Van papier naar praktijk Inkoop- en aanbestedingsbeleid in Diemen Onderzoek van de rekenkamer Diemen en Ouder-Amstel
20 december 2009
Inhoud 1
Doelstelling, vraagstelling en onderzoeksaanpak ............................ 1
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Achtergrond en aanleiding ......................... 1 Doelstelling ...................................... 2 Vraagstelling ..................................... 2 Normenkader ....................................... 2 Onderzoeksopzet ................................... 3
2
Beleid, regels en richtlijnen ............... 5
3
Praktijk en uitvoering van inkoop en aanbesteding ................................ 9
3.1
Inventarisatie inkoop en aanbesteding in 2007 en 2008 .............................................. 9 Doelmatigheid van inkoop en aanbesteding .......... 9 Doeltreffendheid van inkoop en aanbesteding....... 11 Rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding ........ 13
3.2 3.3 3.4
4
Informatievoorziening en verantwoording aan de raad ................................ 16
5
Conclusies ................................ 17
6
Vergelijking Diemen en Ouder-Amstel ........ 19
7
Aanbevelingen .............................. 21
8
Bestuurlijke reactie ....................... 24
9
Nawoord van de rekenkamer .................. 26
Bijlage 1
Bronnen.............................. 27
Bijlage 2 Operationalisering van de onderzoeksvragen ........................... 28
1
Doelstelling, vraagstelling en onderzoeksaanpak
1.1
Achtergrond en aanleiding
Als gevolg van de bouwfraude, de Europese aanbestedingsregels en (sinds 2002) de verplichte rechtmatigheidstoets van de accountant staan inkoop en aanbesteding bij veel gemeenten in Nederland hoog op de agenda. Daar komt bij dat door slim in te kopen besparingen gerealiseerd en duurzaamheid bevorderd kunnen worden. In dit licht hebben diverse gemeenten in de afgelopen jaren gewerkt aan het optimaliseren van hun inkoopfunctie, door bijvoorbeeld het opstellen van inkoop- en aanbestedingsbeleid, het aanwijzen van een inkoopcoördinator, het in dienst nemen van een inkoper of het aangaan van samenwerking met andere gemeenten (inkoopcombinatie). Vanuit de raden van Diemen en Ouder-Amstel is te kennen gegeven dat het nuttig zou zijn het inkoop- en aanbestedingsbeleid te onderzoeken. De rekenkamer geef graag gehoor aan deze wens vanuit de raden. Het feitenonderzoek is uitgevoerd door Vincent van Stipdonk en Frank Kooiman van bureau Partners en Pröpper.
Introductie op inkoop en aanbesteding In het algemeen worden vier vormen van inkoop en aanbesteding onderscheiden (zie kader). Het gemeentelijk beleid is het uitgangspunt voor het onderzoek per gemeente. Tot de drempelbedragen voor Europese aanbesteding1 zijn gemeenten vrij een eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid te formuleren. De verschillende aanbestedingsvormen:2 – – –
–
1
2
Enkelvoudig onderhands aanbesteden (gunning uit de hand): de overheidsorganisatie kiest zelf een leverancier uit. Er is geen sprake van concurrentie tussen leveranciers. Meervoudig onderhands aanbesteden: aanbesteden zonder een openbare aankondiging. Er is beperkte concurrentie tussen een aantal zelfgekozen leveranciers. Openbaar aanbesteden: de gemeente plaatst nationaal een aankondiging voor een opdracht. Iedere geïnteresseerde ondernemer kan hierop inschrijven. Er is vrije concurrentie tussen alle leveranciers uit het land. Europees aanbesteden (aanbesteden conform de Europese aanbestedingsrichtlijnen): de overheidsorganisatie plaatst op Europees niveau een aankondiging voor een opdracht. Er is vrije concurrentie tussen alle EU-leveranciers.
De drempelbedragen voor Europese aanbesteding zijn: € 206.000 voor leveringen en diensten en € 5.150.000 voor werken (exclusief BTW). De definities zijn deels afkomstig uit de nota Handreiking voor een collegebesluit inzake inkoop en aanbesteding, september 2004, VNG. De naamgeving van de aanbestedingsvormen is iets aangepast.
1
1.2
Doelstelling
De doelstelling van het onderzoek is tweeledig: – de gemeenteraden van Diemen en Ouder-Amstel inzicht geven in het beleid voor en de uitvoering van inkoop en aanbesteding in de eigen gemeente; – het zo mogelijk doen van aanbevelingen voor verbetering.
1.3
Vraagstelling
De centrale vraagstelling van het onderzoek is: Hoe is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Diemen en Ouder-Amstel georganiseerd, in hoeverre verloopt de uitvoering daarvan doelmatig, doeltreffend en rechtmatig en is de informatieverstrekking daarover aan de raden adequaat?
Deelvragen De rekenkamer werkt bovenstaande centrale vraagstelling uit in een aantal deelvragen. De deelvragen zijn per gemeente beantwoord.
A 1
B 2
C 3 4 5
D 6
BELEID, REGELS EN RICHTLIJNEN Waaruit bestaat het beleid, de uitvoeringsregels en richtlijnen ten aanzien van inkoop en aanbesteding in de gemeente?
INVENTARISATIE FEITELIJKE INKOOP EN AANBESTEDING Wat is het feitelijke, financiële volume van inkoop en aanbesteding in 2007 en 2008 door de gemeente, uitgedrukt in Werken, Leveringen, Diensten en productgroepen?
UITVOERING Verloopt de uitvoering van inkoop en aanbesteding doelmatig? Verloopt de uitvoering van inkoop en aanbesteding doeltreffend? Verloopt de uitvoering van inkoop en aanbesteding rechtmatig?
INFORMATIEVOORZIENING EN VERANTWOORDING In hoeverre verstrekt het college aan de raad tijdige en relevante informatie ten behoeve van sturing en controle door de raad op inkoop en aanbesteding? Is er beleid t.a.v. in welke gevallen, in welke mate van gedetailleerdheid en in welke frequentie informatieverstrekking aan de raad dient plaats te vinden?
AANBEVELINGEN 7
1.4
Welke aanbevelingen voor verbetering kunnen er gedaan worden?
Normenkader
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, maken we gebruik van een normenkader. Het normenkader schept focus en levert de beoordelingscriteria aan de hand waarvan we naar de praktijk kijken. Het normenkader bestaat uit het eigen beleid, regels en
2
richtlijnen van de gemeente, op onderdelen – indien nodig naar het oordeel van de rekenkamer – aangevuld met professionele procesnormen. Het normenkader is opgenomen in bijlage 2.
1.5
Onderzoeksopzet
Het onderzoek heeft het karakter van een ‘signalement’. Een signalement vraagt een relatief beperkte onderzoeksinzet en is gericht op het verkennen of benoemen van evidente concrete leerpunten. Een signalement bevat feitelijke en deugdelijk onderbouwde bevindingen, maar deze kunnen in relatief korte tijd opgespoord worden door afbakening van reikwijdte en diepgang van het onderzoek te beperken. Voorwaarde hiervoor is dat de bronnen om tot bevindingen te komen, zeer toegankelijk zijn en snel geanalyseerd kunnen worden. De volgende onderzoeksactiviteiten hebben plaatsgevonden: – Dossierstudie van schriftelijke stukken, waaronder het beleid en de uitvoeringsregels, de gemeentelijke aanbestedingsrichtlijnen, de programmabegrotingen, jaarrekeningen, kadernota’s en eventuele kwartaalrapportages uit 2007 en 2008, accountantsrapporten en bijbehorende managementletters. – Audits van zes geselecteerde inkoop- en aanbestedingsdossiers (zie tabel 1.1). De audit bestaat uit twee stappen: – Zelfevaluatie door de budgethouder. De budgethouders hebben een checklist met vragen over het dossier toegestuurd gekregen, met het verzoek deze in te vullen en retour te sturen. – Bestudering van het dossier en interview met de budgetbeheerder. De ingevulde checklist en bevindingen uit de dossierstudie waren input voor het interview. Daarnaast is tijdens de interviews ook uitvoerig stilgestaan bij het nut en de uitvoerbaarheid van inkoop- en aanbestedingsregels en de inbedding van inkoop en aanbesteding in de gemeentelijke organisatie. Tabel 1.1 geeft een overzicht van de geselecteerde dossiers. De dossiers zijn geselecteerd op basis van spreiding in aanbestedingsvorm en aard van de aanbesteding (Werken, Leveringen, Diensten), omvang van het geraamde bedrag, politiek-bestuurlijke relevantie en tijdigheid (bij voorkeur vond de aanbesteding in 2008 plaats). Uitgangspunt was verder dat de inkoop/ aanbesteding afgerond moet zijn.
3
Diemen Leerlingenvervoer Hulp bij het Huishouden (Wmo) Diensten Inhuur derden (algemeen) W-installaties3 Werken Wijkreconstructie Ruimzicht oost Leveringen Salaris en HRM systeem Tabel 1.1: Casusselectie per gemeente.4
3
4
Ouder-Amstel Leerlingenvervoer Hulp bij het Huishouden (Wmo) Inhuur derden (algemeen) Verstraten Ouderkerk oost Woonvisie Ouder-Amstel
Deze aanbesteding betreft het uitvoeren van preventief onderhoud aan de W-installaties (CV, luchtbehandeling, koeling e.d.) in de gebouwen van de gemeente. Oorspronkelijk zijn er voor Ouder-Amstel zes dossiers geselecteerd. Het zesde dossier, dat ontbreekt in dit overzicht, betrof de inkoop van kantoorartikelen. In verband met vakantie was de budgethouder niet tijdig beschikbaar. Omwille van een efficiënte uitvoering van het onderzoek en de geringe omvang van het dossier heeft de rekenkamer besloten dit dossier voor het onderzoek te laten vervallen. Bij beide gemeenten is inhuur derden ‘in den brede’ onderzocht, gelet op de specifieke problematiek die hierbij speelt. Voor Ouder-Amstel is er na de audit nog een concreet dossier over een specifieke inhuur van een derde onderzocht. In Diemen was een dergelijk dossier niet beschikbaar.
