UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE Academiejaar 2006-2007
HERSTRUCTURERING VAN DE BRITSE POSTMARKT. IS ER NOG TOEKOMST VOOR ROYAL MAIL?
Pieter VANCRAEYNEST Promotor: Prof. Dr. D. van de GAER
Verhandeling voorgedragen tot het bekomen van de graad van Licentiaat in de Economische Wetenschappen
“Ondergetekende, Pieter Vancraeynest, bevestigt hierbij dat onderhavige scriptie mag worden geraadpleegd en vrij mag worden gefotokopieerd. Bij het citeren moet steeds de titel en de auteur van de scriptie worden vermeld.”
Deze licentiaatsverhandeling kwam mede tot stand door de goede raad en verbeteringen van prof. dr. Dirk van de Gaer. Waarvoor dank.
i
Inhoudsopgave Algemene inleiding..................blz. 1 Hoofdstuk 0: OVERHEIDSINTERVENTIE IN DE POSTSECTOR 1.
Inleiding..................blz. 3
2.
Het eerste welvaarstheorema..................blz. 3
3.
2.1
Ruilefficiëntie..................blz. 3
2.2
Productieve efficiëntie..................blz. 6
2.3
Allocatieve efficiëntie..................blz. 7
Marktfalingen..................blz. 8 3.1
3.2
4.
Publieke goederen..................blz. 9 3.1.1
Algemeen..................blz. 9
3.1.2
Het belang van een overheidsinterventie..................blz. 9
3.1.3
Specifiek voor de postsector..................blz. 11
Externaliteiten..................blz. 11 3.2.1
Algemeen..................blz. 11
3.2.2
Specifiek voor de postsector..................blz. 13
3.3
Distributieve aspecten..................blz. 14
3.4
Schaalvoordelen..................blz. 15
3.5
Scopevoordelen..................blz. 16
Besluit..................blz. 17
DEEL I: PRIVATISERING VAN ROYAL MAIL Inleiding..................blz. 19 Hoofdstuk 1: PRIVATISERING IN HET VERENIGD KONINKRIJK 1.
Inleiding..................blz. 20
2.
Terminologie: privatisering versus liberalisering..................blz. 20
3.
Geschiedenis van privatisering in het Verenigd Koninkrijk..................blz. 21
4.
Redenen voor privatisering..................blz. 23 4.1
Verhogen van de efficiëntie..................blz. 24
4.2
Reduceren van de schuldenlast van de publieke sector.................blz. 24
4.3
Flexibiliseren van de arbeidsmarkt..................blz. 25
ii
5.
4.4
Afbouwen van voortdurende politieke interventies..................blz. 25
4.5
Het stimuleren van een gediversifieerd eigenaarschap..................blz. 20
4.6
Stimuleren van de economische groei..................blz. 26
Initiatieven om Royal Mail te privatiseren..................blz. 27 5.1
Hervorming in 1969..................blz. 27
5.2
Een nieuwe oriëntatie in de jaren 80..................blz. 29
5.3
Het voorstel van Heseltine in 1994..................blz. 30
6.
Recente evolutie..................blz. 30
7.
Toekomstverwachtingen..................blz. 31
Hoofdstuk 2: EEN EFFICIËNTIEBENADERING VAN PRIVATISERING 1.
Inleiding..................blz. 34
2.
De socialistische benadering..................blz. 34
3.
De agentschapbenadering..................blz. 36 3.1
Imperfecte informatie..................blz. 37 3.1.1 Het fundamentele privatiseringstheorema..................blz. 37 3.1.2 Het neutraliteitstheorema..................blz. 39 3.1.3 Besluit..................blz. 43
3.2
Onvolledige contracten..................blz. 43 3.2.1 Relevantie van onvolledige contracten..................blz. 44 3.2.2 Implicaties van onvolledige contracten..................blz. 45 3.2.3 Uitvoering van een model met onvolledige contracten..................blz. 47 3.2.4 Besluit..................blz. 50
3.3
Nadelen van privatisering..................blz. 50 3.3.1 Een dubbele incentiefstructuur..................blz. 50 3.3.2 De kost van een overheidsinterventie..................blz. 51
4.
5.
De politieke benadering..................blz. 53 4.1
Inleiding..................blz. 53
4.2
Implementatie van politieke factoren..................blz. 54
4.3
Politieke determinanten van privatisering..................blz. 57
Empirische evidentie..................blz. 58 5.1
Methodologische knelpunten..................blz. 58
iii
5.2 6.
Empirische onderzoeken: overzicht..................blz. 59
Besluit..................blz. 62
DEEL II: ROYAL MAIL IN EEN GELIBERALISEERDE POSTMARKT Inleiding..................blz. 64 Hoofdstuk 3: LIBERALISERING IN DE POSTMARKT 1.
Inleiding..................blz. 66
2.
De Europese richtlijnen..................blz. 67 2.1
Richtlijn 97/67..................blz. 67
2.2
Richtlijn 2002/39..................blz. 68
3.
Postal Services Act 2000..................blz. 69
4.
De universele dienstverlening..................blz. 70
Hoofdstuk 4: DE JURE OF DE FACTO LIBERALISERING? 1.
Inleiding..................blz. 72
2.
Beperkte toetreding tot de postmarkt..................blz. 72
3.
2.1
Situatie in de Europese Unie..................blz. 72
2.2
Situatie in het Verenigd Koninkrijk..................blz. 73
Toetredingsbelemmeringen..................blz. 74 3.1
Strategische belemmeringen..................blz. 74 3.1.1 Omschrijving..................blz. 74 3.1.2 Aanwezigheid in de Britse postmarkt..................blz. 75
3.2
Wettelijke belemmeringen..................blz. 77
3.3
Natuurlijke belemmeringen..................blz. 79 3.3.1 Verzonken kosten..................blz. 80 3.3.2 Schaalvoordelen..................blz. 80 3.3.3 Klantengetrouwheid..................blz. 80
4.
De postmarkt: een natuurlijk monopolie? ..................blz. 81 4.1
Structuur van de postdienst..................blz. 81
4.2
Schaalvoordelen bij de postlevering..................blz. 82
iv
5.
4.3
Schaalvoordelen bij de collectie en het sorteren..................blz. 83
4.4
Conclusie: een beperkt natuurlijk monopolie..................blz. 84
Besluit..................blz. 85
Hoofdstuk 5: RESULTAATEVOLUTIE NA LIBERALISERING 1.
Inleiding..................blz. 87
2.
Vergelijking met andere netwerkindustrieën..................blz. 87
3.
2.1
Wat is een netwerkindustrie? ..................blz. 87
2.2
Productiviteitsanalyse in Britse netwerksectoren..................blz. 88
2.3
Rechtmatigheid van deze vergelijking..................blz. 89
Vergelijking met andere landen: Zweden..................blz. 90 3.1
Situatieschets..................blz. 90
3.2
Productiviteitsanalyse..................blz. 91
3.3
Impact op de kostenefficiëntie..................blz. 92
4.
De voorlopige resultaten in het Verenigd Koninkrijk..................blz. 92
5.
Besluit..................blz. 94
Hoofdstuk 6: DE UNIVERSELE DIENSTVERLENING 1.
Inleiding..................blz. 96
2.
De legitimatie van de universele dienstverlening..................blz. 96
3.
2.1
Netwerkexternaliteiten..................blz. 97
2.2
Verdienstegoederen..................blz. 97
2.3
Herverdeling..................blz. 98
2.4
Regionale politiek..................blz. 99
Probleemstelling..................blz. 99 3.1
Beschrijving met één spelfase..................blz. 99
3.2
Beschrijving met meerdere spelfasen..................blz. 100 3.2.1 Financiële impact van een volumeverlies.................. blz. 101 3.2.2 Winstgevendheid van de verschillende routes..................blz. 102
4.
De kost van levering aan rurale gebieden..................blz. 103 4.1
Leveringskosten..................blz. 103
4.2
Personeel- en transportkosten..................blz. 104
5. Impact van de USO op de winstgevendheid: formeel..................blz. 105
v
5.1
Inleiding..................blz. 105
5.2
Beschrijving van de modelvorming..................blz. 105
5.3
De impact van uniforme prijzen (UP)..................blz. 106
5.4
De impact van een afzet- of voorzieningsvereiste (CC)...............blz. 109
5.5
De impact van een kwaliteitsvereiste (QC)..................blz. 109
6. Besluit..................blz. 111
Hoofdstuk 7: DE KOSTPRIJS VAN DE UNIVERSELE DIENSTEN 1.
Inleiding..................blz. 112
2.
Consensusvorming..................blz. 113
3.
Methodes voor kostprijsberekening..................blz. 114
4.
5.
6.
3.1
De “Net Avoided Cost”-methode (NAC) ..................blz. 114
3.2
De “Entry Pricing”-methode (EP) ..................blz. 114
3.3
De relatie tussen NAC en EP..................blz. 116
Empirische resultaten..................blz. 116 4.1
De NAC-methode..................blz. 116
4.2
De EP-methode..................blz. 117
De opbrengsten van de universele dienstverlening..................blz. 118 5.1
Complementaire postgoederen..................blz. 119
5.2
Merkvoordelen..................blz. 121
5.3
Empirische resultaten..................blz. 121
Besluit..................blz. 122
Algemeen besluit..................blz. 124
vi
Gebruikte afkortingen CC: “Coverage Constraint”. De verplichting om de afzet te verzorgen in een bepaald deel van het nationale grondgebied. QC: “Quality Constraint”. De verplichting om een bepaalde kwaliteit te leveren. UP: “Uniform Pricing”. De verplichting om in alle regio’s een zelfde prijs aan te rekenen voor een bepaald goed. USO: “Universal Service Obligation”. De verplichting die een regulator oplegt aan een operator om de universele dienstenverlening te verzorgen. USP: “Universal Service Provider”. De operator die de universele dienstverlening moet verzorgen.
vii
Lijst van figuren, grafieken en tabellen Figuren Figuur 1: De Paretogrens of nutsmogelijkhedencurve..................blz. 4 Figuur 2: Edgeworth-box met indifferentiekrommen..................blz. 4 Figuur 3: Edgeworth-box met isoquanten..................blz. 6 Figuur 4: Allocatieve efficiëntie..................blz. 8 Figuur 5: De individuele vraag naar een privaat goed..................blz. 10 Figuur 6: De totale vraag naar een privaat goed..................blz. 10 Figuur 7: De individuele vraag naar een publiek goed..................blz. 11 Figuur 8: De totale vraag naar een publiek goed..................blz. 11 Figuur 9: Externaliteiten..................blz. 12 Figuur 10: De huidige organisatiestructuur van Royal Mail Group..................blz. 29 Figuur 11: Privatisering in een natuurlijk monopolie..................blz. 35 Figuur 12: Organisatiestructuur van een onderneming..................blz. 40 Figuur 13: Evolutie van de winstratio’s na privatisering..................blz. 61 Figuur 14: Het belang van schaalvoordelen bij postlevering..................blz. 84 Figuur 15: Geschatte GK-curve van US Postal Services..................blz. 102 Figuur 16 : Hypothetische winstcurven van 100 bediende routes..................blz. 102
Tabellen Tabel 1: Gemiddelde TFP-groei in de Canadese spoorwegmarkt (1953-1975).................blz. 60 Tabel 2: Chronologisch overzicht van de Europese postmarktopening..................blz. 66 Tabel 3: Erkende postoperatoren in het Verenigd Koninkrijk..................blz. 69 Tabel 4: Liberalisering van de postmarkten in de EU-25..................blz. 73 Tabel 5: Marktaandelen in de Britse postmarkt (0-350 gram) ..................blz. 74 Tabel 6: Payoffs aan (TNT Post, Royal Mail) in euro..................blz. 75 Tabel 7: Kostensamenstelling van US Postal Services..................blz. 82 Tabel 8: Samenstelling van de leveringskosten van US Postal Services..................blz. 83 Tabel 9: Gemiddelde procentuele verandering in volume, omzet en de briefprijzen van Sweden Post (1990-2004) ..................blz. 92 Tabel 10: Kwaliteitsvereisten opgelegd aan Royal Mail..................blz. 93 Tabel 11: Eigenschappen van de postlevering bij US Postal Services..................blz. 104
viii
Tabel 12: Potentiële baten van de USO..................blz. 122
Grafieken Grafiek 1: Privatisering in het Verenigd Koninkrijk (1977-2001)..................blz. 22 Grafiek 2: Gegenereerde elektriciteit per werknemer (1990-1998)..................blz. 89 Grafiek 3: Arbeidsproductiviteit Sweden Post (1986-2006: Q3)..................blz. 91 Grafiek 4: De USO-kost op basis van de “Entry Pricing”-methode..................blz. 117
ix
Algemene inleiding Deze scriptie staat in het kader van de recente en toekomstige ontwikkelingen in de omgeving van de Britse postoperator Royal Mail. Waarom een verhandeling schrijven over de Britse en niet de Belgische postmarkt, vraagt u zich misschien af. De motivatie die hierachter steekt, strekt zich verder uit dan de naambekendheid en traditie die Royal Mail met zich meedraagt. In eerste instantie moet men erkennen dat de volledige vrijmaking van de Belgische postmarkt voorlopig enkel toekomstmuziek is. Ten vroegste in 2009 worden bij ons alle wettelijke toegangsrestricties tenietgedaan. Als het van de Kamercommissie afhangt, wordt deze voorgestelde streefdatum zelfs nog uitgesteld. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen staat men een stap verder. Sinds 1 januari 2006 kan ieder postbedrijf, mits het bezit van een overheidspermissie, de Britse gezinnen van post voorzien. In tweede instantie is het zeer opmerkelijk dat Royal Mail nog steeds in staatshanden is. Het bedrijf bevindt zich namelijk temidden een omgeving waarin enkele decennia geleden volop aan privatisering werd gedaan. Vele overheidsbedrijven in belangrijke industrieën (gas, telecommunicatie, luchtvaart…) van het Verenigd Koninkrijk werden verkocht aan particulieren, met uitzondering van Royal Mail. Meteen zijn de twee elementen vernoemd die in deze verhandeling op het voorplan zullen treden: privatisering en liberalisering. Niettegenstaande het Belgische postgebeuren hier nauwelijks ter sprake zal komen, kunnen de bevindingen van deze verhandeling ook bij ons van belang zijn. Niet alleen zal ook België op termijn de postmarkt volledig liberaliseren, er gaan ook stemmen op om De Post volledig te privatiseren. Een deel van de aandelen van het Belgische postbedrijf is reeds in handen van de private partners Post Danmark en CVC Capital. Hierna volgt allereerst een inleidend hoofdstuk waarin wordt nagegaan waarom de overheid alomtegenwoordig is in het postgebeuren. Kunnen de frequente interventies enkel vanuit een politiek standpunt worden verantwoord of spelen er ook sociaal-economische motieven? Het verdere verloop van deze scriptie is opgesplitst in twee gedeeltes. In het eerste deel komt voornamelijk privatisering ter sprake, in het tweede deel is dat liberalisering. Het Verenigd Koninkrijk van de jaren 70 en 80 kan worden beschouwd als een bakermat van de Westerse privatisering. De toenmalige regering, onder leiding van Margareth Thatcher, privatiseerde ongeveer alle noemenswaardige overheidsbedrijven en bouwde zo haar
1
aanwezigheid in de Britse economie af. Royal Mail paste echter niet in deze privatiseringsplannen en is tot op heden nog steeds in overheidsbezit. In het eerste hoofdstuk wordt nagegaan welke motieven de Britse overheid hebben gedreven om op grote schaal haar bedrijfsparticipaties te gaan verkopen. Verder worden een aantal pogingen tot herstructurering van Royal Mail besproken. In het tweede hoofdstuk wordt formeel uiteengezet welke impact privatisering kan hebben op de efficiëntie binnen een overheidsbedrijf. De overheidscontrole over het productieproces kan tot ondermaatse prestaties leiden bij Royal Mail. Vanaf het tweede deel komt het zwaartepunt van deze scriptie op liberalisering te liggen. Terwijl het debat omtrent privatisering vrij vast lijkt te zitten, is de Britse overheid op het vlak van liberalisering reeds enige tijd tot een doorbraak gekomen. In 2006 werd beslist om het laatste deel van het monopolie van Royal Mail op te heffen. Hoofdstuk 3 omschrijft kort de belangrijkste aspecten die de vrijmaking ondersteunen. De mogelijkheid voor toetreders om vrij de postmarkt te betreden wordt vanuit een dubbel perspectief bekeken. Enerzijds kan een verhoogde concurrentie de prestaties van Royal Mail ten goede komen. Op die manier kan liberalisering toch zorgen voor de nodige marktprikkels bij het overheidsbedrijf. Dat dit niet noodzakelijk het geval hoeft te zijn, wordt besloten uit hoofdstuk 4. Meer dan een jaar na de volledige vrijmaking is de dominantie van Royal Mail nog vrijwel intact en is de toetreding beperkt gebleven tot een aantal nichesegmenten. Dit wijst in de richting van een aantal toetredingsbelemmeringen. Toch wordt in hoofdstuk 5 gesteld dat de liberalisering de performance van Royal Mail ten goede kan komen. Dit blijkt voornamelijk uit de bevindingen uit de Zweedse postmarkt die reeds aan het begin van de jaren 90 werd geopend. Anderzijds kan men zich richten tot het kostenaspect van liberalisering. Om te verhinderen dat de dienstverlening in een concurrentiële markt in het gedrang zou komen, heeft de Europese Commissie de USO-regel in het leven geroepen. Deze regel gebiedt de voorziening van postale diensten aan alle bewoners van het nationale grondgebied en dit ondermeer tegen een behoorlijke prijs. In het Verenigd Koninkrijk is Royal Mail belast met de uitvoering ervan. In hoofdstuk 6 wordt de precieze invulling van de USO geschetst en wordt formeel uiteengezet welke de financiële implicaties ervan kunnen zijn. Tenslotte worden in hoofdstuk 7 een aantal empirische kostenschattingen overlopen. Deze verhandeling heeft als uiteindelijke bedoeling om een concreet beeld te schetsen van de onzekere toekomst die Royal Mail tegemoet gaat en te kijken in welke mate privatisering hieraan een antwoord kan bieden. 2
Hoofdstuk 0: OVERHEIDSINTERVENTIE IN DE POSTSECTOR 1. Inleiding De postmarkt kan allerminst een vrije markt worden genoemd. In de meeste industriële landen is de graad van regulering vrij hoog en wordt de markt door een overheidsbedrijf gedomineerd. In dit inleidende hoofdstuk is het de bedoeling om na te gaan waarom de overheid het zo essentieel acht om het postgebeuren te controleren. Als uitgangspunt voor deze analyse wordt het eerste welvaartstheorema gehanteerd. Waar dit theorema in gebreke blijft, kan een interventie van de overheid zich opdringen. 2. Het eerste welvaartstheorema Het eerste welvaartstheorema tekent de voorwaarden uit waaronder een overheid haar tussenkomst in het economische gebeuren best tot een minimum kan beperken. Het theorema stelt dat in een markt met perfecte concurrentie de evenwichtsuitkomst steeds Paretoefficiëntie impliceert. Hiermee wordt bedoeld dat een overheidsingrijpen in de markt onmogelijk de welvaart van ten minste één economische agent kan verhogen, zonder dat hierdoor de welvaart van een andere agent in negatieve zin wordt aangetast. Pareto-efficiëntie vereist de aanwezigheid van ruilefficiëntie, productieve efficiëntie én allocatieve efficiëntie. Deze drie vormen van efficiëntie worden hieronder toegelicht. Verder in deze verhandeling wordt er geregeld naar verwezen. 2.1 Ruilefficiëntie In de onderstaande figuur wordt de Paretogrens voorgesteld. Dit is een curve die alle Paretoefficiënte combinaties weergeeft voor twee consumenten X en Y. Voor elk punt op de curve geldt dat er geen Paretoverbetering mogelijk is. In een punt A bijvoorbeeld kan de welvaart van consument X niet worden verhoogd, zonder dat dit gepaard gaat met een welvaartsverlies voor consument Y. In een punt E geldt dit niet. In alle punten van het gearceerde vlak (exclusief de grenspunten op de curve BD) kan men namelijk de welvaart van minstens één van de twee consumenten verhogen, zonder dat de andere hierdoor een welvaartsverlies leidt. Het Paretocriterium brengt dus een ordening van punten teweeg, maar deze is onvolledig omwille van twee redenen. Ten eerste kan een efficiënt punt A niet worden vergeleken met een inefficiënt punt E. Ten tweede is het onmogelijk om zonder extra criteria twee efficiënte punten A en C te rangschikken. Indien men bijvoorbeeld belang hecht aan een rechtvaardige welvaartsverdeling, zou men C boven A kunnen verkiezen.
3
Figuur 1: De Paretogrens of nutsmogelijkhedencurve
Bron: Berlage en Decoster (2000), blz. 295 Veronderstel dat beide consumenten twee goederen M en N verbruiken. Hun indifferentiecurven zijn weergegeven in de Edgeworth-box in figuur 2. De goederenallocatie van consument X wordt beoordeeld vanuit oorsprong O X , voor consument Y is dat vanuit
OY . De grootte van de Edgeworth-box is afhankelijk van de totale omvang van de beschikbare goederenvoorraad. Beschouw als voorbeeld een punt A in het vlak. De consumptiebundels voor X en Y kunnen hier worden genoteerd als zijnde respectievelijk ( M AX , N AX ) en ( M YA , N YA ). De preferenties van consument X kunnen worden voorgesteld door IC1X , IC2X en IC3X . De indifferentiecurven IC1Y , IC2Y en IC3Y behoren toe aan consument Y.
Figuur 2: Edgeworth-box met indifferentiekrommen
Bron: Connolly en Munro (1999), blz. 22
4
Voor consument X bijvoorbeeld geldt dat alle combinaties van M en N gelegen op IC1X hem eenzelfde nut opleveren. Deze curve N1X ( M X ) kan impliciet worden gedefinieerd door de vergelijking U1X = U X ( M X , N1X ( M X ) ) waarbij U X ( M , N ) de nutsfunctie is van individu X
en U1X
het nutsniveau dat hij bereikt op IC1X . De goederencombinaties op een
indifferentiecurve IC3X , verder afgelegen van de oorsprong, leveren hem meer nut op en worden dus verkozen boven alle punten op IC1X . Dit wordt aangeduid als niet-verzadiging1. Voor consument Y geldt een gelijkaardige logica. Het punt F is niet Pareto-efficiënt. Beide consumenten kunnen gelijktijdig hun nut verhogen indien ze in het punt G terechtkomen. Elke reallocatie van punt F naar eender welke combinatie binnen de gearceerde zone (inclusief de grenspunten ervan) vormt een Paretoverbetering. Punten zoals G, H of I zijn optimale punten. Men dient op te merken dat deze combinaties precies de raakpunten vormen tussen de indifferentiecurven van beide consumenten. Deze observatie leidt tot een eerste voorwaarde voor Pareto-efficiëntie: een punt kan slechts op de Paretogrens liggen, indien het kan worden bekomen als een raakpunt van de indifferentiecurven van X en Y. Formeel geldt in een dergelijk punt dat: −∂U X ∂M −∂U Y ∂M = ∂U X ∂N ∂U Y ∂N Y
− MU MX MU NX = − MU MY MU N MSVMX, N = MSVMY , N
(1)
Hierbij staat MU voor het marginale nut en MSVM , N voor de marginale substitutievoet: de maximale hoeveelheid van N die een consument bereid is op te geven om over één extra eenheid van goed M te kunnen beschikken. De gelijkheid in (1) duidt op ruilefficiëntie en is een eerste noodzakelijke conditie voor Pareto-efficiëntie.
1
In een aantal situaties leidt meer consumptie niet noodzakelijk tot meer nut. Men kan bijvoorbeeld denken aan
vervuilde lucht voor een milieubewuste consument.
5
2.2 Productieve efficiëntie Aan de productiezijde kan een soortgelijke redenering worden opgebouwd als hierboven. De Paretogrens is hier een productiemogelijkhedencurve. Combinaties op deze curve tonen de maximale hoeveelheid die kan worden geproduceerd van goed M voor een gegeven productieniveau van goed N. Opnieuw kan hier figuur 1 worden gebruikt, maar ditmaal zouden de assen moeten verwijzen naar geproduceerde hoeveelheden. In het punt E geldt nu dat de productie van minstens één van de twee goederen kan worden verhoogd, zonder dat het productieniveau van het andere goed moet worden teruggedrongen. Elk punt op de grens is Pareto-efficiënt. Veronderstel dat de producent beschikt over twee productiefactoren: K (kapitaal) en L (arbeid). De Edgeworth-box die hieronder wordt uitgewerkt, leent zich tot een beschrijving van de factorallocatie. De relatie tussen de aangewende inputs en de gerealiseerde productie kan worden beschreven door een productiefunctie Q ( K , L) . Figuur 3: Edgeworth-box met isoquanten
Bron: Connolly en Munro (1999), blz. 28 De curven die in figuur 3 worden voorgesteld, zijn dit keer isoquanten. Elke combinatie van kapitaal en arbeid op Q1M bijvoorbeeld kan eenzelfde productie van goed M genereren. Een
punt zoals F kan hier opnieuw niet Pareto-optimaal zijn. Een herschikking van de productiefactoren zou toelaten om de productie van M en N gelijktijdig te stimuleren. Pareto-
6
efficiëntie wordt slechts bereikt daar waar de isoquanten van beide goederen elkaar raken. In een punt op de Pareto-grens moet dus gelden: −∂Q M ∂L −∂Q N ∂L = ∂Q M ∂K ∂Q N ∂K N
− MQLM MQKM = − MQLN MQ K MTVLM, K = MTVLN, K
Hierbij staat
MQ
voor de marginale productie en
(2) MTVL , K
voor de marginale
transformatievoet: het aantal eenheden kapitaal die minstens moeten worden ingezet om een productieniveau Q te behouden, indien één eenheid arbeid wordt onttrokken aan het productieproces. De gelijkheid in (2) duidt op productieve efficiëntie en stelt dat de allocatie van de beschikbare productiefactoren L en K zo moet gebeuren dat de hoogst mogelijke productie van de goederen wordt gerealiseerd. Dit is de tweede noodzakelijke voorwaarde voor Pareto-efficiëntie. 2.3 Allocatieve efficiëntie De voorgaande twee vormen van efficiëntie zijn noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarden voor het realiseren van Pareto-efficiëntie. Veronderstel dat de producent van de goederen M en N efficiënt opereert en zich in het punt G bevindt, op de productiemogelijkhedencurve. Tegelijk is de consumptie-uitkomst gesitueerd in het punt H, het raakpunt van IC Y en IC1X . Men bevindt zich dus in een situatie waarbij tegelijk productieve efficiëntie en ruilefficiëntie worden gerealiseerd, maar dit is geen garantie voor het realiseren van Pareto-efficiëntie. Als de producent a eenheden minder produceert van M, kan hij b extra eenheden produceren van N. Stel dat consument X deze a eenheden wordt ontnomen, maar hiervoor in ruil b eenheden N krijgt. Dit impliceert dat hij op een hogere indifferentiecurve IC2X terechtkomt. Ondertussen is consument Y in de oorspronkelijke situatie IC Y gebleven. De nieuwe uitkomst is dus vanuit maatschappelijk oogpunt een Paretoverbetering.
7
Figuur 4: Allocatieve efficiëntie
Bron: Connolly en Munro (2000), blz. 30 Om tot Pareto-efficiëntie te komen moet dus nog een derde voorwaarde vervuld zijn: de geproduceerde goederen moeten afgestemd zijn op de behoeften van de consumenten. Dit wordt aangeduid als allocatieve efficiëntie. Hierbij zet de relatieve waardering van verschillende goederen, zoals weerspiegeld in de marktprijzen, de producenten aan om net die mix van goederen te produceren die consumenten willen (Moesen, Van Puyenbroeck en Van Rompuy, 2005, blz. 27). Een monopoliesituatie geeft aanleiding tot allocatieve inefficiëntie, omdat minder consumenten worden bediend dan in het maatschappelijke optimum. 3. Marktfalingen Tot dusver werd ervan uitgegaan dat het samenspel van vraag en aanbod in een vrije markteconomie tot een ideale marktuitkomst leidt. Dit moet enigszins worden genuanceerd. De realiteit kan namelijk afwijken van het theoretische denkkader dat wordt verondersteld in het eerste welvaartstheorema. In wat volgt wordt dieper ingegaan op het belang van overheidsinterventies: in sommige gevallen kan een interventie de maatschappelijke welvaart verhogen. Daartoe worden enkele van de belangrijkste tekortkomingen van het eerste welvaartstheorema uitgewerkt: het bestaan van publieke goederen, externaliteiten, imperfecte concurrentie en een ongelijke welvaartsverdeling. Hun relevantie in de postmarkt wordt onderzocht.
8
3.1 Publieke goederen 3.1.1 Algemeen Sommige goederen kunnen niet op de markt worden verhandeld en vereisen een interventie door de overheid om te worden verstrekt. Goederen zoals defensie, een rechtssysteem of straatverlichting zijn klassieke voorbeelden van dergelijke publieke goederen. Ze onderscheiden zich van private goederen op grond van hun typische kenmerken: nietuitsluitbaarheid en niet-rivaliteit.
Private goederen kunnen slechts worden geconsumeerd door zij die ervoor betalen. Dit geldt niet voor publieke goederen: ook zij die niet voor het goed betalen, kunnen er nog steeds van genieten. Niet-uitsluitbaarheid kan het vrijbuitersprobleem als gevolg hebben. Hierbij hebben de consumenten niet de neiging om hun juiste betalingsbereidheid kenbaar te maken. Ze kunnen namelijk het grootste nut verwerven als ze van het goed kunnen genieten, zonder zelf te hebben bijgedragen tot de realisatie ervan. Indien elke consument op deze manier het eigenbelang nastreeft, komt het publieke goed uiteindelijk niet tot stand. Een goed waarvan de consumptiemogelijkheden onafhankelijk zijn van het aantal gebruikers, is een niet-rivaal goed. De marginale kost van additionele consumptie is nul: het kost de producent niet meer om het goed aan te bieden aan N + 1 consumenten dan dat het geval is aan N consumenten. Van zodra het publieke goed wordt aangeboden, heeft de consumptie ervan door een willekeurige consument geen weerslag op het nut van andere gebruikers. Nietrivaliteit doet zich niet voor bij de verdeling van private goederen. 3.1.2 Het belang van een overheidsinterventie Wanneer een goed of dienst over de eigenschappen niet-uitsluitbaarheid en niet-rivaliteit beschikt, kan de in een markt aangeboden hoeveelheid ervan suboptimaal zijn. Het overheidsoptreden om de marktwerking te corrigeren, kan verschillende vormen aannemen. In de volgende paragrafen wordt aangeduid waarom een overheidsinterventie in een markt van publieke goederen aan de orde is. Voor wat private goederen betreft, wordt een goede marktwerking als volgt gegarandeerd: er komt op de markt één prijs tot stand en elk van de consumenten koopt tegen deze prijs de hoeveelheid die het best aansluit bij zijn of haar behoeften. Veronderstel een markt met twee consumenten X en Y. Hun respectievelijke betalingsbereidheid wordt hieronder in figuur 5 9
voorgesteld als VX en VY . In figuur 6 worden beide vraagcurven geaggregeerd tot de totale marktvraag VTOT , die in confrontatie met het marktaanbod tot een evenwichtsprijs P * leidt. Bij deze marktprijs kunnen de consumenten zoveel goederen consumeren als zij wenselijk achten, in dit geval QX en QY . De totale marktvraag is hier dus het aggregaat van de individuele vragen: QTOT = QX + QY . Figuur 5: De individuele vraag naar Figuur 6: De totale vraag naar een privaat goed een privaat goed
Bron: eigen werk Voor wat publieke goederen betreft, zou de redenering eigenlijk andersom moeten zijn. Nietrivaliteit impliceert dat de aangeboden hoeveelheid vastligt, waardoor de prijs voor iedereen verschillend zou moeten zijn. In figuur 8 wordt de evenwichtshoeveelheid bepaald op Q * . Uit figuur 7 kan men afleiden dat de bijdrage van consument X voor deze hoeveelheid lager is dan die van consument Y. De overheidsopbrengst per eenheid van het publieke goed bedraagt PTOT , wat overeenstemt met de som van de bijdragen van de consumenten: PTOT = PX + PY .
10
Figuur 7: De individuele vraag naar een Figuur 8: De totale vraag naar een publiek publiek goed
goed
Bron: eigen werk Aangezien men echter ex post niet van de consumptie van een publiek goed kan worden uitgesloten, gaat deze denkwijze niet op. Er ontstaat een marktfaling. De consumenten stellen hun betalingsbereidheid zo laag voor dat de financiering van het publieke goed in het gedrang komt. Een interventie van overheidswege wordt hier wenselijk. De overheid kan bijvoorbeeld haar regulerende bevoegdheid aanwenden om de burgers te dwingen tot het leveren van een voldoende hoge bijdrage. 3.1.3 Specifiek voor de postsector De kenmerken van een publiek goed kunnen niet worden teruggevonden in de postsector. Elke nieuwe brief die moet worden verstuurd, vereist een verwerkingsprocedure en dus is de marginale kost ervan niet gelijk aan nul. Er is dus geen sprake van niet-rivaliteit. Het zelfde geldt voor niet-uitsluitbaarheid: wie niet betaalt voor het versturen van een brief, kan niet optreden als verzender en wordt dus uitgesloten van de consumptie. Verder zal nog het verdienstekarakter van een postartikel worden bestudeerd, maar dat staat los van de kenmerken van een publiek goed. 3.2 Externaliteiten 3.2.1 Algemeen Externaliteiten of externe effecten treden op indien het gedrag van een individu X een weerslag heeft op de welvaart van een individu Y, zonder dat individu X rekening houdt met
11
de consequenties voor individu Y. Stel dat individu X de productiemanager is van een chemisch bedrijf en individu Y de uitbater van een waterzuiveringsstation. Indien de productiemanager beslist om de afvalstoffen te lozen in een rivier, heeft dat nadelige gevolgen voor individu Y: hij moet hogere investeringen ondernemen om het zuiveringsniveau op peil te houden. In een vrije markt zal de uitbater hiervoor niet altijd worden vergoed. Watervervuiling is een klassiek voorbeeld van een negatief extern effect. Men dient rekening te houden met het feit dat externe effecten ook een positieve impact kunnen hebben op de maatschappelijke welvaart. In dat geval kunnen de maatschappelijke baten ( VS ) de private baten ( VP ) overstijgen. Dit wordt in figuur 9 grafisch weergegeven. Figuur 9: Externaliteiten
Bron: Berlage en Decoster (2000), blz. 371 Veronderstel dat er sprake is van productie- en ruilefficiëntie. In afwezigheid van externe effecten zou de Paretoefficiënte uitkomst in het marktevenwicht EP gelegen zijn. In dit punt geldt namelijk dat de marginale kosten van de producent (A) gelijk zijn aan de private marginale baten (of betalingsbereidheid). Anders gesteld, in dit punt is er sprake van allocatieve efficiëntie, waarmee ook de derde conditie voor Pareto-efficiëntie is vervuld. Wanneer er wel externe effecten aanwezig zijn, klopt dit niet meer. Beschouw een voorbeeld waarin anderstalige immigranten beslissen of ze zich zullen inschrijven voor een cursus Nederlandse taalbeheersing. Dit zal niet enkel hun persoonlijke capaciteiten uitbreiden, maar kan ook de samenleving ten goede komen. De sociale marginale baten van deze scholing zullen met andere woorden hoger liggen dan de private marginale baten. Vanuit een 12
maatschappelijke invalshoek zijn deze extrabaten niet onbelangrijk en zou het evenwicht zich dus moeten situeren in ES . Omdat het niet realistisch is dat men in een vrije markt tot deze uitkomst komt, kan een interventie van de overheid zich opdringen. Veronderstel dat de overheid de productie stimuleert door een subsidie per eenheid toe te kennen aan de producent, in dit voorbeeld een onderwijsinrichting. Zoals in de figuur kan worden opgemerkt drijft dit een wig tussen de consumentenprijs P C en de producentenprijs P P . De hoeveelheid die op de markt tot stand komt, is nu hoger: QS > QP . Tot slot dient te worden getoetst of dit optreden van de overheid werkelijk welvaartsverhogend is. Naast het producentensurplus en het consumentensurplus moet in het tweede geval ook de subsidiekost in rekening worden genomen. De welvaartsevolutie na de overheidsinterventie is het verschil van de totale welvaart in beide gevallen. Men kan afleiden dat een overheidsinterventie een totale welvaart genereert met een grafische omvang van 0 LES K . In een vrije markt is de totale welvaart geringer: 0 LEP K . Een interventie is dus welvaartsverhogend en leidt tot een toename van LES EP .
Consumentensurplus + Producentensurplus
Vrije markt
Interventie
PC1 LE P
PC2 LES N
0 PP1 E P K
0 PP2 ES K PC2 PP2 ES N
- Overheidssubsidie = Totale welvaart
0 LEP K
0 LES K
3.2.2 Specifiek voor de postsector In eerste instantie is postverkeer natuurlijk een dienst die doeleinden van communicatie ondersteunt. Naast deze economische functie kan men hier aan toevoegen dat het postgebeuren een maatschappelijke functie kan hebben. Het laat mensen toe om deel te nemen aan de samenleving. Het postkantoor kan een plaats zijn waar sociale relaties worden opgebouwd. Het mogelijke bestaan van dergelijke externe effecten in de postsector is evenwel een zwak argument voor een interventie van overheidswege. Ook tal van andere economische
13
activiteiten kunnen zo een sociale functie hebben, doch behoeven geen overheidstussenkomst, bijvoorbeeld het uitbaten van een kruidenierszaak. 3.3 Distributieve aspecten Private ondernemingen laten zich in hun economische activiteit leiden door winstmotieven. In bepaalde industrieën houdt een dergelijke drijfveer een belangrijk risico in: minder rendabele segmenten van de afzetmarkt kunnen de toegang tot bepaalde diensten worden ontzegd. Dit proces heet cream-skimming (zie hoofdstuk 6, afdeling 3.1) en brengt de distributieve efficiëntie in het gedrang. Distributieve efficiëntie evalueert de verdeling van de sociale welvaart. Dit is een normatief gegeven, omdat de sociale welvaart afhankelijk is van de opvatting over een rechtvaardige verdeling die men aanhoudt. De sociale welvaartsfunctie W kan geschreven worden als een functie van de h individuele welvaartsniveaus Ui. De parameter e is positief gerelateerd aan de graad van ongelijkheidsaversie (Moesen, Van Puyenbroeck en Van Rompuy, 2005, blz. 44). 1/(1− e )
h 1− e W = ∑ (U i ) i =1
(3)
Deze functie kan een aantal vormen aannemen, afhankelijk van de waarde van e. Hoe groter deze parameter, hoe groter de aversie jegens een ongelijke verdeling. Hierna worden twee extreme vormen van W in (3) voorgesteld.
