UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR OPERATIONEEL ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE VORMING VAN HULPVERLENINGSZONES

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2003 – 2004

OPERATIONEEL – ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE VORMING VAN HULPVERLENINGSZONES

Scriptie voorgedragen tot het bekomen van de graad van: - licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen optie technische bedrijfskunde

Sven Van Gucht Onder leiding van Prof. Dr. R. Paemeleire

Permission

Sven Van Gucht

Woord vooraf Voor het volmaken van deze thesis heb ik beroep moeten doen op de medewerking van experts binnen hun vakgebied. De literatuur rond dit onderwerp is zeer mager en daarom was de inbreng van deze mensen noodzakelijk. Mijn grootste dank gaat naar deze mensen, omdat ze mij geholpen hebben dit project te vervolledigen en hun tijd opgeofferd hebben om mij te helpen. Allereerst wil ik mijn promotor, Prof. Dr. Roland Paemeleire bedanken voor het vertrouwen en het goedkeuren van de thesis. Heel veel dank gaat er naar Luc E.T. Rombout, die mij enorm veel geholpen heeft. Hij was vanaf het eerste moment de coach aan de zijlijn en heeft mij de juiste richtlijnen gegeven in het vervolledigen van deze taak. Ik dank hem voor de leerrijke samenwerking. Hieronder volgt een lijst van personen die mij geholpen hebben en waarbij ik steeds terecht kon met mijn vragen. Zonder deze mensen was dit project nooit vervolledigd geraakt. Deze mensen waren cruciaal. Ik bedank hen voor de samenwerking. -

Van Cuyck Dirk, Commandant brandweer Gent

-

Van De Gaer Guy, directeur PIBA

-

Lambregts Johan, brandweer Hoogstraten

-

Hendrickx Marcel, burgemeester Turnhout

-

Elskens Pascal, Verbindingsofficier civiele veiligheid Brussel-hoofdstad

-

Somers Wim, Provincie Limburg

-

Van Cauwenberghe Gert, Arrondissementscommissariaat Mechelen

-

Bosly Michel, Provincie Luik

-

Ceyssens Marc, Commandant brandweer Heusden – Zolder

-

De Muynck Dirk, Provincie Oost-Vlaanderen

-

Verbeeck Martine, Provincie Vlaams-Brabant

Graag zou ik ook Inge Mannaert willen bedanken, voor het nalezen van de teksten. Dank ook aan alle mensen die hier niet vermeld zijn bij naam, maar toch geholpen hebben dit project te vervolledigen.

Sven Van Gucht Baasrode, 20 april 2004

Inhoudsopgave ALGEMENE INLEIDING DEEL 1 : RISICO’S INLEIDING HOOFDSTUK 1 : RISICOANALYSE Risicoanalyses voor rampen Voorbeeld ruwe risicoanalyse: Evaluatie ruwe risicoanalyse: Voorbeeld kwantitatieve risicoanalyse: Evaluatie kwantitatieve risicoanalyse : Risicoanalyse voor een ongeval De topologische gegevens De objectgegevens Een voorbeeld : HOOFDSTUK 2 : RISICOBEHEERSING Implementatie zorgniveau Beslissingsproces Onvoldoende dekking brandweer Hulpmiddel bij proactie Aankoop materiaal Vormen hulpverleningszones HOOFDSTUK 3 : RISICOCOMMUNICATIE DEEL 2 : HULPVERLENING IN BELGIË INLEIDING HOOFDSTUK 1 : HUIDIGE OPERATIONELE SITUATIE VAN DE HULPDIENSTEN. Brandweer Belgische structuur Gewesten Zones Problemen De buitenlandse structuur Nederland Frankrijk Civiele bescherming Politie De 100-centrale HOOFDSTUK 2 : DE HUIDIGE FINANCIËLE STRUCTUUR VAN DE BRANDWEER Het uitbesteden van de brandweerdienst Antwerpen Limburg Luik Oost-Vlaanderen Vlaams-Brabant Conclusie Subsidies HOOFDSTUK 3 : DE TOEKOMST VAN DE BRANDWEER

Optimale structuur Evaluatie Lokale niveau Zonale niveau Grootte van de zone Basisgegevens Federale niveau Preventie Samenwerken met andere disciplines Toekomstige financiële structuur Seveso Civiele bescherming Gemeentebijdrage Conclusie Bevolking CONCLUSIE

Gebruikte afkortingen AL

Autoladder

AP

Autopomp

APS

Agence Prévention et sécurité

BLEVE

Boiling liquid expanding vapour explosion

BV

Bevrijdingsvoertuig

GIS

Geografisch Informatie Systeem

GPS

Global positioning system

IDI

Interventiedossier

IFI

Interventiefiche

IPI

Interventieplan

NATINUL

Nationaal informaticaproject voor hulpdiensten

NGI

Nationaal Geografisch Instituut

NIBRA

Nederlands instituut voor brandweer en rampenbestrijding

RIVM

Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu

Lijst van de tabellen Tabel 1.1.1: maatramp voorbeeld

14

Tabel 2.2.1: Toeslag kosten Z-korps

75

Tabel 2.2.2: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Antwerpen bij verschillende toeslag in stap 4 77 Tabel 2.2.3: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Antwerpen bij onderscheid categorieën en één pot 78 Tabel 2.2.4: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Antwerpen bij methode Limburg en eigen methode 78 Tabel 2.2.5: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Limburg bij verschillende toeslag in stap 4 80 Tabel 2.2.6: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Limburg bij onderscheid categorieën en één pot 81 Tabel 2.2.7: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Limburg bij methode Antwerpen en eigen methode 81 Tabel 2.2.8: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Luik bij onderscheid categorieën en één pot 82 Tabel 2.2.9: Vergelijking percentages eigen bijdrage volgens methode van Luik en methode van Antwerpen 83 Tabel 2.2.10 : Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Oost-Vlaanderen bij onderscheid categorieën en één pot 84

Lijst van de figuren Figuur 1.0.1: Veiligheidsketen

6

Figuur 1.1.1: Verzorgingsgebied voorbeeld

10

Figuur 1.1.2: Effectcirkels

12

Figuur 1.1.3: Bepalen bouwafstand

13

Figuur 1.1.4: fN-curve

19

Figuur 1.1.5: Indeling wijken

21

Figuur 1.1.6: Snelheden wegen

22

Figuur 1.2.1: Schema

26

Figuur 1.2.2: Opkomsttijd AP1

31

Figuur 1.2.3: Overschrijding AP1

32

Figuur 1.2.4: Opkomsttijd AP1

32

Figuur 1.2.5: Overschrijding AP1

33

Figuur 1.2.6: Overschrijding AP1 met beroepskorps

34

Figuur 1.2.7: Overschrijding AP1 met nieuwe kazerne bovenaan

35

Figuur 1.2.8: Overschrijding AP1 met een nieuwe kazerne onderaan

35

Figuur 1.2.9: Opkomsttijden AP1 met nieuwe kazerne onderaan

36

Figuur 1.2.10: Opkomsttijd AP1 wijk 1469

37

Figuur 1.2.11: Opkomsttijd AL vanuit de hoofdpost

40

Figuur 1.2.12: Overschrijding AL

40

Figuur 1.2.13: Overschrijding AL kazerne 982

41

Figuur 1.2.14: Overschrijding AL kazerne 961

41

Figuur 1.2.15: Overschrijding AL kazerne 962

41

Figuur 1.2.16: Opkomsttijd ladderwagens

42

Figuur 1.2.17: Dekkingsgebied AP1

43

Figuur 1.2.18: Dekkingsgebied AP1 bij wegenwerken

44

Figuur 2.1.1: Disciplines

55

Figuur 2.1.2: Zones in Frankrijk

68

Algemene inleiding Als student toegepaste economische wetenschappen, optie technische bedrijfskunde, heb ik nooit mijn interesse verloren voor de hulpdiensten. Bijna iedere kleuter is vastberaden later brandweerman, politieman of piloot te worden. Bij mij is die droom een beetje blijven hangen. De keuze van onderwerp voor mijn thesis was dan ook vlug gemaakt na een gesprek met de heer Rombout Luc. De zonevorming van de hulpdiensten, in het bijzonder de brandweer, zou ik bestuderen. De hulpdiensten is een onderwerp dat niet vaak in de universitaire wereld besproken wordt, tenzij in de richting geneeskunde. Er zijn dan ook weinig literaire werken te vinden over de organisatie van hulpdiensten. Ik heb me in de studie vooral moeten baseren op buitenlandse literatuur en gesprekken met experts. De buitenlandse literatuur beschrijft vooral de materie rond rampen. De alledaagse organisatie van de brandweer en andere hulpdiensten lijkt een evidentie en wordt weinig beschreven. Omdat er zo weinig over geschreven was, wou ik er juist meer aandacht aan besteden. De inbreng van de experts was noodzakelijk voor mijn thesis. De wereld van de hulpdiensten is een zeer gespecialiseerde wereld, die door weinigen begrepen wordt. Ik heb geprobeerd de experts zorgvuldig te selecteren. Ik heb gesproken met mensen van de brandweer, brandweerfederatie, burgemeesters en provinciedirecteurs. De federale overheid ontbreekt in dit rijtje, omdat ik bijna alle antwoorden kon vinden in verslagen van plenaire vergaderingen. De thesis heeft een aantal beperkingen. Graag had ik de totale financiering van de brandweer willen bespreken en vergelijken tussen verschillende regio’s. Ook de efficiëntie van inzet van materieel had een interessant onderwerp kunnen zijn. Op aanraden van experts heb ik me moeten beperken tot een globale beschrijving van de organisatie, met een aantal hoofdstukken die specifieke onderwerpen behandelen. Ikzelf zie de thesis als een kritische inleiding tot het onderwerp van de hulpdiensten. Ik heb geprobeerd de gespecialiseerde wereld van de hulpdiensten toegankelijk te maken voor een buitenstaander. Doorheen de tekst staan er kritische bemerkingen en aanbevelingen voor de toekomst. De kritieken en aanbevelingen zijn afkomstig van experts, documenten of mijzelf.

De persoonlijke aanbevelingen moeten gezien worden als een hulpmiddel voor huidige beslissingnemers inzake de organisatie van de hulpdiensten. Ik heb getracht ideeën te lanceren die voor de beleidsmensen van nut kunnen zijn. De ideeën moeten niet aanzien worden als de beste oplossing, maar als één van de vertrekpunten op een vergadering bij het nemen van een beslissing. De thesis is opgedeeld in twee delen. Het eerste deel is volledig gewijd aan risico’s. Als je tegenwoordig een gesprek hebt over de organisatie van de hulpdiensten, zal onvermijdelijk het woord ‘risicoanalyse’ ter sprake komen. Risicoanalyse is een vaag begrip, dat vele soorten analyses omvat. Ik heb getracht in het eerste deel op een eenvoudige wijze uit te leggen wat een risicoanalyse is en hoe men het kan gebruiken. Er zijn veel boeken die beschrijven wat een risicoanalyse is, maar heel weinig over het gebruik ervan. Ook de communicatie komt in dit deel aan bod. De risicoanalyses zullen in de toekomst een instrument worden binnen de zones van de hulpdiensten. De bedoeling van het eerste deel is iemand, die in de toekomst met risicoanalyses te maken krijgt, een beeld te geven van risicoanalyses en de mogelijkheden ervan. In het bijzonder denk ik aan burgemeesters. Het tweede deel van de thesis geeft een beeld van de huidige situatie van de hulpverlening in België. De grote nadruk ligt bij de brandweer. De brandweer heeft enkele jaren geleden de zonevorming ondergaan en is daarom een interessant studieobject omtrent zones. In verband met de zonevorming wordt uitvoerig de financiering van beschermde gemeenten besproken. Dit is een financieringssysteem dat in de toekomst meer belang zal krijgen, aangezien een zone meestal meerdere korpsen omvat. Tenslotte wordt in dit deel de toekomst van de brandweer besproken. Hoe moet het nu verder met de brandweer en de zones? In dit stuk worden een aantal opmerkingen gemaakt, die soms voorgaande tekst tegenspreken, maar dat is enkel om aan te duiden hoe breed de mogelijkheden van de oplossingen zijn. De bedoeling van het tweede deel is de beleidsmakers van morgen een aantal ideeën te geven. Ook is het interessant voor mensen die een onderzoek starten over de brandweer. De tekst geeft hun een bondig overzicht van de organisatie en financiering.

Ik ben ervan overtuigd dat deze thesis een hoop vragen opwerpt die het onderwerp kunnen zijn van onderzoeken in de toekomst en niet alleen in het vakgebied van de economie. Zelf zou ik graag de evoluties binnen deze materie opvolgen.

DEEL 1 : RISICO’S

Inleiding In de jaren zestig en zeventig heeft de industrie en de maatschappij een hele evolutie meegemaakt. Op grote schaal werden chemische en brandbare producten ontwikkeld en vervoerd, mensen gingen met snellere auto’s rijden, gebouwen werden steeds groter, luchtverkeer werd drukker, … Deze evolutie heeft het takenpakket van de brandweer en andere hulpdiensten grondig veranderd. De brandweer moest nu ook voorbereid zijn op kernrampen, chemische gifwolken, explosies in grote loodsen, auto-ongevallen met geknelde personen, branden in hoge gebouwen,… Het doel van de brandweer en andere hulporganisaties is de veiligheid in onze samenleving te garanderen. Dit proces bestaat uit drie stappen. •

Risicoanalyse

•

Risicobeheersing

•

Risicocommunicatie

Risicoanalyse wordt in de tekst beschouwd als het proces dat risico’s identificeert en de gevolgen ervan probeert in te schatten. De risicoanalyse is de eerste noodzakelijke stap, namelijk het kennen van het verzorgingsgebied. Zonder de kennis, is het onmogelijk op een objectieve manier aan risicobeheersing te doen. Onder risicobeheersing wordt verstaan : “Het systematisch en regelmatig onderzoek naar de risico’s die mensen, goederen en activiteiten bedreigen en de formulering en implementatie van een beleid, waarmee deze risico’s tegemoet worden getreden (Risicobeheersing gevaarlijke …, p10).” “De bedoeling van risicobeheersing is het voorkomen, beperken en aanvaarden van risico’s (proactie) en activiteiten organiseren ter voorkoming en beperking van de aanvaarde risico’s (preventie) en de bestrijding van ongevallen ten gevolge van de risico’s (preparatie en repressie) (Risicobeheersing gevaarlijke …, p10).” Een handig hulpmiddel bij het toepassen van de definitie van risicobeheersing is de veiligheidsketen. Deze keten geeft in stappen het beleidsvormingsproces weer. In de veiligheidsketen kunnen we vijf stappen onderscheiden, zoals op figuur 1.0.1.

Proactie : Deze stap is de fundering voor alle andere stappen en steunt op het principe ‘voorkomen is beter dan genezen’. Bij proactie zal er gestreefd worden om nieuwe risico’s zoveel mogelijk te beperken. Hierbij gaat er gebruik gemaakt worden van risico-inventarisaties en analyses. Aan de hand van een risico-inventarisatie worden alle risico’s in een verzorgingsgebied zichtbaar en kunnen de bestrijdingsmogelijkheden hiermee vergeleken worden.

Figuur 1.0.1: Veiligheidsketen 1 Indien deze niet overeenkomen, moet ofwel de hoeveelheid risico naar beneden ofwel de bestrijdingmogelijkheden naar omhoog (Handboek Voorbereiding …, 2003, deel C2 p2). Preventie : Het is onmogelijk elk risico te weigeren. Zo zal er altijd vervoer van gevaarlijke stoffen nodig zijn, grote gebouwen en grote opslagvaten nodig zijn om onze economie mogelijk te maken. Welvaart brengt risico’s met zich mee. Er wordt getracht dit risico nu zo klein mogelijk te houden en de gevolgen ervan te beperken. Dit kan op vele manieren gebeuren. Bedrijven moeten installaties aanpassen, voetbalhooligans worden gescheiden naar buiten geloodst, bepaalde gebouwen zijn niet meer toegankelijk voor het publiek en nog vele andere maatregelen (Handboek Voorbereiding …, 2003, deel C2 p2).

1

Figuur uit Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, 2003, deel A1 p 4.

Preparatie : Ook al is er een goede proactie en preventie, risico’s blijven bestaan en ongevallen kunnen gebeuren. Daarom is het belangrijk dat brandweer en andere hulporganisaties zich goed voorbereiden op incidenten. Deze voorbereiding houdt verschillende aspecten in: goede opleiding personeel, voorzien van informatie aan bevolking en personeel hulpverlening, onderhoud van materiaal, oefeningen rond bepaalde thema’s,… Vooral de informatie naar bevolking toe mag niet vergeten worden. In het laatste hoofdstuk van dit deel wordt dit uitgebreid besproken. De oefeningen mogen niet beperkt blijven tot één discipline, maar moeten gebeuren met alle disciplines samen : brandweer, medische hulp, politie, gemeente en civiele bescherming. Door deze gezamenlijke oefeningen leren de verschillende disciplines samen te werken, wat niet altijd gemakkelijk is (Handboek Voorbereiding …, 2003, deel C2 p2). Repressie : Deze stap omvat het effectief optreden bij een ongeval of een ramp. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van procedures en taakverdeling die tijdens oefeningen ingestudeerd zijn. Dit is eigenlijk het tot stand brengen van alle vorige stappen en komt in deze tekst weinig aan bod (Handboek Voorbereiding …, 2003, deel C2 p2). Nazorg : In deze stap wordt er getracht alles zo vlug mogelijk naar het oude te brengen. Dit omvat het ruimen van puin na bluswerken of een instorting nadat alle slachtoffers bevrijd zijn of dood zijn. Aan dit gedeelte wordt ook niet veel aandacht besteed. Wel een belangrijk aspect van deze stap is de evaluatie van het optreden. Dit is belangrijk om fouten te vermijden in de toekomst en nieuwe oefeningen te ontwikkelen. Zo kan men kennis, vaardigheden en middelen in de toekomst verbeteren (Handboek Voorbereiding …, 2003, deel C2 p2). De laatste stap is de risicocommunicatie. De communicatie is belangrijk naar de beslissingsnemers, hulpverleners en de bevolking. In deze maatschappij van telecommunicatie mag dit geen probleem meer zijn. Toch zijn de meeste overheden voorzichtig met het verstrekken van informatie rond risico’s. In België wordt risicobeheersing eerder op een intuïtieve manier toegepast. Zo zijn er heel weinig gemeenten die een risicoanalyse hebben van hun verzorgingsgebied, dus kunnen ze die ook niet toepassen in hun beleid. De brandweermannen, die meestal vrijwillig zijn, weten

ongeveer waar de risico’s van de gemeente zich situeren. Bij aankoop van materiaal wordt er dan gekeken wat er nog nodig is en hoeveel de gemeente kan betalen. Deze manier is zeer subjectief en gebaseerd op de intuïtie van een paar mensen. In andere landen zoals Finland, Verenigd Koninkrijk en Nederland wordt risicobeheersing op een systematische en objectieve manier toegepast. In deze landen gaat men gebruik maken van risicoanalyses, dekkingsplannen, duidelijke financiële structuren om een efficiënt beleid te kunnen voeren (HARRIET LONKA, 1999, Risk assessment Procedures Used ..., p 10). Er moet het onderscheid gemaakt worden tussen een ongeval en een ramp. Een ongeval is beperkt in grootte en veroorzaakt weinig slachtoffers. Een ramp daarentegen is groter van omvang en heeft volgende definitie : “Waardoor ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad (Handboek Voorbereiding …, 2003, deel A1 p5)” Leidraad Maatramp onderscheidt 18 verschillende types van rampen. In bijlage 1.0.1 is de volledige lijst te vinden. Deze lijst is zeker niet exhaustief en beperkt zich tot rampen met menselijke slachtoffers. Rampen van een bepaald type lijken op elkaar qua soort effecten en ontwikkeling in de tijd. In de toekomst moet deze lijst uitgebreid worden voor milieurampen en terroristische aanslagen (Handboek Voorbereiding …, 2003, deel A1 p6). In hoofdstuk 1 wordt een risicoanalyse voor een ramp en een ongeval beschreven. Bij de risicoanalyse voor een ramp wordt onderscheid gemaakt tussen een ruwe en een kwantitatieve risicoanalyse. In hoofdstuk 2 wordt nadruk gelegd op de risicobeheersing. In dit hoofdstuk wordt ook het nut van software duidelijk bij het maken van beslissingen. In hoofdstuk 3 wordt er ingegaan op de risicocommunicatie.

Hoofdstuk 1 : Risicoanalyse In onze samenleving krijgen we te maken met ongevallen, zoals woningbrand, maar ook met rampen. In dit hoofdstuk wordt een onderscheid gemaakt tussen risicoanalyses2 voor een ramp en risicoanalyses voor een ongeval. Het eerste deel van de tekst handelt over risicoanalyses voor rampen van het ramptype “brandbare en giftige stoffen”. Voor andere ramptypes is het niet altijd even gemakkelijk een risicoanalyse uit te voeren. Een voorbeeld hiervan is het ramptype “ziektegolf”. Na de risicoanalyses voor rampen, wordt een risicoanalyse voor woningbrand besproken. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een software Brandweerzorg 2.03.

Risicoanalyses voor rampen Bij rampen maakt men onderscheid tussen twee soorten risicoanalyses4. De ruwe risicoanalyse en de kwantitatieve risicoanalyse (United Nations Environment Programme, 1998, Hazard identification and evaluation in a local community, chapter 3.7). De ruwe risicoanalyse is technisch niet gedetailleerd. De bedoeling van dit soort risicoanalyse is onderzoeken of de overheid in staat is een ramp te beheersen. Zijn er voldoende middelen bij de brandweer, politie, medisch team, civiele bescherming en gemeente aanwezig om rampen op te vangen? Er wordt niet naar individuele installaties gekeken, zoals bij een kwantitatieve risicoanalyse, maar naar een heel verzorgingsgebied. De ruwe risicoanalyse wordt gebruikt voor veel types van rampen. De kwantitatieve risicoanalyse wordt vooral gebruikt in bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen. Bij het ontwerpen van een installatie worden de risico’s op een technische en nauwkeurige manier berekend. Voor SEVESO-bedrijven is dit verplicht. De twee technieken van de risicoanalyse worden uitgelegd aan de hand van een voorbeeld. Dit geeft de lezer een beeld van de risicoanalyse voor rampen, zonder daarbij diepgaande 2

In verschillende boeken wordt ook gesproken over risico-inventarisatie. Dit programma werd ontwikkeld door het Nederlands ingenieursbureau SAVE. 4 Er zijn meerdere soorten risicoanalyses, maar in deze tekst bespreken we de twee belangrijkste. 3

theoretische teksten te lezen. Het is namelijk onmogelijk de technieken op een beperkt aantal bladzijden uit te leggen. De lezers die toch meer willen weten over deze technieken, worden doorverwezen naar de bibliografie, waar specifieke werken vermeld staan.

Voorbeeld ruwe risicoanalyse:

Als voorbeeld wordt een deel van het dorp Baasrode genomen. Baasrode is een deelgemeente van Dendermonde, Oost-Vlaanderen. Het voorbeeld beperkt zich tot het grondgebied binnen de paarse rechthoek te zien op figuur 1.1.1.

Figuur 1.1.1: Verzorgingsgebied voorbeeld  NGI

Op de figuur 1.1.1 zijn verschillende symbolen aangebracht. Deze symbolen geven objecten weer die gevaarlijke stoffen opslaan of verwerken. Dit is slechts een beperkte selectie. Ieder verwerkend bedrijf gebruikt gevaarlijke stoffen, hier zijn de grootste geselecteerd.5 Symbolen : Rood : bedrijven die veel verf gebruiken of opslaan. Violet : slachterij Geel : brouwerij Wit : verwerking van staal en ijzer Zwart : opslag van banden Rood-groen : verwerking van kunststof Groen : vermenging veevoeders Pomp : tankstation Pomp met kruis : grote opslag van brandstof De ruwe risicoanalyse beperkt zich in dit voorbeeld tot brandbare/explosieve stoffen en giftige stoffen. Zoals hierboven vermeld, wordt de ruwe risicoanalyse gebruikt om het hele verzorgingsgebied in kaart te brengen en de nodige bestrijdingsmiddelen te bepalen. Bij de ruwe risicoanalyse is het niet nodig elke installatie in de betreffende bedrijven te onderzoeken. Er wordt gebruik gemaakt van een effectwijzer6. Dit is een boek, opgesteld door de Nederlandse overheid, dat voor een aantal type bedrijven de meest waarschijnlijke effectstraal geeft. Een effectstraal is de straal van de effectcirkel rond een bedrijf. Dit gebied zal bij een ongeval waarschijnlijk getroffen worden. Er moet duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen explosieve stoffen en giftige stoffen. Bij een ongeval met giftige stoffen zal het getroffen gebied afhangen van de windrichting, het zal slechts een deeltje van de effectcirkel zijn. Op figuur 1.1.2 zijn de effectcirkels van de explosieve stoffen in het rood aangegeven en de effectcirkels van de giftige stoffen in het blauw. De waarden zijn afkomstig uit bijlage 1.1.1. De lezer zal opmerken dat de bandencentrale geen effectcirkel heeft. De reden hiervoor is dat er geen gegeven wordt in de effectenwijzer. Hiervoor zal een speciale studie moeten uitgevoerd

5

Het is niet de bedoeling een nauwkeurige analyse te maken van alle objecten. Het doel van dit voorbeeld is de lezer te illustreren hoe een ruwe risicoanalyse werkt en opgesteld wordt. 6 Ministerie van Binnenlandse Zaken Nederland, 1997, Effectwijzer

worden door bedrijf of brandweer. Dit valt buiten het bestek van de tekst en de bandencentrale krijgt geen effectcirkel. Dit is een grote onnauwkeurigheid in de analyse. Nu dat de effectcirkel bepaald is voor de andere objecten, wordt de bebouwing in de cirkel bekeken. De afstand waarover de bebouwing de effectcirkel overlapt, is de bouwafstand. In dit voorbeeld wordt ook rekening gehouden met andere bedrijven. In bedrijven werken mensen die evengoed door een explosie kunnen getroffen worden. Figuur 1.1.3 toont dit voor de brouwerij uit ons voorbeeld. Op de figuur zie je dat de bebouwing aan de bovenzijde direct aan de brouwerij grenst en aan de onderzijde geen bebouwing is. Dus volgens de rode lijn wordt de bouwafstand gemeten, de afstand is 100 m. Als er langs de onderzijde ook bebouwing zou zijn, zou de bouwafstand 200 m zijn. Voor giftige stoffen ligt het anders, de windrichting speelt hier een grote rol. Omdat de wind niet tegelijk naar noord en zuid kan waaien, wordt de bouwafstand slechts gemeten vanuit het middelpunt van de effectcirkel. De bouwafstand heeft dus maximaal de lengte van de effectstraal. Hier is dat het geval en de bouwafstand is 500 m.

Figuur 1.1.2: Effectcirkels  NGI

Als voor ieder object een bouwafstand bepaald is, gaan we kijken naar de bouwdichtheid. Een gebied binnen de effectcirkel kan dicht bevolkt (100 personen per hectare), gemiddeld bevolkt (40 personen per hectare) en laag bevolkt (25 personen per hectare) zijn. Bij explosieve stoffen, rode cirkel, wordt het gemiddelde gemaakt over het hele gebied. Het rode gebied rond de brouwerij is gemiddeld laag bevolkt. Bij giftige stoffen wordt er gekeken naar het dichtst bevolkte gebied binnen de blauwe cirkel. Dat is de wijk links onder de brouwerij. Het gebied is gemiddeld bevolkt. Hier wordt dus geen gemiddelde genomen van de hele effectcirkel, omdat de wind al het gas in één richting kan blazen. Nu is er een lijst die per object een bouwafstand en een bebouwingsdichtheid geeft. Bijlage 1.1.2 bevat de lijst voor alle objecten in dit voorbeeld.

