UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
De invloed van de Resource Dependency Theory op de overheid als subsidieverstrekker in de non-profit sector Onderzoek binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media van de Vlaamse overheid
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Bedrijfseconomie
Sam Voeten en Gaute Vannuten onder leiding van Prof. dr. Johan Christiaens
UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
De invloed van de Resource Dependency Theory op de overheid als subsidieverstrekker in de non-profit sector Onderzoek binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media van de Vlaamse overheid
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Bedrijfseconomie
Sam Voeten en Gaute Vannuten onder leiding van Prof. dr. Johan Christiaens
PERMISSION Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. Sam Voeten & Gaute Vannuten
Woord vooraf Wij wensen in de eerste plaats prof. dr. Johan Christiaens te bedanken voor de begeleiding en ondersteuning die hij ons aanbood tijdens de totstandkoming van deze masterproef. Een speciale dankbetuiging gaat uit naar Elke Demeulenaere voor haar inhoudelijke suggesties. Voorts willen wij ook de agentschappen van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media bedanken voor hun deelname aan het empirisch onderzoek. In het bijzonder bedanken wij graag volgende personen: Gert Royen, Els Vanmol, Lieve Claes, Stijn Coppens, Saskia Dierckx, Sofie Taghon, Erik Desmedt en Geert Roelandts. Zonder hen zou er geen sprake zijn van deze masterproef.
Inhoudstafel GEBRUIKTE AFKORTINGEN......................................................................... III LIJST VAN DE TABELLEN ............................................................................. IV LIJST VAN DE FIGUREN ................................................................................ V INLEIDING ....................................................................................................1 1. THEORIE....................................................................................................3 1.1
Non-profit organisaties ..................................................................................................... 3
1.2
De Three-Failures-Theory .................................................................................................. 5
1.3
Accountability onder invloed van het New Public Management ........................................ 9
1.4
Resource Dependency Theory ......................................................................................... 13
1.5
Neo Institutional Theory.................................................................................................. 16
1.6
Complementariteit tussen RDT en NIT............................................................................. 19
1.7
Samenvatting en proposities ........................................................................................... 20
2. METHODOLOGIE ......................................................................................24 2.1
Onderzoeksopzet ............................................................................................................ 24
2.2
Theorie als uitgangspunt: de ex ante benadering ............................................................ 24
2.3
Empirie als leidraad: sensitizing concepts ........................................................................ 26
2.4
Een beperkte steekproef: de gevalstudie......................................................................... 26
2.5
Gegevensverzameling ..................................................................................................... 27
2.6
Gegevensanalyse ............................................................................................................ 28
2.7
Kanttekeningen ............................................................................................................... 29
3. CASES ......................................................................................................31 3.1
Inleiding .......................................................................................................................... 31
3.2
IVA Bloso......................................................................................................................... 34
3.2.1 Inleiding ................................................................................................. 34 3.2.2 Subsidiëring............................................................................................. 36 3.2.3 Financiële rapportering .............................................................................. 41 3.2.4 Toezicht .................................................................................................. 43 3.2.5 Sanctionering ........................................................................................... 45 3.2.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s ............................................................ 46 3.3
Departement CJSM ......................................................................................................... 48
3.3.1 Inleiding ................................................................................................. 48
i
3.3.2 Subsidiëring............................................................................................. 49 3.3.3 Financiële rapportering .............................................................................. 54 3.3.4 Toezicht .................................................................................................. 55 3.3.5 Sanctionering ........................................................................................... 56 3.3.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s ............................................................ 57 3.4
IVA Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen .................................................. 58
3.4.1 Inleiding ................................................................................................. 58 3.4.2 Subsidiëring............................................................................................. 59 3.4.3 Financiële rapportering .............................................................................. 64 3.4.4 Toezicht .................................................................................................. 66 3.4.5 Sanctionering ........................................................................................... 68 3.4.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s ............................................................ 69
4. ANALYSE .................................................................................................71 4.1
Inleiding .......................................................................................................................... 71
4.2
Propositie AB .................................................................................................................. 71
4.3
Propositie BC................................................................................................................... 72
4.4
Propositie CD .................................................................................................................. 74
ALGEMEEN BESLUIT ....................................................................................75 BIBLIOGRAFIE .............................................................................................. I BIJLAGEN ................................................................................................. XIII
ii
Gebruikte afkortingen Art.
Artikel
ASCW
Agentschap voor Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen
AV
Algemene Vergadering
Besl. Vl. Reg.
Besluit Vlaamse Regering
BBB
Beter Bestuurlijk Beleid
BO
Basisopdrachten
CJSM
Cultuur, Jeugd, Sport en Media
IAVA
Interne Audit van de Vlaamse Administratie
IVArp
Intern Verzelfstandigd Agentschap met rechtspersoonlijkheid
IVAzr
Intern Verzelfstandigd Agentschap zonder rechtspersoonlijkheid
EVA
Extern Verzelfstandigd Agentschap
FO
Facultatieve opdrachten
LGJ
Landelijk georganiseerde jeugdverenigingen
NIT
Neo Institutional Theory
NPM
New Public Management
NPO
Non-profit organisatie
RDT
Resource Dependency Theory
SCW
Sociaal-cultureel volwassenenwerk
Vl. Dec.
Vlaams Decreet
VOI
Vlaamse Openbare Instelling
VTE
Voltijds Equivalent
VWI
Vlaamse Wetenschappelijke Instelling
iii
Lijst van de tabellen Tabel 1 Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor sportfederaties ........ 38 Tabel 2 Subsidiëringbepalingen inzake personeelssubsidies voor sportfederaties ... 40 Tabel 3 Bijkomende eisen inzake financiële verslagen voor sportfederaties ........... 42 Tabel 4 Subsidiëringsvoorwaarden Participatiedecreet ....................................... 51 Tabel 5 Bijkomende eisen inzake financiële verslagen Participatiedecreet ............. 55 Tabel 6 Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor sociaal-cultureel volwassenenwerk ............................................................................................ 60
Tabel 7 Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor landelijk georganiseerde jeugdverenigingen ........................................................................................... 62
Tabel 8 Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor amateurkunsten ....... 63
iv
Lijst van de figuren Figuur 1 Structuur van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media ........... 32 Figuur 2 Spelers op het sportveld ................................................................... 34 Figuur 3 Structuur van de afdeling Subsidiëring ................................................ 35 Figuur 4 Structuur van het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media ............. 49 Figuur 5 Structuur van het Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen .... 58
v
Inleiding De non-profit sector speelt in België op maatschappelijk vlak een belangrijke rol. Ze werkt vaak samen met de overheid die haar van financiële middelen voorziet, terwijl zij zelf een dienstverlenende functie bekleedt (Smith & Grønbjerg, 2006). Vele auteurs, waaronder Van Hooland (2003) bestempelen de beide actoren als ‘partners’ (p. 57). Het bestuderen van de relatie tussen de overheid en de non-profit organisaties (NPO’s) vormt daarom het zwaartepunt van deze masterproef. De context waarin dit zal gebeuren is deze van de Resource Dependency Theory (RDT). De RDT stelt dat organisaties afhankelijk zijn van hun omgeving, omdat deze vaak middelen bezit die de organisatie zelf niet voor handen hebben. Het verkrijgen van deze middelen impliceert dat er een interactie zal plaatsvinden, die verschillende vormen kan aannemen. Non-profit organisaties zullen vaak conformeren aan de eisen van de subsidieverstrekker, aangezien de financiële middelen die ze van de overheid ontvangt vaak van levensnoodzakelijk belang zijn. Men noemt dit resource dependence. Tegenover deze theorie plaatst dit onderzoek de Neo Institutional Theory. Deze ziet de overheid niet zozeer als de bezitter van schaarse middelen, maar als de entiteit die het wetgevend kader oplegt. De NPO’s moeten deze regulering volgen en beginnen zo meer op elkaar te lijken. Men noemt dit fenomeen coercive isomorphism. Deze masterproef wil de invloed van de resource dependence en het coercive isomorphism echter niet vanuit het perspectief van de non-profit organisatie bestuderen, maar vanuit het oogpunt van de subsidieverstrekker. De overheid zal als subsidieverstrekkende entiteit bepaalde eisen stellen aan de non-profit organisaties, onder andere op vlak van financiële rapportering. Om enigszins controle te kunnen behouden zal zij ook sanctioneringsinstrumenten ter beschikking hebben. Dit onderzoek zal zich toespitsen op de wisselwerking tussen de financiële criteria en de mogelijkheid tot sancties, met een specifieke aandacht die uitgaat naar de afhankelijkheid van de overheid van de geleverde dienstverlening en het wettelijk kader dat de contouren van haar bewegingsvrijheid aflijnt. De centrale onderzoeksvraag van deze masterproef luidt dan ook als volgt: “Is het voldoen aan bepaalde financiële criteria al dan niet van invloed op de sanctionering die
de
subsidieverstrekkende
organisaties?”.
Het
empirisch
overheid
toepast
onderzoek,
dat
ten
aanzien
dient
om
van deze
non-profit centrale
1
onderzoeksvraag te beantwoorden, zal zich toespitsen op de subsidieverstrekkers binnen
het
beleidsdomein
Cultuur,
Jeugd,
Sport
en
Media
(CJSM)1.
Deze
onderzoeksvraag suggereert enkele deelvragen zoals: ‘In welke mate hecht de subsidieverstrekker
belang aan deze financiële
criteria?’; ‘Hoe strikt zal de
subsidieverstrekker de sanctionering toepassen?’; ‘Waar ligt het machtscentrum binnen de relatie tussen subsidieverstrekker en non-profit organisatie?’. Om deze inleiding af te sluiten wordt in wat volgt de structuur van deze masterproef uiteengezet. Het eerste hoofdstuk behandelt het theoretische gedeelte. Zowel de Resource Dependency Theory als de Neo Institutional Theory worden uitgebreid beschreven. Het theoretische luik eindigt met de onderzoeksproposities, die tijdens de analyse van de resultaten als leidraad dienst doen. De gehanteerde methodologie wordt beschreven in het tweede hoofdstuk. Er werd geopteerd voor een exploratieve gevalstudie. Zowel de sterkten als de beperkingen van het gekozen opzet worden behandeld. De gegevensverzameling voor dit onderzoek is tweeledig: er wordt enerzijds op documentair onderzoek en anderzijds op kwalitatieve interviews beroep gedaan. In het derde hoofdstuk komt het empirische gedeelte aan bod. De cases worden er uitvoerig onderzocht. De cases omvatten zoals vermeld de overheidsentiteiten die binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media als subsidieverstrekker opereren2. Het gaat in casu om Bloso, het Departement CJSM en het Agentschap voor Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen. Er wordt telkens eenzelfde structuur
gebruikt
om zo
de
vergelijking
tussen
de cases
eenvoudiger
en
bevattelijker te maken. Het vierde hoofdstuk omvat de gegevensanalyse. Men tracht in dit laatste hoofdstuk de beide theorieën, de Resource Dependency Theory en de Neo Institutional Theory, op multiparadigmatische wijze te toetsen aan de empirische resultaten. Met behulp van voorbeelden tracht men zo de empirie aan de theorie te koppelen. Tot slot wordt er nog een algemeen besluit geformuleerd met eventuele suggesties voor verder onderzoek.
1 2
Het wil hiermee aanvullend werken op het onderzoek van Naert & Tack (2009). Dit met uitzondering van het agentschap Kunsten en Erfgoed.
2
1. Theorie In dit hoofdstuk zal op basis van de wetenschappelijke literatuur het onderhavig onderzoek en de daarbij aansluitende probleemstelling theoretisch onderbouwd worden. Eerst wordt het belang van de non-profit organisatie (NPO) in de huidige maatschappelijke context bekeken. De eerste paragraaf definieert tevens de nonprofit organisatie. In de tweede paragraaf wordt er aandacht besteed aan de threefailures-theory. Deze tracht het bestaan van de non-profit-sector en haar complexe en wederzijdse relatie met de overheid te verklaren binnen een economische context. Vervolgens wordt de invloed die het New Public Management uitoefent op verschillende
aandachtspunten
voor
de
overheid,
zoals
accountability
of
verantwoordingsplicht, onder de loep genomen. Deze hernieuwde aandacht zet de overheid er onder andere toe aan bepaalde financiële criteria op te leggen aan NPO’s en ze eventueel te sanctioneren indien zij hieraan niet voldoen. In de vierde en vijfde paragraaf worden twee theorieën aangehaald die een theoretisch kader bieden om de aanwezigheid van financiële criteria in de relatie tussen beide actoren te analyseren. Eerst wordt er gekeken naar de Resource dependency Theory (RDT), die vooral focust op strategische motieven en rationeel handelen. Daarna komt de Neo Institutional Theory (NIT) aan bod. Deze legt meer de nadruk op de invloed van instituties en de zogenaamde logic of appropriateness. In het laatste deel wordt het theoretische
hoofdstuk
samengevat
en
worden
de
onderzoeksproposities
voorgesteld. 1.1 NON-PROFIT ORGANISATIES Het belang van de non-profit sector mag niet onderschat worden. Zo stellen Boris & Steuerle (2006) dat ‘nonprofits play a variety of social, economic, and political roles in society. They provide services, as well as educate, advocate, and engage people in social and civic life. […] The nonprofit sector influences our lives in so many ways’ (p. 66). Ook in België speelt de non-profit sector een belangrijke, maatschappelijke rol (Herzlinger, 1999:2). Heel wat personen zijn dan ook actief binnen het non-profit gebeuren.
Uit
onderzoek
van
Anheier
&
Salamon
(2006)
blijkt
het
aantal
arbeidskrachten binnen de non-profit sector in België, zowel betaald als vrijwillig, op maar liefst 10,9 % van de economisch actieve populatie te liggen. België staat hiermee op de tweede plaats van alle onderzochte landen, net na Nederland maar voor landen als Japan, Italië, Zweden en Frankrijk.
3
Het citaat van Boris & Steuerle toont aan dat non-profit organisaties heel wat verschillende functies vervullen. NPO’s werken daarbij frequent samen met de overheid (Douglas, 2001). Men verwacht namelijk dat NPO’s vaak beter geplaatst zijn om bepaalde, waardevolle diensten te vervullen (Smith & Grønbjerg, 2006:221), omwille van verscheidene redenen zoals de betere plaatsing van de NPO in het desbetreffende domein en de bekommernis dat de overheid niet alles zelf in handen dient te nemen (zie ook de three-failures-theory, infra). Op deze manier wordt de NPO een dienstverlener en dus belangrijk voor het publieke beleid (Hansmann, 1987:27). De bovenstaande auteurs, zoals onder meer Smith & Grønbjerg (2006), pleiten er daarom voor om NPO’s en overheid niet als tegengestelden te zien, maar als complementaire actoren3 - Van Hooland (2003:57) spreekt over ‘partners’ – binnen dezelfde maatschappelijke domeinen (cf. Salamon, 2003:11). Deze trend, die ook een toename naar meer samenwerking kan impliceren, komt trouwens meer en meer voor. Clemens (2006:217) stelt immers dat ‘non-profit organizations become even more entwined in the governance and provision of public services’. Binnen de huidige literatuur bestaat er volgens Steinberg & Powell (2006) in zekere zin discussie over een geijkte definitie van een non-profit organisatie. Ook Anheier & Salamon (2006) merken op dat er momenteel geen consensus bestaat over de aard, samenstelling, reikwijdte of de verzameling van instituties die deel uitmaken van de non-profit sector (p. 91). Voorts wijzen ze erop dat er duidelijk internationale verschillen zijn en meerdere concepten bestaan die erop van toepassing zijn. Het is trouwens niet evident om een universele definitie te hanteren die heel wat verschillende organisaties moet dekken, gaande van ziekenhuizen tot moskeeën (Steinberg & Gray: 1993:298). Toch moet men ook benadrukken dat er heel wat gemeenschappelijke kenmerken zijn die gelieerd kunnen worden aan een NPO. Steinberg & Powell (2006) doen zelf een beroep op Hansmann (1980), trendsetter op dit gebied. Een NPO kan men onderscheiden
(1)
doordat het voor de organisatie
onmogelijk is het (potentiële) financiële surplus te verdelen naar hen die de organisatorische middelen beheren (i.e. geen winstverdeling) en dit omwille van externe regelgeving of de eigen beheersstructuur. Steinberg & Gray (1993) omkaderen dit als de nondistribution constraint. Anheier & Salamon voegen daar aan
3
Dit noemt men het zogenaamde demand-supply model.
4
toe dat een NPO privaat,
(4)
(2)
in zekere mate georganiseerd (geïnstitutionaliseerd) is,
zelfbesturend4 en
(5)
(3)
niet verplicht.
1.2 DE THREE-FAILURES-THEORY Dit onderzoek zal non-profit organisaties en hun relatie met de overheid vanuit een economisch perspectief bekijken. Hoewel de non-profit sector vanuit verschillende disciplines kan benaderd worden is dit perspectief voor de hand liggend gezien NPO’s net als andere actoren middelen gebruiken die schaars zijn (Steinberg, 2006:117). Wanneer men focust op transacties van middelen tussen de overheid en NPO’s rijst de vraag waarom er schaarse middelen naar de non-profit sector vloeien, of kortweg, wat de rol en bestaansreden is van deze sector. Om een antwoord te geven op deze vraag wordt de three-failures-theory aangehaald, een brede stroming in de literatuur die de rol van NPO’s in de economie tracht te verklaren. Weisbrod: markt- en overheidsfalen Weisbrods werk uit 1975 vormt een eerste verklaring waarom bepaalde taken door NPO’s worden vervuld. De auteur argumenteert dat de vruchtbare rol van NPO’s voortkomt uit het falen van het klassieke marktmechanisme enerzijds en het falen van de overheid anderzijds. Hij merkt op dat de verdeling van bepaalde goederen door de markt gekenmerkt wordt door inefficiënties (Steinberg, 2006:119), omdat deze goederen ondeelbaar zijn of omdat er sprake is van non-rivaliteit of nonexclusiviteit. (De Clercq, 2006:342-3). Traditioneel werd er verondersteld dat dit marktfalen werd opgevangen door de overheid, maar in de realiteit blijkt dat heel wat collectieve goederen worden aangeboden door NPO’s. Weisbrod verklaart dit door de vrijheid die NPO’s genieten ten opzichte van de overheid. Waar de overheid gebonden is aan regels en de wil van de meerderheid, stond het de non-profit sector vrij te reageren op de vraag naar bepaalde goederen en diensten (Steinberg, 2006:122-3). Deze combinatie van een falende markt en overheid vormt een eerste belangrijke stroming binnen de three-failures-theory verzameling. Hansmann: contract failure In 1980 vulde Hansmann Weisbrods werk verder aan met het contract failure concept, een bijkomende vorm van marktfalen veroorzaakt door een gebrek aan informatie. Een tekort aan informatie kan ontstaan doordat de omstandigheden van de transactie of de aard van een product of een dienst de vragende partij (i.e. de 4 Zie ook Pfeffer & Salancik (1978): ‘The boundary is where the discretion of the organization to control an activity is less than the discretion of another organization or individual to control that activity.’
5
klant) niet toelaat een accuraat beeld te vormen van de kwantiteit of de kwaliteit van het geleverde goed. Neem bijvoorbeeld een gift aan een organisatie die daklozen onderdak geeft. De persoon of de instelling die betaalt, heeft niet noodzakelijk zicht op het genot van de consument, de dakloze. De klant verschilt in zulke transacties van de consument, zodat de eigenlijke gebruiker niet voldoende betrokken is bij de ruil. In deze situatie bestaat het risico dat het eigenbelang van de consument ondervertegenwoordigd wordt omdat deze zelf niet rechtstreeks de voorwaarden van het genot kan bepalen. Daarnaast kunnen consumenten de ruil niet evalueren omdat ze onvoldoende kennis hebben over het geleverde goed. Vele medische ingrepen bijvoorbeeld gaan de kennis van de patiënten te boven. Ze kunnen vaak niet weten of de tegenprestatie volledig voldoet aan de afgesproken ruil. De aard van het goed laat met andere woorden niet toe om de transactie te evalueren. In zulke omstandigheden, waarbij er een informatietekort bestaat, hebben for-profit organisaties zowel het motief als de kans om te profiteren van de consument. Om misbruiken te voorkomen en de belangen aan de vraagzijde te beschermen worden de goederen daarom beter verstrekt door actoren zonder winstmotief, zoals de overheid en NPO’s (Steinberg, 2006:121). Het is tevens deze informatie-asymmetrie die een belangrijke oorzaak blijkt te zijn van de trend naar meer accountability (cf. infra). Salamon: third-party government Salamon (1995:34), die een derde deel van de three-failures-theory formuleerde, stelt in zijn onderzoek vast dat de overheid vaak een belangrijke, zoniet de belangrijkste donor is voor de non-profit sector. In bepaalde sectoren in de VS, zoals gezondheidszorg, komt zelfs meer dan de helft van de werkingsmiddelen van de overheid. De overheid levert met andere woorden niet alleen zelf collectieve goederen, ze financiert ook vaak de voorziening ervan door NPO’s om redenen die hierboven reeds werden aangehaald. In haar rol als financier speelt de overheid middelen door aan private actoren om bepaalde maatschappelijke functies te vervullen, waardoor er een uitgebreid systeem ontstaat dat Salamon als third-party government omschrijft. Dit is een ruilsysteem waarbij de overheid de publieke autoriteit en de controle over publieke middelen deelt met derden, zonder de teugels helemaal uit handen te geven, maar met een substantiële discretie voor haar private partners. NPO’s zijn daarbij uitstekende partners omdat hun motieven nauwer
6
aansluiten bij die van de overheid dan bij het winstmotief van for-profit organisaties (Salamon, 1995:40-2). Volgens Salamon volstaan de eerste twee theorieën uit de three-failures-theory echter niet om het non-profit fenomeen en de relaties tussen NPO’s, de markt en de overheid volledig te verklaren. Hij noteert dat beide theorieën slechts het falen van de markt en de overheid verklaren, terwijl de non-profit sector niet meer dan een aanvullende en secundaire rol krijgt toegewezen. Salamon schuift daarom een derde theorie naar voor om Weisbrod en Hansmann aan te vullen. Hij vertrekt vanuit de idee dat het veeleer NPO’s zijn die het marktfalen opvangen dan de overheid. De voornaamste reden is volgens hem dat de transactiekosten bij overheidsoptreden veel hoger liggen dan bij vrijwillige actie. De overheid is vaak een logge organisatie die bemoeilijkt wordt door regels en meerderheden. NPO’s bieden daarom vaak een eerste antwoord op falende markten. Binnen de Amerikaanse context haalde Salamon reeds aan dat de samenwerking tussen de overheid en de non-profit sector meerdere praktische voordelen opleverde. Tegenstrijdige politieke eisen, zoals sociale voorzieningen en small government kunnen worden gecombineerd door maatschappelijke dienstverlening met publieke fondsen te financieren, maar de uitvoering ervan aan NPO’s over te laten. Private belanghebbenden in het veld worden mee betrokken in de voorziening van collectieve goederen om een breed draagvlak voor overheidsprogramma’s te creëren. Bovendien kan er een zekere competitie in sociale voorzieningen worden gehandhaafd. Waar de eerste twee auteurs in de eerste plaats de stap van de markt naar de overheid zetten, draait Salamon het perspectief om en vertrekt hij vanuit de relatie tussen de markt en de non-profit sector (Salamon, 1995:41-5). Voluntary failures Deze en andere voordelen van NPO’s vormen echter nog geen afdoende verklaring voor de sturende bijdrage die de overheid levert. Om de rol van de overheid beter te begrijpen introduceert Salamon vier tekortkomingen van de non-profit sector. Hij formuleert vier voluntary failures waarbij de overheid op haar beurt het initiële gedrag
van
NPO’s
ontoereikendheid,
bijstuurt.
filantropisch
Deze
vier
particularisme,
tekortkomingen filantropisch
-
filantropische
paternalisme
en
filantropisch amateurisme - vormen de laatste, belangrijke component van de threefailures-theory en leggen de inherente link tussen de non-profit sector en de overheid (Salamon, 1995:44).
7
De eerste en meest objectieve tekortkoming van de non-profit sector is filantropische ontoereikendheid. NPO’s zijn vaak niet in staat om zoals de overheid zelf continu voldoende middelen te verzamelen om een adequate dienstverlening te verschaffen. Het probleem is tweevoudig. Enerzijds bestaat er free rider gedrag inzake het genot van collectieve goederen. Door non-exclusiviteit kunnen niet-betalende gebruikers moeilijk uitgesloten worden (De Clercq, 2009:35). De overheid heeft met dit probleem niet te kampen vermits ze verplichte bijdragen of belastingen kan heffen. Anderzijds
kent
de
economische
conjunctuur
hoogtes
en
laagtes.
Slechte
economische tijden zijn wat betreft middelenwerving vaak moeilijk te overbruggen voor NPO’s5, en ook hiervan heeft de overheid minder last. Het tweede probleem, filantropische particularisme, houdt in dat NPO’s zich vaak focussen op bepaalde groepen in de maatschappij. Hoewel dit ook de sterkte is van de sector – NPO’s kunnen op deze manier beter en sneller in spelen op problemen – kan dit tevens leiden tot het verwaarlozen van bepaalde bevolkingsgroepen. Filantropisch paternalisme op zijn beurt draait rond afhankelijkheid van private middelen. Zolang de sector afhankelijk blijft van vrijwillige bijdragen kunnen die broodheren bepalen wat NPO’s doen en wie hun activiteiten ten goede komen. Het karakter van de non-profit sector wordt dan niet geschapen volgens de behoeften van de maatschappij, maar naar de wensen van zij die de meeste middelen hebben. Ten slotte haalt Salamon filantropisch amateurisme aan als een laatste grote tekortkoming van de non-profit sector. Dit probleem ligt in de lijn van het paternalisme waarmee de non-profit sector kampt. Veel NPO’s zijn afhankelijk van vrijwilligers met een beperkte knowhow die zich inzetten op basis van moraliteit of religiositeit, terwijl moderne behoeften eerder om een professionele aanpak vragen (Salamon, 1995:45-8). Gecombineerd vormen de drie theoretische componenten van de three-failurestheory een complex proces van reacties tussen drie verschillende actoren: de markt, de overheid en de non-profit sector. Er wordt echter niet van uitgegaan dat één van deze actoren eerst komt en de andere twee hierop reageren. Steinberg merkt op dat het proces een cirkel vormt waarbij iedere actor afwisselend op de reacties van zijn buren reageert (Steinberg, 2006:127). Dit maakt de theorie tot een handig
5
Meer nog, de NPO’s gaan vaak kopje onder zonder financiële ruggensteun van de overheid.
