Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva

BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

Nakládání s majetkem územních samosprávných celků

Andrea Veselá

2013/2014

Čestné prohlášení: „Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Nakládání s majetkem územních samosprávných celků zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury."

…………………………………

2

Poděkování: Děkuji panu doc. JUDr. Petru Havlanovi, CSc. za odborné vedení, poskytnuté cenné rady při zpracování bakalářské práce, za mimořádnou ochotu a vstřícnost a nezměrnou trpělivost.

3

Anotace Bakalářská práce na téma Nakládání s majetkem územních samosprávných celků je zaměřena, vzhledem k velkému rozsahu dané problematiky, jen na některé aspekty dispozic s majetkem. Práce je rozdělena do čtyř částí. První část je věnována vymezení územních samosprávných celků, jejich majetku a členění podle různých kritérií, ve větším rozsahu je popsána historie územní samosprávy a s ní související vývoj jejího majetku. Následně je uveden způsob nabývání majetku a krátce jsou zmíněny povinnosti při hospodaření s majetkem. Část třetí vysvětluje postup při nakládání s majetkem s důrazem na problematiku zveřejňování záměru, stručně jsou představeny některé typy smluv a způsob provádění kontroly hospodaření a nakládání s majetkem. Poslední část se zabývá programem rozvoje, jenž by měl být zásadním dokumentem pro další rozvoj samosprávy. V závěru práce je provedeno shrnutí zjištěných poznatků.

Klíčová slova obec kraj územní samospráva majetek hospodaření nakládání dispozice záměr rada zastupitelstvo smlouva program rozvoje

Abstract The bachelor thesis deals with the Disposal of property of territorial selfgoverning units; however, due to the large scale of problems, it focuses only on some aspects of the disponisition of the property. The thesis is divided into four parts. The first part of the thesis decribes the definition of territorial selfgoverning units, their assets and their division according to different criteria. Furthermore, to a greater extent the thesis describes the history of territorial selfgovernment and the related development of their assets. In addition, the thesis describes the way of acquisition of property and briefly mentions the obligation to manage the property. The third part explains the procedure for disposal of the property with emphasis on intention publication and moreover, it briefly presents some types of contracts and the way audits of the management and disposal of property are carried out. The last part deals with the development program, which should be an essential document for the development of self-government. Findings are presented in conclusion of the thesis. Key words municipality district territorial self-government property management disposal intent municipal council contract development program

4

OBSAH Úvod ........................................................................................................................6 1. Vymezení majetku územních samosprávných celků ....................................10 1.1. Územní samosprávné celky ............................................................................10 1.2. Historie územní samosprávy...........................................................................12 1.3. Majetek územních samosprávných celků - členění ........................................16 2. Nabývání a hospodaření s majetkem územních samosprávných celků ......20 2.1. Nabývání majetku ...........................................................................................20 2.2. Hospodaření s majetkem.................................................................................23 3. Nakládání s majetkem územních samosprávných celků..............................28 3.1. Zveřejnění dispozice .......................................................................................28 3.2. Projednání a rozhodnutí o dispozici s nemovitým majetkem .........................32 3.3. Realizace právního jednání .............................................................................36 3.4. Jednotlivé smluvní typy ..................................................................................37 3.5. Kontrola hospodaření a nakládání s majetkem ...............................................39 4. Program rozvoje územní samosprávy............................................................41 Závěr .....................................................................................................................44 Použitá literatura .................................................................................................47 Oficiální zadání bakalářské práce......................................................................52

5

Úvod Územní samospráva je součástí veřejné správy. Samostatně rozhoduje o svých záležitostech, má svůj majetek, hospodaří se svým rozpočtem, v samostatné působnosti vydává vlastní právní normy. Územní samospráva v České republice je prezentována základními územními samosprávnými celky a vyššími územními samosprávnými celky. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, i usnesení č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb., a taktéž zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, obsahují základní definice vztahující se k vymezení územní samosprávy, práv občanů, vlastnictví. Dovolím si použít přímé citace ze zákona, neboť je považuji za naprosto přesné a výstižné a jakékoliv opisování by postrádalo smyslu. Čl. 8 Ústavy: „Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků.“

Čl. 99 Ústavy: „Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.“

Čl. 100 Ústavy: „(1) Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. (2) Obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku. (3) Vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem.“1

Čl. 11 Listiny základních práv a svobod: „(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje. (2) Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být

1

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 2. 4. 2014].

6

pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice. (3) Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. (4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. (5) Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“

Čl. 21 Listiny základních práv a svobod: „(1) Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. (2) Volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem. (3) Volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. (4) Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.“

K dalším právům občanů, zaručeným Základní listinou práv a svobod, patří právo každého na ochranu zdraví, právo na bezplatné vzdělání v základních, středních školách, případně i vysokých školách, právo na příznivé životní prostředí.2 § 3 odst. 2 písm. a), d), e), f) občanského zákoníku: „(2) Soukromé právo spočívá zejména na zásadách, že a) každý má právo na ochranu svého života a zdraví, jakož i svobody, cti, důstojnosti a soukromí, d) daný slib zavazuje a smlouvy mají být splněny, e) vlastnické právo je chráněno zákonem a jen zákon může stanovit, jak vlastnické právo vzniká a zaniká, a f) nikomu nelze odepřít, co mu po právu náleží.“

§ 1011 občanského zákoníku: „Vše, co někomu patří, všechny jeho věci hmotné i nehmotné, je jeho vlastnictvím.“

§ 1012 občanského zákoníku: 2

Usnesení č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 2. 4. 2014].

7

„Vlastník má právo se svým vlastnictvím v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit. Vlastníku se zakazuje nad míru přiměřenou poměrům závažně rušit práva jiných osob, jakož i vykonávat takové činy, jejichž hlavním účelem je jiné osoby obtěžovat nebo poškodit.“

Občanský zákoník se též zabývá v § 490 vymezením pojmu veřejný statek. Jako veřejný statek je definována věc, která slouží k obecnému užívání.3 Základní právní rámec, upravující činnost územních samosprávných celků, představuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. V bakalářské práci se chci popisnou metodou, s využitím odborné literatury, právních předpisů a judikatury, zabývat právní úpravou územních samosprávných celků, jejich majetku a nakládání s ním. Jedná se o velmi rozsáhlou problematiku, které se nebudu v této práci věnovat cele. I vzhledem ke svému zaměstnání na odboru správy majetku obecního úřadu se zaměřím jen na některé aspekty vymezení majetku územních samosprávných celků, především obcí. Práce bude orientována na nakládání s nemovitým majetkem s tím, že budu zcela opomíjet hospodaření a nakládání s majetkem prostřednictvím právnických osob, příspěvkových organizací a organizačních složek územních samosprávných celků. Zároveň se budu snažit co nejvíce využívat poznatků z praxe. Práce bude rozčleněna do čtyř kapitol. První kapitola bude věnována popisu územní samosprávy a jejího majetku, výrazná pozornost bude dána historii, neboť považuji za významné a zajímavé sledovat vývoj společnosti a s ní i vývoj jejích potřeb, které vytvářely předpoklady pro konstituování majetku samospráv. Obsahem druhé kapitoly budou formy nabývání majetku s důrazem na nabytí majetku na základě zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů, neboť tento zákon znovu obnovil tradici obecního majetku, násilně přetrženou zvláště po roce 3

Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 2. 4. 2014].

8

1945. Krátce budou zmíněny i povinnosti územních samosprávných celků při hospodaření s majetkem, opět se specifikací na nemovitý majetek. Třetí

kapitola,

zaměřená

na

popis

nakládání

s majetkem,

zejména

s nemovitým, bude rozdělena, v souladu s praxí, do několika na sebe navazujících podkapitol. Tudíž v první části bude popsáno zveřejnění záměru s majetkem, v druhé projednání záměru v orgánech územní samosprávy a v další části jeho realizace. Na první tři podkapitoly bude navazovat vymezení jednotlivých smluvních typů. V závěru kapitoly se zmíním i o kontrole hospodaření a nakládání s majetkem, neboť důsledná kontrola má významný vliv na správnou činnost územní samosprávy. V poslední kapitole bych chtěla přiblížit jeden z novějších prvků, který též slouží k naplňování základních funkcí územní samosprávy, a to program rozvoje. Pokládám za důležité se o něm zmínit, protože v dnešní době je jedním z velmi významných východisek pro nabývání majetku. A dosavadní praxe dokazuje, že poměrně dost složitým. V závěru práce budou shrnuty popsané skutečnosti. Mělo by být nastíněno, zda dosavadní právní úprava je dostačující.

9

1. Vymezení majetku územních samosprávných celků 1.1. Územní samosprávné celky Samosprávu lze definovat jako veřejnou správu, kterou vykonávají jiné subjekty než stát, těmito subjekty jsou veřejnoprávní korporace. Je relativně samostatná, stát vytváří podmínky pro její fungování. Do její činnosti může zasáhnout v případě, pokud to vyžaduje ochrana zákona, a to jen zákonným způsobem. Společně se státní správou se samospráva podílí na realizaci veřejných záležitostí. Podoba územní samosprávy České republiky je uzákoněna v hlavě sedmé Ústavy.4 Územní samosprávu lze charakterizovat jako prostorově ohraničený funkční celek, který má právo samostatně hospodařit, nakládat se svým majetkem a samostatně rozhodovat o svých záležitostech. Obce členíme na obce, městyse, města a statutární města. Zvláštní postavení náleží městu Praze (je statutárním městem a zároveň hlavním městem). Základní vymezení obce nalezneme v části první zákona o obcích5 – obec je definována občany – osobami s trvalým pobytem na jejím území, dále územím, které tvoří jedno a více katastrálních území, vlastním majetkem a hospodařením podle rozpočtu, soustavou orgánů, právní osobností a v neposlední řadě také samostatnou působností. Podle rozsahu výkonu státní správy v rámci přenesené působnosti lze obce rozlišit na obce bez zvláštního obecního úřadu, obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností. Zatímco v roce 1990 bylo v České republice 4 100 obcí, k 1. 1. 2013 to bylo již 6 253 obcí.6 Z tohoto počtu má 1 468 obcí (tj. cca 23,5 %) počet obyvatel nižší jak 200.7 Tento údaj je potvrzením pokračujícího trendu stěhování se mladých lidí do větších měst. V těchto obcích trvale žije často pouze malý počet staršího

4

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [vid. 28. 2. 2014]. 5 Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. 6 Vývoj počtu obcí v České republice podle krajů (stav k 1. 1.) [online]. Český statistický úřad [cit. 28. 2. 2014]. 7 Malý lexikon obcí 2012: Velikostní skupiny obcí podle krajů, okresů – počet obcí [online]. Český statistický úřad [cit. 28. 2. 2014].

10

obyvatelstva, případně se obce „zalidňují“ o víkendech vlastníky chalup. Velký rozsah zákonů, dopadajících na činnost obce, a časté legislativní změny kladou na představitele samospráv takovýchto malých obcí velké nároky, které s obtížemi zodpovědně zvládají. Obdobně jako obec lze specifikovat i kraj – opět je charakterizován občany s trvalým pobytem v obcích na území kraje, územím, které je dáno výčtem obcí v rámci kraje, vlastním majetkem a hospodařením podle rozpočtu, soustavou orgánů, právní osobností a samostatnou působností.8 Krajů je v České republice čtrnáct (včetně Prahy). Vyšší územní samosprávné celky mohou vzniknout a zaniknout pouze na základě ústavního zákona. Ve vztahu k ostatním subjektům na svém území plní vyšší územně samosprávné

celky funkci

integrační,

koordinační,

dozorovou,

poradní,

redistribuční. Vůči ústřední státní správě plní funkci reprezentační a zprostředkovatelskou.9 Podle čl. 101, odst. 3 Ústavy „Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.“10

Územní samosprávné celky – obec (kraj) – jak dále vyplývá z ustanovení zákona o obcích (zákona o krajích), vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost vyplývající z těchto vztahů.11 Obce (kraje) hospodaří a nakládají s majetkem v souladu se zákonem o obcích (zákonem o krajích). Prioritou obce (kraje) je vytváření předpokladů pro sociálně-ekonomický rozvoj území, naplňování potřeb občanů, zabezpečování veřejných služeb, ekonomické hospodaření a nakládání s majetkem. Jedná se zejména o zajištění

8

Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. 9 Samospráva. Portál na podporu rozvoje obcí ČR [online]. Publikováno 24. 11. 2011 [cit. 28. 2. 2014]. 10 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. 11 § 2, odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. § 1, odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpis. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014].