4
2
Beleid, regels en richtlijnen
Het beleid en de regels met betrekking tot inkoop en aanbesteding zijn vastgelegd in de nota Aanbestedingsbeleid Gemeente Diemen 2008-2009. De nota is in april 2008 vastgesteld door de raad. De nota Aanbestedingsbeleid 2008-2009 omvat zeven doelen: 1 Het naleven van relevante (Europese) wetgeving; 2 [Het bieden van een] handvat voor medewerkers voor het uitvoeren van een professionele inkoopfunctie; 3 Het realiseren van doelmatig aanbestedingsbeleid; 4 Het afleggen van verantwoording over besteding van publieke gelden; 5 Het streven naar openbaarheid, opdat bedrijven gelijke kansen en gelijke behandeling krijgen in het proces van aanbestedingen; 6 Het optimaliseren van kostenbeheersing en kwaliteit; in casu het stimuleren van opdrachtnemers tot het aanbieden van de economisch meest voordelige aanbieding; 7 Het waarborgen van de integriteit van het aanbestedingsproces op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau.5 De nota start met een korte schets van de relevante nationale en Europese wet- en regelgeving, alvorens specifieke gemeentelijke regels te stellen. Deze regels zijn het mandaatbesluit, de inkoopvoorwaarden, de te hanteren aanbestedingsvormen (zie tabel 2.1), de ramingsmethodiek en uitzonderingsgronden. Type aanbesteding
Bedrag excl. BTW Leveringen en diensten:
Bedrag excl. BTW voor Werken:
Enkelvoudig onderhands (minimaal 1 offerte)
Tot € 25.000
Tot € 25.000
Meervoudig onderhands (minimaal 2 offertes)
€ 25.000 tot € 50.000
€ 25.000 tot€¤ 50.000
€ 50.000 tot € 100.000
€ 50.000 tot € 500.000
Openbaar
€ 100.000 tot € 206.000
€ 500.000 tot € 5.150.000
Europees
Vanaf € 206.000
Vanaf € 5.150.000
Zonder B&W-besluit:
Met B&W-besluit: Meervoudig onderhands (minimaal 3 offertes)
Tabel 2.1: Te hanteren aanbestedingsvormen (gemeente Diemen, april 2008).
5
Gemeente Diemen, Nota Aanbestedingsbeleid Gemeente Diemen 2008-2009, april 2008, p. 4.
5
Voor onderhandse aanbestedingen blijven de regels beperkt tot de drempelbedragen, mandaatbesluit, ramingsmethodiek en uitzonderingsgronden. Voor openbare en Europese aanbestedingen bevat de nota daarentegen een uitgeschreven aanbestedingsproces, waarin de verschillende fasen van de aanbesteding – aanvraag/ opdracht omschrijven; selecteren; contracteren; dossier vormen; nacalculeren – nader worden toegelicht. Deze toelichting stelt deels regels vast en is deels beschrijvend van aard. Zo stelt de nota eisen aan wat er in het aanbestedingsdocument moet staan en stelt de nota twee gunningscriteria vast waaruit men de keuze heeft: de laagste prijs en de economisch meest voordelige aanbieding6. Nadat de selectie heeft plaatsgevonden op basis van het van toepassing zijnde gunningscriterium, dient de opdrachtverlening vastgelegd te worden in een contract. Voor Werken is het aanbestedingsdocument met de offerte en een korte opdrachtbrief voldoende, omdat daarin is verwezen naar ARW- en UAV-bepalingen.7 Voor Diensten en Leveringen moet men zelf een contract opstellen (opdrachtbrief of overeenkomst) waarin de algemene inkoopvoorwaarden van de gemeente van toepassing worden verklaard. Vervolgens stelt de nota regels met betrekking tot verplichte Europese dan wel nationale aankondigingen, dossiervorming en nacalculatie. Nacalculatie vindt plaats na afronding van de opdracht en is een instrument om inzage te verkrijgen in kostenaspecten en prijsvorming. De nota beschrijft drie vormen van nacalculatie: 1 Nacalculatie van de inschrijving ten opzichte van de besteksraming (de meest gedetailleerde kostenraming);8 2 Nacalculatie van eenheidsprijzen ten opzichte van de werkelijkheid; 3 Nacalculatie van het gehele werk, waarbij meer- en minderwerk wordt geanalyseerd op oorzaak en gevolg. Gelet op het feit dat nacalculatie arbeidsintensief is en de beschikbare capaciteit in de gemeentelijke organisatie beperkt is, stelt de nota een prioritering vast voor de uitvoering van nacalculatie. Nacalculatievorm 1 dient altijd plaats te vinden (ook bij 6
7
8
Bij het gunningscriterium ‘de laagste prijs’ wordt de opdracht gegund aan degene die voldoet aan de selectie-eisen en de laagste prijs biedt voor het gevraagde in het aanbestedingsdocument/ de offerteaanvraag. Het gunningscriterium ‘de economisch meest voordelige aanbieding’ is een verzamelbegrip. Het is opgebouwd uit verschillende subcriteria die per opdracht kunnen verschillen, zoals prijs, kwaliteit, service, garanties, planning etc. Men is verplicht in het aanbestedingsdocument/ de offerteaanvraag de rangorde en het gewicht van de criteria aan te geven. Gemeente Diemen, Nota Aanbestedingsbeleid Gemeente Diemen 2008-2009, april 2008, p. 14. ARW is het Aanbestedingsreglement Werken. Dit is het juridisch kader waaraan moet worden voldaan bij aanbesteding van werken door de vier ‘bouwdepartementen’ (VROM, V&W, Defensie, LNV). Overige overheden kunnen het ARW op vrijwillige basis hanteren. UAV staat voor Uniforme Administratieve Voorwaarden. Dit zijn contractvoorwaarden voor de aanbesteding van werken, die de contractverhoudingen tussen opdrachtgever en aannemer kunnen regelen. De rekenkamer ziet deze vorm van calculatie meer als leerfactor dan als nacalculatie in de zin van een correctie-instrument.
6
leveringen en diensten); nacalculatievorm 2 vindt plaats bij representatieve projecten met betrekking tot veel voorkomende werkzaamheden; voor nacalculatievorm 3 stelt het sectorhoofd c.q. het college afhankelijk van het type aanbesteding vooraf het percentage met ondergrens vast.9 We constateren dat de regels voor inkoop- en aanbesteding zich vooral richten op rechtmatigheid. Afgezien van de prioritering in nacalculatie gaan de regels niet in op de doelmatigheid van het inkoop- en/ of aanbestedingsproces. Ook de doeltreffendheid komt in de regels alleen in de nacalculatie tot uiting. Het aanbestedingsbeleid stelt geen normen voor bewaken van de voortgang (incl. kwaliteitscontrole), evaluatie en nazorg.
Mandaatregeling De nota Aanbestedingsbeleid bevat een mandaatbesluit (zie tabel 2.2). We constateren dat het helder is wie, wanneer en tegen welke bedragen mag besluiten tot inkoop en aanbesteding. De besluitvorming over inkoop en aanbesteding vindt tot € 50.000 ambtelijk plaats – onder € 10.000 op medewerkersniveau, daarboven op managementniveau. Bij inkoop en aanbesteding van € 50.000 of hoger gaat de besluitvorming via het college. De daadwerkelijke uitvoering van een inkoop- en/ of aanbestedingsproces vindt gedecentraliseerd plaats in de ambtelijke organisatie. Drempelbedrag
Normen
Tot € 500
Geen opdrachtbon en/ of fiat door de budgethouder benodigd.
€ 500 tot € 10.000
Wanneer geen verdere omschrijving noodzakelijk is: opdrachtverstrekking door middel van opdrachtbon in gebruik bij gemeente Diemen. In bijzondere gevallen, waarbij sprake is van een omschrijving of nadere precisering: opdrachtverstrekking in briefvorm.
€ 10.000 tot € 50.000
Opdrachtverstrekking door middel van een brief, ondertekend door het sectorhoofd of projectleider (enkel indien toestemming van de projectwethouder) of bij diens afwezigheid diens vervanger, die het werk c.q. de leverantie namens burgemeester en wethouders opdraagt.
Vanaf € 50.000
Opdrachtverlening door een brief, die is ondertekend door burgemeester en wethouders.
Tabel 2.2: Mandaatbesluit voor opdrachtverlening (gemeente Diemen, april 2008).10
Specifieke eisen aan inkoop en aanbesteding: duurzaamheid en ondersteuning lokale economie De nota Aanbestedingsbeleid 2008-2009 stelt expliciet vast, dat er in Diemen geen lokaal of regionaal voorkeursbeleid geldt. Lokale ondernemingen kunnen volgens de nota als onderdeel van het aanbestedingsbeleid worden uitgenodigd en kunnen zich net als ieder ander inschrijven voor een openbare of Europese aanbesteding. Selectie en 9
10
Gemeente Diemen, Nota Aanbestedingsbeleid Gemeente Diemen 2008-2009, april 2008, p. 18. Vastgesteld in de nota Aanbestedingsbeleid 2008-2009 op basis van de ‘Regeling inzake budgethouders voor de gemeente Diemen’, vastgesteld door het college bij besluit dd. 27 maart 2001. De genoemde bedragen zijn excl. BTW, prijspeil 1 januari 2004.
