Nr. 22 van de agenda 2003 van Provinciale Staten van Overijssel Aan Provinciale Staten Onderwerp datum: 18 maart 2003 Verordening Financieel Beheer, Verordening Accountantscontrole, ons kenmerk: MI/2003/172 Treasury Statuut. Behandeling in de vergadering van Provinciale Staten op 16 april 2003. Bijgevoegde bijlagen: I. Ontwerpbesluit nr. 22 - I II. Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel 2003 III. Verordening Accountantscontrole provincie Overijssel 2003 IV. Treasury Statuut provincie Overijssel 2003
1.
SAMENVATTING
Voorgesteld wordt de Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel 2003 en de Verordening Accountantscontrole provincie Overijssel 2003 en het Treasury Statuut provincie Overijssel 2003 vast te stellen. Deze verordeningen vervangen de Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel 2000, de Verordening Accountantscontrole en het Treasury Statuut. Aanleiding hiertoe vormt de Wet Dualisering c.q. de omzetting naar de euro. In het algemeen kan worden geconstateerd dat meer sprake is van een verdere ontwikkeling in de besturing dan van een radicale verandering. De nieuwe wetgeving leidt daarom tot relatief beperkte aanpassingen in de bestaande verordeningen. De verordeningen vormen ondersteunende instrumenten in het kader van de kaderstellende en controlerende rol van Provinciale Staten.
2.
INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
Voor enkele verordeningen geldt dat, als gevolg van de Wet Dualisering, veranderingen noodzakelijk zijn. Dit betreft met name de Verordening Financieel Beheer en de Verordening Accountantscontrole. Deze verordeningen zijn aangepast aan de gewijzigde wetgeving. De Legesverordening en de Precarioverordening behoeven op zichzelf geen aanpassing. Wel dienen op grond van de aanpassingen in de Provinciewet en de veranderingen als gevolg van de comptabiliteitsvoorschriften, de kaders inzake de berekeningsgrondslagen te worden aangegeven. Een mogelijkheid is deze kaders, alsmede de uitkomsten van de jaarlijkse berekeningen in de verplichte paragraaf ‘Lokale heffingen’ van de programmabegroting op te nemen. In het kader van de programmabegroting 2004 wordt deze optie verder uitgewerkt. Voor de overige verordeningen en uitwerkingen (met name het besluit inzake deelnemingen en daarbij behorende qq-functies, het Treasury Statuut, het IC-statuut en de Budgethoudersregeling), is behoudens wijziging als gevolg van het werken met de euro (€) geen aanpassing of verandering noodzakelijk. Bij de aanpassingen van de Verordeningen Financieel Beheer en Accountantscontrole, is rekening gehouden met de zogeheten modeluitwerkingen zoals deze op dit moment landelijk in bespreking zijn. Ten behoeve van de verordening op de accountantscontrole is de modelverordening vrijwel geheel overgenomen. Ten aanzien van de verordening op het financieel beheer is op enkele punten een andere invulling gehanteerd aangezien dit beter aansluit op de huidige gang van zaken in de provincie Overijssel. De lijn zoals voorgesteld bij de Legesverordening is voor de Verordening Financieel Beheer al toegepast: procedures en grondslagen in de verordening, de (jaarlijks variërende) uitwerking in budgetcyclus zelf. Zo wordt bijvoorbeeld voor de kaderstelling financieel beleid verwezen naar de (verplichte paragrafen van de) programmabegroting en voor de invulling van het planning- & controlsysteem naar de planningsbrief voor de BBI-planning- & controlcyclus. Dit maakt het doorvoeren van inhoudelijke vereisten en veranderingen
2 op jaarbasis eenvoudiger en voorkomt dat de verordening bij actuele ontwikkelingen ofwel veroudert ofwel telkens moet worden aangepast. In het kader van het financieel beheer is gekozen om de Statengriffie als een ‘eenheid’ in de zin van artikel 1 van de Verordening Financieel Beheer te beschouwen. Dit betekent dat de Statengriffie voor wat betreft het financieel beheer ‘meeloopt’ in de reguliere planning- & controlcyclus. De belangrijkste veranderingen in de Verordening Financieel Beheer zijn: – het opnemen van de programmabegroting in de cyclus; – de vaststelling van de taakverdeling tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten op het gebied van begroting en rekening, zowel wat betreft de programma- als de productenbegroting en -rekening; – het inpassen van de Statengriffie in de reguliere budgetcyclus. De belangrijkste wijzigingen in de Verordening Accountantscontrole zijn: – de expliciete positionering, dat wil zeggen dat de accountant werkt voor Provinciale Staten, zonder tussenkomst van Gedeputeerde Staten; – de aanscherping van de accountantscontrole in de richting van rechtmatigheid, in plaats van het huidige begrip ‘getrouwheid’; – het expliciet opnemen van de zogeheten goedkeuringstoleranties in de verordening en deze niet meer door de accountant zelf te laten bepalen; – het schrappen van het zogeheten ‘doelmatigheidsartikel’ in de accountantscontrole c.q. de Provinciewet, aangezien de doelmatigheid het aandachtsgebied wordt van Gedeputeerde Staten en gecontroleerd wordt door de rekenkamerfunctie; – de verbijzondering van de invulling van het Rapport van Bevindingen, dat de gebruikelijke management-letter kan vervangen; – het naar voren halen van de wettelijke termijnen (uiterlijke afronding 15 juli), zodat de controle kan aansluiten op de begrotingsprocedure, waardoor de toegevoegde waarde stijgt. De nieuwe wetgeving legt Gedeputeerde Staten de verplichting op tot het uitvoeren van doeltreffendheidsen doelmatigheidsonderzoeken. De verplichte rekenkamer(functie) heeft op dit vlak met name een controlerende functie (en kan daarnaast ook zelf onderzoeken uitvoeren). In het verlengde van de Verordening Financieel Beheer dienen Provinciale Staten daarom uiterlijk 12 maart 2004 een verordening vast te stellen inzake de door Gedeputeerde Staten uit te voeren doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. Uiterlijk 1 januari 2005 dient een rekenkamer(functie) te zijn ingericht. 3.
VOORSTEL
Wij stellen u voor vast te stellen: – de Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel 2003; – de Verordening Accountantscontrole provincie Overijssel 2003; – het Treasury Statuut provincie Overijssel 2003. De Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel 2003 en Verordening Accountantscontrole provincie Overijssel 2003 zijn op basis van de Tijdelijke referendumwet referendabel. Dit houdt onder meer in dat de verordeningen 22 dagen na publicatie van kracht gaan, om burgers de mogelijkheid te geven een referendum aan te vragen. Commissie Docter, voorzitter, L. DOCTER secretaris, H.A. TIMMERMAN
3 Bijlage I Ontwerpbesluit nr. 22 - I
Provinciale Staten van Overijssel, gelezen het voorstel van Commissie Docter d.d. 18 maart 2003, kenmerk MI/2003/172; besluiten: 1.
de Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel 2003 vast te stellen (bijlage II);
2.
de Verordening Accountantscontrole provincie Overijssel 2003 vast te stellen (bijlage III);
3.
het Treasury Statuut provincie Overijssel 2003 vast te stellen (bijlage IV).