11

bydlení, výchovy a vzdělávání, ochrany zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Za naplňování těchto cílů odpovídají volení zástupci do orgánů samosprávy, tj. do zastupitelstva a rady, dále starosta (hejtman) a jeho zástupci, kteří tak činí prostřednictvím aparátu úřadu. K plnění svých úkolů obec (kraj) zřizuje a zakládá další organizace, a to organizační složky, jimž není dána způsobilost k právům a povinnostem, a dále právnické osoby, nejčastěji příspěvkové organizace, obchodní společnosti, obecně prospěšné společnosti, školské právnické osoby, veřejná ústavní zdravotnická zařízení, svazky obcí, zájmová sdružení právnických osob.12

1.2. Historie územní samosprávy Stopy společného žití osob na určitém území (život ve skupinách, kmenech, tlupách) z důvodu získání obživy, zajištění ochrany života i majetku (obydlí, potravy) před okolním světem můžeme vysledovat již v pravěku. S vývojem společnosti, hospodaření a obchodování postupně vznikala větší sídla. Podle Jitky Pekové první znaky územní samosprávy je možno vypozorovat ve starém Řecku a Římě.13 Historický základ současné moderní samosprávy lze nalézt v samosprávě středověkých měst. Středověké obce na našem území disponovaly nejrůznějšími právy udělenými panovníkem (mezi nejznámější práva na našem území patřilo právo pivovarnické, vybírání mýtného, za užití tržiště), část získaných prostředků odváděly obce zpět panovníkovi. S významným rozvojem řemesel a obchodu ve středověku i novověku souvisel příliv obyvatel do měst, který vyvolal potřebu investic do základní infrastruktury – budování cest, kanalizací, vodovodů. Na rozvoj společnosti a pokrok ve vědě navazovala potřeba výstavby dalšího obecního majetku a poskytování veřejných služeb občanům – výstavba škol, nemocnic, chudobinců, knihoven. 12

OTRUSINOVÁ, Milana; KUBÍČKOVÁ, Dana. Finanční hospodaření municipálních účetních jednotek - po novele zákona o účetnictví. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 6. 13 PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 24.

12

V polovině 19.

století dochází zákonnými

úpravami

k

ucelenému

konstituování územní samosprávy (třístupňová územní samospráva – nejvyšší úroveň = země, střední úroveň = okres, nejnižší úroveň = obec14) a zároveň i jejího majetku, přičemž již zákon č. 946/1811 Sb. z. s., Císařský patent - Obecný občanský zákonník rakouský, ve znění pozdějších předpisů, v § 288 objasňoval pojmy „statek obecní“ či „jmění obecní“: „Taktéž jsou věci, jichž podle zřízení zemského každý úd obce užívati může, statek obecní; věci však, z jichž příjmů se zapravují 15

výdaje obecní, jsou jmění obecní.“

Stejně tak jako dnes, i tehdy bylo velmi složité definovat majetek obce. Podle charakteristiky Františka Fiedlera „Jde o všechny předměty obecního majetku, jejichž užitky plynou do obecního rozpočtu a slouží k úhradě úkolů obecního zřízení bez ohledu na to, zda k úhradě libovolného účelu anebo jen k účelu určitému, přísně vázanému.“16

Podle této definice se obecní majetek dělil na vlastní jmění (s nímž bylo možno libovolně nakládat – pozemky, budovy, jiné majetkové hodnoty) a účelové jmění (majetek určený k danému účelu – chudobinec). Jiným možným členěním obecního majetku, ve kterém lze shledat jistou shodu i s dnešním pojetím17, je členění na jmění finanční (sloužící k přímé úhradě potřeb obce - peníze) a správní (vyhrazené vesměs k plnění veřejně prospěšných úkolů – muzea, knihovny, školy); dále členění na kmenové („rodinné stříbro“ obce, které podléhalo specifickému způsobu nakládání s důrazem na jeho zachování) a jmění běžné. Od obecního jmění se odlišoval obecní statek. Obecní statky byly také majetkem obce, avšak s tím rozdílem, že užívací právo k němu měly konkrétní osoby. Obecní statky byly veřejné (určené k obecnému užívání – silnice, návsi, cesty) a dále obecní statky v užším slova smyslu (hospodaření s nimi a braní požitků z nich určitými skupinami osob bylo založeno na historické tradici – lesy, pastviny, rybníky). Všeobecně lze říci, že do majetku obce spadaly věci hmotné

14

PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 299. 15 Zákon č. 946/1811 Sb. z. s. Císařský patent – Obecný občanský zákonník rakouský, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 12. 2. 2014]. 16 ŠOUŠA, Jiří, jr. Obecní majetek v Čechách 1848-1938: základy právní úpravy a vývoj komunálního majetku v Čechách v letech 1848-1938. 1. vyd. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 2009, s. 23, 24. 17 Srovnej HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s. 13.

13

(movité i nemovité), ale též pohledávky, užitky, hodnoty ocenitelné penězi a také závazky.18 Zajímavě označenou položkou majetku, v současné době označovanou jako poplatky, byly spravedlnosti neboli jurisdikce, jejichž uplatňování přinášelo obci příjmy a užitky. Jednalo se třeba o právo vybírat mýto, trhové poplatky, právo rybářské. V rámci samosprávné funkce spravovaly obce vlastní záležitosti samostatně, budovaly komunální majetek (základní infrastrukturu – obecní komunikace, vodovody, kanalizace, osvětlení), o tento majetek pečovaly a provozovaly jej, taktéž s majetkem plně disponovaly, tzn., že majetek byl předmětem zcizení, nájmu, pachtu, …, posilovala i sociální funkce obcí (obecní školy, knihovny, nemocnice, chudobince, sirotčince). Zákonem z roku 1919 byly obecní statky prohlášeny za kmenové obecní jmění.19 Stejný zákon se zabýval, ve vztahu

k nakládání

s majetkem,

kupříkladu

propachtováním

nemovitostí,

prodejem užitků z obecních lesů, užíváním obecních pastvin. Dalšími významnými právními úpravami ve vztahu k majetku územních samospráv do vzniku Protektorátu Čechy a Morava byly čtyři finanční novely, které například upravovaly finanční hospodaření obcí, rozpočet, maximální výši přirážek k některým vybíraným daním. Majetek obcí v období 1. republiky představovalo obecní jmění, tj. majetek movitý i nemovitý ve vlastnictví obce a zároveň i majetková práva obce, dělil se na správní jmění = sloužil k výkonu správních záležitostí obce (např. úřední budovy), finanční jmění = sloužil k naplňování veřejných záležitostí (např. cenné papíry) a veřejné statky = majetek určený k veřejnému užívání (např. veřejná prostranství)20. K výrazné změně v pravomocích obcí, i pravomocích souvisejících s dispozicemi s majetkem, došlo za Protektorátu Čechy a Morava, zejména vládní nařízení o úřednické správě obcí, kdy dosavadní orgány byly nahrazeny úřednickými vedoucími, téměř znamenalo zánik samosprávných funkcí obcí. 18

ŠOUŠA, Jiří, jr. Obecní majetek v Čechách 1848-1938: základy právní úpravy a vývoj komunálního majetku v Čechách v letech 1848-1938. 1. vyd. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 2009, s. 22, 23. 19 § 1 zákona č. 421/1919 Sb., kterým se mění obecní statek v kmenové obecní jmění. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 12. 2. 2014]. 20 BŘEŇ, Jan. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí. Deník veřejné správy [online]. Publikováno 29. 6. 2009 [cit. 12. 2. 2014].

14

Po roce 1945 vznikla „nová soustava“ územní samosprávy – národní výbory (místní, okresní a krajské), zároveň až do konce roku 1949 trvalo zřízení zemské. Zákon č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů, jenž nabyl účinnosti dne 1. 1. 1950, přinesl znárodnění obecního majetku. Národním výborům byl svěřen majetek do správy prostřednictvím tzv. práva hospodaření, z této správy mohl být i bez náhrady odejmut nebo výkon správy mohl být omezen, o svěření či odejmutí majetku rozhodoval ústřední orgán po dohodě s ministerstvem financí a vnitra. Příjmy a výdaje národních výborů byly příjmy a výdaji státního rozpočtu.21 Mezníkem pro budování nového pojetí územní samosprávy a znovuobnovení obecního majetku se stala sametová revoluce v roce 1989. Byl zahájen nejen proces přechodu k demokratické společnosti, ale též proces privatizace majetku, restituce znárodněného majetku a taktéž reformy územní samosprávy. Zákonnými předpisy bylo obnoveno obecní zřízení, obec byla definována jako základní územní samosprávný prvek, jako právnická osoba, vlastnící majetek, se kterým samostatně hospodaří22. Některé daně a poplatky se staly příjmy obce. Dnem voleb do obecních zastupitelstev v roce 1990 nabyl účinnosti zákon o obcích. Na obecní zastupitelstva přešla funkce zakladatelů státních podniků a pravomoc je zřizovat, řídit a zrušovat; tyto činnosti dosud vykonávaly národní výbory. Taktéž na obce přešla práva a závazky místních, městských a obvodních národních výborů. Dalším krokem v rámci reformy územní samosprávy a naplnění uzákoněné podoby dvoustupňové územní samosprávy bylo obnovení vyšších stupňů územní samosprávy, tedy krajů. Prvním dnem voleb do zastupitelstev krajů 12. listopadu 2000 nabyl účinnosti zákon o krajích, posléze byla zahájena činnost krajských samospráv. Proces reformy územní samosprávy nelze dosud označit za ukončený, postupy, které směřují k co nejefektivnějšímu, ekonomicky výhodnému výkonu 21

Zákon č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 12. 2. 2014]. 22 BAKEŠ, Milan, MARKOVÁ, Hana. Finance měst a obcí: výklad zákona o majetku obcí a všech dalších předpisů upravujících finanční vztahy měst a obcí.. 1. vyd. Praha: Linde, 1991, s. 7.

15

veřejné správy a zároveň ke správě co nejvíc přístupné občanům, nejsou doposud definitivní. Probíhají procesy dekoncentrace a decentralizace kompetencí ze státní správy na samosprávu a naopak. Bohužel ne vždy můžeme konstatovat, že tyto metody jsou opravdu nejvhodnější. Za nepříliš správné lze považovat ukončení činnosti okresů a převedení jejich kompetencí na obce s rozšířenou působností a zároveň budování aparátu krajů. Velmi rozporuplným se jeví také převod sociálních služeb spojených s poskytováním dávek pomoci v hmotné nouzi, dávek pro osoby se zdravotním postižením a příspěvku na péči, které byly do roku 2012 zprostředkovávány obecními úřady, na úřady práce. Rozpaky vyvolává fungování centrálních informačních systémů veřejné správy a s nimi spojené kolapsy například při vydávání řidičských průkazů. V České republice se uplatnil tzv. smíšený model územní samosprávy, územní samosprávné celky provádí vlastní činnosti v rámci samostatné působnosti a dále jsou v zákonem stanovených mezích pověřeny výkonem státní správy v rámci přenesené působnosti. Pro správné fungování územní samosprávy bylo nutné vytvořit zejména ekonomické a legislativní předpoklady. Jednalo se především o zákonné vymezení kompetencí územní samosprávy, o vymezení rozsahu samostatné a přenesené působnosti, o vymezení vztahů územní samosprávy a státu, v části ekonomické bylo základem (a to opět na základě zákonných úprav) vymezení majetku samosprávy, s kterým má právo hospodařit, určení pravidel pro vlastní dispozice s majetkem, nastavení daňové a poplatkové pravomoci, definování rámce pro sestavování rozpočtu.