Figuur 1.1.3: Bepalen bouwafstand  NGI

Aan de hand van de twee gegevens, bouwafstand en dichtheid van bebouwing, wordt een slachtoffercategorie toegekend. Dit gebeurt volgens de tabellen in bijlage 1.1.3 die afkomstig zijn uit Leidraad Maatramp7. Vanaf nu heeft ieder object een slachtoffercategorie. Dit cijfer wordt later gebruikt voor de berekening van de benodigde middelen om een ramp te bestrijden. De gevaarlijke stoffen zijn niet enkel aanwezig in bedrijven. Gevaarlijke stoffen worden ook vervoerd over spoor, water en wegen. Hier geldt hetzelfde principe: eerst bepalen van effectstraal, ten tweede de bouwafstand, ten derde de dichtheid van bebouwing en tenslotte via de tabel de slachtoffercategorie. Het transport over water en spoor zijn verwaarloosbaar binnen de paarse rechthoek van figuur 1.1.1. De wegen daarentegen zijn niet verwaarloosbaar. Ieder stuk weg van 1 km waarover gevaarlijke stoffen vervoerd worden, wordt beschouwd als een object. Zo heeft dit voorbeeld 8 objecten (afkomstig van 8 km weg). De volledige uitwerking wordt niet meer gegeven, omdat deze analoog is aan bovenstaande werkwijze. Vervolgens wordt voor dit gebied een tabel opgemaakt, waarin de slachtoffercategorieën van de objecten omgezet worden in een maatramp. Tabel 1.1.1 toont de tabel voor dit voorbeeld.

object slachtoffercategorie pompstation 1 1 pompstation 2 3 pompstation 3 4 pompstation 4 2 brandstofopslag 1 brouwerij giftig 3 brouwerij explosie 2 mengen veevoeders 3 gebruik van verf 2 gebruik van verf 2 gebruik van verf 2 bandenopslag tapijten, garenverwerking 2 slachterij 4 metaalverwerking 2 metaalverwerking 1

I

II 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 15

III 1 1 1 1 1 1 1 1 1

IV 1 1

V

1

1 1

1 1 1

1

1

12

5

2

Tabel 1.1.1: maatramp voorbeeld  eigen berekeningen

7

Leidraad Maatramp versie 1.3, Ingenieursbureau/adviesbureau SAVE & Adviesbureau Van Dijke, 2001

In de tabel wordt elke slachtoffercategorie van een object ontleed in eenheden en in de kolommen erachter ingevuld. De Romeinse cijfers stellen de verschillende klassen weer voor de omvang van het ramptype. Omvang I is de kleinste en omvang V de grootste. Later worden deze cijfers omgezet naar specifieke inzet van de verschillende disciplines. Dit behoort wel al tot het gebied van de risicobeheersing. Per omvangcijfer wordt nu de som gemaakt van bovenstaande eenheden. De omvang van het gebied is gelijk aan het omvangcijfer dat tenminste 10 eenheden heeft en gevolgd wordt door een omvangcijfer dat minder dan 10 eenheden heeft. In dit geval is het omvangcijfer voor dit gebied II. Het omvangcijfer is redelijk laag, gezien de grote industriezone. De reden hiervoor is dat in het voorbeeld slechts enkele bedrijven in rekening werden genomen, om het overzichtelijk te houden. Ook het vervoer van gevaarlijke stoffen is niet in de tabel opgenomen. De bedoeling van het voorbeeld was op een eenvoudige en duidelijke manier het principe van de techniek van ruwe risicoanalyse te illustreren.

Evaluatie ruwe risicoanalyse:

Het voorbeeld toont direct een aantal onnauwkeurigheden van de methode aan. •

Een eerste onnauwkeurigheid is de bepaling van de effectstraal. De effectstraal wordt bepaald door in een lijst het type industrie op te zoeken. Zo krijgen alle slachterijen een effectstraal van 500 m voor giftige stoffen. De slachterijen krijgen dezelfde effectstraal omdat er in slachterijen grote koelkasten aanwezig zijn, die werken op basis van de expansie van ammoniak8. Bij brand zou de ammoniak vrijkomen en een gifwolk vormen. Het probleem is evenwel dat er nog weinig nieuwe koelkamers gebouwd worden op basis van ammoniak omwille van milieuredenen. Voldoen nieuwe slachterijen dan nog aan deze effectstraal? Het is dus onnauwkeurig alle slachterijen over één kam te scheren, maar het is gemakkelijk. Dit probleem kan opgelost worden door een kwantitatieve risicoanalyse uit te voeren voor de specifieke installatie en die in te voegen in de ruwe risicoanalyse.

•

Een tweede onnauwkeurigheid die een beperking aan deze methode geeft, is de bandencentrale in dit voorbeeld. Voor de bandencentrale was er geen effectstraal

8

Wanneer ammoniak onder hoge druk geëxpandeerd wordt, gaat dit proces enorm veel energie van de omgeving vragen en de omgeving afkoelen.

voorzien, alhoewel een bandencentrale enorm veel rubber bevat. Moet de analist de bandencentrale dan onder de categorie kunststofverwerkende industrie klasseren of de bandencentrale gewoon schrappen, zoals in het voorbeeld. Er zijn zeker nog tientallen andere productieprocessen of industrietakken die niet op de lijst staan. •

Een derde onnauwkeurigheid is de bepaling van de bouwafstand. Het is vaak onduidelijk vanaf welke afstand er bebouwing in een effectcirkel ligt. Het beste wat een onderzoeker kan doen, is zelf een aantal regels in acht nemen om zo consistent de bouwafstand te bepalen. Een nieuw probleem dit hier rijst, is dat twee verschillende onderzoekers andere regels kunnen gebruiken. Dit probleem kan eenvoudig opgelost worden door het opmaken van een universele richtlijn in het opmeten van de bouwafstand.

•

Een laatste onnauwkeurigheid is het weglaten van domino-effecten. Een domino-effect vindt plaats wanneer een explosie in bedrijf A een explosie in bedrijf B veroorzaakt. Als dit gebeurt, is de effectcirkel van bedrijf A veel groter dan aangeven in de effectwijzer. De onnauwkeurigheid is eenvoudig op te lossen door de onderzoeker er attent op te maken. Een domino-effect kan zeer grote gevolgen hebben en moet met grote nauwkeurigheid bekeken worden. Daarom is het aangeraden in dergelijke gevallen een kwantitatieve risicoanalyse uit te voeren.

•

De ruwe risicoanalyse is een goedkope analyse. Weinig gespecialiseerde instrumenten zijn nodig. Het kost ook veel minder tijd dan een kwantitatieve risicoanalyse.

•

De analyse is inzetbaar voor veel types van rampen. De gevaren van vogelpest kunnen gemakkelijk via de ruwe risicoanalyse in kaart gebracht worden.

•

Het brengt een analyse over een heel verzorgingsgebied, in plaats van een enkele installatie. Daarom dat op basis van een ruwe risicoanalyse de inzet van de verschillende disciplines kan bepaald worden.

•

Een ander voordeel is dat de ruwe risicoanalyse eenvoudig is, ook om te interpreteren. Dit is heel belangrijk in communicatie naar de bevolking toe. Een kwantitatieve risicoanalyse is moeilijker te begrijpen voor leken.

Voorbeeld kwantitatieve risicoanalyse:

Een illustratie van een kwantitatieve risicoanalyse wordt gegeven aan de hand van een document in bijlage 1.1.4. Het document is opgesteld door het Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (RIVM). Het bevat een risicoanalyse van een brandstofponton, een ponton waar kleine

vaartuigen kunnen tanken. De reden waarom dit document als voorbeeld genomen wordt, is omdat het een duidelijke kwantitatieve risicoanalyse is en het onmogelijk is zelf een nauwkeurige kwantitatieve risicoanalyse te maken. Het risico wordt opgedeeld in twee variabelen. Het individueel risico: “Het individueel risico is de kans per jaar dat een persoon dodelijk wordt getroffen door een ongeval indien deze zich permanent en onbeschermd op een bepaalde plaats zou bevinden (Risicoanalyse brandstofpontons, rivm, p6).” Het groepsrisico : “Het groepsrisico is de kans per jaar dat in één keer een groep van ten minste een bepaalde grootte overlijdt aan een ongeval. Het groepsrisico is bedoeld als maat voor de sociale ontwrichting die gepaard gaat met rampen (Risicoanalyse brandstofpontons, rivm, p6).” Een kwantitatieve risicoanalyse kan opgedeeld worden in verscheidene stappen9. Hieronder worden de grote lijnen weergegeven van een kwantitatieve risicoanalyse. De details zijn te vinden in het document van bijlage 1.1.4. •

Een eerste stap is het identificeren van de installaties die gevaarlijke stoffen bevatten. In het geval van het voorbeeld zijn dat de vier tanks, de leidingen, de losslang en de tankwagen.

•

De volgende stap is de identificatie van mogelijke faalwijzen van de verschillende installaties. Dit proces is eigenlijk het opstellen van scenario’s. In het voorbeeld zijn er 10 scenario’s beschreven (van p 10 tot en met p 16 in bijlage 1.1.4). falen voorraadtank, instantaan falen voorraadtank, uitstroming in 10 minuten falen voorraadtank, uitstroming uit een 10 mm gat breuk leidingen lek leidingen falen tankauto, instantaan falen tankauto, uitstroming uit grootste aansluiting brand onder de tankauto en BLEVE10 van een tankauto

9

Methodiek voor het bepalen van de externe risico’s voor de mens URL : .(07/10/2003).

breuk losslang van de tankauto lekkage losslang van de tankauto •

De derde stap is de berekeningen van de gevolgen van de scenario’s. Er wordt ook gebruik gemaakt van boomstructuren, gekoppeld aan kansen. Dit is zeer overzichtelijk en gemakkelijk interpreteerbaar. De gevolgen voor elk scenario staan uitgelegd van pagina 17 tot en met pagina 20. Het opstellen van de boomstructuren is een werk voor ingenieurs. De effecten kunnen weergegeven worden in grafieken. Op pagina 18 van bijlage 1.1.4 zijn enkele grafieken opgenomen van de scenario’s. Uit de grafieken kan de afstand bij 1 %-letaliteit afgeleid worden (zie volgende punt).

•

De vierde stap is het selecteren van relevante scenario’s. Er zullen waarschijnlijk scenario’s zijn die weinig invloed hebben op de externe veiligheid. De externe veiligheid is de veiligheid buiten het bedrijfsterrein. Zo blijkt dat het scenario van een BLEVE niet waarschijnlijk is en wordt dan ook niet verder onderzocht. De scenario’s worden meestal beoordeeld op basis van 1 %-letaliteit11. In het voorbeeld is deze stap gebeurd voor het berekenen van de effecten (stap 3).

•

Vervolgens wordt de kans bepaald dat een relevant scenario zich voordoet. De kanscijfers zijn afkomstig van het Paarse boek (CPR 18). In Vlaanderen heeft de organisatie AMINAL, van de Vlaamse overheid, het Handboek Kanscijfers uitgegeven. Dit boek is vergelijkbaar met het paarse boek en kan ook gebruikt worden voor het bepalen van de kans op faling. In het voorbeeld staan die cijfers vermeld bij elk scenario.

•

De zesde stap is het berekenen van het risico. Het individueel en het groepsrisico worden berekend door een combinatie van gevolgen en kanscijfers. Het individueel risico wordt grafisch weergegeven door kaarten met risicocontouren. Een voorbeeld van risicocontouren is te vinden op pagina 21 van het document in bijlage 1.1.4. Het groepsrisico wordt weergegeven in een fN-curve, een grafiek met twee logaritmisch geschaalde assen. Op de verticale as bevindt zich de cumulatieve frequentie per jaar en op de horizontale as het aantal verwachte slachtoffers. De curve geeft het verband aan tussen de kans (f) en de grootte van de groep N dat getroffen wordt. In de grafiek zijn drie zones afgebakend: verwaarloosbaar, kosten-baten en onaanvaardbaar. De onderste lijn is het

10

Boiling liquid expanding vapour explosion – Een BLEVE is een explosie van gas dat uitzet en kokende vloeistof. Dit is het ergste wat kan gebeuren bij brand rond een brandstoftank. Er bestaan verscheidene softwareprogramma’s om de gevolgen van een BLEVE te simuleren. 11 Bij explosie komt dit overeen met 40mbar en bij brand met een warmtestraling van 10kW/m². Bij giftige stoffen is dit afhankelijk van de vrijgekomen stof, de concentratie wordt aangegeven met LC01. (Methodiek voor het bepalen van de externe risico’s voor de mens URL : .(07/10/2003).)

streefdoel, de bovenste bepaalt de grens. Figuur 1.1.4 is een voorbeeld van een fN-curve (risicocriteria…, URL : .(03/12/2003).).

Figuur 1.1.4: fN-curve  AMINAL •

De laatste stap is de evaluatie van het risico van de installatie. Aan de hand van een nauwkeurige kwantitatieve risicoanalyse kunnen besluiten genomen worden inzake veiligheid. Zo kan een kwantitatieve risicoanalyse nuttig zijn bij het plaatsen van een tweede installatie. De installatie moet ver genoeg verwijderd zijn van de eerste, zodat er een kleine kans bestaat op domino-effecten. Ook mag de tweede installatie geen grote externe onveiligheid veroorzaken.

Evaluatie kwantitatieve risicoanalyse :

•

Uit het voorbeeld blijkt dat het opstellen van een kwantitatieve risicoanalyse gespecialiseerde materie is. Het is veel complexer dan een ruwe risicoanalyse, maar geeft veel nauwkeurigere gegevens.

•

Het nut van een kwantitatieve risicoanalyse is het grootste bij individuele installaties van bedrijven, die met gevaarlijke producten werken of met andere risico’s in contact komen. Zo kan een kwantitatieve risicoanalyse ook gebruikt worden voor contaminatie van voedingswaren doorheen de productiekolom.

•

Een nadeel is de kost. Omwille van de complexiteit zijn gespecialiseerde mensen nodig. Omwille van de grote kost is het niet economisch om van een heel verzorgingsgebied een kwantitatieve risicoanalyse te maken. Daarvoor is een ruwe risicoanalyse meer geschikt. De meest optimale oplossing voor de risicoanalyse van een verzorgingsgebied, is de combinatie van een ruwe risicoanalyse met een kwantitatieve risicoanalyse.

De meeste nadelen van de ruwe risicoanalyse zijn voordelen van de kwantitatieve risicoanalyse. Daarom dat een combinatie van beide een grote waarde heeft.

Risicoanalyse voor een ongeval Een risicoanalyse van een ongeval heeft verschilpunten met een risicoanalyse van een ramp. Een ongeval komt veel frequenter voor dan een ramp. Daarom zijn er ook meer potentiële bronnen van een ongeval. Zo is elk stukje straat een mogelijke plaats voor een verkeersongeval, maar niet elk stukje straat is een potentiële plaats voor een ramp met gevaarlijke stoffen. Ook elk gebouw is een potentiële plaats voor een brand, maar niet voor een ramp. De hoeveelheid gegevens dat moet verzameld worden is dus veel groter dan bij een ramp. In dit voorbeeld wordt enkel brand in beschouwing genomen. Om de grote hoeveelheid gegevens te verwerken wordt met een softwareprogramma gewerkt, het programma maakt het mogelijk alle gegevens van de risicoanalyse te verwerken en grafisch weer te geven. Dit bespaart veel tijd en maakt de volgende stap, risicobeheersing, gemakkelijker. Het softwareprogramma dat in de tekst gebruikt wordt, is brandweerzorg 2.012. Het programma onderscheid twee soorten gegevens, de topologische en de objectgegevens.

De topologische gegevens

Eerst en vooral wordt een verzorgingsgebied gedefinieerd. Het verzorgingsgebied is het gebied waarbinnen de brandweer of hulpdienst optreedt. Meestal valt een verzorginggebied samen met een gemeente of een zonegrens (Kaarten tekenen, URL : < http://www.save.nl/bwzorg2manual/kaarten_tekenen.htm >.(10/07/2003).). 12

Dit programma werd ontwikkeld door het Nederlands ingenieursbureau SAVE.

Momenteel wordt er in de provincie Antwerpen een risicoanalyse gemaakt, in dit onderzoek is de provincie het verzorgingsgebied. Dit heeft het voordeel dat binnen de grenzen van de provincie de optimale inzetbaarheid van kazernes van verschillende gemeentes zichtbaar wordt. Het is vaak zo dat de brandweer van een naburige gemeente sneller ter plaatse is dan de brandweer van de eigen gemeente. Een kazerne ligt meestal niet in het centrum van een verzorgingsgebied (gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). Daarna wordt het verzorgingsgebied opgedeeld in wijken. De opdeling in wijken gebeurt het best op een topologische kaart. Een wijk is een deelgebied waarbinnen de bereikbaarheid dezelfde is op nauwkeurigheid van een minuut. Een brandweerwagen moet er ongeveer in één minuut doorheen kunnen rijden. Dit is het clusteren van objecten om latere verwerking te vereenvoudigen. De grootste nauwkeurigheid zou bereikt worden wanneer ieder object een wijk toegewezen

krijgt

(Kaarten

tekenen,

URL

:

.(10/07/2003).). Een cluster van een minuut blijkt een evenwicht te zijn tussen verwerkbaarheid en nauwkeurigheid. Ook registreren de meeste brandweerkorpsen hun rijtijden in minuten en niet in seconden. Het kan dus zijn dat een object in een wijk als aankomsttijd 4 minuten en 2 seconden heeft en een ander object in dezelfde wijk 4 minuten en 59 seconden (gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). Figuur 1.1.5 geeft de wijkenkaart weer van de stad Apeldoorn in Nederland. De donkere lijn aan de buitenzijde is de grens van het verzorgingsgebied.

Figuur 1.1.5: Indeling wijken  SAVE

Een derde stap is het intekenen van de wegen die de hulpdienst gebruikt. Het is ook mogelijk alle wegen van een verzorgingsgebied in te brengen. Vervolgens wordt op elk kruispunt van wegen een knooppunt aangebracht met een unieke code. Deze code wordt later in de berekeningen gebruikt. Ook krijgt elke wijk een centraal knooppunt aangewezen. Dit wijkknooppunt bepaalt de aankomsttijd voor elk object in de wijk. Het moet op het vlak van rijtijden zo centraal mogelijk in de wijk liggen. Tenslotte wordt er aan de wegen een snelheid gegeven. Omdat de omstandigheden niet altijd dezelfde zijn, gaat er gewerkt worden met een gemiddelde snelheid. Zo kan het regen, sneeuwen, ijzelen, … Het is niet nodig om de snelheid aan te geven in de slechtste omstandigheden, omdat dit

een

verkeerd

beeld

zou

geven

(Kaarten

tekenen,

URL

:

.(10/07/2003).). In figuur 1.1.6 worden de snelheden en de wegen weergegeven voor Apeldoorn. De hoogste snelheid die op de kaart terug te vinden is, is 80 km/u. Deze snelheid wordt weergegeven door een rode lijn. Dit is een autosnelweg. Een brandweerwagen kan meestal niet sneller dan 80 km/u. Wanneer de analyse gebeurt voor een Mugdienst moet er wel rekening gehouden worden met hogere snelheden.

Figuur 1.1.6: Snelheden wegen  SAVE Nu zijn alle topologische gegevens opgenomen in het programma.

De objectgegevens

Alle objecten binnen een wijk worden geïdentificeerd en geteld. Per type object wordt er een graad van brandrisico gegeven. De meeste objecten zullen gebouwen zijn. Het brandrisico van een object is afhankelijk van 3 factoren : •

gevaren voor de aanwezige personen in een gebouw bij brand

•

gevaren voor de buren

•

de snelheid waarmee de brand zich uitbreidt

Elke factor krijgt een eigen risicograad. De combinatie van de drie risicograden geeft het totale brandrisico van het gebouw of type gebouw aan. Bij het bepalen van de risicograad voor de eerste factor worden de personen in een gebouw opgedeeld in twee groepen. Een groep aanwezigen in het brandcompartiment en een groep andere bedreigden in het gebouw. Voor de aanwezigen in het brandcompartiment, dit is het compartiment waarin het brandt en enigszins is afgesloten van de andere compartimenten van het gebouw, is het risico afhankelijk van een tijdige ontdekking en een tijdige ontvluchting. Hoe sneller de personen de brand ontdekken, hoe beter. Hoe gemakkelijker ze uit het compartiment geraken, hoe beter. Bij de factor tijdige ontdekking moet er rekening mee gehouden worden dat personen kunnen slapen. Bij het beoordelen van de risicograad wordt er de meest pessimistische visie genomen en wordt verondersteld dat personen altijd slapen. In sommige gebouwen zoals kantoren, fabrieken, scholen, winkels wordt er niet geslapen en wordt er rekening gehouden met wakende mensen. De factor tijdelijke ontvluchting is afhankelijk van de infrastructuur en het slachtoffer zelf. Personen zijn soms niet in staat zichzelf te redden en hebben hulp van anderen nodig. Bijvoorbeeld bejaarden in rusthuis, zieke mensen in ziekenhuis, baby’s,… De hulpdiensten moeten hiermee rekening houden en gaan ondermeer ziekenhuizen een grotere risicograad geven. Voor de andere bedreigden in het gebouw is het risico afhankelijk van verschillende factoren. De grootte van de groep is een belangrijke factor. Hoe groter het aantal mensen, hoe groter het risico. Ook de aanduiding van vluchtwegen is belangrijk, omdat personen niet altijd vertrouwd zijn met de infrastructuur, denk maar aan een winkelcentrum. Risico voor de buren is ook een belangrijke factor. Bij hoog risico moet er met een grotere en snellere brandweermacht opgetreden worden. Een brand kan overslaan op verschillende

manieren zoals branddoorslag (door de muren heen), brandoverslag (via buitenom), rook- en roetverspreiding, instorting en vliegvuur. Momenteel is er bij de brandweer een studie lopende, die bepaalt vanaf welke afstand er gevaar is voor brandoverslag. Hierbij worden verscheidene steekproeven gebruikt. De gegevens van het kadaster geven niet aan of een woning aanpalend is, daarom moet er geïnspecteerd worden om te bepalen of er gevaar is voor de buren. In een stad is dit gemakkelijker, omdat ieder gebouw als aanpalend beschouwd wordt (gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). De snelheid waarmee de brand zich kan uitbreiden, is afhankelijk van de vuurbelasting (aanwezigheid brandbaar materiaal) en de scheidingen tussen compartimenten. De risicograad moet bepaald worden door experts per gebouw. Dit valt buiten het bestek van deze tekst (handleiding brandweerzorg, 1992, p. 16-23). De factoren die het brandrisico bepalen zijn heel belangrijk op het vlak van preventie. Het is mogelijk via allerlei hulpmiddelen de verschillende factoren te beïnvloeden en zo het brandrisico te laten dalen, wat de bedoeling is van preventie. In bijlage 1.1.5 bevindt zich een schema van de factoren die het brandrisico bepalen.

Een voorbeeld :

Het brandrisico voor een restaurant in de binnenstad wordt bepaald met behulp van de schema’s in bijlage 1.1.5. Brandrisico aanwezigen in compartiment : Er is geen totaaldetectie in het restaurant. In een restaurant wordt niet geslapen, dus de mensen zijn wakend. De ontwikkelsnelheid is meestal hoog in een restaurant, omdat het een open ruimte is. De vluchtmogelijkheden zijn meestal beperkt tot één uitgang, zeker in de binnenstad. Vluchtwegen zijn dus niet beschikbaar. Zo komen we in het schema tot een risicograad 2. Brandrisico voor andere bedreigden : Meestal is er nog een zaal aan een restaurant voor feesten of wonen er mensen boven het restaurant in appartementen. Dus we hebben meestal met een groot aantal mensen te maken. Voor deze mensen zijn er vluchtwegen, dit is althans wettelijk verplicht. Ze zijn meestal in staat zichzelf te redden. Mensen die naar een feest komen, kennen de plaats helemaal niet, bewoners

wel. De meest pessimistische weg wordt hier gevolgd. De restauranthouder is niet voorzien op brand en zal de mensen niet op een adequate manier kunnen naar buiten leiden. Dit leidt tot een risicograad 3. Het totale risico voor de personen in het gebouw is 3 (de hoogste risicograad van de 2 risicograden). Brandrisico voor de buren : Aangezien we in de binnenstad zitten is het risico zeer groot. De maximale risicograad wordt toegekend, namelijk 2. Snelheid van de schade : Te bepalen door experts. Het maken van risicoanalyses, zowel voor rampen als ongevallen, is duidelijk geen eenvoudige opdracht, maar noodzakelijk voor een veilige samenleving. Op basis van een risicoanalyse kunnen de beleidsmensen een risicobeheersing gaan toepassen, want een risicoanalyse alleen geeft geen oplossingen. In volgende hoofdstuk wordt de op basis van de besproken risicoanalyse van een ongeval het risicobeleid uitgewerkt.

Hoofdstuk 2 : Risicobeheersing In voorgaand hoofdstuk werd een risicoanalyse van een ramp en ongeval besproken. De tweede stap is het beheersen van de risico’s. In dit hoofdstuk wordt er op basis van de risicoanalyse van een ongeval uit vorig hoofdstuk doorgewerkt. Na het opmaken van het risicoanalyse wordt een zorgniveau opgesteld.

Verzorgingsgebied

Risicoanalyse

Risicoprofiel

Zorgniveau

Beleid

Figuur 1.2.1: Schema  eigen werk Het zorgniveau bepaalt welke kwaliteit er geboden wordt. Daarbij moet een afweging gemaakt worden tussen schadebeperking en brandweerkost. Als er een evenwicht bereikt is, kan het zorgniveau omgezet worden in normen. Om deze normen te halen, is er een beleid nodig (Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, 2003, deel C1 p1). Als instrument voor het beleid

kan een softwareprogramma gebruikt worden. In dit geval is dat het programma brandweerzorg 2.013. De stappen buiten de kaart op figuur 1.2.1 omvatten risicobeheersing. Het risicoprofiel beperkt zich in deze tekst tot het risico “brand zonder gevaarlijke stoffen”. In de eerste stap wordt de implementatie van het zorgniveau uitgewerkt. De meeste van deze bewerkingen gebeuren automatisch door het softwareprogramma. In de tweede stap wordt het programma aangewend als beleidsinstrument. Bij het nemen van beslissingen kunnen de gevolgen van de verschillende alternatieven visueel worden weergegeven.

Implementatie zorgniveau De brandweer moet een zekere kwaliteit leveren. Hoe sneller en groter de brandweermacht bij een brand, hoe beter de kwaliteit van de dienstverlening is. Een uitstekende kwaliteit heeft ook een enorm groot prijskaartje. Stel dat elk gebouw in het verzorgingsgebied binnen drie minuten na alarm bereikt wordt met twee volledig uitgeruste autospuiten en een ladderwagen. Ten eerste moet er daarvoor een kazerne zijn, die centraal in het verzorgingsgebied ligt, als het gebied daarvoor niet te groot is. Elke kazerne heeft dan beroepspersoneel nodig om een snelle interventie te waarborgen, waarvan 14 personen 24 uur stand-by. Om een post 24 uur stand-by te houden, heb je 6,25 personen per bemanning nodig14. Zo heb je in deze berekening ongeveer 84 beroepspersoneelsleden nodig per kazerne. Een echte definitie van kwaliteit bestaat er niet, er zijn wel aantal benaderingen van kwaliteit te onderscheiden. In bovenstaand voorbeeld werd gebruik gemaakt van de gebruiksbenadering. Hoe beter een consument of gebruiker bediend is, hoe beter de kwaliteit. Het is duidelijk dat dit niet haalbaar is voor een hulpdienst in deze maatschappij. De kostprijs van bovenstaand voorbeeld zou de overheid niet kunnen betalen. Een betere benadering is deze van de procesgerichte kwaliteit. Hierbij moet de dienstverlening voldoen aan op voorhand opgestelde normen en criteria. Voldoet de dienstverlening aan deze normen en criteria, dan levert het een goede kwaliteit. Vanuit deze visie moeten er wel normen en criteria opgesteld worden (Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, 2003, deel D1 p2).

13 14

Dit programma werd ontwikkeld door het Nederlands ingenieursbureau SAVE. Hierbij moet rekening gehouden worden met verlof, ziekte, nachtdienst,…

De normen en criteria moeten rekening houden met financiële en infrastructurele restricties. Concreet bestaan normen uit 2 variabelen: aankomsttijd en hoeveelheid middelen. Het zou niet passen om de brandweer normen op te leggen, die toch niet haalbaar zijn met hun budget. De meeste normen zijn gebaseerd op studies en expertise van de brandweer. Ook de wetgeving is soms een richtlijn bij het stellen van normen. Normen zijn evenwel geen wetten. De hulpdienst is niet strafbaar als het de opgegeven normen niet haalt. Toch is er een evolutie aan de gang waarbij hulpdiensten en overheid aangeklaagd worden na hun optreden. Dit is een evolutie die de brandweer in een kritisch daglicht stelt, maar ook de brandweerwerking beperkt. Zo zullen brandweerpersonen tijdens hun optreden moet opletten dat ze geen juridische fouten begaan (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). Het softwareprogramma brandweerzorg 2.0 past de normen toe uit het boek “Handleiding Brandweerzorg”. Dit boek werd uitgegeven door de Nederlandse overheid. De normen zijn dus vervaardigd door Nederlandse experts voor het Nederlands grondgebied. Kan België deze normen ook toepassen? Het zou inefficiënt zijn de studies van Nederland in de wind te slaan en zelf opnieuw een soort normenstelsel te schrijven. Langs de andere kant zou het ook niet verstandig zijn de normen van Nederland over te nemen zonder enige kritische evaluatie. De vraag moet geherformuleerd worden naar : ‘In wat kunnen België en Nederland verschillen zodanig dat de normen, vertaald in middelen en aankomsttijden, beïnvloed worden?’ Het antwoord op deze vraag bevat veel variabelen, die meestal op een rationele manier bestudeerbaar en meetbaar zijn. Een variabele is zonder twijfel de topologie : Wanneer de topologie van Nederland en Vlaanderen vergeleken wordt, zijn er geen grote verschillen waar te nemen. De topologie van beide gebieden is vlak tot licht hellend en beide gebieden bevatten veel waterwegen. In Wallonië zijn er veel meer hoogteverschillen. Wegen kunnen soms 5 km stijgen met een percentage een 8 %. Op dit soort wegen is de maximumsnelheid van een brandweerwagen vaak 40 km/h. Het is dus niet gemakkelijk om normen uit Nederland zonder aanpassing in dit gebied toe te passen (gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). In bijlage 1.2.1 bevindt zich een topologische kaart van een gebied in Wallonië. Daarop zijn de hoogteverschillen duidelijk zichtbaar. In Wallonië is er in bepaalde gebieden ook minder intense bebouwing. Boerderijen liggen op 5 km van elkaar met niets ertussen. In Vlaanderen is dit minder. Ook hier moet rekening mee gehouden worden bij het bepalen van normen. Toch moet men heel voorzichtig zijn met

verschillende normen voor Vlaanderen en Wallonië. Moet Wallonië omwille van zijn topologie een slechtere brandweerzorg krijgen?15 Andere

variabelen

zijn

bouwcultuur,

wegeninfrastructuur,

ruimtelijke

ordening,

milieuwetgeving, wetgeving betreffende veiligheid in bedrijven, SEVESO wetgeving en andere. Stel dat bedrijven in Nederland in verband met preventie van branduitbreiding een laksere wetgeving moeten naleven tegenover België, dan hoeft de brandweer in België niet zo snel ter plaatse te zijn. Aangezien het risico lager is dan in Nederland, moeten de Belgische normen niet zo streng zijn voor bedrijven. Dit is wel een fictief voorbeeld. In deze tekst worden de normen van Nederland zonder meer overgenomen, omdat deze verwerkt zijn in de software brandweerzorg 2.0. De gemeente die als voorbeeld gekozen is, is Apeldoorn. Apeldoorn is een Nederlandse gemeente. Na het inbrengen van alle gegevens en de gegevens te laten verwerken door het programma, worden de resultaten grafisch of tabelmatig weergegeven. Op basis van deze gegevens worden beslissingen genomen en een beleid gevoerd.

