Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor právo Katedra správní vědy a správního práva. Diplomová práce. Veřejná správa jako tvůrce práva

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor právo Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

Veřejná správa jako tvůrce práva

Aleš Havíř 2010/2011

1

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Veřejná správa jako tvůrce práva zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. ……………………………. 2

Děkuji vedoucímu mé práce, JUDr. Stanislavu Kadečkovi, Ph.D., za cenné rady a kritické připomínky, jichž jsem při psaní práce hojně využil.

3

Obsah………………………………………………………………………...….4 1 Úvod…………………………………………………………………….……..5 2 Obecné znaky normotvorné činnosti veřejné správy…………………..7 3 Tvorba podzákonných právních předpisů orgány státní správy….....12 3. 1 Vláda jako tvůrce podzákonných právních předpisů…….…..13 3. 2 Ministerstva a jiné orgány státní správy jako tvůrci podzákonných právních předpisů……………….………..…...20 4 Tvorba podzákonných právních předpisů samosprávou………..…....26 4. 1 Tvorba podzákonných právních předpisů územní samosprávou v samostatné působnosti……..…………………………….…....27 4. 1. 1 Obecně závazné vyhlášky obce……………….………28 4. 1. 2 Obecně závazné vyhlášky kraje………………….……31 4. 2 Tvorba podzákonných právních předpisů územní samosprávou v přenesené působnosti…………………………………….…...33 4. 2. 1 Nařízení obce………………………………………..…..34 4. 2. 2 Nařízení kraje……………………………………….…..36 4. 3 Normotvorná činnost zájmové samosprávy……….………......37 5 Účast veřejné správy na tvorbě zákonů a ústavních zákonů……..…...41 5. 1 Účast vlády, ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy na tvorbě zákonů a ústavních zákonů …..………….....42 5. 2 Účast samosprávy na tvorbě zákonů a ústavních zákonů……47 6 Závěr…………...………………………………………………….………….48 Summary……………………………………………………………………… 51 Použitá literatura a prameny…………………………………………….......53

4

1 Úvod Již název této práce prozrazuje, jakému tématu bude věnována. Téma tvorby práva veřejnou správou jsem si zvolil z toho důvodu, že jej považuji za navýsost aktuální. Veřejná správa zasahuje do života každého z nás více, než si možná uvědomujeme. Sotva se člověk narodí, je očíslován tzv. rodným číslem a zanesen do příslušné matriční evidence. Nová lidská bytost automaticky nabude státního občanství, vznikne jí povinné zdravotní pojištění etc. Veřejná správa a její normotvorná pravomoc zasahují do života člověka po celý život. Při každé jízdě automobilem, při podnikání, při žádosti o vydání nového občanského průkazu či cestovního pasu je naše jednání determinováno mj. také právními normami, jejichž autorem je orgán veřejné, resp. státní správy. Téma diplomové práce je mi blízké i z toho důvodu, že jsem již více než dva roky zaměstnán u jednoho ze správních úřadů podřízených Ministerstvu průmyslu a obchodu ČR. Každodenně se setkávám s tím, jak činnost správního orgánu zasahuje do práv a povinností fyzických a právnických osob. Ve

své

diplomové

práci

se

budu

zabývat

právní

úpravou

normotvorné činnosti veřejné správy. Pokusím se odhalit nedostatky dotčené právní úpravy a navrhnout způsob jejich odstranění. V práci bude předestřena problematika normotvorné pravomoci veřejné správy jako celku. Nejpodrobněji se však budu zabývat normotvornou pravomocí orgánů státní správy, resp. orgánů samosprávy v přenesené působnosti, neboť se domnívám, že právě normotvorná pravomoc státní správy zasahuje do života občanů zdaleka nejvýrazněji. Dalším leitmotivem mé práce bude porovnání právní úpravy normotvorné pravomoci veřejné správy v České republice (dále jen „ČR“) a Slovenské republice (dále jen „SR“). V práci se budu zabývat postavením veřejné správy při tvorbě práva. Veřejná správa se na tvorbě práva nepodílí jen vydáváním podzákonných normativních aktů, ale také vlastní přípravou zákonů či ústavních zákonů. Návrhy velkých kodexů, jako např. trestní zákoník či občanský zákoník, jsou zpravidla dílem Vlády ČR, resp. Vlády SR, nikoliv dílem jednotlivých komor parlamentu. Role vlády při přípravě zákonů se však neomezuje pouze na velké kodifikace. Naopak, v předešlých pěti volebních obdobích Poslanecké 5

sněmovny Parlamentu ČR stála vláda za více než polovinou návrhů zákonů. Od 3. volebního období se na tvorbě zákonů podílejí také jednotlivé kraje. Role veřejné správy jako tvůrce zákonů se zdá být přinejmenším stejně významná jako její role při tvorbě podzákonných normativních aktů. Veřejná správa v mnoha případech vytváří zákony „sama pro sebe“, neboť jsou to orgány veřejné správy, které jsou při své činnosti zákonem limitovány. Subjekty veřejné správy se, na rozdíl od zákonodárného sboru, každodenně setkávají s aplikací zákonů. Subjekty veřejné správy proto velmi dobře vědí, jaké praktické problémy konkrétní zákonná ustanovení přinášejí. Byť zákonodárce může být veden snahou o co nejdokonalejší zákony, mnohdy teprve aplikace zákonů při výkonu veřejné správy dokáže odhalit nechtěné nejasnosti či rozpory, jichž si zákonodárce nemusí být vědom. V poslední době se z úst některých politiků dozvídáme, že se z parlamentu stává pouze hlasovací mašina, která nemá na tvorbu zákonů takový vliv, jaký by měla mít. V praktické rovině tomu tak může být, a pokud by tato práce byla z oboru politologie, jistě by si uvedený názor zasloužil patřičnou pozornost. Nicméně tato práce je z oboru právo a z hlediska práva platí, že zákonodárnou moc má parlament. Vláda, příp. kraje mohou předložit návrhy zákonů, avšak konečné slovo při jejich schvalování má parlament. Obě výše zmíněné role veřejné správy při tvorbě práva považuji za natolik odlišné, že se jim budu věnovat v samostatných kapitolách. Podzákonné právní předpisy orgány veřejné správy nejen tvoří, ale také uvádějí v život. Naproti tomu při tvorbě zákonů a ústavních zákonů se role veřejné správy omezuje pouze na přípravnou fázi a zákonodárnou iniciativu. Práce bude rozdělena dle subjektů veřejné správy na státní správu, reprezentovanou vládou, ministerstvy a jinými správními úřady, územní samosprávu zahrnující obce kraje a zájmovou samosprávu reprezentovanou profesními komorami a vysokými školami. Vedle toho bude práce rozdělena také podle míry účasti veřejné správy na tvorbě právních předpisů. Dle tohoto kritéria bude práce rozdělena na vydávání podzákonných právních předpisů veřejnou správou a přípravu zákonů, resp. ústavních zákonů subjekty veřejné správy. 6

2 Obecné znaky normotvorné činnosti veřejné správy Státní moc je v České republice tradičně rozdělena na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní.1 Stejné dělení státní moci naznačuje i Ústava Slovenské republiky2, byť tak nečiní explicitně v jednom článku jako ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb. a 319/2009 Sb. (dále jen „Ústava ČR“). Veřejná správa jako projev moci výkonné bývá vymezována pozitivně jakožto správa veřejných věcí ve veřejném zájmu, anebo negativně jako veškerá činnost státu odlišná od zákonodárství a soudnictví. Sametová revoluce v roce 1989 přinesla do správy veřejných záležitostí na území dnešní České republiky a Slovenské republiky významnou změnu, neboť teprve po roce 1989 lze hovořit o veřejné správě v dnešním slova smyslu. Před sametovou revolucí vykonával veškerou správu veřejných věcí stát a jeho orgány, jednalo se tedy výhradně o správu státní. Na úrovni obcí a krajů byly těmito orgány národní výbory, jejichž postavení bylo upraveno zejména zákonem č. 69/1967 Sb., o národních výborech.3 Dnes je územní samospráva považována za jeden z atributů demokratického právního státu. Jak vyplývá z dobové literatury, názor na územní samosprávu byl před rokem 1989 přesně opačný: Národní výbory převzaly na všech stupních pravomoc institucí veškeré dřívější tzv. politické správy i tzv. samosprávy a překonávaly

dualismus

buržoazního

systému

veřejné

správy

přežívající

z předmnichovské republiky.4 Dnes je samospráva chápána mj. jako možnost určité skupiny lidí rozhodovat si o některých svých záležitostech samostatně, bez vnějšího vlivu, dříve byla naopak chápána jako překážka účasti občanů na správě věcí veřejných: KSČ…sváděla četné boje s buržoazií, jejímž cílem bylo vždy oddělovat národní výbory od orgánů jednotné státní moci a vytvářet z nich Čl. 2 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky (dále jen „Ústava SR“). 3 Dle § 1 odst. 1 tohoto zákona jsou Národní výbory orgány socialistické státní moci a správy v krajích, okresech a v obcích. Ve své činnosti upevňují pod vedením Komunistické strany Československa socialistické společenské zřízení, řídí se ústavou, ostatními zákony a právními předpisy. 4 KORANDA, F. Národní výbory v politickém systému ČSSR. Praha : Nakladatelství Svoboda, 1982. s. 46. 1 2

7

bezvýznamné zastupitelské sbory buržoazní samosprávy ve snaze nepřipustit lid ke správě státu.5 Dnes vykonává veřejnou správu vláda, ministerstva, jiné správní úřady, obce, kraje a jiné subjekty nestátního charakteru. Mezi orgány státní správy řadíme vládu, ministerstva a jiné správní úřady. Státní správa jako činnost státu povolaná k realizaci jeho výkonné moci je takovou činností výkonnou, která je současně činností podzákonnou a činností nařizovací.6 To stejné platí i pro jednu z činností veřejné správy – tvorbu právních norem. Subjekty veřejné správy nemohou přijímat zákony, zákonná opatření, a pochopitelně ani zákony ústavní. Subjekty veřejné správy mohou přijímat a vydávat jen podzákonné právní předpisy. Právní předpisy vydané subjekty veřejné správy přitom nesmí být v rozporu s platnými zákony. Nabízí se však otázka, zda tato zásada platí bezpodmínečně i u dále zmíněných

aproximačních

nařízení

vydávaných

Vládou

Slovenské

republiky. Svák s Kuklišem přiznávají aproximačním nařízením vlády právní sílu zákona.7 Tato nařízení nejsou vydávána k provedení zákonů, ale zejména provedení sekundárního práva Evropské unie – Směrnic, ležících mimo právní řád Slovenské republiky. V případě, kdy by aproximační nařízení přesně provádělo evropskou směrnici a bylo v rozporu s platným zákonem, musel by slovenský ústavní soud řešit otázku, zda dá přednost zákonu,

nebo

evropskému

právu

reprezentovanému

aproximačním

nařízením vlády. Postavení aproximačních nařízení vlády v hierarchii právních předpisů právního řádu SR tak není zcela jasné. K zásadám normotvorby exekutivy se ve svém nálezu vyjádřil Ústavní soud ČR: Lze tedy shrnout, že ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách. - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru

ŠKODA, V. Národní výbory základní orgány jednotné státní moci v ČSSR. Praha : Nakladatelství Svoboda, 1975. s. 81. 6 PRŮCHA, P. Správní právo (obecná část). 4. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2001, s. 40. 7 SVÁK, J., KUKLIŠ, P. Teória a prax legislatívy. 2. vyd. Bratislava : Bratislavská vysoká škola práva, 2009. s. 102. 5

8

nařízení).8 Dříve, než se budu zabývat normotvorbou veřejné správy, je třeba objasnit pojem „normotvorba“. Tímto termínem označujeme činnosti spojené s procesem tvorby právních norem, resp. právních předpisů a vnitřních norem, resp. vnitřních předpisů – normativních instrukcí vydávaných na jejich základě a k jejich jednotné realizaci.9 Výsledkem normotvorné činnosti subjektů veřejné správy tak jsou: 1. obecně závazné právní normy podzákonného charakteru – tyto právní normy jsou závazné pro všechny subjekty podléhající personální a teritoriální jurisdikci ČR (SR). Mezi těmito normami rozlišujeme v ČR nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, nařízení rady kraje, nařízení rady obce, obecně závazné vyhlášky obce, obecně závazné vyhlášky kraje. V SR rozlišujeme aproximační nařízení vlády, nařízení vlády, vyhlášky, výnosy a opatření ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, všeobecně závazné nařízení samosprávných krajů, všeobecně závazné nařízení obcí. 2. vnitřní (podzákonné) normy – tyto normy jsou závazné pouze pro subjekty, které jsou vůči tvůrci norem v podřízeném administrativním postavení daném zákonem. Do této kategorie norem patří např. interní předpis, vnitřní směrnice, směrnice, pokyn, vnitřní normativní akt, interní akt řízení ad. Kromě dvou výše uvedených kategorií norem se subjekty veřejné správy podílí také na tvorbě všeobecně závazných právních norem, jakými jsou zákony a ústavní zákony. Míra účasti subjektů veřejné správy na tvorbě zákonů a ústavních zákonů na jedné straně a podzákonných právních předpisů na straně druhé je však odlišná. Tvorba podzákonných právních norem je zcela v kompetenci subjektů veřejné správy. Subjekty veřejné správy tyto právní normy nejen tvoří, ale také s konečnou platností schvalují, k čemuž jsou oprávněny ze zákona, resp. jejich oprávnění vychází přímo z Ústavy ČR. Naproti tomu subjekty veřejné správy nejsou oprávněny k vydávání a schvalování zákonů a ústavních zákonů, přestože se účastní jejich tvorby. Nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000. ŠRÁMEK, A. et al. Tvorba právních norem ve veřejné správě (legislativní technika). Praha : V. Kvasnička, 1995. s. 13. 8 9