1.3. Majetek územních samosprávných celků - členění Jak již bylo řečeno, jedním z důležitých předpokladů pro fungování územní samosprávy je její ekonomická samostatnost. Základem této samostatnosti je vlastní majetek a možnost dispozice s ním. O hospodaření a nakládání s majetkem rozhodují orgány územního samosprávného celku (rada, zastupitelstvo), přičemž jsou povinny pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých

16

občanů.23 Přesně vymezit majetek obce (kraje) je nemožné. Petr Havlan uvádí, že „lze tedy vycházet ze zásady, že principiálně nelze obci (kraji) upřít právo na žádný druh 24

majetku.“

Majetek lze definovat jako věci, byty, nebytové prostory ve vlastnictví

obce (kraje), případně ve spoluvlastnictví, majetková práva či jiné majetkové hodnoty, které vznikly z její činnosti.25 Občanský zákoník definuje majetek takto: 26

„Souhrn všeho, co osobě patří, tvoří její majetek.“

Majetek obce (kraje) lze členit podle nejrůznějších kritérií. Jedním ze základních je členění podle jeho hmotné podstaty na majetek hmotný a nehmotný. Hmotný majetek zahrnuje věci nemovité a věci movité, majetková práva a pohledávky, peněžní prostředky, cenné papíry; do majetku nehmotného náleží především software. Nemovitými věcmi jsou zejména pozemky a podzemní stavby se samostatných účelovým určením, věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon, a dále věci, které nelze přenést z místa na místo bez porušení jejich podstaty. Vše ostatní jsou věci movité. Ty lze dělit například podle toho, zda je lze nahradit věcí jinou, na věci zastupitelné a nezastupitelné. Podle účelu použití na věci zuživatelné a nezuživatelné. Souhrn věcí jedné osoby, jež jsou považovány za jeden celek, se označuje jako věc hromadná.27 Ve smyslu zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a prováděcích vyhlášek hovoříme o stálých aktivech = dlouhodobém majetku a o oběžných aktivech = krátkodobém majetku. Stálá aktiva se vyznačují vyšší cenou a dobou použitelnosti delší než jeden rok. Zahrnují dlouhodobý hmotný majetek, dlouhodobý nehmotný majetek, dlouhodobý finanční majetek a také drobný dlouhodobý majetek. Oběžná aktiva jsou majetkem, který je určen

23

§ 38 zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. § 17 zákona č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. 24 HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi 1. vyd. Praha: Linde, 2013, s. 63. 25 HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi 1. vyd. Praha: Linde, 2013, s. 63. 26 § 495 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. 27 § 496 - § 501 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014].

17

k jednorázové spotřebě, jeho doba použitelnosti je kratší než jeden rok. Náleží sem například zásoby, krátkodobý finanční majetek, peněžní prostředky.28 Z primárního poslání obce (kraje) vychází i prvotní funkce jeho majetku – majetek má sloužit především k zabezpečování veřejných statků. Takovýmto majetkem jsou zejména objekty občanského vybavení jako školská, nemocniční, ústavní, sociální, kulturní, sportovní zařízení, objekty určené pro ochranu obyvatelstva, vybavení těchto objektů, dopravní a technická infrastruktura, objekty bydlení, ale také majetek sloužící k výkonu vlastní samosprávné činnosti. Další neméně důležitou funkcí majetku je, že slouží i k podnikání obce (kraje). Jedná se o majetek, který samospráva pronajímá, prodává, směňuje, může vypůjčit či darovat, zatížit věcným břemenem, zastavit, vložit do svazku obcí či společností založených obcí (krajem).29 Výše uvedenému členění majetku je podobné i následující funkční dělení, které však přibírá další kritérium – jaké skupině občanů je majetek určen. Takto členíme majetek na kmenový (pro výkon správních funkcí obce), majetek v sociální a vzdělávací oblasti (určen pro vybranou skupinu občanů), majetek ve veřejné oblasti (sloužící většině občanů – komunikace, veřejné osvětlení, veřejná zeleň), majetek v zájmové oblasti (pro vybranou skupinu občanů – sportovní a kulturní zařízení), majetek ostatní (který slouží většině občanů a lze jej použít ke komerčním účelům – obecní lesy, rybníky, kanalizace, vodovody) a dále majetek nevyužívaný (= přebytečný).30 Příklad členění a obsahu majetku podle pořizovací ceny a doby použitelnosti:31 „Dlouhodobý hmotný majetek: pozemky, bez ohledu na jejich pořizovací cenu;

28

Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 28. 2. 2014]. 29 KADEŘÁBKOVÁ, Jaroslava; PEKOVÁ, Jitka. Územní samospráva – udržitelný rozvoj a finance. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 259. 30 ŽEHROVÁ, Jana; PFEIFEROVÁ, Daniela. Finance municipalit. 1. vyd. Praha: Česká zemědělská univerzita, 2009, s. 24. 31 Směrnice č. 7/2013 Rady města Svitavy, o hospodaření s majetkem města Svitavy. (interní dokument).

18

stavby, bez ohledu na jejich pořizovací cenu (stavby včetně budov; byty a nebytové prostory vymezené jako jednotky zvláštním právním předpisem; nemovité kulturní památky, které byly pořízeny koupí, darem, děděním nebo byly již dříve oceněny (např. soudním znalcem), nebo pokud se tento majetek stal kulturní památkou v průběhu doby používání); samostatné movité věci, popř. soubory movitých věcí se samostatným technickoekonomickým určením, jejichž doba použitelnosti je delší než jeden rok a ocenění jedné položky převyšuje částku 40.000 Kč; pěstitelské celky trvalých porostů; drobný dlouhodobý hmotný majetek v ocenění jedné položky 3.000 Kč a vyšší a nepřevyšující částku 40.000 Kč s dobou použitelnosti delší než jeden rok; umělecká díla, sbírky, movité kulturní památky a předměty kulturní hodnoty, bez ohledu na jejich pořizovací cenu, které nejsou součástí staveb; nedokončený dlouhodobý hmotný majetek po dobu jeho pořizování do uvedení do stavu způsobilého k užívání. Dlouhodobý nehmotný majetek: dlouhodobý nehmotný majetek - v ocenění jedné položky převyšující částku 60.000 Kč s dobou použitelnosti delší než 1 rok (programové vybavení, ocenitelná práva, pořízení studií, záměrů a plánů před zpracováním projektové dokumentace); drobný dlouhodobý nehmotný majetek v ocenění jedné položky 7.000 Kč a vyšší a nepřevyšující částku 60.000 Kč s dobou použitelnosti delší než 1 rok. technické audity, energetické audity, lesní hospodářské plány, plány povodí a povodňové plány. Dlouhodobý finanční majetek: majetkové účasti v osobách s rozhodujícím nebo podstatným vlivem, cenné papíry, termínované vklady s dobou držení delší než jeden rok. Jiný drobný dlouhodobý majetek - operativní evidence: v ocenění jedné položky od 500 Kč do 2.999 Kč s dobou použitelnosti delší než 1 rok (zejména nábytek, vybavení k PC, elektrické spotřebiče, spotřební elektronika, kufry a brašny, pokladny příruční, lékárničky, úklidové pomůcky mechanické, schůdky, žebříky a štafle, řemeslnické přístroje a sportovní potřeby). O tomto majetku je účtováno na podrozvahovém účtu. Jiný drobný dlouhodobý nehmotný majetek – operativní evidence: v ocenění jedné položky od 500 do 6.999 Kč s dobou použitelnosti delší než 1 rok. O tomto majetku je účtováno na podrozvahovém účtu.“

19

2. Nabývání a hospodaření s majetkem územních samosprávných celků 2.1. Nabývání majetku Základním předpokladem pro hospodaření a nakládání s majetkem je nějaký majetek vlastnit. Obec (kraj) nabývá majetek nejčastěji smluvně, ze zákona a na základě rozhodnutí příslušných orgánů. Za další formy nabývání majetku lze označit nabývání majetku děděním, investicemi do hmotného majetku (vlastní výstavba), finančními investicemi (nákup a obchodování s cennými papíry, termínované vklady na účtu u bankovních ústavů), vyvlastněním. Zásadním z pohledu nabytí majetku se pro obce stal po roce 1990 zákon o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí. Na základě tohoto zákona byl obcím vrácen tzv. historický majetek, tedy majetek, který obce vlastnily do znárodnění = k datu 31. 12. 1949. Jednalo se zejména o nezastavěné pozemky a stavby s pozemky tvořící jeden funkční celek. Dále byl obcím převeden majetek, k němuž měly obce právo hospodaření, tedy majetek, s nímž hospodařily ke dni 23. 11. 1990 národní výbory a obec s ním hospodařila i ke dni 24. 5. 1991, a také bytové domy a pozemky tvořící s nimi jeden funkční celek, jestliže právo hospodaření k nim vykonávaly organizace, u kterých funkce zakladatele přešla na obce nebo okresní úřady.32 Pro přechod majetku na obce musely být kumulativně splněny tři podmínky, a to, že šlo o majetek, který ve stanovené době náležel České republice, zároveň ke stanovenému dni k němu měl právo hospodaření právní předchůdce obce a že s majetkem tento předchůdce také hospodařil.33 Na základě žádostí obcí a následných rozhodnutí příslušných orgánů byl vydán další majetek, a to například kulturní památky, muzea, galerie, sbírkové fondy, školská zařízení a některé další věci z majetku státu (drobné provozovny). Tak jako měl pro vymezení majetku obcí klíčový význam zákon č. 172/1991 Sb., byl pro vytvoření souboru majetku krajů neméně důležitý zákon č. 157/2000 32

Zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do majetku obcí, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 2. 3. 2014]. 33 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 28. 7. 2000, sp. zn. 30 Cdo 1206/99. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 2. 3. 2014].

20

Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění pozdějších předpisů. Do vlastnictví krajů přešel majetek, s nímž hospodařily státní příspěvkové organizace a vyjmenované organizační složky státu, a to na základě rozhodnutí příslušného správního orgánu. Jednalo se zejména o střední odborné školy a učiliště, ústavy sociální péče, ústavy archeologické památkové péče, galerie umění, státní vědecké knihovny, některá muzea a galerie, správy a údržby silnic.34 Kromě výše uvedených základních zákonných úprav pro konstituování majetku územních samospráv byl majetek vydáván i na základě dalších zákonů, například na základě zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách, jímž na obce a kraje přešly z vlastnictví státu věci, se kterými ke dni 31. 12. 2002 hospodařily organizační složky státu a státní příspěvkové organizace a jejichž zřizovatelem byly okresní úřady.35 Další možností nabývání majetku obcí (krajem) je nabývání smluvní. Smluvní nabývání uskutečňuje obec (kraj) formou úplatnou – uzavíráním kupních smluv, ale i běžným nákupem v obchodě, nebo bezúplatně – darovacími smlouvami a smlouvami o bezúplatném převodu majetku. Příslušným k rozhodnutí o nabytí nemovitého majetku je zastupitelstvo obce (kraje).36 Ve většině případů nabývá obec (kraj) bezúplatně majetek od státu. Nabytí je často spojeno s určitými podmínkami, dost obvyklá bývá podmínka

34

Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 2. 3. 2014]. 35 Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 2. 3. 2014]. 36 § 85 zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014]. § 36 zákona č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014].