7
keuze van de uiteindelijke opdrachtnemer vinden echter alleen plaats op grond van de vooraf gestelde selectie- en gunningscriteria.11 Hoewel de nota daarmee expliciet maakt dat lokaliteit geen factor is die wordt meegenomen in de selectie van een opdrachtnemer, gaat de nota niet in op de vraag of er ook bij het uitnodigen van bedrijven om offerte uit te brengen al dan niet gekeken wordt naar de vraag of bedrijven al dan niet in de gemeente of regio gevestigd zijn. De nota Aanbestedingsbeleid 2008-2009 stelt geen regels vast met betrekking tot duurzaam inkopen. Volgens de nota zijn de (staf)afdelingen zelf verantwoordelijk voor het aan de orde stellen van duurzaamheidsaspecten in de specificatiefase. Afdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor de keuze en eventuele (financiële) consequenties bij implementatie van duurzaamheidsaspecten voor een product of dienst.12
11
12
Gemeente Diemen, Nota Aanbestedingsbeleid Gemeente Diemen 2008-2009, april 2008, p. 10. Idem.
8
3
Praktijk en uitvoering van inkoop en aanbesteding
In dit hoofdstuk beschrijven we de uitvoeringspraktijk van inkoop en aanbesteding in Diemen. De bevindingen zijn gestoeld op audits van zes dossiers. We gaan achtereenvolgens in op de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding in Diemen.
3.1
Inventarisatie inkoop en aanbesteding in 2007 en 2008
We stellen vast dat de gemeente geen overzicht heeft van alle inkoop en aanbestedingen die in de gemeente plaatsvinden. In hoofdstuk 2 hebben we geconstateerd dat de besluitvorming over inkoop en aanbesteding gedecentraliseerd plaats vindt. Voor 2007 en 2008 heeft de gemeente wel inkoopjaarplannen gemaakt. Deze jaarplannen geven een overzicht van de geplande inkoop en aanbesteding per afdeling. Uit in het kader van dit onderzoek gehouden interviews blijkt dat de inkoopjaarplannen in de praktijk niet gebruikt zijn. Voor 2009 is er geen inkoopjaarplan opgesteld. Wel is de gemeente momenteel bezig om de totale inhuur van derden in de gemeente in kaart te brengen.
3.2
Doelmatigheid van inkoop en aanbesteding
De doelmatigheid van inkoop en aanbesteding in Diemen is onvoldoende geborgd en slechts beperkt inzichtelijk. We constateren geen grote knelpunten in doelmatigheid. De gemeente stuurt echter slechts in beperkte mate op doelmatigheid van de uitvoering. We constateren, dat er geen evaluatie plaatsvindt van het inkoop- en/ of aanbestedingsproces. De interne kosten van inkoop en aanbesteding zijn tevens in de meeste gevallen niet inzichtelijk. Alleen bij openbare werken worden de interne uren bijgehouden. Bij de overige afdelingen heeft de gemeente er bewust voor gekozen om de ureninzet van medewerkers niet te registreren. Daardoor kan de gemeente bij inkoop en aanbesteding geen goede kosten-baten analyse maken. Kosten-baten analyses zijn in de onderzochte gevallen dan ook niet aangetroffen. In het aanbestedingsbeleid heeft de gemeente normen opgesteld voor de dossiervorming. Uit de interviews blijkt, dat medewerkers vooral bij kleine inkoop- en/ of aanbesteding dossiervorming als een grote administratielast ervaren.
Organisatorische inbedding van inkoop en aanbesteding De gemeente Diemen heeft geen centrale inkoopfunctie. De uitvoering van inkoop en aanbesteding vindt decentraal plaats. De gemeente heeft wel iemand in dienst die als een van zijn taken heeft het coördineren van inkoop, maar in overleg met diens leidinggevende is afgesproken dat deze taak vooralsnog geen prioriteit heeft. Deze medewerker heeft in de praktijk dan ook onvoldoende tijd en capaciteit om zich daadwerkelijk aan inkoop en aanbesteding te wijden. De gemeente heeft vanaf 2006 tot september 2007 een inkoopbureau gehad. Dit inkoopbureau werd binnen het gemeentehuis ingevuld door een externe partij (2.400
9
uur per jaar). Het inkoopbureau verzorgde “administratie, inkoop en aanbestedingsadvies en in enkele gevallen vakinhoudelijk advies. Vooral de manier waarop de juridische kennis geborgd wordt, via aanbestedingsjuristen die achter de schermen veelvuldig geraadpleegd worden, werd gezien als een niet weg te vlakken kracht van de huidige constructie.”13 De gemeente heeft een klankbordgroep ingesteld die het MT adviseerde over de invulling van de inkoopfunctie na september 2007. Deze klankbordgroep heeft het MT geadviseerd een inkoopcoördinator aan te stellen voor 36 uur in de week (salarisschaal 10).14 We constateren dat de gemeente dit advies niet heeft opgevolgd. Er is immers geen voltijd inkoopcoördinator aangesteld; het coördineren van inkoop is in de portefeuille van een medewerker ‘erbij’ gedaan, waarbij expliciet is aangegeven dat deze taak geen prioriteit heeft ten opzichte van diens andere taken. In de praktijk is er daardoor geen tijd en capaciteit voor inkoopcoördinatie beschikbaar. We hebben niet na kunnen gaan in hoeverre het advies heeft doorgewerkt in het huidige aanbestedingsbeleid.15 De interne ondersteuning van medewerkers die een inkoop- en/ of aanbestedingstraject uitvoeren, is zeer beperkt. Voor omvangrijke en complexe aanbestedingen, zoals leerlingenvervoer en de Wmo, is dan ook een extern bureau ingehuurd. Deze externe bureaus hebben expertise op de beleidsonderwerpen en de aanbestedingsprocedure en begeleiden de gemeente in het uitvoeren van de aanbesteding.
Regionale samenwerking Alternatieven voor inkoop en aanbesteding (zoals intergemeentelijke samenwerking) worden niet structureel afgewogen. De gemeente werkt incidenteel regionaal samen met andere gemeenten op het gebied van inkoop en aanbesteding. Zo wordt energie ingekocht in een samenwerkingsverband van diverse gemeenten in de regio. Regionale samenwerking in inkoop en aanbesteding vindt echter niet structureel plaats. Wel is er in juni 2009 in opdracht van het gezamenlijke overleg van gemeentesecretarissen in Amstelland-Meerlanden onderzocht of er mogelijkheden zijn voor meer samenwerking tussen Haarlemmermeer, Diemen, Ouder-Amstel en eventueel Amstelveen. Mogelijke voordelen van deze samenwerking zijn benoemd op het gebied van de schaal (lagere prijs door gezamenlijk in te kopen), het proces (professioneler en eenduidig inkoopproces) en de informatie (delen van informatie en expertise). Het gezamenlijk inkopen van facilitaire diensten en producten is daarbij benoemd als ‘quick win’. Aangezien de positionering van inkoop en aanbesteding in de organisatie, de beschikbare kennis en ervaring en de capaciteit sterk verschillen per gemeente, heeft men in het overleg besloten om eerst intern per gemeente na te gaan of er draagvlak is
13 14 15
Gemeente Diemen, Advies Vormgeving Inkoopfunctie, mei 2007, p. 7. Idem., p. 11 Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het in het Aanbestedingsbeleid 2008-2009 genoemde ‘inkoopactieformulier’ is voortgevloeid uit het advies over de inkoopfunctie. Op basis van dit onderzoek kunnen we dat echter niet vaststellen.
10
voor inkoopsamenwerking, de inkoopplannen voor 2009 voor facilitaire inkopen met elkaar te delen en vervolgens de ervaringen gezamenlijk te bespreken.16
3.3
Doeltreffendheid van inkoop en aanbesteding
We constateren, dat de gemeente op dossierniveau in het algemeen inzicht heeft in het resultaat van inkoop en aanbesteding: qua financiën, kwaliteit en tijdsduur. Bij grote dossiers vindt periodiek toezicht en/of overleg plaats over de inhoud van de werkzaamheden, zoals in het geval van de uitvoering van openbare werken, Hulp in de Huishouding (Wmo) of het inhuren van een externe projectleider of adviseur. Bij het inhuren van lager geschoolde externen, zoals een administratief medewerker, vinden periodiek beoordelingsgesprekken plaats. Tegelijkertijd constateren we, dat evaluatie van de inhoudelijke kwaliteit van het inkoop- en/ of aanbestedingstraject niet structureel plaatsvindt. Ook worden evaluatie en resultaat veelal niet vastgelegd.
Afwijken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid Uit het onderzoek is gebleken, dat er twee onderwerpen van inkoop en aanbesteding zijn waarbij in een groot aantal gevallen wordt afgeweken van het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid. Deze gevallen betreffen de aanbesteding van openbare werken en de inhuur van derden. We lichten beide gevallen nader toe.
OPENBARE WERKEN Wanneer de aanbesteding van openbare werken (bijvoorbeeld een wijkreconstructie of wegenonderhoud) in de categorie van openbare aanbesteding valt, doet de afdeling in een groot deel van de gevallen een voorstel aan het college om af te wijken van het aanbestedingsbeleid. De ervaring van de afdeling is, dat men openbare werken beter meervoudig onderhands dan openbaar kan aanbesteden. De reden die men hiervoor aangeeft, is dat de kans op zowel een betere prijs als een betere kwaliteit gering is. Bij een openbare aanbesteding heeft de gemeente geen invloed op wie er op de opdracht inschrijft. Bij een onderhandse aanbesteding kan de gemeente aannemers uitnodigen waarmee men goede ervaringen heeft. Deze aannemers zijn eerder geneigd in te schrijven op een onderhandse dan op een openbare aanbesteding, aangezien men bij een onderhandse aanbesteding meer kans heeft te worden geselecteerd. Bijkomend voordeel is dat de gemeente in de praktijk op bekende en ervaren aannemers veelal minder toezicht hoeft te houden en dat er minder sprake is van meerwerk. In de voor dit onderzoek geselecteerde casus (wijkreconstructie Ruimzicht oost) heeft de aanbesteding conform het gemeentelijke aanbestedingsbeleid plaatsgevonden en was er sprake van een openbare aanbesteding. Er was echter slechts één inschrijver op de aanbesteding, die de opdracht dan ook direct gegund kreeg. De prijs van de inschrijver
16
Gemeente Haarlemmermeer, Verslag Sparringssessie Inkoop Amstelland-Meerlanden Gemeenten, 9 juni 2009, concept. Dit proces was nog niet afgerond ten tijde van dit onderzoek.
