhez viszonyítva 11,2%-kal nőtt a tárgyévi bevételek aránya. Újabb csökkenés figyelhető meg a 2008. évre. Míg 2007. évben majdnem minden főbb bevételi jogcím összege emelkedett, addig 2008. évben az államháztartáson belüli átutalásokon és a korábban nyújtott kölcsönök visszatérülésén kívül egy jogcím tényleges teljesítési összege sem érte el az előző évi nagyságrendet. Megfigyelhető, hogy az elmúlt évben az állami hozzájárulások és az átengedett bevételek nagyságának együttes alakulása azt eredményezte, hogy a zalai önkormányzatoknak 0,5%kal kevesebb központi költségvetésből származó bevétellel kellett gazdálkodniuk, mint a megelőző időszakban. 1. számú ábra A 2007. és 2008. évi GFS rendszerű bevételek alakulása Zala megyében (m Ft) 40 000 35 000 30 000 25 000

2007. év

20 000

2008. év

15 000 10 000

visszatérülése,

nyújtott

kölcsönök

Korábban

pénzeszközök

kívülről származó

Államháztartáson

belüli átutalások

Államháztartáson

és támogatások

Állami

hozzájárulások

bevételek

tőkejellegű

Felhalmozási és

bevételek

Átengedett

bevételek

0

Saját folyó

5 000

Forrás: MÁK adatbázis

33

Bár az önkormányzatok rendelkezésére álló összes pénzkészlet állománya 2008. évre csökkenést mutat, az állami támogatások nagyságában mégis növekedés figyelhető meg. Ha megvizsgáljuk azonban külön-külön az egyes jogcímeket, akkor láthatjuk, hogy néhány kivételével szinte mindenhol mérséklődtek a támogatások. Az ÖNHIKI tekintetében drasztikus zuhanás következett be 2007. évhez viszonyítva. A közel 58%-os csökkenés az egyre szigorodó feltételeknek tudható be, az önkormányzatok nem voltak felkészültek a saját forrásaik feltárására, kiadásaik megfelelő mértékű visszaszorítására. Hasonló mértékű, közel 48%-os csökkenés mutatható ki a címzett és céltámogatások, valamint az egyéb fejlesztési feladatok támogatásának vizsgálatakor. Egyrészt az Országgyűlés döntése alapján nem indultak újabb beruházások ezen támogatási formák keretében, másrészt az önkormányzatok folyamatosan nehezedő pénzügyi-gazdasági helyzetének és nem utolsó sorban a mindenkit érintő gazdasági világválság hatásának tudható be a fejlesztési hajlandóság visszaesése. A felhalmozási támogatások között nagyságrendjét tekintve a címzett támogatás volt a legjelentősebb (1.280 millió Ft). Az önkormányzatok fejlesztési forrásait az egyre szűkülő felhalmozási célú állami támogatásokon kívül a felhalmozási és tőke jellegű bevételek, az államháztartáson belüli és kívüli felhalmozásra átvett pénzeszközök, valamint a felhalmozási célú hitelfelvételek biztosították. A működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatás jogcímen növekedés tapasztalható. Az emelkedés magyarázható a fenti jogcímek alakulásával, hiszen e jogcím keretében azok az önkormányzatok igényelhetnek támogatást, amelyek működőképessége az ÖNHIKI alapján igénybe vehető támogatások mellett nem biztosítható. Továbbá miniszteri döntés alapján célhoz, feladathoz kötve is adható támogatás, valamint támogatás az egyéb kötelező feladattal összefüggő működési kiadáshoz is igényelhető. A szabályozórendszer az önkormányzatok részére a normatív és normatív kötött felhasználású támogatások forrását állami támogatásból, illetve személyi jövedelemadóból biztosítja. Az állami támogatások jogcímeit és összegének alakulását a 4. számú melléklet mutatja be, összetevőinek megoszlását a 2. számú ábra szemlélteti.

34

2. számú ábra Az állami hozzájárulások és támogatások összetevőinek megoszlása Zala megyében 2008. évben

6,3% 0,7% 0,8% 3,8% 1,0% 0,0% 1,4% 0,9% 9,9%

12,6%

62,7%

Normatív támogatások 62,7% Normatív, kötött felhasználású támogatások 12,6% Központosított előirányzatok 9,9% Helyi önkormányzatok színházi támogatása 0,9% Önhibájukon kívül hátrányos helyzetű helyi önkormányzatok támogatása 1,4% Tartósan fizetésképtelen helyzetű helyi önkormányzatok adósságrendezése 0,0% Működésképtelen helyi önkormányzatok egyéb támogatása 1,0% Címzett támogatás 3,8% Céltámogatás 0,8% Helyi önkormányzatok fejlesztési és vis-maior feladatainak támogatása 0,7% Egyéb központi támogatás 6,3%

Forrás: MÁK adatbázis

35

Összességében megállapítható, hogy 2008. évben Zala megyében az önkormányzatok 103 milliárd Ft összegű éves bevételéből közel 42 milliárd Ft az, amivel az állami költségvetés hozzájárult az önkormányzatok működéséhez, feladatellátáshoz. Ez az összbevétel közel 41%-át jelenti.

36

IV. A forrásszabályozási, finanszírozási rendszer IV.1. A forrásszabályozási rendszer alapvető kérdései Az állami költségvetés és az önkormányzatok kapcsolatában a forrásszabályozás közel két évtizede azonos elven működik. Megfigyelhető azonban a szabályozás folyamatos változása, fejlődése, a szabályozórendszer egyes elemeinek módosulása, „vándorlása”. Az 1990-ben indult reform eredménye az addig centralizált, kiadás orientált szabályozásról a normatív és decentralizált forrásorientált szabályozásra való áttérés. Megszűnt az államigazgatási szintek közötti alkumechanizmus. A direkt irányítást jórészt közgazdasági szabályozók, automatizmusok váltották fel. Ahhoz, hogy az önkormányzatok biztosítani tudják gazdasági önállóságukat, működési feltételeiket, szükséges volt az önkormányzati bevételek szabályozásának új alapokra helyezése. A forrásorientált szabályozás bevezetésének célja, hogy: •

biztosítsa az önkormányzatok gazdálkodásának önállóságát, önfinanszírozó képességét, valamint a helyi közszolgáltatások pénzügyi feltételeit,

•

ösztönözze az önkormányzatokat a helyi tartalékok és erőforrások feltárására,

•

kiszámíthatóvá váljon az önkormányzati gazdálkodás feltételrendszere az előre kalkulálható állami források leosztásával,

•

függetlenítse az állami hozzájárulásokat a helyi bevételektől,

•

ösztönözze az önkormányzati feladatellátás felülvizsgálatát, hogy korszerű, költségtakarékos intézményrendszer alakuljon ki.

Jelenleg a forrásszabályozás az önkormányzatoknál alapvetően két módon, egyrészt az állami hozzájárulásokon és támogatásokon, másrészt pedig az átengedett személyi jövedelemadón keresztül történik. E források az államháztartás helyi szintjén a bevételek közel felét jelentik. A forrásszabályozás a mindenkor érvényes éves költségvetési törvény előírásai szerint, az abban meghatározott módon és mértékben valósul meg. A központi költségvetési kapcsolatokból származó források döntő többsége az önkormányzatokat alanyi jogon illeti meg, másik része a kötelezően ellátandó feladatok forrásául szolgáló hozzájárulások, támogatások. Az önkormányzati források jelentős hányadát képezik még az egyéb működési, valamint az ún. címzett és céltámogatások,

37

melyek leginkább az önkormányzati fejlesztések megvalósításához nyújtanak meghatározó segítséget. A támogatásokon és hozzájárulásokon belül jelentős szerepet töltenek be a normatív támogatások, melyek kezdetben ún. globális hozzájárulások voltak. Ezeket igen korán felváltották a feladatokhoz közvetlenebbül kapcsolódó normatívák.

