Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra bankovnictví a pojišťovnictví
Veřejné zakázky Diplomová práce
Autor:
Nikola Tichá Finance, Finanční obchody
Vedoucí práce:
Praha
Ing. Alena Maaytová, Ph.D.
Červen 2012
Prohlášení: „Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou použitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.“
Bc. Nikola Tichá
V Praze, dne 8. 6. 2012
Podpis autora…………………
Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucí diplomové práce Ing. Aleně Maaytové, Ph.D. za cenné rady, připomínky a metodické vedení práce.
Anotace Tato diplomová práce se zabývá institutem veřejných zakázek. Charakterizuje základní pojmy z oblasti veřejných zakázek a analyzuje Zákon o veřejných zakázkách. Dále práce popisuje proces zadávání, hodnocení a kontroly veřejných zakázek a poukazuje na chyby a vybrané problémy, jež se v procesu zadávání vyskytují. V této části jsou vyzdvihnuty dva negativní klíčové problémy, a to problém korupce a bid riggingu. Závěrečná a stěžejní část této práce je věnována novele zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012, jež je reakcí na pravidelně se opakující chyby a problémy při zadávání veřejných zakázek. V práci jsou popsány jednotlivé klíčové změny, které novela přináší a nastíněny možné dopady s nimi související. Součástí práce je i analýza veřejných zakázek ve vybraných úrovních státní a veřejné správy, která dává konkrétní přehled o tom, kolik a jaké typy veřejných zakázek jsou zadávány na různých úrovních státní a veřejné správy a jaký objem finančních prostředků je na ně vynakládán.
Klíčová slova: veřejné zakázky, zadavatel, uchazeč, novela, korupce, proces zadávání veřejných zakázek, chyby při zadávání veřejných zakázek.
Annotation This thesis is focused on institute of procurement. It characterizes basic terms in field of procurement and analyzes Public Procurement Act. The Thesis continues with description of the process of input, evaluation and inspection of procurement, and points to mistakes and selected problems, which are in process of input mostly represented. In this part, there are highlighted and described two negative key problems, and its problem of corruption and „bid rigging“. Final and crucial part of this thesis deal with amendment to the Law on public procurement number 55/2012, which is response to regularly recurring mistakes and problems during input of procurement. In the thesis there are described particular key changes, which amendment to the Law comes with and delineated impacts connected with it. One part of thesis is also analysis of procurement in selected levels of government and public administration, which gives specific overview about how many and what types of procurement are input in different levels of government and public administration and what volume of funds is spent on them.
Key words: public procurement, sponsor, applicant, amendment to the law, corruption, process in public procurement, errors in to public procurement.
OBSAH ÚVOD ........................................................................................................................................ 1 1
2
Vymezení základních pojmů ............................................................................................ 3 1.1
Definice pojmu veřejná zakázka .................................................................................. 3
1.2
Subjekty vystupující v procesu zadávání veřejné zakázky .......................................... 4
1.3
Klasifikace veřejných zakázek ..................................................................................... 6
Historie a vývoj právní úpravy zadávání veřejných zakázek v České republice ........ 9 2.1
Přehled historie veřejného zadávání ............................................................................ 9
2.1.1
První zákonná úprava zadávání veřejných zakázek (zákon č. 199/1994 Sb.) .... 10
2.1.2
Druhá zákonná úprava veřejných zakázek (zákon č. 40/2004 Sb.) .................... 12
2.2 Analýza současné právní úpravy veřejných zakázek v ČR (právní úprava de lege lata zákonem č. 137/2006 Sb.)..................................................................................................... 15
3
2.2.1
Obecný charakter zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ................... 16
2.2.2
Novelizace zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ............................. 19
Proces a metody zadávání, hodnocení a kontroly veřejných zakázek ........................ 21 3.1
4
Fáze první – příprava zakázky a zadávací dokumentace ........................................... 21
3.1.1
Použití kritéria nejnižší nabídkové ceny............................................................. 23
3.1.2
Kritérium ekonomické výhodnosti ..................................................................... 24
3.2
Fáze druhá – výběr dodavatele .................................................................................. 26
3.3
Fáze třetí - realizace veřejné zakázky, monitorování a kontrola plnění .................... 27
Analýza slabých míst a chyb v procesu zadávání veřejných zakázek ........................ 29 4.1
Analýza nejčastějších chyb při zadávání veřejných zakázek ..................................... 29
4.1.1
Nejčastější chyby zadavatelů veřejných zakázek ............................................... 29
4.1.2
Nejčastější chyby uchazečů o veřejnou zakázku ................................................ 35
4.2 Analýza zásadních problémů týkající se současného stavu zadávání veřejných zakázek.................................................................................................................................. 37 4.2.1
Hlavní příčiny vzniku problémů ve veřejném zadávání ..................................... 39
4.2.2
Možné způsoby řešení problémů ........................................................................ 43
5 Analýza konkrétních příkladů veřejných zakázek ve vybraných úrovních státní a veřejné správy ......................................................................................................................... 44 5.1
Analýza veřejných zakázek na úrovni státu ............................................................... 44
5.2
Analýza veřejných zakázek na úrovni kraje .............................................................. 49
5.3
Analýza veřejných zakázek na úrovni obce ............................................................... 54
6 Možné dopady novely zákona o veřejných zakázkách na současný systém zadávání veřejných zakázek .................................................................................................................. 61 6.1
Klíčové změny v novele zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 ......................... 62
6.2
Nové instituty zavedené novelou č. 55/2012 ............................................................. 69
ZÁVĚR .................................................................................................................................... 71 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY .................................................................................. 74 Bibliografická literatura ............................................................................................................ 74 Internetové zdroje ..................................................................................................................... 75 Použité kontrolní závěry NKÚ ................................................................................................. 77 Použité normy ........................................................................................................................... 77 SEZNAM TABULEK, GRAFŮ A SCHÉMAT ................................................................... 78 Seznam tabulek ......................................................................................................................... 78 Seznam grafů ............................................................................................................................ 78 Seznam schémat ....................................................................................................................... 79 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK A SYMBOLŮ .......................................................... 80 SEZNAM PŘÍLOH ................................................................................................................ 81
ÚVOD Problematika zadávání veřejných zakázek je ve všech ekonomicky vyspělých zemích součástí ekonomických, etických i politických debat. Je zjevné, že se nejedná o banální téma. Jedná se o peníze plynoucí z rozpočtů veřejných institucí, které jsou vynakládány na plnění funkcí, jež jim byly svěřeny ve veřejném zájmu. Jen v roce 2010 bylo přes institut veřejných zakázek v České republice, nepočítáme-li veřejné zakázky malého rozsahu, vynaloženo zhruba 269 mld. Kč1. Celkově je pak na veřejné zakázky každoročně vynaloženo přes 600 mld. Kč., tj. 17,5 procenta hrubého domácího produktu2. Podle odhadů Evropské komise celková suma finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky všech členských států EU činí ročně přibližně 1000 miliard EUR.3 Zájmem veřejnosti tedy je, aby tyto prostředky byly vynakládány hospodárně, efektivně a účelně. Jedním z důvodů neefektivnosti v oblasti veřejných zakázek je, že při jejich zadávání zadavatelé nevydávají vlastní finanční prostředky, nýbrž prostředky jim „svěřené“, proto nejsou příliš motivováni k jejich maximálně efektivnímu použití. Dalším důvodem neefektivnosti je zvýšené riziko korupce při zadávání veřejných zakázek. Státy, v nichž nejsou korupci kladeny účinné překážky, se stávají oblastmi, kde investoři omezují investiční aktivity. Pro omezení neefektivnosti je důležité, aby byla nastavena závazná a jasná pravidla pro zadávání veřejných zakázek. V České republice jsou tato pravidla dána zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Jde o doposud nejucelenější a konstrukčně nejpropracovanější právní úpravu zadávání veřejných zakázek, která zahrnuje jak národní, tak i evropské dlouholeté zkušenosti s veřejným zadáváním. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách byl celkem sedmnáctkrát novelizován, přičemž poslední novela tohoto zákona č. 55/2012 je označována jako jedna z nejdůležitějších vládních protikorupčních norem.
Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Statistiky k veřejným zakázkám za rok 2010 online.cit. 02. 12. 2011. Dostupný z http://www.portal-vz.cz/Information-System-on-Public-Contracts/Statistical-Outputs-onPublic-Contracts/Souhrnny-statisticky-prehled-verejnych-zakazek. 2 Denní zpravodajství o veřejných zakázkách. Transparentní veřejné zakázky pohledem ÚOHS online. cit. 07. 05. 2012. Dostupný z http://www.vz24.cz/clanky/transparentni-verejne-zakazky-pohledem-uohs/. 3 European Commission. Public procurement online. cit. 07. 05. 2012. Dostupný z http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/trade-topics/public-procurement/. 1
1
Hlavním cílem diplomové práce je identifikovat možné dopady novely na současný systém zadávání veřejných zakázek. Pro naplnění hlavního cíle byly stanoveny tři dílčí cíle: 1) Popsat historii a vývoj právní úpravy zadávání veřejných zakázek v České republice. 2) Analyzovat slabá místa a chyby v procesu zadávání veřejných zakázek. 3) Analyzovat konkrétní příklady veřejných zakázek na vybraných úrovních státní a veřejné správy. Diplomová práce je členěna do šesti kapitol. První kapitola je zaměřena na vymezení základních pojmů týkající se veřejných zakázek. Účelem této kapitoly je vysvětlit podstatu základních pojmů spjatých s veřejnými zakázkami, jež jsou důležité pro lepší pochopení následujícího textu. Ve druhé kapitole je popsán historický vývoj právní úpravy zadávání veřejných zakázek. Součástí této kapitoly je i analýza současné právní úpravy zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Třetí kapitola je zaměřena na celkový proces a metody zadávání, hodnocení a kontroly veřejných zakázek. Tato kapitola dává podrobný přehled o tom, jak zadavatel postupuje při zadávání veřejné zakázky a při výběru dodavatele a jakým způsobem je celý tento proces monitorován a kontrolován. Čtvrtá kapitola se zaměřuje na chyby a slabá místa procesu zadávání veřejných zakázek. V této kapitole je poukázáno na to, jakým způsobem pochybují zadavatelé a uchazeči v procesu zadávání veřejných zakázek. Taktéž jsou zde analyzovány vybrané problémy současného stavu zadávání veřejných zakázek a nastíněny možné způsoby jejich řešení. V páté kapitole je provedena analýza konkrétních příkladů veřejných zakázek na vybraných úrovních státní a veřejné správy. Závěrečná kapitola je zaměřena na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012, která je označována jako jedna z nejdůležitějších vládních protikorupčních norem. Cílem této kapitoly, jakož to i cílem celé této práce, je poukázat na možné dopady novely na současný systém zadávání veřejných zakázek. V kapitole jsou popsány jednotlivé klíčové změny a nastíněny možné dopady s nimi související. Pro naplnění cíle této práce jsou použity obecné metody zkoumání, jako jsou metoda historická, metoda analýzy a syntézy nebo komparace. Metoda historická je použita pro popis vývoje zákona o veřejných zakázkách. V převážné části práce je aplikována metoda analýzy a to hlavně při identifikování slabých míst a chyb v procesu zadávání veřejných zakázek. Komparace je využita v závěrečné kapitole.
2
1 Vymezení základních pojmů Abychom mohli hovořit o veřejných zakázkách a problematice jich týkající se, je nezbytné si hned v úvodu vymezit a definovat několik klíčových pojmů.
1.1 Definice pojmu veřejná zakázka Na vymezení pojmu „veřejná zakázka“ lze nahlížet více způsoby, záleží na úhlu pohledu a na samotném přístupu k této problematice. V současné odborné literatuře můžeme najít dva základní přístupy k veřejné zakázce a to právní a ekonomický. Z právního hlediska je „veřejná zakázka“ striktně vymezena zákonem o veřejných zakázkách4. Ten definuje veřejnou zakázku jako zakázku, jež je „realizována na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejichž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací.“5 Zákon taktéž výslovně přikazuje, že veřejná zakázka je realizována pouze a jen na základě písemné smlouvy. Z výše uvedené definice vyplývá, že pro veřejnou zakázku jsou nezbytné následující charakteristické znaky: musí se jednat o zakázku, jejímž předmětem jsou dodávky služby či stavební práce; jednou ze stran uzavírající tuto smlouvu je osoba hájící veřejný zájem tedy zadavatel, který je definován § 2 zákona - jestliže zadavatel není definován v tomto paragrafu tak se o veřejnou zakázku nejedná; veřejná zakázka je uskutečňována za úplatu; veřejná zakázka musí být uzavřena písemnou smlouvou, která je uzavírána s jedním nebo více vybranými uchazeči nebo zájemci.6 Pohlédneme-li na veřejné zakázky pohledem ekonomů, zjistíme, že veřejné zakázky nejsou jen pouhým právním pojmem, ale mají i svou ekonomickou podstatu. Profesor Ochrana uvádí, že „z ekonomického hlediska veřejnou zakázkou rozumíme účelnou alokaci zdrojů, kterou zadavatel sleduje obvykle ekonomicko-sociální cíle.“7 Je nutné 4
Jde o zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 65. 6 Podrobněji viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 45- 47. 5
3
si uvědomit, že účelná alokace veřejných prostředků je uskutečňována na základě veřejné soutěže a že účelností se z tohoto pohledu myslí ekonomicky vhodné, čili racionální, použití veřejných prostředků. Ekonomická racionalita se sleduje na základě tzv. 3E kriterií tedy na základě hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti.8 Soudobá odborná ekonomická literatura uvádí i jiné ekonomické definice, kde je veřejná zakázka vymezena jako „případ kdy určitý veřejný projekt nerealizuje přímo veřejný sektor, ale za úplatu subjekt z jiného než veřejného sektoru“9 anebo jako „zakázka která je hrazena z veřejných zdrojů (veřejných rozpočtů).“10 Obecně můžeme říci, že z ekonomického hlediska jsou veřejné zakázky využívány především tehdy, když je soukromý sektor schopen produkovat určitý statek či službu levněji nežli sektor veřejný. Zakázky jsou proto významným alokačním nástrojem veřejných financí, který přispívá ke zvyšování efektivnosti veřejných výdajů.11 Z výše uvedeného můžeme konstatovat, že právní hledisko se především soustředí na obecně formální stránku a stanovuje závazně platná pravidla a principy pro zadávání veřejných zakázek. Hlediskem ekonomickým se pak spíše sleduje stránka obsahová týkající se především ekonomické racionality vynaložených veřejných prostředků.12 Ať však definujeme veřejnou zakázku jedním či druhým způsobem hlavní účel veřejných zakázek zůstává stále stejný a tím je především úspora veřejných prostředků.
1.2 Subjekty vystupující v procesu zadávání veřejné zakázky Hlavními subjekty veřejné zakázky jsou zadavatel, zájemce (uchazeč) a dodavatel. Z hlediska ekonomického je zadavatelem veřejné zakázky subjekt veřejného sektoru, jež v zájmu veřejném používá veřejné prostředky k uspokojování veřejných zájmů či potřeb. Zadavatel tedy vystupuje na straně nabídky veřejné zakázky a ve vztahu k veřejnosti plní svou
7
OCHRANA, F. Veřejné zakázky: metody a metodika efektivního hodnocení a výběru. 1. vydání. Praha: Ekopress, 2004. str. 9. 8 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha: Ekopress, 2008. Str. 9. 9 PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, str. 15. 10 OCHRANA, F. Veřejné zakázky: metody a metodika efektivního hodnocení a výběru. 1. vydání. Praha: Ekopress, 2004. str. 10. 11 Blíže viz REKTOŘÍK, J. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 2. vydání. Praha: Ekopress, 2007. str. 43. 12 Blíže viz OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha: Ekopress, 2008. Str. 9.
4
roli veřejného zástupce.13 V zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách v § 2 je pak zadavatel veřejné zakázky definován jako zadavatel „veřejný, dotovaný, sektorový a centrální“.14 Tabulka č. 1: Klasifikace zadavatelů veřejné zakázky 1) veřejní zadavatelé – jde o tzv. „klasické zadavatele“15, kterými jsou subjekty veřejného sektoru či jiné subjekty16 zřízené za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu. 2) dotovaný zadavatel – jedná se o fyzickou nebo právnickou osobu, která zadá veřejnou zakázku, jež je více jak z poloviny financována z veřejných prostředků.17 3) sektorový zadavatel – je podle zákona takový zadavatel, který vykonává na základě zvláštního či výhradního oprávnění některou z relevantních činností.18 4) centrální zadavatel – jde o zadavatele, který buď na účet jiných zadavatelů provádí zadávací řízení a zadává veřejnou zakázku na dodávky, služby či stavební práce nebo pořizuje pro jiné zadavatele dodávky či služby, které jsou předmětem veřejných zakázek. Zdroj: Zákon č 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, vlastní zpracování.
Dalším klíčovým subjektem v procesu zadávání veřejných zakázek je dodavatel. Dodavatelem je buď fyzická anebo právnická osoba, která za úplatu na základě písemné smlouvy se zadavatelem dodává zboží, poskytuje služby nebo provádí stavební práce. Současná právní úprava ještě rozlišuje mezi pojmy „zájemce“ a „uchazeč“. Zájemcem je dodavatel, který ve stanovené době podal žádost o účast v užším řízení, v soutěžním dialogu, v jednacím řízení s uveřejněním, anebo kterého zadavatel vyzval k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění. Uchazečem o veřejnou zakázku je dodavatel, který podal nabídku v jakémkoliv ze zadávacích řízení.19
13
Blíže viz OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha: Ekopress, 2008. str. 10. 14 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 15. 15 Podle zákona o veřejných zakázkách jsou jimi: Česká republika, státní příspěvková organizace, územní samosprávní celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek. 16 Podmínkou je, že tyto subjekty nesmí mít průmyslovou či obchodní povahu a musí být ovládány a financovány převážně státem nebo jiným veřejným zadavatelem. 17 Veřejné prostředky, kterými je veřejná zakázka hrazena, obdrží zadavatel formou dotací či příspěvků (např. ze státního rozpočtu, rozpočtů obce kraje či z fondů Evropské unie). Předmětem této zakázky je provedení stavebních prací nebo služeb, které souvisejí s veřejnou zakázkou na stavební práce. 18 Touto relevantní činností se podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 4) rozumí činnost v odvětví teplárenství, plynárenství, vodárenství, energetiky, dopravy anebo poštovních služeb. 19 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 126-127.
5
Pohlédneme-li na zájemce a uchazeče z hlediska ekonomického tak můžeme říci, že tyto subjekty vystupují vůči ostatním zájemcům a uchazečům jako konkurenti a ve vtahu k zadavateli jako „potenciální“ dodavatelé veřejné zakázky. Aby se uchazeč nebo zájemce stali dodavatelem, musí prokázat svou kvalifikaci. Kvalifikací se rozumí formální způsobilost dodavatele k řešení veřejné zakázky. Obsah a struktura pojmu „kvalifikace“ je podrobněji vymezena v zákoně o veřejných zakázkách (§ 50). Podle tohoto zákona je kvalifikace splněna tehdy, když dodavatel splní: základní kvalifikační předpoklady (§ 53); profesní kvalifikační předpoklady (§ 54); ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady (§ 55); technické kvalifikační předpoklady (§ 56).
1.3 Klasifikace veřejných zakázek Veřejné zakázky lze rozdělit podle dvou základních kritérií a to podle předmětu a podle ceny. Podle předmětu se veřejné zakázky dělí na veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na stavební práce a veřejné zakázky na služby.20 Tabulka č. 2: Rozdělení veřejných zakázek podle předmětu Druh veřejné zakázky Veřejná zakázka na dodávky (§ 8) Veřejná zakázka na služby (§ 10) Veřejná zakázka na stavební práce (§ 9)
Předmět veřejné zakázky - pořízení věcí movitých či nemovitých (formou koupě nebo koupě zboží na splátky, pronájmem zboží, leasingu); -poskytnutí služby související s montáží či uvedením tohoto zboží do provozu (služba nesmí být základním účelem této zakázky); - služby, které nejsou VZ na dodávky nebo VZ na stavební práce; (včetně poskytnutí dodávky – je-li cena poskytnutých služeb vyšší než hodnota poskytnuté dodávky a provedení stavebních prací – jestli stavební práce nejsou základním účelem veřejné zakázky); - provedení stavebních prací (provedení nové stavby, stavební změny dokončené stavby, udržovací práce na stavbě, odstranění existující stavby, montáž práce související s prováděním staveb a stavebních prací, projektová inženýrská činnost týkající se těchto prací).
Zdroj: Zákon č 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, vlastní zpracování.
20
Viz Tabulka č. 3
6
Učení druhu veřejné zakázky podle ceny je založeno na základě stanovení její předpokládané hodnoty. Podle výše předpokládané hodnoty veřejné zakázky dělíme na veřejné zakázky nadlimitní, veřejné zakázky podlimitní a veřejné zakázky malého rozsahu. Nadlimitními veřejnými zakázkami jsou zakázky, jejichž předpokládaná hodnota přesáhne finanční limit stanovený v nařízení vlády č. 77/2008 Sb. 21 Finanční limity byly dříve stanoveny přímo v zákoně o veřejných zakázkách. Později však byly ze zákona vyvedeny a staly se předmětem samostatného nařízení vlády, což umožňuje je pružně měnit bez nutnosti další zdlouhavé novelizace zákona o veřejných zakázkách.
Tabulka č. 3: Finanční limity pro nadlimitní veřejné zakázky Finanční limit bez DPH
Druh veřejné zakázky VZ na stavební práce VZ dodávky a služby zadávané: - ČR a státními příspěvkovými organizacemi - územně samosprávnými celky, jeho příspěvkovými organizacemi nebo PO zřízenou za účelem uspokojování veřejného zájmu, která je financována státem - sektorovými zadavatel
Cena VZ ≥ 125 451 000 Kč (5 mil. €)
Cena VZ ≥ 3 236 000 Kč (130 000 €) Cena VZ ≥ 4 997 000 Kč (200 000 €) Cena VZ ≥ 10 020 000 Kč (400 000 €)
Zdroj: Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Finanční limity pro veřejné zakázky a koncesní řízení platné od 1. 1. 2010. Vlastní zpracování.
Podlimitní veřejné zakázky jsou takové, jejichž předpokládaná hodnota u zakázek na dodávky a služby činí nejméně 2 mil. Kč bez DPH a v případě veřejných zakázek na stavební práce musí tato částka činit nejméně 6 mil. Kč bez DPH. Horní hranice je určena výše uvedenými hodnotami pro nadlimitní veřejné zakázky. Veřejné zakázky malého rozsahu jsou zakázky, jejichž předpokládaná hodnota nedosáhne v případě veřejných zakázek na dodávky nebo služby částku 2 mil. Kč bez DPH nebo v případě veřejných zakázek na stavební práce částku 6 mil. Kč bez DPH.22 21
Nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republiku- Ministerstvem obrany ČR, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu online. cit. 16. 12. 2011. Dostupné z http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2008-77. 22 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha: Ekopress, 2008. str. 65.
7
Zákon o veřejných zakázkách sice považuje zakázky malého rozsahu za veřejné zakázky, avšak tyto veřejné zakázky se podle tohoto zákona nezadávají. Zadavatel však při jejich zadávání musí respektovat základní zásady pro jejich zadávání, kterými jsou zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.