- De utilitaristische opvatting definieert sociale welvaart als de som van de individuele welvaart. Dit idee wordt
best gevat door de visie van Bentham
(1789): “the greatest happiness for the greatest number”. Het enige wat in dit geval van belang is, is dat de totale welvaart toeneemt. De onderliggende welvaartsverdeling is hierbij van ondergeschikt belang. In dit geval is e = 0 en bijgevolg is de totale welvaart W = U1 (.) + U2 (.) + … + Uh (.). - De Rawlsiaanse opvatting bekritiseert het totale geluk als streefdoel om het welvaartsoptimum te bereiken. Vanuit het beeld van “de sluier der onwetendheid” pleit Rawls voor de naleving van het “difference principle”: de ongelijkheid in de welvaartsverdeling moet worden beslecht in het voordeel van de zwakkeren in de
14
samenleving. Maximale ongelijkheidsaversie vertaalt zich in een limietwaarde ∞ voor e en dus is W = min [U1 (.), U2 (.), … ,Uh (.)]. De Europese Commissie benadrukt in haar communautaire besluiten het belang van een nietdiscriminatoire toegang tot het postnetwerk voor consumenten. Op die manier probeert ze voornamelijk de bevolking in rurale gebieden te ondersteunen (zie verder). Indien men ervan uitgaat dat deze groep gemiddeld minder welvarend is dan de stedelijke bevolking, kan men stellen dat het beleid van de Commissie meer Rawlsiaans dan utilitaristisch is geïnspireerd. De EU-commissaris van de Interne Markt Charlie Mc Creevy verwoordt dit als volgt: “De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een
universele dienst wat inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaald kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn (…) het landelijk postnetwerk, in bergachtige gebieden of op eilanden, speelt een essentiële rol in de integratie van plaatselijke ondernemingen in de nationale/globale economie en in het bevorderen van tewerkstelling en sociale cohesie in deze regio’s.” De overheidsinterventie om de universele dienst te waarborgen is dus op wettelijke gronden gesteund. Besluiten van communautaire instellingen zijn namelijk bindend ten aanzien van elk van de lidstaten van de Europese Unie. 3.4 Schaalvoordelen In werkelijkheid is het aantal markten waarop perfecte mededinging heerst vrij beperkt. Het bestaan van schaalvoordelen kan ertoe leiden dat een rendabele activiteit van meerdere producenten in één markt onmogelijk is. In het extreme geval, een natuurlijk monopolie, kan hoogstens één onderneming overleven. Op die manier leidt ook de aanwezigheid van schaalvoordelen tot een potentiële marktfaling. Een monopolist vraagt namelijk een hogere prijs dan deze die vanuit welvaartsoogpunt optimaal is. Om alsnog een Pareto-efficiënte uitkomst te bekomen, kan de overheid zich beroepen op twee mogelijke beleidsopties. Ten eerste kan ze de prijszetting aan bepaalde restricties onderwerpen. Door het opleggen van een maximumprijs dwingt ze de monopolist echter tot verlieslatend opereren (zie hoofdstuk 2, afdeling 2), wat subsidiëring noodzakelijk maakt. Het 15
is niet altijd evident dat via deze weg een Paretoverbetering wordt gerealiseerd: de bijkomende kostprijs kan de welvaartswinst tenietdoen. Een subsidie moet namelijk in een ander deel van de economie resulteren in een welvaartsverlies. De subsidie dient namelijk te worden bekostigd en vormt daardoor een fiscale last voor bijvoorbeeld de consument of de werknemer. Een tweede interventie van de overheid bestaat erin dat ze zelf de productie op zich neemt. Ook hier geldt het afgeleide effect dat de verliezen moeten worden gedekt door alternatieve inkomsten. In het tweede deel van deze verhandeling zal dieper worden ingegaan op de vraag of de postsector kenmerken vertoont van een natuurlijk monopolie. Uit de theoretische argumentering en de buitenlandse, empirische evidentie zal blijken dat de postindustrie zich in een aantal segmenten laat kenmerken door de aanwezigheid van schaalvoordelen. Ze situeren zich voornamelijk in het leveren of bestellen van postartikelen. In andere segmenten zoals het sorteren of het vervoeren van post zijn de schaalvoordelen eerder gering. Bijgevolg is het bediscussieerbaar of de postsector in haar geheel een natuurlijk monopolie vormt. 3.5 Scopevoordelen Scopevoordelen treden op wanneer het gezamenlijk uitoefenen van verschillende economische activiteiten aanleiding geeft tot kostenvoordelen voor de ondernemer. Het kan voor een kazenproducent voordelig zijn om ook wijnen in het productassortiment op te nemen. Voor beide productieprocessen kan men bijvoorbeeld eenzelfde marketingprogramma gebruiken en zo de kosten drukken. Bijgevolg ontstaat ook hier het gevaar dat de perfecte concurrentie wordt aangetast, wat een interventie van de overheid wensbaar maakt. Net als in andere dienstensectoren heeft de branchevervaging zich ook in de postsector doorgezet. De structuur van Royal Mail Group (zie hoofdstuk 1, figuur 10), de overkoepelende groep waarvan Royal Mail deel uitmaakt, kan hiervan een bewijs zijn. Naast de klassieke brievenbehandeling worden bijvoorbeeld ook financiële diensten aangeboden. Ondanks deze bevindingen kan men zich de vraag stellen of het samengaan van deze diensten wel noodzakelijk is. De kostenvoordelen die de groep hieruit realiseert, moeten namelijk worden afgewogen tegen de toenemende interdependentie tussen de afzonderlijke diensten. Het is bijvoorbeeld niet uitgesloten dat de winsten van Royal Mail moeten worden ingezet om de verliezen van pakjesdienst Parcelforce te dekken. Dit kan worden afgeleid uit het feit dat
16
de groep zich tussen 2000 en 2003 heeft onthouden van de publicatie van de afzonderlijke resultaten van Parcelforce2 (Senior, 2003, blz. 2). 4. Besluit In dit eerste hoofdstuk werd een verklaring gezocht voor de aanzienlijke aanwezigheid van de overheid in de postale sector. Als vertrekpunt werd een omgeving beschouwd waarin Paretoefficiëntie werd gerealiseerd: een markt met perfecte concurrentie in een walrasiaans evenwicht. Daarna werden een aantal belangrijke marktfalingen omschreven die kunnen verhinderen dat deze optimale uitkomst wordt bereikt. In aanwezigheid van publieke goederen, externe effecten of schaalvoordelen is een Pareto-optimum ver weg en dringt een interventie van de overheid zich op. Het postverkeer voldoet niet aan de kenmerken van een publiek goed, zijnde niet-rivaliteit en niet-uitsluitbaarheid. Het is mogelijk dat in de postsector externe effecten aanwezig zijn, maar hun aanwezigheid is waarschijnlijk onvoldoende om een overheidsinterventie te legitimeren. Schaalvoordelen zijn hoogstens aanwezig in de leveringsactiviteit en ook de aanwezigheid van scope-effecten is niet eenduidig bepaald. Tot slot is er de distributieve notie, die wel een duidelijke verklarende lijkt te zijn. De Europese overheid heeft besloten dat elke lidstaat moet toezien op de voorziening van een universele dienst. Het is van belang dat men het onderscheid ziet tussen publieke productie en publieke provisie.
Productie van goederen en diensten kan worden geassocieerd met begrippen als uitvoering, levering of verkoop. Begrippen als regulering of subsidiëring zijn veeleer verwant met
provisie. Bij wijze van voorbeeld: een overheid die beslist een ziekenhuis over te kopen van een private onderneming, nationaliseert een productieproces. Een overheid die beslist om medische kosten te gaan vergoeden, nationaliseert een provisie of voorziening. Uit de bovenstaande analyse blijkt dat de voorwaarden om een verregaande interventie te noodzaken, slechts in beperkte mate zijn vervuld. Op basis van deze analyse zou men kunnen besluiten dat een nationalisering van de productie in de postsector een vrij ingrijpende politiek
2
In de desbetreffende jaarrekeningen worden de afzonderlijke resultaten van Royal Mail en Parcelforce
geaggregeerd onder de noemer “brievenpost en pakjes”. Dit doet het vermoeden rijzen dat Parcelforce kon rekenen op interne subsidies binnen Royal Mail Group, wat in strijd zou zijn met het Europese mededingingsrecht. Parcelforce was namelijk in die periode reeds actief in een concurrentiële markt.
17
is. De Britse overheid wil met haar sterke aanwezigheid in de postindustrie voornamelijk een rechtvaardige welvaartsverdeling bewerkstelligen. Tenslotte moet worden gewezen op een belangrijke tekortkoming van de bovenstaande uiteenzetting. Het is niet realistisch om te veronderstellen dat een overheid zich enkel laat leiden door efficiëntieargumenten en verdelingsaspecten in haar beslissing om al dan niet te interveniëren in het productieproces. Er zijn namelijk ook macro-economische en politieke motieven werkzaam. De overheid kan bijvoorbeeld handig gebruik maken van publieke ondernemingen om haar tewerkstellingsbeleid te sturen. Het mag dan ook niet toevallig heten dat vele van deze bedrijven worden gekenmerkt door overbemanning.
18
DEEL I: PRIVATISERING VAN ROYAL MAIL Inleiding In het inleidende hoofdstuk werden een aantal vraagtekens geplaatst bij de verregaande overheidsinterventie in de postsector. Er worden bijvoorbeeld geen collectieve goederen verdeeld en de aanwezigheid van externe effecten is niet zo duidelijk. In het eerste hoofdstuk zal dieper worden ingegaan op het waarom van de uitblijvende privatisering van Royal Mail. Daartoe worden een aantal belangrijke gebeurtenissen in de geschiedenis van het Britse postbedrijf beschreven. De Britse overheid is voornamelijk bevreesd dat het postbedrijf, eens in private handen, de dienstverlening aan minder rendabele gebieden zou verwaarlozen. Daarna worden een aantal argumenten pro privatisering behandeld, meerbepaald de argumenten die de Britse overheid doorheen het privatiseringsproces van de jaren 70-80 hebben geleid. Aan één van die argumenten, de efficiëntie-impact van privatisering, wordt in het tweede hoofdstuk bijzondere aandacht verleend.
19
Hoofdstuk 1: PRIVATISERING IN HET VERENIGD KONINKRIJK 1. Inleiding In dit eerste hoofdstuk worden een aantal inzichten aangereikt die kunnen verklaren waarom Royal Mail tot op de dag van vandaag nog steeds in overheidshanden is. Eerst zal een historisch overzicht worden verstrekt van het Britse privatiseringsproces van de afgelopen decennia. Hierbij wordt dieper ingegaan op de beweegredenen die tot dit proces aanleiding hebben gegeven. Daarna wordt er stilgestaan bij een aantal pogingen die in het verleden zijn ondernomen om Royal Mail te privatiseren. Tot slot worden een aantal recente ontwikkelingen in het beleid van de operator overlopen en worden de belangrijkste toekomstuitdagingen overlopen. Alvorens deze punten te behandelen, wordt het begrip privatisering afgebakend. 2. Terminologie: privatisering versus liberalisering In de literatuur worden privatisering en liberalisering vaak door mekaar gebruikt. Dit kan te verklaren zijn door de vaststelling dat beide begrippen veel verschillende gedaanten kunnen aannemen: “Privatisering is een begrip dat een ruime lading dekt van verschillende, mogelijk
alternatieve methoden om de verhouding tussen de publieke en de private sector te wijzigen” (Kay en Thompson, 1986, blz. 1). “Privatisering is een politiek die vaak onduidelijke karakteristieken aanneemt (…) er zijn verschillende privatiseringsconcepten” (Bailey, 1987, blz. 1). “Liberalisering bestaat vaak uit onderling gerelateerde beleidsvormen: transfers
van eigenaarschap, structurele veranderingen aan industrieën of de introductie van regulerende organen om een competitief speelveld te vrijwaren” (Pollitt, 1999, blz. 1). Bovendien worden initiatieven van liberalisering vaak gekoppeld aan de verkoop van staatsbedrijven aan private eigenaars. Toch zou het niet evident zijn om deze begrippen op eenzelfde niveau te plaatsen in deze verhandeling. Niettegenstaande de Britse postmarkt inmiddels volledig is geliberaliseerd, is de Britse overheid nog steeds de wettelijke eigenaar
20
van de oorspronkelijke monopolist Royal Mail. Het begrip privatisering zal hier dan ook uitsluitend worden aangewend als er sprake is van een eigendomsoverdracht. 3. Geschiedenis van privatisering in het Verenigd Koninkrijk Men zegt wel eens dat de bakermat van de Europese (en wereldwijde) privatiseringen van de twintigste eeuw gelegen is in het Verenigd Koninkrijk van de late jaren 70. Dit is niet helemaal correct. Reeds in 1961 besliste de Duitse regering, onder leiding van Adenauer, om een deel van haar aandelen in Volkswagen te verkopen. De private aandeelhouders bleken echter niet resistent te zijn tegen conjuncturele schommelingen en de overheid kocht de aandelen niet veel later weer op. In 1973 voerde men ook in Chili een weinig succesvol privatiseringsbeleid. Het Britse privatiseringsproces mag dan wel niet het eerste in zijn soort geweest zijn, qua omvang en invloed overstijgt het alle voorgaande experimenten. Bovendien moet worden benadrukt dat dit proces een vrij korte voorgeschiedenis heeft, wetende dat de uitbating van de belangrijkste industrieën in het VK tot voor enkele decennia nog volledig in staatshanden was. In grafiek 1 wordt het belang van privatisering in de Britse economie tussen 1977 en 2001 geschetst. Het staafdiagram beschrijft de schatkistinkomsten tengevolge van twee technieken van privatisering: publieke veilingen (public offers) en private verkopen (private sales). In het eerste geval verkoopt een onderneming haar aandelen aan het publiek op de aandelenmarkt. Dit heeft als gevolg dat deze verkopen vaak leiden tot een verspreid aandeelhouderschap. In het tweede geval worden bedrijven in hun geheel verkocht aan private eigenaars. Het onderscheid is niet onbelangrijk. Verspreid aandeelhouderschap verhoogt de kost van een eventuele renationalisering in de toekomst. Het is dan ook niet toevallig dat de tweede methode net is opgekomen nadat Labour opnieuw aan de macht kwam (zie verder). Deze verkopen worden bijvoorbeeld vaak gebruikt om begrotingstekorten te verhelpen, maar dus niet met de bedoeling om de aandelen definitief af te staan (Bortolotti en Siniscalco, 2000).
21
Ontvangsten in £ miljoen
Grafiek 1: Privatisering in het Verenigd Koninkrijk (1977-2001) 20000 16000 12000 8000 4000 0 2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
Private verkopen Publieke aanbiedingen
Bron: Bortolotti en Siniscalco (2004), blz. 31 Het verloop van de Britse privatiseringen hangt samen met de evoluties in het politieke landschap. Voor 1979 was de Labour-Partij aan de macht in het Verenigd Koninkrijk. Zij voerden een economisch beleid waarin het streven naar sociale welvaart primordiaal was en het maximaliseren van winst was hieraan ondergeschikt. Er werd heel veel belang gehecht aan staatsinterventie: na de Tweede Wereldoorlog werden onder meer de kool- en staalnijverheid volledig genationaliseerd. Vanuit een Keynesiaanse gedachte streefde men naar volledige tewerkstelling, wat duidelijke sporen naliet op de begroting. Bovendien had de regering geen gepaste reactie in huis op de recessie die de Westerse economie in de jaren 70 trof. Toen de Conservatieve Partij in 1979 aan de macht kwam, ging de economie gebukt onder inflatie, een hoge werkloosheidsgraad en een aangroeiende staatsschuld. Onder aanvoering van Margaret Thatcher werden deze problemen geleidelijk opgelost. Thatcher was van oordeel dat er een eind moest worden gesteld aan de politiek om weinig rendabele staatsbedrijven te ondersteunen. Ze hekelde voornamelijk het feit dat algemene, sociale belangen in deze bedrijven belangrijker werden geacht dan winststreven. In haar beleid oordeelde ze dat publieke bedrijven weinig vooruitstrevend waren en pleitte ze voor meer productieve efficiëntie: productiemiddelen dienden te worden ingezet daar waar ze de hoogst mogelijke productiviteit haalden.
22
Aan het begin van de jaren 80 ondernam de Britse regering haar eerste pogingen tot privatisering. De eerste privatiseringen verliepen stapsgewijs, want men bracht de bedrijven over een termijn van enkele jaren naar de markt. Deze vroege verkopen bleken niet onsuccesvol en leidden ertoe dat het Verenigd Koninkrijk nog meer verkopen van staatsbedrijven in overweging nam. Het was voornamelijk gedurende de tweede ambtstermijn (1983-1987) van Thatcher dat de staatsinvloed in de Britse economie werd afgebouwd. Toen vonden belangrijke privatiseringen plaats als deze van British Telecom (1984), British Gas (1986) en British Airways (1987). Vanaf 1992 waren het voornamelijk kleinere staatsbedrijven die aan private investeerders werden verkocht. Deze evolutie zou zich enerzijds vertalen in een gevoelige toename van het aantal privatiseringen, maar anderzijds in een daling van de schatkistopbrengsten. Net voor de recentste eeuwwisseling kwam het privatiseringsproces in het Verenigd Koninkrijk tot stilstand. De Conservatieve Partij had net geen twintig jaar nodig gehad om de Britse economie haast volledig te denationaliseren en vervulde op die manier een voorbeeldfunctie buiten haar eigen staatsgrenzen. Sinds 1997 wordt de meerderheid van de zetels in het Lagerhuis (House of Commons) opnieuw bezet door (New) Labour met partijleider Tony Blair. Niettegenstaande het feit dat hun politieke ideeën privatisering afwijzen, zijn er sindsdien geen opmerkelijke renationaliseringen geweest. De kleinschalige privatiseringen die sindsdien nog plaatsvonden, zijn vrijwel allemaal private verkopen (zie grafiek 1). Onvermijdelijk rijst de vraag welk hoofdmotief aan de basis lag van de eerste privatiseringen. Hierop kan men echter geen eenduidig antwoord formuleren. In eerste instantie zou Thatchers campagne, zoals hierboven reeds aangehaald, aangedreven kunnen zijn door budgettaire motieven. De toenemende internationale concurrentie, waartegen de binnenlandse staatsbedrijven weinig opgewassen waren, zou ook een verklaring kunnen zijn Dit argument speelde bijvoorbeeld bij de privatisering van British Aerospace. 4. Redenen voor privatisering In Vickers en Yarrow (1988) worden een aantal factoren opgesomd die aan de basis kunnen gelegen hebben van het privatiseringsbeleid dat door de Britse overheid werd gevoerd. De voornaamste worden hieronder opgesomd.
23
4.1 Verhogen van de efficiëntie Men observeert vaak dat publieke bedrijven het minder goed doen dan hun private tegenhangers op het vlak van productieve efficiëntie. Het omgekeerde geldt evenwel voor allocatieve efficiëntie (voor definitie: zie hoofdstuk 0, afdeling 2). De afweging tussen deze efficiëntiebegrippen zal aan bod komen in het volgende hoofdstuk onder afdeling 3.2.3. 4.2 Reduceren van de schuldenlast van de publieke sector Privatisering kan worden ingeroepen als een methode om de federale schuldpositie terug te dringen. Beschouw de volgende vergelijking: St = St −1 + Dt + i.St −1 . Hierbij is St de waarde van de uitstaande schuld op het einde van periode t. Deze wordt bepaald als de schuldomvang aan het einde van de vorige periode, St −1 , aangevuld met twee schuldverhogende factoren. Enerzijds moet het primaire tekort3 in periode t, Dt , worden gefinancierd door bijvoorbeeld overheidsobligaties. Anderzijds moeten ook de intrestlasten worden ingecalculeerd. Ze zijn weergegeven als i.St −1 , waarbij i staat voor het intrestpercentage waartegen de beleggers worden vergoed. De verkoop van overheidsbedrijven kan een positieve impact hebben op het primaire saldo van de openbare financiën. Privatisering beïnvloedt namelijk op directe én indirecte wijze de inkomsten en uitgaven van de overheid. Ten eerste kan de overheid tengevolge van het verkopen van haar participaties een éénmalige kapitaalontvangst in de begroting boeken. Deze instroom van kasmiddelen kan worden aangewend om de openbare schuld te reduceren. Opnieuw uit figuur 1 kan men afleiden dat de Britse overheid tussen 1979 en 1997 ongeveer £ 93 miljard moet hebben ontvangen door de verkoop van haar bedrijfsaandelen. De privatiseringen van British Petroleum, British Telecommunications en British Gas zorgden voor de grootste schatkistinkomsten en brachten respectievelijk £ 6 226, 13 201 en 7 720 miljoen op (Pollitt, 1999, blz. 4). Ten tweede gebeurt het niet zelden dat overheidsbedrijven opereren in kapitaalintensieve industrieën die de aanleg en het onderhoud van een uitgebreide infrastructuur vereisen. Om hun activiteiten behoorlijk te kunnen sturen, hebben deze bedrijven regelmatig nood aan een kapitaalverhoging. Voor de overheid, die dit kapitaal moet verstrekken, betekent dit een uitgavenpost. Wanneer ze haar aandelen verkoopt, kan ze deze lasten overdragen aan de private sector. 3
Inkomsten minus uitgaven exclusief rentelasten
24
Ten derde verdwijnt voor de overheid een uitgavenpost indien het verkochte bedrijf verlieslatend opereerde. Ze hoeft namelijk niet langer de financiële tekorten van dit bedrijf te dekken. Indien na privatisering een winstgevend bedrijf ontstaat, kan de subsidieverlening zelfs plaats maken voor belastingsheffing van overheidswege. Het is echter ook mogelijk dat het bedrijf in overheidshanden winstgevend was. Dan verliest de overheid samen met haar rol van hoofdaandeelhouder ook een inkomstenbron. 4.3 Flexibiliseren van de arbeidsmarkt Aan het hoofd van de staatsbedrijven stonden vaak ministers of andere ambtenaren die zorgden voor gunstige arbeidsvoorwaarden om zo hun persoonlijke doelstellingen te realiseren. Het gemiddelde loonniveau en de tewerkstelling lagen hier hoger dan dat het geval was in private bedrijven. Nationale privatiseringsinitiatieven gaan dan ook niet zelden gepaard met een toename in de werkloosheidsgraad. Deze terugval kan op termijn worden gecompenseerd door de verhoogde efficiëntie, die de economische groei en de tewerkstelling stimuleert4 (Sheshinski en Lόpez-Calva, 2003). Het doorvoeren van privatisering was er ook op gericht om de macht van de vakbonden in te perken. Toch is de causaliteit tussen privatisering en verhoogde flexibiliteit van de arbeidsmarkt niet helemaal duidelijk. In een aantal gevallen is de tussenkomst van de overheid namelijk van cruciaal belang gebleken om ongeregeldheden in de arbeidsmarkt te bestrijden. Bijvoorbeeld zorgde overheidsregulering voor het ontbinden van een aantal overheidsbedrijven in meerdere kleine bedrijven, waardoor de macht van de vakbonden werd afgezwakt. De Britse kolencrisis in 1984-85 bracht de vakbondsmacht naar een laagtepunt. Privatisering heeft voornamelijk een bijdrage geleverd aan de flexibilisering van de Britse arbeidsmarkt door het bestrijden van overbemanning op de werkvloer. 4.4 Afbouwen van voortdurende politieke interventies De staatsbedrijven werden niet enkel ingezet als beleidsinstrument om de tewerkstelling te ondersteunen, maar ook om andere maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Het 4
Enige voorzichtigheid is vereist wanneer men de effecten van privatisering op tewerkstelling wil nagaan. Vele
overheden kiezen er namelijk voor om enige tijd voor de privatisering aanvangt hun afvloeiingsprogramma op te starten. Indien men enkel data bestudeert vanaf het moment van privatisering, zou men het aantal ontslagen kunnen onderschatten. (Kikeri , 1998)
25
management van deze bedrijven was onderhevig aan allerlei controlemechanismen en de overheid stuurde hun statutaire verplichtingen. Door privatisering kan de kost van eender welke overheidsinterventie worden verhoogd. Dit betekent dat de overheid bijvoorbeeld subsidies moet uitkeren om het beleid in de door haar gewenste richting te sturen. Ook dit zal in het volgende hoofdstuk verder worden toegelicht. 4.5 Het stimuleren van een gediversifieerd eigenaarschap Om de reeds hoger aangehaalde redenen stimuleerde Margareth Thatcher de aankoop van overheidsaandelen door kleinere beleggers. Door het verspreiden van deze aandelen onder het ruime publiek kon ze toekomstige initiatieven om deze bedrijven te renationaliseren bemoeilijken. Via financiële voordelen werden beleggers aangemoedigd om aandelen te kopen en ze langdurig in hun bezit te houden. Het is bovendien opmerkelijk dat vele aandelen werden verkocht aan de werknemers. Zo wou men hun arbeidsinzet en betrokkenheid in het bedrijfsgebeuren stimuleren. Het verdelen van staatseigendommen onder een groot deel van de burgers hoeft niet enkel een politieke bedoeling te hebben, maar kan ook ideologisch geïnspireerd zijn. Men spreekt dan van volkskapitalisme. 4.6 Stimuleren van de economische groei De voorgaande beweegredenen hebben allemaal een vrij direct karakter, want ze kunnen een rechtstreeks gevolg zijn van privatisering. Daarnaast bestaan er ook nog heel wat factoren die onrechtstreeks voortvloeien uit deze politiek. De impact van privatisering op de economische groei zal hier op de voorgrond worden gebracht. Er zijn twee transmissiemechanismen werkzaam. Hierboven werd reeds toegelicht hoe privatisering kan leiden tot een neerwaartse druk op de uitstaande overheidsschuld. Deze verlaagde schuldenlast kan op haar beurt zorgen voor een aanwakkering van de economische activiteit5. Het rentepeil wordt hierbij ingeschakeld als transmissiekanaal tussen de financiële markt en de reële sfeer. Indien de overheid haar schulden afbouwt, heeft ze ook minder nood aan financiering. Ze kan bijgevolg een deel van haar uitgegeven schatkistobligaties terugkopen. Dit leidt ertoe dat de koersen ervan stijgen en
5
Voor meer informatie zie “Geld en financiewezen” Dombrecht, Heremans, Plasschaert en Vanneste (2001)
26
de rendementen dalen. Aangezien de prijzen op korte termijn star zijn, zal een daling van de nominale rente gepaard gaan met een daling van de reële rente. Dit zorgt voor een lagere financieringskost en kan dus de private investeringen of de consumptie stimuleren. Het tweede transmissiemechanisme manifesteert zich via de ontwikkeling van de financiële markten. De empirie leert dat deze ontwikkeling een positief causale factor is voor economische groei. De verhoogde emissie van verhandelbare aandelen, tengevolge van de privatiseringsgolf onder het regime van Thatcher, heeft een significante bijdrage geleverd aan de werking van de kapitaalmarkten. De totale waarde van de aandelenmarkt en het verhandelde volume in het Verenigd Koninkrijk bedroegen in 1999 respectievelijk dertien en zesentachtig keer zoveel als in 1983. Enkele van de meest omvangrijke aandelenemissies in de geschiedenis van de mondiale beurzen zijn het gevolg van privatiseringen (Megginson en Boutchkova, 2000, blz. 8). 5. Initiatieven om Royal Mail te privatiseren Anno 2007 blijft er in het Verenigd Koninkrijk nog weinig over om te privatiseren. De sporen van het vroegere beleid van nationalisering, dat werd opgestart na de Tweede Wereldoorlog, zijn bijna volledig uitgewist. Het Britse postgebeuren is één van de weinige activiteiten waar de productie nog door de staat wordt verzorgd. Daarnaast neemt de overheid vandaag ook nog de uitbating van een aantal onderwijsinstellingen en ziekenhuizen voor haar rekening. Hierna wordt een kort overzicht gegeven van de herstructureringen die Royal Mail in de laatste decennia heeft ondergaan. Het is voornamelijk de bedoeling om een inzicht te krijgen op de belangrijkste aspecten die het privatiseringsdebat in de laatste decennia hebben gevoed. Tot slot wordt de huidige stand van zaken belicht. 5.1 Hervorming in 1969 Tot halverwege de jaren 80 opereerde Royal Mail onder de naam Post Office. Het was een onderneming die een waaier van activiteiten verzorgde en zelfs verantwoordelijk was voor de telecommunicatie in het Verenigd Koninkrijk. Post Office droeg sedert 1840 het statuut van een overheidsdepartement en dus werd de beleidsvoering in grote mate door een bevoegde minister gestuurd. Hieraan kwam een einde in 1969 toen Post Office werd opgesplitst in twee
27
overheidscorporaties: één voor het postgebeuren en één voor telecommunicatie6. Deze wijziging moest de efficiëntieproblemen oplossen waaronder Royal Mail toen te lijden had. In theorie zou de controlerende bevoegdheid van de overheid in de dagelijkse bedrijfsvoering na de statutaire wijziging sterk gereduceerd moeten zijn. Wel had de overheid nog steeds een belangrijke inspraak in een aantal facetten van de beleidsvoering zoals belangrijke kapitaaluitgaven en benoemingen in het bestuur. In een overheidscorporatie streeft men ernaar een “arm’s length”-verhouding tussen de overheid en het management te onderbouwen. De bedoeling is om een efficiënt management te creëren dat zich wel ter aller tijde moet kunnen verantwoorden tegenover de overheid voor het gevoerde beleid. In praktijk bleek echter dat de strategie van het bedrijf nog steeds in belangrijke mate werd gestuurd door de overheid. Vaak wendden ministers hun politieke macht aan om op operationeel vlak in te grijpen. Er was voortdurende interventie in de investeringsbeslissingen, de organisatiestructuur en de prijszetting. De statutaire wijziging leverde dus niet de verwachte resultaten en kon enkel op korte termijn de productiviteit van het postbedrijf stimuleren. In de vier jaren vóór de herstructurering plaatsvond, daalde de arbeidsproductiviteit aan een gemiddeld ritme van 1,12 procent op jaarbasis. In de vier daaropvolgende jaren werd een gemiddelde jaarlijkse groei van 1,33 procent gerealiseerd (Parker en Hartley, 1989). De impact van deze structuurwijziging op de winstgevendheid was nihil (Parker, Hartley en Martin, 1990). Aan het einde van de jaren 70 was nog weinig te merken van de verhoogde productiviteit. Ook liepen de financiële resultaten en de kwaliteit van de dienstverlening sterk achteruit. De ontevredenheid over de prestaties van Royal Mail na de statuutwijziging resulteerde in de publicatie van het NEDO7-rapport in 1976. Hierin werd officieel erkend dat het “arm’s
length” -principe te vaak werd overtreden door de ministers. De toenmalige Labour-regering weigerde hier echter gehoor aan te geven en zag de kritiek op de inefficiëntie van haar postsysteem toenemen. Dit leidde ertoe dat op het einde van de jaren 70 ideeën van privatisering werden aangesterkt.
6
In 1981 werden alle activiteiten op het vlak van telecommunicatie volledig afgescheiden van Post Office en
ondergebracht in British Telecom. 7
National Economic Development Office
28
5.2 Een nieuwe oriëntatie in de jaren 80 Zoals hoger gesteld voerde Margareth Thatcher in haar tweede ambtstermijn een intensief privatiseringsbeleid. Toch bleven de aandelen van Royal Mail in staatsbezit. De overheid was bevreesd dat een geprivatiseerd postbedrijf zich teveel zou laten leiden door het winstmotief en zo de dienstverlening in het gedrang zou brengen. De argumentering voor deze redenering zal verder in deze verhandeling uitgebreid aan bod komen. In plaats van privatisering koos de overheid opnieuw voor een reorganisatie van het bedrijf om de efficiëntie te stimuleren. Halverwege de jaren 80 werden alle activiteiten van Post Office ondergebracht in afzonderlijke organisaties: Royal Mail, Counters, Parcelforce, Girobank en andere, kleinere afdelingen. In 1989 werd de financiële afdeling Girobank geprivatiseerd. De huidige structuur van Post Office, vandaag Royal Mail Group genoemd, ziet er als volgt uit: Figuur 10: De huidige organisatiestructuur van Royal Mail Group
Bron:
Royal Mail: verdeler van klassieke brievenpost met 174 202 werknemers in dienst. Over het
hele Verenigd Koninkrijk zijn ongeveer 113 000 postbussen opgesteld om brieven te verzamelen. Per dag worden 84 miljoen postitems verwerkt. Post Office Counters Limited: netwerk van 14 376 postkantoren. Ze verkopen postzegels en
bieden daarnaast ook allerlei financiële diensten aan. Het bedrijf heeft 11 327 medewerkers. Het merendeel van de rurale postkantoren (in totaal 7 854) zijn verlieslatend. Parcelforce®: pakjesdienst van de groep met 4 092 werknemers. Dagelijks worden 160 000
zendingen verwerkt. Parcelforce® is reeds lange tijd actief in een competitieve markt. General Logistics Systems (GLS): ook pakjesdienst maar dan voor internationale zendingen
binnen Europa. GLS heeft 11 045 werknemers die dagelijks 1 miljoen pakjes verwerken. Er is
29
ook een partnerbedrijf Parcelforce Worldwide dat instaat voor alle zendingen over de hele wereld. Andere: PostCap (verzekeringen), Camelot (nationale loterij) enz.
Alhoewel ook in GLS, Counters en Parcelforce een privatiseringsdebat loopt, wordt de analyse in deze verhandeling beperkt tot de situatie bij Royal Mail. Tussen 1980 en 1990 groeide de arbeidsproductiviteit van de groep aan een gemiddeld ritme van 3,4 procent. De outputgroei was 3,0 procent en de groei van de totale factorproductiviteit bedroeg 2,2 procent (Bishop en Thompson, 1992). Ook op individuele basis leverde Royal Mail goede resultaten en dat zou zo blijven gedurende de jaren 90. 5.3 Het voorstel van Heseltine in 1994 In de jaren 90 voerde Michael Heseltine, toenmalig secretaris van de Britse Commissie voor Handel en Industrie (Board of Trade and Industry) tevergeefs een pleidooi om Royal Mail te privatiseren. Hij wou hiermee voornamelijk de postleverancier bewapenen tegen de toekomstige ontwikkelingen in de communicatiemarkten: introductie van nieuwe media, technologische ontwikkelingen, liberalisering, enzovoort. Door het overhandigen van een deel van de aandelen aan de eigen werknemers, wou hij de productiviteit stimuleren. Zijn voorstel werd uiteindelijk niet aanvaard omdat de overheid bevreesd was voor het sluiten van honderden lokale postkantoren en vrij veel ontslagen. Bovendien leverde Royal Mail toen goede prestaties, mede onder impuls van een decentralisering van de besluitvorming in 1992. Omdat Royal Mail erin slaagde om in overheidshanden behoorlijke financiële resultaten te realiseren, werd de vraag naar privatisering zwakker. Er werd bovendien geargumenteerd dat de Britse postoperator tegen haar optimaal efficiëntieniveau aanleunde en dat de efficiëntiewinst ingevolge privatisering, verwaarloosbaar klein zou zijn (Duff, 1997, blz. 134). Dit alles leidde ertoe dat de privatiseringsplannen voor Royal Mail werden opgeborgen. 6. Recente evolutie Kort na de laatste eeuwwisseling was nog weinig te merken van de positieve resultaten die in de jaren 90 werden behaald. Royal Mail begon de verliezen op te stapelen, de ontevredenheid bij de werknemers nam toe en de kwaliteit van de dienstverlening daalde gevoelig. Met de bedoeling de postleverancier nieuw leven in te blazen werden een aantal acties ondernomen. Allereerst werd een nieuwe marketingstrategie gecreëerd waarbij Royal Mail aan een
30
naamsverandering werd onderworpen. Voortaan zou het bedrijf Consignia heten. Enkele jaren later was deze naamwissel alweer opgeheven, wegens onvoldoende succesvol. Daarnaast werd in 2001 beslist om de rechtsvorm van Royal Mail opnieuw te wijzigen. Sindsdien is de operator actief onder de legale status van een public limited company. De bedoeling van deze verandering is voornamelijk geweest om het bedrijf meer klantgericht te laten werken en een aantal commerciële doelstellingen na te streven. De aandelen zijn wel nog steeds in overheidsbezit. Tot slot werd het management van Royal Mail grondig herschikt. In 2003 werd Adam Crozier aangesteld als nieuwe directeur (CEO) van de Royal Mail Group. Hij moest een oplossing vinden voor de problematiek waarmee de bedrijvengroep werd geconfronteerd. Als hoofd van een haast volledig vernieuwd management wijzigde hij de operationele strategie en stelde hij ondermeer volgende doelen voorop: -
Een kostenbesparing van £ 1,5 miljard
-
Het ontslaan van 33 000 medewerkers, waaronder 3 000 managers
-
Het sluiten van 2 500 kleinere postkantoren
-
Het terugdringen van de leveringsfrequentie op een aantal routes
-
Het verhogen van de postzegelprijzen
Het beleid dat sindsdien is gevoerd, mag succesvol worden genoemd. In het boekjaar 2004-05 haalde de groep een operationele winst van £ 355 miljoen op jaarlijkse basis. Dit was het beste resultaat van de afgelopen tien jaar en een toename ten opzicht van het vorige boekjaar met £ 53 miljoen. Royal Mail haalde afzonderlijk een operationele winst van £ 344 miljoen. Ook werden meer brieven op tijd geleverd en daalde het aantal kwijtgeraakte poststukken. De belangrijkste evolutie sindsdien is de afschaffing van de dubbele levering per dag in 2004. Voordien verzorgde Royal Mail elke werkdag twee postbedelingen op stedelijke routes. Ook op zaterdag werd er post geleverd. Deze strategie was nagenoeg uniek in Europa, maar kon allerminst kostenefficiënt worden genoemd (Senior, 2002, blz. 9). 7. Toekomstverwachtingen Ondanks het gunstige karakter van de recente resultaten, kan de nabije toekomst voor Royal Mail een aantal onzekerheden met zich meebrengen. Het zou dan ook voorbarig zijn om privatisering in de toekomst uit te sluiten. In het begin van 2007 onderhandelde het management van Royal Mail zelfs nog met de Britse overheid om 20 procent van de aandelen
31
over te dragen naar de werknemers. De overheid is niet ingegaan op dit voorstel van gedeeltelijke privatisering. De toenemende inburgering van het elektronische briefverkeer is een eerste factor die de operationele gezondheid van Royal Mail kan bedreigen. Momenteel zorgt emailverkeer reeds voor een neerwaartse druk op het volume verstuurde brieven en dat lijkt zich ook in de toekomst te zullen doorzetten. Het versturen van een email biedt een aantal voordelen die men niet terugvindt bij traditioneel briefverkeer. Men kan als voorbeeld aanhalen dat de marginale kost om een email naar een extra persoon te sturen nul is. Emailverkeer laat bovendien toe om documenten van quasi ongelimiteerde omvang kosteloos in bijlage te versturen. Toch moet men er rekening mee houden dat een groot deel van de verstuurde mails tot het additioneel
briefverkeer behoort en dus in afwezigheid van het internet niet zou worden verstuurd (Senior, 2004, blz. 40). Een tweede potentieel probleem schuilt in het aangroeiend tekort in het pensioenstelsel van Royal Mail. Momenteel bedraagt dat tekort £ 5,6 miljard. Ten derde worden ook nog steeds vraagtekens geplaatst bij de sterke invloed van de overheid in het beleid van Royal Mail. In het volgende hoofdstuk zal worden aangetoond in welke mate dit de bedrijfsefficiëntie kan aantasten. De veelbelovende initiatieven en de recente positieve resultaten blijken onvoldoende te zijn om een aantal belangengroepen, waaronder de Britse postregulator Postcomm (zie verder), te overtuigen. Nigel Stapleton, mededirecteur (chairman) van Postcomm, verwoordt deze twijfels: “Royal Mail slaagt er niet in om haar arbeidskosten te controleren. De
afschaffing van de tweede leveringsronde in 2004 was het laatste initiatief dat tot een aanzienlijke efficiëntieverhoging heeft geleid. De voordelen van alle projecten die sindsdien zijn ondernomen, worden in grote mate tenietgedaan door te hoge loon- en pensioenkosten.” Een laatste onzekerheid voor Royal Mail schuilt in de vrijmaking van de postmarkt. Sinds 1 januari 2006 is het monopolie van de Britse postleverancier volledig opgeheven en kunnen andere postbedrijven de markt betreden. Vanaf het tweede gedeelte van deze verhandeling komt de klemtoon op de consequenties van liberalisering te liggen. Er zal worden onderzocht 32
in welke mate de verhoogde concurrentie de operationele incentieven bij Royal Mail kan aansterken. Of kan de marktdominantie van Royal Mail worden aangetast door de verhoogde concurrentiële druk?