IV.2. A pénzügyi szabályozás változásai, „fejlődése” A forrásszabályozás fejlődése során megfigyelhető a támogatott jogcímek folyamatos bővülése. Ennek egyik oka, hogy megjelentek bizonyos ágazati törvények, melyek az önkormányzati törvény mellett újabb feladatokat utaltak az önkormányzatok hatáskörébe. A szociális törvény megalkotásával 1993-ban, majd azt követően a közoktatási és a kulturális törvények elfogadásával tovább nőtt a jogcímek száma, és bonyolultabbá vált a szabályozás is. Az alábbiakban a költségvetési törvény szabályainak néhány változását mutatom be: •

A rendszerváltást követően 1991-ben a normatívák száma 25-re tehető. Ebből négy minden önkormányzatot megilletett, a többsége viszont a különböző feladatokat közvetlenül ellátó önkormányzatok finanszírozását érintette. Szerepeltek a költségvetésben a megyék fejlesztését szolgáló címzett támogatások is. A megosztott bevételek közül az SZJA 50%-ban, a környezetvédelmi bírság 30%-ban illette meg az önkormányzatokat. A központosított előirányzatok száma 8, amelyből a legjelentősebb tétel az ÖNHIKI támogatás volt.

•

A következő évben a normatívák száma szinte változatlan maradt. Jelentősebb eltérést abban figyelhetünk meg, hogy a feladatellátáshoz kapcsolódó normatívák egy része közvetlenül az intézményfenntartót illette meg, a másik részéhez pedig a gondozottak száma alapján jutottak az önkormányzatok. A színházi támogatás átkerült a központosított célelőirányzatok közé, melyek száma ebben az évben drasztikusan megnövekedett (17). Ebből azt a következtetést lehet levonni, hogy az általános normatíva rendszere – ami amúgy a forrásszabályozás alapelve – nem bizonyult

alkalmasnak

a

feladatok

differenciált

finanszírozására.

Fontos

megjegyezni, hogy a központosított előirányzatok felhasználása kötött, így ez a

38

változás is a centralizációnak kedvezett. A gazdasági-társadalmi szempontból elmaradott települések támogatására új, kiegyenlítő típusú normatíva került bevezetésre, jelezve ezzel azt, hogy az önkormányzatok közötti különbségek mérsékléséhez szükség van központi beavatkozásra. •

Több lényeges változás ment végbe 1993-ban is a finanszírozás terén. Az önkormányzatok SZJA-részesedése 30%-ra csökkent, a gépjárműadó 50%-a, a környezetvédelmi bírság 30%-a került az önkormányzatok bevételébe. Az ÖNHIKI támogatás külön rendszerbe került, melyhez a vis-maior támogatásokat is hozzákapcsolták. A céltámogatások rendszere kivált az éves költségvetési törvényből, és külön törvényi szabályozás alá került. (A költségvetési törvény csupán csak a keret mértékéről rendelkezett.) Ez negatív hatású volt, ugyanis az önkormányzatok nem tudtak hosszabb távra előre kalkulálni a fejlesztési forrásokkal.

•

A normatívák száma 1994-ben csak kismértékben növekedett, de tartalmában újabb változások következtek be. A központosított előirányzatok és az elkülönített alapok száma tovább nőtt, a céltámogatási rendszer prioritásai visszakerültek a költségvetési törvénybe. Felismerték, hogy az önkormányzatokat megillető alanyi jogi elv a támogatások tekintetében nem tartható fenn a szűkös források miatt.

•

A költségvetési törvény 1995-ben felsorolta a kiemelt jelentőségű kormányzati beruházásokat, célprogramokat. Ezek fedezete ugyan tárcafejezetbe került, de így átláthatóbbak voltak a kormányzati prioritások, melyek közül több közvetlenül is érintette az önkormányzatokat. Ilyenek voltak például a kiemelt városok szennyvízkezelése, vagy több fővárosi beruházás. Az önkormányzatok közvetlen részesedése az SZJA-ból 35%-ra nőtt, ugyanakkor előírták, hogy ennek egy részét a munkanélküliek jövedelempótló támogatásának fedezetére kell fordítani. A városok esetében a méretük alapján differenciálták az SZJA kiegészítést. Ez az év volt az első, amikor a megyei önkormányzatok is részesültek az SZJA-ból. Tovább emelkedett a központosított előirányzatok száma 24-re, tovább szigorodott az ÖNHIKI támogatási rendszere. A színháztámogatás mintájára elkülönítve hozták létre a tűzoltóságok támogatását.

39

•

A 36%-os SZJA részesedésből csupán 25% illette meg az önkormányzatokat egyenlő mértékben 1996-ban, a többi kiegyenlítésre szolgált és felhasználási kötöttséggel járt. Az állami normatívák száma 14-re csökkent, ugyanakkor a normatívákat

aprólékosan

részletezték,

elsősorban

a

közoktatási

törvény

elvárásainak megfelelően. A normatíva rendszeren belül egyre erőteljesebbé vált a feladatok közös ellátásának ösztönzése. A megyei normatívák között újabb feladatok jelentek meg, mint például a honvédelmi igazgatás, vagy a pedagógiai intézetek működtetése. Ebben az évben erőteljes csökkenés mutatkozik az elkülönített állami alapok számában. De nem csak jogcímek megszűntetéséről lehet beszámolni az 1996-os évben, hanem újak létrehozásáról is. Az ún. központi bérpolitikai intézkedések kerültek a költségvetési törvénybe, amellyel a központi költségvetés hozzájárult az önkormányzati közalkalmazottak és köztisztviselők központilag előírt béremeléséhez. A rendszer szépséghibája – ami a későbbiekben is folytatott gyakorlattá vált – hogy a költségvetés a béremelés ellentételezését általában előírt létszámleépítéssel kompenzálta. •

Az SZJA-kiegészítés népességszám szerinti differenciálása megszűnt 1997-ben. A 38%-os részesedésből 22%-ot kaptak meg az önkormányzatok, a fennmaradó rész a települési és megyei önkormányzatokat konkrét feladatok alapján illette meg, valamint a társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott településeknek juttatták. Így az SZJA bevétel egy része normatív állami hozzájárulássá vált. Az 1992-ben bevezetett kiegyenlítő célú normatíva megszűnt, és a fejlesztési források elosztásának egy újfajta decentralizált mechanizmusa vette kezdetét azzal, hogy a területfejlesztési törvényt elfogadták. Az ÖNHIKI és a vismaior támogatások mellett lehetőséget kaptak az önhibájukból tartósan fizetésképtelen

helyzetbe

került

önkormányzatok

az

adósságrendezésük

támogatására is. •

A normatívák száma 1998-ban 46-ra emelkedett, szerkezetük megváltozott. Az oktatási normatíva mennyisége a költségvetési törvényben továbbra is jelentős maradt. Az ágazati jogszabályoknak megfelelően a közgyűjteményi feladatokat először finanszírozta nevesített normatíva. A felhasználási kötöttséggel járó támogatások körében maradt a színházi, tűzvédelmi, kisebbségi, oktatási és egyéb közművelődési feladatok finanszírozása. Új alapot vezettek be a költségvetésbe, és 40

önálló mellékletben került rögzítésre az ún. fejezeti kezelésű támogatási célprogramok egyes szabályai. Ebben az évben az SZJA átengedés mértéke 40%-os volt, melyből 20% illetett meg minden önkormányzatot. A fennmaradó rész a megyei önkormányzatok számára, differenciált arányban a gazdasági-társadalmi és infrastrukturális szempontból elmaradott települések támogatására, szociális és gyermekjóléti szolgáltatásokra nyújtott fedezetet. Új, megosztott adónemként került bevezetésre a termőföld bérbeadásából származó adó, melynek 100%-át engedte át a költségvetés az önkormányzatoknak. A körjegyzőségek külön támogatásának szabályait átszervezték, a több települést átfogó, illetve város köré szerveződő körjegyzőségek létrehozását ösztönözték. •