Beslissingsproces De brandweer is een complexe organisatie, zoals de meeste overheidsdiensten, die nood heeft aan een duidelijk beleid om de risico’s te beheersen. In het verleden had de brandweer ook al een beleid, maar het was moeilijk dit in de praktijk om te zetten. Er waren geen instrumenten voor handen om rationele beslissingen te nemen. Door de computertechnologie en Geografisch Informatie Systeem (GIS) kan de brandweer wel over rationele instrumenten beschikken. Het programma Brandweerzorg 2.0 is daar een voorbeeld van en wordt in deze tekst uitgebreid besproken. Er zijn nog andere programma’s op de markt die de brandweer kunnen helpen in het nemen van rationele beslissingen, onder andere “De stafkaarten van België op cd-rom”. De mogelijkheden van de cd-rom worden na brandweerzorg 2.0 besproken. Belangrijk is dat deze instrumenten geen oplossingen bieden voor problemen, maar de mogelijke oplossingen toetsen en de gevolgen ervan weergeven. Het vinden van mogelijke oplossingen is 15

Als de normen, vertaalt in aankomsttijden en middelen, soepeler zijn in Wallonië, dan moeten Walen 2 minuten langer wachten op de brandweer dan de Vlamingen. Is het rechtvaardig om een populatie systematisch slechtere diensten te leveren? In de grondwet staat duidelijk dat iedere Belg gelijk is voor de wet.

nog altijd een taak van de beslissingsnemers. In de meeste gevallen is dit het gemeentebestuur, de burgemeester en de brandweercommandant. Bij het stellen van mogelijke oplossingen voor een probleem moet er met zoveel factoren rekening gehouden worden, dat het programmeren ervan moeilijk is. Te rationele beslissingen zouden soms niet aanvaard worden. Men kan niet alles met een computer oplossen, wat misschien wel een goede zaak is. Maar dit gegeven stelt direct de eis dat de beslissingsnemers vakbekwame mensen moeten zijn. Het moet een team zijn dat met enige creativiteit en nuchterheid moeilijke problemen kan oplossen. Een team dat getraind wordt in het oplossen van problemen en veel ervaring heeft met dit soort problemen. Gemeenten hebben vaak dezelfde problemen met hun brandweerdienst. Misschien moeten gemeenten de mogelijkheid hebben om beroep te doen op een team van experts vanuit de overheid of privé. De instrumenten kunnen gebruikt worden voor het bepalen van de kwaliteit van de dienst. De brandweerdiensten moeten een bepaalde kwaliteit leveren. Om het kwaliteitsniveau te bepalen is er nood aan instrumenten. Het nut van regelmatig een kwaliteitsonderzoek te doen, is het opsporen van problemen voor ze zich voordoen. Tegenwoordig worden problemen pas zichtbaar als het te laat is. Het is pas als een brandweer 20 minuten na een oproep arriveert, dat de beleidsmensen het probleem zien. Voor het getroffen gezin is het wel te laat en dit leidt meestal tot schrijnende taferelen. Dit kan voorkomen worden door het opstellen van een dekkingsplan van het verzorgingsgebied. In het programma brandweerzorg worden er 3 wagens onderscheiden. Het eerste type is een autopomp (AP), gebruikt om te blussen en andere taken van de brandweer, zoals beperken van overstromingen. Het tweede type wagen is een ladderwagen (AL) en het derde type een bevrijdingsvoertuig (BV). Het laatste type wordt gebruikt voor het bevrijden van geknelde personen bij een verkeersongeval (Gebruikershandleiding brandweerzorg 2.0, SAVE, p.34). In dit voorbeeld wordt de stad Apeldoorn bekeken. Meer gegevens over Apeldoorn bevinden zich in bijlage 1.2.2. Figuur 1.2.2 toont een kaart van Apeldoorn met de aankomsttijden van Autopomp 1. Op de kaart zijn de kazernes aangeduid met een rood vierkant. De grijze lijnen zijn de wegen die de brandweer gebruikt. De wegen hebben niet noodzakelijk dezelfde snelheid. De blauwe bolletjes zijn knooppunten (cfr. Topologische gegevens). In sommige gebieden is de aankomsttijd tussen 10 en 12 minuten. Dit is niet snel, maar daarom niet noodzakelijk te laat. Het kan zijn dat bepaalde wijken alleen uit weilanden bestaan of een chemische fabriek met een uitstekende

bedrijfsbrandweer16. Het is daarom belangrijk ook te kijken naar wat er zich in de wijken bevindt. Een ander handig hulpmiddel is een staafdiagram dat toont hoe vaak de brandweer te laat is en hoeveel minuten. Het staafdiagram dat bij de kaart van figuur 1.2.2 hoort, is figuur 1.2.3. Het staafdiagram toont dat de AP1 690 keer, 2 minuten te laat is. De AP1 is in het totaal 2 % te laat. Dit is een economisch aanvaardbaar cijfer, maar moeilijk te aanvaarden voor burgers die de brandweer snel nodig hebben en tot die 2 % behoren. In het vervolg van de tekst worden er verschillende probleemscenario’s uitgewerkt met mogelijke oplossingen. Deze voorbeelden zijn eigen voorbeelden op basis van het programma.

Figuur 1.2.2: Opkomsttijd AP1 SAVE

16

Sommige bedrijven hebben een uitstekende bedrijfsbrandweer die enorm goed werkt. Bij een incident is tussenkomst van de civiele brandweer niet noodzakelijk of niet dringend.

Figuur 1.2.3: Overschrijding AP1 SAVE Onvoldoende dekking brandweer

Stel dat de volgende situatie zich voordoet. Apeldoorn heeft 11 kazernes, waarvan 1 beroeps. Als de opkomsttijden van AP1 bekeken worden, zijn er grote overschrijdingen vast te stellen in het westen van het verzorgingsgebied. De opkomsttijden lopen op tot 16 minuten. In het donkerroze gebied bevindt zich een woonkern. In het gebied tot 16 minuten bevinden zich enkele kleine fabrieken en opslagplaatsen. Er is dus noodzaak aan een oplossing, zoals te zien op figuur 1.2.4 en 1.2.5.

Figuur 1.2.4: Opkomsttijd AP1 SAVE

Figuur 1.2.5: Overschrijding AP1 SAVE Om problemen met opkomsttijd op te lossen, zijn er twee wegen. De eerste weg is via preventie en de tweede weg is via repressie. Welke weg men kiest hangt af van de kostprijs, elke weg heeft zijn kostenplaatje. Preventie kan relatief goedkoop zijn, maar ook heel duur. Zo is preventie een goedkope oplossing voor een landbouwgebied met een paar boerderijen en opslagplaatsen. Het installeren van een direct meldsysteem kan een paar minuten goed maken, zeker ’s nachts. Ook kan het installeren van sproeikoppen in een opslagplaats een langere opkomsttijd verantwoorden. De kost van de gedwongen preventie wordt gedragen door enerzijds bedrijven en anderzijds de overheid. In het geval van de boerderijen, kunnen de kosten niet verhaald worden op de bewoners van de boerderij. Dit zou onrechtvaardig zijn. Het is de taak van de overheid een goede brandweerzorg te leveren, ongeacht je woonplaats. Hierbij ontstaat direct de noodzaak van een goede reglementering, die zowel het financiële aspect, als het operationele moet regelen. Zo moet de brandweer er zeker van zijn dat het meldsysteem werkelijk geïnstalleerd is en werkt. Bij bedrijven ligt het anders. Bedrijven moeten bepaalde wetgevingen naleven in verband met brandveiligheid. Als bedrijven de wetten niet toepassen, moeten die de preventie zelf betalen. In andere gevallen waar het bedrijf al het nodige reeds gedaan heeft en de brandweer is te laat, kan het rechtvaardig zijn dat de overheid subsidies toekent voor een betere preventie. Het valt op dat preventie slechts een paar minuten kan goedmaken, maar niet meer. Dus bij grote overschrijdingstijden, vanaf 5 minuten te laat, is een goede preventie niet voldoende. Ook bij een wijk met veel gebouwen is preventie heel duur, omdat elk gebouw met bepaalde systemen moet worden uitgerust.

In figuur 1.2.5 is te zien dat de brandweer veel keren te laat is en dat de overschrijdingstijd kan oplopen tot 7 minuten. In dit voorbeeld is preventie niet voldoende en zal het probleem moeten opgelost worden met een snellere repressie. Bij repressie zijn er in dit geval twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is de meest naburige kazerne uitrusten met een beroepskorps. De uitrijtijd van een beroepskorps is 1,1 minuut en bij een vrijwilligerskorps 3 minuten.17 Figuur 1.2.6 geeft hiervan het resultaat. Er is slechts 1 % verbetering en de overschrijdingstijden lopen nog op tot 5 minuten. Dit zou ook een dure keuze zijn. Een beroepskorps voor een autopomp bestaat uit 6 brandweerlieden. Die 6 brandweermannen moeten 24 uur beschikbaar zijn. In totaal zouden er ongeveer een 30-tal brandweermannen voor nodig zijn. Dit is een serieus verschil met een vrijwilligerskorps waarvan de kost nihil is. De tweede mogelijkheid is het bouwen van een nieuwe kazerne. De kazerne zou bemand worden met een vrijwilligerkorps. Op figuur 1.2.4 zijn twee blauwe vierkanten te zien. De vierkanten geven de mogelijke plaatsen aan voor een nieuwe kazerne.

Figuur 1.2.6: Overschrijding AP1 met beroepskorps SAVE Figuur 1.2.7 geeft het resultaat weer van een kazerne die geplaatst is op het bovenste blauwe vierkant van figuur 1.2.4.

17

Dit is een onrealistisch snelle uitrijtijd voor een vrijwilligerskorps. In Nederland gingen korpsen deze tijd verlagen om zo een beter kwaliteitsniveau te halen. Dit is compleet uit den boze, omdat hiermee het nut van dit systeem tot nul herleid wordt.

Figuur 1.2.7: Overschrijding AP1 met nieuwe kazerne bovenaan SAVE Figuur 1.2.8 geeft het resultaat weer, wanneer er een nieuwe kazerne zou geplaatst worden op het onderste blauwe vierkant. Dit is duidelijk de meest bevredigende oplossing. Het is daarom niet de meest optimale oplossing, want de kostprijs kan van die aard zijn, dat het project onbetaalbaar is. Om de juiste beslissing te nemen, moet de kostprijs per mogelijkheid berekend worden. De kostenberekening valt buiten het bestek van deze tekst. Na het berekenen van de kosten kan een kosten/baten afweging gemaakt worden en zo de meest optimale oplossing gekozen worden. Ook een combinatie van preventie en repressie kan heel goede resultaten opleveren. Als de gemeente zou kiezen om een nieuwe kazerne te bouwen op het onderste blauwe vierkant, dan ziet de kaart met opkomsttijden van AP1 eruit zoals op figuur 1.2.9.

Figuur 1.2.8: Overschrijding AP1 met een nieuwe kazerne onderaan SAVE

Figuur 1.2.9: Opkomsttijden AP1 met nieuwe kazerne onderaan SAVE

Hulpmiddel bij proactie

Het programma kan ook ingezet worden als een instrument bij proactie. Als er plannen zijn om bepaalde gebouwen te bouwen op een bepaalde plaats, kan gekeken worden of de brandweer op die plaats op tijd is met de nodige middelen. Dit kan ook bij het vernieuwen van bestaande vergunningen. Als de opkomsttijden te hoog zijn, kunnen er maatregelen genomen worden om het brandrisico te laten dalen. Om te checken hoe vlug de brandweer te plaatse is, kan het programma gebruikt worden. Ook moet er gecheckt worden of de brandweer wel de nodige middelen heeft. Zo hebben bepaalde incidenten met gevaarlijke stoffen schuimblussers nodig. Een voorbeeld: Op het platteland rond de stad is er een tekort aan rustoorden. In wijk 1469, te zien op figuur 1.2.10, staat er een geschikt gebouw dat kan omgebouwd worden tot rustoord. Alles loopt goed, tot er gekeken wordt naar de bereikbaarheid van de brandweer. De opkomsttijden zijn redelijk hoog.

Figuur 1.2.10: Opkomsttijd AP1 wijk 1469 SAVE De normen voor een rustoord, zonder meldsysteem en zonder aangepaste vluchtwegen, zijn voor AP1 5 minuten, AP2 7 minuten, AP3 8 minuten en AL 5 minuten. Dit zijn zeer snelle opkomsttijden en van veel middelen. Dit is nodig omdat de personen in het gebouw niet in staat zijn zichzelf te redden. Figuur 1.2.10 geeft duidelijk aan dat wijk 1469 maar na 10 minuten bereikt wordt. Dat is 5 minuten te laat. De AP2, AP3 en AL staan gestationeerd in de hoofdkazerne, middenin de stad. Deze voertuigen hebben meer dan twaalf minuten nodig om aan de wijkkern te arriveren. De opkomsttijden zijn dus te hoog. Misschien kan preventie een oplossing bieden. Zoals gezegd kan preventie een hulpmiddel zijn bij te lange opkomsttijden. De normen voor een rustoord met goede vluchtwegen zijn voor AP1 5 minuten en voor AP2 8 minuten. Voor AP3 en AL zijn geen normen opgelegd, die kunnen dus nooit te laat komen. Dit komt omdat de vluchtwegen de kans verkleinen dat personen ingeklemd raken door het vuur. De brandweer is daarentegen nog niet in staat deze normen te halen. Met AP1 is de brandweer ongeveer 5 minuten te laat en met AP2 meer dan 4 minuten. Misschien moet er nog meer preventie toegepast worden, door een meldsysteem en blusinstallatie te installeren. Dan is er een totaalbeveiliging. Meer kan er bijna niet geïnstalleerd worden om het brandrisico te verlagen. Het is wel nuttig regelmatig evacuaties te oefenen zodat er tijdens een brand efficiënt gereageerd wordt door het verplegend personeel en de bejaarden.

De normen voor een rustoord met totaalbeveiliging is voor AP1 8 minuten. De andere wagens hebben geen normen meer en kunnen niet te laat komen. Dat wil niet zeggen dat de wagens niet uitrukken. Nog steeds is de brandweer 2 minuten te laat. Vanaf nu worden beslissingen genomen. De beslissingnemers weten wat de tijden zijn en wat de gevolgen kunnen zijn. Zo kan het gemeentebestuur minstens een totaalbeveiliging eisen, die regelmatig gecontroleerd wordt, en in de toekomst proberen het probleem van de 2 minuten op te lossen via een efficiënt beroepskorps, verplaatsen van de kazerne, betere voertuigen,… Het kan ook zijn dat het gemeentebestuur de 2 minuten overschrijdingstijd accepteert en niet van plan is er iets aan te doen. Omgekeerd kan een gemeentebestuur beslissen dit risico niet te nemen en een andere locatie te zoeken voor het rustoord, dat beter gelegen is, maar misschien duurder is. Het is duidelijk dat het beslissingsteam niet gebonden is aan de resultaten van het programma. Dat zou overigens niet leefbaar zijn. De bedoeling is het beslissingsteam te wijzen op gevaren en het blootleggen van mogelijke probleemgebieden. Het is ook een communicatiemiddel tussen de leden van het beslissingsteam en tussen het beslissingsteam en de bevolking. Dit wordt verder besproken in hoofdstuk 3 van dit deel.

Aankoop materiaal

De brandweer kan het programma ook gebruiken voor het aankopen van speciaal materiaal. Zo is een ladderwagen redelijk gespecialiseerd en hoeft niet tot de standaard van een kazerne te behoren, alhoewel de meeste gemeenten een ladderwagen in het bezit hebben. Er bestaan nog meerdere speciale eenheden zoals een schuimblusser, gaspakkenteam, commandowagen, pompen, duikersteam,… Het is logisch dat niet iedere gemeentelijke brandweer over deze speciale eenheden beschikt. Wanneer gemeentelijke brandweerkorpsen zich gaan bundelen tot een zone, kunnen ze samen een speciale eenheid aankopen. De vraag is dan waar die eenheid moet gestationeerd zijn. De speciale eenheden worden het best zo dicht mogelijk tegen de risico’s gestationeerd waarvoor ze bedoeld zijn. Zo zal het duikersteam het beste in de kazerne tegen de rivier gestationeerd zijn. Dit is evenwel niet altijd mogelijk. Als het korps bestaat uit vrijwilligers, zal het duikteam ook uit vrijwilligers bestaan. Dus moeten er zich in de omgeving vrijwilligers bevinden die bij de brandweer willen werken in het duikteam. Tegenwoordig is dit een groot probleem, want een gespecialiseerde eenheid moet veel

oefenen en krijgt veel trainingen. Dit vraagt enorm veel vrije tijd van de vrijwilliger. Men moet een kazerne zoeken waar het personeel voor handen is of kan aangeworven worden (Gesprek met Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). De kazerne moet ook voldoende groot zijn om de nieuwe wagen of boot te stationeren. Sommige kazernes zijn niet groot. Deze van kleine gemeenten zijn niet voorzien op een groot aantal voertuigen. Door de zonevorming kan het zijn dat deze kazernes ideaal gelegen zijn voor de hele zone of voor bepaalde gespecialiseerde eenheden. Gespecialiseerde eenheden zoals een ladderwagen zijn voor heel het verzorgingsgebied nuttig. Dan wordt het moeilijk de beste kazerne te kiezen, want iedere gemeente wil de ladderwagen zo dicht mogelijk. Er kan dus binnen de zone een discussie ontstaan over de plaats waar de ladderwagen moet gestationeerd zijn. Deze discussies kunnen de werking van de brandweer verstoren door verzuurde relaties en vijandigheid. Daarom is het belangrijk dat er een rationeel instrument, brandweerzorg 2.0, bestaat dat de gevolgen geeft van de mogelijke beslissingen. Dit instrument gaat een beslissing kunnen onderbouwen en discussies vermijden. Een voorbeeld : Apeldoorn is dringend aan een tweede ladderwagen toe. Dit heeft het beslissingsteam vastgesteld na het bekijken van de opkomstkaarten. De kaart is te vinden op figuur 1.2.11. Er is een groot gebied te zien boven 12 minuten. Dit kan geen probleem zijn, indien er in dat gebied geen gebouwtypes staan die een ladderwagen nodig hebben volgens de normen. Figuur 1.2.12 bewijst dat die gebouwtypes er wel zijn. De ladderwagen die nu gestationeerd is in de hoofdkazerne is ongeveer 350 keer 3 minuten te laat, 8 keer 12 minuten te laat en 17 keer 13 minuten te laat. Dus er is wel degelijk een tweede ladderwagen nodig. De kost van een ladderwagen is hoog. De aankoopprijs bedraagt ongeveer 620000 euro en daarbij komt nog de kost van extra personeel en de training ervan. Het probleem is welke kazerne de nieuwe ladderwagen gaat stationeren. Rond elke kazerne zijn genoeg vrijwilligers te vinden, maar er zijn enkele kazernes die niet groot genoeg zijn. Alleen kazerne 982, 962 en 961 op figuur 1.2.11 kunnen de nieuwe ladderwagen stationeren.

Figuur 1.2.11: Opkomsttijd AL vanuit de hoofdpost SAVE

Figuur 1.2.12: Overschrijding AL SAVE Nu kan men via het programma drie simulaties maken. Elke keer met de ladderwagen in een andere kazerne en zo kan gezocht worden naar de beste plaats voor de ladderwagen. Aangezien de korpsen van de drie kazernes vrijwilligers zijn, wordt verondersteld dat de brandweermannen van de nieuwe ladderwagen ook vrijwilligers zijn. Dus de ladderwagen krijgt een uitrijtijd van 3 minuten. De resultaten van een ladderwagen in kazerne 982, 961 en 962 zijn te zien in de respectievelijke figuren 1.2.13, 1.2.14 en 1.2.15.

Figuur 1.2.13: Overschrijding AL kazerne 982 SAVE

Figuur 1.2.14: Overschrijding AL kazerne 961 SAVE

Figuur 1.2.15: Overschrijding AL kazerne 962 SAVE

Uit deze figuren blijkt dat kazerne 961 de beste plaats is voor de ladderwagen tussen de 3 kazernes. Het zou kunnen dat een andere kazerne een veel betere ligging heeft, maar dat ze niet groot genoeg is. De opkomsttijd van de ladderwagens wordt weergegeven op de kaart in figuur 1.2.16.

Figuur 1.2.16: Opkomsttijd ladderwagens SAVE Deze situatie is niet ideaal, maar voor het ogenblik zijn er geen financiële middelen meer om beter te presteren. Het programma geeft het beslissingsteam de mogelijkheid om de meest efficiënte beslissing te nemen.

Vormen hulpverleningszones

Bij het vormen van hulpverleningszones kan het programma ook heel handig zijn. Het is belangrijk dat de burger in nood op een zo snel mogelijke manier geholpen wordt. Daarom is het nodig te weten welke kazerne het snelst een bepaalde plaats kan bereiken. Dit is mogelijk via het programma. Als men deze technologie gebruikt in een alarmcentrale, kan de brandweer steeds de snelste eenheid uitsturen, ongeacht de gemeentegrenzen. Dit is zeer belangrijk binnen een zone. Daarom heeft de provincie Antwerpen een risicoanalyse laten uitvoeren over heel de provincie heen. Op deze manier worden de operationele grenzen binnen een provincie zichtbaar. In het

voorbeeld van Apeldoorn, wordt op analoge manier bepaald welke voorposten voor een bepaald gebied het snelste uitrukken. Dit is te zien op figuur 1.2.17. De figuur geeft de verschillende kazernes een andere kleur.

Figuur 1.2.17: Dekkingsgebied AP1 SAVE Belangrijk is dat deze operationele grenzen niet stabiel zijn doorheen de tijd. De grenzen kunnen veranderen. De veranderingen zijn meestal niet groot (Gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). Een factor die de operationele grenzen tijdelijk kan beïnvloeden, is snelheid van de wegen die de brandweer gebruikt. Stel de gemeente voorziet wegenwerken. De wegenwerken duren ongeveer 6 maanden, want er moet een nieuwe riolering aangelegd worden. Doorgang van voertuigen is niet meer mogelijk gedurende 4 maanden, dus de snelheid wordt 0 km/u.18 Dit heeft grote implicaties voor de brandweer. Een eerste gevolg is het stijgen van de opkomsttijden. Een tweede gevolg is het mogelijk veranderen van dekkingsgebied. Figuur 1.2.18 is hier een voorbeeld van. Als figuur 18

In het programma brandweerzorg 2.0 kan gekozen worden tussen snelheid en rijtijden. Beiden staan vermeld per route. Het programma zelf maakt berekeningen met de rijtijden. Dus als je de snelheid wijzigt, moet je de knop “derde veld berekenen” aanklikken, zodat de rijtijd herberekend wordt. Doe je dit niet, dan verandert er niets in de analyse. Werk je rechtstreeks met rijtijden is omrekening naar snelheid niet vereist, maar wel duidelijker achteraf. Als de weg in de twee richtingen onderbroken is, zoals in het voorbeeld, moet je ook de omgekeerde weg een snelheid 0 km/u geven.

1.2.18 vergeleken wordt met figuur 1.2.17, is er een verschil te merken in het dekkingsgebied van kazerne Hoenderloo. Het gebied is kleiner geworden. De oorzaak hiervan zijn wegenwerken op het stuk weg dat geel gekleurd is op figuur 1.2.18. Als een alarmcentrale in de toekomst hulpverleners zou uitsturen volgens dit principe, moet de alarmcentrale rekening houden met wegenwerken, maar ook andere factoren zoals files. Wanneer er een grote file staat, is het voor hulpdiensten moeilijk erdoor te rijden, zeker indien er geen pechstrook is langs de weg. De snelheid wordt hierdoor sterk verlaagd.

Figuur 1.2.18: Dekkingsgebied AP1 bij wegenwerken SAVE Een ideale situatie zou zijn dat de alarmcentrale op de hoogte is van verkeersfiles en deze gegevens in rekening genomen, de snelste eenheid kan laten uitrukken. De wagens van de hulpverleners zelf worden dan uitgerust met een GPS, dat ook weet heeft van de files en wegenwerken. Door de gegevens te verwerken, kan de GPS de eenheid op de snelste manier naar het ongeval leiden. Door dit systeem kan de snelste ploeg op de snelste manier naar het ongeval geleid worden. Dit systeem zou enorm veel geld kosten, maar kan de werking van hulpdiensten enorm verbeteren. Het GPS systeem zou ook kunnen dienst doen als digitale informatiebron. Zo zou de hulpverlener tijdens het uitrukken info kunnen opvragen over de plaats van het ongeval. Momenteel rukken de meeste hulpverleners uit op weg naar een blind date met het gevaar. Dit kan catastrofale gevolgen hebben. In deel 2 wordt dit probleem grondiger bekeken.

Bepaalde beslissingen kunnen de gemeentegrenzen ook permanent veranderen. Zo kan een gemeente beslissen van een paar straten éénrichtingsverkeer te maken. Dit kan gevolgen hebben voor de opkomsttijden van de brandweer. Het is voor de brandweer moeilijk door verboden richting te rijden, ook al heeft men prioriteit. Gemeentebesturen vergeten dit dikwijls als ze debatteren over de herinrichting van de dorpskern of stadskern. De brandweer heeft hier de functionele taak de discussies te volgen en voor verschillende alternatieven een berekening te maken. Door middel van de kaarten kunnen gevolgen zichtbaar gemaakt worden en gemeentebesturen geholpen worden in het nemen van hun beslissing omtrent de herinrichting. Het aanleggen van verkeersremmers is een grote hindernis voor hulpverleners.19 De verkeersremmers hebben een uitstekende functie als preventief middel voor verkeersongevallen, maar vanuit het standpunt van de repressie zijn ze een vertragende factor. De verkeersremmers verlagen de snelheid van de voertuigen. De gevolgen voor de hulpverlening kunnen ook aangeduid worden via het programma (Gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). De techniek, gebruikt in het programma, is niet beperkt voor de brandweer alleen. Mits een aantal aanpassingen zouden andere disciplines ook gebruik kunnen maken van een softwareprogramma met dezelfde functies. Er bestaan nog andere instrumenten die de hulpdiensten kan gebruiken. Zo is er “De stafkaarten van België op cd-rom”, deze cd-rom laat toe bepaalde problemen of beslissingen te visualiseren. Het kan handig zijn voor de brandweer om een probleem aan te duiden zodat beslissingsnemers het probleem beter begrijpen. Voor de beslissingsnemers is het dan weer handig hun beslissingen verstaanbaar te maken, zodat de bevolking het begrijpt. In hoofdstuk 1 wordt een voorbeeld gemaakt van een ruwe risicoanalyse. De visualisering van dit voorbeeld is gebeurd met de cdrom. Het is een eenvoudig instrument dat veel misverstanden kan vermijden. Via dit medium is het ook mogelijk problemen in kaart te brengen van watervoorziening. Als de brandweer moet blussen, moet er water zijn. Het water is niet overal voorhanden. Dan is het nuttig dat de brandweer en gemeente weet waar er watertekorten zijn. Dit kan aangeduid worden door middel van blauwe cirkels op topologische kaarten. De sterkte van problemen en beslissingen te visualiseren en te communiceren wordt in het volgende hoofdstuk van dit deel uitgelegd.

19

Verkeersdrempels, bloembakken, wegversmallingen en andere.

Hoofdstuk 3 : Risicocommunicatie Het woord risicocommunicatie valt uiteen in twee woorden, risico en communicatie. Het eerste woord is risico: “Comsumers typically see risk as a situation that is likely to be unusual – that has significant potential for damage (Running risks, National Consumer Council, UK).” Het tweede woord is communicatie: “Building relationships with others, listening and understanding them, and conveying thoughts and messages clearly and congruently; expressing things coherently and simply, in ways that others can understand, and showing genuine knowledge; bringing these aspects together to make change happen (Communicating risk, UK resilience).” De communicatie heeft in deze maatschappij een hele evolutie doorgaan en is nu één van de peilers waarop onze maatschappij gebaseerd is. Op elk tijdstip van de dag worden mensen met informatie overspoeld. Risicocommunicatie is een soort van communicatie dat nog niet goed geïmplementeerd is in onze maatschappij. Toch steeds is er meer nood aan risicocommunicatie. Daar zijn vier redenen voor. •

De risico’s waarmee mensen geconfronteerd worden in hun omgeving, worden steeds complexer en onzeker. De technologische evolutie heeft er voor gezorgd dat er veel meer risico’s zijn dan vroeger, die moeilijk te begrijpen zijn voor een gewone burger. Dit zorgt ervoor dat mensen vaak een verkeerde interpretatie van risico hebben (Communicating risk, UK resilience, p8).