33
Hoofdstuk 2: EEN EFFICIËNTIEBENADERING VAN PRIVATISERING 1. Inleiding De vraag die hier aan de orde zal worden gesteld, is de volgende: kan de gebrekkige efficiëntie waardoor vele staatsbedrijven worden gekenmerkt, mede worden verklaard door het staatseigenaarschap an sich? En dan vooral: in welke zin kan privaat eigenaarschap aan deze problemen tegemoet komen? In dit hoofdstuk wordt een historisch overzicht aangeboden van de theorievorming omtrent efficiëntieverhoging na privatisering. Vooreerst wordt kort de socialistische benadering toegelicht, die kan verklaren waarom beleidsvoerders zich gedurende een groot deel van de 20e eeuw privatiseringsafkerig opstelden in een aantal industrieën. Daarna volgt een uitgebreide voorstelling van de agentschapbenadering, die het principaalagent-model integreert in een kader van privatisering. Tot slot wordt gekeken naar de actuele, politiek-economische invalshoek. Het hoofdstuk zal worden beëindigd met een overzicht van een aantal relevante, empirische studies. 2. De socialistische benadering Deze klassieke benadering pleit voor de aanwezigheid van overheidsbedrijven in industrieën die zich als een natuurlijk monopolie laten kenmerken. Een politiek van nationalisering is dus een ideale uitkomst indien een aanvaardbaar mededingingsniveau niet bereikbaar zou zijn zonder overheidstussenkomst. Nationalisering wordt in die zin preventief aangewend om machtsmisbruik bij de monopolist te voorkomen. Een private producent zou zich bij de uitbating van een natuurlijk monopolie kunnen laten verblinden door het winstmotief en zo de maatschappelijke welvaart neerwaarts beïnvloeden. De socialistische benadering heeft haar opmars gemaakt na de tweede wereldoorlog en werd belichaamd door de Britse nationaliseringen die toen plaatsvonden (zie eerder). Figuur 11 illustreert waarom het privatiseren van een onderneming binnen een natuurlijk monopolie niet wenselijk is vanuit welvaartsoogpunt. Het neerwaartse verloop van de gemiddelde kostencurve (GK) over een groot deel van de output is een typische natuurlijke belemmering. Omdat de productiekosten minder dan evenredig toenemen met de productie, is het waarschijnlijk dat de initiële monopolist over een kostenvoordeel beschikt tegenover de mogelijke toetreders.
34
Het welvaartsoptimum voor de maatschappij ligt in het punt ES waar de betalingsbereidheid
V gelijk is aan de marginale kosten MK. De overheid heeft twee opties om deze Paretoefficiënte uitkomst te bereiken. Ten eerste kan de overheid het goed zelf op de markt brengen en blijft de betreffende onderneming dus in overheidshanden. De overheid kiest voor het sociaal optimale productieniveau QS . Hierbij is de totale winst echter negatief, zodat de schatkist de onderneming een subsidie moet toekennen met een omvang van de grijze zone. Ten tweede kan de overheid kiezen voor privatisering en gaat ze daarna optreden als regulerend orgaan om een betere marktwerking te verzekeren. Een private ondernemer handelt namelijk vanuit een maximale winstdoelstelling en kiest in een vrije markt veeleer voor een outputniveau QM . Hierbij zijn de marginale kosten gelijk aan de marginale opbrengsten. Bij een niveau QS zou hij verlieslatend opereren. De overheidsinterventie kan in dit geval dan bestaan uit het opleggen van een prijsrestrictie tot PS gecombineerd met het uitkeren van een subsidie (opnieuw de grijze zone). Figuur 11: Privatisering in een natuurlijk monopolie
Bron: eigen werk Het welvaartsverlies is dus onafhankelijk van de beleidsoptie die wordt aangewend, want in beide gevallen moet eenzelfde subsidie worden uitgekeerd om de Pareto-efficiënte uitkomst
ES te realiseren. Bijgevolg heeft de overheid er geen baat bij om te privatiseren, tenminste als men veronderstelt dat het publieke en het private bedrijf een gelijke technische efficiëntie
35
realiseren. In afdeling 3 van dit hoofdstuk wordt duidelijk dat deze laatste hypothese niet realistisch is. Verder in deze verhandeling wordt dieper ingegaan op het bestaan van natuurlijke belemmeringen. Op dit punt volstaat het om te verklaren waarom de socialistische benadering aan populariteit heeft ingeboet. Vanwege een aantal ontwikkelingen is men de geldigheid van het “natuurlijke monopolie”argument gaan nuanceren, waardoor de socialistische benadering draagwijdte heeft verloren. De economische integratie op wereldvlak en de technologische ontwikkelingen van de laatste decennia hebben ervoor gezorgd dat het begrip “concurrentie” vandaag een ruimere en meer complexe interpretatie draagt. In vele sectoren kan concurrentie niet langer worden bestempeld als een fenomeen dat ophoudt aan de staatsgrenzen. De impact van technologische innovaties kan worden aangeduid met een voorbeeld uit de telecommunicatiesector. Toetreders hoeven hier niet langer te beschikken over een uitgebreid netwerk van telefoonkabels, maar kunnen beroep doen op nieuwe technologieën (optical fibre of wireless systemen) die een lagere investeringskost vereisen. Dit verlaagt de natuurlijke barrières om tot de industrie toe te treden. Dat de socialistische invalshoek aan heel wat belangstelling heeft moeten inboeten, is niet uitsluitend te wijten aan het afzwakken van sommige natuurlijke monopolies. In de afgelopen decennia heeft ze bovendien plaats moeten maken voor een aantal nieuwe denkwijzen. De gebrekkige winstgevendheid en de productieve inefficiëntie van sommige overheidsbedrijven hebben er namelijk toe geleid dat wetenschappers de nood aan herstructurering theoretisch zijn gaan onderbouwen. Hun ideeën worden in de academische literatuur aangeduid als de agentschapbenadering en wijzen in de richting van privatisering als een adequate beleidsoptie. 3. De agentschapbenadering Onder invloed van de Britse verkoopsgolf van staatsbedrijven is de klemtoon van het debat omtrent privatisering verschoven van natuurlijke monopolies naar een verzameling van indifferentietheorema’s, die hieronder zal worden uitgewerkt. Deze theorema’s schetsen een aantal condities waarbij het eigenaarschap van een onderneming “neutraal” is, waarmee men bedoelt dat publiek en privaat eigenaarschap eenzelfde uitkomst kunnen genereren. Allocatieve en productieve efficiëntie zijn de criteria die hier ter evaluatie aan bod zullen 36
komen. Dit wordt hieronder wordt uitgewerkt in een dubbel perspectief: imperfecte informatie en onvolledige contracten. 3.1 Imperfecte informatie 3.1.1 Het fundamentele privatiseringstheorema Sappington en Stiglitz (1987) formuleren een aantal condities waaronder productie door de publieke sector het efficiëntieniveau bij private exploitatie niet kan overschrijden. De overheidsobjectieven – in hun model economische efficiëntie, rechtvaardigheid en verwerving van rents – zullen dan bij privaat eigenaarschap ook worden gerealiseerd, zonder dat men budgettaire ruimte hoeft vrij te maken voor een staatsinterventie. Indien aan deze condities niet is voldaan, ontstaat het gevaar op privatiseringsfalingen: omstandigheden waarbij productie door de private sector aanleiding geeft tot suboptimale resultaten. In hun uiteenzetting bepaalt de nationale wetgever (of framer, zie verder) wie zal instaan voor het voortbrengen van bepaalde goederen of diensten. Een eerste mogelijkheid is dat de overheid zichzelf aanstelt als producent. Een alternatief is de toekenning van dit productierecht aan private personen of instellingen. Dit laatste gebeurt door een veiling. De begrippen “publiek eigenaarschap” en “privaat eigenaarschap” hebben hier dus gemeen dat ze een delegatie van verantwoordelijkheid inhouden. Het belangrijkste verschil situeert zich in de resterende interventierechten nadat de delegatieovereenkomst is afgesloten. In een publiek bedrijf kan de overheid sneller en eenvoudiger infiltreren in het dagdagelijkse beleid en kan ze zich laten gelden bij het nemen van belangrijke beslissingen. In een private onderneming kan de overheid minder makkelijk tussenkomen en ligt de interventiekost dus hoger. Deze hogere kost zal moeten worden afgewogen tegen een belangrijk privatiseringsvoordeel: meer beslissingsautonomie voor het management. De objectieffunctie van de overheid bevat hier drie belangrijke componenten, die ze wil verwezenlijken langsheen het productieproces: 1. het bereiken van economische efficiëntie, waarbij ze onder meer streeft naar een toewijzing van de productierechten aan de meest kostenefficiënte bedrijven; 2. het realiseren van een aantal herverdelingsobjectieven; 3. de overheid wil zoveel mogelijk rents onttrekken uit het productieproces. Indien voldaan is aan het fundamentele privatiseringstheorema, zal de private sector deze overheidsbelangen minstens even goed kunnen bevredigen als de overheid zelf.
37
De veilingsprocedure verzekert dat ex post is voldaan aan elke doelstelling van de overheid, ook al laat ze de productie over aan particulieren. Het realiseren van deze uitkomst vereist twee of meer risiconeutrale producenten die opbieden voor het productierecht. Diegene met het hoogste bod, wordt aangesteld. De producenten zijn perfect geïnformeerd over de meest kostenefficiënte productietechnologie, maar leren pas na de toekenning van de productie de feitelijke kostenstructuur kennen. De overheid is helemaal niet op de hoogte van de technologie en heeft er dus voordeel bij om de productie toe te kennen aan beter geïnformeerde particulieren. Wel hecht de overheid een sociale waarde V (Q) aan een productieniveau Q . De functie V omvat onder meer de overheidsopvattingen omtrent een rechtvaardige inkomensverdeling. De producent die het hoogste bod levert, zal voor de productie worden vergoed volgens het ideale betalingsschema P(Q) = V (Q ) . De prijs die de producent krijgt, is dus exact gelijk aan de sociale waardering door de overheid. Dit impliceert meteen dat het productieniveau dat de onderneming selecteert, identiek is aan het door de overheid gewenste niveau. De overheid zal dus finaal haar gewenste doelstellingen bereiken, zelfs al is ze tijdens de allocatie van de productie imperfect geïnformeerd over de productietechnologie.
Dit
resultaat
wordt
aangeduid
als
het
fundamentele
privatiseringstheorema. Daartegenover staat dat privatisering minder aantrekkelijk wordt indien er te weinig producenten deelnemen aan de veiling, indien de overheid toch een informatievoordeel heeft of indien het allocatiecontract moeilijk kan worden opgesteld of geïmplementeerd. Ook in een setting van risicoafkerige producenten geldt het fundamentele privatiseringstheorema niet langer. Die laatste situatie wordt hieronder kort toegelicht. Indien de producent risiconeutraal is, hoeft de overheid geen risicopremie te betalen. Er ontstaat echter een probleem wanneer een producent meer risicoavers blijkt te zijn dan de overheid. De overheid moet in dat geval een afruil maken tussen een beter geïnformeerde producent en de risicopremie die ze moet uitkeren. De voordelen die ze kan realiseren tengevolge van privatisering nemen dus af. Haar derde doelstelling, het verwerven van rents, komt namelijk in het gedrang. De overheid kan als alternatief ook het risico delen met de private ondernemer, maar dan zou het incentief om efficiënt te presteren bij die laatste kunnen wegvallen. Sappington en Stiglitz besluiten dat onder de ideale omstandigheden het productieproces beter aan een private agent wordt toegewezen. Het omgekeerde geldt niet zozeer: bij afwijkingen
38
van hun neutraliteitstheorema is de toewijzing aan de publieke sector minder evident. Ze raden in dit laatste geval aan om te opteren voor privatisering en tegelijk een geschikte regulering uit te vaardigen. Dit werk van Sappington en Stiglitz heeft aanleiding gegeven tot een reeks theorieën waarin de efficiëntie van gereguleerde private bedrijven wordt bestudeerd, in een kader van imperfecte informatie. 3.1.2 Het neutraliteitstheorema Net als Sappington en Stiglitz zijn ook Shapiro en Willig (1990) van oordeel dat de overheid haar maatschappelijke doelstellingen kan realiseren door private bedrijven aan te stellen. Deze laatste mogen dan wel winstdoeleinden hebben, mits de nodige regulering kunnen zij publieke bedrijven vervangen. De nood aan regulering (bijvoorbeeld belastingen of subsidies) vloeit voort uit de verschillende informatiestructuur die private en publieke bedrijven hebben, tengevolge van het bestaan van private informatie. Shapiro en Willig vinden dat er onder een aantal condities geen verschil merkbaar is tussen de performance van publieke bedrijven en private bedrijven (onderhevig aan regulering). Hiernaar verwijst men in de literatuur als het neutraliteitstheorema. De belangrijkste aspecten van het theorema zullen hieronder worden toegelicht. Eerst moet het begrip private informatie worden toegelicht. Deze vorm van informatie heeft betrekking op gegevens die slechts door één partij kunnen worden geobserveerd, in tegenstelling tot publieke of contracteerbare informatie. Deze definitie kan worden verduidelijkt aan de hand van een voorbeeld: de statistieken van werkloosheid. Basisgegevens hieromtrent kunnen vrij eenvoudig worden geobserveerd, bijvoorbeeld door inzage van het arbeidsregister. Loutere kennis van deze publieke informatie volstaat voor de overheid echter niet om haar tewerkstellingsobjectief te realiseren. Hiervoor is meer kwalitatieve informatie vereist, zoals de opsplitsing van werkloosheid naar regio, geslacht of sector. Deze gegevens zijn zelden direct voorhanden, net zoals informatie omtrent de vaardigheden of aspiraties van de werklozen. Daarom worden ze tot de klasse van private informatie gerekend. In het model van Shapiro en Willig wordt de afweging gemaakt tussen publieke en private bedrijfsvoering. Hierbij worden drie types private informatie onderscheiden:
ψ : informatie over de externe sociale opbrengsten
39
θ : informatie over de winstgevendheid van de onderneming, de toestand van de productietechnologie en de marktvraag
ξ : informatie over de discrepantie tussen de maatschappelijke belangen en de belangen van de minister of de regulator (zie verder) Elke vorm van private informatie wordt verondersteld aanwezig te zijn, zodat ψ ,θ , ξ > 0 . Vervolgens wordt de organisatiestructuur van de bedrijfsactiviteit verduidelijkt (zie fig. 12). Die wordt aangevoerd door de framer, een overheidsfunctionaris die beslist of de productie wordt toegewezen aan een privaat of een publiek bedrijf. Hij ontwerpt ook het wetgevend kader waarbinnen wordt geopereerd. Hij handelt volkomen uit maatschappelijke overwegingen. In wat volgt, wordt een onderscheid gemaakt tussen publieke en private bedrijfsvoering. Figuur 12: Organisatiestructuur van een onderneming
Bron: Shapiro en Willig (1990), blz. 60 - Publieke bedrijfsvoering: Hierbij zal de framer het productierecht toekennen aan een publiek management. De framer maximaliseert in dat geval de volgende sociale welvaartsfunctie:
W = S (Q,ψ ) + kπ (Q,θ ) met k > 1
(4)
De eerste component in (4) omvat de externe sociale opbrengsten die voortkomen uit een productieniveau Q. De tweede bestaat uit de ondernemingswinst (of -verlies) en wordt positief beïnvloed door een verhoogde productiviteit of marktvraag d.w.z. π θ > 0 . Alle bedrijfswinsten vloeien hier naar de schatkist. De framer is niet op de hoogte van θ bij de toekenning. Men stelt ook dat k groter is dan 1. Achter deze veronderstelling schuilt een logische verklaring. Een verlieslatend bedrijf zal door de overheid worden gesubsidieerd met 40
middelen die worden verworven door overheidsobligaties uit te schrijven. De intrestkosten die hieraan zijn verbonden, zorgen dat k > 1. Omgekeerd, als het bedrijf winstgevend is, kan de framer rekenen op extra belastingsontvangsten. De minister binnen wiens departement de activiteiten van het publieke bedrijf vallen, kan de onderneming in kwestie controleren. De objectieffunctie die hij wil maximaliseren, wijkt lichtjes af van deze van de framer:
V M = W + α J (Q, ξ )
(5)
In deze vergelijking stelt de functie J de geheime agenda van de minister voor, die alleen hij kan consulteren. Hieruit volgt dat de framer ook ξ niet kan observeren. De parameter α meet de inefficiëntie van het politieke regime en dus de mate waarin de minister een persoonlijk beleid kan voeren. Stel bijvoorbeeld dat hij een populair beleid voert waarbij hij op korte termijn de werkloosheid drastisch wil terugschroeven. Dit strookt niet met de intenties van de framer om het aantal werklozen geleidelijk te laten dalen. De veronderstelling van een overheid met verkeerde incentieven (persoonlijke ambities en objectieven) is eigen aan het model van Shapiro en Willig en is belangrijk om de inefficiëntie van staatsbedrijven te verklaren. - Private bedrijfsvoering Bij privatisering van een overheidsbedrijf stelt de framer een regulator aan om toezicht te houden over de bedrijfsactiviteiten. Men zou kunnen stellen dat de minister nu gewoon een andere rol krijgt toebedeeld. Net als in het vorige geval, beschikt hij ook als regulator over een informatievoordeel ρ = (ψ, ξ) ten opzichte van de framer. Het grote verschil met publieke bedrijfsvoering situeert zich in de informatiefactor θ. Deze info wordt hier door het private management enkel aan de aandeelhouders gerapporteerd en niet aan de regulator. Daardoor is het uitgesloten dat de regulator hier een private agenda bijhoudt. Bijgevolg kan deze laatste de bedrijfsvoering slechts beïnvloeden door de ontwikkeling van een geschikte incentiefstructuur T (Q, ρ ) . T > 0 is een subsidie, T < 0 een belasting. De aandeelhouders zullen investeren in het bedrijf als deze structuur hen aanzet tot een positieve winstverwachting. De objectieffunctie van de regulator is V R = W + α J . De framer maximaliseert nu: W = S (Q,ψ ) + π (Q, θ ) − (k − 1)T ( Q, ρ ) met k > 1
(6)
41
De factor k heeft dezelfde betekenis als in vergelijking (4). Tenslotte kan het neutraliteitstheorema worden opgesteld. In een aantal gevallen kan de regulator een reguleringsstelsel uitwerken, waarbij de performance van het private bedrijf perfect dezelfde is als bij publieke bedrijfsvoering. De framer is desgevallend indifferent tussen een publieke en een private operator. Een eerste (logisch) geval doet zich voor bij afwezigheid van private informatie. Dan kan de regulator het ideale belastings- of subsidiebeleid opstellen om zo tot het resultaat van het publieke bedrijf te komen. Deze situatie is echter niet realistisch en hoort bovendien niet thuis in een context van imperfecte informatie. Shapiro en Willig onderscheiden drie andere belangrijke gevallen. Een eerste situatie doet zich voor indien de aandeelhouders pas na hun investering kunnen beschikken over de private informatie θ . In een tweede situatie is de informatieset nog beperkter en zijn zowel θ als ρ onbekend voor aanvang van de investeringsbeslissing. In laatste instantie kan neutraliteit ook optreden als men kostloos overheidsfinanciën kan verzamelen ( k = 1 ). De analyse hieronder beperkt zich tot het eerste geval. De logica in de andere twee situaties is gelijkaardig. Veronderstel dat de aandeelhouders voorafgaandelijk niet zijn ingelicht over de rendementsperspectieven θ van hun investering. De regulator is dat wel en hij stelt het volgende reguleringsschema op: T *(Q, ρ ) =
1 S ( Q,ψ ) + α J ( Q, ξ ) + G ( ρ ) k
(7)
Hierbij is G(ρ) het gedeelte van de subsidie (of belasting) dat onafhankelijk is van het activiteitsniveau. Na invulling van deze regulering in de bedrijfswinst π p = π (Q, θ ) + T ( Q, ρ ) ziet men dat: 1 k
π p = π (Q, θ ) + S ( Q,ψ ) + α J ( Q, ξ ) + G ( ρ ) =
1 kπ (Q, θ ) + S ( Q,ψ ) + α J ( Q, ξ ) + G ( ρ ) k
=
1 W + α J ( Q, ξ ) + G ( ρ ) k
1 = V R + G(ρ ) k
(8)
met W uit (4) (9)
42
Vergelijking (9) wijst erop dat met behulp van T *(Q, ρ ) de objectieven van de regulator (en dus van de overheid) worden geïnternaliseerd in het bedrijfsproces. De regulator controleert het private bedrijf hier dus op indirecte wijze en kan zo eenzelfde uitkomst realiseren als onder publiek eigenaarschap. Wanneer geen enkele van de neutraliteitscondities geldt, wordt eigenaarschap wel een belangrijke factor. Privatisering is dan vanuit maatschappelijk oogpunt te verkiezen boven publiek eigenaarschap, wat kan verhinderen dat een overheidsafgevaardigde zijn persoonlijke agenda nastreeft. 3.1.3 Besluit Zowel het privatiseringstheorema van Sappington en Stiglitz als het neutraliteitstheorema van Shapiro en Willig stellen dat private en publieke productie tot dezelfde resultaten leiden in een perfecte setting. In het model van Sappington en Stiglitz is een overheidsinterventie slechts nodig indien er sprake is van een privatiseringsfaling (bijv. risicoafkerigheid). In alle andere gevallen kan een privaat bedrijf, aangesteld door een specifiek veilingsproces, een gelijk niveau van productieve en allocatieve efficiëntie bereiken als een publiek bedrijf. Bij Shapiro en Willig zal privatisering baten met zich meebrengen als private informatie belangrijk is of als overheidsfinanciën niet kostloos kunnen worden verzameld. Onder deze omstandigheden is de maatschappelijke kost van de private agenda van de minister namelijk te hoog. De efficiëntie kan worden verhoogd door een private manager aan te stellen en de minister een regulerende rol te geven. Als regulator verliest de minister heel wat private informatie en daarom moet hij zijn persoonlijke doelstellingen opbergen. 3.2 Onvolledige contracten Een belangrijke kritiek op de bovenstaande theorieën is dat ze het bestaan veronderstellen van een omgeving waarin volledige contracten kunnen worden geschreven. In het model van Shapiro en Willig bijvoorbeeld zal de regulator zich steeds aan de afspraak houden om de sociale welvaart te maximaliseren. Niets wijst er op dat hij niet zal proberen de private manager om te kopen en zo zijn eigen doelstellingen waarmaken. In dit gedeelte wordt niet langer aangenomen dat alle bepalingen contractueel kunnen worden vastgelegd en dus zal er ook geen sprake zijn van neutraliteit: het type eigenaarschap is hier onder alle omstandigheden relevant. Vooreerst wordt een inleidend voorbeeld beschouwd dat de
43
relevantie van onvolledige contracten aanduidt. Daarna worden de implicaties ervan besproken in een context van privatisering. 3.2.1 Relevantie van onvolledige contracten Grossman en Hart (1986) beschouwen twee ondernemingen die een samenwerking opstarten, waarbij ze hun activa gezamenlijk zullen aanwenden. Alvorens de samenwerking aanvangt, worden de gebruiksvoorwaarden van de activa vastgelegd. Men kan twee types contractuele verbintenissen onderscheiden, naargelang specifieke rechten of residuele rechten ontstaan. In het eerste geval is perfect bepaald wie controle heeft over het actief in elke mogelijke omstandigheid. Het contractueel toekennen van specifieke rechten is evenwel niet goedkoop. Het kan voordeliger zijn om enkel de rechten van de eerste onderneming contractueel vast te leggen. De rechten van de tweede onderneming omvatten dan alles wat buiten het rechtsgebied van de eerste ondernemingen valt. Alle niet-vastgelegde bepalingen kunnen dan worden aangeduid als residuele rechten. De tweede ondernemer kan dus het actief aanwenden voor productieve doeleinden in alle omstandigheden die niet expliciet zijn bepaald in het contract. Een intuïtief voorbeeld kan ter verduidelijking worden aangehaald: een uitgever en een drukker negotiëren een contract over het drukken van een aantal boeken. Als het contract niets zegt over het drukken van extra bijlagen, is de drukker volledig vrij om dit op eigen initiatief te doen. Het residuele recht om een extra boek te maken ligt namelijk bij hem, want hij is de eigenaar van de drukpers. Grossman en Hart ontwikkelen een formeel tweeperiodenmodel waarin de economische implicaties van het bestaan van onvolledige contracten worden gepreciseerd. De toekenning van residuele rechten heeft een invloed op de investeringsbeslissingen. Er wordt een relatiestructuur beschouwd tussen twee verschillende bedrijven, die horizontaal (lateraal) of verticaal kan zijn. De samenwerking tussen beide bedrijven creëert voor het management van bedrijf i een netto-opbrengst Bi ei , φi ( h1 , h2 ) . Vóór het contract wordt onderhandeld (op tijdstip 0), beslist elke ondernemer een bedrag ei te investeren in zijn eigen onderneming. Een hoge investering komt de samenwerking ten goede: ∂B ∂e > 0 . Het controlerecht over de activa van onderneming i wordt voorgesteld door een vector hi. De functie φ transformeert dit recht in een opbrengst. Stel bijvoorbeeld dat men meer voordelen realiseert, naarmate men meer controle heeft over de aanwending van de activa die zijn betrokken in de overeenkomst. Dan is ∂B ∂φ > 0 en ∂φ ∂hi > 0 . Alle bepalingen aangaande e en h kunnen ex ante niet
44
contractueel worden vastgelegd, zodat residuele rechten worden toegekend aan de managers. Op tijdstip 1 kan men wel perfecte contracten opstellen waarbij bovendien kostloos kan worden heronderhandeld over h = (h1 , h2 ) . Het optimale contract (met superscript ∗) maximaliseert het surplus van beide managers: B1 e1* , φ1 ( h1* , h2* ) + B2 e2* ,φ2 ( h1* , h2* )
(10)
De uitwerking van het model leert dat deze optimale uitkomst steeds bereikbaar is als men ex ante e of h contractueel kan bepalen. Deze bevinding is geldig ongeacht de aard van de samenwerking. In het omgekeerde geval, waarbij geen van beide parameters kan worden vastgelegd, is dit niet zo evident. Het bestaan van residuele rechten geeft namelijk aanleiding tot de creatie van distorties. De mogelijkheid om finaal het surplus in (10) te realiseren, is bepaald door de manier waarop beide ondernemingen samenwerken: - geen integratie van beide ondernemingen: hierbij kunnen beide managers op tijdstip 1 elk afzonderlijk hun niveau van h bepalen. Ze zullen onderhandelen tot de efficiënte uitkomst uit (10) wordt gerealiseerd. - integratie van onderneming 1 (respectievelijk 2): hierbij zal onderneming 1 (2) worden gecontroleerd door onderneming 2 (1). Dit impliceert dat de manager van onderneming 2 (1) op tijdstip 1 tegelijk h1 en h2 vastlegt. Hij zal weinig belang hechten aan de maximalisatie van het gezamenlijke surplus en proberen om het gros van het surplus naar zich toe te trekken. Het model van Grossman en Hart bewijst dus dat neutraliteitstheorema’s hun geldigheid kunnen verliezen in afwezigheid van complete contracten. Het organisatietype van een samenwerking is dan namelijk wél belangrijk. Indien men dit resultaat transponeert naar het privatiseringskader, kan men stellen dat onvolledige contracten tussen de overheid en een publieke onderneming een impact zullen hebben op de incentiefstructuur van het management. 3.2.2 Implicaties van onvolledige contracten Schmidt (1996) beschrijft de implicaties van onvolledige contracten in een context van privatisering. Hij stelt dat de allocatie van het eigenaarschap een belangrijke impact heeft op de toegang tot bedrijfsinformatie. De overheid heeft een veel hogere toegang tot deze 45
informatie indien ze zelf het productieproces leidt dan in het geval van private uitbating. Anders gesteld, de toegang tot deze informatie is een residueel recht en kan bij onvolledige contracten niet worden toegewezen. De implicaties hiervan worden verder besproken. Men kan hier ook opmerken dat Schmidt geen overheidslid met een private agenda hoeft te veronderstellen om het belang van privatisering aan te tonen. In periode 0 wijst de overheid (G), die hier zelf optreedt als framer, de productieactiviteit toe. Bijvoorbeeld kan ze kiezen voor een publiek bedrijf, waarbij ze zichzelf aanstelt als bedrijfsvoerder. Indien ze daarentegen kiest voor een privaat bedrijf, zal ze het beleid slechts kunnen sturen door het toekennen van subsidies. Privatisering verhoogt met andere woorden de interventiekost voor de overheid (zie 3.3.2). Het bedrijf wordt geprivatiseerd door een veiling, waarbij een aantal aandeelhouders het bedrijf opkopen. In beide gevallen zal er een manager aan het hoofd van de onderneming staan. De manager moet aan het begin van periode 1 een actie e ∈ R0+ , uitvoeren, die kan worden opgevat als een kostenbesparende activiteit. Deze actie zal leiden tot een onmiddellijke kost, terwijl de opbrengsten pas op een later tijdstip worden gerealiseerd (in periode 2). Deze inspanning van de manager beïnvloedt de finale payoffs, in die zin dat e bepalend is voor de toestand van de natuur. Op het einde van periode 1 bepaalt de natuur de conjunctuur: ϕ = ϕ1 of ϕ2 met Pr(ϕ1 ) = K (e) en Pr(ϕ 2 ) = 1 − K (e) waarbij ∂K ∂e > 0 . ϕ1 wordt geïnterpreteerd als zijnde “goed” en ϕ2 als zijnde “slecht”, omdat voor de totale kostenfunctie C geldt: C (Q, ϕ1 ) < C (Q,ϕ 2 ) met ∂ C ∂Q > 0 en dit voor elk productieniveau Q. In de laatste periode, periode 2, wordt de gerealiseerde natuurtoestand ϕ geobserveerd door de bedrijfsmanager en door de bedrijfseigenaar (overheid / aandeelhouders). Smith argumenteert dat de inspanning e lager zal zijn in het publieke bedrijf dan in het private bedrijf. De publieke managers hebben namelijk minder incentieven om hun kosten te minimaliseren. Dit zou niet het geval zijn als de overheid volledige contracten zou kunnen schrijven, want dan zou ze kunnen ingrijpen. Ze zou bijvoorbeeld kunnen dreigen om het productieniveau te reduceren als de kosten te hoog zijn. Bij onvolledige contracten is deze dreiging niet geloofwaardig8, want deze bedrijven spelen een belangrijke rol in het 8
De waarschijnlijkheid dat de overheid steeds tussenkomt wanneer een publiek bedrijf zich in moeilijke
financiële omstandigheden bevindt, wordt aangeduid als de “soft budget constraint”.
46
overheidsbeleid (bijv. tewerkstelling). Deze beperkte incentiefstructuur voor de publieke manager leidt ertoe dat ϕ in overheidsbedrijven een waarde ϕ2 aanneemt. Dit hoeft geen negatieve gevolgen te hebben voor de allocatieve efficiëntie. De overheid zal de onderneming namelijk steeds subsidiëren tot het efficiëntie productieniveau is bereikt. In het private bedrijf is ϕ enkel observeerbaar door de aandeelhouders en niet door de overheid. Deze informatieasymmetrie brengt ons opnieuw in een model zoals dat van Shapiro en Willig. Een gepast reguleringsstelsel moet dan verzekeren dat de private manager streeft naar ϕ = ϕ1 . De uitwerking van het model laat Schmidt toe om te concluderen dat er een afruil bestaat tussen productieve en allocatieve efficiëntie. Staatsbedrijven presteren beter op het vlak van allocatieve efficiëntie, terwijl private bedrijven een hogere productieve efficiëntie bereiken. Deze verschillen zouden volledig vervagen, indien men in staat zou zijn om volledige contracten op te stellen. 3.2.3 Uitvoering van een model met onvolledige contracten De uiteenzetting van Vickers en Yarrow (1988) leunt dicht aan bij die van Smith. Hun conclusie is dezelfde (blz. 35): “De mogelijke verbetering van de technische (productieve) efficiëntie bij privatisering van een bedrijf met een aanzienlijke marktmacht, bijvoorbeeld een staatsmonopolie, dient te worden afgewogen tegen het potentiële verlies aan allocatieve efficiëntie dat hiermee gepaard gaat.” Vickers en Yarrow bewijzen deze stelling aan de hand van een eenvoudig formeel model. Het aantal condities en veronderstellingen is kleiner dan in het model van Smith, wat toelaat om de uitwerking hieronder kort te resumeren. Vooreerst wordt toegelicht hoe de efficiëntiebegrippen worden geïnterpreteerd in het kader van privatisering. Er wordt gesteld dat private bedrijven beter presteren op het vlak van productieve efficiëntie. Dit komt voort uit de opvatting dat het management van een private onderneming aan een betere incentiefstructuur is onderworpen. Men probeert in dit geval bijvoorbeeld om het kostenniveau in de onderneming zo laag mogelijk te houden. Overheidsbedrijven hebben dan weer als pluspunt dat ze kiezen voor een productieniveau dat de sociale welvaart
47
maximaliseert. Het productieniveau van private bedrijven is vanuit sociaal oogpunt vaak suboptimaal en men zegt daarom dat deze bedrijven allocatief inefficiënt zijn. In geval van privaat eigenaarschap beoogt de manager de volgende objectieffunctie te maximaliseren: A(Q, e) = [ P − c(e) ] Q − κ e
(11)
Het outputniveau wordt hier weergegeven door Q, de prijs door P en c(e) is de gemiddelde kostenfunctie. De variabele e meet de investeringsuitgaven die de manager onderneemt om in de toekomst kostenbesparende initiatieven te kunnen lanceren. De parameter κ is de relatieve verhouding tussen de kosten van deze initiatieven en de opbrengsten ervan (het verhoogde winstpotentieel). Uitgaande van de onderstaande argumenten zou men kunnen verwachten dat
κ een minimale waarde 1 aanneemt. Er zijn namelijk drie drukkingsgroepen aanwezig die de incentiefstructuur van de private eigenaar bepalen: de aandeelhouders, de concurrerende bedrijfsleiders en de schuldeisers: a) de beslissingen van de bedrijfsleider en de hieruit volgende resultaten worden nauw geobserveerd door de aandeelhouders. Zij willen dat het rendement op hun investeringen zo hoog mogelijk komt te liggen en doen daarom aan “shareholder monitoring”. b) andere bedrijfsleiders kunnen geïnteresseerd zijn in een overname van het bedrijf. In een vereenvoudigde situatie kan de bedrijfsleider een overname slechts verhinderen wanneer hij de marktwaarde van de bedrijfsaandelen voldoende hoog houdt. De druk die wordt uitgeoefend door deze kapers op de markt wordt gedefinieerd als de “takeover constraint”. c) een laatste invloedrijke belangengroep is de groep van schuldeisers want zij zorgt voor de “bankruptcy constraint”. Slechts indien de ondernemer de beleggers kan overtuigen van het lucratieve karakter van zijn onderneming, maakt hij aanspraak op hun beperkte aanbod van spaarmiddelen. Deze drie partijen zijn echter niet in staat om perfecte incentieven te creëren voor de manager. Zo kan er bij een heterogene groep van aandeelhouders een vrijbuitersprobleem ontstaan. Een aandeelhouder zal namelijk proberen om zijn bijdrage tot de bedrijfscontrole, en dus zijn aandeel in de kosten ervan, tot een minimum te beperken. Zo laat hij de andere
48
aandeelhouders deze kost financieren, maar geniet hij toch mee van het winstmaximaliserende gedrag van de manager. Als elke aandeelhouder zo redeneert, zal er uiteindelijk geen controle plaatsvinden. Verder zal de geloofwaardigheid van de “takeover constraint” vrij laag zijn in een slecht functionerende kapitaalmarkt. Tot slot kan ook de effectiviteit van de laatste drukkingsgroep worden afgeremd. Een bedrijfsleider die geconfronteerd wordt met een stringente “bankruptcy constraint” kan een vorm van “moral hazard” vertonen. In plaats van de onderneming zo goed mogelijk te laten renderen, kan hij zich overgeven aan te risicovolle beslissingen. Vickers en Yarrow oordelen dan ook dat de incentieven voor het management imperfect zijn, waardoor moet gelden dat κ > 1 . Bij publiek management is er niet zozeer een winstoogmerk, maar wordt er meer aandacht geschonken aan maatschappelijke doelstellingen. De objectieffunctie van de manager wordt hier
aangeduid
als
een
lineaire
combinatie
van
het
consumentensurplus,
het
producentensurplus en kostenbesparende uitgaven. Alle factoren hebben eenzelfde gewicht gekregen: B(Q, e) = V (Q ) + c(e)Q − η e
(12)
Hierbij weerspiegelt de term V(Q) het consumentensurplus bij een output Q. De parameter η is ook hier de relatieve verhouding tussen de kost van de ondernomen kostenbesparende initiatieven en de opbrengst ervan. Deze opbrengst wordt nu weerspiegeld in een verhoogde sociale welvaart en niet enkel meer in een verhoogde winstcreatie of het potentieel daartoe. Ook hier zijn imperfecties werkzaam, zoals de onmogelijkheid om volledige contracten op te stellen, zodat η > 1 . Het maximaliseren van de objectieffuncties van de beide managers naar Q en e laat toe om de evenwichtsoutput in het private en het publieke bedrijf te definiëren als respectievelijk Q° en Q*. Hun respectievelijke kostenbeleid wordt gegeven door e° en e*. Indien men veronderstelt dat private managers zijn onderworpen aan een meer efficiënte incentiefstructuur, wordt κ veel kleiner dan η . Hieruit volgt dat het private bedrijf superieur is op het vlak van productieve efficiëntie. Het onderneemt namelijk grotere inspanningen om in de toekomst een lager kostenniveau te bereiken: e° > e * . Het is intuïtief duidelijk dat Q° < Q * : de overheid kiest voor het sociaal optimale productieniveau, terwijl de productiebeslissing van de private manager volgt uit het proces van winstmaximalisering. Het publieke bedrijf bereikt dus een hoger niveau van allocatieve efficiëntie.