A legnagyobb változást az önkormányzati adóerőképesség intézményének bevezetése

jelentette

1999-ben,

amelyet

az

önkormányzatok

közötti

jövedelemkülönbségek kezelése érdekében hívtak életre. Ez évben történt e szektorban jelentősebb béremelés, amely messze nem arányos létszámleépítéssel párosult. Ennek hatása volt a későbbi költségvetési eladósodás felgyorsulására. Tovább mérséklődött a helyben maradó SZJA bevétel aránya is. Továbbra is napirenden maradt a társulásban való feladatellátás ösztönzése. A központosított előirányzatok száma csökkent. •

Ismét változott a normatívák listája 2000-ben. A körjegyzőségek támogatásának összege növekedett. Azokat a településeket, melyek nem csatlakoztak valamely körjegyzőséghez, kizárták az ÖNHIKI nyújtotta támogatásból. Újabb jogcímen kaphattak támogatást azon működésképtelen önkormányzatok, melyeket sem az ÖNHIKI-ből, sem pedig tartós fizetésképtelenség jogcímen nem finanszíroztak. Azokat az önkormányzatokat, melyek önként láttak el megyei kötelező feladatokat, magasabb SZJA-kiegészítésben részesítették.

•

Kétszer egy éves költségvetést fogadtak el 2001-ben, ami kedvező hatású volt az önkormányzatok

számára

a

tervezés

során

a

források

előreláthatósága

szempontjából. Az önkormányzatok azonban nem éltek e lehetőséggel, költségvetésüket

nem

két

éves

időintervallumra

tervezték.

A

kötelező

minimálbérnövelés súlyos következményekkel járt. A személyi-, és iparűzési adó bevételek növekedtek, ami még nagyobb szakadékot teremtett az SZJA bevétel 41

települések

közötti

újraelosztásának

mértékében.

A

működésképtelen

önkormányzatok támogatása a miniszter szubjektív mérlegelésén alapult. Újra változott a normatívák köre, jellege. A fejlesztési támogatásokhoz szükséges saját erőt biztosító szabályokat megszigorították. Ezzel ellentétben egyre erőteljesebben motiválták a hitelfelvétel lehetőségét a bérlakás építési és egyéb lakáskorszerűsítési programok beindításával. •

Központi bér- és jövedelempolitikai intézkedéseket hajtottak végre 2002-ben. Ennek következtében szükségessé vált az állami támogatások korrekciója. Az önkormányzati szféra elkövette azt a hibát, hogy a béremeléseket nem létszámleépítésből finanszírozta, ugyanis megállapították, hogy a szektorban a létszám érdemlegesen nem csökkent.

•

A 2003. év lényeges változásokat hozott. Az SZJA helyben maradó része nőtt, a gépjárműadó kizárólagos önkormányzati bevétellé vált, és az illetékbevételekből is csökkent a központi költségvetés részesedése, tehát ez a tétel is nagyobb arányban maradhatott a helyi kormányzásnál. Az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó bevétele közel 30%-kal megnövekedett. Továbbra is meglévő probléma az önkormányzatok közötti jövedelemkülönbség mértéke. És nem utolsó sorban az egyes ágazati törvények módosulásai kapcsán újfent hozzá kellett nyúlni a normatív támogatások rendszeréhez.

•

A 2004. év szintén vízválasztó volt az egész országra tekintettel. Az ország költségvetésében megjelentek az uniós csatlakozással összefüggő változások. Erőteljes növekedés volt tapasztalható a fejlesztési támogatások terén. Megjelentek az uniós pályázást segítő, támogató eszközök. Az uniós elvekkel összhangban minden eddiginél nagyobb erőfeszítést kellett tenni annak érdekében, hogy a gyengébb jövedelmi helyzetben lévő önkormányzatok megsegítésére még több forrást tudjanak biztosítani. Ez akár a kiemelkedő jövedelmet realizáló önkormányzatok rovására is mehetett. A bérfejlesztések terén az önkormányzatokra nézve súlyos következményekkel járó megszorításokat vittek véghez. Ebben az évben már csak arra törekedtek, hogy a köztisztviselői keresetek reálértékét szinten tudják tartani. A közalkalmazottak körében csupán helyi döntésen alapuló bérfejlesztésre kerülhetett sor. A forrásszabályozás reformértékű eleme a kistérségi 42

társulások

létrehozását

ösztönző

támogatások

bevezetése.

Ugyancsak

reformintézkedésként fogható fel, hogy a fejlesztési támogatások elosztásának feladata a megyei fejlesztési tanácsoktól átkerült a regionális fejlesztési tanácsok hatáskörébe. Ismét módosultak a szociális és közoktatási jogszabályok, melynek következtében a normatív támogatási rendszert is hozzá kellett igazítani a változásokhoz. •

A 2005. költségvetési évben a támogatások struktúrája, illetve a normatívák rendje alapján újra megállapítható, hogy az önkormányzati szektor reformja elmaradt. Az önkormányzatok továbbra is megkapták az SZJA 40%-át, és a helyben maradó SZJA aránya sem változott. A közoktatási normatívák esetében a jogosultság feltételeit olyannyira megszigorították, hogy a kistelepülési iskolák számára szinte elérhetetlenné váltak, ezzel is ösztönözve azok valamely társuláshoz való csatlakozását. Ugyancsak a társulást szorgalmazták azzal, hogy a kistérségi társulások

létrejöttéhez,

fejlődéséhez

további

forrásokat

építettek

be

a

költségvetésbe. Az önkormányzatok költségvetésének kiadási oldalán viszont komoly gondot okozott, hogy a köztisztviselői és közalkalmazotti bérrendezés költségeihez a központi költségvetés mintegy 38%-os arányban járult hozzá. •

A 2006-os évben a korábbihoz képest több források kellett biztosítani fejlesztési célokra, ugyanis az Unió nyújtotta strukturális támogatásokhoz való hozzájutás feltételeit meg kellett teremteni. Viszont újra elmaradt a központi béremelések kompenzációja, a normatívák struktúrájának átrendezése pedig a közoktatást és a szociális ágazatot érintette terhesen. Az ÖNHIKI támogatási rendszerének változása ismét hátrányosan hatott az érintett települések mindennapjaira, hiányuk tovább növekedett.

•

A

tervezett

államreformok

finanszírozási

következményei

2007-ben

már

egyértelműen megjelentek a költségvetési tételekben is. Az önkormányzatok központi költségvetésből való részesedése csökkent. Mérsékelték az SZJA helyben maradó részét, jelentős volt a forráskivonás a megyei önkormányzatok támogatása területén. Ezzel szemben a fejlesztési források aránya tovább növekedett. Az előbbiekből levonhatjuk azt a tanulságot, hogy míg az önkormányzatok a működésük finanszírozásának problémájával küszködtek, – és még ma is 43

küszködnek – addig jelentős fejlesztési források kedvezményezettjei lehettek volna – lehetnének. •

A 2008. év az önkormányzatok forrásszabályozásában alapvető változást nem hozott. Szerkezeti változást jelentett, hogy a költségvetési törvény IX. fejezetében az állami támogatások hozzájárulások és az átengedett személyi jövedelemadó bruttó módon a helyi önkormányzatok támogatásai és átengedett személyi jövedelemadója fejezet alatt szerepel. A közoktatásban tovább folytatódik a méretgazdaságos oktatási-nevelési egységek kialakításának ösztönzése a 2007. évben bevezetett teljesítménymutató alapján történő finanszírozás révén. Az ÖNHIKI támogatás feltételei tovább szigorodtak. A szociális ágazatban a rászorultsági elv érvényesítése mellett igényelhették a támogatásokat. A helyi önkormányzatok által felhasználható központosított előirányzatok száma 30-ra emelkedett, a növekedés egyértelmű tendenciaként értékelhető.