8
2 Historie a vývoj právní úpravy zadávání veřejných zakázek v České republice 2.1 Přehled historie veřejného zadávání První historické pokusy o právní regulaci veřejného zadávání v Evropě byly zaznamenány ve francouzském stavebním řádu roku 1535. Veřejnou obchodní soutěží byly zadávány stavební práce na pevnosti v Německu roku 1542, v Prusku začala zákonná regulace veřejných zakázek v roce 1885.23 Na našem území došlo k ucelenější právní úpravě zadávání veřejných zakázek za dob Rakouska-Uherska nařízením č. 61/1909 říšského zákoníku o zadávání státních dodávek a prací. 24 Na počátku vzniku Československé republiky, byla právní úprava zadávání veřejných zakázek převzata z bývalého Rakouska-Uherska, avšak velice brzy došlo ke vzniku nové právní úpravy, která byla obsažena v nařízení vlády Československé č. 667/1920 Sbírky zákonů a nařízení ze dne 17. prosince 1920 o zadávání státních dodávek a prací. Tento tzv. „Zadávací řád“(pět částí a 41 ustanovení), se vztahoval jen na dodávky a práce, které byly zadávány úřady státní správy a jimi spravovanými ústavy, podniky a fondy. Hlavním cílem Zadávacího řádu bylo zajistit větší efektivitu hospodaření se státními prostředky, vytvořit zcela konkurenční prostředí při získávání státních zakázek a hlavně vyloučit korupci a minimalizovat nekvalitní plnění zakázek. Je nutné podotknout, že na svoji dobu se jednalo o poměrně moderní a nadčasovou právní úpravu, kdy přesná znění některých ustanovení by mohli být vzorem současné právní úpravy zákona o veřejných zakázkách.25 Výše uvedený Zadávací
řád byl
používán s menšími změnami
po celou
dobu meziválečného
Československa. V poválečném období právní úprava veřejného zadávání nebyla prakticky nutná, jelikož všechny veřejné zakázky byly přidělovány státním podnikům, které vytvořily monopolní postavení na trhu. Z tohoto důvodu byly ceny na trhu pevně stanovené „Rámcově byla předmětná problematika upravena jen Všeobecnými stavebními podmínkami z roku 1947 23
BERGEROVÁ, E. Veřejné zakázky v České republice. 1. vydání. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, str. 11. Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Galén, 2005, str. 19. 25 Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 3. 24
9
a následně pak v rámci hospodářského zákoníku, který upravoval veřejnou soutěž, užší soutěž a veřejný slib.“26 Po roce 1989 bylo zapotřebí urychleně přijmout novou právní úpravu zadávání veřejných zakázek, které by vedly k úsporám veřejných prostředků a opětovnému nastolení soutěžního a konkurenčního prostředí. Nejvíce veřejných prostředků se v této době uvolňovalo na stavební práce, proto byl Úřadem racionalizace ve stavebnictví 1. 10. 1990 formou metodického pokynu přijat Zadávací řád staveb. Obsahoval nabídkové řízení a upravoval základní způsoby zadávání veřejných zakázek na stavební práce (veřejnou soutěž, užší soutěž a zadání z volné ruky). Na základě zmocnění byl v hospodářském zákoníku 24. 7. 1991 vydán Zadávací řád staveb, který obsahoval postupy společné pro celou ČSFR. „K celkovému rozšíření právní úpravy zadávání veřejných zakázek též na oblast dodávek prací, služeb a výkonů došlo až přijetím usnesením vlády ČR č. 458/1992 ze dne 24. 6. 1992.“27 V této době se objem veřejných prostředků vynaložených na veřejné zakázky neustále zvyšoval, a proto bylo nanejvýš nutné přijmout komplexní zákonnou úpravu veřejného zadávání.
2.1.1 První zákonná úprava zadávání veřejných zakázek (zákon č. 199/1994 Sb.) Prvním zákonným předpisem upravujícím zadávání veřejných zakázek v ČR se stal zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Zákon nabyl účinnosti 1. 1. 1995 a nahradil tak výše uvedenou podzákonnou regulaci v podobě metodických pokynů, která postrádala právní úpravu obvyklou ve vyspělých státech, zejména v EU. „ Přijetím Evropské dohody (účinnost od 1. 2. 1995) jsme se jako stát ve vztahu k předmětné úpravě zavázali zadávat veřejné zakázky na základě nediskriminace a vzájemnosti.“28 Důvodem přijetí zákona byly především integrační snahy týkající se přístupu naší republiky do Evropského společenství. Hlavním cílem zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek byla aplikace tržního mechanismu do hospodaření s veřejnými prostředky. Podle důvodové zprávy měl být
26
JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 5 27 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Galén, 2005, str. 24 28 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 6
10
tržní mechanismus uplatněn veřejnou obchodní soutěží, která by minimalizovala korupci a vytvořila příznivější podmínky pro zabezpečení transparentnosti veřejného zadávání. Při tvorbě zákona29 se vycházelo z tzv. modelového zákona o zadávání zboží, staveb a služeb, který byl přijat Komisí Spojených národů pro mezinárodní obchodní právoUNCITRAL30. Později se ukázalo, že toto řešení nebylo nejvhodnější, jelikož konstrukce zákona vycházející z modelového zákona UNCITRAL se lišila od legislativního rámce ES, což bylo částečně v rozporu s již zmíněným důvodem pro přijetí nové zákonné úpravy. Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek platil po dobu desíti let (do 30. dubna 2004) a byl dvanáctkrát novelizován. Nejvýznamnější změny přinesly novely: - Novela zákona č. 148/1966 Sb., účinná od 1. 7. 1996, zvýšila finanční limity rozhodující o způsobu zadávání veřejné zakázky, provedla v zákoně systémové úpravy, které měly zjednodušit a zpřehlednit užívání zákona, doplnila definice, které dosavadní právní řád neznal nebo nepoužíval (např. soubor strojů, specializované zakázky nebo zařízení), v souladu s obchodním zákoníkem změnila v celém znění zákona pojem nejvýhodnější za nejvhodnější, rozšířila možnosti zadavatelů zadávat veřejné zakázky i jinými způsoby než doposud preferovanou veřejnou obchodní soutěží.31 - Novela zákona č. 93/1998 Sb., účinná od 30. 4. 1998, zavedla změny kvalifikačních předpokladů a způsob jejich prokazování s cílem vyloučit z účasti na veřejných zakázkách subjekty neplnící své povinnosti vůči státu32. Dále tato novela rozšířila okruh zadavatelů o České dráhy, které tak nově musely postupovat podle zákona o veřejných zakázkách a u zakázek s velkými finančními objemy (vyšší než 100 mil. Kč) se nově stávali členy komise pro posuzování a hodnocení nabídek zástupci některých ministerstev a orgánů dohledu. - Novela zákona č. 28/2000 Sb., účinná od 1. 6. 2000, přinesla nevýznamnější změnu zákona. Hlavním důvodem jejího přijetí bylo již výše zmíněné dosažení vyššího stupně slučitelnosti zákona s legislativním rámcem EU a dále potřeba celkového zjednodušení
29
Zákon byl vytvořen Ministerstvem hospodářství, jehož právním nástupcem se stalo MMR a dohled vykonávalo Ministerstvo pro hospodářskou soutěž, právní předchůdce ÚOHS. 30 Komise Spojených národů pro mezinárodní obchodní právo odpovídá anglickému názvu United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL). 31 Podrobněji viz Vládní návrh zákona č. 148/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. cit. 25. 11. 2011 . Dostupný z http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t028800.htm. 32 Např. uchazeči prokazovali, že nemají nedoplatek pojistného na veřejné zdravotní pojištění nebo na sociálním zabezpečení
11
postupů v procesu zadávání veřejných zakázek.33 Tato novela poprvé definovala hlavní klíčové pojmy veřejná zakázka a zadavatel veřejné zakázky, rozšířila osobní působnost zákona o tzv. přirozené a administrativní monopoly34, zdravotní pojišťovny a jiné veřejnoprávní subjekty (Pozemkový fond ČR, Fond národního majetku ČR).35 Dále novela podrobněji specifikovala způsoby zadávání veřejných zakázek jinou formou než je obchodní veřejná soutěž, upřesnila požadavky na kvalifikační předpoklady uchazečů o zakázku, upravovala způsob hodnocení nabídek a poskytování jistoty. Za nejvýznamnější přínos novely zákona č. 28/2000 lze považovat zavedení povinného zveřejňování pravomocných rozhodnutí ÚOHS na internetových stránkách a zřízení centrální adresy, na které byly zveřejňovány informace o jednotlivých zakázkách.36 I přes velké množství novelizací, které přispěly k vyšší harmonizaci a transparentnosti procesu veřejného zadávání, zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek obsahoval řadu nedostatků, z nichž nejvýznamnější byla bezpochyby pojmová a logická neslučitelnost se směrnicemi ES. Proto s blížícím se vstupem do EU Česká republika byla nucena harmonizovat oblast práva veřejných zakázek a přijmout novou právní úpravu zcela konzistentní s legislativním rámcem EU.37 Tento nelehký úkol zákonodárci ČR splnili schválením zákona 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, který nabyl svou účinnost dne 1. 5. 2004.
2.1.2 Druhá zákonná úprava veřejných zakázek (zákon č. 40/2004 Sb.) Na rozdíl od předešlé zákonné regulace založené na tzv. modelovém zákoně UNCITRAL byl nový zákon č. 40/2004 Sb., již plně slučitelný se všemi tehdy platnými směrnicemi38 upravujícími zadávání veřejných zakázek v EU. Je však nutné podotknout, že tento zákon byl přijímán ve značném časovém tlaku, neboť EU pohrozila, že pokud ČR nebude harmonizovat oblast veřejných zakázek a nepřijme nový zákon, ztratí možnost čerpat finanční prostředky ze strukturálních fondů EU. 33
Podrobněji viz Důvodová zpráva zákona č. 28/2000 Sb. Přirozené či jiné monopoly vznikají v sektorech energetiky, vodního hospodářství, dopravy, telekomunikací atd. Jelikož je v těchto odvětvích konkurence příliš nízká, měly by se i tyto zakázky zveřejňovat a vystavovat soutěžním podmínkám. 35 Tyto fondy nebyly považovány za státní, tudíž se na ně dosavadní právní úprava nevztahovala. 36 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Galén, 2005, str. 25. 37 Blíže viz PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, str. 11. 38 Směrnice 71/304/EHS, 89/665/EHS, 92/13/EHS, 92/50/EHS, 93/37/EHS, 93/38/EHS, 97/52/ES, 98/4/ES, 201/78/ES. 34
12
Současně se zákonem č. 40/2004 Sb. vydalo Ministerstvo pro místní rozvoj dvě prováděcí vyhlášky. Jednalo se o vyhlášku č. 239/2004, jež stanovila zcela podrobný rozsah a obsah zadávací dokumentace stavby a vyhlášku č. 240/2004 Sb., která upravila formu uveřejnění veřejných zakázek na informačním systému a obsahovala doporučené způsoby hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti.39 Nový zákon přinesl i změnu samotného názvu zákona, a to z předchozího názvu (zákon o zadávání veřejných zakázek) na zákon o veřejných zakázkách, což mělo odrážet jeho širší působnost a ne pouhé zaměření se na zadávací proces. Obecně můžeme říci, že zákon č. 40/2004 Sb. ve srovnání s předešlým zákonem č. 199/1994 Sb. přinesl několik zcela podstatných a klíčových změn. Nový zákon zcela odlišným způsobem vymezil a rozšířil pojem veřejné zakázky40, upravil jiným způsobem kvalifikaci dodavatelů, místo dvou komisí (pro otevírání obálek s nabídkami a pro posouzení a hodnocení nabídek) zavedl jen jednu hodnotící komisi. Za významnou změnu lze taktéž považovat zrušení institutu zakázek malého rozsahu vycházející z §6, kde veřejné zakázky na dodávky, služby a stavební práce pod 2 mil. Kč nepodléhají zákonu o veřejných zakázkách a zadavatel je může vykonávat dle libosti. Další novinkou bylo rozdělení veřejných zakázek na nadlimitní a podlimitní. Rozhodující hranicí byla předpokládaná cena veřejné zakázky, která byla zákonem stanovena na 5 mil. € bez DPH. Oproti předchozí právní úpravě došlo také ke změnám v možnostech zadávacího řízení41 z pěti na čtyři. Zákon umožňoval zadavateli vybrat si z těchto zadávacích řízení: Otevřené řízení, ve kterém mohou podat svou nabídku úplně všichni dodavatelé, kteří mají zájem; Užší řízení, ve kterém mohou podat svou nabídku pouze ti zájemci, kteří jsou vybráni zadavatelem; Jednací řízení s uveřejněním - nabídku podávají jen vybraní zájemci, kteří jsou poté vyzváni zadavatelem k jednání; Jednací řízení bez uveřejnění - zadavatel přímo vyzve k jednání pouze jednoho nebo i více dodavatelů;
39
Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 12. 40 Viz Tabulka č. 1. 41 Zákon č. 40/2004 Sb., §25.
13
Z výše uvedeného však můžeme říci, že v oblasti metod zadávacího řízení nedošlo až tak k výrazným změnám, jelikož novou nejvyužívanější zadávací metodou bylo otevřené řízení, což je ve skutečnosti obchodní veřejná soutěž.
Tabulka č. 4: Komparace vymezení pojmu veřejná zakázka v zákonech č. 199/1994 Sb. a č. 40/2004 Sb. Zákon č. 199/1994 Sb., o
Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách
zadávání veřejných zakázek (1) veřejnou zakázkou úplatná smlouva uzavřená mezi zadavatelem a vybraným uchazečem, jejímž předmětem jsou dodávky,
(1) Veřejnou zakázkou je zakázka na dodávky, služby nebo stavební práce, jejímž zadavatelem je osoba uvedená v § 2 a u níž předpokládaná cena předmětu veřejné zakázky přesáhne 2 000 000 Kč.
provedení prací nebo
(2) Veřejná zakázka se uskutečňuje za úplatu na základě písemné smlouvy s jedním nebo více vybranými uchazeči nebo zájemci.
poskytování služeb.
(3) Zadavatel musí dodávky, služby nebo stavební práce, jejichž předpokládaná cena nepřesáhne limit uvedený v odstavci 1, zadat transparentním a nediskriminačním postupem za cenu obvyklou v místě plnění. Zdroj: Zákony č. 199/1994 Sb. a č. 40/2004 Sb.
Při uplatnění nového zákona v praxi se v poměrně krátké době od jeho přijetí ukázalo, že tento zákon vykazoval řadu nedostatků42. Kromě neprovázanosti některých pojmů s ostatními zákony se konkrétně jednalo o „mezery v právní úpravě námitek a návaznosti lhůt, nejasné omezování počtu zájemců v užším řízení, přílišnou rigiditu zadávacích řízení v případě podlimitních veřejných zakázek, nejasnosti při prokazování kvalifikace (osvědčení splnění kritérií národního a klasifikačního systému stavebních dodavatelů), nemožnost zadávat zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění v případě havárií.“43 Nutnost podstatných změn zákona na základě uvedených chyb, špatná legislativně technická konstrukce této právní úpravy, rychlý legislativní vývoj EU a povinnost
42
Nedostatky nebyly odstraněny ani osmi novelami tohoto zákona. Jednalo se o novely zákony: č. 436/2004 Sb., 437/2004 Sb., 60/2005 Sb., 124/2005 Sb., 253/2005 Sb., 377/2005 Sb., 179/2005 Sb., 413/2005 Sb. 43 Důvodová zpráva k zákonu č. 137/2006 Sb. cit. 28. 11. 2011. Dostupný z http://www.portalvz.cz/Uploads/Legislativa/Duvodova-zprava-k-137-2006-Sb-.
14
implementace do zákona nových zadávacích směrnic44 EU vedly naše zákonodárce k rozhodnutí, že tuto situaci nebudou řešit formou novelizace, nýbrž přijetím zákona zcela nového.45
2.2 Analýza současné právní úpravy veřejných zakázek v ČR (právní úprava de lege lata zákonem č. 137/2006 Sb.) Při zadávání veřejné zakázky je zadavatel povinen řídit se zákonem o veřejných zakázkách, proto první věcí, kterou by měl zadavatel učinit, je seznámit se současně platnou právní úpravou procesu zadávání veřejných zakázek. V této podkapitole blíže charakterizuji zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách byl vytvořen Ministerstvem pro místní rozvoj ČR a nabyl účinnosti 1. 7. 2006. Hlavním důvodem přijetí zákona, byla snaha o nápravu vážných nedostatků předchozího zákona č. 40/2004 Sb. a povinnost transpozice směrnic EU (Směrnice 2004/17/ES, Směrnice 2004/18/ES) do české právní úpravy. Nové směrnice přispěly k zpřehlednění a zjednodušení zákona. Byly zavedeny nové formy zadávacího řízení (soutěžní dialog) a postupně dochází k elektronizaci celého systému zadávání veřejných zakázek. Účelem nového zákona č. 137/2006 Sb. je snaha o komplexní právní úpravu veřejného zadávání v ČR, a to zejména v návaznosti na nové právní předpisy EU, a vytvoření jednodušší, modernější a flexibilnější legislativní sféry pro veřejné zakázky. 46 Nehledě na tento obecný rámec, aktuální právní úprava má za úkol především zpřehlednit výklad zákona a zjednodušit jeho užití, jasněji vymezit zásadní pojmy, urychlit a zjednodušit proces zadávání, odstranit problémové prvky s ohledem na zkušenosti se zákony předešlými.
44
Jednalo se o Směrnici 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působící v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a Směrnici 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, které členské státy EU byly povinny implementovat do svých legislativ nejpozději do 31. 1. 2006. 45 Podrobněji viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 15. Podrobněji viz Důvodová zpráva k zákonu č. 137/2006 Sb. cit. 28. 11. 2011. Dostupný z http://www.portal-vz.cz/Uploads/Legislativa/Duvodova-zprava-k-137-2006-Sb-. 46
15
Nová právní úprava přinesla oproti předešlému zákonu č. 40/2004 Sb. několik významných změn:
rozšíření relevantních činností (§4) o činnosti související s poštovními službami, z čehož vyplývá rozšíření počtu sektorových zadavatelů o osoby tuto činnost vykonávající;
zavedení definice centrálního zadavatele (§3)47. Dle důvodové zprávy je tento institut vhodný pro menší zadavatele, kteří tak po domluvě nemusí sami zadávat všechny své zakázky nebo pro zadavatele obchodující s komoditami, kteří při společném nákupu mohou získat množstevní slevy.
rozšíření zadávacích o soutěžní dialog (§35), který je určen pro složitější zakázky a má umožnit zadavateli získat řešení konkrétní veřejné zakázce v případě, kdy ještě není sám schopen určit konkrétní způsob jejího provedení;
zavedení zjednodušeného podlimitního řízení (§38) pro zadávání podlimitních veřejných zakázek, pomocí něhož je umožněno veřejnému zadavateli zadat podlimitní veřejnou zakázku tak, že rovnou vyzve k podání nabídky nejméně pět dodavatelů, a tudíž se vyhne povinnosti uveřejnění této zakázky v informačním systému o veřejných zakázkách;48
rozšíření rámcových smluv (§11) i na ostatní zadavatele; elektronizace procesu veřejného zadávání49. Konečným cílem dle Národního plánu elektronického zadávání veřejných zakázek50 je snaha o úplnou elektronizaci procesu veřejného zadávání. Elektronizace veřejného zadávání bude podrobněji popsána v dalších kapitolách této práce.
2.2.1 Obecný charakter zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Obecně můžeme říci, že zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách je jeden z nejdůležitějších předpisů v oblasti veřejných investic. Tento fakt můžeme ilustrovat na tom, 47
Ten buď na účet jiných zadavatelů provádí zadávací řízení a zadává veřejnou zakázku na dodávky, služby či stavební práce nebo pořizuje pro jiné zadavatele dodávky či služby, které jsou předmětem veřejných zakázek. 48 Podrobněji viz Důvodová zpráva k zákonu č. 137/2006 Sb. online. cit. 28. 11. 2011. Dostupný z http://www.portal-vz.cz/Uploads/Legislativa/Duvodova-zprava-k-137-2006-Sb-. 49 V souladu s trendem elektronizace ve veřejné správě je nabytím účinnosti zákona č. 137/2006 umožněno provádět postup veřejného zadávání elektronicky, proto se postupy elektronizace prolínají prakticky celým tímto zákonem. Zákon pak taktéž zakládá v rámci elektronizace nové významné instituty, jako jsou dynamické nákupní systémy (§93, §94, §95) a elektronická aukce (§96 a §97). Proces elektronizace má tedy výrazně zlepšit konkurenční prostředí, snížit transakční náklady a především zkrátit lhůty zadávacího řízení 50 Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Národní plán zavedení elektronického zadávání veřejných zakázek na období let 2006- 2010 online. Poslední změna 09. 03. 2009 cit. 30. 11. 2011. Dostupné z http://www.portal-vz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=c66551d6-56e6-4f85-8c90a8961e8ffe44&versionhistoryid=173.
16
že přes institut veřejné zakázky každoročně „protéká“ obrovské množství finančních prostředků z rozpočtů zadavatelů. Jen v roce 2010, nepočítáme-li tzv. zakázky malého rozsahu, tato částka činila přibližně 269 mld. Kč51. Hlavním cílem zákona, dle důvodové zprávy, je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Tento zákon kompletně a podrobně upravuje postupy zadávání veřejných zakázek52. Ve srovnání s předešlými právními úpravami se jedná o nejucelenější a konstrukčně nejpropracovanější právní úpravu veřejných zakázek, která zahrnuje jak národní, tak i evropské dlouholeté zkušenosti s veřejným zadáváním. Pro úplnost však musíme ještě dodat, že společně s tímto zákonem vstoupil v účinnost i zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (tzv. koncesní zákon) upravující smlouvy (tzv. PPP projekty)53, které spolu v rámci spolupráce uzavírají veřejnoprávní instituce a soukromé osoby. „Ve své podstatě se jedná o hybridní normu, která se zejména v procesních ustanoveních odkazuje na zákon č. 137/2006 Sb.“54 Zákon č. 137/2006 Sb. můžeme podle povahy úpravy rozdělit na dvě obecné části, kterými jsou proces zadávání veřejných zakázek a dohled nad jejich zadáváním. Proces zadávání veřejných zakázek je zahrnut v první až čtvrté a šesté až deváté části zákona. Tato část se zaměřuje především na definici základních pojmů, celkový průběh zadávacího řízení, stanovuje možné druhy zadávacích řízení a definuje hlavní postupy, kterými se pak vybere nejvhodnější nabídka a podepíše se smlouva na veřejnou zakázku. Dohled nad zadáváním veřejných zakázek je podrobně obsažen v páté části zákona a je vykonáván Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Povinnost ÚOHS vykonávat dohled nad zadáváním veřejných zakázek však není určena zákonem o veřejných zakázkách, nýbrž je přikázána § 2 písmenem b) zákona č. 237/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.55 ÚOHS posuzuje především skutečnost, jestli zadavatelé při zadávání veřejných zakázek postupují přesně v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Přezkum se provádí ve správním řízení, které je zahájeno buď doručením návrhu k ÚOHS, nebo učiněním ÚOHS prvních úkonů vůči účastníkům. Přezkumné řízení pak lze Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Statistiky k veřejným zakázkám za rok 2010 cit. 02. 12. 2011. Dostupný z http://www.portal-vz.cz/Information-System-on-Public-Contracts/Statistical-Outputs-on-PublicContracts/Souhrnny-statisticky-prehled-verejnych-zakazek. 52 Zákon upravuje proces veřejného zadávání u nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek nikoliv však zadávání zakázek malého rozsahu, na ty se tento zákon nevztahuje. 53 Zkratka PPP odpovídá anglickému názvu - public private partnership, který v českém překladu znamená veřejno-soukromé partnerství. 54 PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, str. 14. 55 Viz Zákon č. 237/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže online. cit. 02. 12. 2011. Dostupný z http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Legislativa/273_1996.pdf. 51
17
považovat za důležitou součást zadávacího řízení jako celku, jelikož přispívá k nediskriminaci veřejného zadávání, racionálnímu vynaložení veřejných prostředků atd., tudíž i k hlavnímu smyslu celého veřejného zadávání.56 Při podrobnějším rozboru se zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách dělí na devět částí a jeho součástí jsou také tři přílohy. V první části zákona jsou obecná ustanovení, která definují pojem veřejná zakázka, relevantní činnost, rámcovou smlouvu a jiné základní pojmy, dále vymezují zadavatele veřejné zakázky a třídí je podle druhů, uvádí zásady postupu zadavatele, podle kterých se musí zadavatel řídit při veřejném zadávání, uvádí obecné výjimky z působnosti zákona a vymezují obecný předmět celé této právní úpravy. Část druhá (zadávací řízení) se zaměřuje, na celkový průběh zadávacího řízení, vymezuje jeho druhy a určuje podmínky jejich použití, zadává lhůty a určuje potřebnou kvalifikaci, zadávací dokumentaci a technické podmínky pro veřejné zadávání. Následuje třetí část (zvláštní postupy zadávacího řízení), ve které jsou uvedeny možnosti předběžného oznámení a pravidelného předběžného oznámení, jsou zde upraveny instituty dynamického nákupního systému, rámcové smlouvy, elektronické aukce a i jiné instituty. V části čtvrté je upravena soutěž o návrh. Část pátá se zabývá ochranou proti nesprávnému postupu zadavatele, jež má bát dosaženo, jak už bylo výše zmíněno, přezkumnými řízeními a pravidelným dohledem kontrolního orgánu ÚOHS. Následná je část šestá, která uvádí seznam kvalifikovaných dodavatelů, zahraniční seznam dodavatelů, systém certifikovaných dodavatelů a rejstřík osob se zákazem plnění veřejných zakázek. V sedmé části jsou popsány společná ustanovení. Přechodná a závěrečná ustanovení jsou obsaženy v části osmé, devátá část vymezuje účinnost zákona. Celkově zákon o veřejných zakázkách zahrnuje 161 paragrafů (o 120 paragrafů více než „Zadávací řád“ za první republiky). Nárůst paragrafů a snaha o vnesení do zákona co nejvíce podrobností může vést ke komplikovanosti této právní úpravy, což se projevuje zejména zvyšováním administrativních nákladů nebo i snahou o obcházení zákona.57
56
Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 38-39. 57 Podrobněji k této problematice viz PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, str. 14.