•

De gevoelens tegenover risico en tegenover de overheid zijn veranderd. Mensen worden sceptischer tegenover risico en overheidsinstellingen. Ook wil de hedendaagse burger veel informatie over zijn omgeving krijgen (Communicating risk, UK resilience, p8).

•

De burger wil dat de werking van de overheid transparanter wordt. De burger wil weten hoe de overheid bepaalde vergunningen toekent en welke beslissingen er genomen worden en door wie. De burger heeft een hekel aan doofpotpolitiek (Communicating risk, UK resilience, p9).

•

Door de media in onze maatschappij is het belangrijk dat een overheid goed kan communiceren als er een crisis of ramp gaande is. De laatste tijd werden we vaak

geconfronteerd met voedselcrisissen, hierbij is communicatie van cruciaal belang (Communicating risk, UK resilience, p9). De redenen zijn dan ook een motivatie voor de overheid om inspanningen te doen in verband met risicocommunicatie. De overheid beseft dat een goede risicocommunicatie een aantal voordelen heeft. Zo zullen bepaalde rampen kunnen vermeden worden door goede communicatie, ook zullen er betere beslissingen genomen worden omtrent vergunningen en leven met risico’s. Door een goede communicatie zullen burgers risico’s beter kunnen begrijpen en een basis leggen voor een serieus debat tussen burgers en overheid bij het nemen van een bepaalde beslissing omtrent een risico. Door een eerlijke en open communicatie vanwege de overheid zal de burger meer geloof hechten aan de overheid en de overheid meer appreciëren (Communicating risk, UK resilience, p 7). Toch merkt men dat ondanks de voordelen de risicocommunicatie niet goed verloopt. In Nederland is er onderzocht in welke mate risicocommunicatie reeds toegepast is door gemeenten. Daarbij is er onderscheid gemaakt tussen minder ervaren gemeenten, kleinere gemeenten of gemeenten die nog geen ramp hebben meegemaakt, en ervaren gemeenten, grotere gemeenten en gemeenten die reeds een ramp hebben meegemaakt (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p24). De minder ervaren gemeenten doen aan geen risicocommunicatie of op zeer laag niveau. De risicocommunicatie beperkt zich tot het publiceren van milieuvergunningen en een gedragslijn “als de sirene gaat”. De gemeenten geven drie redenen op voor hun gebrek aan communicatie:

De

•

Onze gemeente heeft geen bovenmatige risico’s of de burgers kennen ze al.

•

De meeste mensen werken in de industrie en kennen de gevaren.

•

Waarom mensen bang maken, we kunnen toch niets doen. minder

ervaren

gemeenten

gaan

risicocommunicatie

vaak

verwarren

met

crisiscommunicatie. Crisiscommunicatie is communicatie die plaatsvindt tijdens een ramp. Deze vorm van communicatie is vaak vastgelegd in documenten en er is reeds over gedebatteerd.

De

gemeenten

zien

crisiscommunicatie

als

voldoende

en

laten

risicocommunicatie achterwege (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p40). Ook is er heel weinig steun vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken in Nederland dat enkel een wet heeft uitgeschreven dat er communicatie moet zijn. De communicatie is zeer instrumenteel opgevat. Daardoor weten gemeenten niet goed wat ze moeten doen. Welke

risico’s moeten gecommuniceerd worden, op welke manier en hoe vaak (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p78). Het grootste knelpunt voor de gemeenten zonder ervaring, is de macht van de media en het ontstaan van paniekreacties. De media is voor velen uit op sensatie in plaats van nuchtere weergave van de feiten. Voor anderen is het dan weer een ideaal middel om te communiceren tijdens een ramp. Voor risicocommunicatie is media dus een knelpunt, maar voor crisiscommunicatie een nuttig instrument (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p26). Stel de gemeente maakt risicokaarten vrij over een bepaald gebied, uit deze kaarten blijkt dat een wijk gevaarlijk gelegen is voor een mogelijke chemische gifwolk. De media zouden dit probleem kunnen uitvergroten en zo mensen in het dorp tot paniek aanzetten. Dit zou de gemoedsrust in het dorp zeer sterk kunnen verstoren. Waarom worden mensen zo ongerust over dergelijke risico’s terwijl ze dagelijks geconfronteerd worden met verkeersrisico’s die veel frequenter zijn? Een eerste reden is dat burgers de complexe industriële risico’s niet juist kunnen inschatten en daardoor verkeerde conclusies nemen. Zo zal de bevolking meestal omgekeerd op een bericht reageren. Dit werd onderzocht door een Amerikaanse studie. Wanneer de overheid voorzichtig de risico’s van een omgeving aangeeft, ontstaat er verontwaardiging en wanneer de overheid de bevolking wil alarmeren voor een dreigend gevaar, luisteren de mensen niet en maken zich geen zorgen (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p92). Volgens de studie worden burgers ongerust wanneer ze met volgende factoren te maken krijgen : •

De burgers steeds te horen krijgen dat ze zich geen zorgen moeten maken.

•

De burgers zelf geen invloed hebben op de afloop.

•

Het risico waaraan ze blootgesteld worden onbeheersbaar is.

•

Er weinig voordelen zijn om mee te werken.

•

Er veel negatieve aandacht is in de media.

•

Als er geen openheid is vanwege de bevoegde instanties.

•

De overheid niet vertrouwd wordt.

Echte paniek ontstaat er bijna nooit, meestal verontwaardiging. Zelfs bij een crisis is er in eerste instantie zelden paniek onder de bevolking. Het eerste gevoel waarmee mensen te maken krijgen is ongeloof. Dat bewijzen de tv-beelden van de aanslag van 11 september

2001 in New York. Mensen staan te gapen naar de brandende torens en zeggen dat het niet mogelijk is. Daarom is het vaak lastig mensen te evacueren. Het is wel bewezen dat mensen die vooraf goed geïnformeerd waren over de mogelijke risico’s, beter en sneller gaan reageren op een sirene. Daarom is het belangrijk mensen goed in te lichten over de mogelijke risico’s (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p93). De ervaren gemeenten doen vaak meer aan risicocommunicatie. Daar is een grote ramp in het verleden de impuls geweest om aan risicocommunicatie te doen. Als basis voor die communicatie gebruiken de ervaren gemeenten de risicoanalyse die over het grondgebied is uitgevoerd. Er zijn wel veel vragen rond die risicoanalyses vanuit de gemeenten naar het Ministerie van Binnenlandse zaken toe. Zo staat er niet in de wet welke risico’s allemaal moeten weergegeven worden, hoe de onderzoeksgegevens te gebruiken, … Het staat wel vast dat een degelijke risicoanalyse onontbeerlijk is voor een juiste risicocommunicatie (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p29). De meest voor de hand liggende manier om een risicoanalyse openbaar te maken, is met een risicokaart. Een voorbeeld van een risicokaart is figuur 1.1.1 in hoofdstuk 1 van dit deel. Dit lijkt een eenvoudige manier, maar er zijn een aantal moeilijkheden. Zo is de vraag welke risico’s op de kaart komen en welke niet. Moeten de risicoanalisten alleen worst case scenario’s weergeven? Is iedere risicoanalyse van dezelfde kwaliteit? Gaan deze kaarten niet gebruikt worden om politieke macht te verwerven? Hoe reageren bedrijven hierop? Wat gaan we doen als het onmogelijk blijkt al deze risico’s op een adequate manier te dekken? Ook de burger heeft zijn taken in het voorkomen en omgaan met risico’s, daarom is het belangrijk dat de communicatie niet alleen vanuit de overheid verstrekt wordt. Eenrichtingsverkeer is een slechte zaak in risicocommunicatie. Dat weten de meeste ervaren gemeenten, maar tweerichtingsverkeer is moeilijk in de praktijk te brengen (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p30). De bedrijven hebben ook hun verantwoordelijkheid in communicatie met overheid en met burger. Een bedrijf moet er werk van maken om de overheid goed in te lichten over de risico’s die ze veroorzaken. Daarom is het ook goed als de gemeenten de bedrijven aan het woord laten als de beslissing wordt genomen over de vergunning van een bepaalde installatie, samen met de burgers. De openbare brandweer zal veel kunnen leren door samen te oefenen met de bedrijfsbrandweer op het gebied van specifieke risico’s in het bedrijf. Kennis die later mensenlevens kan redden.

Het imago van een bedrijf hangt ook af van de risicocommunicatie. Indien een bedrijf geen moeite doet om zelf te communiceren en de overheid maakt risicokaarten openbaar, dan zou het bedrijf een slechte naam kunnen krijgen en als gevaarlijk bestempeld worden (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p31). Gemeenten met ervaring gaan risicocommunicatie dikwijls op niveau van zones gaan implementeren. Dit is niet goed, want zo blijft de kennis binnen de zone. Communicatie tussen de zones over risicocommunicatie wordt niet vaak gevoerd. Na al de moeilijkheden van risicocommunicatie worden er nu een aantal aanbevelingen gedaan voor overheden die starten met risicocommunicatie of verkeerd bezig zijn. Een eerste belangrijk punt is duidelijkheid vanuit de federale overheid. De wet moet eenduidig zijn en duidelijk aangeven welke risico’s moeten gecommuniceerd worden, op welke manier, welke parameters er moeten gebruikt worden,… Op deze manier hebben de gemeenten een opdracht die ze begrijpen en niet vaag is. Misschien kan de federale overheid een aantal instrumenten voor risicocommunicatie uittesten en die dan inpassen in een wet zodat die overal gebruikt worden. De overheid moet ook zorgen dat ieder lokaal bestuur met dezelfde parameters werkt en dat er consistentie is tussen verschillende zones op basis van risicocommunicatie. Het belangrijkste is misschien nog een straf voorzien aan gemeenten of zones die niet in hun verplichtingen van risicocommunicatie voldoen. Want voor vele gemeenten is er geen motivatie om aan het moeilijke werk van risicocommunicatie te beginnen. Gemeenten die nog geen ramp meegemaakt hebben, zijn niet gemotiveerd (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p78). Voor de besturen die de risicocommunicatie daadwerkelijk moeten uitvoeren, zijn er volgende aanbevelingen (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p79): •

Bekijk risicocommunicatie in een breed perspectief, het heeft met het hele beleid binnen een bestuur te maken.

•

Voorkom een paternalistische toon. Hoe meer nadruk wordt gelegd op rationele argumenten, hoe minder mensen ervan kunnen en willen begrijpen.

•

Het moet tweerichtingsverkeer zijn. Neem niet als bestuur alle beslissingen over een bepaald risico. Op die manier staat de burger machteloos en bestaat de kans dat die verontwaardigd is. Bespreek het probleem van in het begin met de burger en bedrijven. Geef hen een gevoel dat naar hen ook geluisterd wordt en geef hen juiste informatie over de echte risico’s. Op die manier gaan de burgers de risico’s op een juiste manier

percipiëren en een volwaardige partner zijn in het debat rond een bepaald risico in de zone of de gemeente. •

Ontken nooit dat er een risico is en dat het een probleem is. Geef burgers nooit verkeerde of onjuiste informatie. Op die manier gaat het vertrouwen in het bestuur verloren.

•

Verdeel de burgers in verschillende klassen. Het Nederlandse onderzoek heeft er voor gekozen drie klassen te onderscheiden : stakeholder, geïnteresseerde burger en neutrale burger. De stakeholder moet zeer nauw betrokken worden bij beslissingen en debatten. De geïnteresseerde burger wil een duidelijk antwoord op een vraag die hij zou kunnen stellen en wil dat antwoord ook snel. De neutrale burger wil gewoon geïnformeerd worden, maar dat is ook voldoende voor hem of haar.

•

Een Britse studie maakte een onderscheid in een andere dimensie. De studie maakt een verdeling in burgers op basis van hoe hun kijk op het leven is. Zo zijn er fatalists, hierarchists, individualists en egalitarians (Communicating Risk, UK resilience, p 16).

•

Het is belangrijk dat al deze doelgroepen op een andere manier benaderd worden. De verschillende doelgroepen hebben namelijk een verschillende behoefte aan informatie.

•

Vergeet ook niet de interne communicatie te verzorgen. Medewerkers en ambtenaren zijn het aanspreekpunt van de overheid en moeten goed op de hoogte zijn.

Er zijn tussen verschillende Europese landen grote verschillen inzake risicocommunicatie. Zo zal risicocommunicatie in Frankrijk vooral instrumenteel zijn en aangestuurd vanuit een centraal punt waarbij enkel eenrichtingsverkeer plaatsvindt. Er is bijna geen interactie met de burgers rond bepaalde risico’s. Zweden doet het op een heel andere manier. In Zweden wordt er juist wel in twee richtingen gecommuniceerd. Ook risicoanalyses worden samen met burgers gemaakt. Het bleek wel dat risicocommunicatie via conventionele media weinig effect heeft (Eindrapport Risicocom…, Den haag, 2002, p94). In dit hoofdstuk is er alleen gesproken over communicatie met burger en bedrijven. Er is ook een groot probleem bij communicatie tussen verschillende disciplines van hulpverlening. Deze problematiek wordt in het tweede deel besproken.

DEEL 2 : HULPVERLENING IN BELGIË

Inleiding In het vorige deel werd de nadruk gelegd op de technische aspecten van risicoanalyses en het gebruik ervan. Risicoanalyses blijken een handig hulpmiddel te zijn in het organiseren van een hulpverleningsdienst. Dit deel gaat verder in op de organisatie van een hulpdienst, in het bijzonder de brandweer. De brandweer heeft een aantal jaar geleden de zonestructuur ingevoerd en is daarom een interessant studieobject. De andere hulpdiensten worden besproken binnen het kader van de brandweer. Bij het bespreken van de organisatie van een hulpdienst zijn er steeds twee aspecten : verleden en toekomst. Het eerste en het tweede hoofdstuk van dit deel bespreken het verleden en heden van de organisatie van de hulpdiensten, het derde hoofdstuk behandelt de toekomst van de brandweer. De organisatie van de brandweer steunt op een wet van 31 december 1963. De wet is inmiddels 41 jaar oud en volgens velen binnen de brandweer dringend toe aan verandering. Onze maatschappij heeft een enorme evolutie meegemaakt in de laatste 41 jaar, zeker op het gebied van risico’s. De laatste twee jaar is er een enorm groot risico van terrorisme bijgekomen. Dit alleen bewijst dat de gemeentelijke brandweer van het jaar 1963 veel tekortkomingen heeft. Gelukkig is de brandweer niet blijven stilstaan en is weldegelijk geëvolueerd, binnen de grenzen van de wetgeving. Het eerste hoofdstuk van dit deel bespreekt de operationele zijde van de huidige brandweer en de wetten uit het verleden. De wetgeving in verband met zones wordt grondig onder de loep genomen en aangevuld met kritiek en aanbevelingen. Naast de bespreking van de huidige organisatiestructuur worden een aantal belangrijke problemen binnen de brandweer aangekaart. Het zijn problemen die de werking van de brandweer belemmeren en waarvoor een oplossing moet gezocht worden. De meeste problemen zijn gekend binnen de brandweer, maar niet erbuiten. Voor sommige problemen

worden

reeds

oplossingen

gezocht

door

de

overheid,

brandweer

en

kennisorganisaties. In dit hoofdstuk wordt ook naar het buitenland gekeken. Nederland en Frankrijk werken beiden met een soort zonesysteem en hebben meer ervaring op dit gebied. Deze ervaring is enorm veel waard, omdat we zo fouten kunnen vermijden. Tenslotte worden de politie, civiele bescherming en de 100-centrales besproken.

Het tweede hoofdstuk bespreekt de financiering van de brandweer in België. In dit hoofdstuk wordt veel aandacht besteed aan de forfaitaire bijdrage die gemeenten zonder brandweer moeten betalen om hun grondgebied te laten beschermen door een groepscentrum, de grootste kazerne binnen een gewestelijke groep. Deze vorm van financiering gaat in de toekomst toenemen, gezamenlijk aankoop binnen zone, en daarom is het belangrijk de werkwijze is grondig te bekijken. Iedere provincie heeft zijn eigen accenten gelegd inzake de bepaling van de forfaitaire bijdrage. In de tekst worden de methodes van vijf provincies met elkaar vergeleken, om te zoeken wat de beste methode is. De federale overheid heeft de laatste tijd enorm veel aandacht geschonken aan de politiehervorming, maar is daarbij het andere kindje, de brandweer en niet-politionele hulpverlening, uit het oog verloren. Gelukkig was het vergeten kindje sterk genoeg een tijd op zichzelf te overleven. Nu is echter de moment aangebroken dat er veranderingen noodzakelijk zijn. Het is tijd dat de federale overheid weer aandacht krijgt voor het vergeten kind. De toekomst van de brandweer is een toekomst van verandering. Er zijn een aantal problemen, besproken in het eerste hoofdstuk van dit deel, die een verandering noodzakelijk maken. Binnen dit kader moeten een aantal moeilijke vragen opgelost worden, welke behandeld worden in hoofdstuk drie. Het idee van hoofdstuk drie is gebaseerd op een voorstel van de brandweer, maar is aangevuld met kritieken, argumenten en aanbevelingen. Na dit deel volgt de conclusie. De conclusie kan gezien worden als een samenvatting van de voorgaande teksten.

Hoofdstuk 1 : Huidige operationele situatie van de hulpdiensten. De hulpverlening in België bestaat uit verschillende disciplines. Er zijn er in totaal zes. Figuur 2.1.1 geeft ze in schemavorm weer. De onderste twee disciplines “informatie” en “gerechtelijk onderzoek” vallen volledig buiten het bestek van deze tekst en worden niet verder besproken. De tekst zal gefocust zijn op de discipline “hulpoperaties”, specifiek brandweer.

Figuur 2.1.1: Disciplines  CEMAC

Brandweer De brandweer heeft in de samenleving een zeer belangrijke taak. De burgers van een land hebben dan meestal ook respect voor de brandweer20. In New York wordt de ‘fire fighter’ als een ware held aanzien.

20

(URL:.(07/04/2004).)

Belgische structuur

Voor de organisatie van de brandweer bestaat geen brandweercodex. De werking is gebaseerd op verschillende wetten. De relevante wetten overlappen elkaar en zo bestaan er binnen de brandweer verschillende organisatieniveaus (BALTHAZAR H., 1996, p7). De gemeente is verantwoordelijk voor de veiligheid op haar grondgebied. “ Art. 135. §2. De gemeenten hebben ook tot taak het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen… 5° het nemen van passende maatregelen om rampen en plagen, zoals brand, epidemieën en … (Nieuwe gemeentewet van 24 juni 1988, titel II hoofdstuk IV, p 16)” Volgens deze wet zijn gemeenten verplicht brandweerzorg te voorzien op hun grondgebied. Sommige gemeenten voorzien brandweerzorg door een naburige gemeente hun grondgebied te laten verzorgen en betalen hiervoor een forfaitair bedrag (BALTHAZAR H., 1996, p7).

Gewesten

De gemeenten worden volgens de wet van 31 december 1963 ingedeeld in gewestelijke groepen. De indeling kwam er om materiaal efficiënter te gebruiken en beter samen te werken. Merk op dat de zonevorming hetzelfde doel heeft. Binnen deze gewestelijke groepen worden volgens het K.B. van 8 november 1967 de centrumgemeenten, de gemeenten die aan het hoofd staan van de gewestelijke groep, onderverdeeld in drie categorieën : X, Y en Z (BALTHAZAR H., 1996, p7). •

De X-korpsen zijn grote korpsen van grote steden. Ze bestaan uitsluitend uit beroepspersoneel. De taak van de X-korpsen is het beschermen van de eigen gewestelijke groep, maar ook de hele provincie versterken bij geval van grotere ongevallen en rampen. België heeft 5 X-korpsen : Gent, Antwerpen, Brussel, Luik en Charleroi.

•

Het Y-korps is een gemengde of beroepsdienst. Deze staat eveneens in voor de bescherming van het eigen gewest, maar kan ook opgeroepen worden door naburige gewesten. Meestal zijn dit korpsen van steden. In Oost-Vlaanderen zijn de brandweer van Aalst, Oudenaarde en Sint-Niklaas Y-korpsen.

•

Het Z-korps zijn de andere korpsen van centrumgemeenten die niet aan de voorwaarden van X of Y voldoen. Dit is de overgrote meerderheid van de centrumgemeenten.

•

Er bestaan ook nog C-korpsen. Dit zijn korpsen die niet tot een gewest behoren en volledig autonoom werken. Indien ze beroep moeten doen op een andere brandweerdienst, zullen ze hiervoor moeten betalen. De meeste korpsen maken met elkaar een overeenkomst over de vergoeding.

De indeling wordt gebruikt om per wet een minimum aan personeel en materiaal vast te leggen. Door deze minima hoog te leggen, was het de bedoeling kleine korpsen te laten verdwijnen en grotere korpsen uit te bouwen. Dit stuitte op veel protest en de kleine korpsen bleven bestaan (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). De indeling wordt ook gebruikt bij het bepalen van forfaitaire bijdragen. Dit wordt verder uitgewerkt in het hoofdstuk over de financiële structuur. Dit was de organisatiestructuur van de brandweer tot de wet op de zonevorming van kracht werd. De meeste brandweerkorpsen binnen gewesten werkten samen onder de vorm van overeenkomsten, formeel en informeel. Het gevaar van een informele overeenkomst is van juridische aard. De maatschappij van vandaag, is een maatschappij waarbij geld zeer centraal staat. Verzekeringsmaatschappijen deinzen er niet voor terug om brandweerdiensten voor de rechter te dagen omwille van nalatigheid. Dit is een zeer ongunstig klimaat voor de brandweer, zeker voor vrijwilligers (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). Het probleem in deze structuur is het inefficiënt inzetten van middelen. De brandweer leverde goed werk in deze structuur, maar zou hetzelfde werk kunnen afleveren met minder middelen. Zo is er het voorbeeld van 3 gemeenten naast elkaar die elk een duikersteam hebben. Dit is zeker niet efficiënt, want een duikersteam kost veel geld en er moet veel geoefend worden.

Zones

Er was nood aan een nieuwe structuur bij de brandweer die de middelen meer op elkaar afstemt. Nederland werkte reeds met zones en Frankrijk heeft een gelijkaardig systeem op niveau van departementen. De bedoeling van een zone is dat korpsen beter gaan samenwerken en hun gezamenlijke middelen efficiënter inzetten. In België is de zonevorming geregeld door het Koninklijk besluit tot bepaling van de modaliteiten inzake het creëren en de werking van de hulpverleningszones van 11 april 1999. Het doel van de zones staat letterlijk in de inleiding van de wet.

“Gelet op het verzoek om … dat er zou gestart worden met de vorming van intergemeentelijke brandweerzones om een efficiëntere besteding van de beschikbare financiële middelen te bekomen (K.B. 11 april 1999 hulpverleningszones …).” In hoofdstuk II van het K.B. wordt de oprichting van de zones vastgelegd. Wat opvalt is dat de zones gevormd worden op basis van overleg. Dit betekent dat een aantal burgemeesters, die goed overeenkomen, met elkaar gaan praten en mogelijk een zone oprichten. Er wordt helemaal geen rekening gehouden met risicofactoren en zeker niet met een risicoanalyse, omdat die toen niet bestond. Het zijn de gouverneur, burgemeesters en commandanten die mits consensus een zone kunnen vormen. Dit is zeker niet optimaal en heeft weinig zin. In België zijn de zones met grote subjectiviteit en lobbywerk gevormd. Dit is merkbaar aan de uitkomst. In de provincie Luik is er een zone die in twee gesplitst wordt door een andere zone (zie bijlage 2.1.1). De provincie Luik heeft 6 zones, Limburg 3 zones, Antwerpen 7 zones, Oost-Vlaanderen 6 zones, Vlaams-Brabant 6 zones, Luxemburg 1 zone, West-Vlaanderen 6 zones, Henegouwen 4 zones, Namen 1 zone en Waals-Brabant 1 zone (hulpverleningszones in België, URL : .(21/02/2004).). Hoofdstuk III van het K.B. bepaalt de hulpverleningsovereenkomst. De Minister van Binnenlandse Zaken geeft een minimuminhoud aan. Na het opstellen van de overeenkomst, moet de Minister van Binnenlandse zaken de overeenkomst goedkeuren. De wet voorziet ook dat partijen binnen een zone mogen opstappen, dit met een opzeggingstermijn van 6 maanden. De wet verplicht de gemeenten niet om een zone te vormen (K.B. 11 april 1999 hulpverleningszones, hoofdstuk III …). In hoofdstuk IV van hetzelfde K.B. wordt de organisatiestructuur van het beleid van de zone vastgelegd. De beleidsstructuur bestaat uit een beheerscomité, een technische commissie en het provinciaal coördinatiecomité. Het beheerscomité : “Art. 12. §1. In elke hulpverleningszone wordt een beheerscomité opgericht dat bestaat uit de burgemeesters en de officieren-dienstchefs van de brandweerdiensten van de gemeenten die in uitvoering van artikel 7 zijn toegetreden tot de hulpverleningszone en de Provinciegouverneur of zijn afgevaardigde (K.B. 11 april 1999 hulpverleningszones …).”

De taak van het beheerscomité is het opstellen van de hulpverleningsovereenkomst, op basis van het voorstel van de technische commissie. Het beheerscomité zal jaarlijks ook een verslag moeten maken voor de Gouverneur en de Brandweerinspectie omtrent de uitvoering van de hulpverleningsovereenkomst. Het comité gaat ook een voorzitter van de zone kiezen (K.B. 11 april 1999 hulpverleningszones …). De technische commissie : “Art. 15. §1. In elke hulpverleningszone wordt een technische commissie opgericht die bestaat uit de officieren-dienstchefs van de brandweerdiensten van de gemeenten die in uitvoering van artikel 7 zijn toegetreden tot de hulpverleningszone (K.B. 11 april 1999 hulpverleningszones …).” De technische commissie geeft aanbevelingen aan het beheerscomité. Indien de voorstellen goedgekeurd worden, gaat de technische commissie ook zorgen voor de uitvoering ervan. Op basis van dit niveau worden initiatieven genomen. Het is dus belangrijk dat de leden van commissie goed met elkaar kunnen samenwerken en beschikken over instrumenten die problemen binnen een zone aangeven, zoals een risicoanalyse (zie deel 1). Het provinciaal coördinatiecomité : “Art. 18 § 1. Er wordt een provinciaal coördinatiecomité opgericht dat bestaat uit : 1. de provinciegouverneur of zijn afgevaardigde; 2. de voorzitters van de beheerscomités van de hulpverleningszones van de provincie; 3. de voorzitters van de technische commissies van de … 4. de vertegenwoordiger van de territoriaal bevoegde permanente eenheid van de Civiele Bescherming (K.B. 11 april 1999 hulpverleningszones …).” Het comité zorgt voor de coördinatie tussen de verschillende hulpverleningszones van de provincie. In een provincie met 1 zone, is deze taak niet nodig. Een andere taak heeft heel weinig te maken met de zone zelf, maar met de financiering van de brandweer in het algemeen. Het comité zorgt namelijk voor verdeling van de overheidssteun voor het brandweermaterieel onder de verschillende brandweerdiensten. Een direct gevolg daarvan is dat gemeenten die niet tot een zone behoren, uitgesloten zijn voor overheidssteun. Dit is in ieder geval voor de gemeenten Plombières en Welkenraedt in de provincie Luik (gesprek met de heer Bosly M., 3 februari 2004, Luik).

Wat de wet niet bepaalt, is de financiering van de zone en dat is nu juist het grote gebrek aan de wet van hulpverleningszones. Over de financiering van zones is geen woord terug te vinden. Het doel van de zones, de efficiëntere inzet van middelen, kan met de huidige wetgeving niet bereikt worden. Het lijkt alsof de wetgever het financiële deel vergeten is. De brandweer moet operationeel werken volgens de wetgeving van de zonestructuur en financieel volgens de wetgeving vóór de zones, de gewesten. Dit brengt vele moeilijkheden met zich mee. Zo is het voor een zone niet mogelijk samen materiaal aan te kopen als één rechtspersoon. Sommige zones proberen dit dan toch zoals zone Taxandria in Antwerpen. De zone bevat de gemeenten Merksplas, Ravels, Turnhout, Beerse, Vosselaar, Lille, Kasterlee, Oud-Turnhout en Arendonk. Bij een eerste gezamenlijke aankoop van gaspakken ging alles goed. Daarna werd er gedacht om samen een ladderwagen (620.000 €) aan te kopen en daar is het fout gelopen. Er werd geen consensus bereikt over hoeveel elke gemeente ging bijdragen. Dit zou wettelijk moeten geregeld zijn (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). Door het gebrek aan rechtspersoonlijkheid kan de zone geen lening aangaan. Ook wanneer een zone beslist iets aan te kopen en een subsidie aanvraagt, moet dit eigenlijk gebeuren in naam van de zonevoorzitter. Dus de zonevoorzitter is de eigenaar, niet de zone. Zo is er een geval in de provincie Antwerpen, waarbij een zone overeenkwam een wagen te kopen in naam van de zonevoorzitter. Toen de wagen geleverd werd, eiste de zonevoorzitter de wagen op als zijn eigendom. Dit brengt enorme spanningen met zich mee tussen zonepartners (gesprek met de heer Van Cauwenberghe G., 30 januari 2004, Antwerpen). Dit bewijst dat de huidige zonestructuur gebouwd is op goodwill van de verschillende zonepartners. Wat met zich meebrengt dat het geen stabiele structuur is. Bij de minste onenigheid wordt de zonestructuur een rem op de brandweerwerking.

