Voorstel GEMEENTERAAD
VII - C
Stuknummer 16540 Programma Stedelijk e Ontwik k eling Onderwerp opbouw parameters k osten- en opbrengsten MPG
Corsanummer 1300037264 Enschede 5 maart 2013
Wij stellen u voor te besluiten tot: 1. Onderscheid maken in parameters voor de korte (3 jaar) en de lange termijn; 2. De parameter voor kostenstijging als volgt op te bouwen: a. Voor de korte termijn de GWW aanbestedingsindex te gebruiken b. Voor de lange termijn de GWW overall bouwkostenindex in combinatie met het CPI inflatiecijfer hanteren 3. De parameter voor opbrengstenstijging als volgt op te bouwen: a. Voor de korte termijn gebruik maken van de publicaties over de vooruitzichten van de vastgoedmarkt b. Voor de lange termijn de kostprijsontwikkeling volgen, waarbij gemotiveerd afgeweken kan worden met een marge van + en – 1%. 4. De parameters afronden naar halve of hele getallen 5. Het college opdracht geven een expertpanel vorm te geven en vervolgens het voorstel over de te hanteren parameters ter toetsing aan hen voorleggen
Toelichting op het voorstel
1. Inleiding Raadsenquête grondbedrijf 2012 In het rapport “Grip op Grond” is door de raadsenquêtecommissie geconcludeerd dat zij een opbrengstenstijging van 2 % voor de middellange termijn niet realistisch achtte. Deze conclusie is mede gebaseerd op het onderzoek door Fakton. In de aanbevelingen wordt echter geen concrete aanbeveling gedaan over de te hanteren parameter. In aanvulling hierop wordt door de raad een motie aangenomen die het college vraagt om: vorm te geven aan een externe toetsing van de gekozen parameter waarden voor het verloop van de kosten en opbrengsten de overwegingen die ten grondslag liggen aan de keuzes inzichtelijk te maken voor de raad De externe toetsing heeft plaatsgevonden door Twijnstra Gudde. De bevindingen van dit onderzoek zijn, na behandeling in het college op 4 september 2012, op 10 september 2012 met de rekeningencommissie gedeeld. Op basis hiervan is afgesproken dat een raadsvoorstel wordt voorgelegd voorafgaand aan de behandeling van het MPG 2013 in mei. (wettelijk ) Kader In de recent geactualiseerde financiële verordening (artikel 25, lid 8) is bepaald dat de opbouw en samenstelling van deze parameters wordt vastgesteld door de raad. De te hanteren parameters worden jaarlijks geactualiseerd en door het college vastgesteld. De raad wordt hier vervolgens over geïnformeerd. Relatie MPG 2013 In het MPG 2013 is rekening gehouden met parameters gebaseerd op dit voorstel. Het MPG 2013 wordt in de raad van mei behandeld. Wij zijn ons ervan bewust dat wanneer niet conform dit voorstel wordt besloten dit kan leiden tot aanpassingen van het MPG 2013. Noodzaak gebruik parameters Grondexploitaties hebben in zijn algemeenheid een lange looptijd, waardoor de factor tijd een belangrijke rol SO - BEL, L.D. van de Pol ((053) 481 56 13)