18
2.2.2 Novelizace zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Od nabytí své účinnosti tedy od 1. 7. 2006., byl zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách již celkem sedmnáctkrát novelizován a to přesně jedenácti nepřímými a šesti přímými novelami. V následující tabulce je uveden celkový přehled novelizací přímých, jimiž se změnil zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Tabulka č. 5: Přímé novely zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Zákon č. (účinnost) 76/2008 Sb. (15. 3. 2008)
Neoficiální název novely
Klíčové změny
„technická“ novela
- oprava chyb v zákoně legislativně-technického charakteru -vyvedení limitů pro nadlimitní veřejné zakázky do zvláštního právního předpisu (77/2008 Sb.) -stejné podmínky pro zkrácení lhůt u veřejného a sektorového zadavatele
417/2009 Sb. (1. 1. 2010)
menší „dozorová“ novela
179/2010 Sb. (15. 9. 2010)
velká novela
423/2010 Sb. (30. 12. 2010)
malá „kvalifikační“ novela
258/2011 Sb. (12. 9. 2011)
„obranná“ novela
- zrušení povinnosti uchazečů předkládat prohlášení o vázanosti nabídkou - možnost (nikoliv povinnost) číst nabídkové ceny při otevírání obálek - nová úprava námitek a přezkumného řízení - zákaz plnění VZ - blacklist - zpřesnění definice centrálního zadavatele - zpřesnění definice VZ na dodávky (vs. VZ na stavební práce) - vypuštění lhůt pro žádost zájemce o zadávací dokumentaci a o dodatečné informace - omezování počtu zájemců losováním - povinnost číst nabídkové ceny při otevírání obálek - vyjasnění některých otázek týkajících se jistoty - omezení zákazu podat nabídku a současně být subdodavatelem jen na případy prokazování kvalifikace subdodavatelem - posílení principu ekonomické výhodnosti nabídky - výslovná možnost zrušení řízení při jedné nabídce - doručování pomocí datových schránek - komplexní novelizace úpravy opčního práva - nová komplexní úprava soutěže o návrh - změna základních kvalifikačních předpokladů -§ 53 odst. 1 písm. k) a l) - koordinace postupů při zdávání VZ zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti -jednoznačná definice VZ v oblasti obrany a bezpečnosti -stanovení druhů VZ v oblasti obrany a bezpečnosti -rozšíření povinného obsahu zadávací dokumentace - změna základních kvalifikačních předpokladů certifikovaných dodavatelů -nová úprava tzv. citlivých činností
Zdroj: Vlastní zpracování údajů zákonů č. 76/2008 Sb., 417/2009 Sb., 179/2010 Sb., 423/2010 Sb., 258/2011 Sb.
19
V pořadí poslední přímé novele zákonem č. 55/2012 Sb., jež je označována jako jedna z nejdůležitějších vládních protikorupčních norem, bude věnována samostatná kapitola této práce.
20
3 Proces a metody zadávání, hodnocení a kontroly veřejných zakázek Institut veřejných zakázek je využíván tehdy, když stát není schopen zajistit produkci určitého statku či služby vlastní produkcí a rozhodne se pořídit veřejný statek či službu nákupem od externího dodavatele. Jednotliví dodavatelé jsou vybírání podle jejich nabídek pomocí veřejné soutěže. Cílem soutěže je simulace tržního mechanismu, ve kterém je jediný poptávající, a tím je zadavatel. Proto musí být dopředu definován konkrétní postup pro výběr nabídek, který bude upraven zákonem.58 Celkový proces zadávání veřejných zakázek probíhá v několika fázích (viz schéma 1). Schéma č. 1: Fáze veřejné zakázky Fáze první Příprava zakázky a zadávací dokumentace
Fáze druhá
Fáze třetí
Hodnocení a výběr dodavatele
Realizace veřejné zakázky, jejich Monitorování a kontrola plnění
Zdroj: JURČÍK, R. a kol. Průvodce zadávání veřejných zakázek. Praha: Fokus, 2009, str. 28, vlastní úprava.
3.1 Fáze první – příprava zakázky a zadávací dokumentace Před začátkem zadávacího procesu musí zadavatel identifikovat potřeby. Na základě této identifikace pak stanoví předmět veřejné zakázky a zvolí nástroj pro dosažení zadaných cílů. Podle zákona o veřejných zakázkách je zadavatel „povinen při vymezení předmětu veřejné zakázky v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení použít klasifikaci zboží, služeb a stavebních prací“59. Hlavním předpokladem pro použití klasifikace zboží
58
Celkový postup přípravy a výběru veřejné zakázky je procesně upraven v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. 59 Zákon č.137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 47). Viz Kapitola 3.3 Klasifikace veřejných zakázek. Tato klasifikace je platná na základě přímo použitelného předpisu Evropských společenství. Jedná se o Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002, ve znění nařízení Komise č. 2151/2003.
21
je skutečnost, že určitý druh zboží je ekonomickým statkem, jež má svou předpokládanou hodnotu užitku, která má vést k uspokojení veřejné potřeby. 60 Dalším krokem zadavatel přistupuje k přípravě veřejné soutěže. V tomto kroku zadavatel podle zákonných předpisů, rozpočtového omezení, předmětu a výše předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozhoduje, jaký zvolí druh zadávacího řízení61, jaký způsob stanoví pro podání62 a hodnocení nabídek, popřípadě koho vyzve k podání nabídky. Dále určí hlavní požadavky na prokázání kvalifikačních předpokladů63, stanoví místo pro otevírání obálek a lhůtu pro podání nabídek64. Na základě určení všech těchto podkladů a informací zadavatel oznámí úmysl zadat veřejnou zakázku. Oznámení je pro uchazeče zároveň i výzvou proto, aby podali nabídky a prokázali splnění své kvalifikace ve lhůtě stanové zákonem.65 Zadavatel je povinen vytvořit dokument, ve kterém jsou podrobné informace a popis produktu, na základě jehož může dodavatel podat nabídku tzv. zadávací dokumentaci. To je „soubor dokumentů, údajů, požadavků a technických podmínek zadavatele vymezujících předmět veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky.“66 Hlavní obligatorní náležitosti zadávací dokumentace jsou stanoveny zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Zadávací dokumentace musí obsahovat alespoň: obchodní a platební podmínky;
60
Blíže viz OCHRANA, F. Veřejné výdajové programy veřejné projekty a zakázky (Jejich tvorba, hodnocení a kontrola). 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. str. 165. 61 Podle zákona č 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách je zadavatel povinný zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení. Zadávacím řízením se rozumí jakýsi zákonem definovaný postup, který musí zadavatel dodržet při zadávání veřejné zakázky. Druhy zadávacího řízení jsou:otevřené řízení (§ 27), užší řízení (§ 28), jednací řízení s uveřejněním (§ 29), jednací řízení bez uveřejnění (§ 34), soutěžní dialog (§ 35), zjednodušené podlimitní řízení (§ 38). 62 Nabídky se podávají v písemné formě, v uzavřené obálce, na níž musí být uvedena adresa uchazeče a název veřejné zakázky. Každý dodavatel v otevřeném řízení nebo zájemce vybraný zadavatelem v užším řízení nebo jednacím řízením s uveřejněním, může podat pouze jednu nabídku. V každé nabídce jsou uchazeči povinni uvést své identifikační údaje. 63 Aby nebyla nabídka dodavatele ze soutěže vyřazena, musí zadavatel splnit: základní kvalifikační předpoklady (§ 53), profesní kvalifikační předpoklady (§ 54), ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady (§ 55), technické kvalifikační předpoklady (§ 56). 64 Lhůtu prodání nabídek stanovuje zadavatel podle druhu (nadlimitní, podlimitní) veřejné zakázky. Lhůty pro podání nabídek se liší v závislosti na tom, jaký zadavatel tuto zakázku zadává. Zákon o veřejných zakázkách stanovuje: Lhůty pro podání nabídek platné pro veřejného zadavatel (§ 39), Lhůty pro nabídek platné pro sektorového zadavatele (§ 41). 65 Blíže viz OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha: Ekopress, 2008. Str 49. 66 Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách (§ 44).
22
technické podmínky - zahrnují standardy67, které vhodným způsobem odrážejí potřeby budoucího spotřebitele předmětu veřejné zakázky; podmínky a požadavky na zpracování nabídky; požadavky na varianty nabídek – jsou přípustné pouze tehdy, je-li veřejná zakázka zadána na základě kritéria ekonomické výhodnosti; požadavky na způsob zpracování nabídkové ceny;68 způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií. Zadavatel je povinen v zadávací dokumentaci uvést, podle jakých hodnotících kritérií bude veřejná zakázka hodnocena a jakým způsobem. V zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách jsou stanovena dvě základní kritéria, a to kritérium nejnižší nabídkové ceny a kritérium ekonomické výhodnosti.
3.1.1 Použití kritéria nejnižší nabídkové ceny Aby zadavatel mohl použít pro hodnocení nabídek kritérium nejnižší nabídkové ceny, musí být podle zákona o finanční kontrole69 dodrženo kritérium hospodárnosti, tedy předpoklad, že minimalizací ceny budou naplněny všechny očekávání a předmět – cíl veřejné zakázky. Zadavatel je povinen zajistit, aby hospodárným vynaložením zdrojů nebyla ohrožena odpovídající kvalita pořizovaných veřejných statků, služeb či stavebních prací. Jestliže dodržení kvality není schopen zadavatel spolehlivě zaručit70, měl by za jediné hodnotící kritérium nabídek použít kritérium ekonomické výhodnosti.71 Podle tohoto kritéria bude vybrána nabídka s nejnižší cenou. Obecně můžeme říci, že kritérium nejnižší nabídkové ceny se používá často, jelikož není náročné na hodnocení a výběr nabídek. V praxi se ale ukázalo, že při použití jediného kritéria nejnižší nabídkové ceny dochází častokrát k nesprávnému výběru nabídky72, tudíž i k nehospodárnému vynaložení veřejných prostředků. Tato skutečnost souvisí s tím, 67
Zadavatel je povinen definovat technické podmínky v souladu s technickými normami (české technické normy, mezinárodní normy, evropská technická schválení) anebo stanovit technické podmínky formou požadavků na úroveň parametru očekávaného užitku (požadavky na výkon či funkci). 68 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 237. 69 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (§ 2 písm. m). 70 Požadovanou úroveň kvality může zadavatel zajistit tím, že v zadávací dokumentaci zcela jasně a dostatečně vymezí předmět veřejné zakázky (§ 47), technické podmínky (§ 45), kvalifikační předpoklady (§ 53 - §56). 71 Podrobněji viz OCHRANA, F. Veřejné výdajové programy veřejné projekty a zakázky (Jejich tvorba, hodnocení a kontrola). 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 72 Viz Tabulka č. 5.
23
že zadavatel při výběru nabídky pomocí kritéria nejnižší nabídkové ceny bere v potaz pouze ukazatel pořizovacích nákladů (nákupní cenu) a nezahrnuje do kalkulace náklady73 související s životním cyklem celkové investice.74 Tuto skutečnost zachycuje následující tabulka. Tabulka č. 6: Pořizovací náklady a celoživotní náklady Nabídka A B C
Pořizovací náklady (pořizovací cena v mil. Kč) 20 17 15
Běžné náklady související s celoživotním cyklem (v mil. Kč)
Náklady celkem (v mil. Kč)
5 9 13
25 26 28
Zdroj: OCHRANA, F. Veřejné výdajové programy veřejné projekty a zakázky (Jejich tvorba, hodnocení a kontrola). 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. str. 176, vlastní úprava.
Z výše uvedené tabulky vyplývá, že pokud si zadavatel zvolí za kritérium výběru pouze pořizovací náklady (pořizovací cenu) pak je dle pravidla minimalizace nákladů vybrána nabídka C. Pokud však zahrne do celkových nákladů i náklady související s celoživotním cyklem investice je vybrána nabídka A.
3.1.2 Kritérium ekonomické výhodnosti Kritérium ekonomické výhodnosti je kritériem tzv. agregovaným. Podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách pro jednotlivá dílčí kritéria platí: musí se vztahovat k nabízenému plnění, respektive předmětu a cíli veřejné zakázky; musí stanovena tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty75 a ceny; jednotlivým dílčím hodnotícím kritériím musí být zadavatelem stanovena váha; jedním z kritérií je vždy nabídková cena; nesmí zvýhodnit či diskriminovat jednotlivé uchazeče o veřejnou zakázku.76 Pro výběr nejvýhodnější nabídky je pro zadavatele kritérium ekonomické výhodnosti důležitým měřítkem jak zjistí, která z nabídek může nejlépe splnit předmět a cíle veřejné zakázky. Aby však zadavatel byl schopen vybrat nejvhodnější nabídku, musí v první řadě stanovit s ohledem na předmět veřejné zakázky jednotlivá dílčí hodnotící kritéria, která slouží
73
Jedná se o náklady na opravy, provoz, údržbu spojené s ekonomickou životností investice. Podrobněji viz OCHRANA, F. Veřejné výdajové programy veřejné projekty a zakázky (Jejich tvorba, hodnocení a kontrola). 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. str. 174- 176. 75 Užitnou hodnotou se zde rozumí očekávaný užitek plynoucí z budoucí realizace veřejné zakázky. 76 Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 78 a § 6). 74
24
pro uchazeče jako orientace k tomu, jaké parametry musí nabízený veřejný statek či služba mít. Jednotlivá dílčí kritéria pak musí být zadavatelem vybrána tak, aby prověřovala, jak hospodárně, efektivně a účelně budou vynaložené veřejné prostředky použity. Tabulka č. 7: Klasifikace dílčích kritérií Typ hodnotících kritérii
Druh dílčích kritérií Nákladová
Kvantitativní
Užitková Časová Estetické vlastnosti
Kvalitativní Kvalita
Příklady Nejnižší nabídková cena Provozní náklady Doba splacení nákladů Technická úroveň řešení Technické parametry Vliv na životní prostředí Záruční a pozáruční servis Dodací lhůta Lhůta pro dokončení Estetický soulad projektu s historickým okolím Míra uspokojení s nabízenou kvalitou
Pramen: Blíže viz OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha: Ekopress, 2008. Str. 37.
Z výše uvedené tabulky vyplývá, že jednotlivé druhy dílčích kritérií lze rozdělit podle dvou základních typů. Kvantitativní kritéria lze přímo vyhodnotit, jelikož v sobě obsahují jednotky, které jsou změřitelné (např. výkon, metry, roky). Kritéria nákladová jsou kritéria minimalizační prověřující zejména hospodárné a efektivní použití veřejných prostředků. Nejlepší nabídkou je nabídka, která v daném nákladovém kritériu dosáhne nejnižší hodnoty. Opakem jsou kritéria užitková, jimiž se měří stupeň užitku, který určité kritérium přináší. Jelikož se užitek vždy snažíme maximalizovat, jsou tato užitková kritéria kritérii maximalizačními. Mezi kvantitativní kritéria jsou řazena i kritéria časová. Tato časová kritéria jsou kritérii jak minimalizačními (dodací lhůta), tak i maximalizačními (záruční servis). Kritéria kvalitativní nejsou přímo změřitelná, jelikož jim chybí ukazatelé, podle kterých bychom je mohli měřit. Pro účel výběru nejlepší nabídky je musíme převést transformovat na kritéria kvantitativní.77 77
Podrobněji viz OCHRANA, F. Veřejné výdajové programy veřejné projekty a zakázky (Jejich tvorba, hodnocení a kontrola). 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. str. 179.
25
Pokud se zadavatel rozhodne hodnotit nabídky podle kritéria ekonomické výhodnosti „musí jednotlivým dílčím hodnotícím kritériím stanovit váhu78. Zadavatel je povinen vypočtené váhy dílčích kritérií uvést v zadávací dokumentaci.
3.2 Fáze druhá – výběr dodavatele V této fázi jsou zadavatelem podnikány základní metodické kroky od vyhlášení veřejné soutěže až po uzavření smlouvy s dodavatelem. Prvním takovým krokem je příjem nabídek. Zadavatel či hodnotící komise jsou povinni otevřít obálky s nabídkami nejpozději do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro podání nabídek. Po otevření obálky s nabídkou je zadavatel povinen zkontrolovat úplnost nabídky, tedy zda: je nabídka vypracována v požadovaném jazyku; je návrh smlouvy podepsán oprávněnou osobou; nabídka obsahuje všechny součásti stanovené zadavatelem v zadávací dokumentaci či požadované zákonem.79 Dalším krokem se přistupuje k hodnocení nabídek. Hodnocení nabídek v případě veřejných zakázek provádí zadavatelem ustanovená hodnotící komise80. Hodnotící komise je povinna hodnotit jednotlivé nabídky na základě výše popsaných hodnotících kritérií. Poté co hodnotící komise posoudí a ohodnotí všechny nabídky, musí sestavit zprávu o posouzení a hodnocení nabídek. Tato zpráva obsahuje: kompletní seznam posuzovaných nabídek a jejich identifikační údaje; seznam vyřazených nabídek s uvedením důvodů jejich vyřazení; podrobný popis hodnocení zbylých nabídek s odůvodněním; výsledek hodnocení s pořadím jednotlivých uchazečů; základní údaje o složení hodnotící komise.81 Následujícím krokem je výběr dodavatele. Zadavatel vybírá nejvhodnějšího dodavatele na základě výsledků hodnocení hodnotící komise. Pokud však zadavatel dojde k závěru, že hodnotící komise porušila zákonem stanovená pravidla a postup hodnocení, zadavatel 78
Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 71 odst. 8). 80 Hodnotící komise musí být složena z nejméně pěti členů, z toho nejméně jedna třetina jejich členů musí mít odbornou způsobilost (praxi v oboru, určitý stupeň vzdělání) ve vztahu k předmětu veřejné zakázky. 81 Blíže viz Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 80). 79
26
provede hodnocení nabídek nové.82 Zadavatelem je pak vybrán dodavatel, jehož nabídka byla ze všech nabídek vyhodnocena buď jako ekonomicky nejvýhodnější, anebo to byla nabídka s nejnižší cenou. Poté co zadavatel vybere nejvýhodnější nabídku zašle oznámení o výběru nevhodnější nabídky83 všem uchazečům či zájemcům, kteří nebyli ze soutěže vyřazeny. Uchazeči mohou podat proti rozhodnutí zadavatele námitky84, nejpozději však do patnácti dnů od jeho doručení. Závěrečným krokem této fáze je uzavření smlouvy. Jestliže vybraný uchazeč odmítne se zadavatelem smlouvu uzavřít, vyzve zadavatel k uzavření smlouvy toho uchazeče, který se umístil v celkovém hodnocení jako další v pořadí.85 Pokud zadavatel neuzavře smlouvu s prvním vybraným uchazečem, popřípadě s uchazečem druhým v pořadí, zadavatel má právo zadávací řízení zrušit.86 Každý zadavatel je povinen po uzavření smlouvy zveřejnit informace o konečném výsledku zadávacího řízení.87
3.3 Fáze třetí - realizace veřejné zakázky, monitorování a kontrola plnění Fáze realizační počíná uzavřením smlouvy s vybraným dodavatelem. Hlavním úkolem zadavatele ve fázi realizace je zajistit, aby byla veřejná zakázka realizována řádně a včas, a aby při její realizaci nedocházelo: ke vzniku dodatečných nákladů; ke změnám charakteru dodávaného zboží či služby; k prodlužování doby plnění; k navyšování celkové ceny.
82
Pro nové posouzení je zadavatelem ustanovena buď nová hodnotící komise anebo je hodnocení provedeno samotným dodavatelem. V takovém případě je však zadavatel povinen zpracovat novou zprávu o posouzení hodnocení nabídek a uvést důvody v čem spatřuje porušení postupu hodnotící komise. 83 Oznámení o výběru nejvhodnější nabídky je zadavatel povinen odeslat nejpozději do pěti pracovních dnů po svém rozhodnutí. 84 Viz Rozsah a způsob podání námitek. Zákon č. 136/2006 Sb. o veřejných zakázkách (§ 110). 85 Podrobnosti o uzavření smlouvy viz Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 82). 86 Blíže viz Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách (§ 84 odstavec 2. písm. c). 87 Zadavatelé jsou povinni odeslat tzv. oznámení o výsledku zadávacího řízení. Veřejný zadavatel je povinen odeslat toto oznámení k uveřejnění nejpozději do 48 dnů po uzavření smlouvy. U sektorového zadavatele činí tato lhůta přesně 2 měsíce.
27
V závěru realizační fáze se prokazuje, zda realizací veřejné zakázky bylo dosaženo stanovených cílů a očekávání. To může zadavatel zjistit monitorováním ze strany zadavatele nebo externí kontrolou. Veřejní zadavatelé podléhají režimu zákona o finanční kontrole, jsou povinni zavést tzv.
vnitřní kontrolní systém, prostřednictvím něhož budou monitorovat jednotlivé veřejné zakázky. V rámci tohoto systému zadavatel provádí tzv. kontrolu předběžnou (ex ante), průběžnou a kontrolu následnou (ex post). Ve fázi realizaci veřejné zakázky je zadavatelem prováděna kontrola průběžná. Touto kontrolou je sledováno, zda dodavatel při realizaci veřejné zakázky dodržuje všechna ustanovení smlouvy a zda jsou postupy ze strany zadavatele v souladu s právními předpisy. Součástí je i kontrola finanční, jež prověřuje soulad vynaložených zdrojů s účetními dokumenty a kontrola ekonomická, kterou je zjišťováno, zda jsou vynakládané veřejné zdroje použity hospodárně efektivně a účelně. Na kontrolu průběžnou navazuje kontrola následná neboli závěrečná. Kontrolou ex post se prověřuje, zda byly odstraněny nedostatky, které byly odhaleny v rámci průběžné kontroly. Hlavním smyslem této kontroly je zjistit, zda realizací veřejné zakázky byly splněny hlavní cíle a očekávání.88 V České republice kontrolují veřejné zakázky dva úřady, kterými jsou Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) a Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). ÚOHS kontroluje, zdali zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem o veřejných zakázkách, tzn. sleduje právní stránku dodržování zákona a nezkoumá ekonomický účel veřejné zakázky související s hospodárným, efektivním a účelným vynaložením veřejných prostředků. NKÚ prověřuje hospodaření s veřejnými prostředky a kontroluje zadávání veřejných zakázek pouze na centrální úrovni. Výhodou oproti pravomocím ÚOHS je, že tento úřad má za úkol prověřovat i efektivnost nakládání se státními prostředky, avšak jeho slabinou je, že nemůže ukládat žádné pokuty a sankce, což může vést ke snižování významu tohoto kontrolního institutu. 89
88
Blíže viz OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha: Ekopress, 2008. Str. 96-100. 89 Blíže viz JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 555.
