TOEKOMST STADSREGIO ARNHEM-NIJMEGEN I.
INLEIDING
Het kabinet wil een einde maken aan de Wgr-plusregio’s, verplichte samenwerkingsverbanden die direct vanuit het Rijk worden gesubsidieerd. In het wetsvoorstel hiervoor worden voorzieningen getroffen voor de huidige wettelijke taken van de plusregio’s. Per taak is gekeken bij welke bestuurslaag deze het beste past. De belangrijkste taak – verkeer en vervoer – wordt belegd bij de provincie. Voor de taken op het gebied van de volkshuisvesting kan de provincie op verzoek van de gemeenten een regio aanwijzen. De overige taken van de plusregio’s vervallen in principe aan de gemeenten. Deze kunnen op vrijwillige basis hiervoor en eventuele andere taken een nieuw samenwerkingsverband opzetten. De voorziene datum van inwerkingtreding is 1 januari 2015. De gemeenten moeten dan binnen een jaar na de totstandkoming van deze wet de gemeenschappelijke regeling, waarbij de desbetreffende plusregio is ingesteld, op heffen. In ons geval gaat het om een standpuntbepaling ten aanzien van de toekomst van de stadsregio Arnhem-Nijmegen. Er van uitgaande dat ook andere partijen hier inmiddels een begin mee hebben gemaakt, is het formuleren van een eigen opvatting hierover nu aan de orde. Vanzelfsprekend trekken we hierbij zoveel mogelijk samen met de gemeente Overbetuwe op. II. AFWEGINGSKADER INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING. Om tot zo’n standpunt te komen, is ons afwegingskader intergemeentelijke samenwerking1 toepasbaar. In dit stadium van de besluitvorming gaat het dan om te bepalen welke thema’s zich lenen voor samenwerking in stadsregionaal verband, welke uitgangspunten daarbij van toepassing zijn en welke argumenten er voor dan wel tegen samenwerking zijn. In de nota intergemeentelijke samenwerking is al vastgesteld dat de thema’s uit de huidige Wgr-plus zich lenen voor samenwerking met andere gemeenten. Bij het bepalen van een standpunt over de toekomst van de stadsregio zijn op dit moment daarom vooral de inhoudelijke uitgangspunten aan de orde. In het afwegingskader zijn de criteria voor de meerwaarde van samenwerking als volgt geformuleerd: . Verhogen van kwaliteit, voorkomen van kwetsbaarheid en het beheersen of besparen van kosten (de 3 K’s). . De (maatschappelijke) effectiviteit vraagt om een bepaalde schaal van de beleidsontwikkeling of besluitvorming. . Gezamenlijk optreden als onderhandelingspartner wordt gevraagd of onderlinge concurrentie tussen gemeenten voorkomen. . Het gezamenlijk delen of ontwikkelen van kennis en expertise, vooral bij nieuwe ontwikkelingen of complexe vraagstukken. Tegelijkertijd zijn er ook een aantal contra indicaties te noemen die bij de afweging voor samenwerken met andere gemeenten een rol spelen. Deze contra indicaties zijn: . De meerwaarde is niet concreet aantoonbaar . De identiteit van één of meerdere kernen komt in het gedrang . Burgers kunnen het bestuur niet meer aanspreken over besluiten of de gevolgen, effecten ervan . Er zijn te weinig sturingsmogelijkheden omdat de afstand tussen bestuur en uitvoerder te groot wordt, de transparantie van besluitvorming in het gedrang komt, de risico’s niet meer beheersbaar zijn of de ‘bestuurlijke drukte’ toeneemt. . De flexibiliteit in besluitvorming en uitvoering wordt belemmerd. Het risico van samenwerken en daarmee schaalvergroting is dat er complexe sturingsmechanismen (administratieve organisatie, planning en control) ontstaan die de flexibiliteit en slagvaardigheid belemmeren. Zeker wanneer deze leidt tot ingewikkelde financiële verrekening modellen. In hoofdstuk IV passen we deze uitgangspunten toe door ze te toetsen aan de argumenten voor het al dan niet in stand houden van een samenwerkingsverband op stadsregionale schaal. Echter voordat we ingaan op deze inhoudelijke afweging is het ook belangrijk het huidige gemeentelijk standpunt over de toekomstige stadsregio weer te geven. Dit gebeurt in het volgende hoofdstuk (III). 1
Dit is in mei 2013 door het college vastgesteld en met de gemeenteraad besproken.
