Mediatheekformulier Naam Datum Opleiding Soort verslag Auteur Titel en ondertitel
Naam bedrijf Afstudeerplaats Extern begeleider Intern begeleider Summary
Trefwoorden
Mariëlle de Bruin 23 mei 2003 Ruimtelijke ordening en planologie Afstudeerverslag Mariëlle de Bruin Titel: Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora – en faunawet gewogen Ondertitel: Stappenplan onderzoek Flora – en faunawet bij een ruimtelijke ingreep Adviesbureau RBOI Rotterdam Ingrid Klein Monique Ilcken Allereerst wordt er achtergrondinformatie over de Flora – en faunawet gegeven. Vervolgens staat het spanningsveld tussen de ruimtelijke ontwikkeling versus de Flora – en faunawet centraal. Daartoe wordt in het bijzonder ingezoomd op de ontheffingverlening ex artikel 75 Flora – en faunawet. Door middel van een interactief stappenplan wordt aangegeven op welke manier bij een ruimtelijke ingreep met de Flora – en faunawet dient te worden omgegaan. Tevens komt de opzet van het bijbehorende ecologisch onderzoek aan de orde. 1. Flora – en faunawet 2. Beschermde soorten 3. Ontheffingverlening artikel 75 Flora – en faunawet 4. Ecologisch onderzoek 5. Vogel – en Habitatrichtlijn
Voorwoord Voor u ligt de afstudeerscriptie “Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora – en faunawet gewogen”. Deze afstudeerscriptie is gemaakt in het kader van de HBO – opleiding Ruimtelijke Ordening en Planologie aan de Nationale Hogeschool voor Toerisme en Verkeer (NHTV) in Breda. In het vierde studiejaar van de opleiding aan de NHTV dient een afstudeeropdracht van gedurende vier maanden te worden uitgevoerd. Het doel van deze afstudeerperiode is het in praktijk brengen van de verworven kennis en vaardigheden, die in de drie voorgaande jaren zijn opgedaan. Het verslag is in opdracht van het adviesbureau RBOI - Rotterdam BV geschreven. De benaming RBOI staat voor adviesbureau voor Ruimtelijk Beleid, Ontwikkeling en Inrichting. Bij het adviseren van ruimtelijke ingrepen krijgt RBOI regelmatig te maken met de werking van de Flora - en faunawet. Echter, tot op heden ontbreekt een goede praktijkgerichte uitleg van deze wet, in het bijzonder ten aanzien van ruimtelijke ontwikkelingen. Voor de totstandkoming van deze afstudeerscriptie, ben ik een groot aantal mensen dank verschuldigd. In het bijzonder wil ik mijn dagelijkse begeleidster bij RBOI – Rotterdam BV, Ingrid Klein (jurist), bedanken voor haar inzet en moeite die ze voor me nam. Ik kon altijd voor advies bij haar terecht. Daarnaast bedank ik Marlies Pietermaat (senior jurist), Eric van der Aa en Tineke van Oosten (sectie Landschap en Ecologie) voor hun bruikbare adviezen. Ook Monique Ilcken wil ik bedanken voor haar begeleiding vanuit de NHTV. Tevens ben ik dank verschuldigd aan Wendy Beekelaar, Jan van Spaandonk (beide werkzaam bij directie Natuurbeheer) en Janne de Lege (directie Juridische Zaken) van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, voor het geven van een interview en andere nuttige documenten. Tevens was Wendy Beekelaar bereid mijn scriptie van commentaar te voorzien. Ook wil ik de geïnterviewde personen van de vijf onderliggende regiodirecties van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bedanken voor hun medewerking. Daarnaast gaat mijn dank uit naar prof. mr. Jonathan Verschuuren, hoogleraar Europees en internationaal milieurecht aan de Universiteit van Tilburg voor de getoonde belangstelling voor mijn scriptie. Dit heeft op mij een stimulerende werking gehad. Het aantal mensen is te groot om hen allen persoonlijk met naam te noemen. Langs deze weg wil ik al deze mensen hartelijk bedanken voor hun inzet, die het mogelijk hebben gemaakt dat ik deze afstudeerscriptie kon schrijven.
Mariëlle de Bruin, Mei 2003
Contactgegevens auteur: Bachstraat 34, 3335 CK Zwijndrecht
Samenvatting Aanleiding Op 1 april 2002 is de Flora – en faunawet (hierna aangeduid als Ffw) in werking getreden. Het doel van de wet is tweeledig: 1. Het beschermen van alle in het wild levende inheemse en uitheemse dier - en plantensoorten op het Nederlandse grondgebied, waarbij het erkennen van de intrinsieke waarde van een plant of dier staat voorop staat. 2. De implementatie van de Europese Vogel – en Habitatrichtlijn wat betreft de soortenbescherming. Over de Ffw wordt nog al eens de opmerking gemaakt dat “Nederland op slot gaat”. Hiermee wordt bedoeld dat ruimtelijke ontwikkelingen niet meer mogelijk zijn door het voorkomen van beschermde dier – en plantensoorten in het kader van de Ffw. Veelal blijkt dat een onderzoek naar beschermde soorten ontbreekt of onvoldoende adequaat is uitgevoerd, waardoor ruimtelijke planontwikkeling extra vertraging oploopt of zelfs geblokkeerd wordt. De reactie dat “Nederland op slot gaat” is wel begrijpelijk, gezien de complexe structuur van de Ffw en het ontbreken van definiëringen van essentiële bepalingen. Opvallend is het daarom des te meer dat tot op heden een goede, op de praktijk toegesneden, uitleg niet voorhanden is. Het adviesbureau RBOI - Rotterdam BV, specialist op het gebied van de ruimtelijke ordening, krijgt regelmatig te maken met de werking van de Ffw bij een ruimtelijke ingreep. Dan blijkt dat een praktijkgerichte uitleg onontbeerlijk is. Hoewel er geen directe afstemmingsbepalingen tussen de Ffw en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)/Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) zijn opgenomen, is er wel degelijk sprake van een belangrijke relatie tussen de Ffw en de WRO/Bro. Zo geldt bij een toekomstige ruimtelijke ingreep volgens de Bro een onderzoeksplicht (art. 6 en 9 Bro). Deze onderzoeksplicht geeft aan dat er voor een toekomstige ruimtelijke ontwikkeling onderzoek verricht moet worden naar de bestaande toestand van het gebied en naar de mogelijke, wenselijke ontwikkelingen in dat gebied. Hieronder valt ook een onderzoek in het kader van de Ffw. Immers, door een voorgenomen ruimtelijk plan of project kunnen er schadelijke handelingen plaatsvinden ten aanzien van beschermde dier – en plantensoorten en hun leefgebieden. Voordat een ruimtelijk plan of project wordt vastgesteld, is het essentieel dat al in een vroeg stadium duidelijk is of er daadwerkelijk verstoring van de beschermde soorten en hun leefgebieden optreedt en of hiervoor ontheffing kan worden aangevraagd en “redelijkerwijs” zal worden verleend. Doel – en probleemstelling Dit verslag “Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora – en faunawet gewogen” heeft als doel: “Het opstellen van een leidraad voor het toepassen van de Flora –en faunawet bij ruimtelijke relevante plannen en projecten voor het adviesbureau RBOI door inzicht te geven in de praktische uitvoering van deze wet.” Het eindproduct is een praktisch schematisch stappenplan, dat RBOI kan gebruiken bij de advisering. De probleemstelling omvat een tweetal hoofdvragen: 1 Hoe dient de onderzoeksplicht in het kader van de Flora –en faunawet te worden vertaald naar en uitgevoerd in de praktijk? In het bijzonder gaat het om de criteria voor ontheffingverlening ex artikel 75 Flora – en faunawet. 2
Wanneer is ecologisch onderzoek nodig en hoe dient deze er dan uit te zien? Op welke manier kan het ecologisch onderzoek het beste worden opgenomen in een ruimtelijk plan, te weten: streekplan, regionaal structuurplan en bestemmingplan?
Hierna volgt een samenvatting van de beantwoording van de twee hoofdvragen.
-2-
Hoofdvraag 1
Onderzoeksplicht in het kader van de Ffw bij een ruimtelijke ingreep
De onderzoeksplicht bestaat uit de volgende stappen: 1. Zijn er beschermde soorten ingevolge de Ffw aanwezig? Zo ja, wat is de status van de beschermde soorten? Daarbij wordt onderscheid gemaakt in: •
Alle van nature in het wild levende vogels en alle dier - en plantensoorten die vermeld staan in bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Deze categorie wordt in de praktijk aangeduid als de “extra beschermde soorten”; • Alle overige dier – en plantensoorten, welke in de praktijk als “gewone beschermde soorten” bekend staan. Het gaat hier om veel voorkomende soorten, zoals de egel, konijn, mol en de gewone pad. Tevens moet worden nagegaan of in of nabij het plangebied beschermde leefgebieden door Gedeputeerde Staten zijn aangewezen. 2. Indien beschermde soorten aanwezig zijn, dient bepaald te worden of de voorgenomen handelingen in strijd zijn met de verbodsbepalingen van de Ffw. Relevante verbodsbepalingen ten aanzien van een ruimtelijke ingreep zijn art. 8 t/m 11 Ffw: Artikel 8: “Het is verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.” Artikel 9: “Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.” Artikel 10: “Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.” Artikel 11: ”Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust - of verblijfsplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.” 3. Indien door de voorgenomen handelingen verbodsbepalingen, hier in het bijzonder art. 8 t/m 11 Ffw, worden overtreden, zal moeten worden bepaald of er ontheffing kan worden verleend. Op grond van art. 75, lid 3 Ffw bestaat de mogelijkheid dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna aangeduid als LNV) ontheffing kan verlenen van onder andere art. 8 t/m 11 Ffw. Om te achterhalen welke ontheffingscriteria van toepassing zijn, is van belang om te weten welke beschermde soorten in het geding zijn. Bij het beoordelen van ontheffingsaanvragen ex artikel 75 wordt onderscheid gemaakt in de volgende drie categorieën. Tabel 1
Categorieën beschermde soorten en bijbehorende ontheffingscriteria
Categorie 1 Beschermde inheemse vogels
Ontheffing kan verleend worden, indien: •
2
Soorten genoemd in bijlage IV van de • Habitatrichtlijn en ingevolge artikel • 75, lid 5, bij AMvB aangewezen bedreigde soorten (AMvB nog op te stellen) •
3
“Gewone” beschermde soorten
2
• •
Geen ontheffing mogelijk, aangezien dwingende redenen van groot openbaar belang geen grond zijn voor het 1 verlenen van ontheffing Er geen andere bevredigende oplossing bestaat èn Sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu gunstige effecten èn Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort èn; Sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk 3 geaccepteerde activiteit
1
Ontheffingverlening is wel mogelijk op andere gronden (zie art. 9, lid 1 Vogelrichtlijn). Hieronder vallen soorten die niet zijn opgenomen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn en die niet ingevolge artikel 75, lid 5 bij AMvB zijn aangewezen, met uitzondering van beschermde inheemse vogels. 3 Dit criterium wordt niet expliciet genoemd in de Ffw, maar volgt, volgens Ministerie van LNV, wel uit de aanhef van de Ffw en uit art. 2 Ffw (de zorgplicht). 2
-3-
Op termijn zal er een vierde categorie bijkomen. Deze categorie omvat (zeer) algemeen voorkomende soorten. Voor deze soorten is geen ontheffing meer nodig, omdat ze onder een algemene vrijstelling vallen. Er dient wel aan een tweetal voorwaarden te worden voldaan: • Er dient sprake te zijn van in het maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten èn; • Bij het verwonden en doden van dieren moet het gaat om redenen van openbaar belang, waaronder begrepen sociale en economische belangen. Hieronder volgt een toelichting op de ontheffingscriteria, zoals gesteld in tabel 1. Aangezien definities van de ontheffingscriteria tot op heden ontbreken, is het voor de uitvoeringspraktijk essentieel hier nader op in te gaan. Voor “extra” beschermde soorten is een drietal ontheffingscriteria van belang: 1. Er is geen andere bevredigende oplossing èn; 2. Er is sprake van dwingende redenen van groot openbaar belang èn; 3. Er wordt geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. 1 Geen andere bevredigende oplossing De bewoordingen “geen andere bevredigende oplossing” zijn afkomstig van de Vogel – en Habitatrichtlijn. Gezien de uitleg van de Europese Commissie en de jurisprudentie, dient bij een onderzoek naar een andere bevredigende oplossing niet alleen naar alternatieve locaties, maar ook naar alternatieve ingrepen te worden gekeken. 2 Dwingende redenen van groot openbaar belang Dit criterium is afkomstig van de Habitatrichtlijn. Het criterium houdt in dat er sprake moet zijn van een algemeen belang en niet van een particulier belang of het belang van enkelingen. Jurisprudentie geeft aan dat hieronder ook regionale belangen kunnen vallen (zoals regionale werkgelegenheid), mits overtuigend aangetoond met actuele gegevens. Tevens blijkt uit jurisprudentie dat niet op voorhand kan worden aangenomen dat een rijksdoelstelling tevens een dwingende reden van groot openbaar belang is. Voor vogels kan geen ontheffing worden verleend op grond van dwingende redenen van groot openbaar. Weliswaar moet ook voor vogels aan alle gestelde criteria voor ontheffingverlening worden voldaan, maar volgens het Ministerie van LNV treden er geen problemen op voor het voorgenomen plan of project. Werkzaamheden dienen buiten het broedseizoen plaats te vinden. Het is overigens maar de vraag of hier geen strijdigheid met de Vogelrichtlijn ontstaat, aangezien deze aangeeft dat er ook een zorgplicht buiten het broedseizoen is. 3 Geen afbreuk aan de gunstige staat van instandhouding van de soort Inzichtelijk dient te worden gemaakt wat de effecten van de voorgenomen handelingen zijn op: • De populatieomvang. Op welk niveau de populatie moet worden getoetst, hangt af van de mate van bedreiging en omvang van de soort; • Natuurlijk verspreidingsgebied van de soort. Hierbij is het van belang of er sprake is van verstoring van een kerngebied; • Natuurlijkheid van de situatie. Komt of de soort “toevallig” in het plangebied voor of vormt de biotoop een onderdeel van het leefgebied van de soort? Indien de gunstige staat wel in het geding komt, dienen maatregelen te worden genomen om de instandhouding te garanderen. Dit kan door compenserende, maar ook door mitigerende maatregelen te nemen. De termen compensatie en mitigatie staan niet in de Ffw.
-4-
Voor “gewone” beschermde soorten is een tweetal ontheffingscriteria van belang: 1. Er wordt geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort èn; 2. Er is sprake van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit. 1 Geen afbreuk aan de gunstige staat van instandhouding van de soort Bij de “gewone” beschermde soorten gaat het om de populatieomvang op nationaal niveau. Wanneer er sprake is van daadwerkelijke aantasting, dient door ecologische specialisten bepaald te worden. Momenteel bestaan hierover nog geen richtlijnen van het Ministerie van LNV. Indien de gunstige staat van instandhouding van de soort wel in het geding komt, dienen maatregelen te worden genomen. Dit kan door compenserende en mitigerende maatregelen te nemen. 2 Redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit Hoewel het criterium “een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit” niet nadrukkelijk staat vermeld in de Ffw, dient, volgens het ministerie van LNV, wel aan dit criterium voldaan te worden. Hieronder worden verstaan activiteiten die in de samenleving op grote schaal plaatsvinden en algemeen geaccepteerd zijn. Ruimtelijke plannen en projecten vallen hier onder.
Ten aanzien van de onderzoeksplicht dienen alle genoemde stappen in een ecologisch rapport te worden verwerkt. Tevens moeten de resultaten van het ecologisch onderzoek in de toelichting van het betreffende ruimtelijk plan te worden opgenomen. Zodoende kan worden aangegeven dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening zorgvuldig en volledig onderzoek heeft plaatsgevonden, ook naar de belangen van voorkomende beschermde soorten. Er is geen richtlijn in de mate van gedetailleerdheid wat betreft de weergave van de resultaten. Wat in de toelichting van een ruimtelijk plan kan worden opgenomen, zie aandachtspunten onder “Opzet ecologisch onderzoek”
Hoofdvraag 2
Noodzaak en opzet ecologisch onderzoek in het kader van de Flora – en faunawet bij een ruimtelijke ingreep
Noodzaak ecologisch onderzoek Op de vraag wanneer ecologisch onderzoek nodig is, kan het volgende worden aangegeven: Indien er beschermde soorten in het kader van de Flora – en faunawet in of in de nabijheid van het betreffende plangebied aanwezig zijn. Aangezien tot op heden zelfs zeer algemeen voorkomende soorten zoals een mol en een egel beschermd zijn, is ecologisch onderzoek bij een ruimtelijke ingreep altijd noodzakelijk. Opzet ecologisch onderzoek Aanbevolen wordt de volgende onderdelen in een ecologisch onderzoek op te nemen: Juridisch kader • Het juridische kader van de Ffw. Geef het doel van de Ffw, de werking ten aanzien van ontheffingverlening bij ruimtelijke ingrepen (art. 75 Ffw) en de rechtsgevolgen hiervan aan. Het kan het verstandig zijn ook de Vogel – en Habitatrichtlijn te bespreken als gebiedsbescherming mede een rol speelt. • Uit het juridische kader moet duidelijk worden waaraan de soorten straks in het rapport worden getoetst. Voor wat betreft definiëring van relevante begrippen is het raadzaam om, zolang er nog geen definitieve circulaire is uitgebracht, de toelichting die de Europese 4 Commissie bij de Habitatrichtlijn geeft en de reeds bestaande jurisprudentie, te gebruiken. 4
Publicatie “Beheer van Natura 2000 gebieden”, Europese Commissie, 2000
-5-
Gegevensonderzoek Vermeld of in het plangebied “extra” dan wel “gewone” beschermde soorten voorkomen. Informatieverzameling kan het beste als volgt plaatsvinden: • Bestaande informatie: hiertoe kan het Natuurloket worden geraadpleegd. Deze website geeft een eerste indruk van de aanwezige beschermde soorten in het betreffende plangebied en de van de mate waarin het plangebied reeds is onderzocht. Gegevens zijn mede afkomstig van specialistische soortenorganisaties. Gedetailleerdere gegevens kunnen tegen betaling bij deze organisaties worden opgevraagd. • Veldbezoek: voor een goede interpretatie is een veldbezoek altijd noodzakelijk. • Veldonderzoek: indien onvoldoende informatie beschikbaar is, dient veldonderzoek te worden gepleegd. Veldonderzoek is specialistisch en seizoengebonden werk. Gezien de verschillende leefwijzen van de te onderzoeken soorten dienen hierop ook de inventarisatiemethoden te worden afgestemd. Overige aandachtspunten bij gegevensonderzoek: • Geef aan of de inventarisaties van de soorten adequaat en representatief zijn; • Vermeld tevens de gehanteerde onderzoeksmethoden (zowel aangeleverde gegevens als veldonderzoek, indien van toepassing), de periode van monitoring en de ouderdom van gebruikte gegevens; • Gebruik duidelijke bewoordingen. Wijze van effectbeschrijving en conclusies • Indien de voorgenomen handelingen in strijd zijn met de verbodsbepalingen van de Ffw, dient te worden vermeld welke verbodsbepalingen overtreden worden; • Vervolgens moeten de effecten van de ruimtelijke ingreep op de betreffende soorten worden beschreven. Het is raadzaam om effecten te categoriseren en om aan te geven of de effecten optreden in de aanleg - en/of gebruiksfase; • Vervolgens dient te worden aangegeven of aan de ontheffingscriteria wordt voldaan, zoals weergegeven in het juridische kader. Tevens moeten de mitigerende en compenserende maatregelen vermeld worden; • Als eindconclusie moet vermeld worden of er de verwachting bestaat dat de ontheffing “redelijkerwijs” zal worden verleend. Het kan mogelijk zijn dat de ontheffing reeds is afgegeven. Dit dient dan tevens in de toelichting worden opgenomen. Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Aanbevolen wordt te vermelden in de toelichting: • Het juridisch kader van de Ffw. Geef kort het doel van de Ffw, de werking ten aanzien van ontheffingverlening bij ruimtelijke ingrepen (art. 75 Ffw) en de rechtsgevolgen aan. • Vermeld of in het plangebied “extra” dan wel “gewone” beschermde soorten voorkomen. Om aan te geven om welke soorten het gaat, kan worden verwezen naar het ecologische rapport, welke separaat of als bijlage aan het plan kan worden toegevoegd; • Geef ook aan of de inventarisaties van de soorten adequaat en representatief zijn; • Neem een korte beschrijving op van de effecten. Geef in de vorm van conclusies aan of aan de ontheffingscriteria wordt voldaan, zoals weergegeven in het juridische kader. Vermeld ook welke mitigerende dan wel compenserende maatregelen noodzakelijk zijn; • Vermeld of het te verwachten valt dat de ontheffing “redelijkerwijs” zal worden verleend. Mogelijk is de ontheffing reeds is afgegeven. Dan dient dit tevens in de toelichting worden opgenomen. Bovenstaande samenvatting is uitgebreider weergegeven in een interactief stappenplan voor een onderzoek in het kader van de Flora – en faunawet bij een ruimtelijke ingreep (bijlage 4). Daarbij wordt tevens een interactieve leidraad voor het bijbehorende ecologisch onderzoek gegeven (bijlage 8).