Problemen

In dit stuk tekst worden de huidige problemen van de brandweer opgesomd en beschreven. Het is niet de bedoeling voor elk probleem een aanbeveling of oplossing te geven, maar eerder de bedoeling om de problemen in de schijnwerper te zetten. De lezer mag uit de tekst niet besluiten dat de brandweer slecht werkt. Dit is geen voorspelling van de neergang van de brandweer. De brandweer in België heeft zoals elke grote organisatie met een aantal problemen te kampen

Een eerste probleem is dat de brandweer in België te weinig de risico’s van het verzorgingsgebied kent. Vooral de brandweer van grotere steden of gebieden heeft met dit probleem te kampen. In grote steden is het onmogelijk dat brandweerpersoneel van elk gebouw de gevaarlijke punten weet. Zo kunnen er in een brandende loods ergens propaanflessen staan. De brandweer is daar niet van op de hoogte en kan daardoor in gevaarlijke situaties terechtkomen (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). In kleinere gemeenten is dit probleem niet zo groot. Het plaatselijke brandweerkorps kent het kleine gebied goed. Als het korps dan nog de inspanning doet om in loodsen, fabrieken en bij bedrijven een onderzoek te doen, kan dit probleem snel opgelost worden. Voor brandweerdiensten van grote gebieden en stadsgebieden is dit niet zo eenvoudig op te lossen. Deze korpsen gebruiken voor grote gebouwen een interventieplan. Dat is een kaart met alle gegevens over het gebouw en een plattegrond. Deze gegevens kunnen geautomatiseerd worden (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). De automatisering zou heel veel geld kosten en eigelijk weinig meerwaarde hebben tegenover een conventioneel interventieplan. Misschien is het beter tijd en geld te steken in het verfijnen en uitbreiden van de interventieplannen, dan in het automatiseren van ervan. Gezien de problemen met interventieplanning is CEMAC in 2001 gestart met een project rond standaardisatie van interventieplanning. De standaardisatie van interventieplannen wordt niet door de Belgische wetgeving geregeld. CEMAC heeft een systeem ontworpen waarin naargelang de aard van het risico drie niveaus van interventieplanning bestaan. Voor een groot risico, met zware gevolgen, worden meer details verwacht dan een plan voor een kleiner risico, met minder slachtoffers. Bij kleinere risico’s volstaat een InterventieFiche (IFI), daarop volgt een InterventiePlan

(IPI)

en

voor

de

grootste

risico’s

een

InterventieDossier

(IDI)

(URL:.(07/04/2004).). Het personeel is een tweede probleem bij de brandweer. Er werken in totaal ongeveer 17.000 mensen, waarvan 5.000 beroepsmatig en 12.000 vrijwillig. De brandweervrijwilliger is een persoon waarbij het sociale aspect nog steeds primeert boven het individualisme. De persoon zet zich in voor anderen en offert zijn vrije tijd op om anderen in nood te helpen. Door de grotere gevaren van industrie en het toenemend verkeer, wordt er steeds meer verwacht van een brandweervrijwilliger. De man of vrouw moet meer gaan oefenen, bijkomende opleidingen volgen en dergelijke (Gesprek met de heer Van Cauwenberghe G., 30 januari 2004, Antwerpen).

Het vinden van nieuwe vrijwilligers wordt moeilijk in de toekomst. Door de zware trainingen en scholing, wordt er veel inspanning gevraagd van een vrijwilliger. De zware opleiding en scholing is echter essentieel en kan niet verminderd worden. Misschien moet een oplossing gezocht worden in een soort parttime principe (Bespreking plenaire vergadering Kamer, Tant P.,13 februari 2003). Een bijkomende reden voor de terugloop van brandweervrijwilligers, zijn de bedrijven. Bedrijven hebben niet graag dat hun werknemers brandweervrijwilliger zijn. De vrijwilliger kan steeds opgeroepen worden en moet dan het werk stilleggen. Ook kan hij gewond geraken bij een interventie en een paar weken werkonbekwaam zijn. Bedrijven moeten dit standpunt grondig herbekijken. Een brandweervrijwilliger kan ook voordelen voor een bedrijf hebben. De regering zou ook acties moeten ondernemen om het voor bedrijven aantrekkelijker te maken een brandweervrijwilliger in dienst te nemen (Bespreking plenaire vergadering Kamer, Tant P.,13 februari 2003). De beroepsbrandweer heeft eveneens problemen met rekrutering. Daarbij zijn de oorzaken volgens de heer Tant P. : “De problematiek inzake het vakantiegeld, het ontbreken van enige mobiliteitsregeling, de discussie over de eindejaarspremie, de problematiek van de loonspanning voor de respectieve graad, de achterhaalde weddenschalen, … (Bespreking plenaire vergadering Kamer, Tant P.,13 februari 2003).” Ook de brandweer zelf gaat hier niet vrijuit. Er worden geen campagnes gevoerd en weinig informatie verspreid over een job bij de brandweer. De brandweer zou informatie kunnen verschaffen in het gemeenteblad. Meestal blijft dit heden ten dage beperkt tot een advertentie. Organiseer als brandweer informatieavonden voor potentiële vrijwilligers, ga praten met schoolverlaters in de streek,… Een derde probleem is de verouderde wetgeving die de werking van de brandweer bepaalt. De buurlanden van België hebben al geruime tijd de wetten die de brandweerwerking regelen, aangepast aan onze moderne samenleving. In België stamt de basiswet van de brandweer uit het jaar 1963 (Belgische Senaat, Lizin A.-M., buitengewone zitting 1999). Ook de wetgeving die het minimum aan materiaal bepaalt, de wet van 1967, is reeds voorbijgestreefd. Veel korpsen kunnen hier niet aan voldoen. De minima waren toen hoog om de kleine korpsen te doen verdwijnen en de grote te laten uitgroeien. Alleen zijn de kleine nooit verdwenen. Volgens de wet van 1967 zou Turnhout 53 beroepsbrandweermannen in dienst moeten hebben. Het zijn er maar 44. Turnhout is niet zo groot dat er 53

beroepsbrandweermannen nodig zijn. Beroepspersoneel kost ook veel geld en het aantal zou moeten afgestemd worden op de risico’s, maar niet via een wet die voor alle korpsen in België hetzelfde voorziet (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). In 2003 is er een aanvullend Koninklijk Besluit op de wetgeving van 1967 gekomen. Dit nieuwe K.B. geeft duidelijk de verschillende taken weer tussen de brandweer en civiele bescherming. Dit vermijdt dat de twee partijen door onnauwkeurige afbakening van de taken verkeerd materieel gaan kopen. Zo zal de civiele bescherming geen autopompen meer mogen aankopen, omdat gewone brandbestrijding niet meer tot takenpakket behoort. Deze aanvulling lost evenwel de problemen van de brandweer niet op in verband met de verouderde wetgeving van 1967 (Gesprek met Commandant Withouck R., 13 april 2004, telefoon). Het is inderdaad moeilijk in ons huidig brandweersysteem minima op te leggen inzake brandweermaterieel. Wel kan de overheid een opsplitsing maken tussen basis brandweerzorg en speciale brandweerzorg, een systeem gelijkend op dat van Nederland. Basis brandweerzorg omvat ongevallen als woningbrand, verkeersongeluk,… Speciale brandweerzorg omvat grotere ongevallen en rampen. Het is wel mogelijk om minima op te leggen voor basis brandweerzorg inzake materieel en personeel. De risico’s voor dit soort ongevallen zijn praktisch overal gelijk. Voor speciale brandweerzorg is het moeilijker uniforme minima op te stellen voor heel België. Best kijkt men hier naar ‘risicoanalyses voor rampen’ (zie hoofdstuk 1, deel 1) en bepaalt men op die manier een kwaliteitsniveau, inzake materieel en personeel, dat moet bereikt worden. Een aansluitend probleem is het gebrek aan risicoanalyses. Zoals in hoofdstuk 1 van deel 1 besproken, zijn er 2 soorten risicoanalyses, deze voor ongevallen en risicoanalyses voor rampen. Verdergaand op bovenstaande opdeling basis brandweerzorg en speciale brandweerzorg heeft iedere risicoanalyse zijn doel. De risicoanalyse voor ongevallen kan gebruikt worden in het kader basis brandweerzorg. Bepalen van kazernes, rijtijden,… Deze risicoanalyse geeft evenwel geen besluiten in verband met nodige capaciteit van materieel en personeel. Daar is dus aanvulling nodig van de wet zoals hierboven beschreven (zie probleem 3). De risicoanalyse voor een ramp, meer specifiek de ruwe risicoanalyse, is dan weer geschikt voor het bepalen van het nodige materieel en personeel bij speciale brandweerzorg. Deze risicoanalyse geeft geen besluiten in verband met rijtijden, ligging van kazernes,… In het voorbeeld van een ruwe risicoanalyse in hoofdstuk 1, deel 1 is dit ook duidelijk. In België zijn er reeds enkele gemeenten en provincies die het initiatief genomen hebben om een risicoanalyse uit te voeren. Aangezien dit niet federaal geregeld was, kunnen er verschillen zijn

tussen de verschillende analyses en kan de overheid in de toekomst andere normen hanteren. Dit zou dan betekenen dat die gemeenten en provincies een nieuwe risicoanalyse moeten uitvoeren (HENDRICKX M., 2001, p.1). Een vijfde probleem is de preventie in België. De brandweer is belast met het adviseren van bouwaanvragen. Dit kost veel tijd. Veel vrijwilligerskorpsen hebben te maken met grote vertragingen. Het is namelijk de commandant die na zijn normale job, de adviezen moet opstellen. Door deze lange wachttijden komen er vaak spanningen tussen de verschillende instanties van de overheid. Het is verantwoord dat in de toekomst elk brandweerkorps minstens 1 beroepsofficier in dienst heeft voor het afhandelen van adviezen, opstellen van interventieplannen, nagaan van uitvoering van adviezen, het updaten van interventieplannen, voorbereiden oefeningen en nog vele andere zaken (gesprek met de heer Hendrickx M., 23 september 2003, Turnhout). Brandweerdiensten van steden gaan soms burgers inschakelen voor het adviseren bij bouwaanvragen op brandveiligheid. Dit lost het probleem van lange wachttijden op, maar creëert op zijn beurt een nieuw probleem. De brandweer is minder op de hoogte van de gebouwen en gevaren in zijn verzorgingsgebied. Indien de brandweercommandant zelf het advies uitschrijft, heeft hij weet van het object en de mogelijke gevaren die erin schuilen (Gesprek met Van De Gaer G., 02 september 2003, Ranst). Een bijkomend probleem met de preventie is een gebrek aan éénvormigheid inzake reglementering. Deze is op federaal niveau slecht uitgewerkt en voor interpretatie vatbaar. De reglementering kan dus van gemeente tot gemeente verschillen. Een café in Westerlo moet aan andere eisen voldoen, dan een café in Geel. In dit voorbeeld is het economisch-financiële gevolg voor de zaakvoerder niet zo groot. Voor fabrieken en grote bedrijven kan dit wel een financieel verschil betekenen. Het is noodzakelijk dat er een éénduidige federale reglementering inzake preventie komt en dat er experts aanwezig zijn, die bij moeilijke gevallen en vragen kunnen helpen (Brandweer, klaar voor…, 2003, p.4). Een zesde probleem is de niet-naleving van een brandveiligheidadvies. Sommige bedrijven in België leggen adviezen van de brandweer naast zich neer of stellen die telkens uit. De brandweer kan er bij de burgemeester op aandringen een ‘gevaarlijke inrichting’ te sluiten, maar doet dit heel weinig. Dit kan zeer zware gevolgen hebben (Gesprek met Van De Gaer G., 02 september 2003, Ranst).

Stel de brandweer adviseert aan een bedrijf op een industriebedrijf een tank met bluswater te plaatsen. De zaakvoerder die met 10 personeelsleden werkt, ziet op tegen de investering en steekt zijn geld liever in noodzakelijke investeringen voor de werking van zijn bedrijf. De tank wordt dus niet geplaatst. Brand breekt uit in het bedrijf. De brandweer wordt opgeroepen en de commandant neemt voor het vertrek het interventieplan van het bedrijf mee. De commandant is dus in de overtuiging dat er een tank met water voorzien is. Aangekomen aan het bedrijf blijkt de tank op de plattegrond een grasperkje te zijn. De brandweer kan hierdoor zijn werk niet goed uitvoeren en er wordt meer schade aangericht door het vuur. De economische schade is veel hoger dan de situatie waarbij er wel een tank met water voorzien was. Bedrijven moeten van mentaliteit veranderen. Adviezen van de brandweer zijn zeer nuttig. Veel bedrijfsleiders denken dat het in hun bedrijf nooit zal branden. Wat gaat er gebeuren als er op een dag een werknemer omkomt door de laksheid van de bedrijfsleider inzake brandveiligheid? Risico is in deze maatschappij een noodzakelijk kwaad, ook voor bedrijven. Misschien kan de overheid de bedrijven stimuleren door sancties op te leggen. Deze sancties kunnen onder andere het intrekken van vergunningen zijn. Dit is nu ook al mogelijk. De burgemeester kan een vergunning van een bedrijf op zijn grondgebied intrekken. Dit was een bondig overzicht van de grootste operationele problemen bij de Belgische brandweer. De problemen waren een gevolg van interacties tussen vele partijen. Het zal niet gemakkelijk zijn om de problemen op te lossen. Dit is een taak van overheid en brandweer zelf.

De buitenlandse structuur

Het is interessant om te kijken hoe enkele buurlanden hun brandweerdienst organiseren. De tekst beperkt zich tot Nederland en Frankrijk. Deze landen staan vaak een aantal jaar voor op België inzake brandweerorganisatie. Dit is leerrijk voor België. Zo kan België profiteren van hun opgedane kennis bij de hervorming.

Nederland

De brandweer in Nederland werkt op 2 niveaus, gemeentelijke zorg en regionale samenwerking. In totaal zijn er ongeveer 27.000 brandweermannen of -vrouwen in Nederland, waarvan 4593 in

beroepsdienst. In vergelijking met België is er in Nederland relatief minder beroepspersoneel (URL:.(13/11/2003).). De reden waarom Nederland een voorsprong heeft op België, is het recentelijk afschaffen van de civiele bescherming, omdat die niet goed werkte. In dit kader van hervorming heeft Nederland de hele brandweerwerking onder de loep genomen en ineens een gehele hervorming van de brandweerorganisatie doorgevoerd. De Nederlandse politiek heeft ook meer aandacht voor nietpolitionele hulpverlening dan de politiek in België (e-mail van de heer Van De Gaer G., 7 april 2004). Bijna iedere gemeente in Nederland heeft zijn eigen brandweerdienst. De brandweer op gemeentelijk vlak is betrokken bij alle fasen van rampbestrijding en brandbeveiliging. De fasen van rampbestrijding omvatten de stappen die uitgelegd zijn in de inleiding van deel 1 (URL:.(13/11/2003).). Op regionaal vlak, in België zoneniveau genoemd, werkt de brandweer zeer nauw samen. Ook wordt het verbindingsnet en de alarmcentrale voor de brandweer op dit niveau geregeld. Iedere regio heeft zijn alarmcentrale en communicatienet voor de korpsen in de regio. Deze meldkamer is er voor alle hulpdiensten samen. De verschillende hulpdiensten staan in contact met elkaar en kunnen zelfs beelden en computerdata uitwisselen. De brandweer organiseert nog vele andere taken

op

regionaal

vlak,

zoals

de

paragraaf

hieronder

aangeeft

(URL:.(13/11/2003).). “Ook de preparatie (voorbereiding) van de brandbestrijding en hulpverlening komt voor een deel voor rekening van de regionale brandweer. Het centraal inkopen en onderhouden van materieel, de opleiding van de brandweermensen, het maken van aanvalsplannen en inzetprocedures en het in stand houden van specialisme op het gebied van gevaarlijke stoffen gebeuren over het algemeen in regionaal verband (URL: .(13/11/2003).).” Op gemeentelijk vlak zijn er bijna geen verschillen tussen België en Nederland, maar op regionaal of zonaal vlak heeft Nederland een duidelijke voorsprong. We mogen er ons toch niet op blindstaren en zomaar naar streven hetzelfde systeem te hebben als in Nederland. Er zijn in Nederland veel problemen met bureaucratie. Deze structuur brengt veel papierwerk mee. De regels zijn in Nederland heel goed uitgewerkt, maar operationeel vlot het niet. Omgekeerd zoals in België waar het operationeel goed vlot, maar er zijn te weinig duidelijke regels.

In Nederland is er geen organisatie zoals de civiele bescherming. Wel zijn er een aantal brandweerverenigingen op landelijk niveau die soms samenwerken en oefenen. Dit is een zeer belangrijk gegeven. Is onze civiele bescherming in België nog nodig? Een deel van het antwoord zal in Nederland te vinden zijn. Nederland hecht enorm veel belang aan het verspreiden aan kennis. Er is een kenniscentrum opgericht in functie van rampbestrijding, het NIBRA21. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft een zeer goede website waarop enorm veel rapporten over de brandweer te raadplegen zijn. Dit

maakt

onderzoek

gemakkelijker

en

stimuleert

het

ook

(URL:.(13/11/2003).). Spijtig genoeg is dit in België niet zo. Er is geen kenniscentrum in België en de federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken stelt op de website geen rapporten beschikbaar voor geïnteresseerden en onderzoekers. Zo heeft de overheid onlangs vijf werkgroepen een onderzoek laten doen naar de brandweer in België en de toekomst. Deze documenten zijn afgewerkt, maar mogen niet openbaar gemaakt worden door de overheid. Onderzoek en een kritische kijk op de besluiten van de werkgroepen is als onderzoeker dan ook niet mogelijk.

Frankrijk

In Frankrijk zijn er ongeveer 236.000 brandweermannen of -vrouwen. Daarvan zijn er 193.000 vrijwilliger. Er zijn ook nog 7.300 militaire brandweermannen of -vrouwen. Deze worden vooral ingezet bij militaire acties of bij zeer grote rampen. Een soort civiele bescherming van België, maar relatief gezien op zeer kleine schaal (URL: .(10/1/2004).). Frankrijk heeft omwille van twee redenen een voorsprong op België. Een eerste reden is de mentaliteit die historisch gegroeid is. Ten tijde van Napoleon was er veel aandacht voor de brandweer. Een tweede reden is uit noodzaak. Frankrijk wordt regelmatig geconfronteerd met grote bosbranden. In dergelijke situaties is het noodzakelijk met vele korpsen samen te werken en materieel te specialiseren (e-mail van de heer Van De Gaer G., 7 april 2004).

21

Nederland Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding.

De organisatiestructuur bestaat uit verschillende niveaus : gemeenteniveau, departementaal niveau, zonaal niveau en landelijk niveau. De burgemeester is verantwoordelijk voor de brandweer en brandveiligheid in zijn dorp. De burgemeester kan die verantwoordelijkheid afschuiven op een naburig dorp en daarvoor een vergoeding

betalen.

De

taken

zijn

vooral

brand

en

ongevallen

(URL:.(10/1/2004).). Het volgende niveau is het departementaal niveau. Dit is een overkoepelend niveau boven de gemeenten. De taken ervan zijn het opstellen van risicoanalyses en het verdelen van materieel op de goede plaatsen. Het is een soort grote zone die speciaal materiaal aankoopt en het plaatst op de

noodzakelijke

plaatsen

volgens

de

risicoanalyses

(URL:.(10/1/2004).). Boven dit departementaal niveau staat het zoneniveau. Zones zijn in Frankrijk enorm groot. Heel Frankrijk bestaat uit 6 zones zoals op figuur 2.1.2 te zien is. De zones worden ingezet bij echte rampen. Hun taak is volledig gericht op het voorkomen en bestrijden van grote rampen. Het landelijk niveau beperkt zich tot een crisiscentrum (URL:.(10/1/2004).).

Figuur 2.1.2: Zones in Frankrijk  22 22

URL :

Wat opvalt in het Franse systeem, is de grootte van de departementen. Het departementale niveau is equivalent aan het zoneniveau in België. Een departement in Frankrijk is ongeveer de grootte van een provincie in België. Dus volgens het Franse systeem zouden de zones in België zo groot als een provincie zijn. Bij het merendeel van de Waalse provincies is dit reeds het geval. De zones van Frankrijk hebben ongeveer de grootte van het Belgisch grondgebied. Er wordt in Frankrijk niet echt gesproken over een civiele bescherming, maar de zones in Frankrijk zijn hetzelfde als de civiele bescherming in België. Alleen heeft het een andere naam gekregen. Een vergelijking van Nederland en Frankrijk kan veel informatie opleveren in verband met de optimale grootte van een zone.

Civiele bescherming In België is de civiele veiligheid opgesplitst in brandweer, civiele bescherming en dringende geneeskundige hulpverlening. De taken van de civiele bescherming zijn vooral gericht op de hulpverlening van personen en bescherming van goederen bij grote schadegevallen of rampen. De laatste jaren is het takenpakket van de civiele bescherming zich meer gaan richten naar het milieu. De bescherming van het milieu is een belangrijke taak in onze samenleving. Het gaat over ruimen van olie, gevaarlijke stoffen, … Ook het terrorisme is een taak die de laatste tijd meer

belangstelling

krijgt

binnen

het

takenpakket

van

de

civiele

bescherming

(URL:.(20/02/2004).). Een klein overzicht van de taken : -

Versterken van de brandweer

-

Interventie tijdens catastrofes

-

Verzorgen van communicatie tijdens rampen, opstellen commandowagen,…

-

Bij nucleair risico: evacueren bevolking, ontsmetten, metingen, …

-

Waterbevoorrading

-

Bestrijden verontreinigingen (chemische, koolwaterstof,…)

-

Ondergrondse ongevallen (speleo)

-

Redding onder water

-

…

De structuur van de civiele bescherming bestaat uit een aantal permanente eenheden over het land verspreidt. Deze staan in voor enkele provincies. De permanente eenheid in Liedekerke staat in voor Oost-Vlaanderen, West-Vlaanderen en Vlaams-Brabant. Opmerkelijk is dat het gebied, dat Liedekerke moet beschermen, enorm groot is. Het is evenwel zo dat de civiele bescherming geen eerste interventies doet. De brandweer zal altijd als eerste opgeroepen worden en indien die vaststelt dat de situatie uit de hand dreigt te lopen of specifiek materieel niet aanwezig is, zal de civiele bescherming opgeroepen worden (BALTHAZAR H., 1996, p76). De situatie vandaag de dag, in België, is niet optimaal. De civiele bescherming voert vaak taken uit die door de brandweer ook kunnen uitgevoerd worden. Dat leidt soms tot frustraties aan beide kampen. Het is algemeen geweten dat de brandweer niet goed kan samenwerken met de civiele bescherming en omgekeerd. Nog erger is dat de brandweer een tekort aan middelen heeft, terwijl op de permanente eenheden van de civiele bescherming personeel en materieel zitten te wachten om ingezet te worden. Bepaalde taken van de civiele bescherming, zoals de decontaminatie-unit voor nucleair risico, blijft dan weer beter in handen van de civiele bescherming. Deze taken vergen gespecialiseerde mensen met gespecialiseerd materiaal, terwijl een brandweerman een heel polyvalent takenpakket afwerkt. Deze specialisatie is de grote kracht van de civiele bescherming, maar ook de grote kost. De specialisten kosten enorm veel geld, maar worden zeer zelden ingezet. Misschien is het in de toekomst aangewezen om de civiele bescherming meer te specialiseren en de meer algemene taken over te dragen aan de brandweer of de civiele bescherming helemaal over te dragen aan de brandweer (Gesprek met de heer Rombout L., 17 februari 2004, Gent). Het is evenwel belangrijk de vrijwilligers van de civiele bescherming te bewaren. Dit zijn mensen die zich in tijden van nood inzetten voor anderen. Wanneer overstromingen het hele land treffen, zijn alle handen welkom. Aangezien het leger veel mankracht verloren heeft in het verleden door herstructureringen, zijn de vrijwilligers van de civiele bescherming van groot belang voor België (BALTHAZAR H., 1996, p80). België heeft evenwel het aantal vrijwilligers doorheen de geschiedenis doen dalen. In 1945 is de civiele bescherming begonnen met het verminderen van vrijwilligers en het verhogen van beroepspersoneel. Momenteel omvat de civiele bescherming ongeveer 2200 vrijwilligers en 600 beroepspersoneel (URL:.(07/04/2004).). Een vraag die in de toekomst zal moeten beantwoord worden, is hoe het verder moet tussen de civiele bescherming en de brandweer (Gesprek met de heer Elskens P., 18 november 2003, Brussel).

Politie De politie in België is opgesplitst in twee niveaus: de lokale politie en de federale politie. Om beter gebruik te maken van de middelen, heeft de overheid ook politiezones ingevoerd. Er zijn ééngemeentezones en meergemeentezones. De omvang van de zones is niet zo groot als de huidige brandweerzones. Een vergelijking in de provincie Oost-Vlaanderen. Zone “Oost” bij de brandweer omvat de gemeenten Dendermonde, Lebbeke, Buggenhout, Lokeren, Zele, Hamme en Berlare. De politiezone omvat enkel Lebbeke en Buggenhout. Het zou gevaarlijk zijn om de brandweerzones van de brandweer gelijk te stellen met de zones van de politie. Beide zones hebben namelijk een ander niveau. De politiezone moet de basisbehoefte leveren. Voor specialisatie zoals voetbalmatchen is er de federale politie. Bij de brandweer daarentegen zorgt de gemeente voor de basis en is de zone er meer om gespecialiseerd materiaal efficiënt in te zetten. Dus beide zones hebben een ander doel. De politiezones zijn te klein om als brandweerzone te dienen. De brandweer heeft het gespecialiseerde materiaal over een groot gebied nodig. Als de brandweerzone moet samenvallen met de politiezone, dan moeten verschillende politiezones samengenomen worden.

De 100-centrale Enkele jaren geleden werd de 100-centrale hervormd. De 16 centrales werden hervormd tot 10 centrales. Momenteel is er één 100-centrale per provincie. Dit kaderde binnen het NATINUL23 project. Aangezien de 100-centrale per provincie georganiseerd wordt, zijn er ook grote verschillen tussen de provincies. Zo werken de verschillende provincies met verschillende software, als gevolg van lokale initiatieven. Sommige centrales gebruiken al vergevorderde grafische systemen, terwijl andere centrales achterblijven met informatica. Ook de opleiding van dispatchers wordt per provincie georganiseerd en kan daarom verschillen (100-centrale : federaal ? provinciaal ?, christelijke centrale openbare diensten, p.1). 23

Nationaal informaticaproject voor hulpdiensten

De opleiding van de dispatchers is zeer belangrijk. De bedoeling is dat bij een oproep de dispatcher zo snel mogelijk de informatie van de persoon aan de lijn verneemt. In Parijs weet een dispatcher op 15 seconden wat hij moet weten om hulp te sturen, in België duurt het gemiddeld één tot anderhalve minuut. Bij een Muginterventie zijn dit seconden van kapitaal belang. Daarom moet er geïnvesteerd worden in de apparatuur en de opleiding van de dispatcher (Gesprek met de heer Elskens P., 18 november 2003, Brussel). Er is software op de markt die rampen en ongevallen simuleert om zo dispatchers te trainen. In verband met de zonevorming zijn er geen echte problemen met de 100-centrale. Indien de dispatcher over de juiste software beschikt, kan het geen probleem zijn het juiste team uit te sturen. Zo zal in de toekomst waarschijnlijk het snelste hulpverleningsteam uitrukken. In Antwerpen is dit reeds het geval voor de autosnelweg. In overleg met de 100-centrales heeft men beslist om bij een ongeval steeds de snelste brandweerploeg te sturen, in plaats van de brandweerploeg die het grondgebied beschermt. Bij een autosnelweg kan dit verschillen, omdat de op- en afritten soms ver uit elkaar liggen en het voor een naburige brandweer gemakkelijker is om op de snelweg te geraken. In het begin werden beide ploegen opgeroepen om juridische implicaties te vermijden en te zien wie de snelste was (Gesprek met Van De Gaer G., 02 september 2003, Ranst). In de nabije toekomst wordt het ASTRID-netwerk ingevoerd. Met deze apparatuur kunnen hulpdiensten tegelijkertijd met elkaar communiceren op een digitale manier. Er zijn nog een aantal knelpunten, maar die worden opgelost. In het verleden waren er soms problemen op het gebied van coördinatie bij rampen. De provinciale 100-centrale staat te ver van het veld om de taak als coördinator op een adequate wijze uit te voeren. Daarom gaan er bij de overheid stemmen op om een zonaal coördinatiecentrum op te richten (Gesprek met de heer Rombout L., 7 april 2004, telefoon).

