Van papier naar praktijk

Van papier naar praktijk Doelmatigheid en doeltreffendheid sociale pijler grotestedenbeleid Utrecht, april 2002 GB38/017_rap

Andersson Elffers Felix

Inhoud

1

Inleiding 4

2 2.1 2.2 2.3 2.4

GSB en de 'sociale pijler’ 6 De tweede periode grote-stedenbeleid Sociale infrastructuur en sociale pijler Vele gezichten van sociale pijler 8 Conceptueel kader onderzoek 9

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Ambities en aanpak partners 10 Diversiteit steden 10 Ontwikkeling in de steden 10 Aanpak in de steden 12 Instellingen 14 Rijksoverheid 15

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

Besturing sociale pijler 17 Centraal thema: Van papier naar praktijk 17 Gemeentelijke uitgaven in de sociale pijler 17 Versnippering binnen sociale pijler 18 Versnippering in de sociale infrastructuur 19 Effecten op de steden 20 Regie en coalitievorming 22 Programmamanagement 23 Wijkgericht werken 25 Monitoring 26

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Leefwereld en sociale pijler Verschuiving van perspectief Mensen in hun eigen leefwereld Aanbod van voorzieningen 29 Case- en ketenmanagement Vraagsturing 32

6 Conclusies 33 6.1 Conclusies op onderdelen 33 6.2 Naar hoofdconclusies 35

28 28 28 30

6 7


7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

Aanbevelingen 36 Formuleer één kerndoelstelling sociale kwaliteit 36 Versterk het programmamanagement in de steden 36 Differentieer tussen de G4 en de G21 37 Ontwikkel nationaal en lokaal coalities voor sociale kwaliteit 38 Breng bundeling aan in de financiering in een fonds sociale kwaliteit 39 Sluit aan bij zelfherstellend vermogen van burgers 39 Bouw keten- en casemanagement verder uit 40 Kies voor vraagsturing in de sociale sector 40

Bijlagen Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6: Bijlage 7:

Begeleidingscommissie Methodische verantwoording Gesprekspartners Bronnen De leefsituatie-index Participatiemaatschappij voor de stedelijke samenleving Score achtergrond specifieke regelingen

p3 GB38/017_rap.doc


1 Inleiding Bij het schrijven van het Regeerakkoord werd ervaren hoe er, ondanks het succes van het project ‘Werk, werk, werk!’, sprake is van een sociaal tekort, met name in de steden. De revitalisering van de Nederlandse economie leidt tot spectaculaire groeicijfers en de massawerkloosheid van de jaren ‘80 is omgeslagen in een situatie van arbeidsmarktkrapte. In het licht van deze voorspoed is de concentratie van sociale problemen in de steden extra schrijnend. Een belangrijke doelstelling van deze Kabinetsperiode is om ‘het sociale been bij te trekken’. Het grote-stedenbeleid (GSB) is de weg, waarlangs het Kabinet aan deze ambitie inhoud wil geven. Daarmee wordt de door Paars-I ingezette aanpak verder uitgebouwd. Begin 1999 heeft het Kabinet met de 25 betrokken steden (G25) een convenant gesloten voor de tweede periode van het GSB, van 1999 tot 2003. Begin 2002 is het nog te vroeg om de resultaten van deze convenantperiode te evalueren. Tegelijkertijd is er, met de bestuurswisselingen op landelijk en lokaal niveau voor de boeg, wel de behoefte om een tussenstand op te nemen. Vandaar uit kan worden vastgesteld, welke versterkingen van de sociale pijler van het GSB wenselijk zijn in de komende bestuursperiode van Colleges van B&W en Kabinet.

-

Omdat de aarzeling over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het GSB zich met name daarop concentreren, is er behoefte aan een beter zicht op het functioneren van de sociale pijler. Dit onderzoek beoogt in die behoefte te voorzien; terugblikken om vooruit te kijken: wat heeft het GSB voor de aanpak van de sociale problematiek in de steden aan ervaringen opgeleverd? Wat waren succesfactoren? Waar traden knelpunten op? hoe kan in de komende bestuursperiode ‘de sociale pijler’ qua doelmatigheid en doeltreffendheid versterkt worden? Op de achtergrond van deze vragen speelt de discussie tussen rijk en gemeenten over de noodzaak van ontkokering en deregulering. In het convenant tussen rijk en steden over het GSB is afgesproken dat in de loop van het jaar 2000 nader onderzoek gedaan zal worden naar knelpunten en mogelijkheden voor stroomlijning in de sociale pijler van het GSB.1 In dit onderzoek worden ontkokering en deregulering beschouwd als afgeleide van veranderingsprocessen, die in de sociale infrastructuur dienen plaats te vinden. In dit onderzoek is daarentegen de burger als startpunt gekozen. En dan met name de burger in een complexe achterstandssituatie. Hoe functioneert de sociale infrastructuur voor hem of haar? In kaders verspreid over het rapport vindt u profielen van hen terug. Vanuit hun ervaringen zijn observaties gemaakt over het functioneren van de sociale infrastructuur in het algemeen - en meer in het bijzonder van de sociale pijler van het GSB.

1

Ministerie van BZK, Convenant grote steden beleid G4/G21, artikel 3.6

p4 GB38/017_rap.doc


-

Basis voor het rapport vormt een aantal uiteenlopende bronnen: documenten uit de steden, van departementen en van onderzoeks- en adviesinstanties analyses van regelgeving op rijksniveau cijfermatige analyses van de financiering en monitorresultaten gesprekken met bestuurders en medewerkers uit tien steden, op betrokken departementen en met werkers ‘in het veld’ en hun ‘cliënten’ een workshop met deskundigen over monitoring en tegen het einde van het onderzoek een conferentie over de voorlopige resultaten. Het onderzoek is in korte tijd (1 oktober 2001- 31 januari 2002) tot stand gekomen. Wij spreken onze dank uit aan al degenen die, vaak onder hoge tijdsdruk, bereid waren mee te werken aan het onderzoek en aan de leden van de begeleidingscommissie.

p5 GB38/017_rap.doc


2 GSB en de 'sociale pijler’ 2.1 De tweede periode grote-stedenbeleid Aanloop naar GSB-II De tweede GSB-periode is gestart met de 25 steden (G25), waarmee de eerste GSB-periode is afgesloten. De aanpak van het GSB-II vertoont grote continuïteit met de eerste GSB-periode. De uitwerking van de sturingsfilosofie voor het GSB-II wordt in 1998 vastgelegd in een ‘doorstartconvenant’ tussen het Kabinet en de G25. Het biedt een kader voor de inhoudelijke uitwerking van de aanpak in de steden. In dit doorstartconvenant worden gezamenlijk de inhoudelijke doelstellingen voor het GSB-II geformuleerd, wordt afgesproken welke middelen de steden daarvoor beschikbaar krijgen en hoe de resultaten op de geformuleerde doelstellingen zullen worden gemeten. Het doel van het GSB wordt omschreven in een negental doelstellingen. Rond deze negen doelstellingen wordt een monitor ontwikkeld. De financiering is vastgelegd in het extra-comptabel overzicht (ECO), waarin per pijler een groot aantal afzonderlijke geldstromen is opgenomen. In dit overzicht is direct voor de 25 steden een geldstroom van totaal 1,68 miljard Euro per jaar opgenomen. Delen van deze middelen betreffen reeds bestaande geldstromen, deels betreft het nieuwe gelden. Op grond van het doorstartconvenant ontwikkelen de steden in 1998 meerjarige ontwikkelingsplannen (MOP), waarin zij per pijler een programma formuleren. In het doorstartconvenant is vastgelegd dat deze ontwikkelingsplannen tot stand komen in samenspraak met burgers en organisaties in de steden. Eind 1999 leiden deze ontwikkelingsplannen tot convenanten tussen rijk en steden voor de periode 1999-2003. 2In deze convenanten zijn per stad de doelstellingen en de beschikbare middelen voor het GSB vastgelegd. Volwassenwording GSB De aanpak in de tweede GSB-periode vormt het vervolg op de eerdere aanpak gericht op sociale vernieuwing (1990-94) en op de eerste periode van het GSB (GSB-I, 1994-1998).

-

Achtergrond voor het GSB en de voorlopers ervan vormt de achterblijvende ontwikkeling in de grote steden. Doel is de steden een extra impuls te geven voor de aanpak van de grootstedelijke problematiek. De ambities voor de aanpak in de steden zijn drieledig: inhoudelijke beleidsvernieuwing, gericht op vitalisering van de steden methodische beleidsvernieuwing, met een integrale aanpak van problemen bestuurlijke vernieuwing, door interactief bestuur. Kenmerkend voor de ontwikkeling over de jaren is een verbreding van de aandacht, waarbij het steeds minder exclusief draait om het bestrijden van de achterstanden in de steden. Steden zijn behalve een plek van sociale achterstelling ook motor voor de regionale en nationale ontwikkeling. De dynamiek van de steden biedt kansen om de optredende problematiek te bestrijden. Omgekeerd kunnen de achterstanden een belemmering gaan vormen om de kansen van de steden te benutten.

2

Overigens is met een aantal van de steden pas later een convenant gesloten, omdat hun

SOP door het rijk nog niet voldragen werd bevonden

p6 GB38/017_rap.doc


Zo verschuift de focus van het GSB van exclusief sociaal beleid naar een meeromvattend beleid, inclusief ruimtelijke en economische dimensies. Typerend voor het stedenbeleid in de afgelopen decennia is het streven naar bestuurlijke vernieuwing. Een constante is daarbij de overtuiging dat alleen op lokaal niveau de noodzakelijke integrale aanpak tot stand kan komen en dat daarvoor de regie bij de lokale overheid kan liggen. Tekenend voor de volwassenwording van het GSB is het breken met de ‘projectencarrousel’, die de stedelijke vernieuwing in het verleden vaak kenmerkte, in de vorm van een grote waaier aan tijdelijke, weinig samenhangende initiatieven. Met het concept ‘programmasturing’ wordt gekozen voor een bredere, meer structurele aanpak. Methodisch is er sprake van grote continuïteit door de jaren. Participatie van burgers, integraliteit van beleid, wijkgerichte aanpak, en trajectmatige begeleiding. Dezelfde termen komen in de loop der jaren terug. Met de toenemende aandacht voor de problematiek én de potenties wordt er gekozen voor zakelijkere en meer resultaatgerichte methoden. De verzakelijking van het GSB en de verbreding van de ambities brengen een beter besef van de noodzaak van partnerschap: tussen steden en rijk, en tussen overheden en private partners. 2.2 Sociale infrastructuur en sociale pijler Dit onderzoek richt zich op de sociale pijler van het GSB. Vaak wordt als GSB-doel geformuleerd ‘het versterken van de sociale infrastructuur’ in de steden. Daarmee kan de indruk ontstaan dat de ‘sociale infrastructuur’ en de ‘sociale pijler van het GSB’ synoniem zijn. Voor de zuiverheid van de analyse is het van belang de beide termen te onderscheiden. De term ‘sociale infrastructuur’ is ontleend aan de fysieke sector. Het gebruik van deze term kan verduidelijken dat ook een goed sociaal beleid een adequate ‘infrastructuur’ veronderstelt, op de wijze waarop dat ook geldt voor de economische en de fysieke pijler. De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling heeft de sociale infrastructuur gedefinieerd als het geheel van organisaties, diensten, voorzieningen en betrekkingen, die het mogelijk maken dat mensen in redelijkheid in sociale verbanden kunnen leven en participeren aan de samenleving.3 De infrastructuur maakt iets mogelijk, is een voorwaarde waardoor mensen kunnen participeren in het maatschappelijk verkeer. De definitie van de RMO is een brede definitie van de sociale infrastructuur. Het gaat zowel over formele instanties, als over informele verbanden, zowel over bestuurlijke arrangementen als over persoonlijke netwerken. De toegang tot sociale infrastructuur - voorzieningen, diensten, instanties, circuits van besluitvorming, persoonlijke netwerken - is van vitaal belang voor mensen die in een achterstandspositie verkeren door economische, sociaal-culturele, medische of psychische oorzaken. Daarom is ook haar bestuurlijke inrichting een belangrijke factor die veel aandacht krijgt in het kader van de bij het GSB horende bestuurlijke vernieuwing. Realisering van de doelstellingen van ‘de sociale pijler’ is afhankelijk van hoe de sociale infrastructuur functioneert.

3

RMO, Ongekende aanknopingspunten ; strategieën voor de aanpassing van de sociale

infrastructuur

p7 GB38/017_rap.doc


Het streven om in de steden ‘het sociale been bij te trekken’ is verwoord in de rapporten Deuren openen! en Een sociaal en ongedeeld Nederland van de commissies Etty en Peper4. Deze kwamen vlak voor de start van deze Kabinetsperiode uit en hebben de grondslag gelegd voor de sociale pijler van het GSB.

-

De sociale pijler van het GSB is specifieker dan de brede aanpak van de sociale infrastructuur. De sociale pijler van het GSB ontlenen hun bestaansrecht aan de cumulatie van sociale problematiek in de grote steden. Het concentreert zich op deze steden en is bedoeld als aanvulling op de reguliere inspanningen van gemeenten en instellingen. In deze benadering past: concentratie op mensen en wijken in achterstandsituaties een brede definitie van ‘achterstand’, in termen van inkomen, werk, kennis, gezondheid, veiligheid, sociale relaties accent op maatregelen en trajecten gericht op herstel. De sociale infrastructuur bestaat voor en dankzij alle burgers. In de Kabinetsverkenning over de sociale infrastructuur wordt gesteld dat 80% van de mensen met weinig ondersteuning hun eigen leven kunnen vormgeven en 20% verdergaande ondersteuning nodig heeft, vanwege achterstanden. Bij een klein deel van deze groep zijn de achterstanden dermate problematisch dat intensieve bemoeienis vanuit meerdere disciplines noodzakelijk is. Voor de grote groep burgers zonder achterstanden biedt de overheid algemene voorzieningen aan. De burger is zelf meestal degene die de vraag articuleert. Het overgrote deel (80%) van de overheidsinspanningen in de sociale infrastructuur richt zich echter op de 20%, die moeite heeft het leven op eigen kracht vorm te geven. Daar is de overheidsinterventie veel actiever. De sociale pijler van het GSB gaat vooral over die geconcentreerde inzet van de overheid. Dit onderzoek heeft zich daar dan ook op geconcentreerd. 2.3 Vele gezichten van sociale pijler De sociale pijler van het GSB is een bont geheel: het gaat over veel niveaus (rijk, gemeenten, instellingen), veel sectoren (gezondheid, onderwijs, veiligheid, activering, integratie van minderheden), veel verschillende situaties (cumulatie van problemen, zowel per buurt als per individu of gezin). De sociale pijler kent daardoor al met al vele werkelijkheden, elk met een eigen gezicht. In dit onderzoek is geprobeerd recht te doen aan de breedte van het thema. Dit onderzoek beperkt zich niet tot de interactie die plaatsvindt tussen rijk en steden. Er is naar gestreefd het functioneren van de sociale pijler te analyseren op al haar niveaus. Het type vraagstukken verschilt per niveau. De organisatie-vraagstukken voor een bestuurder of ambtenaar op een stadhuis - laat staan een departement - lijken slechts vaag op het type ‘organisatievragen’, waar een bewoner van een achterstandswijk zich voor gesteld ziet. De discussie, die rijk en gemeenten voeren over convenanten en deregulering, staat ver af van de wijze waarop burgers in nood en professionals van instellingen elkaar proberen te vinden. Wanneer de blik van de burgers centraal wordt gesteld, komt een andere analyse op tafel, dan wanneer de ‘Haagse’ discussie over regelgeving centraal wordt gesteld. Veel van de vernieuwing van het GSB vindt plaats op het niveau van beleidsformulering. Uiteindelijk staat in 4

Commissie Onderzoek lokale sociale infrastructuur, Deuren openen: investeren in

sociale integratie en participatie ,1998 Commissie maatschappelijke draagvlak versterking lokale sociale infrastructuur, Naar een sociaal en ongedeeld Nederland, 1998

p8 GB38/017_rap.doc


dit onderzoek de vraag centraal naar de doeltreffendheid van de sociale pijler voor burgers in achterstandssituaties. Dat veronderstelt een kritische blik op de feitelijke effectiviteit van het geformuleerde beleid voor betrokkenen. 2.4 Conceptueel kader onderzoek Kernvraag voor het onderzoek is - populair gezegd - in hoeverre de sociale pijler van het GSB op de goede weg zit. AEF richt zijn analyse op drie hoofdinvalshoeken: 1 De partners en ambities binnen de sociale pijler van het GSB 2 De besturing en acties binnen de sociale pijler van het GSB 3 De noden en behoeften van de burgers. Schematisch is het conceptuele kader hiernaast weergegeven.

p9 GB38/017_rap.doc


3 Ambities en aanpak partners 3.1 Diversiteit steden Het GSB richt zich op 25 steden. De veronderstelling achter het GSB is dat deze steden door hun dynamiek kansen bieden voor ontwikkeling, maar tegelijkertijd extra aandacht vergen door de aanwezige sociale problematiek. Bij nadere beschouwing blijkt dat de situatie in de afzonderlijke steden sterk varieert. Dit kan zichtbaar worden gemaakt aan de hand van de ontwikkeling in de 25 steden op de vijf GSBdoelstellingen die betrekking hebben op de sociale kwaliteit: bestrijding van werkloosheid, spreiding van inkomenscategorieën, kwaliteit leefomgeving, sociale kwaliteit en veiligheid. Sommige steden kennen een zeer ernstige sociale problematiek, andere steden ‘doen’ het op bovenstaande punten beter dan het landelijk gemiddelde. Aspecten, zoals de kwaliteit van de buurt en de sociale kwaliteit, laten nauwelijks verschillen tussen de steden zien. Andere aspecten, zoals de werkloosheid en het aandeel minderjarige verdachten, vertonen echter zeer grote variatie. Zo is de werkloosheid in 1996 in Leeuwarden meer dan vier keer zo hoog als in Utrecht, Haarlem of Tilburg. Het aandeel jeugdige verdachten is in Schiedam bijna zes keer hoger dan in Helmond. De G4 hebben gemiddeld meer problemen dan de G21, maar dit geldt niet over de volle breedte (zie tabel 3 en 4). Binnen de G4 doen zich grote verschillen tussen de steden voor, in de aard en de ernst van de problemen. De sociale problematiek is het grootst in Amsterdam en Rotterdam. Den Haag kent ook het hele spectrum aan sociale problemen, maar in mindere mate dan Amsterdam en Rotterdam. Utrecht is er sociaal gesproken beter aan toe, maar scoort zeer slecht op veiligheid. Binnen de G21 kennen vooral Leeuwarden, Groningen, Arnhem, Nijmegen, Schiedam en Heerlen veel problemen. In Leeuwarden concentreert zich dit op sociaal-economische achterstand; in Arnhem en Nijmegen manifesteert deze achterstand zich eigenlijk over de volle breedte. Van de G21 hebben 12 steden relatief weinig problemen. Vaak kennen deze steden wel op een onderdeel specifieke problemen. Voorbeelden hiervan zijn de verloedering en sociale kwaliteit in Leiden, de veiligheid in Tilburg, de verloedering en onveiligheid in Zwolle. De voornaamste conclusie is dan ook dat ‘dè grote-stedenproblematiek’ niet bestaat. Uiteraard bestaan er in de steden ernstige sociale problemen, maar elke stad kent haar eigen problematiek. 3.2 Ontwikkeling in de steden In deze paragraaf wordt - met de GSB-doelstellingen als leidraad - een kort overzicht gegeven van de ontwikkelingen in de steden. Terugdringen werkloosheid (doelstelling 1) In de afgelopen jaren is de werkloosheid in de steden sterk afgenomen. Het werkloosheidspercentage tussen de steden varieert sterk. Utrecht, Breda en Tilburg zitten op het landelijk gemiddelde. Met name in een aantal G21 steden, zoals Leeuwarden en Almelo, is de algemene werkloosheid hoog en hardnekkig. Opvallend is dat de werkloosheid in achterstandswijken in bijna alle steden sneller daalt dan het stedelijk gemiddelde. De werkloosheid onder allochtonen en langdurige werkloosheid daalt minder snel.