-6-
INHOUDSOPGAVE 1
Inleiding…........................................................................................................9
2
Achtergrond Flora - en faunawet.................................................................11
2.1 2.2 2.3
Ontstaanswijze Flora- en faunawet ...........................................................................11 Opbouw van de Flora - en faunawet .........................................................................14 Werking van de Flora - en faunawet .........................................................................14 2.3.1 Aanwijzing van beschermde soorten .............................................................15 2.3.2 Verbodsbepalingen ....................................................................................... 17 2.3.3 Vrijstelling - en ontheffingsbepalingen ...........................................................18 2.3.3.1 2.3.3.2
2.4
3
3.1 3.2
4
4.1
4.2
5
Ontwerp – AMvB: algemene vrijstelling ....................................................... 20 Ontwerp – AMvB: vaststelling lijsten bedreigde soorten.............................. 22
2.3.4 Beschermde leefomgeving ............................................................................25 Betekenis van de Flora- en Faunawet voor ruimtelijk relevante besluiten .................26
Uitvoeringspraktijk ontheffingverlening artikel 75 Flora – en faunawet ..29
Relevante begrippen Flora – en faunawet ten aanzien van onhteffingverlening ........29 3.1.1 Verbodsbepalingen .......................................................................................30 3.1.2 Ontheffingscriteria artikel 75 leden 4 en 5 Flora- en faunawet .......................35 Ecologisch onderzoek in het kader van de Flora – en faunawet bij een ruimtelijke ingreep.....................................................................................................42 3.2.1 Schaalniveau onderzoek ...............................................................................44 3.2.2 Gegevensonderzoek .....................................................................................45 3.2.3 Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies.......................47 3.2.4 Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen .....................47
Conclusies en aanbevelingen......................................................................48
Conclusies en aanbevelingen begrippenkader ontheffingverlening artikel 75 Flora – en faunawet ...................................................................................48 4.1.1 Verbodsbepalingen .......................................................................................48 4.1.2 Ontheffingscriteria artikel 75, leden 4 en 5 Flora – en faunawet ....................49 Conclusies en aanbevelingen ecologisch onderzoek in het kader van Flora- en faunawet bij een ruimtelijke ingreep ...........................................................51
Slotopmerkingen...........................................................................................53
Begrippen – en afkortingenlijst ..............................................................................56 Literatuurlijst…….....................................................................................................57 Jurisprudentieoverzicht ..........................................................................................60 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5
Wettekst Flora – en faunawet ............................................................................................ 61 Overzicht huidige aangewezen beschermde soorten in het kader van de Flora- en faunawet ............................................................................................................. 66 Overzicht toekomstig vrij te stellen soorten in het kader van de Flora – en faunawet....... 74 Stappenplan Flora –en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep ........................... 76 Interviews Ministerie LNV (directie Natuurbeheer en regiodirecties)................................. 79 5.1 Interview Ministerie LNV directie Natuurbeheer ................................................... 80 5.2 Interview Ministerie LNV regiodirectie Noord - West ............................................ 85 5.3 Interview Ministerie LNV regiodirectie Noord........................................................ 90 5.4 Interview Ministerie LNV regiodirectie Oost .......................................................... 94 5.5 Interview Ministerie LNV regiodirectie Zuid - West ............................................... 99 5.6 Interview Ministerie LNV regiodirectie Zuid......................................................... 103
-7-
Bijlage 6
Bijlage 7 Bijlage 8
Beschrijving ecologisch onderzoeken van casus ............................................................ 108 6.1 Algemene opmerkingen ecologisch onderzoek .................................................. 108 6.2 N 470 - West ....................................................................................................... 111 6.3 Woningbouwlocatie Kernhem ............................................................................. 113 6.4 Baggerspeciedepot Hollandsch Diep.................................................................. 115 6.5 WTCW - terrein Amsterdam................................................................................ 117 6.6 Rijksweg A 73 – Zuid .......................................................................................... 119 Voorbeeld opname ecologisch onderzoek in toelichting ruimtelijke plannen ................. 122 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep ............. 125
-8-
1
Inleiding
Aanleiding “Bunzing frustreert aanleg nieuwe weg N470” (Haagsche Courant, 19-12-2002); “Hagedis blokkeert bouw bungalows” (Staatscourant nr. 25, 5-2-2003) Zomaar een greep uit de veelheid van krantenberichten die betrekking hebben op de Flora – en faunawet. Het signaal dat bepaalde dier – en plantensoorten voor de nodige ophef en vertraging bij ruimtelijke projecten kunnen zorgen, is ondertussen wel duidelijk geworden. Menig plan is door de rechter geblokkeerd wegens het ontbreken of onzorgvuldig uitvoeren van een onderzoek in het kader van de Flora – faunawet naar beschermde dier – en plantensoorten. Het bestaan van, maar veel belangrijker de verplichtingen voortkomend uit de Flora - en faunawet, kunnen niet worden genegeerd mede gezien de eisen gesteld in de Europese Vogel – en Habitatrichtlijn. De Flora- en faunawet, maar ook de toekomstige Natuurbeschermingswet zijn mede ontstaan door de Europese Vogel –en Habitatrichtlijnen. Ook het adviesbureau RBOI, gespecialiseerd in de ruimtelijke ordening, wordt regelmatig geconfronteerd met de werking van de Flora- en faunawet. Hierbij blijkt dat een goede, maar vooral praktijkgerichte uitleg van het toepassen van deze wet bij ruimtelijke ingrepen onontbeerlijk is. Echter, op essentiële punten ontbreekt deze praktische uitleg, omdat de toelichting op de Flora – en faunawet ontoereikend is of jurisprudentie op bepaalde punten vooralsnog ontbreekt. Een praktische uitleg is noodzakelijk gezien de wettelijke onderzoeksplicht in het Besluit op de ruimtelijke ordening. Deze onderzoeksplicht geeft aan dat er voor een toekomstige ruimtelijke ontwikkeling onderzoek verricht moet worden naar de bestaande toestand van het gebied en naar de mogelijke, wenselijke ontwikkelingen in dat gebied. Uit de voorhanden zijnde jurisprudentie blijkt dat onder deze onderzoeksplicht mede een onderzoek in het kader van de Flora – en faunawet valt. Doel – en probleemstelling Dit verslag “Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora – en faunawet gewogen” heeft dan ook als doel: “Het opstellen van een leidraad voor het toepassen van de Flora- en faunawet bij ruimtelijke relevante plannen en projecten voor het adviesbureau RBOI door inzicht te geven in de praktische uitvoering van deze wet.” Het eindproduct is een praktisch schematisch stappenplan, dat RBOI kan gebruiken bij de advisering. De probleemstelling omvat een tweetal hoofdvragen: 1. Hoe dient de onderzoeksplicht in het kader van de Flora- en faunawet te worden vertaald naar en uitgevoerd in de praktijk? In het bijzonder gaat het om de criteria voor ontheffingverlening ex artikel 75 Flora – en faunawet. 2.
Wanneer is ecologisch onderzoek nodig en hoe dient deze er dan uit te zien? Op welke manier kan het ecologisch onderzoek het beste worden opgenomen in een ruimtelijk plan, te weten: streekplan, regionaal structuurplan en bestemmingplan?
Afbakening onderzoek Deze scriptie gaat in op die delen van de Flora- en faunawet die relevant zijn voor de ruimtelijke ordening. Bepalingen van de Flora- en faunawet zoals de jacht, eendenkooien, het rapen van kievitseieren, het prepareren van dieren, het beheer en de bestrijding van schade van dieren worden buiten beschouwing gelaten. Centraal staan in dit onderzoek de planfiguren uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in het bijzonder het bestemmingsplan, de zelfstandige project- procedure, het regionaal structuurplan en het streekplan. Voor deze selectie is gekozen vanwege de juridische bindende werking, uitgaande van de opname van concrete beleidsbeslissingen in het regionaal structuurplan en het streekplan. Natuurlijk speelt op rijksniveau de Planologische Kernbeslissing een belangrijke rol, echter gezien het terrein van de advisering van RBOI, zal hieraan verder geen aandacht worden besteed. Advisering door RBOI concentreert zich op bovengenoemde plannen.
-9-
Werkwijze Bij het schrijven van het verslag is er een uitgebreid literatuur -en jurisprudentieonderzoek verricht. Aangezien een aantal gehanteerde begrippen in de Flora- en faunawet veelal onvoldoende of niet uitgekristalliseerd zijn, was het noodzakelijk om interviews te houden met het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Daarbij is er voor gekozen om zowel de hoofddirectie Natuurbeheer als de vijf onderliggende regiodirecties te interviewen. De reden hiervoor is dat de regiodirecties dagelijks met de Flora- faunawet van doen hebben. Aangezien er tot op heden geen duidelijk werkkader is, kunnen de regiodirecties de Flora- en faunawet verschillend interpreteren. Hoewel de interviews na goedkeuring door de hoofddirectie en de regiodirecties zijn opgenomen en verwerkt in het verslag, betreft het hier een momentopname van interpretaties van de huidige stand van zaken. Gaandeweg in het verslag zal duidelijk worden dat de Flora –en faunawet (op termijn) aan veranderingen onder hevig is. Tevens zal jurisprudentie nadere invulling van de wet geven. Hierdoor kunnen dus ook standpunten wijzigen. Ten aanzien van illustraties kan worden opgemerkt, dat indien bronvermelding ontbreekt, het een bewerking van de auteur betreft. Leeswijzer In hoofdstuk 2 bevat een korte schets van de voorgeschiedenis van de Flora- en faunawet. Daarna zijn enkele essentiële delen van de Flora – en faunawet, die van belang zijn voor een ruimtelijke ingreep, nader uiteen gezet. Hoofdstuk 2 eindigt met een globaal stappenplan, waarin de besproken delen zijn verwerkt. Dit theoretische stappenplan dient als basis bij hoofdstuk 3. In hoofdstuk 3 staat de praktische uitvoering van het theoretische stappenplan centraal. Hierbij wordt ingegaan relevante begrippen ten aanzien van ontheffingverlening. Daarnaast staat de manier van het opzetten van een ecologisch onderzoek centraal. Immers, indien blijkt dat deze onvolledig of incorrect is uitgevoerd, zal deze in een later stadium bij een rechter onderuit worden gehaald. Hoofdstuk 4 wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen. De aanbevelingen worden gedaan in de vorm van een interactief stappenplan voor een onderzoek in het kader van de Flora – en faunawet bij een ruimtelijke ingreep (bijlage 4). Daarbij wordt tevens een interactieve leidraad voor het bijbehorende ecologisch onderzoek gegeven (bijlage 8). Tot slot volgen nog enkele slotopmerkingen in hoofdstuk 5. Tot slot Deze scriptie is in het kader van een afstudeeropdracht van de HBO – opleiding Ruimtelijke Ordening en Planologie geschreven. Hoewel de opleiding zich niet richt tot onderwerpen zoals de Flora – en faunawet is door persoonlijke interesse en signalen uit de praktijk dit toch als afstudeeronderwerp gekozen. Door het beschrijven en analyseren van het raakveld tussen ruimtelijke ordening en de Florafaunawet wordt zodoende gestreefd een bijdrage te leveren aan een goede invulling van ruimtelijke plannen enerzijds en het belang van het behoud van flora en fauna anderzijds.
- 10 -
2
Achtergrond Flora - en faunawet
Op 1 april 2002 is de Flora - en faunawet (hierna aangeduid als Ffw) in werking getreden. Het doel van deze wet is het beschermen van alle in het wild levende inheemse en uitheemse dier - en plantensoorten op het Nederlandse grondgebied. Met de bescherming wordt getracht de instandhouding en herstel van een verscheidenheid aan planten – en diersoorten na te streven. 4 Het erkennen van de intrinsieke waarde van een plant of dier staat voorop. Planten en dieren vormen immers een onvervangbaar deel van het leven op aarde. De implementatie van de Europese Vogel – en Habitatrichtlijn vormt, zoals ook geldt voor de toekomstige Natuurbeschermingswet, een ander doel van de Ffw. De Ffw vervangt een aantal wetten dat voorheen betrekking had op de bescherming van dier - en plantensoorten, te weten: • de Vogelwet 1936; • de Jachtwet; • de Natuurbeschermingswet (alleen hoofdstuk V: de soortenbescherming); • de Nuttige Dierenwet 1914; • de Wet Bedreigde uitheemse dier - en plantensoorten (Wet Budep).
2.1
Ontstaanswijze Flora- en faunawet
Er zijn in internationaal verband door de Nederlandse Staat verplichtingen aangegaan voor de bescherming van natuur en milieu. Op wereldschaal is er het CITES –verdrag (1973) betreffende de internationale handel in beschermde plant - en diersoorten en de Conventie van Bonn (1979) over de bescherming van trekkende wilde diersoorten gesloten. In Europa is met name het Verdrag van Bern (1979) en de Vogel – en Habitatrichtlijn van belang, welke hieronder nader uiteen worden gezet. Verdrag van Bern 5 Het Verdrag van Bern is in 1979 tot stand gekomen en in 1982 in werking getreden. Het verdrag is mede ondertekend door de Europese Gemeenschap. Daarnaast heeft Nederland het verdrag als afzonderlijk land tevens geratificeerd. Het verdrag heeft als doel het beschermen van wilde planten en dieren en hun natuurlijke leefmilieus in Europa. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de soorten, die met uitsterven bedreigd worden en kwetsbaar zijn.Deze soorten zijn opgenomen in de bijlagen van het Verdrag. Deelnemende lidstaten aan het verdrag moeten maatregelen nemen om populaties van de dier - en plantensoorten en hun leefmilieus te beschermen en in stand te houden. Het verdrag maakt een onderscheid tussen twee categorieën van te beschermen soorten: “streng” beschermde dier – en plantensoorten (Bijlage I en II van de Conventie) en de ”gewone” beschermde diersoorten (Bijlage III van de Conventie). Aantasting van de beschermde soorten is alleen toegestaan in een aantal limitatief opgesomde situaties. Nederland heeft aan het verdrag uitvoering gegeven door onder andere het opstellen van de zogenaamde “Rode Lijsten” (ingevolge art. 1 en 3 Verdrag van Bern). Een Rode Lijst is een nationale lijst van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier - en plantensoorten. Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (hierna LNV) stelt deze lijsten op. De Lijsten dienen als graadmeter om de effectiviteit van het natuurbeleid vast te stellen en om te bepalen waarop het natuurbeleid zich in het vervolg moet gaan richten. Provincies gebruiken mede deze Rode Lijsten om hun beleid ten aanzien van bedreigde soorten vast te stellen. Vogel - en Habitatrichtlijn 6 7 In 1979 is de Vogelrichtlijn en in 1992 de Habitatrichtlijn door de Europese Unie vastgesteld. De Vogelrichtlijn richt zich op het behoud van de vogelstand en de Habitatrichtlijn op de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (met uitzondering van vogels). Beide verdragen zijn complementair aan elkaar en in de praktijk loopt de werking van beide richtlijnen grotendeels parallel. De Vogel - en Habitatrichtlijn geven bindende regels voor de lidstaten van de Europese Unie. 4
Brochure “Ter bescherming van onvervangbare flora en fauna”, Algemene toelichting op de Flora en fauna, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna min LNV), april 2002 en de aanhef van de Ffw 5 Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural habitats, Tractatenblad 1980, nr. 60 6 Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand 7 Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
- 11 -
De bescherming van zowel de Vogel –als de Habitatrichtlijn kan worden gesplitst in een gebiedsbescherming en een soortenbescherming. Gebiedsbescherming Bij de gebiedsbescherming worden “speciale beschermingszones” vastgesteld. Deze zones worden ook wel aangeduid als Vogel – en Habitatrichtlijngebieden. Het vaststellen van de gebieden gebeurt aan de hand van selectiecriteria en soorten die vermeld staan in bepaalde bijlagen van de Vogel - en Habitatrichtlijn. Het gaat om vogelsoorten die zijn weergegeven in Bijlage I van de Vogelrichtlijn en habitats en overige dier - en plantensoorten die in Bijlage I respectievelijk II van de Habitatrichtlijn zijn vermeld. Het betreft soorten die van communautair belang worden geacht, waarvoor het aanwijzen van speciale beschermingszones door de Lidstaten vereist is. Ingrepen in deze zones zijn slechts onder limitatief opgesomde voorwaarden toegestaan. Soortenbescherming Bij de soortenbescherming gaat het om de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende soorten. De Vogelrichtlijn beschermt alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied waarop het verdrag betrekking heeft. Het aantasten van de soorten en hun voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats is niet toegestaan. Wat betreft handel of jacht geeft de Vogelrichtlijn beperkte mogelijkheden aan voor alleen vogels die voorkomen in Bijlagen II of III van de Vogelrichtlijn. De Habitatrichtlijn maakt een onderscheid tussen: • Dier – en plantensoorten van communautair belang die strikt moeten worden beschermd (Bijlage IV) en; • Dier – en plantensoorten van communautair belang waarvoor het onttrekken aan de natuur en de exploitatie aan beheersmaatregelen kunnen worden ontworpen (Bijlage V). Voor de soorten voorkomend in bijlage IV moeten door de lidstaten een hele reeks van verboden worden ingesteld. Te denken valt aan: het verbod van het opzettelijk vangen, doden van dieren of afsnijden van planten. Tevens zijn bepaalde vormen van vervoer van levende dieren ontoelaatbaar. Slechts onder bepaalde voorwaarden kan van deze verboden worden afgeweken. Of een voorgenomen ruimtelijke plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van het betreffende plangebied, toch realiseerbaar is, hangt af van het beschermingsregime van bijlagen IV en V. Voor de soorten uit bijlage IV gelden er zwaardere criteria dan voor soorten uit bijlage V. Implementatie in nationaal recht Zoals uit bovenstaande blijkt, zijn de Vogel - en Habitatrichtlijn gericht op het beschermen van zowel gebieden (speciale beschermingszones) als soorten. Gebiedsbescherming Kijkend naar de implementatie van de richtlijnen in het nationaal recht, valt op dat de bepalingen van de gebiedsbescherming tot op heden niet goed zijn omgezet. Daarbij gaat het met name om de bepalingen die betrekking hebben voor de ingrepen in en nabij de speciale beschermingszones. Jurisprudentie geeft aan dat er bij de aangewezen vogelrichtlijngebieden de Vogel – en Habitatrichtlijn 8 rechtstreekse werking hebben. Dit betekent dat bij een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling in of bij een aangewezen vogelrichtlijngebied een rechtstreekse toetsing aan de Habitatrichtlijn (art. 6 leden 3 9 en 4) plaatsvindt. Daarentegen wordt over een rechtstreekse werking voor aangemelde 10 Habitatgebieden in de jurisprudentie verschillend gedacht. Recent zijn er prejudiciële vragen gesteld 11 aan het Europese Hof van Justitie of van een rechtstreekse werking van de Habitatrichtlijn (art. 6 leden 3 en 4) mag worden uitgegaan. Speciale beschermingszones in het kader van de Habitatrichtlijn worden, in tegenstelling tot de Vogelrichtlijn, eerst door de lidstaat aangemeld bij de Europese Commissie en vervolgens door de Commissie op een communautaire lijst gezet, waarna de lidstaten gebieden definitief aanwijzen. Momenteel is er een ontwerplijst met aangemelde Habitatrichtlijngebieden gereed, maar deze kan mogelijk nog worden aangepast aangezien 8
Hof van Justitie van de EG (hierna aangeduid als HvJ EG) 2 augustus 1993 c355/90 Santonazaak en HvJ EG, 11 juli 1996 C-44/95 Lappel Bank - zaak 9 Voor ten onrechte niet aangewezen Vogelrichtlijngebieden geldt art. 4 lid 4 Vogelrichtlijn (zie HvJ EG 7 december 2000, zaak C-374/98 Basses Corbières) 10 Geen rechtstreekse werking: ABRS 27 maart 2001, zaaknr.: E01.99.0035. Geen rechtstreekse werking, maar wel beroep op voorzorgsbeginsel art. 10 EG- Verdrag: ABRS 11 juli 2001, zaaknr. 200004042/1 en ABRS, 20 november 2002, zaaknr. 200200490/1 11 ABRS 27 maart 2002, zaaknr.: 200 000 690/1 en 200 101 670/1
- 12 -
betrokkenen op deze lijst via openbare procedure kunnen reageren. De verwachting is dat de officiële aanmelding medio 2003 naar de Europese Commissie wordt verstuurd. 12 Momenteel ligt er een wijzigingsvoorstel van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw) 1998 om gebiedsbepalingen van de Vogel –en habitatrichtlijn te implementeren. Nog onduidelijk is wanneer de gehele nieuwe Nbw in werking treedt. De Nbw richt zich dus op de bescherming van de gebieden. Soortenbescherming Daarentegen zijn de bepalingen van soortenbescherming wel correct omgezet en vastgelegd in de Ffw. Voorheen waren deze soortenbeschermingsbepalingen geïmplementeerd in een aantal nationale wetten, die reeds door de Ffw zijn vervangen. Te denken valt aan onder andere de Jachtwet, Vogelwet en de Wet Bedreigde uitheemse dier - en plantensoorten.
Vogel –en Habitatrichtlijn
Gebiedsbescherming
Soortenbescherming
Nu:
rechtstreekse werking art. 6, 13 leden 3 en 4 Habitatrichtlijn 14 Toekomst: Natuurbeschermingswet 1998
Flora - en faunawet
Figuur 1 Samenhang tussen en implementatie van Europese en nationale wet – en regelgeving Positie van de Flora - en faunawet in het Nederlands natuurbeleid Gezamenlijk geven de Ffw, de (toekomstige) Natuurbeschermingswet (hierna aangeduid als Nbw) en het Meerjarenprogramma Uitvoering Soortenbeleid 2002-2004 inhoud aan de natuurbescherming in Nederland. Nederland heeft zich, naast de min of meer passieve bescherming die de Ffw en de Nbw bieden, tevens verplicht om actief bedreigde soorten te beschermen. Dit is uitgewerkt in het zogenaamde “Meerjarenprogramma Uitvoering Soortenbeleid 2002-2004”. Zo worden bijvoorbeeld soortbeschermingsplannen opgesteld voor sommige soorten op de Rode Lijst en de Vogel - en Habitatrichtlijn. Natuurbeleid Gebiedenbeleid
Soortenbeleid
Passieve bescherming: Nu: rechtstreekse werking art. 6, leden 3 en 4 Habitatrichtlijn Toekomst: Natuurbeschermingswet 1998
Actieve bescherming: Meerjarenprogramma Uitvoering Soortenbeleid 2002-2004
Passieve bescherming: Flora - en faunawet
En reeds: Het aanwijzen van (staats/beschermde) natuurmonumenten (Nbw), Relatienotabeleid en Structuurschema Groene Ruimte met Ecologische Hoofdstructuur
Figuur 2 Overzicht structuur natuurbeleid 12
Kamerstukken TK, 2001-2002, 28171, nr.3 Geldt voor aangewezen Vogelrichtlijngebieden. Ten aanzien van een rechtstreekse werking voor aangemelde Habitatrichtlijngebieden bestaat nog geen duidelijkheid. Voor ten onrechte niet aangewezen Vogelrichtlijngebieden geldt art. 4 lid 4 Vogelrichtlijn 14 Hoewel het jaartal anders doet vermoeden, is deze wet tot op heden nog niet in werking getreden 13
- 13 -
2.2
Opbouw van de Flora - en faunawet 15
De Ffw is een kaderwet, wat inhoudt dat de wet alleen de hoofdlijnen van de regels weergeeft. Een precieze uitwerking van onder andere welke soorten zijn beschermd en onder welke omstandigheden de bescherming plaatsvindt, is geregeld in verscheidene Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) 16 en Ministeriële regelingen. Momenteel zijn er 7 AMvB’s en 15 Ministeriële regelingen. Op hoofdlijnen bestaat de Ffw uit de volgende hoofdstukken: 1. Algemene bepalingen, waar begrippen worden gedefinieerd die in de wettekst worden gebruikt; 2. Dit hoofdstuk vormt het centrale onderdeel van de Ffw. Hierin is aangegeven welke soorten beschermd zijn en op welke soorten de verbodsbepalingen betrekking hebben; 3. Algemene verbodsbepalingen; 4. De beschermde leefomgeving Gedeputeerde Staten hebben de mogelijkheid om kleine gebieden die van belang zijn als leefgebied van beschermde soorten veilig te stellen tegen aantasting; 5. Bijzondere bepalingen Hierin wordt onder andere aangegeven in hoeverre bestuursorganen vrijstelling en ontheffing van verbodsbepalingen kunnen geven en op welke wijze kan worden afgeweken van verbodsbepalingen. Hier komt het “nee, tenzij – principe” naar voren: beschermen staat voorop, ingrijpen vormt een uitzondering. Bepaalde handelingen ten aanzien van dieren en planten zijn slechts onder strikte voorwaarden toegestaan. Tevens komen bijzondere bepalingen omtrent jacht, schadebestrijding, rapen van kievitseieren en het prepareren en houden van dieren aan de orde; 6. In dit hoofdstuk staat het Faunafonds centraal. Hier worden mogelijkheden aangegeven voor tegemoetkoming in schade die aangericht is door beschermde diersoorten; 7. Overige bepalingen; 8. Toezicht, straf – en dwangbepalingen en; 9. Overgangs - en slotbepalingen.