8
instrument om de acties van NPO’s in een economische context te plaatsen en haar relaties met de andere actoren te verklaren. Toch blijft de theorie onvolledig op enkele belangrijke vlakken. Volgens Steinberg slaagt de theorie er niet in om afdoende te verklaren hoe het aanbod van NPO’s tot stand komt en wordt er te veel toegespitst op de economische rol van NPO’s. Deze laatste beperking houdt verband met de nauwe focus op economische efficiënte, i.e. de beste mix van outputs in een samenleving. De three-failures-theory is hoofdzakelijk een instrumentele verklaring en negeert in belangrijke mate andere functies van NPO’s. Filantropisch amateurisme mag dan economisch weinig efficiënt lijken, vanuit een sociologisch of politiek perspectief is de identiteitsbeleving en het uitdragen van de boodschap van een organisatie net zo belangrijk als haar (economische) output (Steinberg, 2006:1279). Met de tekortkomingen van de three-failures-theory in het achterhoofd, kan aan de hand van deze contextuele inzichten dieper ingegaan worden op de manier waarop de overheid deze relatie probeert aan te sturen en hoe die manier van werken verder kan worden verklaard. Een belangrijk aspect daarbij is het toegenomen belang dat men hecht aan accountability, waarop in de volgende paragraaf wordt ingegaan. 1.3 ACCOUNTABILITY ONDER INVLOED VAN HET NEW PUBLIC MANAGEMENT Het moge ondertussen duidelijk zijn dat de relatie tussen overheid en NPO’s geen onaangeraakt
onderzoeksonderwerp
is.
Binnen
de
huidige
wetenschappelijke
literatuur focust men echter vooral op het perspectief van de subsidieontvanger, met name de NPO. Het is echter evenzeer interessant om af te toetsen waarom de overheid in haar relatie tot de NPO’s bepaalde zaken doet (en zich van andere zaken onthoudt). Zij heeft immers nog steeds af te rekenen met het probleem van accountability naar de bevolking toe. Accountability of verantwoordingsplicht is een concept dat door enige vaagheid omringd wordt. Niemand is tegen het begrip an sich – accountability is als het ware een icoon voor goed bestuur – maar een heldere definitie is niet eenduidig te geven (Bovens, 2005). Daarenboven komt nog dat het concept zeer recent terug is opgedoken. Ook al dateert de origine van de term van een drietal decennia terug, het is vooral onder invloed van het New Public Management6 (NPM) dat het concept 6
De grondleggers van het NPM zijn ongetwijfeld Osborne en Gaebler (1992) met hun boek ‘Reinventing Government’. De basisprincipes van het NPM werden vastgelegd door Hood (1991) in diens artikel ‘A Public Management For All Seasons?.
9
accountability
opnieuw
haar
intrede
maakt
in
het
hedendaagse
managementsdenken. Het NPM is een filosofie die in de jaren ’80 haar opmars maakte en een heuse moderniseringsgolf binnen de overheid op gang trok. De aandacht voor een overheid die zich verantwoordt ten aanzien van haar burgers werd terug aangescherpt. De World Bank Group (2000) beschrijft het NPM als: “A management culture that emphasizes the centrality of the citizen or customer, as well as accountability for results. It also suggests structural or organizational choices that promote decentralized control through a wide variety of alternative service delivery mechanisms, including quasi-markets with public and private service providers competing for resources from policymakers and donors. NPM does not claim that government should stop performing certain tasks […] It is about getting things done better.” 7
Van Hooland (2003) heeft het over de managerial state. De “nieuwe”, moderne overheid interageert met de particuliere sector en daarbij is het afleggen van verantwoording om het publieke vertrouwen te winnen én te behouden essentieel (Sloan, 2008: 221). Brody (2001) heeft het over de primaire verantwoordelijkheid van subsidieverstrekkers om NPO’s aan strikte accountability standaarden te houden. We zien dit fenomeen ook terugkeren binnen de eigen Vlaamse context. In publicaties
met
vernieuwingsproject
betrekking uit
2006
tot
Beter
dat
de
Bestuurlijk
Vlaamse
Beleid
overheid
(BBB),
slagvaardiger
het en
transparanter moe(s)t maken, wordt vaak verwezen naar NPM en accountability (Vlaamse Regering, 2008): “Het streven naar een beter bestuurlijk beleid kunnen we situeren in een meer algemene tendens van het New Public Management (NPM). Dit NPM kunnen we omschrijven als de verzamelnaam voor het gedachtegoed dat ervan uitgaat dat de kwaliteit van de publieke dienstverlening gebaat is bij heldere doelen en afspraken, bij duidelijke afspraken met betrekking tot verantwoordelijkheden, meetbare prestaties en het afleggen van verantwoording.”
Wanneer de overheid dus een (economische) activiteit ontplooit, zal zij zich moeten verantwoorden ten aanzien van haar burgers. Besteedt zij de activiteit uit aan NPO’s en ondersteunt ze deze met behulp van publieke middelen, zal ze opnieuw moeten kunnen garanderen dat ook NPO’s aan bepaalde accountability standaarden moeten voldoen. Het is namelijk zo dat de overheid in de onmogelijkheid verkeert om haar financiële middelen in de vorm van subsidies arbitrair toe te kennen. Integendeel, ze heeft een bepaald regulatief kader nodig waarin ze voorwaarden stelt waaraan NPO’s moeten
voldoen.
Zoals
7 The New Public Management lectures.co.uk/npm_2.htm)
hierboven
and
its
vermeld,
Legacy
–
The
heeft
de
NPO
dikwijls
een
World
Bank
Group
(http://www.mh-
10
informatievoordeel ten opzichte van haar subsidieverstrekker (Sloan, 2008). De overheid moet deze asymmetrie trachten te counteren. Dat kan ze door specifieke criteria aan NPO’s op te leggen. Beantwoordt de NPO vervolgens niet aan de criteria, dan kan ze gesanctioneerd worden, bijvoorbeeld in de vorm van een beperking van de toegewezen subsidies aan de organisatie. Men creëert zo een incentive om de informatie-asymmetrie op te heffen. Het is dus de combinatie van de vigerende regulering en de sanctiemogelijkheden die ervoor moeten zorgen dat meer accountability kan worden nagestreefd. Herzlinger (1999) heeft het in deze context bijvoorbeeld over sancties opleggen aan organisaties die niet aan de overheidseisen voldoen (als onderdeel van haar DADSmodel) om de ‘sluier van geheimzinnigheid’ op te lichten en het vertrouwen ten aanzien van donateurs én kiezers (de bevolking) te bevorderen. De auteur doelt op boekhoudkundige maatstaven
en
rapportageverplichtingen
naast
andere
niet-
8
financiële kwantitatieve prestatiecriteria . Dit is logisch, stellen Anheier, Toepler & Sololowski (1997). Door afhankelijkheid van overheidsfinanciering worden NPO’s vaak verplicht om accounting- en rapporteringsprocedures van de overheid over te nemen (p. 190). Verbruggen et al. (2010) hebben het over ‘an increased call for accountability and financial transparancy’ (p. 2;20). Metcalfe & Richards (1987) houden het algemener en benadrukken het belang van goede informatiesystemen voor een accountable management dat de controle niet wil verliezen. Sanctionering vinden we tot slot ook terug in de definitie van Chan (1999): ‘[…] When people are accountable, they can be made to explain and justify their conduct, and their behaviour can be scrutinised, judged and sanctioned by audiences’ (p. 253). Concluderend
kan
men
dus
stellen
dat
niet
enkel
de
overheid
een
verantwoordingsplicht kent ten aanzien van haar burgers, maar ook de NPO’s een vorm
van
accountability ondervinden die
uiteindelijk kan
resulteren in
een
9
sanctionering. De twee zijn uiteraard onlosmakelijk verbonden . Aan de andere kant heeft de overheid evenwel diezelfde NPO’s ook nodig omwille van de hierboven opgesomde redenen. Zal ze haar sanctionering wel (zo strikt) toepassen indien niet alle criteria vervuld zijn? Hoe ver kan een overheid gaan in haar sanctionering zonder het doodsvonnis van een NPO te tekenen?
8
Sloan (2008:221) heeft het over ‘meeting the requirements […] within the categories of financial transparency […]. Men kan dit vergelijken met de principal-agent ketting: ‘kiezers-overheid-NPO’s’.
9
11
Dit onderzoek zal vanuit het oogpunt van de overheid als subsidieverstrekker bestuderen in welke mate en met welk perspectief de overheid haar sanctionering op NPO’s toepast. Onze onderzoeksvraag luidt als volgt: “Is het voldoen aan bepaalde financiële criteria al dan niet van invloed op de sanctionering die de subsidieverstrekkende overheid toepast ten aanzien van non-profit organisaties?” Hierboven stelde men dat het om een soort uitwisseling gaat. Het betreft een wederzijdse relatie tussen NPO’s en de overheid waarbij middelen worden omgeruild voor diensten. Dit is echter niet vrijblijvend, want onder druk van het NPM komt de verantwoordingsvraag weer pertinent op de voorgrond. In dit geval neemt zij de vorm aan van een sanctioneringsmechanisme. Deze onderzoeksvraag peilt dus naar het evenwicht binnen de relatie tussen beide actoren. Het bestaande evenwicht kan echter op diverse manieren verklaard worden. Men peilt dus in feite naar het waarom
of
het
dominante
perspectief
van
“de
overheid”
(in
casu:
de
beleidsmakers binnen de relevante agentschappen) om bepaalde controlesystemen, zoals een sanctionering op basis van financiële criteria, te gebruiken. In de hierop volgende
twee paragrafen
worden twee
theorieën aangehaald,
de Resource
Dependency Theory (RDT) en de Neo Institutional Theory (NIT) die elk met hun eigen argumenten en aannames de context en insteek van de wederzijdse relatie tussen subsidieverstrekkende overheid en NPO trachten te verklaren. Terwijl het onderzoek erop gericht is hierop een antwoord te formuleren, komt nog een andere (deel)vraag aan de oppervlakte: “Geldt dit wel voor alle sectoren?”. Uit onderzoek van Naert & Tack (2009) is gebleken dat binnen het domein van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin de relatie vrij evenwichtig verloopt, en dat er niet zoveel aandacht wordt besteed aan het opvolgen van sanctionering. Binnen het onderzoek wordt verondersteld dat dit komt door de moeilijke vervangbaarheid van dit type NPO’s. Andere sectoren daarentegen zijn veel pluriformer en impliceren meer keuzevrijheid voor de overheid. De sectoren met betrekking tot sport, jeugd, cltuur en media bijvoorbeeld worden gekenmerkt door een hogere variatie aan organisaties.
Zal
de
wederzijdse
relatie
en
de
impact
van
een
sanctioneringsmogelijkheid hier verschillend zijn?
12
1.4 RESOURCE DEPENDENCY THEORY In 1978 brachten Pfeffer en Salancik een theorie uit over sociale organisaties die net als de three-failures-theory een open-systeem perspectief hanteerde. Dat betekent dat de auteurs niet alleen in de interne keuken van organisaties geïnteresseerd waren, maar ook in wat zich buiten de organisatie in de omgeving afspeelt. Organisaties zijn immers geen geïsoleerde, maar open systemen. Ze interageren met andere elementen in hun omgeving, zoals bijvoorbeeld hun donateuren en zijn blootgesteld aan de eisen die de omgeving stelt. Om het gedrag van organisaties te kunnen begrijpen is het met andere woorden belangrijk om de context of de omgeving te kennen (Katz & Kahn, 1967: 16-9). De RDT stelt dat organisaties effectief moeten zijn om te overleven. Dat betekent dat ze de eisen van de verschillende belanghebbenden van wie ze steun en middelen krijgen moeten kunnen beheersen. Pfeffer en Salancik (1978) leggen daarbij de vinger op de wonde met hun werk ‘The external control of organizations’. Middelen zijn de inputs die organisaties gebruiken om tot een bepaald resultaat te komen. Als concept kunnen middelen breed worden geïnterpreteerd. Het kan zowel geld, status, informatie, legitimiteit of iets anders zijn, zolang de organisatie deze zaken gebruikt om goederen en diensten te produceren in de hoop een succesvol resultaat te bekomen. In plaats van aan te nemen dat organisaties over de nodige middelen beschikken, argumenteren de auteurs in het licht van het open-systeem perspectief dat organisaties hiervoor afhankelijk zijn van hun omgeving. Daarenboven is het aanbod van middelen beperkt en kan de omgeving gemakkelijk veranderen. RDT gaat ervan uit dat de sleutel tot succes voor een organisatie het duurzaam verwerven van middelen is (Pfeffer & Salancik, 1978: 2-3). Deze afhankelijkheid heeft tot gevolg dat de organisatie zelf niet alle voorwaarden kan controleren om bepaalde handelingen te stellen of bepaalde resultaten te bereiken. Dit creëert onvoorspelbaarheid en onzekerheid voor de organisatie, kortom risico’s die enkel kunnen verminderd worden door de eigen activiteiten af te stemmen op die van anderen. Dit betekent dat de relatie tussen ruilende organisaties
wordt
geherstructureerd
om
de
uitwisseling
te
verzekeren
en
transactiekosten te verminderen. Wanneer de overheid bijvoorbeeld subsidies verstrekt aan NPO’s, dan vraagt ze deze organisaties de kosten te verantwoorden. Dat
kan
leiden
tot
gedetailleerde
regels
inzake
boekhouding,
zodat
de
subsidieverstrekker de controle snel en efficiënt kan uitvoeren.
13
Het coördineren van de uitwisselingsrelatie zorgt er echter voor dat de onderlinge afhankelijkheid tussen de organisaties zal toenemen. De coördinerende organisaties moeten immers nu nog meer rekening houden met de handelingen die ze ten opzichte van elkaar stellen. Het is ook mogelijk dat de omgeving of andere organisaties tegenprestaties zullen eisen, zoals het afleggen van verantwoording op basis van financiële rapportering, in ruil voor middelen. De omgevingsafhankelijkheid maakt externe beperkingen en controle van het gedrag van een organisatie niet alleen mogelijk, maar ook zo goed als onvermijdbaar (Pfeffer & Salancik, 1978: 403). De logica die Pfeffer en Salancik (1978) scheppen is goed te combineren met de inzichten van de three-failures-theory, in het bijzonder met het third party government model dat Salamon naar voor schuift. De massaal toegenomen overheidssteun aan NPO’s ziet Salamon als een duidelijk teken van de toegenomen onderlinge afhankelijkheid tussen beide sectoren. NPO’s ontvangen steeds meer middelen van de overheid en in ruil produceren ze bepaalde maatschappelijke goederen en diensten die de behoeften van burgers vervullen. Dit is een redenering die zich baseert op transacties van middelen en die zo coherent in het plaatje van de RDT past (Salamon, 1995:33-34). De vraag blijft echter hoe deze relatie precies wordt ingevuld door beide actoren. Salamon meent dat de overheid de dominante actor is binnen deze ruilrelatie. Volgens de RDT hangt dit af van de mate waarin elke actor afhankelijk is van de andere, met andere woorden, de mate van resource dependence. Volgens Pfeffer en Salancik zijn er drie factoren die de afhankelijkheid van de ene organisatie ten opzichte van de andere bepalen. De eerste factor is het belang van het uitgewisselde hulpmiddel, in casu meestal financiële middelen. Daarnaast is de mate van controle over het toewijzen en het gebruik van de benodigde middelen ook bepalend. Hierin bestaan verschillende gradaties. Eigendom is een eerste gradatie in het controleren, maar de externe actor kan evengoed invloed uitoefenen doordat het de toegang tot de middelen reguleert zonder eigenaar te zijn. De derde factor ten slotte wordt gevormd door de aanwezigheid van alternatieve hulpbronnen of de mate waarin de verstrekker het middel controleert. Dit is een kwestie van concentratie. Wanneer slechts één of enkele organisaties de transacties omtrent een bepaald goed controleert, dan neemt de afhankelijkheid toe voor de vragende organisatie (zie ook Verbruggen et al., 2010:4). De auteurs definiëren afhankelijkheid als het product
14
van het belang van een gegeven input voor een organisatie en de mate waarin dit gecontroleerd wordt door relatief weinig andere organisaties (Pfeffer & Salancik 1978, 51). Het is vaak zo dat NPO’s grotendeels op de hulpmiddelen van de overheid zijn aangewezen, al was het maar om het hoofd boven water te houden. Andere private middelen, zoals bijvoorbeeld lidgelden of sponsoring, zijn vaak ontoereikend. Pfeffer en Salancik vullen echter aan dat vooraleer er sprake kan zijn van controle van de ene organisatie over de andere er sprake moet zijn van asymmetrie in de uitwisselingsrelatie. Asymmetrie wil zeggen dat de uitwisseling niet even belangrijk is voor beide organisaties. Hierdoor komt de minder afhankelijke organisatie in een machtspositie. Deze macht kan aangewend worden om het gedrag van de meer afhankelijke organisatie te beïnvloeden of te beperken. Zo kunnen eisen omtrent financiële rapportering samengaan met sancties van de subsidieverstrekker, wanneer de subsidieontvanger niet of onvoldoende tegemoet komt aan deze eis. Door middel van de sancties probeert de subsidieverstrekker invloed uit te oefenen en het gedrag van de tegenpartij bij te sturen. Samengevat stelt RDT dat het potentieel van de ene organisatie om de andere te beïnvloeden wordt bepaald door haar controle over middelen die de andere organisatie nodig heeft en de afwezigheid van alternatieve middelen of bronnen (Pfeffer & Salancik, 1978: 52-3). De controle van één enkele organisatie kan zich echter over verschillende andere organisaties tegelijkertijd uitstrekken wanneer de dominante actor over voldoende schaarse middelen (in casu dus financiële steun) beschikt om relaties met verschillende partners aan te knopen. De overheid is in deze in feite een zeer geschikt voorbeeld. Zij kan bijvoorbeeld legitimiteit geven of op grote schaal financiële middelen verstrekken. Via de wet of door een gemachtigd agentschap kan de overheid algemene regels maken omtrent het bezit, het toewijzen en het gebruik van middelen zodat het gedrag van een hele categorie van organisaties tegelijk gecontroleerd kan worden (Pfeffer & Salancik, 1978: 51). In het geval één enkele actor een netwerk van regels en organisaties wilt sturen dient er echter nog een bijkomende machtsfactor in rekening gebracht te worden. Pfeffer en Salancik identificeren deze factor als de samenhangendheid van een sociaal systeem. Een sociaal systeem is een netwerk van organisaties die van elkaar afhankelijk zijn, de mate van samenhangendheid zegt iets over hoe hard alle elementen in het systeem met elkaar verbonden zijn. Zijn de verschillende
15
elementen nauw verbonden aan elkaar dan zal een verandering bij één element een groter effect hebben op de andere elementen binnen het netwerk. Door algemene regels te formuleren die van elke organisatie binnen een netwerk eenzelfde antwoord vereisen, verhoogt de samenhangendheid van het hele netwerk en kan het netwerk makkelijker worden bijgestuurd. Volgens Pfeffer en Salancik neemt de koppeling tussen
organisaties
toe10
en
dit
is
in
de
eerste
plaats
het
gevolg
van
overheidsoptreden (Pfeffer & Salancik, 1978: 69-70). Deze laatste opmerking van Pfeffer en Salancik kan verbonden worden met de toenemende aandacht voor verantwoording en de bestuurscultuur die verbonden is aan het NPM kader. Als de overheid verantwoordelijkheid draagt naar haar burgers, dan heeft ze er alle belang bij dat de subsidies aan NPO’s voor het vervullen van maatschappelijke behoeften goed worden gebruikt. Het is in haar eigenbelang dat ze een goed zicht heeft op NPO’s en op tijd bepaalde zaken kan bijsturen. RDT kan daarom een verklaring vormen voor het invoeren van bepaalde regels die de overheid in staat stellen haar relatie met NPO’s beter te beheersen. We zeggen wel duidelijk kan, want dit hoeft nog niet te betekenen dat wettelijke regels en sancties worden toegepast. Er bestaat immers de mogelijkheid dat de overheid te afhankelijk is van NPO’s om de relatie te kunnen domineren, ondanks het feit dat er wel degelijk regels bestaan die doen vermoeden dat de overheid subsidieontvangers controleert. In de volgende paragraaf zal de Neo Institutional Theory (NIT) een ander licht op deze relatie werpen. 1.5 NEO INSTITUTIONAL THEORY De institutionele school kent een traditie van pakweg dertig jaar. Rond de dertigste verjaardag van het institutionele perspectief op organisaties kon men een zekere heropleving of ‘revitalisering’ aanschouwen (Greenwood et al., 2008: 1). Vanaf dit moment kan men eigenlijk spreken van de zogenaamde neo-institutionele theorie (NIT). De institutionele theorie kan beschouwd worden als de dominante benadering om organisaties – zowel for-profits, NPO’s als overheden – te begrijpen. Zonder al te diep in te gaan op de conceptuele divisies die men dikwijls naar voren schuift, is voor
10
Vanuit het concurrerende perspectief van de neo-institutionele theorie, dat in de volgende paragraaf behandeld wordt, ziet men een ander fenomeen, namelijk isomorfisme, dat gelijkaardige implicaties heeft (cf. infra).
16
dit onderzoek vooral het organisatorisch (of sociologisch) institutionalisme van belang11. Eén van de belangrijkste verklaringsfactoren van het gedrag van de overheid is de zogenaamde institutionele context. Men heeft het dan over gerationaliseerde mythes, oftewel in de samenleving geïnstitutionaliseerde en bijgevolg wijdverspreide sociale ideeën die definiëren welk gedrag als rationeel bestempeld kan worden12. Meyer & Rowan (1977) spreken in dit geval over voorschriften van geschikt gedrag. Het
kernwoord
dat
hierbij
opduikt
is
isomorfisme:
er
ontstaat
een
gemeenschappelijkheid in vorm en functie om zo legitimiteit te verwerven (Wooten & Hoffman, 2008:132). Het zou in dit geval gaan om mimetische diffusie, waarbij de overheid andermans acties kopieert omdat deze geacht worden rationeel te zijn of om te vermijden dat men outdated of afwijkend lijkt (DiMaggio & Powell, 1983). Dit leidt vaak tot homogenisering van organisaties, maar zeker niet uitsluitend. Terwijl de overheidslogica tot meer accountability kan verklaard worden door middel van mimetisch isomorfisme, is dit voor de NPO’s niet zozeer het geval. Zoals in de vorige paragraaf werd aangehaald, gaat de RDT er vanuit dat organisaties adapteren in functie van middelenverwerving. Cruciaal hier is dat het gaat om actief keuzegedrag. De samenhangendheid van het systeem vergroot vervolgens indien meer en meer organisaties voor het merendeel van hun middelen afhankelijk zijn van de overheid. Aangezien de overheid algemene regels uitvaardigt, zullen de NPO’s meer gelijkenissen vertonen. Tegenover de insteek van de RDT, plaatst de NIT het concept van coercief isomorfisme. Terwijl de uitkomst dezelfde is, namelijk een convergente evolutie tussen de verschillende NPO’s onder druk van een andere organisatie waarvan zij afhankelijk zijn (in casu de overheid), is de ontologie van beide – en ook de basis van dit onderzoek – fundamenteel verschillend. In tegenstelling tot de veronderstelling dat de overheid als subsidieverstrekker rationeel en gericht op efficiëntie handelt aangezien zij een belangrijke gatekeeper van middelen is – het perspectief van de RDT – kan men dus anderzijds stellen dat onder het mom van het NPM en de toegenomen aandacht voor accountability, beleidsmakers de wetgeving en bijgevolg de sanctionering toepassen omdat dit nu 11
Men onderscheidt traditioneel drie scholen binnen het neo-institutionalisme: historisch institutionalisme, rational choice institutionalisme en sociologisch institutionalisme (Hall & Taylor, 1996:936). 12 Greenwood et al. (2008) definiëren instituties als volgt: ‘more-or-less taken-for-granted repetitive social behaviour that is underpinned by normative systems and cognitive understandings that give meaning to social exchange and thus enable self-reproducing social order’ (p. 4).
17
eenmaal in de wetgeving staat. Een door het NPM beïnvloede overheid verkrijgt door het uitvoeren van deze acties op deze manier legitimiteit, ook wel sociale aanvaarding genoemd. Het NPM wordt in dit opzicht geïnstitutionaliseerd door aan haar principes veruitwendiging te geven via regulering. Of om het met de woorden van Meyer & Rowan (1977:341) te zeggen: ‘social processes, obligations, or actualities come to take on a rule-like status in social thought and action’. Greenwood et al. (2008) merken op dat deze geïnstitutionaliseerde praktijken vaak als vanzelfsprekend worden beschouwd, algemeen aanvaard zijn en resistentie kennen ten aanzien van verandering. Men verwijst hierbij vaak naar de zogenaamde logic of appropriateness. March & Olson (2009: 3) beschrijven deze logic of appropriateness als volgt: “The logic of appropriateness is a perspective on how human action is to be interpreted. Action, policy making included, is seen as driven by rules of appropriate or exemplary behavior, organized into institutions.”
Regels worden dus gevolgd omdat ze beschouwd worden als legitiem. Geschikt handelen zal dan inhouden dat men ageert op basis van geïnstitutionaliseerde praktijken van de collectiviteit, in dit geval de overheid. March & Olsen (2009) benadrukken dat de regel of actie die gedefinieerd is als geschikt niet per definitie leidt tot technische efficiëntie of morele aanvaarding. Binnen het kader van ons onderzoek,
kan
men
via
deze
denkpiste
stellen
dat
het
NPM
een
zekere
geschiktheidslogica is geworden. Het betreft een administratieve filosofie die gevolgd wordt omdat het accountability concept niet zozeer betrekking heeft op de outputs van de overheid, maar wel op het gehanteerde gedrag van haar entiteiten (de ambtenaren, agentschappen, etc.). Dit standpunt impliceert dus een andere houding ten opzichte van het NPM. Waar de RDT het NPM zou zien als een logic of consequence die haar uitwerking vindt in instrumenteel redeneren in het streven naar performantie, zal de NIT het NPM benaderen als een gerationaliseerde mythe. Het cruciale punt waar de NIT van de RDT verschilt, is dat zij verklaringskracht zoekt bij andere beweegredenen die op deze manier de rationele verklaringen van de RDT uitdagen. Het gaat dus niet om gecalculeerd eigenbelang en een roep om (instrumentele) efficiëntie, maar om het verkrijgen van legitimiteit en de drang tot overleven (March & Olsen, 2009). Het NPM wordt zo een gerationaliseerde mythe die gehoor en bekrachtiging krijgt net omdat ze zo doordrongen is binnen de huidige
18
Westerse maatschappij, maar niet per se omwille van haar efficiëntiewinsten, haar functionaliteit of rationele instelling. 1.6 COMPLEMENTARITEIT TUSSEN RDT EN NIT Zoals hierboven duidelijk wordt, vertrekken beide theorieën – de Resource Dependency Theory en de Neo Institutional Theory – van een uitdrukkelijk andere insteek. Toch bestaat er binnen de literatuur een tendens om beide theorieën als complementair te beschouwen. Termen zoals points of intersection, complementarity en interfacing vindt men frequent terug in het verzamelwerk van Greenwood et al. (bv. 2008: 8;28). Zo heeft Oliver (1991) het over de complementariteit van de RDT en de NIT om institutionele fenomenen beter te begrijpen. De auteur gaat er vanuit dat organisaties niet onvoorwaardelijk conformeren aan de gerationaliseerde mythen en regels van haar institutionele omgeving. Integendeel, op basis van de focus van de RDT op de zogenaamde noncompliance in navolging van externe eisen (van de omgeving) kan de NIT conceptueel aangevuld worden. De organisatie is in dit opzicht wel in de mogelijkheid om strategische keuzes te maken en bijgevolg aan een institutionele druk te weerstaan. In een recenter artikel (1997) bevestigt ze die stelling door te claimen dat een organisatie zowel resource capital als institutional capital nodig heeft om een houdbaar competitief voordeel te behouden. Merk op dat Oliver, net als de grote meerderheid van de auteurs, zich focussen op de NPO’s – in de context van dit onderzoek de subsidieontvangers – en niet op de overheid, die optreedt als subsidieverstrekker. In de vorige paragraaf werd tevens gesteld dat March & Olsons logic of appropriateness afgezet kan worden tegen een logic of consequence.