1
III. HUIDIGE STANDPUNT Dit standpunt is dit voorjaar in het kader van de reactie op het zogenaamde ‘burgermeestersinitiatief’ 2 geformuleerd. Het komt er op neer dat wij instemmen met samenwerking op stadsregionaal niveau op het gebied van economische ontwikkeling & profilering, bereikbaarheid & mobiliteit, wonen en onderwijs & innovatie (thema’s). Wij vinden vooralsnog dat de ontwikkeling van de regio als geheel het beste tot zijn recht komt als hier vanuit een integrale benadering bij wordt aangesloten en een duidelijke koers wordt gevolgd. We gaan daarom voor deze thema’s uit van een niet vrijblijvende, samenhangende aanpak op stadsregionaal niveau. IV. ARGUMENTEN In de huidige Wgr-plus regeling wordt een viertal beleidsgebieden toegedeeld aan de stadsregio. Deze komen grotendeels overeen met de thema’s die zijn genoemd in het burgemeestersinitiatief. Bijzondere aspecten zijn daarnaast de ligging in de stadsregio, de bestuurskracht, de middelen en de bedrijfsorganisatie van de stadsregio. Hieronder zetten we de voor’s en tegen’s van samenwerking in dit verband op een rijtje. a. Positie van het ‘middengebied’ Een bijzonder argument is de ligging van onze gemeente in de huidige stadsregio. Wij bevinden ons, samen met de buurgemeente Overbetuwe, in de kern van stadsregio die bestaat uit Arnhem, Nijmegen en onze gemeenten. Het grootste deel van het ruimtelijk-economische, sociale en culturele leven van de inwoners in dit gebied speelt zich af op dit schaalniveau. Binnen deze schaal vinden de meeste verplaatsingen voor woon-werkverkeer plaats, gaan de kinderen en jongvolwassenen naar school, worden culturele instellingen bezocht en de inkopen gedaan. In dit gebied ondernemen de inwoners hun dagelijkse en reguliere activiteiten op het gebied van wonen, werken, onderwijs, recreatie en mobiliteit. Vraagstukken over verstedelijking, infrastructuur, duurzame economische ontwikkeling en landschapsinrichting liggen dan ook voor het overgrote deel op dit schaalniveau. Daarnaast is ook het inwoner aantal in dit verband een factor van betekenis. De gemeenten Arnhem en Nijmegen hebben ieder circa 150.000 inwoners. Lingewaard en Overbetuwe samen hebben ruim 90.000 inwoners. En in het gebied ten noorden van de Waal en ten zuiden van de Rijn wonen meer mensen dan in de ‘centra’ van Arnhem en Nijmegen samen. De gemeenten Overbetuwe, Arnhem en Nijmegen zijn daarom voor ons in dit gebied onze belangrijkste partners. Samen met de Overbetuwe kunnen we bovendien een doorslaggevende rol spelen in het middengebied tussen de twee grote steden. b. Economische ontwikkeling De argumenten voor samenwerking op het gebied van economische ontwikkelingen zijn vooral de mogelijkheden voor gezamenlijke belangenbehartiging en profilering. Momenteel zijn het vooral de twee grote steden die de economische agenda bepalen. Op zich is dat ook niet zo verbazingwekkend gezien het aantal inwoners, bedrijven en voorzieningen. Daarnaast is regionale afstemming m.b.t. de economische agenda en de economische programma’s bedrijventerreinen en detailhandel noodzakelijk. Hierover zijn of worden bestuurlijke overeenkomsten vastgesteld. Met betrekking tot de ontwikkelingen in de tuinbouw speelt de stadsregio tot dusverre nauwelijks een rol. Opvallend is dat één van de economische speerpunten in de regio ‘recreatie en toerisme’ op dit moment geen deel uitmaakt van het takenpakket van de stadsregio maar is ondergebracht bij RBT KAN. Toerisme en recreatie maakt wel onderdeel uit van de economische agenda van de stadsregio. De stadsregio initieert ook zelfstandig activiteiten op dit beleidsterrein zoals bijvoorbeeld een fietspendelboot en fietsknooppunten c.q. – routes. Samenvoeging