p 10 GB38/017_rap.doc


Aandeel hoge inkomens (doelstelling 4) Het aandeel midden en hoge inkomens blijft in de periode 1994 - 1998 stabiel. Een lichtpuntje is dat in 1998 in bijna alle steden een lichte stijging van het percentage midden en hoge inkomens zichtbaar is. De ontwikkeling in 1998 is nog te bescheiden om vast te stellen of hier sprake is van een trend. Kwaliteit buurt (doelstelling 5) Het oordeel over de ontwikkeling van de kwaliteit van de eigen buurt is constant. In Almelo, Arnhem, Helmond en Leeuwarden is sprake van een positieve ontwikkeling. In Den Haag, Haarlem en Tilburg is er in de perceptie van de burgers sprake van meer verloedering. Hun oordeel over de ontwikkeling van groenvoorzieningen in de steden is constant. Alleen in Eindhoven is sprake van een negatiever oordeel. Het oordeel over de ontwikkeling in achterstandswijken is positiever dan het oordeel over het stedelijk gemiddelde. Sociale cohesie (doelstelling 7) Het oordeel van burgers over de sociale kwaliteit in de steden is nagenoeg constant gebleven. In de achterstandswijken is een licht positieve ontwikkeling zichtbaar. Onduidelijk is nog of dit het begin is van opwaartse trend. Veiligheid (doelstelling 8) Gevoelens van onveiligheid in de eigen buurt blijven stabiel of nemen af. In de achterstandswijken is sprake van een meer dan gemiddelde afname van onveiligheidsgevoelens, een enkele uitzondering daargelaten. Hetzelfde geld voor de algemene gevoelens van onveiligheid. Alleen in Utrecht en Zwolle zijn mensen zich in de afgelopen periode onveiliger gaan voelen. De ontwikkeling van het daadwerkelijke aantal slachtoffers is diffuser. In een aantal steden zijn minder mensen slachtoffer geworden van misdrijven. In andere steden is de situatie verslechterd. Vooral de situatie in Utrecht valt op. Het percentage van de bevolking dat slachtoffer is van een geweldsmisdrijf is daar fors gestegen, behalve in één van de achterstandswijken - Kanaleneiland - waar dit percentage juist gedaald is. Integraal oordeel ontwikkelingen Een integraal oordeel over de ontwikkeling in de steden is moeilijk te geven. De GSB-monitor is hiervoor (nog) niet geschikt. Het oordeel van het SCP over de sociale staat van Nederland geeft wel een indicatie. In de periode 1997 - 1999 is de leefsituatie van bijna alle categorieën inwoners in Nederland verbeterd. Alleen de situatie van de burgers met veel achterstanden zijn gelijk gebleven. Deze categorie - iets minder dan 10% van de bevolking - is oververtegenwoordigd in de steden, vooral in de G4. Oorzaak van het achterblijven van de groep jonger dan 65 jaar is afname van de sociale participatie en de deelname aan sport. De leefsituatie van de groep ouder dan 65 jaar zal naar verwachting in de afgelopen jaren gestegen zijn als gevolg van de inkomensontwikkeling in deze groep.



3.3 Aanpak in de steden

-

De aanpak van de 25 steden vertoont inhoudelijk grote overeenkomsten. Elke stad heeft haar Stedelijk ontwikkelingsplan op eigen wijze ingedeeld en gestructureerd in programma’s en maatregelen. De steden nemen echter allemaal ongeveer dezelfde thema's op. Zij laten zich globaal indelen in een zestal clusters, die in bijna iedere stad terugkeren: integrale wijkaanpak risicojeugd veiligheid integratie allochtonen groepen in de marge van de samenleving (daklozen, thuislozen) re-activering van langdurig werklozen. De aanpak binnen de genoemde thema’s vertoont veel uniformiteit. In de plannen van de steden komen bijna voortdurend dezelfde maatregelen terug. In de tabel hiernaast is een ‘ideaal-typische’ aanpak van de sociale pijler in programma’s en maatregelen beschreven, die in bijna alle 25 steden herkenbaar is. Opvallend is dat de grote verschillen in de stedelijke context en het uitgangspunt van lokale planvorming nauwelijks leiden tot differentiatie in de inhoud van de aanpak. Eigenlijk is het enige thema waarbij echte verscheidenheid tussen de steden valt te signaleren het ouderenbeleid. Dit heeft vooral te maken met het verschil in ambitieniveau van gemeentebesturen om verantwoordelijkheid te nemen voor dit werkterrein, waarin gemeenten relatief beperkte bevoegdheden hebben. Voorts is het onduidelijk in hoeverre dit beleidsthema valt binnen het GSB. GSB als impuls voor vernieuwing In de meeste steden leidt het GSB tot beleidsvernieuwing. Zeker in de G21 heeft het GSB zich - meer dan in de vorige GSB-periode en de periode van de sociale vernieuwing - een plek veroverd in het hart van de stedelijke beleidsontwikkeling. Dit heeft een aantal gevolgen voor de wijze waarop de steden hun sociale beleid vormgeven. Het formuleren van meetbare doelstellingen vormt een cultuuromslag voor gemeenten, omdat nog nooit zo expliciet de vraag is gesteld, welk effect met maatregelen wordt beoogd en of maatregelen dat ook teweeg brengen. De meetbare doelstellingen brengen een nieuwe zakelijkheid op gang in het wegen van doelmatigheid. Door middel van het aanwijzen van programmamanagers wordt er in de programma’s samenhang gebracht in de veelheid van maatregelen, terwijl ook tussen de programma’s communicatie wordt bevorderd. Voor het gemeentebestuur wordt het zo ook beter mogelijk op deze samenhang te sturen. Programmaoverleggen, pijleroverleggen, GSBcoördinatieoverleggen vormen de bestuurlijke uitingen van dit streven naar integraal beleid. Waar in het verleden wijkaanpak nog gelijk stond aan buurtbeheer, valt onder het huidige GSB een waaier van activiteiten op wijkniveau te signaleren, van beheer tot stedelijke ontwikkeling. Op het niveau van de wijk krijgt het streven naar integraliteit het meest concreet gestalte. Daarbij is de wijkaanpak steeds een verbindingsstuk voor de samenhang tussen de pijlers van het GSB.



Vaak wordt in het GSB-beleid op lokaal niveau samengewerkt tussen partijen, die qua doelstellingen en financiering niet door de gemeente worden aangestuurd. De steden definiëren hier voor zichzelf een regierol bij het overleg en de samenwerking tussen een veelheid aan nieuwe partners. In de sociale pijler is het begrip keten een belangrijk sleutelwoord geworden. Het verwijst naar de wijze, waarop de steden de samenhang tussen maatregelen en voorzieningen proberen te organiseren. Dit gebeurt in termen van verschillende ontwikkelingsstadia van mensen of van preventie, repressie, herstel. Van papier naar praktijk De investering van capaciteit en energie van de steden in het GSB is overtuigend en draagt onmiskenbaar bij aan het denken over bestuurlijke vernieuwing. Tegelijkertijd blijkt bij een tour d’horizon langs de steden ongenoegen te bestaan. Overheersende gevoel is dat het lastig blijft om een beeld te krijgen van de feitelijke realisatie van maatregelen in de sociale pijler van het GSB: het onderscheid tussen beleidsplannen en uitvoering is vaak onhelder. Tussentijdse evaluaties hebben een kwalitatieve inslag. In de sociale pijler is een groot aantal partners binnen en buiten de gemeentelijke organisatie betrokken: de vertaling van maatregelen naar realisatie verloopt over veel schijven en is daardoor stroperig. Wat opvalt is een overvloed aan coördinatie- en integratiemomenten. De vraag is of de energie ook voldoende in de uitvoering wordt geïnvesteerd. Juist in de wijkaanpak wordt zichtbaar, hoe moeizaam het is verkokering binnen de steden te doorbreken. In veel steden lopen de wijkmanagers aan tegen de sectorale aanpak van gemeentelijke vakdiensten. Gemeenten praten veel over regie, maar worstelen er ook mee. Waar instellingen gefinancierd worden, vindt lang niet altijd zakelijke sturing plaats. Waar instellingen eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen en een eigen financieringsgrondslag kennen, treden veel conflicten op. Het ongenoegen heeft een gezamenlijke noemer: de vertaling van papier naar praktijk laat zeer te wensen over, zodat er vaak een kloof is tussen intenties en inzet enerzijds en resultaten anderzijds.

-

Verschillen tussen steden Er bestaan in de aanpak grote verschillen tussen de steden. Dit heeft veel te maken met de gemeentelijke organisatiecultuur. Met name de mate waarin het GSB is verankerd in de steden kent veel verschillen: de verhouding tussen de GSB-programmaorganisatie en de lijnorganisatie de reikwijdte van het programmamanagement de verwerking van de GSB-middelen in de gemeentelijke begrotingsopzet en planning- & controlcyclus de wijze waarop een integrale wijkaanpak is vertaald in de structuur van de gemeentelijke organisatie en in sturingsinstrumenten op wijkniveau.



Verschil G4-G21 Het meest opvallende onderscheid tekent zich af tussen de G4 en de G21. De ambitie om met het GSB inhoudelijke en bestuurlijke vernieuwing te realiseren, wordt binnen de G4 met scepsis bekeken. Deze opstelling heeft het karakter van een self-fulfilling prophecy: de impact van het GSB binnen de gemeentelijke organisatie is in deze steden veel geringer. Het programmamanagement is nauwelijks geïntegreerd in de lijnorganisatie en richt zich op het wegzetten en verantwoorden van de zelfstandige GSB-budgetten, los van de gemeentelijke p&c-cyclus. Ook het opdrachtgeverschap vanuit de wijk is vaak zwak ontwikkeld, bij gebrek aan een uitgesproken beleid in die richting. Bij de G21 blijkt over het algemeen het GSB juist het vliegwiel voor vernieuwing op inhoudelijk en bestuurlijk vlak. De steden wisselen ook onderling ervaringen en voortschrijdende inzichten uit. Ook het concept van zelfanalyses en visitaties als kwaliteitsinstrument is in G21-verband ontwikkeld. Het verschil in benadering tussen de G4 en de G21 lijkt een aantal oorzaken te hebben. In veel van de G21-steden is er op bestuurlijk niveau voor gekozen om het GSB te gebruiken als motor voor vernieuwing. De steden hebben onderling een hecht verband, waarin ze elkaar stimuleren in het uitwerken van die vernieuwing. In de G4 is bestuurlijk gekozen voor een pragmatische strategische benadering. Het GSB dient daar vooral als onderhandelingstafel om de specifieke positie van de grootste steden te vertalen naar claims op extra middelen en bevoegdheden. Dit verschil in bestuurlijke keuzen vindt mede haar grond in twee institutionele verschillen. De G4 hebben directe, ambtelijke en bestuurlijke relaties met vakdepartementen. De toegevoegde waarde van de integrale benadering van BZK is strategisch van minder belang. De G21 hebben hun onderlinge samenwerking en de coördinatie door BZK nodig als kanaal om hun problematiek te agenderen bij de rijksoverheid en de vakdepartementen. Daarnaast speelt dat de gemeentelijke organisaties van de G4 meer kenmerken hebben van een complex systeem, waarin sprake is van centrifugale krachten. Vaak is er sprake van vormen van binnengemeentelijke decentralisatie of deconcentratie. De vakdiensten zijn omvangrijker en zwaarder bezet aan de top. De condities voor integraal programmamanagement zijn er minder gunstig. 3.4 Instellingen Op het niveau van instellingen, die een rol spelen bij het bestrijden van de grote stedenproblematiek, is de impact van het GSB uiteraard indirecter. Het zijn immers niet de instellingen maar de gemeentebesturen, waarmee het rijk convenanten is aangegaan. Daarentegen zijn voor een concrete uitwerking van het GSB naar de vraagstukken in de stad veelal de instellingen van cruciaal belang: zij staan met burgers in contact. Het zijn vaak de gespecialiseerde instellingen die inhoudelijk nieuw beleid ontwikkelen, zoals de voor- en vroegschoolse opvang. Ook nieuwe vormen van beleidsuitvoering vinden vaak hun oorsprong in de instellingen, zoals vraaggericht werken, casemanagement, ketenmanagement.



-

Twijfel over effectiviteit Gezien de beperkte informatie over de mate waarin GSB-doelstellingen ook gerealiseerd worden, is het in het kader van dit onderzoek nog niet mogelijk de effectiviteit van de (nieuwe) werkwijzen van de instellingen te evalueren. Wat wel opvalt is dat binnen veel gemeenten aarzeling over het voorzieningenaanbod bestaat: is het voldoende toegespitst is op de noden en vragen van burgers? zijn de werkwijzen effectief? is er ‘op de werkvloer’ reële samenhang binnen het voorzieningenaanbod? worden de culturele verschillen tussen instanties en burgers voldoende overbrugd? is het management van de instellingen adequaat? zijn de werkers voldoende professioneel toegerust? Versnipperd aanbod Deze aarzelingen laten zich ook begrijpen in het licht van een aantal bevindingen over de organisatie van gespecialiseerde instellingen in de sociale sector. De vele instellingen zijn ingericht en onderscheiden naar specialisme en naar werkgebied. Een inventarisatie in Tilburg leverde op dat er alleen al in deze stad 116 door de gemeente gesubsidieerde instellingen functioneren.5 Van enige afstand is de opbouw van de sociale infrastructuur moeilijk te doorgronden. Het spectrum van organisaties is zeer breed, het wordt gekenmerkt door een groot aantal specialistische organisaties, aangestuurd via uiteenlopende bestuurlijke modellen en lang niet alle instellingen worden gefinancierd door de gemeentelijke overheid. De conclusie luidt dat er sprake is van een sterk versnipperd aanbod vanuit een groot aantal outputgefinancierde instellingen. 3.5 Rijksoverheid Met het GSB is gestreefd naar een vernieuwing in de sturingsfilosofie van het rijk. Op rijksniveau valt op hoe er spanning bestaat rond het sturingsconcept van het GSB. De gedachte is dat Rijk en gemeenten gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen voor het GSB, maar dat wordt gebroken met de projectcarrousel die de visitatiecommissie GSB (commissie-Brinkman) aangetroffen had.6 In de nieuwe sturingsfilosofie geeft het rijk doelstellingen en financiële kaders aan en zijn de gemeenten verantwoordelijk voor samenhangende planvorming, vast te leggen in convenanten, zoals beschreven in hoofdstuk 2 van dit rapport. De feitelijke sturing van de sociale pijler van het GSB is echter minder eenduidig dan de GSBfilosofie zou doen denken. Met de sociale pijler hebben vijf departementen bemoeienis: Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Welzijn, Volksgezondheid en Sport (WVS), Onderwijs, Wetenschappen en Cultuur (OCW), Justitie, Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).

5 6

AEF, Inzicht in sociale infrastructuur Tilburg, 2000 Visitatiecommissie grote-stedenbeleid, Groot onderhoud der steden, samenwerking in

samenhang, 1998



De betrokkenheid bij het GSB is voor al deze departementen een aanslag op hun coördinatiecapaciteit geweest. Dit geldt overigens ook voor de coördinatie binnen het ministerie van BZK, zoals tussen de GSB-directie en de vakdirecties voor minderhedenbeleid en openbare orde en veiligheid. Met name in de fase waarin de stedelijke ontwikkelingsplannen moesten worden beoordeeld en in de convenanten tussen gemeenten en rijk geformuleerd, bleek het niet mogelijk snel genoeg voldoende capaciteit vrij te maken en de afstemming binnen de departementen te organiseren. Consequentie hiervan is dat de afstemming tekort schoot en departementen zich vooral hebben geconcentreerd op eigen vakterrein en de beleidsprioriteiten die zij daarbinnen hebben. Versnippering financiering Een gebrek aan samenhang weerspiegelt zich ook in de financiering. In vergelijking met de economische en de fysieke pijlers is de financiering van de sociale pijler versnipperd. De sociale pijler omvat een groot aantal regelingen, terwijl het bedrag dat binnen deze pijler wordt toegekend relatief beperkt is. Anders dan bij de economische en de fysieke pijler is niet één vakdepartement dominant in de financiering van de sociale pijler (tabel 5). De lijst van het ECO is onder grote tijdsdruk tot stand gekomen in een politiek-bestuurlijk proces. Vanuit de vakdepartementen wordt de opbouw van het ECO daarom als willekeurig ervaren. De mate waarin men de grootstedelijke dimensie van de doelstellingen en regelingen herkent en erkent, varieert van ministerie tot ministerie. Met name op het ministerie van VWS is het denken in GSB-termen niet sterk ontwikkeld. Verschillende vakdepartementen lijken betrokken bij het GSB volgens de formule ‘intens maar specifiek’, òf ‘breed maar oppervlakkig’. Het ministerie van BZK bevindt zich hierdoor in een complexe situatie: vanuit de steden wordt druk uitgeoefend om ernst te maken van het sturingsconcept van het GSB voor de sociale pijler. Wanneer het departement er bij de vakdepartementen op aandringt om middelen te bundelen, kan dat op de vakdepartementen gemakkelijk leiden tot verminderde betrokkenheid bij het GSB.