2.3
Werking van de Flora - en faunawet
Bij een toekomstige ruimtelijke ingreep geldt er volgens de Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) een onderzoeksplicht (art. 6 en 9 Bro). Deze onderzoeksplicht geeft aan dat er voor een toekomstige ruimtelijke ontwikkeling onderzoek verricht moet worden naar de bestaande toestand van het gebied en naar de mogelijke, wenselijke ontwikkelingen in dat gebied. Hieronder valt ook een onderzoek in het kader van de Flora- en faunawet. Door een ruimtelijke ingreep kunnen er schadelijke handelingen in het kader van de Ffw plaatsvinden. Bouwactiviteiten kunnen leiden tot verstoring van dieren en vernietiging van groeiplaatsen van planten, waardoor verbodsbepalingen van de Ffw overtreden worden. Dit laat onverlet dat voor elke handeling of activiteit de zogenaamde “zorgplicht” van kracht is, verwoordt in art. 2 Ffw: “Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving”. Dat betekent dat een ieder zò dient te handelen, of juist handelingen na te laten, dat in het wild voorkomende dier – en plantensoorten daarvan géén of zo min mogelijke hinder 17 ondervinden. Om deze zorgplicht na te kunnen komen, moet het nodige achterhaald worden. De onderzoeksplicht 18 bestaat globaal uit de volgende stappen: Allereerst moet bekend zijn welke soorten zijn beschermd volgens de Ffw (2.3.1). Als er beschermde soorten voorkomen, zal bepaald moeten worden of er door de voorgenomen handeling of activiteit verbodsbepalingen worden overtreden (2.3.2). Vervolgens moet er worden gekeken of de vrijstellings - en ontheffingsbepalingen ten aanzien van de verbodsbepalingen van toepassing kunnen zijn (2.3.3). Daarbij wordt tevens ingegaan op de toekomstige ontwikkelingen. Zo komt in 2.3.3.1 een algemene vrijstelling voor algemeen voorkomende soorten aan de orde en 2.3.3.2 staat de ontwerp - AMvB voor het aanwijzen van “streng“ beschermde soorten centraal. Tot slot wordt in 2.3.4 het instrument van het aanwijzen van een beschermde
15
Voor de integrale wettekst van de Flora- en faunawet wordt verwezen naar bijlage 1 Voor een overzicht van AMvB’s en Ministeriële regelingen zie “Handhavingsdocument Flora – en faunawet”, Openbaar Ministerie, 2002, p. 56 17 Brochure “Ondernemen en de Flora- en faunawet”, versie 1.0, januari 2003, min LNV, p. 2 18 In paragraaf 2.4 wordt nadere relatie gelegd met de onderzoeksplicht in het kader van art. 6 en 9 Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) 16
- 14 -
leefomgeving besproken. Dit instrument kan mede een rol spelen in het onderzoek in het kader van de Ffw. De Ffw biedt bescherming door: 1. Het aanwijzen van beschermde soorten (2.3.1) en door het verbieden van bepaalde handelingen die schadelijk zijn voor de beschermde aangewezen planten of dieren (2.3.2); 2. Het aanwijzen van kleine terreinen of objecten als beschermde leefomgeving (2.3.4).
2.3.1 Aanwijzing van beschermde soorten Voorgeschiedenis aanwijzing dier –en plantensoorten Zowel de Vogelwet (1936) als de Nbw (1973) beschermen op individu - niveau. Zo is het onder andere wettelijk verboden beschermde plantensoorten te plukken, af te snijden of uit te steken. Echter, deze wettelijke bescherming is voor een groot aantal beschermde plantensoorten vervallen. Dit valt te verklaren door de criteria die zijn gehanteerd bij de keuze van de te beschermen plantensoorten in de Nbw. Zo zijn alleen plantensoorten beschermd die het gevaar lopen geplukt, uitgestoken of afgesneden te worden vanwege hun fraaie uiterlijk. Maar er zijn echter geen voorbeelden in Nederland bekend van soorten die daadwerkelijk zijn uitgestorven door dergelijke activiteiten. Daarentegen zijn er sinds 1900 wel 50 plantensoorten, waaronder zeldzame soorten, uitgestorven 19 door agrarische beheer. Hierdoor zijn er zeldzame plantensoorten uitgestorven. Dit valt mede te verklaren door de Nota van Toelichting bij de Nbw. Deze gaf aan dat: “Het om praktische redenen wenselijk is dat het aantal beschermde soorten zo beperkt mogelijk te houden. Zo zijn in de lijst geen soorten opgenomen die weliswaar zeldzaam zijn, maar die doordat zij weinig opvallen niet als gevolg 20 van plukken, uitsteken of afsnijden worden bedreigd” Kijkend naar de huidige selectie van beschermde plantensoorten volgens de Ffw, valt op dat vrijwel dezelfde plantensoorten zijn beschermd als in de Nbw. Ten aanzien van de diersoorten is het vooral opvallend dat alle zoogdieren in de Ffw zijn beschermd, terwijl daarvoor vrijwel geen aanleiding bestond. In de Nbw was slechts een beperkte selectie 21 beschermd. Door een amendement van de Tweede Kamer is hier verandering ingekomen. Aanwijzing van beschermde soorten Het aanwijzen van beschermde dier – en plantensoorten heeft op verschillende wijzen plaatsgevonden: • In de wet zelf: Van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, vogels, reptielen, amfibieën en vissen. Welke diersoorten onder de genoemde categorieën vallen, staan vermeld in de Bekendmaking 22 lijsten beschermde inheemse diersoorten. Indien een soort niet voorkomt op de Bekendmakingslijst, maar wel degelijk valt onder een categorie van art. 4, lid 1 Ffw, dan moet de soort als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt. • Bij algemene maatregel van bestuur: 23 Besluit aanwijzing dier – en plantensoorten Flora – en faunawet (hierna: Aanwijzingsbesluit). Het betreft soorten die bescherming behoeven op grond van nationale motieven. • Bij Ministeriële regeling: 24 Regeling aanwijzing van dier – en plantensoorten. Het betreft soorten die aangewezen worden ter uitvoering van internationale verplichtingen en bindende besluiten van de Europese Unie. 19
Beschermde planten en dieren in Nederland, De Natuurbeschermingswet, hoofdstuk Beschermde planten, p.18 en p. 35, Ton van Ewijk, Kosmos – Z & K uitgevers Utrecht/Antwerpen. 20 Overigens zijn in de Ffw wel extra plantensoorten, naast de beschermde plantensoorten van de Nbw, uit bijlage IV van de Habitatrichtlijn eraan toegevoegd. Maar van de honderden genoemde plantensoorten in bijlage IV habitatrichtlijn, komen daadwerkelijk drie soorten in Nederland voor. Te weten: Kruipend moerasscherm, sturmia en drijvende waterweegbree, zie Blad Handhaving, sept/okt 2001, nr. 5, losse bijlage bij artikel “Een worsteling op de vierkante meter”, p. 14 e.v. 21 Als argumentatie werd gegeven “dat er geen overwegende argumenten om deze soorten (bedoeld: zoogdieren) niet bij wet een beschermde status te geven. Weliswaar gaat het soms om wel heel algemene soorten, maar dit geldt ook voor een aantal soorten die vallen onder het regime van de Vogelwet” Zie: Kamerstukken TK, 19921993, 28171, nr.3, p. 30) Opvallend is dat nu op de concept- vrijstellingslijst van beschermde soorten waarvoor geen ontheffing hoeft te worden aangevraagd, een groot aantal zoogdieren staan. Zie ook paragraaf 2.3.3.1 22 Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten, 7 november 2002, Stcr. 13 november 2001, nr. 220 23 Besluit van 28 november 2000, houdende aanwijzing van dier – en plantensoort ingevolge de Flora - en faunawet, Stb. 2000, nr. 523. 24 Regeling aanwijzing dier - en plantensoorten Flora –en Faunawet. Stcrt. 13 maart 2002, nr. 51
- 15 -
Beschermde diersoorten De volgende diersoorten zijn in of krachtens de Ffw aangewezen als inheemse beschermde soort: • Alle inheemse zoogdieren, met uitzondering van: 25 de zwarte rat, bruine rat, de huismuis en gedomesticeerde exemplaren van bunzing, konijn 26 en varken; 27 • Alle vogels die van nature voorkomen op het grondgebied van de Europese Unie , met uitzondering van: gedomesticeerde exemplaren van de grauwe gans, de Europese kanarie, de rotsduif en de 28 wilde eend; 29 • Alle in Nederland voorkomende amfibieën en reptielen ; • Alle in Nederland voorkomende vissen, behalve de soorten waarop de Visserijwet 1963 van 30 toepassing is; • De kreeftachtigen, kevers en dagvlinders, mieren en slakken, die zijn vermeld in Bijlage II van 20 het Aanwijzigingsbesluit; 21 • De bij Ministeriële regeling aangewezen diersoorten; Beschermde plantensoorten Plantensoorten zijn krachtens de Ffw aangewezen als inheemse beschermde soort: 20 • De plantensoorten die zijn vermeld in Bijlage I van het Aanwijzigingsbesluit; 21 • De bij Ministeriële regeling aangewezen plantensoorten. Deze uitvoerige opsomming kan de indruk wekken dat vrijwel de gehele Nederlandse fauna en een groot deel van de flora bij de inwerkingtreding van de Ffw een beschermde status hebben gekregen. Enige nuance is wel op zijn plaats indien naar de Rode Lijsten wordt gekeken. Zoals aangegeven is een Rode Lijst een, op het Verdrag van Bern gebaseerde, nationale lijst van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier - of plantensoorten. Hieruit zou logischerwijs geconcludeerd kunnen worden dat alle Rode Lijsten ook zijn opgenomen in de Ffw, maar het tegendeel is waar. Onderstaande tabel illustreert dat minder dan de helft (46%) van de Rode Lijstsoorten wettelijke beschermd is door de Ffw. Overigens geeft het Ministerie van LNV aan dat er geen achterliggende redenen bestaan voor het feit dat Rode Lijstensoorten wettelijk niet consequent zijn beschermd. Het Ministerie is zich wel bewust van deze situatie en is van plan om op lange termijn 31 deze scheve verhouding weer (enigszins) recht te trekken. Tabel 1 Wettelijke bescherming Rode Lijstsoorten Soortgroep Aantal Rode Waarvan wettelijk Lijstsoorten beschermd Vogels 57 57 (100%) Amfibieën 9 9 (100%) Reptielen 6 6 (100%) Zoogdieren 25 25 (100%) Vlinders 48 26 (54%) Vissen 24 10 (42%) Libellen 27 8 (30%) Planten 130 16 (12 %) Sprinkhanen 18 0 (0%) Totaal 344 157 (46%) Bron: adviesbureau RBOI Afgevraagd dient te worden of hierdoor geen strijdigheid ontstaat met het Verdrag van Bern. Immers, 32 art. 2 van het Verdrag geeft aan dat de lidstaten een zorgplicht hebben ten aanzien van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier - of plantensoorten. Deze zorgplicht geldt ook voor de overige 54% van de Rode Lijstsoorten die niet wettelijk verankerd is via de Ffw. 25
art. 4, lid 1, sub a Ffw art.3 Aanwijzigingsbesluit 27 art.4, lid 1, sub b Ffw 28 art. 4 Aanwijzigingsbesluit 29 art. 4, lid 1, sub c Ffw 30 art. 4, lid 1, sub c Ffw 31 Hoewel de passieve (wettelijke) bescherming momenteel niet optimaal is, worden de Rode Lijstsoorten wel actief beschermd. Te denken valt aan allerlei beheersmaatregelen en soortbeschermingsplannen. Echter, voor veel soorten komen deze maatregelen te laat 32 Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats. Bern, 19 september 1979 26
- 16 -
2.3.2 Verbodsbepalingen Bij de verbodsbepalingen is er een onderscheid tussen: • Verbodsbepalingen over planten op hun groeiplaats en; • Verbodsbepalingen van dieren in hun natuurlijke leefomgeving. Verbodsbepalingen ten aanzien van beschermde inheemse planten Het is verboden om beschermde inheemse planten te plukken, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of te verzamelen of op enig andere wijze de planten van hun groeiplaats te verwijderen (art. 8 Ffw). Verbodsbepalingen ten aanzien van beschermde inheemse dieren • Het is verboden beschermde inheemse dieren te verwonden, te vangen, te bemachtigen of 33 met het oog daarop op te sporen (art. 9 Ffw); 34 • Het is verboden beschermde inheemse dieren opzettelijk te verontrusten (art. 10 Ffw); • Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren behorende tot een beschermde inheemse soort te vernielen, uit te halen, weg te nemen 35 of te verstoren (art.11 Ffw); • Het is verboden eieren van beschermde inheemse dieren te rapen, uit het nest te nemen, te 32 beschadigen of te vernielen (art.12 Ffw). Ten aanzien van de verbodsbepalingen in art.10 Ffw vallen een tweetal punten op: 1. De verbodsbepaling van art. 10 Ffw houdt een meer verstrekkend verbod in dan de vergelijkende bepalingen in art. 5 van de Vogelrichtlijn en art. 12 Habitatrichtlijn. Artikel 10 verbiedt iedere opzettelijke verontrusting van beschermde inheemse diersoorten, terwijl de 36 Vogel –en Habitatrichtlijn minder ver gaan. 2. Genoemde verbodsbepalingen zijn afkomstig van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn en de vroegere Natuurbeschermings- en de Vogelwet. Kijkend naar de oorspronkelijke bepalingen is opvallend dat alleen in art. 10 Ffw het woord “opzettelijk” zo letterlijk uit de HR is overgenomen, terwijl in andere verbodsbepalingen juist dit woord ontbreekt. Waarom alleen bij art. 10 Ffw gekozen is om deze term wel op te nemen, wordt niet duidelijk in de toelichting. De enige argumentatie die wordt gegeven is dat “om te waarborgen dat dieren behorende tot beschermde inheemse soorten zoveel mogelijk 37 ongestoord kunnen leven, dient ook het opzettelijk verontrusten ervan te worden verboden.” Tevens ontbreekt een definitie van “opzettelijk verontrusten”. Kijkend naar een uitspraak van het 38 Europese Hof van Justitie is al snel sprake van “opzettelijk verontrusten”. Het Hof bepaalde dat met 39 opzettelijk handelen, zoals bedoeld in art. 12 Habitatrichtlijn , ieder handelen, wordt bedoeld waarbij men wist dat het een verstoring tot gevolg zou kunnen hebben en toch doorgaat.
33
Deze verbodsbepaling is afkomstig van art. 5 a Vogelrichtlijn (hierna: VR) en art. 12, lid 1, a Habitatrichtlijn (hierna: HR) 34 Deze verbodsbepaling is afkomstig van art. 5 d VR art. 12, lid 1, b HR 35 Deze verbodsbepaling is afkomstig van art. 5 b VR art. 12, lid 1, c en d HR 36 Zo geeft art. 5 van de Vogelrichtlijn aan een verbodsbepaling op te nemen om “vogels met name gedurende de broedperiode niet opzettelijk te verstoren, voor zover een dergelijke verstoring, gelet op de doelstellingen van de richtlijn van wezenlijk van invloed is”. Artikel 12 van de Habitatrichtlijn geeft aan dat er alleen voor soorten uit bijlage IV die opzettelijk verstoord worden, een verbod kan worden ingesteld, vooral tijdens perioden van voortplanting, overwintering en trek zou dit wenselijk zijn. 37 Memorie van Toelichting Flora- en faunawet, 1992-1993, 24 147, nr. p.32 38 HvJ EG 30 januari 2002, M & R 2002, nr. 6, p. 68 e.v. met noot Verschuuren. Zie ook “Ontheffingen van de verbodsbepalingen Ffw”, M Geilswijk, M&R feb 2003, nr. 2, p. 43 e.v. 39 Artikel 12 HR omvat verbodsbepalingen en heeft betrekking op de soortenbescherming
- 17 -
2.3.3 Vrijstelling - en ontheffingsbepalingen De Ffw behandelt diverse vrijstellings- en ontheffingsbepalingen. Kijkend naar de ruimtelijke relevante besluitvorming is met name art. 75 van belang. Op grond van art. 75, lid 1 Ffw kan bij of krachtens AMvB vrijstelling van onder andere art. 8 t/m 12 Ffw gestelde verboden (inhoud zie bovenstaand) worden verleend. Dit is een uitzondering met een algemene reikwijdte. Momenteel is deze AMvB in concept- vorm gereed. Zie bespreking in 2.3.3.1 Op grond van art. 75, lid 3 Ffw bestaat er de mogelijkheid dat de Minister van Landbouw, Natuur en 40 Visserij (LNV) ontheffing kan verlenen van de belangrijkste verboden. In lid 4 en 5 van art. 75 komt aan de orde in welke gevallen een ontheffing kan worden verleend. Leden 4 en 5 vormen samen het zogenaamde “ontheffingskader”. In deze leden staan de toetsingscriteria die aangeven in welke gevallen een ontheffing/vrijstelling kan worden verleend. Dit zijn cruciale bepalingen ten aanzien van de onderzoeksplicht in het kader van de Ffw. De oorspronkelijke inhoud van lid 4 en 5 verschilt met de huidige leden. Hieronder wordt kort ingegaan op het oorspronkelijke versus het recente vrijstelling/ontheffingskader. Daardoor wordt duidelijk waarom bij het beoordelen van een ontheffingsaanvraag onderscheid wordt gemaakt tussen de status van de verschillende beschermde soorten.
Oorspronkelijk vrijstelling/ontheffingskader 41 Vrij snel na de inwerkingtreding van de Ffw is de oorspronkelijke inhoud van lid 4 en 5 aangepast. 42 Zo stelde art. 75 lid 4 (oud) Ffw dat vrijstellingen en ontheffingen slechts kunnen worden verleend wanneer “er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien er geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort”. Kijkend naar de verbodsbepaling van 43 art. 10 Ffw , valt op dat iedere opzettelijke verontrusting van beschermde inheemse diersoorten verboden is. Dat betekent dat ook alledaagse diersoorten als de mol, haas, veldmuis of konijn niet opzettelijk verstoord mogen worden. Concreet hield dit in dat ook voor alledaagse diersoorten het zware beschermingsprincipe van art. 75, lid 4 (oud) en dus onder de strenge voorwaarden voor vrijstelling of ontheffing vielen. Zo bepaalde de Afdeling dat ten aanzien van geen bevredigende oplossing niet kan worden volstaan met een verwijzing naar het alternatievenonderzoek van locaties. Tevens dient te worden gekeken of er geen alternatieven voor de ingreep bestaan. In de praktijk zou dit tot onwerkbare situaties leiden en dat was volgens staatssecretaris Faber 44 (toenmalige Minister van LNV) niet de bedoeling van de wet. Daarom is er bij het beoordelen van een vrijstelling/ontheffing onderscheid gemaakt tussen “extra” beschermde soorten (art. 75, lid 5) en 45 “gewone” beschermde soorten (art. 75, lid 4). Overigens is opvallend dat in art. 75, lid 4 Ffw (oud) reeds bij de inwerkingtreding van de Ffw geen onderscheid tussen de status van de beschermde soorten is aangebracht. Voor de komst van de Ffw, 46 47 gaven art. 25 Nbw 1967 juncto art. 2 Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nbw de toetsingscriteria ten aanzien van vrijstelling/ontheffingen aan. Hierin bestond ten aanzien van het beschermingsregime 48 al onderscheid tussen extra (soorten uit bijlage IV Habitatrichtlijn) en overige soorten.
40
Artikelen 8 t/m 18, 50 t/m 53, 58, 59, tweede lid, 64, tweede lid, en 72, vijfde lid Ffw. Wet van 24 april 2002, houdende wijziging van een aantal bepalingen van de Flora – en faunawet in verband met een verbod op de drijfjacht. Stb 2002, nr. 236. Overigens waren de voorgestelde wijzigingen van de Ffw eerst opgenomen in het voorstel de wet houdende wijziging van de Nbw 1998 ivm Europeesrechtelijke verplichtingen. Gezien de spoedige inwerkingtreding van de Ffw, zijn de wijzigingen opgenomen bij een wijziging ivm het verbod op de drijfjacht. 42 Wet van 25 mei 1998, houdende regels ter bescherming van in het wild levende planten -en dierensoorten (Flora- en faunawet). Stb 1998, nr. 402 43 Wet van 25 mei 1998, houdende regels ter bescherming van in het wild levende planten -en dierensoorten (Flora- en faunawet). Versie geldig vanaf: 1 juli 2002 44 Handelingen TK 2001/2002, blz.3999-4021, nr. 4078, 21 maart 2002 (verbod drijfjacht). Overigens is opvallend dat de uitspraak van de Afdeling al dateert uit 2000. Voor de inwerkingtreding, dus vóór 1 april 2002 heeft de Minister van LNV hier geen gehoor aangegeven. Pas na de inwerkingtreding werden deze wijzigingen doorgevoerd. Zie TK 2001-2002, 28020, nr. 7, p. 3 (toelichting art. 75 Tweede nota van wijziging) 45 Overigens komen de bewoordingen “extra” en “gewone” beschermde soorten in de wettekst niet voor, maar deze worden wel in dagelijkse praktijk gehanteerd. Om niet telkens naar de wetsartikelen van het betreffende beschermingsregime te verwijzen, zullen in het vervolg van deze scriptie de bewoordingen “extra” en “gewone” beschermde soorten worden gebruikt. 46 Wet van 15 nov 1967, houdende voorzieningen in het belang van de natuurbescherming. Stb 1967, nr. 572 47 Besluit van 26 mei 1994, houdende uitvoering van artikel 25, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 48 Onderscheid ontstond wegens implementatie art. 16 Habitatrichtlijn (92/43/EEG) 41
- 18 -
Zo gaf art. 2 van het Besluit aan dat “ten aanzien van niet-gekweekte dieren of planten behorende tot beschermde soorten, die zijn genoemd in bijlage IV bij de richtlijn [Habitatrichtlijn] kan slechts ontheffing of vrijstelling worden verleend van de verbodsbepalingen (…) indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan (..)” Een zelfde soort bepaling was in art. 75, lid 4 Ffw (oud) terug te vinden, alleen was het essentiële verschil dat het voor alle soorten gold. Op dit punt reikte de bescherming verder dan volgens de Habitatrichtlijn noodzakelijk was. Toetsingscriteria voor ontheffingverlening Hieronder wordt de toetsingscriteria voor ontheffingverlening weergegeven. Nadere bespreking van deze criteria vindt in paragraaf 3.1 plaats. Toetsingscriteria voor “extra” beschermde soorten Onder “extra” beschermde soorten vallen volgens art. 72, lid 5: 1. Soorten genoemd in Bijlage IV van de Habitatrichtlijn; 2. Beschermde inheemse vogels (art. 4, lid 1, sub b Flora – en faunawet). Vogels nemen een bijzondere positie in ten aanzien van bescherming. Alle vogels, behoudens enkele uitzonderingen, zijn extra beschermd. Overigens vallen vogels onder de Vogelrichtlijn en niet onder de Habitatrichtlijn. 49 3. Bij AMvB aangewezen beschermde inheemse dier – en plantensoorten (nog vast te stellen). Verstoring of aantasting van extra beschermde soorten en hun leefgebieden zijn slechts in een beperkt aantal gevallen toegestaan. Om ontheffing te kunnen verlenen, is art. 75 Flora – en faunawet 50 en artikel 2 Besluit vrijstelling beschermde dier - en plantensoorten (hierna: Vrijstellingsbesluit) van belang. Voor extra beschermde soorten kan alleen vrijstelling/ontheffing worden verleend indien aan alle drie de criteria wordt voldaan: 1. Er geen andere bevredigende oplossing bestaat; 2. Er sprake is van de belangen, vermeld in art. 75, lid 4, sub a of genoemd in art. 2 van Vrijstellingsbesluit. Een essentiële ontheffingsgrond voor een ruimtelijk project of plan komt naar voren in art. 2 van het Vrijstellingsbesluit. Ontheffing kan worden verleend indien er sprake is van “dwingende reden van groot openbaar belang, met inbegrip van sociale en economische aard, 51 en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten”. De hier bedoelde dwingende redenen van groot openbaar belang kunnen geen grond zijn voor het verlenen van ontheffing voor beschermde inheemse vogels. De Vogelrichtlijn laat ook niet toe dat op deze grond ontheffing wordt verleend voor het verstoren van vogels; 3. Er wordt geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van de instandhouding van de soort.