De eerste
verklaart gedrag vanuit regels, de tweede doet dit op basis van verwachtingen over mogelijke gevolgen. Goldmann (2005) is het daar hoegenaamd niet mee eens. Hij stelt dat beide logics verre van mutueel exclusief zijn. Integendeel, er vindt zelfs heel wat overlapping plaats. Terwijl aanhangers van de logic of consequence de logic of appropriateness klaarblijkelijk niet kunnen volgen, is het omgekeerde daarom niet onjuist. Zij die handelen op basis van een logic of appropriateness, kunnen echter nog wel steeds strategische belangen in acht nemen. Hierdoor zou men mogen stellen dat het NPM en haar streven naar accountability eventueel geïnstalleerd is vanuit
een
institutioneel
perspectief
–
een
wijd
verspreid
geloof
in
het
19
moderniseringsdenken van Osborne & Gaebler – maar dat beleidsmakers daarna nog steeds rationeel kunnen handelen op basis van bepaalde rationele overwegingen. Verbruggen et al. (2010) delen een gelijkaardige opinie. Zij stellen dat RDT en coercief isomorfisme (NIT) beide impliceren dat de keuzes van organisaties gelimiteerd worden door externe druk. Terwijl RDT de pressie benadrukt van hen die de schaarse middelen bezitten, benadrukt NIT dat deze druk zijn origine kent in de institutionele omgeving die de regels (i.e. wetgeving) opstelt. In het geval van NPO’s zijn de beide loci van macht (op zijn minst gedeeltelijk) dezelfde, omdat de overheid zowel de regelgevende institutie is als de actor die de belangrijke middelen beheert. Op deze manier bieden beide theorieën een theoretische achtergrond voor het conformerende gedrag van NPO’s ten aanzien van financiële rapportagewetgeving. Het moge duidelijk wezen dat binnen de literatuur een relevante fractie bestaat die de beide theorieën aan mekaar koppelen. In de laatste paragraaf van het theoretisch hoofdstuk worden de proposities van dit onderzoek voorgesteld die het mogelijk moeten maken een antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag. Men vertrekt initieel van de scheiding tussen de RDT en de NIT. Pas tijdens de analyse zal bekeken worden of het complementaire model voldoende argumentering geeft om voor de cases van dit onderzoek een valabele verklaring te zijn. 1.7 SAMENVATTING EN PROPOSITIES In dit theoretisch kader werd dieper ingegaan op enkele heersende opvattingen ten aanzien van de non-profit sector. De three-failures-theory legt de economische basis voor de rol die NPO’s vandaag in onze samenleving spelen en stelt dat er een toenemende samenwerking met de publieke sector bestaat. Daarnaast werden de concepten accountability en NPM geïntroduceerd die in grote mate meebepalen wat er van overheden verwacht wordt en die het belang van financiële criteria onderschrijven. Met behulp van deze concepten wil dit onderzoek nagaan of de relatie tussen de Vlaamse overheid en haar agentschappen en de NPO’s binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media heeft geleid tot een poging om de belangen van beide kanten op elkaar af te stemmen zoals de RDT voorspelt. Om deze inzichten binnen het rationele kader van de RDT te plaatsen worden er enkele proposities geformuleerd. De proposities bestaan uit samengestelde atomaire proposities, die ofwel waar ofwel onwaar kunnen zijn. Samen vormen ze een keten van gevolgtrekkingen die echter geen wetenschappelijke causaliteit impliceert, maar
20
vooral dient om de waarde van nieuwe inzichten te peilen. De RDT vanuit het perspectief van de subsidieverstrekker is immers een weinig onderzocht onderwerp waarbij verkennend onderzoek een meerwaarde kan betekenen voor verdere studies. De eerste samengestelde propositie (AB) wil nagaan of de verleende subsidies aan regelgeving rond financiële rapportering worden gekoppeld. Deze regels worden door de overheid aan NPO’s opgelegd om de onzekerheid te counteren op het moment dat ze publieke middelen aan derden toevertrouwen. Propositie A luidt: de overheid geeft subsidies. Het tweede deel, propositie B, stelt: de NPO levert een financiële rapportering. Samen vormen beide atomaire proposities een equivalentie. A↔B: De overheid geeft subsidies, als en alleen als de NPO financiële rapportering geeft. Indien men er vanuit gaat dat dit inderdaad het geval is en de financiële rapportering een effectieve subsidiëringsvoorwaarde is, dan is de volgende stap het koppelen van gevolgen aan deze eis. Wanneer subsidieverstrekkers zich baseren op financiële criteria om middelen te verstrekken aan NPO’s, dan neemt de afhankelijkheid toe. Dit kadert zoals hierboven reeds besproken werd eveneens in de theorie van Pfeffer en Salancik. RDT stelt immers dat het coördineren van transacties de afhankelijkheid tussen actoren nog meer doet stijgen. Om de nieuwe afhankelijkheid te beheersen kan de overheid sancties heffen indien NPO’s niet voldoen aan de regels omtrent financiële rapportering. Een subsidievoorwaarde is één, maar er moet nadien ook de mogelijkheid
zijn
de
NPO
te
sanctioneren
als
ze
verzaakt
aan
haar
rapportageverplichtingen. De tweede samengestelde propositie wil nagaan of de overheid het gedrag van NPO’s wil controleren door sancties te verbinden aan de financiële rapportering. Het eerste atomaire deel, B, bestaat uit een negatie van propositie B: de NPO levert geen financiële rapportering. Het consequent in deze gevolgtrekking noemen we C: de overheid kan sancties heffen. ¬B→C: Als de NPO geen financiële rapportering levert, dan kan de overheid sancties heffen. De vraag is echter hoe streng de overheid deze regels toepast. Het is immer niet zo dat elke overtreding van wettelijke bepalingen automatisch tot actie van de overheid leidt (de facto), ook al wordt dit zo voorgeschreven (de jure). De bevoegde instantie moet ook in staat en bereid zijn om te sanctioneren. Men dient na te gaan wanneer
21
er sancties verbonden zijn aan een financiële rapportering en of deze wel daadwerkelijk worden toegepast. De derde propositie, opnieuw een gevolgtrekking, luidt als volgt: C→D: Als de overheid sancties kan heffen, dan past de overheid de regels strikt toe. Een eerste mogelijkheid bestaat erin dat de subsidieverstrekker de regels en sancties strikt toepast. Dit zou in de lijn liggen van de logic of consequence. Voorts kan dit resource dependency impliceren waarbij de relatie tussen de overheid en de NPO’s een asymmetrische afhankelijkheidsrelatie is. De subsidieverstrekker controleert dan de relatie met de subsidieontvanger vanuit rationele overwegingen. Een tweede mogelijkheid is dat de subsidieverstrekker geen strikte toepassing maakt. Dit wil zeggen dat de regelgeving in de praktijk niet gebruikt of volledig gevolgd wordt. Mogelijkerwijs impliceert het dat de wederzijdse afhankelijkheid tussen de overheid en NPO’s in het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media gebalanceerd is. Men spreekt in dit geval van resource interdependence. De dienstverlening
moet
namelijk
gegarandeerd
blijven
en
men
kan
zich
niet
permitteren bepaalde NPO’s virtueel failliet te laten gaan door sancties te heffen13. Deze redenering blijft binnen de conceptuele demarcatielijnen van de RDT. Deze tweede mogelijkheid kan echter ook betekenen dat de RDT, die de overheid en de NPO’s als rationele actor beschouwt, geen geschikte theorie is om het gedrag van de subsidieverstrekker te verklaren. Een alternatieve verklaring kan dan bij de NIT liggen, die binnen de huidige onderzoekscontext stelt dat onder invloed van het NPM deze instrumenten beschikbaar zijn gemaakt wegens de drang naar legitimiteit. De overheid handelt dan volgens de logic of appropriateness. In de praktijk blijkt echter dat deze instrumenten zelden worden gebruikt. Deze laatste denkpiste kan ondanks eenzelfde uitkomst verschillende theoretische logica’s onderschrijven. Bovendien valt het begrip ‘strikt toepassen’ ook op verschillende manieren te interpreteren. Sancties kunnen doelbewust of onbedoeld achterwege worden gelaten. In beide gevallen kan men niet meer spreken van een strikte toepassing, maar gelden er verschillende theoretische kaders. Tenslotte kan er ook sprake zijn van een verzoening tussen beide perspectieven, waarbij de 13
Dit is in de veronderstelling dat de sancties een financiële repercussie inhouden.
22
overheid vertrekt vanuit een geïnstitutionaliseerde context, maar evenwel nog steeds rationeel kan handelen. Deze optie onderschrijft complementariteit tussen de RDT en de NIT. Met deze proposities in het achterhoofd en de mogelijke verklaringsmodellen volgt in het komende hoofdstuk het methodologische kader dat verder de bakens van het onderzoek uitzet.
23
2. Methodologie Dit onderzoek zal het gedrag van subsidieverstrekkers in de context van het beleidsdomein CJSM onderzoeken aan de hand van een beschrijvende gevalstudie. Het onderzoekt vertrekt daarbij van twee verschillende theoretische perspectieven, met name de RDT en de NIT. Via de ex ante benadering van Andersen en Kragh (2010) worden daarna de tegenstellingen tussen beide theorieën blootgesteld aan empirische data afkomstig van kwalitatieve interviews en documentair onderzoek. Het doel is het gedrag van subsidieverstrekkers beter in kaart te brengen en op basis daarvan nieuwe theoretische inzichten te beschrijven als aanzet voor verdere theorieverfijning en –opbouw. Er wordt geopteerd om dit methodologisch kader bondig te beschrijven. 2.1 ONDERZOEKSOPZET Vaak is de bestaande theorie of het voorgaande onderzoek over een bepaald fenomeen onvolledig en kan omwille hiervan een verdere beschrijving een duidelijke meerwaarde vormen (Hsieh & Shannon, 2005:1281). Dit onderzoek spitst zich toe op het verstrekken van subsidies vanuit het perspectief van de subsidieverstrekker. Dit perspectief werd nog maar zelden belicht aan de hand van de RDT. Door middel van een explorerende gevalstudie zal dit onderzoek trachten het beeld van de empirie kwalitatief verder aan te vullen en eveneens proberen nieuwe theoretische inzichten te ontdekken (Naumes & Naumes, 1999:67). Het doel is niet om generalisaties te formuleren of causale verbanden te testen, maar een aanzet voor verdere theorieopbouw en –verfijning te verkennen (Baarda & De Goede, 1993:74). De Resource Dependency Theory, de Neo Institutional Theory en het eerdere werk van Naert & Tack (2009) vormen daarbij het kader dat dit onderzoek verder zal bepalen. 2.2 THEORIE ALS UITGANGSPUNT: DE EX ANTE BENADERING Wetenschappelijk
onderzoek
kan
diverse
vormen
aannemen.
Een
belangrijk
onderscheid is er tussen deductief en inductief onderzoek. Deductief onderzoek vertrekt vanuit de theorie, terwijl inductief onderzoek begint vanuit de empirie (Billiet & Waege, 2003:33-5). Hoewel verschillende auteurs de voorkeur geven zonder theoretische voorkennis te exploreren (Glasner & Straus, 1967; Eisenhardt, 1989; Denzin & Lincoln, 1998), wijst Suddaby erop dat zuiver inductief onderzoek vaak leidt tot ongestructureerd onderzoek, een massa beschrijvende data en zelden nieuwe inzichten oplevert (Suddaby, 2006:634). Bovendien zijn onderzoekers geen
24
ongeschreven blad en kan men de invloed van reeds verworven inzichten niet uitsluiten (Andersen & Kragh, 2010:50). In dit onderzoek wordt er echter gebruik gemaakt van twee theorieën die ontologisch van elkaar verschillen en zich op fundamenteel andere logica’s baseren. Dit uitgangspunt valt onder de ex ante approach van Andersen en Kragh (2010). Deze benadering baseert zich op een postmodernistische definitie van theorie en maakt daarnaast gebruik van extrapolatie. Dit laatste is een proces waarbij concepten en theorieën worden ontwikkeld en aangepast door ze bloot te stellen aan alternatieve theoretische perspectieven, zoals de RDT en de NIT, met divergerende verklarende mogelijkheden.
De
theorieën
worden
daarbij
postmodernistisch
opgevat
als
metaforen of taalspellen die een welbepaald wetenschappelijk discours beschrijven met specifieke regels. Een theorie is met andere woorden een lens of een bepaalde manier die de werkelijkheid interpreteert en logisch ordent. De paradoxen tussen de taalspellen, of liever de metatheoretische tegenstellingen, laten ruimte om de geobserveerde gegevens theoretisch te herinterpreteren (Andersen & Kragh, 2010). Het doel is niet om een consensus te zoeken tussen paradigma’s, maar om nieuwe inzichten te verwerven en om empirische gegevens beter te kaderen (Alvesson & Kärreman, 2007:1267). De sociale realiteit is immers dynamisch en paradoxaal, ze is vele zaken tegelijk, de onderzoeker heeft daarom baat bij een multiparadigmatisch perspectief. De ex ante benadering geeft onderzoekers de mogelijkheid om een uitgebreid inzicht te vormen van onderliggende conflicten tussen theoretische perspectieven
en
hoe
hun
verschillende
verklaringen
gekoppeld
zijn
aan
verschillende contexten en omstandigheden in de werkelijkheid. Dit maakt deze benadering
zeer
nuttig
wanneer
het
theoretisch
kader
rond
een
bepaald
onderzoeksdomein gefragmenteerd en nog in ontwikkeling is (Andersen & Kragh, 2010:53-4). Om het in de meest eenvoudige termen te stellen met betrekking tot dit onderzoek: het komt erop neer de vraag te beantwoorden in welke mate het gedrag van subsidieverstrekkers inzake financiële criteria en sancties al dan niet wordt verklaard door de RDT, dan wel door de NIT.
25
2.3 EMPIRIE ALS LEIDRAAD: SENSITIZING CONCEPTS Kwalitatief onderzoek maakt steeds gebruik van twee bewegingen: de theorie focust op de empirie, die op haar beurt de kijk op de theorie bijstuurt. Het is met andere woorden een cyclisch proces. Billet en Waege (2003:37-9) spreken van de empirische cyclus, die zich ook over verschillende onderzoeken kan uitspreiden. In dit opzicht maakt deze thesis dankbaar gebruik van het werk van Naert en Tack (2009). Uit de daar uitgevoerde gevalstudie put dit onderzoek zogenaamde sensitizing concepts. Deze concepten suggereren eenvoudigweg ‘what to look for and where to look’ (Ritzer, 1992:365). Deze richtinggevende begrippen kunnen zowel uit de praktijk als uit de theorie afkomstig zijn (Andersen & Kragh, 2010:51), maar geven in beide gevallen aan op welke empirische onderzoeksverschijnselen de onderzoeker moet letten. Het theoretische kader en de gevalstudie van Naert en Tack (2009) leggen de focus op relaties en transacties tussen organisaties. We hebben deze gevalstudie zo goed mogelijk gevolgd en ons geconcentreerd op organisaties die vallen onder de Vlaamse overheid en subsidies verstrekken aan NPO’s. Niettemin richt dit onderzoek zich op het beleidsdomein CJSM. Dit is een beleidsdomein dat net zoals het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin een groot aantal NPO’s huisvest (Defourny e.a., 2005:25) die kunnen rekenen op een substantieel aandeel van de subsidiepot (Christiaens e.a., 2008:19). 2.4 EEN BEPERKTE STEEKPROEF: DE GEVALSTUDIE Voor case studies of gevalstudies geldt dat de steekproef beperkt wordt tot een enkel geval, i.e. N=1 (Naumes & Naumes, 1999:13). De gevalstudie kan echter ook uit meerder subcases bestaan, Stake (2000:437) noemt dit een collectieve gevalstudie. Die bestaat uit een verzameling van instrumentele gevalstudies die de onderzoeker gebruikt om inzicht te verwerven of veralgemeningen te hertekenen. Ook Naumes & Naumes (1999:63-4) benadrukken de meerwaarde van gevalstudies in verkennend onderzoek dat interacties, gedrag en besluitvorming bestudeert. Gevalstudies kunnen zaken onder de oppervlakte blootleggen (Baarda & De Goede, 1993:80) of een insidersperspectief bieden (Andersen & Kragh, 2010:50). Verschillende auteurs geven daarbij aan dat een gevalstudie een geschikt instrument kan vormen om aan theorieopbouw of –verfijning te doen (Eisenhardt, 1989; Stake, 2000; Yin, 2003), ook wanneer het onderzoek zich afspeelt in een dynamische setting en vertrekt vanuit conflicterende theorieën (Naumes & Naumes, 1999:64).
26
Een gevalstudie is een studie van welomlijnd stuk realiteit met duidelijk omschreven grenzen (Creswell, 1998:39, Densecombe, 1998:38). Dit onderzoek concentreert zich op het beleidsdomein CJSM, maar selecteert binnen dit domein enkele subcases. De subcases bestaan uit subsidieverstrekkende overheidsorganen binnen het beleidsdomein. Dit onderzoek werpt een licht op het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid Bloso, het intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCWJV) en het Departement CJSM. In elk van deze organisaties wordt er gekeken naar de relatie tussen het orgaan en de NPO’s die van hen subsidies ontvangen. Andere lokale overheden of (semi-)publieke instellingen die eveneens middelen ontvangen vallen buiten de reikwijdte van de case. Bij de beschrijving van elke case wordt er dieper ingegaan op wa nu juist onderzocht is geweest. 2.5 GEGEVENSVERZAMELING Bij een gevalstudie wordt er aangeraden om meerdere bronnen te gebruiken (Densecombe, 1998:39-40). In dit onderzoek hanteren we twee manieren om gegevens te verzamelen, het kwalitatieve interview en het documentaire onderzoek. Het documentaire onderzoek wordt gebruikt op twee manieren. Enerzijds dienen deze gegevens als aanvulling op de interviews (Billiet en Waege, 2003:340). Anderzijds vormt het documentaire onderzoek een feitelijke bron die de context schetst (Naumes & Naumes, 1999:59). De documentatie bestaat concreet uit decreten, besluiten en andere regelgeving van de Vlaamse overheid die worden toegepast door de entiteiten die voorwerp uitmaken van dit onderzoek. In die zin vormen zij de actiemogelijkheden voor de subsidieverstrekkende agentschappen en het Departement CJSM (de jure). Het kwalitatieve interview is een typische methode binnen kwalitatief onderzoek. Volgens Wester en Majo (1996:65-6) heeft kwalitatief interpretatief onderzoek drie basiskenmerken. Ten eerste staan de betekenissen van betrokkenen centraal bij de verzameling van gegevens. Daarnaast ligt de structuur van de geobserveerde data niet vast, maar moet het conceptuele kader worden aangepast aan de gegevens die worden verzameld. De onderzoeksprocedure dient zo open mogelijk te zijn om een sterke interactie tussen empirie en theorie te bestendigen. Het derde basiskenmerk is een zo direct mogelijk contact met de onderzochte werkelijkheid. Niettemin zijn onze middelen en tijd beperkt en bestaat het gevaar dat een gebrek aan structuur het onderzoek dreigt te verzanden in een onsamenhangende massa gegevens
27
(Suddaby, 2006:634). De kwalitatieve interviews moeten meer inzicht geven op de heersende praktijken en nuances ten aanzien van de vigerende regelgeving (de facto). Omwille van bovenstaande reden wordt voor dit onderzoek gekozen een combinatie van
twee
soorten
openinterviews
te
hanteren:
het
semistructured
of
halfgestructureerd expertinterview. Het expertinterview betreft het interviewen van sleutelinformanten of personen die goed zijn geïnformeerd. Een halfgestructureerd interview verloopt aan de hand van een topiclijst met onderwerpen die op voorhand vastliggen. De volgorde van de vraagstelling en de exacte verwoording is echter flexibel en dient rekening te houden met het verloop van het gesprek (Billiet & Waege, 2003:323). Daarnaast dient er nog opgemerkt te worden dat de interviews soms alleen en soms in groep werden afgenomen. Dit was geen bewuste keuze, maar afhankelijk van de agentschappen of departementen zelf. De onderwerpen van de topiclijst worden gekozen in functie van de probleemstelling en op basis van literatuur, theorie en bestaand onderzoek of eigen vooronderzoek. Het doel van de lijst is de data tijdens de verzamelfase te structureren, zodat vergelijkbaarheid mogelijk is. Gezien de interviews betrekking hebben op diverse subcases is dit geen overbodige luxe. De topiclijst is bovendien nooit af, tijdens het onderzoek kan er geschrapt en aangevuld worden. Topiclijsten kunnen ook variëren tussen een losse verzameling kernwoorden en een vrij strakke lijst met min of meer uitgeschreven vragen (Billiet & Waege, 2003:333). Dit onderzoek kiest voor een topiclijst met uitgeschreven open vragen waarop de respondenten vrij mogen antwoorden, waarna er meer gerichte bijvragen volgen (Denscombe, 1998:113). De topiclijsten kan men achteraan terugvinden in de bijlage. 2.6 GEGEVENSANALYSE Andersen en Kragh (2010:53) verwijzen voor de gegevensanalyse binnen hun ex ante benadering naar het werk van Lewis en Grimes (1999). Deze laatste maken gebruik
van
drie
stappen
doorheen
het
volledige
onderzoeksproces
om
de
geobserveerde gegevens grondig en doeltreffend te analyseren. Vooraleer de gegevens worden geanalyseerd dienen de onderzoekers zich te verdiepen in de verschillende theoretische perspectieven die ze willen gebruiken in een zogenaamde groundwork phase. Dit vormt de grootste uitdaging binnen de ex ante benadering. De onderzoekers moeten over een substantieel theoretische overzicht beschikken om
28
de verschillende theoretische facetten te kunnen koppelen aan de onderzochte werkelijkheid tijdens de eigenlijke analyse (Andersen & Kragh, 2010:54). Het koppelen gebeurt aan de hand van een multiparadigmatische codering van de geobserveerde gegevens. Daarna komt het erop neer de meest interessante gecodeerde stukken te selecteren en verder te bestuderen aan de hand van thought trials. Bij deze gedachte testen stelt de onderzoeker zichzelf consistent ‘if…then’ of ‘als…dan’ vragen (Andersen & Kragh, 2010:53). Deze gevolgtrekkingen maken divergerende assumpties expliciet en schetsen de grenzen tussen de paradigma’s (Lewis & Grimes, 1999:673). Daarna moet de onderzoeker overlappende of tegengestelde theoretische interpretaties van de empirische data trachten te verwerken tot een logisch geheel met betrekking tot het onderzochte fenomeen. Andersen en Kragh (2010:52) beschrijven dit ook als een nieuwe verhaallijn die de case verklaart.
Poole en Van de Ven (1989:566-7) stellen vier mogelijkheden voor met betrekking tot het oplossen van paradoxen. Een eerste aanpak is ‘oppositie’, waarbij onderzoekers de tegenstellingen moeten aanvaarden zonder haar op te lossen. Dit vormt de aanzet om de paradox op te lossen of op zijn minst verder te onderzoeken. De tweede en derde manier onderscheiden de paradox in ruimte of tijd. In het eerste geval worden de tegenstellingen gekoppeld aan verschillende analyse niveaus om het onderzochte fenomeen multiparadigmatisch te kaderen. Wanneer er een onderscheid gemaakt wordt aan de hand van tijd stelt men dat de verschillende verklaringen betrekking hebben op verschillende tijdstippen. In beide gevallen blijven de alternatieve of concurrerende assumpties intact en wordt de paradox opgelost door te specificeren hoe de ene theorie de andere beïnvloedt. Dit is niet zo bij de laatste werkwijze waarbij de onderzoeker tot de conclusie komt dat de paradox afkomstig is van conceptuele beperkingen of een gebrek in de theorie. In dat geval dient de tegenstelling te worden opgelost aan de hand van een nieuw concept of perspectief.
2.7 KANTTEKENINGEN Vooraleer dit hoofdstuk wordt afgesloten dienen er nog enkele opmerkingen gemaakt te worden over de validiteit. Eerst en vooral blijft het belangrijk om te benadrukken dat dit onderzoek een beschrijvende collectieve gevalstudie is. De bevindingen van het onderzoek kunnen niet zomaar worden doorgetrokken naar datgene dat niet
29
werd
onderzocht.