Ha

az

önkormányzati

forrásszabályozás

„fejlődésének”

folyamatát

vizsgáljuk,

megállapíthatjuk, hogy reális az önkormányzatok további, jelentős eladósodásával számolni. Ennek megakadályozásához a finanszírozási és feladatrendszer gyökeres reformjára lenne szükség, mely lehetőséget biztosítana egy biztonságosabb gazdálkodási stratégia folytatásához.

IV.3. A helyi önkormányzatok költségvetési körből származó forrásai A költségvetési törvényben szabályozott állami hozzájárulások és támogatások előirányzatai a központi költségvetésben külön fejezetet (IX. fejezet) alkotnak. E körből származó legfőbb bevételi forrásokat az alábbiakban szeretném bemutatni.

44

IV.3.1. Normatív állami hozzájárulások és támogatások IV.3.1.1. Normatív állami hozzájárulások A helyi önkormányzatokat illető normatív hozzájárulásokat a mindenkor hatályos költségvetési törvény mellékletében határozzák meg. Ezeket a hozzájárulásokat a helyi önkormányzatok kapják, nem a feladatot ellátó intézmények, mivel ez a támogatás a feladatellátást csak részben fedezi, ezért azt az önkormányzatoknak egyéb forrásokkal ki kell egészíteni. Ezek a normatívák felhasználási kötöttség nélkül járnak. A hozzájárulások jogcímei,

fajlagos

összegei

rendkívül

heterogének.

A

hozzájárulásokon

belül

megkülönböztethetünk lakosságszámhoz, illetve feladatmutatóhoz kötött jogcímeket. Lakosságszámhoz kötött jogcím például a lakossági települési folyékony hulladék ártalmatlanítása, vagy a társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve súlyos foglalkoztatási gondokkal küzdő települési önkormányzatok feladatai. A feladatmutatóhoz kötött normatív hozzájárulások közé tartozik például a szociális ellátással, vagy az általános iskolai oktatással összefüggő feladatok ellátásának költségvetési támogatása. A szociális jogcímek közé soroljuk a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatás feladatait (például a szociális étkeztetést, házi segítségnyújtást, vagy a nappali intézményi ellátásokat), a szociális és gyermekvédelmi bentlakásos és átmenti elhelyezést (mint a fokozott ápolást, gondozást igénylő ellátást vagy az emelt színvonalú bentlakásos ellátást), a hajléktalanok átmeneti intézményei jogcímet és a gyermekek napközbeni ellátását. Az oktatáshoz kapcsolódó normatívákat közoktatási alap- és kiegészítő hozzájárulásokra, valamint szociális juttatások, egyéb szolgáltatások körére bonthatjuk meg. A közoktatási alap-hozzájárulások az önkormányzatokat teljesítmény-mutató alapján illetik meg, melynek számítási módszerét szintén a költségvetési törvény írja le. A további jogcímeket feladatmutató alapján igénylik az önkormányzatok.

IV.3.1.2. Normatív, kötött felhasználású támogatások A normatív, kötött felhasználású támogatásokat az önkormányzatok kizárólag a költségvetési törvény 8. számú mellékletében meghatározott célra, feladatok ellátására használhatják fel. Ebbe a támogatási körbe tartoznak az egyes közoktatási és szociális feladatokhoz kapcsolódó kiegészítő támogatások, innen igényelhető meg a helyi 45

önkormányzati tűzoltóságok támogatása, valamint ez a melléklet tartalmazza a többcélú kistérségi

társulások

támogatásának

feltételeit.

Ezen

jogcímek

tekintetében

az

elszámolásakor pontosan ki kell mutatni, hogy az önkormányzat ténylegesen mennyit használt fel a támogatási összegből, és mennyi a feladattal terhelt maradványa.

IV.3.2. Fejlesztési célú támogatások IV.3.2.1. Címzett és céltámogatások A címzett és céltámogatások külön törvényben meghatározott önkormányzati beruházások, fejlesztések (pl. szennyvíz-elvezetési és tisztítási beruházások) megvalósításához járulnak hozzá. Ezek a támogatások is felhasználási kötöttséggel járnak, a felhasználásról, a tőkebefektetés időtartamáról az Országgyűlés, illetve a Kormány, 2005. évtől a Regionális fejlesztési tanácsok döntenek.

IV.3.2.2. A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis-maior feladatainak támogatása Az államháztartási reformfolyamat részeként erőteljes törekvés nyilvánult meg az utóbbi években a döntési hatáskörök decentralizációjára. Ennek keretében új támogatási formaként került bevezetésre 1996-ban a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás. Hatályba lépett1998-ban a céljellegű decentralizált támogatási rendszer a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvényt módosító 1997. évi CXXXI. törvénnyel. A támogatás célja a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartozó felhalmozási kiadások támogatása és a helyi önkormányzatok előre nem látható természeti vagy más károkból adódó – vis-maior – többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatása. Néhány évig a megyei területfejlesztési tanácsok döntöttek egyes önkormányzati támogatások odaítéléséről, 2007. évtől azonban csupán a regionális fejlesztési tanácsok kaptak decentralizált döntési jogkört egyes, az önkormányzati támogatások fejezetben, vagy az Önkormányzati Minisztérium fejezetben lévő előirányzatok vonatkozásában.

46

IV.3.3. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások IV.3.3.1. Önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatása A kiegészítő támogatási rendszeren belül a pénzügyi szabályozás tartós elemeként a helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatása szolgál. Ezt a támogatást csak az a települési önkormányzat igényelheti, amely a normatívan képződő forrásokon túl, a saját források maximális feltárása (helyi adóztatás, vagyonhasznosítás, pénzeszköz-átvétel), valamint a kiadások lehetséges csökkentésére tett intézkedések ellenére sem képes kötelező önkormányzati feladatok ellátására. Tehát e támogatási forma alatt olyan támogatási rendszert kell érteni, mely az önhibáján kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő települések működőképességének védelmét szolgálja, és az önkormányzati alapfunkció – a működés – pénzügyi feltételeit hivatott azon településeken biztosítani, amelyek erre önerőből képtelenek. A költségvetési törvény 6. számú melléklete három jogcímet tartalmaz. Az első az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatok támogatása, közismert nevén az ÖNHIKI. Az ÖNHIKI támogatás célja az önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatoknál a kötelezően ellátandó feladatok indokoltan elvárható kiadási szintig történő finanszírozása. Az ÖNHIKI támogatási rendszere 1991. óta működik, a hozzájárulás feltételei folyamatosan szigorodnak. Például nem igényelhet támogatást az az önkormányzat, amely 1000 fő alatti lakosságszám esetén nem tartozik körjegyzőséghez, és nem tart fenn intézményt. Kizárja magát a támogatásból az az önkormányzat is, amelyik nem döntött helyi adó bevezetéséről, és ilyen bevételt nem tervezett és nem realizált. A támogatási igények felülvizsgálata, az igényelt támogatással, a saját működési bevételeik teljesítésével való elszámolás, a jogosulatlan igénylés és felhasználás szankciói az évek során egyre szigorúbbá váltak. Mindezek ellenére számos önkormányzat (Zala megyében 2008-ban az önkormányzatok

egyharmada)

részesül

jogosan

a

támogatásban.

A

támogatott

önkormányzatok döntő hányada kis költségvetésű település, ahol a feladatellátás csaknem kizárólagos forrása a központi hozzájárulás. Ezeknél az önkormányzatoknál az intézményi kapacitás kihasználása nem éri el a költséghatékonyság szempontjából optimális vagy az ágazati jogszabályok figyelembe vételével meghatározott szintet. Gazdálkodási gondjaik

47

miatt működési hitelek felvételére kényszerülnek ezek az önkormányzatok, s így a tőketartozások és a kamatok csak tovább növelik a forráshiányt.