49
Ten aanzien van de nog op te stellen AMvB zie paragraaf 2.3.3.1 Besluit van 28 november 2000, houdende regels voor het bezit en vervoer van en de handel in beschermde dier – en plantensoorten (Besluit vrijstelling beschermde dier – en plantensoorten). Stb. 2000, nr. 525 51 Belangen volgens art. 75, lid 4, sub a: Onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie, alsmede door de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten. Of ten behoeve van het onder gestrikte gecontroleerde omstandigheden mogelijk maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen op nader te bepalen wijzen soorten te vangen, te plukken of te bezitten. Overige belangen volgens art. 2 Vrijstellingsbesluit: Veiligstelling van dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort tegen het verkeer, opvang en verzorging van zieke of gewonde dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort, het onderhoud van wateren, oevers, waterkanten en graslanden en de bescherming van weidevogels en hun eieren tegen landbouwwerkzaamheden en vee. Genoemde belangen zullen naar verwachting geen rol spelen bij ruimtelijke plannen/projecten 50
- 19 -
Toetsingscriteria voor “gewone” beschermde soorten Onder de “gewone” beschermde soorten vallen alle overige beschermde dier – en plantensoorten, genoemd in 2.3.1 Aanwijzing beschermde soorten. Kijkend naar de gewone beschermde soorten stelt art. 75, lid 4 als voorwaarde voor vrijstelling/ ontheffing dat: • Er geen afbreuk wordt gedaan aan “een gunstige staat van instandhouding van de soort”. Een onderzoek naar andere bevredigende oplossingen is niet noodzakelijk. Daarnaast hoeft ook niet te worden aangetoond dat er sprake is van één van de belangen vermeld in art. 75, lid 4, sub a of art. 2 van het Vrijstellingsbesluit. • En sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit. Dit criterium wordt niet expliciet genoemd in de Ffw, maar volgt, volgens Ministerie van LNV, wel uit de aanhef van de Ffw en uit art. 2 Ffw (de zorgplicht). Hierin gaat het om het erkennen van de intrinsieke waarde van diersoorten. Hieruit volgt indirect dat verstoring alleen toegestaan is indien sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit (naast het criterium gunstige staat van instandhouding van de soort). Wat de reikwijdte van dit criterium is, is onduidelijk.
2.3.3.1
Ontwerp – AMvB: algemene vrijstelling
Het Ministerie van LNV is momenteel bezig met het opstellen een systeem waarin een deel van de nu 52 beschermde soorten onder een vrijstellingsregeling gaat vallen. Hier volgt een nadere toelichting van de algemene vrijstellingsregeling. Huidige stand van zaken ontwerp - AMvB Er komt een algemene vrijstelling voor beschermde soorten in de vorm van een Algemene Maatregel van bestuur (AMvB). In principe had deze AMvB er al in december 2002 moeten zijn, maar deze wordt nu op z’n vroegst in het najaar van 2003 verwacht. Er is wel reeds een openbare versie van de ontwerp - AMvB in november 2002 gepresenteerd. Als redenen voor deze vertraging worden aangegeven: de val van het kabinet, de prioritering van de juridische zaken bij directie Natuurbeheer en het correct en gedetailleerd uitwerken van de AMvB neemt veel tijd in beslag. De aanleiding voor het opstellen van een AMvB bestaat uit een tweetal redenen. • Sommige soorten zijn zo algemeen voorkomend (zoals konijn, haas, mol en egel) dat ze niet beschermd hoeven te worden. Daarvan zal de gunstige staat van instandhouding nimmer in het geding komen. Doordat tot op heden voor alle beschermde soorten een ontheffing moet worden aangevraagd, leidt dit tot een aanzienlijke administratieve lastenverzwaring voor Ministerie van LNV. • Door de strikte bescherming van ook “gewone” soorten is het beheer en onderhoud van de bossen en natuurterreinen bijna onmogelijk geworden; Naast een administratieve lastenverlichting voor Ministerie van LNV en voor burgers, zullen er ook als gevolg van de algemene vrijstelling minder individuele, voor beroep vatbare beschikkingen worden 53 afgegeven. Dit zal ook leiden tot een ontlasting van de rechterlijke macht. Tot op heden lopen er nog de nodige discussies over bepalingen ten aanzien van reguliere onderhoud - en beheersactiviteiten in de bosbouw. Bedrijven werkzaam in de bosbouw vrezen voor ernstige financiële consequenties, indien er wordt bepaald dat er gedurende de broedperiode geen activiteiten mogen plaatsvinden. Naar alle waarschijnlijkheid blijven de bepalingen in de ontwerp – AMvB, die relevant zijn voor ruimtelijke ontwikkelingen, bijna geheel onveranderd. Momenteel bestaat er binnen de directie Natuurbeheer het idee om, gezien de vrij lang durende discussie over onderhoud - en beheersactiviteiten in de bosbouw, het gedeelte van de AMvB dat betrekking heeft op de ruimtelijke projecten wel in werking te laten treden. Dit om ruimtelijke ontwikkelingen niet onnodig langer te vertragen. Als dit idee daadwerkelijk wordt doorgezet, dan zou dat betekenen dat deze gedeeltelijke AMvB over ruim een half jaar pas in werking treedt. Zo dient de AMvB te worden voorgelegd aan de Rijksplanologische Dienst, Raad van State, de Ministerraad en tot slot komt het in een 52
Zie aankondiging in onder andere de brochure “Soortbescherming bij ruimtelijke ingreep en dergelijke”, uitgave van Ministerie van LNV, april 2002 en brochure “Ondernemen en de Flora – en faunawet”, versie 1.0 januari 2003, p. 5 53 Nota van Toelichting, ontwerp- AMvB, openbare versie november 2002
- 20 -
54
voorhangprocedure bij de Tweede Kamer terecht. Overigens komt er een circulaire, voorafgaand aan de AMvB. In de circulaire wordt de AMvB aangekondigd en er wordt duidelijkheid gegeven over een aantal begrippen uit de Ffw, zoals “een vaste rust – en verblijfplaats” en het begrip “nest”. Wanneer de circulaire zal worden gepresenteerd, is nog onduidelijk (zie voor de inhoud 3.1.1). Selectie vrij te stellen soorten en zorgplicht 55 Onder de vrijstelling vallen straks algemeen tot zeer algemene voorkomende soorten. De AMvB geeft vrijstelling van de verbodsbepalingen van art. 8 t/m 12 die soorten, die vermeld staan in de bijlagen van de AMvB. Het is dus toegestaan deze soorten te verstoren, te vangen en te verplaatsen. Daarbij moet wel sprake zijn van “maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten”. Volgens de ontwerp – AMvB vallen hieronder activiteiten die in de samenleving op grote schaal plaatsvinden en algemeen geaccepteerd zijn. Te denken valt aan activiteiten met een ruimtelijke component, uiteenlopend van de bouw van een schuurtje tot de aanleg van infrastructuur. Overigens geldt de vrijstelling van de verbodsbepaling in art. 9 ten aanzien van het verwonden en doden van beschermde diersoorten alleen “voorzover in redelijkheid al hetgeen is verricht of gelaten om het doden of verwonden van dieren te voorkomen” Daarbij moet het tevens gaan om “openbaar belang, waaronder begrepen sociale en economische belangen (..) voorzover die activiteiten en werkzaamheden niet als oogmerk hebben benutting of economisch gewin van die dieren en voorzover de activiteiten niet zijn aan te merken als jacht of beheer en schadebestrijding” Hieruit volgt dus dat de zorgplicht, zoals verwoordt in art. 2 van de Ffw onverminderd van kracht blijft. Deze zorgplicht geldt overigens voor alle soorten, dus ook niet beschermde soorten. Zo kunnen activiteiten gefaseerd plaatsvinden, zodat de schade aan de vrijgestelde soorten zo beperkt mogelijk blijft. Voor de groep vrijgestelde soorten hoeft geen uitgebreide beoordeling meer te worden gemaakt. Immers, voor deze soorten geldt dat de gunstige staat nimmer in het geding komt. Handhaving van deze zorgplicht zal geschieden door de Algemene Inspectie Dienst (AID). Het is de vraag of er ook daadwerkelijk gehandhaafd zal worden, kijkend naar de huidige handhaving van verleende ontheffingen. Vogels en vrijstelling Een probleem bij de formulering van de tekst van AMvB is, dat deze tekst binnen de marges van de Ffw en Vogelrichtlijn moet blijven. Immers, de zorglicht blijft van kracht (art. 2 Ffw). Maar door de wijziging van artikel 75 Ffw is het strikte afwegingskader ten aanzien van veel voorkomende soorten niet meer van toepassing. Echter, het strikte afwegingskader is wel van toepassing voor de soorten uit bijlage IV Habitatrichtlijn èn voor alle vogels die van nature voorkomen op het grondgebied van de 56 Europese Unie Daarbij geldt nog eens extra voor vogels dat dwingende redenen van groot openbaar belang geen ontheffingsgrond mogen zijn (reeds bepaald in Vogelrichtlijn). Gezien de bepalingen in de Vogelrichtlijn, kunnen vogels niet onder een algemene vrijstelling vallen. De Vogelrichtlijn biedt vrijwel geen enkele marge. De regiodirectie Zuid geeft aan dat LNV momenteel serieus op zoek is naar een oplossing om te kijken of met vogels enigszins “soepeler” kan worden omgegaan. Overigens geldt deze soepelere behandeling alleen voor activiteiten ten aanzien van onderhoud en beheer (met name van bossen). Gedacht wordt een categorisering van ontheffingen casu quo vrijstelling voor bepaalde categorieën onder voorwaarden en niet aan een algemene vrijstelling Per categorie worden de toegestane activiteiten beschreven en tevens wordt aangegeven op welke manier de planmatig-, handhaafbaaren controleerbaarheid van de activiteit wordt gegarandeerd. Of het daadwerkelijk zoals de regiodirectie Zuid aangeeft op deze manier wordt uitgevoerd, zal de toekomst moeten uitwijzen.
54
Normaal gesproken wordt een AMvB niet voorgehangen. Voorhangen gebeurt alleen indien de TK dit verzoekt. Bij de Ffw is hier expliciet om verzocht. Zie kamerstukken TK 2002-2003, 28600 XIV, nr. 12, p. 12 55 Voor een concept – lijst van de vrij te stellen soorten, wordt verwezen naar Bijlage 3 Overzicht toekomstig vrij te stellen soorten in het kader van de Flora – en faunawet 56 Met uitzondering van gedomesticeerde exemplaren van de grauwe gans, de Europese kanarie, de rotsduif en de wilde eend
- 21 -
2.3.3.2
Ontwerp – AMvB: vaststelling lijsten bedreigde soorten
De ontwerp – AMvB kondigt de komst van nog een andere AMvB aan. Zo is aangegeven onder artikel III, B: “Artikel 2 (bedoeld van Besluit vrijstelling beschermde dier – en plantensoorten) wordt als volgt gewijzigd: (..) 1. Als beschermde inheemse dier - en plantensoorten als bedoeld in artikel 75, vijfde lid, zijn aangewezen de dier - en plantensoorten, genoemd in bijlage ... bij de Regeling vaststelling lijsten bedreigde soorten als bedoeld in artikel 7 van de Flora – en faunawet (regeling nog vast te stellen)” Deze regeling omvat een aantal Rode Lijstsoorten die bedreigd tot ernstig bedreigd zijn. De directie Natuurbeheer en de regiodirectie Oost geven aan dat dus niet alle Rode Lijstsoorten een wettelijke bescherming krijgen. Onder bedoelde regeling zullen soorten vallen die op nationaal niveau met uitsterven bedreigd worden en die voorheen wel beschermd waren, maar niet op internationaal niveau. Voor die soorten geldt straks dus ook het zware beschermingsregime zoals die nu al voor soorten uit bijlage IV HR en vogels van toepassing is. Momenteel is deze regeling in conceptvorm gereed, maar nog niet openbaar gemaakt. De verwachting is dat dit in de loop van 2003 gebeurt. Volgens de directie Natuurbeheer en de regiodirectie Oost valt te denken valt aan bijvoorbeeld de vuursalamander. Dit dier wordt nationaal niveau bedreigd met uitsterven, maar behoort niet tot bijlage 57 IV van de HR. Andere soorten die volgens de regiodirectie Oost op de regeling komen, zijn: • een tweetal vissen: Elrits en Beekprik en; • een zevental vlindersoorten: Bruin Dikkopje, Grote IJsvogelvlinder, Tweekleurig hooibeestje, Iepepage, Veenbesparelmoervlinder, Veenhooibeestje en Veldparelmoervlinder Zoals uit paragraaf 2.3.1 bleek, zijn de Rode Lijstsoorten niet consequent wettelijk beschermd. Zoals aangegeven, komen straks ook niet alle Rode Lijstsoorten in de regeling. De directie Natuurbeheer van LNV merkt op dat hoewel de passieve (wettelijke) bescherming momenteel niet optimaal is, de Rode Lijstsoorten wel actief worden beschermd. Te denken valt aan allerlei beheersmaatregelen en soortbeschermingsplannen. Opgemerkt wordt dat het ook onnodig kan zijn om alle Rode Lijstsoorten passief te beschermen. Immers, als een soort wettelijk beschermd is, valt deze onder de verbodsbepalingen, maar een achteruitgang in omvang van een soort heeft veelal te maken met een verslechtering van de levensomstandigheden. Zo kan een gebied te droog of te nat zijn. Op dat moment komt de waarde van actieve bescherming juist naar voren. Door middel van beheersmaatregelen kan een verdere achteruitgang in de omvang van de soort (enigszins) voorkomen worden. Een zelfde resultaat kan onmogelijk met alleen verbodsbepalingen worden bereikt.
57
Mogelijk is de opsomming is onvolledig. Hierdoor kan aan de opsomming geen enkele recht worden ontleend.
- 22 -
Tot slot van paragraaf 2.3 wordt hieronder een overzicht gegeven van de categorieën te beschermen soorten met bijbehorende ontheffingscriteria. Samenvattend is een viertal categorieën van te beschermen soorten te onderscheiden. Tabel 2 Categorieën beschermde soorten en bijbehorende ontheffingscriteria Categorie Ontheffing kan worden verleend, indien: 1 Beschermde inheemse vogels • Geen ontheffing mogelijk, indien uitsluitend sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu gunstige effecten. Deze redenen vormen 58 geen grond voor ontheffingverlening. 2 Soorten genoemd in bijlage IV • Er geen andere bevredigende oplossing bestaat èn van de Habitatrichtlijn en • Sprake is van dwingende redenen van groot openbaar ingevolge artikel 75, lid 5, bij belang, met inbegrip van redenen van sociale of AMvB aangewezen bedreigde economische aard, en voor het milieu gunstige effecten èn soorten (AMvB nog op te stellen, • Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van zie 2.3.3.2) instandhouding van de soort 59 3 “Gewone” beschermde soorten • Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort • Sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit 4 (Zeer) algemeen voorkomende • Tot op heden: Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige soorten staat van instandhouding van de soort Toekomst: geen ontheffing nodig; er geldt een algemene vrijstelling. Zorgplicht (art. 2 Ffw) blijft van kracht. − Er dient sprake te zijn van in het maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten. − Bij het verwonden en doden van dieren (art. 9 Ffw) moet het gaat om redenen van openbaar belang, waaronder begrepen sociale en economische belangen Aanvragen van een ontheffing Opvallend is dat ten aanzien van het gebruik van de termen “vrijstelling” en ontheffing” deze in de wettekst door elkaar heen worden gebruikt. In deze scriptie wordt de terminologie aangehouden, die het Ministerie van LNV in de dagelijkse praktijk ook gebruikt. Het verlenen van vrijstelling gebeurt bij of krachtens AMvB en het verlenen van ontheffing vindt door een individueel besluit plaats. In het kader van de ruimtelijke ontwikkelingen moeten er “ontheffingen” worden aangevraagd. De term 60 “vrijstelling” komt tot op heden alleen nog voor in de agrarische sector. Soorten welke veelvuldig schade veroorzaken, zijn geplaatst op een landelijke of provinciale vrijstellingslijst. De grondgebruiker kan dan met een jachtaktehouder de bestrijding ter hand nemen voorzover toegestaan bij Ministeriële regeling of provinciale verordening. Ontheffing dient te worden aangevraagd bij het agentschap LASER te Dordrecht. Dit dient te gebeuren voordat begonnen wordt met de uitvoering van de schadelijke handeling (ruimtelijke ingreep) in het kader van de Ffw. Bij de aanvraag moet alle relevante informatie worden aangeleverd, die nodig is om de aanvraag te kunnen beoordelen. De behandeling van de aanvraag gebeurt volgens de procedure van afdeling 3.4 van de Awb. Tegen de beschikking van de Minister van LNV kan binnen een termijn van zes weken bezwaar worden gemaakt. De Ffw bevat geen regeling ten aanzien van het instellen van beroep tegen besluiten op grond van deze wet. Daarom dient voor wat betreft het instellen van beroep tegen 58
Wel ontheffingverlening indien: Geen andere bevredigende oplossing èn Sprake is van één van de redenen: - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid - in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer - ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren - ter bescherming van flora en fauna 59 Hieronder vallen soorten die niet zijn opgenomen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn en die niet ingevolge artikel 75, lid 5 bij AMvB zijn aangewezen, met uitzondering van beschermde inheemse vogels. 60 Er komt een vrijstelling voor algemeen voorkomende beschermde soorten (ex art. 75, lid 4 Ffw). Zie 2.3.3.1
• •
- 23 -
besluiten op grond van de Ffw te worden teruggevallen op de regeling over het instellen van beroep zoals bepaald in de Awb. Hierdoor kan op een beslissing op bezwaar beroep worden aangetekend bij de bestuursrechter (art. 8:1 Awb). Tegen de uitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling. Overigens kon ten tijde van de Natuurbeschermingswet ingevolge art. 19, lid 1 Nbw 1967 een belanghebbende tegen een besluit op grond van de Nbw beroep instellen bij ABRS (in plaats van nu bij de rechtbank). Belangrijk is op te merken dat de Ffw geen overgangsbepaling kent ten aanzien van het instellen van beroep op een beslissing op bezwaar ten tijde van de Nbw. Bij gebrek aan een overgangsbepaling geldt de rechtstreekse werking van de Ffw en dus ook art. 8:1 Awb. Dat dit tot de nodige vertraging kan leiden, blijkt uit het recentelijk voorbeeld waar het ging om een weigering tot ontheffingverlening (ex art. 25 Nbw) voor zandhagedissen voor de bouw van een recreatiecomplex in Noordwijkerhout. De Afdeling gaf aan dat ze zich onbevoegd moest verklaren gezien “de bevoegdheid die de Afdeling voorheen ontleende aan de Nbw om gedingen op grond van die wet in eerste ene 61 enige uitleg af te doen, voor de thans in het geding zijnde geval niet meer bestaat.” De zaak is doorverwezen naar de rechtbank. Onderstaande tabel geeft een indruk van de omvang van het aantal ontheffingsaanvragen in het kader van ruimtelijke ingrepen. Tabel 3 Aantal ontheffingaanvragen ex artikel 75, lid 5, c Ffw in de periode april 2002 – april 2003 Periode april t/m mei 2002 juni t/m dec 2002 jan t/m maart 2003 Totaal Verleend 15 74 5 94 Afgewezen 4 15 2 21 Niet in behandeling 0 2 1 3 Nog in behandeling 5 50 73 128 62 24 141 81 246 Totaal
Bron: LASER
Tabel 4 Aantal bezwaar- en beroepsprocedures ten aanzien van verleende/afgewezen ontheffingen ex artikel 75, lid 5, c Ffw in jaar 2002 en 2003 Jaar 2002 2003 Totaal Bezwaarprocedure 10 1 11 63 Rechtelijke procedure 0 1 1 12 Totaal 10 2 Bron: LASER
61
Zie ABRS 16 april 2003, zaaknr. 200204739/1 Inclusief aanvragen die net vóór 1 april 2002 zijn ingediend. Deze aanvragen zijn beoordeeld volgens de Ffw en niet meer volgens de Nbw 63 Het ging hier om een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter (Rb. Amsterdam AWB 02/5078). 62
- 24 -
2.3.4 Beschermde leefomgeving Artikel 19 e.v. van de Ffw geeft aan dat kleine objecten of terreinen, die voor het behoud van bepaalde planten – en diersoorten van groot belang zijn, als beschermde leefomgeving kunnen worden aangewezen. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd ten aanzien van de aanwijzing. Dit is een nieuw instrument en biedt een aanvulling op de bestaande instrumenten voor wat betreft de bescherming van planten en dieren. Overigens is het niet mogelijk om een bestaand beschermd natuurmonument (volgens de Nbw) tevens aan te wijzen als beschermde leefomgeving. Door beschermde leefomgevingen aan te wijzen, kunnen groeiplaatsen van planten, nesten, schuil -, foerageer- of overwinteringplaatsen van dieren beschermd worden. Vooral kleine, duidelijk bepaalbare plaatsen die van primair belang zijn voor een bepaalde soort vallen hier onder. Te denken valt aan: houtwallen, poelen, ijskelders, kerkzolders, bunkers voor vleermuizen, broeihopen voor reptielen, paaiplaatsen voor vissen, een solitaire boom of een groep van bomen, groeven en ruïnes. Een aanwijzing gebeurt op basis van een openbare voorbereidingsprocedure waarbij belanghebbenden, gemeenten, waterschappen en de provinciale planologische commissie kunnen/dienen te worden betrokken, afhankelijk van de aanwijzing. Bij het besluit tot aanwijzing van een beschermde leefomgeving wordt vermeld welke handelingen in beginsel verboden zijn of welke aan beperkingen onderhevig zijn wat betreft de leefomgeving. Indien deze verboden handelingen toch verricht worden, dient degene die deze handelingen gaat verrichten dat te melden bij Gedeputeerde Staten. Gedeputeerde Staten kunnen, mogelijk onder voorwaarden, een verklaring van geen bezwaar afgeven. Kijkend naar de uitvoeringspraktijk valt dat op veel provincies in hun beleidsnota’s aangeven dat ze terughoudend gebruik zullen maken van het instrument. Aanwijzing van beschermde leefgebieden vindt alleen plaats in situaties waar bescherming op basis van vrijwilligheid of andere beschermingsmogelijkheden niet meer mogelijk is. Daarnaast wordt er vaak aan toegevoegd dat het 64 dan wel moet gaan om een soort van de Rode Lijst, dat in zijn voortbestaan wordt bedreigd. De achterliggende redenen van deze terughoudendheid zijn: 1. In de meeste gevallen zijn leefgebieden van beschermde soorten reeds voldoende beschermd op grond van de algemene verbodsbepalingen in de Flora- en faunawet. 2. Daarnaast bestaat er een groot aantal stimuleringsregelingen om op een positieve wijze mensen er toe te bewegen handelingen te doen of te laten ter bescherming van de flora en fauna. Zoals de Regeling onderhoudsovereenkomsten landschapselementen, soortbeschermingsplannen en eigen provinciale regelingen. 3. De bescherming van leefgebieden van beschermde soorten dient in de eerste plaats via planologische instrumenten (streekplan en bestemmingsplan) plaats te vinden. Met name bestemmingsplannen zijn geschikt. Hier kunnen zeer gedetailleerde bestemmingen worden 65 vastgesteld, waarin handelingen verboden of beperkt kunnen worden. Gezien de reacties van de provincies ten aanzien van de inzet het instrument kan afgevraagd worden wat de meerwaarde van het instrument is. Het Ministerie van LNV geeft aan dat instrument als een soort vangnet moet worden gezien en dus slechts in uitzonderlijke situaties van toepassing is. Met name in situaties waarbij privé eigendom een rol speelt, kan het instrument gebruikt worden. Indien in de achtertuin van een burger een poel met beschermde diersoorten voorkomt, kan deze poel als beschermde leefomgeving wordt aangewezen. Of een dergelijke situatie werkelijkheid wordt, is nog maar de vraag. Voor zover bekend is tot op heden slechts één keer om een aanwijzing tot beschermde leefomgeving gevraagd. Het gaat hier om een broedgebied van de kiekendieven in 66 agrarisch gebied in de provincie Groningen. Momenteel is de provincie Groningen nog bezig met het 64
Zie onder andere: Beleidsplan uitvoering Flora- en faunawet Zuid- Holland, december 2002, §1.1, p. 5, Utrecht en Beleidsnota Uitvoering Flora – en faunawet, Provincie Limburg, oktober 2002, bijlage 2 65 Nota beleidsregels faunabeheer, Provincie Overijssel, 29 oktober 2002, p.28. Overigens geeft de provincie Overijssel zelf al enkele nadelen van een bestemmingsplan in het kader van bescherming van leefgebieden aan: 1. Bestemmingsplannen zijn niet altijd up-to-date voor wat betreft de aanwezigheid van belangrijke gebieden voor beschermde soorten 2. Tevens kan het leiden tot een vorm van dubbelop bescherming, naast de directe bescherming door de wet zelf en het planologisch instrumentarium. Dubbele bescherming kan de nodige weerstand oproepen 66 Bron: provincie Groningen. Overigens gaat het hier om een gebied van enkele honderden hectare, waardoor gebiedsbescherming meer voor de hand lijkt te liggen.