9

Subjekty veřejné správy tvoří zákony a ústavní zákony, resp. předkládají jejich návrhy zákonodárnému sboru – Poslanecké sněmovně ČR, resp. Národní radě SR. Konečná podoba a rozhodnutí o schválení či zamítnutí návrhu zákona či ústavního zákona již závisí na vůli moci zákonodárné, resp. ústavodárné. S normotvornou činností veřejné správy úzce souvisí poměrně nový institut českého práva zvaný opatření obecné povahy. Jak si ukážeme dále, opatření obecné povahy není právní normou. Zdálo by se tedy, že do kapitoly o obecných znacích normotvorné činnosti veřejné správy nepatří. Domnívám se však, že tento institut velmi úzce souvisí s tvorbou norem ve veřejné správě už jen proto, že v některých oblastech nahradil podzákonnou normotvorbu.10 Dle mého názoru, nemůže být pojednání o normotvorné činnosti veřejné správy úplné, bude-li v něm chybět zmínka o uvedeném institutu. Závazné opatření obecné povahy (dále jen „opatření obecné povahy“) bylo do našeho právního řádu vneseno zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Opatření obecné povahy je definováno ustanovením § 171 správního řádu negativně jako opatření, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Právní předpis (normativní správní akt) se vyznačuje mj. obecností co do předmětu regulace i co do okruhu adresátů, pro něž je závazný. Individuální správní akt se naproti tomu vyznačuje konkrétností, co se předmětu i adresátů týče. Opatření obecné nelze považovat za rozhodnutí, neboť nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, které by mohli být účastníky správního řízení dle § 27.11 Za právní předpis nelze opatření obecné povahy považovat z toho důvodu, že jeho předmětem je řešení určité konkrétní věci a nikoliv stanovení obecných pravidel chování.12 Z poměrně vágní definice opatření obecné povahy obsažené ve správním řádu, by bylo možno usuzovat, že může řešit obecné otázky vůči jmenovitě určeným osobám. Nicméně z návrhu správního řádu předloženého vládou je zřejmé, že Např. pořizování územních plánů dle derogovaného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, nebo vydávání návštěvního řádu správami národních parků formou obecně závazné vyhlášky dle dřívějšího znění zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. 11 VEDRAL, Josef. Opatření obecné povahy. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2007, roč. 15, č. 6. s. 330. 12 tamtéž, s. 330. 10

10

opatření obecné povahy je třeba chápat jako úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob.13 Z uvedeného vyplývá, že opatření obecné povahy leží na pomezí právního předpisu a individuálního správního aktu, když z obojího má vždy jeden charakteristický znak. Opatření obecné povahy může orgán veřejné moci pouze v případě, že tak zvláštní zákon stanoví. V současné době obsahují zmocnění k vydání opatření obecné povahy cca dvě desítky zákonů. Opatření obecné povahy, které by nesplňovalo uvedené podmínky, nebo by upravovalo jinou věc, než kterou mu k úpravě zákon svěřil, by bylo nezákonné. K mantinelům vydávání opatření obecné povahy se vyjádřil Nejvyšší správní soud: Především pak institut opatření obecné povahy nemůže sloužit k tomu, aby v rozporu s právem a navíc ve skrytu nahrazoval podzákonnou normotvorbu, tedy, aby pod formálním označením „opatření obecné povahy“ ve skutečnosti byly vydávány vyhlášky, nařízení či jiné formy podzákonných právních předpisů.14 Slovenský právní řád institut podobný opatření obecné povahy nezná, nicméně pokud vycházíme z premisy respektování materiálního pojetí opatření obecné povahy, potom lze konstatovat, že i slovenské administrativněsprávní prostředí se vyznačuje existencí smíšených správních aktů, které nejsou právním předpisem ani rozhodnutím.15

Sněmovní tisk č. 201 z roku 2003, Vládní návrh zákona. [online] [cit. 2011-03-13] Dostupný z: . 14 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005-98. 15 VERNARSKÝ, Martin. Opatrenia všeobecnej povahy v Slovenskej republike?. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2009, roč. 17, č. 5. s. 297. 13

11

3 Tvorba podzákonných právních předpisů orgány státní správy Následující kapitola bude věnována tvorbě podzákonných právních předpisů orgány státní správy. Právní předpisy lze dělit podle různých kritérií. Pro účely této práce je významné zejména rozdělení právních norem dle jejich absolutně chápané právní síly.16 Z tohoto hlediska rozdělujeme právní normy na: a) právní normy zákonné (primární) – ústavní zákony, zákony a zákonná opatření senátu podle čl. 33 Ústavy; b) právní normy podzákonné (sekundární).17 Orgány státní správy mohou vydávat pouze podzákonné (sekundární) právní předpisy. Mezi orgány veřejné

správy, které

jsou oprávněny vydávat

podzákonné sekundární právní předpisy, patří vláda, ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, orgány samosprávy – rada obce, rada kraje při vydávání právních předpisů v přenesené působnosti. Mezi sekundární podzákonné právní předpisy vydávané orgány veřejné správy v České republice, počítaje v to i vládu, patří: nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, nařízení obce, nařízení kraje a nařízení hlavního města Prahy, nařízení krajské hygienické stanice, nařízení krajské veterinární správy, nařízení správy národního parku, nařízení správy chráněné krajinné oblasti. Ve Slovenské republice se mezi sekundární právní normy řadí nařízení vlády, aproximační nařízení vlády, vyhlášky, výnosy a opatření ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy, jiných orgánů státní správy a Národní banky Slovenska, vyhlášky krajských úřadů a jiných místních orgánů státní správy, všeobecně závazná nařízení krajů a všeobecně závazná nařízení obcí, všeobecně závazné vyhlášky krajských úřadů životního prostředí a všeobecně závazné vyhlášky obvodních úřadů životního prostředí.18 Tvorbě podzákonných právních předpisů samosprávou bude věnována samostatná kapitola.

KNAPP, V. et al. Tvorba práva a její současné problémy. Praha : Linde Praha a.s., 1998. s. 46. tamtéž, s. 47. 18 KUKLIŠ, Peter. Niektoré problémy právnej normotvorby v Slovenské republice. In Otázky tvorby práva v České republice Polské republice a Slovenské republice. Plzeň : Aleš Čeněk, s.r.o., 2005. s. 36-37. 16 17

12

3. 1 Vláda jako tvůrce podzákonných právních předpisů Pravomoc k vydávání obecně závazných právních předpisů je Vládě České republiky dána přímo čl. 78 Ústavy ČR. Vláda je oprávněna vydávat k provedení zákona a v jeho mezích nařízení. Uvedené ustanovení Ústavy ČR má povahu generálního zmocnění a umožňuje vládě vydávat obecně závazná nařízení bez nutnosti zákonného zmocnění. K platnosti nařízení je třeba, aby bylo podepsáno předsedou vlády a příslušným členem vlády a publikováno ve Sbírce zákonů ČR. Podobné generální zmocnění obsahuje i čl. 120 odst. 1 Ústavy SR, podle něhož může také vláda SR vydávat nařízení k provedení zákona o v jeho mezích. K platnosti nařízení vlády SR postačí podpis jejího předsedy a publikace ve Sbírce zákonů SR. Úpravy obsažené v Ústavě ČR i Ústavě SR vycházejí ze společné federální ústavy – ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o Československé federaci (dále jen „federální Ústava“), která platila s úpravami až do zániku federace v roce 1992. Ustanovení čl. 138 federální Ústavy zmocňovalo národní vlády k vydávání nařízení k provedení zákona národní rady. Národní vlády mohly vydávat i nařízení k provedení zákona přijatého Federálním shromážděním, ale to pouze v případě, že k tomu byly tímto zákonem zmocněny. Zmocnění vlády k vydávání nařízení je v Ústavě ČR i v Ústavě SR upraveno velmi podobně. Lze však nalézt dvě odlišnosti. První z nich spočívá v tom, že k platnosti nařízení vlády ČR je třeba dvou podpisů – podpis předsedy vlády a příslušného člena vlády, k platnosti nařízení vlády SR postačí podpis předsedy vlády. Ústava ČR zná pouze jeden druh nařízení vlády. Oproti tomu Ústava SR rozlišuje dva druhy nařízení vlády - „běžné“ nařízení vlády upravené v čl. 120 odst. 1 Ústavy SR a tzv. aproximační nařízení vlády upravené v čl. 120 odst. 2 Ústavy SR. Dle čl. 120 odst. 2 Ústavy SR je vláda oprávněna, pokud tak zákon stanoví, vydávat nařízení také k provedení Evropské dohody o přidružení uzavřené mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Slovenskou republikou na straně druhé, a také k provedení mezinárodních smluv podle čl. 7 odst. 2 Ústavy SR. Vydávání aproximačních nařízení vlády je upraveno zákonem

č.

19/2002

Sb.,

kterým

se

stanoví

podmínky

vydávání 13

aproximačních nařízení vlády Slovenské republiky. Aproximační nařízení může obsahovat zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu. Dle čl. 13 odst. 1 Ústavy SR je možné povinnosti ukládat zákonem, nebo na základě zákona, v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod, mezinárodní smlouvou podle čl. 7 odst. 4, která přímo zakládá práva a povinnosti fyzických nebo právnických osob, nebo aproximačním nařízením vlády. Česká obdoba čl. 13 Ústavy SR, čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR stanoví, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Jinými slovy dle Ústavy ČR lze povinnosti ukládat pouze na základě zákona. Vláda SR však může povinnosti ukládat na základě pouhého nařízení. Nařízení vlády musí být obecné, tzn. musí se vztahovat na neurčitý počet adresátů a nesmí být vydáno jen pro jednotlivý případ. Čl. 78 Úst totiž vládu zmocňuje jen k normativní úpravě (k vydání podzákonného právního předpisu), nikoli k vydání individuálního správního aktu.19 Právní řád nedovoluje vládě ČR vydávat jiné právní předpisy než nařízení, byť zákon o veřejném zdravotním pojištění ve znění platném do 31. 12. 2000 zmocňoval vládu k vydávání rozhodnutí o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění.20 Vyhlášení nouzového stavu dle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ÚZB“), nepředstavuje výjimku z exkluzivity nařízení, jako jediné formy právního předpisu vydávaného vládou. Čl. 5 ÚZB umožňuje Vládě ČR, příp. jejímu předsedovi vyhlásit nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu však nelze považovat za právní předpis. Článek 78 Ústavy ČR a čl. 120 odst. 1 Ústavy SR zřetelně deklaruje, že nařízení vlády lze vydávat pouze k provedení zákona. Nařízení vlády je třeba vydat k provedení konkrétního zákona, byť bez zmocnění v něm BAHÝLOVÁ, L. et. al. Ústava České republiky. Komentář. Praha : Linde Praha akciová společnost, 2010. s. 890. 20 Příslušné zmocňovací ustanovení však zrušil Ústavní soud ČR s tím, že došlo k rozporu mezi obecností právního aktu a tomu nekorespondující formou (Nález Pl.ÚS 24/99 z 23. 5. 2000). 19

14

obsaženém. Nelze vydat nařízení vlády pouze s odkazem na platné zákony. Zákon, k jehož provedení je nařízení vlády vydáváno, musí být v úvodní větě nařízení uveden.21 Nařízení vlády dle čl. 78 Ústavy ČR a čl. 120 odst. 1 Ústavy SR nesmí být v rozporu s prováděným zákonem, ani s jiným platným zákonem: Vláda uplatní svoji normotvornou působnost v mezích ústavy jen tehdy, když vydá takové nařízení vlády, které je v souladu s každým platným zákonem.22 Poměrně zajímavý právní problém nastává v případě, kdy zákon obsahuje zmocnění pro vládu či ministerstva k vydávání prováděcích předpisů, které ukládají svým adresátům povinnosti nad rámec zákona. Jedná se o formulace jako „další podrobnosti stanoví prováděcí právní předpis“, nebo „další povinnosti upraví prováděcí právní předpis“ apod. Jak bylo řečeno výše, nařízení vlády musí být vydáno k provedení zákona a v jeho mezích. Na druhou stranu, je-li v zákoně obsaženo zmocnění vládě (ministerstvu) k vydání prováděcího právního předpisu, je vláda povinna takový prováděcí předpis vydat. K řešení tohoto problému existují dva přístupy. První z nich vychází z toho, že zmocněný správní úřad je povinen prováděcí právní předpis vydat. Ve prospěch tohoto přístupu lze argumentovat tím, že mnohdy je vydání prováděcího právního předpisu nezbytnou podmínkou uvedení zákona v život. Uvedený přístup vychází rovněž z názoru, že výkonná moc nemůže zkoumat ústavnost zákonů ani zákonných zmocnění, neboť to přísluší pouze Ústavnímu soudu. Naopak, výkonná moc je povinna zákonné zmocnění provést. Druhý přístup vychází ze všeobecné závaznosti zákonů a ústavních zákonů. Nikdo nesmí jednat v rozporu s nimi. Přitom ústavní zákony mají vyšší právní sílu, tzn. v případě rozporu ústavních zákonů se zákony „obyčejnými“ mají aplikační přednost zákony ústavní. Domnívám se, že první s uvedených přístupů je chybný. Orgán zmocněný k vydání právního předpis má sice povinnost k jeho vydání, nicméně tuto povinnost nelze dle mého názoru nadřazovat povinnosti k respektování ústavních zákonů. Naopak, i zákonodárce je při své činnosti vázán ústavními zákony. Poruší-li zákonodárce zákonným zmocnění limity

21 22

viz čl. 37 Legislativních pravidel vlády. Nález Ústavního soudu Slovenské republiky ze dne 27. 2. 1997, sp. zn. PL. ÚS 7/96.