IV.3.3.2. Tartósan fizetésképtelen helyi önkormányzatok támogatása Visszterhes kamattámogatási kérelmet nyújthat be 1997. évtől az az önkormányzat, amely a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényben szabályozott eljárás keretében az egyezséget pénzintézeti hitellel teremtette meg. Az adósságrendezési eljárás megindítását követően, a helyi önkormányzat működési támogatást igényelhet az eljárás időtartama alatt a forráshiányból eredő jelentős ellátóképesség-csökkenés

és

az

önhibáján

kívül

hátrányos

helyzetben

lévő

önkormányzatok támogatását meghatározó feltételek együttes fennállása esetén.

IV.3.3.3. Működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása A működésképtelen helyi önkormányzatok egyéb támogatása jogcímen azok az önkormányzatok nyújthatják be igényüket, melyeknek működőképessége nem biztosítható. A támogatás az ÖNHIKI-vel el nem ismert, a kötelező feladatokkal összefüggő működési kiadásokhoz igényelhető.

IV.3.4 Egyéb állami támogatás IV.3.4.1. Központosított előirányzatok A felhasználási kötöttséggel együtt járó központosított előirányzatok kiemelkedően fontos önkormányzati feladatkörhöz köthetők, mint például a helyi közösségi közlekedés támogatása, lakossági közműfejlesztési támogatás. Ennek a támogatási formának jellegzetessége, hogy a tervezés időszakában a felhasználók vagy az igénybevétel feltételei nem ismertek. Ezek a jogcímek az egyes évek döntéseinek megfelelően olyan konkrét önkormányzati feladatok ellátásához kapcsolódnak, amelyek helyi forrásból, normatív állami hozzájárulásból, céltámogatásból nem finanszírozhatóak. A jogcímek köre évente változó, számuk mostanra jelentősen megnövekedett. A központosított előirányzatok egy 48

része igénylés vagy elszámolás alapján megilleti az önkormányzatokat, másik része pályázati úton nyerhető el. A jogcímeket alapvetően az éves költségvetési törvény szabályozza, de a támogatás igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeit kormányrendeletek és különböző ágazati jogszabályok, rendeletek határozzák meg.

IV.3.4.2. Helyi önkormányzatok színházi támogatása A helyi önkormányzatok színházi támogatása, mint ahogy a nevéből is kiderül, felhasználási kötöttséggel jár. A költségvetési törvény mellékletében találhatók azok a jogcímek, amelyeken az egyes színházak támogatást kaphatnak, illetve igényelhetnek. Az itt található jogcímek közül kettőre biztosan jogosult Zala megye, hiszen mind a kőszínházak, mind a bábszínházak működtetési hozzájárulásából igényelhet támogatást.

IV.3.5. A személyi jövedelemadó és a gépjárműadó, mint átengedett központi adók A költségvetési törvény tartalmazza a helyi önkormányzatokat megillető személyi jövedelemadó megosztásának részletes szabályait. Az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzat bevétele a magánszemélyek jövedelemadója két évvel korábbi, bevallott összegének az éves állami költségvetési törvényben meghatározott mérték szerint átengedett hányada. Míg 1990-ben a személyi jövedelemadó 100%-a maradt az önkormányzatoknál, addig 1998-tól már csak 40%-os volt az önkormányzatok részesedése. A személyi jövedelemadóból származó nagy jövedelem-különbségek enyhítésére a központi költségvetés már 1991-től kiegészítő támogatási rendszert működtetett, melynek lényege, hogy azon településeknél, ahol a személyi jövedelemadó bevétel egy főre jutó összege nem érte el az éves költségvetési törvényben meghatározott összeget, a központi költségvetés e szintig kiegészítést nyújtott. Az 1999. évtől annak érdekében, hogy ne fokozódjon az egyes önkormányzatok közötti jövedelmi különbség – mely végső soron a lakossági szolgáltatások színvonalában is fokozná a különbséget – az Országgyűlés módosította a pénzügyi szabályozórendszert. A kiegyenlítő mechanizmusban ugyanis a jogalkotó – a lakóhelyen maradó személyi jövedelemadó mellett – figyelembe vette az önkormányzatok között erőteljes 49

differenciálódást okozó iparűzési adóerőképességet is. Ez azt jelentette, hogy a „gazdagabb” (magasabb személyi jövedelemadó és iparűzési adó bevétellel rendelkező) települések az általánosnál kisebb mértékű, míg a „szegényebb” önkormányzatok nagyobb mértékű állami hozzájárulásban és további kiegészítésben is részesülnek, illetve a „gazdagabb” önkormányzatok esetén meghatározott szint felett elvonásra is sor kerülhet a törvényben meghatározott sávos, progresszív levonási módszer szerint. Az új típusú gépjárműadó 1992-től került bevezetésre. A belföldi gépjárműadót - mint központi adót - az önkormányzatok szedik be. Az első évben a beszedett adó 50%-a (2,3 milliárd forint) illette meg az önkormányzatokat. A gépjárműadóról szóló törvény 1996. évtől hatályos módosítása jelentős változást eredményezett az önkormányzatok érdekeltségében, bevételi lehetőségében. A módosítás szerint az önkormányzat és a központi költségvetés osztozkodása a következő volt: •

ha az önkormányzat az alsó adómértéket vezeti be, úgy a beszedett adó 50 %-a az önkormányzaté, 50 %-a a központi költségvetésé;

•

az alsó adómértéknél magasabb adótétel esetén a különbözetből származó bevétel 100 %-a az önkormányzat bevétele.

A települési önkormányzatokat 2003. évtől az általuk beszedett gépjárműadó 100%-a illeti meg.

50

V. Reformok a finanszírozás területén – jövőkép A hazai politikai és szakmai közbeszédben – nem utolsó sorban a pénzügyi válság hatására – újra előtérbe került a helyi önkormányzati rendszer reformjának témája. Ez az örvendetes, bár kényszer szülte tény azonban számos vélelmet és illúziót is kelt. Ezek közül talán a legfontosabb elképzelés az, hogy a reformnak jelentősen kell csökkentenie az önkormányzatok számát, és ezzel számottevő megtakarítást érhetünk el és javítjuk az egész államháztartás fenntarthatóságát. Az önkormányzati gazdálkodás megújításának lehetősége több körülménytől függ. Így szerepe van a makrogazdasági körülmények alakulásának, az EU tagság közvetlen és közvetett hatásainak, az államháztartás reformjának, az önkormányzatok működését meghatározó változásoknak, s a korábbiaknál komolyabban kell számolnunk a közérdekű szolgáltatások működtetésének módosuló feltételeivel is. Az önkormányzati és államigazgatási rendszer gazdálkodási és a finanszírozási gyakorlatát megújító programnak – az életminőség átfogó javításának igényén túl – minimum öt alapkövetelményt kell teljesítenie: •

teremtsen összhangot és biztonságos feltételrendszert az önkormányzatok által ellátandó feladatok köre és tartalma, valamint a feladatellátás forrásai között,

•

a helyi választott testületek alkalmazkodni tudjanak az új típusú támogatási rendszer követelményeihez, s előkészített programokkal, valamint a megkívánt saját erőforrás biztosításával, eredménnyel szerepelhessenek a nemzetközi és hazai pályázatokon,

•

gondoskodni tudjanak az önkormányzati vagyonról, annak rendeltetésszerű működtetéséről, valamint az elhasználódott vagyon ütemes pótlásáról,

•

az önkormányzati gazdálkodásban is átláthatóvá kell tenni, hogy a különböző szolgáltatási kötelezettségek milyen költségráfordításokkal láthatók el, s a szolgáltatás intézményrendszerét úgy kell átalakítani, hogy érvényesülhessenek a hatékonyabb ellátási formák,

•

nagyobb teret kell adni az érdekeltségi rendszernek, vagyis biztosítani kell, hogy az öntevékeny közösségek ne kerülhessenek hátrányba pusztán azért, mert többet vállalnak a helyi életkörülmények (infrastrukturális viszonyok) javítása érdekében.