speelt. Om die reden worden grondexploitaties veelal opgesteld volgens een zogenaamde dynamische eindwaardeberekening. Dat wil zeggen dat een inschatting wordt gemaakt van de nog te maken kosten en opbrengsten in de tijd. Ook moet rekening worden gehouden met de toekomstige prijsontwikkelingen (kosten en opbrengsten) en rente.Hiervoor is het nodig dat een parameter voor de verwachte kosten- en opbrengstenstijging wordt gebruikt. Dergelijke parameters worden niet door een instantie of kennisinstituut voor de langere termijn voorspeld. Gemeenten moeten zelf een inschatting maken. Vanwege de gevoeligheid van de parameters op het resultaat van het grondbedrijf vraagt dit om een zorgvuldige onderbouwing. Parameters in relatie tot overige uitgangspunten De begrote prijsstijgingen beslaan ongeveer 10% van de totale te verwachten kosten en opbrengsten in het MPG. Naast de parameters spelen nog andere grootheden een rol die uiteindelijk de resultaten van de grondexploitaties en daarmede de vermogenspositie van het grondbedrijf bepalen. Het inschatten van de parameters staat niet op zichzelf. Ze zijn namelijk afhankelijk van onder andere het gehanteerde kostenniveau voor civieltechnische werken en overige kosten, maar ook van de huidige gehanteerde grondprijzen voor de diverse bestemmingen / functies. Uitgangspunt bij de keuze voor de parameter is dat de kosten en opbrengsten reëel zijn begroot. Daarnaast is ook de fasering waarin de kosten en opbrengsten in de grondexploitaties zijn opgenomen van belang. Proces tot voorstel In de periode tussen het onderzoek van Twijnstra Gudde en dit raadsvoorstel heeft de gemeente Ensc hede gesproken met de netwerksteden over de opbouw van de parameters. Het raadsenquête onderzoeksrapport “Grip op Grond”, het rapport van Twijnstra Gudde en de besprekingen met de collega’s van de netwerksteden hebben geleid tot dit voorstel. Relatie Grondprijzen 2013 In de opbouw van de parameter wordt ook rekening gehouden met de gehanteerde uitgangspunten in de grondexploitaties. Voor de parameter opbrengstenstijging wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de grondprijzen actueel zijn. Deze actualisatie van de grondprijzen vindt jaarlijks plaats (m.u.v. 2012 in verband met Stedelijke Koers). De grondprijsbrief 2013 is in het college van 5 maart vastgesteld. U bent hier per brief over geïnformeerd. Relatie risicoanalyse Niet alleen de parameter wordt gebruikt om rekening te houden met toekomstige prijsontwikkeling voor kosten en opbrengsten. Ook in de risicoanalyse wordt rekening gehouden met mogelijke afwijkingen. Per project wordt een risico-inschatting gemaakt ten aanzien van kosten en opbrengsten. Specifiek voor de risico’s van de grondprijsontwikkeling worden gemeenschappelijke bandbreedtes gehanteerd. Daarin wordt wel onderscheid gemaakt tussen woningbouw en bedrijventerreinen. Voor de eerste jaren wordt het risico op een verlaging van de grondprijzen groter geacht dan de kans op stijging van de grondprijzen. De bepaling van de bandbreedte vindt jaarlijks plaats en hangt samen met de scenario’s voor de ontwikkeling van de vastgoedmarkt. Daarnaast wordt ook voor de parameters als totaal een risicobandbreedte aangehouden voor afwijkingen.
2. Beoogd resultaat Het beoogd resultaat van dit besluit is dat: meer transparantie ontstaat over de wijze waarop een parameter tot stand komt doordat overwegingen inzichtelijk worden gemaakt; inzicht ontstaat in de relatie tussen de parameter en andere factoren in de grondexploitatieberekening; daarmee het debat over de opbouw van parameters beter gevoerd kan worden; de raad hiermee haar kaderstellende en controlerende taak kan vervullen; de afstemming met de netwerksteden beter mogelijk is.