15

dané ústavou, není dle mého názoru výkonná moc povinna jeho „příkazu“ k vydání prováděcího právního předpisu uposlechnout. Zastáncem druhého z uvedených přístupů je také Pavel Zářecký: V žádném případě však nelze připustit, tolerovat a už vůbec ne akceptovat vědomé jednání v rozporu s ústavou v jakékoli oblasti, a to zejména ne při přijímání zákonů a vydávání prováděcích právních předpisů. Jinými slovy to znamená, že dojde-li správní úřad k závěru, že zákonné zmocnění, jež mu je adresované, je v rozporu s ústavou, a že jeho provedení by znamenalo vydání neústavního právního předpisu, nesmí takový právní předpis vydat. Byl by to příklad vědomého protiústavního chování. Příkaz zákonodárce takovýto postup nelegalizuje ani nezbavuje výkonnou moc případné právní odpovědnosti.23 Postup orgánů státní správy při tvorbě právních předpisů je mj. upraven v Legislativních pravidlech vlády (dále jen „LPV“). LPV přijímané formou usnesení vlády podrobně upravují tvorbu právních předpisů ministerstvy a jinými ústředními orgány státní správy. Jejich účelem je stanovit jednotné, racionální a přitom demokratické procedury legislativních činností.24 V části první LPV je vymezen předmět úpravy a obecné požadavky na tvorbu právních předpisů. Požadavky na vypracování prováděcích právních předpisů jsou stanoveny v části třetí LPV. LPV ve formě usnesení vlády nemají povahu právní normy, proto mohou být kdykoliv dalším usnesením vlády změněny. Vzhledem k tomu, že LPV upravují tak zásadní otázku, jakou příprava právních předpisů bezpochyby je, nezbývá mi než souhlasit se Sládečkem a doporučit úpravu tvorby práva na úrovni zákona: S myšlenkou právní úpravy lze souhlasit, domnívám se však, že by základní otázky tvorby měly být řešeny (i s využitím judikatury Ústavního soudu) na úrovni zákona a teprve podrobnosti nařízením vlády či vyhláškou.25 Mezi obecné požadavky na tvorbu právních předpisů dle LPV patří podrobná analýza právního a skutkového stavu včetně zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu. Nejsou-li určité vztahy právním předpisem ZÁŘECKÝ, Pavel. Zákonná zmocnění pro vládu, ministerstva a jiné správní úřady k vydávání prováděcích právních předpisů. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2007, roč. 15, č. 2, s. 72. 24 ŠRÁMEK, A. et al. Tvorba právních norem ve veřejné správě (legislativní technika). Praha : V. Kvasnička, 1995. s. 44. 25 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, a.s., 2009. s. 82. 23

16

dosud upraveny, musí být součástí analýzy zhodnocení nezbytnosti rozšíření právní regulace i na tyto vztahy, včetně zhodnocení dopadů předpokládané změny právního stavu nebo dopadů právní regulace, která má být rozšířena na právní vztahy dosud právem neupravené.26 Zhodnocení nezbytnosti přijetí nové právní úpravy musí předcházet přípravě každého právního předpisu. Připravovaný právní předpis musí být v souladu s právními předpisy vyšší právní síly, nálezy Ústavního soudu, mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a také v souladu s právem Evropské unie. Právní předpis musí být koncipován přehledně a formulován jednoznačně, srozumitelně, jazykově a stylisticky bezvadně.27 Zpracovatelem záměru právního předpisu (nařízení vlády) jsou ministerstva a jiné orgány státní správy určené Plánem legislativních prací vlády.

Zpracovatel

je

povinen

vložit

návrh

právního

předpisu

do elektronické knihovny Úřadu vlády (dále jen „elektronická knihovna“) spolu s informací o lhůtě a e-mailové adrese ke sdělení připomínek. Lhůta ke sdělení připomínek činí dle čl. 5 odst. 3 LPV 15 dnů od vložení do elektronické knihovny. Po zapracování připomínek do návrhu zašle vedoucí zpracovatele návrh právního předpisu předsedovi vlády a předsedovi Legislativní rady vlády, a to vložením do elektronické knihovny a zasláním tří výtisků návrhu předsedovi vlády i předsedovi Legislativní rady vlády. Legislativní rada vlády (dále jen „LRV“) plní při přípravě právních předpisů orgány státní moci významnou úlohu. Je poradním orgánem vlády28, v jehož čele stojí člen vlády. O jejím významu snad nejlépe svědčí to, že výsledky její činnosti – stanoviska Legislativní rady – jsou projednávány téměř na každém zasedání vlády.29 LRV má 32 členů (tito zejména externí odborníci vykonávají práci pro LRV pouze za symbolickou odměnu) a řídí se jednacím řádem; předsedou LRV je od 13. července 2010 ministr spravedlnosti ČR

čl. 2 odst. 1 LPV. čl. 2 odst. 2 LPV. 28 § 28a zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstvech a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 29 ZÁŘECKÝ, Pavel. Pohled na polistopadovou historii Legislativní rady vlády České republiky do roku 2005. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2010, roč. 18, č. 1, s. 3. 26 27

17

JUDr. Jiří Pospíšil.30 Činnost LRV se řídí statutem LRV a Jednacím řádem LRV. LRV se mj. vyjadřuje pro vládu k legislativním návrhům, zejména posuzuje jejich souladnost s právním řádem ČR, mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána a právem Evropské unie. LRV se vyjadřuje také k tomu, zda jsou legislativní návrhy nezbytné, srozumitelné, přehledně členěné apod. LRV se rovněž vyjadřuje k návrhu Legislativních pravidel vlády a k návrhům jejich změn. Zasedání LRV svolává její předseda dle potřeby, zpravidla jednou za dva týdny. Postup přípravy nařízení vlády je upraven v části třetí hlavě první LPV. Součástí návrhu nařízení vlády je odůvodnění (důvodová zpráva), které se dělí na obecnou a zvláštní část. Obecná část obsahuje vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy, odůvodnění jejích hlavních principů, předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen, zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se zákonem, k jehož provedení je navržena, včetně souladu se zákonným zmocněním k jejímu vydání, je-li nařízení vlády navrhováno na základě tohoto zmocnění, a zároveň zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie.31 Předložený návrh nařízení projedná Legislativní rada do šedesáti dnů ode dne, v němž jí byl návrh nařízení předložen. Důvodová zpráva k nařízení vlády může mít značný význam při interpretaci právního předpisu. Pro nařízení vlády může být sice interpretačním vodítkem i zákon, k jehož provedení bylo nařízení vydáno, přesto se domnívám, že kvalitní důvodová zpráva má i u nařízení vlády nezanedbatelný význam. Legislativní pravidla vlády SR32 jsou koncipována obdobným způsobem. Na rozdíl od LPV však Legislativní pravidla vlády SR neobsahují požadavek podrobné analýzy právního a skutkového stavu včetně zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu již ve fázi před přípravou Vláda České republiky : Legislativní rada vlády [online] [cit. 2011-02-21]. Dostupné z: . 31 čl. 14 LPV. 32 Legislatívna rada vlády SR : Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky [online] [cit. 201102-21]. Dostupné z: < http://www.vlada.gov.sk/6658/legislativna-rada-vlady-sr.php>. 30

18

právního předpisu. Domnívám se, že v tomto ohledu je úprava v LPV vhodnější, neboť zpracovatel návrhu může již během hodnocení nezbytnosti přijetí právního předpisu zjistit, do jaké míry je nutné společenské vztahy upravit a předejít tak nadbytečné právní regulaci společenských vztahů. Nicméně stejně jako dle LPV i dle Legislativních pravidel vlády SR (dále jen „LPV SR“) musí nařízení vlády obsahovat důvodovou zprávu, která se dělí na obecnou a zvláštní část33, přičemž součástí obecné části je odůvodnění nezbytnosti přijetí nové právní úpravy, nebo její změny, pokud jde o novelu nařízení vlády. Obecná část odůvodnění nařízení vlády SR dále obsahuje odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, zhodnocení souladu nařízení vlády s ústavou a zákonem, k jehož provedení má být vydáno, doložka vybraných vlivů, doložku slučitelnosti návrhu nařízení vlády s právem Evropské unie, tabulku shody nařízení vlády s právem Evropské unie. Určitá specifika má příprava tzv. aproximačního nařízení vlády SR. Tento návrh musí obsahovat přílohu, ve které se uvede přesné označení implementovaného právního aktu nebo prováděné mezinárodní smlouvy a údaj o tom, kde je tento právní akt uveřejněný nebo, kde byl oznámený.34 Návrh nařízení vlády po zapracování připomínek je ministr nebo vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy povinen předložit v listinné a elektronické podobě na jednání vlády a Legislativní radě vlády SR. Zatímco Legislativní rada vlády ČR má k vyjádření stanoviska k návrhu nařízení vlády lhůtu šedesáti dnů, Legislativní rada vlády SR má na zaujetí stanoviska sedmdesát pět dnů dnů. Kratší lhůta k vydání stanoviska přispívá ke zkrácení legislativního procesu, na druhou stranu však lze namítnout, že delší lhůta přispívá k vyšší erudovanosti vyjádření Legislativní rady vlády SR. Legislativní rada vlády SR (dále jen „LRV SR“) je stálým poradním a koordinačním orgánem vlády SR v oblasti legislativy. LRV SR má obdobnou působnost jako LRV. Jejím předsedou je rovněž ministr spravedlnosti, její zasedání se konají zpravidla jednou za 14 dní. Činnost LRV SR se řídí jejím statutem.

33 34

čl. 26 odst. 1 Legislativních pravidel vlády SR. čl. 27 odst. 1 Legislativních pravidel vlády SR.

19

3. 2 Ministerstva a jiné orgány státní správy jako tvůrci podzákonných právních předpisů Dle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR mohou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Dle čl. 123 Ústavy SR mohou ministerstva a jiné orgány státní správy na základě zákonů a v jejich mezích vydávat všeobecně závazné právní předpisy, pokud jsou k tomu zmocněny zákonem. V České republice jsou k vydávání prováděcích právních předpisů zmocněny nejen ústřední orgány státní správy, ale i některé místní orgány státní správy. Seznam ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy nalezneme v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 2/1969 Sb.“). Vyjma čtrnácti ministerstev patří mezi ústřední orgány státní správy také Český statistický úřad, Český úřad zeměměřický a katastrální, Český báňský úřad, Úřad průmyslového vlastnictví, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Správa státních hmotných rezerv, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Národní bezpečnostní úřad, Energetický regulační úřad, Úřad vlády České republiky a Český telekomunikační úřad. Ministerstva a zmíněné ústřední orgány státní správy vydávají k provedení zákonů vyhlášky. Mezi místní orgány státní správy, které jsou na základě zákonného zmocnění oprávněny vydávat prováděcí právní předpisy, patří krajské hygienické stanice, krajské veterinární správy, správa národního parku a správa chráněné krajinné oblasti. Prováděcí právní předpisy uvedených správních úřadů se nazývají „nařízení“ a mají na rozdíl od vyhlášek ústředních orgánů státní správy územně omezenou platnost. Ústřední orgány státní správy ve Slovenské republice stanoví zákon č. 575/2001 Z.z., o organizaci činnosti vlády a organizaci ústřední státní správy, ve znění pozdějších předpisů. Mezi ústřední orgány státní správy řadí tento zákon dvanáct ministerstev, a dále Úřad vlády Slovenské republiky, Protimonopolní úřad Slovenské republiky, Úřad geodézie, kartografie a katastru Slovenské republiky, Statistický úřad Slovenské republiky, Úřad jaderného dozoru Slovenské republiky, Úřad pro normalizaci, metrologii a zkušebnictví Slovenské republiky, Úřad pro veřejné 20

zabezpečení, Úřad průmyslového vlastnictví Slovenské republiky, Správa státních hmotných rezerv Slovenské republiky a Národní bezpečnostní úřad. Právní předpisy vydávané ministerstvy a jinými ústředními správními úřady se nazývají „vyhlášky“.35 Rozdíl mezi prováděcím právním předpisem vydaným dle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, resp. čl. 123 Ústavy SR, a nařízením vlády je zcela zjevný. Zatímco vláda může vydat své nařízení k provedení zákona bez zákonného zmocnění, ministerstva a jiné orgány státní správy se bez zákonného zmocnění neobejdou. Rozdíl mezi nařízením vlády a vyhláškou ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu spočívá v tom, že k vydání vyhlášky je nezbytné výslovné zmocnění v zákoně a že obsah podrobné úpravy svěřené vyhlášce odpovídá funkční nebo odvětvové působnosti příslušného ústředního úřadu, a je tedy vzhledem k nařízení vlády užší a dílčí.36 Rozdíl mezi nařízením vlády a prováděcími právními předpisy vydávanými ministerstvy a jinými správními úřady je reflektován i v judikatuře ústavních soudů: Ministerstva a jiné orgány státní správy můžou normotvornou působnost podle čl. 123 ústavy uplatnit je tehdy, když je národní rada v zákoně výslovně zplnomocní vydat všeobecně závazný právní předpis na vykonání tohoto zákona. Vláda má širší normotvornou kompetenci, protože ústava v čl. 120 ji opravňuje vydat nařízení vlády na vykonání zákona i bez výslovného dovolení uděleného v zákoně.37 Jen pokud se prováděcí právní předpis opírá o zákonné zmocnění, lze jej považovat za legitimní a právně závazný. Vazba na zákonné zmocnění musí existovat po celou dobu platnosti prováděcího právního předpisu, má-li být tento předpis aplikován. V praxi jsem se setkal s konkrétním případem, který ukázal „závislost“ prováděcího právního předpisu na zákonném zmocnění v plné nahotě. Správní orgán (Česká obchodní inspekce) uložil nejmenované obchodní společnosti pokutu za porušení vyhlášky Českého báňského úřadu č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi (dále jen „vyhláška č. 174/1992 Sb.“). Zákonné zmocnění k vydání této vyhlášky obsahovalo ustanovení § 21 odst. 6 zákona č.