Zwolle, Provinciale Staten voornoemd,
voorzitter,
griffier,
4
5 Bijlage II VERORDENING FINANCIEEL BEHEER PROVINCIE OVERIJSSEL 2003 SAMENVATTING Ten behoeve van het afleggen van verantwoordelijkheden door het ambtelijk apparaat in termen van betrouwbare informatie, doelmatigheid en controle (check en balances) speelt de Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel een belangrijke en centrale rol. De wijze waarop Provinciale Staten kaders stellen, de uitvoering monitoren en zich verantwoorden ten opzichte van de burger worden voor een belangrijk deel via deze verordening geregeld. Als gevolg van de veranderingen die in het kader van de Wet Dualisering zijn ingevoerd, is het noodzakelijk om de huidige verordening te actualiseren en voor een deel aan te passen. De actualisatie heeft vooral betrekking op het inpassen van de nieuwe instrumenten in de jaarcyclus. De aanpassingen hebben betrekking op de veranderingen in de wettelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Hoewel de structuur van de besturing en de (financiële) beheersing intact blijft, vereisen de veranderingen uiteraard wel aanpassing. In het algemeen kan worden geconstateerd dat meer sprake is van een verdere ontwikkeling van de besturing dan van een radicale verandering. In de verordening worden navolgende onderwerpen uitgewerkt: – de verantwoordelijkheden met betrekking tot het financieel beheer; – het systeem van planning en control; – de verantwoordelijkheden en taken van de provinciecontroller; – de verantwoordelijkheden en taken van budgethouders en budgetbeheerders. 1.1. Inleiding In 2000 hebben Provinciale Staten de Verordering Financieel Beheer provincie Overijssel vastgesteld. De veranderingen als gevolg van de Wet Dualisering, maken een aanpassing van deze verordening noodzakelijk. Daarnaast is een aantal aanpassingen opgenomen die betrekking hebben op taakverschuivingen binnen de organisatie (bijvoorbeeld als gevolg van de inrichting van de Concernstaf). De belangrijkste veranderingen zijn: – het werken met een programmabegroting en -rekening alsmede de daaraan gerelateerde invloeden op het sturen op maatschappelijke effecten; – de vaststelling van de taakverdeling tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten op het gebied van begroting en rekening, zowel voor wat betreft de programma- als de productenbegroting en rekening; – het inpassen van de Statengriffie in de reguliere budgetcyclus. Deze aspecten zijn verwerkt in deze Verordening Financieel Beheer. In het verlengde hiervan legt de nieuwe wetgeving Gedeputeerde Staten de verplichting op tot het uitvoeren van doeltreffendheids- en doelmatigheidsonderzoeken. De verplichte rekenkamer(functie) heeft hier met name een controlerende functie (en kan daarnaast ook zelf onderzoeken uitvoeren). Uiterlijk 12 maart 2004 dienen Provinciale Staten een verordening inzake de door Gedeputeerde Staten uit te voeren doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken vast te stellen. Uiterlijk 1 januari 2005 dient een rekenkamer(functie) te zijn ingericht. 1.2. Inhoud van de verordening en haar verbanden De Provinciewet bepaalt dat Provinciale Staten bij verordening vaststellen de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede de regels voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie (de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden). Deze regels dienen te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. In de uitwerking houdt dit in dat in deze Verordening Financieel Beheer met name wordt ingegaan op het tweede aspect. De uitgangspunten van het financiële beleid worden op basis van deze verordening vastgesteld via de programmabegroting. In de verordening wordt aangegeven welke verantwoordelijkheden Gedeputeerde Staten, de Directie, de hoofden eenheden, en de budgethouders en -beheerders hebben en langs welke lijnen het systeem van
6 planning en control gestalte krijgt. Bij controlling gaat het om een set van instrumenten gericht op verantwoording, sturing en beheersing van beleid en uitvoering. De verordening past in dit verband in het geheel van check en balances waarbij de verordening als doel heeft garanties en waarborgen in te bouwen welke resulteren in betrouwbare informatie naar Provinciale Staten en een optimale inzet van de provinciale middelen ten behoeve van de uitvoering van het door Provinciale Staten gekozen beleid. De verordening is gericht op zowel Provinciale Staten als Gedeputeerde Staten en het ambtelijk apparaat. Daarnaast is sprake van directe verbanden met de jaarlijkse accountantscontrole alsmede de doelmatigheidscontrole door de rekenkamer(functie). Verband met Verordening Accountantscontrole Ten behoeve van de bestuursorganen van de provincie vindt in opdracht van Provinciale Staten de jaarlijkse accountantscontrole in het kader van de Jaarrekening plaats. De accountant rapporteert aan Provinciale Staten over de verantwoording van het beleid in relatie tot de inzet van middelen op het punt van de rechtmatigheid. De zogeheten tolerantiegrenzen die de accountant hanteert bij de oordeelsvorming worden vooraf door Provinciale Staten vastgesteld. Provinciale Staten kunnen aangeven welke zogeheten ‘goedkeuringstoleranties’ moeten worden gehanteerd voor fouten in de jaarrekening en voor onzekerheden in de controle. De in de wet genoemde grenzen gelden daarbij als minimum. Op het moment dat de provincie zwaardere eisen wil stellen (kleinere percentages dan respectievelijk 1 en 3% van de zogeheten ‘omvangsbasis’ ofwel de totale lasten) wordt deze mogelijkheid op grond van de verordening gegeven. Naast de Jaarrekening worden door de accountant, in het kader van de accountantscontrole ten behoeve van Gedeputeerde Staten c.q. het management ook via de bestuurs-/management-letter aanbevelingen gedaan over de bedrijfsvoering en administratieve organisatie. Daarbij wordt aandacht gegeven aan de interne organisatie en interne controle van het ambtelijk apparaat. De accountant voert daarmee een controle uit op de taken en de uitvoering van taken zoals deze zijn vastgelegd in de Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel. Indien relevant neemt de accountant aandachtspunten uit de bestuurs-/management-letter over in de rapportage van bevindingen aan Provinciale Staten. Doelmatigheidscontrole De doelmatigheidscontrole is bij de wetswijziging uit het aandachtsgebied van de externe accountant gehaald. Daarvoor in de plaats is het instellen van een rekenkamer c.q. rekenkamerfunctie verplicht gesteld. Gegeven alle veranderingen in aandachtsgebieden is het belang één en ander in onderling verband te (blijven) zien. Dit start bij de definitie en de afbakening van de verschillende begrippen. Indeling en afbakening De definitie van doelmatigheid en rechtmatigheid (conform de Provinciewet) en de relatie van deze termen met zaken als efficiency en effectiviteit en prestaties en maatschappelijke effecten kunnen schematisch als volgt worden weergeven: rechtmatig
doelmatig/efficiency
doelgericht/effectiviteit
de formele en materiële juistheid van de administratieve verantwoording
of het beherend orgaan zo efficiënt mogelijk te werk is gegaan
–
afgaande op wat men wil bereiken
–
maatschappelijke effecten en de prestaties die ten behoeve van het bereiken van maatschappelijke effecten nodig zijn (hetgeen men tot stand brengt)
Het schema bevat tevens de kern van de Wet Dualisering in de zin dat de taakverdeling tussen organisatie, Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten nader wordt aangescherpt. In de programmabegroting worden door Provinciale Staten de maatschappelijke effecten centraal gesteld alsmede de kaders voor de uitvoering en de toetsing daarvan. Gedeputeerde Staten worden aangesproken en gecontroleerd op zowel het bereiken van de beoogde effecten alsmede de daarbij in acht te nemen doelmatigheidsvereisten. Ten aanzien van de doeltreffendheid en de doelmatigheid worden Gedeputeerde Staten verplicht onderzoeken uit te voeren en, zowel over de resultaten van de onderzoeken als over de algemene maatstaven voor doelmatigheid, verslag
7 uit te brengen. Door middel van de rekenkamer(functie) worden op dit onderwerp aan Provinciale Staten eigen bevoegdheden toegekend. Ten slotte is op ambtelijk niveau de functie van provinciecontroller vormgegeven. Deze wordt uitgevoerd door de Directie die daarbij ondersteund wordt door de Concernstaf en Middelen (het zogeheten model van split-control) waarbij de Concernstaf zich richt op strategische controlling (doelgerichtheid/effectiviteit) en Middelen op tactisch operationele controlling (doelmatig/rechtmatig).
8 VERORDENING FINANCIEEL BEHEER PROVINCIE OVERIJSSEL 2003 Artikel 1. Begripsbepalingen In deze verordening wordt verstaan onder: a. financieel beheer: de administratie en het beheer van de vermogenswaarden; b. administratie: het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, beheren en functioneren van de provinciale organisatie en ten behoeve van de daarover af te leggen verantwoording; c. beheer vermogenswaarden: alle beheerdaden die voortvloeien uit het door het provinciaal bestuur vastgestelde beleid die gevolgen hebben voor de financiële en vermogenspositie van de provincie; d. administratieve organisatie: het stelsel van organisatorische maatregelen gericht op het totstandbrengen en instandhouden van de goede werking van de administratie; e. budgethouder: de ambtelijke beschikkingsbevoegde met betrekking tot door Provinciale Staten geautoriseerde financiële middelen voor bepaalde doeleinden; f. eenheid: een werkeenheid zoals bedoeld in artikel I van de Organisatieverordening provincie Overijssel. Artikel 2. Organisatie van het financieel beheer 1. 2. 3.
Het vaststellen van de uitgangspunten van de organisatie van het financieel beheer berust bij Provinciale Staten. De uitwerking van de uitgangspunten van de organisatie van het financieel beheer berust bij het College van Gedeputeerde Staten. Gedeputeerde Staten dragen zorg voor het waarborgen van de doelmatigheid en van de rechtmatigheid. Hierbij behoort het ontwikkelen en instandhouden van een systeem van planning en control. Hieronder wordt verstaan een pakket van maatregelen en instrumenten op grond waarvan het verantwoordelijke orgaan de onder haar verantwoordelijkheid vallende processen en activiteiten kan sturen en beheersen.
Artikel 3. Verantwoordelijkheid voor het financieel beheer 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
In het kader van de programmabegroting stellen Provinciale Staten de kaders voor de effectiviteit, doelmatigheid en rechtmatigheid. Binnen de door Provinciale Staten gestelde kaders berust de verantwoordelijkheid voor de effectiviteit, doelmatigheid en rechtmatigheid bij het College van Gedeputeerde Staten. Gedeputeerde Staten leggen aan Provinciale Staten verantwoording af over het gevoerde financieel beheer op de wijze zoals bepaald in de Provinciewet. Onverminderd de verantwoordelijkheid van Provinciale Staten en van Gedeputeerde Staten, berust de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het financieel beheer bij de Directie. De verantwoorelijkheid voor het financieel beheer binnen de eenheden berust bij de hoofden van de eenheden. De hoofden van de eenheden leggen jaarlijks verantwoording af over het financieel beheer binnen de eenheden aan de Directie. De Directie legt jaarlijks verantwoording af over het financieel beheer aan Gedeputeerde Staten. Gedeputeerde Staten legt jaarlijks verantwoording af over het financieel beheer aan Provinciale Staten. De Directie is verantwoordelijk voor de advisering aan het College van Gedeputeerde Staten over aangelegenheden van financieel beheer. Zij wordt daarbij inhoudelijk ondersteund door de Concernstaf en eenheid Middelen.
Artikel 4. Sturingsinstrumenten 1. 2. 3.
Het systeem van planning en control, als genoemd in artikel 2, derde lid van deze verordening, is onderscheiden in een programmadeel en een productendeel. Jaarlijks wordt door Provinciale Staten de programmabegroting vastgesteld. Hierin zijn de maatschappelijke effecten opgenomen, de programma’s ter realisering daarvan en de financiële kaders die daarbij in acht moeten worden genomen. Jaarlijks wordt door Gedeputeerde Staten de productenbegroting vastgesteld. Hierin zijn de producten en diensten opgenomen zoals deze door de provincie worden voortgebracht. Daarnaast bevat de productenbegroting informatie over de producten waaronder de aansluiting met de programmabegroting.
9 4. 5. 6.