-

Verkenningen Voor de invulling van het beleid voor de komende Kabinetsperiode hebben de vakdepartementen een aantal verkenningen uitgevoerd. Het zijn een soort ambtelijke vingeroefeningen ten behoeve van de Kabinetsformatie. Eén van deze verkenningen heeft betrekking op de sociale infrastructuur. De sociale infrastructuur wordt in beeld gebracht aan de hand van vier kwadranten: primaire sociale verbanden, de buurt, netwerken, arbeid en onderwijs. Per kwadrant zijn de belangrijkste uitdagingen voor de komende periode in beeld gebracht: integraal jeugd beleid met mogelijke toespitsing op risicojeugd, opvoedingsondersteuning en/of brede school integraal beleid gericht op leefbaarheid en/of veiligheid op wijkniveau, al dan niet met een accent op interculturele buurtontwikkeling beter afstemmen van zorg en welzijn, al dan niet met accent op vrijwilligerswerk en mantelzorg versterking van interculturalisatie al dan niet door combinatietrajecten van inburgering en arbeidsreïntegratie.



4 Besturing sociale pijler 4.1 Centraal thema: Van papier naar praktijk Het GSB leidt tot veel bestuurlijke en ambtelijke inspanning. Het lijkt erop alsof het GSB maar moeizaam de overgang kan maken van papier naar praktijk. Dat geldt eigenlijk zowel voor de uitwerking van de GSB-sturingsfilosofie voor de sociale pijler op rijksniveau, als voor het realiseren van de GSB-doelstellingen voor de sociale pijler in de steden. In dit hoofdstuk wordt de vraag gesteld, waarom het zo moeilijk is de aansturing van de sociale pijler doeltreffender vorm te geven. 4.2 Gemeentelijke uitgaven in de sociale pijler In het kader van dit onderzoek is een analyse gemaakt van de gemeentelijke uitgaven in de sociale pijler. De werkhypothese daarbij was dat uitgaven aan sociale infrastructuur een lagere prioriteit hebben dan 'harde' in de fysieke en economische pijler. Dit naar aanleiding van signalen uit de steden dat uitgaven in de fysieke en economische pijler vaak verder vooruit gepland zijn en de opbrengsten ervan beter te onderbouwen dan uitgaven in de sociale pijler. Bij de verdeling van middelen in het college van Burgemeester en Wethouders zou de wethouder sociale zaken daardoor minder goed bedeeld worden. De gemeentelijke uitgaven zijn bekeken op het niveau van de uitgaven in het kader van het GSB en over het geheel van gemeentelijke uitgaven. Een aparte categorie zijn de gemeentelijke investeringen. Deze zijn in dit onderzoek niet apart bekeken. Enerzijds omdat exploitatiekosten in de sociale pijler een veel grotere rol spelen dan investeringen; het gaat om de mensen en niet om de stenen. Anderzijds zijn de gemeentelijke investeringen moeilijk vergelijkbaar te maken omdat deze niet op een eenduidige wijze in de gemeentebegrotingen zijn opgenomen. Wat in de ene gemeente bij de kapitaaldienst is ondergebracht, valt bij de andere gemeenten onder de uitvoerende diensten. Uit de bezoeken in de steden bleek dat de beschikbaarheid van investeringsmiddelen voor sociale functies over het algemeen geen knelpunt opleveren. Juist het beschikbaar komen van extra middelen om de exploitatie van nieuwe diensten rond te krijgen, zoals de groei van het aantal brede scholen van één naar vijf of meer, is een knelpunt. Hoe hebben de gemeentelijke uitgaven zich op deze terreinen ontwikkeld. Totale gemeentelijke inkomsten en uitgaven Hoe ziet het beeld eruit als het geheel van gemeentelijke uitgaven in beschouwing wordt genomen. De totale gemeentelijke inkomsten en uitgaven zijn in deze kabinetsperiode aanzienlijk toegenomen. Met name de specifieke uitkeringen aan gemeenten zijn toegenomen. In de periode van 1997 tot 2001 zijn de gemeentelijke inkomsten met bijna 20% gestegen. De steden hebben bij deze inkomstenstijging evenredig meegedeeld. De uitgaven aan sociale infrastructuur zijn absolute zin sterker gestegen dan de gemiddelde groei van de uitgaven. Ook als wordt gecorrigeerd voor decentralisatie van taken en inflatie zijn de gemeentelijke uitgaven in de sociale pijler zeker niet achtergebleven bij andere sectoren. Bij de G4 is opvallend dat van het vast bedrag dat deze steden ontvangen via de algemene uitkering, een substantieel deel wordt uitgegeven aan zorg, welzijn en onderwijs. De uitgaven aan welzijn, zorg en onderwijs bepalen voor gemiddeld 35% de gemeentelijke begroting.7 7

Hierbij dienen een tweetal kanttekeningen te worden gezet. Ten eerste zegt de omvang

van de uitgaven niets over de prestaties die door inzet van de beschikbare budgetten worden gehaald. Ten tweede is hier sprake van een geaggregeerd overzicht van



Desondanks wordt op een aantal terreinen, met name de op kwetsbare groepen gerichte diensten en in de jeugdzorg, gebrek aan middelen als probleem ervaren. Conclusie Op grond van de beschikbare informatie kan niet geconcludeerd worden dat de sociale pijler in de ontwikkeling van gemeentelijke uitgaven achterblijft. De groei van de gemeentelijke inkomsten heeft hier een bijdrage aan geleverd. Wel blijkt dat het realiseren van nieuw beleid in de sociale pijler moeilijk. Het rondkrijgen van de exploitatie bij het opschalen van nieuwe voorzieningen is vaak niet te realiseren uit nieuwe inkomsten. Uit bestaande voorzieningen moeten dan extra middelen worden vrijgemaakt. Het beeld van de makkelijk middelen verwervende fysieke en economische pijler ontstaat door het zichtbare resultaat van (eenmalige) investeringen in onroerende zaken en de mogelijkheid tot vernieuwing die ontstaat bij afschrijving en renovatie. 4.3 Versnippering binnen sociale pijler Centraal in de sturingsfilosofie staat de gezamenlijke verantwoordelijkheid van rijk en steden voor het GSB. Dit is een complementaire relatie, waarin het rijk specifieke landelijke doelstellingen aangeeft, beleidskaders formuleert en specifieke financieringskaders biedt. De gemeentebesturen dragen verantwoordelijkheid voor de planvorming en -realisatie op lokaal niveau en het daarvoor noodzakelijke samenspel met burgers en organisaties in de lokale samenleving. Deze relatie is vormgegeven in de trits doorstartconvenant-stedelijke ontwikkelingsplannen-convenant 1999-2003.

-

In het hoofdstuk bevindingen is reeds vastgesteld, hoe de sociale pijler een hoge mate van versnippering kent, in verhouding tot de andere pijlers van het GSB. Die versnippering heeft twee kanten: de middelen zijn gericht op uiteenlopende doelstellingen, en middelen zijn afkomstig van diverse vakdepartementen (zie tabel 6). Wat opvalt is dat het rijk in het GSB pretendeert te werken vanuit een heldere sturingsfilosofie, maar dat het GSB in de praktijk een samenstel is van meer sectorale beleidsinitiatieven van de vakdepartementen. Doordat het GSB bestaat uit een bundeling van vakdepartementale regelingen, werkt het rijk in feite tegelijkertijd vanuit twee sturingsconcepten. Vanuit het ministerie van BZK is sprake van programmasturing, vanuit de vakdepartementen wordt sturing via - veelal outputgerichte - regelingen verkozen (zie tabel 7). Een hybride situatie, die zich door de veelheid aan regelingen het sterkst voordoet in de sociale pijler.

-

Het commitment van de vakdepartementen aan de sturingsfilosofie van het GSB kent zijn grenzen. Vanuit het perspectief van de vakdepartementen is het GSB slechts één van de relevante politiek-bestuurlijke contexten, waarbinnen de uitvoering van deze regelingen plaatsvindt. Voor verschillende deelterreinen geldt een eigen sectorale dynamiek: politieke sturing op de realisatie van specifieke doelstellingen (bijv. sluitende aanpak inburgering, uitbreiding kinderopvang) de rijksbrede inspanningen om per departement te komen tot betere verantwoording van de gerealiseerde output (VBTB-traject) gemeenten. Dat wil zeggen dat er verschillen kunnen optreden tussen gemeenten. Deze verschillen zijn niet goed in beeld te brengen als gevolg van verschillen in boekingsmethoden.



-

kritische oordelen over het inzicht in het rendement en de legitimiteit van bestedingen (bijv. Algemene Rekenkamer over onderwijsachterstanden) een bestuurlijk context, waarin voor andere sturingsconcepten van een sector wordt gekozen (bijv. vraagsturing in de kinderopvang) profilering van specifieke ontwikkelingen (bijv. Heel de buurt, De buurt aan zet). In nevenstaand overzicht (tabel 8) is per departement aangegeven welke achtergronden dominant zijn bij het in stand houden van specifieke regelingen binnen de sociale pijler van het GSB. De regering heeft in haar verkenningen voor de volgende kabinetsperiode aangegeven veel te zien in het 4R-model, zoals dat vanuit het Sociaal en Cultureel Planbureau is aangereikt. Dit is een sturingsmodel waarbij vanuit de rijksoverheid wordt gewerkt volgens vier principes: richting aangeven, resultaten formuleren, ruimte geven, rekenschap vragen. Alom wordt dit ervaren als een inspirerende benadering. Dit model zal moeten doorwerken in de sturing van het GSB en meer helderheid moeten bieden over het sturingsconcept van het volgende Kabinet voor het GSB.8 In de sociale pijler is een aantal bewegingen naar bundeling gaande die beter aansluiten bij deze benadering. Het ministerie van BZK heeft de verantwoording van vijf nog bestaande regelingen gebundeld via de verantwoording van de bijdrageregeling Sociale integratie en veiligheid. Het ministerie van OCW heeft in de loop van 2001 twee regelingen overgeheveld naar het GOA. Het ministerie van VWS heeft de regelingen voor verslavingszorg en maatschappelijke opvang in één regeling samengebracht.

-

-

Het beeld dat resulteert, indien deze trends worden samengenomen, is het volgende: bij het ministerie van BZK ontwikkelt zich een brede doeluitkering voor de sociale pijler, terwijl daarnaast een aantal ‘profileringsregelingen’ gekoesterd wordt bij het ministerie van OCW vindt een gedeeltelijke bundeling plaats richting het GOA, in de vorm van het integrale onderwijsachterstandenbeleid van gemeenten; onderwijsbegeleiding houdt men daar buiten bij het ministerie van VWS concentreert de inbreng zich na 2004 op maatschappelijke opvang en verslavingszorg en koestert men een aantal experimenteer- en profileringspotjes op het terrein van inburgering leidt concurrentie tussen vakdepartementen tot grote versnippering op het terrein van opvang van kinderen bestaan twee concurrerende kaders op het terrein van risicojongeren lopen initiatieven van het ministerie van BZK, OCW en SZW. Opvallend is dat de financiering van voortijdig schoolverlaten in de financiering wel al binnen een integraal financieringskader is ondergebracht (regeling Leefbaarheid en veiligheid) 4.4 Versnippering in de sociale infrastructuur In de discussie over de versnippering binnen de sociale pijler is de aandacht gericht op de bundeling van regelingen en geldstromen binnen het gemeentelijke domein van de sociale infrastructuur. De sociale infrastructuur strekt zich echter breder uit dan het gemeentelijk domein. Bij het formuleren van een aanpak voor de sociale pijler van het GSB komen gemeenten ook in aanraking met partijen, die langs geheel andere lijnen worden aangestuurd (zie tabel 9).

8

Sociaal en Cultuureel Planbureau, Gedreven en bedreven; een heroriëntatie op de rol van

de rijksoverheid in de samenleving, 2001



Veel van deze organisaties functioneren vanuit hun eigen bestuurlijke context, die veelal ook wortelt in een geschiedenis van lange en fundamentele debatten over ordeningsvraagstukken. Deze tradities kleuren in hoge mate de inrichting van betrokken sectoren. Het gaat om het recht op scholen naar eigen grondslag, het streven naar marktwerking en vraagsturing in de gezondheidszorg, het zoeken naar een adequaat schaalniveau in de volwasseneneducatie of de jeugdhulpverlening, het borgen van zorgvuldigheid en rechtsgelijkheid in de rechtsvervolging, het vinden van een balans tussen publieke waarborgen en private verantwoordelijkheden bij de uitvoering van de sociale zekerheid. De specifieke kenmerken en vereisten van deze sectoren maken het niet mogelijk in Nederland een uniformiteit van sturingsconcepten in de sociale infrastructuur te realiseren. Uiteenlopende sturingsmodellen behoren tot de gegeven bestuurspraktijk en zullen op lokaal niveau met elkaar moeten worden verbonden. 4.5 Effecten op de steden

-

De vraag is in welke mate de versnippering van de sociale infrastructuur binnen en buiten de sociale pijler van het GSB leidt tot gebrek aan doelmatigheid en doeltreffendheid bij de vormgeving van het beleid in de sociale pijler. In het onderzoek is gekeken naar de effecten op een viertal niveaus: verantwoordingslast geen verboden verkokering samenhang met niet-gemeentelijke domein. Verantwoordingslast Op dit moment lopen de regelingen in de sociale pijler uiteen qua verantwoordingsregime. De regelingen verschillen qua detaillering van de verantwoording, accountantsprotocol en tijdstip van verantwoording. In het rapport-Wilms zijn deze verschillen overzichtelijk in kaart gebracht.9 De steden pleiten voor stroomlijning van de verantwoordingsverplichtingen (‘stroomlijning aan de achterkant’). Op zich zit de kern van de verantwoordingslast, waar de steden bezwaar tegen hebben, niet bij het bestaan van afzonderlijke verantwoordingsregimes. Dit is een situatie die al lang bestaat en ook buiten het GSB niet ongebruikelijk is. Verantwoording van sectorale regelingen vormt wel een belasting, maar is te hanteren zo lang een regeling in een sectorale context wordt uitgevoerd. Het is het bestaan van een dubbel sturingsconcept dat zorgt voor verzwaring van de administratieve last. Ten eerste moet de sectorspecifieke verantwoording worden gecombineerd met een integrale GSB-verantwoording op een ander tijdstip en volgens een ander format. Ten tweede wordt verwacht dat de steden de GSB-middelen integraal en programmatisch inzetten, waardoor binnen één programma of binnen één maatregel de noodzaak ontstaat op verschillende tijdstippen volgens verschillende formats verantwoording af te leggen. Ge- en verboden Per regeling zijn bepalingen opgenomen over wat moet of wat niet mag. De steden bepleiten het drastisch terugdringen van deze regelgeving. Dit behoort tot wat ‘stroomlijning aan de voorkant’ wordt genoemd.

9

APE, Harmonisering financiële verantwoording budgetten grotestedenbeleid, 2001



-

Opvallend is dat de vertegenwoordigers van de steden weinig specifiek zijn, wanneer zij spreken over de aard van de klachten, waarmee zij op dit terrein hebben te maken. Een aantal zaken komt naar voren: de spanning in regelgeving en arbeidsvoorwaarden tussen kinderopvang en voorschoolse opvang het hanteren van teldata in het onderwijs, waardoor tussentijdse overstappen worden belemmerd. Verkokering Een tweede aspect van de ‘stroomlijning aan de voorkant’ betreft het bestaan van afzonderlijke regelingen. De financiering in aparte regelingen brengt compartimenten aan binnen de middelen in de sociale pijler. Dat vermindert de mogelijkheid om met middelen te schuiven tussen verschillende bestemmingen, of om doelstellingen te realiseren die buiten de gefinancierde maatregelen van de regelingen vallen. Het bestaan van regelingen roept automatismen op bij het invullen van maatschappelijke vraagstukken. Hoewel dat wel zou bijdragen aan een integraler resultaat gedragen gemeenten zich niet als rationele wezens die eenduidig hun lijn kiezen. Gemeenten zijn complexe systemen, waarin zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau belangen en machtsposities een rol spelen. Daarin wijkt de gemeentelijke overheid niet zeer sterk af van de rijksoverheid. De vormgeving van regelgeving werkt in op de interactie en machtsverhoudingen in deze complexe systemen. Ze kunnen integraliteit versterken, of juist verkokering bevorderen. Een dergelijke wijze van kijken levert een ander beeld op dan een theoretisch analyse, van de juridische mogelijkheden en beperkingen om tot grotere integraliteit te komen. Er treedt een effect op dat minstens zoveel zegt over de gemeentelijke organisaties, als over de rijksregelgeving. Specifieke regelingen worden beheerd door specifieke gemeentelijke afdelingen en worden toegekend aan specifieke instellingen. Met andere woorden, door het bestaan van specifieke regelingen wordt de verkokering binnen de gemeentelijke apparaten versterkt. Dit effect werkt door naar het instellingsniveau. Dit past in een cultuur, waarin medewerkers van vakdepartementen, vakmedewerkers van gemeenten en directeuren van gespecialiseerde instellingen elkaar regelmatig tegenkomen, dezelfde congressen bezoeken, dezelfde bladen lezen. Vaak is dit patroon ook op bestuurlijk niveau tussen bewindslieden, vakwethouders en instellingsdirecteuren terug te vinden. Het gebeurt regelmatig dat door de bestuurslagen heen coalities tegen collega’s worden gesloten om sectorale, danwel integrale oplossingen te bevorderen. Samenhang met het niet gemeentelijke domein Gemeenten moeten invulling geven aan de brede doelstellingen voor de sociale pijler van het GSB in een veld, waarin zij geen directe zeggenschap hebben over alle daarbij noodzakelijke instanties. Dat vergt een voortdurend schakelen tussen verschillende stijlen en bestuurlijke rollen. De opgave van de stadsbesturen om meer samenhang te brengen in de sociale infrastructuur is daarmee een complexe opgave. Het goed omgaan met deze bestuurlijke rollen in deze complexe context blijkt een zware wissel te trekken op de steden. Deze problematiek komt het scherpst naar voren op de volgende terreinen In het jeugdbeleid hebben gemeenten vooral zeggenschap over de meer preventieve onderdelen. Wanneer meer het curatieve aspect in beeld komt, zijn de jongeren aangewezen op instellingen die niet in het gemeentelijk domein vallen, zoals de jeugdzorg, de reclassering en de gezinsvoogdij. Het ketenmanagement blijkt in dit deel van de keten vaak niet soepel te verlopen, omdat gemeenten er niet in slagen met deze instellingen tot werkbare afspraken te komen. Instellingen werken langs elkaar. De capaciteit van de instellingen leidt regelmatig tot wachtlijsten, waardoor niet flexibel op concrete situaties kan worden ingespeeld. Gemeenten p 21 GB38/017_rap.doc