49
3.2.4 Besluit In aanwezigheid van onvolledige contracten is het niet realistisch dat er perfecte incentiefstructuren worden ontworpen. Dit zorgt ervoor dat de neutraliteit van eigenaarschap wordt tenietgedaan. Zowel Smith als Vickers en Yarrow besluiten dat de toekenning van de productierechten belangrijke implicaties heeft voor de bedrijfsefficiëntie. Private bedrijven worden geacht superieur te zijn op het vlak van productieve efficiëntie, maar niet op het vlak van allocatieve efficiëntie. 3.3 Nadelen van privatisering Binnen het kader van onvolledige contracten en imperfecte informatie waarschuwen een aantal auteurs voor een te optimistische kijk op privatisering. Naast het mogelijke verlies van allocatieve efficiëntie bestaan er nog een aantal kosten waartegen de voordelen van privatisering moeten worden afgewogen: een dubbele incentiefstructuur en de verhoogde interventiekosten voor de overheid. 3.3.1 Een dubbele incentiefstructuur Laffont en Tirole (1991) wijzen op een mogelijk probleem dat kan opduiken na privatisering. Alvorens hierop in te gaan, moet worden opgemerkt dat deze auteurs zich ook aansluiten bij de agentschapbenadering. Hun ideeën zijn nauw verwant met deze die hiervoor aan bod zijn gekomen. Aangaande imperfecte informatie halen zij aan dat de framer geconfronteerd kan worden met een moeizame verzameling van gegevens in overheidsbedrijven. Aandelen in overheidsbezit hebben namelijk vaak een beperkte informatieve waarde omdat ze niet worden verhandeld in een financiële markt. Een mogelijke oplossing hiervoor is dat de overheid enkel een minimale meerderheid van deze aandelen controleert en de rest ervan verkoopt. Bij een voldoende graad van marktliquiditeit kunnen de verkochte aandelen wel een belangrijke informatiebron zijn. Aangaande onvolledige contracten benadrukken zij het specifieke karakter van de overheidsdoelstellingen. Die zijn soms moeilijk kwantificeerbaar of onduidelijk bepaald. Bovendien is het gewicht van elke doelstelling niet constant doorheen de tijd. De economische kost van privatisering in het model van Laffont en Tirole ligt in het feit dat het bedrijfsmanagement (de agent) zich moet verantwoorden tegenover twee principalen: de regulator en de aandeelhouders (zie opnieuw figuur 12). Hun objectieven zijn niet noodzakelijk dezelfde en daardoor is het mogelijk dat ze beiden een verschillende 50
incentiefstructuur opleggen aan de managers. Bovendien houden ze geen rekening met mekaar. In het model wordt dit ingevoerd als een dispuut over de vergoeding voor het management. De beloningsstructuren van de overheid en de aandeelhouders zijn respectievelijk
z ( c ) en
w ( c ) . De vergoeding neemt toe naarmate de gemiddelde
productiekosten c lager zijn. Het grootste probleem is dat z volledig onafhankelijk wordt opgesteld van w. Elke principaal houdt enkel rekening met de eigen objectieffunctie en niet met de incentiefstructuur die de andere ontwerpt. Dit is niet bevorderlijk voor de interne efficiëntie. 3.3.2 De kost van een overheidsinterventie Boycko, Shleifer en Vishny (1996) vertrekken vanuit de observatie dat overheidsbedrijven vaak het machtsmiddel zijn van ministers, wat tot een inefficiënte productie kan leiden. Hun model is volledig opgebouwd rond het tewerkstellingsobjectief. In die zin is privatisering dus een herallocatie van de beslissingsbevoegdheid over tewerkstelling van de politici naar de bedrijfsmanagers. Privatisering hoeft niet noodzakelijk tot een lagere personeelsomvang te leiden, alhoewel de empirische resultaten aantonen dat dit vaak het geval is. De minister heeft, in het geval van een publiek bedrijf, een sterke tewerkstellingsvoorkeur. Het is namelijk de ideale manier om het vertrouwen van het kiezerspubliek te winnen en zo zijn machtspositie te consolideren of te versterken. Men is geneigd te stellen dat, na privatisering, de minister niet meer in staat is om het hoge tewerkstellingsniveau te implementeren in het beleid van de ondernemingen. Het is echter niet uitgesloten dat de politicus een te hoge tewerkstelling “bestelt” bij de managers en hen subsidieert voor deze gunst. Toch moet men rekening houden met het feit dat privatisering een toestand van asymmetrische informatie in de hand kan werken (zie 3.2.2). De politicus kan dus onvoldoende informatie hebben om na de privatisering nog zijn stempel te drukken op het personeelsbeleid van de onderneming. Centraal in het model van Boycko, Shleifer en Vishny staan de arbeidskosten E, die hoog (H) of laag (L) kunnen zijn. De variabele E kan tegelijk de omvang van de beroepsbevolking beschrijven. Er wordt een bedrijf geobserveerd waarin de overheid een fractie (1 − α ) van de totale aandelen bezit en de private aandeelhouders en de manager een fractie α. In een publiek
51
bedrijf moet dus gelden dat α gelijk is aan 0. Na privatisering krijgt deze parameter een waarde die dicht bij 1 ligt. In een publiek bedrijf zal de overheid een politicus aanstellen, die een controlebevoegdheid krijgt. Zijn objectieffunctie is de volgende: U P = qE − m (1 − α ) E met 0 < q < 1 , 0 < m < 1
(13)
Hierbij is q de marginale opbrengst die de minister realiseert bij elke extra euro die hij aan tewerkstelling spendeert. Elke extra uitgave aan arbeid zal de kiezersaanhang van de afgevaardigde minister vergroten. De overheid ziet bij een toename van E echter de waarde van haar aandelenbezit afnemen en zal de minister sanctioneren bij te hoge tewerkstellingsuitgaven. Voor elke euro winst die de schatkist derft, zal de minister een bedrag m moeten betalen. Omdat hij meer belang hecht aan zijn eigen positie dan aan die van de schatkist, moet gelden dat m < 1 . Hij zal zijn controlebevoegdheid aanwenden voor het vastleggen van een tewerkstelling met een omvang H, want men veronderstelt: m(1 − α ) < q
(14)
De ongelijkheid in (14) betekent dat voor de minister de marginale opbrengst van hoge arbeidsuitgaven groter is dan de marginale kost ervan. In een geprivatiseerd bedrijf wordt het beleid gevoerd door een manager. Zijn objectieffunctie is enkel bepaald door de arbeidskosten: U M = −α E
(15)
In vergelijking (15) geldt dat ∂U P ∂E < 0 : voor de manager betekent meer werknemers ook meer arbeidskosten. De winstmaximaliserende manager kiest in dit geval een niveau L, wat niet overeenstemt met de politieke preferenties. Na privatisering kan de minister niet meer rechtstreeks beslissen over het niveau van tewerkstelling. Enkel met behulp van een politiek van corruptie of subsidiëring kan hij het beleid alsnog manipuleren, maar dat vereist de betaling van een kostprijs. Aangezien corruptie niet wettelijk is, wordt hieronder uitsluitend het tweede geval bekeken. De regering kan de manager van het geprivatiseerde bedrijf overhalen om een hoge tewerkstelling te kiezen door de uitreiking van een forfaitaire subsidie t. Hiervan zal ze op het einde van het boekjaar wel een fractie 1 − α terugkrijgen, zodat de effectieve subsidielast α t bedraagt. De financieringskost van deze subsidie wordt gedragen door de bevolking, want de 52
overheid moet de belastingen verhogen of inflatie creëren. Bijgevolg verliest de minister een deel van zijn populariteit, wat wordt weerspiegeld in zijn objectieffunctie: U 'P = qE − m (1 − α ) E − kα t met k < 1
(16)
De objectieffunctie van de manager wordt nu: U 'M = −α E + α t
(17)
Hieruit kan men afleiden (zie Appendix 1) dat de minister een subsidie zal geven én dat die door de manager zal worden aanvaard indien: kα + m(1 − α ) < q
(18)
Bij vergelijking van conditie (14) met conditie (18) ziet men dat de drempelwaarde van de marginale opbrengst q hoger is geworden. Indien de minister de tewerkstelling in het private bedrijf wil sturen, moet hij hiervoor een dubbele kost dragen: een kost tengevolge van de gederfde overheidswinst en een kost tengevolge van de subsidielasten. Uit het model van Boycko, Shleifer en Vishny kan men besluiten dat de positieve impact van privatisering op de efficiëntie ten koste gaat van de verwezenlijking van maatschappelijke objectieven. In onvoorziene omstandigheden kan een privaat bedrijf moeilijker aangewend worden als een overheidsinstrument om maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Zo kan de overheid bij een plotse toename van de werkloosheid, bijvoorbeeld in de automobielsector, private managers niet zomaar overtuigen hun personeelsbestand uit te breiden. Dit zal aanleiding geven tot lange onderhandelingen en hoge subsidie-eisen. 4. De politieke benadering 4.1 Inleiding Tot hiertoe werd enkel de impact van privatisering op efficiëntie besproken. In de meer recente literatuur wordt van deze enge invalshoek afgeweken en betrekt men ook de politieke voorkeur in het onderzoeksproces. Naast efficiëntie worden dan ook bijvoorbeeld de haalbaarheid, geloofwaardigheid of de herverdelingsimpact van het privatiseringsproces onderzocht. De impact van privatisering op de productieve efficiëntie wordt hierbij als gegeven verondersteld. In deze politieke benadering kan men vrij veel kanten uit. Hierna worden dan ook slechts een beperkt aantal aspecten geïllustreerd. Eerst wordt een formeel model besproken waarin de typekarakteristieken worden omschreven van een overheid die geneigd is om te privatiseren. Daarna volgt een empirische toepassing.
53
4.2 Implementatie van politieke factoren In Börner (2004) wordt een overheid geconfronteerd met een staatsbedrijf dat niet efficiënt opereert. Er zijn twee hanteerbare beleidsopties: privatisering (P) en herstructurering (R). Het verschil tussen beide strategieën bevindt zich in de aanstelling van de bedrijfsmanager: in het eerste geval gebeurt dit door de private aandeelhouders, in het tweede geval door de overheid zelf. Dit leidt ertoe dat enkel in het geval van herstructurering de overheid inspraak heeft in het personeelsbeleid. In dit model kan de overheid geen subsidieregeling opstellen om de private managers alsnog te beïnvloeden. De auteurs onderscheiden drie verschillende overheidsvormen,
die
met
elkaar
worden
vergeleken.
Ten
eerste
kan
een
welvaartsgeoriënteerde overheid (A) zijn aangesteld. Deze overheid maximaliseert de sociale welvaart onder alle mogelijke omstandigheden. Ten tweede kan een kiezersgeoriënteerde overheid (B) de hoogste positie bekleden. Een dergelijke overheid stelt alles in het werk om haar populariteit bij het kiezerspubliek te verhogen. Ten derde kan de overheid (C) egoïstisch ingesteld zijn. Dit houdt in dat ze voortdurend haar eigen opbrengsten probeert te maximaliseren. Overheid A wordt als benchmark gehanteerd. Met behulp van achterwaartse inductie gaat men na onder welke voorwaarden overheden B en C eenzelfde Pareto-optimaal welvaartsniveau bereiken als overheid A. - overheid A: de welvaartsgeoriënteerde overheid Bij privatisering probeert deze overheid de volgende sociale welvaartsfunctie te maximaliseren:
WP = K Pπ ( LP ) + K P wLP − λ w '(1 − K P LP ) + E
(19)
De eerste factor in het rechterlid is de bedrijfswinst vermenigvuldigd met een waarschijnlijkheidsparameter
K P (e) = Pr(ϕ1 ; e) . Deze laatste term geeft de kans op
hoogconjunctuur ϕ1 weer nadat de privatisering is doorgevoerd. Het is de natuur die op voorhand de situering in de conjunctuurcyclus bepaalt, conditioneel op de inspanning van de manager (analoog met Schmidt in 3.2.2). De manager maakt vooraf een investering e en bepaalt zo de kansverdeling. Hoe hoger zijn inspanning, des te hoger de kans op een sterke economische activiteit: ∂K ∂e > 0 . De tweede factor is het totale arbeidsinkomen, aangezien w en L respectievelijk het individuele loon en de arbeidsbevolking voorstellen. Ook deze factor wordt gecorrigeerd voor de economische omgeving. In de derde component weerspiegelt
w '(1 − K P LP ) de
sociale
kost,
bijvoorbeeld
de
financiering
van een
werkloosheidsuitkering w’. De parameter λ ( ∈ [ 0,1] ) toont dat een deel van de bijdragen 54
onderweg verloren gaat. Dit is een toepassing van het “leaking bucket”-principe. De factor E staat voor de fondsen waarover de overheid beschikt om de werkloosheidsuitkeringen te betalen. Bij herstructurering wordt de sociale welvaartsfunctie: WR = K Rπ ( LR ) + K R wLR − λ w '(1 − K R LR ) + E
(20)
De interpretatie is analoog aan die van vergelijking (19). - overheid B: de kiezersgeoriënteerde overheid Bij privatisering probeert deze overheid de volgende objectieffunctie te maximaliseren: VP = K Pπ ( LP ) − aX + K P wLP +
1 [ E + aX ] 1+ λ
(21)
De term aX staat hier voor het prijsbedrag van de privatisering, zijnde de prijs per aandeel a ( 0 < a < 1 ) vermenigvuldigd met het aantal aandelen X. De laatste term in (21) beschrijft de herverdeling van de overheidsmiddelen. Dit zijn de werkloosheidsgelden en de opbrengsten uit de aandelenverkoop. In het model wordt verondersteld dat overheid B de aandelen zal onderprijzen bij verkoop. Meer zelfs, om haar kiezerspubliek zo groot mogelijk te maken, kiest ze a = 0 9. Dan krijgt men: VP = K Pπ ( LP ) + K P wLP +
1 E 1+ λ
(22)
Bij herstructurering wordt het surplus van de kiezers gemaximaliseerd: VR = K R wL +
1 [ E + K Rπ ( L ) ] 1+ λ
(23)
De eerste term duidt opnieuw op het arbeidsinkomen. De tweede term uit het rechterlid van (23) toont dat de overheid de werkloosheidsgelden en de bedrijfswinsten onder de kiezers herverdeelt. - overheid C: de egoïstische overheid
9
Mathematisch volgt uit een herschrijving van (21): VP
zien dat
∂ VP ∂a < 0
1 λ E− = K π ( L ) + K wL + aX P P P P 1+ λ (1 + λ )
. Zo kan men
. Overheid B kan dus de welvaart uitbreiden door de aandelenprijs te minimaliseren. Dit is
niettemin een extreme hypothese, omdat men abstractie maakt van de persoonlijke preferenties van de bevolking. De reductie van de aandelenprijs gaat namelijk ten koste van de schatkistinkomsten en bijgevolg bijvoorbeeld ook van de werkloosheidsvergoedingen. Het is ten zeerste betwijfelbaar of een werkloze meer waarde hecht aan het gratis verkrijgen van een aandeel dan aan het ontvangen van zijn uitkering.
55
Omdat deze overheid haar eigen opbrengsten maximaliseert, krijgt men de volgende objectieffunctie bij privatisering:
U P = aX − (1 + λ ) w '(1 − K P LP ) + E
(24)
Bij herstructurering wordt dat: U R = K Rπ ( L) − (1 + λ ) w '(1 − K R L) + E
(25)
In het eerste geval (24) wil de overheid de opbrengst uit aandelenverkoop maximaliseren. Men kan dan ook logisch afleiden dat a = 1 in (24). In het tweede geval (25) maximaliseert de overheid het bedrijfsresultaat, maar ze wil tegelijk de (verwachte) werkloosheidskosten kunnen dekken. Börner onderzoekt in welke mate elk van deze overheden incentieven heeft om te privatiseren. Overheid A, die als enige steeds de correcte incentieven heeft, zal tot privatisering overgaan als dit de beste beleidsoptie is: WP − WR > 0 . De andere twee
overheden geven geen prioriteit aan de efficiëntiedoelstelling. Overheid B beschikt over te hoge privatiseringsincentieven indien de hogere tewerkstelling bij herstructurering tot een onvoldoende inkomenstoename bij de kiezers zou leiden. Ze beschouwt privatisering voornamelijk als een herverdelingsmiddel. Vanwege de hoge potentiële inkomsten bij aandelenverkoop is overheid C van nature uit geneigd om te gaan privatiseren. Door haar egoïstische visie hecht ze weinig belang aan het feit dat ze onder herstructurering een hogere tewerkstelling kan realiseren. Men kan stellen dat ook in het model van Boycko, Shleifer en Vishny een overheid van type C wordt gebruikt. Hun bevindingen zijn echter tegengesteld: de overheid in afdeling 3.2.2 is minder geneigd om te privatiseren door de hoge interventiekost. Börner houdt met die laatste factor geen rekening. Verder bestudeert Börner het belang van een ontwikkeld institutioneel kader in een nationale economie: vlotte transactiemogelijkheden, liquide markten, enzovoort. Formeel kan een verhoogde institutionele ontwikkeling worden uitgedrukt als een grotere doelmatigheid van de investering e. Met betere instellingen (BI) zal een toegenomen investering een sterkere impact hebben dan in het normale geval:
(∂ K 2
∂e 2 ) > ( ∂ 2 K ∂e 2 ) . Börner besluit dat de BI
aanwezigheid van betere instellingen bij alle overheidstypes leidt tot een verhoogde efficiëntie van de privatiseringsincentieven. Dit kan verklaren waarom het aantal geslaagde privatiseringen significant hoger is in industriële landen dan in ontwikkelingslanden. 4.3 Politieke determinanten van privatisering
56
Bortolotti en Pinotti (2003) stellen dat het belang van politieke instellingen in de privatiseringsbeslissingen niet mag worden verwaarloosd. Zij vinden dat de politieke oriëntatie
van
een
regering
voornamelijk
invloed
heeft
op
de
aangewende
privatiseringsmethode. Het effect op de waarschijnlijkheid en op de omvang van privatiseringen is minder duidelijk. Men mag zich bijvoorbeeld niet enkel laten leiden door het Britse privatiseringsverleden dat vorm kreeg onder een centrumrechtse regering. In een aantal landen, bijvoorbeeld Italië, werd een soortgelijke politiek gevoerd onder een centrumlinkse regering. Het is wel correct om te stellen dat marktgeoriënteerde regeringen, zoals die in het Verenigd Koninkrijk onder Thatcher, bij privatisering veelal een wijd verspreid aandeelhouderschap ambiëren. Dit is een bevestiging van de resultaten die werden voorgesteld in het eerste hoofdstuk (zie hoofdstuk 1, grafiek 1). In vergelijking met de politieke oriëntatie van de regering is de impact van het electorale systeem in een land op privatisering veel duidelijker. Zoals reeds werd gesteld, zijn staatsbedrijven voor politici een nuttig instrument om een populair beleid te gaan voeren. Een te hoge tewerkstellingsgraad bijvoorbeeld kan hen de stemmen opleveren van een groot aantal werknemers. Ook zijn een aantal gevallen bekend waarin deze bedrijven als een bron van corruptie hebben gefungeerd. In een verkiezingssysteem waarbij het aantal te verdelen zetels, relatief tot het aantal concurrerende partijen, vrij beperkt is, zal de kost van een interventie in een private onderneming hoger liggen10. Een individuele minister heeft het dan namelijk moeilijker om zijn private agenda na te streven en ondervindt meer politieke tegenstand. Deze resultaten worden theoretisch ondersteund door Biais and Perotti (2002).
5. Empirische evidentie 10
In het empirische onderzoek van Bortolotti en Pinotti wordt de disproportionaliteit van het verkiezingssysteem
gemeten door de Gallagher-index. Deze maatstaf wordt als volgt genoteerd:
N 1 2 G= ∑ (vi − si ) i =1 2
. Hierbij is vi
het aantal stemmen voor een partij i relatief tot het totaalaantal, si is het aantal zetels voor partij i relatief tot het totaalaantal en N is het aantal deelnemende partijen. Indien de waarde van de index 0 bedraagt, is de toewijzing van zetels proportioneel met het aantal stemmen. Een hoge disproportionaliteit kan bijvoorbeeld worden gemeten bij presidentiële verkiezingen (slechts 1 zetel te verdelen). Hoe hoger G, hoe sterker de neiging om te privatiseren.
57
In dit gedeelte wordt een overzicht aangereikt van een aantal onderzoeken die de efficiëntieeffecten van privatisering bestuderen. Het gros van de empirische literatuur wijst erop dat de productieve efficiëntie in staatsbedrijven lager ligt dan in private bedrijven. Er bestaan echter ook studies die geen significante efficiëntieverschillen vinden. Inleidend worden drie methodologische aspecten onderstreept, die deze onderzoeken of de interpretatie ervan bemoeilijken (Megginson en Netter, 2001). 5.1 Methodologische knelpunten In eerste instantie kan een onderzoek worden belemmerd door een matige beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de verzamelde informatie. De kwantiteit en kwaliteit van de bedrijfsdata kunnen afhankelijk zijn van de nationale publicatievereisten. Zo worden Amerikaanse bedrijven onderworpen aan het US GAAP11-kader, terwijl Europese bedrijven hun financiële verslaggeving voeren volgens de IAS12-regels. De vereisten verschillen niet alleen van land tot land maar kunnen ook evolueren over de tijd. Terwijl de lidstaten van de EU vroeger vaak nationale publicatievoorschriften hanteerden, poogt de Europese Commisie om de externe verslaggeving in de toekomst te harmoniseren. Dit alles heeft tot gevolg dat het niet evident is om op basis van de momenteel beschikbare informatie een “cross country”- of “time series”analyse te voeren. Bovendien is de geografische en industriële diversificatie van deze informatie gering. De meeste beschikbare data hebben betrekking op bedrijven die opereren in geïndustrialiseerde regio’s. Bovendien gebeurt het niet zelden dat hoofdzakelijk bedrijven met een goede performance deel uitmaken van de database. In tweede instantie kan men opmerken dat vele empirische onderzoeken een eenzijdige invalshoek hebben en zich enkel richten op productieve efficiëntie. Slechts zelden neemt men ook andere welvaartseffecten in rekening, bijvoorbeeld de impact die privatisering heeft op de distributieve efficiëntie. Zoals in de theoretische uiteenzetting is verduidelijkt kan privatisering wel de productie stimuleren, maar gaat dit vaak ten koste van machtsmisbruik door de monopolist. Omdat privatisering dikwijls resulteert in een toename van de werkloosheid, kan een deel van de welvaart worden weggetrokken bij de consument en naar de producent worden overgeheveld.
11
United States Generally Accepted Accounting Principles
12
International Accounting Standards
58
In derde instantie kunnen ook causaliteitsproblemen optreden. Het is belangrijk dat onderzoekers allerhande vertekeningen uit hun dataverzameling weren. Een eerste gevaar is selectievertekening. Er kan namelijk een structureel verschil bestaan tussen de bedrijven die worden geprivatiseerd en deze die in overheidsbezit blijven. Zo zou men bijvoorbeeld kunnen observeren dat enkel ondernemingen in Vlaamse regio’s in aanmerking komen om te worden geprivatiseerd en niet deze in Waalse regio’s. Een probleem dat hiermee is gerelateerd, is dat van omgekeerde causaliteit. Het aantal studies dat een negatieve impact op de productieve efficiëntie rapporteert, is vrij schaars. Men kan zich bijgevolg afvragen of geprivatiseerde bedrijven werkelijk betere resultaten realiseren, of komen enkel de meest gezonde bedrijven in aanmerking om te worden geprivatiseerd? 5.2 Empirische onderzoeken: overzicht •
Davies (1971)
De studie van Davies (1971) is een klassiek voorbeeld van een privatiseringonderzoek en situeert zich binnen de Australische luchtvaartsector. De marktvorm is een duopolie: Trans Australian Airlines13 (TAA) is het overheidsbedrijf en Ansett Australian National Airways14 (Ansett ANA) is het private bedrijf. Om het duopolie zo goed mogelijk te laten functioneren, legt de Australische overheid beide bedrijven een vrijwel identiek operationeel beleid op. Ze hanteren dezelfde routes, dezelfde vloot en dezelfde ticketprijzen. Volgens Davies zorgt deze symmetrie voor ideale onderzoeksomstandigheden, want de ceteris paribus veronderstelling is vrijwel automatisch voldaan. Ansett ANA geniet van een productiviteitsvoordeel ten opzichte van TAA, op het vlak van vervoerd vracht- en postgewicht per werknemer, het aantal betalende passagiers per werknemer en de bedrijfsopbrengsten per werknemer. •
Caves and Christensen (1980)
Een tweede onderzoek,van Caves en Christensen (1980), heeft veel gemeen met dat van Davies. Ook zij bestuderen de productiviteit van een publieke en een private onderneming, zij het ditmaal in een markt mét vrije toetreding: de Canadese spoorwegmarkt. Gedurende de periode 1953-75 worden Canadian National Railroads15 (CN) , het staatsbedrijf, en Canadian Pacific Railroads (CP), dat in private handen is, geobserveerd. De totale factorproductiviteit 13
Trans Australia Airlines werd in 1992 geprivatiseerd. Qantas, eveneens een Australische luchtvaartoperator,
kocht de overheidsaandelen op. 14
Ansett Australian National Airways hield op te bestaan in 2001, na financiële problemen.
59
van beide bedrijven wordt vergeleken. Hun besluit luidt dat elke vorm van inefficiëntie, voortkomend uit staatseigenaarschap, wordt gecompenseerd door de efficiëntiewinst die voortkomt uit het competitieve karakter van de markt. Onderstaande tabel toont aan dat zowel CP als CN een positieve productiviteitsgroei behaalden in elk van de bestudeerde decennia. Volgens de auteurs is dit een rechtstreeks gevolg van de toetreding van andere spoorwegbedrijven. Tabel 1: Gemiddelde groei van de Totale Factorproductiviteit in de Canadese spoorwegmarkt (1953-1975) Periode
Canadian National Railr.
Canadian Pacific Railr.
1956-63
1,9 %
1,7 %
1963-74
4,4 %
3,3 %
1956-75
3,1 %
2,5 %
Bron: Caves and Christiansen (1980), blz. 7 •
Ehrlich, Gallais-Hamonno, Liu en Lutter (1994)
Hier wordt de productiviteit bestudeerd in 23 internationale luchtvaartmaatschappijen (waaronder het voormalige Sabena) gedurende de periode 1973-83. Deze auteurs willen vooral de impact op lange termijn nagaan en bekritiseren de korte termijnvisie van velen van hun collega-wetenschappers. Volgens hen zijn de directe effecten van privatisering onvoorspelbaar, wat een verklaring biedt voor het gebrek aan eensgezindheid over de effecten van privatisering. Op lange termijn is de invloed op de totale factorproductiviteit significant positief (jaarlijkse gemiddelde groei van 1,6 tot 2%). Verder vinden zij dat de impact van concurrentie en regulering op de productiviteit minder duidelijk is en dat een gedeeltelijke privatisering weinig effectief is. •
Kole en Mulherin (1997)
Kole en Mulherin bestuderen zeventien private bedrijven van Duitse of Japanse oorsprong die tijdens WOII het merendeel van hun aandelen moesten inleveren aan de Amerikaanse overheid. Ze vergelijken de performance van deze set met een controlegroep van gelijkaardige, private bedrijven, maar ze vinden nergens significante verschillen. Dit zet Kole en Mulherin ertoe aan het belang van privatisering te minimaliseren, wat volgens hen te verklaren is door het competitieve karakter van de industrieën. Zij sluiten zich dus aan bij de conclusies van Caves en Christiansen. Tot slot kan hier worden opgemerkt dat een tweetal factoren hun resultaten kunnen vertekenen. Allereerst kan de gelijkwaardige efficiëntie tussen
60
private en publieke bedrijven een gevolg zijn van de oorlogstoestand. De Amerikaanse overheid kon de bedrijfsoutput goed gebruiken in het oorlogsvoeren, wat zich vertaalde in extra incentieven. Vervolgens moest de overheid de bedrijfsperformance ook zo hoog mogelijk houden, om de bedrijven later tegen een hoge prijs te kunnen verkopen. •
Dewenter en Malatesta (2001)
Dewenter en Malatesta waarschuwen dat de resultaten van privatisering moeten worden bekeken in het licht van de heersende economische activiteit. Allereerst voeren zij een crosssectionele vergelijking tussen private en publieke bedrijven op het vlak van winstgevendheid, schuldgraad en arbeidsintensiteit. Ceteris paribus (ondermeer bij constant veronderstelde economische activiteit) blijken private bedrijven op elk van de criteria superioriteit vertonen. Daarnaast wordt ook een time-series analyse gevoerd, waarbij het niveau van de kernvariabelen gedurende 15 jaren wordt geobserveerd. Figuur 13 toont dat de winstgevendheid gedurende de eerste jaren voor privatisering stijgt, maar niet daarna. Over de schuldgraad kan hetzelfde worden gezegd. De arbeidsintensiteit vertoont over de volledige observatieperiode een licht dalende trend. Figuur 13: Evolutie van de winstratio’s na privatisering
Bron: Dewenter en Malatesta (2001), blz. 8 Het probleem in deze eenvoudige observaties is dat men de oorzaken van de evolutie in deze reeksen niet voldoende kan onderscheiden. Malatesta en Dewenter voeren daarom een aantal regressies uit waarbij het conjuncturele effect wordt uitgezuiverd. Na de regressie van de kernvariabelen op een aantal tijdsdummy’s en op de reële groei van het BBP vinden ze dat bij constante economische activiteit zowel de schuldgraad als de arbeidsintensiteit afnemen na privatisering. Het positieve effect van privatisering op winstgevendheid manifesteert zich
61
voornamelijk vóór de eigenlijke verkoop. Dit wijst er volgens de onderzoekers op dat overheden de neiging hebben om de bedrijven reeds te herstructureren voor de privatisering plaatsvindt. •
La Porta, Lopez-de-Silanes en Shleifer (2002)
In deze paper wordt de bijdrage van banken in publiek eigenaarschap aan de nationale economische ontwikkeling bestudeert. De auteurs vinden dat banken in staatseigendom de financiële ontwikkeling van een land kunnen afremmen en de financiële stabiliteit in gevaar kunnen brengen. De gemiddelde groei van de uitstaande kredieten, relatief tot het BBP, is 4% lager bij overheidsvoorziening dan bij private voorziening. De auteurs noemen deze resultaten verrassend, aangezien vele van de bestudeerde banken precies in staatshanden werden geplaatst teneinde het financiële systeem te ondersteunen. Hun observaties wijzen ook uit dat publieke banken een lagere winstgevendheid hebben dan hun private concurrenten, wat zich bijvoorbeeld uitdrukt in hogere productiekosten en een hogere spread (= rente op sparen – rente op krediet). •
Karpoff (2001)
Karpoff bestudeert de resultaten van historische ontdekkingsexpedities op de Noordpool. Tussen 1818 en 1909 werden 92 expedities gevoerd, waarvan 35 gesponsord door de overheid en 57 door private instellingen. De verklaarde variabelen die in het model worden beschreven zijn onder andere het aantal dodelijke slachtoffers, de hygiënische omstandigheden of de expeditieresultaten. Karpoff besluit dat de efficiëntie van de overheidsexpedities significant lager is, ondanks het feit dat ze veel meer geld, manschappen en andere materialen ter beschikking hadden. Het aantal menselijke slachtoffers en verloren gegane schepen was hier beduidend hoger. De private expedities leidden tot meer verrijkende resultaten inzake landverkenning. Karpoff wijst de verklaring van deze bevindingen toe aan de gebrekkige organisatie en incentiefstructuur van de overheidsonderzoeken. 6. Besluit In dit hoofdstuk werd privatisering benaderd vanuit een theoretische invalshoek. Uit dit overzicht kunnen een aantal lessen worden getrokken aangaande een mogelijke privatisering van Royal Mail. De socialistische benadering leert waarom het niet aangeraden kan zijn om een overheidsbedrijf te privatiseren dat actief is in een natuurlijk monopolie. Men kan zich echter afvragen in welke mate deze argumentering geldt in de postindustrie. Verder zal 62
blijken dat de postindustrie slechts een gedeeltelijk natuurlijk monopolie is. In de agentschapbenadering wordt belang gehecht aan de relatie tussen het management van een
onderneming en haar principaal (of principalen). Het bestaan van imperfecte informatie resulteert in een aantal neutraliteitstheorema’s, die hun geldigheid kunnen verliezen in een setting van onvolledige contracten. Dan geldt namelijk dat private bedrijven superieur kunnen zijn op het vlak van productieve efficiëntie, maar niet op het vlak van allocatieve efficiëntie. Omdat de operationele prestaties van Royal Mail centraal staan in het vervolg van deze verhandeling, zal verder enkel nog worden ingegaan op productieve efficiëntie. In dit hoofdstuk werd ook formeel aangetoond waarom de interventiekost toeneemt na privatisering. Overheidsbedrijven zijn een belangrijk instrument in het tewerkstellingsbeleid van een regering. De politieke benadering duidt op het belang van politieke factoren in het privatiseringsproces. Voortgaand op de resultaten van Bortolotti en Pinotti is de privatisering van Royal Mail vandaag (onder Blair) niet minder waarschijnlijk dan twintig jaar geleden (onder Thatcher).
De politieke oriëntatie van de regering is namelijk geen significante
determinant. Uit de empirische resultaten kan men afleiden dat er geen wetenschappelijke consensus bestaat omtrent de effectiviteit van privatisering om de productieve efficiëntie te stimuleren. Sommige auteurs wijzen erop dat privatisering belangrijk is, terwijl anderen dan weer belang hechten aan liberalisering. Vandaar dat het volgende gedeelte integraal over liberalisering handelt. Men mag bovendien niet uitsluiten dat beide opties complementair kunnen zijn.
63
DEEL II: ROYAL MAIL IN EEN GELIBERALISEERDE POSTMARKT Inleiding Vanaf dit tweede gedeelte verschuift het aandachtspunt van deze verhandeling naar de huidige evoluties in het Europese postgebeuren. De meeste aandacht gaat naar de economische gevolgen van de liberalisering van de postmarkt en specifieker naar de invloed ervan op het Britse postbedrijf Royal Mail. In hoofdstuk 3 wordt omschreven welke initiatieven de Europese autoriteiten op dit vlak hebben ondernomen. Het is de bedoeling om de haalbaarheid van deze communautaire rechtshandelingen voor Royal Mail van dichterbij te bestuderen. Essentieel in deze redenering is een afweging tussen een aantal kosten en baten die liberalisering met zich meebrengt. Inzake de mogelijke weerslag van de vrijmaking van de postmarkt op Royal Mail kan men een tweevoudige invalshoek hanteren. In eerste instantie kan men optimistisch redeneren: de hogere concurrentiële druk kan de voormalige monopolist aanzetten tot een verhoging van de interne efficiëntie. Dit laatste houdt in dat goederen worden geproduceerd zonder verspilling van de ingezette middelen en aan de laagst mogelijke kostprijs. Wanneer in het productieproces niet aan laatstgenoemde voorwaarden is voldaan, spreekt men van Xinefficiëntie. Uit empirisch onderzoek blijkt dat er een invers verband bestaat tussen het aantal
concurrenten binnen een industrie en de waarschijnlijkheid dat deze vorm van inefficiëntie zich hier voordoet. Een monopoliesituatie kan namelijk aanleiding geven tot fenomenen zoals overbemanning van het fysische bedrijfskapitaal, motivatieproblemen, slechte coördinatie tussen de productie-units of een log managementsysteem. In hoofdstuk 5 worden verwachtingen gevormd omtrent de impact die liberalisering zal hebben op de prestaties van Royal Mail. Dit gebeurt op basis van een vergelijking met andere industrieën en andere landen. Toch moet de sterkte van de oorzaak-gevolgrelatie tussen marktopening en efficiëntie enigszins worden afgezwakt. Het is namelijk niet vanzelfsprekend dat een wettelijke liberalisering resulteert in een effectieve toetreding van nieuwe operatoren tot de markt. In hoofdstuk 4 wordt daarom eerst de aanwezigheid van toetredingsbelemmeringen onderzocht. Omgekeerd kan men zich ook tot de keerzijde van de zaak richten. Niet alle segmenten van de postmarkt genieten een gelijkwaardige winstgevendheid. Het concurrentiële speelveld in een
64
volledig vrije markt kan zich dan ook uitsluitend situeren in stedelijke, dichtbevolkte gebieden. Om te verhinderen dat de gezinnen in perifere regio’s de toegang tot postdiensten worden ontzegd, moet elke EU-lidstaat een universele dienstverlening waarborgen. In het Verenigd Koninkrijk is deze verplichting door de wettelijke instanties opgelegd aan Royal Mail. In hoofdstuk 6 wordt dieper ingegaan op de legitimatie van de universele dienstverlening. Tot slot wordt in hoofdstuk 7 onderzocht in welke mate deze verplichting een financiële last vormt voor Royal Mail. Het ultieme doel van dit tweede deel (en van deze verhandeling) is om een uitspraak te kunnen doen over de impact van liberalisering. Zal de efficiëntieverhoging tengevolge van de toenemende competitieve druk volstaan om de eventuele last van de universele dienstverlening op te vangen? Indien dit niet het geval is, dreigt Royal Mail haar sterke positie in de postmarkt te verliezen en kan haar concurrentiekracht gevoelig worden aangetast. Een beleidswijziging, zoals het doorvoeren van privatisering, kan in deze omstandigheden aan de orde worden gesteld.