28
4 Analýza slabých míst a chyb v procesu zadávání veřejných zakázek Výdaje na veřejné zakázky významnou část celkových výdajů veřejného sektoru. Při jejich vynakládání vzniká celá řada problémů a chyb. Hlavním cílem této kapitoly je poukázat na konkrétní chyby a problémy týkající se současného zadávání veřejných zakázek.
4.1 Analýza nejčastějších chyb při zadávání veřejných zakázek Při identifikování konkrétních chyb vycházíme jak z odborné literatury, tak i z rozhodnutí Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), publikovaných v jeho každoročních výročních zprávách90. Z uvedených zdrojů lze vyčíst pravidelně se opakující nedostatky a praktické problémy.
4.1.1 Nejčastější chyby zadavatelů veřejných zakázek V této podkapitole je poukázáno na pochybení zadavatele, kterých se dopouštějí v rámci zadávání veřejných zakázek. Nejčastějšími chybami zadavatelů při zadávání veřejných zakázek jsou: Nedostatky v zadávací dokumentaci Zásadní chyby, kterých se jednotliví zadavatelé dopouštějí, se objevují již v samotném počátku zadávacího procesu při sestavování zadávací dokumentace. Zákon o veřejných zakázkách ukládá zadavateli povinnost vymezit v zadávací dokumentaci všechny podrobnosti týkající se předmětu veřejné zakázky tak, aby byl zadavatel schopen svou nabídku vypracovat. Poměrně často se stává, že podmínky v zadávací dokumentaci jsou vymezeny nesrozumitelně a nejasně, což znemožňuje dodavateli udělat si jasnou představu o tom, co konkrétně zadávací podmínkou zadavatel požaduje. Příkladem je skutečnost, kdy zadavatel požaduje podat nabídky jak v listinné tak i v elektronické podobě. Prostřednictvím 90
Výroční zprávy ÚOHS 2003 2010online. z http://www.compet.cz/informacni-centrum/vyrocni-zpravy/.
29
cit.
16.
04.
2012.
Dostupné
dodatečných dotazů pak dodavatel zjistí, že zadavatelovým požadavkem bylo vypálit na CD pouze některé části nabídky ve formě kopií.91 Zbytečná složitost zadávací dokumentace a nejasné podmínky zvyšují náklady na vypracování nabídek. V praxi se často setkáváme s tím, že zadávací dokumentace neobsahuje všechny náležitosti, které zákon o veřejných zakázkách ukládá92 (např. absence způsobu hodnocení nabídek). Zadavatel v tomto případě jedná v rozporu se zákonem. Pochybení spíše technického charakteru se zadavatelé dopouštějí u stavebních veřejných zakázek, kde součástí zadávací dokumentace je i projektová dokumentace. Pokud projektová dokumentace není dostatečně a kvalitně zpracována, je dodavatelům předkládána zadávací dokumentace, která neobsahuje přesný a podrobný výčet zadavatelem požadovaných úkonů a prací. Na základě chybné zadávací dokumentace dodavatelé nesprávně stanoví nabídkovou cenu za realizaci veřejné zakázky, což pak zásadně ovlivní hodnocení a výběr nabídek. K pochybení ze strany zadavatele dochází i při poskytování zadávací dokumentace. Zadavatel má právo požadovat úhradu nákladů spojených s poskytnutím zadávací dokumentace (např. náklady za poštovné, balné, pořizování kopií atd.). Někdy se ale stává, že zadavatelé požadují za poskytnutí zadávací dokumentace cenu značně přesahující rámec běžných nákladů spojených s jejím poskytnutím. Jedná se tedy o diskriminační požadavek ze strany zadavatele. Pokud zadávací dokumentace obsahuje nějaké nejasnosti, chyby či je nekvalitně zpracována, ohrožuje to celý průběh a účel zadávacího řízení. Za zadávací dokumentaci odpovídá zadavatel, proto by měl vždy kontrolovat úplnost a správnost tohoto dokumentu. Nevhodné nebo netransparentní nastavení dílčích hodnotících kritérií Pokud si zadavatel pro hodnocení jednotlivých nabídek vybere kritérium ekonomické výhodnosti, je ze zákona povinen stanovit vždy dílčí hodnotící kritéria. V tomto okamžiku zadavatelé v řadě případů chybují tím, že zvolí nevhodná kritéria (např. dodržení termínu zahájení plnění veřejné zakázky, způsobilost realizovat veřejnou zakázku či platební
91
JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 258. 92 Obligatorní náležitosti zadávací dokumentace jsou popsány v Zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 44 odst. 3).
30
podmínky). Tato kritéria patří spíše do podmínek zadávací soutěže nebo by měla být definována přímo ve smlouvě.93 V praxi se stává, že zadavatelé do hodnotících kritérií zařazují i ukazatele vtahující se ke kvalifikaci uchazeče (např. reference, prokázání zkušeností v oboru atd.). Kvalifikační kritéria přitom vyjadřují způsobilost uchazeče splnit veřejnou zakázku, nikoliv však ekonomickou výhodnost nabídek. Toto pochybení má dopad na hodnocení a výběr nabídek, jelikož dochází ke zvýhodňování těch nabídek, které lépe splňují kvalifikační předpoklady. Pokud zadavatel takto zamění kvalifikační předpoklady za hodnotící kritéria, porušuje tím zákon o veřejných zakázkách, ve kterém se přímo uvádí že: „Ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady a technické kvalifikační předpoklady nemohou být předmětem hodnotících kritérií.“94 Takové to porušení zákona pak často vede ke zrušení celého zadávacího řízení. K zásadnímu pochybení při výběru jednotlivých dílčích hodnotících kritérií dochází i tehdy, když zadavatelé stanovují jednotlivá dílčí hodnotící kritéria příliš obecně např. celková výhodnost nabídky, komplexnost nabídky atd. Z takto netransparentně stanovených kritérií není zřejmé, co konkrétně zadavatel preferuje. Zadavatel by měl u nejasných dílčích hodnotících kritérií co nejpodrobněji vymezit, co přesně se daným kritériem bude hodnotit.95 Jelikož zákon o veřejných zakázkách přímo nedefinuje žádná pravidla pro volbu hodnotících kritérií, je pouze na zadavateli, jak k této problematice přistoupí. Nejlepší je se těchto „vágních kritérií“ vyvarovat, protože nejasné vymezení dílčích hodnotících kritérií je častým důvodem netransparentnosti veřejných zakázek. Diskriminační nastavení kvalifikačních předpokladů Zadavatelé jsou ze zákona povinni vyžadovat u všech nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek splnění základních a profesních kvalifikačních předpokladů a dále mají možnost si sami vybrat další vhodná kritéria (ekonomická, technická, finanční) dle svých vlastních potřeb. Pokud zadavatel požaduje prokázání ekonomických a finančních nebo technických kvalifikačních předpokladů, je povinen vymezit jejich minimální výši. Zadavatelé však v tomto případě chybují, a to tak, že buď minimální výši vůbec nestanoví,
93
OCHRANA, F. Veřejné zakázky: metody a metodika efektivního hodnocení a výběru. 1. vydání. Praha: Ekopress, 2004. str. 143. 94 Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách (§ 50 odst. 4). 95 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 359.
31
anebo jí bezdůvodně (spíše záměrně) nastaví nepřiměřeně vysoko 96 (například, když předpokládaná hodnota celé veřejné zakázky je stanovena na 2 mil. Kč a zadavatel požaduje prokázat obrat za poslední tři léta v minimální výši 90 mil. Kč). Zadavatel může manipulovat se zakázkou, aby jí mohli splnit jen konkrétní dodavatelé. Dalším vážným pochybením zadavatelů při vymezení kvalifikačních předpokladů je, že v řadě případů požadují splnění takové kvalifikace, která s účelem a předmětem veřejné zakázky vůbec nesouvisí. Zvláště časté je požadování různých certifikátů prokazujících kvalitu dodavatele, přičemž rozsah plnění není tak významný na to, aby prokázání se certifikátem mělo pozitivní přínos. Tímto zadavatel může omezit přístup menším dodavatelům, pro něž je pořízení certifikátu příliš nákladná záležitost. Splnění kvalifikačních předpokladů má prokázat schopnost a způsobilost dodavatele splnit předmět veřejné zakázky. Zadavatelé nedostatečně stanovují požadavky na kvalifikaci, což má za následek to, že se do zadávacího řízení zapojují i dodavatelé u nich je nereálné, že splní předmět veřejné zakázky řádně. Pokud zadavatel v zadávacím řízení vybere dodavatele, který pak není schopen zakázku realizovat, musí vypsat nové zadávací řízení. Takové to pochybení ze strany zadavatele pak značně předražuje veřejnou zakázku. Rozdělení veřejné zakázky Zákon o veřejných zakázkách umožňuje zadavateli rozdělit předmět veřejné zakázky tehdy, když předpokládaná hodnota rozdělené veřejné zakázky nebude určujícím faktorem pro zvolení jiného typu zadávacího řízení.97 Častou praxí při zadávání veřejných zakázek je, že zadavatel úmyslně rozděluje předmět veřejné zakázky za účelem zadání veřejné zakázky v zadávacím řízení s mírnějšími požadavky (např. zadání dvou podlimitních veřejných zakázek místo jedné nadlimitní nebo rozdělení podlimitní veřejné zakázky na zakázky malého rozsahu). Jedná se tedy o jasné obcházení zákona o veřejných zakázkách. Jedním z důvodů, který vede zadavatele k rozdělování veřejných zakázek, je i to, že nadlimitní zakázky jsou značně rigidní a dodržení formálního postupu při jejich zadávání klade velké nároky na odbornost. Zadavatelé se bojí zodpovědnosti, která je spjata s podpisem tohoto řízení.
96
Regionální rada regionu soudržnosti Severozápad. Nejčastější pochybení zadavatelů při realizaci veřejných zakázek online. cit. 16. 04. 2012. Dostupné z http://www.nuts2severozapad.cz/wpcontent/uploads/2010/11/pochybeni_pri_realizaci_verejnych_zakazek.pdf. 97 Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách (§ 13 odst. 3).
32
V případech kdy zadavatel rozdělením předmětu dosáhl výrazné výhody např. nižší ceny, je rozdělení předmětu veřejné zakázky možné a nedá se hovořit o umělém snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky, které by vedlo k porušení zákona.98 V těchto případech je však nezbytné, aby zadavatel v zadávací dokumentaci uvedl co možná nejvíce faktů, které ho k tomuto závěru vedou. Zvláštní pozornost je pak potřeba věnovat předmětu zakázek, které spolu věcně či časově souvisí (např. nákup automobilů pro správní úřad, který se uskutečnil ve dvou veřejných zakázkách vypsaných v březnu a září). V těchto případech zadavatelé zadávají veřejné zakázky v rámci samostatných zadávacích řízení. Pokud však zakázky spolu věcně a časově či místně souvisí (jsou vypsány v jednou fiskálním období), měly by být zadány formou jedné veřejné soutěže. Většinou k tomuto chování zadavatele taktéž přivádí jednodušší postup při výběru dodavatele. Pokud se zadavatel rozhodne veřejnou zakázku rozdělit, měl by si v první řadě ohlídat, aby rozdělením veřejné zakázky na více dílčích zakázek nedošlo ke změně typu zadávacího řízení, než byla původní rozdělená veřejná zakázka. Jestliže si zadavatel není jist, zdali může veřejnou zakázku dělit, měl by veřejnou zakázku zadat v přísnějším režimu zákona (např. zadat jednu veřejnou zakázku nadlimitní místo dvou podlimitních). Neoprávněné použití jednacího řízení bez uveřejnění Jednací řízení bez uveřejnění je speciálním druhem zadávacího řízení, které umožňuje zadavateli zadat veřejnou zakázku nejjednodušším a nejméně formálním způsobem. Zadavatel je však oprávněn volit toto řízení pouze ve výjimečných případech, které definuje zákon o veřejných zakázkách (ZVZ §23). Vidina zjednodušeného zadávacího procesu však často vede k tomu, že zadavatelé zadávají veřejné zakázky prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění, i když nejsou splněny zákonné podmínky pro jeho použití. Velice častá jsou pochybení týkající se víceprací u zakázek na stavební práce a služby. Zákon říká, že zadavatel je oprávněn použít jednací řízení bez uveřejnění tehdy, když potřeba nových prací či služeb je vyvolána objektivně nepředvídatelnými okolnostmi (ZVZ §23 odst. 7 písm. a) nebo v případě. Zadavatelé toto řízení používají i přesto, že se o nepředvídatelnou okolnost vůbec nejedná (např. zadavatel v zadávací dokumentaci požaduje mramorovou podlahu a po sepsání smlouvy s vybraným dodavatelem se rozmyslí a chce podlahu dřevěnou
98
Většinou se tímto způsobem postupuje v situaci, když si zadavatel zakázku z ekonomických důvodů nemůže dovolit zadat.
33
– v tomto případě se nejedná o nepředvídatelnou okolnost, ale jde pouze o změnu názoru zadavatele). Chyby v projektové dokumentaci taktéž neopravňují zadavatele k tomu, aby jednací řízení bez uveřejnění použil. O tomto pochybení zadavatel vědět mohl, (zadavatel měl projektovou dokumentaci řádně zkontrolovat), proto nejsou splněny podmínky pro jednací řízení bez uveřejnění.99 Dalším ze závažných pochybení zadavatelů je, že záměrně používají jednací řízení bez uveřejnění s odvoláním nato, že na trhu existuje pouze jediný dodavatel schopný splnit předmět plnění veřejné zakázky a to z důvodu technických či uměleckých. Kontrolními orgány je pak zjištěno, že na trhu se objevují i jiní potenciální dodavatelé, kteří by byli schopni předmět plnění realizovat. Pokud zadavatel není schopen své jednání doložit a odůvodnit je požití jednacího řízení v takovém to případě neoprávněné. Zadavatel tímto jednáním zásadně porušuje zákon o veřejných zakázkách a omezuje tím soutěžní prostředí. Vzhledem k tomu, že při použitím jednacího řízení bez uveřejnění je omezena či vyloučena hospodářská soutěž, měl by být tento typ zadávacího řízení využíváno jen minimálně. Pokud si zadavatel není jist, za jakých podmínek může jednací řízení bez uveřejnění použít, měl by se obrátit na odborníky zabývající se touto problematikou. Nedostatečné uchování dokumentace Archivace dokumentů je jediný možný způsob jak mohou kontrolní orgány prověřit, zdali zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem. Proto zákon ukládá zadavateli povinnost uchovávat veškeré dokumenty spjaté s veřejnou zakázkou po dobu nejméně 5-ti let. V praxi se lze setkat se situacemi, kdy zadavatelům chybí například některé žádosti o účast, soutěžní návrhy, dodatečná ujednání ke smlouvě atd. Taková to pochybení zadavatele jsou většinou nezáměrná. Zadavatel neuchová dokumentaci spíše z nedbalosti nebo z důvodu neznalosti zákona. Velice časté jsou i situace, kdy není dokumentace záměrně archivována. Zadavatelé záměrně neuchovávají většinou takovou dokumentaci, u které si jsou jisti, že není v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. V tomto případě zadavatel raději podstupuje případné sankce za porušení povinnosti uchování dokumentace, než aby došlo k odhalení, v čem konkrétně při zadávání veřejné zakázky a výběru dodavatele pochybil. Toto pochybení 99
Regionální operační program NUTS II Severovýchod. Nejčastější pochybení při zadávání veřejných zakázek online. cit. 16. 04. 2012. Dostupné z http://www.radaseverovychod.cz/uploads/ROP_brozura_verejne_zakazky_nahled_05_1_.pdf.
34
ze strany
zadavatele
znemožňuje
kontrolu
zadavatelem
prováděných
úkonů,
což
je v zásadním rozporu se zákonem o veřejných zakázkách. Není-li dostatečně uchována dokumentace k veřejné zakázce či některé úkony zadavatele nejsou prokazatelné, jde o porušení principu transparentnosti. Aby zadavatel této situaci předešel, měl by si vytvořit seznam jednotlivých dokumentů, který bude obsahovat termíny počátku a ukončení povinné archivace. Tímto způsobem zadavatel získá celkový přehled o jednotlivých archivovaných dokumentech a zároveň přesně ví, které dokumenty již mohou být z archivace vyřazeny.100
4.1.2 Nejčastější chyby uchazečů o veřejnou zakázku Uchazeči se při vytváření nabídek dopouštějí mnohdy zásadních chyb, které je pak z výběru vylučují. Nejčastějšími chybami uchazečů jsou: Nesplnění kvalifikačních požadavků Všichni uchazeči o veřejnou zakázku jsou povinni doložit, že splňují základní, profesní, ekonomické a finanční nebo technické kvalifikační předpoklady. Nesplnění kvalifikačních požadavků je jednou ze zásadních chyb uchazeče (dodavatele). Nejčastěji se lze setkat s tím, že uchazeč nedoloží oprávnění k podnikatelské činnosti, výpis rejstříku trestů, údaje o celkovém obratu podniku, či seznam dodávek, služeb nebo prací provedených dodavatelem za poslední léta. V této kategorii uchazeči chybují i tím, že předkládají neověřené kopie dokumentů prokazující splnění kvalifikačních předpokladů, popřípadě stáří zmíněných dokumentů neodpovídá zákonu. Uchazeči často předkládají neúplné čestné prohlášení, anebo se odkazují na jiné zákony než je zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Někdy snaha dosáhnout na smlouvu plnění veřejné zakázky zadavatele vede i k falšování dokladů o kvalifikačních předpokladech. Splnění kvalifikačních předpokladů je základní podmínkou připuštění jednotlivých uchazečů do veřejné soutěže. Mají tedy jakýsi diskvalifikační charakter. Proto je povinností
100
Regionální rada regionu soudržnosti Severozápad. Nejčastější pochybení zadavatelů při realizaci veřejných zakázek online. cit. 16. 04. 2012. Dostupné z http://www.nuts2severozapad.cz/wpcontent/uploads/2010/11/pochybeni_pri_realizaci_verejnych_zakazek.pdf.
35
dodavatele, aby vždy řádně doložil všechny dokumenty prokazující jeho kvalifikaci a prokázal pravost a stáří těchto dokumentů. Nedodržení podmínek veřejné zakázky Pokud se zadavatel rozhode ucházet o veřejnou zakázku, je povinen dodržet veškeré podmínky, které jsou zadavatelem zadány v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení nebo v zadávací dokumentaci. Jak již bylo výše řečeno, uchazeči často nesplňují podmínku prokázání kvalifikačních předpokladů. Nesplnění kvalifikačních předpokladů je z pohledu zadavatele zásadní chyba. Uchazeče o veřejnou zakázku však ze soutěže vyřazují i mnohdy zcela banální chyby jako je například nepodepsání nabídky. Zcela běžné jsou i situace, kdy je nabídka uchazeče doručena po lhůtě podání nabídek nebo není řádně popsána101. Pokud je nabídka doručena po lhůtě podání, není zadavatelem otevírána a je přeposlána zpět uchazeči. Lhůty bývají zadavatelem stanoveny s ohledem na složitost předmětu veřejné zakázky, což dává uchazeči dostatek času na vypracování nabídky. Taková to pochybení jsou tedy zapříčiněna spíše nedbalostí uchazeče. Při vypracování nabídky by měl uchazeč vždy postupovat podle zadávacích podmínek zadavatele a soustředit se nejen na stránku obsahovou, ale i formální (např. do kdy mohou být nabídky podány či zdali je vše náležitě podepsáno). V některých případech se jedná o zdánlivě malé a banální chyby, popřípadě opomenutí, avšak i ty nekompromisně vedou k vyloučení uchazeče ze soutěže. Chyby v nabídce Další oblastí, kde dochází k pochybení uchazeče, jsou chyby v nabídce. Jedním z důvodů, proč se zadavatel dopouští chyb v nabídce je, že nevěnuje dodatečnou pozornost všem hodnotícím kritériím a zaměřuje se pouze na cenu. V nabídce pak nejsou dostatečně rozpracována a doložena ostatní hodnotící kritéria, která mají často vysokou váhu. Velice častým jevem je, že nabídková cena v nabídce není zpracována podle požadavků zadavatele. Například uchazeč v nabídce uvede pouze jednotkové ceny a nevyčíslí celkovou cenu za kompletní plnění veřejné zakázky. Při vypracování nabídkové ceny se zadavatelé často dopouští i početních chyb. Stanoví-li dodavatel nabídkovou cenu a při jejím výpočtu 101
Uchazeč je ze zákona povinen odeslat nabídku v řádně uzavřené obálce s uvedením názvu veřejné zakázky a adresy, na kterou je možno nabídku zpět vrátit (ZVZ § 69 odst. 5).