Hoofdstuk 2 : De huidige financiële structuur van de brandweer In dit hoofdstuk wordt de financiële structuur van de Belgische brandweer besproken. De financiële structuur van andere hulpverleningsorganisaties valt buiten het bestek van deze tekst. Aangezien de brandweer een gemeentelijke verantwoordelijkheid is, moet de gemeente ook financieel instaan voor de brandweerdienst. Omdat brandweermaterieel zeer duur is en voor sommige gemeenten niet betaalbaar, geeft de federale overheid een subsidie bij het aankopen van materieel. Een andere optie is de gemeente te laten beschermen door de centrumgemeente van het gewest en een forfaitair bedrag betalen als vergoeding voor de dienstverlening. Hoeveel een gemeente spendeert aan de brandweer, hangt af van de burgemeester en de gemeenteraad. Wanneer een burgemeester de belangen van een goede brandweer inziet, dan zal er veel in de brandweer geïnvesteerd worden. Dit leidt dan tot een brandweer die uitgerust is zoals het hoort. Zelden is de brandweer te goed uitgerust voor het verzorgingsgebied. Meestal is het zo dat de burgemeester de brandweer een te grote kost vindt en zo weinig mogelijk investeert. De brandweer moet dan werken met zeer oud materieel en dit heeft een slechte invloed op de motivatie van de vrijwilligers (gesprek met de heer Van Cauwenberghe G., 30 januari 2004, Antwerpen). Gemeenten gaan binnen een gewest of zone meestal een samenwerkingsovereenkomst afsluiten. Dit is een afspraak in verband met wederzijdse versterking en de kostprijs van die versterking. Zo heeft de zone “Oost” in Oost-Vlaanderen, welke de gemeenten Dendermonde, Buggenhout, Lebbeke, Zele, Hamme, Lokeren en Berlare omvat, een overeenkomst afgesloten dat de versterking die korpsen van de zone leveren aan andere zonepartners gratis is. Stel dat Dendermonde bijstand vraagt van Zele, dan zal Zele dit gratis doen en omgekeerd. De overeenkomsten tussen verschillende gemeenten worden het best formeel vastgelegd. Bij de brandweer zijn er dikwijls informele overeenkomsten. De informele overeenkomsten zijn een zwak punt bij een juridische twist. In het huidige maatschappelijke klimaat worden er steeds meer rechtszaken aangespannen tegen hulpdiensten (BALTHAZAR H., 1996, p56). Het is mogelijk dat gemeenten in hun overeenkomst een bepaald bedrag afspreken voor versterking van het plaatselijke korps. Voor de gemeenten die geen overeenkomst hebben en

toch versterking vragen van een naburig korps, schrijft de wet een aantal prijzen voor. Het korps dat ter versterking wordt opgeroepen, mag dat niet weigeren, ook al is er geen overeenkomst tussen beide gemeenten.

Het uitbesteden van de brandweerdienst Indien een gemeente ervoor kiest geen brandweerdienst te organiseren en de brandweerdienst van de centrumgemeente van het gewest haar grondgebied te laten beschermen, moet de gemeente hiervoor jaarlijks een forfaitaire vergoeding betalen. De bepaling van de vergoeding wordt vastgelegd door het ministerieel besluit van 10 oktober 1977 tot vastlegging van de normen voor het bepalen van de forfaitaire en jaarlijkse bijdrage bedoeld in artikel 10 van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming (B.S. 01.11.1977). De kosten van de groepscentra worden omgeslagen over de beschermde gemeenten per provincie en per categorie van groepscentrum (X,Y en Z). De methode voor het bepalen van de forfaitaire bijdrage wordt uitgelegd aan de hand van een figuur in bijlage 2.2.1 en een algemeen schema. Algemeen schema voor berekening van forfaitaire bijdrage binnen een bepaalde provincie: 1) Bepalen van alle groepscentra (X,Y en Z korpsen) per categorie. Groeperen van de Zkorpsen, Y-korpsen en de X-korpsen binnen een provincie. Merk op dat ook nietbeschermende groepscentra worden opgenomen in de kostenberekening. De reden dat die groepscentra ook worden meegerekend, is dat de groepscentra van een groep de groepsleden moeten versterken en daarom meer kosten hebben dan een gewoon groepslid. 2) Bepalen welke gemeenten beschermd worden en tot welke categorie het beschermende groepscentrum behoort. Alle gemeenten groeperen die door een Z-korps beschermd24 worden. Dit ook voor X- en Y-korpsen. 3) Per groepscentrum de in aanmerking komende kosten bepalen.

24

Beschermen betekent dat die gemeenten zelf geen brandweerdienst hebben. Dit is niet hetzelfde als versterken. Bij versterking heeft de gemeente wel zelf een brandweer, maar kan die de gegeven situatie niet alleen afhandelen.

4) Aan de hand van Art. 5 M.B. 10 oktober 1977 kan er op de in aanmerking komende kost van de Z-korpsen een toeslag geheven worden van maximaal 25 %. De toeslag van de Zcentra wordt dan verdeeld over de Y- en X-centra. De filosofie achter deze transactie is dat de Y- en X-korpsen de Z-centra ter beschermen nemen voor grote ongevallen. De provinciegouverneur bepaalt het exacte percentage en kan dit elk jaar herzien (M.B. 10 okt. 1977).

Z-korps Z1 Z2 Z3 Totaal Y-korps Y1

kosten € 500.000,00 € 650.000,00 € 200.000,00 kosten € 1.000.000,00

Toeslag 25 % € 125.000,00 € 162.500,00 € 50.000,00 € 337.500,00 vermindering € 337.500,00

Totaal kosten € 625.000,00 € 812.500,00 € 250.000,00 Totaal kosten € 1.337.500,00

Tabel 2.2.1: Toeslag kosten Z-korps  eigen werk In het voorbeeld van tabel 2.2.1 wordt er maar één Y-korps verondersteld. Indien er meerdere Y-korpsen en/of X-korpsen zijn, moet de som onder die korpsen verdeeld worden. De manier van verdelen verschilt van provincie tot provincie. 5) Het bedrag uit 4 verdelen over X- en Y-centra en zo de kosten verminderen van X- en Ycentra. Verdeling te bepalen door Gouverneur. 6) Per groepscentrum een percentage bepalen van eigen bijdrage. Voor groepscentra die geen gemeente beschermen, is dit percentage meestal heel hoog. Percentage te bepalen door Gouverneur. 7) De overige kosten van de groepscentra van een bepaalde categorie (X,Y of Z) optellen. 8) Eventueel het bevolkingaantal en/of kadastraal inkomen van een beschermde gemeente verhogen met een percentage indien de gemeente een voorpost heeft. De opslag is gerechtvaardigd omdat de voorpost de kwaliteit van de dienstverlening verbetert. Percentage te bepalen door Gouverneur (M.B. 10 okt. 1977). 9) De som uit 7 verdelen over de beschermde gemeenten, beschermd door een centrum uit die categorie, op basis van bevolkingsaantal en kadastraal inkomen. Het bevolkingaantal is een goede indicator voor het risico in een gemeente. Hoe meer bevolking in een gemeente, hoe groter het risico en hoe groter het stuk van de bijdrage dat de betrokken gemeente zal moeten betalen. Het kadastraal inkomen is dan weer een goede indicator voor bedrijven. Ook woningen maken deel uit van het kadastraal inkomen, maar een

groot bedrijf zal het kadastraal inkomen aanzienlijk doen stijgen. Dit is dus een goede indicator voor de risico’s dat een bedrijf met zich meebrengt (Gesprek met de heer Ceyssens, 6 februari 2004, Heusden-Zolder). Dit schema is een overzicht van de beslissingen die moeten genomen worden bij het verdelen van de kosten. In bijlage 2.2.2 zijn het M.B. van 10 oktober 1977 en de M.O. van 5 maart 1982 te raadplegen. De M.O. van 5 maart 1982 bevat een voorbeeld van een kostenverdeling. Dit voorbeeld wordt niet verder besproken, maar is bijgevoegd voor lezers die meer willen weten over de verdeeltechniek van de kosten. De Gouverneur heeft veel verantwoordelijkheid in het bepalen van de forfaitaire bijdrage voor de beschermde gemeenten. Zo heeft hij inspraak op stap 4, stap 5, stap 6 en stap 8 van bovenstaand schema. De beslissingen kunnen verschillen van Gouverneur tot Gouverneur. Dit betekent dat de provincies een verschillende kostenverdeling kunnen toepassen. De kostenverdeling in elke provincie gebeurt volgens bovenstaand schema, maar de percentages kunnen verschillen (Gesprek met de heer Somers W., 9 december 2003, Hasselt). Omdat de bepaling van de forfaitaire bijdrage kan verschillen van provincie tot provincie wordt er een vergelijking gemaakt tussen vijf provincies. De vijf provincies zijn Antwerpen, Limburg, Luik, Oost-Vlaanderen en Vlaams-Brabant. De keuze van de vijf provincies is gebeurd op basis van een gesprek met de heer Somers W. Naast een gewone vergelijking van de methode van de verschillende provincies wordt er ook gekeken welke impact deze verschillende methodes hebben. Het effect wordt berekend door de forfaitaire bijdrage van een provincie te berekenen met de methode van een andere provincie en dan te kijken naar de verschillen met de eigen methode. De berekeningen zijn gebaseerd op de staten betreffende bepaling van de forfaitaire bijdragen voor het jaar 2001.

Antwerpen

Bijlage 2.2.3 bevat de bepaling van de forfaitaire bijdrage in 2001 voor de provincie Antwerpen. Antwerpen is een provincie met 11 Z-korpsen, 3 Y-korpsen en een X-korps. De Z-korpsen beschermen samen 16 gemeenten, de Y-korpsen beschermen samen 8 gemeenten en het X-korps beschermt 4 gemeenten.

In stap 4 van bovenstaand schema heeft de Gouverneur van Antwerpen gekozen voor een percentage van 8,5 % toegepast op alle Z-korpsen. Het totaal van de verhoging is 24.022.825 BEF of 595.510,28 €. De verdeling in stap 5 is heel eenvoudig. De som van stap 4 wordt gedeeld door het aantal Y- en X-korpsen. Zo krijgt ieder Y-korps en het X-korps een vermindering van een vierde van de som (6.005.707 BEF of 148.877,59 €). Op pagina drie van de bijlage wordt het eigen aandeel van een groepscentrum bepaald (stap 6). In Antwerpen heeft men ervoor gekozen om dit te doen op basis van kadastraal inkomen (K.I.) en bevolking. Zo is er het groepscentrum Boom dat de gemeenten Aartselaar, Rumst en Schelle beschermt. Het K.I. en bevolkingsaantal van Boom bedraagt 26,54 % van de 4 gemeenten samen. Wettelijk moet het minstens 50 % zijn. Dus Boom draagt zelf 50 % van zijn eigen kost. De gemeente Westerlo beschermt Herselt. Westerlo bevat 67 % van de bevolking en K.I. van de twee gemeenten samen, dus Westerlo betaalt zelf 67 % van zijn kosten. Er wordt een uitzondering gemaakt voor Hoogstraten, Wuustwezel, Mechelen en Antwerpen. Hoogstraten en Wuustwezel zijn groepscentra, maar beschermen geen gemeente. Daarom wordt arbitrair 80 % genomen. Mechelen en Antwerpen zijn grote korpsen en hebben een grote kost. Er wordt voor deze korpsen in overleg een hoger percentage vastgelegd, anders zouden de beschermde gemeenten teveel moeten bijdragen. Belangrijk is de onderste regel op pagina drie van Bijlage 2.2.3. Door het verzorgen van een ambulancedienst krijgt Westerlo een korting van 5 %. Dit betekent dat Westerlo slechts 62 % van zijn eigen kosten draagt in plaats van 67 %. In Antwerpen betalen in 2001 de gemeenten beschermd door een X-korps gemiddeld 19,12 €/inwoner, gemeenten beschermd door een Y-korps gemiddeld 17,47 €/inwoner en gemeenten beschermd door een Z-korps gemiddeld 13,55 €/inwoner. Indien de provincie zou beslissen om het percentage in stap 4 te verhogen naar het maximum, 25 %, zou het verschil tussen X,Y en Z afnemen. Tabel 2.2.2 geeft een vergelijking tussen de gemiddelde bijdragen van de beschermde gemeenten per categorie bij een 8,5 % toeslag in stap 4 en 25 % toeslag. X korps Y korps Z korps

8,50% 19,12 17,47 13,55

25% 18,76 16,69 16,05

verschil -0,36 -0,78 2,50

Tabel 2.2.2: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Antwerpen bij verschillende toeslag in stap 4  eigen berekeningen

In de wetgeving wordt bij berekening van de forfaitaire bijdrage voor beschermde gemeenten een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de categorieën X,Y en Z. Zo zal een gemeente beschermd door een Z-korps enkel het deel moeten betalen uit de pot van de Z-korpsen. Daarom zijn er veel gemeenten, die beschermd zijn door een Y- of X-korps, die klagen over de hoge bijdragen. De Y- en X-korpsen zijn veel groter en maken veel meer kosten dan de Z-korpsen. Daarom is het interessant om te kijken wat de gemiddelde bijdrage per inwoner zou zijn indien er geen onderscheid gemaakt wordt tussen de verschillende categorieën. Tabel 2.2.3 toont het resultaat.

X korps

één pot 17,89

Y korps Z korps

15,30 15,16

gescheiden

verschil

19,12 17,47 13,55

-1,23 -2,17 1,61

Tabel 2.2.3: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Antwerpen bij onderscheid categorieën en één pot  eigen berekeningen De gemeenten beschermd door de X-korpsen betalen nog iets meer omdat de gemeenten rond de stad gemiddeld een hoger K.I. en bevolkingsaantal hebben. De provincie Limburg heeft voor het bepalen van de eigen bijdrage van een groepscentrum (stap 6) een inspanningsindex ontwikkeld. Dit wordt verder besproken in het deel over Limburg. De cijfers van Antwerpen gebruikt in de methode van Limburg geeft het resultaat van tabel 2.2.4. De toeslag voor Z-korpsen in stap 4 is wel behouden op 8,5 %. Het eigen aandeel van het X- korps werd in de berekeningen op 95,5 % gehouden. Indien het eigen aandeel van het Xkorps berekend werd met de inspanningsindex was de gemiddelde bijdrage van een door een Xkorps beschermde gemeente 38,11 €/inwoner. Tabel 2.2.4 geeft het resultaat.

X korps Y korps Z korps

volgens Lim. 17,29 14,98 14,13

eigen methode 19,12 17,47 13,55

verschil -1,83 -2,49 0,59

Tabel 2.2.4: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Antwerpen bij methode Limburg en eigen methode  eigen berekeningen

De methode van Limburg blijkt de bijdragen beter op elkaar af te stemmen. Wat opvalt is dat het de bijdrage voor een gemeente beschermd door een X-korps daalt, terwijl het percentage op 95,5 % gebleven is. Dit komt omdat de verdeling in stap 5 tussen de X- en Y-korpsen op een andere manier gebeurt. De verdeling gebeurt in Limburg volgens de aanmerking komende kosten.

Limburg

Bijlage 2.2.4 bevat de bepaling van de forfaitaire bijdrage in 2001 voor de provincie Limburg. Limburg is een provincie met 8 Z-korpsen en 3 Y-korpsen. De Z-korpsen beschermen samen 17 gemeenten en de Y-korpsen beschermen samen 13 gemeenten. De Gouverneur van de provincie Limburg neemt in stap 4 meestal het maximum percentage, 25 %. Door het maximum percentage te nemen, probeert ze de lagere kosten van de Z-korpsen te compenseren met de hoge kosten van de Y-korpsen. Jaar 2001 is een uitzondering. Door de grote investeringen van enkele Z-korpsen, heeft de Gouverneur ervoor gekozen het percentage in 2001 vast te leggen op 22,5 % (Gesprek met de heer Somers W., 9 december 2003, Hasselt). De verdeling van de toeslag op de Z-korpsen over de Y-korpsen in stap 5 wordt berekend via de aanmerking komende kosten van de Y-korpsen. Het Y-korps met de grootste kost, krijgt het grootste deel. Deze techniek streeft opnieuw naar het afvlakken van de kosten tussen verschillende korpsen. De bepaling van de eigen bijdrage in stap 6 van de groepscentra gebeurt in de provincie Limburg via een inspanningsindex. Bij de berekening van het eigen aandeel wordt eerst een percentage berekend op basis van K.I. en bevolkingsaantal binnen de groep van beschermde gemeenten dat de groepscentra beschermen. Dit systeem is gelijk aan dat van Antwerpen. Daarna wordt dit bekomen percentage aangepast in functie van de inspanningsindex. De inspanningsindex is de verhouding tussen het de bijdrage van een gemeente en het Limburgs gemiddelde. Het Limburgs gemiddelde is de bijdrage dat een korps zou moeten betalen indien er geen onderscheid gemaakt wordt tussen de verschillende categorieën. Dit is het principe van één pot (Gesprek met de heer Ceyssens, 6 februari 2004, Heusden-Zolder).

Bij de toepassing van de inspanningsindex behoren 2 principes : •

De beschermende gemeenten van een categorie (X,Y,Z) gaan een grotere inspanningsindex moeten hebben dan de beschermde gemeenten door die categorie.

•

De Z-korpsen die een grotere inspanningsindex hebben dan de beschermde gemeenten door de Z-korpsen, kunnen een korting krijgen op hun eigen aandeel. De grootte van de korting bedraagt maximaal 25 %.

Door de inspanningsindexen van de beschermde gemeenten en beschermende gemeenten binnen een categorie op elkaar af te stemmen, wordt het eigen aandeel in de kosten van de beschermende gemeenten bepaald. Wordt het percentage van het eigen aandeel verhoogd, dan gaat de inspanningsindex ook verhogen en omgekeerd. Opmerking : De eerste bepaling van het percentage op basis van K.I. en bevolkingsaantal wordt voor de Y-korpsen nog aangepast, zodat de Y-korpsen zelf meer moeten dragen. Dit wordt gedaan om de last voor de gemeenten beschermd door een Y-korps te verlichten. In de toekomst is het de bedoeling deze aanpassing te verkleinen of af te schaffen (Gesprek met de heer Ceyssens, 6 februari 2004, Heusden-Zolder). In Limburg betalen in 2001 de gemeenten beschermd door een Y-korps gemiddeld 19,86 €/inwoner en gemeenten beschermd door een Z-korps gemiddeld 15,77 €/inwoner. In Oost-Vlaanderen wordt er in stap 4 een toeslagpercentage van slechts 10 % gehanteerd. Wat zouden de gevolgen voor de bijdragen in Limburg zijn, indien de toeslag hier ook 10 % zou zijn in plaats van 22,5 %. Tabel 2.2.5 geeft het resultaat.

Y korps Z korps

22,50% 19,86 15,77

10% 21,34 14,16

verschil 1,48 -1,61

Tabel 2.2.5: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Limburg bij verschillende toeslag in stap 4  eigen berekeningen Door een lager percentage te gaan toepassen in stap 4 ontstaat er een grotere discrepantie tussen de bijdragen van gemeenten beschermd door een Y-korps en gemeenten beschermd door een Zkorps. De gouverneur gebruikt al haar beslissingsmacht om het onderscheid tussen de bijdrage van gemeenten beschermd door een Y-korps en dat van een Z-korps zo minimaal te maken. Eigenlijk streeft de Gouverneur naar een bepaling van bijdrage volgens het principe van één pot. Ze probeert dit principe te simuleren door de kosten van de Y-korpsen zo laag mogelijk te maken en

de kosten van de Z-korpsen te verhogen. Tabel 2.2.6 geeft het resultaat van de gemiddelde bijdrage per inwoner indien er met één pot gewerkt wordt.

Y korps Z korps

één pot gescheiden 18,12 19,86 17,39 15,77

verschil -1,74 1,62

Tabel 2.2.6: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Limburg bij onderscheid categorieën en één pot  eigen berekeningen Het is interessant om te kijken wat de bijdrage zou zijn indien de cijfers van Limburg gebruikt worden in de methode van Antwerpen. Het grote verschil is de bepaling van de eigen bijdrage voor de groepscentra. Het resultaat wordt gegeven door tabel 2.2.7. Wat opvalt is dat de bijdrage voor de gemeenten beschermd door een Y-korps gelijk gebleven is in de twee methodes. De bijdrage voor de Z korpsen is bij de methode van Antwerpen gedaald. Dit wil zeggen dat de Zkorpsen zelf een groter deel van hun kost moeten financieren. De Limburgse methode is voor de Z-korpsen duurder dan de Antwerpse methode.

volgens Ant. eigen methode verschil 19,67 19,86 -0,19 Y korps 13,69 15,77 -2,08 Z korps

Tabel 2.2.7: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Limburg bij methode Antwerpen en eigen methode  eigen berekeningen

Luik

Bijlage 2.2.5 bevat de bepaling van de forfaitaire bijdrage in 2001 voor de provincie Luik. Luik is een provincie met 13 Z-korpsen, 2 Y-korpsen en een X-korps. De Z-korpsen beschermen samen 29 gemeenten, de Y-korpsen beschermen samen 11 gemeenten en het X-korps beschermt 2 gemeenten. In de provincie Luik werd beslist om voor het toeslagpercentage in stap 4 steeds het maximum, 25 %, te nemen. De reden hiervoor is opnieuw de kosten van de X- en Y-centra te verlagen en die van de Z-centra te verhogen. Hierbij wordt dit instrument van de toeslag buiten zijn bedoeling gebruikt. De bedoeling van de toeslag was de X- en Y-korpsen een vergoeding te geven voor hun bijstand in zware ongevallen. De provincie Luik en Limburg gaan de toeslag

gebruiken om de kosten te egaliseren, zonder rekening te houden met het doel van de toeslag. Onderzoek heeft uitgewezen dat er helemaal niet zoveel bijstand moet geleverd worden aan de Z-korpsen. Een percentage van 25 % is zeker onredelijk als men naar het echte doel van de toeslag kijkt (Gesprek met de heer De Muynck, 10 februari 2004, Gent). De verdeling in stap 5 gebeurt volgens een percentage. Dit percentage is niet gebaseerd op de in aanmerking komende kost, zoals in Limburg. Het percentage is ook niet gebaseerd op K.I. en bevolkingaantal, want stad Luik krijgt maar 15 %. Het is dus een door consensus bereikt percentage. Wat wel opvalt is dat Huy heel weinig krijgt en Verviers enorm veel, 84%. De bepaling van de eigen bijdrage in stap 6 is een arbitrair gekozen percentage. De keuze van het percentage is in overleg vastgelegd. In de discussie is rekening gehouden met K.I. en bevolkingsaantal. Ook de oppervlakte van het te beschermen gebied speelde een rol. Wat opvalt is dat de meeste percentages mooi afgerond zijn (Gesprek met de heer Bosly M., 3 februari 2004, Luik). In Luik betalen in 2001 de gemeenten beschermd door een X-korps gemiddeld 34,78 €/inwoner, gemeenten beschermd door een Y-korps gemiddeld 25,34 €/inwoner en gemeenten beschermd door een Z-korps gemiddeld 12,85 €/inwoner. Er zijn grote verschillen tussen de bijdragen betaald door gemeenten beschermd door een Xkorps en gemeenten beschermd door een Y- en Z-korps. Het verschil tussen X en Z is gemiddeld 21.93 €/inwoner. Dit is onaanvaardbaar. Het rechtvaardigste systeem, dat van één pot wordt in tabel 2.2.8 weergegeven.

één pot gescheiden verschil X korps Y korps Z korps

19,10 16,99 18,14

34,78 25,34 12,85

-15,68 -8,35 5,29

Tabel 2.2.8: Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Luik bij onderscheid categorieën en één pot  eigen berekeningen Het lijkt dat Luik zeer onnauwkeurig geweest is met het bepalen van de eigen bijdragen van groepscentra. Daarom zijn de percentages van eigen bijdrage is berekend op wijze van de provincie Antwerpen. Tabel 2.2.9 geeft de resultaten. Hieruit blijkt dat Luik juist wel nauwkeurig is geweest en meestal een hogere bijdrage heeft toegewezen dan de methode van Antwerpen. De grote verschillen tussen de bijdrage van gemeenten beschermd door X,Y en Z

ligt dus niet aan het feit dat Luik verkeerde percentages in stap 6 heeft gekozen. Luik heeft daarentegen de verschillen proberen wegwerken door hoge percentages te gebruiken in stap 6 en het maximumpercentage in stap 4.

korps

gemeente

Luik

Liège

98,99

Y Y

Huy Verviers

55 93

50 73

Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z

Aywaille Bullange Eupen Hamoir Hannut Herve Malmédy Pépinster Plombières St Vith Stavelot Theux Waremme

60 50 60 50 60 60 79 60 79 79 60 60 60

77 51 59 50 54 50 80 50 80 80 71 50 50

X

Antwerpen

Tabel 2.2.9: Vergelijking percentages eigen bijdrage volgens methode van Luik en methode van Antwerpen  eigen berekeningen.

Oost-Vlaanderen

Bijlage 2.2.6 bevat de bepaling van de forfaitaire bijdrage in 2001 voor de provincie OostVlaanderen. Oost-Vlaanderen is een provincie met 16 Z-korpsen, 3 Y-korpsen en een X-korps. De Z-korpsen beschermen samen 12 gemeenten, de Y-korpsen beschermen samen 6 gemeenten en het X-korps beschermt 5 gemeenten. In de provincie Oost-Vlaanderen kiest de Gouverneur ervoor om het toeslagpercentage in stap 4 niet te hoog te nemen. Er wordt 10 % gekozen. De reden is dat de versterkingen van X- en Ykorpsen naar Z-korpsen toe heel weinig gebeurt.

De verdeling in stap 5 is in overleg gebeurd. Het X-korps krijgt 55 % en elk Y-korps 15 % van de totale toeslag. Dit is een evenredig systeem. Dit systeem is eerlijker dan het systeem in Limburg. In Limburg weet je als Y-korps, als het veel kosten maak, krijgt het een groter aandeel. Het aandeel van de eigen bijdrage in stap 6 werd in de provincie Oost-Vlaanderen bepaald door vier factoren. De factoren waren K.I., bevolkingsaantal, oppervlakte en interventies. Deze percentages worden nog steeds gebruikt. Men zoekt in de toekomst wel een manier om deze methode te veranderen (Gesprek met de heer De Muynck, 10 februari 2004, Gent). Wanneer er geen onderscheid gemaakt wordt tussen de categorieën bij het verdelen van de bijdragen van de verschillende beschermde gemeenten, dan geeft Tabel 2.2.10 het nieuwe resultaat. Dit is het één pot principe.

X korps Y korps Z korps

één pot gescheiden verschil 21,38 23,19 -1,81 17,41 18,30 -0,89 17,80 16,10 1,70

Tabel 2.2.10 : Vergelijking gemiddelde bijdrage per inwoner in Oost-Vlaanderen bij onderscheid categorieën en één pot  eigen berekeningen Oost-Vlaanderen heeft ongeveer dezelfde manier als Antwerpen. Daarom wordt er geen vergelijking meer gemaakt tussen Oost-Vlaanderen en Antwerpen. Er is wel een verschil met Limburg. Dit verschil heeft evenwel hetzelfde effect als het verschil tussen Antwerpen en Limburg. Om deze reden wordt er voor Oost-Vlaanderen geen verschillenanalyses gemaakt.

Vlaams-Brabant

Bijlage 2.2.7 bevat de bepaling van de forfaitaire bijdrage in 2001 voor de provincie VlaamsBrabant. Vlaams-Brabant is een provincie met 11 Z-korpsen en 1 Y-korpsen. De Z-korpsen beschermen samen 41 gemeenten en het Y-korps beschermt 8 gemeenten.

Wat opvalt is dat er enorm veel gemeenten zonder brandweer zijn. Wanneer we een vergelijking maken met andere provincies, is dit de provincie met het grootst aantal gemeenten zonder brandweer. Het toeslagpercentage in stap 4 wordt in Vlaams-Brabant enkel opgelegd aan de centrumgemeenten Aarschot en Tienen. Het percentage bedraagt 10 %. Enkel deze centrumgemeenten vragen regelmatig versterking aan het Y-korps, Leuven. De andere centrumgemeenten worden niet geacht een bijdrage te leveren aan het Y-korps. De verdeling van de toeslag in stap 4 is simpel, omdat er maar één Y-korps is, Leuven. De eigen bijdrage in stap 6 werd in Vlaams-Brabant in 1996 vastgelegd door de Gouverneur. De factoren waarop deze beslissing zijn genomen, waren bevolkingsaantal en kadastraal inkomen. In Vlaams-Brabant betalen in 2001 de gemeenten beschermd door een Y-korps gemiddeld 22,15 €/inwoner en gemeenten beschermd door een Z-korps gemiddeld 20,29 €/inwoner. Op de cijfers van deze provincie worden geen berekeningen meer uitgevoerd, omdat de bedoelde resultaten reeds bewezen zijn in de vorige provincies.

Conclusie

Het huidige systeem is niet consistent. Elke provincie heeft zijn eigen methode. Vele beschermde gemeenten klagen terecht dat de bepaling van de bijdrage niet eerlijk is en veel te hoog volgens de huidige regelgeving. De klachten komen vooral van gemeenten beschermd door X- en Y-korpsen. Deze korpsen maken veel meer kosten dan de Z-korpsen. Provincies beantwoorden aan deze klachten door de bijdrage van de gemeenten op alle mogelijke manieren zo gelijk mogelijk te maken. De provincies streven naar het principe van één pot. Waarom één pot? Het argument dat een gemeente beschermd door een Y- of X-korps beter beschermd zijn dan een gemeente beschermd door een Z-korps, is een illusie. Risicoanalyses25 uit zone “West” in Limburg bewijzen dat sommige gemeenten beschermd door een Z-korps veel beter beschermd zijn dan door een Y-korps, terwijl de gemeenten beschermd door het Y-korps meer betalen (Gesprek met de heer Ceyssens, 6 februari 2004, Heusden-Zolder).