De programmabegroting bevat tevens de kaders die worden gesteld aan de Tussentijdse programmarapportages en de programmarekening. Op grond van de programmabegroting wordt door het College van Gedeputeerde Staten de planningsbrief opgesteld. De planningsbrief gaat ten minste nader in op en stelt de kaders vast voor: – de onderdelen van de planning- & controlcyclus; – de aansluiting tussen programmabegroting en productenbegroting; – doelmatigheidsonderzoeken; – de administratieve organisatie; – de financieel-administratieve systemen; – budgettering en budgetbevoegdheden; – de werkplannen per eenheid; – het managementcontract tussen Gedeputeerde Staten en Directie; – de managementcontracten tussen Directie en hoofden eenheden; – de door de eenheden en Directie op te stellen managementrapportages en bestuursrapportages.
Artikel 5. Administratieve organisatie 1.
2.
De procedures en instructies betreffende het financieel beheer zijn vastgelegd in een Handboek Administratieve Organisatie welke is vastgesteld door de Directie met als doel: – inzicht te geven in de structuur van de administratieve organisatie door eenduidige vastlegging van onder meer procedures, richtlijnen, taken en afbakening van bevoegdheden; – een basis te vormen voor analyse en evaluatie; – inzicht te geven in de structuur van het treasurybeheer. Gedeputeerde Staten kunnen richtlijnen geven met betrekking tot de inrichting van het Handboek Administratieve Organisatie.
Artikel 6. Financieel-administratieve systemen 1. 2. 3. 4.
De financieel-administratieve systemen leveren financiële informatie ten behoeve van het bestuur en alle functioneel betrokkenen binnen de organisatie. De door de financieel-administratieve systemen geleverde informatie vormt de financiële basis bij beslissingen over de aanwending van middelen en de verantwoording daarover. Met behulp van de geleverde financiële informatie wordt op zodanige wijze verantwoording over het gevoerde financiële beleid en beheer van de organisatie afgelegd dat de doelmatigheid en rechtmatigheid van de besteding van middelen kunnen worden getoetst. Gedeputeerde Staten kunnen regels stellen omtrent de inrichting en beveiliging van het geautomatiseerde financieel-administratieve systeem.
Artikel 7. Budgettering Op basis van de door Gedeputeerde Staten vastgestelde produktenbegroting, deelt de Directie de budgetten voor de apparaatskosten (personele en materiële) toe aan de eenheden. De statengriffie wordt ten aanzien van de budgettering gezien als een eenheid in de zin van artikel 1. Artikel 8. Werkplannen en managementcontracten 1. 2.
De werkplannen en managementcontracten vermelden in ieder geval de (politiek) relevante producten en de te leveren prestaties, de te ondernemen activiteiten en de verdeling van de materiële en personele eenheidsbudgetten en -formatie over de verschillende teams. De managementcontracten worden vastgesteld door de Directie.
Artikel 9. Managementrapportages, bestuursrapportages en programmarapportages 1.
Gedurende het jaar worden door de hoofden van de eenheden ten minste drie managementrapportages uitgebracht aan de Directie welke door de Directie worden vastgesteld. Op grond van deze rapportages worden door de Directie bestuursrapportages uitgebracht aan Gedeputeerde Staten welke door Gedeputeerde Staten worden vastgesteld. De opzet van de rapportages is zodanig dat deze als basis kunnen worden gehanteerd voor de informatievoorziening in het kader van de realisering van de
10
2.
3. 4.
programmabegroting Deze informatievoorziening vindt plaats via programmarapportages aan Provinciale Staten. Een managementrapportage bestaat uit: a. een verantwoording over (afwijkingen in) de taakvervulling en de daarmee bereikte effecten alsmede over de voor de producten ingezette middelen; b. een signalering van nieuwe ontwikkelingen, binnen en buiten de organisatie, die van invloed kunnen zijn op de planning en de realisatie van de gestelde doelen; c. een toetsing van de uitkomsten van beleid en beheer aan kengetallen en eventuele herijking van zulke kengetallen; d. een opgave van gewenste aanpassing van de in de begroting geraamde middelen, alsmede een opgave van de voor de begroting budgettair neutrale wijzigingen, waarvoor een hoofd eenheid niet zelfstandig bevoegd is. De bestuursrapportage bestaat uit de politiek relevante onderdelen van de managementrapportages waarbij de aandacht vooral uitgaat naar de uitvoering van beleid en zijn effecten alsmede de uitputting van budgetten. Een programmarapportage bestaat uit een overzicht van de uitvoering en de realisatie van de programma’s zoals deze door Provinciale Staten zijn vastgesteld.
Artikel 10. Provinciecontroller 1. 2.
De functie van provinciecontroller wordt vervuld door de Directie. Zij wordt daarbij inhoudelijk ondersteund door de Concernstaf en Middelen. De provinciecontroller is belast met: a. het gevraagd en ongevraagd adviseren aan Gedeputeerde Staten en de eenheden over de doelmatigheid en doelgerichtheid van de organisatie; b. het toezicht op de samenstelling en wijzigen van de provinciale begroting en meerjarenraming; c. advies en toezicht, gericht op de provinciale begroting en het tijdig signaleren van dreigende verstoringen in het begrotingsevenwicht en het zodanig in gang zetten van activiteiten om de verstoringen op te heffen; d. advies en toezicht, gericht op de totstandkoming en de werking van de financieel-administratieve organisatie en voeren van de financiële administratie en haar financiële systemen; e. het toezicht op de administratieve organisatie, die voldoet aan de eisen van doelmatigheid en interne controle, zoals die gesteld worden in het Handboek Administratieve Organisatie; f. het beoordelen van de financiële gevolgen en risico’s van regelgeving en beleidsnota’s, mede uit een oogpunt van doelmatigheid en beheer; g. het vermogens- en risicobeheer, met inbegrip van de vermogensrechtelijke aspecten van provinciale deelnemingen; h. het opstellen van de jaarrekening; i. de toepassing en interpretatie van de door Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten ingevolge de artikelen 4, 5, tweede lid en 6, vierde lid, te stellen regels, respectievelijk richtlijnen; j. het in opdracht van het College van Gedeputeerde Staten (doen) uitvoeren van doelmatigheidsonderzoeken. k. overige aan de functie opgedragen taken.
Artikel 11. Budgethouders en budgetbeheerders 1.
2. 3.
4.
Elk product uit de productenbegroting heeft een budgethouder. De Directie, hoofden van de eenheden en projectleiders kunnen een budgethouder zijn en handelen op basis van bestuurlijk genomen besluiten. De budgethouder houdt daarbij rekening met de verdeling van bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in wetgeving en provinciale besluiten. De budgethouder draagt zorg voor het opstellen van begrotingsramingen, voor de optimale inzet van middelen ten behoeve van de in het werkplan genoemde doeleinden en voor het afleggen van verantwoording. De budgethouders kunnen budgetbeheerders aanwijzen. Bij de aanwijzing tot budgetbeheerder wordt schriftelijk in nadere regels vastgelegd voor welke budgetten dit geldt. Indien van toepassing wordt in de nadere regels tevens aangegeven tot welke maximumbedragen de budgetbeheerder tekeningsbevoegdheid verkrijgt met betrekking tot het geven van betalingsopdrachten. Deze nadere regels worden schriftelijk ter kennisneming toegezonden aan de provinciecontroller. Indien geen budgetbeheerder is aangewezen, treedt de budgethouder op als budgetbeheerder. De budgetbeheerder draagt, binnen de grenzen van het budget, zorg voor een rechtmatige en doelmatige aanwending van de financiële middelen.
11 5. 6.
De budgetbeheerder rapporteert over het beheer aan de budgethouder over de door deze laatste daartoe aangewezen periodes en rapporteert eigener beweging in geval van dreigende onder- of overschrijdingen of onregelmatigheden in het beheer. Elk hoofd van de eenheid is tevens budgethouder voor de budgetten van de eenheid als geheel, zulks mede op grond van artikel 3, lid 4 en artikel 7.
Artikel 12. Overige bepalingen 1. 2.
Deze verordening treedt in werking 22 dagen nadat zij bekend is gemaakt in het Provinciaal blad. De verordening wordt aangehaald als ‘Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel 2003’.