3. Argumenten 1.1 Korte termijn beter voorspelbaar dan lange termijn De reden dat voorgesteld wordt om onderscheid te maken tussen de korte en de lange termijn heeft te maken met het feit dat de korte termijn zich beter laat voorspellen. Dit geeft een hogere nauwkeurigheid en zal dichter bij de realiteit zitten. De 3-jaars termijn schuift dan ieder jaar weer een jaarschijf door. Overigens start de 3SO - BEL, L.D. van de Pol ((053) 481 56 13)
jaarstermijn 1 jaar na het basisjaar. In het MPG 2013 hanteren wij voor de jaarschijf 2013 een standaard parameter van 0%, vanaf de jaarschijf 2014 t/m 2016 wordt de korte termijn parameter toegepast. 2.1 Indexcijfers k ostenstijging goed bruik baar Het voorstel voor de onderbouwing parameter kostenstijging sluit aan bij de adviezen van Fakton en Twijnstra Gudde. Voor de te hanteren kostenstijging geeft de GWW overall-bouwk ostenindex van bouwkostenkompas een beeld van de gerealiseerde stijgingen in het verleden. Dit indexcijfer geeft een beeld van de algemene bouwkostenstijging. Deze algemene bouwkostenstijging k an aangevuld worden met het algemene inflatiecijfer (CPI). Afhankelijk van de omvang van de verschillende kosten binnen de grondexploitatie kan men kiezen voor één of een combinatie van beide indexcijfers als basis voor de te hanteren kostenstijging op de lange termijn. Wij stellen voor om een combinatie te hanteren en het gemiddelde over een periode van 10 jaar te bepalen. Voor de korte termijn kan afgeweken worden van het langjarig gemiddelde. De korte termijn wordt veel meer bepaald door actuele marktontwikkelingen, het aantal opdrachten op de markt en het aantal inschrijvers op deze opdrachten. In een marktsituatie met veel opdrachtnemers en weinig opdrachten staat de prijs onder druk en is veelal sprake van aanbestedingsvoordeel voor de opdrachtgever. Deze ontwikkeling komt tot uitdrukking in de GWW bouwkosten aanbestedingsindex. Wij stellen voor om het gemiddelde over 4 jaar van deze index te gebruiken. 3.1 Geen geschik te indexcijfers beschik baar Er is in tegenstelling tot de parameter kostenstijging geen eenduidige index die de opbrengstontwikkeling van bouwgrond in beeld brengt. De onderliggende grondprijzen zijn gebaseerd op een residuele methodiek, dat vraagt al om een combinatie van indexen (uit verschillende bronnen) en bovendien is er ook nog een verschil tussen woningbouw en bedrijventerreinen en sterker nog binnen woningbouw en bedrijventerreinen (verschillende prijsklassen en locaties). Het bepalen van de parameter voor de opbrengsten is door de veelheid van variabelen heel complex. Vanuit hanteerbaarheid (behapbaar en stuurbaar) en de (on)voorspelbaarheid, zeker op de lange termijn, is gezocht naar een andere methodiek. Allereerst wordt voorgesteld om evenals voor de parameter kostenstijging een knip te maken in een korte en een lange termijn. De korte termijnparameter wordt beoordeeld op basis van actuele ontwikkelingen (marktindicatoren) en voorspellingen. Aan de hand van monitoring wordt ieder jaar (voorafgaand aan actualisatie MPG) weer een jaar verder doorgekeken. Op deze manier wordt geanticipeerd op actuele marktontwikkelingen zonder dat dit direct doorvertaald hoeft te worden voor een langere onvoors pelbare termijn. Uitgangspunt voor de bepaling van deze parameter is een reële fasering, programmering en actuele grondprijzen. 3.2 Parameter opbrengstenstijging volgt parameter k ostenstijging lange termijn Wat meeweegt op de lange termijn is de relatie tussen de kosten- en de opbrengstenstijging. Voor de lange termijn is het verdedigbaar om uit te gaan van een grondprijsstijging die (op lange termijn) de kostprijsontwikkeling volgt. Daarbij kan men uitgaan van gelijk oplopende prijsontwikkelingen of tot 1,0% verschil, als het gewenst is voorzichtigheid of optimisme in te bouwen in de grondexploitatiebegrotingen. Deze afweging hangt sterk samen met: 1. verwacht herstel/ ontwikkeling van de markt, mate van onzekerheid; 2. actualiteit grondprijzen, wanneer is bodem bereikt; 3. realiteit van fasering en programma, vraag en aanbod, samenstelling portefeuille; 4. looptijd grondexploitaties, hoe langer hoe meer onzekerheden, hoe groter het risico enerzijds en anderzijds een positief risico dat opbrengstenontwikkeling dichter bij kostenontwikkeling ligt; 5. overige toekomstige risico’s Overigens is het niet onmogelijk te veronderstellen dat de kosten structureel harder blijven stijgen dan de opbrengsten. Dat zou betekenen dat op termijn bouwgrondproductie (steeds meer) verlies latend wordt. In dat geval zal op termijn bouwgrondproductie gesubsidieerd moeten worden met bijv. locatiesubsidies waardoor de opbrengsten alsnog stijgen. Dit lijkt ons op dit moment niet reëel. 4.1 Consistente lijn volgen, eenvoud en schijnnauwk eurigheid voork omen Het hanteren van 2 parameters voor zowel kosten- als opbrengstenstijging en het afronden van gemiddelden naar halve of hele getallen heeft als reden om eenvoud en een consistentie aan te brengen in het MPG. Bovendien blijft het een voorspelling, een variatie in parameters per jaarschijf geeft een vorm van schijnnauwkeurigheid. 5.1 Meerdere inzichten dragen bij aan een betrouwbaarder advies SO - BEL, L.D. van de Pol ((053) 481 56 13)
Twijnstra Gudde adviseert tot het instellen van een expertpanel om de inzichten ten aanzien van de parame ters te toetsen voorafgaand aan de besluitvorming. Aan dit expertpanel zal verder vorm worden gegeven lopende dit jaar, zodat deze benut kan worden bij de besluitvorming over de te hanteren parameters voor het MPG 2014. In 2013 is bij de te hanteren parameters gebruik gemaakt van het rapport van Twijnstra Gudde en de collega netwerksteden.