21

zákazu jakékoliv dispozice s převáděným majetkem po určitou dobu.37 Takovýmto způsobem získává obec (kraj) od státu na vlastní žádost majetek, důležitý pro její další rozvoj, nebo majetek, který tvoří s majetkem obce (kraje) jeden funkční celek, například pozemky pod komunikacemi ve vlastnictví obce (kraje), veřejná prostranství. Bohužel nikoliv výjimečnou praxí se stává, že stát sám nabídne obci (kraji) pro sebe „nepotřebný“ nemovitý majetek, vyžadující nemalé finanční náklady na údržbu, navíc s podmínkou zákazu dispozice. Přestože se obec (kraj) nabytí takového daru oprávněně prostřednictvím zodpovědných členů zastupitelstva dlouhodobě brání, nakonec majetek stejně přijme. Takováto rozhodnutí, ačkoliv v rozporu s jednáním dobrého hospodáře, lze označit svým způsobem za „strategická“ vzhledem k potřebě dalšího bezúplatného nabývání majetku od státu. Koupí nabývá obec (kraj) majetek, důležitý pro plnění svých úkolů, který bude sloužit pro další rozvoj území a naplňování potřeb občanů. Výše kupní ceny je předmětem dohody mezi prodávajícím a kupujícím, avšak mělo by platit pravidlo, že kupní cena nepřevýší hodnotu nemovitých věcí stanovenou znaleckým posudkem. Je třeba podotknout, že při nabývání nemovitých věcí od fyzických osob a některých právnických osob nebývá ceny stanovené znalecký posudkem zdaleka dosaženo. Zcela odlišná situace však nastává při úplatném nabývání nemovitých věcí od státu, státních organizací. V tomto případě budoucí kupující i budoucí prodávající hájí princip hospodárnosti. Z praxe mohu konstatovat, že výši kupní ceny si zpravidla prosadí stát, obec (kraj) bývá limitován skutečností, že požadovaná nemovitá věc má pro něj velkou důležitost. Při rozhodování o úplatném nabytí nemovitého majetku v zastupitelstvu nelze opomenout skutečnost, že pro nabytí nemovitých věcí musí mít obec (kraj) v rozpočtu příslušné finanční prostředky tak, aby nedošlo k porušení rozpočtové kázně obce (kraje). Další možností nabývání nemovitého majetku je jeho směna. Zpravidla se směňují nemovité věci přibližně stejné hodnoty. Nabytí majetku tímto způsobem 37

V případě bezúplatného nabytí nemovitého majetku schvaluje Zastupitelstvo města Svitavy záměr nabytí nemovitého majetku a následně uzavření smlouvy ohledně nabytí nemovitého majetku v konkrétním znění (podle předloženého návrhu).

22

musí být opět zdůvodněno s tím, že nabytí majetku je pro obec (kraj) opět účelné a efektivní z důvodu dalšího rozvoje. K nabytí nemovitého majetku je zásadně třeba písemné formy a podpisu smlouvy všemi smluvními stranami. Převod vlastnictví nemovitých věcí podléhá zápisu v katastru nemovitostí a k nabytí nemovité věci dochází dnem vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí. Do účetnictví zavádí obec (kraj) bezúplatně nabytý majetek v hodnotě, v jaké o něm účtoval převádějící. Při koupi je kupní cena nemovité věci hodnotou, v které bude vedena v účetnictví. Při směně nemovitých věcí je cenou pořizovací hodnota nemovitých věcí uvedená ve směnné smlouvě. O nabytí movitého majetku je oprávněna rozhodnout rada územního samosprávného celku38, přičemž zákon o obcích výslovně nepředepisuje, kdo je příslušným v rozhodování o nabytí věcí movitých obcemi. Tuto pravomoc rady obce lze však dovodit z § 102, odst. 3 zákona o obcích39. Pro nabývání movitého majetku platí obdobná pravidla jako pro nabývání nemovitého majetku. Nabytí movitého majetku by mělo být odůvodněné, jeho cena by neměla být přemrštěná. Datem nabytí movité věci bývá den účinnosti smlouvy.

2.2. Hospodaření s majetkem Obec (kraj) má právo s majetkem libovolně nakládat, avšak nikoliv neomezeně, musí se zdržet jednání v rozporu se zákonem, nesmí omezovat práva jiných osob. Základní právní úpravu hospodaření obce (kraje) obsahuje zákon o obcích (zákon o krajích).40 V úzkém pojetí ji lze shrnout takto: obec (kraj) musí, v souladu se svými zájmy a úkoly, přistupovat k majetku s péčí řádného 38

§ 59 odst. 2 písm. e) zákona č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014]. 39 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [vid. 4. 3. 2014]. 40 § 38a násl. zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014]. § 17 a násl. zákona č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014].

23

hospodáře. Obec (kraj) se při hospodaření řídí i dalšími právními úpravami, zejména zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů, nebo zákonem č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů a prováděcími vyhláškami.41 Povinností obce (kraje) je pečovat o zachování majetku, tj. chránit jej (fakticky i právně) jej před zničením, poškozením i odcizením, ale také jej modernizovat a rekonstruovat, dále pečovat o jeho rozvoj, majetek hospodárně využívat při zabezpečování veřejných statků i při vytváření podmínek pro rozvoj území. Musí dbát o to, aby dlužníci hradili své závazky řádně a včas, a nepřipustit, aby došlo k promlčení dluhu. Cena sjednaná při převodu majetku obcí (krajem) by se většinou měla rovnat ceně v daném místě a čase obvyklé. Vyžaduje-li platnost právního úkonu vyznačení doložky (o zveřejnění záměru dispozice a schválení právního úkonu v orgánu územní samosprávy), musí obec (kraj) písemnost takovouto doložkou opatřit. Obec (kraj) není oprávněna ručit svým majetkem za závazky fyzických a právnických osob, s výjimkami definovanými v zákoně o obcích (zákoně o krajích). Záměr dispozice s nemovitým majetkem (až na výjimky) je povinna zveřejnit na úřední desce. Obec (kraj) je povinna sestavovat každoročně rozpočet a podle něj hospodařit, požádat o přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok. 41

V souladu s právními předpisy schválila Rada města Svitavy směrnice, které upravují postupy zaměstnanců obecního úřadu při hospodaření s majetkem: směrnice č. 7/2013 Rady města Svitavy, o hospodaření s majetkem města Svitavy směrnice č. 4/2013 Rady města Svitavy, o zadávání veřejných zakázek malého rozsahu směrnice č. 3/2013 Rady města Svitavy, pro vedení účetnictví a oběh účetních dokladů směrnice č. 4/2012 Rady města Svitavy, o oceňování majetku reálnou hodnotou směrnice č. 3/2012 Rady města Svitavy, o poskytování půjček z fondu rozvoje bydlení města Svitavy směrnice č. 13/2011 Rady města Svitavy, pro odpisování dlouhodobého majetku směrnice č. 12/2011 Rady města Svitavy, o inventarizaci majetku města Svitavy směrnice č. 9/2011 Rady města Svitavy, o vymáhání pohledávek směrnice č. 8/2006 Rady města Svitavy, o finanční kontrole směrnice č. 4/2002 Rady města Svitavy, o hospodaření s byty ve vlastnictví města Svitavy. (interní dokumenty).

24

Přezkum hospodaření obce provádí auditor nebo krajský úřad. Zprávu o výsledcích přezkoumání hospodaření obce, jako součást závěrečného účtu, projednává zastupitelstvo obce.42 Přezkum hospodaření kraje provádí Ministerstvo financí, které může tímto přezkumem pověřit Generální finanční ředitelství nebo finanční úřad. Zprávu o výsledcích přezkoumání hospodaření kraje společně se závěrečným účtem projednává zastupitelstvo kraje. Dalším úkolem obce (kraje) je vést účetní evidenci svého majetku a provádět jeho inventarizaci. V účetnictví vede obec (kraj) záznamy o stavu a pohybu majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv, o nákladech a výnosech, o výsledku hospodaření. Účetní záznamy vedené v podvojném účetnictví jsou v českém jazyce a v české měně. Záznamy musí být správné, úplné, průkazné, přehledné, srozumitelné, vedené způsobem, zaručujícím jejich trvalost. Účetním obdobím je kalendářní rok. Účetní záznam by měl být proveden ke dni uskutečnění účetního případu, tj. ke dni nabytí majetku, vzniku závazku, pohybu majetku. Podle Petra Havlana by se účetní případ měl zaúčtovat do období, s nímž věcně a časově souvisí.43 Minimálně v případě hospodaření města Svitavy platí, že orgány provádějící kontrolu hospodaření striktně vyžadují zaúčtovat případ ke dni uskutečnění, pozdější zápisy, i když v rámci účetního období, se stávají předmětem výtek kontrolních orgánů. Majetek se oceňuje pořizovací cenou, reprodukční pořizovací cenou, vlastními náklady a nominální hodnotou.44 Některý majetek (kulturní a historické povahy), pokud není známa jeho pořizovací cena, se oceňuje 1 Kč. U pozemků se v posledních letech uplatňuje princip tzv. cenových map, tj. určení cen podle jednotlivých pásem v rámci územního celku, které vychází z urbanistického a 42

OTRUSINOVÁ, Milana; KUBÍČKOVÁ, Dana. Finanční hospodaření municipálních účetních jednotek - po novele zákona o účetnictví. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 17. 43 HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi 1. vyd. Praha: Linde, 2013, s. 128. 44 Podle čl. 2 odst. 4 směrnice č. 7/2013 Rady města Svitavy, o hospodaření s majetkem města Svitavy, se majetek nabytý bezúplatně oceňuje reprodukční pořizovací cenou, v případě nabytí majetku od vybraných účetních jednotek se přejímají majetkové hodnoty pořizovacích cen i oprávek, případně i zůstatku časově nerozpouštěné dotace. Podle čl. 2 odst. 5 stejné směrnice je ocenění majetku určeného k prodeji upraveno směrnicí č. 4/2012 Rady města Svitavy, o oceňování majetku reálnou hodnotou: Z důvodu co nejmenší ekonomické zátěže podléhá ocenění reálnou hodnotou v případě prodeje jen malý zlomek obecního majetku. (interní dokumenty).

25

funkčního řešení území.45 Jsou jakýmsi ukazatelem hodnoty nemovitých věcí na realitním trhu a mohou být podkladem pro výpočet daně z nemovitých věcí či výpočet nájemného. Nutno však podotknout, že v České republice má cenovou mapu zpracovanou zanedbatelný počet obcí. Obec (kraj) provádí ke dni účetní závěrky (tj. jednou ročně) inventarizaci majetku. Inventarizace spočívá ve zjištění skutečného stavu majetku, a to buď na základě fyzické (u hmotného majetku a některého nehmotného majetku) nebo dokladové inventury (u pohledávek, finančního majetku). Následný krok vede ke zjištění inventarizačních rozdílů porovnáním skutečného stavu se stavem účetním. Závěrečnou etapu inventarizace představuje inventarizační zápis, a s ním spojené případné vypořádání inventarizačních rozdílů (mank a přebytků), posouzení jejich příčin a navržení způsobu odstranění. U zásob nebo u dlouhodobého hmotného movitého

majetku

může

obec

(kraj)

provést

inventarizaci

průběžnou.

Inventarizaci provádí inventarizační komise, v případě větších obcí a krajů realizují inventarizaci dílčí inventarizační komise na podkladě pokynů hlavní inventarizační komise.46 Obec (kraj), jako vlastník nemovitých věcí, má povinnost vést je nejen v účetnictví obce, ale také povinnost nechat evidovat nemovitý majetek v katastru nemovitostí. Zápisu v katastru nemovitostí podle zákona47 podléhají pozemky; budovy s číslem popisným nebo evidenčním, pokud nejsou součástí pozemku nebo práva stavby; budovy bez čísla popisného nebo evidenčního, pokud nejsou součástí pozemku nebo práva stavby, ale jsou hlavní stavbou na pozemku a nejde o drobné stavby; jednotky (byty a nebytové prostory) vymezené podle občanského zákoníku a podle zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve

45

ŽEHROVÁ, Jana; PFEIFEROVÁ, Daniela. Finance municipalit. 1. vyd. Praha: Česká zemědělská univerzita, 2009, s. 23. 46 Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014]. 47 § 3 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014].

26

znění pozdějších předpisů48; právo stavby; nemovitosti, o nichž to stanoví jiný právní předpis. Povinností obcí (krajů) je ohlásit katastrálnímu úřadu změny údajů katastru, týkající se jejich nemovitých věcí, do 30 dnů od jejich vzniku, pokud tato povinnost nenáleží příslušnému orgánu veřejné moci.49 Samozřejmostí je, že změny údajů katastru nemovitostí musí být ke dni ohlášení katastrálnímu úřadu zároveň provedeny i v účetnictví obce (kraje).

48

Zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů, zrušen k 1. 1. 2014. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 4. 3. 2014]. 49 HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi 1. vyd. Praha: Linde, 2013, s. 141 - 143.