Er
kunnen
enkel
uitspraken
gedaan
worden
voor
de
subsidieverstrekkende organen binnen het beleidsdomein CJSM met uitzondering van Kunsten en Erfgoed en het Koninklijk Museum voor Schone Kunsten Antwerpen. Daarnaast bevat dit onderzoek ook een tijdsaspect. In de interviews gaven de respondenten aan dat er doorheen de tijd bepaalde regels en praktijken veranderd zijn. Deze trends werden echter niet gecontroleerd met bijkomend documentair onderzoek. Daarnaast zijn
er enkele maatregelen genomen om de betrouwbaarheid van het
onderzoek te vrijwaren. Bij de interviews zijn er zowel notities als bandopnames gemaakt, met uitzondering van het interview op 8 juli 2010 bij het agentschap Bloso. Daarbij bleek de digitale opname corrupt en is de observatie enkel in notitievorm bewaard gebleven. Vermits er gewerkt werd met open interviews en topiclijsten dient men met de nodige voorzichtigheid de antwoorden van de respondenten te benaderen. De bevraging, die grotendeels ter plaatse werd besloten, maakte gebruik van heel wat sturende vragen. De kans dat de antwoorden van respondenten op deze manier vertekend worden is niet onbestaande. Daarom werd er consequent doorgevraagd, vragen en antwoorden herhaald en vaak teruggekoppeld. Wanneer een interview in groep werd afgenomen werd er zo goed mogelijk op gelet dat elke respondent de gelegenheid kreeg om te antwoorden. Vervolgens zijn de antwoorden van de respondenten ook door de onderzoekers zelf geïnterpreteerd, interpretaties
weliswaar
zoals
het
in
met de
een ex
bewuste
ante
aandacht
benadering
hoort.
voor Wat
alternatieve betreft
het
codeerschema is getracht rekening te houden met het subjectieve karakter van de analyse. Omdat het onderzoek door twee personen is gevoerd kon er gebruik gemaakt worden van intercodeur-betrouwbaarheid (Billiet & Waege, 2003:154). De codering is tweemaal onafhankelijk gemaakt en daarna vergeleken. Daarna pas zijn de resultaten – die overigens erg dicht bijeen lagen – samengevoegd voor de analyse.
30
3. Cases 3.1 INLEIDING De Vlaamse overheid had tot voor kort een weinig gestructureerde opbouw waar onvoldoende veratwoording, transparantie en efficiëntie aanwezig was om vlot te kunnen omspringen met toekomstige ontwikkelingen. Er werd gezocht naar een manier om hierin verandering te brengen en de oplossing werd gevonden in het veranderingstraject Beter Bestuurlijk Beleid (BBB). De veranderingen zijn duidelijk zichtbaar in de structuur van de Vlaamse overheid. Deze is nu opgedeeld in dertien beleidsdomeinen. De vroegere Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s) en Vlaamse Wetenschappelijke Instellingen (VWI’s) werden omgevormd tot intern en extern verzelfstandigde agentschappen (zonder of met rechtspersoonlijkheid) die nauwer aansluiten bij hun beleidsdomein en waar consistentie en structuur als kernwoorden gelden (BBB, s.d.). BBB werd gestart op 19 februari 2000 en trad juridisch in werking op 1 januari 2006 (BBB, s.d.). Voor het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media gebeurde dit enige tijd later, namelijk op 1 april 200614. Het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM) heeft een tweeledige interne structuur zoals ook in het kaderdecreet Beter Bestuurlijk Beleid15, dat het organisatorisch-administratieve kader bepaalt, werd opgelegd: enerzijds is er het Departement CJSM, anderzijds zijn er een groot aantal agentschappen (BBB, s.d.) Figuur 1 (infra) toont een visuele weergave van het beleidsdomein. Voorts dient ook het Comptabiliteitsdecreet16 vermeld te worden. Dit decreet regelt de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies en de controle door het Rekenhof. Het decreet is de spiegel van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: de comptabiliteitsregels zijn sterk bepalend voor alle procedures met financiële implicaties en voor de vrijheden of beperkingen in die procedures.
Het
Comptabiliteitsdecreet
regelt
onder
andere
het
algemene
subsidiëringsproces (BBB, s.d.). Voorts moet nog gewezen worden op de wet van 2 mei 2002 die inzake vzw’s nieuwe wetgeving in het leven riep, onder andere op het vlak van boekhoudkundige regels. Toch zal men op basis van het documentair onderzoek vaststellen dat er nog steeds heel wat verschillen bestaan inzake eisen met betrekking tot de financiële criteria. 14
Zie hiervoor het Besluit van de Vlaamse Regering van 31 maart 2006 tot operationalisering van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media, B.S. 15 juni 2006. 15 Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003, B.S. 22 augustus 2003. 16 Decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies, en de controle door het Rekenhof, B.S. 30 juni 2004.
31
Figuur 1. Structuur van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM, s.d.)
Dit
onderzoek
spitst
subsidieverstrekker.
zich
Binnen
toe het
op
de
entiteiten
beleidsdomein
CJSM
die komt
functioneren dit
neer
op
als het
Departement CJSM en de agentschappen Bloso, Kunsten en Erfgoed, Koninklijk Museum voor Schone Kunsten Antwerpen en Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen. De Vlaamse Regulator voor de Media is niet verantwoordelijk voor subsidiëringsaanvragen17, maar staat in voor regelgeving en het uitreiken van mediavergunningen (VRM, s.d.). Het agentschap Kunsten en Erfgoed wordt niet in de analyse betrokken wegens gelijkaardig onderzoek rond deze case binnen dezelfde periode. Het KMSKA wordt wegens haar specifiek, niet-algemeen karakter ook uit de analyse gelaten. Dit betekent dat in de volgende paragrafen drie cases worden behandeld: het IVArp Bloso
(1)
, het Departement CJSM
Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCW)
(3)
(2)
en het IVAzr Sociaal-
. Zo bevat dit onderzoek
diversificatie wat betreft de mogelijke juridische vormen (het Departement CJSM en een IVA met en zonder rechtspersoonlijkheid) en beslaat zij alle aspecten van het 17
Het dient opgemerkt te worden dat de ultieme subsidieverstrekker nog steeds de bevoegde minister blijft. De agentschappen staan principieel in voor de subsidieadviezen. Uit het gevoerde onderzoek zal echter blijken dat quasi elk advies nauwgezet wordt gevolgd. Dit is een valabel argument om de agentschappen als subsidieverstrekker te beschouwen.
32
beleidsdomein: sport (Bloso, Departement), cultuur en jeugd (Departement, ASCW) en media (Departement). In wat volgt wordt nog de structuur van de cases uiteengezet. Er werd geopteerd om geen
algemeen
hoofdstuk
te
wijden
aan
algemene
subsidiërings-
en
sanctieprocedures aangezien dat onrecht zou doen aan de diversiteit wat betreft de vigerende regelgeving. Omwille hiervan zal elke case apart beschreven worden. De eerste paragraaf is inleidend. De structuur en de missie van de case worden verhelderd. Er wordt tevens gemotiveerd waarom de geselecteerde personen werden uitgekozen om deel te nemen aan het empirisch onderzoek. In de tweede paragraaf wordt het subsidiëringsproces uitgelegd. Dit houdt zowel de erkennings- als subsidiëringsvoorwaarden in, alsook de methode waarop de financiële middelen worden verstrekt. De derde paragraaf is telkens gewijd aan een overzicht van het luik ‘financiële rapportering’, aangezien elke NPO bepaalde boekhoudkundige stukken moet indienen. Vervolgens wordt in de vierde paragraaf het toezicht besproken. Dit toezicht is tweeledig. Eerst bekijkt men de controle van de subsidieverstrekker op de NPO’s. Ten tweede wordt ook de controle van de subsidieverstrekker zelf onder de loep genomen. De vijfde paragraaf behandelt de sanctioneringsinstrumenten die de subsidieverstrekker voor handen heeft, en
het
effectieve gebruik van deze
instrumenten. De laatste paragraaf bekijkt de relatie tussen de subsidieverstrekker en de NPO’s. Er wordt specifiek gekeken naar de structuur van deze relatie en het machtscentrum. De drie cases die hieronder worden besproken, het IVArp Bloso, het Departement CJSM en het IVAzr Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, zijn zowel gefundeerd op het documentair onderzoek van de relevante wetgeving als de resultaten van de kwalitatieve interviews.
33
3.2 IVA BLOSO 3.2.1 Inleiding Bloso, dat sinds 1 april 2006 omgevormd werd tot een Intern Verzelfstandigd Agentschap met rechtpersoonlijkheid (IVArp Bloso18), voert het sportbeleid uit en maakt sinds dezelfde datum deel uit van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM)19. Het agentschap coördineert de sportkaderopleidingen en de internationale uitwisselingen, voert het Vlaamse topsportbeleid uit, staat in voor de sportpromotie en beheert en/of exploiteert de Vlaamse sportinfrastructuur, i.e. de Bloso-centra. Bovendien subsidieert en begeleidt het agentschap de Vlaamse sportfederaties evenals de gemeentelijke en provinciale sportdiensten.
Figuur 2. Spelers op het sportveld (Vlaamse overheid, 2009)
18 Decreet van 7 mei 2004 tot omvorming van de Vlaamse openbare instelling Commissariaat-Generaal voor de Bevordering van de Lichamelijke Ontwikkeling, de Sport en de Openluchtrecreatie tot het intern verzelfstandigd agentschap met rechtpersoonlijkheid Bloso, B.S. 7 juni 2004. 19 De bevoegde minister voor sport is P. Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport.
34
Het agentschap beschikt tevens over eigen managementondersteunende diensten. Bloso heeft als missie het Vlaamse sportbeleid uit te voeren conform de taken, om de sportparticipatie en de kwaliteit van het sportaanbod te verhogen en een integraal Vlaams topsportbeleid uit te bouwen (Bloso s.d.; CJSM s.d.). Het agentschap Bloso bestaat uit een aantal generieke en functionele indelingen. In deze laatste categorie vindt men de afdeling Subsidiëring terug (cf. figuur 3), die de klemtoon vormt van de kwalitatieve analyse met betrekking tot dit agentschap. Aangezien dit onderzoek zich focust op de relatie tussen de overheid als subsidieverstrekker en non-profit organisaties (NPO’s) ligt het zwaartepunt van de analyse bij de Vlaamse sportfederaties (cf. figuur 2). De subsidiëring van lokale en provinciale besturen wordt niet behandeld20.
Figuur 3. Structuur van de afdeling Subsidiëring (Bloso, s.d.)
20 Subsidies voor gemeenten nemen ongeveer 25 % in, ten opzichte van 45 % inzake basissubsidies voor sportfederaties/NPO’s in het jaar 2008. De facultatieve opdracht Topsport neemt ongeveer 15 % voor haar rekening (Bloso, s.d.).
35
Het volgende groepsinterview, waarvan alle respondenten binnen de afdeling Vlaamse Sportfederaties (de gesubsidieerde NPO’s) sorteerden, werd binnen Bloso afgenomen: •
Interview G. Royen, Cel Subsidiëring, Controle en Verificatie, Brussel, 8 juli 2010.
•
Interview E. Vanmol, Cel Erkenning en Projectsubsidiëring; Prioriteitenbeleid, Brussel, 8 juli 2010.
•
Interview L. Claes, Cel Projectsubsidiëring Jeugdsport en Sportkampen (tot 21 jaar); Facultatieve Opdrachten, Brussel, 8 juli 2010.
3.2.2 Subsidiëring Bloso zorgt voor de financiële ondersteuning21, de administratieve begeleiding en de controle van het georganiseerde sportbeleid in Vlaanderen. De subsidiëring van de actoren binnen het Vlaams sportlandschap wordt geregeld via een aantal decreten. De voorwaarden, erkenning en subsidiëring van de voor dit onderzoek relevante NPO’s, waaronder
(1)
de Vlaamse sportfederaties,
Sportfederatie vzw, VSF) en
(3)
(2)
de koepelorganisatie (Vlaamse
de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding
(OSV) vallen, wordt geregeld in het zogenaamde decreet ‘Vlaamse sportfederaties’22. Het decreet Vlaamse sportfederaties (13 juli 2001) heeft als doelstelling de transparantie van het Vlaamse sportlandschap te verhogen. Zo wordt er een duidelijk onderscheid
gemaakt
tussen
sportfederaties
enerzijds,
onderverdeeld
in
23
unisportfederaties en recreatieve sportfederaties , en organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding24 (OSV) anderzijds. Momenteel worden er 89 Vlaamse sportfederaties gesubsidieerd op jaarlijkse basis (Bloso, s.d.). Om subsidies te ontvangen moeten de Vlaamse sportfederaties voldoen aan de erkenningsvoorwaarden bepaald in het decreet van 13 juli 2001. Deze
21
Het dient opgemerkt te worden dat strikt juridisch gezien Bloso een adviesorgaan is. Het agentschap adviseert de minister die dan een beslissing maakt. In quasi alle gevallen wordt dit advies echter gevolgd (Interview G. Royen, Brussel, 8 juli 2010). 22 Decreet van 13 juli 2001 houdende de regeling van de erkenning en subsidiëring van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding, B.S. 14 september 2001. 23 Art. 10 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 24 Het gaat hier om vier organisaties van voormalig gesubsidieerde sportfederaties die niet langer als sportfederatie gesubsidieerd konden worden omdat hun activiteiten niet langer als sporttak op de sporttakkenlijst zijn weerhouden. Het gaat hier om de Vlaamse Confederatie Hengel-, Honden- en andere Dierenhobby’s vzw, de Vlaamse Organisatie voor Internationale Volkssporten vzw, de Vlaamse Traditionele Sporten vzw en de Vlaamse Cluster van Luchtsporten vzw. Het onderzoek zal zich vooral focussen op de Vlaamse sportfederaties.
36
voorwaarden worden verder uitgewerkt in het algemeen uitvoeringsbesluit25. De erkenning dient slechts éénmaal aangevraagd te worden (uiterlijk op 1 september voorafgaand aan het jaar van de erkenning)26 en geldt voor onbepaalde duur. Elk jaar wordt er wel door Bloso gecontroleerd of de sportfederatie nog steeds aan de criteria voldoet (Interview E. Vanmol, Brussel, 8 juli 2010)27. Tabel 1 (volgende bladzijde) somt de voornaamste erkenningsvoorwaarden op en belicht de verschillen tussen de unisportfederaties en de recreatieve sportfederaties28. Het betreft hier de algemene
erkenningsvoorwaarden
en
de
subsidiëringscriteria
voor
de
basisopdrachten29 (cf. infra). De relevante formulieren die de non-profit organisaties dienen in te vullen kan men terugvinden op de Bloso website (www.bloso.be). Het dient opgemerkt te worden dat de tabellen in deze masterproef zelden alle inhoudelijke voorwaarden, zowel wat betreft de erkenning als de subsidiëring, zullen weergeven. Daar dit onderzoek zich toespitst op financiële criteria, is er geopteerd om de volledigheid na te streven inzake boekhoudkundige vereisten. Van de inhoudelijke of kwantitatieve criteria worden de meest voorkomende ter informatie weergegeven. De volledige lijsten zijn telkens terug te vinden in de relevante wetgeving.
25 Besluit van 5 december 2008 van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de erkennings- en subsidiëringsvoorwaarden van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties van de sportieve vrijetijdsbesteding, B.S. 27 februari 2009. 26 Art. 6 § 1 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008. 27 Nominatim subsidiëring (zie vooral volgende paragraaf), hetgeen impliceert dat er financiële middelen op basis van een begrotingsdecreet aan een NPO worden toegekend, komen amper voor. Enkel de Stichting Vlaamse Schoolsport en Sportimonium vzw staan nominatief in de begroting ingeschreven. 28 De bepalingen met betrekking tot de koepelorganisatie zijn volledig analoog aan die van de sportfederaties. 29 De subsidiëringscriteria voor de facultatieve opdrachten zijn louter op sportief vlak en dus niet relevant voor dit onderzoek.
37
Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria sportfederaties Algemene erkenningsvoorwaarden - Werkzaam zijn gedurende minstens 1 jaar - Ten minste 500 aangesloten leden hebben - Opgericht zijn overeenkomstig de wet waarbij aan vzw’s rechtspersoonlijkheid wordt verleend - Op zelfstandige wijze de financiën beheren en een eigen beleid bepalen; De Vlaamse Regering bepaalt de nadere voorwaarden hiertoe (zie uitvoeringsbesluit) - Jaarlijks het door de Algemeen Vergadering (AV) goedgekeurde financiële verslag, het werkingsverslag, de rekeningen en de begroting bij de bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap indienen Subsidiëringscriteria voor basisopdrachten Gelijkaardig voor beide typen sportfederaties - Sportactiviteiten op een verantwoorde wijze aanbieden - Een boekhouding voeren volgens de door de Vlaamse Regering voorgeschreven regels30 - Jaarlijks de door de AV goedgekeurde rekeningen en de balans van het voorbije jaar aan de bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap voorleggen - In het vierjaarlijks beleidsplan de werking, de kwaliteitszorg en de effectmeting per basisopdracht opnemen Recreatieve sportfederaties
Unisportfederaties
Ten minste 5000 aangesloten leden hebben; de recreatieve sportfederaties voor gehandicapte personen moeten minstens
Geen dergelijke bepaling
2500 aangesloten leden hebben
Tabel 1. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor sportfederaties (op basis van het decreet 13 juli 2001).
De
subsidies voor
sportfederaties zijn
dus
tweeledig
(1)
subsidies
voor
basisopdrachten (BO)31, bestaande uit personeelssubsidies en werkingssubsidies;
de (2)
aanvullende subsidies voor de facultatieve opdrachten (FO)32. Deze laatste worden niet behandeld aangezien zij slechts een kleinere fractie uitmaken van het potentiële
30
Dit wordt verder uitgewerkt in art. 11 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008. Dit zijn er vijf: kaderopleiding en bijscholing, informatieplicht en begeleiding van sportclubs, het promoten van de eigen sporttak, organisatie van competitieve sportbeoefening en de organisatie van recreatieve sportbeoefening (art. 14 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001). 32 Art. 9 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 31
38
subsidiebudget (ongeveer 30 percent)33 en geen verschillen tonen voor de uni- of recreatieve sportfederaties wat betreft de criteria (Interview G. Royen, Brussel, 8 juli 2010). Naast de bovenvermelde erkenningsvoorwaarden bepaalt de Vlaamse Regering ook de vorm, termijnen en de te volgen procedure voor de aanvraag tot subsidiëring en de behandeling ervan door de bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap34. In wat volgt worden de werkings- en personeelssubsidies, die samen de kosten voor de basisopdrachten moeten dekken, verder uiteengezet. Werkingssubsidies De werkingssubsidies bedragen minimaal 30 percent (of 25 percent bij recreatieve sportfederaties) en de personeelssubsidies maximaal 70 percent (of 75 percent bij recreatieve sportfederaties) van het begrotingskrediet voor de basissubsidies van de unisportfederaties.
De
begrotingskredieten
voor
de
subsidiëring
van
de
basisopdrachten van de unisportfederaties zijn minstens even groot als de som van de subsidiekredieten die worden toegekend aan de recreatieve sportfederaties35. Deze werkingssubsidies worden voor 50 percent toegekend op basis van het totaal aantal aangesloten leden en voor 50 percent op basis van het aantal gesubsidieerde voltijdse equivalenten van de desbetreffende sportfederaties36. In de boekhouding en de jaarrekeningen tonen de sportfederaties aan dat de werkingssubsidies worden gebruikt voor het uitvoeren van de basisopdrachten. Per basisopdracht, bijvoorbeeld het organiseren van competitieve sportbeoefening op lokaal, nationaal of internationaal vlak, wordt minimaal 10 percent van de werkingssubsidies besteed, maar nooit meer dan 40 percent. De werkingssubsidie mag tot slot maximaal 75 percent bedragen van de totale subsidieerbare uitgaven voor de basisopdrachten37. Indien
de
subsidiëringsaanvraag
van
de
unisportfederatie
of
de
recreatieve
sportfederatie voor het lopende begrotingsjaar wordt goedgekeurd, keert de bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap per trimester een voorschot uit. Elk voorschot bedraagt 22,5 percent van de subsidies die toegekend worden voor het voorlaatste werkjaar, voorafgaand aan het begrotingsjaar. Het saldo van de 33
De basisopdrachten zijn voor het jaar 2010 goed voor 19,223 miljoen euro aan subsidies. De facultatieve opdrachten zijn gecombineerd goed voor om en bij de 11,5 miljoen euro (waarvan 8,43 miljoen euro naar de FO ‘Topsport’ gaat) (Bloso, s.d.). 34 Art. 4 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 35 Art. 53 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 36 De werkingssubsidies zijn wat betreft hoogte en verdeling over de verscheidene sportfederaties zeer stabiel in de tijd (Interview L. Claes, Brussel, 8 juli 2010). 37 Art. 20;34 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001.
39
subsidies wordt uitbetaald voor 1 juli van het jaar dat volgt op het gesubsidieerde activiteitenjaar, nadat de bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap de uitgaven
die
in
betalingsbewijzen
het heeft
voorbije
jaar
goedgekeurd.
gedaan Het
werden
valt
op
en dat
de wat
voorgelegde betreft
de
werkingssubsidies er amper verschillen waarneembaar zijn tussen de beide typen sportfederaties38. Personeelssubsidies Indien men de aard en wijze van personeelssubsidies nader bekijkt, constateert men echter
wél
duidelijke
verschillen
tussen
unisportfederaties
en
recreatieve
sportfederaties. Tabel 2 vat de voornaamste bepalingen samen3940. Subsidiëringsbepalingen inzake personeelssubsidies Gelijkaardig voor beide typen sportfederaties - Supplementaire subsidies voor maximaal vier VTE (de eerste aan 75 %, de volgende aan 50 % van het bedrag dat de sportfederatie aanrekent voor het dragen van de kost van het personeelslid) - De subsidies voor de VTE (niet supplementair) bedragen 90 % van het bedrag dat de sportfederatie aanrekent voor het dragen van de kost van het personeelslid - Minstens 50 percent van het gesubsidieerde personeel is sporttechnisch geschoold en oefent bovendien een sporttechnische functie uit Recreatieve sportfederaties Minimaal twee VTE
Unisportfederaties Minimaal twee VTE + één voltijds of halftijdse equivalent
Geen dergelijke bepaling
Aanspraak op één VTE bij subsidiëring voor de facultatieve opdracht topsport
Geen dergelijke bepaling
Unisportfederaties met 25.000, 50.000, 75.000 of 100.000 aangesloten leden en meer hebben recht op respectievelijk één, twee, drie of vier VTE (aan 50 %).
Tabel 2. Subsidiëringsbepalingen inzake personeelssubsidies voor sportfederaties (op basis van het decreet 13 juli 2001).
38
Art. 21;35 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. Art. 23-24;37 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 40 Op basis van het decreet van 13 juli 2001 kan een recreatieve sportfederatie dus aanspraak maken op maximaal 6 VTE’s en een unisportfederatie op maximaal 12 VTE’s. 39
40
3.2.3 Financiële rapportering Als vzw moet een erkende Vlaamse sportfederatie voldoen aan de boekhoudkundige verplichtingen die haar zijn opgelegd in artikel 17 van de vzw-wet. Elke erkende Vlaamse sportfederatie die gesubsidieerd wordt voor de basisopdrachten moet evenwel een boekhouding voeren door middel van een rekeningstelsel, vastgesteld door Bloso, met inachtneming van de regels van het dubbel boekhouden. De gesubsidieerde Vlaamse sportfederatie kan het verplichte rekeningstelsel verder uitbouwen naargelang de aard en de omvang van haar opdrachten. Het boekjaar vangt aan op 1 januari en eindigt op 31 december. De boekhoudkundige verantwoordingsstukken worden bewaard op het secretariaat van de sportfederatie, of bij de organisatie die de boekhouding voert voor de sportfederatie en waarvan voorafgaandelijk de identiteit en het adres aan Bloso worden
meegedeeld.
De
boekhoudkundige
verantwoordingsstukken
moeten
beschikbaar gehouden worden voor een eventuele controle in aanwezigheid van de persoon
die
financieel
verantwoordelijk
is
voor
de
boekhouding
van
de
sportfederatie. Tabel 3 (volgende bladzijde) somt de bijkomende eisen met betrekking tot de financiële rapportering op. Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties Om één en ander te structureren en in goede banen te laten verlopen stelde Bloso een Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties (BVS) op (Bloso, s.d.). Dit document legt uit hoe de balans (met de verschillende categorieën activa en passiva) en de resultatenrekening (met als belangrijkste categorie de ‘bedrijfskosten’) eruit dienen te zien. Het geeft verder ook een minimumindeling van het algemeen rekeningstelsel mee. Het voor de NPO’s meest essentiële onderdeel van het BVS is het overzicht van de
subsidieerbare
rekeningen.
Met
behulp
van
dit
overzicht
kunnen
de
sportfederaties controleren welke kosten gemaakt worden die ter uitoefening van de basisopdrachten subsidieerbaar zijn.
41
Bijkomende eisen inzake financiële rapportering voor sportfederaties Boekhouding - Door middel van een stelsel van rekeningen en met inachtneming van de regels van het dubbel boekhouden - Het rekeningstelsel moet worden opgesteld en genummerd overeenkomstig de indeling, vastgesteld door Bloso. Het heeft daarvoor een Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties opgesteld. - Het boekjaar vangt aan op 1 januari en eindigt op 31 december - De boekhoudkundige bescheiden moeten ten allen tijde beschikbaar zijn voor controle in aanwezigheid van de persoon die financieel voor de boekhouding verantwoordelijk is - In overeenstemming met de vzw-wet van 27 juni 1921 en het KB van 19 december 2003 betreffende de boekhoudkundige verplichtingen en de openbaarmaking van de jaarrekening van vzw’s Financiële verslag - Bevat: • •
De jaarrekening (balans, resultatenrekening en toelichting) Het ondertekende verslag van de AV waarin de voormelde jaarrekening werd goedgekeurd
•
De saldibalans (klasse 1 tot en met 7) met vermelding van alle gebruikte rekeningen
•
De inventaris van de vaste activa en de bijbehorende afschrijvingstabellen
- Tegen uiterlijk 1 april stuurt de sportfederatie het financiële verslag van het voorgaande werkingsjaar naar Bloso op - Het financiële verslag wordt ingediend met de formulieren die Bloso ter beschikking stelt - Uit het financiële verslag moet duidelijk blijken welke kosten zijn gemaakt voor elke basisopdracht en zo nodig voor elke facultatieve opdracht41 Begroting - Tegen uiterlijk 1 december stuurt de sportfederatie de begroting van het volgende werkingsjaar op naar Bloso
Tabel 3. Bijkomende eisen inzake financiële verslagen voor sportfederaties (op basis van het algemeen uitvoeringsbesluit, het decreet van 13 juli 2001 en het boekhoudplan Vlaamse sportfederaties).
Het agentschap controleert of de documenten voldoen aan de gestelde eisen. Belangrijke nadruk wordt gelegd op de controle of de subsidie wordt aangewend voor een kost (Interview L. Claes, Brussel, 8 juli 2010). Het berekenen van ratio’s op
41 Dit is belangrijk aangezien het algemeen uitvoeringsbesluit een limitatieve lijst (bijlage II) bevat met subsidieerbare kosten met betrekking tot de basisopdrachten (zie ook het Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties).