61/1988

Sb., o hornické

Dle ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. 36 ŠÍN, Z. Tvorba práva a její pravidla. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2000. s. 143. 37 Nález Ústavního soudu Slovenské republiky ze dne 27. 2. 1997, sp. zn. PL. ÚS 7/96. 35

21

činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hornické činnosti“). Obchodní společnost se u Nejvyššího správního soudu bránila uložení pokuty zejména poukazem na to, že v době, kdy měla porušit vyhlášku č. 174/1992 Sb., zákonné zmocnění k jejímu vydání již neexistovalo, neboť ustanovení § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti bylo bez náhrady zrušeno. Správní orgán tvrdil, že vyhláška č. 174/1992 Sb. je stále platným a účinným právním předpisem bez ohledu na absenci zákonného zmocnění. Nejvyšší správní soud rozhodl vyhovět námitce žalobce: Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění… pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci.38 Kromě přístupu naznačeného Nejvyšším správním soudem, lze k prováděcímu předpisu, který postrádá oporu v zákonném zmocnění přistupovat také jako k obsoletnímu: K problému normativní existence odvozených právních předpisů lze také přistoupit náhledem jejich obsolence. Pokud se při posuzování situací trvající platnosti odvozeného předpisu chceme vyhnout radikálnímu prohlášení o zániku účinnosti předpisu, nabízí se považovat takový právní předpis za platný a účinný, leč obsoletní.39 Ať už označíme prováděcí právní předpis za neúčinný nebo obsoletní40, výsledek je tentýž – právní Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2010, sp. zn. 4 As 17/2009 - 62. HAVRÁNEK, Daniel. Delegace zákonodárné moci a vybrané problémy tvorby podzákonných právních předpisů v České republice. In Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Praha : ASPI, 2007. s. 240. 40 Obsoletní je taková právní úprava, která dočasně nebo trvale vyšla z užívání, tj. není aplikována na konkrétní případy. Obsoletní právní normy jsou nicméně stále platnou součástí právního řádu, nebyly předepsaným způsobem derogovány – viz Hendrych, D. a 38 39

22

předpis neaplikujeme. Výše uvedený příklad demonstruje nejen materiální závislost prováděcího právního předpisu dle § 79 odst. 3 Ústavy ČR na zákonném zmocnění, ale zároveň jeho odlišnost od nařízení vlády. Ústava ČR ani Ústava SR nestanoví, kdo je zodpovědný za podpis vyhlášky či jiného podzákonného právního předpisu. Dle § 4 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, podepisuje prováděcí právní předpisy, které jsou vydávány ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady, jinými správními úřady a právnickými osobami, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní předpisy s celostátní působností, příslušný ministr, vedoucí jiného ústředního správního úřadu nebo guvernér České národní banky. Kromě podpisu příslušné osoby je k platnosti právních předpisů vydávaných ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady a jinými správními úřady a právnickými osobami, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní předpisy s celostátní působností, třeba také jejich publikace ve Sbírce zákonů.41 Platnost podzákonných právních předpisů vydaných orgány státní správy Slovenské republiky se řídí stejnými pravidly. Podzákonné právní předpisy vydávané správními úřady s působností pouze na části území České republiky se ve Sbírce zákonů nevyhlašují. Jejich vyhlášení upravují zákony, k jejichž provedení jsou vydávány. Např. dle § 76 odst. 3 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se nařízení krajské veterinární správy vyhlašuje vyvěšením na úřední desce krajského úřadu a všech obecních úřadů, jejichž území se týká, na dobu nejméně patnáct dnů. Nařízení krajské veterinární správy nabývá platnosti a účinnosti dnem jeho vyhlášení; za den jeho vyhlášení se považuje den jeho vyvěšení na úřední desce krajského úřadu. Dle § 85 odst. 3 zákona 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů se

kol. Právnický slovník. 3. podstatně rozšířené vydání. Praha : Nakladatelství C.H. Beck, 2009. s. 562. 41 Dle ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů.

23

vyhlášení nařízení krajské hygienické stanice provede tak, že se nařízení vyvěsí na úřední desce krajské hygienické stanice na dobu nejméně patnáct dnů. Dnem vyhlášení je první den jeho vyvěšení na úřední desce krajské hygienické stanice. Tento způsob vyhlášení je podmínkou platnosti nařízení krajské hygienické stanice. Nařízení nabývá účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení, pokud v něm není stanoveno jinak. Nařízení správ národních parků a chráněných krajinných oblastí vydávaných podle zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, může zrušit Ministerstvo životního prostředí, odporuje-li zákonu, nebo jinému právnímu předpisu vydanému k jeho provedení. Možnost nadřízeného správního orgánu zrušit právní předpis podřízeného správního orgánu se zdá být vzhledem k čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR poněkud problematická, a navíc tím vzniká neodůvodněný rozdíl mezi přezkoumáváním nařízení, která vydávají jiné územní odborné úřady, popřípadě v přenesené působnosti obce a kraje.42 Postup ministerstev a jiných ústředních správních úřadů při tvorbě podzákonných právních předpisů upravují Legislativní pravidla vlády ČR. Pro přípravu vyhlášek platí obecné požadavky na tvorbu právních předpisů dle části první LPV. Návrh vyhlášky se po zapracování připomínek vloží do elektronické knihovny a zašle se předsedovi Legislativní rady vlády. Návrh vyhlášky obsahuje odůvodnění, které může být členěno na obecnou a zvláštní část. Pracovní komise LRV se k návrhu vyjádří do čtyřiceti pěti dní ode dne, kdy jí byl předložen. Pokud pracovní komise LRV nedoporučí přijetí vyhlášky, může orgán, který návrh vypracoval, předložit tento návrh LRV. Pokud ani ta nesouhlasí s přijetím vyhlášky, předloží navrhovatel návrh k projednání vládě. Za velmi důležité považuji ustanovení čl. 16 odst. 14 LPV, podle něhož člen vlády nebo vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy anebo jejich náměstek zasílá žádost o uveřejnění vyhlášky redakci Sbírky zákonů až poté, kdy návrh vyhlášky byl projednán pracovními komisemi a byl před jejím podpisem

upraven

podle

stanovisek

pracovních

komisí

a

odboru

42

MATES, Pavel. Normotvorná pravomoc územních odborných úřadů. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2008, roč. 16, č. 3. s. 132.

24

kompatibility, popřípadě LRV či vlády; do té doby nelze vyhlášku ve Sbírce zákonů uveřejnit. Toto ustanovení LPV významným způsobem přispívá k tomu, aby vydávaná vyhláška byla v souladu s ústavou, zákony a dalšími právními předpisy. Mezi formální náležitosti vyhlášky patří uvedení dne, kdy byla vyhláška podepsána a dále uvedení funkce (ministr, předseda apod.). Je-li v souladu se zákonným zmocněním vydávána „společná“ vyhláška, podepisují ji všichni ministři (vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy), kteří jsou v čele orgánů, jež jsou zmocněny vyhlášku vydat. Ministři (vedoucí jiných ústředních orgánů státní správy), kteří jsou v čele orgánů, s nimiž má být vyhláška vydána „v dohodě“ nebo „po projednání“, vyhlášku nepodepisují. Odůvodnění návrhu vyhlášky, výnosu a opatření se dle Legislativních pravidel vlády SR obligatorně člení na obecnou a zvláštní část. Zvláštní postavení mezi normotvůrci má Česká národní banka (dále jen „ČNB“). ČNB není považována za ústřední orgán státní správy dle zákona č. 2/1969 Sb., ani za správní úřad, byť na ní byl výkon funkcí správního úřadu přenesen. Dle čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR je ČNB ústřední bankou státu, jejímž hlavním cílem je péče o cenovou stabilitu. ČNB je právnickou osobou, která má postavení veřejnoprávního subjektu, se sídlem v Praze; nezapisuje se do obchodního rejstříku.43 ČNB je zmocněna k vydávání obecně závazných vyhlášek44 a opatření, která jsou závazná pouze pro zvláštní skupinu subjektů, jako jsou banky, zahraniční pobočky bank, spořitelní a úvěrní družstva atd. Vydávání vyhlášek ČNB se řídí režimem čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Obdobné postavení jako ČNB má Národná banka Slovenska (dále jen „NBS“). S vydáváním prováděcích právních předpisů NBS počítá čl. 56 odst. 1 Ústavy SR.

Dle ustanovení § 1 odst. 2 zákona 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČNB“). 44 Dle §§ 22, 24, 38, 40 zákona o ČNB. 43

25

4 Tvorba podzákonných právních předpisů samosprávou Ústavní zakotvení existence samosprávy obsahuje čl. 99 ústavy ČR, který stanoví, že Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, jež jsou vyššími územními samosprávnými celky. Podobně je tomu u Ústavy SR, jejíž čl. 64 zakotvuje obec a vyšší územní celek jako subjekty samosprávy. V právní úpravě samosprávy lze nalézt mezi ČR a SR jeden zajímavý rozdíl. Ústava SR stanoví, že starostu obce a předsedu vyššího územního celku volí občané, kteří mají na daném území trvalý pobyt. V ČR o tom, kdo bude starostou či hejtmanem, nerozhodují občané, nýbrž zastupitelstvo.45 Způsob volby starosty a předsedy vyššího územního celku podle slovenského práva považuji za demokratičtější, než je tomu dle práva českého. Občané si tak mohou skutečně sami vybrat, kdo bude stát v čele jejich obce či vyššího územního celku. Omezuje se tím politické taktizování, které mnohdy občany od účasti na politickém dění odrazuje. Přímá volba starostů, resp. předsedů vyšších územních celků také posiluje postavení těchto osob v rámci obce (vyššího územního celku). Starosta (předseda) se opírá o přímou podporu občanů a je méně závislý na zákulisních jednáních a politických dohodách. Jak bylo naznačeno v kapitole druhé, v období před rokem 1989 samospráva fakticky neexistovala. Její obnovení na našem území je spjato zejména se zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích. K vytvoření krajů došlo na základě zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, který nabyl účinnosti až dne 1. 1. 2001. Kraje začaly fakticky fungovat až po volbách do zastupitelstev krajů v listopadu roku 2001. Kraje jsou vyššími územními samosprávnými celky, to však neznamená, že by byly nadřazeny obcím. Naopak, z hlediska svého ústavního vymezení jsou si tedy obce i kraje rovny.46 Tato kapitola bude věnována postavení obcí a krajů při tvorbě právních předpisů, kterými obce § 91 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“) a § 35 odst. 2 písm. n) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „zákon o krajích“). 46 BAHÝLOVÁ, L. et. al. Ústava České republiky. Komentář. Praha : Linde Praha akciová společnost, 2010. s. 1380. 45

26

a kraje upravují vlastní záležitosti – tzv. samostatná působnost - a postavení obcí a krajů při tvorbě právních předpisů v tzv. přenesené působnosti. 4. 1 Tvorba podzákonných právních předpisů územní samosprávou v samostatné působnosti Základem pro vydávání právních předpisů samosprávou v samostatné působnosti je čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, resp. čl. 68 Ústavy SR. Dle Ústavy ČR mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, podle Ústavy SR mohou ve věcech územní samosprávy a na zabezpečení úloh vyplývajících pro samosprávu ze zákona obce a vyšší územní celky (dále jen „VÚC“) vydávat všeobecně závazná nařízení. Slovenská ústava tak na rozdíl od české právní úpravy pojmově nerozlišuje právní předpisy obcí a VÚC vydávané v samostatné působnosti a právní předpisy vydávané v přenesené působnosti; pro obojí stanoví Ústava SR jednotný název – všeobecně závazné nařízení obce, resp. kraje. Ústava ČR určuje

pouze

název

právních

předpisů

vydávaných

samosprávou

v samostatné působnosti – obecně závazná vyhláška. O názvu právních předpisů vydávaných samosprávou v přenesené působnosti mlčí. Je-li k tomu zákonem zmocněna, vydává obec na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce.47 Za stejných podmínek v přenesené působnosti vydává právní předpisy rada kraje, tyto předpisy se nazývají nařízení kraje.48 Rozdíl mezi právními předpisy vydávanými obcemi a kraji v samostatné působnosti a právními předpisy vydávanými v tzv. přenesené působnosti

je

zásadní.

V případě

právních

předpisů

vydávaných

samosprávou v samostatné působnosti se jedná o originární (původní) normotvorbu. Vycházíme-li z charakteristiky nařízení dle čl. 68 ústavy, lze vyjádřit názor, že tato nařízení jsou prvotními, neodvozenými právními akty, a jsou výrazem suverenity územní samosprávy.49 Obce a kraje k vydávání právních norem v samostatné působnosti nepotřebují zákonné zmocnění, neboť jak bylo řečeno, zmocňuje je k tomu samotná ústava. Ústavodárce tak předal část normotvorné činnosti územním samosprávným celkům (dále jen „ÚSC“), Dle § 11 odst. 1 zákona o obcích. Dle § 7 zákona o krajích. 49 FILKO, Ján. Územná samospráva a jej orgány. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2007, roč. 15, č. 1, s. 36-37. 47 48

27

což představuje další demokratickou pojistku proti centralizaci moci v rukou jediného subjektu.50 Byť k vydání právních předpisů ÚSC v samostatné působnosti není třeba zákonného zmocnění, jedná se o podzákonné normy. 4. 1. 1 Obecně závazné vyhlášky obce Právo vydávat obecně závazné vyhlášky obce má zastupitelstvo obce. Ze znění čl. 104 odst. 3 není zcela zřejmé, v jakých mezích se může obecně závazná vyhláška (dále jen „vyhláška“) pohybovat. Uvedené ustanovení ústavy přímo neřeší, zda lze na základě vyhlášek ukládat fyzickým a právnickým osobám povinnosti. Ve prospěch možnosti ukládat vyhláškou povinnosti lze argumentovat tím, že zmocnění k jejímu vydání vychází přímo z ústavy; a dále tím, že vydávání vyhlášek předznamenává stanovení práv a povinností. Pokud by tomu tak nemělo být, nebylo by mnohdy smysluplné právní předpisy vydávat.51 Proti tomu lze namítnout, že dle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod52 (dále jen „LZPS“) mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen Knihovně připravované legislativy Úřadu vlády při zachování základních práv a svobod. K uvedenému problému se opakovaně vyjádřil Ústavní soud: Ústavní soud zde považuje za potřebné zdůraznit, že z ústavního pořádku a zákona o obcích plyne, že pro vydání obecně závazné vyhlášky potřebuje obec zákonné zmocnění, musí dodržet meze své působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny právními předpisy práva veřejného nebo soukromého.53 Ústavní soud tak prakticky vydávání právních předpisů v samostatné působnosti redukoval na vydávání prováděcích právních předpisů. Obdobný názor k limitům normotvorby obcí judikoval také Ústavní soud SR: Pokud orgán územní samosprávy všeobecně závazným nařízením ustanoví podmínky omezující základní práva a svobody, nekoná jen nad rámec úpravy podle KADEČKA, Stanislav. Právotvorba místní (a regionální) samosprávy. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. Brno : Masarykova universita, 2008. s. 287. 51 Srov. VEDRAL, J. et. al. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. Praha : C. H. Beck, 2008. s. 71. 52 Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, v platném znění. 53 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 17/02. 50

28

čl. 68 ústavy, ale zároveň uplatní svoji normotvornou pravomoc způsobem, který není v souladu s čl. 13 odst. 2 a 3 ústavy, neboť svým všeobecně závazným nařízením upraví otázky, které ústava dovoluje regulovat jedině zákonem.54 Uvedený názor Ústavního soudu ČR vzbuzuje řadu otázek. Pokud právo obce vydávat vyhlášky plyne přímo z čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, jak může Ústavní soud tvrdit, že obec k jejímu vydání potřebuje zákonné zmocnění? Lze hovořit o samosprávě, pokud tato má spočívat pouze ve vydávání právních předpisů, k jejichž vydání je obec (kraj) zplnomocněna zákonem? Jaký je pak rozdíl mezi vyhláškami vydávanými dle čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR a nařízeními obce (kraje) vydávanými v režimu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR? Odpověď na tyto a další otázky související s limity normotvorné činnosti ÚSC není jednoduchá. Lze argumentovat tím, že jestliže totiž ústava jako konkretizaci práva na územní samosprávu stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, pak není možné, aby toto právo územního společenství občanů restriktivně omezoval zákon. 55 Dal-li ústavodárce ÚSC zmocnění k tomu, aby v mezích své působnosti vydávali vlastní právní předpisy, neměl by je „centrální“ zákonodárce v tomto právu omezovat. Judikatura Ústavního soudu ČR se však vyvíjela v čase ve prospěch normotvorné pravomoci ÚSC. Ve svém nálezu ze dne 11. 2. 2007 Ústavní soud konstatoval, že čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutné interpretovat v tom smyslu, že obce jsou jím zmocněny k tvorbě práva ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností.56 Dle platné právní úpravy a současné judikatury Ústavního soudu mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky v oblasti své samostatné Nález Ústavního soudu SR ze dne 26. 3. 1997, sp. zn. II. ÚS 8/97. KADEČKA, Stanislav. Samosprávná normotvorba obcí ve světle nového zákona o obcích. In Veřejná správa na prahu 21. století. Brno : Masarykova univerzita, 2001. s. 124. 56 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06. 54 55

29

působnosti i bez zákonného zmocnění. Zákon o obcích obsahuje výčet případů, kdy může obec vyhláškami ukládat povinnosti. Jedná se o

povinnosti

k zabezpečení

místních

záležitostí

veřejného

pořádku,

pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, stanoví-li tak zvláštní zákon.57 Uvedený výčet je taxativní, nicméně vzhledem ke změněné judikatuře Ústavního soudu a ústavnímu zmocnění jej nelze chápat tak, že v jiných případech obce vyhlášky vydávat nemohou. Obecně

závazné

vyhlášky

obce

vydává

zastupitelstvo

obce.