27

3. Nakládání s majetkem územních samosprávných celků Při nakládání s majetkem má obec (kraj) stejné postavení jako kterýkoliv jiný vlastník, ovšem jako subjekt veřejného práva je vázána příslušnými zákony. Základní úprava postupu obce (kraje) při dispozici s majetkem je obsažena v zákoně o obcích (v zákoně o krajích). Z pohledu platnosti právního jednání je kladen velký důraz na zveřejnění záměru dispozice s majetkem obce (kraje). Zákon o obcích (zákon o krajích) určuje orgán obce (kraje), jenž je oprávněným rozhodnout o příslušném záměru s majetkem. Závěrečným stadiem je pak vlastní projev vůle obce (kraje) spočívající v potvrzení právního jednání (uzavření smlouvy). Právní jednání při převodu nemovitých věcí je bezchybné, jestliže existuje věcný soulad mezi zveřejněným záměrem dispozice s majetkem, rozhodnutím příslušného orgánu a uzavřenou smlouvou.

3.1. Zveřejnění dispozice Důležitým institutem pro platnost následného právního jednání při dispozici s nemovitým majetkem je zveřejnění záměru nakládání s majetkem. Jeho právní úprava je obsažena v § 39 zákona o obcích (v § 18 zákona o krajích).50 Zveřejnění záměru představuje pro obec (kraj), jako subjekt veřejného práva, naplnění zásady transparentnosti a hospodárnosti při nakládání se svým majetkem. Jeho smyslem je, aby občané byli předem informováni o záměru s majetkem, mohli se k němu vyjádřit, upozornit na možné chyby, případně se sami přihlásit o nabízený majetek jako zájemci. Před projednáním a rozhodnutím o nakládání s nemovitým majetkem obce (kraje) v příslušných orgánech musí být záměr zveřejněn. Záměrem dispozice s majetkem se rozumí úmysl nemovitý majetek prodat, směnit, darovat, pronajmout nebo poskytnout jako výpůjčku. Nabízenou nemovitou věc je třeba

50

Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014]. Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014].

28

v záměru specifikovat podle § 8 katastrálního zákona51. Popis nabízeného majetku je zároveň vhodné doplnit pro lepší identifikaci či orientaci zájemců snímkem z mapy, ortofotomapou, fotografií. Z ustanovení § 102 odst. 3 zákona o obcích (§ 59 odst. 3 zákona o krajích) lze dovodit, že o přijetí záměru je oprávněna rozhodnout rada obce (kraje),52 která tuto svoji pravomoc může přenést na starostu obce (hejtmana kraje).53 Oprávnění rozhodnout o přijetí záměru si může vyhradit i zastupitelstvo obce (kraje), a to buď obecně, nebo v případě konkrétního záměru.54 Záměr obce (kraje) musí být zveřejněn na úřední desce obecního (krajského) úřadu minimálně po dobu 15 dní, jedná-li se o záměr s majetkem obce, a minimálně po dobu 30 dní, jde-li o záměr s majetkem kraje. Různí se názory, zda první a poslední den zveřejnění započítávat do lhůty nutné pro zveřejnění. Vzhledem k tomu, že v zákoně je uvedeno „zveřejnění nejméně po dobu“ přikláním se k právním výkladům, které den zveřejnění a den sejmutí záměru do lhůty nezapočítávají. Podle § 65 odst. 3 zákona č. 499/2004, o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,55 je třeba zveřejněný záměr opatřit informací o datu vyvěšení a po stažení záměru z úřední desky, následujícím po uplynutí lhůty pro zveřejnění, doplnit datem sejmutí a zajistit jeho uchování.

51

Zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014]. 52 Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [vid. 13. 3. 2014]. Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [vid. 13. 3. 2014]. 53 Rada města Svitavy dne 9. května 2011 svěřila pravomoc rozhodnout o přijetí záměru starostovi města. Výpis ze zápisu č. 15/A/10 z jednání Rady města Svitavy dne 9. 5. 2011. (interní dokument). Z procedurálního hlediska se jeví tento postup jako nejvhodnější, ačkoliv nezamezí situacím, kdy rada či zastupitelstvo následně dispozici s majetkem neschválí proto, že neshledají důvod pro přenechání, převod, směnu či darování předmětného majetku. 54 Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 41/2009 [citováno dne 13. 3. 2014]. 55 Zákon č. 499/2004 Sb., zákon o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014].

29

Kromě zveřejnění na úřední desce může být záměr zveřejněn ještě dalšími způsoby v místě obvyklými. Podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,56 je povinností obce (kraje) vést úřední desku také způsobem umožňujícím dálkový přístup, zpravidla prostřednictvím vlastních webových stránek. Zveřejnění na úřední desce podléhají i změny ve smlouvách – prodloužení smlouvy, změna předmětu smlouvy, změna kupní ceny nebo výše úhrady za užívání.57 Je však nutností zveřejnit záměr změny smlouvy, pokud změna spočívá ve zvýšení úhrady za užívání? Domnívám se, že nikoliv. Je jisté, že snížení úhrady za užívání zveřejněno být musí, neboť se dá oprávněně předjímat, že o majetek za sníženou cenu může projevit zájem více osob, nicméně v případě navýšení úhrady za užívání nelze tento zájem očekávat. Obec není povinna zveřejňovat záměr s majetkem, pokud se jedná o pronájem bytů a hrobových míst nebo o pronájem a výpůjčku na dobu kratší než 30 dní. To samé platí, jde-li o pronájem nebo výpůjčku majetku právnické osobě zřízené obcí. Ovšem v případě právnické osoby, která je obcí zakládána, tato výjimka neplatí. Obdobně i kraj nemusí zveřejňovat záměry s majetkem, jedná-li se o pronájem bytů a pronájem nebo výpůjčku na dobu kratší než 90 dnů. Záměr pronájmu a výpůjčky právnické osobě zřízené krajem a pronájem silničního nebo silničního pomocného pozemku v souvislosti se zvláštním užíváním silnic podle zákona o pozemních komunikacích opět nepodléhá povinnosti zveřejnění na úřední desce. Taktéž zveřejnění nepodléhají jednání směřující k nabytí nebo užívání nemovité věci obcí (krajem). Je s podivem, že na rozdíl od zveřejňování pronájmu a výpůjčky nepodléhá zákonné úpravě zveřejnění záměru v případě zřízení věcného břemene k tíži nemovité věci ve vlastnictví obce (kraje). Jedná se o zásah, který může nemovitou věc zhodnotit, ale též významným způsobem „znehodnotit“, a to i trvale, pokud je věcné břemeno zřízeno ve prospěch vlastníka jiné nemovité věci. Nejobvyklejší 56

§ 26 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014]. 57 Blíže k tomu: Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 13. 3. 2014].

30

bývá zřízení věcného břemene vedení inženýrských sítí na pozemku, toto věcné břemeno však fakticky snižuje možnou prodejní cenu pozemku. Taktéž záměr zřízení zástavního práva k nemovité věci ve vlastnictví obce (kraje), které omezuje možné nakládání s nemovitou věcí na mnoho let, není v zákonem taxativně vyjmenovaných záměrech nakládání s majetkem. Záměr nakládání s majetkem musí být podle zákona zveřejněn na úřední desce po určitou dobu před rozhodnutím v příslušném orgánu. Zveřejnění záměru až po projednání v příslušném orgánu obce (kraje) je nepřijatelné,58 neboť by tím bylo porušeno právo zájemců se k záměru vyjádřit a případně předložit své nabídky. Zcela nepřípustné je nezveřejnění záměru. V takovém případě je právní jednání neplatné. Zákonem neřešeným problémem je, jak dlouhá má být lhůta mezi sejmutím záměru a jeho projednáním v příslušných orgánech. Zákon tuto otázku neupravuje, stejně tak nestanoví jako povinnou součást záměru informaci, do kdy je možné podávat nabídky. Obecně platí, že by lhůta mezi zveřejněním a projednáním neměla být nepřiměřeně dlouhá, zároveň by však neměl být záměr sejmut v den projednávání.59 Zveřejnění záměru nezavazuje obec (kraj) k povinnosti uzavřít příslušnou smlouvu, a to ani v případě, že zájemce zcela vyhoví podmínkám uvedeným v záměru.60 Zveřejnění záměru představuje pro obec (kraj) splnění povinnosti občany informovat o úmyslu nakládání s majetkem.61

58

Blíže k tomu: Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 26. 5. 2006, sp. zn. 28 Cdo 2696/2005. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 13. 3. 2014]. 59 Jisté „vodítko“ pro zaměstnance Městského úřadu Svitavy představuje směrnice č. 7/2013, Rady města Svitavy, o hospodaření s majetkem města Svitavy, podle které „neprodleně po schválení starostou zajistí odbor správy majetku zveřejnění záměru na úřední desce městského úřadu nejméně po dobu 15 dnů a po uplynutí lhůty připraví v souladu s jednacími řády orgánů města jeho řádné projednání.“ Další „pomůckou“ je jednací řád Rady města Svitavy a jednací řád Zastupitelstva města Svitavy, které určují lhůty pro předložení materiálů před schůzí rady či zastupitelstva. Vzhledem k tomu, že materiály musí obsahovat úplné informace, musí být záměr s majetkem při zpracovávání materiálů již sejmut. 60 Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 41/2009 [citováno dne 13. 3. 2014]. 61 Blíže k tomu: Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 27. 9. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1250/2009. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 13. 3. 2014].

31

3.2. Projednání a rozhodnutí o dispozici s nemovitým majetkem Podnětem pro nakládání s majetkem bývá obvykle vlastní vůle obce (kraje) nebo žádost konkrétního zájemce či zájemců. Skutečné realizaci, tedy uzavření smlouvy, musí předcházet projednání a rozhodnutí příslušného orgánu. Bez tohoto projednání a rozhodnutí by následné právní jednání bylo absolutně neplatné. Přijaté rozhodnutí však nezakládá obci (kraji) právně vynutitelnou povinnost uzavřít smlouvu. Usnesení, které nebylo dosud realizované, může stejný orgán, který je přijal, též zrušit nebo změnit. 62 Před rozhodnutím příslušného orgánu o dispozici s nemovitým majetkem musí být záměr nakládat s majetkem zveřejněn (viz předchozí podkapitola). Podle § 84 a násl. zákona o obcích (§ 35 a násl. zákona o krajích)63 je rozhodování o uzavření smluv svěřeno radě a zastupitelstvu a jsou vymezeny rozhodovací pravomoci těchto orgánů. Zákon připouští svěření rozhodování o uzavření smlouvy i do pravomoci starosty (hejtmana) nebo obecního úřadu (krajského úřadu).64 Do vyhrazených pravomocí zastupitelstva patří, mimo jiné, i tato rozhodnutí o právních jednáních: nabytí a převod nemovitých věcí, bezúplatný převod movitých věcí včetně peněz, peněžité i nepeněžité vklady do právnických osob, zastavení movitých věcí a práv, zastavení nemovitých věcí, poskytování dotací. Zastupitelstvo si může vyhradit i další pravomoci v samostatné působnosti, mimo pravomoci vyhrazené zákonem radě. K přijetí rozhodnutí zastupitelstvem je třeba (prosté) nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. Radě přináleží, krom jiného, rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce, rozhodování ve věcech obce (kraje) jako jediného společníka

62

FUREK, Adam: Nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích. Moderní obec. 2012, roč. 18, č. 1, Příloha Speciál. 63 Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014]. Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014]. 64 Rada města Svitavy na svém jednání dne 25. března 2013 svěřila odboru správy majetku, oddělení majetkovému, pravomoc rozhodovat o uzavírání smluv o zřízení věcného břemene podle platného znění zákona o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon). Výpis ze zápisu č. 7/C/13/a z jednání Rady města Svitavy ze dne 25. března 2013. (interní dokument).