11
lag net boven de directieraming. We constateren, dat de openbare aanbesteding in dit geval niet tot de gewenste concurrentie heeft geleid.
INHUUR DERDEN Bij de inhuur van derden – niet zijnde de inhuur van een uitzendkracht, maar de inhuur van een adviseur of interim functionaris of manager voor specialistische klussen – wijkt de gemeente veelal af van het gemeentelijke aanbestedingsbeleid. Uit de interviews komen hiervoor de volgende redenen naar voren: 1 De vraag om inhuur van derden komt ad hoc op en heeft veelal grote haast. Oorzaken hiervan zijn zaken als grote werkdruk en ziekte. De inhuur is daardoor vooraf vaak niet planbaar. 2 Er is een beperkt aantal aanbieders op de markt dat de deskundigheid kan bieden waarnaar de gemeente op zoek is. Dat beperkte aantal aanbieders moet het juiste personeel beschikbaar hebben op het moment dat de gemeente dat nodig heeft. Daardoor blijft in de praktijk vaak maar één aanbieder over. 3 Aanbieders staan in contact met elkaar en weten wanneer de gemeente een ‘schijnofferte’ aanvraagt om aan de inkoop- en aanbestedingsregels te voldoen. Zij brengen vervolgens geen offerte uit of vragen een informele toezegging voor een volgende opdracht ter compensatie, waaraan niet kan worden voldaan. 4 De vraag om een externe is veelal persoonsgebonden. Voor het uitvoeren van een bepaalde taak heeft de gemeente vaak een specifieke persoon op het oog. Een bijkomende complicatie is dat de duur van de inhuur vooraf vaak lastig in te schatten is, zoals bij een interim managementopdracht zonder vaste einddatum. Daardoor zijn ook de kosten vooraf niet altijd in te plannen. Op voorstel van het college heeft de raad (zonder discussie) besloten om de inkoop- en aanbestedingsregels voor de inhuur van derden buiten werking te stellen.17 In plaats daarvan hanteert de gemeente de ‘Procedure inhuur personeel van derden’ (vastgesteld door het MT op 25 augustus 2003) en de ‘Procesbeschrijving inlenen personeel van derden’ (8 november 2007). Het is onduidelijk of en zo ja, door wie de procesbeschrijving is vastgesteld. We constateren echter dat de procedure- en procesbeschrijvingen geen specifieke afwijkingen van de inkoop- en aanbestedingsregels voorschrijven. De procedure schrijft slechts voor dat de werving en selectie van een kandidaat gebeurt “op basis van offerte van, zo mogelijk, drie verschillende aanbieders.”18 De procesbeschrijving verwijst daarentegen expliciet naar het aanbestedingsbeleid, inclusief de drempelbedragen en minimale aantallen offertes.19 De procedure- en procesbeschrijving zijn daarmee geen goede alternatieven om bovengenoemde knelpunten met de inkoop- en aanbestedingsregels op te lossen.
17 18 19
Gemeente Diemen, Notulen gemeenteraadsvergadering, 26 maart 2009. Gemeente Diemen, Procedure Inhuur Personeel van Derden, 25 augustus 2003, p. 1. Gemeente Diemen, Procesbeschrijving Inlenen personeel van Derden, 8 november 2007, p. 10.
12
3.4
Rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding
We constateren, dat inkoop en aanbesteding in Diemen op diverse punten niet conform de regels wordt uitgevoerd. De aanbestedingsvormen met bijbehorende drempelbedragen worden in de meeste gevallen nageleefd. Bij de aanbesteding van openbare werken wijkt men via een collegebesluit met regelmaat van de aanbestedingsvormen af. Bij de inhuur van derden week men veelal van de regels af, zonder dat daaraan een collegebesluit gekoppeld was. Inmiddels zijn de inkoop- en aanbestedingsregels voor de inhuur van derden formeel buiten werking gesteld. In onderstaande bevindingen laten we de inhuur van derden dan ook buiten beschouwing.
13
Op basis van de voor dit onderzoek gehouden audits stellen we de volgende zaken vast: – In geen van de gevallen is gebruik gemaakt van een inkoopactieformulier. De respondenten zijn niet bekend met het bestaan van een inkoopactieformulier. – In vier van de vijf onderzochte gevallen is een aanbestedingsdocument (bestek of offerteaanvraag) opgesteld, waarin de probleemdefinitie en doel van uitbesteding, omschrijving van de te leveren activiteiten/ producten/ diensten, kwaliteitseisen, financiële randvoorwaarden, tijdpad en verplichten van opdrachtnemer en opdrachtgever zijn opgenomen. Voor de aanbesteding van W-installaties is gebruik gemaakt van een minder omvangrijk, standaardbestek van het Rijk. Dit betreft een relatief kleine aanbesteding (€ 8.600 per jaar). Voor de inkoop van het salaris en HRM systeem is geen aanbestedingsdocument opgesteld. De gemeente heeft bij dit dossier twee partijen uitgenodigd hun systeem te presenteren, op basis waarvan hen gevraagd is offerte uit te brengen. – In drie van de vijf gevallen zijn de inkoopvoorwaarden van de gemeente toegevoegd bij de aanbesteding. Bij openbare werken hanteert men de inkoopvoorwaarden van de gemeente niet. Bij de aanbesteding van W-installaties zijn de inkoopvoorwaarden niet toegevoegd. – Aan de ramingsmethodiek is in alle gevallen voldaan, hoewel deze niet altijd expliciet gehanteerd is. De ramingsmethodiek is niet bij alle respondenten bekend. – De selectie en gunning zijn in alle onderzochte gevallen vastgelegd in een collegebesluit. Het selectiecriterium was in drie gevallen de laagste prijs, in twee gevallen de economisch meest voordelige aanbieding (prijs-kwaliteit). – In alle gevallen hanteert de gemeente een formele contractvorm, waarin de opdrachtverstrekking is vastgelegd (veelal een tweezijdig ondertekende akte). Afhankelijk van de grootte en complexiteit van de opdracht worden hierin verantwoordelijkheden van opdrachtgever en opdrachtnemer, prijs, tijdsplanning, probleemstelling, doel en kwaliteitseisen vastgelegd. Bij grote opdrachten (zoals Hulp bij het Huishouden en de aanbesteding van een wijkreconstructie) zijn genoemde zaken in het bestek vastgelegd. Opdrachtgever en opdrachtnemer ondertekenen het bestek. Bij kleine en relatief eenvoudige opdrachten (zoals de aanbesteding W-installaties) zijn bijvoorbeeld kwaliteitseisen niet vastgelegd. – Nacalculatie heeft in geen van de onderzochte dossiers plaatsgevonden. Voor twee dossiers is nacalculatie wel ingepland voor de nabije toekomst. Voor twee dossiers is nacalculatie nog niet van toepassing, omdat men nog niet gestart is met de uitvoering van de werkzaamheden. – De dossiervorming is niet in alle gevallen op orde. We constateren, dat in een enkel geval het dossier speciaal voor dit onderzoek is samengesteld of dat stukken als collegebesluiten en afgewezen offertes ontbraken en nagezocht moesten worden. Binnen de gemeente worden steekproefsgewijs interne controles uitgevoerd op de naleving van inkoop- en aanbestedingsregels. Daarnaast vindt de accountantscontrole plaats. In de controle van de jaarrekening 2007 constateert de accountant het volgende: “Er is geconstateerd dat in een aantal gevallen wordt afgeweken van het aanbestedingsbeleid zonder dat hier vooraf toestemming voor is gegeven. Verlening van contracten voor verzekeringen, licentieverleningen ICT en inhuur derden vinden soms stilzwijgend plaats zonder dat de richtlijnen vanuit de aanbesteding worden nageleefd.
14
Het totaal van de door de verbijzonderde interne controle geconstateerde en door ons onderschreven fouten bedraagt € 272.000; wij hebben dit bedrag als fout meegenomen in het kader van ons oordeel inzake de rechtmatigheid.”20 In hetzelfde rapport constateert de accountant als een van de belangrijkste bevindingen met A-prioriteit die nog geen opvolging hebben gehad, het “centraal voeren van de registratie van de inkopen (centrale inkoper die verantwoordelijk is voor de gemeentebrede inkopen en voldoende (juridische) kennis heeft van aanbestedingen).”21
Nut en bruikbaarheid van regels in de praktijk Uit de audits blijkt dat de budgethouders globaal bekend zijn met de regels. Zij kenden allen het overzicht van drempelbedragen en vonden dat praktisch. Een aantal specifieke regels, zoals het hanteren van een inkoopactieformulier, is bij alle respondenten onbekend. Bij openbare werken en de inhuur van derden blijken de aanbestedingsregels te knellen (zie paragraaf 3.3). Bij kleine inkoop- en/ of aanbestedingstrajecten ervaart men tevens een administratielast met betrekking tot de dossiervorming. Bij de grote, Europese, aanbestedingen heeft de gemeente een extern bureau ingehuurd voor begeleiding van de aanbesteding. Dit is als positief ervaren; de gemeentelijke regels beschouwde men in deze aanbestedingen ook als nuttig.
20
21
Ernst & Young, Gemeente Diemen; Uitkomsten controle jaarrekening 2007; Verslag van bevindingen voor de Raad, 20 mei 2008, p. 14. Idem., p. 5.
15
4
Informatievoorziening en verantwoording aan de raad
Er zijn geen afspraken gemaakt tussen raad en college over de informatie die de raad wil ontvangen over inkoop en aanbesteding. De raad ontvangt geen verantwoordingsinformatie die specifiek gericht is op inkoop en aanbesteding. Verantwoording vindt op dossierniveau jaarlijks plaats via de jaarrekening. Incidenteel wordt de raad betrokken bij een specifieke aanbesteding, zoals het besluit om de Wmo opnieuw aan te besteden.