K platnosti vyhlášky je třeba její vyvěšení na úřední desce obecního úřadu po dobu nejméně patnácti dnů. Vyhláška je účinná patnáctý den platnosti, není-li v ní stanoveno jinak. Nejdříve však může vyhláška nabýt účinnosti dnem vyhlášení (dnem vyvěšení na úřední desce).58 Obec je povinna zaslat obecně závaznou vyhlášku neprodleně po jejím vyhlášení Ministerstvu vnitra. Obdobně je upraven způsob vyhlášení, platnost a účinnost všeobecně závazného nařízení obce v samostatné působnosti dle zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 369/1990 Zb.“). Rozdíl lze nalézt snad jen v důvodech pro posunutí účinnosti vyhlášky/nařízení před patnáctý den od vyvěšení na úřední desce obce. Dle zákona o obcích je možné stanovit dřívější účinnost, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem. Kdežto dle zákona č. 369/1990 Zb. lze dřívější účinnost všeobecně závazného nařízení obce v samostatné působnosti stanovit pouze v taxativně vymezených případech, a to v případě živelní pohromy či všeobecného ohrožení, pokud je to potřebné na odstranění následků živelné pohromy nebo na zabránění škodám na majetku. Zákon o obcích dává zastupitelstvu, dle mého názoru, širší škálu důvodů pro posunutí účinnosti vyhlášky, neboť pod pojem naléhavý obecný zájem

57 58

Dle § 10 zákona o obcích. Dle § 12 zákona o obcích.

30

lze, dle mého přesvědčení, zahrnout více situací než jen živelní pohromu a všeobecné ohrožení. Na procesu tvorby všeobecně závazného nařízení obce v samostatné působnosti dle zákona č. 369/1990 Zb. mne zaujala zajímavá odlišnost od úpravy dle zákona o obcích. Dle § 6 odst. 3 zákona č. 369/1990 Zb. musí obec zveřejnit návrh nařízení na úřední desce a internetových stránkách, případně jiným způsobem v místě obvyklým nejméně patnáct dní před tím, než bude o návrhu jednat zastupitelstvo. Po dobu nejméně deseti dnů pak mohou fyzické a právnické osoby podávat k návrhu své připomínky. Připomínky musí být odůvodněné, předkladatel návrhu nařízení musí připomínky vyhodnotit a jejich vyhodnocení musí poslancům (zastupitelům) předložit nejméně tři dny před jednáním zastupitelstva o návrhu nařízení. Byť obec nepotřebuje k vydání vyhlášky zákonné zmocnění, nelze říci, že by byla ve své normotvorné činnosti neomezená. Naopak, vyhlášky musí být vydány v souladu s ústavním pořádkem i platnými zákony. Omezení státní moci ve prospěch moci samosprávné nemůže být absolutní, jelikož pouze stát je garantem existence a řádného fungování právního státu. Nadto, je to stále stát, kdo určuje, jaký prostor bude samosprávě poskytnut.59 Odporuje-li obecně závazná vyhláška obce zákonu, může Ministerstvo vnitra účinnost dotčené vyhlášky pozastavit.60 O zrušení vyhlášky rozhoduje Ústavní soud. Výkonná moc tak může ex post přímo ovlivňovat normotvornou činnost obce. Úprava obsažená v zákoně č. 369/1990 Zb. je ve vztahu k obcím příznivější. Účinnost nařízení může na návrh generálního prokurátora pozastavit pouze Ústavní soud.61 4. 1. 1 Obecně závazné vyhlášky kraje Pro obecně závazné vyhlášky kraje platí stejná ústavní východiska jako pro obecně závazné vyhlášky obcí. Stejně jako v případě obcí, i v případě krajů je k vydávání obecně závazných vyhlášek (dále jen „vyhláška kraje“) ústavou zmocněno zastupitelstvo. Stejně jako zastupitelstvo obce, je i zastupitelstvo

Filipová, Jana. Vybrané aspekty dozoru nad normotvorbou obcí. Časopis pro právní vědu a praxi. 2010, roč. 18, č. 1, s. 60. 60 § 123 odst. 1 zákona o obcích. 61 § 6a zákona č. 369/1990 Zb. 59

31

kraje při vydávání vyhlášek limitováno platnými zákony a svěřenou působností:

Právo

vydat

vyhlášku

zastupitelstvem

samosprávného

kraje

v samostatné působnosti musí být využíváno v souladu s úkoly a účelem samostatné působnosti. Je tedy z věcné

stránky spojeno se

samostatnou

působností

samosprávných krajů. Nemůže proto zejména zasahovat do samostatné působnosti obcí nebo do výkonu státní správy.62 Ustanovení § 6 zákona o krajích, které stanoví, že obecně závaznou vyhláškou vydanou zastupitelstvem kraje v mezích jeho samostatné působnosti lze fyzickým a právnickým osobám ukládat povinnosti, jen stanoví-li tak zákon, se vzhledem ke změně názoru Ústavního soudu jeví jako problematické. Stejně jako obce, i kraje mohou svými vyhláškami ukládat fyzickým a právnickým osobám povinnosti, aniž by k tomu potřebovaly zákonné zmocnění. Vyhlášky kraje musí být v souladu se zákony, podmínkou jejich platnosti je vyhlášení ve Věstníku právních předpisů kraje. Vyhláška kraje nabývá účinnosti patnáctý den po vyhlášení, není-li stanoveno pozdější datum. Stejně jako u obcí platí, že zastupitelstvo může z důvodu naléhavého obecného zájmu stanovit dřívější účinnost vyhlášky kraje, nejdříve však ode dne vyhlášení. Dle Ústavy SR ani dle zákona č. 302/2001 Z. z., o samosprávnych krajoch, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o samosprávných krajích“) zastupitelstva k vydání všeobecně závazného nařízení kraje v samostatné působnosti zákonné zmocnění nepotřebují. Obdobně jako je tomu v porovnání zákona č. 369/1990 Zb. se zákonem o obcích, je i proces tvorby všeobecně závazného nařízení kraje v samostatné působnosti dle zákona o samosprávných krajích upraven značně odlišně od procesu tvorby vyhlášek kraje dle zákona o krajích. Dle § 8 odst. 3 zákona o samosprávných krajích musí úřad samosprávného kraje (dále jen „krajský úřad“) zveřejnit návrh nařízení na úřední desce a internetových stránkách samosprávného kraje nejméně patnáct dní před tím, než bude o návrhu jednat zastupitelstvo. Po dobu nejméně deseti dnů pak mohou fyzické a právnické osoby podávat k návrhu své připomínky. Připomínky musí být odůvodněné, předkladatel návrhu nařízení musí MOCEK, Miroslav. K působnosti samosprávného kraje v České republice na úseku tvorby právních předpisů a výkonu dozorové činnosti na tomto úseku. 2010. 76 s. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 31. 62

32

připomínky vyhodnotit

a jejich vyhodnocení

musí

být

poslancům

(zastupitelům) předloženo nejméně tři dny před jednáním zastupitelstva o návrhu nařízení. Zákon o krajích neukládá krajům povinnost zveřejňovat návrh připravované vyhlášky dříve, než o ní jedná zastupitelstvo; občané tak nemají možnost se k návrhu vyhlášky vyjádřit. Jednání zastupitelstva kraje je sice ze zákona veřejné, nicméně zákon o krajích neupravuje právo občana vystoupit na jednání zastupitelstva kraje. Zákon o samosprávných krajích poskytuje občanům kraje efektivnější možnost, jak ovlivnit právní předpisy kraje vydávané v samostatné působnosti, než je tomu v zákoně o krajích. Spolu s přímou volbou předsedy samosprávného kraje, o níž bylo psáno výše, tak slovenská právní úprava dle mého názoru poskytuje lepší předpoklad pro účast občanů v politickém dění kraje. Domnívám se, že občan, který může přímo volit vedoucího představitele kraje a zároveň může přímo ovlivnit podobu právních předpisů kraje, je více motivován k účasti ve volbách do krajských zastupitelstev a k účasti na politickém a veřejném životě kraje. V tomto směru bych proto doporučil, aby se český zákonodárce slovenskou úpravou inspiroval, když ne v přímé volbě hejtmana, tak alespoň v procesu tvorby vyhlášek kraje. Nařízení kraje vydané v samostatné působnosti musí být v souladu se zákony, musí být vyhlášeno vyvěšením na úřední desce samosprávného kraje po dobu nejméně patnácti dní. Nařízení

nabývá účinnosti

třicátým

dnem od vyvěšení. Z důvodu

naléhavého veřejného zájmu může být v nařízení stanovena dřívější účinnost, nejdříve však ode dne vyhlášení. Odporuje-li obecně závazná vyhláška kraje zákonu, může Ministerstvo vnitra účinnost dotčené vyhlášky pozastavit, pokud kraj nezjedná nápravu do šedesáti dnů od výzvy ministerstva. O zrušení vyhlášky kraje rozhoduje Ústavní soud. 4. 2 Tvorba podzákonných právních předpisů územní samosprávou v přenesené působnosti Vydávání podzákonných právních předpisů v tzv. přenesené působnosti není výkonem samosprávy, jak je tomu v případě právních předpisů 33

vydávaných v samostatné působnosti. Jedná se o výkon státní správy, který byl svěřen orgánům samosprávy. Vydávání obecně závazných vyhlášek obcí [nyní nařízení obce – pozn. autora] je zvláštní formou výkonu státní správy, na který se vztahuje ústavní princip čl. 105 Ústavy, podle něhož lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon.63 Čl. 105 Ústavy ČR chrání samosprávu před zneužitím jejích materiálních a personálních kapacit k výkonu státní správy vládou, ministerstvy nebo jinými ústředními orgány státní správy. Jen zákonodárce může určit, kdy jsou orgány samosprávy povinny vykonávat státní správu, k níž jsou jinak příslušné státní orgány. Podobnou „ochranu“ samosprávy zakotvuje i Ústava SR, byť v ní není výhrada zákona definována tak striktně jako v Ústavě ČR.64 Vydávání podzákonných právních předpisů samosprávou v přenesené působnosti podléhá režimu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, resp. čl. 71 odst. 2 Ústavy SR. Právní předpisy samosprávy v přenesené působnosti mohou být tedy vydány pouze na základě zákona, v jeho mezích a jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Právní předpisy vydávané samosprávou v přenesené působnosti se nazývají nařízení obce/všeobecně závazné nařízení,65 resp. nařízení kraje/všeobecně závazné nařízení.66 4. 2. 1 Nařízení obce Právo obce vydávat nařízení vychází z čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Toto právo je konkretizováno v § 11 odst. 1 zákona o obcích. Nařízení obce se od vyhlášky obce liší v mnoha směrech. Základním rozdílem je skutečnost, že k vydání vyhlášky nepotřebuje obec zákonné zmocnění, zatímco k vydání nařízení ano. Rozdíl mezi těmito právními předpisy spočívá i v jiných právních předpisech, s nimiž musí být předpisy vydané obcí v souladu. Zatímco vyhláška obce musí být v souladu „pouze“ s ústavním pořádkem a zákony, nařízení obce musí být navíc v souladu také s jinými právními předpisy (nařízení vlády, nařízení kraje, vyhlášky ministerstev a KNAPP, V. et al. Tvorba práva a její současné problémy. Praha : Linde Praha a.s., 1998. s. 187. Dle čl. 71 odst. 1 Ústavy SR lze na obec a vyšší územní celek zákonem přenést výkon určených úloh místní státní správy. 65 § 11 odst. 1 zákona o obcích, § 6 odst. 1 a 2 zákona č. 369/1990 Zb. 66 § 7 zákona o krajích, § 8 odst. 1 a 2 zákona o samosprávných krajích. 63 64

34

jiných orgánů státní správy apod.). Pravomoc obce vydávat právní předpisy ve sféře přenesené působnosti je založena již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích tak obec činí ve formě nařízení obce. Podle § 61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích se přitom obec řídí zákony a jinými právními předpisy, z čehož vyplývá, že nařízení obce musí být se zákony a jinými právními předpisy v souladu. Vedle toho pravomoc vydávat právní předpisy ve sféře působnosti samostatné ve formě obecně závazných vyhlášek je založena jiným ustanovením Ústavy, čl. 104 odst. 3…Podle § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí pouze zákonem, a nikoli již jinými právními předpisy… samostatnou působnost obcí a krajů tak lze ústavně konformním způsobem regulovat právním předpisem, který má minimálně sílu zákona, nikoli normou nižší právní síly. 67 Vydávání nařízení obce svěřil § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích radě obce. Rada obce je výkonným orgánem obce, který tvoří starosta, místostarosta (místostarostové) a další členové volení z členů zastupitelstva. V obcích, kde má zastupitelstvo méně než patnáct členů se rada obce nevolí a její funkci vykonává starosta. K vydávání nařízení obce však v takovém případě není oprávněn starosta, nýbrž zastupitelstvo dle § 84 odst. 3 zákona o obcích. Pro publikaci nařízení obce platí pravidla popsaná výše v souvislosti s vyhláškou obce, jen s tím rozdílem, že nařízení obce nezasílá obec ministerstvu vnitra, ale krajskému úřadu. Dle slovenské právní úpravy je vydávání všeobecně závazného nařízení obce v přenesené působnosti svěřeno zastupitelstvu obce.68 Specifickým druhem nařízení je nařízení dle § 11 odst. 2 zákona o obcích. Dle tohoto ustanovení může obec vykonávající rozšířenou působnost za podmínek stanovených v odstavci 1 vydávat nařízení obce pro správní obvod stanovený zvláštním právním předpisem. Pro vydávání nařízení dle § 11 odst. 2 zákona o obcích se řídí stejnými pravidly jako nařízení dle § 11 odst. 1 tohoto zákona, jen je třeba nařízení obce zveřejnit též na úřední desce obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. 67 68

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 1. 8.2006, sp. zn. Pl.ÚS 16/06. § 11 odst. 4 písm. g) zákona č. 369/1990 Zb.