32

obchodní společnosti, zabezpečení hospodaření podle schváleného rozpočtu, provádění rozpočtových opatření. Rada i zastupitelstvo obce (zastupitelstvo kraje) vydávají své jednací řády, které upravují přípravu, průběh jednání, způsob usnášení a rozhodování, způsob písemného zpracování usnesení, jeho zveřejnění a kontrolu plnění.65 Rada a zastupitelstvo jednají a rozhodují o právních jednáních na základě písemně připravených materiálů. Tyto materiály většinou vyhotovuje příslušný odbor úřadu, který má zpravidla na starosti celý proces směřující k uzavření smlouvy, je za řádné plnění všech postupů zodpovědný a při nakládání s majetkem se řídí nejen zákonnými právními úpravami, ale též i vnitřními předpisy.66 Návrh příslušného odboru, který je předkládán orgánům obce k rozhodnutí, obsahuje zpravidla důvodovou a návrhovou část. V důvodové části (důvodové zprávě) je uvedena osoba, které má být majetek převeden nebo přenechán, dále je přesně specifikován předmět, forma a důvod nakládání. Kromě toho důvodová zpráva zahrnuje další informace, potřebné pro rozhodování příslušného orgánu, údaj o zveřejnění záměru, návrh na stanovení výše ceny a případnou argumentaci pro odchýlení se od ceny obvyklé. Povinností odboru je žádné skutečnosti nezatajit, ba naopak, snažit se poskytnout k zamýšlené dispozici co nejvíc údajů. Návrhová část (návrh na usnesení) pak obsahuje doporučení, které by měl orgán přijmout (schvaluje, neschvaluje, doporučuje, zamítá), přesné vymezení dispozice (prodej, darování, směnu, pronájem, výpůjčku), konkrétní označení nemovité věci, osoby, které má být majetek převeden či přenechán, a výši ceny. Návrh je zpravidla doplněn snímkem z mapy a v případě schvalování konkrétní smlouvy je součástí návrhu kompletní znění smlouvy.

65

Jednací řád Rady města Svitavy. (interní dokument). Jednací řád Zastupitelstva města Svitavy. 66 Například směrnice č. 7/2013 Rady města Svitavy, o hospodaření s majetkem, upravuje postup při nakládání s majetkem před zveřejněním a projednáním v orgánech obce takto: „odbor správy majetku projedná návrh nakládání s majetkem se správcem majetku a z hlediska územního plánu s pověřeným pracovníkem a dále zajistí projednání návrhu na nejbližším zasedání majetkoprávní komise.“. (interní dokument).

33

Rozhodnutí příslušného orgánu o majetkové dispozici musí mít písemnou formu. Aby jej bylo možno považovat jako platný podklad pro projev vůle obce (kraje) navenek, musí obsahovat podstatné náležitosti podle návrhové části. Jisté úskalí spojené se zvýšenou administrativní náročností představuje právě schvalování faktického znění smlouvy v orgánech města (především nájemních smluv a smluv o výpůjčce). V podobě schválené příslušným orgánem je smlouva připravena k podpisu. Z praxe mohu potvrdit, že ačkoliv je znění smlouvy s druhým účastníkem velmi pečlivě projednáváno a druhý účastník je upozorněn na skutečnost, že po schválení v orgánech města již úprava smlouvy není možná, poměrně často se stává, že po schválení dochází k zrušení původního usnesení a schválení nového, neboť původní znění smlouvy je v některém ohledu pro druhou stranu nepřijatelné. Těchto komplikací se lze vyvarovat například v případě uzavírání tzv. typových smluv, ovšem ty nelze použít taxativně ve všech smluvních vztazích. Jejich užití je vhodné například při pronájmu bytů. Ačkoliv jsem v předchozím odstavci popsala možné obtíže, doprovázející schválení konkrétního znění smlouvy, právní úpravu definující povinnost schválit pokaždé skutečný obsah smlouvy příslušným orgánem města bych jednoznačně doporučila, i s ohledem na již několikrát zmiňovanou transparentnost, vylučující pochyby o zvýhodnění některých účastníků smluvních vztahů. Úkolem obce (kraje), jak již bylo uvedeno, je nakládat s majetkem s péčí řádného hospodáře: majetek využívat účelně a hospodárně, pečovat o jeho zachování a rozvoj. Této zásady musí příslušné orgány při rozhodování o dispozici s majetkem dbát. Dále se musí příslušné orgány řídit § 39 odst. 2 zákona o obcích (§ 18 odst. 2 zákona o krajích)67, podle kterého je třeba úplatný převod majetku uskutečnit za cenu v daném místě a čase obvyklou (pokud cena není regulovaná státem). Cenou v daném místě a čase obvyklou se rozumí cena podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve 67

Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014]. Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014].

34

znění pozdějších předpisů.68 U nemovité věci lze při určení ceny vycházet ze srovnání nabídek realitních kanceláří.69 Sjednání ceny nižší musí být odůvodněno, schvalující orgán musí být předem a prokazatelně seznámen s důvody, proč je cena nižší než obvyklá. Stejné pravidlo by mělo být respektováno i v případě uzavírání nájemních smluv. Důsledkem nezdůvodnění ceny nižší je neplatnost uzavřené smlouvy.70 Při posouzení výše uvedených zásadních podmínek při nakládání s majetkem bych si opět dovolila využít praxe. Výsledná prodejní cena či výše nájemného je totiž ovlivněna řadou faktorů. Z ekonomického hlediska by samozřejmě mělo být cílem dosáhnout co nejvyšší ceny, minimálně ceny obvyklé, ovšem na druhou stranu je vždy třeba posoudit, zda prodejem za cenu nižší, než je cena obvyklá, bude opravdu obec (kraj) poškozena, nebo zda nižší cena může přinést i nějaké výhody; tedy zvážit důležitost předmětné nemovité věci pro obec (kraj), náklady na její údržbu, případné „právní vady“ nemovité věci (věcná břemena), zhodnotit její potřebnost pro obec (kraj). Dalším důvodem sjednání nižší ceny, než je cena obvyklá, může být například snaha o naplňování společenských potřeb občanů, o zvýšení pracovních příležitostí, o zajištění služeb, které v obci (kraji) chybí. Nalézám ještě jeden aspekt ovlivňující nakládání s majetkem s péčí řádného hospodáře, zejména při stanovení ceny, ale to se již dostávám dílem do roviny politické, na hranici zákonnosti, a je možné, že není relevantní tento aspekt uvádět. Bohužel, v této zemi ve spoustě případů etika volených zástupců ještě nedospěla. A bohužel, v této zemi je stále před volbami.

68

Zákon č. 151/1997 Sb., zákon o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 13. 3. 2014]. 69 FUREK, Adam: Nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích. Moderní obec. 2012, roč. 18, č. 1, Příloha Speciál. 70 Blíže k tomu: Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 17. 3. 2014].

35

3.3. Realizace právního jednání Závěrečným úkonem při nakládání s majetkem je realizace právního jednání, tedy v podstatě uzavření smlouvy. Vyžaduje-li to zákonná úprava, musí předcházet uzavření smlouvy schválení příslušným orgánem, jinak je smlouva od počátku neplatná.71 Před podpisem smlouvy nebo před schválením jejího znění v příslušných orgánech je vhodné, aby smlouva prošla tzv. připomínkovým řízením.72 Oprávněným podepsat smlouvu za obec je starosta nebo místostarosta (za kraj – hejtman nebo náměstek hejtmana)73 případně jiný pověřený zaměstnanec obce (kraje), nebo zástupce na základě udělené plné moci.74 Starosta (hejtman) je oprávněn zastupovat obec (kraj) ze zákona, k zastupování již nepotřebuje další zmocnění. Místostarosta (zástupce hejtmana) uzavírá za samosprávný celek smlouvy v době nepřítomnosti starosty (hejtmana), nebo v době, kdy je starosta (hejtman) v pracovní neschopnosti nebo má dovolenou. U katastrálního úřadu je uložen podpisový vzor starosty, aby nebylo třeba s každou uzavřenou smlouvou, podléhající zápisu do katastru nemovitostí, znovu ověřovat podpis starosty. Jestliže platnost právního jednání vyžaduje předchozí zveřejnění a schválení v příslušných orgánech, vyznačí se informace o splnění podmínek na smlouvu ve formě doložky. 71

§ 41 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 17. 3. 2014]. § 23 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 17. 3. 2014]. 72 Odbory městského úřadu Svitavy postupují při uzavírání smluv v souladu se Směrnicí rady města č. 5/2013, kterou se stanoví zásady projednávání návrhů smluv. (interní dokument). 73 § 103 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 17. 3. 2014]. § 61 a násl. zákona č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 17. 3. 2014]. 74 FUREK, Adam: Nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích. Moderní obec. 2012, roč. 18, č. 1, Příloha Speciál.

36

Vzor doložky: Doložka dle § 41 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (§ 23 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích): Záměr pronájmu (výpůjčky, prodeje, darování, směny) byl zveřejněn na úřední desce obecního úřadu (krajského úřadu )Xxxxxxx od DD.MM.RRRR do DD.MM.RRRR pod č. xxx/2014. Uzavření nájemní smlouvy (smlouvy o výpůjčce, kupní smlouvy, darovací smlouvy, směnné smlouvy) schválila Rada - Zastupitelstvo obce (kraje) Xxxxxxx dne DD.MM.RRRR.

Pokud doložka není ve smlouvě omylem uvedena, nepředjímá tento fakt automaticky neplatnost smlouvy. U převodu nemovitých věcí, které podléhají zápisu do katastru nemovitostí, však v tomto případě katastrální úřad zkoumá, zda byly zákonné podmínky splněny. V současné době je připravován k projednání v Parlamentu České republiky návrh zákona o registru povinně zveřejňovaných smluv (o centrálním registru smluv). Smyslem navrhované právní úpravy je zprůhlednit hospodaření s veřejnými prostředky. Pod sankcí absolutní neplatnosti právního jednání by měly mít obce (kraje) povinnost v registru zveřejňovat veškeré smlouvy a zároveň i faktury a objednávky, jejichž hodnota dosáhne 50 000 Kč. Návrh předpokládá, že dokud smlouva nebude v registru zveřejněna, bude neúčinná. Pokud do 90 dní od podpisu nebude zveřejněna, bude neplatná.75

3.4. Jednotlivé smluvní typy Nakládání s nemovitým majetkem obcí (krajem) je výhradně uskutečňováno prostřednictvím

písemných

smluv,

jejichž

znění

odpovídá

ustanovením

občanského zákoníku.76 Může být realizováno formou úplatnou nebo bezúplatnou. Do právní úpravy vymezení a obsahu smluv výrazným způsobem zasáhla největší 75

SURMANOVÁ, Kateřina: Smlouvy nad 50 tisíc budou na internetu. Hospodářské noviny. 2014, roč. 58, č. 64, s. 1. SURMANOVÁ, Kateřina: Za zveřejnění smluv na internetu bojuje starosta Semil už dva roky. Hospodářské noviny. 2014, roč. 58, č. 64, s. 4. 76 Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting.

37

rekodifikace soukromého práva za posledních několik desítek let, a to přijetí nového občanského zákoníku. V souvislosti s nakládáním s majetkem hovoříme o převedení do vlastnictví a o přenechání k užívání jinému. Spíše výjimečným je pojem přechod vlastnictví. Avšak potenciálně možný zánik vlastnictví na základě rozhodnutí státního orgánu je.77 V tom případě náleží obci (kraji) za majetek přiměřená náhrada. K převedení do vlastnictví dochází úplatně, a to kupní smlouvou a směnnou smlouvou, nebo bezúplatně smlouvou darovací. Převedení do vlastnictví podléhá zápisu do katastru nemovitostí. Ke dni právních účinků vkladu do katastru nemovitostí pozbývá obec (kraj) vlastnické právo k nemovité věci. Tuto skutečnost je samozřejmě nutné zohlednit v účetnictví. Typickým úplatným smluvním typem je smlouva kupní. Kupní smlouvou se obec (kraj) zavazuje předat kupujícímu nemovitou věc, která je předmětem koupě, a kupující se zavazuje nemovitou věc převzít a uhradit za ni kupní cenu. Směnou dochází k vzájemné výměně nemovitých věcí, přičemž může být sjednána finanční náhrada v případě, že mezi hodnotou směňovaných nemovitých věcí je velký rozdíl. Darovací smlouva je smluvní typ v rámci obce (kraje) spíš výjimečný, realizovaný zpravidla ve smluvních vztazích se státem. Obec (kraj) bezúplatně převádí darovací smlouvou nemovitý majetek obdarovanému a obdarovaný majetek přijímá. Přenechání k užívání jinému může být opět úplatné i bezúplatné. Vlastnictví nemovité věci se přenecháním nemění, nemovitá věc nadále zůstává majetkem obce (kraje) a obec ji stále vede v účetnictví. Je vhodné užívání přenechat pouze na dobu určitou s rozvazující podmínkou pro případ porušení smluvních povinností nebo při potřebě majetku pro obec (kraj). Úplatně jsou nemovité věci přenechávány formou nájemní smlouvy a pachtovní smlouvy, bezúplatně smlouvou o výpůjčce a smlouvou o výprose. Nájemní smlouvou obec (kraj) přenechává nájemci věc k dočasnému užívání a nájemce se zavazuje za nájem věci hradit nájemné. Pronajmout lze i část nemovité 77

HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi 1. vyd. Praha: Linde, 2013, s. 205 – 206.