25

Zie bijlage 2.2.8

Een Y- of X-korps is inderdaad een beter uitgerust korps, maar er zijn op deze stelling twee tegenargumenten : •

Een beroepskorps dat een zeer groot gebied moet beschermen is hetzelfde als een vrijwilligerskorps dat een klein gebied moet beschermen. Randgemeenten van Luik liggen ver van de kazerne en de brandweer moet eerst heel de stad doorkruisen. In Oost-Vlaanderen beschermt een Y-korps gemiddeld 16677m² en een Z-korps 8455 m² (BALTHAZAR H., 1996, p105).

•

Het speciale materiaal waar een X- of Y-korps over beschikt, is niet aangekocht voor de beschermde gemeenten alleen. De hele provincie heeft nut van dit materiaal.

Momenteel moeten X- en Y-korpsen een groot deel van hun eigen kost dragen opdat de beschermde gemeenten niet teveel bijdrage zouden moeten betalen. Wanneer het principe van één pot toegepast wordt, kunnen de provincies op een correcte manier de eigen bijdrage bepalen en de kosten verdelen over alle beschermde gemeenten. Volgens het huidige systeem is het onmogelijk om op een correcte manier de eigen bijdrage te bepalen, want de bijdragen voor gemeenten beschermd door Y- en X-korpsen zouden enorm stijgen. Dit is evenwel niet mogelijk op basis van de huidige wetgeving. Het is dus aan de wetgever om deze situatie recht te trekken.

Subsidies Ieder jaar voorziet de Federale overheid een budget voor elke gemeente als subsidie voor nieuw brandweermaterieel. Dit systeem van financiering is gebaseerd op basis van gemeenten en gewesten in plaats van zones. De zonestructuur bestaat niet in dit hoofdstuk over de financiering van de brandweer. De subsidie is per provincie gemiddeld één miljoen euro per jaar. Dit zijn ongeveer 2 brandweerwagens. De provincie moet zelf een lijst opstellen van de gewenste aankopen. Dit gebeurt door de programatiecommissie. Meeste provincies gebruiken een soort beurtrol bij het verdelen van de subsidies. In Oost-Vlaanderen krijgt ieder korps om de X jaar een subsidie toegewezen voor een nieuwe wagen. Op deze manier wordt ruzie vermeden en kan de gemeente op voorhand rekening houden met de subsidie. Hier is geen sprake van zonestructuur (Gesprek met de heer De Muynck, 10 februari 2004, Gent).

De provincie Antwerpen gaat de subsidies toch op basis van zones verdelen. Zo mag iedere zone in de provinciale technische commissie van de hulpverleningszones voorstellen doen van aankopen. Rekening gehouden met de noodzaak en de aankopen in het verleden, wordt aan de zone bepaalde budgetten toegestaan. De eigenlijke aankoop gebeurt dan door een gemeente in de zone, meestal de zonevoorzitter (gesprek met de heer Van Cauwenberghe G., 30 januari 2004, Antwerpen).

Hoofdstuk 3 : De toekomst van de brandweer De huidige structuur van de brandweer is een overgangsstructuur. Er wordt gewerkt onder een dubbele organisatiestructuur, een financiële structuur is er niet voor de zones,… Naar welke structuur de brandweer moet evolueren, is nog niet duidelijk. De regering heeft voor deze vraag, andere problemen rond hulpverlening en rampen vijf werkgroepen opgericht, maar de resultaten worden niet bekend gemaakt. Daarom is het ook onmogelijk deze resultaten te bespreken. De brandweer zelf is niet blijven wachten op de regering, om een toekomstige structuur uit te tekenen. Ze zijn zelf begonnen met het uitwerken van ideeën. Een voordeel is dat de brandweer zelf het beste weet, hoe de optimale structuur eruit ziet. Een nadeel is dat de brandweer bepaalde beslissingen niet wil nemen en zal ontwijken om zichzelf te beschermen. De conclusies van de brandweer zijn te vinden in bijlage 2.3.1. De werkingsstructuur bestaat uit 3 niveaus : uitvoerend, organiserend en beleidsbepalend. Eigenlijk wil de brandweer een opsplitsing maken tussen basis brandweerzorg en speciale brandweerzorg. De basis brandweerzorg wordt verzorgd door de gemeente en de speciale brandweerzorg door de zone. Wat opvalt is dat de brandweer zich vastklampt aan de gemeente, hoewel dit operationeel en financieel een beperkende factor is. Om dit aan te tonen, gaan we eerst de meest optimale structuur voor de brandweer uitschrijven. Beschouw de optimale structuur als een denkoefening.

Optimale structuur De meest optimale, utopische, structuur van de brandweer bestaat uit een provinciale brandweer. De gemeentelijke brandweer wordt opgeheven en vervangen door een provinciale brandweer. Er bestaan geen zones, tenzij de provincie zelf. Deze provinciale brandweer gaat dan op basis van risicoanalyses materieel en personeel verspreiden over de provincie. Ook de civiele bescherming wordt opgenomen in de brandweer. De civiele bescherming op zich, bestaat niet meer (Gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003).

De risicoanalyses laten toe de brandweerkazernes zo te bemannen, dat elk relevant grondgebied binnen de provincie met een gemiddelde interventietijd van 12 minuten kan bereikt worden, wat de norm is. Het materieel wordt aangekocht door de provinciebrandweer en dan binnenin de structuur doorgegeven. Zo zullen steden met heel veel interventies met nieuw materieel rijden en na een tijdje doorgeven aan voorposten die minder frequent moeten uitrukken. Zo bespaar je veel op materieel. In België bestaat er momenteel geen enkele wetgeving in verband met de ouderdom van interventiewagens. In andere landen mogen voertuigen van een bepaalde leeftijd geen eerste interventie meer uitvoeren (e-mail van de heer Rombout L., 7 april 2004). Speciaal materieel kan ook geplaatst worden in kazernes waarin het waarschijnlijk het meeste zal nodig zijn. De kazernes in de buurt van een rivier zullen een duikersteam hebben. Kazernes in de buurt van een industrieterrein met chemische nijverheid hebben gaspakken. Preventiedossiers worden afgewerkt door officieren van de provincie, zodat de korpsofficieren zich kunnen focussen op interventies. De structuur heeft het voordeel dat experts binnen een provincie kunnen samenwerken. Zo zullen risicoanalyses uitgevoerd worden door experts van de provincie. De brandweer kan op deze manier ook beter samenwerken met andere diensten. De structuur laat toe om te werken volgens operationele grenzen. De gemeentegrenzen hebben geen enkele betekenis meer. Het is de snelste ploeg die naar een brand vertrekt. Financieel wordt de brandweer dan heel eenvoudig. Op basis van bepaalde criteria moeten de gemeenten bijdragen.

Evaluatie Velen die dit lezen en de materie van de brandweer een beetje kennen, weten dat dit momenteel een utopie is. Er worden in de denkoefening een aantal fouten gemaakt. Een grote fout is het feit dat de brandweer niet enkel uit beroepspersoneel bestaat. De structuur zou geen utopie zijn, indien er alleen met beroepspersoneel gewerkt wordt. De structuur is heel ‘anoniem’. De vrijwilligers zouden zichzelf in de structuur verliezen. De motivatie van de meeste vrijwilligers zou sterk dalen en de kans is groot dat velen er de brui aan geven. Om deze reden is het heel belangrijk dat de brandweer de voeling met de gemeente niet verliest. De brandweer heeft het vandaag heel moeilijk om nieuwe vrijwilligers te vinden. In de structuur van de denkoefening zou het nog moeilijker zijn.

Een ander gevolg zou de geringe flexibiliteit zijn in deze structuur. Een officier van een gemeente die nog een dossier moet afwerken, zal dit gemakkelijk na zijn uren doen. In de structuur waarin de provincie de baas is, zal de officier veel sneller het dossier uitstellen. De betrokkenheid is weg en de klachten zijn toch voor de provincie. Dit is recentelijk bewezen met de politiehervorming (Gesprek met de heer Ceyssens, 6 februari 2004, Heusden-Zolder). Een tweede fout is het punt dat de provincie baas is en de gemeente moet betalen. Na de politiehervorming staan er weinig burgemeesters te popelen om aan de structuur van de denkoefening deel te nemen. De macht van de gemeente wordt herleid tot nul (Gesprek met de heer Somers W., 9 december 2003, Hasselt).

Lokale niveau Bovenstaande argumenten tonen aan dat een brandweer gebaseerd op vrijwilligers een grote voeling nodig heeft met de gemeente. De brandweer stelt in haar structuur voor om de basiszorg door de gemeente te laten verzorgen. De eerste interventie gebeurt door de gemeentelijke brandweer. Zelfs de tweede interventie wordt verzorgd door de naburige brandweer. In dit systeem zijn gemeenten zonder brandweer nog steeds mogelijk. Daarom dat in het hoofdstuk van de financiering zoveel aandacht besteed werd aan de bepaling van de forfaitaire bijdrage. De brandweer op gemeentelijk niveau moet gebruik maken van ‘risicoanalyses voor een ongeval’ (zie deel 1, hfst. 1). Via deze risicoanalyses kunnen kazernes geplaatst worden, de gevolgen van wegenwerken ingeschat worden,… De mogelijkheden werden besproken in hoofdstuk 2 van deel 1. Bijlage 2.2.8 is een voorbeeld van dergelijke risicoanalyse van de zone “West” in de provincie Limburg. Een nog belangrijker gevolg van de risicoanalyse is dat er een kwaliteitsnorm kan opgelegd worden vanuit het federale niveau. Vroeger trachtte de overheid kwaliteit vanuit de wetgeving op te leggen. De wetgeving beperkte zich tot het opleggen van minima van materieel en personeel. Het nodige materieel en personeel zijn echter afhankelijk van de risico’s die moeten gedekt worden en kunnen niet bepaald worden door uniforme minima. Het is beter te werken met een combinatie van minima en kwaliteitsnormen (Gesprek met de heer Elskens P., 18 november 2003, Brussel).

De brandweer van Nederland, die al langer in een systeem van zones werkt met een gemeentelijk niveau, is ook voorstander om het gemeentelijke niveau te behouden in de toekomst. De efficiëntie vloeit voort uit de betrokkenheid van de plaatselijke korpsen. Een vrijwilliger wil zich inzetten voor zijn gemeente en wil door een burgemeester bedankt worden na het blussen van de brand. In een provinciale structuur is er kans dat dit allemaal wegvalt (SCHNEIDERS F., 1993, p.2). Een opmerking over de structuur van de brandweer is het punt van de kortste aanrijtijd. De brandweer opteert om in de toekomst de snelste ploeg uit te sturen bij nood. Dit is operationeel geen enkel probleem, maar wel financieel. Uit de risicoanalyse van de provincie Antwerpen blijkt dat in dit systeem korpsen vaak buiten de gemeente moeten gaan blussen. Wanneer een gemeente een nieuwe wagen koopt, heeft de naburige gemeente daar veel voordeel bij, terwijl ze er niets moeten voor doen. Dit is niet haalbaar. Het is ook onmogelijk een bijdrage te bepalen op basis van operationele grenzen. De structuur met een gemeentelijke brandweer is niet combineerbaar met de snelste ploeg. Dit is een grote beperking van de gemeentelijke structuur.

Zonale niveau De speciale brandweerzorg en de bovengemeentelijke taken zouden volgens de brandweer het best op zoneniveau uitgevoerd worden. Het voordeel van zones is dat er op efficiënte wijze speciaal materieel kan aangekocht worden. Een eis voor de toekomst is rechtspersoonlijkheid. De taken die de zone moet verzorgen zijn in bijlage 2.3.1 opgesomd. Er staat ook in het document dat op termijn de zones moet groeien en niet meer vrijblijvend zijn. Dat indiceert dat er een addertje onder het gras zit, namelijk de zonevorming.

Grootte van de zone

Een eerste vraag bij de vorming van zones, is de grootte. De verschillende provincies hebben allemaal verschillende groottes van zones toegepast. Dit is niet werkbaar in de toekomst. De regelgeving die de federale overheid moet uitwerken, moet bestemd zijn voor zones die allemaal

ongeveer dezelfde grootte hebben. Een zone die de hele provincie bevat, moet meer taken uitvoeren, dan een zone die een zesde van de provincie dekt. Een zone mag niet te klein zijn, want dan gaan alle voordelen van een zone verdwijnen. Gespecialiseerd materieel moet over een voldoende groot gebied kunnen ingezet worden om efficiënt te zijn. Wanneer een provincie in 6 stukken gedeeld wordt, zijn de zones te klein. Een zone mag aan de andere zijde ook niet te groot zijn. Men zou kunnen voorstellen om elke provincie één zone te geven. Dit heeft namelijk een aantal voordelen : •

Het materieel kan heel efficiënt ingezet worden. Hoe groter het gebied, hoe efficiënter. Bepaalde mensen zeggen dat de Europese Unie hier het eindpunt is. Want ook aan de grenzen van de provincie zullen nu inefficiënte situaties optreden (Gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten).

•

Een financiële structuur die heel eenvoudig is. In een systeem met meerdere zones per provincie, moet de provincie eerst de subsidies verdelen over zones. Bij meerdere zones zullen er ook armere zones binnen een provincie liggen. Zones die grote steden bevatten zullen rijk zijn. Wat gebeurt er financieel als de rijke zones, met veel materieel, moeten gaan helpen bij armere zones?

•

Wanneer er één zone is, kan er efficiënter materieel aangekocht worden. Materieel zal binnen de zone beter op elkaar afgestemd worden. Bij meerdere zones is dit ook mogelijk, maar dan is er een supra-zone nodig op het niveau van de provincie. Hier komen alle aankoopbeslissingen samen en de supra-zone beslist dan over de technische kenmerken en zorgt zo voor standaardisatie.

•

Indien de civiele bescherming in de brandweer wordt opgenomen, is het materieel en personeel moeilijk te verdelen over verschillende zones binnen de provincie. De verdeling kan gebeuren op basis van ‘ruwe risicoanalyses voor een ramp’, die besproken zijn in hoofdstuk 1 van deel 1. Toch zullen bepaalde zones zich achtergesteld voelen en compensatie eisen tegenover de andere zones. Dit leidt tot zware discussies en zal opnieuw een rem zijn op de organisatie van de brandweer.

•

Binnen provincies met meerdere zones blijkt dat beslissingen moeten goedgekeurd worden door het supra-zonale niveau. Vaak moeten beslissingen binnen een zone goedgekeurd worden door de Gouverneur om van kracht te gaan. Een voorbeeld is de aanpassing van het politiereglement. In vele gevallen zal de Gouverneur dit pas goedkeuren als alle zones binnen de provincie de aanpassing doen in het reglement. Als de andere zones niet willen volgen, gaat de wijziging niet door en wanneer de

Gouverneur de andere zones dwingt, ontstaan er wrijvingen binnen de provincie (Gesprek met de heer Ceyssens, 6 februari 2004, Heusden-Zolder). •

Risicoanalyses worden voor heel de provincie door dezelfde mensen uitgevoerd, de analyses zijn dus consistent. Ook kunnen experts gecentraliseerd worden om kleinere korpsen bij te staan indien deze problemen hebben met dossiers (SCHNEIDERS F., 1993, p.2-3)

•

De samenwerking met andere disciplines.

Uit bovenstaande argumenten blijkt dat één zone per provincie een flink aantal voordelen heeft, maar er zijn ook nadelen. Het grootste nadeel is de betrokkenheid. De kleine korpsen gaan tijdens de discussies binnen de grote zone uit de boot vallen. Men mag het verliezen van betrokkenheid ook niet overdrijven. De meeste korpsen zullen nog nauw blijven samenwerken met de naburige korpsen. De samenwerking blijft nodig, omdat de tweede interventie gebeurt door naburige gemeentekorpsen. Volgens de structuur van één zone profiteer je van een aantal voordelen die de structuur van de denkoefening heeft en je behoudt de betrokkenheid met de gemeente.

Basisgegevens

Een tweede punt bij de zonevorming, is de gegevens waarop de zonevorming gebaseerd is. De risicoanalyses worden momenteel gezien als objectieve en juiste gegevens om een zone te vormen. In deel 1 is er heel veel aandacht aan die risicoanalyses besteed. Maar voor het vormen van zones schieten de risicoanalyses tekort. De ‘ruwe risicoanalyse voor een ramp’ is zeer nuttig om de risico’s in een gebied aan te duiden en het nodige materieel aan te geven. De risicoanalyse is daarentegen niet nuttig om aan te geven welke gebieden moeten samenwerken. Binnen een zone moet er samengewerkt worden. Zouden zones dan niet beter gevormd worden op vrijwillige basis? Zo ben je zeker dat de verschillende leden van de zone het goed met elkaar vinden. Dit leidt tot een grotere efficiëntie (SCHNEIDER F., 1993, p.1). Dit is wel het tegengestelde van de ideeën om de zones ongeveer even groot te maken of om de provincie als zone te nemen. Persoonlijk zijn we voorstander van de structuur waarin de gemeentelijke brandweer blijft bestaan voor eerste en tweede interventie. De optimale zonegrootte is de structuur met één zone. Het is zeer belangrijk dat de experts bovenaan de structuur staan om de complexe taken als

risicoanalyse, aankopen speciaal materieel, opleiding, moeilijke preventiedossiers, … op een correcte en consistente manier te volbrengen. Meerdere kleine zones binnen een provincie zijn een rem op de efficiëntie, dat blijkt ook in Nederland.

Federale niveau Op dit niveau moet de regelgeving vastgelegd worden. Het is belangrijk dat de regelgeving in de toekomst duidelijk wordt. Momenteel werkt de brandweer volgens twee structuren: de structuur van de gewesten en van de zones. De structuur van de gewesten kan in de toekomst verdwijnen, ook de indeling volgens categorie (X,Y,Z en C) mag verdwijnen. De indeling wordt financieel gebruikt bij de bepaling van de forfaitaire bijdrage over de beschermde gemeenten. Operationeel heeft de indeling volgens categorieën als doel het bepalen van minima inzake materieel en personeel. In het hoofdstuk twee van deel twee is reeds bewezen dat de indeling in categorieën voor zeer onrechtvaardige situaties zorgt en beter opgegeven wordt. Ook het vastleggen van minima voor materieel en personeel is voorbijgestreefd. Het bepalen van een kwaliteitsnorm in verband met risico’s is een veel betere methode. De gewesten op zich hadden in de tijd van hun ontstaan hetzelfde doel als de zone. Het verdwijnen van de gewesten zal geen verdere implicaties hebben voor de brandweer. Door de gewesten af te schaffen en de wetten te bundelen, zal de wetgeving voor de organisatie van de brandweer duidelijker worden. Ook zullen er wetten moeten opgesteld worden voor de meeste problemen van de brandweer besproken in hoofdstuk 1 van deel 2. Belangrijk naar de toekomst toe, is het opstellen van een kwaliteitsniveau en een inspectie. De brandweer moet een kwaliteit afleveren en zal de nodige controle mogen verwachten. Men moet wel opletten dat de overheid geen te strenge kwaliteitsnormen vraagt van de brandweer, want dan ontstaan er absurde situaties. Zo zijn er korpsen in Nederland, waar er reeds met kwaliteitsnormen gewerkt wordt, die de tijd vanaf oproep tot het uitrijden van de kazerne onrealistisch laag zetten. Door de tijd heel laag te zetten, halen ze de kwaliteitsnormen. De vraag

is dan waar het probleem zit. Is het probleem een slecht werkende brandweer of een te strenge regelgeving (Gesprek met de heer Lambregts J., 16 september 2003, Hoogstraten). De kwaliteit overkoepelt verschillende aspecten, zoals afwerken van dossiers, communicatie, uitrijtijden, dekking van het gebied, … Om de kwaliteitsnormen te halen, zal de brandweer in een gemeente zich afstellen op de risico’s binnen een gemeente. Dit is een veel beter systeem, dan het opleggen van minima voor materieel en personeel. Na het opstellen van een kwaliteitssysteem, moet er ook een degelijke controle zijn. Zo zal de brandweerinspectie moeten nagaan of de gegevens die de kwaliteit bepalen, juist zijn. Indien de gegevens van het kwaliteitsniveau juist zijn, moet er gekeken worden of het vooropgestelde kwaliteitsniveau ook behaald werd. Wat gaat er gebeuren als een brandweer een bepaalde kwaliteit niet haalt? Wordt er een sanctie opgelegd of gaat een expert van de zone het probleem helpen oplossen? Dit zijn vragen die met de nodige voorzichtigheid moeten opgelost worden. Vrijwilligers zijn gevoelig voor sancties. Commandanten hebben niet graag dat een expert zich komt mengen in de gang van zaken. In een systeem van één zone per provincie is het mogelijk een expert per provincie aan te stellen. De experts zijn zeer bedreven in ‘operations management’, kostencalculatie, kwaliteitscirkels, … Het is duidelijk dat deze experts niet noodzakelijk brandweerman of -vrouw moeten zijn. Een expert moet niet kunnen blussen. Persoonlijk vind ik dat de brandweer meer moet gebruik maken van experts buiten de brandweer. Outsourcing is schering en inslag in de huidige maatschappij. Een bedrijf gaat zich concentreren op de core business. Stel de brandweer werkt volgens het principe van één zone per provincie. De zone heeft nood aan een expert om de kwaliteit van de brandweer te verhogen. In plaats van een expert uit de bedrijfswereld aan te trekken, zal de brandweer eerder een officier een aantal cursussen laten volgen. Het gevolg is dat een onervaren officier een aantal theorieën moet uitwerken en toepassen. Het zou veel beter zijn de expert van buitenaf aan te trekken. De persoon heeft al ervaring en de hoofdlijnen binnen een grote organisatie als de brandweer zijn dezelfde als in een groot bedrijf. De brandweer heeft dan ook nog de voorliefde voor ingenieurs. Dit is altijd een pluspunt bij het opstellen van interventiedossiers, adviezen bij de bouw,… Misschien moet de brandweer het

aandurven een aantal economisten, sociologen en psychologen aan te nemen. Deze mensen kunnen een grote organisatie veel bijbrengen. Deze mensen hebben een andere kijk op een organisatie. De psycholoog of socioloog zal de redenen voor de lage aanwerving, lage motivatie, slechte communicatie kunnen verklaren en oplossen. De economist zal de efficiëntie en de financiële zijde beter kunnen uitwerken.

Preventie De problemen van preventie zijn reeds besproken in hoofdstuk 1 deel 2. In het document van de brandweer in bijlage 2.3.1, blijft preventie een bevoegdheid van de gemeente. Volgens datzelfde document moet de federale overheid dringend werk maken van de regelgeving in verband met preventie. Belangrijk is de juridische bijstand en de ondersteuning bij zeer complexe dossiers. Deze zouden in de toekomst opgevangen worden door de zone.

Samenwerken met andere disciplines De ramp met het lekkende broomvat van 4 maart 2004 in de Antwerpse haven, is een goed voorbeeld van de samenwerking tussen de verschillende disciplines. De brandweer, medische interventie, politie, rode kruis, gemeentelijke diensten en civiele bescherming moesten samenwerken. Vaak loopt de communicatie in dergelijke omstandigheden stroef. De

regering

heeft

een

investering

gedaan

in

het

ASTRID-netwerk.

Dit

omvat

communicatiemateriaal voor de verschillende hulpdiensten. Dit zal evenwel niet het gouden ei van de communicatie zijn. Er zullen trainingen moeten plaatsvinden om te leren communiceren. Brandweer en andere hulpdiensten moeten meer oefenen op communicatie en vooral samen oefenen. Dit is een voordeel van één zone per provincie. Alle disciplines hebben een provinciaal niveau. Dus is het ook mogelijk regelmatig met elkaar te vergaderen in verband met de samenwerking. In een systeem met meerdere zones moet de brandweerzone zich aanpassen aan de politiezones, maar de 100-centrale is dan nog provinciaal en medisch komt het ook niet overeen.

Toekomstige financiële structuur Wanneer de zones rechtspersoonlijkheid krijgen, moeten ze ook gefinancierd worden. Hieronder worden de verschillende bronnen van inkomsten besproken :

Seveso

Een logische financiering is de SEVESO-belasting. Momenteel betalen SEVESO-bedrijven hoge belastingen omwille van de risico’s. De overheid zou dit geld moeten gebruiken om de brandweer voor te bereiden op rampen met deze bedrijven. Dit is echter niet het geval. Het geld wordt meer gebruikt om de begroting in evenwicht te houden, dan de brandweer te voorzien van speciaal materieel (Gesprek met de heer Elskens P., 18 november 2003, Brussel). In de toekomst moet het geld integraal over de hulporganisaties verspreid worden. Dit is dus een eerste bron van inkomsten voor de zones. De federale overheid heeft via CEMAC en APS (Agence Prévention et sécurité) een project gestart inzake de analyse van veiligheidsrapporten van SEVESO-bedrijven. De taak van CEMAC en APS is een controle door te voeren van de veiligheidsrapporten en te starten met de ontwikkeling van betere rampenplannen. Via deze weg geeft de federale overheid indirect steun aan lokale brandweer (e-mail van de heer Rombout L., 7 april 2004).

Civiele bescherming

Een tweede bron van inkomsten is mogelijk het geld van de civiele bescherming. Indien de civiele bescherming in de toekomst wordt opgenomen bij de brandweer, komen de gereserveerde fondsen vrij. Deze kunnen gebruikt worden voor de financiering van de zone.

Gemeentebijdrage

Bijdrage van de gedekte gemeenten. Gemeenten die tot een zone behoren, zullen een bijdrage moeten leveren. De bijdrage is moeilijk af te stemmen op risico. Dit wordt bewezen in volgend voorbeeld :

Een gemeente wil het risico verminderen om minder te moeten betalen en verbiedt vrachtwagens met gevaarlijke stoffen op haar grondgebied. Gevolg is dat de naburige gemeente alle risico’s op zich krijgt en meer moet betalen. Dit soort situaties moet vermeden worden. Daarom is het beter de indicatoren inwonersaantal en K.I. te nemen. Iedere gemeente heeft nut aan de zone, dus iedere gemeente moet betalen, ook al heeft de gemeente een heel laag risico. Een grote zone heeft het voordeel een grote stad te bevatten. Die stad, die veel inwoners en een groot K.I. heeft, zal een aanzienlijk deel van de kosten op zich moeten nemen. De kleinere en arme gemeenten zullen dan niet zoveel moeten bijdragen. Indien toch met kleinere zones gewerkt wordt, zullen bepaalde zones geen grote stad zoals Gent en Antwerpen bevatten. Voor de grote steden zal dit niet veel verschillen van de huidige situatie. Ze kopen nu speciaal materieel, dat in de toekomst zal aangekocht worden door de zone.

Conclusie

Financieel zal er voor de meeste gemeenten en steden weinig veranderen. De steden moeten geen gespecialiseerd materieel meer kopen, maar betalen een grote bijdrage. De gemeenten zullen een kleine bijdrage moeten leveren en moeten ook geen gespecialiseerd materieel meer kopen of betalen bij versterking. De overheid moet wel een inspanning doen door de SEVESO-belasting in de toekomst te gebruiken waar het voor dient.

Bevolking Ook de bevolking speelt een rol in de toekomst van de brandweer. Op basis van risicoanalyses aangewend voor basis brandweerzorg, blijkt dat bepaalde kazernes en korpsen moeten verdwijnen omwille van inefficiëntie en overtollig. De bevolking heeft het steeds moeilijk met dergelijke beslissingen. Er moet een mentaliteitswijziging komen. Mensen moeten vertrouwen stellen in een brandweer die weet waar ze mee bezig is. Op dit punt is communicatie cruciaal. De brandweer moet mensen inlichten op basis van welke gegevens deze beslissing genomen werd, waarom en wat de gevolgen zullen zijn.

De communicatie over risico’s en risicoanalyses werd besproken in hoofdstuk 3 van deel 1. De nabije toekomst van de brandweer is een tijd van debatteren en het nemen van belangrijke beslissingen, zoals hierboven beschreven. Hopelijk is de brandweer open genoeg om bepaalde moderne ideeën te aanvaarden, de overheid gewillig genoeg om te veranderen en de bevolking geduldig genoeg om te oordelen.

Conclusie De thesis omvat twee doelen. Het eerste doel van de thesis is de technische materie van risicoanalyses en wetgeving over de brandweerstructuur op een eenvoudige manier te bespreken. De materie moet voor iedereen begrijpbaar zijn, ook voor leken in dit vakgebied. Het tweede en meest belangrijke doel van de thesis is de analyse en evaluatie van de vorming van hulpverleningszones. Naast de analyse en de evaluatie zijn er ook aanbevelingen naar de toekomst toe gemaakt. De zone van een hulpdienst heeft als doel de middelen efficiënter te gebruiken. Momenteel heeft de Belgische brandweer een probleem van inefficiëntie. Vaak is het grondgebied van een gemeente te klein om gespecialiseerd materieel te verantwoorden, alhoewel het materieel nodig is. Zo zal een gemeente met een rivier binnen haar grondgebied een duikersteam nodig hebben. Het team zou gemakkelijk de naburige gemeenten kunnen beschermen, wat veel efficiënter zou zijn. In een systeem zonder zones is dit moeilijk, daarom heeft de Belgische overheid het systeem van zones ingevoerd bij de brandweer. Het nut van een zonesysteem wordt in de thesis als bewezen aanvaard. De nadruk ligt op de vorming en het bepalen van de zones. De thesis kan teruggebracht worden tot het oplossen van drie vragen: -

Analyse: Op basis van welke instrumenten moet een zone gevormd worden?

-

Evaluatie: Hoe ziet de zonestructuur er bij de Belgische brandweer uit?

-

Aanbevelingen : Hoe moet de zonestructuur bij de Belgische brandweer in de toekomst uitgewerkt worden?