12 TOELICHTING OP DE VERORDENING FINANCIEEL BEHEER PROVINCIE OVERIJSSEL 2003 Inleiding Artikel 216 van de Provinciewet bepaalt, dat Provinciale Staten bij verordening vaststellen de uitgangspunten van het financieel beleid, alsmede de regels met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden. Deze regels dienen te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle (interne) controle worden voldaan. Ten behoeve van het afleggen van verantwoordelijkheden door het ambtelijk apparaat in termen van betrouwbare informatie, doelmatigheid en controle (checks en balances) speelt de Verordening Financieel Beheer provincie Overijssel een belangrijke en centrale rol. De wijze waarop Provinciale Staten zich verantwoorden ten opzichte van de burger wordt voor een belangrijk deel op deze plaats geregeld. In deze verordening wordt vastgelegd op welke wijze het ambtelijk apparaat en Gedeputeerde Staten verantwoording afleggen en op welke wijze de interne controle is georganiseerd. Als gevolg van de Wet Dualisering is, ten opzichte van voorgaande verordening, het accent meer gelegd bij Provinciale Staten waar het gaat om de hoofdlijnen van zowel het financieel beleid (voortvloeiend uit het gegeven dat in de programmabegroting de financiële kaders moeten worden opgenomen) en het streven naar en sturen op effectiviteit in termen van maatschappelijke effecten. Door de accountantscontrole (door de externe accountant) en door de Adviescommissie Strategie, bestuur en middelen (in haar functie van de Commissie jaarrekening) en de rekenkamer(functie) en bij besluitvorming in Provinciale Staten, is het toezicht op het financiële beheer gewaarborgd. In de wet zijn tevens de aandachtsgebieden voor de controle opgenomen. Rechtmatigheid door de (externe) accountant en controle op de doelmatigheid door de rekenkamer(functie). Aangezien de effectiviteit (het realiseren van maatschappelijke effecten) centraal staat in de programmabegroting en -rekening, is daarmee verondersteld dat Provinciale Staten zelf zich primair met de controle op dit aandachtsgebied bezighouden (op basis van programmarapportages en de programmarekening). In de Verordening Financieel Beheer is aangegeven welke verantwoordelijkheden Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten, de Directie en de hoofden eenheden hebben voor wat betreft het financieel beheer en in dat kader langs welke lijnen planning en control gestalte krijgt. Uit het karakter van deze financiële verordening vloeit voort dat verdere beschrijvingen van de ambtelijke werking van de organisatie elders meer in detail worden uitgewerkt. In dat kader zijn uitwerkingen opgenomen in het Handboek Administratieve Organisatie, Bevoegdhedenbesluit, Treasury Statuut en de Budgethoudersregeling. Artikel 2. Organisatie van het financieel beheer Uit de Wet Dualisering vloeit voort dat de eindverantwoordelijkheid voor het financieel beheer meer bij Provinciale Staten wordt gelegd. In beginsel was dit ‘altijd al zo’, zij het dat dit meer een formele verantwoordelijkheid betrof (in termen van beslissingsbevoegdheid). De nieuwe invulling maakt een meer materiële invulling mogelijk, waarbij Provinciale Staten meer concreet aangeven wat bereikt moet worden, welke kaders gelden voor de uitvoering en vervolgens expliciet te controleren of dit is gerealiseerd. Niettegenstaande deze accentverschuiving blijft het financieel beheer zoals gedefinieerd in artikel 1 voor het grootste deel de verantwoordelijkheid van Gedeputeerde Staten. Daarmee kan de oorspronkelijke verordening in hoofdlijnen maar vooral in werking van kracht blijven Om die reden is gekozen om de beoogde accentuering in de leden 1 en 2 van dit artikel expliciet te maken. In dit artikel wordt het College van Gedeputeerde Staten belast met de inrichting van de administratie en het beheer van vermogenswaarden. Daarbij inbegrepen is de zorg voor doelmatigheid en rechtmatigheid. De waarborg van de eis van doelmatigheid dient gestalte te krijgen in het ontwikkelen en instandhouden van een systeem van planning en control. Onder dit laatste wordt verstaan een pakket van maatregelen en instrumenten op grond waarvan het verantwoordelijke orgaan de onder haar verantwoordelijkheid vallende processen en activiteiten kan sturen en beheersen. Daarnaast wordt het uitvoeren van doelmatigheidsonderzoeken voorgeschreven (hiervoor zal overigens uiterlijk 12 maart 2004 een verordening moeten worden vastgesteld). De stukken rondom de wetgeving geven vooral suggesties als het werken met benchmarking als een structurele vorm van doelmatigheidstoetsing.
13 Artikel 3. Verantwoordelijkheid voor het financieel beheer In artikel 3 is het onderscheid in eindverantwoordelijkheid toegevoegd. De materiële component is opgenomen in artikel 3, lid 1, waarin de verantwoordelijkheid is beperkt tot de programmabegroting, alsmede het stellen van financiële kaders. Van belang is dat Provinciale Staten daadwerkelijk controleren (met name via de accountantscontrole) of de Verordening Financieel Beheer wordt nageleefd. Voor de overige onderdelen van het financieel beheer geldt dat, in overeenstemming met de in de Organisatieverordening provincie Overijssel opgenomen regeling van verantwoordelijkheden, de verantwoordelijkheid voor het financieel beheer is neergelegd bij Gedeputeerde Staten. De ambtelijke eindverantwoordelijkheid voor het financieel beheer berust bij de Directie. Tevens is de verantwoordelijkheid van de hoofden eenheden met betrekking tot het financieel beheer verwoord. Verder is het van belang op te merken dat de Statengriffie ten aanzien van het (eigen) budgetbeheer op dezelfde manier in de systematiek is opgenomen als de andere eenheden. Artikel 4. Sturingsinstrumenten De sturingsinstrumenten betreffen al die zaken die samen de zogeheten BBI-cyclus vormen of met andere woorden: de planning & control van de provincie. Aan deze systematiek zijn de programmabegroting, de programmarapportages en de programmarekening toegevoegd. De financiële (beleids)kaders zoals die conform artikel 216 Provinciewet door de Staten moeten worden vastgesteld (regels inzake waarderingsgrondslagen, afschrijvingen, tariefgrondslagen, financieringsfunctie e.d.) maken jaarlijks deel uit van de programmabegroting (via de verplichte paragrafen). Daarnaast is het noodzakelijk dat de inhoudelijke vereisten die (als uitvloeisel uit de kaderstelling) aan de instrumenten zijn c.q. worden gesteld afzonderlijk worden benoemd en dat een opsomming wordt gemaakt van de verplichte onderwerpen c.q. paragrafen. Aangezien sprake is van jaarlijkse accentverschillen is ervoor gekozen om de verdere uitwerking hiervan op te nemen in de zogeheten ‘planningsbrief’ of, met andere woorden, de planning van de BBI-cyclus. Om diezelfde reden is gekozen voor het in de verordening opnemen van het gegeven dát sprake is van een productenbegroting en dat het verband naar de programmabegroting moet worden opgenomen. De overige eisen die aan de productenbegroting worden gesteld worden bij voorkeur opgenomen in de genoemde planningsbrief. Bovenstaande maakt een efficiënte toepassing mogelijk zonder de verordening jaarlijks te moeten aanpassen. Het verdient wel aanbeveling om nadat ervaring is opgedaan met de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften, alsmede met de nieuwe systematiek van begroten, te bezien of en in hoeverre de voorgestelde systematiek inderdaad de beoogde efficiency met zich meebrengt. Artikel 5. Administratieve organisatie In het Handboek Administratieve Organisatie is vastgelegd wie verantwoordelijk zijn voor de administratieve organisatie (AO) van de financiële organisatie en hoe de besluitvorming over vastlegging en wijziging van de AO geschiedt. Het handboek geeft een raamwerk voor het beschrijven van de financiële organisatie. Onderdeel daarvan is de interne controle, dat wil zeggen alle controles die worden uitgevoerd door of namens de leiding van de organisatie. In het eerste lid van artikel 5 is vastgelegd dat het handboek de basis vormt voor de beschrijving van de AO. Zo nodig kunnen Gedeputeerde Staten op basis van het tweede lid richtlijnen geven met betrekking tot de inrichting van het handboek. Voor het onderwerp Treasury is, conform de daartoe geldende wettelijke verplichtingen een afzonderlijk Treasury Statuut opgesteld en vastgelegd. Artikel 6. Financieel-administratieve systemen In het eerste lid van dit artikel is vastgelegd dat de financieel-administratieve systemen zodanig ingericht behoren te zijn, dat zij op alle functionele niveaus bruikbaar zijn. Deze eis geldt voor het in de praktijk meest gebruikte systeem, het financieel informatiesysteem, maar ook voor andere systemen. Het tweede en derde lid bepalen dat de allocatie van financiële middelen respectievelijk de verantwoording over het gevoerde financiële beleid plaatsvindt op basis van de gegevens uit de financieel-administratieve systemen. Zo nodig kunnen Gedeputeerde Staten aanvullende regels terzake stellen. Artikel 8. Werkplannen en managementcontracten
14 Het door elke eenheid op te stellen werkplan dient een aantal doelen. In de eerste plaats is het de ambtelijke vertaling van meer algemene en politiek verwoorde beleidsvoornemens zoals opgenomen in het Meerjaren Uitvoeringsprogramma. Verder worden een aantal eenheidsbrede zaken, zoals de verdeling van VOT- en Arbo-budgetten, de materiële en salarisbudgetten, en de verdeling van formatie over de verschillende teams, in dit plan opgenomen. Tevens wordt ook aandacht gegeven aan cultuur- en personeelsontwikkeling en dergelijke onderwerpen. Het werkplan is niet alleen een planningsinstrument, maar ook een controleinstrument op basis waarvan verantwoording ten opzichte van de Directie dient te worden afgelegd. De omschrijving van activiteiten in het werkplan is rechtstreeks ontleend aan de in de begroting opgenomen te leveren prestaties per begrotingsproduct. Artikel 9. Managementrapportages, bestuursrapportages en programmarapportages In de managementrapportage legt het hoofd van een eenheid verantwoording af over de realisatie van de hem opgedragen taken en de inzet van de daarbij beschikbaar gestelde middelen, alsmede over de verwachtingen dienaangaande voor de naaste toekomst. Enkel de laatste rapportage van een kalenderjaar is een integrale rapportage. De overige rapportages zijn rapportages op afwijkingen. Momenteel zijn de Perspectiefnota, de Najaarsnota en de Jaarrekening rapportages van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten die tot doel hebben besluitvorming van Provinciale Staten over actuele ontwikkelingen en over geconstateerde afwijkingen ten opzichte van de doelstellingen. In het kader van de duale begroting zal de inhoud van deze rapportages veranderen (programmageoriënteerd en op financieel gebied vooral gericht op het al dan niet realiseren van de in de programmabegroting opgenomen financiële kaders). Om dit verschil ook in de terminologie tot uitdrukking te brengen wordt in deze verordening gesproken van programmarapportages. Artikel 10. De provinciecontroller Dit artikel bepaalt dat de Directie provinciecontroller is, en bevat een uitwerking van het takenpakket van de provinciecontroller. Voor de goede orde wordt hierbij vermeld dat de taak van de provinciecontroller niet afdoet aan de adviserende taak van de eenheid Middelen en de Concernstaf (split-control-model). De Directie zal in haar argumentatie de relevante overwegingen van en verschillen van inzicht tussen de Directie en de eenheid Middelen en/of Concernstaf weergeven. De provinciecontroller is belast met de zorg voor het opstellen van de rekening. De provinciecontroller heeft een voorwaardenscheppende, coördinerende taak bij het middelenbeheer. Zijn invalshoek is daarbij het algemeen financieel beleid en de doelmatigheid van het functioneren van de provincie. Doelmatigheidsbeoordeling door de provinciecontroller omvat zowel de efficiency als de doelgerichtheid. In dit verband verdient vermelding dat adviezen van de provinciecontroller onverkort aan het College van Gedeputeerde Staten worden voorgelegd. Tot het vermogensbeheer wordt ook gerekend de advisering met betrekking tot de NV’s waarvan de provincie aandeelhouder is. Het bij de provinciecontroller ondergebrachte toezicht op de administratieve taken betreft de betaalfunctie, de invorderingsfunctie en het liquiditeitsbeheer. Artikel 11. Budgetbeheerders en budgethouders In dit artikel zijn enkele hoofdlijnen neergelegd met betrekking tot het thans binnen de organisatie geldende budgetbeheer. Bij deze verordening worden de Directie, het hoofd van een eenheid of een project- en programmaleider aangewezen als budgethouder. De Directie geeft per budgethouder expliciet aan op welke budgetten de budgetbevoegdheid van toepassing is. Op zijn beurt kan de budgethouder budgetbeheerders aanwijzen. Van groot belang voor een goede administratieve gang van zaken is dat tussen budgethouder en budgetbeheerder gemaakte afspraken met betrekking tot de tekeningsbevoegdheid schriftelijk wordt vastgelegd en dat die afspraken (nadere regels) schriftelijk ter kennis worden gebracht van het hoofd van de eenheid Middelen en de provinciecontroller. Het bepaalde in dit artikel laat onverlet dat gegeven de aard en bestuursgevoeligheid van bepaalde bestedingen, informatieverstrekking aan danwel besluitvorming van Gedeputeerde Staten noodzakelijk is. In de Budgethoudersregeling is de verdere uitwerking van dit artikel opgenomen.