4. Kantekeningen 3.1 Parameter houdt geen rek ening met eventuele verdere daling of sterk e stijging van de grondprijzen De parameter geeft een gemiddelde verwachting over een bepaalde periode. Risico’s op verdere daling of juist een sterke stijging van de grondprijzen worden verwerkt in de risico-analyse. Dit risico is daarmee onderdeel van de vereiste weerstandscapaciteit. 2.1 en 3.1 Meerdere factoren bepalen realiteitsgehalte grondexploitatiebegrotingen Het realiteitsgehalte van de grondexploitatiebegrotingen hangt af van de combinatie van de gehanteerde uitgangspunten en niet alleen van de gekozen parameters. De keuze voor bepaalde parameters dient dan ook bezien te worden in combinatie met andere variabelen zoals de begrote eenheidsprijzen en de grondprijzen, de fasering, het totale bouwprogramma, de kwaliteit, etc. Belangrijk om hier op te merken is dat het programma en de fasering is bijgesteld en dat grondprijzen voor woningbouw naar beneden zijn bijgesteld. 2.2 + 3.2 Opbouw parameters netwerk steden is niet gelijk De opbouw van de parameter is niet in alle netwerksteden gelijk. Iedere gemeente beoordeeld de parameter vanuit de lokale context. Daarbij wordt gekeken naar de looptijd van grondexploitaties, de waardering van kosten en opbrengsten in de grondexploitaties en de categorieën uit te geven gronden. De andere gemeenten hanteren de volgende opbouw voor parameters: - Oldenzaal rekent niet met een parameter voor opbrengsten en kostenstijging - Almelo gaat ervan uit dat de kosten en opbrengstenstijging gelijk is en maakt onderscheid tussen korte (2 jaar) en lange termijn. - Hengelo maakt onderscheid tussen woningbouw/ kantoren en bedrijventerreinen. Zij hanteren drie termijnen e e e (kort (3 jaar), middellang (4 en 5 jaar) en lange termijn (vanaf 6 jaar)). Zij baseren zich in hun voorspelling op een adviesrapport van Deloitte “Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven. Verder ontbreekt een onderbouwing. - Borne heeft een heel gedifferentieerde opbouw. Per kostensoort wordt een geschikt indexcijfer gebruikt en deze worden vervolgens gewogen naar het percentage aandeel van de totale kosten. Hiervoor wordt teruggekeken. Dit leidt tot een gewogen gemiddelde voor de parameter kostenstijging. Zij hanteren vier e e e e e periodes (kort (2 jaar), iets langere (3 t/m 5 jaar), middellange (6 t/m 13 jaar) en lange termijn (14 jaar e.v.)) Voor de opbrengstenstijging maken zij onderscheid tussen woningbouw en bedrijventerreinen. Voor woningbouw wordt de index bestaande woningen als indicatie gebruikt voor hun onderbouwing aangevuld met de risico afweging voor onzekerheid. Zij hanteren hiervoor 3 periodes. Voor de bedrijventerreinenindex wordt door Borne geen onderbouwing gegeven. Als reden geven zij aan dat alle bedrijventerreinen in gezamenlijkheid met andere partijen worden gerealiseerd. In overleg met deze partijen wordt op maat de index bepaald. In principe zijn deze verschillen geen probleem. Iedere gemeente heeft op basis van zijn eigen context een onderbouwing bij de parameters. Wel is de wens aanwezig om op de lange termijn tot een verdere afstemming in methodiek te komen. 2.3 +3.3 Parameters verbonden partijen k unnen afwijk en Er is een aantal projecten waarin de gemeente samen met marktpartijen participeren, de verbonden partijen. Het gaat om o.a. RBT, ADT en GEM Zuiderval. Deze projecten hanteren hun eigen parameters afgestemd op de specifieke projecteigenschappen. De parameters die voor het MPG gehanteerd worden zijn een gemiddelde verwachting over alle grexen.