42
basis van de financiële gegevens komt voor, maar zeker niet op (decretaal vastgelegde en dus) systematische wijze42. Het gaat dan om berekeningen omtrent de solvabiliteit. Men gebruikt hiervoor de jaarrekeningen (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010). Verder dient er nog opgemerkt te worden dat sommige NPO’s meer informatie in hun financiële rapportering steken dan wettelijk verplicht. Dit heeft echter geen invloed op de hoogte van de subsidie waarop men aanspraak kan maken (Interview L. Claes, Brussel, 8 juli 2010). Wegens het wettelijk verplicht karakter van het Bloso-boekhoudplan is deze diversificatie echter niet al te groot. Wat betreft het BVS valt het trouwens op dat de grotere NPO’s al wel eens lastig durven doen om de indeling die Bloso hanteert over te nemen. Dit komt omdat het BVS relatief recent is, en de sportfederaties een verschillend rekeningstelsel hanteerden. Het agentschap tolereert dan dat de NPO zelf een analytische component toevoegt om te voldoen aan de vereisten van het BVS (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010). 3.2.4 Toezicht Ten opzichte van de NPO’s De inhoudelijke en financiële controles kunnen enerzijds tijdens het betreffende werkingsjaar, anderzijds op basis van het financiële verslag en het werkingsverslag uitgevoerd worden. Dit is de reden waarom alle boekhoudkundige documenten ter potentiële raadpleging beschikbaar gehouden moeten worden binnen de NPO. Als uit de inhoudelijke en financiële controles blijkt dat de sportfederatie één of meer van de subsidiëringsvoorwaarden niet naar behoren heeft vervuld, wordt de subsidie voor het betreffende werkingsjaar geheel of gedeeltelijk ingetrokken43. Deze controles, die staan ingeschreven in de beheersovereenkomst tussen Bloso en de Vlaamse Regering, worden door personen van het agentschap zelf uitgevoerd. Dit gebeurt
op
steekproefsgewijze
basis,
met
een
minimum
van
10
percent
gesubsidieerde sportfederaties (+- een zevental) dat jaarlijks gecontroleerd dient te worden. De controle focust zich vooral op de subsidieerbare uitgaven. Men bekijkt dan de relevante verantwoordingsstukken op inhoud en datum van de gemaakte kost. Indien blijkt dat de uitgave niet voldoet aan de eisen, wordt deze uit de subsidieerbare basis gehaald (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010).
42
Het agentschap is echter wel bezig om meer systematiek in deze berekeningen te brengen. Het project staat echter nog in zijn kinderschoenen (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010). Art. 26 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008.
43
43
Sinds de vernieuwing van het algemeen uitvoeringsbesluit kan Bloso ook gerichter sturen. Zo was de voorgaande regeling van die aard dat indien één van de BO niet vervuld werd, er geen aanspraak op subsidies gemaakt kon worden. De vigerende regelgeving bepaalt echter dat indien er niet aan bepaalde subsidiëringsvoorwaarden wordt voldaan, een gedeelte van de subsidie kan ingetrokken worden (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010)44. Ten opzichte van Bloso Ook het agentschap zelf wordt gecontroleerd. Dit toezicht is drieledig. Ten eerste bestaat er een interne audit die wordt uitgevoerd door de entiteit Interne Audit van de Vlaamse Administratie (IAVA)45. Deze entiteit controleert onder andere of de prestatiecriteria die aan Bloso opgelegd worden, behaald zijn. Vroeger waren deze prestatiecriteria afwezig. Interne controle beperkte zich dan tot de hiërarchische ketting waarvan elk onderdeel zijn fiat moest geven. De laatste jaren merkt men echter een trend naar meer transparantie en monitoring. Dit constateert men door een toename van prestatiecriteria en het belang van meetbare resultaten (Interview G. Royen, Brussel, 8 juli 2010). Zo bepaalt de beheersovereenkomst tussen Bloso en de Vlaamse Regering dat bepaalde indicatoren bijgehouden moeten worden. Een voorbeeld van dergelijke indicator is bijvoorbeeld de 10 %-regel wat betreft controles ten aanzien van de sportfederaties46. Een andere indicator was de meting van de kwaliteit van de dienstverlening wat betreft personeelssubsidiëring van Bloso. Hiervoor werd een enquête opgesteld die ingevuld moest worden door de verscheidene sportfederaties en waarop Bloso in 80 % van de gevallen de score ‘Goed’ moest behalen. Ten tweede voert ook de Inspectie van Financiën controles uit op alles met een financiële weerslag47. Zij formuleert op haar beurt een advies voor de minister. De bevoegdheden
van
de
Inspectie
van
Financiën
worden
geregeld
in
het
44
Een voorbeeld dat in 2009 voorkwam is de verplichte bijscholing van zes uur die de coördinatoren van de sportfederaties dienden te volgen (zie art. 14 ° 1 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008). Indien zij onder deze zes uur gingen, werd er een financiële sanctie onder het mom van een correctiefactor opgelegd (in casu 10 % van de 10,000 euro aan werkingskosten die één VTE opbrengt, i.e. een financiële repercussie van 1,000 euro). 45 Art. 43 Vl. Dec. 7 mei 2004; Art. 34 Vl. Dec. 18 juli 2003. 46 Operationele doelstelling: het Bloso controleert jaarlijks steekproefsgewijs de subsidiëringsvoorwaarden van de gesubsidieerde sportfederaties, ter plaatse op de zetel van de vereniging en voert een boekhoudkundige controle door teneinde een kwaliteitsvolle uitvoering van het decreet te garanderen (Bloso, s.d.). 47 Zo heeft zij Bloso bijvoorbeeld opgedragen om de sommen geld die teveel zijn doorgestort meteen terug te vorderen in plaats van op de volgende voorschotten telkens een gedeelte af te houden (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010).
44
Comptabiliteitsdecreet48 dat in de inleidende paragraaf van dit hoofdstuk reeds werd aangehaald. Als budgetcontroller is zij verantwoordelijk voor de begrotings- en beheerscontrole49. Tenslotte is het Rekenhof bevoegd voor de externe controle. Het Vlaams Parlement kan het Rekenhof gelasten de wettigheid en de regelmatigheid van sommige uitgaven te onderzoeken, alsook financiële audits en onderzoeken van beheer uit te voeren, binnen de departementen, agentschappen en openbare instellingen die aan de controle van het Rekenhof zijn onderworpen50. Het treft dat het Rekenhof in het jaar 2010 twee weken heeft geresideerd op de afdeling subsidiëring. Zij controleert dan ondermeer het subsidiëringsproces, bijvoorbeeld of de wetgeving correct wordt toegepast (i.e. de controle op wettigheid van uitgaven). 3.2.5 Sanctionering De subsidiëring van een sportfederatie of de koepelorganisatie kan geheel of gedeeltelijk geweigerd of ingetrokken worden onder de voorwaarden, binnen de termijnen en volgens de vorm en de procedure die door de Vlaamse Regering wordt bepaald51. De reden hiervoor is bijna altijd dat de sportfederatie/NPO niet meer voldoet aan de erkenningsvoorwaarden en bijgevolg haar erkenning ingetrokken wordt52. Dit betekent meteen een drooglegging van de organisatie. De sancties zijn, gezien de aard van de relatie overheid-NPO, steeds financieel van aard. Naast het verliezen van een erkenning, kan het ook zijn dat uit de financiële rapportering blijkt dat de subsidies niet op een correcte wijze zijn aangewend. Zo moet per 75 euro werkingssubsidie 100 euro werkingskosten aangetoond kunnen worden53. Als men onder dat plafond gaat, wordt een gedeelte van de subsidies ingehouden of teruggevorderd. Dit komt in praktijk zelden voor, aangezien de NPO’s voldoende subsidieerbare werkingskosten kunnen aantonen indien een bepaald deel uit de basis wordt gelicht. Het terugschroeven of intrekken van subsidies gebeurt echter niet op regelmatige basis. Het agentschap besteedt namelijk veel aandacht aan overleg (Interview E. Vanmol, Brussel, 8 juli 2010). Indien iets niet volledig is of onduidelijk, zal Bloso de
48
Decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies, en de controle door het Rekenhof, B.S. 30 juni 2004. 49 Art. 39 Vl. Dec. 7 mei 2004. 50 51 52 53
Art. 45 Vl. Dec. 7 mei 2004. Art. 4 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. Art. 8 § 4 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008. Art. 20;34 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001.
45
desbetreffende NPO’s contacteren om meer informatie te vergaren. Het wil zo begeleidend en sturend werken, in plaats van meteen over te gaan tot sanctionering. Vooral voor de kleinere en minder professionele NPO’s is dit een zegen, aangezien zij zich vaak moeten behelpen met vrijwilligers die de nodige expertise of knowhow vaak missen. Ondanks deze begeleidende rol worden de sanctioneringsmechanismen echter wel strikt toegepast. De subsidieverstrekker is gebonden aan de wetgeving. Indien men niet voldoet aan de criteria worden er geen financiële middelen overgemaakt. Toch stelt men vast dat er nadien opnieuw flexibiliteit bestaat inzake de financiële rapportering. Er is ruimte voor terugkoppeling en overleg (Interview G. Royen, Brussel, 8 juli 2010). 3.2.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s Zoals blijkt uit vorige paragraaf is één van de kernwoorden om de relatie tussen het agentschap en de sportfederaties te beschrijven ‘overleg’. Omdat vele NPO’s hun bestaan bedreigd zouden zien bij een intrekking van de verkregen subsidies aangezien private financiering niet voldoende is om het hoofd boven water te houden54, zal Bloso in de eerste plaats trachten begeleidend te werken. Deze modus vivendi behoort officieel gezien echter niet tot hun takenpakket (Interview L. Claes, Brussel, 8 juli 2010). Desalniettemin moeten de sportfederaties aan heel wat criteria voldoen, de subsidiëringsvoorwaarden naleven en de gevraagde boekhoudkundige en inhoudelijke documenten ter beschikking stellen. Deze criteria hebben ook andere implicaties. Zo zorgt de wetgeving voor een sturend element in de relatie en tevens een discrepantie tussen beide typen sportfederaties. Eén
van
de
erkenningscriteria
voor
unisportfederaties
is
bijvoorbeeld
de
internationale aansluiting bij een overkoepelende federatie om zo competitieve sportbeoefening op internationaal vlak mogelijk te maken. De Vlaamse Vereniging voor Golf vzw was tot voor kort echter nog niet aangesloten. Door het niet invullen van één van de BO kon zij dus geen aanspraak maken op subsidies. Zij heeft deze voorwaarde echter vervuld en komt voor het jaar 2009 alsook het jaar 2010 in aanmerking voor financiële ondersteuning (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus
54
Enkel de “zeer grote vissen” zouden mogelijk kunnen terugvallen op private sponsoring en lidgelden (Interview E. Vanmol, Brussel, 8 juli 2010).
46
2010). De internationale aansluiting is voor recreatieve sportfederaties geen vereiste55. Verder bestaat er ook enige rivaliteit tussen de sportfederaties. Zo tracht men van elkaar leden af te nemen, omdat dit één van de subsidiëringscriteria is (Interview G. Royen, Brussel, 8 juli 2010). Dit is expliciet het geval bij bezuinigingsronden, zoals in 2009 en 2010 het geval is, omdat de beschikbare financiële middelen in omvang afnemen. De opstelling van NPO’s ten opzichte van het agentschap kan tweeledig zijn. Sommige sportfederaties hebben weinig moeite met de criteria en zijn snel in orde. De relatie is dus duidelijk ‘amicaal’. Andere NPO’s zien Bloso echter als een soort boeman, waardoor de relatie als ‘licht vijandig’ bestempeld kan worden (Interview E. Vanmol, Brussel, 8 juli 2010). Desalniettemin zijn de enige geldende criteria voor Bloso deze die decretaal zijn vastgesteld. Voldoet men hier niet aan dan kan men geen aanspraak maken op subsidies. Door de grote afhankelijkheid van de NPO’s van subsidies kan de relatie tussen agentschap en NPO beschreven worden als een asymmetrische relatie met een machtsvoordeel voor Bloso. De belangrijkste determinanten voor deze stelling zijn de financiële levensvatbaarheid en de hoge graad van substitueerbaarheid wat betreft NPO’s op het domein van de sportsector. Wel dient men op te merken dat er bijzonder veel overleg plaatsvindt – zo wordt er ook met de partners uit het middenveld samen gezeten bij de totstandkoming van nieuwe decreten – zodat het agentschap op die manier een sturende rol op zich neemt. Dit doet vermoeden dat het asymmetrische karakter van de relatie mogelijk onderschat wordt.
55
Art. 29 § 1 ° 1 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001.
47
3.3 DEPARTEMENT JEUGD, CULTUUR, SPORT EN MEDIA 3.3.1 Inleiding Het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM)56 verbindt, ondersteunt, optimaliseert en innoveert het beleid op het gebied van cultuur, jeugd, sport en media. Het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media voert deze missie uit binnen de wettelijke, reglementaire en contractuele bepalingen die erop van toepassing zijn. De beleidslijnen van de Vlaamse Regering en de bevoegde ministers geven de prioriteiten aan en leggen ook de personele en financiële middelen vast. Het Departement CJSM voert deze missie uit in samenhang en samenwerking met de andere entiteiten (lees: agentschappen) binnen het Beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media. Op vraag van actoren uit de overheid en het werkveld biedt het Departement CJSM zowel inhoudelijke ondersteuning als ondersteuning op het gebied van hun functioneren. De wijze van ondersteunen kan onder andere gaan om informatieverstrekking,
adviesverlening,
dienstverlening,
subsidieverstrekking,
opleiding, overleg en wetenschappelijk onderzoek (CJSM, s.d.). Het Departement CJSM bestaat uit vier afdelingen (zie figuur 4, volgende bladzijde). Naast
Diensten
van
de
Secretaris-generaal,
Domeincoördinatie
en
Managementondersteunende diensten, vindt men ook de afdeling Beleid en Beheer die het zwaartepunt vormt van de kwalitatieve analyse met betrekking tot het Departement CJSM. Deze afdeling bestaat naast een secretariaat uit vier clusters die instaan voor de subsidiëring van uitsluitend non-profit organisaties: de cluster Participatiebeleid, Mediabeleid57, Sportbeleid en Innovatie, e-cultuur en film (CJSM, s.d.). De geïnterviewden komen allen uit deze laatste afdeling. Het
volgende
groepsinterview,
waarwij
getracht
werd
elk
aspect
van
het
beleidsdomein te dekken, werd binnen het Departement CJSM afgenomen: •
Interview S. Coppens, Cluster Sportbeleid (Experimentele projecten en proeftuinensport), Brussel, 29 juli 2010.
•
Interview S. Taghon, Cluster Participatiebeleid, Brussel, 29 juli 2010.
•
Interview S. Dierckx, Cluster Mediabeleid, Brussel, 29 juli 2010.
56
Het Departement CJSM wordt geleid door secretaris-generaal Christine Claus. De bevoegde minister voor media is I. Lieten, viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Innovatie, Overheidsinvesteringen, Media en Armoedebestrijding.
57
48
Figuur 4. Structuur van het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM, s.d.)
3.3.2 Subsidiëring De subsidiedossiers die het Departement CJSM behandelt zijn erg divers. Zowel op het vlak van sport, jeugd, cultuur en media kunnen er subsidiedossiers bij het Departement CJSM terechtkomen. Dit impliceert dat er ook heel wat relevante wetgeving van toepassing is. In wat volgt zal het Participatiedecreet58 van 18 januari 2008 behandeld worden, aangezien het merendeel van de subsidiedossiers op dit decreet is gebaseerd (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). Nadien worden ook kort de nominatim subsidies vermeld, aangezien een grote meerderheid van de mediasubsidies op deze wijze worden geregeld. Het Participatiedecreet Het Participatiedecreet beoogt de ondersteuning, verrijking en versterking van de participatie in het cultuur-, jeugd- en sportbeleid. Het Participatiedecreet is een mix van structurele en projectmatige ondersteuning, van initiatieven gericht op de 58 Decreet van 18 januari 2008 houdende flankerende en stimulerende maatregelen ter bevordering van de participatie in cultuur, jeugdwerk en sport, B.S. 4 april 2008.
49
participatie van een breed publiek en van bepaalde kansengroepen, van bestaande maatregelen en nieuwe initiatieven, van subsidies voor publieke en particuliere initiatieven, enz. Belangrijk is om steeds voor ogen te houden dat dit een flankerend en stimulerend decreet wil zijn. In tegenstelling tot de meeste andere decreten regelt het Participatiedecreet dus niet een specifieke sector (zoals het decreet op bijvoorbeeld de jeugdverblijfcentra) of een gerichte en afgebakende vorm van ondersteuning (CJSM, s.d.). In principe kan elke vereniging of natuurlijke persoon op basis van het decreet aanspraak maken op financiële ondersteuning. Het Participatiedecreet bevat zeven hoofdstukken die elk de bepalingen voor de desbetreffende categorie in verband met subsidiëring formuleren. Voor sommige projecten bestaan er vaste bedragen, andere zijn dan weer variabel. Telkens wordt wel duidelijk geformuleerd op welke projecten en/of verenigingen het decreet van toepassing is. Vaak gaat het om een puntensysteem waarbij een hogere score (en dus het voldoen aan meer criteria) leidt tot een groter subsidiebedrag dat toegekend kan worden (Interview S. Taghon, Brussel, 29 juli 2010). Tabel 4 toont een samenvatting met de voornaamste, steeds wederkerende voorwaarden om voor dergelijke subsidiëringsvormen in aanmerking te komen. Speciale aandacht wordt besteed aan grootschalige cultuur-, jeugd- of sportevenementen. Projecten die gemeenten betrekken worden wederom niet behandeld aangezien het in dit geval niet om NPO’s gaat.
50
Subsidiëringsvoorwaarden Participatiedecreet Grootschalige cultuur-, jeugd- of sportevenementen - De Vlaamse overheid kan jaarlijks één of meer topevenementen ondersteunen waarin de participatie van een breed publiek in cultuur, jeugdwerk of sport centraal staat59 - Bij de subsidieaanvraag wordt een projectnota gevoegd, waarin minstens de doelstellingen, partners, de fasering en de financiering in detail zijn uitwerkt - De wederzijdse engagementen tussen de initiatiefnemer en de Vlaamse overheid worden vastgelegd in een beheersovereenkomst. - De Vlaamse Regering kan de toegekende subsidiering spreiden over meerdere begrotingsjaren - Voor de uitvoering van artikel 34 voorziet de Vlaamse Regering jaarlijks in een bedrag van minimaal 500.000 euro Overige - Verduidelijking van de doelstellingen (zowel strategisch als operationeel) bij de subsidieaanvraag - Subsidies kennen een jaarlijks karakter en worden ieder jaar opnieuw herbekeken op basis van door de administratie geaggregeerde gegevens en conform de beleidsdoelstellingen - De Vlaamse Regering sluit met de vereniging telkens een beheersovereenkomst; deze wordt geconcretiseerd in een meerjarenplan - Verenigingen die reeds via andere kanalen subsidies ontvangen komen niet in aanmerking voor subsidies op basis van het Participatiedecreet - De Vlaamse Regering bepaalt telkens de nadere voorwaarden voor het indienen van de subsidieaanvragen, alsook voor de beoordeling, de toekenning en de uitbetaling van de subsidie en het toezicht op de naleving van de subsidiëringsvoorwaarden60
Tabel 4. Subsidiëringsvoorwaarden Participatiedecreet.
Wat betreft de grootschalige cultuur-, jeugd- en sportevenementen kan de subsidieaanvraag betrekking hebben op een eenmalige subsidiëring (aanvraagdossier minstens zes maanden voor datum indienen) of een subsidiëring die gespreid wordt over verschillende jaren (aanvraagdossier minstens twee jaar en uiterlijk vijf jaar voor datum indienen)61. Net zoals ook Bloso strikt juridisch een adviesorgaan is, zal ook het Departement CJSM een advies verlenen waarna de minister beslist over de
59
Art. 34 Vl. Dec. 18 januari 2008, B.S. 4 april 2008. Dit gebeurt in het Besluit van 18 juli 2008 van de Vlaamse Regering betreffende de uitvoering van het decreet van 18 januari 2008 houdende flankerende en stimulerende maatregelen ter bevordering van de participatie in cultuur, jeugdwerk en sport, B.S. 19 augustus 2008.
60
61
Art. 5 § 1 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
51
toekenning van de subsidies62, binnen de perken van de jaarlijkse begroting. Er wordt vervolgens een beheersovereenkomst met de initiatiefnemer gesloten. De uitbetaling van de subsidie per kalenderjaar verloopt als volgt. Eerst wordt er een voorschot van 80 percent uitbetaald na de ondertekening van het besluit waarin de subsidie wordt toegekend. Nadien wordt het saldo van 20 percent uitbetaald nadat de administratie (in casu: het Departement CJSM) heeft vastgesteld dat de voorwaarden waaronder de subsidie toegekend werd, nageleefd werden, en dat de subsidie werd aangewend voor de doeleinden waarvoor ze werd verleend. Dat moet blijken uit het financieel en werkingsverslag. Uit de praktijk blijkt echter dat er case per case wordt gewerkt. De decretale bepalingen van 80 % en 20 % worden niet altijd gehonoreerd. Zo is het mogelijk dat er met een 40-40-20 of een 30-30-30-10 verdeling wordt gewerkt. Dit hangt vaak samen met de spreiding van de desbetreffende projecten (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010)63. De hoogte van de subsidie hangt af van verschillende parameters, zoals het aantal mensen en het doelpubliek dat beoogd wordt. Het Departement CJSM houdt in zijn advies ook rekening met alternatieve financieringsbronnen die de NPO uit de private sector kan verwerven. In het streven naar meer transparantie is een zicht op de andere inkomensstromen van NPO’s een specifieke opdracht voor het Departement CJSM (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). Er wordt tevens gecontroleerd of men niet te maken heeft met dubbele subsidiëring. De wetgeving kan een plafond voor de subsidies bepalen. Dit is echter niet het geval bij evenementen. Hier wordt een advies door het Departement CJSM gegeven waarna de minister het laatste woord heeft. Als de nettokosten, dat zijn de aangetoonde kosten, verminderd met de uit de realisatie van het project of het evenement voortvloeiende inkomsten, minder bedragen dan de ontvangen subsidie, wordt het verschil teruggevorderd. Er mag dus onder geen beding winst gemaakt worden. Enkel kosten die gemaakt zijn in de looptijd van het project of evenement en na de toekenning van het subsidiebedrag of, in geval van een subsidiëring over verschillende jaren na de ondertekening van de beheersovereenkomst, komen in aanmerking.64
62
Dit ‘primaat van de politiek’ was tevens één van de krachtlijnen van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB, s.d.). Dit komt onder andere door kritiek van de Inspectie van Financiën die meende dat er een te groot bedrag ineens werd doorgestort naar de NPO’s (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). 63
64
Art. 5 § 5 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
52
De andere categorieën waarvan op basis van het Participatiedecreet NPO’s subsidies kunnen aanvragen kennen gelijkaardige bepalingen als deze van de grootschalige cultuur-, jeugd- en sportevenementen. Lotto-middelen en subsidiëring op basis van de begroting De clusters van de afdeling Beleid en Beheer die instaan voor de adviezen met betrekking
tot
de
subsidieprojecten
doen
vooral
beroep
op
de
bepalingen
geformuleerd in het Participatiedecreet (Interview S. Coppens; S. Dierckx; S. Taghon, Brussel, 29 juli 2010). Toch bestaat er nog een tweede mogelijkheid wat betreft subsidiëring vanuit het Departement CJSM. Sommige projecten, bijvoorbeeld voor het sport- of mediabeleid, worden niet-decretaal ondersteund, maar staan ingeschreven in de begroting. Dit betekent dat er een bepaalde begrotingspost is voorzien voor de desbetreffende subsidie65. Subsidies worden dus op basis van een begrotingsdecreet66 uitgekeerd en niet voortvloeiend uit een organiek decreet of uitvoeringsbesluit. Het gaat in dit geval dus niet om een pot die verdeeld kan worden aan zij die voldoen aan de subsidiëringscriteria – de zogenaamde projectsubsidies – maar werkingssubsidies voor de ingeschreven NPO’s67. Men noemt dit type van subsidie ‘ad nominatu(i)m subsidiëring68’. De desbetreffende NPO’s moeten elk jaar wel een activiteitenverslag, begroting, jaarrekening en afrekening voorzien, om zo de continuïteit te garanderen (Interview S. Taghon, Brussel, 29 juli 2010). De zogenaamde Lotto-middelen, een deel van de winst van de Nationale Loterij, worden op deze manier ingezet om NPO’s financieel te ondersteunen. Vaak gaat het tevens om een gereserveerde post in de begroting om bepaalde projecten of initiatieven te steunen, waarvoor nog geen specifieke wetgeving beschikbaar is (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010).
65 Dit is bijvoorbeeld van toepassing op experimentele projecten binnen de sportcluster (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010 2010). 66 Zie als voorbeeld art. 83 § 15 van het decreet van 18 december 2009 houdende de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2010 waar een bedrag onder de desbetreffende basisallocatie wordt toebedeeld aan drie verenigingen van het Mediabeleid: de Vlaamse Vereniging voor Beroepsjournalisten; vzw Fonds Pascal De Croos voor bijzondere journalistiek; Stichting het Beste van Vlaanderen en Nederland. Het dient opgemerkt te worden dat het Rekenhof buitenspel wordt gezet door in de desbetreffende artikels het visum van het Rekenhof uit te schakelen (waardoor een betaling verhinderd zou kunnen worden). Tot slot vermelden we nog dat vooral bij de cluster Media er vaak ad nominatum wordt gesubsidieerd. 67 De vermelding in het begrotingsdecreet impliceert een mogelijkheid tot subsidiëring onder de vermelde bepalingen, geen definitieve toekenning. 68 De naam van de begunstigde alsook het subsidiebedrag is opgenomen in de begrotingstabel. Zie ook Departement Bestuurszaken (s.d.:36).
53
3.3.3 Financiële rapportering Participatiedecreet In tegenstelling tot bijvoorbeeld het decreet ‘Vlaamse sportfederaties’ wordt er voor projectsubsidies sportevenementen
met op
betrekking
tot
rapporteringsvlak
grootschalige
cultuur-,
opvallend minder
eisen
jeugd-
en
gesteld.
Het
aanvraagdossier dat NPO’s moeten indienen bevat naast administratieve gegevens, een algemene omschrijving en beknopte uiteenzetting van het initiatief, de beoogde start- en einddatum en een communicatiestrategie slechts een gedetailleerde begroting met inkomsten en uitgaven van het project of evenement, waarbij duidelijk
de
andere
verwachte
inkomsten
worden
aangegeven69.