35

V oblasti přenesené působnosti neplatí rovnost krajů a obcí, jak je tomu v oblasti samostatné působnosti. Kraje byly ustanovením § 69a zákona o krajích pověřeny dozorem nad normotvorbou obcí v přenesené působnosti. Pokud nařízení obce odporuje zákonu nebo jinému právnímu předpisu, vyzve krajský úřad dle § 125 zákona o obcích obec, aby rozpor napravila. Pokud tak obec neučiní do šedesáti dnů, rozhodne krajský úřad o pozastavení účinnosti nařízení obce. O zrušení nařízení rozhoduje na návrh ředitele krajského úřadu Ústavní soud. Z hlediska kontroly nerozlišuje slovenská právní úprava mezi nařízením vydaným v samostatné nebo přenesené působnosti. Účinnost nařízení může na návrh prokurátora pozastavit Ústavní soud SR. 4. 2. 2 Nařízení kraje Právo vydávat nařízení kraje se stejně jako u obcí opírá o ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Název nařízení však zavádí až § 7 zákona o krajích. Nařízení kraje musí být dle čl. 8 odst. 1 zákona o krajích v souladu se zákony a právními předpisy vydanými vládou a ústředními správními úřady. Pro publikaci nařízení kraje platí pravidla popsaná výše v souvislosti s vyhláškou kraje. Odporuje-li nařízení kraje zákonu nebo jinému právnímu předpisu, vyzve dle § 83 odst. 1 zákona o krajích věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad kraj ke zjednání nápravy. Nezjedná-li příslušný orgán kraje nápravu do šedesáti dnů od doručení výzvy, rozhodne věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad o pozastavení účinnosti tohoto nařízení kraje. O zrušení nařízení kraje rozhoduje na návrh příslušného ministerstva či jiného ústředního orgánu státní správy ústavní soud. Dle § 11 odst. 2 písm. a) zákona o samosprávných krajích je k vydání nařízení kraje v přenesené působnosti příslušné výhradně zastupitelstvo kraje. Pro přípravu nařízení a jeho vyhlášení se uplatní postup již popsaný v souvislosti s nařízením kraje vydaným v samostatné působnosti.

36

4. 3 Normotvorná činnost zájmové samosprávy Na rozdíl od územní samosprávy není právo na zájmovou samosprávu zakotveno v ústavě. Zájmová samospráva nevykonává veřejnou správu na určitém území, ale vůči svým členům. Zájmová samospráva je reprezentována profesními komorami s povinným členstvím, komorami s nepovinným členstvím a vysokoškolskou samosprávou.69 Mezi samosprávné profesní komory řadíme Českou advokátní komoru, Exekutorskou komoru České republiky, Komoru veterinárních lékařů České republiky, Komoru auditorů České republiky, Českou lékařskou komoru, Notářskou komoru České republiky atd. Jak bylo řečeno výše, Ústava ČR postavení zájmové samosprávy neupravuje, postavení zájmové samosprávy je upraveno na úrovni zákonů, které na subjekty zájmové samosprávy přenášejí výkon vrchnostenské pravomoci nad jejími členy. Stát má zájem na tom, aby kvalita výkonu určitých povolání, která mají z hlediska veřejného zájmu specifický význam, podléhala veřejnoprávní kontrole. Kontrolu kvality výkonu povolání stát přenesl na subjekty zájmové samosprávy, které vůči svým členům při rozhodování o jejich právech a povinnostech vystupují coby správní orgány. Následující řádky však nebudou věnovány individuálním správním aktům orgánů profesních komor, ale normativním aktům, které profesní komory v rámci své působnosti vydávají. Základní otázkou je, do jaké míry můžou být stavovské předpisy považovány za právní normativní akty. Stavovské předpisy postrádají některé ze znaků příznačných pro právní normativní akty. Jednotlivé zákony až na výjimky neupravují způsob vyhlášení stavovských předpisů, přitom pouze předpisy vyhlášené způsobem stanoveným zákonem můžou nabýt platnosti a účinnosti. Dále lze namítat, že čl. 79 odst. 3 ani jiné ustanovení Ústavy ČR nepočítá s tím, že by orgány zájmové samosprávy vydávaly právní předpisy. K této problematice se vyjádřil Ústavní soud ČR, který konstatoval, že v rámci profesní samosprávy jsou přijímány rovněž stavovské předpisy, které splňují veškeré charakteristické prvky normativních právních aktů jako pramenů práva. Autonomní normotvorná pravomoc, závazná pro členy komory,

Lipertová, Šárka. Některé otázky zájmové samosprávy a její činnosti. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2010, roč. 18, č. 3, s. 157. 69

37

tak představuje konstitutivní prvek veřejné moci svěřené veřejnoprávní korporaci.70 Bohužel Ústavní soud tento závěr nijak nevysvětlil ani dále nerozvedl. K povaze právních předpisů zájmové samosprávy se nestaví jednoznačně ani odborná literatura. Podle

Dvořáčka

jsou

normativní

akty

vydávané

zájmovou

samosprávou právními předpisy.71 Za výchozí kriteria k posuzování toho, zda lze normativní akt označit za právní předpis, považuje Dvořáček předepsanou formu, předepsaný proces vydání včetně oprávnění příslušného subjektu k normotvorbě a obsah právních norem v předpisu, protože předpis neobsahující právní normy nemůže být dost dobře právním předpisem.72 Dvořáček připouští, že Ústava ČR nepočítá s normotvornou pravomocí zájmové samosprávy, nicméně namítá, že mlčení ústavy nelze bez dalšího vykládat jako zákaz vydávání normativních právních aktů zájmovou samosprávou. Přijmeme-li tento argument, můžeme zároveň konstatovat, že zájmová samospráva

může

být

na

základě

zákonného

zmocnění

tvůrcem

podzákonného právního předpisu. K obsahu právních norem Dvořáček uvádí, že předpisy zájmové samosprávy obsahují právní normy, čehož důkazem je skutečnost, že členové komor se stavovským předpisům nepodrobují dobrovolně, ale naopak nedobrovolně v důsledku povinného členství v komoře. Dvořáček srovnává stavovské předpisy s předpisy samosprávy, když tvrdí, že stejně jako advokát se může rozhodnout nevykonávat povolání advokáta a vyhnout se tak působnosti stavovských předpisů, může se občan vyhnout působnosti obecní vyhlášky, přestěhuje-li se do jiné obce. Stavovským předpisům Dvořáček přičítá míru obecnosti požadovanou pro právní předpisy a rovněž vynutitelnost státní mocí, kterážto spočívá v zákonem dané pravomoci komor k disciplinárnímu řízení nebo i znemožnění výkonu povolání. K uvedenému pohledu na povahu právních předpisů zájmové samosprávy lze mít dle mého názoru oprávněné výhrady. Skutečně je možné

Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1373/07. Dvořáček, Dan. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. Časopis pro všechna právní odvětví. 2010, roč. 14, č. 24, s. 882-887. 72 tamtéž, s. 884. 70 71

38

tvrdit, že pokud Ústava ČR nevylučuje normotvornou pravomoc nějakého subjektu, lze mu tuto pravomoc na základě zákona přiznat? Pokud tento názor dovedeme ad absurdum, nutně dospějeme k závěru, že bez ohledu na Ústavu ČR může aktuální většina Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR přiznat normotvornou pravomoc komukoliv. Domnívám se, že výše podaný výklad je neslučitelný s Ústavou ČR. V hlavě třetí Ústavy ČR jsou uvedeny orgány, které mohou vydávat podzákonné právní předpisy – vláda, ministerstva a jiné správní úřady, orgány územní samosprávy. Byť lze souhlasit s tím, že ústava neříká, zda jde o výčet taxativní, jsem přesvědčen, že je nutné jej za takový považovat. Zákonodárce je při své činnosti vázán vůli ústavodárce, nemůže dle mého názoru přiznávat normotvornou pravomoc těm subjektům, u nichž s ní ústavodárce nepočítal. Nehledě na to, že zákonodárce tak ani nečiní, neboť stavovským předpisům výslovně nepřiznává „statut“ právního předpisu. Nelze-li stavovský předpis považovat za právní předpis z pohledu ústavy ani na základě projevu vůle zákonodárce, nelze jej dle mého soudu za takový označit výkladem dané právní úpravy. K povaze stavovských předpisů se vyjádřil i Sládeček: Statutární předpisy mohou mít účinky předpisů právních, tj. jsou obecně závazné, jen v případě – jak naznačeno výše -, že stát, resp. ústavodárce statutární předpis jako formu předpisu právního uzná.73 Z výše uvedeného plyne dle mého soudu jednoznačný závěr, že normativní akty vydávané subjekty zájmové samosprávy nemají charakter právních předpisů, nýbrž pouze charakter vnitřních předpisů, které jsou závazné pouze pro členy profesních komor, (příp. studenty vysokých škol), resp. pro zájemce o členství v těchto komorách. Nad normotvorbou profesních komor vykonává dozor věcně příslušný státní orgán. Např. u Notářské komory, je to Ministerstvo spravedlnosti, jehož souhlasu je třeba k platnosti některých stavovských předpisů.74 Úprava stavovských předpisů je v jednotlivých zákonech značně

SLÁDEČEK, Vladimír. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. Časopis pro všechna právní odvětví. 2008, roč. 16, č. 4. s. 136. 74 § 37 odst. 4 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti, ve znění pozdějších předpisů. 73

39

nejednotná. V jednotlivých zákonech se můžeme setkat s názvy stavovských předpisů jako profesní předpisy, stavovské předpisy, řády, stanovy, vnitřní předpisy komory atd. Ne všechny zákony upravující postavení jednotlivých profesních komor zodpovídají otázku, který orgán komory je oprávněn stavovské předpisy vydat75 a jakým způsobem tak má učinit. De lege ferenda lze doporučit sjednocení právní úpravy postavení a působnosti jednotlivých komor. Především bych doporučoval zákonem upravit procesní postup přijímání stavovských předpisů, od jeho přípravy až po vyhlášení. Pro přehlednost by jistě bylo vhodné zavést pro stavovské předpisy jednotný název.

Např. zákon 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 75

40

5. Účast veřejné správy na tvorbě zákonů a ústavních zákonů Již v úvodu této práce bylo naznačeno, že významnou činností veřejné správy je příprava zákonů, resp. ústavních zákonů. Veřejná správa se na tvorbě zákonů a ústavních zákonů (dále jen „zákony“) účastní několika způsoby. Jedním z nich je účast veřejné správy v připomínkovém řízení k návrhům zákonů, dalším příprava návrhů zákonů v rámci zákonodárné iniciativy. Ze subjektů veřejné správy mají dle čl. 41 odst. 2 Ústavy ČR právo podat

návrh

zákona

vláda

a

zastupitelstvo

vyššího

územního

samosprávného celku. Dle čl. 87 odst. 1 Ústavy SR je jediným subjektem veřejné správy oprávněným k podání návrhu zákona vláda. Slovenské „kraje“ jsou tedy o právo zákonodárce iniciativy ochuzeny, na druhou stranu je třeba říci, že zastupitelstva čtrnácti českých krajů své právo zákonodárné iniciativy nevyužívají příliš často. Ve 3. volebním období využila zastupitelstva svého práva celkem desetkrát, ve čtvrtém volebním období šestatřicetkrát a v pátém volebním období pouze osmnáctkrát. Zcela opačně je tomu u vlády. Více než polovinu návrhů zákonů, o nichž jedná poslanecká sněmovna, předkládá Vláda ČR. Počty návrhů zákonů dle funkčního období poslanecké sněmovny a předkladatele znázorňuje následující graf. Potřebné údaje byly získány ručním přepočtem na internetových stránkách Poslanecké sněmovny parlamentu ČR (www.psp.cz) v sekci dokumenty dne 5. 2. 2011. 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

vláda ČR poslanci senát kraje

41

Stejné počty za prvních pět volebních období poslanecké sněmovny uvádí i Linek a Mansfeldová.76 Z uvedeného grafu je jasně patrné, že za celou dobu samostatné existence České republiky je vláda ČR hlavním předkladatelem návrhů zákonů. Za období samostatné existence České republiky byla vláda předkladatelem u více než 57% všech návrhů předložených Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Další, níže uvedený graf, ukazuje počty návrhů zákonů podaných Národní radě Slovenské republiky ve 4. volebním období od 1. do 44. schůze Národní rady. Návrhy zákonů jsou rozděleny dle předkladatele a roku, v němž byly předloženy.77 200 180 160 140 120

vláda SR

100

poslanci NR

80

výbory NR

60 40 20 0 2006

2007

2008

2009

Výše znázorněné grafy dokládají, že Vláda ČR i Vláda SR bohatě využívají svého práva zákonodárné iniciativy. Následující kapitola bude věnována mj. přípravě a předkládání zákonů vládou. 5. 1 Účast vlády, ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy na tvorbě zákonů a ústavních zákonů Jak bylo řečeno výše, ze subjektů veřejné správy má právo zákonodárné iniciativy pouze vláda a zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku. Na Slovensku má toto právo ze subjektů veřejné správy dokonce jen vláda. Nicméně účast na tvorbě zákonů nespočívá pouze v právu podat Legislativní proces v parlamentu. Socioweb [online] [cit. 2011-02-05]. Dostupné z . 77 viz Stručný přehled o činnosti NR SR [online]. [cit. 2011-03-11]. Dostupné z: . 76