36
se dopustí početní chyby, pak nestanovil cenu v souladu s podmínkami zadávacího řízení a jeho nabídka by měla být ze soutěže vyřazena. V nabídce se často objevují i přeškrtané texty, což často uvádí zadavatelé k omylům při posuzování a hodnocení nabídek. Uchazeči mnohdy v dobré víře v nabídce nabízejí i různé varianty plnění, které však nejsou zadavatelem požadovány. Variantní řešení je uchazeč oprávněn předkládat pouze tehdy, je-li veřejná zakázka zadána na základě hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti a zadavatel tuto možnost v zadávacích podmínkách předem připustil.102 Chybné podání námitek Pokud se uchazeč o veřejnou zakázku domnívá, že byl postupem zadavatele při výběru nabídek nějak poškozen či znevýhodněn, je oprávněn v souladu se směrnicemi o přezkumu postupu zadavatele (89/665/EHS a 92/13/EHS) podat proti jednotlivým úkonům zadavatele námitky. Při podávání námitek se mnohdy stává, že uchazeči nedodrží zákonem stanovenou lhůtu103 a své námitky doručí opožděně. Častým jevem také je, že návrhy na přezkoumání rozhodnutí zadavatele neobsahují všechny obligatorní náležitosti, které zákon ukládá (např. chybí odůvodnění v čem je spatřováno porušení zákona). Při podávání námitek by měl uchazeč v první řadě dodržet lhůtu pro podání námitek. Taktéž je potřeba uvést, jaká újma uchazeči v důsledku domnělého porušení zákona hrozí nebo vznikla a co uchazeč požaduje. V určitém případě je uchazeč povinen v námitkách uvézt všechny skutečnosti důležité pro stanovení okamžiku, kdy se o domnělém porušení zákona úkonem zadavatele dozvěděl.104
4.2 Analýza zásadních problémů týkající se současného stavu zadávání veřejných zakázek Jedním z nejzávažnějších problémů vznikající při realizaci veřejných zakázek je korupce. Korupce na trhu veřejných zakázek výrazně narušuje principy volné a spravedlivé soutěže. Pokud je proces zadávání veřejných zakázek silně ovlivněn korupčními vlivy, 102
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 70 odst. 1). Uchazeč je povinen doručit námitky zadavateli nejpozději do 5 dnů od uplynutí lhůty pro podání nabídek nebo do 15 dnů od doručení rozhodnutí o výběru nejvýhodnější nabídky či rozhodnutí o vyloučení uchazeče ze soutěže. 104 Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§ 110 odst. 7). 103
37
pak zpravidla kontrakt není zadán dodavateli, který nabídne nejvýhodnější nabídku, ale dodavateli či skupině dodavatelů, kteří se zapojili do korupční transakce. Následkem toho je ztráta pozitivního vlivu konkurence mezi dodavateli v procesu zadávání veřejných zakázek. V případě nedostatku této reálné konkurence v procesu veřejného zadávání pak veřejné zakázky vykazují vyšší cenu.105 Transparency International uvádí, že zadávání veřejných zakázek spolu s politickou korupcí jsou nejčastějšími oblastmi korupce v celosvětovém měřítku. Podle jejich odhadu se v České republice z celkového objemu veřejných zakázek, který činí přibližně 600 mld. korun ročně, vlivem korupce ztrácí okolo deseti procent.106 Působením korupce na trhu s veřejnými zakázkami může vést i k uzavírání koluzních dohod mezi dodavateli (tzv. bid riging), což je považováno za další významný problém spojený se zadáváním veřejných zakázek. Koluzní dohoda je dohoda mezi jednotlivými účastníky veřejných soutěží o rozdělení trhu. Dodavatelé, kteří si mají ve výběrovém řízení navzájem konkurovat, uzavřou mezi sebou dohodu, jejímž cílem je zvýšení konečné ceny nabídky nebo snížení kvality zboží a služeb pro kupující. Uzavíráním koluzních dohod dochází k výraznému předražení veřejných zakázek. Jednou ze standardních koluzních dohod je dohoda mezi jednotlivými dodavateli, kdy jeden z dodavatelů uplatí ostatní dodavatele. Ti za tento úplatek podají takovou nabídku, o které ví, že je příliš vysoká a nebude zadavatelem akceptována. Na trhu s veřejnými zakázkami se uzavírají i dlouhodobé dohody mezi dodavateli, kteří se v delším časovém horizontu jednotlivě vystřídají při dodání veřejné zakázky. Tyto dlouhotrvající kartelové dohody mohou užívat složitější metody pro určení vítězů kontraktu, monitorování a také při rozdělení zisků z veřejné zakázky.107 Koluzní dohody mohou být uzavírány nejen mezi dodavateli, ale také mezi zadavatelem a dodavatelem, kdy zadavatel může úmyslně nastavit takové podmínky a kritéria pro účast ve veřejné soutěži, které bude moci splnit pouze jeden zadavatelem vybraný a preferovaný dodavatel. Taková veřejná zakázka je pak dodavateli tzv. „ušita na míru“.
Blíže viz Internetový portál Bez korupce. Otevřenost zadávacích řízení v ČR. cit. 28. 12. 2011. Dostupný z http://www.bezkorupce.cz/verejne-zakazky-v-cr-a-sr/otevrenost-zadavacich-rizeni-v-cr-2/#2.. 106 Blíže viz Transparency International (TI) ČR. Veřejné zakázky v České republice: Korupce nebo transparentnost. Praha: Transparency International, 2005. 105
107
Pokyny pro boj proti kartelovým dohodám mezi uchazeči o veřejnou zakázku. OECD 2009, str. 1. cit. 25. 03. 2012. Dostupný z http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Sekce_VZ/Metodiky/Bid_rigging_guidelines_OECD_ cz.pdf. 38
Dalším problém spojený s plýtváním veřejných prostředků je problém vyplývající z neúčelně provedených nákupů, kdy organizace veřejného sektoru nakoupí nepotřebné statky a služby anebo nakoupí statky a služby potřebné, avšak za vyšší ceny.
4.2.1 Hlavní příčiny vzniku problémů ve veřejném zadávání 4.2.1.1 Nízká transparentnost trhu s veřejnými zakázkami V současné době trh s veřejnými zakázkami v České republice vykazuje nízkou míru transparentnosti. V zákoně o veřejných zakázkách je veřejná zakázka chápána jako jakékoli vynakládání veřejných prostředků na nákup dodávek služeb a stavebních prací. Proto by bylo vhodné, aby tyto prostředky procházely přes otevřené řízení, jelikož se jedná o nejvíce transparentní druh zadávacího řízení. V České republice v roce 2010108 prošlo přes otevřené řízení pouze 47 % trhu veřejných zakázek. Vážným problémem je i skutečnost, že značná část veřejných prostředků prochází přes zakázky malého rozsahu (viz dělení VZ), které jsou tzv. netransparentní. Tyto zakázky nejsou upraveny zákonem o veřejných zakázkách, nemusí se povinně zveřejňovat na internetu a nepodléhají kontrole ÚOHS. Z výše uvedeného vyplývá, že proto, aby trh s veřejnými zakázkami dobře fungoval a byl co netransparentnější je důležité, jaká část veřejných prostředků vynaložených prostřednictvím veřejných zakázek prochází přes běžná zadávací řízení109 a jaká přes tzv. zakázky malého rozsahu, tedy mimo režim zákona o veřejných zakázkách. Odpověď na tuto otázku dává index transparentnosti trhu veřejných zakázek a index netransparentnosti zakázek. Index transparentnosti trhu veřejných zakázek udává, kolik procent veřejných prostředků vynaložených v jednom kalendářním roku na veřejné zakázky bylo vynaloženo přes otevřeného řízení.
108
Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Statistiky k veřejným zakázkám za rok 2010 cit. 25. 3. 2012. Dostupný z http://www.portal-vz.cz/Information-System-on-PublicContracts/Statistical-Outputs-on-Public-Contracts/Souhrnny-statisticky-prehled-verejnych-zakazek. 109 Standardními zadávacími řízeními jsou: Otevřené řízení, Užší řízení, Jednací řízení s uveřejněním, Soutěžní dialog.
39
Index netransparentních zakázek udává, kolik procent prostředků vynaložených v jednom kalendářním roku na veřejné zakázky bylo alokováno prostřednictvím tzv. zakázek malého rozsahu, v jednacím řízení bez uveřejnění a mimo režim zákona o veřejných zakázkách.110 Graf č. 1: Ukazatele transparentnosti trhu veřejných zakázek
Zdroj: Vláda České republiky. Doporučení subkomise NERV proti korupci. cit. 25. 03. 2012. Dostupný z http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/dulezite-dokumenty/default.htm .
Zvýše uvedeného grafu je zřejmé, že hodnota indexu netransparentních zakázek, které tvoří zejména zakázky malého rozsahu, ve většině období převyšovala index transparentnosti trhu veřejných zakázek. Důvodem jsou zřejmě příliš vysoko nastavené limity pro veřejnou zakázku malého rozsahu (viz rozdělení VZ).
4.2.1.2 Rozhodování o nákupech veřejných statků a služeb není spojeno s analýzou 3E (hospodárnost, efektivnost, účelnost). Tuto skutečnost můžeme demonstrovat na příkladu pořizování vybrané techniky Armády České republiky. Armáda České republiky nakupuje vojenskou techniku bez dostatečně zdůvodněné aktuální potřeby. U nákupů středních terénních automobilů (ATS) byla nejprve odůvodněná potřeba 2 485 automobilů. Po snížení zdrojového rámce jich stačilo jen 976. Za nepotřebný nákup lze taktéž považovat pořízení dělostřeleckého střeleckého 110
PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, str. 43.
40
a vyhledávajícího radiolokátoru a trenažéru ARTHUR. Tento radiolokátor byl pořízen za účelem plnohodnotné účasti dělostřelectva na operacích mimo území členských států NATO. Od roku 2004, kdy byly radiolokátory pořízeny, nebyly do žádné zahraniční mise nasazeny a slouží pouze a jen k výcviku obsluh na území České republiky. K velkému předražení veřejné zakázky došlo při pořizování taktických transportních letounů CASA C-295M. Podle střednědobého plánu na roky 2006-2011 obnovy letadlového parku dopravního letectva Armády České republiky mělo dojít k obnově letadlového parku mezi roky 2011 - 2014 kdy letounům AN-26 končil technický život. Ministerstvo obrany však provedlo jejich obměnu o dva až pět let dříve, jelikož deklarovalo nepotřebnost letounů L-159 a navrhlo výměnu (tzv. barterový obchod) dvanácti těchto letounů za čtyři letouny CASA C-295M. V průběhu jednání však došlo k zásadním změnám, kdy Ministerstvo obrany akceptovalo výměnu pěti letounů L-159 za jeden letoun CASA a zbylé tři letouny měli být dokoupeny. Na pořízení zbylých tří letounů byly vyčleněny prostředky ve výši 2 250 mil. Kč. Konečné náklady na pořízení čtyř letounů CASA se započtením výdajů na přestavbu dvou letounů L-159 na letouny dvojího řízení ve výši 221,8 mil. Kč s DPH a ceny servisní podpory 982.3 mil. Kč s DPH by měli do konce listopadu činit 4 788,5 mil. Kč včetně DPH. Do této částky není započtena hodnota pěti vyměněných letounů L-159.111
4.2.1.3 Nízká konkurence Aby institut veřejných zakázek efektivně fungoval, musí být dostatečná míra konkurence ze strany nabídky. Když však zadavatel má při zadávacím řízení velké nároky na dodavatele a příliš úzce specifikuje předmět plnění, vede to ke snížení počtu nabízejících a tedy i k poklesu konkurenčního tlaku. V ČR na straně nabídky je nízká míra konkurence. I přes určité zlepšení je stále jedna pětina zadávacích řízení uskutečňována jen nabídkou jednoho dodavatele, tudíž nelze dosáhnout úspor z efektu konkurence, kdy s růstem počtu podaných nabídek klesá i cena veřejné zakázky.112 Příkladem je zadávání veřejných zakázek na stavební práce Ředitelstvím silnic a dálnic České republiky. Ředitelství silnic a dálnic České republiky zadalo v letech
111
NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 10/10. Peněžní prostředky určené na pořizování vybrané techniky Armády České republiky. 112 Vláda České republiky. Doporučení subkomise NERV proti korupci. cit. 25. 03. 2012. Dostupný z http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/dulezite-dokumenty/default.htm .
41
2008-2009 celkem 676 veřejných zakázek na stavební práce. V rámci těchto zakázek vybralo v zadávacím řízení dodavatele převážně z úzkého okruhu firem.113
Tabulka č. 8: Veřejné zakázky zadané Ředitelstvím silnic a dálnic v letech 2008-2009 Počet veřejných zakázek
Celková smluvní cena v mil. Kč.
Počet uchazečů
310 (45,86 ) 320 (47,34 ) 20 (2,96 ) 26 (3,85 )
33,5 50,6 11,8 1,4
5 a více 3 nebo 4 2 1
Zdroj: NKÚ. Kontrolní závěr NKÚ. Finanční prostředky určené na výstavbu pozemních komunikací. Vlastní zpracování.
Z výše uvedené tabulky vyplývá, že z celkového počtu 676 VZ se smluvní cenou 97,3 mld. Kč téměř dvě třetiny finančního objemu zakázek (62,4 mld. Kč) získal úzký okruh firem. U 46 zakázek za celkem 13,2 mld. Kč byli pouze dva nebo dokonce jeden uchazeč 114, v tomto případě tedy prakticky nelze dosáhnout úspor z efektu konkurence.
4.2.1.4 Nedostatečné kontrolní mechanismy Pro správné fungování institutu veřejných zakázek je nezbytná existence zpětné vazby, která je spojena s kontrolními a sankčními mechanizmy. Právě nedostatečně fungující kontrolní systém představuje jedno ze slabých míst v procesu zadávání veřejných zakázek.115 Kontrola zadávání veřejných zakázek se v České republice převážně provádí prostřednictvím dvou hlavních kontrolních úřadů NKÚ a ÚOHS. Jedním z nedostatků současného kontrolního systému je, že NKÚ je zcela v kompetenci vlády, nemůže udělovat pokuty ani přikazovat provedení nápravných kroků, proto tento úřad není dostatečně respektován. ÚOHS je oproti NKÚ více specializovaným kontrolním úřadem. Když kontrolní orgán zjistí porušení zákona o veřejných zakázkách je v jeho kompetenci uložit zadavateli veřejné zakázky pokutu. Toto rozhodnutí je však na rozdíl od rozhodnutí NKÚ soudně přezkoumatelné. 113
Viz Tabulka č. 3. NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č 09/27. Finanční prostředky určené na výstavbu pozemních komunikací 115 Blíže viz PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, str. 45. 114
42
Hlavním nedostatkem tohoto úřadu je, že při svých kontrolách nezohledňuje ekonomické principy hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti, ale soustřeďuje se jen na dodržování postupů, které jsou uvedeny v zákoně o veřejných zakázkách. Závažným nedostatkem celého současného kontrolního systému je to, že zadavatel veřejné zakázky je většinou součástí veřejného sektoru. Proto když mu ÚOHS udělí pokutu, dojde jen k přesunu peněz z jedné části veřejného sektoru do druhého. V konečném výsledku to má vždy negativní dopad jen na daňové poplatníky (občany).
4.2.2 Možné způsoby řešení problémů Zvýšit transparentnost a omezit míru korupce je možné: 1.
Přísným dodržováním zákona č.137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Pro správné
fungování institutu veřejných zakázek je nezbytným předpokladem respektování zákona o veřejných zakázkách. Při nedostatečném dodržování tohoto zákona můžeme očekávat zvýšení výskytu korupce. 2.
Snížením limitů pro zakázky malého rozsahu. V současné době platí je platný limit
6 mil. Kč pro zakázky na stavební práce a 2 mil. Kč pro všechny ostatní. Toto opatření je reakcí na vysoký objem veřejných zakázek zadávaných přes zakázky malého rozsahu, které jsou zadávány mimo zákon o veřejných zakázkách. 3.
Elektronizací zadávání veřejných zakázek. Momentálně je vyvíjeno několik nástrojů,
které mají v budoucnu přispět k usnadnění elektronizace zadávání veřejných zakázek. Jedním z těchto nástrojů je NIPEZ – národní infrastruktura pro elektronické zadávání, díky kterému budeme moci podrobně zjistit, v jaké konkrétní fázi se veřejná zakázka nachází, jaká bude její cena apod. Důležitým nástrojem jsou datové schránky, což je evidenční systém, který má zamezit mazání a měnění informací v průběhu zadávacího procesu. 4.
Zavedením 3E principů rovnou do zákona. Zavedení těchto principů do zákona
donutí zadavatele odůvodnit vztah mezi cílem nákupu a vlastnostmi poptávaného předmětu. 5.
Zavedením povinných oponentních před výběrových řízení u větších veřejných
zakázek. Povinná oponentura expertů by měla zabránit tomu, aby se zadávaly zbytečné či škodlivé veřejné zakázky. 6.
Zvýšení kompetencí Nejvyššího kontrolního úřadu. 116
Vláda České republiky. Doporučení subkomise NERV proti korupci. cit. 25. 03. 2012. Dostupný z http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/dulezite-dokumenty/default.htm . 116
43
5 Analýza konkrétních příkladů veřejných zakázek ve vybraných úrovních státní a veřejné správy Hlavním cílem této kapitoly je analyzovat na úrovni státu, kraje a obce veřejné zakázky z hlediska počtu zadaných zakázek, předmětu plnění a přepokládané hodnoty. Na každé úrovni je uveden i přehled výdajů vynaložených na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích za období 2009 - 2011.
5.1 Analýza veřejných zakázek na úrovni státu Při zadávání veřejných zakázek stát jedná svými organizačními složkami, kterými jsou jednotlivá ministerstva, soudy, Ústavní soudy, Kancelář prezidenta republiky, Nejvyšší kontrolní úřad, státní příspěvkové organizace, Úřad vlády České republiky, státní zastupitelství, Akademie věd České republiky a další zařízení, která jsou stanovena zvláštním právním předpisem anebo zákonem.117 Pro účely této analýzy se zaměříme pouze na veřejné zakázky realizované Ministerstvem práce a sociálních věcí České republiky. Veškeré údaje o veřejných zakázkách byly zpracovány na základě informací volně dostupných na webovém serveru MPSV v sekci veřejné zakázky.118 Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky je ústředním orgánem státní správy v oblasti sociálního zabezpečení, sociální péče a pracovně právní oblasti. Za období let 2009 až 2011 bylo ministerstvem realizováno 91 veřejných zakázek o celkové hodnotě 2 218 209 979 Kč. Podrobný přehled veřejných zakázek za jednotlivé roky je uveden v grafu č. 2.
Internetový portál Bezkorupce. Veřejné zakázky online. cit. 02. 05. 2012. Dostupný z http://www.bezkorupce.cz/nase-temata/verejne-zakazky/pravni-poradna/. 118 Ministerstvo práce a sociálních věcí. Veřejné zakázky online. cit. 02. 05. 2012. Dostupný z http://www.mpsv.cz/cs/. 117
44
Graf č. 2: Přehled veřejných zakázek MPSV za období 2009 - 2011 1 118 706 933 34
Počet veřejných zakázek ks
35
30
1 200 000 000 1 050 000 000
31
900 000 000
26
25
750 000 000
20
600 000 000 557 187 740
542 315 336
15
450 000 000
10
300 000 000
5
150 000 000
0
0 2009
2010
Cena veřejných zakázek v Kč
40
2011
Rok
Počet VZ
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek MPSV .
Z grafu č. 2 je patrné, že v roce 2009 bylo zadáno 26 veřejných zakázek, jejichž celková cena byla 557,1 mil. V roce 2010 stoupl počet zakázek na 31, avšak celková cena nebyla vyšší než v roce 2009. Výdaje na zakázky činily 542,3 mil. V roce 2011 bylo zadáno 34 veřejných zakázek. Oproti roku 2009 a 2010 v roce 2011 výdaje na veřejné zakázky stouply o více jak dvojnásobek. Celkový objem vynaložených finančních prostředků na veřejné zakázky v roce 2011 činil 1 118,7 mil Kč. Růst výdajů MPSV na veřejné zakázky v roce 2011 byl zapříčiněn tím, že v tomto roce byly ministerstvem realizovány dvě nadlimitní veřejné zakázky, kde hodnota každé z nich dosahovala téměř 300 mil. Kč. Konkrétně se jedná o zakázky „Upgrade HW a SW pro potřeby centra a záložních a detašovaných pracovišť MPSV“ o celkové hodnotě 283 694 488 Kč a „Upgrade, rozšíření a zajištění provozu centrálních hlasových služeb resortu MPSV“ jejíž cena činila 299 289 085 Kč. Podrobný rozbor veřejných zakázek zadaných MPSV dle předmětu plnění je zachycen v následujícím grafu.
45
Graf č. 3: Veřejné zakázky zadané MPSV za období 2009 – 2011 členěné dle předmětu plnění
80 Počet veřejných zakázek ks
2 500 000 000
83
2 250 000 000
2 017 242 895
2 000 000 000
70
1 750 000 000
60
91,2%
50
1 500 000 000 1 250 000 000
90,9 %
40
1 000 000 000
30 20
7,7 %
10
0,4 %
8,6 % 7
1,1 %
500 000 000
250 000 000 9 299 366 0 Stavební práce
191 667 718
0 Dodávky
750 000 000
Cena veřejných zakázek v Kč
90
Služby
1
Druh veřejné zakázky Počet VZ
Podíl dle počtu
Podíl dle ceny
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek MPSV .
Z grafu č. 3 je zřejmé, že nejvíce veřejných zakázek za období 2009 – 2011 bylo ministerstvem zadáno na služby. Veřejných zakázek na služby bylo celkem 83 a jejich podíl z celkového počtu 91 zakázek činil 91,2 %. Na těchto 83 veřejných zakázek bylo vynaloženo celkem 2,017 mld. Kč to je 90,9 % z celkové sumy na VZ. Veřejných zakázek na dodávky bylo v letech 2009-2011 zadáno 7 tj. 7,7 % z celkového počtu zakázek. Na dodávky bylo vynaloženo celkem 191,6 mil., což je 8,6 % z celkových prostředků vynaložených na veřejné zakázky za sledované období. Na stavební práce pak byla zadána pouze jediná veřejná zakázka, jejíž cena činila 9,29 mil. Kč. Z
detailnějšího
rozčlenění
veřejných
zakázek
s
použitím
finančních
limitů
a předpokládané hodnoty (viz Graf č. 4) vyplývá, že nejvíce bylo za období let 2009 – 2011 MPSV zadáno veřejných zakázek malého rozsahu a to 45, což je 49,1 % z celkového počtu veřejných zakázek zadaných MPSV. Z grafu je taktéž vidět, že i když počet zakázek malého rozsahu převyšuje počet nadlimitních zakázek, výdaje na zakázky malého rozsahu činily 70,8 mil. Kč tj., pouze 3,2 % z celkových vynaložených prostředků MPSV ve sledovaném období. Nadlimitních veřejných zakázek bylo za poslední tři roky realizováno 45 z celkového počtu zakázek tj. 45,1 %. Na nadlimitní zakázky bylo vynaloženo nejvíce finančních 46
prostředků, a to 2 102,9 mil Kč. Jejich podíl na celkové ceně VZ za poslední tři roky činil 94,8 %. Podlimitních veřejných zakázek bylo zadáno 5. Jejich podíl na celkovém počtu zadaných zakázek byl 5,5 %. Na těchto 5 zakázek bylo použito 44,4 mil. Kč tj. 2,0 % z celkové sumy vynaložené na VZ. Graf č. 4: Veřejné zakázky zadané MPSV za období 2009 - 2011 členěné dle předpokládané hodny veřejné zakázky 50 41
2 102 920 000
2 250 000 000
40
2 000 000 000
35
1 750 000 000
30
1 500 000 000 94,8 %
25 20
1 250 000 000
49,5 %
45,1 %
1 000 000 000 3,2 %
15 10
5,5 %
5
5
750 000 000 500 000 000
2,0 % 44 429 266
70 860 743
0
Cena veřejných zakázek v Kč
Počet veřejných zakázek ks
45
2 500 000 000
45
250 000 000 0
Nadlimitní
Podlimitní
Malého rozsahu
Typ veřejné zakázky Počet VZ
Podíl dle počtu
Podíl dle ceny
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek MPSV.
Poslední část analýzy veřejných zakázek na úrovni státu zachycuje, kolik výdajů bylo v jednotlivých letech vynaloženo na veřejné zakázky zadané MPSV a jaký podíl mají tyto výdaje na celkových výdajích MPSV. Celkový přehled je dán následujícím grafem.
47
Graf č. 5: Přehled výdajů na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích MPSV v letech 2009 – 2011 486 000 000 000
Podíl VZ 0,23 %
484 000 000 000 482 000 000 000
Podíl VZ 0,11 %
Výdaje v Kč
480 000 000 000 478 000 000 000
Podíl VZ 0,12 %
1 118 706 933
483 781 377 000
542 315 336
476 000 000 000 474 000 000 000
557 187 740 476 344 408 120
472 000 000 000 470 000 000 000
472 440 863 120
468 000 000 000 466 000 000 000 2009
2010
2011
Rok Celkové výdaje MPSV
Výdaje na VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů jednotlivých rozpočtů MPSV a jeho realizovaných zakázek
Z grafu č. 5 je patrné, že v roce 2009 byly celkové výdaje MPSV 472,4 mld. Kč a z toho výdaje na 26 veřejných zakázek činily 557,1 mil. Kč., což je 0,12 % z celkových výdajů MPSV za rok 2009. V roce 2010 celkové výdaje MPSV vzrostly na 476,3 mld. Kč, stoupl i počet zakázek na 31, avšak výdaje na veřejné zakázky se nezvýšily. Výdaje na zakázky činily 542,3 mil. Kč. Z tohoto důvodu klesl podíl výdajů na veřejné zakázky k celkovým výdajům MPSV na 0,11 %. V r. 2011, bylo zadáno 34 veřejných zakázek, v celkové hodnotě 1,118 mld. Kč. Celkové výdaje MPSV vzrostly na 483,7 mld. Kč. Procentuální podíl výdajů na veřejné zakázky a celkových výdajů MPSV v roce 2011 představoval 0,23 %, tedy nejvíce za celé sledované období. Z výše uvedených údajů je zřejmé, že podíl výdajů na veřejné zakázky k celkovým výdajům MPSV v jednotlivých letech je velice nízký a nedosahuje ani půl procenta. Důvodem je to, že téměř čtyři pětiny z celkových výdajů MPSV plynou na sociální výdaje.