65
Hoofdstuk 3: LIBERALISERING IN DE POSTMARKT 1. Inleiding In 1992 werd het streven naar een geliberaliseerde Europese markt, een doelstelling die reeds in het Verdrag van Rome vooropgesteld was, geformaliseerd in het Verdrag van Maastricht. Op middellange termijn diende een einde te worden gesteld aan alle handelsrestricties die de interne handel in de Europese Unie (EU) bemoeilijkten. Ook netwerksectoren (zie hoofdstuk 5, afdeling 2.1) zoals de verdeling van energie, telecommunicatie en postaal verkeer ontsnapten niet aan deze markthervormingen. De onderstaande tabel biedt een chronologisch overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen in de postmarkthervorming. Dit tijdsschema is uitgevaardigd door de Europese autoriteiten en elk van de EU-lidstaten dient er zich aan te houden. Het is duidelijk dat men ernaar streeft om de postmarkt gradueel te openen. Op dit moment kunnen postoperatoren hun diensten aanbieden op de Europese postmarkt, voor zover het producten betreft die thuishoren in een gewichtsklasse van meer dan 50 gram (of equivalent: meer dan 2,5 keer het basistarief). Er is echter niets wat de nationale overheden ervan weerhoudt om op dit schema vooruit te lopen. De totale marktopening in de volledige EU wordt verwacht in 2009. Eind 2006 hadden vier landen van de EU-25 hun postindustrie volledig vrijgemaakt: Zweden (1993), Finland (1993), Estland (2002) en het Verenigd Koninkrijk. De postmarkt in het Verenigd Koninkrijk werd geliberaliseerd per 1 januari 2006 en behoort hiermee dus tot een selecte groep. Het zijn voornamelijk politieke beweegredenen die hier deze versnelde herstructurering hebben bewerkstelligd. Enkele andere Europese lidstaten, waaronder Nederland en Duitsland, staan op het punt alle toetredingsgrenzen op te heffen. België volgt nauwgezet het opgelegde schema. Dit houdt in dat het grootste deel van de Belgische postmarkt, voornamelijk bestaand uit de klassieke briefwisseling, nog steeds is voorbehouden voor De Post NV. Tabel 2: Chronologisch overzicht van de Europese postmarktopening Groenboek over de postdiensten (voorafgaand aan Richtlijn 97/67) 1992 1998
Marktopening 350 gram / 5x basistarief; Definitie van de universele dienstverlening
2003
Marktopening 100 gram / 3x basistarief
66
2006
Marktopening 50 gram / 2½x basistarief; Studie naar het effect van een totale marktopening op de universele dienstverlening
2009
Mogelijk totale marktopening, afhankelijk van studie 2006 Bron: van der Lindena (2005), blz. 16
2. De Europese richtlijnen De verwezenlijking van een interne markt in het postgebeuren wordt in belangrijke mate gestuurd door de Europese richtlijnen 97/67 en 2002/39. Het is belangrijk om deze richtlijnen even van dichterbij te bekijken, omdat ze een aantal definities en bepalingen omvatten die essentieel zullen zijn in de verdere analyse. 2.1 Richtlijn 97/67 De postdiensten worden in deze richtlijn gedefinieerd als de diensten die bestaan uit het ophalen, het sorteren, het vervoeren en het bestellen van postzendingen (art. 2). Hierbij dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de invulling van elk van deze componenten: - ophalen: de handeling die erin bestaat de postzendingen op te halen uit toegangspunten die ter beschikking van het publiek worden gesteld. Het betreft bijvoorbeeld lokale postkantoren of postbussen. - sorteren: het verdelen van de post in de distributiecentra. Dit gebeurt manueel of met behulp van machines. - vervoeren: het transport van de opgehaalde post naar de sorteercentra en het transport van de gesorteerde post naar het adres van bestemming. - bestellen: het leveren van postzendingen aan de geadresseerden. Met behulp van dit begrippenarsenaal heeft de EU het concept “universele dienst” gelanceerd. Deze dienst bestaat uit een pakket van voorzieningen op het gebied van postbedeling en telecommunicatie waarvan elke Europese burger moet kunnen genieten. Het moet worden aangeboden tegen een aanvaardbare prijs en moet van een behoorlijke kwaliteit zijn. Richtlijn 97/67 informeert de Europese lidstaten welke activiteiten ze zeker moeten verzorgen. De dienstverlening moet beantwoorden aan de volgende kwalificaties (art. 5): - de dienst waarborgt de naleving van een aantal essentiële eisen (zie verder in afdeling 4); 67
- de dienst biedt gebruikers die zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden, een identieke dienstverlening; - de dienst wordt geleverd zonder enige discriminatie, met name op grond van politieke, religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging; - de dienst wordt, behoudens wegens overmacht, niet onderbroken of beëindigd; - de dienst evolueert overeenkomstig de technische, economische en sociale ontwikkeling en de behoeften van de gebruikers. Om te verzekeren dat deze universele dienst zou worden aangeboden, kon elke lidstaat door middel van een wettelijke rechtshandeling een postaal monopolie oprichten. Het deel van de markt dat exclusief wordt bedeeld door de monopolist, is het zogenaamde voorbehouden gebied. Oorspronkelijk viel alle postverkeer met een gewicht van minder dan 350 gram of met
een prijs van minder dan vijfmaal het basistarief van brievenpost binnen het monopolie (art. 7). Verder dient hier ook het tariefbeginsel te worden aangestipt, dat belangrijke implicaties heeft voor de winstgevendheid van de postbedrijven (zie verder in hoofdstuk 6). De aangerekende prijzen moeten niet alleen betaalbaar zijn, ze moeten ook transparant, kostengerelateerd en niet-discriminerend zijn16. Lidstaten mogen echter hun nationale regulering van dit laatste punt laten afwijken en een uniform tarief invoeren. Dit houdt in dat alle nationale operatoren eenzelfde frankering moeten vragen voor postzendingen met eenzelfde gewicht, ongeacht de (binnenlandse) bestemming (art. 12). In het Verenigd Koninkrijk wordt een uniform tarief gehanteerd. De Europese postrichtlijn van 1997 bevat naast een definitie van de universele dienstverlening nog een aantal interessante bepalingen. Zo dient elke lidstaat een regulator aan te stellen (art. 22) en moet er een dienst voor klachtenbehandeling worden opgericht (art. 16). 2.2 Richtlijn 2002/39 In deze richtlijn wordt het tijdsschema uitgewerkt waaraan de voorbehouden diensten zullen worden afgebouwd (zie tabel 2). De marktsegmenten die wegvallen uit dit staatsmonopolie, tengevolge van de geleidelijke liberalisering, kunnen door concurrenten worden betreden mits
16
Men kan zich evenwel afvragen of de laatste twee voorwaarden elkaar niet uitsluiten.
68
die over een toetredingsgoedkeuring beschikken. De nationale overheden kunnen hiervoor machtigingsprocedures instellen, zoals het uitreiken van individuele vergunningen, op voorwaarde dat die transparant zijn en geen aanleiding geven tot discriminatie. 3. Postal Services Act 2000 In 2000 werden de richtlijnen van de Europese Commissie in de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk geïmplementeerd onder de noemer “Postal Services Act 2000”. Deze wet heeft een drievoudige functie. Het is voornamelijk de tweede functie die hier de aandacht vereist. Ten eerste wordt door de Postal Services Act de rechtsvorm van het Britse postbedrijf Royal Mail gewijzigd (zie eerder). Teneinde het postbedrijf een grotere commerciële vrijheid te geven, wordt het van dan af aangeduid als een Public Limited Company (PLC). Ten tweede gaat deze wet gepaard met de oprichting van Postcomm (Postal Services Commission), een regulator die de postmarkt in het Verenigd Koninkrijk doorheen de
herstructurering moet loodsen. Deze commissie heeft als eerste taak één of meerdere operatoren aan te wijzen, die de universele dienstverlening uitoefenen. In het VK is deze taak opgedragen aan Royal Mail, zoals eerder werd vermeld. Verder moet Postcomm erop toezien dat er een concurrentiesfeer ontstaat tussen de verschillende postbedrijven. Iedere aanbieder die tot de markt wil toetreden, moet hiertoe van Postcomm wel eerst een machtiging ontvangen. Vrij recent (april 2007) waren er 18 operatoren bekend die onder een licentie opereerden: Tabel 3: Erkende postoperatoren in het Verenigd Koninkrijk ANC Express Royal Mail Challenger Security Services (Admin) Ltd.
Secure Mail Services
Citipost AMP Limited
Secured Mail Limited
CMS
Securicor Omega Express
DHL Global Mail (UK) Limited
Target Express Parcels
DX Network Services Limited
The Mailing House Group
Intercity Communications Limited
TNT Post UK Limited
Lynx Mail
UK Mail Limited
Racer Consultancy Management Services
Zip Mail Limited
Bron:
69
Ook de kwaliteitsvereisten en de prijsregulering die aan de operatoren zijn opgelegd, worden door Postcomm ontworpen. Ten derde
wordt
door
het
verdrag een nieuwe
vereniging opgericht
die de
consumentenbelangen moet behartigen: Consumer Council for Postal Services. Deze organisatie is beter bekend als Postwatch. 4. De universele dienstverlening Regulator Postcomm heeft bepaald dat de postale dienstverlening van Royal Mail moet voldoen aan volgende bepalingen (): - Elke werkdag en minstens vijf keer per week, tenzij Postcomm een uitzondering wenselijk acht, zal worden voorzien in minstens één collectie en één bestelling van post (onder 20 kg) in alle regio’s van het Verenigd Koninkrijk (= de afzetvereiste). - De diensten van ophaling, sortering, verdeling en bestelling van postartikelen gebeuren tegen aanvaardbare prijzen. Deze prijzen worden bepaald per gewichtsklasse en zijn uniform over het volledige grondgebied van het Verenigd Koninkrijk. - Deze dienstverlening mag niet worden uitgesteld of onderbroken om eender welke reden. Bovendien mag men geen individuele akkoorden afsluiten met particulieren, teneinde de prijsuniformiteit niet in het gedrang te brengen. - De dienstverlening moet conform gebeuren met een aantal kwalitatieve standaards. Bijvoorbeeld moet Royal Mail een minimaal percentage van de verzonden items tegen de vooropgestelde termijn bij de geadresseerden bezorgd hebben (= de kwaliteitsvereiste). In het kader van de recente, volledige marktopening is het cruciaal dat Postcomm het begrip universele dienstverlening volledig invult, teneinde te vermijden dat een kwalitatieve dienstverlening onder druk komt te staan. In een omgeving waar elke vorm van regulering afwezig is, zou het postverkeer in dunbevolkte gebieden verwaarloosd kunnen worden. Verder zal ook worden beschreven welke financiële last deze verplichting met zich meebrengt 70
voor Royal Mail. Het is voorlopig belangrijk om te onthouden dat de USO voor Royal Mail drie kernbeperkingen met zich meebrengt: een uniforme prijs over het hele grondgebied, een kwaliteitsvereiste en een afzetvereiste.
71
Hoofdstuk 4: DE JURE OF DE FACTO LIBERALISERING? 1. Inleiding In dit gedeelte van de verhandeling zal worden onderzocht of de vrijmaking van de Britse postmarkt de prestaties van Royal Mail ten goede kan komen. Een cruciale vraag hierbij is: leidt de opening van een netwerksector noodzakelijk tot de opheffing van alle toegangsrestricties? Als dit het geval is, kan de productiviteit van Royal Mail sinds de liberalisering (of zelfs in de aanloop ernaar) significant zijn toegenomen. De competitieve druk kan de oorspronkelijke monopolist er namelijk toe aanzetten om het efficiëntiepeil te verhogen. De belangrijkste beperking in het onderzoek is dat het Britse liberaliseringsproces zich nog maar recentelijk heeft voltrokken, waardoor de beschikbaarheid van data beperkt is. Ofschoon het zwaartepunt van deze analyse het postgebeuren in het Verenigd Koninkrijk betreft, kan het daarom ook leerzaam zijn om even de Zweedse markt te bestuderen. Ondermeer de productiviteitsevolutie van Sweden Post na de liberalisering leent zich tot het vormen van toekomstverwachtingen voor Royal Mail. 2. Beperkte toetreding tot de postmarkt 2.1 Situatie in de Europese Unie In het vorige hoofdstuk werd duidelijk dat de wettelijke toetredingsbarrières in de Europese postmarkten geleidelijk worden afgebouwd teneinde het concurrentiepeil te stimuleren. Toch leert de empirie dat in landen waar de postmarkt reeds volledig werd geopend, de oorspronkelijke, monopolistische operator na de marktopening nauwelijks aan marktaandeel heeft ingeboet. Uit onderstaande tabel blijkt bijvoorbeeld dat Sweden Post in 2005 nog steeds 93 procent van het nationale postvolume voor haar rekening nam, alhoewel hier reeds aan het begin van de jaren 90 een volledige liberalisering plaatsvond. Nog sterkere evidentie kan men vinden in Finland, waar Finland Post nog steeds een marktaandeel van 99,5 procent had. Men kan in tabel 4 ook opmerken dat het Verenigd Koninkrijk in 2005 nog maar 38 procent van de markt geopend had. Dit is merkwaardig te noemen. Nauwelijks één jaar later is hier namelijk de volledige markt geopend voor concurrentie. Nochtans had regulator Postcomm aanvankelijk beslist om pas halverwege 2007 het liberaliseringsproces af te ronden. De meest recente marktresultaten voor het Verenigd Koninkrijk komen hierna aan bod. Verder ziet men dat in België een kwart van de markt is geopend. In een aantal nieuwe EU-lidstaten tot slot,
72
waaronder Polen en Litouwen, is het wettelijke monopolie nog zo goed als intact en moet een inhaalbeweging worden ingezet om de streefdatum te halen. Tabel 4: Liberalisering van de postmarkten in de EU-25 A
B
A
B
Estland
100 %
94,5 %
België
25 %
99 %
Finland
100 %
99,5 %
Slovenië
20 %
100 %
Zweden
100 %
93 %
Slovakije
19 %
100 %
Tsjechië
50 %
95,5 %
Griekenland
18 %
99,6 %
Duitsland
48 %
96 %
Portugal
12 %
99,4 %
Nederland
47 %
95 %
Hongarije
12 %
100 %
Italië
41 %
98,5 %
Ierland
8%
100 %
Denemarken
39 %
96 %
Cyprus
8%
100 %
Oostenrijk
39 %
98,3 %
Letland
6%
99,4 %
Spanje
38 %
91 %
Malta
6%
100 %
Verenigd Koninkrijk
38 %
99,4 %
Litouwen
4%
100 %
Luxemburg
34 %
98,5 %
Polen
1%
100 %
Frankrijk
27 %
99 %
Bron: De Bas, Meijer, van der Lijn en Volkerink (2005), blz. 197-198 Kolom A: Deel van de markt dat is geopend (in termen van het totale aantal postzendingen) Kolom B: Marktaandeel van de USO-verlener (in termen van het totale aantal postzendingen)
2.2 Situatie in het Verenigd Koninkrijk De recente opening van de Britse postmarkt heeft voorlopig een zeer geringe impact op de dominantie van Royal Mail. Negen maanden na de volledige vrijmaking bedroeg het marktaandeel van de operator nog steeds 97 procent binnen het marktsegment van postartikelen met een gewicht tot 350 gram (zie tabel 5). De huidige concurrenten kunnen drie strategieën hanteren om de consumenten te bedienen (Postcomm, 2006, blz. 35). In eerste instantie kunnen ze de toegang aanvragen tot de stroomafwaartse infrastructuur van Royal Mail (Downstream Access). Hiermee wordt bedoeld dat de toegetreden operatoren Royal Mail contracteren voor het bestellen van hun post. De concurrentie vindt dan enkel plaats in de andere fasen van de postverwerking: het ophalen, het sorteren of het vervoeren. Verder zal de toenemende populariteit van deze methode worden toegelicht. Daarnaast is het ook mogelijk dat Royal Mail voor de uitoefening van een aantal vaste contracten haar concurrenten inschakelt (Customer Direct Access). Dit kan bijvoorbeeld zijn om het sorteren te verzorgen. Enkel de levering wordt nooit uitbesteed. Tot slot is er de mogelijkheid voor concurrenten om
73
Royal Mail op alle vlakken te beconcurreren (End-to-End). Dit houdt in dat men in elk mogelijke facet van de postmarkt probeert te infiltreren. Tot dusver kunnen slechts weinig bedrijven opbotsen tegen de schaalvoordelen van Royal Mail (zie afdeling 4). Samen zijn ze goed voor een marktaandeel van slechts 0,2 %. Tabel 5: Marktaandelen in de Britse postmarkt (0-350 gram) 2004/05
2005/06
Royal Mail
99,6 %
97,0 %
Concurrentie: Downstream Acces
0,2 %
1,3 %
Concurrentie: Customer Direct Access (CDA)
0,0 %
1,5 %
Concurrentie: End-to-End
0,2 %
0,2 %
Totaal
100 %
100 %
Bron: Postcomm (2006), blz. 14 De bovenstaande bevindingen kunnen vraagtekens doen rijzen bij de effecten van de Europese liberalisering. Nergens is de toetreding van die aard geweest dat de oorspronkelijke monopolist op beduidende wijze aan marktaandeel heeft moeten inboeten. Ook in het Verenigd Koninkrijk ziet het er niet naar uit dat dit gauw zal gebeuren. In het volgende gedeelte wordt daarom de haalbaarheid van een competitieve postmarkt beoordeeld. Verhindert de aanwezigheid van allerlei toetredingsbelemmeringen de creatie van een competitief speelveld? 3. Toetredingsbelemmeringen De huidige stand van zaken, zoals hierboven uiteengezet, wijst op de aanwezigheid van toetredingsbarrières in de nationale postmarkten. Men kan in het algemeen drie types barrières onderscheiden, naargelang hun strategische, wettelijke of natuurlijke aard. Hieronder wordt elk type eerst kort omschreven alvorens een overzicht wordt verstrekt van de geobserveerde belemmeringen in de postmarkt van het Verenigd Koninkrijk. 3.1 Strategische belemmeringen 3.1.1 Omschrijving Allereerst zijn er de strategische toegangsrestricties, die voortkomen uit het gedrag van de oorspronkelijke monopolist. Hij kan zich verzetten tegen toetreding op de markt en zo proberen zijn monopolie te handhaven. De beleidskeuze in een dergelijke situatie kan theoretisch worden beschreven door middel van speltheorie, in de vorm van het “entry
74
deterrence”-spel. Hierin maakt een monopolist de keuze tussen een samenwerking met een
toetreder of een bescherming van zijn monopolie door te dreigen met een prijsoorlog. De samenwerking zou hier bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het gezamenlijk uitvoeren van de universele dienstverlening. Veronderstel een spel met twee perioden. In de eerste periode beslist een bedrijf, bijvoorbeeld TNT Post, of het zal opereren op de Britse markt. In de tweede periode beslist de voormalige monopolist, bijvoorbeeld Royal Mail, om de toetreding te bestrijden of om een samenwerking op te starten. De payoffs die beide operatoren in elk geval realiseren, zijn hieronder weergegeven. Tabel 6: Payoffs aan (TNT Post, Royal Mail) in euro Royal Mail Samenwerken TNT Post
Bestrijden
Toetreden (40, 50) Niet toetreden (0, 300) Bron: Rasmussen (1989), blz. 94
(-10, 0) (0, 300)
Onder de gegeven payoffs zijn er in dit spel twee Nash-evenwichten: (Toetreden, Samenwerken) en (Niet toetreden, Bestrijden). De situatie verandert indien de monopolist
voor de aanvang van het spel formeel zou kunnen meedelen dat hij elke toetreding zal bestrijden. Bij de payoff-structuur in tabel 6 is die dreiging echter niet geloofwaardig, want bij toetreding doet Royal Mail er altijd beter aan om samen te werken. Een geloofwaardige dreiging vereist bijvoorbeeld dat men de combinatie (-10, 0) gaat vervangen door (-10, 50). Na toetreding is Royal Mail dan indifferent tussen samenwerken en bestrijden, zodat TNT Post kan overwegen om de markt niet te betreden. Indien Royal Mail op een geloofwaardige manier kan dreigen, kan dit ertoe leiden dat het monopolie intact blijft. Deze eerste vorm van toetredingsbarrières kan in principe worden weggewerkt door het toepassen van mededingingswetgeving. De rechtsvraag die men zich hierbij stelt, is de vraag of de monopolist misbruik maakt van zijn dominante markpositie. 3.1.2 Aanwezigheid in de Britse postmarkt Royal Mail heeft een vrij uitgebreide keuzemogelijkheid als het aankomt op het invoeren van strategische toegangsrestricties. Een belangrijk instrument om haar concurrenten de toegang 75
te belemmeren is de prijszetting. Hieronder worden daarvan twee mogelijke toepassingen gegeven: het proportionele prijssysteem en het opleggen van roofprijzen. Naast het prijsbeleid kan men ook beroep doen op het sluiten van exclusiviteitscontracten, al kan de wettigheid hiervan in vraag worden gesteld. Verder beschikt Royal Mail ook dankzij haar uitgebreide leveringsnetwerk over een belangrijk strategisch voordeel. - het proportionele prijssysteem Recentelijk heeft het bestuur van Royal Mail besloten om haar prijsstrategie te wijzigen en zo haar concurrentiële positie beter te beschermen. Voor 2006 was het prijsbeleid van Royal Mail enkel gebaseerd op het gewicht van brieven en pakjes. Het bestuursorgaan van het overheidsbedrijf vond dat onder een dergelijk regime de prijzen een onvoldoende weerspiegeling waren van haar productiekosten. De lichtere, maar grote verzendingen vereisen namelijk een meer ingrijpende procedure en waren dus te laag geprijsd. Tegenwoordig is het gewicht niet meer de enige prijsdeterminant en worden ook de afmetingen in rekening genomen. Postcomm aanvaardde het voorstel van Royal Mail om een zogenaamd proportioneel prijsbeleid te voeren (PiP17). Een aantal postartikelen zoals grotere kaarten, catalogi en boeken worden nu hoger geprijsd dan voorheen het geval was. Ongeveer twintig procent van de post ondergaat hierdoor een prijsverandering. De praktijk leert dat het PiP-systeem inderdaad toelaat om de prijzen beter af te stemmen op de kosten. Het levert dus een strategisch voordeel op. Toch is het hoogst onzeker of deze strategiewijziging Royal Mail zal toelaten om te ontsnappen aan de concurrentiedruk. Een aantal betrokken partijen, waaronder de vakbonden, argumenteren daarom dat de overheid Royal Mail moet toelaten een zonaal prijsbeleid te voeren. Hierbij bepalen ook de routekosten de prijs van het postproduct, wat betekent dat het postverkeer van en naar verder afgelegen gebieden duurder wordt. Zonale prijzen staan echter haaks op het uniforme prijsprincipe dat deel uitmaakt van de universele dienstverlening. Dit komt verder uitgebreid aan bod. - Roofprijzen In 2004 voerde Royal Mail een beleid waarbij klanten werden aangetrokken met aanzienlijke kortingen. De concurrentie vermoedde dat zij hierdoor schade werd berokkend en diende een
17
“Pricing in Proportion”
76
klacht in bij Postcomm. De regulator bevestigde dat deze politiek in strijd was met de uitbouw van een competitief postnetwerk en verplichtte Royal Mail het beleid ongedaan te maken. - Exclusiviteitscontracten Een aantal klanten hebben zich ertoe verbonden om, tegen een prijsvoordeel, exclusief beroep te doen op de diensten van Royal Mail. Ze zijn eerder beperkt in aantal (een 15-tal), maar hebben een grote commerciële waarde. - Toegang tot het stoomafwaartse netwerk Aan het begin van dit hoofdstuk werden reeds een aantal strategieën opgesomd om de klanten in de postmarkt te bereiken. Men kan bijvoorbeeld gebruik maken van de infrastructuur van de originele monopolist voor de postbedeling (downstream access). Het uitvoeren van een “end-to-end”-politiek vereist daarentegen de oprichting van een eigen leveringsnetwerk (downstream bypass), wat aanleiding geeft tot een toetredingsinvestering. In dit tweede geval wordt men geconfronteerd met de schaalvoordelen (zie verder) van Royal Mail, die haar investeringskosten kan spreiden over veel grotere postvolumes. Daarom is het vaak voordeliger om gebruik te maken van het reeds opgebouwde leveringsnetwerk. Zo kunnen toetreders zich competitiever opstellen op het vlak van het ophalen of sorteren van post. Het laat hen bovendien toe om hun eigen operatieschaal geleidelijk uit te bouwen. Voorlopig kan Royal Mail volledig autonoom beslissen welke concurrenten ze tot haar netwerk toelaat. Dit heeft een tweetal problemen tot gevolg. Ten eerste is het aantal afgesloten akkoorden vrij beperkt, wat niet bevorderlijk is voor de concurrentie. Ten tweede moet Postcomm erop toezien dat Royal Mail geen misbruik maakt van haar dominante positie bij het onderhandelen van de toegangsvoorwaarden tot haar eigen leveringsnetwerk. In september 2006 werd het postbedrijf veroordeeld vanwege het aanrekenen van oneerlijke toegangsvergoedingen. 3.2 Wettelijke belemmeringen Daarnaast is er ook sprake van wettelijke toegangsrestricties aanwezig in de Britse postmarkt. Het gaat om officiële besluiten van de overheid die tot een privilege leiden voor Royal Mail. Net als strategische belemmeringen kunnen ook deze met een wettelijk karakter worden weggewerkt door de overheid. De geknipte interventie bestaat erin deze legale nadelen voor de concurrenten af te bouwen. Voor 2006 was de belangrijkste barrière het gereserveerde 77
gebied, waartoe concurrenten niet werden toegelaten. Vandaag kan het bijvoorbeeld nog gaan om fiscale voordelen waarvan de initiële monopolist geniet. Ook het licentiesysteem van Poscomm vereist enige aandacht. - Het fiscale voordeel van Royal Mail De postproducten die door Royal Mail worden verdeeld, hebben een speciale fiscale status: ze zijn onderhevig aan een verlaagde BTW-heffing bij aankoop door specifieke klanten. Onder de begunstigden kunnen belangrijke klanten worden gerekend zoals banken en verzekeringsmaatschappijen, samen goed voor een aanzienlijk deel van het postvolume. Deze regeling is niet van toepassing op de artikelen van de concurrentie, wiens klanten aan volledige tarieven zijn onderworpen. Daartegenover staat wel dat Royal Mail minder in staat is om de BTW die ze zelf betaalt bij aanwending van haar productiefactoren volledig terug te vorderen. Niettemin kan het unieke BTW-statuut van Royal Mail worden geïnterpreteerd als een subsidie die de toetreding kan belemmeren. Verder in deze verhandeling zal blijken dat dit concurrentievoordeel een belangrijke impact heeft op de financiële performance van het bedrijf. - Licentiesystemen Niettegenstaande de Britse postmarkt wettelijk volledig is geopend, moet elke operator over een licentie beschikken om diensten te kunnen aanbieden (zie tabel 3). Postcomm verdeelt deze licenties enkel aan bedrijven die voldoen aan een aantal financiële en operationele condities, bijvoorbeeld het voeren van een transparant beleid. De licentievereisten voor Royal Mail zijn – de USO buiten beschouwing gelaten – minder streng dan deze voor de andere postbedrijven. Royal Mail heeft bijvoorbeeld de toelating gekregen van Postcomm om de komende jaren haar postzegelprijzen geleidelijk te verhogen. Dit om tegemoet te komen aan de last van de USO en om het deficit in haar pensioenstelsel op te vullen. De Britse overheid heeft Postcomm geadviseerd om te onderzoeken in welke mate de huidige privileges van Royal Mail nog benodigd zijn om de universele dienstverlening te volbrengen (DTI, 1999). Begin 2006 werden alle oude licenties teruggeroepen en hernieuwd. De nieuwe licenties hebben een looptijd van tien jaar. Binnen deze termijn zal Postcomm proberen om de overbodige voorrechten van Royal Mail af te bouwen.
78
3.3 Natuurlijke belemmeringen Finaal zijn er de natuurlijke toegangsrestricties. Men kan ze onderscheiden van de vorige twee vormen, omdat ze vaak inherent zijn aan de marktstructuur en daarom een meer diepgaande overheidsinterventie vereisen. Twee interessante definiëringen zijn deze van Bain (1956) en Stigler (1968). Zij hebben beiden hun eigen opvatting over wat een natuurlijke bemoeilijking van toetreding kan zijn: “een voordeel dat de zetelende aanbieder in een industrie heeft over potentiële toetreders, waardoor hij zijn prijzen hoger kan zetten dan de verwachte prijs in een perfect competitieve markt. Bijgevolg realiseert hij te hoge winsten, zonder zelf inspanningen te moeten leveren om zijn marktpositie te beschermen.” (Bain,
1956, blz. 3) “een productiekost die moet worden gedragen door een toetredende ondernemer, maar die niet wordt gedragen door de reeds aanwezige producent(en).” (Stigler,
1968, blz. 67) Belangrijke voorbeelden van natuurlijke belemmeringen zijn verzonken kosten en schaalvoordelen. Verzonken kosten zijn kosten die door een bedrijf worden gemaakt bij toetreding, maar die bij een latere stopzetting van de activiteiten niet meer kunnen worden gerecupereerd. Schaalvoordelen manifesteren zich wanneer de gemiddelde kosten van een onderneming afnemen naarmate de geproduceerde hoeveelheid toeneemt. Uit bovenstaande definities blijkt alvast dat Stigler verzonken kosten niet beschouwt als potentiële belemmeringen. Elke aanbieder wordt namelijk geacht deze vroege investeringen te maken. Dit is enigszins anders in de definitie van Bain. Het is namelijk niet uitgesloten dat de vroegere monopolist zijn investeringskosten reeds gedeeltelijk heeft gerecupereerd op het moment dat de toetreders deze kosten aangaan. Zoals verder zal blijken zijn verzonken kosten relatief onbelangrijk bij het verzorgen van het postverkeer. Ook betreffende schaalvoordelen zijn beide auteurs het niet met elkaar eens: enkel Bain kwalificeert ze als natuurlijke belemmeringen. Hieronder wordt onderzocht in welke mate verzonken kosten en schaalvoordelen opduiken in het Britse postgebeuren. Verder wordt ook nog ingegaan op een andere potentiële belemmering met een natuurlijk karakter: het bestaan van klantengetrouwheid. Bij een sterke
79
aanwezigheid van deze factoren zou men kunnen besluiten dat de postsector een natuurlijk monopolie vormt. In een dergelijke situatie kan slechts één operator in een markt overleven (zie eerder). 3.3.1 Verzonken kosten In aanwezigheid van verzonken kosten zullen nieuwe postbedrijven slechts toetreden als ze voldoende grote omzetverwachtingen hebben, zodat ze minstens break-even kunnen opereren. In tegenstelling tot tal van andere netwerkindustrieën (spoorwegen, gasverdeling, telecommunicatie…) nemen deze kosten geen vooraanstaande rol in binnen de postsector. De investeringskosten van brievenbussen of postauto’s zijn van een lager niveau dan deze die nodig zijn voor de aanleg van een sporennetwerk of ondergrondse gasleidingen. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden, namelijk wanneer de toetreder op een hoge schaal wil concurreren, kunnen verzonken kosten enige graad van significantie krijgen. In dit geval kan de toetreder namelijk overwegen om machines aan te kopen voor geïnformatiseerde sortering of om een netwerk van sorteercentra op te richten (NERA, 2004, blz. 155-156). 3.3.2 Schaalvoordelen Empirische evidentie wijst erop dat de gemiddelde kostencurve van een willekeurig postbedrijf wordt gekenmerkt door een neerwaarts verloop (zie hoofdstuk 6, figuur 15) Bovendien is het niet uitgesloten dat de kosten per product vanaf een bepaald punt (de minimum efficiënte schaal) toenemen. Het zou te voorbarig zijn om hieruit te besluiten dat de postsector een natuurlijk monopolie is. In afdeling 4 van dit hoofdstuk zal worden toegelicht waarom dit het geval is. 3.3.3 Klantengetrouwheid De observatie dat een groot aantal klanten na liberalisering trouw blijft aan de diensten van de oorspronkelijke monopolist, kan ook als een natuurlijke belemmering worden beschouwd. In 2006 voerde NERA, in opdracht van Postcomm, een onderzoek naar de getrouwheid van de klanten in de Britse postmarkt. Hierbij werden 1 213 klanten ondervraagd over hun tevredenheid inzake de door Royal Mail verleende diensten en hun bereidheid om over te schakelen naar een concurrent. 54 procent van de ondervraagden overweegt om in de toekomst een deel van zijn post door een ander bedrijf dan Royal Mail te laten bezorgen. In gelijkaardige enquêtes in 2004 en 2005 bedroeg dit percentage respectievelijk 30 en 64 procent. 80
In werkelijkheid observeert men dat 99 procent van de ondervraagden een deel van hun post door Royal Mail laat verwerken. Het zijn voornamelijk bedrijven en niet zozeer gezinnen die een overstap wagen: in 2006 liet 6,7 procent van de bedrijven in de steekproef zich bedienen door een toetreder. Prijsoverwegingen vormen de belangrijkste drijfveer voor klanten om over te stappen naar een concurrent. Daartegenover staat dat de klanten van Royal Mail vrij tevreden zijn over de kwaliteit van de verworven postdiensten. Ook het gebrek aan informatie over de alternatieve producenten zou een belangrijke hindernis zijn om over te schakelen. 4. De postmarkt: een natuurlijk monopolie? Om te onderzoeken of de postmarkt een natuurlijk monopolie is, wordt bekeken in welke mate hier schaalvoordelen aanwezig zijn. Binnen de vakliteratuur inzake bestaat er een vrij grote eensgezindheid dat deze schaalvoordelen zich voornamelijk in de leveringsactiviteit bevinden. Alvorens de argumentatie te overlopen, is het belangrijk om een zicht te krijgen in de samenstelling van de postverwerking. 4.1 Structuur van de postdienst Zoals in afdeling 2.1 werd geformuleerd wordt het postale verwerkingsproces traditioneel onderverdeeld in vier hoofdactiviteiten: collectie, sortering, transport en levering. In Cohen et al. (2004) wordt de samenstelling van de totale kosten van de Amerikaanse postleverancier US Postal Services gekwantificeerd. Hun resultaten hebben tegelijk een indicatieve waarde
voor de postactiviteit in andere industriële landen. Uit tabel 7 kan het overwicht van de leveringskosten in het totaal van de procedurele kosten worden afgeleid. Gelijkaardige resultaten worden gevonden in Cave (2002), waar het aandeel van de bestellingskosten zelfs op 43 procent wordt geschat. In de tweede kolom wordt uitgedrukt welk aandeel van de totale kosten een variabel karakter heeft en dus varieert met het postvolume. Ruim de helft van de totale leveringskost heeft een vast karakter: bij een toename van het postvolume verkleint het aandeel ervan in de totale kost. Dit wijst in de richting van schaalvoordelen bij het leveren en speelt in het nadeel van kleinere toetreders die vaak een kleinere hoeveelheid post verwerken.
81
Tabel 7: Kostensamenstelling van US Postal Services Activiteit Percentage van de totale kosten Variabele kosten / Totale kosten Collectie en sorteren 34 % 0,98 Transport
7%
0,92
Levering
35 %
0,48
…
…
100 %
0,63
Andere (bv. marketing) Totaal
Bron: Cohen et al. (2004), blz. 3 4.2 Schaalvoordelen bij de postlevering De analyse van Panzar (1993) sluit aan bij de bevindingen van Cohen et al. (2004). Hij omschrijft het bezorgen van post als zijnde een bottleneck-dienst. Het is meer kostenefficiënt om het totale aantal postartikelen door slechts één enkel bedrijf te laten bezorgen aan de bestemmeling, dan dat dit zou gebeuren door meerdere bedrijven. Dit is evenwel niet het geval voor wat betreft het sorteren en het transporteren van post. Ook in Cohen en Chu (1997) worden schaalvoordelen gevonden in de levering van post. Zij delen de bezorgtijd in drie componenten: - Routetijd (Route time): de benodigde tijd om de volledige route af te leggen indien de postbode nergens zou moeten stoppen om post te bezorgen. - Toegangstijd (Access time): de benodigde tijd om te stoppen bij een adres, de post te bezorgen en opnieuw te vertrekken. - Laadtijd (Load Time): de benodigde tijd om de post in de brievenbus te steken. De kostenwaardering van elk van deze componenten voor de Amerikaanse monopolist U.S. Postal Service wordt weergegeven in tabel 8. Op jaarlijkse basis kost het hen 10 miljard USD om het volledige netwerk te bedelen. Iets meer dan de helft van deze kosten behoort toe aan de toegangstijd.
82
Activiteit
Tabel 8: Samenstelling van de leveringskosten US Postal Services Kosten (in miljoen USD) Procentueel aandeel
Routetijd
2 950
29,3 %
Toegangstijd
5 205
51,7 %
Laadtijd
1 912
19,0 %
Totaal
10 067
100 %
Bron: Cohen en Chu (1997), blz. 5 De aanwezigheid van schaalvoordelen wordt bestudeerd door een vergelijking te maken van de bezorgkosten in een monopolie met deze in een virtueel duopolie. Daartoe beschouwt men een denkbeeldige situatie waarbij US Postal Services een duopolie deelt met een ander postbedrijf. Het concurrerende bedrijf is even efficiënt. Beiden bezorgen elke werkdag de helft van de totale hoeveelheid Amerikaanse post. Aangezien het totale volume post onveranderd blijft, zal de laadtijd niet wijzigen ten opzichte van de uitgangssituatie. De routetijd zal verdubbelen, want elk bedrijf legt dagelijks ongeveer dezelfde route af. De toegangskosten zullen niet verdubbelen maar worden toch geacht toe te nemen: een aantal adressen krijgen postartikelen van beide bedrijven. Cohen en Chu schatten dat de totale leveringskost zou verhogen van 10 miljard USD naar 16,1 miljard USD. Deze extrakost van 6,1 miljard USD bewijst volgens de auteurs dat de leveringsactiviteit beter blijft toebedeeld aan een monopolist teneinde een onnodige productieduplicatie te vermijden.