hebben moeite hun prioriteiten, zoals aandacht voor allochtone jongeren, te delen met betrokken instellingen. In de zorg voor groepen in de marge is een trend gaande naar ‘vermaatschappelijking van zorg’. Doel is dat minder een beroep wordt gedaan op intramurale zorg. Patiënten worden eerder terugverwezen naar hun eigen woonomgeving om daar ambulante zorg te ontvangen. De ervaring is dat zij en hun omgeving deze verantwoordelijkheid niet altijd aan kunnen. Het aantal mensen dat ernstig ontspoort neemt toe, met grote gevolgen voor henzelf, vaak overlast voor hun omgeving en een beroep op crisisopvang. In de steden wordt getracht over deze ontwikkeling in gesprek te komen met zorginstellingen en zorgverzekeraars. Het blijkt niet eenvoudig te zijn een invalshoek van gemeenschappelijk belang te vinden om deze gesprekken vruchtbaar te laten verlopen. In de ouderenzorg hebben gemeenten beperkte bevoegdheden, die zich richten op welzijn en voorzieningen om langer zelfstandig te wonen. Gemeenten zien hun opgave hier wel groeien. De komende vergrijzing werpt zijn schaduw vooruit. Ook hier wordt gestreefd naar ‘vermaatschappelijking van zorg’, om intramurale zorg terug te dringen, of groei in de vraag te beperken. Dit roept nieuwe vragen op over de omgeving, waarin ouderen zelfstandig kunnen blijven wonen. Ook hier blijken verzekeraars en gemeenten nog geen gemakkelijke basis voor een gezamenlijke agenda gevonden te hebben. In de gezondheidszorg willen de steden meer aandacht voor gezondheidsverschillen tussen de steden en de rest van het land en binnen de steden zelf. Ook hier hebben gemeenten beperkte bevoegdheden, met name op het terrein van preventieve gezondheidszorg en openbare geestelijke gezondheidszorg. Een beleid dat zich richt op gezondheidsverschillen vergt een veel bredere inzet binnen de gezondheidszorg. Met name de eerste-lijnszorg door huisartsen in de steden is daarbij van groot belang. De huisartsen vormen in de stedelijke samenleving samen met het onderwijs één van de meeste fijn vertakte professionele netwerken. 4.6 Regie en coalitievorming In het GSB hebben de gemeentebesturen het voortouw in het formuleren van de aanpak op stedelijk niveau. Dit sluit logisch aan bij de gedachte dat de keuze van doelen, middelen en partners maatwerk vraagt en alleen in de lokale context vorm kan krijgen. De stadsbesturen trekken de regierol naar zich toe. In de steden wordt veel geïnvesteerd in overleg met uiteenlopende partijen. De steden ontmoeten in de sociale pijler nieuwe partners, zoals zorgverzekeraars, of partners in nieuwe rollen, zoals politie, corporaties, winkelketens. In de praktijk van het GSB blijkt de term ‘regie’ echter een verwarrende term. Lang niet alle partners worden door gemeenten gefinancierd. Veel organisaties hebben omvangrijke investeringsprogramma’s, waarvoor zij zelf verantwoordelijk zijn, zoals het bedrijfsleven in de economische pijler en corporaties en projectontwikkelaars in de fysieke pijler. Deze investeringsprogramma’s hebben grote doorwerking in de sociale infrastructuur. Betrokken investeerders hebben op hun beurt ook belang bij de ontwikkeling in de sociale infrastructuur. Ook in de sociale pijler zijn er partners, met omvangrijke eigen verantwoordelijkheden en investeringsstromen. Te denken valt aan zorginstellingen, zorgverzekeraars, uitvoeringsinstellingen voor werknemersverzekering, onderwijsinstellingen, openbaar ministerie. Gemeenten hebben de neiging dergelijke partijen eigenlijk onder hun regie te wensen en doen daarvoor met enige regelmaat voorstellen. De dynamiek van deze sectoren maakt echter decentralisatie naar gemeenten onwaarschijnlijk.



Gemeenten zullen vormen moeten vinden om op andere wijze met deze instellingen tot coördinatie te komen. Samenwerking met deze potentiële partners vergt een ander soort partnerschap dan met instellingen die direct door de gemeente gefinancierd worden. Vanuit hun eigen rol hebben deze organisaties eigen taken en belangen. Het partnerschap dient meer het karakter te krijgen van een coalitie op basis van wederzijdse belangen. Dit is geen pleidooi voor een terugtredende overheid. De grootstedelijke vraagstukken vragen juist om een actieve overheid, die visie heeft, die doelstellingen heeft, die initiatieven neemt. Een dergelijke vorm van regie verdraagt echter geen dirigistische overheid, maar een onderhandelende overheid. Aan de andere kant hebben gemeenten ook moeite hun regierol in te vullen, waar die juist expliciete sturing vraagt. Daar waar gemeenten zelf de financiering verzorgen, dragen zij ook verantwoordelijkheid voor het type product dat zij kopen. Ook dat is geen één-richting-verkeer, maar het vraagt wel visie en zakelijkheid. Deze relaties worden echter nog vaak gekenmerkt door een vrijblijvendheid, die niet bij een inkooprelatie past.

-

Zo bezien dienen gemeenten te schakelen tussen verschillen modellen van regie: makelaar: koppelen van initiatieven en belangen partner: één van de belanghebbende partijen in samenwerking visionair: schetsen van ontwikkelingsperspectieven goalsetter: samen met anderen vaststellen welke doelen beoogd worden initiator: partijen verbinden rond gewenste ontwikkelingen inkoper: waar vragen voor publiek geld grensrechter: grenzen stellen vanuit publieke verantwoordelijkheden. Het schakelen tussen deze rollen vergt van gemeenten bestuurlijke lenigheid, maar ook technische expertise. Of gemeenten succesvol vorm geven aan deze rol hangt sterk af van de daadkracht en inventiviteit van individuele bestuurders en ambtenaren. Meer nog dan best practices zijn best persons bepalend voor succes. De afhankelijkheid van individuele daadkracht wordt echter versterkt, doordat de steden nog veel zelf oplossingen moeten vinden voor de complexiteit van hun regierol. De complexiteit zou gereduceerd kunnen worden door meer samenhang te brengen in nationale en lokale coalities. Steden zouden ondersteund kunnen worden in het ontwikkelen van succesvolle coalitiemodellen, het uitwisselen van zinvolle strategieën en methodieken, het overeenkomen van landelijke doelen met landelijk gestuurde private en semi-collectieve partijen en het signaleren en wegnemen van praktische knelpunten bij coalitievorming op het niveau van weten regelgeving. 4.7 Programmamanagement Programmasturing vormt een wezenlijke vernieuwing van deze GSB-periode. Het beoogt een breuk met wat de commissie-Brinkman aan het einde van de vorige GSB-periode aanduidde als de ‘projectencarrousel’10. Tegelijkertijd vormt het een breuk met een ander element dat deze commissie kritisch beoordeelde: de tendens om onder het mom van ‘integraliteit’ alles met alles te verbinden. Programma’s worden gegroepeerd rond ‘zinvolle samenhangen’.

10

Visitatiecommissie grote-stedenbeleid, Groot onderhoud der steden, samenwerking in

samenhang, 1998



-

Programmamanagement heeft een impuls gegeven aan een versterkte sturing van het GSB in de steden. De versnippering van een groot aantal tijdelijke projecten wordt tegengegaan. Daarmee vormt het programmamanagement in principe één van de krachtigste invloeden om te voorkomen dat het GSB vooral blijft steken in papieren voornemens. De kern van het programmamanagement beslaat een aantal aspecten: coördinatie tussen diverse maatregelen structurele inbedding in het beleid samenhang tussen doelen, maatregelen, middelen en resultaten samenhang tussen formulering, realisatie, voortgangsbewaking en verantwoording. De mate waarin het programmamanagement is verankerd in de steden varieert sterk. Over het algemeen kan gezegd worden dat de verankering van het GSB-programma management in de G21 veel vergaander heeft plaatsgevonden dan in de G4. In een aantal steden heeft het programmamanagement vooral een rol in het ‘distribueren’ van het GSB over de vakdiensten. Voor het programmamanagement is de uitvoering van (delen van) programma’s binnen de diensten de facto een ‘black box’. In andere steden speelt het programmamanagement een belangrijke rol in het aanjagen van inhoudelijke vernieuwing vanuit een integraal GSB-perspectief. In een aantal steden beperkt het programmamanagement zich tot de beleidsformulering en de verantwoording naar het Rijk. In andere steden is ook de realisatie en de interne voortgangsbewaking neergelegd bij het programmamanagement. In een aantal steden is de verantwoording van de GSB-programma’s een aparte activiteit, die naast de reguliere beleidsverantwoording en P&C-cyclus plaatsvindt. In andere steden is de beleidsverantwoording en de P&C-cyclus van het reguliere beleid en het GSB vergaand geïntegreerd. Het meest ver gaat dit in een aantal steden, die de programma’s structurerend willen maken voor de gemeentebegroting. De ontwikkeling van het programmamanagement in het kader van het GSB is een delicate zaak. Programmamanagement naast de staande organisatie krijgt gauw het karakter van projectenbeleid. Gehele integratie in de staande organisatie zou de vernieuwende impuls van het GSB wegnemen. Daarnaast speelt dat om effectief te zijn bewaking en sturing op de voortgang essentieel is. Vergaande inzet op planning & control maakt het GSB echter snel tot administratieve rompslomp, waar inhoudelijke vernieuwing centraal zou moeten staan. In een aantal steden wordt de sleutel voor meer samenhang in het management van de sociale pijler gezocht in het ontwikkelen van een sociaal structuurplan. Het sociaal structuurplan moet een samenhangende meerjarenvisie op de sociale ontwikkeling van de stad vormen. De analogie met een ruimtelijk structuurplan dringt zich op. Het sociaal structuurplan moet daarmee de basis vormen om op strategisch niveau meer evenwicht te brengen tussen de pijlers van het GSB. De aandacht voor het sociaal structuurplan is het afgelopen jaar duidelijk toegenomen - mede onder invloed van het uitkomen van het rapport ‘De staat van de stad Amsterdam I’. In dit rapport wordt als opmaat naar een sociaal structuurplan een zeer nauwgezet beeld gegeven van sociale ontwikkelingen in Amsterdam - uitgesplitst naar doelgroepen en buurten.



-

Het sociaal structuurplan is als instrument nog in ontwikkeling. Steden zoeken nog naar de meest effectieve invulling van een sociaal structuurplan. In ieder geval behoort een sociaalstructuurplan de volgende onderdelen te bevatten: een kwantitatieve analyse van sociale ontwikkelingen in de stad uitgesplitst naar buurten een kwalitatieve analyse van maatschappelijke trends in de stad doelstellingen voor de sociale ontwikkeling van de stad - uitgedrukt in meetbare cijfers een programma van acties, die moeten bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen. Het opstellen van een structuurplan dient zowel een programmatisch, als een procesmatig doel. Het plan formuleert een agenda voor de inspanningen van de gemeente en partners van de gemeente. Maar het werken aan een analyse en een agenda brengt burgers en private partners in de stad ook met de gemeente aan tafel. 4.8 Wijkgericht werken Vanaf het tijdperk van de sociale vernieuwing heeft het wijkgericht werken een vlucht genomen in de steden. Door zijn schaal wordt de wijk in de steden gezien als het ideale niveau om invulling te geven aan het streven naar participatie van bewoners en integrale beleidsontwikkeling en -uitvoering. Kreeg dit wijkgericht werken begin jaren ‘90 nog vooral de invulling van buurtbeheer, in de GSB-II-periode heeft de wijkaanpak een veel bredere invulling gekregen. Gestreefd wordt naar een samengaan van ontwikkeling en beheer en een bundeling van economisch, fysiek en sociaal beleid. Deze ontwikkeling heeft er echter vaak toe geleid dat de fysieke aanpak in de wijk centraal staat. Stedelijke vernieuwing is per definitie meer op delen van de stad gericht, terwijl de sociale pijler overwegend wordt ingevuld in specialistische sectorale programma’s. Daarnaast lijkt ruimtelijke transformatie van wijken makkelijker inhoud te geven, dan sociale. De sociale pijler lijkt daardoor sterk volgend ten opzichte van de herstructurering in de fysieke pijler. De herstructurering lijkt daarbij vaak ingegeven door globale noties over menging en woningvoorraadbeleid. De sociale opgave per wijk zou meer leidend moeten worden voor de wijkaanpak. Tegelijkertijd ontstaat het risico dat de problematiek van de grote steden alleen op wijkniveau wordt benaderd. Dit risico kan zich vertalen in het ‘uit de wijk organiseren’ - dat is: naar elders verschuiven - van sociale problemen in plaats van oplossen. Ook kan het gebeuren dat de oplossing van vraagstukken eenzijdig op de schaal van de wijk wordt gezocht. Beleid ten aanzien van zaken als overlast, woningvoorraadbeleid of arbeidsmarktbeleid vraagt beleidsontwikkeling op twee niveaus: zowel vanuit een stedelijk perspectief als vanuit een wijkperspectief. De mate waarin het wijkgericht werken in de steden vorm heeft gekregen verschilt sterk, zoals hiervoor al werd aangetekend. In de grootste steden is dit uitgekristalliseerd in binnengemeentelijke decentralisatie. Steden als Utrecht en Tilburg hebben in hun organisatie een aparte dienst ingericht voor wijkgericht werken, waar ook bevoegdheden en budgetten zijn neergelegd. In steden als Deventer en Dordrecht bestaat een lange traditie van wijkgericht werken, waarbij budgetten zijn neergelegd op wijkniveau, voor een belangrijk deel bij wijkmanagers maar ook bij bewoners.



In de praktijk van veel steden blijft echter juist de invulling van de sociale pijler op wijkniveau steken. Wijkmanagers kunnen onvoldoende specifiek inhoud geven aan stedelijke sectorale programma’s en maatregelen. De wijkaanpak is meer een soort verbinder van overwegend sectorale programma’s. Er is geen sprake van een zakelijke verhouding tussen wijkmanagement en vakdiensten en -afdelingen over hun bijdrage op wijkniveau. 4.9 Monitoring Het GSB heeft een enorme stimulans gegeven aan het monitoren van beleidseffecten door de steden. Rond de negen doelstellingen van het GSB zijn door de steden cijfermatige doelen geformuleerd. Op grond hiervan is een monitor uitgewerkt, die leidt tot jaarlijkse presentatie van ontwikkelingen in het grote-stedenjaarboek. Monitoren van producten en effecten In de jaren ‘90 was er al een sterke trend waarneembaar naar verantwoording in termen van producten van de gemeente (output). Op rijksniveau is deze ontwikkeling ook gaande. Deze ondervindt momenteel een krachtige impuls door het VBTB-traject (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording). De behoefte om departementen af te rekenen op productie leidt tot het fixeren van doelstellingen in termen van producten. Waar andere overheidslagen een belangrijke rol is toegedacht in het realiseren van die doelstellingen, betekent dit dat deze tot uniformiteit worden gedwongen. In het GSB verschuift de nadruk van de productie naar de effecten in de stedelijke samenlevingen (outcome). Daarmee wordt de effectiviteit van beleid meer tot onderwerp van verantwoording. De causaliteit met de overheidsinspanningen is minder direct. Immers tal van maatschappelijke bewegingen werken in op de gemeten ontwikkelingen. Veranderingen in de bevolkingssamenstelling, de economische conjunctuur - om twee belangrijke bewegingen te noemen - hebben enorme effecten op de stedelijke samenleving. Tegelijkertijd raakt dit type verantwoording wel veel meer aan waar het werkelijk om draait: worden de beoogde ontwikkelingen in de steden ook daadwerkelijk gerealiseerd? Daarmee biedt het monitoren van effecten perspectief op een modern verantwoordingskader, dat niet vrijblijvend is, maar wel te onderscheiden bestuurlijke verantwoordelijkheden van overheidslagen accentueert. Het rijk stuurt en rekent af op het realiseren van doelstellingen in de samenleving. De steden dragen zelf verantwoordelijkheid voor het formuleren van effectieve maatregelen in de lokale context. Op basis van de geformuleerde doelen kunnen ook coalities met maatschappelijke partners aangegaan worden en met hen zakelijke afspraken worden gemaakt. Daarbij is er behoefte aan sturing op producten en effecten. Sterker nog, bij gemeenten is een voorzichtige trend waarneembaar van het in onderlinge vergelijking verantwoorden van producten en effecten (benchmarking). Doeltreffendheid GSB-monitor Goede bestuurlijke informatiesystemen kennen een pyramide-opbouw: compact en geaggregeerd op algemeen bestuurlijk niveau en specifiek, uitgesplitst op operationeel of analytisch niveau. De huidige GSB-monitoring voldoet echter nog niet aan die ambitie. De monitoring resulteert in een grote hoeveelheid cijferreeksen, die moeilijk interpreteerbaar zijn. In ieder geval biedt het geen transparante bestuurlijke informatie. Op bestuurlijk niveau is per doelstelling behoefte aan een helder trendcijfer, dat snel eenduidige interpretatie in vergelijkend perspectief (G4, G21, Nederland) toelaat.



Een volgende stap zou zijn het ontwikkelen van een indicator, die zich direct richt op het welbevinden van burgers zonder een directe koppeling aan sectorale doelstellingen. Het SCP heeft al enige tijd ervaring met een dergelijke indicator in de vorm van de leefsituatie-index. Tegelijkertijd is de analytische waarde van de GSB-monitorgegevens ook beperkt. De aansluiting tussen de te monitoren ontwikkelingen en de programma’s in het kader van de sociale pijler is soms onduidelijk. In nevenstaand overzicht (tabel11) is aangegeven, hoe de GSB-monitor aansluit op de eerder onderscheiden programma’s in de sociale pijler. Het overzicht maakt duidelijk hoe op het terrein van veiligheid en activering heldere, overigens reeds lang bestaande indicatoren gehanteerd worden, die de realisatie van de GSBdoelstellingen in beeld brengen. Op het terrein van de wijkaanpak is door het GSB een doorbraak geboekt via het door de steden uitgevoerde onderzoek ‘Leefbaarheid en veiligheid’. Op het terrein van jeugd raken de indicatoren aan belangrijke doelstellingen van het GSB. Een gegeven als voortijdig schooluitval blijft echter buiten beeld. Op het terrein van integratie van allochtonen en de positie van kwetsbare groepen zijn eigenlijk alleen indicatoren opgenomen, die een zeer indirect inzicht geven. Verhouding tot sectorale monitors Uiteraard is het noodzakelijk om per deelterrein fijnmaziger ontwikkelingen te volgen en analyses te kunnen maken op het niveau van specifieke wijken of groepen. De GSB-monitor biedt momenteel eigenlijk alleen op het terrein van leefbaarheid en veiligheid deze mogelijkheid van analytische verdieping. Het is niet denkbaar dat één integrale monitor alle zinvolle informatie op de uiteenlopende aggregatieniveaus die wenselijk zijn in beeld brengt. De specifieke informatiebehoefte bij de inrichting van een effectief onderwijsbeleid is een geheel andere, dan die gewenst is bij een integraal beleid als het GSB. Bovendien kennen veel sectoren een eigen administratieve logistiek, waarlangs statistische gegevens worden geproduceerd - zoals via CITO-toetsen of uitkeringsadministraties. Dit is de reden dat de sociale sector een veelheid aan specifieke monitoren kent. Dit leidt tot vergelijkbare monitor-activiteiten, die veel doublures kennen en stedelijke onderzoeksafdelingen en uitvoeringsorganisaties nodeloos belasten.