- 25 -
opstellen van beleidsregels ten aanzien van een efficiënte en juiste inzet van het instrument. Tot een daadwerkelijke aanwijzing is het nog niet gekomen. Daarnaast kan het instrument beschermde leefomgeving worden ingezet als er sprake is van een foerageergebied en deze essentieel is voor de levenscyclus van de soort. Een foerageergebied valt 67 namelijk niet onder de verbodsbepalingen van de Ffw. Overigens geeft de directie Natuurbeheer van LNV aan dat het oorspronkelijk niet de bedoeling is geweest om het instrument “beschermde leefomgeving” op te nemen. De toenmalige Minister van LNV heeft de opname van het instrument in de Ffw juist onttraden, mede omdat de scheiding tussen gebieds - en soortenbescherming helder moest blijven. Echter, door een aangenomen amendement in de Tweede Kamer is het instrument “beschermde leefomgeving” er toch ingekomen. Opvallend is wel dat reeds in de allereerste presentatie van het wetsontwerp van de Ffw in 1987 er ook al sprake was van het instrument “beschermde leefomgeving”. Zelfs in Memorie van Toelichting verdedigt de toenmalige Minister van LNV de opname van het instrument. Mogelijk is door “politieke lobby” voorafgaand aan de presentatie van het wetsontwerp het een en ander nog gewijzigd, maar gezien de ouderdom van de stukken valt dit niet meer te achterhalen. Het enige amendement van de Tweede Kamer over de beschermde leefomgeving heeft juist betrekking op het laten vervallen van het 68 instrument. Het amendement is overigens verworpen.
2.4
Betekenis van de Flora- en Faunawet voor ruimtelijk relevante besluiten
Hoewel er geen directe afstemmingsbepalingen tussen de Ffw en de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) zijn opgenomen, is er wel degelijk sprake van een belangrijke relatie tussen de Ffw en de WRO. Allereerst komt deze relatie naar voren bij de onderzoeksplicht op basis van de Bro. Ten tweede typeren procedurele aspecten de relatie tussen de Ffw en de WRO. Onderzoeksplicht In het kader van de Bro geldt er zowel voor de provincie als voor de gemeente een wettelijke onderzoeksplicht indien zij toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen willen realiseren. Gedeputeerde Staten (art. 6 Bro) en burgemeester en wethouders (art. 9 Bro) moeten dan onderzoek doen naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke wenselijke ontwikkelingen in het betreffende plangebied. Zoals reeds aangegeven valt onder deze onderzoeksplicht ook een onderzoek in het kader van de 69 Ffw. Immers door een voorgenomen ruimtelijke plan of project kunnen er schadelijke handelingen plaatsvinden ten aanzien van beschermde dier – en plantensoorten en hun leefgebieden. Voordat een ruimtelijk plan of project wordt vastgesteld, is het essentieel dat al in een vroeg stadium duidelijk is of er daadwerkelijk verstoring van de beschermde soorten en hun leefgebieden optreedt en of hiervoor ontheffing kan worden aangevraagd en tevens zal worden verleend. Indien een onderzoek onzorgvuldig of niet wordt uitgevoerd en toch bijvoorbeeld het bestemmingsplan wordt vastgesteld, is het vaststellingsbesluit in strijd met afdeling 3.2 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een besluit dient zorgvuldig te worden genomen, waarbij een goede en volledige belangenafweging voorop staat. 70
Voor de komst van de Ffw gold ten aanzien van de ontheffingsbepalingen art. 25 Nbw 1967. Dat het houden van een onderzoek al ten tijde van de Nbw zeer belangrijk werd geacht, blijkt ook uit 71 jurisprudentie. Menig bestemmingsplan is geblokkeerd, wegens het achterwege laten of onzorgvuldig uitvoeren van een onderzoek op basis van de Flora –en faunawet. Om inzicht te geven van welke stappen moeten worden doorlopen bij een onderzoek in het kader van de Ffw, wordt verwezen naar Bijlage 4 Stappenplan Flora –en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep.
67
Zie verdere toelichting in 3.1.1. Verbodsbepalingen TK 1997-1998, 23147, nr.43 69 In voorontwerp van de nieuwe Wro krijgt, zeker het bestemmingplan een ruimere functie waarbij ”een duurzame leefomgeving” voorop staat. Belangen op andere beleidsterrein, zoals de Ffw kunnen en dienen mee te worden gewogen bij het vaststellen van een bestemmingsplan en kan mogelijk zelfs per AMvB in een aantal gevallen verplicht worden gesteld. 70 Wet van 15 november 1967, houdende voorzieningen in het belang van de natuurbescherming. Stb 1967, nr. 572 71 ABRS 15 januari 2001, zaaknr. 200 004163/1, M&R maart 2001, nr.3 en Arr. Amsterdam, zaaknr. AWB 02/ 2561 WRO 25 juli 2002 68
- 26 -
Uit het stappenplan volgt een aantal cruciale vragen die beantwoord dienen te worden. In hoofdzaak zijn dat: • Zijn er beschermde soorten ingevolge de Ffw aanwezig? Zo ja, wat is de status van de beschermde soorten? Gaat het bijvoorbeeld om soorten voorkomend in Bijlage IV Habitatrichtlijn of om algemeen voorkomende beschermde soorten? Tevens moet worden nagegaan of in of nabij het plangebied beschermde leefgebieden door GS zijn aangewezen. • Indien beschermde soorten aanwezig zijn dient het volgende bepaald te worden: Worden er verbodsbepalingen met betrekking tot beschermde dier – en plantensoorten van de Ffw overtreden? Het bepalen of dat er daadwerkelijk een verbodsbepaling wordt overtreden, blijkt in de praktijk lang niet altijd gemakkelijk. Daarom wordt in het volgende hoofdstuk 3 hierin nader op ingegaan. • Indien er verstoring door overtreding van verbodsbepalingen optreedt: Kan het voorgenomen plan aangepast worden zodat verstoring voorkomen wordt? • Indien handelingen strijdig met verbodsbepalingen blijven, dient vervolgens een zeer essentiële vraag te worden beantwoord: Wordt door de voorgenomen handelingen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort? Ofwel: wordt de diersoort in zijn natuurlijke leefomgeving verstoord of de groeiplaats van de plantensoort vernietigd? Aangezien de wettekst het begrip “gunstige staat van instandhouding van de soort” niet definieert, zal in het volgende hoofdstuk 3 nader worden ingegaan op de interpretatie van dit belangrijke begrip. Immers, indien duidelijk is dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort, dan is vervolgonderzoek in het kader van de Ffw niet meer nodig. •
• •
Ten aanzien van extra beschermde soorten zal tevens moeten worden beantwoord: Indien verstoring toch zal optreden van extra beschermde soorten: Wat zijn de effecten en de haalbaarheid van alternatieven voor het voorgenomen project? Ofwel is er een andere bevredigende oplossing voorhanden? Indien er ook geen andere bevredigende oplossing is: Is er sprake van dwingende redenen van groot openbaar belang? Indien er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang: Kan de gunstige staat van instandhouding worden gewaarborgd (door compensatie en mitigatie)?
In hoofdstuk 3 wordt getracht duidelijkheid over bovengenoemde begrippen en vragen te geven. Dit gebeurt aan de hand van praktijkvoorbeelden en gesprekken met beleidsdirecties en de directie Natuurbeheer van het Ministerie van LNV. Procedurele aspecten Ten tweede typeren procedurele aspecten de relatie tussen de Flora – en faunawet en de WRO. Zoals aangegeven gold ten aanzien van de ontheffingsbepalingen, voor de komst van de Ffw, art. 25 72 73 Nbw 1967. Uit jurisprudentie , ten tijde van de Nbw, blijkt al dat GS goedkeuring aan een bestemmingsplan moeten onthouden indien ze “redelijkerwijs kunnen inzien dat er geen ontheffing op grond van art. 25 Nbw kan worden verkregen”. Aangezien art. 75 Ffw in de plaats in gekomen van art. 25 Nbw 1967, is ook deze jurisprudentie van toepassing op de Ffw. Hoewel gemeenten in of krachtens de Flora – en faunawet geen bevoegdheden hebben toegekend gekregen, is een belangrijke rol weggelegd bij de vaststelling van bestemmingsplannen. Uit 70 jurisprudentie kan tevens worden afgeleid dat een (gemeente)raad het bestemmingsplan niet mag vaststellen indien de ontheffing in het kader van de Ffw nog niet is verleend of niet zal worden verleend. Ten aanzien van het streekplan geldt ook voor GS dat ze het streekplan niet mogen goedkeuren indien ze “redelijkerwijs kunnen inzien dat er geen ontheffing op grond van de Ffw kan worden verkregen”. Dat is mogelijk het geval wanneer door het voorziene gebruik in het plan geen ontheffing kan worden verleend. 72
Wet van 15 november 1967, houdende voorzieningen in het belang van de natuurbescherming. Stb 1967, nr. 572 73 ABRS 26 oktober 1999, M&R juli/augustus 2000, nr. 7/8, nr.73, ABRS 18 december 2001, zaaknr. 200105355/2 en Gst. 7158, nr. 7 en ABRS 13 november 2002, zaaknr. 200200050/1, Gst. 7177, nr. 5
- 27 -
Naast de interpretatie van de begrippen, is het ook een belangrijke vraag: • Hoe moet het ecologisch onderzoek worden vormgegeven en in een ruimtelijk plan worden opgenomen? Het volgende hoofdstuk gaat aan de hand van praktijkvoorbeelden hierop in. Daarbij wordt alleen op die ruimtelijke plannen ingegaan waarvoor een wettelijke onderzoeksplicht volgens de Bro geldt. Dit zijn: het streekplan (art. 6 Bro), het regionaal structuurplan (art. 21 Bro) en het bestemmingsplan (art. 9 Bro).
- 28 -
3
Uitvoeringspraktijk ontheffingverlening artikel 75 Flora – en faunawet
Het stappenplan uit bijlage 4 dient als basis bij het beoordelen van de praktische uitvoering van de Flora - en faunawet ten aanzien van ruimtelijke ingrepen. Hoofdstuk 3 bestaat in hoofdzaak uit twee delen. In 3.1 wordt er een nadere definiëring van relevante begrippen uit de Ffw gegeven. Ecologische onderzoeken in het kader van de Ffw bij een ruimtelijke ingreep aan de hand van praktijkvoorbeelden in 3.2 onder de loep genomen. De voornaamste conclusies ten aanzien relevante begrippen uit de Ffw staan in 4.1. Aanbevelingen worden weergegeven in de vorm van een interactief stappenplan, zie Bijlage 4 Stappenplan Flora –en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep. In 4.2 staan de conclusies over de opzet en werkwijze van ecologische onderzoeken. Eveneens worden aanbevelingen gedaan in de vorm van een interactieve leidraad. Voor de leidraad wordt verwezen naar Bijlage 8 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep Het stappenplan over de beschermde leefomgeving wordt hier verder niet besproken aangezien er tot heden geen praktijkervaring is. Provincies hebben te kennen geven dat dit instrument voorlopig ook niet ingezet zal worden. In de dagelijkse praktijk staat het aanvragen en het verlenen van een ontheffing centraal. Daarom wordt dit uitgebreid behandeld. Overigens zal nog wel kort op de (theoretische) vraag worden ingegaan op welke manier het instrument beschermde leefomgeving in een bestemmingsplan in hoofdstuk 5 Slotopmerkingen
3.1
Relevante begrippen Flora – en faunawet ten aanzien van ontheffingverlening
Zoals eerder aangegeven, gaat de Flora- en faunawet uit van het “nee, tenzij principe”: schadelijke activiteiten, vermeld in de verbodsbepalingen (hoofdstuk III Algemene verbodbepalingen Ffw), zijn voor alle beschermde soorten verboden. Van deze verbodsbepalingen kan, onder voorwaarden, vrijstelling of ontheffing worden verleend. De initiatiefnemer dient allereerst na te gaan of er beschermde planten of dieren in en nabij het plangebied voorkomen of dat er een leefomgeving van een soort als specifiek beschermd is aangewezen. Vervolgens moet worden bepaald of de ingreep kan leiden tot handelingen die strijdig zijn met de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet wat betreft planten op hun groeiplaats of voor dieren in hun natuurlijke leefomgeving. Indien schadelijke handelingen plaatsvinden, zal geprobeerd moeten worden het plan zodanig aan te passen dat de betreffende handelingen niet of in geringe mate gepleegd worden. Als schadelijke handelingen onvermijdelijk zijn, zal er moeten worden gekeken of er ontheffing van de verbodsbepalingen wat betreft planten op hun groeiplaats of dieren in hun natuurlijke leefomgeving is vereist. De noodzaak om een ontheffing aan te vragen, hangt af van de vraag af of er verbodsbepalingen worden overtreden en of er beschermde soorten aanwezig zijn in het plangebied. Indien na aanpassing van het project blijkt dat het overtreden van verbodsbepalingen toch onvermijdelijk is, zal moeten worden bekeken of voldaan wordt aan de criteria voor de ontheffingverlening gesteld in art. 75 lid 4, en indien van toepassing, lid 5 Ffw. Daarom zal in 3.1 aan de orde komen: • De interpretatie van verbodsbepalingen van de Ffw, zoals gehanteerd door het Ministerie van LNV (3.1.1); • De interpretatie van de criteria van art. 75, leden 4 en 5 Ffw (3.1.2);
- 29 -
Overigens wordt nadrukkelijk gesteld dat veel begrippen uit de Ffw, relevant voor ontheffingverlening, nog onvoldoende door het Ministerie van LNV zijn uitgekristalliseerd. Momenteel zijn er wel voorbereidingen aan de gang, zoals het opstellen van een circulaire, om meer duidelijkheid over de begrippen te verschaffen. Vooruitlopend op deze werkzaamheden zijn er interviews gehouden met de hoofddirectie Natuurbeheer van het Ministerie van LNV en de vijf onderliggende regiodirecties over de 74 interpretatie van een aantal specifieke bepalingen.
3.1.1 Verbodsbepalingen Om te kunnen bepalen of er verbodsbepalingen worden overtreden, zal eerst duidelijk moeten zijn wat onder de reikwijdte van de betreffende bepalingen valt. Hieronder wordt een aantal relevante verbodsbepalingen voor ruimtelijke ontwikkeling nader uiteengezet, te weten artikel 8, 9, 10 en 11. Daartoe wordt onder andere een concept- circulaire van het Ministerie van LNV gebruikt. Met nadruk wordt gesteld dat deze concept- circulaire juridisch nog niet is getoetst. Het concept moet nog verder uitgewerkt en afgestemd worden.
Artikel 8 “Het is verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.”
Deskundigen geven aan dat de bescherming van vooral “mooie” planten in de praktijk er toe heeft geleid dat de meeste beschermde soorten op grote schaal worden gekweekt en inmiddels bij het tuincentrum te koop zijn. Vanuit de tuinen hebben enkele plantensoorten zich al verspreid naar de omgeving en zijn allang niet meer zeldzaam. De beschermde Grote kaardenbol is bijvoorbeeld een typische soort van locaties waar tuinafval is gestort. 45
De concept - circulaire “Vrijstellingen en ontheffingen op grond van art 75 Ffw” geeft hierover aan dat de verbodsbepaling niet van toepassing is op individuen van beschermde plantensoorten die gezien hun groeiplaats naar alle waarschijnlijkheid afkomstig zijn van ingezaaide of gecultiveerde populaties in bermen, tuinen en parken. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat hier gaat om een beleidsmatige opvatting van het Ministerie van LNV. Het uiteindelijke juridische oordeel wordt aan de rechter overgelaten. Voorbeelden van een dergelijke groeiplaats kunnen zijn: Stadsparken, kruidentuinen, particuliere tuinen, bermen van verharde wegen, stortplaatsen van tuinafval, composteerlocaties, met grond van elders opgespoten of verhoogde gronden, begraafplaatsen, industrieterreinen, rangeerterreinen (spoorwegtaluds) Overigens kan een kanttekening worden gemaakt bij voorbeelden als “bermen van verharde wegen” en “opgespoten of verhoogde gronden”. In de praktijk blijkt namelijk dat hier juist zeer veel beschermde soorten Ffw en tevens Rode Lijsten groeien. Conclusie naar aanleiding van de concept- circulaire Beleidsmatig gezien vindt het Ministerie van LNV dat plantensoorten die afkomstig zijn van ingezaaide of gecultiveerde populaties in bermen, tuinen en parken, niet onder de verbodbepaling vallen en mogen dus onder ander geplukt worden. Afgewacht dient te worden of de rechter juridisch gezien dezelfde opvatting als Ministerie van LNV heeft.
74
Voor een weergave van deze interviews wordt verwezen naar Bijlage 5 Interviews Ministerie LNV (directie Natuurbeheer en regiodirecties) - 30 -
Artikel 9 “Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.”
In de dagelijkse praktijk komt het regelmatig voor dat in het plangebied voorkomende beschermde soorten worden gevangen, vervoerd en vervolgens weer elders in een ander geschikt leefgebied worden uitgezet. Dit om te voorkomen dat verstoring optreedt door een ruimtelijke ingreep, zoals infrastructurele werken. Indien naar letter van de wet zou worden gekeken, dan worden er een drietal verbodsbepalingen overtreden: art. 9 (verbod op vangen), art. 13 (verbod op vervoer) en art. 14 (verbod op uitzetten in de vrije natuur) De concept - circulaire geeft dat het bij het vangen of bemachtigen van dieren gaat om het voor langere tijd of permanent opsluiten van dieren. Het gaat dus niet om het oppakken, met de handen of met een vangnet of iets dergelijks, en meteen weer loslaten op dezelfde plek of een paar meter verderop. Over het uitzetten van de soorten wordt vermeld dat het verplaatsen van dieren door ze op te pakken en meteen weer los te laten juist een mogelijkheid is om het doden of verwonden van de dieren te voorkomen. Dit valt overigens niet onder de definitie van het uitzetten van dieren in de vrije natuur (artikel 14). Volgens het ministerie van LNV kan hieruit niet worden geconcludeerd dat voor het vangen, vervoeren en weer uitzetten van beschermde dieren straks geen ontheffing meer nodig is. Het vangen en vervolgens vervoeren van een dier naar een ander geschikt leefgebied is, volgens LNV, van een geheel andere strekking dan alleen een dier oppakken en deze een paar meter verderop weer loslaten. Conclusie naar aanleiding van de concept- circulaire Het vangen, vervoeren en vervolgens weer uitzetten van dieren in een ander geschikt leefgebied valt wel onder de verbodsbepaling. Dit betekent dat, zoals reeds al het geval is, hiervoor een ontheffing bij LASER aangevraagd dient te worden. Hierin moet worden aangegeven op welke deskundige wijze gedurende het vangen, vervoeren en uitzetten met de soorten wordt omgegaan.