Op basis van welke instrumenten moet een zone gevormd worden? Bij het analyseren van de zonestructuur, zijn twee soorten risicoanalyses relevant. Een risicoanalyse voor een ramp en een risicoanalyse voor een ongeval. Bij de risicoanalyse voor een ramp wordt onderscheid gemaakt tussen een ruwe en een kwantitatieve risicoanalyse. De ruwe risicoanalyse is een eenvoudige, goedkope analyse van een verzorgingsgebied, maar heeft soms grote onnauwkeurigheden. Zo worden alle slachterijen als eenzelfde risico aanzien en is het subjectief om de bouwafstand te bepalen. De kwantitatieve risicoanalyse daarentegen is zeer specifiek en nauwkeurig, maar enorm duur en niet te betalen

voor een heel verzorgingsgebied. Indien een risicoanalyse als doel heeft de middelen binnen een zone te bepalen, dan is een combinatie van beide risicoanalyses aangeraden. De specifieke gegevens van de kwantitatieve analyse worden in de ruwe risicoanalyse gebruikt. Zo kan de risicoanalyse op een eenvoudige manier het nodige materieel en personeel voor een gebied bepalen op basis van redelijk nauwkeurige gegevens. De risicoanalyse voor een ongeval is veel uitgebreider dan een risicoanalyse voor een ramp, omdat er meer potentiële gevaren en objecten zijn. Er wordt dan ook gebruik gemaakt van een softwareprogramma, brandweerzorg 2.0, om alle gegevens te verwerken. De gegevens worden opgesplitst in twee groepen, de topologische gegevens en de objectgegevens. De topologische gegevens omschrijven het verzorgingsgebied en de objectgegevens geven het brandrisico per object weer. Nadat een risicoanalyse is uitgevoerd, kan deze gebruikt worden als instrument om een beleid te voeren en bepaalde beslissingen te nemen. In eerste instantie moeten beslissingen genomen worden over het gewenste kwaliteitsniveau. Uit de tekst blijkt dat er met procesgerichte kwaliteit, door middel van normen, moet gewerkt worden. Bij het bepalen van de normen voor de Belgische brandweer kan een beroep gedaan worden op de normen van Nederland. Al zijn er misschien een paar aanpassingen nodig. Voordat deze beslissing kan genomen worden, is er een nader onderzoek nodig over wetgeving, topografie, bouwcultuur… Na het bepalen van het kwaliteitsniveau, kunnen beslissingen genomen worden op basis van het programma. Het is echter een instrument dat de verschillende alternatieven van een oplossing weergeeft, maar geen oplossingen aanbiedt. Daarom is het belangrijk dat de problemen aangepakt worden door vakbekwame personen met ervaring. Het programma kan ook problemen op voorhand weergeven. Nu moet er meestal iets foutlopen, vooraleer er een oplossing gezocht wordt. Dit programma geeft problemen op voorhand weer, zodat grote fouten kunnen vermeden worden. Een groot voordeel van het programma blijkt de visuele weergave te zijn. Zo kunnen vaktechnische mensen met andere personen, die minder technisch zijn, op een duidelijke manier communiceren. Hierbij belanden we in het gebied van de communicatie. De communicatie in onze maatschappij is zeer belangrijk geworden. Ook risicocommunicatie blijkt zijn voordelen te hebben. Het kan rampen vermijden, een evacuatie versnellen, burgers aanzetten tot een zinvol debat over vergunningen en de bevolking meer vertrouwen geven in de

overheid. Toch blijkt dat risicocommunicatie niet vaak toegepast wordt. Gemeenten die geen ervaring hebben met rampen, dus geen impuls hebben om te communiceren, praten niet over risico’s. Ze zijn bang paniek uit te lokken bij de bevolking. Uit de studie blijkt dat de bevolking vooral ongerust is over onbeheersbare risico’s. Het klassieke voorbeeld is vliegangst. De overheid gaat hier niet vrijuit. Vaak is de wetgeving heel summier en wordt er geen onderzoek gedaan. Gemeenten staan er vaak alleen voor en weten niet hoe ze moeten communiceren over verschillende risico’s. Hoe ziet de zonestructuur er bij de Belgische brandweer uit? Het is pas mogelijk een zonestructuur te evalueren als men kennis heeft van de structuur waarbinnen deze zonestructuur behoort. De Belgische brandweer werkt op basis van een aantal wetten die verouderd zijn. Eerst werkte de brandweer enkel op een gemeentelijke en gewestelijke structuur. De gewestelijke structuur is echter inefficiënt en daarom werd in april 1999 de zonestructuur toegevoegd. Frappant is dat er in de wet weinig aandacht geschonken wordt aan de vorming van zones en helemaal geen aandacht aan de financiering van de zonestructuur. Dit belemmert de zonewerking en men mag besluiten dat de huidige zonestructuur eigenlijk lucht is en geen positieve invloed op de brandweerwerking heeft, uitgezonderd een aantal lokale initiatieven. Een structuur zonder financiering is geen structuur. Bij het bestuderen van de structuur, kwamen een aantal grote problemen van de brandweer naar boven. Het personeel, de interventieplannen, de preventie, gebrek aan risicoanalyses, verouderde wetgeving en het niet naleven van brandweeradvies blijken de grote problemen te zijn waar de brandweer mee kampt. Deze problemen zijn niet van dergelijke aard dat ze onoplosbaar zijn, soms ligt de oplossing in kleine aanpassingen van mentaliteit of wetgeving. Bij het veranderen van de organisatiestructuur van de brandweer is het altijd belangrijk naar het buitenland te kijken. Nederland en Frankrijk hebben een voorsprong inzake samenwerking van de brandweer in zones. Blijkt wel dat beide landen een verschillende opvatting hebben over de grootte van zones en met verschillende structuren werken. Dit komt omdat beide landen niet met dezelfde topologie en risico’s te maken hebben. De civiele bescherming staat ook op de rand van verandering. In Nederland is de civiele bescherming al verdwenen, in Frankrijk eigenlijk niet. Er zijn verschillende opties, namelijk civiele bescherming helemaal laten verdwijnen of slechts de meest algemene taken overdragen aan de brandweer.

Het doel van de zonevorming, efficiënter middelen verwerven, wordt op geen enkele manier bereikt. Brandweerkorpsen gaan wel samenwerken binnen zones, maar dit alleen op basis van goodwill. De reden hiervoor is het ontbreken van een duidelijke wetgeving in verband met de vorming van zones, de financiering van zones en de banden met de civiele bescherming. Hoe moet de zonestructuur bij de Belgische brandweer in de toekomst uitgewerkt worden? Omdat de financiering van de zone een groot probleem is, werd de financiering van de brandweer van naderbij bekeken. Wanneer een zone in de toekomst een gezamenlijke aankoop doet, moeten de kosten verdeeld worden onder de groepsleden. Om de beste verdeelsleutels te bepalen, kan er gekeken worden naar de huidige manier van verdelen bij de bepaling van de forfaitaire bijdrage die gemeenten zonder brandweer moeten betalen. Uit de tekst blijkt dat er in de toekomst beter geen onderscheid gemaakt wordt op basis van categorieën (X, Y en Z). Deze categorieën werden per wet toegewezen aan centrumkorpsen. Nu moeten gemeenten een bijdrage betalen binnen de categorie van de beschermende gemeente. Vaak moeten gemeenten een hogere bijdrage betalen, omdat hun centrumkorps binnen de groep van een Y- of X-korps hoort, zonder dat de dienstverlening beter is. Het één pot principe is veel rechtvaardiger. Dit principe gooit alle te innen kosten in één pot en verdeelt die over alle beschermde gemeenten, ongeacht de categorie van het beschermende gemeentekorps. Ook de toeslag die Z-korpsen moeten betalen voor versterking wordt vaak uit zijn context getrokken. Het blijkt dat er nog weinig versterking verleend wordt, maar toch zetten sommige provincies het percentage op het maximum, namelijk 25 %. Dit foutief gebruik is een afgeleide van het niet toepassen van het één pot principe. De bepaling van de eigen bijdrage van een centrumkorps gebeurt het best op de manier van de provincie Antwerpen, op basis van inwonersaantal en kadastraal inkomen. Op basis van risico’s is dit zeer moeilijk en in de nabije toekomst niet realiseerbaar, aangezien er een gebrek is aan uniforme risicoanalyses. Inwonersaantal en kadastraal inkomen blijken objectieve maatstaven te zijn, die het beste het mogelijke risico via eenvoudige indicatoren benaderen. De aanbevelingen in verband met de toekomstige organisatiestructuur werden gemaakt in samenwerking met de brandweerfederatie. De meest optimale structuur die kan bereikt worden, gezien de beperkingen, is een structuur met twee niveaus. Een brandweer voor basis brandweerzorg, op gemeentelijk vlak en een brandweer voor speciale brandweerzorg, op provinciaal vlak. De tweeledige structuur is noodzakelijk om de

vrijwilligers niet in de anonimiteit van een grote organisatie te laten verdwalen. Een zone zou best de omvang van een provincie hebben, omdat er veel voordelen zijn aan deze structuur. Zo worden middelen efficiënter ingezet en kunnen experts binnen de provincie alle korpsen helpen. De brandweer zal er goed aan doen experts van buiten de brandweer aan te trekken voor de uitwerking van bepaalde projecten. Ook de aanwerving van sociologen, psychologen en economisten zou een grote meerwaarde hebben. De financiële draaglast zal voor de meeste gemeenten ongeveer dezelfde blijven, maar de structuur zal veel duidelijker worden in het nieuwe systeem. De nieuwe structuur moet ondersteund worden door een duidelijke wetgeving, waarbij veel aandacht geschonken wordt aan kwaliteitsnormen. Bij het bepalen van normen, moet ook gedacht worden aan een degelijke inspectie. De risicoanalyses zijn een ideaal instrument voor het toetsen van kwaliteitsniveaus. De bevolking zal de reorganisatie van de brandweer moeten aanvaarden. Daarbij is communicatie van kapitaal belang, omdat mensen het moeilijk hebben met een reorganisatie, zeker als er ergens in een dorp een kazerne moet verdwijnen. Voor de communicatie is een visualisatie nodig, waarmee we opnieuw het grondgebied van de risicoanalyse betreden.

Lijst van geraadpleegde werken Literatuur 1. AVD-SAVE-NlvU-Nibra, 2001, Leidraad operationele prestaties, versie 4.0, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer, 185 blz. 2. BALTHAZAR H., 1996, De zonen en dochters van Prometheus : over de brandweer in Oost-Vlaanderen, Provincie Oost-Vlaanderen, 158 blz. 3. BOURN JOHN, 2002, Facing the challenge : NHS Emergency Planning in England, National Audit Office, 53 blz. 4. De brandweer, klaar voor de toekomst?, 2003, Brandweervereniging Vlaanderen, 6 blz. 5. DE HAAG U. & POST J., 2001, Risico-analyse brandstofpontons, Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu, 30 blz. 6. Effectwijzer, inzicht in de gevolgen van calamiteiten, 1997, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer en Rampenbestrijding, 48 blz. 7. Handboek Rampenbestrijding, 1990, Ministerie van Binnenlandse Zaken. 8. Hazard identification and evaluation in a local community, 1998, UNEP & APELL, 84 blz. 9. HENDRICKX M., 2001, Brandweer, 3 blz. 10. Ingenieurs/Adviesbureau SAVE & Adviesbureau VAN DIJKE, 2000, Leidraad Maatramp, versie 1.3, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer, 125 blz. 11. Ingenieurs/Adviesbureau SAVE, 2003, Gebruikshandleiding Brandweerzorg 2, Vlaams, Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken, Algemene Directie Civiele Veiligheid, 71 blz. 12. Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, 1997, Kwaliteit van het repressieve brandweerpersoneel, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningsrelaties, 48 blz. 13. Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, 1999, Risicobeheersing gevaarlijke stoffen bij de brandweer, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningsrelaties, 98 blz. 14. LEEWIS M. & SYBRANDI F. & STIJGER E., 2002, Eindrapport Risicocommunicatie, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 137 blz. 15. Leidraad gemeentelijke externe veiligheidsbeleid, 2003, Provincies Overijssel en Gelderland, 102 blz.

16. LONKA H., 1999, Risk Assessment Procedures Used in the Field of Civil Protection and Rescue Services in Different European Union Countries and Norway, Finnish Environment Institute, 31 blz. 17. Pompstation Gulf in Doornik, leerzame branden, 1985, Belgisch brandweertijdschrift, nr. 78, december 1985, 8 blz. 18. SCHNEIDERS J., 1993, De brandweer verlegt haar grenzen – Eindrapport afstemmingsorgaan regionale brandweren, Den Haag, 8 blz. 19. STEEN R., 1999, Risk Assessment in Europe, The Directorate for Civil Defence and Emergency Planning – Norway, 72 blz. 20. VAN DER SCHAAF J. & JEULINK J., 1992, Handleiding brandweerzorg, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer, 161 blz.

Wetteksten 1. Wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming (B.S. 16.I.1964) 2. Koninklijk besluit van 8 november 1967 houdende, voor de vredestijd, organisatie van de gemeentelijke en gewestelijke brandweerdiensten en coördinatie van de hulpverlening in geval van brand (B.S. 18.XI.1967) 3. Ministeriële omzendbrief van 5 maart 1982 betreffende de toepassing van het ministerieel besluit van 10 oktober 1977 tot vaststelling van de normen voor het bepalen van forfaitaire en jaarlijkse bijdrage bedoeld in artikel 10 van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming, zoals het gewijzigd werd bij het ministerieel besluit van 1 september 1981 4. Ministerieel besluit van 10 oktober 1977 tot vaststelling van de normen voor het bepalen van de forfaitaire en jaarlijkse bijdrage bedoeld in artikel 10 van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming (B.S. 01.XI.1977) 5. Koninklijk besluit van 26 juni 2002 houdende de bepaling van de inplaatsstelling, de terbeschikkingstelling en het gebruik van de A.S.T.R.I.D. (Computer Aided Dispatching) CAD-Systemen en bijhorende Nationaal Operatiecentrum (B.S. 15.XIII.2002) 6. Koninklijk besluit van 11 april 1999 tot bepaling van de modaliteiten inzake het creëren en de werking van de hulpverleningszones (B.S. 20.IV.1999) 7. Ministerieel besluit van 14 april 1999 tot vaststelling van de minimale inhoud van de hulpverleningsovereenkomsten die opgesteld worden binnen de hulpverleningszones (B.S. 20.IV.1999) 8. Alle ministeriële besluiten die officieel de zones binnen de provincie vastleggen. Per provincie een ministerieel besluit.

Internetreferenties 1. ALGEMENE DIRECTIE VAN DE CIVIELE VEILIGHEID, civiele bescherming, URL:. 2. BRANDWEER DENDERMONDE, zonevorming, URL:. 3. CEMAC, interventieplannen, URL:. 4. DE NEDERLANDSE BRANDWEER, de brandweer in Nederland, URL:. 5. HULPCENTRUM 100 ANTWERPEN, historiek radiocommunicatie bij hulpdiensten, URL:. 6. MINA VLAANDEREN, Methodiek voor het bepalen van de externe risico’s voor de mens, URL:. 7. MINISTERE DE L’INTERIEUR, L’organisation des sapeurs pompiers en France, URL:. 8. NEDERLANDSE VERENIGING VAN BELANGSTELLENDEN IN HET BRANDWEERWEZEN, hulpverleningszones in België, URL:. 9. SAVE, brandweerzorg 2.0., URL:< http://www.save.nl/>. 10. TNO, risicoanalyse toxische stoffen, URL:. 11. UK RESILIENCE, communicating risk, URL:.

Meeting referenties 1. gesprek met Commandant Van Cuyck Dirk, mei 2003, Gent. Eerste inleiding in de werking van de brandweer. Aanreiken van bronnen en contactpersonen. 2. Gesprek met de Kapitein Guy Van De Gaer, 2 september 2003, Ranst. De zonevorming van de brandweer en de huidige problematiek. 3. Gesprek met de heer Johan Lambregts, 16 september 2003, Hoogstraten. Het programma brandweerzorg 2.0 en de mogelijkheden. 4. Gesprek met burgemeester Marcel Hendrickx, 23 september 2003, Turnhout. De problemen en wetgeving van de brandweer. 5. Gesprek met de heer Elskens Pascal, 18 november 2003, Brussel. De toekomst van de brandweer. 6. Gesprek met de heer Somers Wim, 9 december 2003, Hasselt. De financiering van de brandweer in Limburg en de bepaling van de forfaitaire bijdrage voor beschermde gemeenten. 7. Gesprek met de heer Van Cauwenberghe Gert, 30 januari 2004, Antwerpen. De financiering van de brandweer in Antwerpen en de bepaling van de forfaitaire bijdrage voor beschermde gemeenten. 8. Gesprek met de heer Bosly Michel, 3 februari 2004, Luik. De financiering van de brandweer in Luik en de bepaling van de forfaitaire bijdrage voor beschermde gemeenten. 9. Gesprek met commandant Ceyssens Marc, 6 februari 2004, Heusden-Zolder. Informatie rond de inspanningsindex en toekomst van de brandweer. 10. Gesprek met de heer De Muynck Dirk, 10 februari 2004, Gent. De financiering van de brandweer in Oost-Vlaanderen en de bepaling van de forfaitaire bijdrage voor beschermde gemeenten.

APPENDICES

Bijlage 1.0.1 De verschillende ramptypes onderscheiden door het Leidraad Maatramp. Deze lijst beperkt zich tot rampen met menselijke slachtoffers.

1. luchtvaartongevallen 2. ongevallen op water 3. verkeersongevallen op land 4. ongevallen met bandbare/explosieve stof in open lucht 5. ongevallen met giftige stoffen in open lucht 6. kernongevallen 7. bedreiging volksgezondheid 8. ziektegolf 9. ongevallen in tunnels 10. branden in grote gebouwen 11. instorting in grote gebouwen 12. paniek in menigten 13. verstoring openbare orde 14. overstromingen 15. natuurbranden 16. extreme weersomstandigheden 17. uitval nutsvoorzieningen 18. rampen op afstand

Bijlage 1.1.1

(Ministerie van Binnenlandse zaken Nederland, 1997, Effectwijzer, p25)

Bijlage 1.1.2 Op volgende pagina staat een tabel dat per object de bouwafstand en de bouwdichtheid weergeeft. Ook is er een kolom slachtoffercategorie, voor deze te bepalen moet de tabel uit bijlage 1.1.3 geraadpleegd worden. Het bepalen van bouwafstand en bouwdichtheid gebeurt eerder subjectief dan dat er gebruik gemaakt wordt van objectieve middelen. De gegevens in dit voorbeeld zijn niet nauwkeurig, het doel is de lezer een illustratie van de techniek te geven.  eigen berekeningen

Bijlage 1.1.3 De tabellen zijn afkomstig uit Leidraad Maatramp. Door een combinatie van effectstraal en bouwafstand is de slachtoffercategorie voor het object te bepalen. Een voorbeeld : Stel er is explosiegevaar. De effectstraal is 200m en de bouwafstand 100m. Het gebied is dicht bebouwd. Dan geeft de eerste tabel een slachtoffercategorie van 4.

Bijlage 1.1.4 Een voorbeeld van een kwantitatieve risicoanalyse. Document is elektronisch niet beschikbaar. Dit document is beschikbaar op het internet via onderstaande URL .(12/11/2003).

Bijlage 1.1.5 Een schematische voorstelling van de belangrijkste factoren die het brandrisico van een gebouwtype bepalen.

gevaren voor de aanwezige personen in een gebouw bij brand risicograad van 1 tot en met 5

Hoogste van de twee risicograden

aanwezigen in het brandcompartiment risicograad van 1 tot en met 5

-

Andere bedreigden in het gebouw risicograad van 1 tot en met 5

tijdige ontdekking tijdige ontvluchting

-

 Handleiding Brandweerzorg

aantal mensen tijdige ontvluchting bekendheid

 Handleiding Brandweerzorg gevaren voor de buren risicograad van 0 tot en met 2

-

tijd tot doorslag tijd tot overslag tijd tot rook/roetschade tijd tot instorting tijd tot vliegvuur

 Handleiding Brandweerzorg

de snelheid waarmee de brand zich uitbreidt risicograad van 0 tot en met 2

-

vuurbelasting aantal compartimenten

Bijlage 1.2.1 Een topologische kaart van een gebied in Wallonië. De hoogtelijnen (oranje fijne lijnen) duiden de hoogteverschillen aan.

 NGI

Bijlage 1.2.2 De gemeente Apeldoorn is een gemeente gelegen in het midden van Nederland.

Figuur : De gemeente Apeldoorn.26 Het besproken gebied bevat veel groen en in het midden is er een dichte stadskern. Ook bevat dit gebied twee autosnelwegen die elkaar kruisen. De feiten en cijfers over de gemeente zijn te vinden via onderstaand URL adres. http://www.apeldoorn.nl/data/internet/cijfers/apeldoornincijfers2003.pdf

26

http://www.apeldoorn.nl/smartsite.dws?id=2799

Bijlage 2.1.1 Kaart met de indeling van zones in de provincie Luik. Merk op dat zone V, zone IV in twee stukken verdeeld.

Bijlage 2.2.1 Onderstaande tekening is een voorstelling van de werkwijze van de algemene bepaling van de forfaitaire bijdrage die beschermde gemeenten moeten bepalen.  eigen werk.

Z-korpsen

Y-korpsen

X-korpsen

Bepalen van de kosten

Bepalen van de kosten

Bepalen van de kosten

Toeslag van max. 25 %

Vermindering kost

Vermindering kost

= Kost + toeslag

= Kost - aftrek

= Kost - aftrek

Eigen bijdrage

Te verdelen : alle Zkorpsen samen

Gemeenten beschermd door Zkorps

Eigen bijdrage

Te verdelen: alle Ykorpsen samen

Gemeenten beschermd door Ykorps

Eigen Bijdrage

Te verdelen: Alle Xkorpsen samen

Gemeenten beschermd door Xkorps

Bijlage 2.2.2 Ministerieel besluit van 10 oktober 1977 tot vaststelling van de normen voor het bepalen van de forfaitaire en jaarlijkse bijdrage bedoeld in artikel 10 van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming (B.S. 01.11.1977.) Ministeriële omzendbrief van 5 maart 1982 betreffende de toepassing van het ministerieel besluit van 10 oktober 1977 tot vaststelling van de normen voor het bepalen van de forfaitaire bijdrage bedoeld in artikel 10 van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming, zoals het gewijzigd werd bij het ministerieel besluit van 1 september 1981.

Bijlage 2.2.3 Staat betreffende de forfaitaire bijdrage van de gemeenten in de kosten van de brandweerdiensten van de provincie Antwerpen voor het jaar 2001. Wegens de slechte kwaliteit van het document is dit document digitaal niet bijgevoegd. De eerste pagina van het document bepaalt voor de Z-, Y- en X-centra het ‘te recupereren bedrag’. Dit bedrag moet betaald worden door de beschermde gemeenten. De toeslag voor de Zkorpsen en de vermindering voor de Y- en X-korpsen vindt plaats in de vierde kolom. Pagina twee geeft de verdeling van het ‘te recupereren bedrag’ weer. Dit is gesplitst per categorie zoals de wet het voorschrijft. De derde pagina van het document is de berekening van het eigen aandeel van de groepscentra. Deze percentages worden in de eerste pagina gebruikt om het ‘te recupereren bedrag’ te bepalen. De info op de vierde pagina is niet relevant.

Bijlage 2.2.4 Staat betreffende de forfaitaire bijdrage van de gemeenten in de kosten van de brandweerdiensten van de provincie Limburg voor het jaar 2001. Op pagina 11 van het document worden de in aanmerking komende kosten van Y- en Z-korpsen bepaald. De volgende pagina voert de bewerking van stap 4 uit. Pagina 13 bevat de meest complexe berekeningen. In een eerste fase wordt het eigen aandeel per groepscentrum bepaald op basis van inwonersaantal en K.I. binnen de groep. Dit percentage is echter voorlopig en wordt nog aangepast naargelang de inspanningsindex. De tweede fase, in de helft van de pagina, geeft de aanpassing weer. Bij de Y-korpsen merkt men dat niet dezelfde percentages worden overgenomen dan in de eerste fase. Dit is een overgangsmaatregel die in de toekomst verdwijnt. Bij de Z-korpsen wordt wel hetzelfde percentage overgenomen. Nu worden de percentages van de Z-korpsen zodanig aangepast, dat de inspanningsindex evolueert naar de inspanningsindex van Riemst, 86. Zo krijgt Maaseik een korting van 25, maar heeft dan nog steeds een inspanningsindex van 93. 25 is het maximum van korting. Bree moet daarentegen 26 punten meerkost aannemen, zo stijgt het eigen percentage van 38,30 % in plaats van 28 %. De Y-korpsen kunnen geen kortingen krijgen, enkel meerkost. Van pagina 14 tot en met 17, van het document, wordt de ‘te ontvangen’ som verdeeld over de verschillende beschermde gemeenten. Pagina 18, 19 en 20 zijn een inlichting over de werking van de inspanningsindex. De legende geeft voldoende uitleg voor de lezer om het duidelijk te maken.

Bijlage 2.2.5 Staat betreffende de forfaitaire bijdrage van de gemeenten in de kosten van de brandweerdiensten van de provincie Luik voor het jaar 2001. Op de eerste pagina van het document wordt de bewerking van stap 4 duidelijk weergegeven. Alle Z-centra moeten een toeslag van 25 % dragen op hun kost. Dit geld wordt verdeeld over de Y- en X-centra. Huy ontvangt 1 % van de toeslag, Verviers ontvangt 84 % van de toeslag en Luik ontvangt 15 % van de toeslag. De laatste kolom op de eerste pagina geeft het percentage van eigen bijdrage weer voor elk groepscentrum. Deze percentages zijn vastgelegd door de Gouverneur en zijn niet afhankelijk van bepaalde berekeningen. Op de tweede pagina is enkel de tweede kolom van belang. Deze geeft aan hoeveel er moet verdeeld worden onder de beschermde gemeenten. De derde pagina geeft de verdeling weer over de gemeenten beschermd door een Z-korps. Enkel de ‘te ontvangen’ van de Z-korpsen worden verdeeld. De vierde en vijfde pagina doen hetzelfde voor de respectievelijk Y- en X-korpsen. Deze pagina’s bevatten de berekeningen ook in BEF.

Bijlage 2.2.6 Staat betreffende de forfaitaire bijdrage van de gemeenten in de kosten van de brandweerdiensten van de provincie Oost-Vlaanderen voor het jaar 2001. De Gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen heeft in stap 4 gekozen voor een bijdrage van 10%. De bewerking is te vinden op de eerste pagina onder de kolom ‘Art 5 MB 10.10.1977’. De Y en X korpsen mogen dit aftrekken, deze bewerking vindt plaats onder de kolom ‘Art 6 MB 10.10.1977’. Na deze bewerkingen wordt de eigen bijdrage per beschermend korps bepaald. De percentages zijn vastgelegd door Gouverneur en hoeven enkel toegepast te worden. De percentages zijn niet zichtbaar, enkel de uitkomst. Onder de kolom ‘te ontvangen’ vindt men het te verdelen bedrag. De volgende pagina toont de verdeling. Hier merkt men dat de verdeling gebeurt volgens inwonersaantal en kadastraal inkomen. Merk ook op dat de categorieën Z, Y en X gesplitst zijn.

Bijlage 2.2.7 Staat betreffende de forfaitaire bijdrage van de gemeenten in de kosten van de brandweerdiensten van de provincie Vlaams-Brabant voor het jaar 2001. De eerste pagina van het document bepaald de ‘te innen saldo’ voor de centrumgemeenten van categorie Z. Merk op dat enkel Aarschot en Tienen dienen een toeslag op de kost te nemen in stap 4. De derde kolom van de tweede balk (FZ) geeft de som weer die de beschermde gemeenten in totaal moeten betalen, namelijk 10.225.642,09 €. De overige gegevens zijn bijkomstig. De tweede pagina verdeeld FZ over de verschillende beschermde gemeenten. Dit op basis van bevolkingsaantal en K.I., wettelijk bepaald. Bijvoorbeeld Dilbeek moet een bijdrage doen van 791.328,02 €. De volgende pagina geeft de cijfers per inwoner weer. Op de vierde pagina wordt hetzelfde gedaan als op de vorige pagina’s, maar voor het Y-korps, Leuven. In de eerste balk staat de kolom ‘som voor versterkingen’. Dit is de toeslag die Aarschot en Tienen moesten op zich nemen.

Bijlage 2.2.8 Risicoanalyse voor een ongeval voor zone “West” van de provincie Limburg. De risicoanalyse bewijst dat de gemeenten beschermd door Hasselt, het Y-korps, geen betere bescherming krijgen ondanks de hogere forfaitaire bijdrage. De blauwe gebieden zijn de gebieden die de brandweer kan bereiken binnen de normen. De norm is 12 minuten. Gebieden buiten de blauwe zone zijn onvoldoende beschermd. De 12 minuten bevatten voor een beroepskorps een meldtijd van 1 minuut, een uitruktijd van 1 minuut en een rijtijd van 10 minuten. Voor een vrijwilligerskorps is er een meldtijd van 1 minuut voorzien, een uitruktijd van 5 minuten en een rijtijd van 6 minuten. Er wordt verondersteld dat de wagens tegen een gemiddelde van 50 km/uur rijden (Gesprek met de heer Ceyssens M., 8 april 2004, telefoon).

Bijlage 2.3.1 Voorstel van een organisatiemodel door de brandweerfederatie