5 Leefwereld en sociale pijler 5.1 Verschuiving van perspectief In het vorige hoofdstuk is geanalyseerd, welke knelpunten zich voordoen in de sociale pijler als bestuurlijk systeem. Het is de wereld van politici, bestuurders, ambtenaren, van convenanten, programma’s, regelingen. In dit onderzoek is echter een tweede perspectief daartegenover geplaatst: het perspectief van de mensen op wie de inspanningen van de sociale pijler zich richten - mensen die in de steden leven in moeilijke situaties waarin diverse problemen zich op elkaar stapelen. U vindt in dit rapport tien profielen van deze mensen. Voor hen zijn hun problemen geen beleidscategorieën, maar maken onderdeel uit van hun dagelijkse leefwereld de wereld waarin zij zo hun eigen strategieën hebben om voor zichzelf perspectief te creëren. 5.2 Mensen in hun eigen leefwereld Verreweg de meeste mensen in de moderne samenleving kunnen goed voor zichzelf zorgen en vinden op hun eigen wijze aansluiting bij de maatschappij. Daarbij steunen ze op hun eigen kennis en vaardigheden en die van de privé gemeenschap waarvan ze deel uitmaken; worden ze geholpen met gezondheid of gehinderd door ziekte en spelen nog heel veel andere factoren een rol: van psychische (in)stabiliteit tot professionele (on)inzetbaarheid, van aanpassingsvermogen aan de moderne cultuur tot een gebrek aan gevoel voor haar normen en waarden. Een klein percentage raakt in de problemen, tijdelijk of structureel, en telkens weer anderen. Maar dat gaat wel over honderdduizenden mensen en ze wonen geconcentreerd in de grotere steden, hoezeer hun woonplek vaak ook een zeer tijdelijke is. De maatschappij biedt veel kansen maar stelt ook hoge eisen aan het individu. Als de individualisering van de samenleving erop uitloopt, dat ‘de gemeenschap’ er niet meer is of het laat afweten, dan kan het erg mis gaan. Bijvoorbeeld voor de geïsoleerd levende gehandicapte of oudere, of voor de jongere die tussen (sub)culturen het spoor bijster is en zich ronduit misdraagt, voor de ex-psychiatrische patiënt die niet meer in een gangbaar profiel past en thuis- of dakloos wordt en voor de illegale asielzoeker die er niet mag zijn maar er toch wel is, de langdurig werkloze die medisch of mentaal niet meer in staat is de draad weer ergens op te pakken, de alleenstaande moeder die haar situatie en haar kinderen niet meer aankan maar ze toch ook niet kwijt wil, het asociale gezin waarvan de leden elkaar bevestigen in onacceptabele gedragspatronen, of de drugsverslaafde die het telkens net wel of ook weer net niet redt om uit het dal omhoog te klauteren. Mensen zijn niet alleen slachtoffer, ze ook regelmatig oorzaak van problemen. Dat is zo waar mensen tot overlast zijn voor hun buren, waar ouders de opvoeding van hun kinderen verwaarlozen, waar jongeren niet naar school gaan maar zich inlaten met criminele activiteiten. Waar hun gemeenschap geheel of gedeeltelijk tekort schiet - qua aandacht, onderlinge hulp, het samen vinden van oplossingen voor het heden en het hervinden van perspectieven voor de toekomst, in opvoeding en disciplinering - daar wordt van de overheid gevraagd met haar georganiseerde acties en interventies het gat dichten. Die benadering veronderstelt een grote overeenstemming in waarden en cultuur. Er treden culturele ‘mismatches’ op, als de werelden van individuen en instanties zozeer botsen - qua taal, hulpbronnen, uitzicht op de wereld, moraal, verlangens, habitus en tijdsbesef - dat ze elkaar niet, of niet goed begrijpen. Maatregelen lopen grote kans niet aan te sluiten op de



leefwereld van mensen met hun individuele mix van problemen en netwerken, die soms ook best een deel kunnen bieden van de oplossing, maar heel vaak ook deel zijn van het probleem. In de steden wordt aarzelend gezocht naar strategieën, die aansluiten bij het zelfherstellend vermogen van mensen. Een van de beloften van deze strategie is dat aangesloten wordt bij de kracht van individuen en groepen, dat burgers niet alleen maar object van goede bedoelingen zijn maar ook scheppers van hun eigen situatie. Dit betekent dat sociale netwerken - ook informele netwerken - aan betekenis winnen, wijkraden en buurtcomités, onofficiële hulpdiensten en informele leiders. Die strategieën gaan ervan uit dat sociale relaties een maatschappelijk kapitaal vertegenwoordigen, dat mensen aan hun eigen omgeving kracht ontlenen, dat stabiele normen en waarden stand houden in een stabiele omgeving. Dat vraagt van de overheid een ingewikkelde dubbelstrategie: ruimte maken waar positieve krachten vrijkomen; normen en grenzen stellen waar dat noodzakelijk is. 5.3 Aanbod van voorzieningen Er is een waaier van beleid om achterstanden te bestrijden. Soms met de focus op een groep mensen die alleen gemeenschappelijk hebben dat ze in een achterstandswijk wonen en slecht gehuisvest zijn. Soms op anders afgebakende categorieën die in geen enkele opzicht een gemeenschap zijn maar wel een gemeenschappelijk kenmerk hebben (jongeren, ouderen, werklozen). Maar in de meeste gevallen gaat het om mensen die meerdere problemen tegelijk hebben en dus ook in meerdere categorieën tegelijk vallen. Mensen met een hoogstpersoonlijke mix van gezondheidsproblemen, slechte huisvesting, schulden, opvoedingsproblemen, onderwijsachterstand, sociale onaangepastheid, culturele kortsluitingen, en zo meer. Het is op die leefwereld dat de sociale pijler van het grote-stedenbeleid gericht is. Daar liggen uiteindelijk de grote uitdagingen om het kleurrijke aanbod aan beleid en voorzieningen te doen aansluiten op de concrete behoeften en de vraag om hulp. Daar liggen, direct naast de uitdagingen, ook de kwade kansen van mismatch tussen werelden van verschil die toch elkaar moeten vinden. Met aan de ene kant het scala aan gespecialiseerde instellingen - sociale diensten, jeugdzorg, wijkverpleging, speciale onderwijsvoorzieningen, GGD’s, wijkbureaus, woningbouwcorporaties, zorgverzekeraars, voogdijraden, politie, justitie - bestuurd op instituutsniveau - en aan de andere kant de mensen in hun eigen leefwereld. De kracht van het scala aan vele gespecialiseerde instellingen, waarin veel deskundigheid, ervaring en kennis op allerlei specifieke terreinen is samengebald en vertaald in beleid, procedures en vuistregels, is tot op zekere hoogte ook de zwakte van het systeem. De achterliggende gedachte lijkt te zijn, dat achterstand wordt bepaald door een tekort: aan werk, aan inkomen, aan kennis, aan gezondheid, aan veiligheid. Maatregelen van gespecialiseerde instellingen zijn er op gericht via voorzieningen die tekorten weg te nemen. Zo moet onderwijsachterstandenbeleid het tekort aan kennis weg nemen, armoedebeleid het tekort aan inkomen, arbeidsmarktbeleid het tekort aan werk. Zo bezien zijn problemen herkenbaar en lijken de oplossingen voor de hand te liggen. Deze benadering werkt vaak ook wel, maar heeft zijn grenzen bij de opeenstapeling van verschillende problemen, die juist in de steden zo sterk voorkomt en die problemen complex maakt. Dan is er niet simpelweg sprake van een tekort dat moet worden weggewerkt, maar vertaalt het ene probleem zich in het volgende en raakt uiteindelijk de totale problematiek verweven in de allesomvattende wijze, waarop mensen hun leven vormgeven, in de organisatie van hun omgeving en hun relaties. p 29 GB38/017_rap.doc


Daardoor kan soms zelfs de ene oplossing het andere probleem versterken. Het klassieke voorbeeld is dat van de vroegere buurtrenovaties - het zorgen voor betere huisvesting, wat op zich ook nodig is - die soms zo werd uitgevoerd dat de sociale cohesie in de buurt onherstelbare schade opliep.

-

Niet dat de instellingen het verkeerde menu aan beleidsaanbod in huis hebben, maar in de problemen die aangepakt moeten worden gaat het vaak vooral om een complexe wisselwerking en het wordt cruciaal om de diverse interventies op elkaar af te stemmen en op maat te snijden. Zodra de inzet van meerdere instanties uit verschillende ketens vereist is, ontstaan coördinatieproblemen: iedere instelling volgt een eigen intakeprocedure iedere instelling heeft eigen selectiecriteria en capaciteitsbeperkingen methodieken en tijdsplanning worden niet op elkaar afgestemd oplossingen op maat van de betrokkenen worden belemmerd door schotten in budgettaire verantwoordelijkheden op het raakvlak van verantwoordelijkheden worden kosten en risico’s afgewenteld naar collegaorganisaties. Vanuit het perspectief van betrokkenen is de kern van het probleem, dat er niet vanuit zijn of haar perspectief wordt nagedacht over een samenhangende benadering van het probleem en dat er dus ook geen samenhangende oplossing tot stand komt. 5.4 Case- en ketenmanagement Op het laagste niveau in de ‘beleidszuil’, daar waar de departementale en bestuurlijke burelen ver weg lijken en de ambtelijke en bestuurlijke taal ondanks alle goede bedoelingen vaak onverstaanbaar lijkt te worden, moet de verbinding gemaakt worden tussen beleidsdoelen en werkelijkheid: in de formulering en communicatie van ‘vraaggestuurde doelstellingen’, in het mee-ontwerpen van realiseerbare uitvoeringsplannen, in het uitvoeren van de plannen via nieuwe methoden van aanpak. Daar moet in concrete gevallen de afweging gemaakt worden wat voorgaat: de regel, de wachtlijst, de verdelende rechtvaardigheid, deze of die noodsituatie? Anders gezegd, daar moeten de waardeoordelen geveld worden, als de ene regel met de andere botst, als het ene belang het andere in de weg staat: welk belang gaat nu voor, en waarom, op gezag van wie? Keten-management is een van de methoden die steden kiezen om de acties en interventies van verschillende betrokkenen en instanties op elkaar af te stemmen: de keten van huisarts naar specialist, van school naar schoolmaatschappelijk werk, van sociale dienst naar reïntegratiebedrijf. In de keten wordt gezocht naar een logische opeenvolging van schakels in het aanbod. Schakels kunnen aangebracht worden door verschillende organisaties. Zolang instellingen hun aanbod als op zichzelf staande maatregelen organiseren, blijken er leemtes op te treden. Die leemtes leiden er toe dat jongeren bij de overgang van de ene schoolfase naar de volgende nodeloos de goede overstap missen; dat psychiatrische patiënten, die niet voor zichzelf kunnen zorgen, pas worden gesignaleerd als ze overlast geven en een repressieve aanpak het eenvoudigst is; dat ouderen die eigenlijk op zichzelf willen wonen een beroep doen op dure intramurale voorzieningen, omdat ze niet kleinschalig gesteund worden bij het zelfstandig wonen. Kortom, ketenmanagement gaat over het sluiten van aanbod in verschillende levensfasen, bij het ondersteunen van zelfredzaamheid, bij substitutie van zware voorzieningen door lichte, bij geleidelijke escalatie van problematiek, bij het inzetten op preventie en reïntegratie boven repressie.



Daarvoor is het noodzakelijk is om afstemming van doelgroepen te organiseren, alsmede de aansluiting van aanbod, overdracht van informatie, onderlinge overlegvormen. Ketenmanagement is een benadering, die verder beoefend moet worden, verbeterd, organisatorisch en logistiek verfijnd. ‘Zorgnetwerken’ waarin wijkinstanties, huisartsen en GGD’s samenwerken zijn er een voorbeeld van. Maar de kwade kans is dat veel overleg opgaat aan uitwisseling, maar dat nergens spijkers met koppen worden geslagen. Dan kost het vooral veel tijd van alle betrokkenen. Casemanagement is het afstemmen van het aanbod op de concrete situatie van een individuele burger. De casemanager is niet degene die zelf allerlei hulpaanbod verzorgt, waarvoor specialistische kennis noodzakelijk is, maar draagt zorg voor een logische samenhang van al het gespecialiseerde aanbod. De casemanager moet de kloven overbruggen tussen de organisatieculturen. Maar ook de culturele kloof tussen de ‘cliënten’ en de instellingen. Verschillende vormen van casemanagement of trajectmanagement zijn het afgelopen decennium van de grond gekomen. Het meest herkenbaar en uitgebreid in de gezondheidszorg en het arbeidsmarktbeleid, maar ook voor risicojongeren, daklozen, verslaafden, in de psychiatrie, in de ouderenzorg en zelfs in de volkshuisvestingssector. Bijna altijd wordt het casemanagement opgezet vanuit één overheersende problematiek. Juist groepen met een complexe opeenstapeling van problemen, worden via dit sectorale case-management vaak niet bereikt. Slechts in enkele steden wordt in wijken met hoge concentraties van achterstanden huis-aanhuis integraal case-management opgezet. De capaciteit voor dergelijke integrale vormen van casemanagement, maar ook casemanagement voor risicojongeren schiet nog sterk tekort. Het is een arbeidsintensieve aanpak, maar het lijkt de prijs die betaald moet worden voor het gespecialiseerde karakter van veel hulpverlening dat vaak in versnippering ontaardt. Opvallend in de profielschetsen bij dit rapport zijn de informele case-managers, ‘zelfbenoemde’ belangenbehartigers, die met een grote betrokkenheid en inzet bezig zijn: de speeltuinleider die zich de noodsituatie van een bepaald gezin heeft aangetrokken, de particulier georganiseerde ‘hulpdienst’ in de wijk die meer weet dan wie ook, de pastor die bij een noodsituatie betrokken raakt en bruggenhoofd zou kunnen zijn naar de wereld van de instanties, de onderwijzer, de wijkverpleegster, de buurman. Het zijn de positieve krachten in mensen hun eigen netwerk, die vaak een noodzakelijke voorwaarde vormen voor het casemanagement van professionals. De redenen, waarom het voorzieningenaanbod soms niet kan landen, zijn vaak maar al te banaal: organisatiegrenzen, competentiekwesties, verkokerde financiën, interne regelingen en autonome wachtlijstsystematieken. Bezweringsformules over integraal beleid, regie en netwerkvorming schieten tekort, wanneer niet goed wordt nagedacht over een efficiënte inrichting van die netwerken op management- en uitvoerend niveau. Op management- of bestuursniveau moeten de voorwaarden worden geschapen, op uitvoerend niveau staat de oplossing van individuele gevallen centraal. Zonder een korte lijn tussen die twee kan ketenmanagement abstract of machteloos overleg blijven. Case-management en ketenmanagement vragen doordachte regelingen, werkbare afspraken, realistische mandaten, competente krachten. Een aantal lastige vragen is daarmee nog niet beantwoord. Welke instantie moet de casemanager aanwijzen als het om meervoudige problemen gaat? Welk gezag heeft die casemanager vervolgens in eigen huis? En bij andere instanties? Hoe worden case-managers geselecteerd, getraind en beloond voor rol van duizendpoot die ze hebben te vervullen?



5.5 Vraagsturing De wereld van de instellingen en de wereld van hun potentiële cliënten liggen vaak ver uiteen, en de kwaliteit van de verbindingsschakels is van doorslaggevende invloed op de vraag of het voorzieningenaanbod landt of niet. Het uitvoerende niveau is voor veel bestuurders en politici niet de primaire preoccupatie, maar zou dat langzamerhand wel moeten zijn. Keten- en casemanagement zijn belangrijke instrumenten om culturele kloven en competentiekwesties te overkomen, maar dat vraagt veel aandacht voor de mogelijkheden en grenzen op het uitvoerend niveau. Daar moeten belangrijke organisatorische slagen gemaakt worden. Het toont minder spectaculair dan het introduceren van een nieuw elegant beleidsconcept, maar hier ligt de echte verantwoordelijkheid voor de bestuurders op gemeentelijk niveau. Zonder het versterken van de laatste schakel in de beleidszuil dreigt de aanpak in de sociale pijler te vaak een lege huls te blijven. ‘Vraagsturing’ is het adagium: niet het subsidiegestuurde aanbod van de gevestigde instellingen moet de voorzieningen bepalen, maar de behoefte van de doelgroepen en de vraag van onderaf. De ambitie laat zich denken, maar de realisering van vraaggestuurd beleid roept zelf nog veel vragen op. Is ‘vraag’ hetzelfde als ‘behoefte’? Of telt alleen de behoefte die ‘adequaat’ als ‘vraag’ is gearticuleerd? Door wie moet of mag vraag gearticuleerd worden, en wie moet dat beoordelen? Hoe wordt de prioriteit bepaald tussen de verschillende soorten behoefte die als ‘vraag’ worden geuit? Als jongeren een gearticuleerde vraag hebben naar een skating-baan, maar een niet-gearticuleerde behoefte aan een behoorlijk toekomstperspectief (wat heel andere dingen dan een skatingbaan zou kunnen vergen), wat is dan precies de betekenis van het ‘vraaggerichte’ van het beleid? Hoe worden diverse soorten vraag en behoefte tegen elkaar afgewogen? Het is onontkoombaar dat met het adagium ‘vraaggestuurd beleid in plaats van aanbodgestuurde voorzieningen’ een fundamentele keuze is gemaakt, maar ook een veeleisende route wordt ingeslagen naar het beloofde land dat tegelijk nog heel vaak goeddeels onbekend gebied is. Het impliceert dat wegen gezocht worden om doelgroepen in alle stadia van beleid te betrekken: doelstelling, planvorming, uitvoering, mogelijk zelfs evaluatie. Maar het hoe moet veelal nog uitgevonden worden. Probleem is dat niet werkelijk inhoud wordt gegeven aan het begrip vraagsturing. Vraagsturing houdt in dat de vraag - in ieder geval het vraagstuk - van de betrokken burgers centraal staat en dat instellingen financieel-economisch afhankelijk zijn van het honoreren van die vraag. In feite zouden betrokken burgers een rugzakje moeten hebben, waarmee door of gericht op hen een samenhangende route door het aanbod van maatregelen gekocht kan worden. In de thuiszorg (AWBZ), het onderwijs en in het arbeidsmarktbeleid is deze omslag naar persoonsvolgende budgetten gaande. Daarvan is in de rest van de sociale sector nog nauwelijks sprake. De omslag naar vraagsturing is vooralsnog in de sociale sector een niet goed denkbare revolutie.