Artikel 10 Een zeer essentiële vraag komt in de praktijk telkens terug: wanneer is er sprake van opzettelijk verontrusting? Artikel 10 bepaalt namelijk dat: “Het verboden is dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.”
75
Gezien de uitspraak van het Europese Hof van Justitie wordt art. 10 al snel overtreden. Het Hof 76 bepaalde dat met opzettelijk handelen, zoals bedoeld in art. 12 HR , ieder handelen, wordt bedoeld waarbij men wist dat het een verstoring tot gevolg zou kunnen hebben en toch doorgaat. Overigens is opvallend dat alleen in art. 10 het woord “opzettelijk” wordt gebruikt. Het woord “opzettelijk” is afkomstig van de Habitatrichtlijn. Waarom alleen bij art. 10 hiervoor is gekozen, wordt ook niet duidelijk in de Memorie van Toelichting van de Ffw. Deze vermeldt slechts dat “om te waarborgen dat dieren behorende tot beschermde inheemse soorten zoveel mogelijk ongestoord kunnen leven, dient ook het opzettelijk verontrusten ervan te worden verboden.” (p.32) Aangezien het gedeelte over “opzettelijk verontrusten” in de concept - circulaire bij nader overleg met het ministerie van LNV achterhaald bleek, wordt deze niet verder aangehaald. De gegeven interpretatie van LNV, zou juridisch niet houdbaar zijn, gezien de uitspraak van het Europese Hof van Justitie. 75
HvJ EG 30 januari 2002, M & R 2002, nr. 6, p. 68 e.v. met noot Verschuuren. Zie ook “Ontheffingen van de verbodsbepalingen Ffw”, M Geilswijk, M&R feb 2003, nr. 2, p. 43 e.v. 76 Artikel 12 HR omvat verbodsbepalingen en heeft betrekking op de soortenbescherming
- 31 -
Momenteel wordt daarom gedacht om mogelijk door middel van voorbeelden de verbodsbepaling te verduidelijken. Te denken valt aan het gegeven voorbeeld door de regiodirectie Zuid. Indien grond legitiem wordt verzet (noodzakelijke vergunningen zijn verleend) en daardoor vogels wegvliegen, is hier geen sprake van opzettelijk verontrusten. Immers, de intentie is grond verzetten en niet het opzettelijk verstoren van vogels. Er is pas sprake van opzettelijk verontrusten indien nesten van vogels worden vernietigd. Ten aanzien van opzettelijk verontrusten wordt nog in de brochure “Ondernemen en de Flora – en faunawet” aangegeven dat bij het beoordelen van “opzettelijk verontrusten” onderscheid dient te worden gemaakt tussen activiteiten gedurende aanlegfase en de uiteindelijke gebruiksfase. In de aanlegfase treedt veelal verstoring op door bouwactiviteiten, zoals de aanleg van een fietspad. Hoewel het aanleggen van het fietspad een tijdelijk karakter heeft, dient de aanleg, indien er broedvogels langs de route zitten, buiten het broedseizoen plaats te vinden. Verstoring in de gebruiksfase heeft een permanent karakter. In deze fase is de kans groter dat er blijvende negatieve effecten op de soorten optreden. Zo moet misschien het gebruik van het fietspad binnen het broedseizoen worden verboden, om blijvende negatieve effecten te voorkomen. Opzettelijk verontrusten en monitoring Gedurende een veldbezoek en veldonderzoek kunnen de nodige dieren worden opgeschrikt. Activiteiten tijdens het veldonderzoek die vluchtig van aard zijn en geen blijvend effect hebben, vallen 77 niet onder “opzettelijk verontrusten”. Overigens is er wel sprake van opzettelijke verontrusting indien gebruik wordt gemaakt van inloopvallen. Conclusie Europese Hof van Justitie Het Hof heeft bepaald dat er snel sprake is van “opzettelijk verontrusten”. Hieronder valt ieder handelen waarbij men wist dat het een verstoring tot gevolg zou kunnen hebben en toch doorgaat. Momenteel heeft het ministerie van LNV geen definitie van de verbodsbepaling, maar wil waarschijnlijk met behulp van voorbeelden de verbodsbepaling toch verduidelijken.
Artikel 11 “Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfsplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.”
Gezien problemen in de praktijk over de begrippen ”nesten” en “ander voortplantings – of vaste rust – of verblijfplaats” worden deze hieronder nader toegelicht. Nesten De concept- circulaire geeft aan dat de verbodsbepaling, in overeenstemming met de Vogelrichtlijn is als het gaat om nesten. Voor overige dieren zijn alle elementen uit deze verbodsbepaling van toepassing. Hieruit volgt, volgens de concept- circulaire, de conclusie dat onder “of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfsplaatsen” geen nesten kunnen worden verstaan. In de praktijk blijkt het lastig te zijn om te definiëren of er sprake is van een nest. Immers bij nesten is er onderscheid tussen: • Soorten met nesten die één keer worden gebruikt en het jaar daarop zijn vergaan • Soorten met een vast nest door de jaren heen (blijvend bewoond) • Soorten met nesten die worden hergebruikt door dezelfde soort of door andere soorten Begrip “nesten” Onder het begrip “nesten” kan volgens de concept - circulaire het volgende worden volstaan: 77
Gedacht wordt aan activiteiten zoals door het veld lopen en soorten op zicht tellen. Tevens is er ook geen sprake van opzettelijke verontrusting als hiervoor van het gebaande pad moet worden afgeweken, struiken of takken weggeduwd moeten worden voor een beter zicht, in nesten of nestkastjes gekeken moet worden, of met een schepnet door een sloot of poel gegaan wordt en de gevangen dieren direct weer teruggezet worden.
- 32 -
Een nest dat door een vogel op het moment van de voorgenomen handeling in gebruik is, om eieren uit te broeden, jongen groot te brengen of te rusten. De verbodsbepaling kan dus zowel tijdens als buiten het broedseizoen van toepassing zijn. De roek bijvoorbeeld gebruikt zijn nest buiten het broedseizoen als rustplaats. Vaste nesten Er zijn ook nesten die elk jaar opnieuw in gebruik genomen worden, bijvoorbeeld het nest van een ooievaar. Op welke manier de verbodsbepaling op deze nesten van toepassing is, verschilt per situatie en per soort. Uitgangspunt hierbij is het duurzaam voortbestaan van de soort in het betreffende gebied en de mate waarin alternatieven geboden kunnen worden voor het betreffende nest. Hierbij wordt dus een beroep gedaan op het “gezond verstand” en de zorgplichtbepaling. Als voorbeelden van vaste nesten wordt onder andere door regiodirectie Zuid genoemd: nesten van roofvogels en de nesten van steen –en kerkuilen. Overigens komt slechts een klein aantal soorten elk jaar weer terug op hun eigen nest. Het overgrote deel van de vogels maakt elk jaar weer een nieuw nest of hergebruikt een nest. (Her)gebruik van nesten Volgens de concept- circulaire vallen nesten die niet meer in gebruik zijn, verlaten zijn en niet meer in gebruik genomen worden niet onder deze verbodsbepaling. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het nest van een merel, na het uitbroeden en grootbrengen van de jongen, het nest verlaat en het daaropvolgende jaar daar niet meer terugkomt. 78
Deze redering sluit aan op een uitspraak van de Voorzieningenrechter van 4 februari 2003. Hier ging het onder andere om de aanwezigheid van vaste rust - of verblijfplaatsen van roofvogels. Uit ecologisch onderzoek bleek dat: “Er een drietal verlaten nesten waren gesignaleerd waarvan roofvogels in het komend broedseizoen gebruik zouden kunnen maken. De verlaten nesten waren waarschijnlijk door Zwarte Kraaien gemaakt, maar een mogelijk hergebruik door roofvogels als Buizerd of Boomvalk kon niet worden uitgesloten. De rechter was van oordeel dat “een zodanig mogelijk (her)gebruik van een verlaten roofvogelnest een dergelijk nest niet tot een vaste verblijfplaats als bedoeld in art. 11 van de Ffw maakt.” Voortplantings- , vaste rust- of verblijfplaats De concept – circulaire geeft geen antwoord op de vraag wat onder “voortplantings- of vaste rust- of verblijfsplaatsen” wordt verstaan. Uit interviews met de directie Natuurbeheer en de regiodirecties kwam hierover het volgende naar voren. Directie Natuurbeheer en de regiodirecties zijn van mening dat foerageergebieden niet onder de 79 reikwijdte van art. Ffw vallen. Deze interpretatie wordt nu al bij de ontheffingverlening toegepast. De redenering ten aanzien van foerageergebieden is simpelweg dat foerageergebieden niet in de wet genoemd zijn en daardoor niet onder art. 11 Ffw vallen. Daarnaast geven directie Noord en Noord 80 West aan dat foerageergebieden vaak omvangrijk en lastig af te bakenen zijn. Als foerageergebieden wel beschermd zouden zijn, dan zou dat inhouden dat in een groot gedeelte van Nederland weinig tot geen ruimtelijke ontwikkelingen meer mogelijk kunnen zijn. Op die manier 81 gaat Nederland wel op slot. Wat dan wel onder “voortplantings- , vaste rust- of verblijfplaats” valt, is geheel afhankelijk van de soort. Volgens de regiodirectie Zuid is iets pas een rustplaats indien het ook de functie heeft van een rustplaats door de seizoenen en jaren heen. Hetzelfde principe geldt voor een vaste verblijfplaats. Zo zijn de winterverblijfplaatsen van vleermuizen of egels vaste rust - en verblijfplaatsen. 78
Rb. Amsterdam, 4 februari 2003, sector bestuursrecht algemeen, voorlopige voorziening, AWB 03/11 Zo werd, in het kader van het realiseren van Wetenschappelijk en Techniek Centrum Watergraafsmeer (WTCW) in Amsterdam, onder andere voor vleermuizen een ontheffing aangevraagd. Daarop besloot de Minister: “De vleermuizen gebruiken het WTCW - gebied als foerageergebied. Aantasting van foerageergebied valt niet onder de verbodsbepalingen van de Ffw. Ontheffing is niet nodig voor deze soorten” (16-1-2003) 80 Ter illustratie: het foerageergebied van vleermuizen is uitgestrekt. Van roofvogels kan het een gebied van ruim 2 100 km zijn. Het is dan lastig om exact te bepalen hoeveel van het foerageergebied afgehaald kan worden, zodat de vleermuizen nog wel in hun levenscyclus kunnen voortbestaan. 81 Indien blijkt dat een foerageerplaats een dermate essentieel onderdeel voor een bepaalde soort vormt, kan deze met het instrument beschermde leefomgeving toch worden beschermd. (Zie MvT Ffw, TK 1992 – 1993, hoofdstuk 2, 23147 nr. 3, p. 26) 79
- 33 -
Om meer duidelijkheid te krijgen over het begrip “voortplantings- , vaste rust- of verblijfplaats” werd een tweetal voorbeelden gedurende de interviews voorgelegd. 1.
Is een antenne waar enkele weken 100 spreeuwen op slapen een vaste rustplaats? Alle regiodirecties gaven aan dat in dit geval geen sprake kan zijn van een vaste rustplaats, omdat het hier gaat om een tijdelijke plek. Zo stelde de directie Oost dat er alleen sprake kan zijn van een vaste rustplaats, indien het weghalen van die antenne er toe leidt dat er een verstoring van de essentiële onderdelen van de levenscyclus optreedt, waardoor de soort in zijn voortbestaan wordt bedreigd. Het is heel belangrijk om na te gaan, waar de soort wordt aangetast waardoor de soort niet meer als zodanig kan voortbestaan. De directie Zuid gaf als verklaring aan dat het ecologisch gezien niet is aan te merken als een vaste rust –of verblijfplaats. Het is onwaarschijnlijk dat deze antenne de functie heeft van rustplaats door de seizoenen heen.
2.
Is een voetbalveld waar meeuwen naar wormen zoeken een vaste verblijfplaats? De regiodirecties geven aan het voetbalveld als foerageergebied kan worden aangemerkt en daardoor niet valt onder art. 11 Ffw. Indien een foerageergebied wel onder art. 11 Ffw zou vallen, dan zou er nog geen sprake zijn van een vaste verblijfplaats, zo redeneert directie Oost. Hier geldt hetzelfde principe als bij voorbeeld 1. Het is onwaarschijnlijk dat een voetbalveld een dermate essentieel onderdeel van de levenscyclus van de meeuw vormt, dat wanneer het voetbalveld verdwijnt, de meeuw in zijn voorbestaan wordt bedreigd.
De directie Natuurbeheer merkt ten aanzien van de voorbeelden op dat het in zijn algemeenheid wel om “praktische en realistische plekken” moet gaan. Zo kan het voetbalveld in voorbeeld 2 geen vaste verblijfplaats zijn. Immers, als zodoende vele voetbalvelden een beschermde status krijgen, dan gaat Nederland wèl op slot. Ruimtelijke ontwikkelingen zullen dan inderdaad niet meer mogelijk zijn, maar dat is niet de intentie van de Ffw. Per geval zal er gekeken moeten worden of er inderdaad sprake is van de een vaste rust - of verblijfplaats. Naar aanleiding van de verbodsbepaling in art. 11 werd tevens de directies de vraag gesteld waarom een voortplantingsplaats niet vast is. De directies Noord – West en Oost menen dat een voortplantingsplaats niet vast is, omdat dan de grens tussen wat wel en niet een voortplantingsplaats is, niet meer duidelijk is. Aangezien een voortplantingsplaats een veel groter gebied omvat dan een vaste rust – of verblijfplaats. De directie Natuurbeheer en de regiodirecties Noord en Zuid - West geven aan dat een voortplantingsplaats niet persé vast hoeft te zijn, dat kan variëren. De regiodirectie Zuid is juist van mening dat een voortplantingsplaats zelden tot nooit vast is. Een rust – of verblijfplaats is daarentegen wel vaak vast. Tot slot kan over art. 11 worden opgemerkt dat er mogelijk strijd bestaat met de Habitatrichtlijn. De bewoordingen “vaste”, maar ook “verblijfplaats” zijn niet in de richtlijn terug te vinden. De Habitatrichtlijn spreekt alleen over “voortplantings – of rustplaatsen” (art. 12, sub d HR) Conclusie naar aanleiding van interviews Ministerie LNV en jurisprudentie Onder nesten wordt verstaan, een nest dat door een vogel op het moment van de voorgenomen handeling in gebruik is, om eieren uit te broeden, jongen groot te brengen of te rusten. Nesten die niet meer in gebruik zijn, verlaten zijn en niet meer in gebruik genomen worden (met uitzondering van vaste, blijvend bewoonde nesten), vallen niet onder deze verbodsbepaling. Wat onder “voortplantings- , vaste rust – of verblijfplaats” valt, is geheel afhankelijk van de soort. Hieronder vallen geen foerageergebieden. Iets is pas een rustplaats indien het ook de functie heeft van een rustplaats door de seizoenen en jaren heen. Hetzelfde principe geldt voor een vaste verblijfplaats.
- 34 -
3.1.2 Ontheffingscriteria artikel 75 leden 4 en 5 Flora- en faunawet Indien door voorgenomen handelingen de verbodsbepalingen, hier in het bijzonder art. 8 t/m 11 Ffw, worden overtreden, zal moeten worden bepaald of er ontheffing kan worden verleend. Om te achterhalen welke ontheffingscriteria van toepassing zijn, is van belang om te weten welke beschermde soorten in het geding zijn. Bij het beoordelen van ontheffingsaanvragen ex artikel 75 wordt onderscheid gemaakt in de volgende vier categorieën van soorten: Tabel 5 Categorieën beschermde soorten en bijbehorende ontheffingscriteria Categorie Ontheffing kan worden verleend, indien: 1 Beschermde inheemse vogels • Geen ontheffing mogelijk, aangezien dwingende redenen van groot openbaar belang geen grond zijn 82 voor het verlenen van ontheffing 2 Soorten genoemd in bijlage IV van • Er geen andere bevredigende oplossing bestaat èn de Habitatrichtlijn en ingevolge • Sprake is van dwingende redenen van groot openbaar artikel 75, lid 5, bij AMvB belang, met inbegrip van redenen van sociale of aangewezen bedreigde soorten economische aard, en voor het milieu gunstige (AMvB nog op te stellen, zie 2.1.3) effecten èn • Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort 83 3 “Gewone” beschermde soorten • Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort èn; • Sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk 84 geaccepteerde activiteit 4 (Zeer) algemeen voorkomende • Tot op heden: Geen afbreuk wordt gedaan aan een soorten gunstige staat van instandhouding van de soort • Toekomst: geen ontheffing nodig, er geldt een algemene vrijstelling. - Er dient wel sprake te zijn van in het maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten. - Bij het verwonden en doden van dieren moet het gaat om redenen van openbaar belang, waaronder begrepen sociale en economische belangen Uit tabel 2 volgt dat een viertal ontheffingscriteria van belang zijn, te weten: 1. Geen andere bevredigende oplossing en; 2. Dwingende redenen van groot openbaar belang en; 3. Gunstige staat van instandhouding van de soort; 4. Redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit Hieronder volgt een nadere toelichting van de criteria. Ad 1) Geen andere bevredigende oplossing In de wettekst wordt het criterium “geen andere bevredigende oplossingen” niet gedefinieerd. Ook in de artikelsgewijze toelichting op de Ffw bij art. 75, lid 5 wordt niet ingegaan op dit criterium. In de publicatie “Beheer van Natura 2000 gebieden” (Europese Commissie, 2000) wordt wel een toelichting gegeven: “Daarbij kan worden gedacht aan alternatieve vestigingsplaatsen (of alternatieve tracés), een wijziging van de schaal of de opzet van het project, of alternatieve procédés. Ook de “nuloptie”, het achterwege laten van de maatregel, moet worden onderzocht” 85
Deze toelichting wordt slechts in brochures door Nederland overgenomen. Zo wordt aangegeven dat bij het criterium “geen andere bevredigende oplossing” onderzoek moet worden gedaan naar alternatieve ingrepen of alternatieve locaties. 82
Voor redenen waarvoor ontheffingverlening wel mogelijk is, zie einde van paragraaf 2.3.3.2 Hieronder vallen soorten die niet zijn opgenomen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn en die niet ingevolge artikel 75, lid 5 bij AMvB zijn aangewezen, met uitzondering van beschermde inheemse vogels. 84 Dit criterium wordt niet expliciet genoemd in de Ffw, maar volgt, volgens Ministerie van LNV, wel uit de aanhef van de Ffw en uit art. 2 Ffw (de zorgplicht). Hierin gaat het om het erkennen van de intrinsieke waarde van diersoorten. Hieruit volgt indirect dat verstoring alleen toegestaan indien sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit. Wat de reikwijdte van dit criterium is, is onduidelijk. 85 Zie brochure “Soortenbescherming bij ruimtelijke ingrepen en dergelijke” Ministerie van LNV, april 2002 en “Ondernemen en de Flora- en faunawet” versie 1.0, Ministerie van LNV, januari 2003 83
- 35 -
Met het criterium wordt ook dus ook bedoeld dat er, naast beschikbare alternatieve locaties, ook naar alternatieve oplossingen voor het probleem dat aan het betreffende plan ten grondslag ligt, moet worden gekeken. 86 Zo gaf de Afdeling al aan dat bij de aanleg van een industrieterrein er tevens onderzocht moet worden of er geen alternatieven voor verbetering van de werkgelegenheid zijn. Dat betekent dat ook gekeken moet worden naar alternatieven als het revitaliseren van bestaande bedrijventerreinen, het verspreiden van bedrijven over leegstaande panden in de betreffende gemeente, het scheppen van 87 banen in de zorgsector, onderwijs of een combinatie van dergelijke maatregelen. In het geval van bijvoorbeeld de bouw van een nieuwe woonwijk zal bekeken moeten worden of niet op andere wijze in de woningbehoefte kan worden voorzien. Indien er een reëel alternatief voorhanden is, waarbij het belang van de “streng” betreffende soort(en) niet in gevaar is, zal voor het reële alternatief moeten worden gekozen. Op dat moment is toetsing aan de overige twee criteria niet meer nodig. Indien er geen reëel alternatief bestaat, betekent dat niet automatisch dat er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang. De vraag of hiervan 55 sprake is, moet los van beide andere criteria worden beantwoord. Conclusie In de Ffw is geen definitie van het criterium opgenomen. De bewoordingen “geen andere bevredigende oplossing” komen uit de Vogel – en Habitatrichtlijn (art. 9 Vogelrichtlijn resp. art. 6 Habitatrichtlijn). Kijkend naar de uitleg die de Europese Commissie en de jurisprudentie geven, kan worden geconcludeerd dat bij een onderzoek naar een andere bevredigende oplossing niet alleen naar alternatieve locaties, maar ook naar alternatieve ingrepen moet worden gekeken. Ad 2) Dwingende redenen van groot openbaar belang In de toelichting bij het Besluit vrijstelling beschermde dier - en plantensoorten wordt geen definitie en ook geen toelichting bij de artikelen gegeven. In de publicatie “Beheer van Natura 2000 gebieden”(Europese Commissie, 2000), welke betrekking heeft op de gebiedsbescherming van de Vogel – en Habitatrichtlijn, wordt er wel een toelichting gegeven: “Men mag redelijkerwijs aannemen dat de ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard” betrekking hebben op situaties waarin de voorgenomen plannen of projecten aantoonbaar onontbeerlijk zijn: - in het kader van maatregelen of beleidsopties die gericht zijn op de bescherming van door het leven van de burger van de fundamentele waarden (zoals gezondheid, veiligheid en milieu) - in het kader van fundamentele beleidsmaatregelen voor de staat en de samenleving; - in het kader van de uitvoering van economische of maatschappelijke activiteiten waardoor specifieke openbare dienstverplichtingen worden nagekomen” 88
Enige toelichting over dit criterium van de Nederlandse kant is in een aantal brochures te vinden. Zo geeft het Ministerie van LNV aan dat de toetsing van het criterium “dwingende redenen van groot 89 openbaar belang” inhoudt dat er sprake moet zijn van een algemeen belang en niet van een particulier belang of het belang van enkelingen. Het Ministerie van LNV geeft de volgende 85 voorbeelden van dwingende redenen van groot openbaar belang aan (niet limitatief): • Aanleg en versterking van dijken, zandsuppletie en andere maatregelen tegen overstromingen; • Verbetering van de werkgelegenheid, door bijvoorbeeld de aanleg van een bedrijventerrein; • Voorzien in woningbehoefte; • Verbeteren van infrastructuur in het belang van de verkeersveiligheid of betere bereikbaarheid; • Natuurontwikkeling of sanering met als doel voor het milieu wezenlijke gunstige effecten. Wat niet als een dwingende reden van groot openbaar belang wordt gezien, is een oplossing die financieel goedkoper is dan andere oplossingen, terwijl er wel reële alternatieven voorhanden zijn. Indien vooraf vaststaat dat er geen sprake is van dwingende redenen van openbaar belang, wordt de 86
ABRS 27 april 2000, M&R juli/aug 2000, nr.7/8, nr. 74 (ontheffing gebaseerd op art. 25 Nbw) Zie noot Verschuuren bij ABRS 27 april 2000. 88 Zie zoal brochure “Soortenbescherming bij ruimtelijke ingrepen en dergelijke” Ministerie van LNV, april 2002 89 De oorspronkelijke tekst in de Habitatrichtlijn lijkt veel strikter te zijn geformuleerd dan de Nederlandse tekst. Het gaat om “imperative reasons of overriding public interest, including those of a social or economic nature”. 87