16
5
Conclusies
De rekenkamer concludeert dat inkoop en aanbesteding in Diemen decentraal is georganiseerd. Er is geen centrale coördinatie en overzicht op inkoop en aanbesteding. De uitvoering van inkoop en aanbesteding verloopt redelijk doeltreffend en in grote lijnen rechtmatig, maar de doelmatigheid is onvoldoende geborgd en slechts beperkt inzichtelijk. De raad ontvangt geen verantwoordingsinformatie die specifiek gericht is op inkoop en aanbesteding en vraagt daar ook niet om. Deze conclusie is uitgewerkt in onderstaande deelconclusies.
A 1
B 2
C 3
22
Beleid, regels en richtlijnen De gemeente beschikt over een actueel inkoop- en aanbestedingsbeleid, in de vorm van de door de raad vastgestelde nota Aanbestedingsbeleid 2008-2009. a Het beleid is vooral gericht op rechtmatigheid en slechts op een enkel onderdeel op doelmatigheid en doeltreffendheid (namelijk de norm voor nacalculatie). De nota stelt geen verdere regels of normen ter bevordering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van inkoop en aanbesteding. b Het aanbestedingsbeleid bevat een mandaatregeling, waarmee helder is wie er wanneer mag besluiten tot inkoop of aanbesteding. c De raad stelt geen normen of doelen vast met betrekking tot duurzaam inkopen.22 De verantwoordelijkheid hiertoe ligt volgens de nota Aanbestedingsbeleid 2008-2009 bij de ambtelijke organisatie. De gemeente hanteert expliciet geen voorkeursnormen voor ondersteuning van de lokale economie. d Voor inhuur derden is het inkoopbeleid formeel vervangen door een aparte procedure. Deze procedure verwijst echter naar het aanbestedingsbeleid en lost de geconstateerde knelpunten daarmee niet op.
Inventarisatie feitelijke inkoop en aanbesteding De gemeente heeft geen totaaloverzicht van inkoop en aanbesteding. Inkoopjaarplannen werden in 2007 en 2008 gemaakt, maar in de praktijk niet gebruikt. Hierdoor loopt de gemeente de kans mis om inkoopvoordelen te behalen en zijn mogelijkheden voor centrale sturing op inkoop en aanbesteding beperkt.
Uitvoering van inkoop en aanbesteding De praktijk van inkoop en aanbesteding is onvoldoende doelmatig. a Er is geen centrale sturing op inkoop en aanbesteding. Inkoop en aanbesteding vinden gedecentraliseerd plaats in de ambtelijke organisatie. Eén medewerker heeft coördinatie van inkoop en aanbesteding in zijn takenpakket, maar deze
De VNG hanteert de volgende definitie van duurzaam inkopen: “Het toepassen van milieuaspecten en sociale aspecten in alle fasen van het inkoopproces zodat dit uiteindelijk leidt tot de daadwerkelijke levering van een product, dienst of werk dat aan deze milieuaspecten en sociale aspecten voldoet.” Zie Vereniging Nederlandse Gemeenten, Aan de Slag met Duurzaam Inkopen! Handreiking voor Raadsleden, Collegeleden en Ambtenaren, september 2008, p. 10.
17
b
c
d
taak heeft geen prioriteit. Budgetbeheerders beschikken in praktijk niet over juridische, financieel-technische of procesmatige ondersteuning of advies. De gemeente heeft geen inzicht in de interne kosten van inkoop en aanbesteding, met uitzondering van de aanbesteding van openbare werken. Dit is een bewuste keuze. Regionale samenwerking op het gebied van inkoop en aanbesteding vindt incidenteel plaats. Recent is een initiatief opgestart om te onderzoeken of regionale samenwerking meer structureel kan plaatsvinden. Evaluatie van de inkoop-/aanbestedingsprocedure na afronding van het traject vindt niet plaats. De gemeente borgt ervaringen niet en deelt lessen uit het doorlopen van de inkoop-/ aanbestedingstrajecten niet binnen de organisatie.
4
De praktijk van inkoop en aanbesteding is redelijk doeltreffend. a De gemeente houdt op dossierniveau afdoende toezicht op en voert overleg met de opdrachtnemer over de financiën, kwaliteit en planning. De individuele budgetbeheerder bewaakt dat het product past bij het gestelde doel. b Inhoudelijke evaluatie na afronding van het dossier vindt niet structureel plaats. c Evaluatie en resultaat worden veelal niet vastgelegd.
5
De rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding is in de praktijk beperkt (stond onvoldoende, maar uit de conclusies later blijkt dat niet) geborgd. a In de praktijk van inkoop en aanbesteding zijn geen grote onrechtmatigheden geconstateerd. b Het aanbestedingsbeleid van de gemeente bevat diverse ‘dode regels’ die in de praktijk niet worden toegepast of onbekend zijn, zoals het hanteren van een inkoopactieformulier en het toepassen van de ramingsmethodiek. c Ondanks de eisen aan de dossiervorming die in het aanbestedingsbeleid zijn vastgelegd, zijn de dossiers niet in alle gevallen op orde. Hierdoor kan de gemeente niet in alle gevallen aantonen rechtmatig te hebben gehandeld. d De budgethouders kennen de belangrijkste – maar niet alle – regels. Voor kleine trajecten worden de regels voor dossiervorming als een last ervaren. e Bij aanbestedingen van openbare werken en inhuur derden wordt regelmatig afgeweken van het beleid. Bij openbare werken wordt dit gelegitimeerd door een collegebesluit. Bij inhuur derden werd dit niet gelegitimeerd. In maart 2009 is het aanbestedingsbeleid buiten werking gesteld voor de inhuur van derden.
D 6
Informatievoorziening en verantwoording De raad heeft geen eisen gesteld aan de informatie met betrekking tot inkoop en aanbesteding. Informatieverstrekking en verantwoording aan de raad vindt plaats middels de jaarstukken. Hierbij gaat het college niet specifiek in op inkoop en aanbesteding.
18
6
Vergelijking Diemen en Ouder-Amstel
Bij een vergelijking tussen Diemen en Ouder-Amstel valt op dat er meer overeenkomsten dan verschillen tussen de gemeenten zijn. Vooral de praktijk van inkoop en aanbesteding vertoont veel dezelfde kenmerken. In deze paragraaf geven we een beknopte vergelijking.
Beleid, regels en richtlijnen Het aanbestedingsbeleid van Diemen (2008-2009) is actueler dan het beleid van OuderAmstel (2004). In Ouder-Amstel zijn de drempelbedragen niet geactualiseerd op basis van de Europese richtlijnen; in Diemen is dit wel het geval. Het beleid van beide gemeenten is vooral op rechtmatigheid gericht, en minder op doelmatigheid en doeltreffendheid. Het beleid van Diemen is uitgebreider dan dat van Ouder-Amstel en bevat – in tegenstelling tot het beleid in Ouder-Amstel – onder andere een mandaatbesluit (dat in Ouder-Amstel in een aparte regeling Budgetbeheer is vastgelegd) en regels voor de dossiervorming (die in Ouder-Amstel ontbreken).
LEERPUNTEN 1
In Diemen hebben we geconstateerd, dat er voor de aanbesteding van openbare werken veel voorstellen aan het college worden gedaan om af te wijken van de openbare aanbestedingsvorm en het werk meervoudig onderhands aan te besteden. De reden hiervoor is, dat openbare aanbesteding veelal niet leidt tot de gewenste concurrentie, de gemeente geen of weinig prijsvoordelen biedt en de kwaliteit niet bevordert. In Ouder-Amstel heeft men openbare aanbesteding om dezelfde redenen niet opgenomen als aanbestedingsvorm in het beleid. Het aanbestedingsbeleid in Ouder-Amstel hanteert meervoudig onderhandse aanbesteding tot de drempelbedragen voor Europese aanbesteding. De gemeente Diemen zou kunnen overwegen dit ook te doen.
2
In Ouder-Amstel is gebleken, dat de dossiers veelal niet alle benodigde stukken bevatten, waardoor de gemeente achteraf niet kan aantonen rechtmatig te hebben gehandeld. Het aanbestedingsbeleid van Diemen bevat per aanbestedingsvorm een checklist voor de dossiervorming. Deze zou een goed uitgangspunt kunnen bieden voor Ouder-Amstel om ook een checklist op te stellen.
Praktijk van inkoop en aanbesteding In beide gemeenten is er geen compleet overzicht van inkoop en aanbesteding. De uitvoering van inkoop en aanbesteding vindt in beide gemeenten gedecentraliseerd plaats. De besluitvorming over grote inkopen en aanbestedingen gebeurt in beide gemeenten via het college. In Diemen zijn hiervoor drempelbedragen afgesproken; in Ouder-Amstel is dat niet het geval. Inkoop en aanbesteding vinden in beide gemeenten onvoldoende doelmatig plaats. Ondersteuning van medewerkers die een inkoop of aanbesteding uitvoeren is in beide gemeenten niet of nauwelijks aanwezig. Evaluatie van inkoop- en aanbestedingsprocedures vindt niet plaats. Beide gemeenten hebben geen inzicht in de interne kosten van inkoop en aanbesteding, met uitzondering van de afdeling Openbare
19
Werken in Diemen. Regionale samenwerking op het gebied van inkoop en aanbesteding vindt incidenteel plaats en heeft geen structureel karakter. De praktijk van inkoop en aanbesteding is in beide gemeenten redelijk doeltreffend. Op dossierniveau voeren de gemeenten overleg met en/ of houden toezicht op de opdrachtnemer. Evaluatie en resultaat worden niet vastgelegd. Inkoop en aanbesteding verlopen in beide gemeenten in grote lijnen rechtmatig. De belangrijkste regels (de aanbestedingsvormen en het mandaatbesluit) zijn in beide gemeenten bekend en worden nageleefd. De dossiervorming is in beide gemeenten niet in alle gevallen op orde. Ook hebben beide gemeenten ‘dode regels’ die niet bekend zijn onder de medewerkers.