5. Bijdrage aan duurzaamheidsdoelstellingen Niet van toepassing 6. Alternatieven benchmark Een alternatieve methodiek is het doen van een benchmark onder de andere gemeenten. Hiermee wordt echter onvoldoende rekening gehouden met de locale context en uitgangspunten. SO - BEL, L.D. van de Pol ((053) 481 56 13)
Meer differentiatie in de opbouw parameter Naast een alternatieve methode om de parameters te bepalen zijn er ook alternatieven mogelijk ten aanzien van de differentiatie. Men kan ervoor kiezen om bijvoorbeeld: 1. meerdere periodes te hanteren; van een parameter op jaarschijfniveau tot en met één parameter voor de gehele looptijd. 2. onderscheid naar categorieën, voor woningbouw, kantoren en bedrijventerreinen verschillende parameters voor opbrengstenstijging Deze differentiatie geeft geen betere weergave van de realiteit. Dit leidt tot schijnnauwkeurigheid en daarnaast extra complexiteit en ondoorzichtigheid. De parameter heeft betrekking op het gehele pakket van grondexploitaties, waarbij in de afweging wel rekening wordt gehouden met de “ingrediënten” van dat pakket.
7. kosten, baten, dekking Dit besluit leidt niet tot een direct financieel effect. De op basis van dit kader te nemen besluit door het college over de werkelijk te hanteren parameters wordt financieel vertaald in het MPG.
8. Communicatie Geen specifieke communicatie benodigd. Dit voorstel wordt gedeeld met de netwerksteden.
9. Vervolg Bij de vaststelling van het MPG 2013 worden de te hanteren parameters voor het MPG 2013 door het college vastgesteld. Vanaf het MPG 2014 wordt jaarlijks door het college in november voorafgaand aan de herziening van het MPG een besluit genomen over de te hanteren parameters. Voorafgaand aan de besluitvorming wordt een nader te vormen expertpanel geraadpleegd. De raad wordt over het collegebesluit in kennis gesteld.
Bijlagen Geen Burgemeester en Wethouders van Enschede, de Sectretaris,
de Burgemeester,
M.J.M. Meijs
P.E.J. den Oudsten
Besluit van de Raad van de gemeente Enschede, gelezen het voorstel van Burgemeester en Wethouders van 1 april 2013 1. Onderscheid maken in parameters voor de korte (3 jaar) en de lange termijn; 2. De parameter voor kostenstijging als volgt op te bouwen: a. Voor de korte termijn de GWW aanbestedingsindex te gebruiken b. Voor de lange termijn de GWW overall bouwkostenindex in combinatie met het CPI inflatiecijfer hanteren 3. De parameter voor opbrengstenstijging als volgt op te bouwen: c. Voor de korte termijn gebruik maken van de publicaties over de vooruitzichten van de vastgoedmarkt d. Voor de lange termijn de kostprijsontwikkeling volgen, waarbij gemotiveerd afgeweken kan worden met een marge van + en – 1%. 4. De parameters afronden naar halve of hele getallen 5. Het college opdracht geven een expertpanel vorm te geven en vervolgens het voorstel over de te hanteren parameters ter toetsing aan hen voorleggen
Vastgesteld in de vergadering van In te vullen door raadsgriffie. de Griffier,
de Voorzitter,
SO - BEL, L.D. van de Pol ((053) 481 56 13)
R.M. Jongedijk
P.E.J. den Oudsten
SO - BEL, L.D. van de Pol ((053) 481 56 13)