van deze organisaties of het onderbrengen van deze taken bij een samenwerkingsverband op stadsregionaal niveau levert duidelijk meerwaarde op. Een ander interessant onderwerp in dit verband zijn de ontwikkelingen op het gebied van duurzaamheid en energiebeleid. Ook deze lenen zich voor verdere samenwerking. Op het gebied van economische ontwikkeling zijn er geen directe contra indicaties aan te wijzen voor wat betreft de inhoudelijke samenwerking. Deze liggen meer op het organisatorisch vlak (democratische legitimering, aansturen, slagvaardigheid). We verwijzen hiervoor naar de paragraaf bestuurskracht . 2
Inmiddels ligt er een bijgestelde notitie, die nog niet is vast gesteld. Deze actuele stand van zaken is verwerkt in hoofdstuk VI
2
c. Gebiedsontwikkeling Bij de gebiedsontwikkeling zijn niet direct argumenten aan te wijzen die pleiten voor (intensieve) samenwerking tussen gemeenten, zeker op stadsregionaal niveau. Voor ons gaat het dan om zaken als grondbeleid en tuinbouwontwikkeling. Op dit moment is er zeker geen sprake van bijvoorbeeld nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen, tuinbouwgebieden of woningbouwlocaties. De opgave ligt veel meer in de herstructurering van bestaande situaties, en het voorkomen en tegengaan van leegstand van bedrijven, winkels en kantoren. Meerwaarde door samenwerking ontstaat dan alleen als sprake is van een daadwerkelijke gezamenlijke aanpak. In stadsregionaal verband zien we daarvoor geen mogelijkheden. d. Volkshuisvestingsbeleid Diverse onderzoeken hebben aangetoond dat er steeds meer sprake is van een regionale in plaats van een lokale woningmarkt. Dit pleit dus voor vergaande samenwerking tussen gemeenten op dit gebied, in het bijzonder als het gaat om de afstemming van de woningbouwprogrammering. De recent aangenomen motie in de stadsregioraad onderstreept dit nog eens. Van belang is daarbij is dat deze woningmarkt, zowel met betrekking tot het vestigingsbeleid als de woningbouw voor onze gemeente vooral bestaat in het zogenaamde middengebied. Bovendien zal hier de komende jaren ook meer de nadruk liggen op herstructurering van de bestaande woningvoorraad naast het ontwikkelen van nieuwbouw projecten. e. Verkeer en vervoer Verkeer en vervoer (i.c. mobiliteit) is tot op heden de belangrijkste taak van de stadsregio geweest. De Stadsregio beschikt hiervoor ook over de meeste financiële middelen, zoals de BDU uitkering. In het kader van de bereikbaarheid is dit voor onze gemeente ook van het grootste belang. Deze taak gaat dus, inclusief de daarbij behorende (rijks-)middelen naar de provincie en daarmee vervalt een belangrijke bestaansgrond voor de samenwerking op stadsregionaal niveau. De vraag naar de meerwaarde hiervan is daarom op dit moment actueel. Overigens heeft de VNG er voor gepleit de huidige WGR+ regio’s in de toekomst ook als vervoersregio’s te handhaven. Met andere woorden de stadsregio Arnhem-Nijmegen krijgt dan dezelfde status als de twee Randstadregio’s in het kabinetsvoorstel. Het zal duidelijk zijn dat wij het standpunt van de VNG van harte onderschrijven. Mochten de plannen van het kabinet onveranderd doorgaan dan zal het er vooral om gaan of de ‘stadsregio’ zich als één geheel voor verkeer en vervoer blijft profileren en als belangenbehartiger optreedt naar de provincie of dat dit door gemeenten afzonderlijk of in kleiner verband gaat gebeuren. Voor onze gemeente betekent het in ieder geval een sterke oriëntatie op de gemeente Overbetuwe en direct aan ons grenzende gemeenten: Arnhem in het noorden, Nijmegen in het zuiden en (na doortrekking van de A15) Zevenaar/Duiven in westen. Gezien de verkeers- en vervoersstromen biedt (vergaande) samenwerking dan ook