15 Bijlage III VERORDENING ACCOUNTANTSCONTROLE PROVINCIE OVERIJSSEL 2003 ALGEMEEN In februari 2000 is de huidige Verordening Accountantscontrole provincie Overijssel vastgesteld. Als gevolg van de veranderingen in het kader van de Wet Dualisering is het noodzakelijk om deze verordening aan te passen. De belangrijkste veranderingen hebben betrekking op: – de expliciete positionering in de zin dat de accountant werkt voor Provinciale Staten, zonder tussenkomst van Gedeputeerde Staten; – de aanscherping van de accountantscontrole in de richting van rechtmatigheid, in plaats van het huidige begrip ‘getrouwheid’; – het expliciet opnemen van de zogeheten goedkeuringstoleranties in de verordening en deze niet meer door de accountant zelf te laten bepalen; – het schrappen van het zogeheten ‘doelmatigheidsartikel’ in de accountantscontrole c.q. de Provinciewet, aangezien de doelmatigheid het aandachtsgebied wordt van Gedeputeerde Staten en gecontroleerd wordt door de rekenkamerfunctie; – de verbijzondering van de invulling van het Rapport van Bevindingen, dat de gebruikelijke management-letter kan vervangen; – het naar voren halen van de termijnen (uiterlijke afronding op 15 juli) zodat de controle kan aansluiten op de begrotingsprocedure waardoor de toegevoegde waarde stijgt. Ondanks deze veranderingen is de aanpassing van de huidige verordening in omvang relatief beperkt. Bij het opstellen van de nieuwe verordening is gebruikgemaakt van concept-modelverordeningen die op dit moment nog in het wetgevende circuit zitten.
16 VERORDENING ACCOUNTANTSCONTROLE PROVINCIE OVERIJSSEL 2003
Artikel 1. Begrippen In deze verordening wordt verstaan onder: a. accountantscontrole: de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de provincie Overijssel door één of meer accountants als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek; b. interne controle: het stelsel van organisatorische maatregelen, gericht op het instandhouden van de goede werking van de bestuurlijke en ambtelijke informatievoorziening binnen de kaders zoals gesteld door Provinciale Staten en vastgelegd in de verordening ex artikel 217 Provinciewet (PW); c. rechtmatigheid: ontvangsten en bestedingen vinden plaats in overeenstemming met geldende wet- en regelgeving; d. rechtmatigheid in het kader van accountantscontrole: de rechtmatigheid krijgt in het kader van de accountantscontrole gestalte door beoordeling van de maatregelen die het College van Gedeputeerde Staten en het management hebben getroffen ter verzorging van een rechtmatig beheer; zijn in de organisatie voldoende maatregelen getroffen (en werken deze maatregelen naar behoren) om een rechtmatig beheer te waarborgen; e. middelenbeheer: het doelmatig, doeltreffend en rechtmatig aanwenden van de middelen, gericht op het realiseren van het door de Provinciale Staten vastgestelde beleid; f. inrichting van de financiële organisatie: het geheel van maatregelen ten behoeve van de verantwoordelijke leiding, gericht op het bevorderen en het bewaken van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur en van de administratie; g. deelverantwoordingen: een in opdracht van Provinciale Staten opgestelde afzonderlijke verantwoording van: – een deel van de provinciale organisatie; – ten behoeve van derden door het College van Gedeputeerde Staten – op basis van vigerende regelgeving – opgestelde verantwoordingen. h. goedkeuringstoleranties: de toleranties te hanteren door de accountants ten behoeve de inrichting van de accountantscontrole voor zijn oordeelsvorming over de Jaarrekening en deelverantwoordingen van de organisatie. Artikel 2. Benoeming accountant De accountantscontrole wordt opgedragen aan een door Provinciale Staten te benoemen registeraccountant of aan een Accountant-Administratieconsulent ten aanzien van wie bij de inschrijving van het in artikel 36, eerste lid van de Wet op de Accountant-Administratieconsulenten bedoelde register een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, derde lid van die wet. De accountantscontrole kan worden verleend aan een organisatie waarin accountants die mogen worden aangewezen, samenwerken. Artikel 3. Werkzaamheden accountant 1.
2. 3.
De benoemde accountant is belast met de accountantscontrole van: – de Jaarrekening van de provincie Overijssel als bedoeld in de PW. – de deelverantwoordingen opgesteld door het College van Gedeputeerde Staten ten behoeve van derden voorzover daarbij een accountantsverklaring wordt verlangd. De benoemde accountant verschijnt ten minste éénmaal per jaar in de vergadering van (een vertegenwoordiging van) Provinciale Staten teneinde zijn bevindingen uit de controle toe te lichten. Onderdeel van de accountantscontrole vormt het geven van ondersteuning bij controlewerkzaamheden en reviews door derden op deelverantwoordingen (Belastingdienst, Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, verschillende ministeries en Europese instanties, Sociale Verzekeringsbank e.d.).
Artikel 4. Afstemming met Provinciale Staten Jaarlijks vindt voorafgaande aan de controle van de jaarrekening en eventuele deelverantwoordingen van een deel van de organisatie door de benoemde accountant overleg plaats met (een vertegenwoordiging van) Provinciale Staten over: – de toe te passen goedkeurings- en rapportagetoleranties; – deelverantwoordingen;
17 –
onderwerpen waarover Provinciale Staten specifieke aandacht van de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie wenst te besteden.
Artikel 5. Afstemming werkzaamheden met en verantwoordelijkheden van het College van Gedeputeerde Staten 1. 2. 3.
Het College van Gedeputeerde Staten is verantwoordelijk voor de samenstelling van verantwoordingen (jaarrekening en deelverantwoordingen) conform vigerende in- en externe regelgeving. Verantwoordingen worden door of namens het college ter controle aangeboden aan de benoemde accountant. Alle informatie beschikbaar gekomen na vaststelling van de jaarrekening of een deelverantwoording die van invloed kan zijn op het beeld dat de jaarrekening of een deelverantwoording geeft, worden door het college terstond gemeld aan de benoemde accountant.
Artikel 6. Specifieke werkzaamheden Voorzover nodig geacht kan het College van Gedeputeerde Staten de benoemde accountant opdracht geven tot het uitvoeren van specifieke werkzaamheden (met betrekking tot rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid) voorzover de onafhankelijkheid van de accountant daarmee niet in het geding komt. Het college informeert Provinciale Staten over verstrekte opdrachten aan de accountant voor specifieke werkzaamheden. Artikel 7. Toegang tot alle informatie De accountant heeft in de uitoefening van zijn functie toegang tot alle lokaliteiten en terreinen van de provinciale organisatie. Hij heeft de bevoegdheid tot het inzien van boeken, bescheiden, notulen, brieven en computerbestanden, betrekking hebbend op, of verband houdend met de financiële administratie en het financieel beheer, alsmede aan ambtenaren van de provincie de inlichtingen te vragen die hij nodig acht voor de uitoefening van zijn taak. Artikel 8. Frequentie van de controle De controle geschiedt, voorzover de accountant dit nodig acht, zonder voorafgaande waarschuwing. De controle geschiedt zo dikwijls de accountant dit nodig acht. Artikel 9. Rapportage 1.
2.