- 36 -
ontheffingsaanvraag afgewezen en is het dus niet meer relevant om te toetsen aan de overige twee 85 criteria. De Afdeling heeft al ten tijde van de Natuurbeschermingswet zware eisen gesteld aan de plicht om te onderbouwen dat er inderdaad sprake is van dwingende redenen. Zo oordeelde de Afdeling ten aanzien van regionale werkgelegenheid dat dit een dwingende reden van groot openbaar belang kan 90 zijn, mits deze overtuigend wordt aangetoond met actuele gegevens over de werkloosheid. 91 Over het voorzien in woningbehoefte bepaalde de Voorzieningenrechter het volgende. Hier ging om de realisatie van circa 400 woningen nabij een speciale beschermingszone ingevolge de Vogelrichtlijn. Het plan droeg bij aan de realisatie van het voor Leeuwarden tot 2010 beoogde aantal woningen en aan de rijksdoelstellingen van het verstedelijkingsbeleid, maar toch was de realisatie van het bouwplan niet aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang, gezien het geringe aantal woningen en de zeer ruime opzet van de bouwkavels. Beschermde inheemse vogels Er kan geen ontheffing worden verleend voor het verstoren van vogels op grond van “dwingende reden van groot openbaar belang”. De Vogelrichtlijn laat namelijk ook niet toe dat op deze grond 92 ontheffing wordt verleend. Aangezien ruimtelijke ingrepen onder “dwingende van groot openbaar belang” vallen, kan dit in de praktijk tot onwerkbare situaties leiden. De directie Natuurbeheer geeft aan dat het niet tot desastreuze gevolgen hoeft te leiden. Zo redeneert 93 de directie dat vogels buiten het broedseizoen opzettelijk verstoord mogen worden. Ze leidt dit af uit art. 5 van de Vogelrichtlijn: “Een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te verstoren, voor zover een dergelijke verstoring, gelet op de doelstellingen van de richtlijn (Vogelrichtlijn), van wezenlijke invloed is” Het is overigens maar de vraag of deze bepaling alleen gericht is op verstoring tijdens het broedseizoen. Gezien de bewoordingen “met name”, kan er juist sprake zijn van een extra zorgplicht en niet van een verplichting die uitsluitend in het broedseizoen 94 geldt. Conclusie Ten aanzien van het criterium “dwingende redenen groot openbaar belang” is er geen definitie in de Ffw en de Habitatrichtlijn opgenomen. Uit de toelichting van de Europese Commissie en uit de brochures van Ministerie van LNV blijkt dat het moet gaan om een algemeen belang. Jurisprudentie geeft aan dat hieronder ook regionale belangen kunnen vallen (zoals regionale werkgelegenheid), mits overtuigend aangetoond met actuele gegevens. Daarnaast blijkt dat niet op voorhand kan worden aangenomen dat een rijksdoelstelling tevens een dwingende reden van groot openbaar belang is. Voor vogels kan geen ontheffing worden verleend op grond van dwingende redenen van groot openbaar. Weliswaar moet ook voor vogels aan alle gestelde criteria voor ontheffingverlening worden voldaan, maar hoeft volgens het Ministerie van LNV, in dit geval geen problemen op te leveren voor het voorgenomen plan of project. Werkzaamheden dienen buiten het broedseizoen plaats te vinden. Het is overigens maar de vraag of hier geen strijdigheid met de Vogelrichtlijn ontstaat, aangezien deze aangeeft dat er ook een zorgplicht buiten het broedseizoen is. Ad 3) Gunstige staat van instandhouding Een definitie over de “gunstige staat van instandhouding” is niet de in de wet opgenomen. Hierdoor is het niet duidelijk wat precies bedoeld is. Het begrip “gunstige staat van instandhouding” is afkomstig van de Habitatrichtlijn. Volgens art.1 onder i HR is er sprake van een “staat van instandhouding van een soort” wanneer: “Het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort 95 op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
90
ABRS 15 januari 2001, zaaknr. 200004163/1 en zie noot Verschuuren in M&R maart 2001, nr.3, nr. 29 Rechtbank Leeuwarden, 5 juli 2002, zaaknr. 02/341 WRO 92 Voor redenen waarvoor ontheffingverlening wel mogelijk is, zie einde van paragraaf 2.3.3.2 93 Zie ook onder andere “Ondernemen en de Flora- en faunawet” versie 1.0, Ministerie van LNV, januari 2003, p.5 94 Zie M Geilswijk in “Ontheffingen van de verbodsbepalingen Flora – en faunawet”, M & R feb 2003, nr. 2, p. 43 95 Bedoeld grondgebied is het Europese gebied van de Lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is 91
- 37 -
De "staat van instandhouding" wordt als "gunstig" beschouwd wanneer: • Uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en; • Het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en; • Er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties 96 van die soort op lange termijn in stand te houden.” “Extra” beschermde soorten Deze interpretatie is volgens de directie Natuurbeheer alleen van toepassing op de “extra” beschermde soorten, namelijk: • soorten voorkomend in bijlage IV van de HR (art. 75, lid 5 Ffw); • alle van nature in het wild levende vogels, en; • ingevolge artikel 75, lid 5, bij AMvB aangewezen bedreigde soorten. Hieronder zullen de drie aspecten van het begrip nader worden besproken. 1. Populatieomvang Op voorhand is niet aan te geven op welk niveau van de populatie van de soort de schadelijke handelingen moeten worden getoetst. Dit is geheel afhankelijk van het beschermingsregime van de te beschermen soort. Zo komen er van de wilde hamster, een “extra” beschermd soort, in Nederland 97 slechts enkele exemplaren voor. Op dat moment moet zelfs op individueel niveau worden getoetst. Dus naargelang de mate van bedreiging van de soort (waar en in welke mate komt de soort voor) dient nadrukkelijker te worden gekeken op een kleiner schaalniveau. Raadzaam is om eerst op nationaal niveau naar de omvang van de soort te onderzoeken en vervolgens naar hoe de populatie zich op regionaal of zelfs lokaal houdt. Uit de zorgplicht komt immers voort dat een regionale/lokale populatie niet zomaar mag uitstreven, ook al zou de populatie op nationaal niveau nog wel in voldoende mate voorkomen. 2. Natuurlijk verspreidingsgebied Bij het natuurlijke verspreidingsgebied wordt gekeken naar de ligging en omvang van de nog aanwezige hoeveelheid kerngebieden van de soort. Een kerngebied heeft een belangrijke positie in het ecologische netwerk van de soort. Indien een kerngebied verdwijnt, leidt dit veelal tot ernstige aantasting van het ecologische netwerk, waardoor een soort op lokaal, regionaal of zelfs nationaal niveau kan uitsterven. 3. Natuurlijkheid van de situatie Hierbij is het van belang om te weten of de soort “toevallig” in het plangebied voorkomt of de biotoop een onderdeel vormt van het leefgebied van de soort. Vormt het plangebied een geschikte biotoop voor de soort? Om de geschiktheid te beoordelen, kan de leefwijze van de soort worden nagetrokken. Zo heeft de Rugstreeppad voor de voortplanting een voorkeur voor ondiepe wateren of de ondiepe delen van een slootje of meertje. “Gewone” beschermde soorten Indien wordt gekeken naar interpretatie van de “gunstige staat van instandhouding van de soort” ten aanzien van “gewone” beschermde soorten, kan het volgende worden opgemerkt: Kijkend naar de recentste folder van LNV wordt bij het beoordelen van de gunstige staat van instandhouding gekeken naar de eisen die de HR er aan stelt, te weten: de populatieomvang, het verspreidingsgebied en de natuurlijkheid van de situatie. In de folder wordt echter niet duidelijk of deze ook voor “gewone” beschermde soorten gelden.
96
De publicatie “Beheer van Natura 2000 gebieden”(Europese Commissie, 2000) geeft dezelfde definitie weer Gezien de Europese gedachte over gebiedsbescherming (Natura 2000), maar over ook soortenbescherming, kan worden afgevraagd of juist niet bij de populatieomvang van de soort in Europees verband moet worden gekeken en niet alleen binnen de landsgrenzen van de betreffende lidstaat. 97
- 38 -
De directie Natuurbeheer geeft aan dat het onwenselijk is om deze gehele definiëring door te trekken naar de “gewone” beschermde soorten. Deze “zware” eisen gelden immers in de Habitatrichtlijn alleen voor beschermde soorten van communautair belang zijn, terwijl de Ffw in beginsel alle van nature op het Nederlandse grondgebied voorkomende soorten beschermt. Daarentegen kan worden ingebracht dat vrijwel altijd kan worden aangetoond dat de “zware” eisen wordt voldaan. Volgens de directie is bij het beoordelen van de gunstige staat van instandhouding van “gewone” beschermde soorten, alleen het aspect populatieomvang van de soort op nationaal niveau van belang. Wanneer er sprake is van aantasting van de populatie op nationaal niveau, is (nog) niet op voorhand aan te geven. Momenteel bekijkt de directie of het mogelijk is om enige richtlijnen aan te geven al dan niet per soort of soortgroep. Hierover zal duidelijkheid worden gegeven in het toekomstige op te stellen werkkader (verwachting medio september 2003). Voor het merendeel van de “gewone” beschermde soorten zal de gunstige staat van instandhouding nimmer in het geding komen, aangezien sommige soorten zeer algemeen voorkomen. Zo geeft de regiodirectie Noord - West van LNV aan dat: indien een soort niet op Rode Lijst staat, dan betekent dit dat een soort op nationaal niveau niet bedreigd wordt met uitsterven en waardoor ook niet snel de gunstige staat van instandhouding in het geding is. Het betreft hier dus algemeen voorkomende soorten. Overigens komt een deel van de algemeen voorkomende soorten straks op de vrijstellingslijst, dus voor die soorten zal de gunstige staat van instandhouding nooit in het geding zijn.
Compensatie en mitigatie
Zoals aangegeven gelden voor de “extra” beschermde soorten de volgende ontheffingscriteria, waaraan allemaal voldaan dient te worden: • Er bestaat geen andere bevredigende oplossing èn • Er is sprake van dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu gunstige effecten èn • Er wordt geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort Voor de “gewone” beschermde soorten gelden de volgende 2 ontheffingscriteria: • Er wordt geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort èn; • Sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit. Indien de gunstige staat van instandhouding van de soort wel in het geding is, kunnen mitigatie en/of compensatie een uitkomst bieden. Echter, compensatie en/of mitigatie is niet in de Ffw geregeld. Ook in de toelichting van de Ffw wordt hierover niet gesproken. Ontbreken wettelijke regeling compensatie Ook de concept – circulaire gaat niet in op de termen “compensatie” en “mitigatie”. In de brochure 98 “Soortbescherming bij ruimtelijke ingreep en dergelijke” staat over compensatie en mitigatie: “Als er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van dwingende redenen van openbaar belang en daarom overwogen wordt om ontheffing te verlenen, zullen compenserende maatregelen moeten worden genomen, als mitigerende maatregelen niet afdoende blijken. Belangrijk hierbij is dat het gaat om soortgerichte compensatie. Compensatie (en verplaatsing) dienen als uiterste redmiddelen te worden toegepast als andere mogelijkheden om schade te voorkomen (mitigatie), zijn gebruikt.” Indien compensatie noodzakelijk is, maar niet mogelijk is, dan wordt er zodoende afbreuk gedaan aan “het streven de betreffende soort(en) in een gunstige staat van instandhouding te laten 96 voortbestaan”. Dan zal de ontheffingsaanvraag worden afgewezen. Hoewel de term “compensatie”, maar ook “mitigatie” niet in de wettekst staan, zijn ze wel degelijk van belang. Immers, het kan leiden tot afwijzing van de ontheffingsaanvraag. Hieruit doemt de vraag op waarom met name compensatie niet wettelijk is geregeld, terwijl het heel belangrijk is bij de ontheffingverlening. De directie Natuurbeheer en de regiodirecties gaven hierop de volgende reactie.
98
Zie brochure “Soortbescherming bij ruimtelijke ingreep en dergelijke”, uitgave van min van LNV, april 2002
- 39 -
Er is geen sprake van compensatieplicht op grond van Ffw, maar de “gunstige staat van instandhouding” mag niet in het geding komen. De directie Zuid geeft aan dat het gaat om “maatregelen om de instandhouding te garanderen”. Hieronder kan compensatie mede worden verstaan. Het voorkomen van de aantasting van de instandhouding kan door compensatie, maar ook door mitigatie plaatsvinden. De directie Natuurbeheer vermeldt dat ook in art. 16 HR (soortenbescherming) niet over compensatie 99 wordt gesproken. Daarom is er bij de opzet van de Ffw voor gekozen deze lijn door te trekken en compensatie niet wettelijk te regelen. Indien in de Ffw de term “compensatie” wel wordt opgenomen, dan zal Nederland door de Europese Commissie Nederland hierop worden aangesproken, omdat er 100 dan in strijd met de HR wordt gehandeld. Dat er compensatie, maar ook mitigatie moet plaatsvinden, is wettelijk af te leiden uit het feit dat de “de gunstige staat van instandhouding” niet in het geding mag komen. Of er en welke compenserende en/of mitigerende maatregelen nodig zijn, kan de Minister in de voorschriften bij de vergunning aangeven (art. 79 Ffw). Volgens de directie Natuurbeheer komt de term “compensatie” uit het Structuurschema Groene Ruimte (SGR). Het SGR bevat een compensatieverplichting bij de aantasting van gebieden die onderdeel uitmaken van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Inzet van en eisen aan compensatie en mitigatie De regiodirecties Zuid- West, Oost, Noord - West en Noord hebben allen geen voorkeur ten aanzien van de inzet van mitigerende en/of compenserende maatregelen in tegenstelling tot regiodirectie Zuid. Alle directies, uitgezonderd regiodirectie Zuid, geven aan dat zolang de negatieve effecten maar worden weggenomen, ook met alleen mitigatie kan worden volstaan. Als bijvoorbeeld alle effecten gemitigeerd kunnen worden, dan is compensatie niet meer vereist. Als mitigerende maatregelen goedkoper zijn dan compenserende maatregelen zal een initiatiefnemer daar al gauw voor kiezen (en directie zal daarin meegaan). Daarentegen is de regiodirectie Zuid van mening dat indien het voorkomen van negatieve effecten op de leefsituatie van “extra” beschermde soorten niet mogelijk is, er 1 op 1 compensatie plaats moet vinden. Daarbij is het van belang om te weten wat voor soort gebied er wordt aangetast en wat de 101 functie van het gebied in het ecologische netwerk van de soort is. Indien compensatie niet of onvoldoende mogelijk is, dan pas is mitigatie toegestaan. De regiodirectie Zuid stelt dus een afwijkende volgorde zowel ten aanzien van de andere regiodirecties als de directie Natuurbeheer. Ten aanzien van de eis 1 op 1 compensatie merkt directie Zuid- West op dat deze eis alleen voortkomt uit het SGR en niet uit de Ffw. Het uitgangspunt in het SGR is dat per geval wat betreft oppervlak en kwaliteit in beginsel geen “netto verlies” aan natuurwaarden mag optreden. Voor de EHS is 1 op 1 102 compensatie verplicht, maar daarbuiten dus niet. Overigens verplicht art. 16 HR ook niet tot 1 op 1 103 compensatie. Het compensatiebeginsel is volgens de directie Zuid – West puur een Nederlandse invulling. De regiodirectie Noord geeft aan dat compensatie lang niet altijd een optie is. Het hangt geheel van de situatie af of er gecompenseerd of gemitigeerd wordt. Daarbij geeft ze wel aan dat indien het gaat om soorten uit bijlage IV HR en om de aantasting van een kerngebied, dan is compensatie wel van belang. Als de voorgestelde mitigerende maatregelen de negatieve inbreuk op de natuurwaarden niet voldoende compenseren, dan worden aanvullende “compenserende maatregelen” geëist. De regiodirectie Noord - West spreekt dan over “kwalitatief“ compenseren. Dit houdt in dat bij een aanvraag wordt aangeven hoe het plangebied wordt ingericht zodanig dat de verschillende soorten biotopen (zoals voortplantingsplaats en landbiotoop) die verloren gaan, weer worden teruggebracht. 99
In tegenstelling tot de gebiedsbescherming, waar compensatie verplicht is (art. 6 lid 4 HR) Immers, de soortbescherming van de Ffw is grotendeels afkomstig van de soortbeschermingsbepalingen in de Habitatrichtlijn 101 In dit verband wordt er door de directie Zuid verwezen naar het rapport van Alterra ”Effective protection of the Annex IV species of the EU-habitats directive: The landscape approach” 102 Overigens als fysieke compensatie door overmacht niet of onvoldoende mogelijk is, wordt deze vervangen door financiële compensatie. Zie onder andere “Ondernemen en de Flora – en faunawet”, versie 1.0 jan 2003, p. 17 103 De term compensatie komt wel voor in art. 6, lid 4 HR, maar dit artikel heeft betrekking op gebiedsbescherming 100
- 40 -
Dit kan ook betekenen dat gecompenseerd wordt met andersoortige natuur. Als er voor weidevogels in het verdichtende landschap geen perspectief meer is, kan er gecompenseerd worden met biotopen 104 die moerasvogels ten goede komen. Conclusie Samenvattend kan ten aanzien van het criterium “gunstige staat van instandhouding” het volgende worden gesteld. Bij de “streng” beschermde soorten is het van belang drie aspecten inzichtelijk te maken. Wat zijn de effecten van de voorgenomen handelingen op: • De populatieomvang. Op welk niveau de populatie moet worden getoetst, hangt af van de mate van bedreiging en omvang van de soort; • Natuurlijk verspreidingsgebied van de soort. Hierbij is het van belang of er sprake is van verstoring van een kerngebied; • Natuurlijkheid van de situatie. Bij de “gewone” beschermde soorten gaat het om: • Populatieomvang op nationaal niveau. Wanneer sprake is van daadwerkelijke aantasting, dient door ecologische kennis bepaald te worden. Momenteel bestaan hierover nog geen richtlijnen van het Ministerie van LNV Indien de gunstige staat wel in het geding komt, dienen maatregelen te worden genomen om de instandhouding te garanderen. Dat kan door compenserende, maar ook mitigerende maatregelen te nemen. De termen compensatie en mitigatie staan niet in de Ffw en tevens niet in art. 16 HR. De term compensatie is afkomstig uit het SGR Alle regiodirecties geven aan, met uitzondering van regiodirectie Zuid, dat zolang de negatieve effecten maar worden weggenomen, in principe met mitigerende maatregelen kan worden volstaan. Indien alle effecten gemitigeerd kunnen worden, dan is compensatie niet meer noodzakelijk. De regiodirectie Noord geeft aan dat indien er sprake is van een kerngebied van een soort uit bijlage IV habitatrichtlijn, compensatie vereist is. Opvallend is de afwijkende opvatting van de regiodirectie Zuid ten opzichte van de andere regiodirecties. De regiodirectie Zuid vereist eerst 1 op 1 compensatie en staat pas vervolgens mitigatie toe.
Ad 4) Redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit Dit criterium staat niet expliciet vermeld in de Ffw. Volgens de directie Natuurbeheer kan uit de aanhef van de wet en uit art. 2 Ffw (zorgplicht) worden opgemaakt dat het erkennen van de intrinsieke waarde van dier – en plantensoorten met zich meebrengt dat de voorgenomen handeling een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit betreft. In de concept- circulaire staat dit criterium wel duidelijk vermeld, alleen ontbreekt de toelichting. De vraag is wat exact de reikwijdte van het criterium is. De ontwerp - AMvB (over de algemene vrijstelling) spreekt in soortgelijke termen, namelijk over “in het maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten”. Volgens de toelichting zijn dit activiteiten die in de samenleving op grote schaal plaatsvinden en algemeen geaccepteerd zijn. Hieronder vallen zoal allerlei activiteiten met een ruimtelijk component, uitlopend van de bouw van een schuur tot de aanleg van infrastructuur. Conclusie Hoewel het criterium “een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit” niet nadrukkelijk staat vermeld in de Ffw, dient wel aan dit criterium voldaan te worden. Hieronder worden verstaan activiteiten die in de samenleving op grote schaal plaatsvinden en algemeen geaccepteerd zijn. Ruimtelijke plannen en projecten vallen hier onder.
104
Zie bijvoorbeeld “Afweging natuurwaarden WTCW- terrein”, Oranjewoud, 2 oktober 2002, p. 19 e.v.
- 41 -
3.2
Ecologisch onderzoek in het kader van de Flora – en faunawet bij een ruimtelijke ingreep
Verscheidene delen van streek – en bestemmingsplannen zijn geblokkeerd, wegens het achterwege laten of veelal onzorgvuldig uitvoeren van een onderzoek op basis van de Flora –en faunawet. Het is belangrijk de uitkomsten van het ecologisch onderzoek in het ruimtelijke plan te vermelden. Zodoende kan wordt aangegeven dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening er zorgvuldig en volledig onderzoek heeft plaatsgevonden. Hieronder valt ook onderzoek naar natuurwaarden en meer in het bijzonder naar de beschermde soorten. Daarom wordt in 3.2 de opzet van ecologische onderzoeken aan de hand van praktijkvoorbeelden nader bekeken. Daarbij worden zowel onderzoeken aangehaald die de rechter volledig, maar ook 105 onvolledig ontoereikend achtte. Er wordt gekeken naar de volgende onderdelen: •
•
• •
Schaalniveau van onderzoek (3.2.1) Op welk schaalniveau vindt het ecologisch onderzoek plaats? Is er sprake van een trapsgewijze opbouw bij het beschrijven van beschermde soorten? Wordt er bijvoorbeeld gekeken naar alleen de Flora – en faunawet of ook naar het Verdrag van Bern en de Vogelen Habitatrichtlijn? Gegevensonderzoek (3.2.2) Welke bronnen worden er geraadpleegd en (indirect) ook door de Afdeling als deskundig overgenomen? Vindt er bronvermelding plaats en zo ja, op welke manier? Wordt de volledigheid en de representativiteit van de inventarisatie aangegeven? Wat is over het algemeen de ouderdom van de gebruikte gegevens? Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies (3.2.3) Op welke wijze worden het voorkomen van de soorten en de effecten daarop weergegeven? Welke bewoordingen worden er gebruikt? Worden conclusies helder omschreven? Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen (3.2.4) Worden er nog aanbevelingen gedaan op welk manier het ecologisch onderzoek in de ruimtelijke plannen het beste kan worden verwerkt? Hoe wordt het daadwerkelijk in de ruimtelijke plannen weergegeven? Zijn er verschillen in het ecologisch onderzoek waar te nemen afhankelijk van de soort ruimtelijke ingreep (zoals streekplan en bestemmingsplan)?