38

věci. Novinkou občanského zákoníku je skutečnost, že na návrh vlastníka a se souhlasem nájemce lze zapsat nájemní právo do veřejného seznamu. Další úplatnou formou je pacht, na jeho základě je pachtýř oprávněn věc dočasně užívat a brát z ní užitky a plody.78 Pacht se tak dotýká například užívání pozemků k zemědělskému využití. Smlouvou o výpůjčce přenechává obec (kraj) vypůjčiteli bezúplatně nemovitou věc do dočasného užívání, tj. na dobu určitou. Podobnou výpůjčce je výprosa, jež též umožňuje bezúplatné užívání, avšak ve smlouvě není ujednán účel ani doba užívání.

3.5. Kontrola hospodaření a nakládání s majetkem Kontrola hospodaření je důležitým nástrojem pro dosažení efektivity činností obcí (krajů). Kontrolu můžeme vymezit jako vnitřní, prováděnou orgány obce (kraje), a vnější. Předmětem kontroly při hospodaření je soulad činností s právními předpisy, účelnost, hospodárnost, úspornost při nakládání se svěřenými prostředky. Kontrolní činností v rámci obce (kraje) je pověřena rada, která plní i kontrolní funkce vůči zřízením příspěvkovým organizacím a organizačním složkám.79 Zastupitelstvo zřizuje finanční a kontrolní výbor. Primárním úkolem finančního výboru je kontrola hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce (kraje), prioritou kontrolního výboru je kontrola plnění usnesení rady a zastupitelstva a kontrola dodržování právních předpisů v samostatné působnosti. Oba výbory může zastupitelstvo pověřit dalšími úkoly. O provedené kontrole sepíše výbor zápis, jehož obsahem je předmět provedené kontroly, zjištěné nedostatky a opatření k nápravě, a předloží jej zastupitelstvu.80

78

FUREK, Adam: Zveřejňování záměru při pachtu a výprose podle NOZ. Moderní obec. 2013, roč. 19, č. 8, s. 36. 79 HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi 1. vyd. Praha: Linde, 2013, s. 277. 80 Směrnice č. 1/2002 Rady města Svitavy, o vnitřní kontrole, vymezuje kompetence orgánů kontroly a postupy podle kontrolního řádu. (interní dokument).

39

Mezi další subjekty provádějící kontrolu můžeme zahrnout i samotné občany, podle zákona o obcích (krajích) či zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a stát. Přezkoumání hospodaření obce (kraje) za předchozí rok již bylo zmíněno v podkapitole 2.2. Ministerstvo je oprávněno provádět dozor nad výkonem samostatné působnosti. Kontrola spočívá například v posouzení zákonnosti, formálních náležitostí, řádnosti schvalovacího procesu, nikoliv v posouzení účelnosti a hospodárnosti pravidel obce (kraje) při nakládání s majetkem.81

81

FUREK, Adam: Nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích. Moderní obec. 2012, roč. 18, č. 1, Příloha Speciál.

40

4. Program rozvoje územní samosprávy Hlavním posláním každého územního samosprávného celku je pečovat o všestranný rozvoj svého území. „Po 40 letech vlády jedné strany“, kdy byly oprávněné potřeby občanů často opomíjeny, byl územním samosprávám předán majetek v žalostném stavu. Následný „porevoluční“ tlak na zajištění důležitých základních služeb a statků přinesl nutné masivní investice do veřejné infrastruktury, které nemalou měrou zatížily územní rozpočty. Jedná se o proces, který, i vzhledem k rozsahu zanedbání majetku, dosud není ukončen. Avšak ani v budoucnu ukončen nebude, použité technologie zastarávají a bude třeba investic do rekonstrukcí, životní standard obyvatel a s ním spojené potřeby se neustále zvyšují a mění. Objevují se nové problémy, spojené například se sociální integrací některých skupin obyvatel.82 Proto je nutné mít připraveny dlouhodobé vize a priority rozvoje území. Vedle územního plánu by měl být nástrojem pro naplňování těchto úkolů pečlivě zpracovaný základní plánovací dokument územní samosprávy - program rozvoje obce (územního obvodu kraje).83 Program rozvoje obce (územního obvodu kraje) by se měl stát hlavním prostředkem rozvoje území a v rámci volebního období významným dokumentem pro činnost orgánů obce (kraje). Jeho smyslem je poznání a popsání stávající situace, na základě diskuse s občany, podnikateli, spolky a dalšími subjekty v obci (kraji) vyhodnocení jejich názorů a potřeb. Na podkladě těchto poznatků by měly být v dokumentu stanoveny priority, formulovány představy o budoucnosti rozvoje samosprávy, včetně stanovení kroků vedoucích k naplnění těchto představ a financování. Program rozvoje se zpracovává na období 4 - 7 let. Dokument obsahuje úvod, jehož předmětem je obsah a smysl dokumentu, subjekty podílející se na jeho tvorbě. Dále je rozdělen na dvě části: část analytickou a návrhovou. Analytická část zahrnuje základní charakteristiku (informace o území, obyvatelstvu,

82

KADEŘÁBKOVÁ, Jaroslava; PEKOVÁ, Jitka. Územní samospráva – udržitelný rozvoj a finance. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 120. 83 Zastupitelstvo města Svitavy schválilo Rozvojový plán 5. prosince 2007. Aktualizovaný rozvojový plán byl schválen 31. října 2012. Výpis z usnesení č. 15/C/8 Zastupitelstva města Svitavy dne 31. října 2012. (interní dokument).

41

infrastruktuře, vybavenosti, životním prostředí, správě); a východiska pro návrhovou část (vymezení silných a slabých stránek). Návrhovou část představují strategické vize na období 10 - 20 let, programové cíle na období 4 - 7 let, opatření a aktivity, kterými má být programových cílů dosaženo, a způsob zajištění programu rozvoje (sledování realizace, vyhodnocování a aktualizace programu rozvoje).84 Program rozvoje podléhá schválení zastupitelstvem, před schválením by měl být projednán s veřejností. Při přípravě dokumentu je kladen velmi velký důraz na spolupráci s občany, dokument by měl významně reflektovat jejich potřeby. Podle sdělení pracovníků Ministerstva pro místní rozvoj ČR (na závěrečné konferenci projektu Elektronická metodická podpora tvorby rozvojových dokumentů obcí. Projekt CZ.1.04/4.1.00/62.00008 dne 26. 2. 2014) pro následující období čerpání dotací, tedy pro období let 2014 – 2020, již nebude možné žádat o dotace z operačních programů bez schváleného programu rozvoje. Prostředky budou napříště poskytovány pouze na projekty v programu rozvoje uvedené. Myslím, že tento požadavek zajistí z důvodu řešení aktuálních potřeb „živost“ dokumentu, územní samosprávy budou nuceny s dokumentem neustále pracovat. Samozřejmostí pak bude soulad plánovaných investic rozpočtu obce (kraje) s programem rozvoje. Lze jen kvitovat, že komunální (krajské) volby nepřináší tak velké politické otřesy, na podkladě kterých by se kompletně měnily priority zástupců samosprávy ohledně dalšího rozvoje obce (kraje). Také veřejnost projednávaného programu rozvoje je jistou zárukou, že nebude překotně a bez uvážení měněn. Možnost čerpání dotací je skutečně významným prvkem rozvoje území. Bohužel však klade na územní samosprávy nemalé nároky. Prostředky nejsou poskytovány ve výši 100 %, vyžaduje se finanční spoluúčast územních samospráv. Avšak i 15 % spoluúčast bývá, zejména pro menší obce, velkou 84

Ministerstvo pro místní rozvoj – odbor rozvoje a strategie regionální politiky. Metodika program rozvoje obce (výtah). Obdrženo na závěrečné konferenci projektu Elektronická metodická podpora tvorby rozvojových dokumentů obcí. Projekt CZ.1.04/4.1.00/62.00008 dne 26. 2. 2014.

42

finanční zátěží. Na čerpání dotací je navíc navázána podmínka udržitelnosti projektu – tedy doba, po kterou musí příjemce prostředků udržet výstupy projektu v nezměněné podobě. Doba udržitelnosti bývá obvykle pět let po ukončení realizace projektu a jsou s ní spojeny další nemalé náklady, které však již jdou cele na účet územních samospráv. Nesplnění podmínek udržitelnosti může být důvodem pro vrácení dotace nebo její části. Tyto aspekty si ne vždy zástupci samospráv plně uvědomují. Povinnost vrátit dotaci je spojena i s pochybeními při čerpání dotací. Nutnost odevzdat finanční prostředky pak vystavuje územní samosprávy nebezpečí „bankrotu“. Samozřejmě je záslužné, že je kladen důraz na všeobecný rozvoj území. Ze společenského hlediska je jistě přínosné, že občané mohou trávit volný čas v aquaparcích, megalomansky pojatých sportovištích a kulturních zařízeních, i když se pak samosprávy výrazně potýkají s udržitelností projektu a s náklady na provoz a údržbu takovýchto zařízení, avšak stále vypouštíme odpadní vody do řek, ničíme automobily na rozbitých komunikacích, jsme vystaveni nadměrnému hluku a exhalacím z automobilů, zejména nákladních, neboť chybí silniční obchvaty obcí. Je třeba tedy důrazně apelovat na zástupce samospráv, aby se chovali hospodárně a pečlivě zvažovali, s ohledem na uvedená negativa čerpání prostředků, nutnost realizace některých projektů.85

85

K tomu článek, s nímž, na základě vlastních poznatků a zkušeností nejenom jako zaměstnance obecního úřadu, ale i jako běžného občana obce, nemohu jinak než souhlasit: ČAPEK, Miloš: Kdy majetek obce bývá přítěží. Moderní obec. 2013, roč. 19, č. 5, s. 16.