4.3 Schaalvoordelen bij de collectie en het sorteren Volgens Kok, Felsö, Dykmann en Strikwerda (2003) zijn ook in het ophalen en het sorteren van post schaalvoordelen aanwezig. Die zijn echter niet van die grootte dat men zou kunnen spreken van een natuurlijk monopolie. De collectiekosten zijn bepaald door het aantal brievenbussen in een regio en niet door het volume brieven in elke brievenbus. Wanneer beide duopolisten hun brievenbussen naast elkaar opstellen, zou dit leiden tot een verdubbeling van de collectiekosten. Dit pleit in het voordeel van hoogstens één enkele postophaler in een bepaalde regio. Er zijn ook schaalvoordelen aanwezig bij het handmatig sorteren van post, al zijn die eerder beperkt.
83
4.4 Conclusie: een beperkt natuurlijk monopolie In dit gedeelte van de verhandeling is beschreven hoe een aantal activiteiten in het postgebeuren zich laten kenmerken door schaalvoordelen. Of hun aanwezigheid voldoende groot is om het postgebeuren als een natuurlijk monopolie te typeren, is onduidelijk. De schaalvoordelen in de collectie- en sorteeractiviteit zijn veeleer beperkt. Voornamelijk in de leveringsactiviteit situeren zich belangrijke schaalvoordelen. Tot slot dient men zich af te vragen of de barrières in de postlevering wel voldoende groot zijn om de toetreding daadwerkelijk te belemmeren. In een rapport van Postcomm (2004) wordt gesteld dat het vereiste marktaandeel voor toetreders om te kunnen concurreren met Royal Mail vrij hoog is. De resultaten van hun onderzoek zijn weergegeven in figuur 14. De gebruikte maatstaf in dit rapport is ontleend aan Cohen en Chu (1997) en meet het vereiste marktaandeel dat een toetreder zou moeten bereiken om eenzelfde kostenniveau te halen als de vroegere monopolist. Er worden twee alternatieve situaties beschouwd, naargelang het aantal wekelijkse leveringsdagen: één of zes. Het kostenniveau van de toetreder (op de verticale as) wordt relatief tot de kosten van Royal Mail uitgedrukt. Die laatste zijn gelijkgesteld aan 100. Gegeven dat Royal Mail zes dagen per week post bestelt, moet een toetreder een marktaandeel van 50 procent realiseren, om eenzelfde kostenniveau (index = 100) te bereiken. Zelfs indien Royal Mail slechts één dag per week bestelt, moet het vereiste marktaandeel nog steeds 30 procent bedragen. Dit wijst op behoorlijk hoge natuurlijke toetredingsbelemmeringen bij het leveren. Figuur 14: Het belang van schaalvoordelen bij de postlevering
Bron: Postcomm (2004), blz. 83
84
De hierboven uitgezette aanpak wordt bekritiseerd in De Bijl, Van Damme en Larouche. (2003, blz. 48). Zij stellen zich de vraag of de kostenfuncties in figuur 14, afgeleid uit de operaties van de oorspronkelijke operator, wel relevant zijn voor de toetreders. Ten eerste zijn zij niet gebonden door allerlei restricties zoals de verplichte uitvoering van de universele dienstverlening. Ten tweede verzekert niets dat toetreders zich tot de klassieke postsegmenten zullen richten. Ze kunnen namelijk ook inspelen op recente ontwikkelingen zoals B2B18- en B2C19-postverkeer. Voor deze nichesegmenten worden de vereiste marktaandelen, en dus de belemmeringen van toetreding, een stuk lager geschat. Men kan dus besluiten dat er schaalvoordelen aanwezig zijn in de postindustrie, maar dat deze waarschijnlijk niet van die grootte zijn om de toegang tot de industrie te belemmeren. Er bestaan voldoende mogelijke strategieën voor toetreders om hun weg naar de markt te vinden. Vanuit een overheidsinvalshoek kan men dus argumenteren dat het niet nodig is om regulering uit te vaardigen om de toetreding te stimuleren. Meer zelfs, het reguleren van de concurrentie zou aanleiding kunnen geven tot onnodige onzekerheid en zo de incentieven van de toetreders verstoren. In een klimaat van onzekerheid zullen de concurrenten van Royal Mail mogelijk terughoudend zijn om de investeringen te ondernemen die de creatie van een competitief aanbod vereist (De Bijl, Van Damme en Larouche, 2006, blz. 13). 5. Besluit Aan het begin van dit hoofdstuk werd gewezen op de beperkte toetreding die in de postindustrie heeft plaatsgevonden na de marktopening. Dit kan te verklaren zijn door de aanwezigheid van strategische, wettelijke en natuurlijke belemmeringen. Voornamelijk het belang van de laatste twee categorieën mag niet worden onderschat. Postcomm kan de meeste strategische belemmeringen verhelpen door sanctionerend op te treden. Inzake wettelijke belemmeringen, zoals het BTW-statuut van Royal Mail, heeft ze minder inspraak. Deze worden door de Britse overheid zelf gestuurd. De huidige, specifieke structuur van de postmarkt laat toe te stellen dat een perfect concurrentieniveau niet realistisch is. Toch moeten toetreders in staat zijn om zich te vestigen in deelsegmenten van de postmarkt en hier de belangstelling te wekken van de consumenten.
18
“Business-to-business”-post: onderling postverkeer tussen bedrijven
19
“Business-to-consumer”-post: postverkeer van bedrijven naar particulieren
85
In het volgende hoofdstuk zal worden onderzocht in welke mate de geringe toetreding in de vrijgemaakte postsector de prestaties van Royal Mail ten goede kan komen.
86
Hoofdstuk 5: RESULTAATSEVOLUTIE NA LIBERALISERING 1. Inleiding Zoals bij aanvang van dit gedeelte van de verhandeling werd gesteld, kan de liberalisering van de postsector de efficiëntie bij Royal Mail aanscherpen. Toch is het voorlopig waarschijnlijk nog te vroeg om een beeld te krijgen van de evolutie in haar performance. In dit hoofdstuk zullen daarom voornamelijk toekomstverwachtingen worden opgebouwd, op basis van alternatieve, empirische evidentie. Op het eerste gezicht lijkt een tweevoudige analyse hier op haar plaats, waarbij zowel een interindustriële als een crossnationale vergelijking wordt gehanteerd. Verder zal echter blijken dat de structuur van de postsector te weinig gelijkenissen vertoont met deze van andere geherstructureerde netwerkindustrieën. Het brandpunt van de comparatieve analyse komt daardoor te liggen bij de resultaten uit de herstructurering van buitenlandse postmarkten. 2. Vergelijking met andere netwerkindustrieën 2.1 Wat is een netwerkindustrie? Het is niet eenvoudig om op basis van een uitgebreid aanbod van economische literatuur een duidelijke afbakening te maken van het begrip netwerkindustrie. Van der Lindenb (2005, blz. 15) definieert netwerkindustrieën als economische sectoren waarvan de activiteit bestaat uit het verplaatsen van personen, goederen en informatie over een fysiek netwerk. Voorbeelden zijn transportnetwerken (wegen, spoorwegen, enz.), informatienetwerken (post, telefoon) en openbare nutsvoorzieningen (elektriciteit, gas, water). In Economides (2003, blz. 4) hoeven deze netwerken niet noodzakelijk een fysiek karakter te hebben, maar volstaat een meer abstracte omschrijving: een verbonden geheel van knooppunten. In De Bijl, Vandamme en Larouche (2003, blz. 41) wordt een vijftal consensuskenmerken gedistilleerd uit een reeks van bestaande werken. Ze hebben allemaal betrekking op de productiestructuur: - Productie gebeurt via een netwerk, dit betekent dat verschillende schakels van het netwerk nodig zijn om de uiteindelijke dienst te leveren - Aanwezigheid van grootschalige investeringen - Deze investeringen zijn onomkeerbaar - Aanwezigheid van schaalvoordelen
87
- Aanwezigheid van scopevoordelen Reeds hoger werd geïllustreerd dat de laatste vier kenmerken in beperkte mate aanwezig zijn in de postactiviteit. Het volstaat hier dus om het netwerkkarakter van de postsector te bestuderen. De bedrijfskolom van een netwerkindustrie bestaat typisch uit drie onderdelen. Ten eerste zijn er de stroomopwaartse activiteiten die betrekking hebben op de productie van de goederen die bestemd zijn voor het netwerk. In de postsector worden deze activiteiten uitgeoefend in de sorteercentra. Ten tweede zijn ook de stroomafwaartse activiteiten aanwezig. Die zorgen voor de uiteindelijke verdeling van de producten, bijvoorbeeld post, en de verdere dienstverlening. De stroomopwaartse en stroomafwaartse activiteiten worden verbonden door een derde onderdeel: de infrastructuur. Hierlangs worden de producten aan de klanten bezorgd. De infrastructuur in het postnetwerk bestaat uit collectiepunten (rode brievenbussen en postkantoren), bestelpunten (postbussen en brievenbussen op huisadressen) en allerhande bedrijfsgebouwen. 2.2 Productiviteitsanalyse in Britse netwerksectoren In het eerste hoofdstuk werd verduidelijkt dat het economische landschap in het Verenigd Koninkrijk grondig is geherstructureerd gedurende de voorbije kwarteeuw. De liberalisering van de Britse postmarkt is de zoveelste in een uitgebreid proces van hervormingen, nadat eerder onder andere de gasmarkt en de elektriciteitsmarkt aan de beurt waren. Hieronder wordt onderzocht welke lessen men kan trekken uit de vrijmaking van die laatste markt voor de toekomst van het Britse postgebeuren. Aan het begin van de jaren 90 werd de elektriciteitsindustrie in het Verenigd Koninkrijk geherstructureerd. De activiteiten van de oorspronkelijke monopolist werden opgesplitst en toebedeeld aan vier nieuwe bedrijven die onderling zouden concurrentie voeren. National Power en PowerGen waren hiervan de twee belangrijkste (Pollit, 1999, blz. 16). Het productiviteitsverloop gedurende hun eerste jaren wordt hieronder voorgesteld. Beide elektriciteitsbedrijven slaagden erin om hun arbeidsproductiviteit in een tijdspanne van zeven jaar meer dan te verdubbelen.
88
Grafiek 2: Gegenereerde elektriciteit per werknemer 1990-1998
Bron: Postcomm (2002), blz. 10 Ook in andere netwerkindustrieën, waaronder gas en telecommunicatie, kunnen dezelfde observaties worden gemaakt. Gedurende de jaren 80 realiseerden bedrijven als British Gas, British Telecom of British Steel een vrij hoge groei van hun arbeidsproductiviteit en van hun totale factorproductiviteit (Bishop en Thompson, 1992). Waarschijnlijk hebben deze bedrijven hun efficiëntie kunnen verhogen onder invloed van de eerste initiatieven van liberalisering en deregulering. De bovenstaande resultaten bevestigen dat liberalisering een positieve impact kan hebben op de productiviteit. Nu rijst de vraag of het gegrond is om uit deze bevindingen lessen te trekken voor de postsector. Hierna zal daarom worden onderzocht in welke mate deze sectoren gelijkend zijn. 2.3 Rechtmatigheid van deze vergelijking Tussen de postsector en de bovenvermelde sectoren bestaan een aantal gelijkenissen. Vooreerst worden alle netwerkindustrieën gekenmerkt door de aanwezigheid van clubexternaliteiten. Hoe meer consumenten bij een bepaald netwerk betrokken zijn, des te
voordeliger het wordt voor de andere aangeslotenen. Een tweede relevante gelijkenis ligt in het karakter van de aangeboden diensten: ze komen tegemoet aan een algemeen belang. Telefonie, post of elektriciteit kunnen instaan voor de bevrediging van een bepaalde basisbehoefte. Tot slot kan men stellen dat elk van de netwerkindustrieën in zekere zin kenmerken draagt van een natuurlijk monopolie (Van der Lindena, 2005, blz. 16). Tegenover deze gelijkenissen staat een niet onbelangrijk verschil. In de meeste industrieën situeert het natuurlijke monopolie zich in de fysieke infrastructuur. Dat is bijvoorbeeld het geval in de gassector. Een aanbieder die tot de gasmarkt wil toetreden, dient te beschikken
89
over een infrastructuur van gasleidingen20. De investeringskosten voor het aanleggen van een dergelijk netwerk zijn niet alleen vrij hoog, maar zijn bovendien moeilijk recupereerbaar bij een eventueel faillissement in de toekomst. Bovendien vereist economische efficiëntie binnen de gasmarkt een productieschaal waarbij slechts een gering aantal leveranciers de markt voorziet. De aanwezigheid van meerdere aanbieders en dus van meerde leidingen zou namelijk aanleiding geven tot een kosteninefficiënte duplicatie van de infrastructuur. In de postsector bevindt het natuurlijke monopolie, als het al bestaat, niet in de infrastructuur maar wel in de de stroomafwaartse activiteiten, meer bepaald in het bestellen van post (Van der Lindena, 2005, blz. 12). Men kan daarom besluiten dat de indicatieve waarde van de productiviteitsevolutie in de andere netwerkindustrieën eerder beperkt kan zijn. Het is bijgevolg aangeraden om ook te kijken naar de resultaten van een crossnationale vergelijking. Meer specifiek wordt de situatie in Zweden bestudeerd. 3. Vergelijking met andere landen: Zweden 3.1 Situatieschets Reeds in 1989 besliste de Zweedse overheid dat de postmarkt zou worden geliberaliseerd. Enkele jaren later betrad City Mail als eerste concurrent de markt en maakt hiermee een einde aan het jarenlange monopolie van Sweden Post (Posten Sverige, kortweg Posten). De omstandigheden zijn vrij gelijkaardig aan de huidige in het Verenigd Koninkrijk: Posten zag haar monopolie op wettelijke gronden afgeschaft (in 1993) en moet sedertdien de universele dienstverlening voor haar rekening nemen. Ook hier is het marktaandeel van de concurrenten zeer beperkt. City Mail opereerde op basis van een strategisch plan dat enkel levering voorzag aan de grote steden en dit slechts tweemaal per week. Ondanks haar operationele kostenvoordeel kon men weinig inbrengen tegen de dominantie van Posten. Een belangrijke hindernis was de 20
Door de specifieke, verticale structuur van de gasindustrie kunnen slechts enkele bedrijven beroep doen op het aanwezige netwerk van
gasleidingen. Meerjarige contracten tussen exportlanden en binnenlandse operatoren verhinderen de nodige graad van flexibiliteit, die toetreding zou mogelijk maken. Nieuwe operatoren worden de toegang tot het netwerk ontzegd omdat het netwerk van gasleidingen slechts een welbepaalde capaciteit heeft. Ze moeten er dus op rekenen dat de capaciteit van de gasleidingen niet volledig wordt opgebruikt. Dit is echter zelden het geval. Ze hebben dus te kampen met een belangrijk concurrentienadeel, want toetreding is slechts mogelijk mits ze een eigen infrastructuur aanleggen.
90
klantengetrouwheid van Sweden Post, maar ook strategische belemmeringen zorgden ervoor dat City Mail in de problemen kwam. In 1995 gaf de Zweedse regulator PTS21 de opdracht aan Sweden Post om haar concurrent tijdelijk over te nemen. Op het moment dat City Mail voldoende marktervaring had opgedaan, werd het weer onafhankelijk gemaakt. De regulator hoopte zo in de toekomst een duopolie te realiseren met twee evenwaardige operatoren. City Mail beschikt nu over een marktaandeel van 7 procent en bereikt bij benadering 40 procent van de Zweedse huishoudens. Ze staat in voor een jaarlijkse bedeling van ongeveer 245 miljoen postartikelen. 3.2 Productiviteitsanalyse Tussen 1986 en 2005 steeg de arbeidsproductiviteit22 van Sweden Post aan een gemiddeld groeiritme van 4,7 procent. Halverwege de jaren 90 en in de meest recente periode (20042006) is de groei het meest uitgesproken. De positieve trendlijn in grafiek 3 kan hoofdzakelijk worden verklaard door een continue afname van het aantal werknemers. De gelijktijdige afname van het verwerkte postvolume gedurende de observatieperiode (zie tabel 9) is onvoldoende om de arbeidsproductiviteit te doen dalen. Grafiek 3: Arbeidsproductiviteit Sweden Post 1986-2006 (Q3)
Bron: Postcomm (2002), blz. 8 voor data tot 1995. Universal Postal Union () voor verdere data vanaf 1996.
21
Post-och TeleStyrelsen
22
De cijfers na 2001 zijn pro forma of exclusief het aantal werknemers van Postgirot, een dochteronderneming
van Posten die bankdiensten aanbiedt. Dit is niet het geval voor de data voor 2001. Voor 2006 zijn de data beschikbaar tot het derde kwartaal (Q3) van het boekjaar. Voor het vierde kwartaal heb ik de gegevens uit het vierde kwartaal van 2005 overgenomen als schatting.
91
Tussen 1990 en 2004 werd het aantal werknemers bij Posten gereduceerd van 49 000 tot 33 000. Dit is voornamelijk te wijten aan het feit dat de werkzaamheden vanuit weinig rendabele postkantoren werden stopgezet en overgeplaatst naar tankstations of warenhuizen. Tegelijk daalde in diezelfde periode het volume afzonderlijke brieven aan een jaarlijks gemiddelde van 3,7 procent. Deze daling zou voornamelijk worden verklaard door het toenemende belang van het elektronische postverkeer en niet zozeer door verhoogde concurrentie. De toetreding van City Mail heeft wel weerslag gehad in het segment voor massapost (bulk mail). Posten AB heeft haar prijzen in dit segment gevoelig laten dalen (een cumulatieve afname van 8%) om haar concurrentievermogen op peil te kunnen houden. Tabel 9: Gemiddelde procentuele verandering in volume, omzet en de briefprijzen van Posten (1990-2004) Afzonderlijke Totale Massabrievenpost brieven brievenpost a Volume Prijs Volume Prijs Volume Prijs Gemiddelde jaarlijkse -3,7 % 2,1 % -0,4 % -0,6 % -1,2 % 0 % verandering Cumulatieve -41 % 34 % -5 % -8 % -16 % 1% verandering Bron: Cohen et al. (2006), blz. 7 a
Deze prijsevoluties zijn gecorrigeerd voor inflatie.
3.3 Impact op de kostenefficiëntie Men kan verwachten dat de concurrentie van City Mail een positieve impact heeft gehad op de kostenefficiëntie van Posten, bijvoorbeeld door een reductie van de arbeidskosten. Om deze verwachtingen te toetsen aan de werkelijkheid maken Cohen et al. (2006) gebruik van een prijsvergelijking tussen Sweden Post en de Noorse monopolist Norway Post. In 1991 was het basistarief van Norway Post 18 procent hoger dan dat van Sweden Post. In 2002 was dit verschil toegenomen tot 37 procent. De auteurs zien voor deze toenemende discrepantie geen andere verklaring dan de opening van de Zweedse postmarkt. 4. De voorlopige resultaten in het Verenigd Koninkrijk Per 1 januari 2006 is de Britse postmarkt geopend. Het is nog vrij vroeg om conclusies te trekken, maar misschien kunnen de voorlopige resultaten een indicator zijn voor de toekomstige resultaatsevoluties van Royal Mail.
92
De statistieken betreffende het postvolume en het aantal werknemers van Royal Mail zijn slechts beschikbaar op jaarbasis. Het aantal verwerkte brieven met een binnenlandse bestemming bleef gedurende de periode 2000-2005 ongeveer constant. Dit is niet onlogisch, aangezien dit marktsegment (< 50 gram) toen nog volledig was gemonopoliseerd door Royal Mail. Daarna is het brievenvolume gedaald van 20,4 miljard naar 19,1 miljard stuks in 2006. Deze daling van 6,4 procent is in grote mate te wijten aan de toegenomen concurrentie, maar tegelijk is het totale postvolume in de Britse postmarkt lichtjes gedaald. Betreffende het aantal werknemers bij Royal Mail is de verandering reeds langer aan de gang. Terwijl in 2002 nog 221 810 personeelsleden waren tewerkgesteld, waren dat er in 2006 nog 195 952. Men heeft dus reeds vóór aanvang van de volledige liberalisering ingrijpende maatregelen ondernomen. De arbeidsproductiviteit is de laatste jaren dus toegenomen. Ook niet onbelangrijk is de naleving van de kwaliteitsvereisten die Postcomm heeft vastgelegd in de licentie van Royal Mail. Ten eerste moet een minimaal percentage van elke postklasse besteld zijn tegen het verstrijken van een bijhorende deadline (zie tabel 10). Voor “1st class”-, “2nd class”-, en “3rd class”-verzendingen bedraagt deze termijn respectievelijk één, drie en zeven werkdagen. In 2006 bijvoorbeeld moest 93 procent van de normale brievenpost tegen de volgende werkdag bezorgd zijn. Twee werkdagen later gold hetzelfde voor 98,5 procent van deze postklasse. In 2003/04 werden alle targets nog gemist, waarvoor regulator Postcomm later sanctionerende maatregelen zou ondernemen. In 2006 werden bijna alle standaards bereikt. Deze kwaliteitsverhoging moet de klanten ervan weerhouden om naar de concurrentie over te stappen. Daarnaast wordt Royal Mail ook beoordeeld op grond van haar prestaties van levering aan afzonderlijke postzones. Zo verzekert Postcomm dat niet enkel de stedelijke routes maar ook de rurale routes van een kwalitatieve dienst genieten. Ten slotte wordt ook de integriteit van de postverwerking beoordeeld. Royal Mail moet alle postartikelen beschermen tegen schade, verlies of diefstal. Aan het begin van dit jaar werd Royal Mail een boete van £ 9,62 miljoen opgelegd wegens het niet naleven van deze vereisten. Tabel 10: Kwaliteitsvereisten opgelegd aan Royal Mail 2003-2004 Target
Result
2004-2005
2005-2006
Target Result Target
Result
93
1st class stamped and metered alla
92,5
90,1
92,5
91,4
93,0
94,1
1st class Postage Paid impressionsb
90,6
83,5
90,6
87,5
91,1
92,2
90,3
81,7
90,3
80,5
90,8
90,1
Mailsortd 1st class
91,0
89,2
91,0
91,1
91,5
94,1
Presstreame 1st class
90,5
88,1
90,5
90,4
91,0
94,3
2nd class stamped and metered all
98,5
97,8
98,5
98,5
98,5
98,8
2nd class Postage Paid impressions
97,4
94,6
97,4
96,0
97,4
97,4
97,5
92,2
97,5
93,4
97,5
95,3
Mailsort 2 class
97,5
95,7
97,5
97,3
97,5
98,7
Presstream 2nd class
97,5
95,1
97,5
97,5
97,5
98,5
Special Deliveryf
99,0
97,9
99,0
98,0
99,0
98,8
Mailsort 3rd class
97,5
97,4
97,5
98,5
97,5
99,5
Standard Retail Parcelg
90,0
88,9
90,0
89,7
90,0
92,0
st
1 class response services
c
nd
2 class response services nd
Bron: a
Normale, gefrankeerde zendingen
b
Zendingen die de gebruiker kan frankeren met een persoonlijke code die verbonden is aan een persoonlijke
kredietaccount. c
Zendingen die een onmiddellijke respons behoeven. De ontvanger hoeft zijn terugzending niet te frankeren,
want de oorspronkelijke zender betaalt de kosten ervan. d
Omvangrijke zendingen van minstens 4 000 brieven die door de gebruiker zelf worden gesorteerd naar
bestemmingsregio. De verzender ontlast zo de werknemers van de sorteercentra en krijgt hiervoor een korting. e
Ook uitgevers van kranten of magazines kunnen zelf hun te verzenden post sorteren en een korting ontvangen.
f
Speciale zendingen die een uitzonderlijk snelle levering vragen. Men verzekert levering vóór 13 uur ‘s
anderendaags. De klant heeft meer zekerheid dan bij een “first class”-dienst. g
Verzending van kleinere pakjes met een weinig dringend karakter. Ten laatste vijf werkdagen na verzending
komt het pakje aan op het adres van bestemming.
5. Besluit Om een beeld te krijgen van de toekomstige resultaatsevolutie werd in dit hoofdstuk een tweevoudige strategie gehanteerd. In eerste instantie werd een vergelijking gemaakt met de eerder vrijgemaakte Britse elektriciteitsindustrie. Hier heeft liberalisering een positieve impact gehad op de productiviteit. Vanwege de enigszins verschillende marktstructuur is het niet ongevaarlijk om op basis van deze resultaten een voorspelling te doen voor Royal Mail. Een betere leidraad is waarschijnlijk de situatie van Sweden Post, dat in 1989 officieel afstand
94
moest doen van haar monopoliepositie. Nadien is het Zweedse postbedrijf beter gaan presteren op het vlak van productieve efficiëntie en kostenefficiëntie. Belangrijk is ook dat de opkomst van het emailverkeer hier een vrij significante impact lijkt te hebben gehad. Wat de voorlopige resultaten van Royal Mail betreft, kan vooral de reductie van het personeelsbestand worden opgemerkt en dit reeds vóór de postmarkt werd geopend. Verder is de kwaliteit van de dienstverlening toegenomen.
95
Hoofdstuk 6: DE UNIVERSELE DIENSTVERLENING 1. Inleiding In het vorige hoofdstuk werd vastgesteld dat de vrijmaking van de postmarkt de prestaties van Royal Mail ten goede kan komen, zelfs al is de activiteit van de toetreders beperkt. Om de volledige impact van liberalisering te bestuderen, is het belangrijk dat men naast deze baten ook de kosten probeert te kwantificeren. Het is opnieuw de bedoeling om te redeneren vanuit het standpunt van Royal Mail. Net als aan de opbrengstenzijde zal dus ook hier geen rekening worden gehouden met kosten die een sociaal karakter hebben. Toch vindt het belangrijkste kostenaspect van liberalisering voor Royal Mail, de universele dienstverlening, haar oorsprong in welvaartsoverwegingen. Hieronder wordt dan ook kort toegelicht waarom de Europese Commissie de uitvoering van de universele dienstverlening een verplicht karakter heeft meegegeven. Deze regulering wordt vaak afgekort tot USO (Universal Service Obligation).
De precieze invulling van de universele diensten in het postgebeuren werd reeds in het vorige hoofdstuk uiteengezet. Het is belangrijk om de mogelijke verschijningsvormen ervan te onthouden: een kwalitatieve vereiste, een geografisch afzetvereiste of een niet-discriminatoir prijsbeleid. In de Britse postmarkt wordt een combinatie van deze drie vormen gehanteerd. Het komt er nu op aan om te kijken naar de financiële implicaties die deze bepalingen met zich meebrengen voor Royal Mail. De analyse van de weerslag van de universele dienstverlening mag zich niet enkel beperken tot kostenfactoren. De aanstelling als universele dienstverlener kan Royal Mail ook een aantal niet onbelangrijke opbrengsten opleveren. Die worden onderzocht aan het eind van het volgende hoofdstuk en afgewogen tegen de kosten. Toch kan men kan verwachten dat de USO veeleer een last dan een voordeel creëert. Als de universele dienstverlening de operationele winstgevendheid van Royal Mail inderdaad afzwakt, kan dit verregaande implicaties teweegbrengen voor het toekomstige beleid van de onderneming. 2. De legitimatie van de universele dienstverlening Het vertrekpunt van deze verhandeling was de rol van de overheid in de postsector. In het inleidende hoofdstuk werden een aantal factoren aangehaald die een interventie probeerden te rechtvaardigen. In wat volgt worden een aantal aspecten weergegeven die het bestaan van de
96
verplichting tot universele dienstverlening verduidelijken vanuit een welvaartsgericht perspectief (Cremer et al., 1998, blz. 4-8). De analyse beperkt zich tot een beschouwing van netwerkexternaliteiten, verdienstegoederen, herverdeling en regionale politiek in het postgebeuren. 2.1 Netwerkexternaliteiten In eerste instantie is de vraag naar een bepaald goed van een consument afhankelijk van persoonlijke criteria: de prijsbeoordeling, het inkomen en de individuele preferenties. In moderne vraagtheorieën, zoals bijvoorbeeld deze geformuleerd door de new social economics, is de vraag naar bepaalde goederen ook gedetermineerd door sociale factoren. Zanella (2004, blz. 10) formaliseert de nutsfunctie van een individu i als volgt: U i = U (ωi , Zi ) . Het nut U is een functie van eigen overwegingen, samengebracht in een veelomvattende factor Z, en het gedrag van een referentiegroep, voorgesteld door een vector ω . Voor bepaalde producten zal de vraag van een consument positief samenhangen met de consumptie ervan door andere individuen. Men spreekt hierbij van een versterkend effect of sneeuwbaleffect, wat herhaaldelijk voorkomt in netwerksectoren zoals telefonie of post.
Indien in de landelijke regio’s van een land geen postbedeling plaatsvindt, zal het aantal verstuurde brieven in stedelijke gebieden ook lager liggen. In het omgekeerde geval, waarbij dus een negatieve externaliteit bestaat, spreekt men van een snobeffect. In dat geval is de betalingsbereidheid voor een goed groter, naarmate minder individuen het goed consumeren. Dit fenomeen kan zich bijvoorbeeld voordoen bij het verbruik van dure wagens of juwelen. Toch is het niet uitgesloten dat consumenten bij het nemen van hun aankoopbeslissingen geen rekening houden met deze externe effecten. Deze “egocentrische” ingesteldheid kan tot gevolg hebben dat de deelname aan een netwerk zoals het postgebeuren suboptimaal is. Universele dienstverlening kan hieraan tegemoet komen door de ontwikkeling van een bepaald netwerk te ondersteunen. Men kan bijvoorbeeld de participatie aanmoedigen door een aangepast prijsbeleid. 2.2 Verdienstegoederen De consumptie van een verdienstegoed draagt op een bepaalde manier bij tot een hoger maatschappelijk welvaartsniveau. Individuen hebben echter vaak de neiging om het belang
97
ervan te onderkennen en als dusdanig hun eigen welzijn en dat van de samenleving in het gedrang te brengen. Een klassiek voorbeeld hiervan is onderwijs, dat niet enkel bijdraagt tot zelfontplooiing
maar ook tot toekomstige
maatschappelijke ontwikkeling.
Zonder
overheidstussenkomst zou het aantal schoollopende individuen onvoldoende hoog zijn. Men kan argumenteren dat ook het postgebeuren eigenschappen draagt van een verdienstegoed. Het postnetwerk verzorgt namelijk de sociale contacten tussen de individuen van een samenleving. 2.3 Herverdeling Alvorens het herverdelingsaspect van de USO toe te lichten, dient te worden stilgestaan bij een bijzondere eigenschap van het begrip consument in de postmarkt. Het kan namelijk een ambivalente betekenis hebben. Zowel de verzender van een postgoed als de ontvanger ervan kunnen genieten van de aangeboden postdienst. Dit is een significant verschil met bijvoorbeeld de elektriciteitsmarkt, waar slechts één enkele partij consumeert. Vanwege het principale belang van de leveringskosten nemen postbedrijven voornamelijk de geadresseerden in rekening om hun operationeel beleid uit te stippelen. Het is mogelijk om hierbinnen twee groepen te onderscheiden. Vooreerst zijn er de geadresseerden in stedelijke gebieden, die aan een relatief lage kostprijs kunnen worden bedeeld. Daarnaast zijn er de klanten in rurale gebieden. Voor deze tweede categorie geldt dat de marginale kosten van de postbedeling hoger zijn, bijvoorbeeld als gevolg van de hogere transportkosten (zie afdeling 4.2). In een niet-gereguleerde omgeving zou het postbedrijf er dus baat bij hebben om de rurale klanten een hogere prijs aan te rekenen of om ze niet te bedienen. Veronderstel dat men kiest voor de eerste strategie. De introductie van de USO zorgt er dan onder meer voor dat elke bevolkingsgroep kan genieten van de postdiensten en dit aan een zelfde prijs. Anders beschouwd, de prijszetting is geen reflectie meer van de kostenverschillen tussen verschillende consumenten. In die zin kan het worden geïnterpreteerd als een vorm van indirecte belasting, geheven naar aanleiding van een postale transactie. Deze belasting heeft
een herverdelende werking. De minder gegoede, rurale klassen genieten namelijk van een relatief lagere last. Hierbij wordt verondersteld dat de stedelijke bevolking gemiddeld meer welvarend is dan de rurale bevolking.
98
2.4 Regionale politiek Aansluitend bij het vorige punt van herverdeling kan men de USO in een kader van regionale politiek plaatsen. Deze verplichting kan er namelijk toe bijdragen dat de welvaartskloof tussen gezinnen uit stedelijke gebieden en deze uit periferische gebieden niet verder wordt uitgediept. In afwezigheid van deze verplichting zou zelfs een agglomeratie-effect kunnen optreden. Dit houdt in dat steeds meer gezinnen en bedrijven zich in dichtbevolkte gebieden gaan vestigen en dat bijgevolg de belangen van de rurale bevolking nog meer in het gedrang komen. Toch valt het te betwijfelen of agglomeratie-effecten een grote rol zullen spelen in de postsector. Ze vormen bijvoorbeeld een veel sterker argument bij het verantwoorden van de universele dienstverlening in de elektriciteits- of telefoniesector. 3. Probleemstelling 3.1 Beschrijving met één spelfase Zoals in het vorige hoofdstuk werd opgemerkt, kan liberalisering een positieve impact hebben op de productiviteit en kan het initiatieven van kosteninnovatie bij Royal Mail aanwakkeren. Het gevaar bestaat echter dat deze positieve aspecten worden tenietgedaan, indien de USO een te zware financiële last vormt. Onder de verplichting tot universele dienstverlening kunnen er namelijk significante kostenverschillen ontstaan tussen Royal Mail en de toetreders, in het voordeel van die laatste. Toegetreden bedrijven worden namelijk in de mogelijkheid gesteld om aan cream-skimming te doen. Deze strategie houdt in dat ze hun diensten enkel aanbieden in stedelijke, dichtbevolkte gebieden waar de winstmogelijkheden hoger zijn dan elders. Om haar dominante positie te behouden moet Royal Mail in deze gebieden dus de concurrentiestrijd aangaan. Tegelijk wordt ze verplicht om de rurale gebieden te bedienen, alwaar de winstperspectieven een stuk lager liggen. Crew en Kleindorfer (1998) ijveren dan ook voor een zwakkere variant van de USO, waarbij een deel van de voorbehouden diensten behouden blijft. In de volgende paragraaf wordt de probleemstelling op een vereenvoudigde wijze uitgewerkt. Beschouw een willekeurig postartikel dat tot voor 2006 deel uitmaakte van de voorbehouden dienst en dus enkel werd bedeeld door Royal Mail aan een uniforme prijs P0 . Stel dat het Verenigd Koninkrijk kan worden opgesplitst in twee gebieden waar post moet worden bedeeld: het rurale gebied R en het stedelijke gebied S. De eenheidskost in beide gebieden bedraagt respectievelijk cR en cS . Stel dat geldt: cS < P0 < cR . Vóór 2006 hoefden de
99
verlieslatende operaties in de rurale gebieden niet noodzakelijk schadelijk te zijn, aangezien Royal Mail over voldoende winstmarge beschikte op de stedelijke routes. Dit liet toe om een politiek van kruissubsidiëring te voeren. Dit houdt in dat de activiteiten op verlieslatende routes worden gesubsidieerd door aangerekende markups op de winstgevende routes (het postverkeer in dichtbevolkte gebieden als Londen, Manchester…). Na de volledige vrijmaking en de bijhorende opheffing van het voorbehouden gebied wordt het goed echter ook aangeboden door toetreders in de stedelijke gebieden. Bijgevolg moet Royal Mail haar uniforme prijs laten dalen tot P1 om competitief te blijven. Dit zorgt voor een neerwaartse druk op de winstmarge en kan tot moeilijkheden leiden om het verlies op de rurale routes te compenseren. In de veronderstelling dat het postvolume in beide marktsegmenten even omvangrijk23 is, is dit het geval als P1 zo sterk moet worden gereduceerd dat P1 − cS < P1 − cR .
Een cruciale assumptie die hierboven werd gemaakt, is dat de kostprijs van de rurale postbedeling die van de stedelijke postbedeling overtreft: cR > cS . In afdeling 4 zal worden toegelicht waarom deze veronderstelling realistisch mag worden geacht. Eerst moet de bovenstaande analyse nog verder worden uitgebreid van een “one-shot”-situatie naar een meer realistische situatie met meerdere fasen. 3.2 Beschrijving met meerdere spelfasen Tot dusver werd in het vereenvoudigde model eigenlijk slechts één spelfase bestudeerd. Hierin beslisten de toetreders om te opereren in stedelijke gebieden en Royal Mail reageerde hierop door haar prijs te verlagen. Indien Royal Mail bij een prijs P1 verlieslatend werkt, kan deze situatie echter geen stabiele uitkomst vormen. Stel dat het management daarom beslist om in een volgende fase de prijs tot P2 te verhogen om alsnog break-even te kunnen werken. Dit kan ertoe leiden dat Royal Mail uit de stedelijke gebieden wordt weggeconcurreerd. Het verlies van dit gedeelte van de afzetmarkt oefent een opwaartse druk uit op de gemiddelde kosten van Royal Mail en dwingt haar opnieuw de prijzen te verhogen. Dit alles heeft een nefaste invloed op de concurrentiële positie van Royal Mail en kan zich vertalen in een 23
Men kan tegen deze veronderstelling inbrengen dat het postvolume meestal groter is op de stedelijke routes,
maar dat doet niets af van de essentie van de geformuleerde probleemstelling. Het zou er enkel toe leiden dat P1 − c R
iets meer mag uitstijgen boven
P1 − c S
dan het geval is bij gelijke postvolumes.
100
langdurige cyclus24 van marktverlies en prijsverhogingen. Finaal houdt ze enkel nog de rurale routes over als afzetmarkt en kan de voortzetting van de dienstverlening in het gevaar komen. Het is evenwel niet correct om te stellen dat de volledige vrijmaking van de postmarkt automatisch tot bovenstaande nadelige consequenties zal leiden voor Royal Mail. Ervaringen uit geliberaliseerde postindustrieën zoals deze van Zweden en Finland tonen namelijk dat het niet evident is voor toetreders om de marktmacht van de oorspronkelijke monopolist te reduceren. In hoofdstuk 4 werd vermeld dat ook de dominantie van Royal Mail voorlopig vrijwel intact blijft. In Cohen et al. (2003) wordt aangetoond dat een aanbieder kan ontsnappen aan deze negatieve spiraal, indien hij na de liberalisering een voldoende groot volume poststukken kan blijven behandelen of indien alle routes even winstgevend zijn. 3.2.1 Financiële impact van een volumeverlies In figuur 15 wordt de gemiddelde kostencurve van de Amerikaanse postverdeler US Postal Services (USPS) grafisch weergegeven, zoals geschat door Cohen et al (2003). Deze curve
heeft twee specifieke eigenschappen. Ten eerste is ze negatief geïnclineerd, wat een gevolg is van de aanwezigheid van vaste kosten in het postgebeuren (zie eerder). Ten tweede blijkt de variabiliteit van de gemiddelde kosten hoger te zijn bij lagere volumes. In 1999 behandelde USPS op jaarlijkse basis 739 poststukken per capita. De figuur leert dan dat een volumeverlies van bijvoorbeeld 10 procent tengevolge van toenemende concurrentie, de gemiddelde kosten nauwelijks zou verhogen. De vorm van de curve in figuur 15 is bij benadering ook aanwezig in andere industriële landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk. Het veronderstellen van een exact gelijk kostenverloop zou evenwel niet plausibel zijn. In 2006 behandelde Royal Mail op jaarlijkse basis 510 poststukken per capita. Ook de Britse postoperator is op dit vlak dus vrij goed gewapend tegen een neerwaartse winstspiraal. Deze vaststelling geldt zelfs als de toetreders de helft van de markt zouden inpalmen. Dit kan niet worden gezegd van landen als Griekenland of Spanje, waar het nationale postbedrijf jaarlijks een postvolume behandelt dat lager is dan 200 poststukken per capita. Zij zijn dus veel winstgevoeliger voor een vrijmaking van de postmarkt.