48
5.2 Analýza veřejných zakázek na úrovni kraje Kraj představuje územní společenství občanů, jež má právo na samosprávu. Jedná se o veřejnoprávní korporaci, která má svůj vlastní majetek a příjmy vymezené zákonem. Kraj je povinen hospodařit se svými příjmy za podmínek stanovených zákonem podle vlastního rozpočtu. V právních vztazích vystupuje pod svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Úkolem kraje je pečovat o rozvoj svého území a o blaho a potřeby svých občanů.119 Na území České republiky se nachází 14 samosprávných krajů. Na úrovni kraje jsou analyzovány veřejné zakázky kraje s nejmenší rozlohou, jímž je hlavní město Praha120. Veškeré údaje o veřejných zakázkách byly získány na webovém serveru Magistrátu hlavního města Prahy, kde byly v sekci zakázky vyhledávány ukončené veřejné zakázky. 121 Pro výkon státní správy je Praha od roku 2001 členěna na 22 správních obvodů, z hlediska samosprávného ji tvoří 57 autonomních městských částí. Veřejné zakázky hlavního města prahy jsou vypisovány Magistrátem hl. m. Prahy. Za období let 2009 až 2011 bylo magistrátem realizováno 1 007 veřejných zakázek o celkové hodnotě 4 469 184 742 Kč. Vysoký počet veřejných zakázek realizovaných na této úrovni odpovídá náročnosti na správu a rozvoj tohoto ekonomicky vyspělého regionu. Přehled veřejných
zakázek
hlavního
města
Prahy
v jednotlivých
letech
je
zachycen
v následujícím grafu č. 6.
Volná citace viz Zákon č. 129/2000 Sb., okrajích (§ 1, §2) online. cit. 02. 05. 2012. Dostupný z http://www.zakonycr.cz/seznamy/129-2000-sb-zakon-o-krajich-(krajske-zrizeni).html. 120 Hlavní město Praha se nachází mírně na sever od středu Čech uvnitř Středočeského kraje, jehož je správním centrem, ale jako samostatný kraj není jeho součástí. V rámci EU je hlavní město Praha považováno za jedno z nejatraktivnějších historických evropských regionů. Je významným centrem politiky, vzdělávání, kultury. Zároveň je Praha také vysoce ekonomicky vyspělým a bohatým regionem, jež svojí ekonomickou silou převyšuje evropský průměr (podle studie Eurostatu za rok 2011 je Praha šestým nejbohatším regionem v Evropě)120. V současnosti se rozkládá na území okolo 450 km2 a má 1 241 273 milionu obyvatel. 121 Magistrát hlavního města prahy. Zakázkyonline. cit. 02. 05. 2012. Dostupný z http://www.praha.eu/jnp/cz/home/magistrat/zakazky/rodne_listy_zakazek_2/index.html. 119
49
Graf č. 6: Přehled veřejných hlavního města Prahy za období 2009 - 2011
Počet veřejných zakázek ks
450
2 294 926 014 431
2 500 000 000 2 158 795 460
400
2 000 000 000
409
350 300
1 500 000 000
250 200
167
1 000 000 000
150 538 308 440
100
500 000 000
Cena veřejných zakázek v Kč
500
50 0
0 2009
2010
2011
Rok Počet VZ
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek zadaných Magistrátem hlavního města Prahy.
Z grafu č. 6 vyplývá, že v roce 2009 bylo zadáno 431 veřejných zakázek, což je nejvíce za celé sledované období. Výdaje na VZ činily 2 294, 9 mil. Kč. V roce 2010 bylo zadáno 409 veřejných zakázek v celkové hodnotě 2 158,8 mil Kč. V roce 2011 bylo pražským magistrátem realizováno pouhých 167 veřejných zakázek, pokles byl zřetelný i v objemu vynaložených prostředků na veřejné zakázky, které v tomto roce činily 538,3 mil. Kč. Důvodem poklesu může být snížení příjmů hlavního města Prahy, čímž je snížena i možnost investic nebo velký počet probíhajících veřejných zakázek, které byly v roce 2011 zadány, ale stále ještě nejsou ukončené, tudíž nebyly do naší analýzy zahrnuty. Uvedené důvody jsou však pouze teoretické, jelikož záleží pouze na zadavateli, kolik veřejných zakázek bude zadáno. V následujícím grafu budou veřejné zakázky zadané hlavním městem Prahou posuzovány z hlediska předmětu plnění.
50
Graf č. 7: Veřejné zakázky zadané v hlavním městě Praze za období 2009 - 2011 členěné dle předmětu plnění
3 500 000 000
Počet veřejných zakázek ks
506
60 %
500 400
50 %
2 982 887 171 3 000 000 000 437 2 500 000 000
43 %
2 000 000 000
1 489 268 627
300
1 500 000 000 200 100
10 % 6%
64
1 000 000 000 519 874 116
Cena veřejných zakázek v Kč
600
500 000 000
30 %
0
0 Dodávky
Služby
Stavební práce
Druh veřejné zakázky Počet VZ
Podíl dle počtu
Podíl dle ceny
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek zadaných Magistrátem hlavního města Prahy.
Z grafu č. 7 je zřejmé, že nejvíce veřejných zakázek za období 2009 – 2011 bylo v hlavním městě Praze zadáno na služby. Veřejných zakázek na služby bylo celkem 506 a jejich podíl z celkového počtu zakázek činil 50 %, na které bylo vynaloženo 1,489 mld. Kč tj. 30 % celkové ceny VZ. Veřejných zakázek na dodávky bylo za poslední tři roky zadáno 64 (6 % z celkového počtu VZ). Na dodávky bylo vydáno celkem 519,8 mil. Kč, což je 10 % z celkových finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky za sledované období. Na stavební práce bylo zadáno 437 veřejných zakázek. Přestože jich bylo méně než veřejných zakázek na služby, výdaje na tyto zakázky oproti výdajům na veřejné zakázky na služby byly dvojnásobné. Cena činila 2,982 mld. Kč. Z procentuálního podílu zaujímá počet 43 % a 60 % cena. Z
detailnějšího
rozčlenění
veřejných
zakázek
s
použitím
finančních
limitů
a předpokládané hodnoty (viz Graf č. 8) vyplývá, že nejvíce bylo za období 2009 – 2011 MPSV zadáno veřejných zakázek malého rozsahu. Z grafu je jasně vidět, že počet těchto zakázek významně převyšuje ostatní typy zakázek. Jejich počet činí 765 tj. 76 % z celkového počtu veřejných zakázek zadaných v Praze. Výdaje na tyto zakázky činily 1,864 mld. Kč. Jejich podíl na celkové ceně zadaných zakázek byl 41,7 %. Přestože na podlimitní zakázky
51
byla vydána téměř srovnatelná částka jako u zakázek malého rozsahu, tedy 1,831 mld. Kč (41 %), počet podlimitních zakázek byl pouze 188. Nadlimitních veřejných zakázek bylo za poslední tři roky realizováno 54. Jejich podíl na celkovém počtu zadaných zakázek byl 5,4 %. Na těchto 54 zakázek bylo použito 773,9 mil. Kč, což zaujímá nejnižší podíl dle ceny 17,3 %.
Počet veřejných zakázek ks
900 800
1 864 130 965 2 000 000 000 1 800 000 000 765
700
1 600 000 000
1 831 060 060
1 400 000 000
41 %
600
1 200 000 000
500 400
1 000 000 000
76 %
773 993 699
800 000 000
300 200 100
17,3 %
600 000 000
188
41,7 %
5,4 % 54
400 000 000
18,7 %
Cena veřejných zakázek v Kč
Graf č. 8: Veřejné zakázky zadané v hlavním městě Praze za období 2009 - 2011 členěné dle předpokládané hodnoty
200 000 000
0
0 Nadlimitní
Podlimitní
Malého rozsahu
Typ veřejné zakázky Počet VZ
Podíl dle počtu
Podíl dle ceny
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek zadaných Magistrátem hlavního města Prahy.
Následná část analýzy veřejných zakázek na úrovni kraje dává konkrétní přehled o tom, kolik výdajů bylo v jednotlivých letech vynaloženo na veřejné zakázky zadané Prahou a jaký podíl mají tyto výdaje na celkových výdajích Prahy. Celkový přehled je zachycen v následujícím grafu.
52
Graf č. 9: Přehled výdajů na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích hlavního města prahy v letech 2009 - 2011 74 000 000 000
Podíl VZ 3,5 % 2 158 795 460
Podíl VZ 3,7 %
72 000 000 000 2 294 926 014 Výdaje v Kč
70 000 000 000 70 398 073 450
68 000 000 000 66 000 000 000
Podíl VZ 0,9 % 538 308 440
68 212 036 900
65 722 840 520
64 000 000 000 62 000 000 000 2009
2010
2011
Rok Celkové výdaje hlavního města Prahy
Výdaje na VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů jednotlivých rozpočtů hlavního města Prahy a realizovaných zakázek hlavního města Prahy.
Z grafu č. 9 je patrné, že v roce 2009 byly celkové výdaje hlavního města Prahy 68,2 mld. Kč, z toho výdaje na 431 veřejných zakázek činily 2,294 mld. Kč, což je 3,4 % z celkových výdajů. V roce 2010 celkové výdaje Prahy vzrostly na 70,398 mld. Kč. Počet realizovaných zakázek však v tomto roce klesl na 409, čemuž odpovídá i snížení výdajů na tyto zakázky. Výdaje na zakázky v roce 2010 činili 2,158 mld. Kč. Z tohoto důvodu klesl i podíl výdajů na veřejné zakázky k celkovým výdajům MPSV na 3,1 %. V roce 2011 bylo zadáno 167 VZ v hodnotě 538,3 mil. Kč. Celkové výdaje Prahy v tomto roce klesly na 65,7 mld. Kč. Procentuální podíl výdajů na veřejné zakázky a celkových výdajů Prahy v roce 2011 představoval 0,8 %, tedy nejméně za celé sledované období. Z výše uvedených údajů je zřejmé, že podíl výdajů na veřejné zakázky k celkovým výdajům Prahy v roce 2011 je nízký a nedosahuje ani jednoho procenta. Důvodem je nízký počet zadaných veřejných zakázek v tomto roce.
53
5.3 Analýza veřejných zakázek na úrovni obce Obec představuje veřejnoprávní korporaci, jež má svůj vlastní majetek. Každá obec vystupuje ve všech právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Úkolem obce je pečovat o rozvoj svého území a o blaho a potřeby svých občanů.122 Pro účely analýzy veřejných zakázek na úrovni obce bylo vybráno město v Ústeckém kraji a to Litvínov. Veškeré informace o veřejných zakázkách zadaných městem Litvínov byly čerpány na internetovém serveru města v sekci veřejné zakázky123. Litvínov se nachází přibližně 80 km severozápadně od hlavního města Prahy a patří do kategorie obcí s rozšířenou působností124. Litvínov je významným střediskem textilního a chemického průmyslu, též hlavní tepnou dálkových ropovodů. V současné době má Litvínov 26 283 obyvatel a rozkládá se celkem na 12 částí, kterými jsou Dolní a Horní Litvínov, Hamr, Horní ves, Chudeřin, Křížatky, Písečná, Záluží, Šumná, Křížatky, Růžodol, Janov.125 Za období let 2009 – 2011 bylo městem Litvínov realizováno celkem 60 veřejných zakázek o celkové hodnotě 103 157 071 Kč. Jednalo se především o menší veřejné zakázky nezbytné pro chod a rozvoj města jako jsou veřejné zakázky na nákup elektroniky, kancelářského vybavení a potřeb, či rekonstrukce a opravy obecního majetku. Celkový přehled veřejných zakázek za jednotlivá léta je zachycen v následujícím grafu.
Volná citace viz Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (§ 1, §2) online. cit. 02. 05. 2012. Dostupný z http://www.zakonycr.cz/seznamy/128-2000-sb-zakon-o-obcich-(obecni-zrizeni).html. 123 Oficiální internetové stránky města Litvínov. Veřejné zakázkyonline. cit. 02. 05. 2012. Dostupný z http://www.mulitvinov.cz/vismo/vyberova-rizeni.asp. 124 Obce s rozšířenou působností jsou obce, na které byla přenesena většina kompetencí po zrušení okresních úřadů. 125 Oficiální internetové stránky města Litvínov. Základní informace o městě online. cit. 02. 05. 2012. Dostupný z http://www.mulitvinov.cz/zakladni-informace-o-meste/ds-53225/p1=61070. 122
54
Graf č. 10: Přehled veřejných zakázek města Litvínova za období 2009 – 2011 35
70 000 000
32
60 000 000
25
50 000 000
20
40 000 000 36 516 866
15
13
15
30 000 000
10
20 000 000
5
10 000 000 6 452 963
0 2009
2010
Cena veřejných zakázek v Kč
Počet veřejných zakázek ks
60 187 242 30
0 2011
Rok Počet VZ
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek města Litvínova.
Z výše uvedeného grafu č. 10 vyplývá, že v roce 2009 bylo zadáno 32 veřejných zakázek, tedy nejvíce za celé období. Výdaje na zakázky činily 36, 5 mil. Kč. V roce 2010 klesl počet realizovaných veřejných zakázek na 15, čemuž odpovídá i pokles výdajů na tyto zakázky, které činily necelých 6,5 mil. Kč. V posledním v roce 2011, bylo městem Litvínov zadáno pouze 13 veřejných zakázek, tedy nejméně za celé sledované období. Výdaje na tyto zakázky však byly oproti rokům 2009 a 2010 nejvyšší, činily celkem 60,2 mil. Kč. Rapidní nárůst výdajů na veřejné zakázky v roce 2011 byl zapříčiněn tím, že v tomto roce byla městem Litvínov zadána nadlimitní veřejná zakázka „Zajištění komplexního nakládání s komunálními odpady - sběr svoz a odstranění komunálního odpadu, svoz bioodpadu, využití vytříděných složek komunálního odpadu a správa sběrného dvora ve městě Litvínov“ jejíž cena činila 55 303 346 Kč. Bez realizace této veřejné zakázky by výdaje na veřejné zakázky za rok 2011 činily pouhé 4 883 896 Kč. Podrobný rozbor veřejných zakázek zadaných městem Litvínov dle předmětu plnění je zachycen v následujícím grafu.
55
Graf č. 11: Veřejné zakázky zadané městem Litvínov za období 2009 - 2011 členěné dle předmětu plnění 30
70 000 000
Počet veřejných zakázek ks
60 000 000
24
21
50 000 000
20 15
37 484 585 40 000 000
57,3 %
15
30 000 000 40 %
10
20 000 000
25 %
35 % 5
6 588 160
Cena veřejných zakázek v Kč
59 084 326 25
10 000 000
36,3 %
6,4 % 0
0 Dodávky
Služby
Stavební práce
Druh veřejné zakázky Počet VZ
Podíl dle počtu
Podíl dle ceny
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek města Litvínova.
Z grafu č. 11 je zřejmé, že nejvíce veřejných zakázek za období 2009 – 2011 bylo zadáno na stavební práce (24 tj. 40 % z celkového počtu VZ). Na tyto zakázky bylo vynaloženo celkem 37,4 mil. Kč (tj. 36,3 % z celkové ceny). Nejméně veřejných zakázek bylo zadáno na služby. I přesto, že veřejných zakázek na služby bylo zadáno pouze 15 (25 % z celkového počtu zakázek), bylo na tyto veřejné zakázky vynaloženo nejvíce peněz 59,1 mil. Kč, tj. 57,3 % celkové ceny VZ. Na dodávky pak bylo zadáno 21 veřejných zakázek o celkové hodnotě 6,58 mil. Kč, což činí 6,4 % z celkového objemu vynaložených prostředků ve sledovaném období. Z
detailnějšího
rozčlenění
veřejných
zakázek
s
použitím
finančních
limitů
a předpokládané hodnoty (viz Graf č. 12) je zřejmé, že v období let 2009 až 2011 bylo ve městě Litvínově nejvíce realizováno veřejných zakázek malého rozsahu. Z grafu vyplývá, že počet těchto zakázek byl 58 z celkového počtu 60. Celkové výdaje činily 36,78 mil. Kč. Jejich podíl na celkové ceně byl 35,8 %. Jedna veřejná zakázka byla podlimitní v celkové výši 10,652 mil. = 10,4 % z celkové ceny. Ve sledovaném období byla zadána pouze jedna nadlimitní veřejná zakázka. Na tuto zakázku bylo vydáno nejvíce peněz, a to 55,3 mil. Kč,
56
což představuje nejvyšší podíl (53,8 %) vydaných peněz na veřejné zakázky ve městě Litvínově. Graf č. 12: Veřejné zakázky zadané městem Litvínov za období 2009 - 2011 členěné dle předpokládané hodnoty 60 000 000
55 303 346 58
Počet veřejných zakázek ks
60 50
50 000 000
37 201 085 40 000 000
40 53,8 %
30 000 000
96,7 %
30
20 000 000 20 10
10,4 %
10 652 640
Cena veřejných zakázek v Kč
70
10 000 000
1,7 %
1,7 %
1
35,8 %
1
0
0 Nadlimitní
Podlimitní
Malého rozsahu
Typ veřejné zakázky Počet VZ
Podíl dle počtu
Podíl dle ceny
Cena VZ
Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů veřejných zakázek města Litvínova.
Následující část analýzy veřejných zakázek na úrovni obce zachycuje, kolik výdajů bylo v jednotlivých letech vynaloženo na veřejné zakázky zadané městem Litvínov a jaký podíl mají tyto výdaje na celkových výdajích Litvínova. Celkový přehled je dán následujícím grafem.
57
Graf č. 13: Přehled výdajů na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích města Litvínov v posledních třech letech
740 000 000 720 000 000
Podíl VZ 5,3 % 36 516 866
Podíl VZ 9,7 %
Výdaje v Kč
700 000 000 680 000 000
Podíl VZ 1,0 %
660 000 000
6 452 963
60 187 242
684 968 000
640 000 000 620 000 000
644 536 470
600 000 000
620 458 000
580 000 000 560 000 000 2009
2010
2011
Rok Celkové výdaje ve městě Litvínov Výdaje na VZ Zdroj: Vlastní zpracování na základě údajů jednotlivých rozpočtů Litvínova a jeho realizovaných zakázek.
Z grafu č. 13 je patrné, že v roce 2009 byly celkové výdaje města Litvínova 684,9 mil. Kč a z toho výdaje na 32 veřejných zakázek činily 36,5 mil. Kč., což je 5,3 % z celkových výdajů města Litvínova za rok 2009. V roce 2010 celkové výdaje Litvínova klesly na 644,5 mil Kč., klesl i počet zakázek na 15. V tomto roce došlo k poklesu výdajů na veřejné zakázky, jelikož byly zadávány pouze drobné zakázky malého rozsahu. Výdaje na zakázky činily 6,4 mil. Kč. tj. 1 % z celkových výdajů Litvínova. V r. 2011 bylo zadáno 13 veřejných zakázek, výdaje na tyto zakázky činily 60,1 mil. Kč. Nárůst výdajů byl vyvolán nadlimitní veřejnou zakázkou „Zajištění komplexního nakládání s komunálními odpady - sběr svoz a odstranění komunálního odpadu, svoz bioodpadu, využití vytříděných složek komunálního odpadu a správa sběrného dvora ve městě Litvínov“ činila hodnotě přes 55 mil. Kč.
58
Celkový přehled zadaných veřejných zakázek ve všech třech úrovních (státu, kraje obce) a informace o výdajích vynaložených na tyto zakázky jsou shrnuty v následující tabulce. Tabulka č. 9: Celkový přehled veřejných zakázek a výdajů ve třech úrovních státní a veřejné správy
Stát Výdaje [Kč]
Počet [ks]
Kraj Výdaje [Kč]
91
2 218 210 009
1 007
4 469 184 742
60
103 157 071
Dle předmětu plnění VZ
Dodávky
7,7
8,6
6,4
10,4
35,0
6,4
Služby
91,2
90,9
50,2
29,8
25,0
57,3
Stavební práce
1,1
0,5
43,4
59,8
40,0
36,3
Dle typu VZ
Třídění veřejných zakázek dle jednotlivých úrovní
Nadlimitní
45,0
94,8
5,4
17,3
1,7
53,8
Podlimitní
5,5
2,0
18,6
41,0
1,7
10,4
Malého rozsahu
49,5
3,2
76,0
41,7
96,6
35,8
Počet [ks]
Procentuální podíl [%]
Celkem
Obec Počet Výdaje [ks] [Kč]
Zdroj: Vlastní zpracování údajů na základě výše uvedené analýzy.
Shrneme-li celkové poznatky z této analýzy, můžeme konstatovat, že počet veřejných zakázek a objem finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky se liší v závislosti na tom, na jaké úrovni jsou veřejné zakázky zadávány. Pro účely analýzy byla vybrána organizační složka státu, kraj a obec, a to konkrétně Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky, hlavní město Praha a město Litvínov. Nejvíce veřejných zakázek bylo v naší analýze zadáno na úrovni kraje, a to celkem 1 007 veřejných zakázek. Výdaje na tyto zakázky činily 4 469 184 742 Kč. Na úrovni státu byl realizován nízký počet veřejných zakázek tj. 91, avšak výdaje na veřejné zakázky na této úrovni byly značně vysoké, činily 2 218 209 979 Kč. Důvod, proč jsou výdaje takto vysoké, je ten, že na této úrovni byly realizovány převážně zakázky nadlimitní, kde hodnota některých z nich dosahovala téměř 300 mil. Kč. Nejméně veřejných zakázek pak bylo realizováno na úrovni obce, a to celkem 60 veřejných zakázek. Výdaje na tyto zakázky byly rovněž nejnižší, činily 103 157 071 Kč. Na úrovni obce jsou realizovány převážně zakázky malého rozsahu zabezpečující chod a rozvoj obce.
59
Na každé úrovni byl dán i přehled výdajů vynaložených na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích za období 2009 - 2011. Z výše uvedených výsledků je zřejmé, že nejvyšší podíl výdajů na veřejné zakázky na celkových výdajích byl zaznamenán v roce 2011 na úrovni obce. Tento podíl činil 9,7 %. Nejnižší podíl výdajů na veřejné zakázky na celkových výdajích byl pak zaznamenán na úrovni státu, kde v jednotlivých letech nedosahoval ani půl procenta. Na úrovni kraje se pak podíl výdajů na veřejné zakázky k celkovým výdajům daného kraje pohyboval v roce 2009 a 2010 okolo 3,5 %. V posledním roce 2011 se tento podíl snížil na 0,9, což bylo zapříčiněno především snížením počtu veřejných zakázek v tomto roce.