Des
te
gedetailleerder de begroting wordt opgesteld, des te groter de kans dat de aanvraag positief wordt geëvalueerd door het Departement CJSM. Dit betekent dat de kwaliteit en uitgebreidheid van de ingediende begroting wel degelijk effect heeft op de hoogte van het subsidiebedrag (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010)70. De aanvrager stuurt uiterlijk twee maanden na afloop van het project of evenement een financieel en werkingsverslag naar de administratie, volgens de door de administratie geformuleerde voorwaarden. Deze voorwaarden zijn echter niet specifiek uitgewerkt. Het meest essentiële is een gedetailleerde weergave van de inkomsten en uitgaven zodat het Departement CJSM kan nagaan of de subsidies voor de juiste doeleinden werden aangewend. Bij subsidiebedragen hoger dan 25,000 euro wordt er ook een verslag van een erkend accountant geëist (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). Dit financieel verslag is een conditio sine qua non om het resterende saldo te mogen ontvangen. Het Departement CJSM beschikt echter niet over een specifiek boekhoudplan met indeling van rekeningstelsel zoals dit bij Bloso (cf. BVS) wel het geval is. Vaak wordt het Departement CJSM, dat geen eigen boekhoudkundige richtlijnen uiteenzet, geconfronteerd met heel wat data waarbij verduidelijking nodig is, of waarbij het niet meteen zichtbaar is welke leidraad of interpretatie gevolgd moet worden. Door het gebrek aan knowhow en expertise op vlak van financiële rapportering, een element dat bijvoorbeeld wel aanwezig is bij het agentschap Bloso (in de afdeling Subsidiëring), wordt er dan ook getwijfeld aan het nut en de betrouwbaarheid van de financiële rapportering (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). Tabel 5 toont een samenvatting van de
69
Art. 5 § 4 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
70
Dit was niet het geval bij het agentschap Bloso. Indien men daar aan de criteria voldeed kreeg men gelden, onafhankelijk van de kwaliteit van de financiële rapportering.
54
bijkomende eisen met betrekking tot de financiële rapportering voor subsidies voortvloeiend uit het Participatiedecreet. Bijkomende eisen inzake financiële verslagen Participatiedecreet Van toepassing op alle categorieën - Op voorhand: een gedetailleerde begroting met inkomsten en uitgaven van het project of evenement - Achteraf: een financieel en werkingsverslag - Indien het over projecten gaat die zich spreiden over meerdere jaren dient jaarlijks een jaarplan opgestuurd te worden (als deel van het voortgangsrapport) waarin een door de AV goedgekeurde begroting bijgevoegd is Extra eisen voor bepaalde categorieën - Bij projecten op basis van art. 3, 6, 10 en 15 en de subsidiëring van praktijkgerichte, laagdrempelige educatie •
Samen met het financieel verslag wordt een verslag ingediend van een bedrijfsrevisor die lid is van het Instituut der Bedrijfsrevisoren, of van een externe accountant die geen andere opdrachten vervult voor de vereniging
Tabel 5. Bijkomende eisen inzake financiële verslagen Participatiedecreet (op basis van het Besluit Vlaamse Regering 18 juli 2008, het Participatiedecreet van 18 januari 2008).
3.3.4 Toezicht Ten opzichte van de NPO’s Er bestaat een beoordelingscommissie die alle initiatieven kan nemen die ze nodig acht, zoals de NPO die een aanvraag indient horen, aanvullende documenten en gegevens opvragen of een bezoek ter plaatse brengen (of dit aan de administratie opdragen)71. Het Departement CJSM was echter niet op de hoogte van het bestaan van dit fenomeen. In het kader van de evaluatie van het participatiebeleid, wordt minstens een longitudinale monitoring aangehouden van enerzijds het lokale aanbod van het verenigingsleven in de sectoren cultuur en jeugdwerk en sport en anderzijds de participatie op het niveau van individuele burgers aan het cultuur-, jeugdwerk- en sportaanbod. Het participatieonderzoek gebeurt door een externe instantie. De minister
sluit
hiervoor
de
nodige
overeenkomsten.
De
minister
bezorgt
de
monitoringrapporten eveneens aan de Raad voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media, de 71
Art. 45 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
55
Vlaamse Jeugdraad en aan het Vlaams Parlement72. Hiervoor bestaat een steunpunt voor beleidsrelevant onderzoek voor Cultuur, Jeugd, Sport dat het bovenstaande uitvoert in opdracht van de Vlaamse overheid. Ten opzichte van het Departement CJSM Het toezicht ten opzichte van het Departement CJSM is gelijkaardig aan dat van Bloso
(zie
paragraaf
3.2.4),
buiten
het
feit
dat
zij
niet
met
een
samenwerkingsovereenkomst tussen zichzelf en de Vlaamse Regering werken. Er worden bijgevolg opvallend minder prestatie-indicatoren opgevolgd. Ook hier werd de bestaande hiërarchie als belangrijk toezicht beschouwd (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). 3.3.5 Sanctionering In de paragraaf subsidiëring werd reeds de procedure van subsidiëring uiteengezet. Ondanks de flexibiliteit inzake de grootte van de schijven, werkt men steevast met een voorschot. De uitbetaling van het resterende saldo gebeurt achteraf, als uit de werkings- en financiële verslagen blijkt dat de subsidies aangewend werden voor de doeleinden waarvoor ze werd verleend73. Indien het volledige subsidiebedrag niet besteed wordt aan die zaken waarvoor het verleend werd of bij de realisatie van (een te grote74) winst, wordt het resterende saldo teruggevorderd (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). Men kan vragen stellen hoe dit te rijmen valt met de onduidelijkheid documenten.
die Een
heerst NPO
over
kan
de
nooit
interpretatie extra
gelden
van
de
boekhoudkundige
toegewezen
krijgen.
Het
subsidiebedrag is dus een maximumbedrag. In principe wordt er niet al te zwaar getild aan het niet respecteren van deadlines, ook al zijn deze decretaal geregeld. Het Departement CJSM zal in de eerste plaats overleg plegen met de NPO’s in plaats van de decretale bepalingen strikt na te leven en over te gaan op sanctionering. Vaak wordt er dossier per dossier bekeken welke de meest geschikte aanpak is. Men kan dus in zekere zin spreken van een pragmatische opstelling (Interview S. Taghon, Brussel, 29 juli 2010).
72
73
Art. 47 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
Zie bijvoorbeeld art. 6 § 5 ° 2 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
74 Bij structurele subsidies wordt vaak een beperkte winstmarge toegestaan (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010).
56
3.3.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s Ook bij het Departement CJSM kan men vaststellen dat er veel ruimte is voor een sturende rol. Een al te strikte invulling van de decretale bepalingen (inclusief sancties) lijkt niet wenselijk en tevens niet haalbaar. Nochtans is het Departement CJSM (de Vlaamse overheid) in bezit van de financiële middelen en kan zij zo aanzienlijke druk uitoefenen op de NPO’s. Vele projecten kunnen namelijk niet plaatsvinden zonder subsidiëring. Dit geldt tevens voor de structurele subsidies. Verder vindt er een bepaalde preselectie plaats aangezien men keuzes maakt tussen de
verschillende
evenementen75.
Dit
is
in
het
bijzonder
het
geval
bij
besparingsronden, waarbij men bijvoorbeeld kan besluiten slechts twee in plaats van drie evenementen te ondersteunen76. Men introduceert op deze manier een competitief element in de relatie en verplicht de NPO’s ook om naar andere bronnen van financiering te zoeken (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). Het Departement CJSM meent ook dat de overbevraging van de beschikbare middelen een uitdrukking is van die rivaliteit tussen de verscheidene NPO’s. De relatie tussen het Departement CJSM en de NPO’s kan als symmetrisch beschouwd worden. Het bezit van de financiële middelen komt opnieuw naar voor als een belangrijke determinant. Dit is echter ook het geval voor de dienstverlenende rol die de NPO’s uitoefenen. In dit perspectief wordt de overlegfunctie77 en de toezichtshoudende opstelling van het Departement CJSM benadrukt. Men spreekt over het opbouwen van een wederkerige vertrouwensrelatie78.
75 Het Departement CJSM benadrukt dat veel aandacht wordt besteed naar het zoeken van projecten en organisaties wiens invulling nauw aansluit bij het gewenste beleid. Zo wordt een project dat experimentele subsidies aanvraagt getoetst aan de beleidsnota van de minister (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). 76 Besparen impliceert echter niet dat de adviezen van het Departement CJSM inhoudelijk veranderen. Hier wordt nog steeds gezien naar de decretale bepalingen. Het is de minister die uiteindelijk beslist. 77 Deze overlegfunctie houdt onder andere ook in dat men bij het opstellen van voorwaarden om voor subsidiëring in aanmerking te komen, overlegt met het middenveld. Dit is niet formeel vastgelegd en gebeurt zeker niet op systematische wijze (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). Een ander voorbeeld vindt men bij de experimentele projecten, waar een jury met mensen uit het middenveld mee aan tafel zit om na te denken over de komende wetgeving. 78 Een voorbeeld van de uitdrukking van deze vertrouwensrelatie vindt men onder andere wanneer de Inspectie van Financiën kritiek formuleert ten aanzien van een bepaalde NPO. Het Departement CJSM zal dan niet nalaten het goede, inhoudelijke werk van de organisatie te verdedigen, ook al kunnen er vraagtekens geplaatst worden bij de financiële gezondheid en werkwijze van de NPO (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010)
.
57
3.4 IVA SOCIAAL-CULTUREEL WERK VOOR JEUGD EN VOLWASSENEN 3.4.1 Inleiding Het agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCWJV) is opgericht in 2004, maar werd pas operationaal vanaf 1 april 200679. Het heeft als missie het stimuleren van een rijk en gedifferentieerd aanbod aan sociaal-culturele activiteiten die op niet-commerciële basis worden georganiseerd, ter bevordering van de algemene ontwikkeling van alle burgers - kinderen, jongeren en volwassenen - en ter verhoging van de maatschappelijke en culturele participatie80. Het ASCWJV bestaat uit twee afdelingen. Enerzijds is er de afdeling Volksontwikkeling en Lokaal Cultuurbeleid (VOLC) en anderzijds de afdeling Jeugd. De afdeling VOLC staat in voor de uitvoering van het lokale cultuurbeleid en het beleid sociaal-cultureel werk voor volwassenen. De afdeling Jeugd staat in voor de uitvoering van het jeugd- en kinderrechtenbeleid van de Vlaamse overheid. Daarnaast zijn er nog de diensten van de administrateur-generaal (ASCWJV, s.d.). Figuur 5 toont de structuur van het ASCWJV.
Figuur 5. Structuur van het ASCWJV (ASCWJV, s.d.) 79
Besluit van de Vlaamse Regering tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap SociaalCultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, gewijzigd door het besluit van de Vlaamse Regering van 16 december 2005, B.S. 8 juli 2004. 80 Art. 2 Besl. Vl. Reg. van 11 juni 2004.
58
De volgende interviews werden binnen het ASCWJV8182 afgenomen: •
Interview G. Roelandts, Afdelingshoofd Volksontwikkeling, Brussel, 19 juli 2010.
•
Interview E. Desmedt, Adviseur Organisatie en Beheer, Brussel, 5 augustus 2010.
3.4.2 Subsidiëring Binnen het agentschap bestaan er dus twee verschillende diensten die zich met heel wat diverse aspecten van het cultuur- en jeugdbeleid bezig houden. Net als bij het Departement CJSM leidt dit tot een aanzienlijke fragmentatie van decreten op basis waarvan subsidies verstrekt kunnen worden83. Dit onderzoek zal zich op de drie belangrijkste decreten ten aanzien van NPO’s focussen (opnieuw worden de decreten inzake lokale besturen niet in de analyse betrokken). Het gaat in casu om decreet betreffende sociaal-cultureel volwassenenwerk
8485
;
(2)
betreffende de amateurkunsten
het
het decreet houdende
het voeren van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid8687; 8889
(1)
(3)
het decreet
.
Om aan te tonen dat het wel degelijk om de belangrijkste subsidiestromen gaat, kan men in het jaarverslag van 2008 de uitgaven van dat jaar terugvinden (ASCWJV, s.d.). Daarin kan men vaststellen dat voor de afdeling VOLC90 27.980 euro naar organisaties voor amateurkunsten gaat, 365.001,88 euro naar verenigingen voor sociaal-cultureel volwassenenwerk en 345.528,65 euro naar vormingsinstellingen voor sociaal-cultureel volwassenenwerk (op een totaal van 860.729,52 euro). Wat betreft de afdeling Jeugd91 gaat er 424.342,09 euro naar landelijk georganiseerde
81
De bevoegde minister voor jeugd is P. Smet, Vlaams minister van Onderwijs, Jeugd, Gelijke Kansen en Brussel. 82 De bevoegde minister voor cultuur is J. Schauvliege, Vlaams minister van Leefmilieu, Natuur en Cultuur. 83 Opnieuw dient er vermeld te worden dat het de bevoegde minister is die de uiteindelijke subsidie toekent op basis van een advies van het agentschap. 84 Decreet van 4 april 2003 betreffende het sociaal-cultureel volwassenenwerk, B.S. 28 mei 2003. 85 Besluit van de Vlaamse Regering van 5 september 2008 houdende de uitvoering van het decreet van 4 april 2003 betreffende het sociaal-cultureel volwassenenwerk, B.S. 26 november 2008. 86 Decreet van 18 juli 2008 houdende het voeren van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid, B.S. 26 september 2008. 87 Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 tot bepaling van de procedure voor de erkenning van de landelijk georganiseerde jeugdverenigingen en de regels inzake toekenning van subsidies aan jeugdverenigingen en de toekenning van de prijs voor het gemeentelijk jeugdbeleid, B.S. 14 juli 2009. 88 Decreet van 22 december 2000 betreffende de amateurkunsten, B.S. 9 maart 2001. 89 Besluit van de Vlaamse Regering van 7 september 2007 houdende de uitvoering van het decreet van 22 december 2000 betreffende de amateurkunsten, B.S. 5 oktober 2007. 90 Men kan ook de algemene uitgavenbegroting van het jaar 2010 bekijken. Men ziet hier gelijkaardige trends onder het begrotingsprogramma HD (Sociaal-Cultureel Volwassenenwerk). Zie ASCWJV (s.d;). 91 Men kan ook de algemene uitgavenbegroting van het jaar 2010 bekijken. Men ziet hier gelijkaardige trends onder het begrotingsprogramma HG (Jeugd). Zie ASCWJV (s.d.).
59
jeugdverenigingen (op een totaal van 760.926,27 euro). Deze bedragen worden uitgekeerd op basis van de bovenvermelde decreten. In
wat
volgt
zal
voor
de
drie
decreten
telkens
een
overzicht
inzake
de
erkenningsvoorwaarden en de subsidiëringscriteria die van toepassing zijn op de relevante NPO’s gegeven worden. Sociaal-cultureel volwassenenwerk92 Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria SCV Algemene erkenningsvoorwaarden - Ze zijn een vzw - Ze hebben minstens vijftig werkende afdelingen of groepen (gespreid over minstens drie Vlaamse provincies - Ze hebben doelstellingen waaruit de werking ten aanzien van de maatschappelijke activerings-, de culturele, de educatieve en de gemeenschapsvormende functie blijkt - De Vlaamse Regering bepaalt de procedure voor de erkenning van nieuwe verenigingen en voor de intrekking van de erkenning Subsidiëringscriteria Algemene voorwaarden - Indienen van een beleidsplan - Binnen drie maanden beschikken over een VTE personeelslid - Akkoord gaan om op verzoek van de administratie alle nuttige en noodzakelijke gegevens met betrekking tot de werking te verstrekken, in de gevraagde vorm - Ervoor zorgen dat in alle aspecten van de werking het Nederlands als voertaal wordt gebruikt
Tabel 6. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor sociaal-cultureel volwassenenwerk (op basis van het decreet 4 april 2003 en het besluit van 5 september 2008).
De subsidies worden toegekend voor een beleidsperiode in de vorm van een jaarlijkse enveloppe die personeels- en werkingskosten moet dekken93. Voor de verenigingen wordt de jaarlijkse subsidie-enveloppe als volgt vastgesteld: het aantal afdelingen of groepen wordt vastgelegd op het aantal voor het werkjaar 2000 aanvaarde actieve afdelingen of groepen; aan de afdelingen wordt vervolgens een waarde toegekend (minimaal 2.230 euro voor de eerste 100 afdelingen, minimaal 92
Het onderzoek zal zich focussen op de vereningingen van SCV, aangezien deze toonaangevend inzake decretale bepalingen. Art. 44 § 3 Vl. Dec. van 4 april 2003.
93
60
1.735 euro voor 101 tot 200 afdelingen, en minimaal 990 euro voor de afdelingen boven 200)94. Voor nieuwe verenigingen worden de subsidies berekend op basis van de volgende regels: het aantal afdelingen of groepen wordt vastgelegd op het minimale aantal werkende afdelingen of groepen, vereist voor de erkenning (waarbij dezelfde bedragen als hierboven worden gehanteerd). Er worden vervolgens voor de verschillende beleidsperiodes bepalingen gesteld, die allen terug te vinden zijn in het decreet, maar niet bepaald relevant zijn voor het onderzoek. Verenigingen kunnen een startsubsidie aanvragen indien ze voldoen aan de erkenningsvoorwaarden en ze minstens over 25 lokale afdelingen of groepen beschikken95. De startsubsidie bedraagt per vereniging op jaarbasis maximaal 50.000 euro en kan slechts eenmaal worden toegekend. Verder verleent het ASCWJV ook projectsubsidies voor de ondersteuning van projecten met een experimenteel karakter. De Vlaamse Regering bepaalt de procedure voor het indienen en afhandelen van de aanvragen. Als de door de organisaties ingediende begroting voor het lopende begrotingsjaar werd goedgekeurd door de minister, worden vier driemaandelijkse voorschotten uitbetaald, die telkens 22,5 percent van de vastgestelde financële enveloppe op jaarbasis bedragen. Indien de uitgekeerde voorschotten hoger zijn dan de subsidie, wordt het verschil in mindering gebracht op de voorschotten van het kalenderjaar dat op het desbetreffende jaar volgt96. Verder worden in het decreet van 4 april 2003 ook sociaal-culturele bewegingen (met een jaarlijkse subsidie-enveloppe tussen 111.500 euro en 200.000 euro), sociaalculturele vormingsinstellingen97 (die een begroting en financieel verslag dienen te bezorgen), landelijke vormingsinstellingen (met een jaarlijkse subsidie-enveloppe van 116 euro per uur voor gespecialiseerde vormingsinstellingen) en het Steunpunt voor sociaal-cultureel volwassenenwerk behandeld. Deze kennen vaak gelijkaardige bepalingen, met evenwel aandacht voor de specifieke context.
94
Art. 9 Vl. Dec. van 4 april 2003. Art. 13 en 14 Vl. Dec. van 4 april 2003. 96 Art. 45 Vl. Dec. van 4 april 2003. 97 De jaarlijkse subsidie-enveloppe van de volkshogeschool bedraagt maximaal een equivalent van zoveel maal 1,5 euro als er inwoners zijn in de betrokken regio en vanaf 2008 minimaal 500,000 euro (art. 22 Vl. Dec. van 4 april 2003). 95
61
Jeugd- en kinderrechtenbeleid98 Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria LGJ Algemene erkenningsvoorwaarden - Ze zijn een vzw die aan jeugdwerk doen (met deelnemers uit vier provincies) - Jaarlijks zes keer een module organiseren (verder bepaald in het decreet) Subsidiëringscriteria - Alle gegevens die verband houden met de erkennings- of subsidiëringsvoorwaarden op de zetel van de organisatie voor handen zijn voor onderzoek van de administratie - Op zelfstandige wijze de financiën beheren en het beleid bepalen (beleidsnota)
Tabel 7. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor landelijk georganiseerde jeugdverenigingen (op basis van het decreet 18 juli 2008 en het besluit van 15 mei 2009).
De erkenning van een landelijk georganiseerde jeugdvereniging (LGJ) wordt voor onbepaalde duur toegekend door de Vlaamse Regering. De kredieten die jaarlijks bij decreet worden goedgekeurd, bepalen het maximale bedrag aan subsidies dat jaarlijks kan worden toegekend aan de erkende LGJ. Elke LGJ ontvangt een subsidie van 55.000 euro per jaar. Daarnaast kunnen aan LGJ’s aanvullend variabele subsidies worden toegekend. Daartoe dient de vereniging driejaarlijks een door de AV van de vereniging goedgekeurde beleidsnota aan de administratie te bezorgen. De hoogte van deze subsidies wordt vastgesteld door de adviescommissie en de administratie op basis van de ingediende beleidsnota voor de komende drie jaar99. Men baseert zich hiervoor op specifieke beoordelingscriteria, waaronder de omvang van de NPO100. Deze criteria zijn volgens het agentschap vrij gedetailleerd waardoor er weinig interpretatiemarge bestaat (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Naast werkingssubsidies, die per kwartaal als voorschot worden uitbetaald (22,5 percent), bestaan er voor LGJ’s ook projectsubsidies. Drie percent van het krediet dat
wordt
vrijgehouden 101
gereserveerd hun advies
102
voor
de
subsidiëring
van
LGJ’s
wordt
hiervoor
. De adviescommissie en de administratie formuleren ook hierover
. Deze projectsubsidies worden uitbetaald op basis van een voorschot
98
Wat betreft het jeugd- en kinderrechtenbeleid zal dit onderzoek zich voornamelijk toespitsen op de landelijk georganiseerde jeugdverenigingen. 99 Art. 32 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 100 Art. 43 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 101 Art. 34 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 102 Art. 10 § 2 Besl. Vl. Reg. van 15 mei 2009.
62
van 80 percent en een resterend saldo van 20 percent. Dit laatste gebeurt pas na controle van het werkings- en financieel verslag. Vaak toont men enige flexibiliteit in de bepaling van de percentages (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Als de nettokosten, zijnde de aangetoonde kosten verminderd met de uit de realisatie van het project of product voortvloeiende inkomsten, minder bedragen dan de ontvangen subsidie dan wordt het verschil teruggevorderd103. Amateurkunsten Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria amateurkunsten Algemene erkenningsvoorwaarden - Een vzw zijn wiens werking een landelijk karakter heeft - Over één centraal secretariaat en personeelskader beschikken Subsidiëringscriteria - Vijfjaarlijks beleidsplan met een financieel en personeelsplan waaruit duidelijk de behoeften van de organisatie blijken
Tabel 8. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor amateurkunsten (op basis van het decreet 22 december 2000 en het besluit van 7 september 2007).
De Vlaamse Gemeenschap streeft via een ondersteuningsbeleid de totstandkoming na van een netwerk van organisaties voor amateurkunsten, teneinde de artistieke en sociale component van de amateurkunstbeoefening en -beleving bij elke burger te valoriseren104. De Vlaamse Regering subsidieert via jaarlijkse enveloppen de erkende organisaties voor een periode van vijf jaar. Deze subsidie-enveloppe moet de jaarlijkse werkings- en personeelskosten dekken105. Per nieuwe beleidsperiode kan de Vlaamse Regering de subsidie-enveloppe van de erkende organisatie aanpassen. De aanpassing gebeurt op basis van de eigen beleidsintenties van de Vlaamse Regering, van een evaluatie van de werking van de organisatie gedurende de voorbije beleidsperiode en van een door de erkende organisatie opgemaakt financieel behoefteplan met als doel een meerwaarde te realiseren ten aanzien van de werking tijdens de vorige beleidsperiode106.
103 104 105 106
Art. Art. Art. Art.
22 Besl. Vl. Reg. van 15 mei 2009. 3 Vl. Dec. van 22 december 2000. 10 Vl. Dec. van 22 december 2000. 11 § 1 Vl. Dec. van 22 december 2000.
63
Onder voorbehoud dat de ingediende begroting voor het lopende begrotingsjaar werd goedgekeurd door de Vlaamse Regering worden voor het begrotingsjaar waarvoor ze werden ingeschreven en goedgekeurd vier driemaandelijkse voorschotten uitbetaald. Elk voorschot bedraagt 22,5 percent van de vastgestelde financiële enveloppe op jaarbasis.
Indien
teveel
wordt
uitgekeerd,
ziet
men
opnieuw
gelijkaardige
terugvorderingsmechanismen. Jaarlijks wordt ook een krediet voorzien voor de financiële ondersteuning van projecten (die wordt uitgekeerd volgens een 90-10 verhouding). De Vlaamse Regering bepaalt jaarlijks de grootte van dit krediet107. Een projectaanvraag is telkens voorzien van alle financiële, organisatorische en artistieke informatie108. 3.4.3 Financiële rapportering109 Sociaal-cultureel volwassenenwerk110 De jaarlijkse subsidie wordt verantwoord op basis van het voortgangsrapport, het financieel verslag en de begroting. De organisatie voor SCV legt jaarlijks de rekeningen van het vorige jaar en de nodige bewijsstukken voor, alsook een door de AV goedgekeurde sluitende begroting. Uit de afrekening en de balans moet blijken dat de organisatie, rekening houdend met de eigen middelen, sluitend of batig kan werken. Een batig saldo in de resultatenrekening verplicht de organisatie tot het opbouwen van een financiële reserve. De organisaties voor SCV moeten bovendien een boekhouding voeren volgens het genormaliseerde boekhoudkundige stelsel en die zo organiseren dat de financiële controle op de aanwending van subsidies mogelijk is. De Vlaamse Regering kan hiervoor een specifiek boekhoudkundig plan en bijzondere regels betreffende de boekhouding opleggen. Het jaarlijks financieel verslag van de NPO111 is altijd vergezeld van een balanssituatie en een verificatieverslag, opgesteld door een onafhankelijke bedrijfsrevisor of een externe accountant112.