LEERPUNTEN 3
Beide gemeenten hebben te maken met de specifieke problematiek omtrent het inhuren van derden in relatie tot de inkoop- en aanbestedingsregels: inhuur van derden gaat vaak gepaard met spoed, een vraag om specifieke kennis en expertise en/ of een vraag om een specifiek persoon. De inkoop- en aanbestedingsregels knellen hierbij. De gemeente Diemen heeft daarom besloten om het aanbestedingsbeleid voor de inhuur van derden buiten werking te stellen, en hiervoor een specifieke procedure te hanteren. In Ouder-Amstel zou men dit ook kunnen overwegen.
4
Beide gemeenten werken incidenteel samen in het Amstelland-Meerlanden overleg. Structurele regionale samenwerking zou inkoopvoordelen kunnen bieden.
5
Overwogen kan worden om bij voorbeeld de inhuur van derden, zoals hierboven beschreven, op te lossen door het instellen van een intergemeentelijke ambtenarenpool als alternatief voor het inhuren van derden.
6
In Ouder-Amstel is het leerlingenvervoer niet aanbesteed, ondanks de wettelijke verplichting hiertoe. In Diemen is de Wmo aanbesteed volgens het ‘Zeeuws model’, waarbij partijen zich kunnen conformeren aan door de gemeente gestelde eisen. In dit model krijgt iedere aanbieder die voldoet aan de eisen, een contract aangeboden van de gemeente. Klanten kunnen vervolgens zelf kiezen van welke aanbieder zij gebruik willen maken. In Ouder-Amstel zou men kunnen onderzoeken of dit aanbestedingsmodel – of een ander alternatief – een uitkomst kan bieden voor de specifieke problematiek betreffende het leerlingenvervoer.
Informatievoorziening en verantwoording aan de raad. In zowel Diemen als Ouder-Amstel heeft de raad geen specifieke eisen gesteld aan informatievoorziening over inkoop en aanbesteding. Politieke verantwoording gebeurt in beide gemeenten via de jaarstukken.
20
7
Aanbevelingen
Uit dit onderzoek blijken mogelijkheden voor verbetering van het beleid voor en de praktijk van inkoop en aanbesteding in Diemen. De rekenkamer doet daartoe de volgende aanbevelingen.
Als algemene aanbeveling geven wij u mee te waken voor bureaucratisering. Inkoop en aanbesteding zijn middelen en geen doelen. Neem in het beleid drempelbedragen op voor toepassing van uitgebreide regels en neem een hardheidsclausule op, op basis waarvan men van de regels kan afwijken. Koppel de omvang van het dossier aan de omvang van de inkoop of aanbesteding.
A 1
2
3
4
5
23
Beleid, regels en richtlijnen Stel heldere afwegingscriteria op voor ‘zelf doen’ versus ‘uitbesteden’. Neem in deze afweging ook alternatieven voor inkoop en aanbesteding mee, zoals een regionale pool van ambtenaren, het inzetten van medewerkers van andere afdelingen en een verbeterde inzet van eigen medewerkers door training en scholing als alternatieven voor de inhuur van derden. Herzie het aanbestedingsbeleid zodanig dat de noodzaak tot het indienen van afwijkingsvoorstellen afneemt. Overweeg om openbare aanbesteding niet langer als (verplichte) aanbestedingsvorm in het beleid op te nemen. Ga tevens na of ‘dode regels’, zoals het bestaan van een inkoopactieformulier, afgeschaft dan wel opnieuw gerevitaliseerd kunnen of moeten worden, al dan niet in verkorte vorm. Geef invulling aan het beleid voor duurzaam inkopen. De VNG heeft in november 2007 met het Rijk afgesproken, dat in 2010 gemeenten hun producten en diensten voor 75% duurzaam inkopen. In 2015 moet dat 100% zijn. Diverse organisaties, waaronder de VNG en Senter Novem, bieden handreikingen, een stappenplan, een modelnota, voorzetten voor de organisatie en uitvoering van duurzaam inkopen, et cetera. Maak gebruik van de beschikbare informatie en formuleer gemeentelijk beleid voor duurzaam inkopen.23 Maak de regels voor inkoop en aanbesteding sluitend. Kijk daarbij niet alleen naar rechtmatigheid, maar ook naar doelmatigheid en doeltreffendheid. Stel in samenspraak met de budgethouders werkbare normen op voor evaluatie en nacalculatie. Koppel de omvang van het dossier aan de omvang van de inkoop/ aanbesteding. Stel een drempelbedrag vast voor de dossiervorming;
Zie onder andere Vereniging Nederlandse Gemeenten, Aan de Slag met Duurzaam Inkopen! Handreiking voor Raadsleden, Collegeleden en Ambtenaren, september 2008 en de website over duurzaam inkopen van Senter Novem, waarop een grote hoeveelheid informatie te vinden is: http://www.senternovem.nl/duurzaaminkopen/
21
B 6
C
Inventarisatie feitelijke inkoop en aanbesteding Werk aan een beter overzicht van het totaal aan voorgenomen en uitgevoerde inkopen en aanbestedingen. Het werken met inkoopjaarplannen en -verslagen bevordert planmatig werken, controle op het proces en resultaat en biedt mogelijkheden tot het realiseren van inkoopvoordelen en mogelijkheden tot samenwerking met andere gemeenten. Zorg bij de registratie voor een heldere indeling naar categorie van inkoop en aanbesteding.24 Op basis van een eenduidige registratie kan periodiek een analyse uitgevoerd worden naar de omvang en ontwikkeling van de verschillende categorieën van de inhuur en eventuele mogelijkheden om deze bijvoorbeeld te beperken.
Uitvoering van inkoop en aanbesteding
7
Maak een heldere afweging tussen ‘zelf doen’ of ‘uitbesteden’. Neem daarin alternatieven voor inkoop en aanbesteding mee, conform aanbeveling 1 en leg deze afweging vast in het dossier. 8 Verbeter het zicht op de interne kosten van inkoop en aanbesteding. Dat kan door alle medewerkers uren te laten schrijven. Dat zou echter een aanzienlijke lastenverzwaring met zich meebrengen. Een andere optie is om steekproefsgewijs medewerkers voor specifieke trajecten te laten bijhouden welke tijd zij aan welke taken besteden. 9 Creëer een centrale inkoopadviseur binnen de ambtelijke organisatie en organiseer hiervoor uitdrukkelijk tijd en capaciteit. Geef deze persoon vooral een agenderende en ondersteunende rol voor de medewerkers die een inkoop of aanbesteding uitvoeren. Communiceer deze rol ook binnen de ambtelijke organisatie. 10 Draag zorg voor kennisborging en -deling binnen de organisatie. Een inkoopinformatiesysteem op intranet, met daarin regels, voorbeelden en ervaringen, kan hier een goede invulling van zijn. Leg alle evaluaties van inkoop en aanbesteding (qua behalen van doelstellingen, resultaten, ervaringen, kwaliteit, kosten en planning) vast en deel deze binnen de organisatie. Gebruik deze informatie bij toekomstige inkoop en aanbesteding. 11 Borg de (controle op de) toepassing van de regels. Dit is in eerste instantie een taak van het management. In aanvulling daarop kan de Interne Controle hier nadrukkelijker aandacht aan besteden.
D
Informatievoorziening en verantwoording
12 Stel als raad eisen aan de informatievoorziening van het college met betrekking tot (de realisatie van) inkoop en aanbesteding.
24
Een categorisering voor het registreren van de inhuur van derden kan bijvoorbeeld zijn: (a) vervanging bij vacatures en ziekte; (b) opvang tijdelijk capaciteitstekort niet veroorzaakt door vacatures of ziekte; (c) inhuur externe adviseur vanwege specifieke kennis, expertise of onafhankelijk advies; (d) inhuur voor realisatie van projecten of investeringen ten laste van een specifiek project of programma.
22
Vraag in de programmabegroting en jaarrekening om een overzicht van inkoop en aanbesteding, waarmee inzicht wordt verschaft in de aard, omvang, ontwikkeling en programmaonderdelen waarop inkoop en aanbesteding betrekking heeft. 13 Stuur vervolgens ook op deze informatie. Op basis van een overzicht van alle inkoop en aanbesteding kunnen bijvoorbeeld normen of taakstellingen vastgesteld worden, zoals een maximaal percentage van de begroting dat aan de inhuur van externen mag worden besteed of het terugbrengen van de kosten van inkoop en aanbesteding in een bepaald programma tot een bepaald percentage van de totale kosten van dat programma.
23
8
Bestuurlijke reactie
24
25
9
Nawoord van de rekenkamer
De rekenkamer dankt het college van de gemeente Diemen voor de positieve reactie op het onderzoek . Het college onderschrijft dat er veel verbeteringen mogelijk zijn, waarbij het vanwege de schaal van de gemeente Diemen, zinvol is om de professionaliseringslag via regionale samenwerking te realiseren. De rekenkamer ziet net als het college goede mogelijkheden om de aanbevelingen via deze weg op te pakken. De rekenkamer acht daartoe een spoedige verkenning, met bijvoorbeeld de stichting RIJK (Regionaal Inkoopbureau IJmond en Kennemerland), een goede stap. De rekenkamer doet de suggestie dat de gemeenteraad bij de bespreking van dit rapport daartoe een tijdshorizon schetst. Dit is van belang, opdat de risico´s, die ook het college onderkent in de laatste alinea van haar reactie, zo snel mogelijk worden beheerst. Door deze samenwerking kan de gemeente, zoals het college stelt, enerzijds schaalvoordelen bereiken door bundeling van de inkoop- en aanbesteding met andere gemeenten. Anderzijds kan de gemeente Diemen door het delen van professionals meer en betere expertise in huis halen en hoeft de gemeente daartoe zelf geen medewerker aan te stellen. De rekenkamer begrijpt dat de feitelijke invoering van een deel van de aanbevelingen hiermee afhankelijk is van de concrete afspraken over regionale samenwerking rond inkopen en aanbesteden. De rekenkamer laat de discussie graag over aan de raad en het college en wenst de raad en het college veel succes bij de verdere professionalisering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid.