43

Závěr Samospráva = samostatné rozhodování o vlastních záležitostech. K základním znakům územních samosprávných celků náleží též majetek, jako nutný prostředek k plnění úkolů samosprávy, a právo s majetkem samostatně hospodařit a nakládat. Cílem bakalářské práce bylo, za užití popisné metody, věnovat se právní úpravě územních samosprávných celků, jejich majetku a nakládání s ním, případně zhodnotit, zda stávající právní úprava je dostačující. Práce byla zaměřena na přímý výkon některých vlastnických práv obcí s důrazem na nemovitý majetek. Snahou též bylo nalézt kompromis mezi názvem práce a zadáním bakalářské práce. V práci byly vymezeny základní pojmy jako územní samosprávné celky, jejich majetek, velký prostor byl dán historii územní samosprávy a majetku. Z tohoto poznání vyplývá, že funkce a členění majetku v dobách dřívějších a dnes se vesměs příliš neliší. Dříve, stejně jako v současné době, byla samospráva vlastníkem majetku nezbytného pro výkon samosprávy a dále majetku zbytného, určeného k podnikání. Přitom je třeba konstatovat, že v našem právním řádu chybí definice, co vlastně je majetkem samosprávy. Dále byl popsán způsob nabývání majetku a základní povinnosti při hospodaření s ním. Bylo konstatováno, že ne každý majetek, který územní samosprávné celky bezúplatně nabývají, je k jejich prospěchu a projevem hospodárného přístupu. Občas se jedná o „danajský dar“, jehož nepřijetí by však mohlo znesnadnit další jednání o nabytí majetku, pro změnu pro činnost samosprávy významného. Nejvíce otázek je spojeno s kapitolou věnovanou samotnému nakládání s majetkem. Zveřejnění záměru je úkonem samosprávy, ke kterému se vztahuje opravdu velké množství judikatury. Tento fakt je potvrzením skutečnosti, že zákonná úprava zveřejňování záměrů je nedostatečná a umožňuje rozdílné výklady. Ze současné podoby zákona například naprosto není zřejmé, jak dlouhá doba má uplynout mezi zveřejněním záměru a jeho projednáním v příslušných

44

orgánech. Možným řešením by bylo stanovení povinnosti uvádět ve zveřejněném záměru termín pro ukončení podávání nabídek. Občanský zákoník zavádí nové pojmy a nové smluvní typy, jako je pachtovní smlouva nebo smlouva o výprose. Neboť zákon o obcích (o krajích) hovoří pouze o pronájmu a výpůjčce, pacht a výprosa by tudíž neměly podléhat povinnosti zveřejnění. Což jistě nebylo úmyslem zákonodárce. Další právní korekce by proto měla směřovat k úpravě § 39 odst. 1 zákona o obcích (§ 18 odst. 1 zákona o krajích) v návaznosti na občanský zákoník. Domnívám se, že mezi povinně zveřejňované záměry nakládání s majetkem by měl náležet i záměr zveřejnění zřízení věcného břemene, zřízení zástavního práva k nemovité věci a taktéž podle občanského zákoníku další nový smluvní typ, a to zřízení práva stavby. Ani v těchto případech by nemělo být občanům odepřeno právo se k zamýšlenému záměru dispozice s majetkem vyjádřit. Z tohoto by tedy vyplývala ještě další úprava § 39 odst. 1 zákona o obcích (§ 18 odst. 1 zákona o krajích). Další návrh, týkající se problematiky nakládání s majetkem, směřuje ke schvalování kompletního znění všech smluv a jejich změn (viz kapitola 3.2.). K dané problematice je nutno podotknout, že zákonodárce si byl a je vědom nedostatečnosti právních úprav. Proto již minulou Vládou České republiky byla připravována novela zákonů o územních samosprávných celcích – tzv. protikorupční novela – směřující k zpřesnění nakládání s majetkem.86 Mezi nejvýznamnější navrhované změny patří povinná forma prodeje nemovitých věcí veřejnou dražbou nebo veřejnou soutěží o nejlepší nabídku, prodloužení doby zveřejnění záměru na 30 dní, povinnost zveřejnit záměr i na Portálu veřejné správy a zároveň povinnost zveřejnit na tomto portálu uzavřené smlouvy.87 Program rozvoje územní samosprávy je nástrojem pro další úkony směřující k čerpání finančních prostředků z operačních programů EU. K vytvoření programu rozvoje navádí metodika i program Databáze strategií na Portálu pro 86

KOTECKÝ, Jan: Novela zákonů o ÚSC: Dá jasná pravidla odpovědné správy obcí?. Moderní obec. 2012, roč. 18, č. 10, s. 55. 87 k povinnosti zveřejňovat uzavřené smlouvy kapitola 3.3. této bakalářské práce.

45

strategické řízení Ministerstva pro místní rozvoj ČR. Možnost případně čerpat dotace pouze na základě schváleného programu rozvoje se dá považovat za správný přístup. Lze konstatovat, že zpřesnění stávajících zákonů vztahujících se nakládání s majetkem by jistě bylo krokem správným směrem. Případná rekodifikace by měla vést i ke zmírnění roztříštěnosti právních úprav k dané problematice. Na základě praxe se domnívám, že by zároveň bylo jistě vhodné (tak jako v případě zpracování metodiky pro vytváření programu rozvoje) vyhotovit metodiku pro nakládání s majetkem. Takový návod by byl značným přínosem nejen pro představitele samospráv malých a menších obcí.

46

Použitá literatura Odborná literatura: BAKEŠ, Milan, MARKOVÁ, Hana. Finance měst a obcí: výklad zákona o majetku obcí a všech dalších předpisů upravujících finanční vztahy měst a obcí. 1. vyd. Praha: Linde, 1991, 64 s. HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi 1. vyd. Praha: Linde, 2013, 343 s. ISBN 978-80-7201-899-4 HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 169 s. ISBN 978-80-210-5606-0 KADEŘÁBKOVÁ, Jaroslava; PEKOVÁ, Jitka. Územní samospráva – udržitelný rozvoj a finance. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, 300s. ISBN 978-807357-910-4 OTRUSINOVÁ, Milana; KUBÍČKOVÁ, Dana. Finanční hospodaření municipálních účetních jednotek - po novele zákona o účetnictví. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, 178 s. ISBN 978-80-7400-342-4 PEKOVÁ, Jitka: Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, 588 s. ISBN 978-80-7357-614-1 ŠOUŠA, Jiří, jr.: Obecní majetek v Čechách 1848-1938: základy právní úpravy a vývoj komunálního majetku v Čechách v letech 1848-1938. 1. vyd. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 2009, 244 s. ISBN 97880-246-1497-7 ŽEHROVÁ, Jana; PFEIFEROVÁ, Daniela. Finance municipalit. 2. vyd. Praha: Česká zemědělská univerzita, Provozně ekonomická fakulta, 2009, 166 s. ISBN 978-80-213-2024-6 Odborné články: FUREK, Adam: Nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích. Moderní obec. 2012, roč. 18, č. 1, 8 s. ISSN 1211-0507. KOTECKÝ, Jan: Novela zákonů o ÚSC: Dá jasná pravidla odpovědné správy obcí?. Moderní obec. 2012, roč. 18, 1 s. ISSN 1211-0507. FUREK, Adam: Zveřejňování záměru při pachtu a výprose podle NOZ. Moderní obec. 2013, roč. 19, č. 8, 1 s. ISSN 1211-0507. ČAPEK, Miloš: Kdy majetek obce bývá přítěží. Moderní obec. 2013, roč. 19, č. 5, 1 s. ISSN 1211-0507. SURMANOVÁ, Kateřina: Za zveřejnění smluv na internetu bojuje starosta Semil už dva roky. Hospodářské noviny. 2014, roč. 58, č. 64, 1 s. ISSN 0862-9587.

47

SURMANOVÁ, Kateřina: Smlouvy nad 50 tisíc budou na internetu. Hospodářské noviny. 2014, roč. 58, č. 64, 1 s. ISSN 0862-9587.

Právní předpisy: Zákon č. 946/1811 Sb. z. s. Císařský patent – Obecný občanský zákonník rakouský, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 421/1919 Sb., kterým se mění obecní statek v kmenové obecní jmění. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Usnesení č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do majetku obcí, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 151/1997 Sb., zákon o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting.

48

Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. In. CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 499/2004 Sb., zákon o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting. Jednací řád Rady města Svitavy. (interní dokument). Jednací řád Zastupitelstva města Svitavy. Dostupné z: http://www.svitavy.cz/script/_uredni_deska/zastupitelstvo/Jednaci_rad_zastupitelstva_mesta.pdf

Výpis ze zápisu č. 15/A/10 z jednání Rady města Svitavy ze dne 9. května 2011. (interní dokument). Výpis ze zápisu č. 7/C/13/a z jednání Rady města Svitavy ze dne 25. března 2013. (interní dokument). Směrnice č. 1/2002 Rady města Svitavy, o vnitřní kontrole. (interní dokument). Směrnice č. 4/2002 Rady města Svitavy, o hospodaření s byty ve vlastnictví města Svitavy. (interní dokument). Směrnice č. 9/2011 Rady města Svitavy, o vymáhání pohledávek. (interní dokument). Směrnice č. 12/2011 Rady města Svitavy, o inventarizaci majetku města Svitavy. (interní dokument).

49

Směrnice č. 13/2011 Rady města Svitavy, pro odpisování dlouhodobého majetku. (interní dokument). Směrnice č. 7/2013 Rady města Svitavy, o hospodaření s majetkem města Svitavy. (interní dokument). Směrnice č. 3/2012 Rady města Svitavy, o poskytování půjček z fondu rozvoje bydlení města Svitavy. (interní dokument). Směrnice č. 4/2012 Rady města Svitavy, o oceňování majetku reálnou hodnotou. (interní dokument). Směrnice č. 3/2013 Rady města Svitavy, pro vedení účetnictví a oběh účetních dokladů. (interní dokument). Směrnice č. 4/2013 Rady města Svitavy, o zadávání veřejných zakázek malého rozsahu. (interní dokument). Směrnice rady města č. 5/2013, kterou se stanoví zásady projednávání návrhů smluv. (interní dokument). Výpis ze zápisu č. 15/A/10 z jednání Rady města Svitavy ze dne 9. května 2011 (interní dokument). Výpis ze zápisu č. 7/C/13/a z jednání Rady města Svitavy ze dne 25. března 2013 (interní dokument).

Soudní rozhodnutí: Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 28. 7. 2000, sp. zn. 30 Cdo 1206/99. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010. Dostupné z: http://www.nsoud.cz/Judikatura/judikatura_ns.nsf/WebSearch/0D62672A22019F00C1257A4E006 86541?openDocument&Highlight=0

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 26. 5. 2006, sp. zn. 28 Cdo 2696/2005. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010. Dostupné z: http://www.nsoud.cz/Judikatura/judikatura_ns.nsf/WebSearch/6FA7180189FFF71AC1257A4E00 689ACE?openDocument&Highlight=0

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010. Dostupné z: http://www.nsoud.cz/Judikatura/judikatura_ns.nsf/WebSearch/1EA25E8C33639016C1257A4E00 6A7CBD?openDocument&Highlight=0

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 27. 9. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1250/2009. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010. Dostupné z: http://www.nsoud.cz/Judikatura/judikatura_ns.nsf/WebSearch/F8A9B9DDABDAE847C1257A4E 0069A9DA?openDocument&Highlight=0

50

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010. Nejvyšší soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010. Dostupné z: http://www.nsoud.cz/Judikatura/judikatura_ns.nsf/WebSearch/2C53478A64FD8738C1257A4E00 65ABD5?openDocument&Highlight=0

Elektronické prameny: BŘEŇ, Jan. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí [online]. Deník veřejné správy, publikováno 29. 6. 2009. Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6381600&ht=obecn%ED+majetek

Samospráva. Portál na podporu rozvoje obcí ČR [online]. Publikováno 24. 11. 2011. Dostupné z: http://www.rozvojobci.cz/news/samosprava/ Vývoj počtu obcí v České republice podle krajů (stav k 1. 1.) [online]. Český statistický úřad. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/u/cr_od_roku_1989

Malý lexikon obcí 2012: Velikostní skupiny obcí podle krajů, okresů – počet obcí [online]. Český statistický úřad. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/p/1302-12

Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 41/2009. Dostupné z: http://www.mvcr.cz Jiné prameny: Ministerstvo pro místní rozvoj – odbor rozvoje a strategie regionální politiky. Metodika program rozvoje obce (výtah). Obdrženo na závěrečné konferenci projektu Elektronická metodická podpora tvorby rozvojových dokumentů obcí. Projekt CZ.1.04/4.1.00/62.00008 dne 26. 2. 2014. Rozvojový plán 2012. Svitavy. Dostupné z: http://www.svitavy.cz/cs/m-78-rozvojovy-plan/

Výpis ze zápisu č. 15/A/10 z jednání Rady města Svitavy dne 9. 5. 2011. (interní dokument). Výpis ze zápisu č. 7/C/13/a z jednání Rady města Svitavy ze dne 25. března 2013. (interní dokument). Výpis z usnesení č. 15/C/8 Zastupitelstva města Svitavy dne 31. října 2012. (interní dokument).

51

Oficiální zadání bakalářské práce

52