24
Dit fenomeen wordt door Cohen, Robinson, Sheehy, Waller en Xenakis (2003) aangeduid als een “graveyard
spiral”.
101
Figuur 15: Geschatte GK-curve van US Postal Services
Bron: Cohen et al. (2003), blz. 3 3.2.2 Winstgevendheid van de verschillende routes De waarschijnlijkheid dat Royal Mail na liberalisering in een neerwaartse spiraal terechtkomt, is ook afhankelijk van de homogeniteit van de routewinsten. Beschouw de onderstaande figuur waarin honderd postroutes worden gerangschikt naar oplopende winstgevendheid. Er worden twee situaties uitgewerkt. Op rechte A kan men op elk van de bestelroutes een nulwinst realiseren en is de waarschijnlijkheid om in de spiraal terecht te komen dus nihil. Desgevallend opereren de monopolist en de toetreders namelijk op routes die elkaar evenaren op het vlak van rendabiliteit. Dit geldt niet als de winstgevendheid van de routes heterogeen is, wat wordt voorgesteld op rechte B. De winst schommelt hier tussen -1 en 1. De monopolist zal zich hier na liberalisering waarschijnlijk moeten tevredenstellen met de minst rendabele routes. Het kostenverloop van Royal Mail wordt meer dan waarschijnlijk beschreven door curve B. Dit wordt hierna toegelicht. Figuur 16 : Hypothetische winstcurven van 100 bediende routes
Bron: Cohen et al. (2003), blz. 4 102
4. De kost van levering aan rurale gebieden De vraag waarom en in welke mate het duurder is om de gezinnen in landelijke gebieden te voorzien van een postdienst, kan worden opgelost aan de hand van empirische bevindingen. In Cohen, Ferguson en Xenakis (1992) wordt onderzocht of de verwerkingskosten van postartikelen in landelijke gebieden inderdaad hoger zijn dan deze in stedelijke gebieden. Hun onderzoek situeert zich in de Verenigde Staten, maar opnieuw zijn de bevindingen in grote mate veralgemeenbaar naar andere nationale postindustrieën. Men kwantificeert drie types kosten: leveringskosten (carrier costs), personeelskosten en transportkosten (vehicle costs). De kosten van de stedelijke levering kunnen verder worden opgesplitst naar de aard van hun bestemming: residentieel (aan gezinnen), zakelijk (aan bedrijven) of een combinatie van beiden. In het laatste geval betreft het bijvoorbeeld individuen die op hun thuisadres een handelszaak uitbaten. Hun kostenramingen wijzen op het duurdere karakter van rurale postverdeling, wat voornamelijk te wijten is aan leverings- en transportkosten. 4.1 Leveringskosten Vooraf dient te worden opgemerkt dat de afzetmarkt van de postvoorziening in de Verenigde Staten voornamelijk een stedelijk karakter heeft. Minder dan één kwart van de bestemmingen is namelijk gesitueerd op rurale routes of in de buurt ervan (zie tabel 11). De leveringskosten kunnen worden uitgedrukt in termen van de gemiddelde benodigde leveringstijd om een klant te bedelen. Deze tijd is vrijwel dezelfde voor rurale klanten als voor stedelijke klanten: 1,07 vergeleken met 1,04 minuten. Dit kleine verschil is voornamelijk het resultaat van de tijdsintensieve behandeling die postgoederen voor zakelijke bestemmingen vereisen. Aan bedrijven moeten vaak grotere postvolumes worden geleverd, die meer sorteertijd vragen in het postkantoor. Toch is het verkeerd om te stellen dat de stedelijke, residentiële post een opmerkelijk lagere leveringstijd vereist dan de rurale post (0,97 tegenover 1,07 minuten). Dit eerder geringe verschil kan te wijten zijn aan het grotere postvolume op stedelijke routes of aan het feit dat op landelijke routes vaker de “curb”strategie25 wordt toegepast.
25
Hierbij zal de postbode langsheen alle huizen rijden en de consument bedienen. Dit is typisch voor de
landelijke routes, omdat alle gezinnen hier hun postbus moeten plaatsen aan de straatzijde. Een alternatieve strategie bestaat erin dat een postbode zijn vehikel ergens in de straat parkeert en alle huizen te voet bedient (park-and-foot).
103
Het feit dat er minder poststukken per adres moeten worden bedeeld op landelijke routes, vertaalt zich dan uiteraard in een hogere leveringstijd per item. Tabel 11: Eigenschappen van de postlevering bij US Postal Services Stedelijk: Stedelijk: Totaal Totaal
Aantal bestemmingen (in mio)
residentieel
bedrijven
Stedelijk
Landelijk
73,4
0,6
78,1
20,5
0,97
5,55
1,04
1,07
12,22
21,44
12,50
14,94
4,78
15,52
5,01
4,30
Gemiddelde leveringstijd26 per bestemming in minuten Gemiddelde leveringstijd per artikel in seconden Gemiddeld aantal stukken per bestemming
Bron: Cohen, Ferguson en Xenakis (1992), blz. 5 4.2 Personeel- en transportkosten Cohen, Ferguson en Xenakis wijzen erop dat de arbeidskosten in de rurale postnetwerken het laagst zijn, omdat hier vaker gewerkt wordt met deeltijdse contracten. In stedelijke netwerken daarentegen wordt voornamelijk gewerkt met voltijdse arbeidskrachten. Deze vaststelling is in grote mate bepaald door de Amerikaanse, industriële loonnormen en hoeft dus niet noodzakelijk te gelden voor buitenlandse postale industrieën. De gemiddelde transportkost per stedelijke route bedraagt 3 819 USD op jaarlijkse basis. Voor een rurale route loopt dit bedrag op tot 5 677 USD, voornamelijk te wijten aan de langere afstand die moet worden afgelegd om alle gezinnen te bedelen (88 km tegenover 24 km gemiddeld). Meer dan waarschijnlijk geldt ook voor het Verenigd Koninkrijk dat de transportkosten op rurale routes hoger zijn.
26
De leveringstijd is hier de som van twee factoren: 1) de “in-office”-tijd: de benodigde tijd om alle post te
sorteren naar adres van bestemming en 2) de “out-of-office”-tijd: de benodigde tijd om de post te bezorgen bij de klanten.
104
5. Impact van de USO op de winstgevendheid: formeel 5.1 Inleiding In theorie lijkt de universele dienstverlening een aantrekkelijk concept: de volledige bevolking wordt door de postale operator op kwaliteitsvolle wijze bediend en overal wordt daarvoor een zelfde prijs aangerekend. Men dient echter de leefbaarheid van een dergelijke politiek te nuanceren. Zoals reeds werd aangehaald hebben toetreders de neiging om enkel de nichesegmenten van de postmarkt te bedienen, zijnde de dichtstbevolkte steden. De operator die tot de universele dienstverlening wordt verplicht, meestal de vroegere monopolist, kan hierdoor zijn winstgevendheid in het gedrang zien komen. Om de impact van de USO op de rendabiliteit van Royal Mail te kunnen begrijpen, worden hierna de resultaten van een aantal wiskundig modellen weergegeven. Ze hebben als belangrijkste functie aan te tonen wat de impact is van elk van de elementen van de universele dienstverlening, meerbepaald de beperkingen aangaande prijs, kwaliteit en voorziening. Men zal kunnen concluderen dat onder meer de strategie van de toetreder een belangrijke rol speelt in de winstgevendheid van Royal Mail. 5.2 Beschrijving van de modelvorming In Valletti, Hoernig en Barros (2002) wordt de impact van de USO bestudeerd in de telecommunicatiemarkt. De auteurs beweren dat de resultaten veralgemeenbaar zijn naar andere netwerksectoren zoals de verwerking van elektriciteit, gas of post. Veronderstel dat er na liberalisering twee producenten gevestigd zijn in de Britse postmarkt: de oorspronkelijke monopolist I (incumbent) en een toetreder E (entrant). Het Verenigd Koninkrijk kan worden beschreven als een grondgebied bestaande uit een continuüm van regio’s [ 0, µ ] ⊂ R+ . Het betreden van de markt in een bepaalde regio resulteert voor beide bedrijven in een vaste kost F ( µ ) . Er geldt dat F (0) = 0 en F '(µ ) = f ( µ ) > 0 , waardoor de voorzieningskost in regio µ het hoogst is. Een bedrijf v (met v dus I of E) dat actief is in een gebied
[ 0, µi ]
wordt geconfronteerd met een totale investeringskost ten bedrage
µi
van C ( µi ) = ∫ F ( µ )d µ . Het model is opgebouwd uit twee perioden. In de eerste periode 0
bepaalt elke onderneming haar afzetmarkt, dit is het aantal regio’s waarin het wenst te opereren. In de tweede periode worden de prijzen bepaald. De brutowinst (winst exclusief
105
vaste kosten) van onderneming v in een regio µi is π v ( µi ) en de totale brutowinst van die µi
zelfde onderneming is gegeven door Π v = ∫ π v ( µi )d µ . Men kan stellen dat de winst in een 0
bepaalde regio afhankelijk is van het aantal operatoren. De monopoliewinst Π I , m ( PI ) is groter dan de winst Π v , d ( PI , PE ) die elk van de beide producenten realiseert in een duopolie. Hierbij staat Pv voor de prijs van operator v. Verder wordt Qv , d gebruikt om de verkochte hoeveelheid van deze operator in het duopolie te omschrijven. Om na te gaan wat de impact op de winst is van elke beleidsregel die de overheid doorvoert, wordt vertrokken vanuit een ongereguleerd duopolie. In deze situatie kunnen beide bedrijven kiezen in welke regio’s ze opereren, welke prijzen ze aanrekenen en welke kwaliteit hun diensten hebben. Daarna wordt het winsttotaal berekend van onderneming I die wordt onderworpen aan een voorzienings-, een prijs- en een kwaliteitsrestrictie. De toestand onder elk van deze drie maatregelen wordt vergeleken met de volledig vrije benchmark. 5.3 De impact van uniforme prijzen (UP) Veronderstel dat de regulator onderneming I verbiedt om haar prijzen voor een bepaalde postdienst geografisch te differentiëren. Het is niet belangrijk om te weten of de toetreder ook aan deze regulering wordt onderworpen, aangezien hij slechts één marktsegment bedient: de consumenten in winstgevende gebieden. De auteurs veronderstellen dat er sprake is van concurrentie op alle locaties µ gelegen in het interval [ 0, µ E ] en dat er een monopolie bestaat in het interval
[ µE , µI ] .
De locaties µ > µ I worden niet bediend aangezien de vaste
toegangskosten hier de brutowinsten overtreffen. Men kan aantonen dat de uniforme prijs tussen de duopolie- en de monopolieprijs is gelegen: PI , d < PI ,UP < PI ,m .
De winstmaximalisatieproblemen voor beide operatoren in de tweede fase kunnen als volgt worden beschreven: max Π I = µ E Π I ,d ( PI , PE ) + ( µ I − µ E )Π I ,m ( PI )
(26)
max Π E = µ E Π E , d ( PI , PE )
(27)
PI
PE
De uitwerking ervan levert in beide gevallen een evenwichtsuitkomst die wordt beschreven door de relatieve voorziening k = µ E µ I ≤ 1 . Alle gerealiseerde winsten op de bedeelde routes
106
zijn namelijk een functie van k: π E , d (k ) , π I , d (k ) en π I , m (k ) . In de eerstvolgende stap wordt bepaald of de laatste twee relaties negatief of positief zijn geïnclineerd. Daarna wordt onderzocht welke impact de UP-restrictie heeft op de besluitvorming in de eerste fase omtrent de voorzieningen µ I en µ E . - Impact van k op de winst van Royal Mail De totale winst van onderneming I is de som van de gerealiseerde winsten op de routes
[ µ E , µ I ] en op de routes [ 0, µ E ] . Een toename van k resulteert in een daling van de monopoliewinst van de onderneming: d Π I ,m dk
=
∂Π I , m ∂PI <0 ∂PI ∂k
(28)
Gegeven dat de consumenten op de gemonopoliseerde routes vrij prijsinelastisch zijn, moet de eerste factor in (28) positief zijn. De impact van k op PI is daarentegen negatief. Een toename van de relatieve voorziening betekent namelijk dat het monopoliegebied, en bijgevolg de prijsmacht, kleiner wordt. Het effect van een toename van k op de duopoliewinst wordt bepaald in de onderstaande vergelijking. De eerste term in het linkerlid van (29) is positief, de tweede term heeft een negatief teken. De tekens van de afzonderlijke factoren zijn weergegeven tussen haakjes: d Π I ,d dk
(−) (−)
(+)
(−)
∂Π I ,d ( PI , PE ) ∂P ∂Π I , d ∂PE met A = =A I + ∂PI ∂k ∂P ∂k { 14E243 >0
(29)
<0
Een toename van k zal doorgaans leiden tot een strategische prijsverlaging van onderneming I om het de toetreder moeilijk te maken. Het is mogelijk dat zij haar prijzen daarbij zodanig moet verlagen dat dit ten koste gaat van haar eigen winst. Er bestaan niettemin twee mogelijke omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat het totale effect in vergelijking (29) zal positief zijn. Dit is ten eerste het geval indien k voldoende dicht bij 0 ligt. Dit kan betekenen dat er nauwelijks concurrentie is en dat een beperkte toetreding de monopolist niet meteen hoeft te verontrusten. Indien k ≈ 0 is de eerste term veel groter dan 0 en zal het positieve effect dominant zijn. Een kleine prijsverlaging volstaat namelijk om te reageren op de toetreding. Indien deze prijsverlaging nu een meer dan proportionele toename van de
107
gevraagde hoeveelheid veroorzaakt, zal de winst Π I ,d toenemen. Anders gesteld, als k ≈ 0 moet de factor A behoorlijk negatief zijn. Ten tweede kan een toename van k de winst ook verhogen
als
de
goederen
voldoende
gedifferentieerd
zijn,
want
dan
is
∂Π I , d ∂ PE = PI ∂QI , d ∂ PE voldoende klein en is de tweede term verwaarloosbaar. Dit kan
bijvoorbeeld het geval zijn als de toetreder zich enkel bezighoudt met het verspreiden van reclamefolders en de klassieke brievenpost overlaat aan onderneming I. - Impact van UP op k De impact van de UP-restrictie op de voorzieningsgraden van beide operatoren in de eerste fase zal uiteindelijk bepalend zijn voor de winstevolutie. Men toont aan dat in het evenwicht onder UP de voorziening van onderneming I steeds lager is dan in de referentiesituatie. Hoe de voorziening van de toetreder zal evolueren is minder duidelijk. Enerzijds betekent een daling van µ I voor een gegeven µ E dat het aantal gebieden waar onderneming I als monopolist opereert, afneemt. Equivalent kan men stellen dat onderneming I nu op relatief meer routes is blootgesteld aan concurrentie. Bijgevolg zal ze beslissen om de uniforme prijs PI ,UP te laten dalen. Deze agressievere prijspolitiek is nadelig voor de toetreder die nu op een
aantal routes niet meer winstgevend kan concurreren en zijn voorziening µ E moet laten afnemen. Anderzijds zal de daling van µ I zorgen voor een toename van k, waardoor het prijsniveau gaat stijgen. Hierdoor wordt het dan weer aantrekkelijker voor de toetreder om in meer gebieden de concurrentie aan te gaan met Royal Mail. Het is dus niet duidelijk welk effect de UP-restrictie heeft op µ E en dus op de relatieve voorziening k. Men kan dus besluiten dat indien k toeneemt tengevolge van de uniforme prijsregel, de winst van onderneming I met zekerheid daalt onder twee omstandigheden. Met name als de toetreder als een voldoende grote dreiging wordt aanzien én als beide ondernemingen postgoederen aanbieden die onvoldoende gedifferentieerd zijn. De eerste voorwaarde lijkt niet te zijn vervuld in het geval van Royal Mail. Na de marktopening is de concurrentie van toegetreden operatoren zoals TNT of UK Mail vrij beperkt gebleven. Wat de tweede voorwaarde betreft, kan men stellen dat een aantal toegetreden operatoren zich in de toekomst volledig willen richten tot het segment van de klassieke brievenpost. Men spreekt dan van een “End-to-End”-strategie (zie hoofdstuk 4, afdeling 2.2). Op basis van dit model kan men dus
108
besluiten dat de uniforme prijszetting voorlopig geen gevaar hoeft te betekenen voor de winstgevendheid van Royal Mail. 5.4 De impact van een afzet- of voorzieningsvereiste (CC) Een tweede optie voor de overheid om de universele dienstverlening in te vullen bestaat uit het opleggen van een voorzieningsvereiste. In het extreme geval verplicht ze een operator tot het bedienen van het volledige grondgebied, wat toepasselijk is in het geval van Royal Mail. Als men enkel en alleen de voorziening reguleert, zal dit er toe leiden dat de oorspronkelijke monopolist zijn voorziening µ I moet vergroten. Bijgevolg moet hij nu ook op de verlieslatende routes µ > µ I gaan opereren. Zoals eerder gesteld, geldt in het punt µ I namelijk dat de brutowinsten net voldoende groot zijn om de vaste kosten te dekken: F ( µ I ) = π I . Het opleggen van een voorzieningsvereiste onderdrukt dus de winst van onderneming I. 5.5 De impact van een kwaliteitsvereiste (QC) Het model van Valletti, Hoernig en Barros gaat niet in op het kwaliteitsaspect van de universele dienstverlening. In het model van Calzada (2005) wordt deze extra dimensie wel toegevoegd, wat de kloof tussen theorie en empirie opnieuw vernauwt. Zoals in het vorige hoofdstuk ter sprake is gekomen, vergt een kwaliteitsvolle voorziening voor Royal Mail de naleving van een 15-tal standaards. De aanwezigheid van kwaliteitsvereisten heeft als direct gevolg dat in de analyse van Calzada een extra periode wordt omschreven. In een eerste fase bepalen beide operatoren opnieuw in welke locaties er zal worden geopereerd. In een tweede fase wordt nu bepaald welke kwaliteit τ men wil aanbieden en de prijszetting volgt in een derde fase. Elk van de operatoren v (met opnieuw v = I of E ) levert een postdienst met kwaliteit τ v tegen een prijs Pv . Calzada veronderstelt dat de kwaliteit van de monopolist groter is dan deze van de toetreder: τ I > τ E . Deze assumptie is hier niet onlogisch, aangezien bijvoorbeeld de leveringsfrequentie van Royal Mail beduidend hoger is dan deze van toegetreden bedrijven. Gegeven dat onderneming I na de invoering van de USO de kwaliteit van haar postdiensten verder moet verhogen, gaat men bepalen in welke richting een toename van τ I haar winst beïnvloedt.
109
Een gedwongen kwaliteitsverhoging verhoogt de winst van de operator in het monopolie: d Π I ,m dτ I
(+)
(+ )
∂Π I ,m ∂PI = >0 ∂PI ∂τ I
(30)
Calzada veronderstelt dat de vraag van de consumenten volledig prijsinelastisch is. De onderneming
kan
de
kost
van
de
kwaliteitstoename
dus
doorrekenen
in
de
consumentenprijzen in de postmarkt. Of dit in werkelijkheid ook het geval is, kan worden betwijfeld. Gegeven de vele andere communicatiemogelijkheden (fax, email…) kan de prijsgevoeligheid van de klanten in de postmarkt behoorlijk hoog zijn. De impact op de winst die in het duopolie wordt gerealiseerd, is minder duidelijk dan de evolutie in (30): d Π I ,d dτ I
(−)
(+)
(+)
(+)
∂Π I , d ∂PI ∂Π I ,d ∂PE = + ∂PI ∂τ I ∂P ∂τ 14243 14E243I <0
(31)
>0
Ook op de concurrentiële routes zorgt de kwaliteitstoename voor hogere productiekosten en dus zal onderneming I ook hier haar prijs verhogen. Een alternatieve verklaring voor de prijsverhoging ligt in de toename van de productdifferentiatie, gegeven dat de dienstkwaliteit van de toetreder dezelfde is gebleven. Het duopolie tendeert hierdoor als het ware naar twee afzonderlijke monopolies. Hierdoor verwerft onderneming I meer prijsmacht. Dit geldt ook voor onderneming E, die dus ook haar prijs verhoogt na de kwaliteitsverhoging bij haar concurrent. Aangezien beide operatoren hun prijzen verhogen, zal de finale impact van de kwaliteitsverhoging op de winst onduidelijk zijn. Doordat onderneming I haar prijs verhoogt, moet ze aan concurrentiekracht inboeten en daalt haar winst. Omgekeerd wordt deze winstdaling gecompenseerd doordat ook onderneming E haar prijzen verhoogt. Welk van de twee effecten uiteindelijk dominant zal zijn, wordt volgens Calzada bepaald door de voorziening van de toetreder. Een lage µ E (en dus lage k) zorgt er bijvoorbeeld voor dat d Π I , d d PI kleiner wordt, waardoor het totale effect in vergelijking (31) negatief zal worden.
Ook het model van Calzada laat toe om een bepaalde voorspelling te maken omtrent de impact van de universele dienstverlening op de winstgevendheid van Royal Mail. Als men aanneemt dat de klanten in de postmarkt vrij prijsgevoelig zijn en de toetreders slechts op een 110
beperkt aantal routes opereren, kan het opleggen van een kwaliteitsstandaard de winstgevendheid van Royal Mail onderdrukken. 6. Besluit In dit hoofdstuk werd allereerst toegelicht waarom de Europese overheden de universele dienstverlening een verplicht karakter hebben gegeven. In een vrije markt zou deze dienstverlening in het gedrang kunnen komen, wat verstrekkende gevolgen heeft. De USO geeft aanleiding tot de constructie van een postnetwerk dat zich uitspreidt over het volledige grondgebied. Dit is bevorderlijk voor de sociale samenhang. Bovendien draagt de USO bij tot de welvaartsontwikkelingen van de minder gegoede bevolkingsgroepen, bijvoorbeeld door haar herverdelende karakter. De universele dienstverlening kan dus de sociale welvaart verhogen, maar dit kan tegelijk ten koste gaan van de winstgevendheid van Royal Mail. Op korte termijn verhindert de USO de mogelijkheid om een politiek van kruissubsidiëring te voeren. Op langere termijn kan ze Royal Mail bovendien in een neerwaartse spiraal brengen waarbij de winstmogelijkheden geleidelijk worden gereduceerd. Aan het einde van dit hoofdstuk werd de financiële impact van de USO geformaliseerd met behulp van een mathematische uiteenzetting. Elk van de drie verschijningsvormen (UP, CC of QC) kan de winstgevendheid van Royal Mail afzwakken, gegeven dat aan een aantal voorwaarden is voldaan. Onder meer de mate waarin de diensten van Royal Mail en de toetreders gedifferentieerd zijn, heeft een belangrijke impact. In het volgende hoofdstuk worden een aantal empirische resultaten bestudeerd en kunnen de conclusies van de theoretische modellen worden getoetst. Er zal blijken dat hun illustratieve karakter in zekere zin beperkt is, omdat ze abstractie maken van de opbrengsten die aan de USO zijn verbonden.
111
Hoofdstuk 7: DE KOSTPRIJS VAN DE UNIVERSELE DIENSTEN 1. Inleiding Het berekenen van de kostprijs van de universele dienstverlening kan op twee verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Men kan het begrip “kosten” opvatten in welvaartstermen maar ook in financiële termen. Allereerst kan men zich baseren op de maatschappelijke welvaart en stellen dat de distorties die de USO-maatregelen teweegbrengen, de economische efficiëntie kunnen aantasten. In Golay en Dobbs (1996) wordt de USO vanuit deze invalshoek bestudeerd. Bij een uniform tarief betalen de consumenten op winstgevende routes een prijs die hoger ligt dan de productiekost. Het omgekeerde geldt voor de consumenten die woonachtig zijn langsheen verlieslatende routes. De postprijzen vormen dus geen weerspiegeling van de marginale kosten, wat de economische welvaart kan inperken. De invalshoek van dit hoofdstuk is er geen van maatschappelijke welvaartskost. Het is wel de bedoeling om de financiële last te kwantificeren die de universele dienstverlener moet ondergaan. Zoals reeds herhaaldelijk is vermeld, verviel per 1 januari 2006 het laatste gedeelte van het voorbehouden gebied van Royal Mail en daarmee het laatste marktsegment waartoe rivaliserende uitbaters niet werden toegelaten. Als monopolist kon het bedrijf haar voorbehouden diensten aanbieden met een behoorlijke winstmarge en zo de kosten van de universele dienstverlening compenseren. Deze optie is nu vervallen. Een correcte meting van de kostprijs is een essentiële factor in de beleidsvorming, niet enkel voor de onderneming maar ook voor de overheid. Een aantal USO-operatoren kunnen rekenen op subsidies van de overheid om aan hun verplichtingen te voldoen. Het is bijgevolg van belang voor de overheid dat ze over een goede maatstaf beschikt om de omvang van deze financiering te berekenen. Jaarlijks worden aan Royal Mail wel subsidies toegekend, maar die vormen geen rechtstreekse compensatie voor de universele dienstverplichting. Na dit laatste gedeelte moet duidelijk worden of de kostprijs van de USO de verbeterde bedrijfsresultaten tengevolge van liberalisering overcompenseert en of dus de operationele gezondheid van Royal Mail in het gedrang komt. Dit zou evident kunnen lijken, aangezien Royal Mail de USO niet kan financieren met kruis- of overheidssubsidies. Toch zal finaal worden gewezen op het belang van een aantal opbrengsten die aan de USO verbonden zijn en die deze kosten kunnen compenseren.
112
2. Consensusvorming In Panzar (1999, blz. 3) wordt gepoogd om de kostenomvang van de universele dienst af te bakenen. Als uitgangspunt beschrijft hij een marktscenario van vrije concurrentie, waarbij geen enkele operator aan de USO is onderworpen. Daarna bestudeert hij een markt waarin wél een universele dienstverlener wordt aangesteld. Veronderstel dat in de initiële situatie zonder interventie een verzameling van X klanten wordt bediend, tegen een kostprijs C ( X ) met C X > 0 . In het alternatieve geval (met USO) genieten Y extra klanten van de dienstverlening. In het uiterste geval kunnen X + Y klanten zelfs een volledige nationale populatie beschrijven. Volgens Panzar kan de kostprijs van de USO ( CUSO ) dan worden omschreven als de totale kost van de diensten die in een perfect concurrentiële omgeving niet zouden worden aangeboden. Anders gesteld is dit de benodigde extrakost om de nieuwe klanten te bedienen: CUSO = C ( X ∪ Y ) − C ( X ) . Men kan ook een ruimere interpretatie gebruiken, waarbij gederfde opbrengsten in rekening worden genomen. Beschouw de uitgangssituatie waarbij slechts een deel X van de totale populatie wordt bediend. Veronderstel het bestaan van een subpopulatie Z die wel postale diensten krijgt aangeboden, maar een te lage betalingsbereidheid of koopkracht heeft. Als het postbedrijf deze groep kan identificeren, kan ze een discriminatoir prijsbeleid voeren (bijvoorbeeld een korting geven aan minderbedeelden) en zo extra opbrengsten genereren. Een dergelijke strategie is uitgesloten onder de USO, vanwege de uniforme prijsregel. Bovendien kan de uniforme prijs lager zijn dan de prijs die in de uitgangssituatie werd aangerekend aan de X klanten. Dit leidt opnieuw tot een gederfde opbrengst en een verhoging van de kost27 van de universele dienstverlening. De omschrijving van Panzar getuigt onder meer van de moeilijkheden die kunnen ontstaan wanneer men het kostenaspect van de universele dienstverlening wenst te beschrijven. Toch zal er nood zijn aan een standaarddefinitie om deze kostprijs te kwantificeren en te vergelijken in verschillende situaties. In de literatuur wordt daarom vaak beroep gedaan op de NAC-benadering, maar ook de EP-benadering behoort tot de mogelijkheden (Rodriguez en Storer, 2000). Hierna worden beide methoden beschreven en aangewend bij een empirische schatting van de USO-kosten voor Royal Mail.
27
Hier kan men spreken van een opportuniteitskost.
113
3. Methodes voor kostprijsberekening 3.1 De “Net Avoided Cost”-methode (NAC) Bij deze benadering wordt de USO-kost als volgt gedefinieerd: het totaal aan verliezen waarvan een operator zou kunnen worden verlost, indien de USO werd opgeheven en hij de dienstverlening aan alle niet-winstgevende routes kon stopzetten. Om deze kost te berekenen, dient men allereerst het volledige postnetwerk in verschillende routes op te delen en ze te rangschikken naargelang hun rendabiliteit. Daartoe worden per route de kostprijs van alle postitems berekend en vergeleken met hun uniforme prijs. Men maakt bij de kostencalculatie een belangrijke assumptie: de producent is X-efficiënt en heeft dus geen uitzonderlijk hoge kosten. De sommatie van de resultaten over alle verlieslatende routes is dan de nettovermijdbare kost. De NAC-methode leent zich voornamelijk tot het berekenen van de USO-kost in een stabiele marktsituatie. Dit kan bijvoorbeeld een situatie zijn waarbij het liberaliseringsproces reeds is voltooid. Voor het berekenen van deze kost in een evoluerende marktstructuur kan daarentegen een meer dynamische aanpak prefereerbaar zijn: de “Entry Pricing”-methode. Deze methode houdt onder meer rekening met de graad van liberalisering en de mate van toetreding. De NAC-kostprijs is onafhankelijk van deze parameters en wordt volledig bepaald door de toestand op de verlieslatende routes. 3.2 De “Entry Pricing”-methode (EP) Terwijl men bij de NAC-methode een totaal kostenbedrag berekent, gaat men hier op zoek naar een saldo. Er wordt niet enkel rekening gehouden met de vermijdbare kosten, maar ook met de grootte van de gereserveerde markt. Des te groter het wettelijk monopolie van de USP, des te gunstiger namelijk het klimaat is om de USO-kosten intern te gaan financieren. Ook hier zal men vooreerst het netwerk moeten opsplitsen in verschillende routes. Opnieuw wordt een efficiënte operator verondersteld, die aan een UP-beperking is onderworpen. Voor elk van de routes berekent men de marginale kosten voor de toetreders. Men veronderstelt dat er effectief concurrentie zal optreden op alle routes waar de marginale kosten van de toetreders lager zijn dan de uniforme prijs. Voor elk van deze routes bepaalt men het volumeverlies dat de vroegere monopolist zal leiden en de impact op zijn opbrengsten en kosten. Finaal wordt de kost van de universele dienstverlening berekend als de som van de opbrengstverliezen op de routes waar toetreding plaatsvindt minus de evolutie in de kosten 114
van de USP. Beschouw een onderneming I die een bepaald postgoed verdeelt over een grondgebied met N routes. De USO-kostprijs op basis van de EP-berekening, CUSO , kan wiskundig worden omschreven als(Rodriguez en Storer, 2000, blz. 32): N
CUSO = ∑ ( PIj ,1.QIj ,1 ) − ( PIj ,2 .QIj ,2 ) − CI (QI ,1 ) − C I (QI ,2 )
(32)
j=1
voor alle j waarvoor QEj > 0
Waarbij:
- PIj ,1 en PIj ,2 : de uniforme prijs van onderneming I op een route j respectievelijk voor en na de toetreding - QIj ,1 en QIj ,2 : de gevraagde hoeveelheden van onderneming I op een route j respectievelijk voor en na de toetreding - QEj : de gevraagde hoeveelheid van de producten van de toetreder op route j - C I (.) : de kostenfunctie van een X-efficiënte USP I - QI ,1 en QI ,2 : vectoren van gevraagde hoeveelheden van onderneming I respectievelijk voor en na de toetreding
De EP-benadering omhelst tot slot nog twee belangrijke bemerkingen. Eerst moet worden toegelicht waarom het zo belangrijk is om een X-efficiënte producent te veronderstellen. Het verlies waarmee de monopolist wordt geconfronteerd door de opening van de markt kan te wijten zijn aan twee factoren. Allereerst is het mogelijk dat hij veel volume- en klantenverlies lijdt, omdat hij niet efficiënt opereert. Uiteindelijk kan hij dan de concurrentiële strijd niet aangaan. Daarnaast kan hij met hogere kosten worden geconfronteerd door maatregelen als een uniforme prijs, een verplichte voorziening of een verplichte kwaliteit. Enkel deze laatste bepalingen hebben betrekking op de universele dienstverlening en mogen dus in rekening worden genomen bij de schatting van de kostprijs van de USO. Indien men de mogelijkheid van een inefficiënte operator niet zou uitsluiten, zou de werkelijke kostprijs worden overschat. Een tweede bemerking houdt in dat het prijsniveau in de postmarkt niet abnormaal hoog mag worden verondersteld. Dit zou leiden tot een te sterke toetreding en dus een te hoge concurrentiële druk, wat zich opnieuw zou vertalen in een overschatting van de kostprijs (Rodriguez, Smith en Storer, 1999, blz. 7).
115
3.3 De relatie tussen NAC en EP Zoals uit de voorstelling van de empirische resultaten zal blijken, leiden beide methodes doorgaans niet tot eenzelfde schatting. Het dient zelfs te worden opgemerkt dat er een invers verband kan bestaan tussen de NAC- en de EP-resultaten. Veronderstel dat de leveringskosten min of meer hetzelfde bedragen op elke route en behoorlijk laag zijn. Dit brengt met zich mee dat het aantal verlieslatende routes laag is, waardoor de NAC-maatstaf een laag kostenresultaat genereert. Aangezien nu veel routes concurrentie aantrekken, leidt de EPmaatstaf tot een hoge schatting. De waarschijnlijkheid van constante leveringskosten in het Verenigd Koninkrijk is nihil, maar deze inverse relatie zou bijvoorbeeld wel kunnen worden geobserveerd in kleinere deelgebieden ervan. 4. Empirische resultaten 4.1 De NAC-methode In 1998 voerde NERA (National Economic Research Associates) een onderzoek naar de gevolgen van de liberalisering van de postindustrie, in opdracht van de Europese Commissie. Hierin wordt de jaarlijkse USO-kostprijs voor Royal Mail in 1996/97 op basis van de NACmethode geschat op £ 22,6 miljoen. In datzelfde boekjaar realiseerde Royal Mail opbrengsten ter waarde van £ 5 019 miljoen en bedroeg de operationele winst £ 518 miljoen. Bij dit vrij lage resultaat moeten twee aantekeningen worden gemaakt. Vooreerst moet worden opgemerkt dat dit kostencijfer onafhankelijk is van de mate waarin het liberaliseringsproces is gevorderd. In 1998 was de postmarkt nog maar geopend boven een gewichtslimiet van 350 gram, maar dit doet niets af van de algemeenheid van dit resultaat. Deze resultaten zouden dus ook vandaag nog een vrij hoge geldigheid moeten hebben. Daarnaast benadrukken de auteurs dat hun informatieset een vrij beperkte omvang heeft, wat de nauwkeurigheid van de schatting kan inperken. In 2001 deed regulator Postcomm beroep op een onafhankelijk onderzoeksbureau om de kost van de universele dienstverlening voor Royal Mail (toen nog Consignia geheten) te schatten. Ook hier werd gekozen om de netto-vermijdbare kostprijs te berekenen, op basis van financiële gegevens uit 1999. Hier wordt de kostprijs geschat op £ 81 miljoen, wat equivalent is aan één vijfde van de operationele winst die Royal Mail realiseerde in 1999. De data die hier werden gebruikt, vertonen een hogere graad van detaillering dan deze gebruikt door NERA. Dit kan een verklaring zijn voor de uiteenlopende schattingen. Bovendien is het niet uitgesloten dat het resultaat van Postcomm de werkelijke kostprijs overschat. Er is namelijk 116
geen rekening gehouden met het feit dat Royal Mail voor een aantal producten een kwaliteit levert die de minimale vereisten ruim overschrijdt. 4.2 De EP-methode In Liddiard, Robinson en Rodriguez (1999) gaat men de kostenlast van de USO voor Royal Mail schatten op basis van de EP-benadering. Zij berekenen de verwachte kostenimpact die gepaard gaat met drie liberaliseringsfasen (die zich inmiddels voltrokken hebben): reducties van het voorbehouden gebied boven een gewichtslimiet van achtereenvolgens 150g, 100g en 50g. De kosten worden in drie verschillende scenario’s bestudeerd (base, high en low). In het basisgeval (base) berekent men de kosten onder normaal geachte omstandigheden. De extreemwaarden van deze range (high en low) worden berekend aan de hand van een “Monte Carlo”-simulatie. In het “low”-scenario veronderstelt men dat Royal Mail een competitief voordeel heeft ten opzichte van de toetreders, bijvoorbeeld door een kostenvoordeel of door een hogere productkwaliteit. In het “high”-scenario geldt het omgekeerde. Hun kostenresultaten zijn uitgedrukt als een percentage van de verwachte normaalwinst (de winst die een efficiënte operator onder normale omstandigheden kan realiseren) voor de periode 2003/04. Grafiek 4: De USO-kost op basis van de “Entry Pricing”-methode
Bron: Liddiard, Robinson en Rodriguez (1999), blz. 23 In het geval waarbij de postmarkt wordt geopend boven een gewichtslimiet van 150 gram, wordt de USO-kost geraamd op 24 procent van de normaalwinst (zie grafiek 4). In de meest ideale omstandigheden zou dat percentage voor Royal Mail kunnen worden teruggedrongen tot 18 procent. Belangrijker is het scenario waarbij het monopolie wordt beperkt tot een gewichtsmaximum van 50 gram, waarin de verwachte kost oploopt tot 65 procent van de
117
normaalwinst. Op basis van deze resultaten zou men dus kunnen besluiten dat de volledige liberalisering van de postmarkt de winstmogelijkheden voor Royal Mail sterk onderdrukt. Alhoewel de normaalwinst in Liddiard, Robinson en Rodriguez niet wordt gekwantificeerd, is het plausibel te stellen dat de EP-schatting de beide resultaten van de NAC-methode overtreft. Men kan bijvoorbeeld gebruik maken van de gemiddelde operationele winsten van de boekjaren 2003 en 2004 als schatter van de normaalwinst. Uitgaande van het basisscenario moet de kostenschatting volgens de EP-methode dan minstens £ 119 miljoen bedragen28. 5. De opbrengsten van de universele dienstverlening Zoals het hierboven wordt uitgetekend, lijkt het erop dat de verplichting tot universele dienstverlening een zware last vormt voor de financiële gezondheid van Royal Mail. Dit is tenminste het geval als men zich baseert op de resultaten van de NAC-schatting. Toch kunnen er, zoals hoger reeds beklemtoond door Panzar, een aantal onmiskenbare voordelen verbonden zijn aan de USO. Hoe kan men anders verklaren dat sommige operatoren op eigen initiatief streven naar een universele dienstverlening zonder dat ze hiertoe door de overheid worden verplicht? Deze opbrengsten zijn een cruciaal element bij het bepalen van de impact van liberalisering. Ook Postcomm erkent het bestaan van dergelijke voordelen: “Mede dankzij haar benoeming tot USP, geniet Royal Mail van een aantal commerciële voordelen, die moeten worden afgewogen tegen de kost van de universele dienstverlening. (…) Het gaat ondermeer om voordelen van naambekendheid, marktverruiming en reputatie. Ook zijn er vaak speciale privileges weggelegd zoals de unieke fiscale status die de diensten van Royal Mail genieten.” Een aantal potentiële voordelen van de USO zijn in de voorgaande delen van deze verhandeling reeds beklemtoond. Allereerst stelt de universele dienstverlening Royal Mail in staat om haar schaalvoordelen verder te gaan exploiteren. Daarnaast kan de vroegere monopolist als enige operator genieten van een speciaal BTW-statuut (zie hoofdstuk 3, 28
De operationele winsten in 2003 en 2004 bedragen respectievelijk £ 20 miljoen en £ 346 miljoen. Het
gemiddelde daarvan bedraagt £ 183 miljoen. Indien de markt boven een gewichtsniveau van 50 gram wordt geopend, zou de USO-kostprijs in het basisscenario bij afronding: 65% * £ 183 miljoen = £ 119 miljoen moeten bedragen. De kostprijs bij een volledig marktopening zou dan logischerwijs nog hoger moeten zijn.