duidelijk meerwaarde. Een recente ontwikkeling in dit verband is het voornemen van de provincie om de taken met betrekking tot de regiotaxi in de komende jaren over te dragen naar de regio’s. f. Bestuurskracht In een eerder stadium hebben we al het standpunt in genomen dat samenwerking in een nieuw stadsregionaal verband alleen meerwaarde heeft wanneer dit gebeurt door op te treden als één geheel in plaats van als som van de afzonderlijke delen. Een krachtige samenwerking vraagt om een heldere gezamenlijke profilering in woord en daad. Met andere woorden samenwerking heeft alleen zin als dit gepaard gaat met de nodige bestuurskracht. In het bijzonder in de relatie met de provincie. Daarentegen liggen op dit gebied juist de contra indicaties als het gaat om de democratische legitimering, aansturing en slagvaardigheid bij de samenwerking. De ervaringen met de stadsregionale samenwerking tot op heden zijn daarbij niet zonder meer positief. Eenzelfde contra indicatie geldt voor de identiteit van de kernen van de gemeenten Lingewaard en Overbetuwe die bij samenwerking in het gedrang kan komen. Dit dient expliciet aandacht te krijgen bij de ontwikkeling van een toekomstig samenwerkingsverband op stadsregionaal niveau.
3
g. Middelen Een niet onbelangrijk punt zijn de financiële middelen waarover de stadsregio kan beschikken. Hieronder staat het overzicht van de besteding van de financiën in 2012 per programma. Programma Bestuur voornamelijk openbaar vervoer Mobiliteit Werken Ruimte Wonen Totaal
Uitgaven 2012 € 1.073.000 € 89.108.000 € 552.000 € 5.147.000 € 850.000 € 96.730.000
De uitgaven de stadsregio worden gedekt door een bijdrage per inwoners van de deelnemende gemeenten (in 2012 € 3,07) bijdragen door gemeenten aan projecten, Europese subsidies, gelden van het Rijk en de provincie Gelderland en bijdrage van derden. Het mag duidelijk zijn dat de gelden voor mobiliteit de hoofdmoot van de uitgaven vormen. Als deze taak vervalt naar de provincie valt er qua geld minder bij het samenwerkingsverband te halen. De uitvoering van beleid en projecten op dit gebied wordt hiermee tenminste een stuk ingewikkelder. Een ander aspect hiervan is dat de stadregio tot nu toe een ondersteunende en adviserende rol had bij de verdeling van provinciale middelen in het kader van de regiocontracten. Hierdoor werd het voor samenwerkende gemeenten makkelijker om op grond hiervan gelden binnen te halen h. Vorm van samenwerking Tot dusverre was de keuze dan wel voorkeur voor de vorm van beoogde samenwerking nog niet aan de orde. De inmiddels ingestelde stuurgroep heeft daarvoor al wel een aanzet gedaan. We gaan hier in hoofdstuk VI dieper op in. i. Bedrijfsorganisatie Tenslotte verdient de bedrijfsorganisatie van de huidige stadsregio de aandacht bij de besluitvorming over de toekomst. Het gaat dan concreet om de verplichtingen die na 2015 doorlopen, in het bijzonder met betrekking tot het personeel. Een argument om te blijven samenwerken is dat hierdoor frictiekosten als gevolg van de opheffing (gedeeltelijk) kunnen worden voorkomen dan wel in ieder geval beperkt. Bovendien bestaat het risico dat expertise die nu bij de stadsregio aanwezig is verloren gaat. V. CONCLUSIE Door het indienen van wetsontwerp opheffing WGR-plus kunnen we ervan uitgaan dat er een besluit genomen moet worden over de opheffing en de toekomst van de stadsregio Arnhem-Nijmegen. Bij het bepalen van een standpunt hierover trekken we samen op met de gemeente Overbetuwe en passen we het afwegingskader ‘intergemeentelijke samenwerking’ toe. We kijken vooral naar de toekomstige meerwaarde van samenwerking in stadsregionaal verband. Van belang daarbij is dat we in een eerder stadium al de voorkeur