51

Az önkormányzatokra háruló feladatok és finanszírozási feltételek közötti összhang megteremtésének kiinduló lépése kétirányú. Értelmezni kell egyfelől az állam és az önkormányzatok közszolgáltatási kötelezettségeit, másfelől rögzíteni kell az állami és önkormányzati szint közötti munkamegosztás alapelveit. Az önkormányzatokra háruló feladatokat és a feladatellátás szervezeti rendszerét a piacgazdaság normáihoz kell igazítani. A pénzügyi szabályozást úgy kell kialakítani, hogy mindenkor biztosított legyen a kötelező feladatellátás költségeinek fedezete. A feladatoktól elmaradó források, az automatizmusok alultervezése következtében a helyi közösségek mozgástere az 1990-es években folyamatosan romlott. A halmozódó hatások következtében az önkormányzati bevételek GDP arányos részesedése csökkent, illetve az önkormányzatok

összesített

forráshiánya

több

százmilliárd

forintra

tehető.

Az

önkormányzatok kötelező és önként vállalt feladataiból következően a finanszírozási rendszernek alapvetően a forrásszabályozás logikája szerint kell működnie. Meg kell tartani a többcsatornás finanszírozás rendszerét, ám a saját bevételek, a megosztott források és az állami juttatások közötti arányokat – a saját források javára – jelentősen módosítani kell, s mindemellett szélesíteni kell a hitelek, valamint a koordinációs bevételek lehetőségeit. Mindenki számára nyilvánvaló az is, hogy fontos szerepe van a közösségi célkitűzéseknek, valamint a Nemzeti Fejlesztési Programoknak. Az is egyértelmű, hogy az erőforrások elosztásában, az önkormányzatok támogatásában meghatározó szerepe van a pályázati programoknak, valamint az eredményes pályázati szereplésnek. A hangsúly ez utóbbin van. Nem elég „csak” a pénzszerzés lehetőségére gondolkodni, hanem azt is mérlegelni kell, hogy az eredményes szereplés előfeltétele a jó projekt ötlet, a műszakilag előkészített program, a pénzügyi finanszírozhatóság (ennek része a saját erő és az előfinanszírozóképesség). További igény a fejlesztés hatékonyságának és társadalmi hasznosságának alátámasztása. A sokrétű követelmény jelzi a tennivalókat. Az önkormányzatoknak erősíteniük kell a hosszabb távlatú és a térségben gondolkodó tervezést, a szabad rendelkezésű saját erőforrások bővítését, a gazdasági hatékonyság „mérhetőségi” követelményeinek teljesítését. Az önkormányzati vagyongazdálkodás feladata is kettős. Egyrészt szervezeten belüli, vagy szervezeten kívüli megoldással gondoskodni kell a vagyon szabályszerű és hatékony működtetéséről, másrészt gondoskodni kell az elhasználódott vagyon visszapótlásáról. Ez azt jelenti, hogy az utóbbi években mind nagyobb a szakadék a nyilvántartott vagyonérték, az éves amortizáció és elhasználódott vagyon „visszapótlását” szolgáló 52

beruházási ráfordítások között. Tehát amennyiben nem csökkentjük az éves amortizáció és a vagyonpótló beruházások közötti különbséget, akkor a helyi közösség nyilvántartott vagyona – következményként a szolgáltatási teljesítménye is – csökkenni fog. Az elhasználódott vagyon pótlási fedezetét – piaci viszonyok között – a szolgáltatásokból származó díjbevételekből kell fedezni, ám a napjainkban alkalmazott díjtételek – szociális megfontolásokból – a visszapótlási költségekkel nem számolnak. Osztom azok véleményét, akik úgy tartják, hogy ezen a helyzeten változtatni kell. Természetszerű megoldás a piaci alapelvek érvényesítése, ám a lakosság jövedelmi különbségei a díjak valószínűsíthető emelkedését csak egy kompenzációs mechanizmus életre hívásával látják kezelhetőnek. Az önkormányzatok által teljesített feladatok valós költségráfordításainak ismerete nélkül nem alapozhatók meg a hatékonyságjavító intézkedések, illetve jövőben sem várható el, hogy az adófizetők befizetéseiből racionális elvárások szerint működtessük a közszolgáltatási rendszert. Az önkormányzati gazdálkodásban is érvényesíteni kell az üzemgazdasági, s gazdálkodási alapelvként kell megfogalmazni a méretgazdaságossági elvárások érvényesítését. A közszolgáltatási rendszer díjmeghatározását a tényleges költségek elvére kell alapozni, s a szolgáltatási díjak esetleges emelkedésének következményeit egy rászorultsághoz igazodó támogatási rendszer kialakításával és működtetésével kell ellensúlyozni. A közszolgáltatási díjak költségei között az elhasználódott vagyon pótlási fedezetét is figyelembe kell venni. Figyelemmel arra, hogy az önkormányzatokra háruló feladatok bővülő körét a helyi közösségek nem saját kereteken belül, hanem szervezeten kívül oldják meg (kiszervezett szolgáltatások), illetve figyelemmel az Unió állami (önkormányzati) támogatásokra vonatkozó szabályaira, rögzíteni kell az önkormányzati támogatáspolitika elveit, valamint a támogatás-felhasználás hatékonyságának mérési módszereit. Az önkormányzati érdekeltségi rendszer javítása több mint anyagi ösztönzési kérdés. Olyan szabályozási mechanizmust kell kialakítani, amely a mainál hatékonyabban ösztönzi az önkormányzatok térségi jellegű fejlesztési és működési együttműködését, az önkormányzatok és a piaci szereplők, valamint a civil szféra közötti koordinációs lehetőségek kihasználását. A modernizáció során a helyi közösségek életét érintő programok finanszírozását vissza kell hozni az önkormányzati rendszerbe, illetve nem fékezni, hanem ösztönözni kell a pótlólagos forrásszerzést, s a helyi közösségek koordinációs tevékenységét. A teljesítmény-visszatartás elkerülése érdekében garanciát 53

kell adni arra, hogy a koordinált források nem lesznek „korrekciós eszközök” az állami támogatások, illetve pályázati juttatások elbírálásakor. Az átláthatósággal és a komplexitással ellentétes hatásokat váltanak ki a hatályos adótörvények,

amelyek

egyfelől

normál

adókötelezettséggel

terhelik

az

állami

támogatásokat, másfelől korlátozzák az önkormányzatok adó-visszaigénylési jogát. Az önkormányzatok bővülő körét érinti az adóerőképesség számításának szigorodó gyakorlata, mely a norma feletti saját bevételek beszámításával „megcsapolja” a nagyobb önkormányzatok állami támogatását. Következmény lehet a teljesítmény visszatartása, illetve a költségvetési rendszeren kívüli megoldások keresése. A modernizáció eredményeként olyan szabályozást kell kialakítani, amely egyfelől tágabb lehetőséget ad az érdekeltségnek (az átlagtól eltérő adóerőképesség mellett mérlegeli az átlagtól eltérő feladatokat is), másfelől viszont átláthatóvá teszi a „visszatartott” állami támogatások önkormányzatok közötti újraelosztását. Az önkormányzati rendszer működésének lényege a helyi társadalom mennyiségileg és minőségileg meghatározott ellátási igényeinek mind magasabb szintű kielégítése, vagyis az életminőség folyamatos javítása. A finanszírozási rendszernek – a szabályszerűség, a célszerűség és a hatékonysági követelmények egyidejű érvényesítésével – az előző célokat kell szolgálnia. A finanszírozási rendszer megújításával kapcsolatos várakozások kielégítése egyfelől a működési és a fejlesztési feladatok közötti helyes arányok kialakítását igényli, másfelől a térségi szemlélet és távlatos gondolkodás követelményét jelzi a döntéshozókkal szemben. Előbbiekből következően olyan szabályozási rendszert kell kialakítani, amelyik normál körülmények között biztonságos működési feltételt jelent, illetve amely lehetővé teszi a több évet átfogó programok kidolgozását, a szabályozott keretek közötti kötelezettségvállalást, illetve a hosszabb távú programok ütemes megvalósítását.