60
6 Možné dopady novely zákona o veřejných zakázkách na současný systém zadávání veřejných zakázek Jak již bylo v předchozích kapitolách zmíněno, zákon o veřejných zakázkách byl postaven na principech transpozice zadávacích směrnic EU.126 Poslední novela zákona, kterou připravilo Ministerstvo pro místní rozvoj v souladu s Programovým prohlášením Vlády České republiky, Strategií vlády v boji proti korupci a se zohledněním doporučení a připomínek odborné veřejnosti, již nemá jako primární cíl výše uvedenou transpozici zadávacích směrnic EU. Jedná se o klíčový nástroj protikorupční strategie, která otevírá prostor pro větší konkurenci uveřejněných zakázek, a má za cíl zvýšit jejich férovost a zabránit „ohýbání“ výběrových řízení. Hlavními východisky při přípravě novely byly: Návrh Platformy pro transparentní veřejné zakázky, což je projekt za zvýšení transparentnosti a efektivnosti veřejných zakázek. V rámci této expertní skupiny vzešlo 39 konkrétních návrhů na změnu při zadávání veřejných zakázek. Diskuse
nad
opatřeními
posilující
transparentnost
zadávání
veřejných
zakázek
a vynakládáním veřejných finančních prostředků se na odborné úrovni vedla v Národní ekonomické radě vlády – v její Subkomisi NERV proti korupci. Ta dala 15 doporučení pro oblast zadávání veřejných zakázek. Náměty na změny zákona vzešly také z osobních jednání se zástupci mj. Ministerstva financí, svazu podnikatelů ve stavebnictví, Asociací pro veřejné zakázky a dalšími. V rámci této poslední kapitoly byl zjišťován názor na novelu č. 55/2012 u předních českých specialistů na veřejné zakázky, a to konkrétně u pana JUDr. Daniela Weinholda, Ph.D. a pana JUDr. Vilém Podešvy, LL.M. Pro účely této práce jim byl předložen dotazník, kde oběma specialistům byly kladeny různé otázky týkající se novely. Některé jejich odpovědi budou využity v textu jako doplnění či potvrzení některých domněnek týkajících se novely zákona. Všechny jejich odpovědi jsou pak uvedeny v příloze této práce.
126
Podrobněji viz kapitola Historie a vývoj právní úpravy zadávání veřejných zakázek.
61
6.1 Klíčové změny v novele zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 Novela zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 (tzv. velká novela) sebou přináší mnoho klíčových změn. Účelem této podkapitoly je dát ucelený přehled o nejvýznamnějších změnách vyplývající z novely č. 55/2012 Sb. a poukázat na možné dopady těchto změn na současný systém zadávání veřejných zakázek. Novela zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 zavádí následující klíčové změny: Snížení zákonných limitů pro povinný postup podle zákona o veřejných zakázkách Podle původní úpravy byl veřejný zadavatel povinen postupovat při zadávání veřejné zakázky podle zákona o veřejných zakázkách v případě, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky bez DPH na dodávky nebo služby překračovala 2 mil. Kč, v případě stavebních prací překračovala 6 mil. Kč. Novela zákona o veřejných zakázkách přinesla snížení limitu na dodávky a služby na 1. mil. Kč bez DPH a na stavební práce na 3 mil. Kč bez DPH.127 V současné době trh s veřejnými zakázkami v České republice vykazuje nízkou míru transparentnosti128 a to zejména z toho důvodu, že značná část veřejných prostředků prochází přes zakázky malého rozsahu (viz dělení VZ), které nejsou upraveny zákonem o veřejných zakázkách, nemusí se povinně zveřejňovat na internetu a nepodléhají kontrole ÚOHS. V případě snížení limitu pro veřejné zakázky na dodávky, služby a stavební práce lze tedy jako dopad očekávat nárůst zadávacích řízení v podlimitním režimu a pokles veřejných zakázek malého rozsahu. Tímto opatřením bude zajištěno, že větší objem finančních prostředků bude monitorován prostřednictvím přísnějšího režimu zadávání veřejných zakázek v podlimitním řízení. Největším negativem této změny budou zvýšené administrativní náklady spojené s navýšením nákladů na soutěž – zadávací řízení. Tuto administrativní zátěž pocítí především „menší“ zadavatelé, a to zejména „menší“ obce, které zadávají převážně veřejné zakázky malého rozsahu129 bez zadávacího řízení. Po snížení limitu budou muset tyto obce veřejné zakázky, které doposud zadávaly méně formálně, administrovat stanovenými postupy dle
127
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 12 odst. 2 a 3. Podrobněji viz podkapitola 4. 2. 1. 1 Nízká transparentnost trhu s veřejnými zakázkami. 129 Tato domněnka vychází z podkapitoly 5.3 Analýza veřejných zakázek na úrovni obce, kde konkrétně v obci Litvínov bylo z celkového počtu 60 veřejných zakázek zadáno 58 zakázek malého rozsahu. 128
62
zákona. Rovněž lze také očekávat nárůst kontrolní agendy ÚOHS, který oblast veřejných zakázek kontroluje, a s tím spojený nárůst nákladů na provoz tohoto úřadu. Výše zmíněných nákladů je však několikanásobně nižší než očekávané přínosy. Podle odporníků lze totiž snížením limitů dosáhnout přímé úspory ve výši cca 5 mld. Kč. 130 Další finanční úspory lze také očekávat snížením možnosti korupce. Snížení finančních limitů tedy významně posílí transparentnost trhu s veřejnými zakázkami a dojde i ke zvýšení veřejnoprávní kontroly při nakládání s veřejnými prostředky. Největším přínosem je však protikorupční efekt tohoto opatření. Snížení limitu u zjednodušeného podlimitního řízení Zjednodušené podlimitní řízení je jednodušší a levnější variantou otevřeného řízení. Zadavatel není povinen uveřejnit výzvu v informačním systému veřejných zakázek, ale pouze uveřejní výzvu na svém profilu zadavatele a podle svého vlastního uvážení zašle nejméně 5 možným dodavatelům výzvu k poddání nabídek. Stanovení okruhu možných dodavatelů je tedy plně závislé na vůli dodavatele, což vytváří ideální korupční příležitosti. Tento typ výběrového řízení zahrnuje i kratší lhůtu pro podání nabídky (15 dnů). Novela zákona o veřejných zakázkách snižuje limit pro použití zjednodušeného podlimitního řízení u zakázek na stavební práce z 20 mil. Kč bez DPH na 10 mil. Kč bez DPH. Tímto opatřením budou zakázky na stavební práce s cenou nad 10 mil. Kč bez DPH131 již zadávány prostřednictvím otevřeného řízení, což přináší povinnost zadavatele uveřejnit výzvu k podání nabídek v informačním systému veřejných zakázek. Tím se zpřístupní účast většího počtu uchazečů na veřejné zakázce a posílí se efekt soutěže, který by měl přinést úsporu veřejných finančních prostředků. Přínosem je i prodloužení lhůty pro podání nabídky a to na 22 dnů v podlimitním otevřeném řízení, což dává možnost dodavatelům kvalitněji zpracovat své nabídky. Prodloužením lhůty pro podání nabídek dojde též k omezení korupčních praktik, kdy vybraný dodavatel má informace připraveny již dopředu a zadavatel využije pro podání nabídek nejkratší možné lhůty zjednodušeného podlimitního řízení. Náklady na otevřené řízení, které je zadavatel po snížení limitu povinen použít při zadávání veřejných zakázek na stavební práce s cenou přesahující 10 mil. Kč bez DPH, však zdaleka nepřevyšují přínosy tímto opatřením způsobené, kterými jsou zejména posílení efektu soutěže a oslabení možností korupce. 130 131
Podrobněji viz Důvodová zpráva k Novele zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 25 písm. b).
63
Povinné předběžné oznámení Předběžné oznámení je právním institutem, jež slouží k informování dodavatelů o záměru zadavatele zadat veřejnou zakázku. Podle původní úpravy zákona o veřejných zakázkách byly povinni uveřejnit předběžné oznámení pouze sektoroví zadavatelé, kteří chtěli zkrátit lhůtu pro podání nabídek.132 Novelizace přináší povinnost pro všechny zadavatele uveřejnit předběžné oznámení u nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek a to nejméně jeden měsíc před zahájením zadávacího řízení. Povinnost oznámení musí obsahovat i odůvodnění účelnosti veřejné zakázky. Toto oznámení se v případě zjednodušeného podlimitního řízení uveřejňuje na profilu zadavatele u ostatních zadávacích řízení v informačním systému veřejných zakázek. Bez splnění této povinnosti nesmí zadavatel zahájit zadávací řízení.133 Jedním z negativních dopadů této změny jsou náklady spojené s vypracováním odůvodnění účelnosti veřejné zakázky. Je pravděpodobné, že tento úkol bude svěřen externím firmám, což přinese zvýšení nákladů na celé zadávací řízení. Náklady na uveřejnění, ohlášení nebudou moc dotčeny, ovšem opatření prodlouží zadávací řízení o jeden měsíc, což znesnadní veřejnému zadavateli reakci na své aktuální potřeby. Pozitivním dopadem je zvýšení informovanosti dodavatelů o chystané veřejné zakázce, což může přinést nižší cenu či jinou ekonomickou výhodnost s titulů obdržení většího počtu nabídek. Za přínos lze také považovat větší kontrolu nad hospodařením s veřejnými penězi. Toto opatření taktéž znemožní dodavateli nastavit nepřiměřeně krátkou lhůtu pro podání nabídky. Přesto že náklady způsobené prodloužením zadávacího řízení nelze nějakým způsobem odhadnout, toto opatření by mělo vést zadavatele k důkladnějšímu plánování a načasování zadávacích
řízení.
Převažujícím
pozitivním
důsledkem
je
však
konkurenceschopnějších nabídek a účelnost zakázek.
132 133
Podrobněji viz Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný do 31. 3. 2012) -§ 87. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 86.
64
získání
Povinné zrušení zadávacího řízení pokud zadavateli zbude k hodnocení pouze jedna nabídka Podle předešlé úpravy měl zadavatel právo (nikoliv povinnost) zrušit zadávací řízení, pokud byla podána pouze jedna nabídka nebo pokud po posouzení kvalifikace zbyla jediná nabídka. Novelou zákona je již dána povinnost zadavatele zrušit zadávací řízení, v případě že mu zbude k hodnocení pouze jediná nabídka.134 Rizikem tohoto opatření je obdržení nedostatečného počtu nabídek, což by vedlo ke zrušení zadávacího řízení. Toto riziko by však zadavatele mohlo vést k efektivnějšímu nastavení zadávacích podmínek a důkladné analýze trhu. Dalším možným dopadem je zvýšení konkurenceschopnosti nabídek a motivace zadavatelů otevírat zadávací podmínky pro větší počet uchazečů jejich mírnějším nastavením. Obdržení vyššího počtu nabídek vede k efektivnější soutěži a ta může mít důsledek v nižší ceně případně jiném ekonomickém prospěchu. Toto opatření se zdá být z pohledu zadavatele spíše negativní, jelikož zadavatel je povinen zrušit zadávací řízení bez ohledu na to, zda by jediná nabídka mohla být ekonomicky výhodná či nikoliv. Z globálního pohledu je toto opatření ochranou veřejných prostředků. Zabezpečuje získání konkrétnější informace o nabídce plnění předmětu veřejné zakázky a bude tak vždy docházek k soutěži minimálně dvou nabídek. Ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady nahrazeny čestným prohlášením Prostřednictvím ekonomické a finanční způsobilosti zadavatelé zjišťují, zda jsou jejich potenciální obchodní partneři (dodavatelé) ekonomicky způsobilí a mají dostatečné finanční prostředky pro realizaci veřejné zakázky. K prokázání splnění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů dodavatele byly v předešlé úpravě zákona zadavatelem požadovány určité doklady (pojistná smlouva, poslední zpracovaná rozvaha, údaje o obratu). Novelou zákona je plnění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů nahrazeno čestným prohlášením o ekonomické a finanční způsobilosti splnit veřejnou zakázku.135 Toto opatření zvýhodňuje dodavatele, lze tedy očekávat nárůst podaných nabídek, což vede zakázky vyšší konkurenci. Nedá se však předpokládat, že by čestné prohlášení o ekonomické a finanční způsobilosti dodavatele plnit veřejnou zakázku mělo do budoucnosti při zadávání veřejných zakázek nějaký větší význam, jelikož jde pouze o nepodložené tvrzení 134 135
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 84 odst. 1 písm. e). Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 50 odst. 1 písm. c).
65
dodavatele. Vypuštění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů vidí negativně i pan Podešva, neboť dle jeho názoru to „byl důležitý pilíř pro výběr ekonomicky silného a stabilního dodavatele“.136 Pokud plnění veřejné zakázky vyžaduje ekonomicky a finančně stabilního dodavatele, je zapotřebí, aby technické kvalifikační předpoklady a ostatní zadávací podmínky byly vymezeny tak, aby byla vybrána skutečně ekonomicky nejvýhodnější nabídka. Vzhledem ke stavu české společnosti se lze domnívat, že tento ústupek bude dodavateli využíván a bude zadavatelům působit potíže v kvalitním a úplném plnění veřejné zakázky. Nemožnost požadavku certifikátů ISO Dle předešlé právní úpravy zákona o veřejných zakázkách měl zadavatel možnost v rámci prokázání technických kvalifikačních předpokladů požadovat po dodavatelích certifikát systému řízení jakosti (ISO 9 000) nebo certifikát řízení z hlediska ochrany životního prostředí (ISO 14 000). Novelou byla možnost požadavku těchto certifikátu zrušena.137 Požadování certifikátů byl jeden z diskriminačních faktorů138, který zadavatel mohl použít pro zúžení počtu možných dodavatelů a manipulaci s výběrovými řízeními. Tyto certifikáty většinou nemohly předložit menší firmy, pro něž je pořízení certifikátu příliš nákladná záležitost. Provedená změna tedy umožňuje více dodavatelům účastnit se výběrového řízení, čímž se opět posílí konkurence. Pokud však zadavatelé chtějí, aby plnění bylo prováděno v souladu s normami ISO 9 000 a ISO 14 000, tak nové úpravě odpovídá i možnost přesunout tuto kvalifikaci do obchodních podmínek. Tato možnost zcela neguje přijaté opatření, tudíž dopad novely by mohl být v tomto případě nulový. Zrušeno omezování počtu zájemců v užším řízení a jednacím řízení s uveřejněním Pokud byla zadavatelem zadána veřejná zakázka v užším řízení nebo jednacím řízení bez uveřejnění, měl zadavatel podle předešlé právní úpravy možnost omezit počet dodavatelů139, které vyzve k podání nabídky. Zadavatel byl oprávněn omezovat počet dodavatelů na základě objektivních kritérií, která musela odpovídat některým technickým 136
Podrobněji viz příloha č. 2: Dotazník na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 - JUDr. Vilém Podešva, LL.M. 137 Byly zrušeny v ZVZ § 56 odst. 4 a 5, které požadavek certifikace umožňovaly. 138 Podrobněji viz podkapitola 4.1.1 Nejčastější chyby zadavatelů – Diskriminační nastavení kvalifikačních předpokladů. 139
66
či ekonomickým požadavkům na kvalifikaci a zohledňovat povahu, rozsah a složitost předmětu plnění veřejné zakázky. Pokud nebylo možné omezit počet zájemců na základě těchto objektivních kritérií, byl zadavatel oprávněn omezit jejich počet losem. Novelizací jsou veškeré možnosti omezování počtu zájemců v užším a jednacím řízení bez uveřejnění již zrušeny (s výjimkou veřejných zakázek na obranu a bezpečnost). Snižování počtu účastníků v soutěži vytváří prostředí s velkým korupčním potenciálem. Toto opatření zmenšuje prostor pro korupci. Velkým přínosem je i nemožnost omezování počtu uchazečů losováním, které bylo často využíváno pro manipulaci s výběrovým řízením. Negativem jsou náklady spojené s vyšší administrací. Tyto náklady by však měly být vráceny v podobě úspor spojených s vyšší konkurencí jednotlivých nabídek. Pokud zadavatel nemůže omezit počet zájemců o veřejnou zakázku, stává se užší řízení velmi podobným otevřenému řízení. Lze tedy předpokládat, že bude užší řízení využíváno zadavateli u veřejných zakázek na obranu a bezpečnost, kde je omezování počtu zájemců možné. Dle názoru pana Podešvy „zadavatelé přestanou využívat užšího řízení, které vzhledem k restrikci institutu omezování počtu uchazečů ztratí na jakékoli přidané hodnotě“.140 Povinné uveřejňování smluv, výše skutečně uhrazené ceny a seznamu subdodavatelů. Novela zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 zavádí povinnost dodavatele uveřejnit smlouvu uzavřenou na veřejnou zakázku včetně všech jejích změn a dodatků. Smlouva se nezveřejní pouze u zakázek malého rozsahu o hodnotě menší než 500 tis. Kč. Další povinností je uveřejnit skutečně uhrazenou cenu opět však s výjimkou plnění zakázek malého rozsahu a seznam subdodavatelů, kteří se na veřejné zakázce podíleli. V seznamu subdodavatelů, který bude dodavatel povinně předkládat zadavateli, se neuvedou pouze ti, kteří se na veřejné zakázce podíleli méně než 10 % nebo 5 % u významné veřejné zakázky. U subdodavatelů, kteří mají právní formu akciové společnosti, se zveřejňuje i seznam vlastníků akcií, jejichž souhrnná jmenovitá hodnota přesahuje 10 % základního kapitálu.141
140
Podrobněji viz příloha č. 2: Dotazník na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 -
Podešva, LL.M. 141
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 147a.
67
JUDr. Vilém
Informace budou zajisté zajímavé pro ostatní účastníky zadávacího řízení, kteří si tímto způsobem mohou ověřit, že výběrové řízení vyhrála skutečně lepší nabídka. Toto opatření tedy výrazně přispěje ke zvýšení transparentnosti zadávání veřejných zakázek.142 Přísnější definice dotovaného zadavatele Podle předešlé právní úpravy byl dotovaným zadavatelem ten, který zadal nadlimitní veřejnou zakázku hrazenou více jak z poloviny z peněžních prostředků veřejného zadavatele a jednalo se o nadlimitní zakázku na stavební práce nebo nadlimitní veřejnou zakázku na služby související s nadlimitní veřejnou zakázkou na stavební práce. Novela přináší zpřísnění definice dotovaného zadavatele, kterým je právnická nebo fyzická osoba, která zadává veřejnou zakázku hrazenou více než z poloviny z peněžních prostředků veřejných zdrojů nebo pokud finanční prostředky poskytnuté na veřejnou zakázku z veřejných zdrojů přesáhnou 200 mil. Kč.143 Zpřísnění definice přináší rozšíření okruhu dotovaných zadavatelů. Příjemci dotací z veřejných prostředků, kteří nebyli veřejnými zadavateli, teď mají povinnost postupovat podle zákona o veřejných zakázkách a nejenom podle pravidel, kterými jsou vázáni samotným přijetím dotace, které neměli sílu zákona a byla závazná pouze ve vztahu k donátorovi. Dopadem jsou zvýšené náklady na zadávací řízení podle zákona o veřejných zakázkách, ovšem výhodou pro příjemce dotací je, že bude stačit znalost zákona o veřejných zakázkách a nebudou muset studovat pokaždé jiné pravidla předepisované donátorem. U donátorů dojde ke zjednodušení agendy i dohledu a tak v konečném důsledku i k úspoře. Opět můžeme počítat s tím, že při uveřejňování podle pravidel zákona o veřejných zakázkách bude dosaženo většího počtu nabídek a tím snížení finančních prostředků vynakládaných na plnění předmětu veřejné zakázky. Novela tedy opět vnáší transparentnost a zvýšení veřejné kontroly nad rozdělovanými veřejnými prostředky.
142
Stejný názor sdílí i pan Podešva viz příloha č. 2: Dotazník na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 - JUDr. Vilém Podešva, LL.M. 143
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 1 odst. 3.
68
Vyšší pokuty za správní delikt Novelizací dochází ke zvýšení sankcí za správní delikty a to z 5 % na 10 % z hodnoty veřejné zakázky nebo z 10 na 20 mil. Kč nejde-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit. V případě nedodržení způsobu uveřejněné je též dodavateli pouta zvýšena z 10 mil. Kč na 20 mil Kč.144 Za nedodržení správného postupu je stanovená sekundární povinnost (zaplacení pokuty). Zvýšení pokut za správní delikty má mít preventivní psychologický dopad. U veřejných zadavatelů, kteří hospodaří s veřejnými prostředky, jsou sankce jen druh transferu, jelikož dochází jen k přesunu peněz z jedné části veřejného sektoru do druhého. Zvýšení sankcí nemá tedy v tomto případě žádný význam.
6.2 Nové instituty zavedené novelou č. 55/2012 Zavedení institutu významné veřejné zakázky Novelizací zákona o veřejných zakázkách bylo zavedeno i několik nových institutů. Jedním z nich je institut „významná veřejná zakázka“
145
. Významnou veřejnou zakázkou je
zakázka, jejíž předpokládaná hodnota činí nejméně 300 mil. Kč v případě, že je zadána státem a státní příspěvkovou organizací nebo 50 mil. Kč v případě, že je zadána územním samosprávním celkem nebo příspěvkovou organizací, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek. Zadavatelovou povinností je zpracovat ekonomické odůvodnění a předložit ho ke schválení vládě v případě ČR a státní příspěvkové organizace, zastupitelstvu v případě samosprávného územního celku a orgánu rozhodujícímu o otázkách hospodaření u právnické osoby §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. U významných veřejných zakázek státu musí být rovněž před projednáváním vládou předloženo oponentní odborné vyjádření k zakázce. Založením nového institutu významné veřejné zakázky dochází k zpřísnění pravidel pro jednotlivé veřejné zakázky zadavatelů překračující výše stanovené limity. Určitým negativem mohou být náklady spojené vypracováním ekonomického odůvodnění, které ale umožní detailní seznámení se zakázkou. Jelikož jsou zadavatelé povinni před příslušnými orgány svá rozhodnutí obhájit, schválení této zakázky představuje garanci pro jednotlivé uchazeče.
144 145
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 120 odst. 2. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (účinný od 01. 04. 2012) - § 16a.
69
Povinná oponentura expertů by měla zabránit tomu, aby se zadávaly zbytečné či škodlivé veřejné zakázky. Procesní pravidla schvalování takovéto zakázky tedy významně omezují prostor pro korupci, proto přínosy tohoto opatření převažují nad jím způsobenými náklady. Zavedení seznamu hodnotitelů Dalším novým institutem, který novela zavádí, je seznam hodnotitelů. V případě významných veřejných zakázek má zadavatel povinnost si vyžádat od MMR dva členy a dva náhradníky ze seznamu hodnotitelů, ze kterých zadavatel vylosuje jednoho člena a jednoho náhradníka, kteří se stanou členy hodnotící komise. Hodnotitelé ze seznamu jsou oprávněni podat podnět k ÚOHS na veřejnou zakázku. Tato úprava má dopad do rozpočtu MMR, které ponese náklady vedení seznamu hodnotitelů a také vyplácení jejich honorářů. V hodnotících komisích bude nestranná osoba ze seznamu hodnotitelů cizím prvkem, který nemá nic společného s konkrétním zadavatelem na rozdíl od ostatních členů komise, kteří bývají většinou zaměstnanci zadavatele. Toto opatření může přispět k vyšší transparentnosti veřejných zakázek. Zavedení osob se zvláštní způsobilostí V roce 2014 vstoupí v platnost institut osoby se zvláštní způsobilosti. Osoba se zvláštní způsobilostí je osoba, která má pracovněprávní vztah k zadavateli nelze si ji tedy půjčit, je vyškolená vzdělávacím programem MMR a musí se povinně vyjádřit k zadávacím podmínkám nadlimitních veřejných zakázek a účastnit se v hodnotících komisích. Možný dopad tohoto opatření je spatřován v existenci specialistů na veřejné zakázky v řadách zaměstnanců každého potencionálního zadavatele veřejných zakázek.