hebben uitgesproken voor een stevig samenwerkingsverband met andere gemeenten op het gebied van economische ontwikkeling, bereikbaarheid, volkshuisvesting en onderwijs/innovatie. Dit vooral vanwege de ligging van onze gemeente(n) in het kerngebied van de huidige stadsregio. Samenwerken heeft meerwaarde op de gebieden economische ontwikkeling en volkshuisvesting. De meerwaarde van samenwerking op het gebied van verkeer en vervoer ligt in gezamenlijke belangenbehartiging. In alle gevallen speelt wel de kwestie van de bestuurskracht. Samenwerking heeft alleen meerwaarde als sprake is van een stevig samenwerkingsverband met zo nodig doorzettingsmacht c.q. beslissingsbevoegdheid. Wat in ieder geval op gespannen voet staat met de democratische legitimering, en controleerbaarheid en het behoud van de identiteit van onze kernen. Vooralsnog is er echter geen aanleiding om het eerder ingenomen standpunt ten aanzien van de toekomst van de stadsregio te herzien. Een nieuw samenwerkingsverband in de vorm van een WGR biedt bovendien het voordeel dat het bedrijfsbureau van de huidige stadsregio niet (geheel) ontmanteld hoeft te worden.
4
VI. ACTUELE STAND VAN ZAKEN Gezien de ontwikkelingen rond de toekomst van de stadsregio heeft deze een stuurgroep ingesteld die op grond van de notitie ‘samen sterk voor de regio’ als eerste stap een uitvoeringsagenda heeft opgesteld. Als speerpunten voor de toekomstige regionale samenwerking worden daarin genoemd ‘het uitdragen en profileren van (de economische kracht), de versterking van de (internationale) concurrentiepositie en het zorgen voor een optimale bereikbaarheid’. Daarnaast geeft de agenda een richting aan voor de vorm van samenwerking. Kern daarvan is dat wordt voorgesteld een openbaar lichaam (WGR) op te richten met rechtspersoonlijkheid, als verlengd openbaar bestuur. Dit vooral voor het speerpunt mobiliteit, meer in het bijzonder voor het maken van meerjarige afspraken met de Provincie waarbij het voortzetten van het succesvolle en voor de regio belangrijke mobiliteitsbeleid zoveel mogelijk wordt gewaarborgd. Daarnaast wordt in het voorstel van de stuurgroep een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bestuursvormen voor mobiliteit en economische profilering. Deze laatste activiteit zou plaats moeten vinden onder besturing van een triple-helix bestuur, niet zijnde het openbaar lichaam. Dit krijgt vorm via een stichting met een bestuur van vertegenwoordigers van universiteit en hogeschool, topondernemers, de burgemeesters van de twee centrumsteden en een lid van het bestuur van het hiervoor genoemde openbaar lichaam. Voor het stafbureau van de nieuwe organisatie, zowel ter ondersteuning van het openbaar lichaam als het triple-helix bestuur, wordt voorzien in een kleine vaste formatie (8-12 fte) met een flexibele schil van tijdelijk bij de deelnemende gemeenten in te huren projectmanagers. Eén en ander in de zogenaamde centrumstadvariant. Een eerste indicatie voor de financiering van de nieuwe organisatie is een bijdrage per inwoners van € 2,80 (was € 3,07) resulterend in een begroting van circa twee miljoen euro. Op dit moment zijn de ontwikkelingen zo ver dat de stuurgroep de gemeenten verzoekt hun opvattingen over de gewenste samenwerking kenbaar te maken3. Meer in het bijzonder met betrekking tot de vorm en inhoud van de triple helix samenwerking en de vraag welke publiekrechtelijk taken ondergebracht moeten worden bij de nieuwe gemeentelijke samenwerking. Een eerste bespreking hierover vindt plaats in de stadregioraad op 19 december 2013.
Lingewaard, 18 november 2013
3
Een voorstel voor een definitief standpunt van Lingewaard kan op 17 december in het college aan de orde komen.
5