54

VI. Konklúzió, avagy az önkormányzatok pénzügyi helyzetének értékelése Az önkormányzatok egyre rosszabb helyzetére magyarázatul szolgálhatnak a központi újraelosztásban évről-évre bekövetkező változások, az önkormányzatok saját tartalékainak felélése, valamint a gazdálkodás és a közszolgáltatások terén történő ésszerű változtatások elmaradása. A finanszírozási rendszer legnagyobb hibája a jövedelemcentralizáció kiszámíthatatlanságában rejlik amellett, hogy az önkormányzatok gazdálkodási önállóságát a minimálisra korlátozták. A finanszírozásban ma már nem a forrásorientáció érvényesül, hanem fokozatosan, szinte észrevétlenül áttértek a feladatfinanszírozási modellre. A modell jellemzője, hogy település-centrikus és az intézményrendszer „konzerválására” törekszik. Megfigyelhető mind a működés, mind a fejlesztés terén a nagyfokú központi befolyás. A forrásszabályozás fejlődéstörténetének bemutatásából egyértelműen látszik, hogy az évek során az újraelosztás mértéke és jellege lényegében nem változott. A

megosztott

adóbevételek

fajtái

nem változtak,

igaz

a

megosztás

mértéke

kiszámíthatatlan volt. Az SZJA megosztási arányában bekövetkező pozitív elmozdulás sem fogható

fel

tényleges

növekedésnek,

hiszen

gyakorlatilag

kötött

felhasználású

támogatásként kell kezelni. A másik ok, hogy az SZJA-részesedés mértékének növelésével szinte azonos arányban csökkentették az állami hozzájárulások arányát. A forráselosztás másik nagyon fontos sajátossága, hogy a normatívák köre folyamatosan változik, folyamatosan követi a feladatellátás szabályainak módosulásait, ezáltal egyre inkább eltolódik a feladatfinanszírozás felé. Továbbá a normatívák mind nagyobb része kötődik egyre részletesebben szabályozott feladatokhoz, amely feladatokat szakmailag más, ágazati törvények szabályoznak. Mindez oda vezet, hogy az önkormányzat a normatíva mértékéig finanszírozni kényszerül a feladatot, intézményt. Vannak olyan normatívák is, melyek felhasználásának még a belső szerkezete is előre meghatározott, például úgy, hogy a normatíva egy bizonyos részét kizárólag a szülői szervezetek működtetésére lehet fordítani. A fent leírtakból az a következtetést tudjuk levonni, hogy a feladatellátásban sokkal inkább a felsőbb irányítás érvényesül, mint az önkormányzati önállóság.

55

A normatívákon belül egyre kisebb arányt képviselnek az ún. általános, népességszámhoz kötött normatívák. Ezzel ellentétben egyre nagyobb hangsúlyt kaptak a valamely feladatmutatóhoz, vagy ma már a sokkal inkább jellemző teljesítménymutatóhoz kötődő normatívák. Ezen normatívák döntő többségét az intézményt fenntartó, feladatot ellátó, ún. gesztor önkormányzat kapja meg. Azzal, hogy újabb és újabb ágazati törvények jelennek meg, a feladatokhoz kapcsolódó normatívák száma tovább növekszik. Így elmondható, hogy mind a normatívák differenciálódása, mind pedig az ágazati jogszabályok önkormányzatokat kötelező szakmai, szervezeti előírásai ellentmondanak az önkormányzati törvény egyik alapelvének, miszerint az önkormányzat maga dönt arról, hogy feladatát hogyan látja el. A költségvetésen belül a fejlesztési támogatások között egyre jelentősebb szerepet töltöttek be a kifejezetten nevesített célra használható, ún. pántlikázott források (központosított előirányzatok, cél- és címzett támogatások). A döntéshozó szervek megtartották maguknak azt a jogkört, hogy a forráselosztásnál mérlegelhessenek. Így a pályázók már egyáltalán nem tudtak pontosan kalkulálni a támogatás összegével, sőt azt sem tudhatták biztosan, hogy egyáltalán kapnak-e támogatást. A másik fontos oka ennek a támogatási formának, hogy az ágazati vezetés így látja garantáltnak, hogy az általa kiosztott pénzt az ágazaton belül a konkrét, megjelölt célra fordítják. A céltámogatási rendszer szabályozása kikerült a költségvetési törvény hatálya alól. Ezekre a támogatási fajtákra is jellemző, hogy a forrásszűkösség miatt folyamatosan rangsorolni kellett az elsődleges támogatási szempontokat, illetve az igénybevétel feltételeit újra és újra át kellett dolgozni, szigorítani kellett azokat. Ez a rendszer sem kiszámítható, így nem lehet a saját erő biztosítására felkészülni, aminek következtében az elnyert támogatás felhasználása is veszélybe kerülhet. A címzett támogatási rendszer szabályozása is külön törvény alapján történik. Ennek hatására

átláthatatlanná

vált

a

fejlesztésfinanszírozási

rendszer.

Rendszeresen

felhasználatlanul maradtak a központi támogatási előirányzatok (1996-ban például 46%-os arányban). A rendszer hibáját támasztja alá az a tény is, hogy az önkormányzatok többsége képtelen volt saját erőt képezni fejlesztési szükségletei mellé. Megjegyzem, hogy a cél- és címzett támogatásokra rendelkezésre álló központi források lassan kiapadnak, a fejlesztések közül prioritást élveznek az EU támogatásokkal megvalósuló beruházások. A normatív finanszírozási rendszer hibáinak sorát gyarapítja az a tényként kezelhető megállapítás, hogy az önkormányzatok működésének ellehetetlenülését korrigáló 56

kiegészítő támogatási rendszer egyre nagyobb és nagyobb szerepet kapott és tölt be a finanszírozásban. Eredetileg ezeket a támogatási formákat átmeneti zavarok és a beüzemelés problémáinak kezelésére szánták, de ma már szerves részét képezik a finanszírozási rendszernek sőt az önkormányzatok igen jelentős csoportja számára folyamatos forráselemmé váltak. Az ún. forráshiányos rendszer (ÖNHIKI), vagy a vismaior támogatások legnagyobb hibája, hogy nem kivételes esetek megoldására szolgálnak. Miközben a támogatás igénybevételeinek feltételei arra ösztönzik az önkormányzatokat, hogy növeljék saját bevételeiket, vagy költségtakarékos igazgatási és szolgáltatási megoldásokat alkalmazzanak (úgymint társuljanak, vagy úgy működtessék intézményeiket, hogy közben megfeleljenek a kapacitáskihasználtság feltételeinek), a finanszírozási rendszer más elemei viszont nem ugyanerre ösztönöznek, lásd normatív támogatások. A forrásszabályozási rendszer számos hibája mellett pozitívumként kell beszélni arról, hogy a központi költségvetés igyekszik ösztönözni a lakossági és a non-profit szektor forrásainak bevonását az önkormányzati feladatrendszer teljesítésébe. Erre szolgál például a központosított előirányzatok között lévő lakossági közműfejlesztés támogatása, vagy az egyházak, társadalmi, illetve egyéb közhasznú szervezetek támogatása. Ez utóbbi szervezetek abban az esetben jogosultak normatív támogatásra, ha törvényben előírt önkormányzati, állami feladat megvalósítására vállalkoznak. A non-profit szektor bevonása e körbe azonban nem enyhítette az önkormányzatok forrásproblémáit. A fent leírtakból következik, és mára már egyértelművé vált, hogy az önkormányzati rendszer egy átfogó reformra szorul a finanszírozás területén. Bár az államháztartás reformjának részeként folyamatosan napirenden volt az önkormányzati gazdálkodás megreformálása is, mégsem tettek érdemi lépéseket a rendszer átalakítása érdekében. Egy, a szakmában elismert neves szakértő az átfogó reform végrehajtásának kétféle módját osztja meg a közvéleménnyel, ami lényegében a tyúk és tojás problémáját veti fel. Ennek megfelelően az egyik vélemény szerint a pénzügyi reform előtt az önkormányzati rendszer strukturális és funkcionális átalakítását kell véghezvinni. A másik vélemény azt tartja helyesnek, hogy a reformot a forrásszabályozás átalakításával kell kezdeni, s ezzel rákényszerülnek az önkormányzatok a szerkezeti átalakulásra. A rendszer folyamatos formálgatásában mindkét megoldásra találhatunk példát, bár gyakrabban fordult elő, hogy a forrásszabályozás változtatásával kívánta az adott kormány rábírni az önkormányzatokat a helyi szerevezésen alapuló átalakulásra. Ennek ellenére a központi próbálgatások nem vezettek sikerre, a helyi reformok végrehajtása nem történt 57