107
Art. 15 § 1 Vl. Dec. van 22 december 2000. Art. 8 Besl. Vl. Reg. 15 oktober 2007. 109 Het berekenen van financiële ratio’s kan voorvallen, net als bij Bloso, maar dit gebeurt niet op systematische wijze (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Het Centraal Identificatie Bestand, een database die alle subsidies van het agentschap bijhoudt, zal wel worden uitgebreid zodat bredere financiële analyse mogelijk is. Deze oefening staat echter nog in haar kinderschoenen. Zo kan het interessant trendanalyses te maken op mesonivea van bijvoorbeeld alle NPO’s inzake amateurkunsten. 110 110 Art. 45 Vl. Dec. van 4 april 2003 regelt deze materie. 111 Indien een NPO meer doet dan verwacht, heeft dit geen invloed op de subsidiebepaling (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). 112 Het is onduidelijk wat juist met deze documenten gebeurt. Men kan zich de vraag stellen of dit niet louter een extra kost is voor de NPO (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). 108
64
Momenteel wordt de financiële rapportering enkel gebruikt ter verantwoording van de subsidies. Het zou echter interessant kunnen zijn de verschillende subsidies en inkomensstromen van de NPO’s in kaart te brengen omdat er momenteel een zeer fragmentarisch zicht bestaat op de financiële situatie van de organisaties (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Jeugd- en kinderrechtenbeleid De verenigingen die op basis van dit decreet een werkingssubsidie ontvangen, dienen jaarlijks, samen met het financiële verslag – goedgekeurd door de AV van de organisatie – en het werkingsverslag, bij de administratie een verslag in van een bedrijfsrevisor die lid is van het Instituut van de Bedrijfsrevisoren of van een onafhankelijke externe accountant113. Binnen de periode waarbinnen de NPO haar beleidsnota uitvoert mag zij onbeperkt een reserve aanleggen met eigen inkomsten en subsidies. Deze reserves worden wel aan bepaalde voorwaarden onderworpen114. Voorts moet er een boekhouding georganiseerd worden waardoor ten allen tijde de aanwending van subsidies financieel gecontroleerd kan worden115. Het werkings- en financieel verslag moet voldoen aan de leidraad die de administratie ter beschikking stelt116. Als uit de verantwoordingsstukken over het vorige werkingsjaar blijkt dat de uitgekeerde voorschotten op de werkingssubsidies hoger zijn dan de door de begunstigde verantwoorde uitgaven, schiet een identiek terugvorderingssyteem in actie zoals men constateerde bij de verenigingen van het SCV. Amateurkunsten Organisaties voor amateurkunsten moeten een boekhouding voeren volgens het genormaliseerd boekhoudkundig stelsel en die zo organiseren dat de financiële controle op de aanwending van de subsidies mogelijk is. De Vlaamse Regering kan een specifiek
boekhoudkundig plan en bijzondere regelingen 117
betreffende
de
boekhouding opleggen
. Tevens moeten ze jaarlijks de rekeningen van het vorige
jaar
bewijsstukken
met
de
nodige
voorleggen,
alsmede
een
door
de
AV
goedgekeurde sluitende begroting. Uit de afrekening moet blijken dat de organisatie, rekening houdende met de eigen middelen sluitend of batig kan werken. Een batig 113
Art. 47 Vl. Dec. van 18 juli 2008. Art. 48 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 115 Art. 3 § 2 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 116 Art. 8 Besl. Vl. Reg. van 15 mei 2009. 117 Het agentschap heeft een fiche ter beschikking gesteld die een leidraad vormt voor de afrekening en de in te dienen begroting (ASCWJV, 2007). 114
65
saldo in de
resultatenrekening verplicht de organisatie tot het opbouwen van een
financiële reserve. Deze reserve moet worden aangewend ter financiering van uitgaven die bijdragen tot de realisatie van de doelstellingen van de organisatie. Tot slot moet zij ook een werkingsverslag van het vorige jaar en een jaarplanning voor het volgende jaar kunnen voorleggen en aanvaarden dat de administratie de werking en de boekhouding, eventueel ter plaatse, onderzoekt118. 3.4.4 Toezicht Ten opzichte van de NPO’s Sociaal-cultureel volwassenenwerk Met uitzondering van de sociaal-culturele bewegingen waar deze regel geldt vanaf de eerste beleidsperiode, evalueert de administratie vanaf de tweede beleidsperiode de werking van elke organisatie voor SCV die gesubsidieerd wordt op basis van het decreet van 4 april 2003. Dit gebeurt door de visitatiecommissie die bestaat uit mensen van het agentschap en externen (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010).
Zij
evalueert
op
basis
van
het
beleidsplan
voortgangsrapporten, begrotingen en financiële verslagen
119
en
de
ingediende
. Het resultaat is een
globale eindevaluatie waartegen evenwel een beroep mogelijk is. Is de evaluatie negatief, wordt er tien percent ingehouden op de subsidies van het volgende jaar. Jeugd- en kinderrechtenbeleid Het Rekenhof en de administratie moeten ten allen tijde de werking en de boekhouding ter
plaatse
kunnen bestuderen120. Het
kan
voorkomen
dat
er
plaatsbezoeken worden uitgevoerd. Het agentschap vult de inhoud hiervan zelf in (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Men tracht elke organisatie binnen een beleidsperiode door te lichten121. Het kan gebeuren dat een organisatie haar erkenning verliest als gevolg van deze doorlichting. Desalniettemin vindt er steeds overleg plaats alvorens men tot sancties over gaat. Amateurkunsten Alle nuttige en noodzakelijke gegevens inzake de werking dienen ter inzage van de administratie beschikbaar gehouden te worden122. Ook hier
bestaat er een
118
Art. 12 § 3 Vl. Dec. van 22 december 2000. Art. 42 Vl. Dec. van 4 april 2003. 120 Art. 3 § 2 Vl. Dec. 18 juli 2008. 121 Het is opvallend dat het agentschap zeer bewust de term ‘inspectie’ niet gebruikt, maar het heeft over een plaatsbezoek. De reden hiervoor is dat de doelstelling van dit plaatsbezoek eerder sturend en begeleidend is 122 Art. 9 § 5 Vl. Dec. van 22 december 2000. 119
66
mogelijkheid tot plaatsbezoeken. Concluderend kan men voor de hier drie besproken takken stellen dat het toezicht telkens tweeledig is. Enerzijds constateert men een zorgvuldige financiële controle die de correcte aanwending van de kostendekkende subsidies nagaat. Anderzijds is er ook meer en meer aandacht voor resultaatmeting. Deze trend gaat hand in hand met de tendens naar het toegenomen belang van beleidsplannen. Het gaat dus niet
(meer) om een ruwe ‘inspectie’, maar om een
sturende demarche van het agentschap (en de Vlaamse overheid) om zo aansluiting bij de beleidsintenties te vinden (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Ten opzichte van het ASCWJV Het ASCWJV valt onder dezelfde regeling als onder andere Bloso (zie paragraaf 3.2.4). Dit betekent dat zowel de IAVA, de Inspectie van Financiën en het Rekenhof (zie infra) bevoegd zijn voor de controle die onder hun bevoegdheden valt. Net als bij Bloso merkt men dat er een duidelijke tendens is naar meer monitoring, transparantie en verantwoording, zeker sinds BBB (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Een voorbeeld van de werkzaamheden van het Rekenhof vindt men terug in diens onderzoek naar de subsidiebepaling voor organisaties in het sociaal-cultureel volwassenenwerk123. Het beperkte zijn onderzoek tot de organisaties die op grond van de kwaliteit van hun beleidsplan een subsidie ontvangen, meer bepaald: verenigingen, gespecialiseerde vormingsinstellingen en bewegingen. Het Rekenhof onderzocht in het bijzonder of de regelgeving een sluitende juridische omkadering biedt voor een objectieve subsidiebepaling en of die subsidiebepaling in de praktijk objectief verloopt. Het heeft vastgesteld dat de regelgeving, die de subsidiëring heeft gekoppeld aan een kwalitatieve beleidsplanning, een vrij degelijk juridisch kader heeft gecreëerd. Helaas staat de regelgeving het de minister niet altijd toe rekening te houden met de zakelijke adviezen van de administratie, die onder meer slaan op de budgettaire haalbaarheid van de plannen. De regelgeving heeft overigens de verschillende adviestaken van administratie en adviescommissies onvoldoende afgebakend.
Een
ander
knelpunt
is
dat
zij
niet
altijd
toestaat
tijdens
de
beleidsperiode op te treden tegen organisaties die hun beleidsplan gebrekkig uitvoeren of niet meer voldoen aan bepaalde subsidievoorwaarden. Het Rekenhof heeft dan ook in de eerste plaats aanbevolen de regelgeving bij te werken.
123
Verslag van het Rekenhof over de subsidiebepaling in het kader van het sociaal-cultureel volwassenenwerk. Parl. St. Vlaams Parlement. Stuk 37-D (2007-2008) nr. 1.
67
Concluderend
stelt
het
Rekenhof
dat
de
regelgeving
een
vrij
degelijk
subsidiëringskader biedt, maar enkele tekortkomingen nog een efficiënte en objectieve
subsidiebepaling
bemoeilijken.
De
ministeriële
subsidiebeslissingen
steunen doorgaans op kwalitatief sterke adviezen, hoewel daarin de band met de subsidiebedragen niet altijd duidelijk is. 3.4.5 Sanctionering Sociaal-cultureel volwassenenwerk Indien op basis van het toezicht dat gebeurt op NPO’s een negatieve eindevaluatie het resultaat is, leidt dat tot een vermindering van de jaarlijkse subsidie-enveloppe met tien percent124. Verder kan men ook gesanctioneerd worden door voor een volgend jaar de subsidie-enveloppe niet te herbekijken125. Voorts kan ook op basis van het ingediende voortgangsrapport en financieel verslag de erkenning van de NPO ingetrokken worden126. De procedure hiervoor staat in het decreet beschreven. De evaluatie van de visitatiecommissie is een recent gegeven. Uit de praktijk blijkt dat in het jaar 2009 toch enkele NPO’s uit de boot zijn gevallen (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Het gaat echter nog steeds om een kleine fractie. Indien blijkt dat er iets niet klopt in de financiële rapportering zal er eerst overleg gepleegd worden om mogelijke hiaten op te lossen. Wordt er helemaal niets ingediend kunnen er geen subsidies worden uitgekeerd, aangezien ook het agentschap de kosten moet kunnen verantwoorden en gebonden is aan de wetgeving (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Het gebeurt echter elk jaar dat een aantal verenigingen de deadlines niet respecteren. Men toont hier enige flexibiliteit. Jeugd- en kinderrechtenbeleid Er kan een voornemen bestaan om de erkenning of subsidiëring van LGJ’s in te trekken. Zoals steevast het geval is, bestaat hiertegen een procedure127. Het gaat dan meestal om een inhoudelijke tekortkoming van de NPO, maar ook om foutieve of onvolledige verantwoordingsstukken (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). In de eerste plaats zal men trachten een vergelijk te vinden. Merk op dat er nergens duidelijk wordt geformuleerd op welke basis de subsidies ingetrokken kunnen worden. Daar waar andere decreten bepalingen bevatten die stellen dat bij
124 125 126 127
Art. Art. Art. Art.
10 ° 3 Vl. Dec. van 4 april 2003. 11 ° 3 Vl. Dec. van 4 april 2003. 4 Besl. Vl. Reg. 5 september 2008. Zie ook art. 11 § 2 Besl. Vl. Reg. 5 september 2008. 26 Besl. Vl. Reg. 15 mei 2009.
68
schending van de criteria de subsidie of erkenning kan wegvallen, is dit inzake jeugd- en kinderrechtenbeleid niet het geval. Amateurkunsten Ook bij het decreet Amateurkunsten constateert men dat de sanctie meestal een inhouding van de erkenning en dus subsidiëring inhoudt. Een verdere uitwerking vindt men echter nergens concreet terug. 3.4.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s Het ASCWVJ ziet zichzelf als beleidsuitvoerder waarbij de NPO’s de klanten voorstellen. Toch tracht men de afstand tussen het werkveld en het ministerie (waar het ASCWJV deel van uitmaakt) zo klein mogelijk te houden. Er is dus zeker ruimte voor (informeel) overleg, onder andere bij de totstandkoming van nieuwe decreten en voorwaarden. Kernwoorden hierbij zijn participatie en inspraak (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Het agentschap acht zich namelijk mee verantwoordelijk voor de uitbouw van de sector aangezien deze sector belangrijk is voor de burger. Enkele bepalingen dienen natuurlijk decretaal geformaliseerd te worden – waardoor het ASCWJV amper aan selectie kan doen –, maar het agentschap tracht vooral stimulerend en sturend te werken. De klemtoon mag niet alleen op controle en sanctionering liggen (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Deze wederzijdse verstrengeling is traditioneel gegroeid (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Het agentschap beschouwt de relatie tussen subsidieverstrekker en NPO’s als een wederzijds beïnvloedende relatie. Men controleert niet alleen meer de financiële middelen, maar gaat ook op inhoudelijk vlak sturen. Cultuur is een aspect dat opborrelt vanuit de samenleving. De Vlaamse overheid heeft als taak dit via subsidiëring toegankelijk te maken voor iedereen en speelt dus een belangrijke rol op dit gebied. De finaliteit van het agentschap is ervoor te zorgen dat de burger kan participeren aan cultuur. De Vlaamse overheid dient dit te sturen via subsidies, regelgeving,
standaarden
et
cetera.
Het
agentschap
is
een
quasi
volledig
subsidieagentschap. De intermediaire NPO’s zijn dus essentieel. Als de maatschappij echter verandert, moet ook de sector in vraag gesteld kunnen worden met het oog op heroriëntatie en evaluatie met betrekking tot de subsidiëring. Concluderend kan men stellen dat de partners evenwaardig zijn, met een licht machtsvoordeel voor het ASCWJV, wegens haar bezit van de financiële middelen die ze als hefboom kan hanteren (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010).
69
Men merkt verder de laatste jaren een toenemende mate van professionalisering bij de NPO’s. Het beleid, i.e. onder andere via de decreten en de daaraan gekoppelde subsidiëringsstromen, van de Vlaamse overheid was hierop gericht en heeft dus duidelijk sturend gewerkt (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). De verdeling van middelen over de verschillende NPO’s is de laatste jaren vrij stabiel (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Toch merkt men rivaliteit tussen de verenigingen omdat men beseft dat de potten met te spenderen subsidies kleiner worden, onder meer door de lineaire besparing die over de gehele Vlaamse overheid wordt opgelegd wegens de naweeën van de financiële crisis. Vaak dient men dan ook projecten in hoewel men de financiële middelen niet per se nodig heeft. Ondanks het feit dat er ook gemeentelijke en provinciale potten bestaan waaruit de NPO’s middelen kunnen halen, en de meeste organisaties ook nog lidgelden vergaren, zouden de meeste NPO’s failliet gaan indien ze geen subsidiëring van het agentschap zouden ontvangen (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Er wordt dan ook veelvuldig aan “subsidieshopping” gedaan. Een decretale hefboom om dit tegen te gaan kan hierin enige rationalisatie brengen128 (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010).
128
Dit is tevens een aanbeveling die reeds in 1999 door het Rekenhof werd gemaakt. “De mogelijkheid tot (ongewenste) dubbele subsidiering moet worden vermeden. In dit verband is er nood aan gegevensuitwisseling en overleg met andere subsidierende instanties [...]”. Verslag van het Rekenhof over het onderzoek naar subsidies in de Vlaamse Gemeenschap. Parl. St. Vlaams Parlement. Stuk 28-B (19981999) nr. 1.
70
4. Analyse 4.1 INLEIDING De ex ante benadering schrijft voor dat de onderzoeker theoretische tegenstellingen of overlappingen in de verzamelde gegevens moet trachten na te gaan. Dit doet hij aan de hand van een codeerschema en ‘als...dan’ vragen. In deze masterproef wordt er voor geopteerd om de analyse te maken op basis van de proposities. Zij dienen als leidraad bij het doorlopen van de data. In wat volgt worden de meest interessante koppelingen besproken en wordt er getracht ze met behulp van de vier methodes van Poole en Van de Ven (1989) in een nieuwe logische verhaallijn te plaatsen. 4.2 PROPOSITIE AB De overheid geeft subsidies, als en alleen als de NPO financiële rapportering geeft.
Uit de data blijkt dat deze propositie waar is voor elk van de drie subcases. De NPO’s moeten enerzijds op basis van een begroting aantonen waarvoor zij subsidies wensen te gebruiken. Anderzijds moet zij achteraf de subsidieerbare kosten bewijzen met behulp van een boekhouding. Er dient opgemerkt te worden dat de financiële middelen meestal op voorhand worden gestort. In geval de gevraagde financiële rapportering uitblijft, zullen de subsidies teruggevorderd worden. De vorm van deze financiële
rapportering
kan
divers
zijn.
Het
zijn
de
relevante
decreten
en
uitvoeringsbesluiten die deze vorm bepalen. Zowel Bloso als het ASCWJV vaardigen additionele regels uit met betrekking tot de vorm van de financiële rapportering (en meer specifiek het rekeningstelsel). Indien de NPO inzake financiële rapportering meer doet dan de vereisten die worden bepaald door de subsidieverstrekker, dan heeft dit volgens de respondenten geen positief effect op het advies aan de bevoegde minister. Dit wijst erop dat de nadruk vooral ligt op de vigerende wetgeving en minder op de functionaliteit van de financiële rapportering. Ook de kwaliteit van de financiële rapportering heeft zelden een invloed op het al dan niet toezeggen van subsidies. Ook dit vormt een indicatie in de richting van de NIT. Enkel wanneer het gaat over de begroting, kan een meer gedetailleerde versie aanspraak maken op een hogere subsidie. De financiële informatie wordt in dit geval wél instrumenteel aangewend, een perspectief dat dan weer aanleunt bij de RDT.
71
Volgens alle respondenten dient de financiële rapportering in de eerste plaats om de subsidieerbare kosten die de NPO maakte, te verantwoorden. Deze aanwijzing past zeer goed bij de RDT, aangezien de subsidieverstrekker zo de informatie-asymmetrie op kan heffen. Vaak wordt deze informatie echter niet (ten volle) gebruikt om tot de meest onderbouwde beslissing te komen. Zo wordt er door Erik Desmedt van het ASCWJV de vraag gesteld omtrent het beperkte gebruik en nut van de (decretale bepaling inzake) verslaggeving van een extern accountant. Meer recentelijk beschikt het ASCWJV weliswaar over een databank (het Centraal Identificatie Bestand) om meer informatie uit de financiële rapportering te destilleren, maar wordt deze mogelijkheid vooralsnog niet benut. Opnieuw kan dit makkelijk onder het NIT paradigma worden geplaatst. Volgens alle respondenten bestaat er verder een waarneembare trend naar meer transparantie en verantwoording. Dit kan wijzen op de toegenomen impact van het NPM, dat in de Vlaamse overheid geïntroduceerd werd door het BBB. Er werd echter vastgesteld dat bij de meeste respondenten vragen rijzen over de mate waarin deze hervormingen hun vruchten afwerpen. Ten slotte blijkt in de praktijk dat er weinig ingrijpende wijzigingen plaatsvinden in de verdeling van de (werkings)subsidies. De subsidieverstrekkers werken meestal al jaren samen met dezelfde NPO’s. Tijdens de interviews bleek dat de totale middelen afnamen wegens besparingen en dat deze inkrimping telkens lineair werd verwerkt. Dit impliceert dat de subsidieverstrekkers er niet voor kiezen om tot selectie over te gaan, maar liever elke subsidieontvanger minder financiële middelen geven. Volgens de logica van de RDT betekent dit dat de relatie tussen de subsidieverstrekker en de NPO’s een symmetrisch karakter heeft, hoewel deze beslissing ook geïnterpreteerd kan worden als een keuze op basis van geïnstitutionaliseerde praktijken. 4.3 PROPOSITIE BC Als de NPO geen financiële rapportering levert, dan kan de overheid sancties heffen. Opnieuw blijkt deze propositie waar te zijn indien we terugkoppelen naar de geobserveerde gegevens. Dit laat echter nog steeds ruimte voor beide paradigma’s. Vanuit
de
RDT
kan
dit
geïnterpreteerd
worden
als
een
poging
van
de
subsidieverstrekker om de controle over de ruilrelatie te behouden. Tegelijkertijd stelt het coercief isomorfisme (NIT) dat de onderzochte overheidsorganen deze regels verplicht dienen te volgen. Het hoeft ook niet te verbazen dat het koppelen
72
van sancties aan financiële rapportering past binnen beide paradigma’s. Integendeel, het is eerder opvallend dat de twee perspectieven op dit vlak helemaal niet mutueel exclusief zijn. Uit
de
interviews
bleek
dat
alle
respondenten
benadrukten
dat
de
subsidieverstrekkende entiteiten de bestaande sanctiemogelijkheden stelselmatig combineren met voorafgaande overlegmomenten. Hoewel deze deliberatie soms plaatsvindt in een formele context (zoals plaatsbezoeken, telefonisch contact, enz.), is zij informeel van karakter. Dit wil zeggen dat het overleg fungeert als een belangrijke aanvulling op de regelgeving. Is
de
relatie
symmetrisch, dan wijst
dit
in de richting van
de RDT. De
subsidieverstrekker gebruikt de overlegmomenten immers om de dienstverlening, die in ruil voor de verschaffing van financiële middelen geleverd wordt, te vrijwaren. Zelfs een periodieke onderbreking van de dienstverlening door het wisselen van partner wordt vermeden, mogelijkerwijs omdat dit gepaard gaat met te hoge transactiekosten. Beschouwt men de relatie echter als asymmetrisch, dan biedt de RDT weinig verklaringskracht. In principe is een dominante positie van de subsidieverstrekker wel te combineren met de assumpties van de NIT. Dit impliceert een logic of appropriateness, waarbij het overleg en de relatie tussen beide actoren is gebaseerd op een niet-instrumentele logica. Dit is echter niet waargenomen tijdens de gegevensverzameling129.
129
In zeer beperkte mate was er wel sprake van een bevoorrechte behandeling ten aanzien van sommige NPO’s, met expliciete goedkeuring van de bevoegde minister. Dit volgt een niet-instrumentele logica en sluit aan bij de NIT.
73
4.4 PROPOSITIE CD Als de overheid sancties kan heffen, dan past de overheid de regels strikt toe. Uit de empirie blijkt dat deze propositie onwaar is, hoewel dit enige nuance verdient in
het
licht
van
bovenstaande
overlegmomenten.
Zolang
men
van
deze
overlegmomenten gebruik kan maken, tracht men een harde confrontatie te vermijden. Indien er geen consensus gevonden kan worden, past men de regelgeving wel strikt toe en gaat men over tot het heffen van sancties. In de praktijk gebeurt dit nagenoeg nooit. Enkel in extreme gevallen waarin de non-profit organisatie pertinent weigert mee te werken wordt er gebruik gemaakt van de procedures om de relatie te beëindigen. De
RDT
gebruikt
een
logic
of
consequence
die
de
relatie
tussen
de
subsidieverstrekker en de NPO’s ordent op basis van een instrumentele ruil. De NIT daarentegen gebruikt een logic of appriopiateness die veronderstelt dat actoren handelen op basis van motieven die niet zuiver rationeel zijn. Het niet strikt toepassen van de sancties kan dan perfect verklaard worden als gevolg van de wederzijdse of symmetrische relatie tussen de subsidieverstrekker en NPO’s. Zoals reeds gezegd is het overleg dan noodzakelijk om de dienstverlening te handhaven. Is de relatie echter asymmetrisch en bevindt de subsidieverstrekker zich in een dominante positie dan zou de praktijk van de overlegmomenten veel moeilijker te verklaren zijn. Uiteindelijk heeft de administratie er alle belang bij dat zij de regelgeving op de meest correct mogelijke manier toepast. Doet zij dat niet dan riskeert de administratie haar relatie met het hogere, politieke niveau te verstoren, terwijl de agentschappen en departementen hiervan afhankelijk zijn qua middelen. Kortom, de RDT kan deze flexibiliteit met betrekking tot het toepassen van sancties enkel verklaren wanneer er sprake is van een symmetrische relatie tussen subsidieverstrekker en NPO’s en een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid. Daartegenover kan de NIT gezet worden die een logic of appriopriateness hanteert en ook in staat is deze flexibiliteit te verklaren. Dit paradigma houdt immers rekening met een breder spectrum van motieven waarover de subsidieverstrekker beschikt. Geen strikte toepassing van sancties kan verklaard worden omdat de regels niet gemaakt zijn om te gebruiken. De regels gelden de jure, maar niet de facto. Op het eerste gezicht past deze redenering zowel binnen een symmetrische als een asymmetrische relatie tussen subsidieverstrekker en de non-profitsector, want het paradigma laat toe om verder te kijken dan een instrumentele dimensie. Dit is echter
74
niet het geval wanneer er sprake is van een asymmetrische relatie. In dat geval kan het overleg nog steeds niet verklaard worden wegens het coercieve isomorfisme. De overheid, noch de politieke, noch de administratieve overheid, heeft baat bij deze praktijk buiten het in stand houden van de dienstverlening. Net zoals de RDT kan de NIT
het
niet
strikt
toepassen
van
de
sancties
niet
verklaren
binnen
een
asymmetrische relatie. Is de relatie wel symmetrisch dan speelt NIT vooral een rol op het politieke niveau. Daar handelt men niet op basis van de verhoudingen tussen overheid
en
subsidieontvangers,
maar
handelt
men
op
basis
van
een
gerationaliseerde mythe. Slechts
wanneer
men
beide
paradigma’s
combineert
met
behulp
van
het
complementariteitsdenken kan men aan de hand van de verzamelde gegevens een logische verklaring geven voor het gedrag van de subsidieverstrekker, maar wel enkel bij een significante vorm van resource interdependence. Terwijl men streeft naar transparantie en accountability op het politieke niveau, laat men toe dat erop het administratieve niveau met voldoende aandacht voor de dienstverlening wordt gewerkt. Belangrijk hierbij is dat men deze twee analyse niveaus onderscheidt om de concepten van beide paradigma’s te kunnen plaatsen. Op het hoogste niveau geldt mimetische diffusie, terwijl op de ‘werkvloer’ de resource interdependence speelt. De manier waarop de administratie omgaat met het overleg doet denken aan de stellingname van Oliver (1991). Zij stelt dat organisaties weldegelijk strategische keuzes kunnen maken en zo pogen aan institutionele druk te weerstaan. Het overleg is meer dan een traditie. Het wordt ook vanuit een rationeel perspectief gehanteerd. Het is namelijk in de context van een half doordacht NPM dat dit overleg als enig instrument effectief werkt. Het complementariteitsdenken is bijgevolg uitermate geschikt om de empirische werkelijkheid, met respect voor de overlapping tussen de twee theoretische perspectieven, te verklaren.
75
Algemeen besluit Deze masterproef trachtte volgende onderzoeksvraag te beantwoorden: “Is het voldoen aan bepaalde financiële criteria al dan niet van invloed op de sanctionering die
de
subsidieverstrekkende
organisaties?”.