Accountantsverklaring De accountant verstrekt bij de jaarrekening een accountantsverklaring met betrekking tot: – de getrouwe weergave van de baten en lasten over het jaar en de activa en passiva per 31 december van dat jaar; – de totstandkoming van de baten en lasten en de balansmutaties in overeenstemming met de begroting, de van toepassing zijnde wettelijke regelingen; – de overeenstemming met de bij algemene maatregelen van bestuur gestelde regels. Rapport van bevindingen De accountant brengt aan Provinciale Staten verslag uit omtrent zijn bevindingen. Dit verslag wordt in afschrift aan het College van Gedeputeerde Staten gezonden. Het verslag wordt door de accountant besproken met een (vertegenwoordiging van) Provinciale Staten. Het verslag gaat tenminste in op de volgende onderwerpen: a. kwantitatieve aspecten: fouten en onzekerheden in de jaarrekening die de rapportagetoleranties (zijnde de goedkeuringstoleranties zoals vastgelegd in overleg met de Provinciale Staten – indien lager dan wettelijk voorgeschreven –) overschrijden; b. kwalitatieve aspecten: – aantekeningen van de accountant bij de gepresenteerde jaarrekening; – de kwaliteit van de administratieve organisatie en in het bijzonder de interne controle; – bevindingen over de vraag of de administratie en het beheer voldoen aan de eisen van rechtmatigheid.
18 3.
De frequentie van aanvullende rapportages wordt bepaald in overleg tussen Provinciale Staten en de accountant.
Artikel 10. Accountantsoverleg Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek overleg plaats met een vertegenwoordiging uit Provinciale Staten, de portefeuillehouder Financiën, de provinciesecretaris, de Concernstaf en de eenheid Middelen. Artikel 11. Inwerkingtreding Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2004. Artikel 12. Citeertitel Deze verordening kan worden aangehaald als: ‘Verordening Accountantscontrole provincie Overijssel 2003’.
19 TOELICHTING OP DE VERORDENING ACCOUNTANTSCONTROLE PROVINCIE OVERIJSSEL 2003 Zoals in de inleiding is opgemerkt, is de Wet Dualisering van aanzienlijke invloed op de positionering en de invulling van de accountantscontrole. In het algemeen is zodoende het aandachtsgebied ‘rechtmatigheid’ zoals opgenomen in de Verordening Financieel Beheer zowel ruimer als breder ingevuld. Ook de verandering in de positie van het College van Gedeputeerde Staten komt tot uitdrukking in de procedure rond de accountantscontrole. Tegenover het scherper afbakenen van de controlefunctie, staat dat expliciet aandacht wordt besteed aan het nut en de noodzaak tot overleg en afstemming. Het is immers vooral de bedoeling dat de provincie als geheel er beter van wordt en niet zozeer wordt gewerkt met de veronderstelling ‘hoe meer controle, hoe beter het is’. Ook het verder invullen van het Rapport van Bevindingen en het verplicht naar voren halen van de einddatum, onderbouwen de stelling dat wordt gezocht naar een zo hoog mogelijke toegevoegde waarde.
20
21 Bijlage IV TREASURY STATUUT PROVINCIE OVERIJSSEL 2003 1. DE MISSIE Het Treasury Statuut (hierna: Statuut) heeft tot doel een formeel kader te scheppen waar binnen de financierings- en beleggingsactiviteiten van de provincie Overijssel dienen plaats te vinden. In het Statuut moeten de vier elementen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden in hun samenhang een effectieve en efficiënte inzet van middelen, alsmede duidelijkheid en transparantie garanderen.p Het Statuut geeft de beleidsmatige infrastructuur voor het uitoefenen van de treasury-functie en heeft als oogmerk, de transparantie van het besluitvormingsproces te verbeteren, het democratisch verantwoordingsproces te versterken en de kwaliteit van de uitvoering van de treasury-functie te verhogen. Het Treasury Statuut is een ‘levend’ document waarbij regelmatig moet worden gecontroleerd of de inhoud nog aansluit bij de omstandigheden. Bij sterk veranderde omstandigheden kan het statuut aanpassingen vereisen. 1.1. Algemene missie van de provincie Overijssel De algemene missie van de provincie Overijssel is het zo optimaal mogelijk uitvoeren van haar publieke taken. De wetgever en Provinciale Staten bepalen het kader van die publieke taak. 1.2. Missie en doelstellingen van het treasury-beleid Het treasury-beleid is erop gericht binnen de financiële mogelijkheden van de provincie een zo optimaal mogelijk rendement te verkrijgen en de lasten zoveel mogelijk te reduceren. Hierbij moeten de risico’s zo goed mogelijk worden beheerst. De rol van de treasury-functie, binnen het financieel beheer, is uitvoerend, ondersteunend en adviserend aan het bestuur en de directie. Waar nodig worden de beleidseenheden van de provincie bij het vervullen van de publieke taak ondersteund. De treasury-activiteiten moeten worden beschouwd als onderdeel van een ‘service center’ en niet van een ‘profit center’. Dit houdt in dat men in het treasury-beleid streeft naar een optimaal financieel resultaat binnen de kaders van de publieke taken van de provincie en alle wettelijke voorschriften aangaande de uitoefening van de treasury-functie. Deelnemingen en beleggingen die worden gedaan in het kader van de publieke taak, waarbij bewust risico’s worden aanvaard, vallen buiten de kaders van dit statuut. De doelstellingen van het treasury-beleid zijn: 1. het verkrijgen en handhaven van toegang tot de vermogensmarkten (geld- en kapitaalmarkt) tegen de scherpst mogelijke condities; 2. het zoveel mogelijk beschermen van de organisatie tegen ongewenste financiële risico’s zoals rente, valuta, koers, liquiditeit en kredietrisico; 3. het minimaliseren van de interne verwerkingskosten en externe kosten bij het beheren van de geldstromen en financiële posities; 4. het realiseren van een flexibel en controleerbaar cash management in de organisatie; 5. het opzetten en onderhouden van een goede en efficiënte financiële infrastructuur; 6. het realiseren van adequate informatiestromen ter ondersteuning van het beleid. 1.3. Risico-uitgangspunt Middels een actief treasury-beleid tracht de treasurer de financiële kosten van de provincie zo laag mogelijk te houden en financiële opbrengsten van de provincie zo hoog mogelijk te maken. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten aangaande het risicoprofiel van de provincie:
22 1. 2. 3. 4.
het uitgangspunt van de provincie Overijssel ten aanzien van financieel risico is defensief en risicomijdend. Bankachtige activiteiten, zoals het aantrekken en tegelijkertijd uitzetten van middelen met als doel het genereren van inkomen, wordt niet tot de publieke taak van de provincie gerekend; de langetermijnrisico’s zullen in ieder geval begrensd worden door de renterisiconorm, zoals die is opgenomen in de Wet Financiering Decentrale Overheden; de kortetermijnrisico’s zullen in ieder geval begrensd worden door de kasgeldlimiet, zoals die is opgenomen in de Wet Financiering Decentrale Overheden; het gebruik van derivaten is alleen toegestaan voor het verminderen of afdekken van financiële risico’s en zal dientengevolge altijd gekoppeld zijn aan een onderliggende financiële waarde.
2. VOORBEREIDING EN VASTSTELLING VAN HET BELEID Provinciale Staten bepalen de algemene kaders waarbinnen het financiële beleid moet vallen. Het financiële beleid wordt voorbereid en geformuleerd door de eenheid Middelen, onder verantwoordelijkheid van de directie. Via de bestaande besluitvormingsprocedures wordt het beleid vastgesteld door Provinciale Staten. 2.1. BBI-cyclus/rapportages De provincie Overijssel gebruikt de Beleids- en Beheersinstrumentarium-cyclus (BBI-cyclus), ofwel de planning- & controlcyclus voor het vaststellen van het treasury-beleid, voor het afleggen van verantwoording over dat beleid en voor bijstelling van het beleid door het jaar heen. De BBI-cyclus kent een aantal sturings- en rapportagedocumenten, die gedurende het jaar geformuleerd worden. Deze worden door Provinciale Staten vastgesteld. In het voorjaar verschijnt de Perspectiefnota waarin het meerjarenbeleid wordt uitgewerkt. Hierin is de langetermijnliquiditeitsprognose verwerkt, worden eventuele vervroegde aflossingen en conversies aangegeven, worden de verwachte renteresultaten van de kasgeldtransacties opgenomen en wordt een rentevisie voor de lange termijn gegeven. Uit het meerjarenbeleid in de Perspectiefnota wordt de programmabegroting afgeleid. Hierin wordt de treasury-paragraaf met het financierings- en beleggingsbeleid opgenomen. Deze treasury-paragraaf geeft aan welk beleid de provincie voorstaat met betrekking tot de treasury-activiteiten. De paragraaf wordt vastgesteld door Provinciale Staten volgens de normale besluitvormingsprocedure. In de treasury-paragraaf zullen de volgende zaken aan de orde komen: 1. alle interne en externe ontwikkelingen die voor het komende jaar van belang zijn met betrekking tot de liquiditeitspositie, het aantrekken en uitzetten van gelden en de toekomstige financiële risicoposities; 2. de stand van en ontwikkeling in de leningenportefeuille waaruit ook blijkt bij welke marktrente welke leningen vervroegd aflosbaar zijn, welke renteherzieningen zullen plaatsvinden en hoe de renterisiconorm zich in de komende jaren zal ontwikkelen; 3. de ontwikkeling van de liquiditeitspositie in de komende periode, mede in relatie tot de kasgeldlimiet; 4. een overzicht van de knelpunten en risico’s in het geld- en kapitaalbeheer; 5. het treasury-beleid dat de provincie voorstaat voor het komend jaar en wat daarvan de financiële consequenties zijn. Naast de treasury-paragraaf kent de programmabegroting een korte- en langetermijnliquiditeitsprognose en een rentevisie. In september wordt de Najaarsnota opgesteld waarin wordt opgenomen: een actualisatie van de renteresultaten op kasgeldtransacties, beheer van het werkkapitaal, een rentevisie, de stand van zaken met betrekking tot het financierings- en beleggingsbeleid en een kortetermijnliquiditeitsprognose. Afwijkingen ten opzichte van het eerder vastgestelde beleid worden verantwoord. In de programmarekening, die in het voorjaar verschijnt, wordt verantwoording afgelegd over de realisatie van het treasury-beleid. Deze realisatie wordt getoetst aan de treasury-paragraaf zoals die in de programmabegroting is opgenomen. In de programmarekening komen, naast de toetsing van de treasuryparagraaf, aan de orde: werkkapitaalbeheer, renteopbrengsten- en kosten, kasgeld en een rentevisie. Doel van bovenstaande rapportages is het vaststellen van de beleidskaders, het verstrekken van relevante en tijdige informatie aan het bestuur en het management zodat financiële en interne risico’s beheerst kunnen worden, en het afleggen van verantwoording over het gevoerde beleid. Middels deze cyclus kunnen Provinciale Staten het beleid sturen en bijstellen.