26
Bijlage 1 Bronnen Literatuur en documenten Ernst & Young, Gemeente Diemen; Uitkomsten controle jaarrekening 2007; Verslag van bevindingen voor de Raad, 20 mei 2008. Gemeente Diemen, Aanbestedingsdossier Hulp bij het Huishouden (Wmo), 2008-2009. Gemeente Diemen, Aanbestedingsdossier Leerlingenvervoer, 2009. Gemeente Diemen, Aanbestedingsdossier Wijkreconstructie Ruimzicht Oost, 2007-2008. Gemeente Diemen, Aanbestedingsdossier W-installaties, 2007-2008. Gemeente Diemen, Advies Vormgeving Inkoopfunctie, mei 2007. Gemeente Diemen, Inkoopactiejaarplan 2007, datum onbekend. Gemeente Diemen, Inkoopjaaroverzicht 2008, datum onbekend. Gemeente Diemen, Inkoopvoorwaarden Gemeente Diemen, datum onbekend. Gemeente Diemen, Nota Aanbestedingsbeleid Gemeente Diemen 2008-2009, april 2008. Gemeente Diemen, Notulen gemeenteraadsvergadering, 26 maart 2009. Gemeente Diemen, Overzicht Projecten Inkoop, intern bestand. Gemeente Diemen, Procedure Inhuur Personeel van Derden, 25 augustus 2003. Gemeente Diemen, Procesbeschrijving Inlenen personeel van Derden, 8 november 2007. Gemeente Haarlemmermeer, Verslag Sparringssessie Inkoop Amstelland-Meerlanden Gemeenten, 9 juni 2009, concept. Senter Novem, officiële website: http://www.senternovem.nl/duurzaaminkopen/ Vereniging Nederlandse Gemeenten, Aan de Slag met Duurzaam Inkopen! Handreiking voor Raadsleden, Collegeleden en Ambtenaren, september 2008. Vereniging Nederlandse Gemeenten, Handreiking voor een collegebesluit inzake inkoop en aanbesteding, september 2004.
Respondenten Naam
Functie
Donga, J. Coördinator team P&O Koopmanschap, J. Directeur Bedrijfsvoering Koopmanschap, J. Directeur Bedrijfsvoering Out, J. Coördinator Gebouwen en Facilitaire Zaken Ruijter, P. de Coördinator Infra Smit, E. Projectleider Wmo Spierenburg, C. Projectleider Onderwijshuisvesting (1) In gezamenlijk gesprek.
Datum 9 juni 2009(1) 9 juni 2009(1) 8 juni 2009 8 juni 2009 8 juni 2009
27
Bijlage 2 Operationalisering van de onderzoeksvragen Deel- en subvragen Ten behoeve van de uitvoering van het onderzoek formuleren we bij de deelvragen een aantal subvragen. De deel- en subvragen zijn leidend voor het normenkader.
A 1
B 2
C
BELEID, REGELS EN RICHTLIJNEN Waaruit bestaat het beleid, de uitvoeringsregels en richtlijnen ten aanzien van inkoop en aanbesteding in de gemeente? a Welke regels, eisen en voorwaarden gelden voor de voorbereiding, uitvoering en afronding van inkoop en aanbesteding?
INVENTARISATIE FEITELIJKE INKOOP EN AANBESTEDING Wat is het feitelijke, financiële volume van inkoop en aanbesteding in 2007 en 2008 door de gemeente, uitgedrukt in Werken, Leveringen, Diensten en productgroepen?
UITVOERING
3
Verloopt de uitvoering van inkoop en aanbesteding doelmatig? a Zijn de interne kosten van inkoop en aanbesteding inzichtelijk? b Worden alternatieven voor inkoop en aanbesteding (bijvoorbeeld intergemeentelijke samenwerking) geïnventariseerd en afgewogen? c Komen er in de onderzochte gevallen (grote) knelpunten naar voren?
4
Verloopt de uitvoering van inkoop en aanbesteding doeltreffend? a Vindt er in de onderzochte gevallen van inkoop en aanbesteding evaluatie plaats na afronding van het traject? b Hebben het college en de ambtelijke organisatie inzicht in hoeverre inkoop en aanbesteding in de onderzochte gevallen leidt tot de beoogde resultaten (qua kwaliteit, kosten en tijdsduur)?
5
Verloopt de uitvoering van inkoop en aanbesteding rechtmatig? a Zijn de regels en richtlijnen in de onderzochte gevallen nageleefd? b Hoe zijn de verantwoordelijkheden in de ambtelijke organisatie en het college georganiseerd?
D 6
INFORMATIEVOORZIENING EN VERANTWOORDING In hoeverre verstrekt het college aan de raad tijdige en relevante informatie ten behoeve van sturing en controle door de raad op inkoop en aanbesteding? Is er beleid t.a.v. in welke gevallen, in welke mate van gedetailleerdheid en in welke frequentie informatieverstrekking aan de raad dient plaats te vinden?
Normenkader Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, maken we gebruik van een normenkader. Het normenkader is opgesteld op basis van het beleid van de gemeente. Indien nodig –
28
naar het inzicht van de rekenkamer – zijn professionele procesnormen toegevoegd. Bij elke norm is aangegeven of deze van het beleid van de gemeente afkomstig is, of dat er sprake is van een toegevoegde professionele procesnorm (PP).
1
DE AANBESTEDINGEN VERLOPEN RECHTMATIG
De aanbestedingen verlopen conform de regels en richtlijnen voor het aanbestedingsproces.
A Specificeren (vastleggen van een behoefte en opstellen programma van eisen) A1 Het besluit om aan te besteden is vastgelegd in een inkoopactieformulier (gemeente Diemen). A2 Voor openbare en Europese aanbestedingen: Er is een wervingsteam geformeerd (gemeente Diemen). Voor onderhandse aanbestedingen: niet van toepassing. A3 Er is een besluit genomen over de aanbestedingsvorm, conform tabel II.1 (gemeente Diemen). Type aanbesteding
Bedrag excl. BTW Leveringen en diensten:
Bedrag excl. BTW voor Werken:
Tot € 25.000
Tot € 25.000
€ 25.000 tot ¤ 50.000
€ 25.000 tot € 50.000
Meervoudig onderhands (minimaal 3 offertes)
€ 50.000 tot € 100.000
€ 50.000 tot € 500.000
Openbaar
€ 100.000 tot € 206.000
€ 500.000 tot € 5.150.000
Europees
Vanaf € 206.000
Vanaf € 5.150.000
Zonder B&W-besluit: Enkelvoudig onderhands (minimaal 1 offerte) Meervoudig onderhands (minimaal 2 offertes) Met B&W-besluit:
Tabel II.1: Te hanteren aanbestedingsvormen (gemeente Diemen, april 2008). A4 Er is een planning opgesteld, die is akkoord bevonden (gemeente Diemen). A5 Er is een aanbestedingsdocument opgesteld (gemeente Diemen). A6 In het aanbestedingsdocument zijn de probleemdefinitie en het doel van uitbesteding, een omschrijving van de te leveren activiteiten/ diensten, de kwaliteitseisen, de financiële randvoorwaarden, het tijdpad en de verplichtingen die de betrokken partijen jegens elkaar hebben opgenomen (PP). A7 Het aanbestedingsdocument geeft een volledig beeld van het gewenste resultaat met objectieve en meetbare eisen en wensen, zodat het resultaat kan worden getoetst aan de eisen vermeld in het aanbestedingsdocument (gemeente Diemen). A8 Voor openbare en Europese aanbestedingen: De aanbesteding is gepubliceerd (gemeente Diemen). Voor onderhandse aanbestedingen: niet van toepassing.
29
A9 Voor openbare en Europese aanbestedingen: er is een nota van inlichtingen opgesteld en minimaal 6 dagen voor de offertesluitingstermijn verzonden aan de partijen die zich ingeschreven hebben (gemeente Diemen). Voor onderhandse aanbestedingen: er is een offerteaanvraag verzonden met een duidelijke omschrijving van de gevraagde producten of diensten (PP). A10 De inkoopvoorwaarden van de gemeente Diemen zijn toegevoegd aan de nota van inlichtingen/ offerteaanvraag (gemeente Diemen). A11 De ramingsmethodiek voor het beoordelen of met een opdracht de drempelbedragen overschreden worden, is opgevolgd (gemeente Diemen): – Een opdracht mag niet worden opgeknipt in kleinere opdrachten om onder de regels uit te komen; – De waarde van een opdracht omvat de totale vergoeding aan een opdrachtnemer; – De waarde van een opdracht voor een raamcontract is het totaal aan deelopdrachten die onder dit contract zullen worden vergeven; – Een raming moet reëel zijn, de waarde van het totaal aan homogene (gelijksoortige) goederen is maatgevend voor de bepaling van het bedrag van de opdracht; – Om te bepalen of een project (Europees-) aanbestedingsplichtig is moeten alle opdrachten om het project tot uitvoering te brengen bij elkaar worden opgeteld. Dit betekent dat bij een werk ook de advieskosten en de waarde van de directieleveringen opgeteld moeten worden bij de aanneemsom. Bij een levering moet de installatie van een product bij de levering worden opgeteld om te bezien of het totaal ervan boven de drempelbedragen van het BAO komt. Zo ja, dan moet zowel het leveringsdeel als het installatiedeel (gezamenlijk in een aanbesteding dan wel apart) Europees worden aanbesteed; – In geval van leveringen en diensten moet de totale waarde gedurende de looptijd van het contract worden bepaald; – Indien de looptijd niet kan worden bepaald dan bedraagt de waarde van de opdracht het totaal van het maandelijks te betalen bedrag vermenigvuldigd met 48; – Indien de opdracht een optiebeding inhoudt, moet tevens rekening worden gehouden met de waarde van deze optie. De waarde van de optie moet daarom worden opgeteld bij de waarde van de aanvankelijke opdracht. A12 Alleen in een uitzonderingsgeval (zie bijlage 1) kan gemotiveerd en gearchiveerd van bovenstaande aanbestedingsvormen worden afgeweken. Het sectorhoofd is verantwoordelijk voor de keuze van de afwijkende vorm. In dergelijke gevallen zal de inkoopfunctie om advies worden gevraagd en zal het college voorafgaand aan de aanbesteding moeten besluiten (gemeente Diemen).