6 Conclusies 6.1 Conclusies op onderdelen

-

Steden: de steden zijn serieus in hun ambitie om de sociale kwaliteit te verhogen het GSB is een impuls voor de vernieuwing van het beleid de resultaten van de sociale pijler van het GSB zijn nog niet vast te stellen ondanks grote verschillen tussen de steden is er uniformiteit in inhoudelijke aanpak de G4 werken minder integraal en programmatisch aan de sociale pijler van het GSB dan de G21 het GSB vergt veel energie voor coördinatie en integratie.

-

Instellingen: de sociale infrastructuur is sterk versnipperd de instellingen in de sociale pijler zijn outputgeoriënteerd er bestaat alom twijfel over de effectiviteit van de gehanteerde methodieken in de sociale pijler de samenwerking tussen instellingen komt lastig op gang.

-

Rijk: de ambities en honger naar resultaten zijn hoog de sociale pijler vertoont minder interne samenhang dan de andere GSB-pijlers op rijksniveau zijn relatief veel ministeries betrokken bij de sociale pijler ook op rijksniveau vraagt de coördinatie van het GSB veel energie.

-

-

-

Geld en regels: gemeenten besteden de extra middelen in het gemeentefonds naar rato in de sociale clusters de budgetten in de sociale pijler zijn over relatief veel regelingen gespreid het rijk werkt vanuit twee sturingsconcepten ten aanzien van de sociale pijler van het GSB dit wordt veroorzaakt door de eigen sectorale logica van beleidsterreinen en de druk op rijksniveau om output te verantwoorden juist door de dubbele sturing ontstaat op gemeentelijk niveau extra verantwoordingslast de versnippering van de financiering in de sociale pijler lokt binnen de steden verkokering uit het 4R-model biedt een sturingsfilosofie die meer uitgaat van sturen op maatschappelijke doelstellingen en ruimte laten voor partners om zelf invulling te geven. Regie en coalities: de sociale infrastructuur is veel breder dan de sociale pijler van het GSB gemeenten hebben in de sociale infrastructuur te maken met partners die op geheel eigen wijze gestuurd worden gemeenten moeten invulling geven aan hun regierol in een complexe omgeving gemeenten worstelen met het schakelen tussen verschillende regierollen gemeenten hebben behoefte aan ondersteuning van lokale coalities vanaf nationaal niveau.



-

-

-

-

-

-

Programmamanagement en wijkaanpak: daadkrachtig programmamanagement is de sleutel voor realisatie van de GSB-doelstellingen binnen de sociale pijler de effectiviteit van de inrichting van het programmamanagement varieert tussen de steden het sociaal structuurplan vormt een perspectiefvol instrument voor samenhangend programmamanagement in de sociale pijler de mate waarin de steden consequent kiezen voor de wijk als de schaal om integratie tot stand te brengen verschilt sterk in de wijkaanpak dreigt de dynamiek van de fysieke pijler (herstructurering) leidend te zijn. Monitoring: er wordt veel gewerkt met meetbare doelstellingen en monitoring; zij dragen in belangrijke mate bij aan een hogere gerichtheid op effectiviteit in de steden de huidige invulling van de GSB-monitor draagt nog niet bij aan bestuurlijk overzicht en analytische diepgang er gaapt nog een kloof tussen afgesproken doelen en maatregelen en de inhoud van de monitoring de doelstellingen en hun vertaling in indicatoren voor de monitor hebben een sterk sturende werking op de maatregelen van gemeenten, waarbij een sectoraal perspectief overheerst er is sprake van een veelheid van monitors, waardoor monitormoeheid dreigt. Aansluiting op de leefwereld: verreweg de meeste burgers zijn goed in staat zelf te zorgen voor hun welvaart en welzijn mensen en het netwerk in hun directe omgeving kunnen vaak een wezenlijke bijdrage leveren aan het veroorzaken of juist tegengaan van problemen bij enkelvoudige achterstanden functioneert de sociale infrastructuur naar behoren; de specialisatie van instellingen vormt een kracht bij het aanpakken van heldere, eenduidige problemen bij meervoudige problemen heeft alleen een integrale inzet vanuit meerdere specialistische instellingen effect; waar de aard van de problemen inzet van meerdere specialistische instellingen vergt, blijkt de coördinatie zeer moeizaam gemeenten streven via keten- en casemanagement naar betrokkenen samenhang te brengen in het aanbod; ook casemanagement vindt vaak teveel plaats vanuit het perspectief van professionele instanties en disciplines de coördinatieproblemen tussen instellingen komen veelal voort uit het feit dat die instellingen worden gefinancierd voor hun aanbod en hun eigen capaciteitsplanning kennen; vraagsturing wordt niet daadwerkelijk vertaald in een andere wijze van financiering van instellingen.



6.2 Naar hoofdconclusies Wanneer de hamvraag ‘Is de sociale pijler doelmatig en doeltreffend georganiseerd?’ op basis van bovenstaande conclusies wordt beoordeeld, dan kan geconcludeerd dat nog aanzienlijke winst is te boeken. De volgende acht punten vormen de kern van deze conclusies: 1 De diffuse financiering van de sociale pijler verdraagt zich slecht met het sturingsconcept van het GSB, maar is veel meer een uiting van de betrokkenheid vanuit verschillende vakdepartementen bij de steden. 2 De sociale infrastructuur is breder dan de sociale pijler van het GSB en kent vele instellingen die niet via gemeenten gefinancierd worden; als de steden in deze complexe omgeving inhoud willen geven aan regie zal dat de vaak de vorm van niet-dirigistische samenwerking met gelijkwaardige partners hebben. 3 Programmamanagement is een sleutel om in de steden de sociale pijler om te zetten van papieren voornemens naar praktische realisatie, indien het zich niet beperkt tot formulering van programma’s en verantwoording, maar ook het organiseren van de uitvoering en de voortgangsbewaking omvat. 4 De aanpak in de sociale pijler van het GSB wordt veel minder dan in de ruimtelijke pijler vormgegeven volgens de principes van integrale planformulering en programmamanagement; in de G21 slaagt men er meer dan in de G4 in om in de sociale pijler een vorm te vinden voor de toepassing van deze principes. 5 De gehanteerde doelstellingen voor de sociale kwaliteit zijn te diffuus; daardoor biedt de monitoring onvoldoende inzicht in de realisatie van de kerndoelstellingen in de sociale pijler. 6 De aanpak in de sociale pijler gaat teveel uit van maatregelen en voorzieningen door de overheid en instellingen; onvoldoende worden mensen zelf aangesproken en wordt hun de ruimte geboden om zelf problemen te voorkomen of op te lossen. 7 Bij meervoudige problemen vormt het gebrek aan coördinatie en samenwerking tussen instellingen om te komen tot een op betrokken persoon gerichte oplossing een hardnekkig probleem. 8 Het concept ‘vraagsturing’ wordt teveel ingevuld als een goede bedoeling en te weinig vertaald naar de organisatie en financiering van betrokken instanties.



7 Aanbevelingen Op grond van het voorgaande komt AEF tot een achttal aanbevelingen. 7.1 Formuleer één kerndoelstelling sociale kwaliteit AEF adviseert aan het Kabinet voor de komende Kabinetsperiode één samenhangende kerndoelstelling voor de sociale kwaliteit te formuleren. In het kental voor deze doelstelling zijn de verschillende dimensies van sociale kwaliteit gebundeld. Daarmee worden de vele sectorale en beleidsmatig georiënteerde kentallen overstegen. De index sociale kwaliteit laat zich qua functie het best vergelijken met het BNP voor de economie. Het registreren van het kental doet op zichzelf niets, maar zet wel veel in beweging. De doelstelling dient te werken als een richtpunt voor overheid en (semi-)private partijen, voor uiteenlopende overheidslagen en voor de diverse vakministers. In de convenanten voor het vervolg van het GSB wordt gestreefd naar een afspraak per stad over de kerndoelstelling sociale kwaliteit en integrale daarop gerichte planontwikkeling vanuit de steden. Daarmee kan de kerndoelstelling de basis leggen voor de overgang van op output gerichte sturing door de rijksoverheid naar een op resultaat gerichte sturingsfilosofie. Om deze doelstelling te kunnen formuleren dient er een index sociale kwaliteit te worden ontwikkeld. Dat is goed mogelijk aansluitend bij de leefsituatie-index van het SCP en het onderzoek ‘Leefbaarheid en veiligheid’ in het kader van het GSB. De index wordt vastgesteld door onderzoek onder een brede populatie individuen, waarin alle dimensies van leefbaarheid aan de orde komen. De doelstelling kan worden gedifferentieerd naar diverse bevolkingssegmenten en worden gerealiseerd met strategieën op verschillende deelaspecten van de sociale kwaliteit - afhankelijk van de analyse waar de meest winst te boeken is (zie bijlage 5). Naast de kernindicator blijft het van belang op onderdelen trends te registreren en doelstellingen te formuleren. Daarvoor is het noodzakelijk dat de GSB-monitor op bestuurlijk niveau met eenduidige kentallen helder inzicht biedt. Tegelijkertijd dient de monitor voor de analytici gelegenheid te bieden voor diepgaande analyses. Daartoe is het noodzakelijk dat op rijksniveau regie wordt gebracht in de monitoring van de sociale infrastructuur. De indicatoren voor de sociale pijler van het GSB dienen opnieuw te worden geformuleerd, zodanig dat zij daadwerkelijk aansluiten bij de essentie van de inspanning van de steden in hun programma’s. Monitoring mag echter niet een verkapte regulering vormen van stedelijke activiteiten. De monitoring dient zich te concentreren op kentallen op het niveau van sociale kwaliteit (effecten). Daarnaast is het wenselijk dat (een aantal van) de steden zelf invulling geven aan verdergaande prestatievergelijking in de vorm van benchmarking. 7.2 Versterk het programmamanagement in de steden AEF beveelt de steden aan om verder te investeren in de invulling van het programmamanagement rond het GSB. Strak georganiseerd programmamanagement blijkt de sleutel om zorg te dragen dat voornemens binnen de sociale pijler niet op papier blijven steken, maar ook in de sociale realiteit van de steden effect hebben. Een krachtige vorm om in de sociale pijler vorm te geven aan programmamanagement is de sociale structuurschets. AEF beveelt aan de steden en de ministers van GSB en VWS aan om samen met kenniscentra verder te werken aan de uitwerking van dit instrument.



-

Het programmamanagement heeft betrekking op: doelstellingen (producten en effecten) middelen maatregelen acties. Het programmamanagement in de steden moet zich niet alleen richten op het formuleren van de aanpak en het verantwoorden daarvan, maar ook een actieve rol spelen in het vormgeven van de realisatie en het bewaken van de voortgang. Het programmamanagement draagt er zorg voor dat ernstige knelpunten in de realisatie van de beoogde producten en/of effecten worden gesignaleerd en geanalyseerd, zodat deze kunnen worden weggenomen. Het programmamanagement is niet primair bedoeld als administratieve procedure om GSBmiddelen uit te zetten en de verantwoording naar het ministerie van BZK te organiseren, maar dient om de integrale samenhang en inhoudelijke en bestuurlijke vernieuwing, die met het GSB beoogd worden, gestalte te geven ook op terreinen waar vakdiensten al jaren hun eigen uitvoeringstraditie kennen. Om deze rol te vervullen dient het programmamanagement hoog in de organisatie te zijn verankerd. Voorkomen moet worden dat er een wildgroei van programma’s optreedt, waardoor uiteenlopende programma’s met elkaar gaan concurreren om het integrale perspectief op beleidsterreinen. De programma’s dienen te zijn ingebed in de vakdiensten en in de planning & control. Uiteindelijk werkt deze vorm van programmamanagement alleen als het College van B&W het programmamanagement inzet als centraal instrument om zijn doelstellingen te realiseren - bij voorkeur verankerd in het Collegeprogramma. Daarvoor is een evenwichtige verdeling van de verantwoordelijkheden voor de programma’s binnen het College noodzakelijk. 7.3 Differentieer tussen de G4 en de G21 AEF beveelt het Kabinet en steden aan een andere invulling te geven aan het GSB voor de vier grote steden. De wijze waarop het GSB door de combinatie van inhoudelijke, bestuurlijke en methodische vernieuwing werkzaam is in de G21, gaat niet op voor de G4. De G4 lijken het GSB vooral te zien als een goede onderhandelingstafel met de rijksoverheid. Dit wordt veroorzaakt door de schaal en complexiteit van de gemeentelijke organisaties, de intensieve relaties met de vakdepartementen en de bestuurlijke keuzes in de vier steden.

Kern van de breuk, die voor de G4 wordt voorgesteld, is dat voor de G4 de inhoudelijke impuls van het GSB centraal staat. De concretisering van dit voorstel kan plaatsvinden volgens een aantal scenario’s, die de komende maanden in bespreking gebracht moeten worden: 1 de G4 sluiten een convenant per vakdepartement en richten hier hun programmamanagement op in. De vakdepartementen en de G4 voeren zelf de regie over dit overleg 2 de aanpak voor de G4 wordt afhankelijk van het commitment per stad. Dit kan in de vorm van een intekenmodel. Daar waar een stad intekent op de kerndoelstelling sociale kwaliteit en de integrale planontwikkeling, draait zij mee in het integrale GSB; de overige steden geven de voorkeur aan convenanten per vakdepartement 3 de G4 besluiten alsnog in te stappen in het integrale GSB. Zij kiezen dan eenduidig voor afspraken rond de kerndoelstelling sociale kwaliteit, integrale planontwikkeling en programmamanagement in voorbereiding, realisatie en bewaking.



7.4 Ontwikkel nationaal en lokaal coalities voor sociale kwaliteit AEF adviseert het Kabinet en steden om in de komende bestuursperiode op nationaal en lokaal niveau partijen in de private en semi-collectieve sector uit te nodigen bij te dragen aan de kerndoelstelling voor sociale kwaliteit. Uitgangspunt is daarbij een vorm van regie, die uitgaat van visie, initiatief en interactie, maar niet van dirigistische relaties. Met deze partijen zouden zakelijke afspraken gemaakt moeten worden uitgaande van de wederzijdse agenda, belangen en aansturing. Het voeren van debatten over bestuurlijke modellen en competenties draagt niet bij aan deze praktisch gerichte coalities. Op nationaal niveau zouden deze afspraken betrekking kunnen hebben op het formuleren van gezamenlijke doelstellingen, het verhelderen van onderlinge rollen en verantwoordelijkheden en waar nodig het wegnemen van knelpunten in weten regelgeving. De rijksoverheid kan zo gunstige condities creëren voor effectieve coalities en regie op lokaal niveau. Op lokaal niveau zouden deze afspraken zich moeten richten op het formuleren van gezamenlijke agenda’s, het afstemmen van investeringen, het smeden van samenhangende ketens, het plannen van noodzakelijke capaciteit, het vormgeven van onderling overleg en het ondersteunen van integraal casemanagement. De lokale coalities moeten zo de basis leggen voor de mensen, die in de praktische uitvoering de doelstellingen van het GSB moeten realiseren.

-

-

-

Goede mogelijkheden voor vernieuwende coalities dienen zich aan: met zorgkantoren, zorgverzekeraars en zorgaanbieders om gunstige condities te scheppen voor vermaatschappelijking van de zorg met provincies, bureaus jeugdzorg, zorgkantoren, RIAGG’s en raden voor de gezinsvoogdij om te komen tot een integrale ketenbenadering en casemanagement voor risicojongeren met huisartsen, zorgkantoren en zorgverzekeraars over het terugdringen van stedelijke gezondheidsverschillen met corporaties en ontwikkelaars over een herstructurering van wijken, die ondersteunend is aan de sociale doelstellingen voor de wijk en het huisvesten van een toereikend voorzieningenpakket in de wijk met de politie en het openbaar ministerie over het versterken van het toezicht in kwetsbare wijken en het met prioriteit aanpakken van situaties en personen, die overlast geven in deze wijken. Om de ontwikkeling van deze coalities te ondersteunen wordt op nationaal niveau een ‘participatiemaatschappij voor de stedelijke samenleving’ ingesteld - naar het idee van de directeur van SCP voor een ‘maatschappij tot nut van het algemeen’ (zie bijlage 6). De ontwikkeling van deze participatiemaatschappij kan worden gekoppeld aan de stichting Samenleving en Bedrijf en het Kenniscentrum grote steden. De participatiemaatschappij kan een rol spelen op drie niveaus: het financieel ondersteunen van lokale ontwikkelingsmaatschappijen op participatiebasis het uitdragen van succesvolle voorbeelden van samenwerkingscoalities het signaleren van knelpunten in rolverdeling, regelgeving en samenspel bij het tot stand komen van samenwerkingscoalities.



7.5 Breng bundeling aan in de financiering in een fonds sociale kwaliteit AEF beveelt het Kabinet aan in het verlengde van het 4xR-model voor de volgende kabinetsperiode te komen tot verdergaande bundeling van de sociale pijler in een fonds sociale kwaliteit. Dat gebeurt in drie stappen: 1 op korte termijn bundeling van de verantwoording (‘stroomlijning aan de achterkant’) van alle middelen in de sociale pijler volgens één protocol op één tijdstip 2 met ingang van de nieuwe convenantsperiode bundeling van de middelen in de sociale pijler in een fonds sociale kwaliteit, waarin per departement een compartiment is aangebracht; daarbij is inbegrepen bundeling van de middelen voor inburgering op één departement 3 voor steden, die bereid zijn afspraken te maken over één integrale doelstelling en integrale planontwikkeling, worden extra mogelijkheden aangebracht om te schuiven tussen de compartimenten (25%). Uitgangspunt voor het Fonds sociale kwaliteit is een structuur die sterk gelijkt op het Fonds integrale stedelijke vernieuwing. Dat wil zeggen dat in het fonds prestatievelden worden geformuleerd, waarop de steden doelstellingen voor productie en prestaties formuleren op grond van integrale planontwikkeling. Jaarlijks wordt de realisatie van deze doelstellingen gemonitord. Afrekening vindt plaats na vijf jaar. Binnen het totale budget van het fonds kan de rijksoverheid maximaal 5% van de middelen in het fonds bestemmen voor het stimuleren van specifieke ontwikkelingen of het ondersteunen van innovatieve voorstellen vanuit de steden. Omdat in de sociale infrastructuur de betrokkenheid van de vakdepartementen delicater is, blijven binnen het Fonds sociale kwaliteit de compartimenten tussen de vakdepartementen gescheiden. Zo ontstaat er een compartiment voor leefbaarheid, een voor onderwijs en een voor hulpverlening. In deze compartimenten komt de outputafrekening te vervallen. 7.6 Sluit aan bij zelfherstellend vermogen van burgers AEF beveelt met name aan de steden aan in de aanpak van concrete sociale problemen, zoveel mogelijk aan te sluiten bij het vermogen van mensen om zelf oplossingen te bedenken en problemen tegen te gaan. Het eenzijdig oplossen van problemen door de overheid en door de overheid gefinancierde instanties, roept voortdurend nieuwe vraag op en leidt niet tot duurzame oplossingen. Het benutten van de eigen vermogens van burgers bij het oplossen van sociale problemen heeft twee zijden. Enerzijds gaat het om het direct aanspreken van mensen en hun omgeving op hun eigen bijdrage aan het voorkomen van probleemsituaties. Anderzijds gaat het om het ruimte geven aan eigen inbreng bij het uitwerken van oplossingen. Een strategie die uitgaat van zelfherstellend vermogen is dus bij uitstek communicatief: het veronderstelt een helder uitdragen van centrale maatschappelijke normen en waarden, maar ook respect en waardering voor eigen ideeën en uitgangspunten.