70
ZÁVĚR Jak jsem se již v úvodu této práce zmínila, prostřednictvím institutu veřejných zakázek je ČR vynakládán značný objem veřejných prostředků. V současné době nelze tvrdit, že by tyto prostředky byly vynakládány účelně, efektivně a hospodárně. Důvodem tohoto tvrzení je fakt, že při jejich vynakládání vzniká celá řada problémů a chyb. Nejvážnějším problémem vyskytující se v procesu zadávání veřejných zakázek je korupce, díky níž se v ČR ročně „ztrácí“ značné množství veřejných prostředků. Dalšími typy problémů, jež byly v rámci analýzy týkající se současného stavu zadávání veřejných zakázek zjištěny, je uzavírání koluzních dohod či problémy vyplývající z neúčelně provedených nákupů. Za jednu z hlavních příčin vzniku problémů ve veřejném zadávání v ČR lze považovat nízkou transparentnost trhu s veřejnými zakázkami, což je spjato se skutečností, že značná část veřejných prostředků prochází přes zakázky malého rozsahu, které nejsou upraveny zákonem o veřejných zakázkách, nemusí se povinně zveřejňovat na internetu a nejsou podrobeny kontrole ÚOHS, jinými slovy jsou netransparentní. Další vážnou příčinou vzniku problémů je nízká konkurence při veřejné soutěži, díky níž dochází k nárůstu cen veřejných zakázek. Nedostatky byly také nalezeny ve špatně nastaveném kontrolním mechanismu s nevhodně rozdělenými kompetencemi mezi kontrolními orgány. I když celý proces zadávání a hodnocení veřejných zakázek je podrobně upraven zákonem o veřejných zakázkách, bylo potvrzeno, že jak zadavatelé, tak i uchazeči v něm často chybují. Při analýze nejčastějších chyb byly identifikovány chyby systémové a nesystémové. Systémové chyby jsou způsobené nejasným zněním zákona či z nedbalosti zadavatele nebo uchazeče (např. netransparentní nastavení hodnotících kritérií, chyby v nabídce). Převážně se však zadavatelé dopouští chyb nesystémového charakteru, tedy záměrně chybují (např. diskriminační nastavení kvalifikačních předpokladů či rozdělení předmětu veřejné zakázky), a to z toho důvodu, aby získali určitou výhodu či prospěch. Tato pochybení pak rovněž přispívají k nehospodárnosti a neefektivnosti vynakládaní veřejných prostředků. Analýza konkrétních příkladů na úrovních státní a veřejné správy přinesla následující výsledky. Na základě údajů o veřejných zakázkách organizační složky státu, kraje a obce (konkrétně veřejné zakázky zadané Ministerstvem práce a sociálních věcí České republiky, hlavním městem Prahou a Litvínovem) bylo zjištěno, že počet a typ veřejných zakázek 71
a objem finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky se liší v závislosti na tom, na jaké úrovni jsou veřejné zakázky zadávány. Nejvíce veřejných zakázek bylo v naší analýze zadáno na úrovni kraje, a to celkem 1 007 veřejných zakázek. Výdaje na tyto zakázky byly rovněž nejvyšší, činily 4 469 184 742 Kč. Pokud bychom se podívali na typ veřejných zakázek, nejvíce bylo zadáno zakázek malého rozsahu, a to 765 z celkového počtu zakázek zadaných na této úrovni. Jelikož veřejné zakázky malého rozsahu, jak už bylo výše naznačeno, nepodléhají zákonu o veřejných zakázkách, můžeme konstatovat, že na úrovni kraje (konkrétně v hlavním městě Praze) jsou veřejné zakázky zadávány převážně netransparentním způsobem, čímž vniká prostor pro korupční praktiky. Na úrovni státu pak bylo realizováno 91 zakázek a na úrovni obce 60 veřejných zakázek. I když se počet realizovaných veřejných zakázek na těchto dvou úrovních pohybuje v řádu desítek, objem finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky na úrovni obce a státu je diametrálně odlišný. Celkové výdaje na veřejné zakázky za sledované tříleté období na úrovni státu činily 2 218 209 979 Kč a na úrovni obce 103 157 071 Kč. Důvod, proč se výdaje na těchto dvou úrovní odlišují, je ten, že na úrovni obce byly realizovány převážně veřejné zakázky malého rozsahu, zatímco na úrovni státu byly realizovány převážně zakázky nadlimitní, kde hodnota některých z nich dosahovala téměř 300 mil. Kč. Je však nutné si uvědomit, že pokud by byly vybrány jiné subjekty, byly by výsledky analýzy odlišné. V rámci boje proti korupci a pravidelně se opakujícím chybám a nedostatkům v zadávání veřejných zakázek v ČR byla přijata nová právní úprava upravující oblast veřejného zadávání, a to novela zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012. V úvodu této práce byl stanoven cíl, identifikovat možné dopady novely na současný systém zadávání veřejných zakázek. Po komparaci nové legislativy s legislativou předchozí lze konstatovat, že novela přináší mnoho klíčových změn a institutů, jež mohou mít jak pozitivní, tak ale i negativní dopady na proces zadávání veřejných zakázek. U klíčových změn, které byly v práci popsány, lze za pozitivní považovat: vyšší transparentnost zadávacích řízení, posílení principu soutěže tj. zpřístupnění účasti pro větší počet uchazečů a tak získání ekonomicky nejefektivnější nabídky a dosažení úspory veřejných prostředků, časový prostor pro větší kvalitu zpracování nabídek uchazeči, větší prostor pro veřejnoprávní kontrolu, eliminace diskriminačních faktorů, omezení korupčního potenciálu. Za hlavní negativa této novely považuji větší administrativní zátěž a výrazné zvýšení nákladů na organizaci veřejných zakázek, což především zasáhne „menší“ zadavatele. Jako negativum lze dále vnímat i to, že novela zavádí množství institutů, jež zákon doposud neznal
72
nebo je upravoval odlišně. Bude se tedy jednat o zásah do již „zajetých kolejí“ zadavatelů při zadávání veřejných zakázek, což může přispět k vyšší chybovosti při zadávání. Novela rovněž přináší i „patové situace“, kdy sice vnáší změnu s cílem zefektivnit proces zadávání veřejných zakázek, ale dle mého názoru, vůbec neřeší současný problém, tudíž má minimální dopad. Důkazem toho je např. zvýšení pokut za správní delikty. Jak jsem v práci zmínila, u veřejných zadavatelů představují sankce pouze určitý transfer, jelikož dochází k přesunu peněz z jedné části veřejného sektoru do druhého. Aby pokuta nebyla jen přesunem finančních prostředků a měla skutečné dopady, je zapotřebí, aby byla vymáhána po konkrétním subjektu, který je za celý proces zadávání zodpovědný. I přes některá negativa, která jsem popsala výše, považuji tuto novelu za zásadní, jelikož, dle mého názoru může přispět ke zvýšení transparentnosti trhu s veřejnými zakázkami v ČR146. Předpokládám, že novela omezí prostor pro korupční praktiky a tím se zvýší efektivnost vynakládání s veřejnými prostředky. Pouze dlouhodobá aplikace novely ale ukáže, zda se nově zavedené transparentní způsoby zadávání veřejných zakázek prosadí či nikoliv.
146
S tímto názorem se ztotožňují i přední čeští specialisté na veřejné zakázky viz příloha č. 1 a 2.
73
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY Bibliografická literatura [1] BERGEROVÁ, E. Veřejné zakázky v České republice. 1. vydání. Praha : EUROLEX BOHEMIA, 2005. 105 s. ISBN 80-86861-84-8. [2] HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. Veřejné finance. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 340 s. ISBN 978-80-7357-497-0. [3] JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2007. 571 s. ISBN 978-80-7179-575-9. [4] JURČÍK, R. a kol. Průvodce zadávání veřejných zakázek. Praha : Fokus, 2009. [5] JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2011. 700 s. ISBN 978-80-7400-329-5. [6] KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha : Galén, 2005. 171 s. ISBN 80-7262-343-5. [7] MAREK, K., PELC, V. Veřejné zakázky, Zákon o veřejných zakázkách s vysvětlivkami. 2. vydání. Praha : Linde PRAHA, 2005. 317 s. ISBN 80-7201-531-1 [8] OCHRANA, F. Hodnocení veřejných projektůa zakázek. 3. přeprac. vydání. Praha : ASPI, 2004. 196 s. ISBN 80-7357-033-5. [9] OCHRANA, F. Veřejné výdajové programy veřejné projekty a zakázky (Jejich tvorba, hodnocení a kontrola). 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011. 220 s. ISBN 97880-7357-644-8. [10] OCHRANA, F. Veřejné zakázky: metody a metodika efektivního hodnocení a výběru. 1. vydání. Praha : Ekopress, 2004. 173 s. ISBN 80-86119-79-3. [11] OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza). 1. vydání. Praha : Ekopress, 2008. ISBN 978-80-86929-46-0. [12] PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha : Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009. 105 s. ISBN 80-86729-47-8. [13] PELC, V. Veřejné zakázky (zákon o veřejných zakázkách s vysvětlivkami). Praha : Linde PRAHA, 2004. 249 s. ISBN 80-7201-477-3. [14] RAUS, D., ORŠULOVÁ, A. Kartelové dohody. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009. 355 s. ISBN 978-80-7400-016-4.
74
[15] REKTOŘÍK, J. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 2. vydání. Praha : Ekopress, 2007. 309 s. ISBN 978-80-86929-29-3. [16] TRANSPARENCY-INTERNATIONAL. Veřejné zakázky v České republice:Korupce. Praha : Transparency International (TI), 2005.
Internetové zdroje [1] Důvodová zpráva k zákonu č. 137/2006 Sb. cit. 28. 11. 2011 . Dostupný z WWW: http://www.portalvz.cz/Uploads/Legislativa/Duvodova-zprava-k-137-2006-Sb- . [2] European Commission. Public procuremen online . cit. 07. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/trade-topics/publicprocurement/ . [3] European commission. Public procurement in Europe: Cost and Effectiveness online . cit. 5. 5. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.nuts2severozapad.cz/wpcontent/uploads/2010/11/pochybeni_pri_realizaci_verejnych_zakazek.pdf . [4] Internetový portál Bez korupce. Otevřenost zadávacích řízení v ČR. cit. 28. 12. 2011 . Dostupný z WWW: http://www.bezkorupce.cz/verejne-zakazky-v-cr-a-sr/otevrenostzadavacich-rizeni-v-cr-2/#2. . [5] Internetový portál Bez korupce. Veřejné zakázky online . cit. 02. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.bezkorupce.cz/nase-temata/verejne-zakazky/pravni-poradna/ . [6] Magistrát hlavního města prahy. Zakázky online . cit. 02. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.praha.eu/jnp/cz/home/magistrat/zakazky/rodne_listy_zakazek_-2/index.html . [7] Ministerstvo práce a sociálních věcí. Veřejné zakázky online . cit. 02. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.mpsv.cz/cs/ . [8] Nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikuMinisterstvem obrany ČR, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu online . cit. 16. 12. 2011 . Dostupné z WWW: HYPERLINK "http://www.zakonyprolidi.cz/cs/200877" http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2008-77 . [9] Oficiální internetové stránky města Litvínov. Veřejné zakázky online . cit. 02. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.mulitvinov.cz/vismo/vyberova-rizeni.asp .
75
[10] Oficiální internetové stránky města Litvínov. Základní informace o městě online . cit. 02. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.mulitvinov.cz/zakladni-informace-omeste/ds-53225/p1=61070 . [11] Pokyny pro boj proti kartelovým dohodám mezi uchazeči o veřejnou zakázku. OECD 2009, str. 1. cit. 25. 03. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Sekce_VZ/Metodiky/Bid_rigging_guidelines_OECD_cz.pdf . [12] Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Statistiky k veřejným zakázkám za rok 2010 cit. 02. 12. 2011 . Dostupný z WWW: http://www.portal-vz.cz/Information-System-onPublic-Contracts/Statistical-Outputs-on-Public-Contracts/Souhrnny-statisticky-prehledverejnych-zakazak . [13] Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Národní plán zavedení elektronického zadávání veřejných zakázek na období let 2006- 2010 online . Poslední změna 09. 03. 2009 cit. 30. 11. 2011 . Dostupný z WWW: HYPERLINK "http://www.portalvz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=c66551d6-56e6-4f85-8c90a8961e8ffe44&versionhistoryid=173" http://www.portalvz.cz/CMSP-ages/Ge-
tFile.aspx?guid=c66551d6-56e6-4f85-8c90a8961e8ffe44&versionhistoryid=173 . [14] Regionální operační program NUTS II Severovýchod. Nejčastější pochybení při zadávání veřejných zakázek online . cit. 16. 04. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.radaseverovychod.cz/uploads/ROP_brozura_verejne_zakazky_nahled_05_1 _.pdf . [15] Regionální rada regionu soudržnosti Severozápad. Nejčastější pochybení zadavatelů při realizaci veřejných zakázek online . cit. 16. 04. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.nuts2severozapad.cz/wpcontent/uploads/2010/11/pochybeni_pri_realizaci_v erejnych_zakazek . [16] ÚOHS. Výroční zprávy za období let 2003 až 2010. Dostupný z WWW: http://www.compet.cz/informacni-centrum/vyrocni-zpravy/ . [17] Vláda České republiky. Doporučení subkomise NERV proti korupci. cit. 25. 03. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.vlada.cz/cz/mediacentrum/dulezitedokumenty/default.htm . [18] Vládní návrh zákona č. 148/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. cit. 25. 11. 2011 . Dostupný z WWW: HYPERLINK "http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t028800.htm"
http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t028800.htm . [19] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (§ 1, §2) online . cit. 02. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.zakonycr.cz/seznamy/128-2000-sb-zakon-o-obcich-(obecni zrizeni).html .
76
[20] Zákon č. 129/2000 Sb., okrajích (§ 1, §2) online . cit. 02. 05. 2012 . Dostupný z WWW: http://www.zakonycr.cz/seznamy/129-2000-sb-zakon-o-krajich-(krajskezrizeni).html . [21] Zákon č. 237/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže online . cit. 02. 12. 2011 . Dostupný z WWW: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Legislativa/273_1996.pdf . [22] Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (§93, §94, §95, §96 a §97) online . Znění účinné od 12. 09. 2011 cit. 30. 11. 2011 . Dostupný z WWW: HYPERLINK "http://www.portal-vz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=8e6a9cfe-f596-467d-b4cf4391da7bc84c" http://www.portal-vz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=8e6a9cfe-f596-
467d-b4cf-4391da7bc84c .
Použité kontrolní závěry NKÚ [1] NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 09/27. Finanční prostředky určené na výstavbu pozemních komunikací. [2] NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 10/10. Finanční prostředky určené na pořizování vybrané techniky Armády České republiky.
Použité normy [1] Bibliografické citace dokumentů podle ČSN ISO 690 a ČSN ISO 690-2
77
SEZNAM TABULEK, GRAFŮ A SCHÉMAT Seznam tabulek Tabulka č. 1: Členění zadavatelů veřejné zakázky .................................................................... 5 Tabulka č. 2: Rozdělení veřejných zakázek podle předmětu ..................................................... 6 Tabulka č. 3: Finanční limity pro nadlimitní veřejné zakázky .................................................. 7 Tabulka č. 4: Komparace vymezení pojmu veřejná zakázka v zákonech č. 199/1994 Sb. a č. 40/2004 Sb. ........................................................................................................................ 14 Tabulka č. 5: Přímé novely zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách .......................... 19 Tabulka č. 6: Pořizovací náklady a celoživotní náklady ......................................................... 24 Tabulka č. 7: Klasifikace dílčích kritérií ................................................................................. 25 Tabulka č. 8: Veřejné zakázky zadané Ředitelstvím silnic a dálnic v letech 2008-2009 ......... 42 Tabulka č. 9: Celkový přehled počtu veřejných zakázek a výdajů ve třech úrovních státní a veřejné správy ........................................................................................................................ 59
Seznam grafů Graf č. 1: Ukazatele transparentnosti trhu veřejných zakázek ................................................ 40 Graf č. 2: Přehled veřejných zakázek MPSV za období 2009 - 2011 ....................................... 45 Graf č. 3: Veřejné zakázky zadané MPSV za období 2009 – 2011 členěné dle předmětu plnění .................................................................................................................................................. 46 Graf č. 4: Veřejné zakázky zadané MPSV za období 2009 - 2011 členěné dle předpokládané hodny veřejné zakázky .............................................................................................................. 47 Graf č. 5: Přehled výdajů na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích MPSV v letech 2009 – 2011 ................................................................................................................. 48 Graf č. 6: Přehled veřejných hlavního města Prahy za období 2009 - 2011 ............................ 50 Graf č. 7: Veřejné zakázky zadané v hlavním městě Praze za období 2009 - 2011 členěné dle předmětu plnění ........................................................................................................................ 51 Graf č. 8: Veřejné zakázky zadané v hlavním městě Praze za období 2009 - 2011 členěné dle předpokládané hodnoty ............................................................................................................ 52
78
Graf č. 9: Přehled výdajů na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích hlavního města prahy v letech 2009 - 2011 ............................................................................................. 53 Graf č. 10: Přehled veřejných zakázek města Litvínova za období 2009 – 2011 ..................... 55 Graf č. 11: Veřejné zakázky zadané městem Litvínov za období 2009 - 2011 členěné dle předmětu plnění ........................................................................................................................ 56 Graf č. 12: Veřejné zakázky zadané městem Litvínov za období 2009 - 2011 členěné dle předpokládané hodnoty ............................................................................................................ 57 Graf č. 13: Přehled výdajů na veřejné zakázky a jejich podíl na celkových výdajích města Litvínov v posledních třech letech ............................................................................................ 58
Seznam schémat Schéma č. 1: Fáze veřejné zakázky .......................................................................................... 21
79
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK A SYMBOLŮ ATS
Automobil terénní střední
CD
Compact Disc
ČR
Česká Republika
ČSFR
Česká a Slovenská Federativní Republika
DPH
Daň z přidané hodnoty
EHS
Evropské hospodářské společenství
ES
Evropské společenství
EU
Evropská Unie
ex ante
kontrola předběžná
ex post
kontrola následná
ISO
International Organization for Standardization
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
MPSV
Ministerstvo práce a sociálních věcí
NATO
North Atlantic Treaty Organization (Severoatlantická aliance)
NERV
Národní ekonomická rada vlády
NIPEZ
Národní infrastruktura pro elektronické zadávání
NKÚ
Nejvyšší kontrolní úřad
OECD
Organization for Economic Co-operation and Development (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj)
PO
Příspěvková organizace
PPP
Public private partnership
TI
Transparency International
UNCITRAL
United Nations Commission on International Trade Law
ÚOHS
Úřad na ochranu hospodářské soutěže
VZ
Veřejná zakázka
ZVZ
Zákon o veřejných zakázkách
80
SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1: Dotazník na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 - JUDr. Daniel Weinhold,Ph.D……………………………………………………………………………………….....82 Příloha č. 2: Dotazník na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 - JUDr. Vilém Podešva,LL.M………………………………………………………………………………………......83
81
Příloha č. 1: Dotazník na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 - JUDr. Daniel Weinhold, Ph.D. DOTAZNÍK NOVELA ZÁKONA O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH Č. 55/2012.
JMÉNO A PŘÍJMĚNÍ : JUDr. Daniel Weinhold, Ph.D.
1. Jaké jsou podle Vašeho názoru hlavní přínosy a klady novely? Posílení transparentnosti – možnosti seznámení se většího počtu možných dodavatelů se zakázkou, a tím dosažení větší soutěže a lepších podmínek pro zadavatele. 2. Jaká jsou negativa této novely? Některá ustanovení příliš oslabují možnost výběru jinak než jen "na cenu". 3. Co tato novela neřeší a podle Vašeho názoru by řešit měla? Co v této novele chybí? Novel podle mého názoru neřeší: (i)
Právo každého zájemce nebo uchazeče nahlédnout do části nabídek, která se týká prokázání splnění kvalifikace, případně do žádosti o účast, dalších jiných zájemců nebo uchazečů v tomtéž řízení, a možnost činit z těchto dokumentů opisy a výpisy.
(ii)
V zákoně upravit institut tzv. mimořádné vysoké ceny jako je tomu u mimořádně nízké ceny se všemi důsledky (zadavatel musí vyzvat uchazeče ke zdůvodnění a případně jej ze soutěže pro tento důvod i vyloučit atd.)
(iii) Zavedení povinného pojištění poradců v zadávacích řízení v určitém poměru k předmětu veřejné zakázky. (iv) Povinné zveřejňování výběrových řízení pro zadávání veřejných zakázek malého rozsahu na profilu zadavatele (nikoli každý nákup, ale když zadavatel vyhlásí výběrové řízení). 4. Hodnotíte tuto novelu jako jednu ze zásadních? Proč? Ano, významně posílí transparentnost a hospodárnost. 5. Bude novela větším přínosem pro zadavatele nebo pro dodavatele? Pro obojí (větší soutěž = více příležitostí pro dodavatele, a = lepší ceny/podmínky pro zadavatele). 6. Jaké budou podle Vás dopady novely zákona na proces zadávání veřejných zakázek? Doufám, že velmi positivní. 82
Příloha č 2: Dotazník na novelu zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 - JUDr. Vilém Podešva, LL.M.
DOTAZNÍK NOVELA ZÁKONA O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH Č. 55/2012.
JMÉNO A PŘÍJMĚNÍ : JUDr. Vilém Podešva, LL.M
1. Jaké jsou podle Vašeho názoru hlavní přínosy a klady novely? Pokud bych měl novelu hodnotit jako celek, tato novela ve mně vzbuzuje rozporuplné pocity. Přináší bezesporu množství institutů, které napomohou k právní jistotě jak zadavatelů, tak dodavatelů, nicméně naopak přináší i spoustu povinností (zejména pro zadavatele), které pro ně bezesporu budou nejen administrativně náročné. 2. Jaká jsou negativa této novely? Jako hlavní negativum této novely vnímám hlavně zvýšení administrativní náročnosti celkového procesu zadání a následné realizace veřejné zakázky, která už v současném znění ZVZ je velice náročná, a to zejména k „menším“ zadavatelům. Důkazem budiž nutnost uveřejnit předběžné oznámení a dále uveřejňovací povinnosti po splnění smlouvy. Dalším negativem bezesporu bude to, že zadavatelé přestanou využívat užšího řízení, které vzhledem restrikci institutu omezování počtu uchazečů ztratí na jakékoliv přidané hodnotě. Závěrem nelze opominout též snížení finančního limitu pro veřejné zakázky malého rozsahu, které bezesporu zvýší administrativní náročnost při přezkumu zadávacích řízení ze strany ÚOHS. 3. Co tato novela neřeší a podle Vašeho názoru by řešit měla? Co v této novele chybí? Nenapadá mne, co bych si přestavoval, aby tato novela měla ještě řešit. Spíše Vám povím, že bych si představoval, aby neřešila vypuštění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů, neboť to podle mého názoru byl důležitý pilíř pro výběr ekonomicky silného a stabilního dodavatele. 4. Hodnotíte tuto novelu jako jednu ze zásadních? Proč? Určitě se jedná o zásadní novelu, jelikož dosavadní novely nikdy nepředstavovaly tak výrazný zásah do procesu zadávání veřejných zakázek.
83
5. Bude novela větším přínosem pro zadavatele nebo pro dodavatele? Tuto skutečnost nám ukáže až praxe, stejně tak jako praxe ukáže, zda v souvislosti s touto novelou budeme moci mluvit o přínosu či nikoliv. 6. Jaké budou podle Vás dopady novely zákona na proces zadávání veřejných zakázek? Jeden z mnou předvídaných dopadů jsem již shora nastínil (vyšší chybovost při zadávání). Dalším bude vyšší administrativní náročnost v rámci procesu zadávání. Závěrem je třeba podotknout, že zákonodárce měl bezesporu v úmyslu ztransparentnit proces zadávání veřejných zakázek (povinnost uvádět subdodavatele apod.) k čemuž bezesporu tato novela směřuje.
84