B
Selecteren
B1 De beoordeling van de offertes is vastgelegd in een beoordelingsdocument (gemeente Diemen). B2 Er is een gunningsadvies opgesteld (gemeente Diemen). B3 Selectie kan plaatsvinden op basis van twee gunningscriteria: ‘de laagste prijs’ of ‘de economisch meest voordelige aanbieding’ (gemeente Diemen).
30
B4 Er is vastgelegd hoe de selectie tot stand is gekomen, opdat, in geval van een juridische procedure, men kan laten zien dat aan alle voorwaarden van objectieve beoordeling van de aanbiedingen is voldaan (gemeente Diemen).
C
Contracteren
C1 Er zijn afwijzings- en gunningsbrieven verzonden aan alle partijen die offerte hebben uitgebracht (gemeente Diemen). C2 Voor het contract is (intern) juridisch advies gevraagd, ontvangen en verwerkt (PP). C3 Er is een formele contractvorm gehanteerd. Dat wil zeggen: a. een tweezijdig ondertekende akte; b. een schriftelijke offerte van de opdrachtnemer samen met een schriftelijke opdracht van de opdrachtgever; of c. een schriftelijke opdracht van de opdrachtgever samen met een schriftelijke bevestiging van de opdrachtnemer (PP). C4 De opdrachtverlening heeft plaatsgevonden conform het mandaatbesluit van de gemeente Diemen. Zie tabel II.2 (gemeente Diemen). Drempelbedrag Tot € 500 € 500 tot € 10.000
Normen Geen opdrachtbon en/ of fiat door de budgethouder benodigd. Wanneer geen verdere omschrijving noodzakelijk is: opdrachtverstrekking door middel van opdrachtbon in gebruik bij gemeente Diemen. In bijzondere gevallen, waarbij sprake is van een omschrijving of nadere precisering: opdrachtverstrekking in briefvorm. € 10.000 tot € Opdrachtverstrekking door middel van een brief, ondertekend 50.000 door het sectorhoofd of projectleider (enkel indien toestemming van de projectwethouder) of bij diens afwezigheid diens vervanger die het werk c.q. de leverantie namens het college van burgemeester en wethouders opdraagt. Vanaf € 50.000 Opdrachtverlening door een brief die is ondertekend door het college van burgemeester en wethouders. Tabel II.2: Mandaatbesluit voor opdrachtverlening (gemeente Diemen, april 2008). C5 In de opdrachtverstrekking is duidelijk vastgelegd: wie als formele opdrachtgever functioneert, wie het aanspreekpunt is, wat probleemstelling en doel van de uitbesteding zijn, welke kwaliteitseisen worden gesteld, wat de prijs is en welk tijdpad daaraan verbonden is (PP). C6 Bij Leveringen: De gemeente beschikt over de leveringsvoorwaarden van de leverancier en heeft deze aanvaard dan wel expliciet aangepast (PP).
D
Bewaken
D1 Na de opdrachtverlening (tijdens de uitvoering) is bezien of de gemaakte afspraken ook daadwerkelijk worden nagekomen, waarbij de kwaliteit van de uitvoering periodiek is gecontroleerd (PP). D2 Het geleverde eindproduct is op de vastgestelde kwaliteit beoordeeld (PP). D3 Er is pas betaald, nadat het contract formeel is gesloten (PP).
31
D4 De factuur van de leverancier is voorzien van een prestatieverklaring alvorens er betaald is (PP). D5 Er is een nacalculatie uitgevoerd conform de volgende indeling: – nacalculatie van de inschrijving ten opzichte van de besteksraming (de meest gedetailleerde kostenraming): altijd bij Leveringen, Diensten en Werken; – nacalculatie van eenheidsprijzen ten opzichte van de werkelijkheid: bij representatieve projecten in de categorie Werken met betrekking tot veel voorkomende werkzaamheden; – Nacalculatie van het gehele werk, waarbij meer- en minderwerk wordt geanalyseerd op oorzaak en gevolg: Afhankelijk van het type aanbesteding stelt het sectorhoofd c.q. het college van B&W vooraf het percentage met ondergrens vast (gemeente Diemen). D6 Er is een aanbestedingsdossier opgesteld, dat voldoet aan de eisen zoals weergegeven in tabel II.3 (gemeente Diemen). Onderdelen van aanbestedingsdossier
Enkelvoudig onderhands
Meervoudig Onderhands
Openbaar
Europees
Inkoopactieformulier
-
verplicht
verplicht
verplicht
Planning
verplicht
verplicht
verplicht
verplicht
Selectiedocument
n.v.t.
n.v.t.
Lijst gegadigden of inschrijvers
n.v.t
verplicht
Beoordeling selectie
n.v.t
n.v.t.
Indien van toepassing Indien van toepassing Indien van toepassing
Indien van toepassing Indien van toepassing Indien van toepassing
De offerteaanvraag
verplicht
verplicht
n.v.t.
n.v.t.
Het definitieve aanbestedingsdocument De collegebesluiten De officiële publicatie of advertentie
indien van toepassing n.v.t.
verplicht
verplicht
verplicht
n.v.t. 25
verplicht
verplicht
n.v.t.
n.v.t.
verplicht
verplicht
indien van toepassing
indien van toepassing
verplicht
verplicht
n.v.t.
verplicht
verplicht
verplicht
n.v.t.
verplicht
verplicht
verplicht
verplicht
verplicht
verplicht
verplicht
verplicht
verplicht
De nota van inlichtingen Het proces verbaal van aanbesteding. Uitwerking selectiecriteria en gunningscriteria De gunningsbrief en de afwijzingsbrieven De “gegunde” offerte
25
indien van toepassing indien van toepassing
Het beleid stelt dat de collegebesluiten niet van toepassing zijn op meervoudig onderhandse aanbestedingen. Gelet op het mandaatbesluit is dit echter onjuist.
32
Onderdelen van aanbestedingsdossier Evaluatieverslag gunningselectie Het ondertekende contract Overige correspondentie
Enkelvoudig onderhands
Meervoudig Onderhands
Openbaar
Europees
n.v.t.
n.v.t.
verplicht
verplicht
indien van toepassing indien van toepassing
indien van toepassing indien van toepassing
indien van toepassing indien van toepassing
indien van toepassing indien van toepassing
Begroting en nacalculatie n.v.t. n.v.t. verplicht verplicht van de opdracht Proces verbaal van verplicht verplicht verplicht verplicht oplevering Tabel II.3: Vereiste inhoud aanbestedingsdossier (gemeente Diemen, april 2008).
2 E
DE AANBESTEDINGEN VERLOPEN DOELMATIG EN DOELTREFFEND Evaluatie proces (doelmatigheid)
E1 De interne kosten van inkoop en aanbesteding zijn inzichtelijk. Het gaat hierbij om de kosten van: – voorbereiding van de inkoop en aanbesteding en selectie van de uitvoerder; – bewaking en bijsturing van de uitvoering (o.a. op levertijd, kwaliteit, hoeveelheid); – factuurverwerking; – het afwikkelen van eventuele claims, meer- en minderwerk en archivering (PP). E2 Alternatieven voor en variaties op inkoop en aanbesteding worden geïnventariseerd en afgewogen. Er wordt actief gezocht naar mogelijkheden om de inkoopkosten te beheersen. Bijvoorbeeld: – bundeling van koopkracht met andere gemeenten; – overweging van innovatieve vormen van aanbesteden (PP).26 E3 Er doen zich geen (grote) knelpunten voor in het inkoopproces (PP).
F
Evaluatie resultaat (doeltreffendheid)
F1 Het inkoop- of aanbestedingstraject wordt na afloop geëvalueerd (PP). F2 De gemeente heeft inzicht in de resultaten van de inkoop en aanbesteding, qua kwaliteit, financiën en tijdsduur (PP).
3
INFORMATIEVERSTREKKING VAN HET COLLEGE AAN DE RAAD
G1 Het college verstrekt tijdige en relevante informatie over inkoop en aanbesteding aan de raad. (PP) a Het college hanteert door de raad vastgestelde randvoorwaarden en specificaties expliciet als normen voor inkoop en aanbesteding27 en geeft de raad inzicht in de resultaten met betrekking tot de beleidsdoelen. 26
Een voorbeeld is de aanbestedingsvorm ‘Design & Construct’, waarbij de aannemer verantwoordelijk is voor zowel ontwerp als uitvoering, op basis van een functionele omschrijving van het project en een bijbehorend programma van eisen. Uitgangspunt is daarbij dat een vaste prijs wordt aangeboden om het geheel te realiseren.
33
b c
d
27
Het college geeft de raad inzicht in de resultaten van inkoop en aanbesteding, zowel qua financiën als qua kwaliteit. Programmabegroting, kadernota en jaarrekening (stukken van de P&C-cyclus) hanteren dezelfde systematiek om de informatie over inkoop en aanbesteding te presenteren. Uit de stukken van de P&C-cyclus kan door raadsleden worden afgeleid in hoeverre er sprake is van discrepanties tussen verwachte en daadwerkelijk gerealiseerde inkoop en aanbesteding en de mogelijke oorzaken daarvan (weergegeven in een verschillenanalyse).
Denk hierbij aan beleidsdoelen met betrekking tot bijvoorbeeld duurzaam inkopen, samenwerking met andere gemeenten of instanties, etc.
34