118
afdeling 3.2). Het zou verkeerd zijn om te stellen dat deze fiscale vrijstelling speciaal door de overheid is toegekend om de lasten van de universele dienstverlening te compenseren. Toch stelt het Royal Mail gedeeltelijk in staat om het concurrentiële nadeel tengevolge van de USO te gaan neutraliseren. Hieronder worden nog een aantal mogelijke opbrengsten toegelicht. Deze hebben betrekking op de complementariteit van postgoederen en publiciteitsvoordelen. Tot slot wordt het opbrengstentotaal gekwantificeerd op basis van resultaten uit een publicatie van Postwatch29 (2002). 5.1 Complementaire postgoederen Tot nu toe werd de universele dienstverlening steeds uitgedrukt in termen van postroutes, maar dit kan ook gebeuren in termen van postgoederen. Sommige postproducten zijn minder winstgevend dan andere en zouden in een volledig concurrentiële markt uit het aanbod worden geweerd. De USO kan dan worden geïnterpreteerd als de verplichting voor Royal Mail om ook deze producten aan te bieden. Sommige postgoederen vertonen een complementair karakter30. Dit betekent dat de prijszetting van een product een impact zal hebben op de gevraagde hoeveelheid van andere producten. Dit zal bijzondere implicaties hebben in het kader van de USO. Beschouw een vereenvoudigd model waarin ten eerste wordt verondersteld dat de postale operator twee goederen levert: een USO-goed (met subscript 1) en een niet-USO-goed (met subscript 2). Ten tweede veronderstelt men dat beide goederen complementair zijn: ze worden bij voorkeur samen geconsumeerd. Ten derde neemt men aan dat onder de USO de prijs van goed 1 lager is dan de marginale kost ervan ( P1 < c1 ). Indien men deze verplichting zou opheffen, zou Royal Mail deze prijs verhogen tot op het niveau waar P1 = c1 .
29
Dit is de organisatie die de belangen behartigt van de consumenten in de Britse postmarkt.
30
Om de complementariteit van postgoederen aan te tonen maakt Postwatch gebruik van de volgende regressie:
ln(Q1 ) = α + β ln( P1 ) + γ ln( P2 ) + u
. Hierbij is de gevraagde hoeveelheid van goed 1,
Q1 ,
een functie van
P1
en
P2
.
Complementariteit tussen goed 1 en goed 2 impliceert dat de coëfficiënt γ negatief is. Bijvoorbeeld vindt men een negatieve kruiselasticiteit tussen reclamepost en brievenpost. Beschouw een onderneming die folders verstuurt om verzekeringen te promoten. Klanten die in het voorstel zijn geïnteresseerd, kunnen door brievenpost reageren op de advertentie. Als de verzendprijs van de reclamepost daalt, worden er meer folders verstuurd en volgen er dus ook meer brieven in respons. Andere postproducten zoals priorzendingen en gewone zendingen gedragen zich dan weer als substituten.
119
Gegeven de complementariteit van beide goederen kan de prijszetting van goed 1 een impact hebben op de vraag naar en de winstgevendheid van goed 2. De evolutie van de maximale winst π * tengevolge van een prijsverhoging van goed 1 kan worden beschreven als (zie Appendix 2 voor afleiding): ∆π * ∂D ∂D ∂C ∂D1 ∂C ∂D2 ≅ D1 ( P1 , P2* ) + P1 1 + P2* 2 − − ∆ P1 ∂ P1 ∂ P1 ∂D1 ∂ P1 ∂D2 ∂ P1
(33)
Waarbij Di (.) de vraag naar een goed i voorstelt, Pi de prijs van een goed i en C is de totale kostenfunctie van de producent. Met behulp van de prijselasticiteiten ξi1 =
∂Di P1 en de ∂P1 Di
opbrengstenfuncties Ri = PD i i ( P1 , P2 ) kan deze uitdrukking worden herschreven als:
( P1 − c1 ) ( P* − c ) R ξ11 + D1 2 * 2 ξ 21 2 ∆ P1 ∆π * ≅ D1 + D1 P2 P1 R1
(34)
In vergelijking (34) wordt de impact van een prijsverhoging ∆ P1 opgedeeld in twee componenten: ( P1 − c1 ) - het eigen prijseffect: D1 ( P2* ) 1 + ξ11 . P1
Het ontvangen van een hogere prijs laat de operator toe om een hoger winstniveau te realiseren, op voorwaarde dat de verkochte hoeveelheid van goed 1 niet te veel daalt. Het effect op de winst is dus afhankelijk van de helling van de vraagcurve. - het kruiselingse prijseffect: D1 ( P2* )
( P2* − c2 ) R2 ξ 21 . P2* R1
In de tweede term is de winstevolutie afhankelijk van het teken van de kruiselingse prijselasticiteit. Aangezien de goederen complementair zijn, moet deze term negatief zijn. Een prijstoename vermindert niet enkel de vraag naar goed 1, maar zal ook de vraag naar goed 2 doen dalen. Om de last van de universele dienstverlening op een correcte manier te benaderen, zal men dus rekening moeten houden met de mogelijke complementariteit van de postgoederen. Het nettoverlies als gevolg van de universele dienstverlening kan in dit geval worden uitgedrukt als: ∂D ∂D ∆π ≅ D1 + ( P1 − c1 ) 1 ∆p1 + ( P2 − c2 ) 2 ∆P1 ∂P1 ∂P1
(35)
120
≅ CUSO + D2 ( P2 − c2 )ξ21
∆P1 P1
(36)
De eerste term in (35) weerspiegelt dus de NAC-kostprijs zoals die hierboven werd uiteengezet in afdeling 3.1. Het bestaan van de USO behelst dus een impliciet voordeel voor Royal Mail: het verhinderen van een prijsverhoging ∆P1 = (c1 − P1 ) . Het besluit van deze analyse verandert natuurlijk indien men postgoederen beschouwt die zich onderling gedragen als substituten. Dan neemt de kost van de universele dienstverlening toe. 5.2 Merkvoordelen Ondanks de naambekendheid die Royal Mail geniet in het Verenigd Koninkrijk, moet het postbedrijf voortdurend investeren in haar reputatie en werken aan haar klantenbinding. De universele dienstverlening kan een serieuze impact hebben op de merkwaarde van het bedrijf. Tengevolge van de USO zijn de postbussen, werknemers en bestelwagens van Royal Mail aanwezig op het volledige Britse grondgebied. Het bedienen van minder rendabele postroutes kan bovendien het imago van het postbedrijf opwaarderen. Men kan hierdoor verwachten dat het innemen van marktaandeel door de concurrentie trager zal verlopen. Om deze merkvoordelen in het postlandschap te kwantificeren, berekent men de omvang van de uitgespaarde publiciteitskosten. Toch kan men zich vragen stellen bij de authenticiteit van de voordelen die hier worden gerealiseerd. Het betreft hier immers een grotere naambekendheid bij een publiek dat in afwezigheid van de USO niet zou worden bediend. Bovendien, als Royal Mail een aantal routes op verlieslatende basis bedient, is het dan niet beter om de gevraagde hoeveelheid op deze routes te minimaliseren en er dus zo anoniem mogelijk te opereren? 5.3 Empirische resultaten Het hoeft niet te verbazen dat het bovenstaande overzicht slechts een deel belicht van de totale voordelen die Royal Mail kan realiseren door de universele dienstverlening. Een aantal andere baten zijn minder belangrijk of zijn moeilijk kwantificeerbaar. De uniforme tariefregel en de algehele nationale aanwezigheid bijvoorbeeld kunnen de transparantie van het beleid van Royal Mail ten goede komen. De bijhorende reductie in de transactiekosten voor de consument kan de vraag aanwakkeren. Het is echter niet evident om dergelijke effecten te gaan kwantificeren.
121
Postwatch liet in 2002 de meest belangrijke voordelen kwantificeren. Opnieuw wordt gewerkt met verscheidene scenario’s. In het “low”-scenario stelt men dat bij het opheffen van de USO de prijzen van verlieslatende producten zullen worden opgetrokken tot op het niveau van de marginale kost. In het “high”-scenario daarentegen zullen alle verlieslatende activiteiten meteen worden stopgezet. Tabel 12 toont de totale opbrengst en geeft een inzicht in de samenstelling ervan. De opbrengsten van de USO voor Royal Mail kunnen bij benadering worden geschat tussen £ 173,3 en 480,6 miljoen. Indien we deze resultaten vergelijken met de kostenschatting van Postcomm (£ 81 miljoen), kan men stellen dat de universele dienstverlening meer baat dan schaadt. De USO resulteert dan namelijk in een extrawinst tussen £ 92 en 400 miljoen. Toch blijft enige voorzichtigheid geboden. Het eindresultaat wordt in grote mate bepaald door het BTW-statuut van Royal Mail, goed voor meer dan drie vierden van de finale uitkomst. Zoals hoger reeds werd aangehaald, bestaat er in feite geen echte relatie tussen de BTW-vrijstelling en de universele dienstverlening. Tabel 12: Potentiële baten van de USO Potentiële baten voor Royal Mail Low Scenario High Scenario Complementariteit van de gevraagde hoeveelheden Met niet-USO-producten
3,5
8,2
Met USO-producten
0,7
2,6
+ Merkvoordelen
17,1
39,9
+ Andere advertentieopbrengsten
0,5
2,1
+ Schaal- en scopevoordelen
18,5
35,7
= Subtotaal zonder BTW-vrijstelling
40,3
88,5
+ BTW-vrijstelling
133,0
392,1
= Totaal met BTW-vrijstelling
173,3
480,6
Bron: Postwatch (2002), blz. 167 6. Besluit In dit laatste hoofdstuk werden de financiële gevolgen van de universele dienstverlening voor Royal Mail gekwantificeerd. De formele resultaten in het vorige hoofdstuk lieten reeds uitschijnen dat de drie USO-vereisten tot een reductie van de winst kunnen leiden. De empirisch resultaten sluiten hier tot op zekere hoogte bij aan. Op basis van twee methoden,
122
“Entry Pricing” en “Net Avoided Cost”, werden de USO-kosten gekwantificeerd. Toch zijn er aan de universele dienstverlening ook opbrengsten verbonden zoals de benutting van schaalvoordelen of merkvoordelen. Als men hiertoe ook het unieke, fiscale statuut van Royal Mail rekent, kan de verplichting tot universele dienstverlening de resultaten van het postbedrijf zelfs ten goede komen. In tegenstelling tot de opgebouwde verwachtingen hoeft de USO de concurrentiekracht van Royal Mail dus niet noodzakelijk te verminderen.
123
Algemeen besluit De vraag die in deze verhandeling aan de orde is gesteld, is de vraag of de Britse postoperator Royal Mail zich in de snel evoluerende postmarkt zal kunnen handhaven. Privatisering en liberalisering zijn de twee begrippen die het onderzoek hebben georiënteerd. Uiteindelijk treedt één aspect voorop, namelijk de onzekere toekomst die Royal Mail tegemoet lijkt te gaan. Men kan stellen dat Royal Mail zich voorlopig vrij goed staande houdt in de Britse postmarkt, die sedert 2006 volledig is geopend. Bijvoorbeeld werd de geringe daling van haar postvolume meer dan gecompenseerd door een sterke reductie van haar personeelsbestand. Dit vertaalt zich in een toename van de arbeidsproductiviteit. Bovendien kan het postbedrijf de laatste jaren opnieuw positieve bedrijfsresultaten voorleggen, iets waarin het gedurende de jaren 90 nauwelijks was geslaagd. Men kan hier aan toevoegen dat Royal Mail de kost van de universele dienstverlening vrij goed weet op te vangen. Meer zelfs, indien men alle opbrengsten van de USO incalculeert, kan deze verplichting haar financiële resultaten zelfs ten goede komen. Hoe de marktpositie van Royal Mail de volgende jaren zal evolueren, is moeilijk te voorspellen. Het is wel duidelijk dat het fiscale statuut van de operator een prominente positie zal innemen in deze ontwikkeling. De opbrengstenwaarde van dit privilege wordt geschat tussen 133 en 399 miljoen Britse Pond. Indien dit unieke (en fel omstreden) statuut in de toekomst zou worden afgeschaft, zijn de gevolgen voor Royal Mail aanzienlijk. Ten eerste zou het wegvallen van deze inkomst het bedrijfsresultaat onderdrukken. Ten tweede zou het de pijnlijke gevolgen van een jarenlang inefficiënt personeelsbeleid blootleggen. Royal Mail wendt de voordelen van het BTW-statuut namelijk aan om het enorme tekort op haar pensioenrekening geleidelijk te reduceren. Misschien nog belangrijker is een derde factor. Het feit dat Royal Mail als enige operator van dit voordeel geniet, vormt een wettelijke toetredingsbelemmering. Ondermeer regulator Postcomm en de Europese Commissie pleiten ervoor om de dienstverlening van alle operatoren aan eenzelfde BTW-tarief te onderwerpen. Het is de Britse overheid, niet toevallig de eigenaar van Royal Mail, die dit laatste fiscale voordeel heeft gecreëerd en ook instandhoudt. Deze politieke interventie belemmert niet enkel de markttoegang voor de concurrentie, het kan tegelijk leiden tot verkeerde incentieven bij het
124
management van Royal Mail. Deze overheidstussenkomst is dan ook één van de argumenten die vaak worden aangehaald in het privatiseringsdebat. Voorlopig zijn alle voorstellen om de bedrijfsaandelen te verkopen afgewezen. Nochtans zou de privatisering van Royal Mail een bijzondere bijdrage kunnen leveren aan de uitbouw van een competitief speelveld in de Britse postmarkt. Bovendien zou het de productieve efficiëntie en de innovatiedrift van het bedrijf kunnen stimuleren. Die laatste argumenten dienen echter te worden afgewogen tegen het mogelijke verlies aan allocatieve efficiëntie na privatisering. Bij een volledige terugtrekking van de overheid uit het postgebeuren zou Royal Mail de universele dienstverlening nog moeilijk kunnen financieren. Dit zou er uiteindelijk toe leiden dat het sociaal optimale productieniveau, waarbij aan elk adres post wordt geleverd, niet wordt bereikt. Sommige bevolkingsgroepen zouden namelijk de toegang tot de postdiensten worden ontzegd of zouden te hoge prijzen worden aangerekend. De instandhouding van allocatieve efficiëntie is een belangrijke factor om de overheidscontrole over Royal Mail te rechtvaardigen en een denationalisering af te wijzen. Toch moet men zich afvragen of er geen alternatieve oplossingen bestaan die tot een gulden middenweg kunnen leiden tussen allocatieve en productieve efficiëntie. Men kan bijvoorbeeld denken aan een meer gematigde techniek van privatisering zoals een voucherovereenkomst. Hierbij wordt de productiefunctie toegewezen aan de private sector en neemt de overheid de financiering voor haar rekening. Of waarom zou men er niet voor kiezen om enkel een aantal specifieke activiteiten van Royal Mail te privatiseren? Het probleem van de universele dienstverlening situeert zich voornamelijk op het vlak van de levering van post. Het is onduidelijk waarom een aantal departementen van het bedrijf, zoals het sorteren van post, nog steeds door de overheid worden beheerst.
125
Appendix 1 Bewijs van (18) in hoofdstuk 2: Het is de bedoeling om een voorwaarde te vinden waaronder het tewerkstellingsniveau ook na privatisering H bedraagt. Herinner dat: U 'P = qE − m (1 − α ) E − kα t met k < 1
(16)
U 'M = −α E + α t
(17)
De verandering in de nutsniveaus bij de overgang van L naar H is: ∆U 'P = − m(1 − α )∆E + q∆E − kα t
(16’)
∆U 'M = −α∆E + α t
(17’)
Beide partijen zullen nu onderhandelen over de subsidie. Het Nash-onderhandelingsevenwicht wordt hierna uitgewerkt. Het product van (16’) en (17’): ∆U 'P * ∆U 'M = [ − m(1 − α )∆E + q∆E − kα t ] * [ −α∆E + α t ]
Maximaliseren naar t: kα ² ∆E − mα (1 − α )∆E + qα∆E − 2kα ²t = 0 Waaruit het optimale onderhandelingniveau volgt: t* = ∆E [ kα − m(1 − α ) + q ] / 2kα
De manager zal deze subsidie t * slechts aanvaarden als hij onder deze subsidie bij E = H meer nut ervaart dan bij E = L zonder subsidie. Dit betekent dat ∆U 'M moet positief zijn, wanneer t * wordt ingevuld in (17’). Deze voorwaarde kan als volgt worden herschreven: −α∆E + ∆E [ kα − m(1 − α ) + q ] / 2k > 0
Wat na uitwerking moet opleveren: kα + m(1 − α ) < q
(18)
Uiteraard zal de minister de subsidie niet toekennen als hij daar zelf niet beter van wordt. Het invullen van t * in (16’) moet dus ook een positief resultaat uitleveren. Dit leidt opnieuw tot (18).
x
Appendix 2 Bewijs van (33) en verdere vergelijkingen in hoofdstuk 7 (Postwatch, 2002, blz. 35-39): Het maximaliseringsprobleem van de operator ziet er als volgt uit, gegeven dat het USO-goed dient te worden aangeboden aan een vaste prijs: max ( P1 D1 ( P1 , P2 ) + P2 D2 ( P1 , P2 ) ) − C ( D1 ( P1 , P2 ), D2 ( P1 , P2 ) ) P1 , P2
s.t. P1 = P1
Waarbij
Di (.): de vraag naar een goed i Pi: de prijs van een goed i C: de totale kostenfunctie van de producent
Na invoegen van de nevenvoorwaarde wordt het probleem herleid tot:
(
) (
max P1 D1 ( P1 , P2 ) + P2 D2 ( P1 , P2 ) − C D1 ( P1 , P2 ), D2 ( P1 , P2 ) P2
)
De eerste order voorwaarde van het probleem is gegeven door: P1
∂D1 (.) ∂D (.) ∂C ∂D1 (.) ∂C ∂D2 (.) + D2 ( P1 , P2 ) + P2 2 − − =0 ∂P2 ∂P2 ∂D1 (.) ∂P2 ∂D2 (.) ∂P2
De bovenstaande uitdrukking is equivalent aan: ∂D2 ∂D1 ∂C ∂D1 ∂C ∂D2 = + D2 ( P1 , P2 ) + P2 + P1 ∂P2 ∂P2 ∂D1 ∂P2 ∂D2 ∂P2
De oplossing van het probleem moet de volgende vorm aannemen: P2* ( P1 )
Aan de hand van deze prijsregel kan de maximale winstfunctie worden bepaald:
(
π * = P1 D1 ( P1 , P2* ( P1 )) + P2* ( P1 ) D2 ( P1 , P2* ( P1 ))
(
− C D1 ( P1 , P2* ( P1 )), D2 ( P1 , P2* ( P1 ))
)
)
Het afschaffen van de USO moet leiden tot een wijziging in de prijs van goed 1, wat een invloed heeft op de totale winst van de operator: ∆π * ∂D ∂D ∂C ∂D1 ∂C ∂D2 ≅ D1 ( P1 , P2* ) + P1 1 + P2* 2 − − ∆ P1 ∂ P1 ∂ P1 ∂D1 ∂ P1 ∂D2 ∂ P1
(33)
xi
Gegeven dat c1 en c2 de marginale kost zijn van respectievelijk goed 1 en goed 2, wordt vergelijking (33) herschikt: ( P1 − c1 ) ∂D1 ( P2* − c2 ) ∂D2 ∆π * ≅ D1 ( P2* ) 1 + + D1 ( P2* ) ∂ P1 D1 ( P2* ) ∂ P1 ∆ P1
Het inbrengen van de prijselasticiteiten ξ11 =
∂D1 P1 ∂P1 D1
en ξ 21 =
∂D2 P1 ∂P1 D2
en van de
opbrengstenfuncties R1 = P1 D1 ( P1 , P2 ) en R2 = P2 D2 ( P1 , P2 ) levert: ( P1 − c1 ) ∂D1 P1 ( P2* − c2 ) ∂D2 D2 (.) P1 P2 ∆π * ≅ D1 ( P2* ) 1 + + D1 ( P2* ) ∂ P1 P1 D1 ( P2* ) ∂ P1 D2 (.) P1 P2 ∆ P1
( P1 − c1 ) ( P* − c ) R ξ11 + 2 * 2 ξ 21 2 ≅ D1 ( P2* ) 1 + P2 P1 R1 Hieruit volgt: ( P1 − c1 ) ( P* − c ) R ξ11 + 2 * 2 ξ 21 2 ∆π * ≅ D1 ( P2* )∆ P1 1 + P2 P1 R1 Wat kan worden herschreven als: ( P1 − c1 ) ( P* − c ) R ∆π * ≅ D1 ( P2* )∆ P1 1 + ξ11 + D1 ( P2* )∆ P1 2 * 2 ξ21 2 P2 P1 R1
Of: ( P1 − c1 ) ( P* − c ) R ξ11 + D1 2 * 2 ξ 21 2 ∆ P1 ∆π * ≅ D1 + D1 P2 P1 R1
(34)
Wat kan worden uitgesplitst (symbolen worden achterwege gelaten): ∂D ∂D ∆π ≅ D1 + ( P1 − c1 ) 1 ∆P1 + ( P2 − c2 ) 2 ∆P1 ∂P1 ∂P1
(35)
Men kan nu de nettokost van de universele dienstverlening berekenen, wat equivalent is aan de winstverhoging als men van de USO afstapt. ∂D ∆π ≅ CUSO + ( P2 − c2 ) 2 ∆P1 ∂P1 ∂D ∆P P ≅ CUSO + ( P2 − c2 ) 2 1 1 D2 ∂P1 P1 D2
≅ CUSO + D2 ( P2 − c2 )ξ21
∆P1 P1
(36)
xii
Bibliografie Boeken BAIN J., 1956, Barriers to New Competition, Harvard University Press, 329 blz. BERLAGE L. en DECOSTER A., 2000, Inleiding tot de Economie, Universitaire Pers Leuven, 751 blz. BORTOLOTTI B. en SINISCALCO D., 2003, The Challenges of Privatization: An international Analysis, Oxford University Press, 170 blz. CONNOLLY S. en MUNRO A., 2000, Economics of the Public Sector, Prentice Hall, 496 blz. DOMBRECHT M., HEREMANS D., PLASSCHAERT S. en VANNESTE J., 2001, Geld en Finananciewezen. België in het Eurogebied, Standaard Uitgeverij, 573 blz. DUFF L., 1997, The Economics of Governments and Markets, Harlow UK: Addison Wesley Longman Limited, 280 blz. MOESEN W., VAN PUYENBROECK T. en VAN ROMPUY V., 2005, Handboek Openbare Financiën, Acco, 378 blz. RASMUSEN E., 1989, Games and Information: an Introduction to Game Theory, Blackwell Publishing, 445 blz. VICKERS J. en YARROW G., 1988, Privatization. An Economic Analysis, MIT Press, 454 blz.
Papers BAILEY R., 1987, Uses and Misuses of Privatization, in: HANKE S. (ed.), Prospects for Privatization, New York, The Academy of Political Science, blz. 138-152.
xiii
BIAIS B. en PEROTTI E., 2002, Machiavellian Privatization, American Economic Review, vol. 92, blz. 240-58. BISHOP M. en THOMPSON D., 1992, Regulatory Reform and Productivity Growth in the UK’s Public Utilities, Applied Economics, vol. 24, nr.11, blz. 1181-1190. BÖRNER K., 2004, The Political Economy of Privatization: Why do Governments want Reforms?, FEEM Working Paper nr. 106.04, University of Munich Economics Working Paper, URL: . (18/03/2007). BORTOLOTTI B. en PINOTTI P., 2003, The Political Economy of Privatization, FEEM Working Paper nr. 45. 2003, URL: . (18/03/2007). BOYCKO M., SHLEIFER A. en VISHNY R., 1996, A Theory of Privatization, The Economic Journal, vol. 106, nr. 435, blz. 309-19. CALZADA J., 2005, Universal Service Obligations in the Postal Sector: Endogenous Quality and Coverage, URL: . (18/03/2007). CAVE M., 2002, How far can Liberalisation of Postal Markets go?, in: VASS P. (ed.), Promoting effective competition in UK postal services, Postcomm Workshop op 17 oktober 2001, blz. 51-60. CAVES D. en CHRISTENSEN L., 1980, The Relative Efficiency of Public and Private Firms in a Competitive Environment: The case of Canadian railroads, Journal of political economy, vol. 88, nr. 5, blz. 958-976. COHEN R., ROBINSON M., SCARFIGLIERI G., SHEEHY R., COMANDINI V., WALLER J. en XENAKIS S., 2004, The Role of Scale Economies in the Cost Behaviour of Posts, URL: . (25/11/2006).
xiv
COHEN R., FERGUSON W. en XENAKIS S., 1992, Rural Delivery and the Universal Service Obligation: a Quantitative Investigation, in: CREW M. en KLEINDORFER P. (ed.), Regulation and the Nature of Postal and Delivery Services, Boston MA: Kluwer Academic Publishers, blz. 161-176. COHEN R. en CHU E., 1997, A Measure of Scale Economies for Postal Systems, in: CREW M. en KLEINDORFER P. (ed.), Managing Change in the Postal Delivery Industries, Boston MA: Kluwer Academic Publishers, blz. 115-132. COHEN R., JOHNSSON P., ROBINSON M., SELANDER S., WALLER J. en XENAKIS S., 2006, The Impact of Competitive Entry into the Swedish Postal Market, URL: . (14/02/2007). COHEN R., ROBINSON M., SHEEHY R., WALLER J. en XENAKIS S., 2003, An Empirical Analysis of the Graveyard Spiral, in: CREW M. en KLEINDORFER P. (ed.), “Competitive Transformation of the Postal and Delivery Sector”, Boston MA: Kluwer Academic Publishers, blz.121-143. CREMER H., GASMI F., GRIMAUD A. en LAFFONT J.-J., 1998, The Economics of Universal Service: Theory, Economic Development Institute of the World Bank, Washington, DC, URL: . (01/03/2007). CREW M. en KLEINDORFER P., 1998, Efficient Entry, Monopoly and the Universal Service Obligation in the Postal Sector, Journal of Regulatory Economics, vol. 14, nr. 2, blz. 103-126. DAVIES D., 1971, The Efficiency of Public versus Private Firms, the Case of Australia’s two Airlines, The Journal of Law and Economics, vol. 14, nr. 1, blz. 149-165. DE BIJL P., VAN DAMME E. en LAROUCHE P., 2003, Towards a liberalised postal market, Tilburg University, Tilburg Law and Economic Center (TILEC), URL: . (07/02/2007).
xv
DE BIJL P., VAN DAMME E. en LAROUCHE P., 2006, Regulating Access to Stimulate Competition in Postal Markets?, in: CREW M. en KLEINDORFER P. (ed.), Progress toward Liberalization of the Postal and Delivery Sector, Boston MA: Springer Science, blz. 153-172. DEWENTER K. en MALATESTA P., 2000, State-Owned and Privately-Owned Firms: An Empirical Analysis of Profitability, Leverage, and Labour Intensity, American Economic Review, vol. 91, nr. 1, blz. 320-334. ECONOMIDES N., 2003, Competition Policy in Network Industries: an Introduction, in: JANSEN D. (ed.), The New Economy and Beyond: Past, Present and Future, Northampton MA: Edward Elgar, blz 96-121. EHRLICH I., GALLAIS-HAMONNO G., ZHIQIANG L. en RANDALL L., 1994, Productivity Growth and Firm Ownership: an Empirical Investigation, Journal of Political Economy, vol. 102, nr. 5, blz. 1006-1038.
GOLAY J. en DOBBS I., 1996, Universal Service Obligation and Reserved Sector, in: STUMPF U. en ELSENBLAST W. (ed.), Cost of Universal Service, WIK Proceedings, blz. 41-62. GROSSMAN S. en HART O., 1986, The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Verical and Lateral Integration, Journal of Political Economy, vol. 94, blz. 691-719. KARPOFF J., 2001, Public versus Private Initiative in Arctic Exploration: The Effects of Incentives and Organizational Form, Journal of Political Economy, vol. 109, nr. 11, blz. 3878. KAY A. en THOMPSON D., 1986, Privatization: A Policy in Search of a Rationale, Economic Journal, vol. 96, blz. 18-38. KIKERI S., 1998, What happens to Workers when Governments divest?, World Bank Technical Paper, nr. 396, URL: . (28/09/2006).
xvi
KOLE S. en MULHERIN J., 1997, The Government as a Shareholder: A Case From the United States, Journal of Law and Economics, vol. 40, nr. 1, blz. 1-22. LAFFONT J.-J. en TIROLE J., 1991, Privatization and Incentives, Journal of Law, Economics and Organization, vol. 7, blz. 84-105. LA PORTA R., LOPEZ-DE-SILANES F. en SCHLEIFER A., 2000, Government Ownership of Banks, Journal of Finance, vol. 57, nr. 1, blz. 265-301. LIDDIARD P., ROBINSON R. en RODRIGUEZ F., 1999, Estimates of the Cost of the niversal Service Obligation Using the Entry Price Approach, URL: . (12/04/2007). MEGGINSON W. en BOUTCHKOVA M., 2000, Privatization and the Rise of Global Capital Markets, Financial Management, vol. 29, nr. 1, blz. 31-76. MEGGINSON W. en NETTER J., 2001, From State to Market: A survey of Empirical Studies on Privatization, Journal of Economic Literature, vol. 39, blz. 321-89. PANZAR J., 1993, Competition, Efficiency, and the Vertical Structure of Postal Services, in: CREW M. en KLEINDORFER P. (ed.), Regulation and the Nature of Postal and Delivery Services, blz. 91 --- 105.
PANZAR J., 1999, A Methodology for Measuring the Cost of Universal Service Obligation, Information Economics and Policy, vol. 12, nr. 3, blz. 211-220.
PARKER D., 1994, The Last Post for Privatization? Prospects for Privatizing the Postal Services, Public Money and Management, vol. 14, nr. 3, blz. 17-24. PARKER D. en HARTLEY K., 1989, Organisational Status and Performance: the Effects on Employment, Applied Economics, vol. 23, nr. 2, blz. 403-416.
xvii
PARKER D., HARTLEY K. en MARTIN S., 1990, Do Changes in Organisational Status affect Financial Performance?, Strategic Management Journal, vol. 12, blz. 631-641. POLLITT M., 1999, A survey of the liberalisation of public enterprises in the UK since 1979, in: KAGAMI M. en TSUJI M. (ed), Deregulation and Institutional Framework, Tokyo: Institute of Developing Economies (External Trade Organisation), blz. 120-169. RODRIGUEZ F. en STORER D., 2000, Alternative Approaches to estimating the Costs of USO in Posts, Information Economics and Policy, vol. 12, nr. 3, blz. 285-299. RODRIGUEZ F., SMITH S. en STORER D., 2000, Estimating the Cost of the Universal Service Obligation in Posts, in: CREW M. en KLEINDORFER P. (ed.), Emerging Competition in Postal and Delivery Services, Boston MA: Kluwer Academic Publishers, blz. 195-207. SAPPINGTON D. en STIGLITZ J., 1987, Privatization, Information and Incentives, Journal of Policy Analysis and Management, vol. 6, nr. 4, blz. 567-582. SCHMIDT K.,1996, The Costs and Benefits of Privatization: An Incomplete Contracts Approach, Journal of Law, Economics and Organization, vol. 12, blz. 1-24. SENIOR I., 2002, Consigned to Oblivion. What future for Consignia?, Adam Smith Institute, URL: . (23/08/2006). SENIOR I., 2003, A Penny on the Post. Too little, too late, too intrusive, Institute of Economic Affairs, URL: . (06/09/2006). SENIOR I., 2004, It’s not too late to privatise Royal Mail, Economic Affairs, vol. 24, nr. 3, blz. 39-45. SHAPIRO C. en WILLIG R., 1990, Economic Rationales for the Scope of Privatization, in: SULEIMAN E., WATERBURY J. (ed.), The Political Economy of Private Sector Reform and Privatization, San Francisco: Westview Press, blz. 55-87. xviii
SHESHINSKI E. en LOPEZ-CALVA L.-F, 2003, Privatization and its Benefits: Theory and Evidence, HIID Development Discussion Paper nr. 698 (Harvard University), URL: . (16/09/2006). STIGLER G., 1968, Barriers to Entry, Economies of Scale, and Firm Size, in: RICHARD Stigler G. (ed.), The Organization of Industry, Illinois: Homewood Ill., blz. 67-70 VALETTI T., HOERNIG S. en BARROS P., 2002, Universal Service and Entry: The Role of Uniform Pricing and Coverage Constraints, Journal of Regulatory Economics, vol. 21, nr. 2, blz. 169-190. VAN DER LINDENa J., 2005, Hervorming van Netwerkindustrieën: Theoretisch Kader, Working Paper 8-05, Federaal Planbureau, Brussel, URL: . (19/11/2006). VAN DER LINDENb J., 2005, Hervorming van de posterijen in België. Lessen uit Zweden en Nederland, Working Paper 11-05, Federaal Planbureau, Brussel, URL: . (23/11/2006). ZANELLA G., 2004, Social Interactions and Economic Behaviour, URL: . (18/04/2007).
Rapporten DEPARTMENT OF TRADE AND INDUSTRY (DTI), 1999, Post Office Reform: A World Class Service for the 21st Century, The Stationery Office Ltd, URL: . (19/03/2007). DE BAS P., MEIJER A., VAN DER LIJN N. en VOLKERINK B., 2005, Development of Competition in the European Postal Sector, een rapport voor de Europese Commissie door ECORYS, URL: . (21/06/2007).
xix
KOK L., FELSÖ F., DYKMANN E. en STRIKWERDA H., 2003, Tante Pos krijgt concurrentie. Effecten van de liberalisering van de postmarkt, een rapport voor het Ministerie van Economische Zaken Nederland, URL: . (11/11/2006). NERA, 2004, Economics of Postal Services, een rapport voor de Europese Commissie DG Markt, URL: . (25/10/2006). POSTCOMM, 2002, The Impact of Liberalisation on Efficiency: a Survey, een rapport voor Postcomm door Frontier economics, URL: . (11/03/2007). POSTCOMM, 2004, Competitive Market Review, URL: . (18/03/2007). POSTCOMM, 2005, Tackling Barriers to Entry in Postal Services. Final Decisions and Recommendations, URL: . (23/03/2007). POSTCOMM, 2006, Competitive Market Review, URL: . (18/03/2007). POSTWATCH, 2002, Benefits of Universal Services Provision to Consignia, een rapport voor Postwatch door London Economics, URL: . (24/03/2007).
Krantenartikels “Heseltine puts Post Office sale on agenda”, 30 juli 1992, The Financial Times. “Post Office privatization put back on the agenda”, 2 februari 1994, The Independent.
xx
“Consignia announces return to Royal Mail brand name”, 14 juni 2002, Wall Street Journal Europe “Royal Mail loses postal monopoly”, 18 februari 2005, BBC.co.uk. “Postcomm imposes penalty on Royal Mail for securing unfair commercial advantage”, 14 september 2006, PSC.gov.uk. “Postdienst tegen 2009 in hele EU vrij”, 17 oktober 2006, De Standaard Online. “Job fears over Royal Mail plans”, 27 september 2006, BBC.co.uk. “Postcomm research finds that competition has delivered early benefits but greater progress needed”, 31 oktober 2006, PSC.gov.uk. “Search for new Royal Mail chief”, 1 november 2006, BBC.co.uk. “Royal Mail loses £12m Whitehall contract”, 8 januari 2007, Guardian. “UK rejects Royal Mail share plan”, 14 januari 2007, BBC.co.uk. “Royal Mail loses BT contract”, 16 januari 2007, The Financial Times. “Royal Mail loses big business deals”, 21 januari 2007, The Financial Times. “Royal Mail share plan is rejected”, 24 januari 2007, BBC.co.uk. “Postcomm calls for radical action over Royal Mail’s costs”, 27 februari 2007, PSC.gov.uk. “High Court rejects Royal Mail’s appeal against Postcomm’s £9.62 million financial penalty”, 13 maart 2007, PSC.gov.uk.
xxi
Jaarverslagen Consignia:
2001-2002
Royal Mail Group:
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
Regelgeving Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst. URL: . (10/02/2007). Richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 tot wijziging van Richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging. URL: . (10/02/2007). Postal Services Act 2000. URL: . (13/02/2007).
Websites (Royal Mail) (Postcomm) (Universal Postal Union)
xxii