Er
overheid
werd getracht
op
toepast
basis
ten
van
aanzien
bovenstaand
van
non-profit
onderzoek
een
genuanceerd antwoord te formuleren op deze vraag. Men vindt hieronder een korte samenvatting van de meest markante bevindingen. Het onderzoek van Naert & Tack (2009) stelde vast dat binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin een toenemende aandacht bestaat voor financiële criteria. Uit de gevalstudie van dit onderzoek kan men afleiden dat dit ook voor de onderzochte subsidieverstrekkers binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media geldt. Deze ontwikkeling vindt zijn oorsprong in de wetgeving, aangezien de vereisten inzake financiële rapportering als subsidievoorwaarde staan ingeschreven in de decreten en besluiten van de Vlaamse overheid. Hierbij moet de opmerking gemaakt worden dat het gebruik van deze financiële criteria zich nog in een groeistadium bevindt. Wat betreft Bloso en het ASCWJV zijn er reeds bepaalde methodieken ontwikkeld, die echter nog niet op grote schaal worden toegepast of zijn opgenomen in de regelgeving. Vervolgens dient men zich de vraag te stellen of dit ook implicaties teweegbrengt ten aanzien van het verstrekken van subsidies. Het is namelijk zo dat indien men tekortschiet
wat
betreft
financiële
eisen,
er
een
mogelijkheid
bestaat
tot
sanctionering. Indien er gesanctioneerd wordt, is dit in de meeste gevallen beperkt tot een gedeeltelijke, vaak procentuele, terugvordering van de verstrekte middelen. Dit komt in de praktijk zelden voor. Het intrekken van de erkenning en de volledige terugvordering van het subsidiebedrag is, op enkele sporadische gevallen na, nooit gebeurd. Dit is mogelijk dankzij de overlegmomenten tussen de subsidieverstrekker en de non-profit organisaties. Indien iets niet conform blijkt te zijn met de regulering, wordt er via informele deliberatie actief gezocht naar een oplossing, hoewel dit strikt gezien niet tot het takenpakket van de subsidieverstrekker behoort. De analyse wijst uit dat dit te wijten is aan een hoge graad van resource interdependence. Net zoals de NPO’s afhankelijk zijn van de subsidieverstrekker inzake subsidies, is de Vlaamse overheid op haar beurt afhankelijk van de dienstverlenende NPO’s. Zij kan zich dus
76
niet permitteren de dienstverlening die de NPO’s leveren op de helling te zetten. Dit blijkt althans uit het gedrag van de eigenlijke subsidieverstrekker, met name de onderzochte agentschappen en het departement. Hoewel het voorgaande aansluit bij een Resource Dependency Theory perspectief, hoeft dit niet te betekenen dat de Neo Institutional Theory uitgesloten kan worden. Het is echter essentieel dat men inziet dat de NIT zich op twee manieren kan manifesteren. Enerzijds vanuit het top down politieke niveau, waarbij men hervormingen oplegt die de legitimiteit van de overheid als subsidieverstrekker moeten garanderen. Dit was het geval bij de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid, waarbij er onder druk van het NPM een behoefte groeide om antwoord te bieden op vragen omtrent accountability en transparantie. Anderzijds kunnen de handelingen die de werkvloer zelf (de agentschappen en het departement) stelt, verklaard worden door beide paradigma’s. Het is namelijk mogelijk dat de subsidieverstrekker vasthoudt aan het overleg omdat deze gewoonte een institutie op zich vormt. In dat geval spreekt men van een logic of appropriateness. Anderzijds kan het overleg ook beschouwd worden als zijnde functioneel in de symmetrische afhankelijkheidsrelatie tussen subsidieverstrekker en NPO’s.
In
deze
hoedanigheid
vormt
het
overleg
een
instrument
om
de
dienstverlening te blijven garanderen. In dat geval spreekt men van een logic of consequence. Men kan stellen in het licht van deze gevalstudie dat deze laatste interpretatie waarschijnlijker is. Dit doet vermoeden dat er bij hervormingen in het kader van BBB niet voldoende rekening
werd
gehouden
met
de
behoefte
van
de
administratie
om
de
dienstverlening in stand te houden. Men kan stellen dat vraagstukken omtrent accountability, waarbij vaak (terecht) een rol wordt toebedeeld aan een transparante financiële rapportering, niet dienen opgelost te worden door middel van een strikte sanctionering. Het vormt voor de overheid dus een ondubbelzinnige uitdaging om de nieuwe instrumenten te herdenken, met inbegrip van de symmetrische relatie tussen subsidieverstrekker en NPO’s. De overheid moet zeker economisch en efficiënt te werk gaan, maar mag ook haar maatschappelijke functie niet uit het oog verliezen. Het lijkt er op te wijzen dat bij de BBB hervormingen dit aspect van het continuüm gedeeltelijk is verwaarloosd. Het is de verdienste van de multiparadigmatische vergelijking dit bloot te leggen. Deze nieuwe denkoefening moet uiteindelijk resulteren in een context waarbij de subsidieverstrekker niet louter de vigerende
77
regelgeving uitvoert (NIT) maar deze ook op een instrumentele manier kan aanwenden zoals bij de RDT het geval is. Op deze manier bekleedt de overheid de functie van zowel institutie die de regels bepaalt als bezitter van schaarse middelen (Verbruggen et al., 2010:4). Theoretisch bezien betekent dit dat het complementariteitsdenken wel degelijk van toepassing is op de subsidieverstrekker. Vanuit een multiparadigmatische analyse dient er tot slot rekening gehouden te worden met het feit dat de overheid bestaat uit twee analyseniveaus. Het gaat met name om het politieke niveau zelf en de subsidieverstrekkende entiteiten. Deze beide niveaus worden blootgesteld aan een verschillende externe druk, waardoor zij vanuit een andere behoefte handelen. Aanbevelingen voor toekomstig onderzoek De deelvraag in verband met de geldigheid van de bevindingen van Naert & Tack (2009) voor andere beleidsdomeinen dient negatief beantwoord te worden. Er werd gehypothetiseerd dat de pluriformiteit van de cultuur-, sport-, jeugd- en mediasector de overheid als subsidieverstrekker een duidelijker machtsvoordeel zou bezorgen. Uit het onderzoek blijkt echter dat de symmetrische afhankelijkheid ook binnen het beleidsdomein CJSM sterk speelt. Dit onderzoek heeft desalniettemin getracht een aanvulling te vormen op het werk van Naert & Tack (2009). Het is echter aangewezen om de resultaten van dit onderzoek uit te breiden met andere studies in het Vlaamse subsidielandschap, om zo tot een globaler beeld te komen. Verder kan het ook interessant zijn om de houding van de subsidieverstrekker ten aanzien van de overlegmomenten van naderbij te bekijken. Daarbij moet er vooral gekeken worden naar de achterliggende motivatie van deze praktijk. Verder heeft dit onderzoek ook een poging ondernomen om een tweede, alternatieve theorie in de analyse te betrekken. Niet enkel de RDT, maar ook de NIT blijkt verklaringskracht te bezitten ten aan aanzien van de relatie tussen NPO’s en de subsidieverstrekker. Door het perspectief van beide theorieën te vergelijken, is er een meer diepgaand begrip ontstaan over de motivatie achter bepaalde wetgeving en het al dan niet sanctioneren van een non-profit organisatie. Het onderzoek is echter van exploratieve aard en dient nu op een meer systematische wijze gevoerd te worden, zodat men kan trachten bepaalde bevindingen te generaliseren.
78
Bibliografie LITERATUUR •
Alvesson M. & Kärreman D. 2007. Concstructing mystery: Empirical matters in theory development. Academy of Management Review 32 (4): 1265-1281.
•
Andersen P.H. & Kragh H. 2010. Sense and sensibility: Two approaches for using existing theory in theory building qualitative research. Industrial Marketing Management 39 (1): 49-55.
•
Anheier H. K. & Salamon L. M. 2006. The Nonprofit Sector in Comparative Perspective. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit sector. A Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
•
Baarda D.B. & De Goede M.P.M. 1993. Werkboek Methoden en technieken: bibliotheek en documentaire informatie. Leiden: Stenfert Kroese.
•
Billiet J. & Waege H. 2003. Een samenleving onderzocht. Methoden van social-wetenschappelijk onderzoek. Antwerpen: Uitgeverij De Boeck.
•
Boris E. T. & Steuerle C. E. 2006. Scope and Dimensions of the Nonprofit Sector. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit sector. A Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
•
Bovens M. 2005. Public Accountability. In E. Ferlie, L. Lynne & C. Pollitt (eds.), The Oxford Handbook of Public Management. Oxford: Oxford University Press.
•
Brody, E. 2001. Enforcement: Legal standing and private remedies. In P. Barber (ed.), Accountability: A challenge for charities and fundraisers 31: 722.
•
Chan J. 1999. Governing Police Practice: Limits of the New Accountability. British Journal of Sociology 50 (2): 251-270.
i
•
Christiaens J., Vanhee C., Verbruggen S. & Mills K. 2008. Verenigingen en Stichtingen: Vergelijkend en empirisch onderzoek van de boekhoudregelingen. Brugge: Die Keure.
•
Clemens E. S. 2006. The Constitution of Citizens: Political Theories of Nonprofit Organizations. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit sector. A Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
•
Creswell J. W. 1998. Qualitative Inquiry and Research Design. Choosing Among Five Traditions. Thousand Oaks, California: Sage Publications.
•
Defourny J., Develtere P., Maree M., Meireman K., Mertens S. & Raymaekers P. 2005. Het verenigingsleven in België. Een kwantitatieve en kwalitatieve analyse. Brussel: Peeters.
•
Densecombe M. 1998. The good research guide for small-scale social research projects. Buckingham, Philadelphia: Open University Press.
•
Denzin N.K. & Lincoln Y.S. 1998. Collecting and Interpreting Qualitative Materials. Thousand Oaks, California: Sage Publications.
•
DiMaggio P. J. & Powell W. W. 1983. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review 48 (2): 147-160.
•
Douglas J. 2001. Political Theories of Nonprofit Organization. In J. S. Ott (ed.), The Nature of the Nonprofit Sector. Boulder: Westview Press.
•
Eisenhardt K.M. 1989. Building theories from case study research. Academy of Management Review 14 (4): 532-550.
•
Glazer B. & Strauss A. 1967. The discovery of Grounded Theory. Strategies for Qualitative Research. Chicago: Aldine.
ii
•
Goldmann K. 2005. Appropriateness and Consequences: The Logic of NeoInstitutionalism. Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions 18 (1): 35-52.
•
Greenwood et al. 2008. Organizational Institutionalism. London: Sage Publications.
•
Hall P. A. & Taylor R. C. R. 1996. Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies XLIV: 936-957.
•
Hansmann H. 1987. Economic Theories of Nonprofit Organization. In W. W. Powell (ed.), The Nonprofit sector: A research handbook. New Haven: Yale University Press.
•
Herzlinger R. E. 1999. Can public trust in nonprofits and governments be restored? In Harvard Business Review on Nonprofits. Harvard Business School Publication.
•
Hood C. 1991. A Public Management For All Seasons? Public Administration 69 (1): 3-19.
•
Hsieh H.F. & Shannon S.E. 2005. Three Approaches to Qualitative Content Analysis. Qualitative Health Research 15 (9): 1277-1288.
•
James E. 1990. Economic Theories of the Nonprofit sector. In H. K. Anheier & W. Seibel (ed.), The Third Sector: Comparative Studies of Nonprofit Organizations. Berlin: De Gruyter.
•
Lewis M.W. & Grimes A.J. 1999. Metatriangulation: Building theory form multiple paradigms. Academy of Management Review 24 (4): 672-690.
•
March J. G. & Olsen J. P. 2009. The Logic of Appropriateness. Centre for European Studies (working paper).
iii
•
Metcalfe L. & Richards S. 1987. Improving Public Management. London: Sage Publications.
•
Meyer J. W. & Rowan B. 1977. Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology 83: 340-363.
•
Naert I. & Tack S. 2009. Invloed van de Resource Dependence Theory op de subsidieverstrekkers in de non-profit sector. Gent: Universiteit Gent.
•
Naumes W. & Naumes M.J. 1999. The Art & Craft of Case Writing. Thousand Oaks, California: Sage Publications.
•
Oliver C. 1991. Strategic Responses to Institutional Processes. The Academy of Management Review 16 (1): 145-179.
•
Oliver C. 1997. Sustainable Competitive Advantage: Combining Institutional and Resource-Based Views. Strategic Management Journal 18 (9): 697-713.
•
Pfeffer J. & Salancik G. 1978. The external control of organizations: A resource dependence perspective. Standford: Standford Business Books.
•
Poole M. S. & Van de Ven A. H. 1989. Using Paradox To Build Management and Organization Theories. Academy of Management Review 14 (4): 562578.
•
Salamon L. M. 1999. Government-nonprofit relations in international perspective. In E. T. Boris & C. E. Steuerle (ed.), Nonprofits and Government: Colloboration and Conflict. Washington D.C.: The Urban Institute Press.
•
Salamon L. M. 2003. The Resilient Sector: the State of Nonprofit America. Washington: Brookings Institution Press.
•
Sloan M. F. 2009. The Effects of Nonprofit Accountability Ratings on Donor Behavior. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 38: 220-236.
iv
•
Smith S. R. & Grønbjerg K. A. 2006. Scope and Theory of GovernmentNonprofit Relations. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit sector. A Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
•
Stake, E. 2000. Case Studies. In N. K. Denzin & Y. S. Lincoln (eds.), Handbook of Qualitative Research. Thousand Oaks, California: Sage.
•
Steinberg R. & Gray B. H. 1993. “The Role of Nonprofit Enterprise” in 1993: Hansmann Revisited. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 22 (4): 297316.
•
Steinberg R. & Powell W. W. 2006. Introduction. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit sector. A Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
•
Suddaby R. 2006. From the editors: What grounded theory is not. Acadamy of Management Journal 49 (4): 633-642.
•
Van Hooland B. 2003. nieuw PUBLIEK MANAGEMENT, van Bestuurskunde tot Copernicus. Gent: Academia Press.
•
Verbruggen S., Christiaens J. & Milis K. 2010. Can Resource Dependence and Coercive Isomorphism Explain Nonprofit Organizations’ Compliance With Reporting Standards? Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. April, 21, 2010, DOI: 10.1177/0899764009355061.
•
Vlaamse Regering. 2008. Good governance, corporate governance, government governance: what's in a name? Een theoretische situering van Beter Bestuurlijk Beleid in Vlaanderen. Studiedienst van de Vlaamse Regering.
•
Wester F. & Maso I. 1996. The deliberate dialogue: qualitative perspectives on the interview. Brussel: VUB press.
•
Wooten M. & Hoffman A. J. 2008. Organizational Fields: Present, Past and Future. In Greenwood R. (eds.), Organizational Institutionalism. London:
v
Sage Productions.
•
Yin R.K. 2003. Case study research: design and methods. Thousand Oaks (California): Sage Publications.
vi
DOCUMENTEN •
ASCWJV 2007. Fiche afrekening en begroting [DOC]. Ontvangen op 6 augustus 2010.
•
ASCWJV (s.d.). Jaarverslag 2008 [PDF]. [http://www.sociaalcultureel.be/doc/Doc_AGENTSCHAP/jaarverslag2008.pdf] [15/07/2010].
•
ASCWJV (s.d.). Overzicht begroting 2010 programma HD [PDF]. [http://www.sociaalcultureel.be/doc/Doc_BEGROT/Begroting_2010_ASCW_pr ogramma_HD.pdf] [15/07/2010].
•
ASCWJV (s.d.). Overzicht begroting 2010 programma HG [PDF]. [http://www.sociaalcultureel.be/doc/Doc_BEGROT/Begroting_2010_ASCW_pr ogramma_HG.pdf] [15/07/2010].
•
Bloso (s.d.). Beheersovereenkomst voor 2008-2010 tussen de Vlaamse Regering en het Intern Verzelfstandigd Agentschap Bloso [PDF]. [http://www.bloso.be/OverBloso/Documents/BlosoBeheersovereenkomst.pdf] [01/08/2010].
•
Bloso (s.d.). Jaarverslag 2008 [PDF]. [http://www.bloso.be/Blosoinformeert/Documents/Jaarverslagen/JV2008.pdf] [03/07/2010].
•
Bloso (s.d.). Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties (aangepast aan de boekhoudkundige verplichtingen van de vzw) [DOC]. [www.bloso.be/.../Sportfederaties/Boekhoudplan%20Bloso%20aangepast%2 0versie%20feb%202010.PDF] [22/04/2010].
•
Bloso (s.d.). Overzicht begroting 2010 [DOC]. Ontvangen op 10 augustus 2010.
•
Departement Bestuurszaken (s.d.). Draaiboek begrotingsopmaak en uitvoering en financiële afhandeling dossiers’ [DOC]. [http://www2.vlaanderen.be/internecontrole/documenten/Practice_fin_dossie
vii
rs.doc] [24 maart 2009].
•
Verslag van het Rekenhof over het onderzoek naar subsidies in de Vlaamse Gemeenschap. Parl. St. Vlaams Parlement. Stuk 28-B (1998-1999) nr. 1.
•
Verslag van het Rekenhof over de subsidiebepaling in het kader van het sociaal-cultureel volwassenenwerk. Parl. St. Vlaams Parlement. Stuk 37-D (2007-2008) nr. 1.
•
Vlaamse overheid 2009. Sport verruimd: vijf jaar Vlaams sportbeleid (20042009) [DOC]. Ontvangen op 9 december 2009.
viii
WETGEVING •
Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003, B.S. 22 augustus 2003.
•
Decreet van 22 december 2000 betreffende de amateurkunsten, B.S. 9 maart 2001.
•
Decreet van 13 juli 2001 houdende de regeling van de erkenning en subsidiëring van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding, B.S. 14 september 2001.
•
Decreet van 4 april 2003 betreffende het sociaal-cultureel volwassenenwerk, B.S. 28 mei 2003.
•
Decreet van 7 mei 2004 tot omvorming van de Vlaamse openbare instelling Commissariaat-Generaal
voor
de
Bevordering
van
de
Lichamelijke
Ontwikkeling, de Sport en de Openluchtrecreatie tot het intern verzelfstandigd agentschap
•
met
rechtpersoonlijkheid
Bloso,
B.S.
7
juni
2004.
Decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies, en de controle door het Rekenhof, B.S. 30 juni 2004.
•
Decreet van 18 januari 2008 houdende flankerende en stimulerende maatregelen ter bevordering van de participatie in cultuur, jeugdwerk en sport, B.S. 4 april 2008.
•
Decreet van 18 juli 2008 houdende het voeren van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid, B.S. 26 september 2008.
•
Decreet van 18 december 2009 houdende de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2010, aangenomen in plenaire vergadering.
•
Besluit van de Vlaamse Regering van 11 juni 2004 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, gewijzigd door het besluit van de Vlaamse Regering van 16
ix
december 2005, B.S. 8 juli 2004. •
Besluit van de Vlaamse Regering van 31 maart 2006 tot operationalisering van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media, B.S. 15 juni 2006.
•
Besluit van de Vlaamse Regering van 7 september 2007 houdende de uitvoering van het decreet van 22 december 2000 betreffende de amateurkunsten, B.S. 5 oktober 2007.
•
Besluit van de Vlaamse Regering van 18 juli 2008 betreffende de uitvoering van het decreet van 18 januari 2008 houdende flankerende en stimulerende maatregelen ter bevordering van de participatie in cultuur, jeugdwerk en sport, B.S. 19 augustus 2008.
•
Besluit van de Vlaamse Regering van 5 september 2008 houdende de uitvoering van het decreet van 4 april 2003 betreffende het sociaal-cultureel volwassenenwerk, B.S. 26 november 2008.
•
Besluit van de Vlaamse Regering van 5 december 2008 tot vaststelling van de erkennings- en subsidiëringsvoorwaarden van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties van de sportieve vrijetijdsbesteding, B.S. 27 februari 2009.
•
Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 tot bepaling van de procedure voor de erkenning van de landelijk georganiseerde jeugdverenigingen en de regels inzake toekenning van subsidies aan jeugdverenigingen en de toekenning van de prijs voor het gemeentelijk jeugdbeleid, B.S. 14 juli 2009.
•
Wet van 2 mei 2002 betreffende de verenigingen zonder winstoogmerk, de internationale verenigingen zonder winstoogmerk en de stichtingen, B.S. 11 december 2002.
x
WEBSITES •
Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCWJV) (s.d.). [www]. Over het agentschap. http://www.sociaalcultureel.be/start.aspx. Gelezen op 15 februari 2010.
•
BBB (s.d.). [www]. Beter Bestuurlijk Beleid. http://www.vlaanderen.be/bbb. Gelezen op 23 november 2009.
•
Bloso (s.d.). [www]. Subsidiëring. http://www.bloso.be/Subsidiering/Pages/default.aspx. Gelezen op 5 maart 2010.
•
Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM) (s.d.). [www]. Organisatie beleidsdomein. http://www.cjsm.vlaanderen.be/organisatie/. Gelezen op 7 juli 2010.
•
Vlaamse Regulator voor de Media (VRM) (s.d.). [www]. Over VRM. http://www.vlaamseregulatormedia.be/nl/home.aspx. Gelezen op 2 augustus 2010.
xi
INTERVIEWS •
Interview L. Claes, Cel Projectsubsidiëring Jeugdsport en Sportkampen (tot 21 jaar); Facultatieve Opdrachten, Brussel, 8 juli 2010.
•
Interview G. Royen, Cel Subsidiëring, Controle en Verificatie, Brussel, 8 juli 2010; 9 augustus 2010.
•
Interview E. Vanmol, Cel Erkenning en Projectsubsidiëring; Prioriteitenbeleid, Brussel, 8 juli 2010.
•
Interview G. Roelandts, Afdelingshoofd Volksontwikkeling, Brussel, 19 juli 2010.
•
Interview S. Coppens, Cluster Sportbeleid (Experimentele projecten en proeftuinensport), Brussel, 29 juli 2010.
•
Interview S. Dierckx, Cluster Mediabeleid, Brussel, 29 juli 2010.
•
Interview S. Taghon, Cluster Participatiebeleid, Brussel, 29 juli 2010.
•
Interview E. Desmedt, Adviseur Organisatie en Beheer, Brussel, 5 augustus 2010.
xii
Bijlagen Bijlage 1
Interviewvragen IVArp Bloso, Departement CJSM en IVAzr SociaalCultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen
xiii
Bijlage 1 Interviewvragen IVArp Bloso, Departement CJSM en IVAzr SociaalCultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen Organisatie -
Wat is uw positie binnen het agentschap Bloso/het Departement CJSM/het agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCW)?
-
Hoe zou u de relatie tussen Bloso/DepCJSM/ASCW, de Vlaamse Overheid en NPO’s omschrijven? o
Wie doet wat?
Subsidies -
Hoeveel bedragen subsidies aan NPO’s, ten opzichte van lokale en provinciale besturen en andere overheden (Ruwe schatting bedrag of percentage)?
-
Wijzigt de verdeling van middelen tussen verschillende NPO’s ingrijpend of weinig in de tijd? o
Komen er vele nieuwe spelers in het veld of blijven het steeds dezelfde actoren?
o -
Is dit afhankelijk van de vigerende regelgeving?
Welke algemene voorwaarden worden er gesteld inzake het ontvangen van subsidies?
-
Hoe verloopt het subsidiëringsproces? o
Welke is de manier van het verstrekken van middelen?
o
Op basis waarvan bepaalt men de hoogte van de subsidie?
o
Op welke basis gebeuren er aanpassingen in de bedragen die NPO’s ontvangen?
-
Worden de voorwaarden, met name erkenningscriteria en deadlines, strikt toegepast? o
Op welke vlakken is men flexibeler?
-
Hoe denkt u dat subsidieontvangers deze voorwaarden ervaren?
-
Wordt er overleg gepleegd met NPO’s over de voorwaarden? o
-
Is dat geformaliseerd of niet?
Bestaat er veel of weinig rivaliteit tussen NPO’s omtrent de middelen die Bloso/DepCJSM/ASCW ter beschikking stellen?
-
Krijgen aanvragen die nauwer aansluiten bij bepaalde beleidskeuzes de voorkeur boven andere?
-
Hebben de NPO’s die subsidies krijgen van Bloso vaak toegang tot alternatieve (private) middelen om hun werking te financieren?
-
Wordt er gecontroleerd op dubbele subsidiëring?
xiv
Financiële rapportering -
Wat omvat de financiële rapportering die vereist wordt van non-profit organisaties?
-
Vaardigt Bloso de boekhoudkundige richtlijnen zelfstandig uit of pleegt zijn hierover overleg met anderen?
-
Bij financiële rapportering: o
Wat is het doel van de financiële rapportering?
o
Wat vindt men belangrijk in de financiële rapportering?
o
Worden de cijfers ook in financiële ratio’s en andere berekende criteria omgezet?
o
Wat als er iets niet in orde blijkt?
o
Denkt u dat de financiële rapportering nuttig is?
-
Hoe denkt u dat NPO’s de eisen inzake financiële rapportering ervaren?
-
Zijn er NPO’s die meer doen dan verplicht? o
-
Zoja, welke invloed heeft die op het verstrekken van subsidies?
Heeft de (kwaliteit van) de financiële rapportering een impact op (de hoogte van) de verstrekte middelen?
Sancties -
Zijn er sancties verbonden aan het niet naleven van subsidievoorwaarden? o o
Zoja, welke? Sinds wanneer werkt Bloso/DepCJSM/ASCW met sancties?
-
Legt Bloso deze sancties zelf vast of doet ze dit in overleg met anderen?
-
Zijn er sancties verbonden aan het niet nakomen van de financiële rapporteringseisen? o
Zoja, welke?
-
Hebben sancties een effect op de financiële rapportering?
-
Hoe streng worden de sancties toegepast? o
-
Op welke vlakken is men flexibeler?
Hoe denkt u dat de NPO’s de sancties ervaren?
xv
Relatie overheid – NPO’s -
In welke mate beschouwt men als subsidieverstrekker de NPO’s afhankelijk van subsidies? o
-
Op welke manier werkt die afhankelijkheid?
In welke mate beschouwt men Bloso/DepCJSM/ASCW afhankelijk van NPO’s? o
Op welke manier werkt die afhankelijkheid?
-
Wordt er gereguleerd op maat van bepaalde NPO’s?
-
Hoe zou u de relatie tussen Bloso en NPO’s omschrijven? o
Kan men spreken van symmetrische of asymmetrische afhankelijkheid?
-
Is er ruimte voor flexibiliteit inzake afspraken?
Accountability – NPM -
Wordt er veel belang gehecht aan transparantie en verantwoording? o
-
Is dit een recente trend?
Heeft u weleens van NPM gehoord? o
Zoja, wat denkt u wat het betekent?
o
Zonee, heeft u weleens van BBB gehoord?
-
Wie weegt het hardst door bij het ontwikkelen van financiële criteria?
-
Wordt Bloso/DepCJSM/ASCW gecontroleerd? Door wie?
xvi
xvii