-

Een aanpak die uitgaat van zelfherstellend vermogen heeft een aantal kenmerken: schep ruimte en gelegenheid voor netwerken van mensen in sociaal kwetsbare posities beoordeel maatregelen in de economische en fysieke pijler op hun effect op lokale netwerken ga actief en niet vrijblijvend dialoog aan met deze netwerken over probleemsituaties laat bij voorkeur betrokkenen en hun omgeving zelf een oplossing vormgeven sluit bij het vormgeven maatregelen vanuit instanties aan bij de kracht van betrokkenen maak bij het invullen van maatregelen vanuit instanties gebruik van de persoonlijke netwerken rond betrokkenen.



7.7 Bouw keten- en casemanagement verder uit AEF beveelt met name de steden aan te investeren in het uitbouwen van keten- en casemanagement. Bij ketenmanagement is het streven erop gericht verschillende schakels binnen een deelsector van de sociale infrastructuur logisch met elkaar te verbinden, zodat soepele overgangen ontstaan, waar de verantwoordelijkheden van instellingen op elkaar overgaan. Hiermee worden preventie, repressie en reïntegratie, of de aanpak in verschillende opvolgende levensfasen logisch met elkaar verbonden. Bij casemanagement is het streven erop gericht te komen tot één persoon, die voor personen met zware, meervoudige problemen samenhang aanbrengt in de aanpak van de problemen. Daarbij zorgt hij voor samenhang in het aanbod van betrokken instellingen en voor betrokkenheid van sleutelfiguren uit de omgeving van betrokkene.

-

Om een intensivering van het keten- en casemanagement succesvol te laten verlopen, moet aan een aantal condities voldaan worden: overeenstemming over de noodzaak van een gezamenlijke aanpak bestuurlijk commitment voor een gezamenlijke aanpak en een aanjager die bij knelpunten snel kan schakelen tussen uitvoering en bestuur het aanspreken van betrokkenen op hun eigen rol en verantwoordelijkheid het inschakelen van de directe omgeving van betrokkenen vroegtijdige signalering van gedrag dat risico op escalatie inhoudt overleg tussen relevante partijen op beleidsmatig en uitvoerend niveau om te voorkomen dat betrokkenen tussen wal en schip belanden informatie bij partijen die relevant is voor een goed beeld van betrokkenen systematisch verzamelen en uitwisselen. 7.8 Kies voor vraagsturing in de sociale sector AEF beveelt het Kabinet en steden aan het concept vraagsturing de komende jaren in de sociale sector reëel inhoud te geven. Dat houdt een omslag in van de roep om meer aandacht voor de vraag, naar een financiële organisatie van de sector, waarin de vraag centraal staat. Waar mogelijk wordt de financiering van de sociale sector zo ingericht, dat degene die de vraag uitoefent een budget heeft om hulpverlening in te kopen. Er worden experimenten gestart met persoonsvolgende budgetten, die betrekking hebben op een zo breed mogelijk deel van de sociale sector.

-

Om deze omwenteling verder vorm te geven verdient een aantal fundamentele aspecten verder aandacht: wie mag vraag uitoefenen en hoeveel? (indicatie) wie oefent de vraag uit, wanneer vragers dat zelf niet kunnen? (casemanagement) wie oefent de vraag uit, waar normen van vragers en samenleving uit elkaar lopen? (interventies) wie oefent de vraag uit, als die van een groep uitgaat? (collectief goed).



Bijlage 1:

Begeleidingscommissie

De heer H.S.K.Boerboom

hoofd afdeling Financiële Organisatie Binnenlands Bestuur, ministerie van BZK directeur-generaal Openbaar Bestuur, ministerie van BZK (voorzitter) hoofd afdeling onderwijs en omgeving, ministerie van OCW afdeling Grotestedenbeleid, ministerie van BZK (secretaris) burgemeester, gemeente Deventer wnmd. directeur Sociaal Beleid, ministerie van VWS directeur dienst Onderwijs, Cultuur & Welzijn, gemeente Den Haag hoogleraar Bestuurskunde, Katholieke Universiteit Brabant hoofd afdeling Participatie en Bestuur, Sociaal en Cultureel Planbureau

De heer drs L.A.M. van Halder Mevrouw R.J. Koole Mevrouw drs I.V.M. Koulen De heer drs J. van Lidth de Jeude De heer drs C.J.M. van’t Nedereind De heer dr R.Neij De heer prof. dr P.W. Tops De heer dr V. Veldheer



Bijlage 2:

Methodische verantwoording

Uitgangspunt voor de opzet van dit onderzoek is het gegeven dat de doelmatigheid van het beleid binnen de sociale pijler van het GSB resulteert uit een samenspel op veel niveaus. Vanuit het rijksperspectief heeft het beleid uiteraard een zekere samenhang en logica. Door de sociale pijler ook vanuit het perspectief van de de steden en vooral van de ‘gebruikers’ te analyseren, is de basis gelegd om het beleid niet alleen vanuit de doelstellingen maar vooral vanuit de wisselwerking tussen diverse niveaus te kunnen bezien.

-

-

De bronnen waarop dit onderzoek bouwt, zijn gevarieerd: onderzoeksrapporten en studies van anderen, opgemaakt door of in opdracht van rijk en gemeenten, en vanuit onafhankelijke instellingen voor wetenschappelijk onderzoek (cf bijlage 4) weten regelgeving van de rijksoverheid waaraan gerefereerd wordt in het Extra-Comptabel Overzicht (ECO) van het GSB stedelijke ontwikkelingsplannen (MOP) en programmabeschrijvingen gemeentelijke begrotingen en financieel-technische analyses van uitgaven in de sociale sector rapportages van de Visitatiecommissie voor het GSB (cie-Brinkman) gesprekken met betrokkenen: op vier departementen (BZK, OC&W, VWS, Justitie), in tien gemeenten (cf bijlage 3), bij uitvoerende instanties, met onderzoekers, met vertegenwoordigers van instellingen en met cliënten. De gesprekken zijn zeer verschillend vormgegeven: als open interviews, half en geheel gestructureerde interviews, aan de hand van ingevulde enquêtes, en tijdens participerende observatie. Halverwege het onderzoek is een expertmeeting over monitoring georganiseerd, en tegen het einde van het onderzoek een deskundigenconferentie waar de voorlopige conclusies ter discussie stonden. Het onderzoek heeft zich geconcentreerd op de interactie tussen de vele betrokken niveaus: de aansluiting tussen planformulering op rijks- en gemeenteniveau, de mate waarin gemeenten kans zien buurten en burgers te betrekken in het opmaken en uitvoeren van plannen (het thema 'vraagsturing'), de coördinatie van inspanningen vanuit verschillende instellingen en diensten (case- en ketenmanagement). In het rapport zijn korte profielen opgenomen van mensen die kunnen worden beschouwd als 'cliënten' van de sociale pijler in het GSB-beleid. Deze schetsen zijn niet bedoeld als bewijsmateriaal voor de gepresenteerde visie, wel als illustratie van het vertoog. Ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer zijn de namen gefingeerd, de cases zijn levensecht. De cases zijn deels ontleend aan het onderzoek door derden, in het bijzonder A. Baart ‘Een theorie van presentie’ (2001). Er is naar gestreefd met de cases het gevarieerde beeld van de werkelijkheid te illustreren, daarin aansluitend bij de grote categorieën van probleemsituaties: ouderen en gehandicapten, allochtonen, jongeren, langdurig werklozen en groepen aan de marge van de samenleving (drugsverslaafden, dak- en thuislozen). De schetsen zijn ook bedoeld om de kloven zichtbaar te maken die overbrugd moet worden tussen de leefwereld van de 'cliënten' en de organisatiewereld van overheid en instellingen.



De financiële paragrafen zijn gebaseerd op bronnenonderzoek (gemeentelijke begrotingen, informatie uit het Periodiek Onderhouds-Rapport voor het Gemeentefonds), gesprekken op de departementen en met gemeentelijke afdelingen Financiën. De gevolgde onderzoeksmethodiek voorzag in een veelvuldige check en re-check van de tussentijdse conclusies bij gesprekspartners op alle niveaus: externe deskundigen, in georganiseerd verband en informeel, waaronder de begeleidingscommissie van het project.



Bijlage 3:

Gesprekspartners

Gemeente Amsterdam J. Slot

clusterhoofd Onderzoek + statistiek

Gemeente Deventer F. Fick mw. R. de Graaf mw. H van der Linden mw. M. Peltenburg M. Schuttert R. Winkes

directeur dienst Welzijn, cultuur, onderwijs hoofd afdeling Sociaal beleid ondersteuning programma’s sociale pijler hoofd afdeling Wijkaanpak coördinator GSB beleidsmedewerker concernfinanciën

Gemeente Eindhoven E. Bijnen A.Czech A. van Gerwen F. Klarenbeek P. Lamers

Gemeente Enschede mw.J.Botman

beleidsmedewerker concernfinanciën programmamanager Voortijdig Schoolverlaten programmamanager Handvatten voor herstel coördinator GSB directiesecretaris Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling

J. Hakman mw. C. Janssen G. Jutten P. Overakker M. Schutter mw. I. van Vliet

beleidsmedewerker sociale activering en armoedebestrijding beleidsmedewerker sport coördinator sociale pijler GSB Dienst maatschappelijke ontwikkeling programmamanager Opgroeien in de stad planning & control Dienst maatschappelijke ontwikkeling beleidsmedewerker Concernfinanciën beleidsmedewerker welzijn programmamanager Sterk in de wijk adjunctdirecteur Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling beleidsmedewerker jeugd en ouderen programmamanager Kwetsbare groepen

Gemeente Groningen mw. I. Schrier mw.Th. Van der Veen

dienst Onderwijs, cultuur en welzijn coördinator sociale pijler

Gemeente ‘s Hertogenbosch J. van den Heuvel

hoofd onderzoek

Gemeente Leiden mw. L. Totté

programmamanager Jong geleerd

Gemeente Maastricht mw. M. Gregoir

coördinator sociale pijler

mw. J. van Bruggen mw. K. Bugajski G. Dogger A. Fransen W. Grootenhuis



Gemeente Nijmegen J.Arts A. Bekius K. Bruynen K. Goderie G. van Hagen R. Holslag T. Jetten P. Kluver A. Roes H. Schuit A. van Straaten R. aan den Toorn

coördinator GSB beleidsmedewerker directie Inwoners beleidsmedewerker samenlevingsopbouw, werk en inkomen afdeling Onderzoek stadsdeelmanager Nijmegen-west hoofd Bijzondere opdrachten beleidsmedewerker concernfinanciën stadsdeelmanager Lindehof-Dukenburg beleidsmedewerker onderwijs en jeugd directie Inwoners beleidsmedewerker grotestedenbeleid beleidsmedewerker Concernfinanciën

Gemeente Rotterdam R. Diekstra mw. M. Linthorst G.A.P. Spierings

voorzitter Taakgroep sociale infrastructuur rapporteur Taakgroep sociale infrastructuur programmamanager sociale pijler

Gemeente Tilburg M. Borgman W. van Herwijnen R. Hoogendoorn mw. T. de Hoop R. de Jong F. van Vugt P. Wouters

beleidsmedewerker welzijn wethouder cultuur, onderwijs en zorg beleidsmedewerker concernfinanciën beleidsmedewerker jeugd beleidsmedewerker concernfinanciën coördinator sociale pijler beleidsmedewerker multiculturele samenleving

Gemeente Utrecht mw. I. van Lieshout N. Toussaint R. Philips

afdeling onderzoek coördinator sociale pijler beleidsmedewerker, afdeling welzijn

Ministerie van Binnenlandse Zaken mw. M. Haimé L. van Halder mw. E. van Leeuwen H. Schartman M. Scholten mw. A. van der Tuin I. Veenkamp

directeur Coördinatie integratiebeleid minderheden directeur generaal Openbaar bestuur afdeling Grotestedenbeleid directeur Grotestedenbeleid afdeling Grotestedenbeleid afdeling Financiële organisatie binnenlands bestuur afdeling Grotestedenbeleid

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen R. Kerstens directeur-generaal Primair en Voortgezet Onderwijs mw.R.J. Koole hoofd afdeling onderwijs en omgeving Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport F. Kemper directie Sociaal beleid P. Meijer coördinator GSB H. van ‘t Nedereind wnmd. directeur Sociaal Beleid



A. Schoorl

programmahouder welzijnsnota

Overigen A.J. Baart Stichting Actioma (Den Bosch) drs M. de Bree Oude Wijken Pastoraat Utrecht J. Boelhouwer Sociaal en cultureel planbureau mw D. Eerland Netwerk Urban Mission Nederland K. Fortuin Verwey-Jonker-instituut dr G.J. van der Kolm 'De Buitenwacht', Dordrecht J. Hoenderkamp bureau Radar drs D. Oomen Voogdijraad Utrecht Mw P. Robbers interkerkelijke werkgroep 'De arme kant van Nederland' A. Schouw Kenniscentrum grotestedenbeleid R. den Uyl bureau Radar V. Veldheer Sociaal en cultureel planbureau F. van Wel Universiteit van Utrecht medewerkers daklozenhospitium Utrecht medewerkers wijkkantoor Spangen, medewerkers 'Hulpdienst Spangen'



Bijlage 4:

Bronnen

Algemene Rekenkamer, Grotestedenbeleid, TK vergaderjaar 2000-2001, 27 650, 2000 Amsterdam, gemeente, Amsterdam complete stad. Stadsvisie tot 2010, 1999 Amsterdam, gemeente, Staat van de Stad Amsterdam I, Sociaal structuurplan, 2001 Andersson Elffers Felix, Sociale infrastructuur in ontwikkeling, 1999 Andersson Elffers Felix, Inzicht in sociale infrastructuur Tilburg, 2000 Andersson Elffers Felix, Om het welzijn van de Tilburgse burger. Essay over hulpverlening en welzijnwerk in Tilburg (in de 21e eeuw), 2001 APE, Harmonisering financiële verantwoording budgetten grotestedenbeleid, 2001 AZ, ministerie van, Regeerakkoord 1998, 1998 Baart, Andries, Een theorie van de presentie, 2001 BZK, ministerie van, Convenant grote-stedenbeleid G4/G21, 1999 BZK, ministerie van, Grote-stedenbeleid: werk in uitvoering, TK 1997-1998 21 062, nr. 62, 1998 BZK, ministerie van, Grote-stedenbeleid, TK 1998-1999, 21062, nr. 68, 1998 BZK, ministerie van, Grote-stedenbeleid: denken, durven, doen, TK1998-1999, nr. 77, 1999 BZK, ministerie van, Doorstartconvenant grote-stedenbeleid Rijk-G4/G21, 1998 BZK, ministerie van, Sociaal verplicht, sociaal gericht. Verkenning sociale infrastructuur, 2001 BZK, ministerie van, Grote-stedenbeleid: volop in beweging, TK 2000-2001, 21062, nr. 102, 2001 BZK, ministerie van, De overzichtsconstructie extra-comptabel overzicht grotestedenbeleid, TK 2000-2001, 28 000, nr. 2, 2000 Cebeon, Financiële verslaglegging Grotestedenbeleid, vooronderzoek, 2001 Centraal Planbureau, Op weg naar een effectiever grotestedenbeleid, Werkdocument 117, 2000 Commissie maatschappelijke draagvlak versterking lokale sociale infrastructuur, Een sociaal en ongedeeld Nederland. Partners in stad en land, 1998 Commissie onderzoek lokale sociale infrastructuur, Deuren openen: investeren in sociale integratie en participatie, 1998



Deventer, gemeente, Vitale stad in evenwicht. Alleen een sterke stad kan een sociale stad zijn, 1999 Deventer, gemeente, Zelfanalyse grotestedenbeleid, 2001 Eindhoven, gemeente, Integraal jeugdbeleid gemeente Eindhoven, 2000 Eindhoven, gemeente, Op zoek naar resultaat. Zelfanalyse grotenstedenbeleid Eindhoven, 2001 Eindhoven, gemeente, Voorstel tot het aangaan van een contractuele meerjarige subsidierelatie met Novadic, netwerk voor verslavingszorg, 2001 Eindhoven, gemeente, Overzicht output GSB-projecten, 2001 Engbersen, G., J.C. Vrooman, E. Snel (redactie), Balans van het armoedebeleid - Vijfde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting:, 2000 Engbersen, G, J.C. Vrooman, E. Snel (redactie), Armoede en verzorgingsstaat - Vierde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, 1998 Engbersen, G, J.C. Vrooman, E. Snel (redactie), Effecten van Armoede - Derde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, 1998 Engbersen, G, In de schaduw van morgen. Stedelijke marginaliteit in Nederland, 1997 Enschede, gemeente ea, Toekomst maken. Gebiedsgerichte samenwerking in EnschedeNoord, 2001 Enschede, gemeente, Enschede gaat door: aait vedan. Zelfanalyse grotestedenbeleid Enschede, 2001 EZ, ministerie van, Naar een hoogwaardige en duurzame kenniseconomie. Verkenning economische structuur, 2001 G4, De stad in de wereld, de wereld in de stad. Manifest, 2002 G21, Pleinota zorg: de rol van de grote steden in de zorg, 2000 G21, De keer ten goede (concept), 2001 Groningen, gemeente, Groningen: het stedelijk alternatief. Een politiek-besturlijke visie op de stedelijke samenleving in 2010, 1999 Groningen, gemeente, Over Groningers 2010. Sociaal structuurplan Groningen, 1999 Groningen, gemeente, Zelfanalyse grotenstedenbeleid, 2001 Initiatiefgroep Amsterdams jeugdbeleid, Preventieve aanpak Amsterdamse probleemjeugd: nu echt doen!, 2001