meg. Ennek egyik oka az lehet, hogy a forrásszabályozás évről-évre történő változtatása nem adtak lehetőséget a helyi szervek reagálására, válaszára. A másik dolog, ami a problémát jelenthette az, hogy a finanszírozási feltételek változtatása önmagában nem elég egy szervezeti reform végrehajtásához, már csak azért sem, mert a feltételek változása a források csökkenésében öltöttek testet. Megoldást jelentene, ha a helyi pénzügyi rendszer átalakítását szorosan összekapcsolnák más területek, mint közszolgáltatás, adórendszer, vagy fejlesztési politika reformjával.

58

Mellékletek

59

1. számú melléklet 2. számú táblázat A Zala megyei önkormányzatok személyi jövedelemadóból való részesedése adatok millió Ft-ban 2006 2007 2008 2766 2418 3224 3270 3413 3592

Megnevezés 2004 2005 SZJA helyben maradó része 2835 2330 Jövedelemkülönbség mérséklés 2626 2583 SZJA normatív módon elosztott része 9778 9163 9145 *A normatív hozzájárulások és támogatásokon belül található

10277 --*

Forrás: MÁK adatbázis

A Zala megyei önkormányzatok személyi jövedelemadóból való részesedése 12000 10000 8000 mFt

SZJA helybe maradó része

6000 4000

Jövedelemkülönbségmérséklés

2000

SZJA normatív módón elosztott része

0

2004

2005

2006

2007

2008

év

Forrás: MÁK adatbázis

60

2. számú melléklet 3. számú táblázat A Zala megyei önkormányzatok főbb bevételeinek alakulása Megnevezés Saját folyó bevételek Átengedett bevételek Felhalmozási és tőkejellegű bevételek Állami hozzájárulások és támogatások Államháztartáson belüli átutalások Államháztartáson kívülről származó pénzeszközök Korábban nyújtott kölcsönök visszatérülése, igénybevétele GFS rendszerű bevételek összesen Hitelbevételek Értékpapír értékesítéséből származó bevételek, államkötvények, egyéb pénzügyi befizetések Éven belüli értékpapírok vásárlásának, eladásának egyenlege Tárgyévi bevételek összesen Kiegyenlítő, függő, átfutó bevételek Január 1-i nyitó pénzkészlet Rendelkezésre álló pénzkészlet összesen

adatok millió Ft-ban 2006 2007 2008 22 502 22 873 22 467 16 851 18 047 8 836 4 018 4 455 3 875 23 909 24 737 33 722 22 702 27 980 30 252

2004 21 466 16 766 3 145 24 436 17 956

2005 22 584 15 674 3 147 25 926 19 580

1 597

1 845

1 694

189 85 555 476

342 89 098 1 631

239 91 915 4 837

117

63

66

0 86 148 -380 7 190

633 91 425 -616 7 873

92 958

98 682 105 629 116 468 115 457

1 474

1 361

195 517 99 761 101 030 4 975 1 135 3 899

1 081

856 0 0 97 674 108 635 103 246 449 -205 80 7 506 8 038 12 131

Forrás: MÁK adatbázis

61

3. számú melléklet 4. számú táblázat Az állami támogatások jogcímeinek és összegének alakulása Zala megyében Megnevezés Normatív támogatások Normatív, kötött felhasználású támogatások Központosított előirányzatok Helyi önkormányzatok színházi támogatása Önhibájukon kívül hátrányos helyzetű helyi önkormányzatok támogatása Tartósan fizetésképtelen helyzetű helyi önkormányzatok adósságrendezése Működésképtelen helyi önkormányzatok egyéb támogatása Címzett támogatás Céltámogatás Helyi önkormányzatok fejlesztési és vis-maior feladatainak támogatása Céljellegű decentralizált támogatás Egyéb központi támogatás Állami hozzájárulások és támogatások

adatok millió Ft-ban 2006 2007 2008 15 661 15 319 21 136

2004 15 968

2005 16 873

2 424 1 060

2 691 1 486

1 932 1 667

947 3 334

4 233 3 354

325

331

317

313

310

969

1 151

1 540

1 102

465

0

0

0

0

0

78 1 368 1 783

128 1 645 812

94 1 551 745

223 2 379 632

325 1 280 273

192 269 0

764 45

386 16

401 87

222 2 124

24 436

25 926

23 909

24 737 33 722

Forrás: MÁK adatbázis

62

Táblázat és ábrajegyzék

1. számú táblázat: A Zala megyei önkormányzatok főbb bevételi csoportjainak a tárgyévi bevételekhez viszonyított aránya az 1991-2008. években 2. számú táblázat: A Zala megyei önkormányzatok személyi jövedelemadóból való részesedése 3. számú táblázat: A Zala megyei önkormányzatok főbb bevételeinek alakulása 4. számú táblázat: Az állami támogatások jogcímeinek és összegének alakulása Zala megyében 1. számú ábra: A 2007. és 2008. évi GFS rendszerű bevételek alakulása Zala megyében (m FT) 2. számú ábra: Az állami hozzájárulások és támogatások összetevőinek megoszlása Zala megyében 2008. évben

63

Irodalomjegyzék Szakkönyvek: Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer Dr. Csanádi Ágnes - Dr. Tóth József: Az önkormányzatok pénzügyei Fogarasi József - Ivancsics Imre - Kiss László: A helyi önkormányzatok Józsa Zoltán: Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció Koháriné dr. Papp Edit: Államháztartási ismeretek Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon

Szakcikkek: Bekényi József: Az önkormányzatok által ellátott feladat-és hatáskörök Kéri József: A központi forrásszabályozás gyakorlati tapasztalatai az önkormányzati működési költségvetés tervezésében, annak továbbfejlesztésében Orova Márta: Az EU-csatlakozás hatása a magyar önkormányzati rendszerre Péteri Gábor: Önkormányzati forrásszabályozás. Ideák és javaslatok Pitti Zoltán: Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja Temesi István: Az önkormányzati régiók helye és szrepe az EU tagállamokban Várfalvi István: Az önkormányzati pénzügyi-finanszírozási rendszerátalakítási lehetőségei Verebélyi Imre: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, különös tekintettel a megyék regionális célú megerősítésére Vigvári András: Az önkormányzatok hitelfelvétele Vigvári András: Forrásabszopció és forrásszabályozás

Elektronikus forrás: http://2009.85.129.132/serc http://www.asz.hu http://www.fn.hu

64

http://www.helyilapok.hu http://www.municipium.hu http://www.origo.hu http://www.toosz.hu

Jogszabályok: 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1990. évi C. törvény a helyi adókról 1991. évi LXXXII. törvény a gépjárműadóról 1992. évi XXXVIII. Törvény az államháztartásról 1995. évi XCVIII. törvény a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény és a gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény módosításáról 2007. évi CLXIX. Törvény a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről 217/1998.(XII.30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről

65

NYILATKOZAT

Alulírott Pataki Klaudia nyilatkozom, hogy a szakdolgozatomban foglalt tények és adatok a valóságnak megfelelnek, és az abban leírtak a saját munkám eredményei.

Zalaegerszeg, 2009. szeptember 10.

……….……………………… hallgató aláírása

66