23 2.2. Actieplannen Naast bovengenoemde rapportages, die allen vastgesteld worden door Provinciale Staten, kent de provincie viermaandelijkse directierapportages die inzicht geven in de voortgang van het beleid en de bedrijfsvoering. Deze directierapportages geven inzicht in de uitvoering van het beleid van de afgelopen vier maanden en kennen een actieplan dat concreet de treasury-activiteiten voor de komende vier maanden beschrijft. Aangegeven wordt welke acties en transacties de komende maanden uitgevoerd gaan worden. De directie verleent goedkeuring aan het uitoefenen van de voorgestelde acties en transacties. 3. UITVOERING VAN HET BELEID De treasurer en medewerker treasury kunnen op basis van de actieplannen transacties afsluiten. De transacties worden pas afgesloten na onderling overleg en fiattering. Hiermee wordt het vier-ogen-principe gegarandeerd. Het tarief en de voorwaarden van elke af te sluiten transactie worden aan de hand van marktgegevens en concurrerende tarieven getoetst door de treasurer. Binnen het kader van de uitvoering van de actieplannen gelden de volgende algemene beslissingsbevoegdheden, die mede zijn ontleend aan het bestaande Delegatiebesluit burgerrechterlijke rechtshandelingen en aan het intern mandaatbesluit. 3.1. Het uitzetten van gelden Het uitzetten van gelden dient altijd prudent te geschieden: 1. de beslissingsbevoegdheid voor het uitzetten van gelden met een maximale looptijd van 2 jaar en een hoofdsom van maximaal € 2,3 miljoen per transactie ligt bij de treasurer; 2. de beslissingsbevoegdheid voor het uitzetten van gelden met een maximale looptijd van 2 jaar en een hoofdsom van meer dan € 2,3 miljoen en maximaal € 23 miljoen per transactie ligt bij de teamleider MIBD; 3. de beslissingsbevoegdheid voor het uitzetten van gelden met een maximale looptijd van 30 jaar en een hoofdsom van meer dan € 23 miljoen per transactie ligt bij Gedeputeerde Staten; 4. de beslissingsbevoegdheid voor het uitzetten van gelden met een looptijd langer dan 30 jaar en een hoofdsom van meer dan € 23 miljoen per transactie ligt bij Provinciale Staten. Bij het uitvoeren van transacties gelden voorts de volgende richtlijnen en limieten: 1. de kredietrisico’s worden beperkt door uitsluitend uit te zetten bij financiële instellingen die voldoen aan de kredietwaardigheidseis van een rating A of hoger en voor Nederlandse collega-overheden of instanties die de publieke taak dienen; 2. het afsluiten van transacties vindt plaats binnen de financiële grenzen en randvoorwaarden uit de treasury-paragraaf van de Beleidsbegroting en de viermaandelijkse actieplannen; 3. de risico’s bij uitzettingen worden voorts beperkt doordat de hoofdsom is gegarandeerd; 4. de koersrisico’s op de uitzettingen in vastrentende waarden worden uitgesloten of beperkt door de omvang en de resterende looptijd van de belegging zoveel mogelijk te matchen met de omvang en looptijd van de beschikbare liquide middelen of toekomstige verplichtingen; 5. het uitzetten van geld geschiedt door (ten minste) drie concurrerende offertes bij financiële instellingen aan te vragen. 3.2. Het opnemen van gelden Voor het aantrekken van gelden op de geld- en kapitaalmarkt worden aan tegenpartijen geen andere restricties gesteld dan dat zij van goede naam en faam dienen te zijn: 1. de beslissingsbevoegdheid voor het opnemen van gelden met een maximale looptijd van 2 jaar en een hoofdsom van maximaal € 2,3 miljoen per transactie ligt bij de treasurer; 2. de beslissingsbevoegdheid voor het opnemen van gelden met een maximale looptijd van 2 jaar en een hoofdsom van meer dan € 2,3 miljoen en maximaal € 23 miljoen per transactie ligt bij de teamleider MIBD; 3. de beslissingsbevoegdheid voor het opnemen van gelden met een maximale looptijd van 30 jaar en een hoofdsom van meer dan € 23 miljoen per transactie ligt bij Gedeputeerde Staten; 4. de beslissingsbevoegdheid voor het opnemen van gelden met een looptijd van meer dan 30 jaar en een hoofdsom van meer dan € 23 miljoen per transactie ligt bij Provinciale Staten.
24 Bij 1. 2. 3.
het uitvoeren van transacties gelden voorts de volgende richtlijnen en limieten: geld wordt uitsluitend aangetrokken op basis van de rentevisie en de liquiditeitsprognose; de rentevisie van de provincie is gebaseerd op drie gezaghebbende algemene banken; het aantrekken van langlopende leningen geschiedt door (ten minste) drie concurrerende offertes bij financiële instellingen aan te vragen; 4. het renterisico op de netto vlottende schuld zal worden begrensd ter hoogte van de normen van de kasgeldlimiet van de (ontwerp-)Wet Financiering Decentrale Overheden; 5. toegestane instrumenten zijn onderhandse geldleningen, vaste geldleningen, Medium Term Notes, obligaties en andere internationale financieringsprogramma’s. 3.3. Functiescheiding De uitvoering van de treasury-activiteiten vindt plaats binnen de eenheid Middelen, team Bestuur en Directie en kent een duidelijke functiescheiding tussen de uitvoerende taak, de administrerende taak en de controlerende taak. De treasurer sluit, binnen de gestelde kaders en limieten, transacties af in samenwerking met de medewerker treasury. Daarnaast heeft de treasurer een adviserende taak met betrekking tot het treasurybeleid. De treasury-medewerker bereidt het afsluiten van transacties voor en voert deze na goedkeuring door de treasurer en/of de teamleider uit. Alle boekingen in de administratie worden uitgevoerd door een administratief medewerker. Een interne controlefunctionaris voert controle uit op zowel de handelingen van de treasurer als de handelingen van de administrerende medewerker. De administrerende medewerker mag nooit dezelfde persoon zijn als de interne controlefunctionaris Op deze manier is de scheiding van uitvoerende taken, administrerende taken en controlerende taken gewaarborgd. 3.4. Procedureschema’s en treasury-handboek De provincie heeft een, op dit Treasury Statuut gebaseerd AO-handboek, waarin alle procedures, taken, bevoegdheden en verantwoordelijken rondom de treasury zijn vastgelegd. 4. INTERNE ORGANISATIE EN BEHEER 4.1. Interne controle Controle op de uitvoering van het beleid vindt plaats middels de rapportagecyclus zoals beschreven in 2.1. en 2.2. Informatie omtrent de beleidsplannen wordt vastgelegd in de treasury-paragraaf in de programmabegroting; de uitvoering van het beleid wordt beschreven in de programmarekening. Bij elke rapportage vindt bewaking en eventuele bijstelling van de paragraaf plaats. Elke vier maanden wordt een directierapportage opgesteld waarin verantwoording wordt afgelegd over de uitvoering van het treasury-beleid van de afgelopen vier maanden. Bovendien bevat dit rapport een Actieplan waarin de concrete plannen voor de komende vier maanden worden aangegeven. Elke maand wordt een lijst opgesteld met tegenpartijen waaraan geld is uitgeleend (Depositolijst) en een kortetermijnliquiditeitsprognose. Deze documenten worden ter informatie voorgelegd aan de Commissaris van de Koningin, de portefeuillehouder en de directie. De provincie Overijssel zal alle maatregelen treffen die noodzakelijk zijn voor het (doen) uitvoeren van een effectieve interne controle. De directie is opdrachtgever voor het doen uitvoeren van de interne controle. Verantwoordelijk voor de interne controle zijn de interne controlefunctionarissen, die vallen onder de eenheid Middelen.
25 De treasurer draagt er zorg voor dat van alle plannen, nota’s en besluiten zorgvuldig dossiers worden aangelegd. Daarnaast legt de treasurer een genummerd dossier aan van alle afgesloten transacties. Alle dossiers staan op verzoek ter beschikking van de interne controlefunctionarissen. Tevens krijgen de medewerkers die belast zijn met de interne controle inzicht in de berekeningen die ten grondslag liggen aan de genomen beslissingen. Om een correcte wijze van interne controle zeker te stellen, zullen de treasury-functionarissen nooit betrokken zijn bij het feitelijk administratief vastleggen van transacties en posities. 4.2. Externe controle De provincie Overijssel zal alle maatregelen treffen die noodzakelijk zijn voor het (doen) uitvoeren van een effectieve externe controle. Provinciale Staten zijn opdrachtgever voor het doen uitvoeren van de externe controle. Minimaal één keer per jaar controleert de accountant in het kader van de Jaarrekening de rechtmatigheid van de uitvoering van de treasury-functie beoordelen. De accountant wordt gevraagd om in het verslag het volgende aan de orde te stellen: 1. planning versus realisatie van de liquiditeitsprognoses; 2. analyse van het gepland risicoprofiel versus daadwerkelijk aangegane risico’s; 3. gebruik van derivaten; 4. naleving van wetten, regels, volmachten, procedures, richtlijnen en limieten; 5. de adequate vastlegging en verslaglegging van transacties en posities uit hoofde van het treasury beleid.