42

návrh zákona poslanecké sněmovně. Tomuto okamžiku předchází dlouhý proces přípravy zákona, na němž se podílí také ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy. Dle § 24 zákona č. 2/1969 Sb. ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy pečují o náležitou právní úpravu věcí patřících do působnosti České republiky; připravují návrhy zákonů a jiných právních předpisů týkajících se věcí, které patří do jejich působnosti, jakož i návrhy, jejichž přípravu jim vláda uložila; dbají o zachovávání zákonnosti v okruhu své působnosti a činí podle zákonů potřebná opatření k nápravě. Zákon tedy svěřuje přípravu zákonů ministerstvům a jiným ústředním orgánům státní správy, samotná vláda pak připravený návrh postoupí poslanecké sněmovně. Celý proces přípravy zákonů je upraven v LPV. Úkoly při přípravě zákonů jsou rozděleny mezi vládu, ministerstva (jiné ústřední úřady státní správy) a LRV. Vláda řídí činnost ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy a odpovídá za úroveň jí schvalovaných návrhů zákonů, návrhů zákonných opatření senátu a nařízení vlády. Ministři a vedoucí jiných ústředních orgánů státní správy odpovídají vládě za úroveň a včasnou přípravu jimi schvalovaných vyhlášek. Na legislativním procesu se podílí Legislativní rada vlády jako poradní orgán vlády a pracovní komise Legislativní rady (dále jen „pracovní komise“). Při přípravě návrhu zákona se uplatňují obecné požadavky na tvorbu právních předpisů, o nichž bylo pojednáno v kapitole 3. 1. Návrhy právních předpisů, včetně věcných záměrů zákonů, zařazené v elektronické knihovně Úřadu vlády (dále jen „elektronická knihovna“), se zveřejňují způsobem umožňujícím dálkový přístup v Knihovně připravované legislativy Úřadu vlády (http://eklep.vlada.cz). Pokud je věcný záměr zákona obsažen v plánu legislativních prací vlády, vypracovávají věcný záměr zákona ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy a předkládají jej k projednání vládě před vypracováním návrhu zákona.78 Návrh věcného záměru zákona obdrží v rámci připomínkového řízení prostřednictvím elektronické knihovny ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, kraje, hlavní město Praha a sdružení obcí, jsou-li záměrem 78

čl. 3 odst. 1 LPV.

43

dotčeny. Týká-li se věcný záměr zákona kanceláře prezidenta republiky, poslanecké sněmovny, senátu, nebo nejvyšších soudních instancí, obdrží věcný záměr zákona i tyto subjekty. Kompletní výčet subjektů, kterým je věcný záměr zákona předkládán k připomínkám, je uveden v čl. 5 odst. 1 LPV. Lhůta k podání námitek činí patnáct dnů, nestanoví-li předkladatel věcného návrhu delší lhůtu. Po zapracování připomínek předkladatel předloží věcný návrh zákona k projednání vládě. Na základě vládou schváleného věcného záměru vypracuje příslušné ministerstvo (člen vlády), nebo jiný ústřední orgán státní správy návrh zákona. Lhůta k podání připomínek k návrhu zákona činí dvacet dní ode dne vložení návrhu zákona do elektronické knihovny, nestanoví-li předkladatel delší lhůtu k podání námitek. Součástí návrhu zákona je důvodová zpráva, která se dělí na obecnou a zvláštní část. Obligatorní náležitosti jednotlivých částí důvodové zprávy upravuje čl. 9 LPV. Po schválení návrhu zákona vládou jej podepisuje příslušný ministr či vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy a předseda vlády. Po podpisu předsedy vlády zašle předkladatel návrh zákona poslanecké sněmovně vložením do elektronické knihovny. V současné době dochází k výměně dokumentů legislativní povahy (návrhy vyhlášek, věcné záměry zákonů, návrhy zákonů ad.) mezi Vládou ČR, ministerstvy a jinými ústředními úřady státní správy, kraji, poslaneckou sněmovnou a dalšími subjekty skrze elektronickou knihovnu legislativního procesu (dále jen „eKLEP“). Výhradně pro potřeby vlády slouží Elektronická knihovna vládních dokumentů (eVláda). Obě knihovny jsou součástí projektu ODok (elektronický oběh dokumentů mezi ústředními orgány státní správy, parlamentem a Kanceláří prezidenta republiky), který vznikl na konci 90. let minulého století. Projekt ODok zjednodušil a zefektivnil výměnu dokumentů mezi vládou, ministerstvy a ostatními subjekty veřejné správy. Za jeho nedostatek považuji skutečnost, že do elektronických knihoven nemá přístup veřejnost. Přístup je do nich možný jen přes přihlašovací

44

heslo, jehož držitelem jsou ministerstva a jiné ústřední správní úřady, kraje a další schválené subjekty veřejné správy.79 Veřejnost má přístup pouze do knihovny připravované legislativy, kde jsou uveřejňovány dokumenty legislativní povahy určené pro jednání vlády. Veřejnost však nemá možnost posílat k připravovaným legislativním dokumentům své připomínky. Občané Slovenské republiky mají v tomto ohledu širší možnosti. Již 1. června 2008 spustilo Ministerstvo spravedlnosti SR Portál právnych predpisov (dále jen „PPP“)80, který umožňuje široké odborné i laické veřejnosti online sledovat legislativní proces. Přístup i registrace na PPP jsou bezplatné. Registrovaný uživatel PPP, jímž může být kterýkoliv uživatel internetu, může online podávat oficiální připomínky ke všem legislativním návrhům v rámci mezirezortního připomínkového řízení. PPP umožňuje také podávání hromadných připomínek. Díky PPP mají občané SR nejen možnost sledovat online celý legislativní proces, ale zároveň možnost do něj aktivně zasáhnout. Občané ČR takovou možnost prozatím nemají. Usnesením č. 975 ze dne 27. 7. 2009 uložila Vláda ČR ministrovi vnitra projednání koncepce elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv (e-Sbírka) a elektronického legislativního procesu (e-Legislativa) v rámci LRV. e-Sbírka má být nástrojem pro souběžnou elektronickou a písemnou závaznou publikaci právních předpisů v úplném znění a mezinárodních smluv.81 e-Legislativa, jakožto elektronický nástroj pro tvorbu právních předpisů v úplném znění, má přinést tvorbu a připomínkování právního předpisu v úplném znění a ve formální struktuře právního předpisu – e-Šablona; dále plnou elektronizaci legislativního procesu v celé jeho šíři, plnou integraci hodnocení dopadů – RIA82, možnost analýz platné úpravy (právo ČR, EU a dalších

zemí)

a

v neposlední

řadě

také

zapojení

veřejnosti

do připomínkového řízení.

ODok [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: < http://icv.vlada.cz/en/cotoje/co-je-odok-59491/>. 80 Dostupný z: . 81 Projekt elektronické sbírky zákonů a mezinárodních smluv (e-Sbírka) a projekt elektronického legislativního procesu (e-Legislativa) [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: < www.mvcr.cz/soubor/zapis-10gremium-250209-prezentace-pdf.aspx >. 82 Hodnocení dopadu regulace (Regulatory Impact Assessment). 79

45

Plány vlády na zprovoznění projektu e-Sbírka a e-Legislativa považuji za chvályhodné. Myslím však, že by občané přivítali, kdyby k jeho spuštění došlo dříve než v červnu roku 2012. K projektu e-Sbírka a e-Legislativa se ve svém programovém prohlášení přihlásila i současná vláda Petra Nečase: Za klíčovou považuje vláda realizaci projektu elektronické Sbírky zákonů (e-Sbírka) a elektronického legislativního procesu (e-Legislativa), která usnadní orientaci občana v právním řádu, zlepší dostupnost pramenů práva, zvýší srozumitelnost právních předpisů, zkvalitní a zefektivní tvorbu práva a zvýší transparentnost legislativního procesu.83 Za největší přínos projektu e-Legislativy pro laickou veřejnost považuji možnost podat připomínku k legislativnímu návrhu. U e-Sbírky vidím jako nejpřínosnější bezplatné zpřístupnění platných právních předpisů, včetně jejich časových verzí. Projekt e-Sbírka slibuje pokročilé a bezplatně dostupné funkcionality – snadné vyhledávání, srovnání, vazby a souvislosti.84 Dle mého názoru by měl projekt e-Sbírka bezplatně zpřístupnit právo na takové úrovni, na jaké to činí komerční právní informační systémy. Když se dnes bez právních informačních systémů neobejdou ani právníci, jak se má bez nich v platném právu vyznat laická veřejnost? Bude-li projekt e-Sbírky a e-Legislativy zdárně dokončen a uživatelsky dobře nastaven, může velmi výrazným způsobem přispět ke zlepšení právního povědomí občanů ČR. Ve svém úsilí o zpřístupnění práva občanům by se náš zákonodárce mohl inspirovat v jiných členských státech EU, jakým je např. Lotyšsko, kde jsou na Portálu lotyšského práva (http://www.likumi.lv/) občanům zdarma zpřístupněny konsolidované verze právních předpisů, jejich časová znění, včetně schválených znění budoucích. Občané mohou na portálu lotyšského práva vyhledávat právní předpisy fulltextem nebo dle řady kritérií, jako například dle předmětu, autora právní normy, účinnosti, čísla sbírky, typu

Programové prohlášení vlády [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: . 84 Projekt elektronické sbírky zákonů a mezinárodních smluv (e-Sbírka) a projekt elektronického legislativního procesu (e-Legislativa) [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: . 83

46

právního předpisu apod.85 U každého právního předpisu jsou uvedeny také související právní předpisy. Pokud by se projekt e-Sbírky ubíral tímto směrem, byl by to významný krok k přehlednosti práva pro všechny občany ČR. 5. 2 Účast samosprávy na tvorbě zákonů a ústavních zákonů Samospráva se na tvorbě zákonů a ústavních zákonů podílí v rámci připomínkového řízení. Kraje rovněž v rámci jejich zákonodárné iniciativy. Právo krajů předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR zaručuje čl. 41 odst. 2 Ústavy ČR. Předkládání návrhů zákonů je vyhrazeno zastupitelstvu kraje.86 Krajská zastupitelstva využívají právo zákonodárné iniciativy nejen k podávání návrhů zákonů dotýkajících se jejich činnosti, ale i k podávání návrhů spadajících spíše do úrovně centrální politiky: Z vnějších vlivů lze zejména sledovat zájmové napojení navrhovaných zákonů (témat) na centrální politiku. Dále pak zejména praktické podněty vyplývající z vlastní činnosti krajů, popř. jiných subjektů.87 Účast samosprávy na přípravě zákonů upravuje také čl. 5 odst. 1 písm. c) LPV, podle něhož obdrží návrh věcného záměru zákona prostřednictvím elektronické knihovny kraje, hlavní město Praha a sdružení obcí s celostátní působností, pokud se věcný záměr týká samostatné nebo přenesené působnosti krajů, hlavního města Prahy nebo obcí. Účast samosprávy na tvorbě zákonů v SR upravuje čl. 13 odst. 3 LPV SR, podle něhož se připomínkové řízení k návrhu zákona uskutečňuje i s vyššími územními celky, Sdružením měst a obcí Slovenska, Unií měst Slovenska, hlavním městem Slovenské republiky Bratislavou a městy, která jsou sídlem kraje a s orgány a institucemi, kterým se ukládají úkoly anebo kterých se problematika návrhu zákona týká, jako i s veřejností, a to ještě před předložením návrhu zákona na jednání vlády. Oproti LPV SR Legislativní pravidla Vlády ČR nezahrnují mezi připomínková místa veřejnost. viz http://www.likumi.lv/search.php?menu=izvmeklesana&type=reset#meklesana. § 35 odst. 2 písm. a) zákona o krajích. 87 MOCEK, Miroslav. K působnosti samosprávného kraje v České republice na úseku tvorby právních předpisů a výkonu dozorové činnosti na tomto úseku. 2010. 76 s. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 43. 85 86

47

6 Závěr Předložená práce pojednává o postavení jednotlivých subjektů veřejné správy z pohledu jejich normotvorné pravomoci. S pomocí odborné literatury

a vybraných rozhodnutí soudů byla

objasněna

základní

ústavněprávní východiska normotvorné činnosti veřejné správy a její zákonné limity. Rovněž byl objasněn rozdíl mezi jednotlivými druhy právních předpisů vydávaných subjekty veřejné správy. Na základě provedené analýzy právních předpisů a dalších pramenů jsem dospěl k dále uvedeným závěrům. Subjekty veřejné správy se na tvorbě právních předpisů účastní dvěma způsoby, a to vydáváním podzákonných právních předpisů a účasti na tvorbě zákonů, resp. ústavních zákonů. Zásadní úlohu při tvorbě podzákonných právních předpisů (ale i při tvorbě zákonů) má Legislativní rada vlády, která v podobě poradního orgánu vlády tvoří významnou záruku kvality vydávaných právních předpisů.88 De lege ferenda navrhuji upravit proces tvorby podzákonných právních předpisů ústředními orgány státní správy zákonem, neboť se domnívám, že zákonná úprava dává větší záruku kvalitní normotvorby, než Legislativní pravidla vlády přijatá pouze formou vládního usnesení. Při srovnání LPV ČR a LPV SR lze konstatovat, že právní úprava tvorby právních předpisů vládou, ministerstvy a jinými ústředními správními úřady vychází v ČR i SR ze stejných východisek a sleduje stejné cíle. Právní úprava tvorby právních předpisů správními orgány s místní působností

je

upravena

jednotlivými

zákony

a

vykazuje

určitou

nejednotnost, kterou by dle mého názoru bylo vhodné v zájmu přehlednosti právního řádu odstranit. Na vydávání podzákonných právních předpisů se vedle státních orgánů podílí také samosprávné celky – obce a kraje. K vydávání právních předpisů v samostatné působnosti (vyhlášek) nepotřebují obce a kraje zákonné zmocnění, neboť je nevydávají k provedení zákona, jak je tomu u státních orgánů. Značný vliv na normotvorby územních samosprávných celků (ÚSC) má rozhodovací praxe Ústavního soudu, která se teprve 88

viz v kapitole 3. 2 zmíněný čl. 16 odst. 14 LPV.