Intomart, Voor het beleid, achter de cijfers. De uitkomsten van de GSB-monitor veiligheid en leefbaarheid nader geanalyseerd, 2000 Maastricht, gemeente, Mensen maken Maastricht. Ontwikkelingsprogramma 2000-2004, 1999 Maastricht, gemeente, Mensen maken Maastricht, Stadsvisie 2010, 1999 Maastricht, gemeente, Denken, durven, doen. Zelfanalyse grotenstedenbeleid, 2001 Maastricht, gemeente, Buurtanalyse Sociale Pijler Malmberg, 2001 Nijmegen, gemeente, 2e Voortgangsrapportage grotestedenbeleid Nijmegen, 2001 Nijmegen, gemeente, Kieke naar je eige…Zelfanalyse grotestedenbeleid Nijmegen, 2001 Oberon, Eindrapport ontwikkeling monitor sociale pijler, 2001 OCW, ministerie van, Grenzeloos leren. Een verkenning naar onderwijs en onderzoek in 2010, 2001 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Ongekende aanknopingspunten. Strategieën voor de aanpassing van de sociale infrastructuur, 2000 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Van uitzondering naar regel, maatwerk in het grotestedenbeleid, 2001 Raad voor het openbaar bestuur, Steden zonder muren. Toekomst van het grotestedenbeleid, 2001 Rekenschap, stichting, 10 voor meten, 5 voor gebruik, Over prestatiemeting en monitoring, 2002 Rotterdam, gemeente, Rotterdam op koers. Visie 2010, 1999 Rotterdam, gemeente, Versterking veiligheid Rotterdam. Vijfjarenplan, 2001 Rotterdam, gemeente, Externe tussentijdse rapportage taakgroep sociale infrastructuur, 2001 Schuyt Kees (redactie) ‘Veelvormige armoede: leven in de marge’, in: Het sociale tekort. Veertien sociale problemen in Nederland, 1997 Sociaal-Economische Raad, Samen voor de stad, Advies inzake het grotestedenbeleid, 1998 Sociaal en Cultureel Planbureau, Knelpunten in het stedelijk jeugdbeleid, 2000 Sociaal en Cultureel Planbureau, De sociale staat van Nederland 2001, 2001 Sociaal en Cultureel Planbureau, Bedreven en gedreven. Een verkenning op de rol van de rijksoverheid in de samenleving, 2001



Sociaal en Cultureel Planbureau, De stad in de omtrek. Problemen en perspectieven van de vier grootstedelijke gebieden in de Randstad, 2001 Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale cohesie en sociale infrastructuur. Verkenning van beleidsmogelijkheden en bestuurlijke modellen (concept), 2002 Staatsblad, Wet van 15 november 2000 ter stimulering van integrale stedelijke vernieuwing, nr. 504, 2000 Tilburg, gemeente, Meerjarig investerings- en ontwikkelingsplan, 1999 Tilburg, gemeente, Tussentijdse zelfanalyse grotestedenbeleid, Tilburg, 2001 Utrecht, gemeente, Samenleven in Utrecht, Nieuw Utrechts peil 2000, 2000 Verwey-Jonkerinstituut/NIZW, Wijken voor bewoners, Toepassing en toepasbaarheid van assetbased community develeopment in Nederland (concept), 2001 Visitatiecommissie Grotestedenbeleid, Groot onderhoud der Steden: samenwerking in samenhang, 1998 Visitatiecommissie Maastricht, Grotenstedenbeleid Maastricht. Staven, stellen, sturen, 2001 Visitatiecommissie Nijmegen, Grotenstedenbeleid Nijmegen. Resultaten en ambivalentie, 2001 Vreeswijk A.G.M. ea., Jaarboek 2000 Grotestedenbeleid, 2001 VROM-Raad, Grotestedenbeleid, voortzetten en verbouwen. Advies over grotestedenbeleid, 2001 VWS, ministerie van, Zorg met toekomst. Een verkenning op het terrein van volksgezondheid en gezondsheidszorg, 2001 VWS, ministerie van, Zelfanalyse grotestedenbeleid rijk. De sociale pijler (concept), 2001



Bijlage 5:

De leefsituatie-index als basis voor kerndoelstelling sociale kwaliteit 11

In de jaren zeventig werd door sociale wetenschappers gezocht naar een indicator die de sociale situatie in een land kon beschrijven. Dit instrument moest voor het maatschappelijk leven worden wat het bruto nationaal product voor de economie is. Het SCP ontwikkelde in 1974 voor Nederland de leefsituatie-index. De index omvat acht terreinen die tezamen een beeld schetsen van de leefsituatie. Het gaat om: wonen, gezondheid, vrijetijdsbesteding, bezit duurzame consumptiegoederen, vakantiegedrag, sport, mobiliteit en sociale participatie. De leefsituatie-index resulteert in een getal dat een maat is voor de leefsituatie van mensen. Ook kunnen verschillen tussen groepen mensen met behulp van de index in kaart worden gebracht. Nederland is sinds 1974 drastisch veranderd. Dat heeft ook effect gehad op de leefsituatieindex. Meer en meer werd duidelijk dat bepalende factoren voor de leefsituatie in de jaren negentig, niet voldoende meewogen in de index. Het betrof met name sociale participatie, openbare veiligheid en de kwaliteit van de woonomgeving. Daarnaast waren onderdelen van de index gewoon verouderd. Gebruiksartikelen die in de jaren zeventig luxe-goederen waren, zijn nu gewoon of verouderd. Diaprojectors en elektrische naaimachines zijn in de index vervangen door computers en CD-spelers. In 1997 is de index aangepast aan de veranderende omstandigheden. Dit is zodanig gebeurd dat vergelijkingen met de gegevens van voor 1997 mogelijk zijn gebleken. Ontwikkeling van de leefsituatie12 De leefsituatie van de Nederlandse bevolking is in de jaren negentig verbeterd. Dat geldt niet alleen voor Nederland als geheel; ook de meeste onderscheiden groepen gingen erop vooruit. Twee groepen liepen echter tussen 1990 en 1999 een achterstand op: mensen zonder betaald werk en 75-plussers. Voor beide groepen geldt wel dat de leefsituatie tussen 1997 en 1999 verbeterde. Anders is de situatie voor laagopgeleiden. Hun score op de leefsituatie-index ging in 1992 nog licht omhoog, maar sinds 1992 hebben zij te maken met een verslechtering. De verbetering van de leefsituatie was het grootst voor mensen met een hoge opleiding of een hoog inkomen. Tussen 1997 en 1999 verbeterde de leefsituatie voor Nederland met 1 punt, van 100 naar 101 (indexcijfers, 1997 = 100). De laagopgeleiden profiteerden niet van deze stijging. Hun leefsituatie verslechterde, zij het licht. Ook de laagste-inkomensgroep ging er tussen 1997 en 1999 licht op achteruit. Gelet op het feit dat in het algemeen de leefsituatie verbeterde, duidt echter ook een lichte verslechtering op een situatie waarin deze groepen achterblijven. De sterkste daling raakte mensen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Hun indexcijfer ging met 1,5 punt achteruit. Het verschil tussen mensen die niet in een achterstandspositie verkeren en mensen die dat wel doen, is tussen 1997 en 1999 gegroeid, bij mensen jonger dan 65 jaar met 1 punt en bij 65-plussers met 2 punten. Dit doet het beeld ontstaan dat de ongelijkheid in de leefsituatie is toegenomen, ondanks een afname van het percentage mensen dat in een achterstandssituatie verkeert.

11

Boelhouwer en Stoop ,Measuring well-being in the Netherlands, The SCP index from

1974 to 1997, Social Indicators Research 48: 51 – 75, 1999 12

SCP, Sociale staat van Nederland, 2001



Om te achterhalen welk deelterrein bijdraagt aan de verslechtering (of verbetering) van de leefsituatie, is per afzonderlijk terrein een index berekend, met de waarde 100 in 1997. Dan blijkt dat de algemene verbetering van de leefsituatie tussen 1997 en 1999 vooral komt door het toegenomen aantal duurzame consumptiegoederen dat mensen bezitten (index van 100 naar 103). Door de economische groei hebben meer mensen dergelijke goederen kunnen aanschaffen. Ook op de meeste andere terreinen is een stijging waar te nemen. Met het sporten en met de gezondheid ging het over het algemeen iets slechter. Onder de 15% van de Nederlanders met een slechte leefsituatie zijn allochtonen, ouderen, laagopgeleiden en alleenstaanden oververtegenwoordigd. Van deze groep woont een kwart in de vier grote steden. In 1997 woonde nog slechts 15% van de mensen met een slechte woonsituatie in de G4.

-

De leefsituatie-index als beleidsinstrument Behalve als indicator voor de ontwikkeling van de leefsituatie in het verleden, is de leefsituatieindex ook te gebruiken om brede doelstellingen te formuleren voor sociaal beleid. Voorbeelden van zo’n brede doelstelling zijn: de verhoging van de leefsituatie van alle Nederlanders met 2 punten in de periode 2002-2006 de leefsituatie van mensen in een achterstandsituatie stijgt in de periode 2002 - 2006 met 4 punten. Een dergelijke doelstelling kan fungeren als gemeenschappelijke doelstelling voor de rijksoverheid en lokale overheden, ambitieus, maar haalbaar. Kabinet en Tweede Kamer kunnen de brede doelstelling, al naar gelang de politieke voorkeuren uitsplitsen naar meer specifieke doelstellingen of naar specifieke doelgroepen. Elk departement wordt gevraagd, hoe het kan bijdragen aan het bereiken van die doelstelling. Elk departement vraagt door haar gefinancierde instellingen om hetzelfde te doen. Ook aan gemeenten en provincies wordt gevraagd in te tekenen op de landelijk geformuleerde doelen. Per stad of per doelgroep kan dat leiden tot een meer gedetailleerde index. Intekenen op een gezamenlijke doelstelling maakt het mogelijk om als autonome partners contracten te sluiten, die optimale afstemming van ieders toegang tot de doelgroep en van de inzet van ieders middelen en bevoegdheden mogelijk te maken. Binnen departementen, tussen departementen, tussen rijk en gemeenten, tussen overheid en private partijen, tussen samenleving en achterstandsgroepen kunnen dergelijke meetbare afspraken een sterk mobiliserende werking hebben. Wat moet de rijksoverheid doen om die mobilisatie mogelijk te maken? 1 Een index vaststellen en een te behalen kwantitatieve verbetering van die index vaststellen. De index moet de sociale kwaliteit van het leven van de burgers weerspiegelen en daarom een weging zijn van de verschillende elementen die die kwaliteit uitmaken: werk, gezondheid, veiligheid, sociale contacten et cetera.13 2 Per departement aangeven wat de eigen bijdrage aan het bereiken van de centrale doelstelling kan zijn. 3 Andere overheden en maatschappelijke partijen uitnodigen hun bijdrage aan de indexverbetering te leveren. 4 Faciliteren van maatschappelijke coalities en een massieve, gecoördineerde aanpak 5 Meten, best practises ontsluiten, nieuwe ontwikkelingen verkennen

13

Dit kan de leefsituatie-index zijn, maar ook een aangepaste index waarbij ook gebruik

wordt gemaakt van andere indicatoren, zoals de leefbaarheids- en veiligheidsmonitor en andere monitoren uit het GSB.



Bijlage 6:

Participatiemaatschappij voor de stedelijke samenleving

Basisconcept Participatiemaatschappij De directeur van het SCP heeft een aantal jaren geleden gesuggereerd een Maatschappij tot Nut van het Algemeen op te richten - een soort investeringsmaatschappij in stedelijke vernieuwing. De gedachte achter deze suggestie is dat vroeger in dergelijke maatschappijen publieke en private partijen elkaar vonden in hun zorg voor de algemene zaak. Op basis van deze gedeelde zorg stelden zij gelden beschikbaar voor samenlevingsprojecten. Het revitaliseren van dit concept zou een mogelijkheid zijn om coalities van publieke en private partijen rond de sociale infrastructuur te stimuleren. Een dergelijke maatschappij zou op nationaal niveau moeten optreden als vliegwiel voor publiek-private coalities voor de ontwikkeling van de sociale infrastructuur op lokaal niveau. Ten behoeve van dit onderzoek is dit idee uitgewerkt tot een voorstel voor een Participatiemaatschappij voor de stedelijke samenleving. Het doel van een dergelijk initiatief is drieledig: 4 het financieel ondersteunen van stedelijke ontwikkelingsmaatschappijen op participatiebasis 5 het uitdragen van succesvolle voorbeelden van publiek-private coalities 6 het signaleren van knelpunten in rolverdeling, regelgeving en samenspel bij het tot stand komen van coalities Stedelijke ontwikkelingsmaatschappij als PPS De ontwikkeling van de lokale samenleving is afhankelijk van investeringen van verschillende private partijen (corporaties, bedrijven) en van publieke investeringen door de overheid. Impulsen voor wijken in de gevarenzone kunnen niet tot stand komen puur in de sociale, de fysieke of de economische sfeer. In de dynamiek van een wijk vertonen deze zo'n grote samenhang dat investeerders met een puur sectorale invalshoek grote risico's lopen. Publiek-private en privaat-private afstemming is noodzakelijk voor de ontwikkeling van een stad, of een wijk. Die afstemming vindt echter plaats vanuit de eigen rollen en belangen van partijen. Bij fysieke en economische herontwikkeling is dat al lange tijd een gangbaar principe. De sociale infrastructuur wordt echter nog nauwelijks op deze wijze benaderd. Dit besef is ook in de wereld van het bedrijfsleven en van de woningcorporaties sterk in ontwikkeling. Stedelijke ontwikkelingsmaatschappijen zijn een interessante vernieuwing omdat het gaat om een verdergaande vorm van publiek-private samenwerkingsverbanden. Vaak worden zij op de schaal van een wijk of een deel van de stad vormgegeven. Goed denkbaar is dat er een gelaagdheid van ontwikkelingsmaatschappijen ontstaan op stedelijk en wijkniveau. Verschillende investeringen worden immers op uiteenlopende schaal gepland vanwege specialisatie, omvang en risico. De coalitie tussen partijen komt zo ook op meerdere schaalniveaus tot stand. Partners verbinden zich aan het brede lokale belang en creëren gezamenlijk de voorwaarde voor afzonderlijke investeringen van de partners. Niet alleen stemmen zij hun eigen investeringen af, maar zij benoemen een gemeenschappelijk belang waarin zij gezamenlijk investeren. Het kan gaan om openbare ruimte, veiligheid of sociale ontwikkeling. Overigens ligt het voor de hand dat ook bewoners daarin betrokken raken als 'aandeelhouder'. p 53 GB38/017_rap.doc


Participatiemaatschappij als investeerder in stedelijke ontwikkeling Dergelijk initiatieven vergen aanvangsinvesteringen. Deze ontwikkelingen zijn veelal nog experimenteel en de meerwaarde is nog ongewis. De investeringen in deze initiatieven bevatten dus een risico. Een landelijke investeringsmaatschappij voor stedelijke vernieuwing kan op lokaal niveau beweging in gang zetten door risicodragend te participeren. Voorwaarde is uiteraard dat lokale overheid, bedrijfsleven, instellingen en bewoners zelf ook voor minstens de helft aan de investering bijdragen. Tweede voorwaarde is dat op lokaal niveau het samenspel zo wordt georganiseerd dat de meerwaarde deels ook neerslaat binnen de stedelijke ontwikkelingsmaatschappij, zodat het risico gedekt kan worden. De participatiemaatschappij is zo investeerder en aanjager van lokale investeringen. Participatiemaatschappij als forum De Participatiemaatschappij zal niet alleen functioneren als een financier van lokale publiekprivate initiatieven, maar vormt ook een ontmoetingsplaats voor publieke, semi-collectieve en private partners om vorm te geven aan gezamenlijke initiatieven in de sociale infrastructuur. Het creëren van een dergelijk forum op nationaal niveau kan zeer dienstbaar zijn aan de concrete uitwerking van coalities op lokaal niveau. Ten eerste kan de Participatiemaatschappij een rol spelen als kenniscentrum dat informatie verzameld over succesvolle publiek-private coalities en deze informatie beschikbaar stelt. Dit zal gebeuren via het beschikbaar stellen van informatie in publicaties en op internet, maar ook door het actief organiseren van fora voor deskundigen en belanghebbenden. Ten tweede kan de Participatiemaatschappij een actieve rol spelen in het signaleren van knelpunten op het terrein van publiek-private samenwerking. De ervaringen in lopende initiatieven kan een schat aan informatie opleveren. Dit veronderstelt dat het bureau van de Participatiemaatschappij niet slechts passief ‘projecten’ in beeld brengt, maar ook actief een analyse maakt van de effectiviteit en de blokkades in de projecten. De Participatiemaatschappij zal van de rijksoverheid op dit terrein een actieve bevoegdheid moeten krijgen. Vormgeving Participatiemaatschappij In het concept van de Participatiemaatschappij ligt betrokkenheid - in bestuurlijke en financiële zin - vanuit in ieder geval de Rijksoverheid, steden, het bedrijfsleven en woningbouwcorporaties besloten. Deze partners zijn ook in het bestuur ve4rtegenwoordigd. Om dubbelingen met andere initiatieven te voorkomen ligt nauwe samenwerking met het Kenniscentrum grote steden en de stichting Samenleving & Bedrijf voor de hand. De samenwerking kan betrekking hebben op het gebruik van bestuurlijke netwerken, het hebben van een gezamenlijke huisvesting, het onderling gebruik maken van beschikbare data, het gezamenlijk organiseren van fora.

-

De participatiemaatschappij is toegerust met een beperkt stafbureau. Het stafbureau staat onder leiding van een directeur. Dit bureau heeft een aantal functies: datavergaring projectbeoordeling beschikbaar stellen financiering (risicodragend) organiseren fora signaleren knelpunten. De Participatiemaatschappij zal moeten beschikken over twee vormen van financiering. Ten eerste een fors, maar eenmalig risicodragend kapitaal om te kunnen participeren in ontwikkelingsmaatschappijen. Ten tweede een bescheiden jaarlijks budget om de functie als forum waar te kunnen maken.



Bijlage 7:

Score achtergrond specifieke regelingen Profileren nieuwe ontwikkeling

Leefbaarheidsfonds Inburgering oudkomers 24-uurs-structuur Van Montfransgelden jeugd en veiligheid Tegengaan voortijdig schoolverlaten Onze buurt aan zet Heel de buurt Kinderopvang Vroeg en voorschoolse educatie Onderwijskansen Breedtesport OALT Schoolbegeleidingsdiensten GOA Pyramide/Kaleidoscoop CRIEM-projecten Inburgering nieuwkomers Maatschappelijke opvang en verslavingszorg Algemeen maatschappelijk werk Heroïne-experiment Stimuleringsproject allochtone jongeren Regelingen leefbaarheid, veiligheid, stadseconomie

Zeker stellen productiedoelstellingen

Experiment met methodiek

Discussie doelmatigheid middeleninzet

Inkadering in bestuurlijke context

Spreiding over Geen van deze land

x x x x x x x x x

x

x x x x x x x x x x x x

Van papier naar praktijk

Recommend Documents