26 TOELICHTING OP HET TREASURY STATUUT PROVINCIE OVERIJSSEL 2003 Het Treasury Statuut voor de provincie Overijssel schept het formele kader waar binnen de financieringsen beleggingsactiviteiten van de provincie Overijssel zich dienen af te spelen. De noodzaak om te komen tot een nieuw Statuut is ingegeven door de Wet Financiering Decentrale Overheden, alsmede de aanpassing naar de euro. Het onderhavige Statuut is geënt op deze Wet en de Handreiking, die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft opgesteld en verspreid. Het Statuut is heel duidelijk geen lijst van geboden en verboden; het geeft de grenzen aan waar binnen het treasury-beleid en de treasury-activiteiten moeten vallen. Door in het Statuut duidelijk aan te geven hoe het treasury-beleid wordt vastgesteld, de uitvoering van het beleid is geregeld en de controle op deze activiteiten wordt uitgeoefend, bevordert de provincie de transparantie van en het inzicht in het treasury-beleid. Belangrijk is vooral dat vooraf én achteraf verantwoording wordt afgelegd over de treasury-activiteiten. Hiermee ontstaat een transparant proces. Waarom een Treasury Statuut? De basis van dit Treasury Statuut is de Nota Financieel Beheer (besturing in beeld) van 29 februari 2000 van de provincie Overijssel. Deze nota behandelt de wijze waarop de algemene vereisten, die de wet stelt, binnen de provincie zullen worden toegepast. Belangrijk hierbij is dat naar aanleiding van de Wet Financiering Decentrale Overheden voorschriften zijn of zullen worden opgesteld, waarin wordt geregeld dat decentrale overheden een Treasury Statuut moeten opstellen waarin de kaders van het treasury-beleid moeten worden vastgesteld. De belangrijkste kaders zijn: 1. de noodzaak van een prudent karakter van het treasury-beleid; 2. de transparantie van de planning & control-cyclus, waaronder de treasury-paragraaf in de begroting en de jaarrekening; 3. de beperking van het risicoprofiel door regulering beleggingsbeleid; 4. de beperking van het risicoprofiel door normering van de renterisico’s met een kortlopend en langlopend karakter. De opbouw van het Statuut In het Statuut houden we een opbouw aan die ernaar streeft de transparantie te bevorderen. Na een korte omschrijving van de missie en de doelstellingen van het treasury-beleid van de provincie kent het Statuut drie hoofdlijnen. De eerste hoofdlijn betreft de vastlegging van de procedures van de voorbereiding en vaststelling van het beleid, waarvoor de BBI-cyclus van de provincie de basis is. Als onderdeel van de bestaande plannings- en rapportagecyclus wordt het treasury-beleid geformuleerd en vastgesteld. De tweede hoofdlijn beschrijft de uitvoering van het vastgestelde beleid en de grenzen en limieten die daarbij gehanteerd dienen te worden. Belangrijke onderdelen bij de uitvoering zijn het principe van functiescheiding tussen de uitvoerende, de administrerende en de controlerende taak en het vier-ogen-principe. Deze principes worden expliciet geregeld in het Statuut. De derde hoofdlijn behandelt de controle van de uitvoering van het beleid. Enerzijds gaat het om het rapporteren aan de verantwoordelijke gremia. Hebben wij gedaan wat wij vooraf in het beleid hebben aangegeven en, indien er afwijkingen zijn, waarom is er dan afgeweken van het beleid? Controle en verantwoording achteraf zijn eveneens voorwaarden voor een transparant en inzichtelijk treasury-beleid. Anderzijds gaat het om het vastleggen van de interne en externe controle. Niet alleen regelt het Statuut dat deze functies worden uitgevoerd maar ook dat de controlefunctie inhoud kan krijgen door informatie en dossiervorming. Specifieke opmerkingen 1.
In het Statuut wordt in artikel 1.2 gesteld dat deelnemingen en beleggingen, gedaan in het kader van de publieke taak, buiten het Statuut vallen. Een belegging in het kader van de publieke taak kan wel uitgevoerd worden door de treasurer maar valt qua beleid en verantwoording buiten het treasurybeleid. De doelstelling is immers niet het behalen van een voor de provincie optimaal rendement, maar het realiseren van een maatschappelijk gewenste uitkomst.
27 Als voorbeeld kan men denken aan een deelneming in of een lening aan een bedrijf dat een bovengemeentelijk bedrijventerrein ontwikkelt. In de regel zal hier sprake zijn van een risicovolle activiteit, waarin de provincie niet behoort te beleggen, maar de maatschappelijke doelstelling kan aanleiding zijn om dit wel te doen. Het te behalen rendement wordt in hetzelfde licht beoordeeld. De besluitvorming dienaangaande zal ook niet in het kader van het treasury-beleid geschieden maar in het kader van het economisch- of ruimtelijk-ordeningsbeleid. Het initiatief voor een dergelijke transactie zal daarom in de regel niet bij de treasurer liggen, maar bij de inhoudelijk betrokken eenheid. Het is niet uitgesloten dat de treasurer een rol speelt bij de feitelijke totstandkoming van de transactie. Beleggingen in het kader van het Nazorgfonds vallen in onze opvatting in zekere zin ook buiten de werking van dit Statuut. De problematiek van de eeuwigdurende zorgplicht voor de provincie vraagt namelijk om een zorgvuldig en vastgelegd langetermijnbeleid, dat sterk afwijkt van het reguliere treasury-beleid. In dit beleid moet naar onze mening plaats zijn voor beleggingen in aandelenfondsen met een hoge kwaliteit en eventueel een zekerheidsstructuur. Het dient daarom aanbeveling dit onderwerp in een apart besluit te behandelen en vast te leggen. In dat kader is overleg met de toezichthouder wel noodzakelijk. 2.
De ontwerp-Wet FiDO stelt beperkingen aan het kredietrisico’s door in de Handreiking op te nemen dat gelden alleen uitgezet mogen worden aan financiële instellingen met een kredietwaardigheids beoordeling met een rating van single A (conform bijvoorbeeld Moody’s, Standard & Poor’s) of hoger. Voorts mag ook belegd worden in overheidsinstellingen of instellingen die daaraan gelieerd zijn. De Handreiking operationaliseert dit begrip door te verwijzen naar de zero-solvency-beoordeling, die instellingen (kunnen) krijgen van een centrale bank. Banken, die beleggen in dergelijke partijen, hoeven hier geen eigen vermogen voor aan te houden op de balans. Elke goede geldmakelaar zal van deze beoordelingen op de hoogte zijn. In artikel 3.1 van het Statuut is deze materie voor de provincie op dezelfde wijze geregeld. De huidige beleggingen van de provincie zullen met het voorgaande in gedachte beoordeeld moeten worden.
3.
Ook bij beleggingen binnen bovenstaande grenzen loopt de provincie echter risico’s. De Handreiking geeft hiervoor nog twee andere richtlijnen om de resterende risico’s te beperken. Deze hebben wij in artikel 3.1 overgenomen. Het gaat om de hoofdsomgarantie en de matching van looptijden. De hoofdsomgarantie bij beleggingsfondsen met een iets hoger risicoprofiel geeft de zekerheid dat in ieder geval de hoofdsom altijd weer terugkomt. Gegeven die zekerheid, is het aanvaardbaar om op die beleggingen een grotere variabiliteit in beleggingsresultaten te accepteren. De matching van de looptijd van een belegging aan de beschikbaarheid van de in te zetten middelen of het optreden van een verplichting leidt ertoe dat de provincie geen koersrisico loopt door een voortijdige verkoop van de belegging. Dit is vooral relevant bij beleggingen in obligaties en MTN’s.
4.
De provincie is in hoofdzaak een bedrijf met een financieringsbehoefte. In deze behoefte kan op verschillende manieren voldaan worden. De meest gebruikte manier is het aantrekken van geldleningen op de onderhandse kapitaalmarkt in Nederland. In de afgelopen jaren zijn er vele andere bronnen van kapitaal beschikbaar gekomen voor overheidsinstellingen in Nederland. En ook in de toekomst zullen die mogelijkheden blijven groeien. Dat is ook nodig omdat de onderhandse markt in Nederland qua aanbieders sterk is geslonken. In artikel 3.2 van het Statuut is opgenomen dat de provincie haar kapitaal kan aantrekken op de Nederlandse en de Europese kapitaalmarkt. Hiervoor zijn verschillende instrumenten genoemd: de onderhandse lening, de obligatie, de MTN, enz. Er zijn meer instrumenten (zoals bijvoorbeeld een Schuldscheine-programma) en nieuwe zullen wellicht nog ontwikkeld worden. In de tekst van het Statuut is daarom ruimte gelaten om, waar noodzakelijk en zinvol, gebruik te kunnen maken van die instrumenten. Uiteraard moeten deze instrumenten volledig voldoen aan de eisen en wensen van de provincie.
5.
Het afsluiten van transacties, zoals bedoeld in artikel 3.2 van dit Statuut, betreft de fysieke handeling van het afsluiten. De vertegenwoordigingsbevoegdheid van de provincie is voorbehouden aan de Commissaris van de Koningin.