48

v nedávné době odklonila od přísného vyžadování zákonného zmocnění k vydávání předpisů ÚSC v samostatné působnosti. Při vydávání právních předpisů v tzv. přenesené působnosti se však ÚSC bez zákonného zmocnění neobejdou. V právní úpravě normotvorby ÚSC v ČR a SR lze nalézt některé významné rozdíly. Za zmínku jistě stojí možnost slovenských občanů připomínkovat navrhované právní předpisy ÚSC ještě předtím, než se dostanou na pořad jednání zastupitelstva. Další rozdíl můžeme nalézt v právní úpravě kontrole norem vydávaných ÚSC. V ČR může účinnost právních předpisů ÚSC pozastavit ministerstvo vnitra89, v SR tak může na návrh prokurátora učinit jen Ústavní soud. De lege ferenda navrhuji v zájmu širší účasti občanů na normotvorbě ÚSC provést novelu zákona o obcích a zákona o krajích tak, aby občané ČR měli srovnatelnou možnost ovlivňovat podobu právních předpisů ÚSC, jakou mají občané SR. Při právní úpravě kontroly právních předpisů ÚSC je třeba zvažovat, jestli je dáme přednost „samostatnosti“ ÚSC a omezíme zásah výkonné moci do její normotvorby na nezbytné minimum, nebo jestli upřednostníme ochranu občanů před potencionálně nezákonnými právními předpisy ÚSC. Byť nejsem příznivcem přílišné státní ingerence do samostatné působnosti ÚSC, domnívám se, že ochrana občanů před nezákonnými právními předpisy ÚSC je vyšší hodnotou, než „samostatnost“ ÚSC, zvláště za situace, kdy možnost občanů ČR podílet se na podobě norem ÚSC je omezená. Vzhledem k výše uvedenému nenavrhuji žádnou změnu právní úpravy kontroly právních předpisů ÚSC. Výčet subjektů veřejné správy, které mohou vydávat právní předpisy, obsahuje Ústava ČR. Tento fakt vylučuje vydávání právních předpisů subjekty zájmové samosprávy. Subjekty zájmové samosprávy tak mohou přijímat pouze neprávní normativní akty. Postup přijímání těchto aktů není právním řádem jednotně upraven, mnohdy není upraven vůbec. Jednotně není upraven ani název norem zájmové samosprávy, ani státní dozor nad normotvorbou subjektů zájmové samosprávy. V zájmu větší právní jistoty v případě vyhlášek ÚSC, o pozastavení účinnosti nařízení obce rozhoduje kraj, o pozastavení účinnosti nařízení kraje rozhoduje věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad. 89

49

subjektů zájmové samosprávy a jejích členů by dle mého názoru bylo vhodné tyto nedostatky odstranit novelami zákonů, které činnost jednotlivých subjektů zájmové samosprávy upravují. Za klíčový problém právní úpravy normotvorné činnosti a českého právního řádu vůbec považuji jeho malou přehlednost pro laickou veřejnost. Stát na jednu stranu uznává platnost zásady ignorantia legis neminem excusat, na druhé straně však nečiní vše, co by mohl a měl, aby se občané v platném právu snadno vyznali. Proto se domnívám, že do budoucna by měl stát věnovat zvýšené úsilí tomu, aby byl právní řád České republiky pro laickou veřejnost ve větší míře přehledný a jasný. Změnu žádoucím směrem by měly přinést připravované projekty e-Sbírky a e-Legislativy. V tomto směru je SR před námi o krok napřed, neboť obdoba uvedených projektů již je občanům SR k dispozici.

50

Summary The thesis deals with a norm-setting activity of the public administration. It is concerned separately with the individual types of subordinate legislations such as government decrees, executive regulations of ministries and other authorities, generally binding ordinances of municipalities and regions etc. The relevant judicature of The Constitutional Court of the Czech Republic and The Constitutional Court of the Slovak Republic is quoted in the text. The thesis also describes the differences between individual subordinate legislations published by the public administration from the point of view of the constitutional authorization and other criteria. The work explains particularly the difference between the secondary statutory instruments (decrees, executive regulations) and the primary statutory instruments (regulations of municipalities and regions). The work clarifies the basic constitutional foundations concerning the norm-setting activity of the public administration. The law based character of the legal regulations issued by the subjects of public administration is emphasized. The work pays attention to the process of the preparation and issuing of the subordinate legislations of the public administration only to the level fixed by its extent. The extensive theoretical treatise on the basic legal concepts related to the selected topic is not included because of the fixed extent of the thesis. Terms such as legal norms, the public administration, etc. are explained only basically in the connection with thesis extent. The work is based on the division of the public administration into the state administration represented by the government, the ministries and other administrative authorities. The local self-governance which includes municipalities and regions and the self-governance of an interest group represented particularly by the professional chambers. The work is also divided according to the level of participation of the public administration in the formation of the legal regulations. Based on this criterion the thesis presents the division into the issuance of the subordinate legislations by the public administration and the preparation of laws (constitutional laws) by the subjects of public administration. As far as the subordinate legislations are concerned, the subjects of public administration stand not only at the 51

beginning but also at the end of the law-making process. In terms of laws (constitutional laws) the final decision concerning the enactment of a law depends on the legislative power. The Czech and the Slovak legal regulations concerning the law making activity of the public administration are compared in the individual chapters of the work and the most interesting differences are pointed out. The legal regulation de lege lata is analyzed, supplemented with critical comments and proposals of de lege ferenda. The conclusions are supported not only by Czech and Slovak professional literature but also by the judicature of the Czech and the Slovak constitutional courts, articles from the professional magazines and the internet sources. According to my opinion the key problem concerning the legal regulations of the law making activity and the Czech legal order is caused by the its low transparency for the lay public. The state on one hand recognizes the validity of the principle ignorantia legis neminem excusat but on the other hand does not act sufficiently to enable an easy understanding of the valid legal system to citizens. That is the reason why the state should increase transparency and understanding of the Czech legal order for the lay public toward the future. The work also deals with the legal status of the individual subjects of the public administration in connection with the law making process. The fact that the subjects of self-governance of an interest group do not have the power to issue the legal regulations is emphasized. The work also points out that the state assigned the performance of the state administration to the subjects of self-governance of an interest group. The thesis points out the fact that the significant originator of laws is the public administration especially the government. The work with the assistance of two graphs shows that the authors of the bills are mainly the Government of the Czech Republic and the Government of the Slovak Republic. The Government of the Czech Republic is even the author of more than half of all bills. In the connection with the formation of the legal regulations the thesis also deals with the upcoming projects e-Sbírka and eLegislativa. These projects should enable citizens of the Czech Republic not only a better orientation in the valid law but also to participate in its creation. 52

Použitá literatura [1] BAHÝLOVÁ, L. et. al. Ústava České republiky. Komentář. Praha : Linde Praha akciová společnost, 2010. 1536 s. ISBN 978-80-7201-814-7. [2] HAVRÁNEK, Daniel. Delegace zákonodárné moci a vybrané problémy tvorby podzákonných právních předpisů v České republice. In Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Praha : ASPI, 2007. s. 227-244. [3] HENDRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 3. podstatně rozšířené vydání. Praha : Nakladatelství C.H. Beck, 2009. 1481 s. ISBN 978-80-7400-059-1. [4] KADEČKA, Stanislav. Samosprávná normotvorba obcí ve světle nového zákona o obcích. In Veřejná správa na prahu 21. století. Brno : Masarykova univerzita, 2001. s. 124. [5] KADEČKA, Stanislav. Právotvorba místní (a regionální) samosprávy. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. Brno : Masarykova universita, 2008. s. 287. [6] KNAPP, V. et al. Tvorba práva a její současné problémy. Praha : Linde Praha a.s., 1998. 462 s. ISBN 80-7201-140-5. [7] KUKLIŠ, Peter. Niektoré problémy právnej normotvorby v Slovenské republice. In Otázky tvorby práva v České republice Polské republice a Slovenské republice. Plzeň : Aleš Čeněk, s.r.o., 2005. s. 34-49. [8] KORANDA, F. Národní výbory v politickém systému ČSSR. Praha : Nakladatelství Svoboda, 1982. 168 s. [9] MOCEK, Miroslav. K působnosti samosprávného kraje v České republice na úseku tvorby právních předpisů a výkonu dozorové činnosti na tomto úseku. 2010. 76 s. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. [10] PRŮCHA, P. Správní právo (obecná část). 4. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2001. 273 s. ISBN 80-210-2763-0. [11] SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, a.s., 2009. 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9. [12] SVÁK, J., KUKLIŠ, P. Teória a prax legislatívy. 2. vyd. Bratislava : Bratislavská vysoká škola práva, 2009. 304 s. ISBN 978-80-89363-16-2. [13] ŠÍN, Z. Tvorba práva a její pravidla. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2000. 236 s. ISBN 80-244-0191-6. [14] ŠKODA, V. Národní výbory základní orgány jednotné státní moci v ČSSR. Praha : Nakladatelství Svoboda, 1975. 260 s. [15] ŠRÁMEK, A. et al. Tvorba právních norem ve veřejné správě (legislativní technika). Praha : V. Kvasnička, 1995. 134 s. ISBN 80-85255-57-X. [16] VEDRAL, J. et. al. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. Praha : C. H. Beck, 2008. 876 s. ISBN 978-80-7179-597-1. Články [1] DVOŘÁČEK, Dan. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. Časopis pro všechna právní odvětví. 2010, roč. 14, č. 24, s. 882-887. [2] FILIPOVÁ, Jana. Vybrané aspekty dozoru nad normotvorbou obcí. Časopis pro právní vědu a praxi. 2010, roč. 18, č. 1. s. 59 - 65. [3] FILKO, Ján. Územná samospráva a jej orgány. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2007, roč. 15, č. 1. s. 27 - 54. 53

[4] LIPERTOVÁ, Šárka. Některé otázky zájmové samosprávy a její činnosti. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2010, roč. 18, č. 3. s. 155 - 165. [5] MATES, Pavel. Normotvorná pravomoc územních odborných úřadů. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2008, roč. 16, č. 3. s. 129 - 133. [6] SLÁDEČEK, Vladimír. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. Časopis pro všechna právní odvětví. 2008, roč. 16, č. 4. s. 130 - 138. [7] VEDRAL, Josef. Opatření obecné povahy. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2007, roč. 15, č. 6. s. 330. [8] VERNARSKÝ, Martin. Opatrenia všeobecnej povahy v Slovenskej republike?. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2009, roč. 17, č. 5. s. 293 - 310. [9] ZÁŘECKÝ, Pavel. Pohled na polistopadovou historii Legislativní rady vlády České republiky do roku 2005. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2010, roč. 18, č. 1, s. 1-51. [10] ZÁŘECKÝ, Pavel. Zákonná zmocnění pro vládu, ministerstva a jiné správní úřady k vydávání prováděcích právních předpisů. Správní právo. Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2007, roč. 15, č. 2. s. 65 - 80. Online zdroje [1] Vláda České republiky : Legislativní rada vlády [online] [cit. 2011-02-21]. Dostupné z: . [2] Legislatívna rada vlády SR : Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky [online] [cit. 2011-02-21]. Dostupné z: . [3] Legislativní proces v parlamentu. Socioweb [online] [cit. 2011-02-05]. Dostupné z . [4] ODok [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: < http://icv.vlada.cz/en/cotoje/co-je-odok--59491/>. [5] Portál lotyšského práva. [online] Dostupný z: http://www.likumi.lv/search.php?menu=izvmeklesana&type=reset#m eklesana. [6] Portál právnych predpisov. [online] Dostupný z: . [7] Programové prohlášení vlády [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: . [8] Projekt elektronické sbírky zákonů a mezinárodních smluv (e-Sbírka) a projekt elektronického legislativního procesu (e-Legislativa) [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: .

54

[9] Projekt elektronické sbírky zákonů a mezinárodních smluv (e-Sbírka) a projekt elektronického legislativního procesu (e-Legislativa) [online]. [cit. 2011-03-13]. Dostupné z: < www.mvcr.cz/soubor/zapis-10gremium-250209prezentace-pdf.aspx >. [10] Stručný přehled o činnosti NR SR [online]. [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:. [11] Sněmovní tisk č. 201, IV volební období, 2003, Vládní návrh zákona. [online] [cit. 2011-03-13] Dostupný z: . Judikatura [1] Nález Ústavního soudu ČR ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. Pl.ÚS 24/99. [2] Nález Ústavního soudu ČR ze dne 14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000. [3] Nález Ústavního soudu ČR ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 17/02. [4] Nález Ústavního soudu ČR ze dne 1. 8.2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06. [5] Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06. [6] Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. IV.ÚS 1373/07. Nálezy a usnesení Ústavního soudu ČR jsou dostupné na: http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx.

[7] Nález Ústavního soudu SR ze dne 27. 2. 1997, sp. zn. PL. ÚS 7/96. [8] Nález Ústavního soudu SR ze dne 26. 3. 1997, sp. zn. II. ÚS 8/97. Nálezy Ústavního soudu SR jsou dostupné na: http://www.concourt.sk/search.do?id_submenu=d.

[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2010, sp. zn. 4 As 17/2009 - 62. [10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005-98. Rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na: http://www.nssoud.cz/main0col.aspx?cls=JudikaturaExtendedSearch.

Právní předpisy [1] zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstvech a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. [2] zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. [3] zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb. a 319/2009 Sb. [4] Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů. [5] zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů. [6] ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o Československé federaci, ve znění pozdějších předpisů. [7] zákon č. 19/2002 Sb., kterým se stanoví podmínky vydávání aproximačních nařízení vlády Slovenské republiky, v platném znění. 55

[8] zákon č. 575/2001 Z.z., o organizaci činnosti vlády a organizaci ústřední státní správy, ve znění pozdějších předpisů. [9] zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [10] zákon 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [11] zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. [12] zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších přepisů. [13] zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů. [14] zákon č. 302/2001 Z. z., o samosprávnych krajoch, ve znění pozdějších předpisů. [15] zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění platném do 31. 12. 2000. [16] ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti české republiky, ve znění pozdějších předpisů. [17] zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti, ve znění pozdějších předpisů. [18] zákon 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů. [19] zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [20] zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. [21] zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. [22] zákon č. 367/1990 Sb., o obcích. [23] zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. [24] Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, v platném znění.

56