Een uitgebreide analyse van de ecologische onderzoeken van de praktijkvoorbeelden is in een aparte bijlage opgenomen (bijlage 6). Tevens staan in het begin van bijlage 6 enkele algemene opmerkingen van het Ministerie van LNV over ecologisch onderzoek. In deze paragraaf worden de hoofdlijnen van de analyse uit bijlage 6 weergegeven. Hieronder volgt een korte beschrijving van de te gebruiken praktijkvoorbeelden. N 470 West (bijlage 6.2) De N 470 is een nieuw aan te leggen provinciale weg in de gemeente Pijnacker en Berkel en Rodenrijs. De nieuwe weg beslaat drie wegdelen, waaronder N 470 West tussen Pijnacker en Delft (A13). Een MER is wel opgesteld, waarin naar voren kwam dat er beschermde soorten aanwezig waren, maar provincie Zuid – Holland verzuimde, wegens onwetendheid, te toetsen 106 aan de Ffw. De Afdeling oordeelde dan ook dat het besluit van de provincie voor de N 470 West onzorgvuldig is genomen en heeft het besluit voor alleen dat wegdeel (zijnde concrete beleidsbeslissing) vernietigd. Naar aanleiding hiervan heeft Alterra een onderzoek uitgevoerd om te bepalen of voor het wegdeel N 470 West wordt voldaan aan de eisen voor ontheffingverlening. Zodoende kan het streekplanbesluit mogelijk hersteld worden. Het onderzoek “Ecologische effecten van de N470 – West in het kader van de Flora- en faunawet”, B. Koolstra, 2003 dient dus als uitgangspunt bij deze case. De MER die gemaakt is voor het gehele tracé wordt buiten beschouwing gelaten.
105
Gezien het tijdstip van inwerkingtreding van de Ffw, is het merendeel van de praktijkvoorbeelden gebaseerd op art. 25 Natuurbeschermingswet. Tot op heden is er slechts één voorlopige voorziening geweest in het kader van de Ffw 106 ABRS 11 december 2002, zaaknr. 200100097/1
- 42 -
Woningbouwlocatie Kernhem (bijlage 6.3) Voor het ontwikkelen van de woningbouwlocatie Kernhem (3500 woningen) in de gemeente Ede, heeft de provincie Gelderland in het kader van een MER een nadere studie naar de mogelijke effecten door Arcadis laten uitvoeren. De resultaten staan beschreven in “Toetsing woningbouwlocatie Kernhem aan de natuurwetgeving”, Arcadis, augustus 2001. Baggerspeciedepot Hollandsch Diep (bijlage 6.4) Rijkswaterstaat en de provincies Zuid – Holland en Noord – Brabant hebben een MER –studie uitgevoerd naar de mogelijkheden voor de verwerking en berging van verontreinigde baggerspecie in het Hollandsch Diep en/of oostelijk deel van het Haringvliet. Voorzover verstoring van beschermde soorten aan de orde is, kan het noodzakelijk zijn een ontheffing aan te vragen. Hiertoe diende het rapport: “Projectplan - bijlage aanvraag ontheffing ex art 25 Natuurbeschermingswet”, Ministerie Verkeer en Waterstaat WTCW- terrein Amsterdam (bijlage 6.5) De gemeente Amsterdam is voornemens om het terrein van het huidige Wetenschap en Technologie Centrum Watergraafsmeer (WTCW- terrein) opnieuw in te richten. Tijdens de voorbereidingsprocedure, ex art. 19, lid 1 WRO, ten behoeve van de realisatie van het eerste gedeelte van een nieuwe ontsluitingsweg van het WTCW- terrein, is een bezwaarschrift ingediend en ongegrond verklaard. Tegen het ongegrond verklaren is bij de Rechtbank van Amsterdam een beroepschrift en tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Als argument voor het verzoek om voorlopige voorziening werd aangegeven dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van beschermde dier – en plantensoorten in het gebied. Het verzoek is door de rechter toegewezen en naar aanleiding hiervan werd nieuw ecologisch onderzoek opgesteld, genaamd “Afweging natuurwaarden WTCW –terrein”, Oranjewoud, 2 oktober 2002 Rijksweg A 73 – Zuid (bijlage 6.6) In 1995 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat opdracht gegeven voor de aanleg van de Rijksweg A 72 – Zuid op de oostoever van de rivier de Maas. Bij de aanleg is het onvermijdelijk dat aanwezige natuurwaarden worden aangetast. Het behoud en het herstel van natuurwaarden is echter wel van groot belang. Hiertoe zijn enkele studies zijn verricht. Het rapport “De A 73 en de natuur in 2000”, Arcadis Heidemij Advies, december 2000 wordt gebruikt.
- 43 -
3.2.1 Schaalniveau onderzoek Omvang ingreep Het merendeel van de projecten is vrij omvangrijk en speelt zich af op regionaal niveau. Veelal gaat het om een streekplanherziening, welke vervolgens op bestemmingsplanniveau is doorvertaald. Inleidende bepalingen Alle onderzoeken, met uitzondering bij het onderzoek naar het baggerspeciedepot Hollandsch Diep, beginnen met de bespreking van het doel en de werking van de Ffw specifiek gericht op ontheffingverlening art. 75 ex Ffw. In de onderzoeken van de woningbouwlocatie Kernhem en van de Rijksweg A 73- Zuid wordt uitvoerig ingegaan op het doel, de werking en de rechtsgevolgen van Internationale, Europese – en Nationale wet- en regelgeving, te weten: Verdrag van Bern, Vogel- en Habitatrichtlijn, Natuurbeschermingswet en Flora- en faunawet. Het merendeel van de rapporten noemt wel de ontheffingscriteria uit art. 75 Ffw, maar het blijft een weergave van de, immers niet nader gedefinieerde bepalingen. Daarentegen gaat het onderzoek van Alterra bij de N 470 West verder. Alterra concludeert dat de “Flora –en faunawet weinig houvast biedt om een en ander te toetsen. We zullen daarom in het vervolg de definities (toelichting) uit de publicatie 107 “Beheer van Natura 2000 gebieden” van de Europese Commissie” hanteren. Dit is het enige praktijkvoorbeeld die de toelichting van de Europese Commissie op de Vogel – en Habitatrichtlijn er bij betrekt en ook hanteert. Dit is een goede oplossing voor de “extra” beschermde soorten, omdat de bijbehorende ontheffingscriteria uit art. 75 Ffw ook letterlijk uit de Vogel – en Habitatrichtlijn zijn overgenomen. Ook de directie Natuurbeheer geeft in het interview aan dat voor een definiëring van de ontheffingscriteria voor “extra” beschermde soorten naar de Vogel – en Habitatrichtlijn moet worden gekeken. Dit geldt overigens niet voor de “gewone” soorten (zie verder 3.1.2). Opvallend bij het Hollandsch Diep is dat vooraf geen enkele toelichting op de, toenmalige vigerende Natuurbeschermingswet, wordt gegeven. In de aanleiding wordt slechts vermeld dat “er wordt getoetst aan het Besluit beschermde inheemse dier – en plantensoorten”. De lezer moet blijkbaar zelf kundig genoeg zijn om te begrijpen dat in het genoemde toenmalige Besluit het toetsingskader voor de ontheffingverlening staat. Het blijft dus onduidelijk waaraan nu getoetst wordt. Gehanteerde wet –en regelgeving voor inventarisatie beschermde soorten In elk onderzoek is een trapsgewijze opbouw waar te nemen van beschermde soorten. Per soort is aangegeven of deze is beschermd onder: • de Flora- en faunawet; • of de soort voorkomt in bijlage IV van de Habitatrichtlijn en; • tot slot of de soort op de Rode Lijst staat. Bij het onderzoek naar de woningbouwlocatie Kernhem wordt tevens naar soorten gekeken of er ook soorten aanwezig zijn, die beschermd zijn volgens het Verdrag van Bern. Het gaat hier om een omvangrijk project, namelijk de bouw van 3500 woningen in landelijk gebied. Waarschijnlijk is, gezien de ligging en de omvang van het plangebied, er voor gekozen om de risico’s ten aanzien van het “vergeten” beschermde soorten zo veel mogelijk te beperken, waardoor ook getoetst aan het Verdrag van Bern. Overigens kan het Verdrag van Bern wel worden meegenomen, maar het aantal soorten dat alleen volgens het Verdrag wordt beschermd, is beperkt. Het merendeel van de soorten dat beschermd is volgens het Verdrag van Bern, zijn tevens beschermd volgens de Europese en Nationale wet – en regelgeving. Bij het onderzoek van de woningbouwlocatie Kernhem wordt per soortgroep in een uitgebreide en overzichtelijke tabel aangegeven of de betreffende soort beschermd is in het kader van: • Verdrag van Bern, waarbij aangegeven of bijlage II of II van toepassing is; • Vogelrichtlijn en Vogelwet, waarbij aangegeven of bijlage I toepassing is; 108 • Habitatrichtlijn, waarbij aangegeven of bijlage II of IV van toepassing is; • Natuurbeschermingswet (vooralsnog, gezien datum uitgevoerd ecologisch onderzoek) • Flora – en faunawet • Rode Lijst 107
Zie gegeven definities van de ontheffingscriteria in 3.1.2 Overigens heeft deze publicatie betrekking op de Vogel –en Habitatrichtlijn (met name gebiedsbescherming) 108 Bijlage II HR heeft betrekking op diersoorten waarvoor een speciale beschermingszone moet worden ingesteld betreft gebiedsbescherming). Bijlage IV HR gaat over dier – en plantensoorten van communautair belang die strikt moeten worden beschermd (betreft soortenbescherming)
- 44 -
Gezien het ontbreken van de wettelijke status van de Rode Lijsten, kan de vraag rijzen waarom Rode Lijstsoorten worden meegenomen in de inventarisatie. Ten eerste toetst de Afdeling of het bevoegd gezag de aanwezigheid van de Rode Lijstsoorten in hun besluitvorming heeft meegenomen. Indien dat niet gebeurt, zal het besluit in zoverre in strijd zijn met 109 art. 3:46 Awb (vereist deugdelijke motivering) en vernietigd worden. Ten tweede blijft de zorgplicht uit art. 2 Ffw van kracht, dus ook voor die Rode lijstsoorten die niet via de Ffw zijn beschermd (betreft 54% van de Rode Lijstsoorten). Conclusie Het merendeel van de onderzoeken geeft de ontheffingscriteria uit art. 75 Ffw wel aan, maar definieert deze criteria niet. Dit is begrijpelijk aangezien de criteria in de Ffw ook niet zijn gedefinieerd. Als enige wordt bij het onderzoek over de N 470 West de toelichting gehanteerd die de Europese Commissie bij de Vogel –en Habitatrichtlijn heeft gegeven. Gezien het onderscheid tussen “extra” en “gewone” beschermde soorten, dienen de volgende wet – en regelgeving gehanteerd te worden: • Vogelrichtlijn. Alle van nature in het wild levende vogels vallen onder “extra” beschermde soorten; • Habitatrichtlijn, waarbij aangegeven IV van toepassing is. Soorten uit deze bijlage vallen onder “extra” beschermde soorten; • Flora – en faunawet; • Rode Lijst; Het Verdrag van Bern kan wel worden meegenomen, maar heeft in de praktijk beperkte meerwaarde. Een groot gedeelte van de soorten die beschermd is volgens het Verdrag van Bern, is tevens beschermd volgens de Habitatrichtlijn en/of Ffw. Daarnaast blijkt uit de rapporten dat de Rode Lijstsoorten worden geïnventariseerd. Uit jurisprudentie en uit de zorglicht volgt namelijk dat het belangrijk is om Rode Lijstsoorten, ondanks een ontbrekende wettelijke status, wel op te nemen in het ecologisch rapport en tevens in de besluitvorming. Indien het gaat om een plangebied in de nabijheid of in een natuurgebied, is het tevens belangrijk om aandacht te besteden aan gebiedsbescherming. Voor wat betreft de speciale beschermingszones in het kader van de Vogel – en Habitatrichtlijn dient bij de Vogelrichtlijn te worden aangegeven of bijlage I van en bij de Habitatrichtlijn bijlage I en II van toepassing is. Daarnaast dient te worden nagegaan of er sprake is van aangewezen (staats/beschermde) natuurmonumenten in het kader van de Natuurbeschermingswet.
3.2.2 Gegevensonderzoek Geraadpleegde bronnen Bronnen die veelal worden geraadpleegd, zijn specialistische soortenorganisaties. Deze organisaties worden ook door de rechter als deskundig overgenomen. Te denken valt aan de overkoepelende organisatie VOFF: Vereniging Onderzoek Flora en Fauna welke gegevens verzamelt van andere 110 soortenorganisaties. Te denken valt aan: flora (FLORON) , zoogdieren (VZZ), vogels (SOVON), vissen, amfibieën en reptielen (RAVON) en dagvlinders en libellen (Vlinderstichting). Daarnaast wordt er verwezen naar Alterra, een onderzoeksinstituut behorend bij de universiteit van Wageningen. Bronvermelding en bronverwijzing In het merendeel van de onderzoeken vindt er bronvermelding plaats. Slechts een enkel rapport hanteert ook een consequente bronverwijzing. Een goede en bruikbare manier is hiervan te vinden in het rapport over de woningbouwlocatie Kernhem. Vooraf wordt goed inzichtelijk gemaakt welke bronnen zijn geraadpleegd. Alle bronnen zijn vervolgens genummerd. In de tekst en in de tabellen vinden er continue bronverwijzingen plaats aan de hand van de nummering. Hierdoor is exact te achterhalen waar gegevens vandaan komen (zie voorbeeld in bijlage 6.3) Dit in tegenstelling tot het
109 110
ABRS, 24 december 2002, zaaknr. 199901366/1 (Rode Lijst) Voor betekenis, zie de Afkortingenlijst
- 45 -
onderzoek naar het baggerspeciedepot Hollandsch Diep, waar uit de literatuurlijst enigszins kan worden opgemaakt welke bronnen zijn geraadpleegd. Adequaatheid en representativiteit inventarisatie Opvallend is dat slechts één rapport ingaat op de adequaatheid en representativiteit van de inventarisaties. Het gaat om het onderzoek over de N470 West. Indien blijk dat er inderdaad leemtes bestaan in de inventarisaties wordt dit aangevuld met kennis van experts. Onderzoeksmethode (trapsgewijze werkwijze gegevensonderzoek) en inventarisatiemethode Opvallend is de trapsgewijze werkwijze bij gegevensonderzoek: het verzamelen van bestaande 111 informatie (onder ander via Het Natuurloket), veldbezoek en indien nodig veldonderzoek. Op een enkele uitzondering na wordt deze trapsgewijze opbouw niet weergegeven. De inventarisatiemethoden wordt in een aantal gevallen wel weergegeven. Veelal zijn deze rechtstreeks afkomstig van de door de soortenorganisaties aangeleverde gegevens. Ouderdom gegevens en periode van monitoring Hoewel in de folder wordt aangegeven dat “gegevens ouder dan 10 jaar minder bruikbaar zijn”, is het in de praktijk bijna onmogelijk om een richtlijn te geven voor de toegestane ouderdom van de ecologische gegevens. Immers, uit de interviews met de regiodirecties blijkt dat dit geheel afhankelijk is van de betreffende soort en van de mate van bedreiging. Naarmate de bedreiging voor de soort groter is (bijlage IV HR), moeten de gegevens ook actueler zijn. De periode waarin monitoring plaatsvindt, varieert sterk. Het bekende voorbeeld van de Wilde hamster bij het grensoverschrijdend bedrijventerrein Heerlen – Aken (2000) liet dit al zien. Daarin werd de volgende redenering door de Afdeling overgenomen: Indien er in een gebied gedurende ruim een jaar geen hamsters of hamsterburchten meer zijn gesignaleerd, betekent dat niet dat de aanwezigheid in de nabije toekomst moet worden uitgesloten. Als gedurende 4 jaar geen hamsters of hamsterburchten zijn aangetroffen, is er geen ontheffing meer nodig. De periode van vier jaar is genomen omdat hamsters een nomadische levende soort is die trekt 112 naar de plaatsen waar voedsel beschikbaar is. 113 Een ander voorbeeld is het WTCW – terrein waar de rechter het volgende aangaf. Het terrein werd al sinds 1991 geïnventariseerd en sinds 1995 waren er geen Rugstreeppadden meer aangetroffen. Echter, de rechter trok deze inventarisatie in twijfel, omdat in de directe omgeving van het plangebied wèl recent een waarneming was gedaan van een Rugstreeppad. De rechter stelde in haar overwegingen: “De omstandigheid dat de dienst Ruimtelijke Ordening van de verweerder bij een zoektocht in juni 2002 de padden niet heeft aangetroffen, niet uitsluit dat de Rugstreeppad in het 114 gebied van het wegtracé – dat ligt tussen de plaatsen waar de pad is waargenomen – voorkomt” Dit voorbeeld laat zien dat hoewel hier over een periode van 11 jaar was gemonitoord, het belangrijk is om, gezien het beschermingregime van de soort, zelfs over gegevens van enkele maanden oud te beschikken. Conclusie Bronnen die in het merendeel van de gevallen worden geraadpleegd, zijn specialistische soortenorganisaties. De meeste rapporten vermelden wel vooraf welke bronnen gehanteerd zijn, maar er ontbreekt veelal een continue bronverwijzing, waardoor niet exact te achterhalen is welke gegevens van welke bron afkomstig zijn. Op een enkele uitzondering na, wordt niet aangegeven of de inventarisaties adequaat en representatief zijn. De inventarisatiemethoden worden in een aantal gevallen wel genoemd. Opvallend is dat de trapsgewijze werkwijze van gegevensonderzoek (inventarisatie bestaande informatie, veldbezoek en veldonderzoek) slechts in één rapport voorkomt. De ouderdom van gebruikte gegevens varieert sterk. Soms wordt de ouderdom niet vermeld. In de onderzochte gevallen loopt het uiteen van enkele maanden tot circa 5 jaar. Echter, er is geen strikte richtlijn voor de toegestane ouderdom, maar gezien jurisprudentie dient goed naar de leefwijze, maar ook naar het beschermingsregime van de soort te worden gekeken 111
Zie algemene opmerkingen Ministerie van LNV, bijlage 6.1 ABRS, 15 jan 2001, zaaknr. 200004163/1 113 Rechtbank Amsterdam, voorlopige voorziening, 25 juli 2002, zaaknr. AWB 02/2561 WRO 114 Overigens bleek nader onderzoek uit dat er geen sprake was van een populatie, maar van zwervende individuen 112
- 46 -
3.2.3 Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies In het merendeel van de rapporten wordt zowel door tekst als tabellen aangegeven welke beschermde soorten in het plangebied voorkomen. De manier waarop conclusies worden verwoord ten aanzien van aan – of afwezigheid van beschermde soorten, verschilt. Over het algemeen worden de conclusies hierover duidelijk en helder verwoord, maar er komen ook regelmatig onduidelijke en vage conclusies voor. Zo worden vage bewoordingen als “naar alle waarschijnlijkheid” of “mogelijk aanwezig” in de conclusies gebruikt. Hierdoor bestaat er uiteindelijk nog geen zekerheid of de soort er nu wel of niet voorkomt. De manier waarop conclusies worden verwoord ten aanzien van de effecten van de ruimtelijke ingreep op de beschermde soorten, varieert sterker. Dit komt waarschijnlijk omdat sommige effecten op soorten lastig vooraf te bepalen en dus ook te toetsen zijn. De effecten worden veelal beschreven, maar een enkel rapport gebruikt ook tabellen. Alle rapporten geven antwoord op de vraag of aan de ontheffingscriteria voor “extra” en /of “gewone” beschermde soorten wordt voldaan. Indien blijkt dat er afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort, worden veelal mitigerende, en indien noodzakelijk compenserende maatregelen voorgesteld. Veelal geven de rapporten aan dat bepaalde werkzaamheden buiten het broedseizoen van de vogels moeten worden uitgevoerd. Conclusie Het weergeven van de aanwezigheid van voorkomende beschermde soorten wordt zowel door tekst als tabellen gedaan. Over het algemeen zijn de conclusies ten aanzien van de aan – of afwezigheid duidelijker geformuleerd dan de conclusies over de effectbeschrijving. Alle rapporten gaan wel in op de vraag of aan de ontheffingscriteria voor de beschermde soorten. Er wordt veelal niet aangegeven of de ontheffing “redelijkerwijs” zal worden verkregen.
3.2.4 Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Er wordt in geen enkel ecologisch rapport aanbevelingen gedaan voor de manier van opname in de toelichting van ruimtelijke plannen. Te denken valt aan te rangschikken van soorten mitigerende of compenserende maatregelen om bij voorbeeld in een bestemmingsplan te verwerken. Zo kunnen maatregelen zoals soort beplanting en wijze aanplanting in de toelichting worden vermeld, terwijl het voor de aanleg van een faunapassage (ecoduct) het wel noodzakelijk kan zijn deze op de plankaart en in de planvoorschriften op te nemen. Ten aanzien van de gebruikte onderzoeksrapporten kan niet worden geconcludeerd dat er relevante verschillen zijn tussen de onderzoeken naar gelang het soort ruimtelijk bindende plan. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat voorbeeld van een regionaal structuurplan in het kader van de Ffw helaas ontbreekt. Het ecologisch onderzoek dient voldoende te zijn voor het beoordelen van een ontheffingsaanvraag ex art. 75 Ffw, onafhankelijk van het soort ruimtelijk bindende plan, zo redeneren de regiodirecties. Voor al deze plannen geldt in het kader van een goede ruimtelijke ordening dat het essentieel is zorgvuldig en volledig onderzoek te plegen naar alle belangen die in het betreffende plangebied een rol spelen, dus ook die van beschermde soorten. Indien blijkt dat de belangen van beschermde dier – en plantensoorten niet naar behoren zijn afgewogen zal, indien het besluit wordt aangevochten, de rechter het bestreden besluit niet in stand laten. In Bijlage 8 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep wordt aangegeven welke onderdelen uit het ecologisch rapport in de toelichting van een ruimtelijk bindend plan kunnen worden opgenomen. Conclusie In de ecologische rapporten worden er geen aanbevelingen gedaan voor de manier van opname in de toelichting van ruimtelijke plannen. Er zijn geen relevante verschillen tussen de onderzoeken waar te nemen naar gelang het soort ruimtelijk bindende plan.
- 47 -
4
Conclusies en aanbevelingen
In deze slotparagrafen wordt antwoord gegeven op de probleemstelling, gepresenteerd in de inleiding, welke bestaat uit een tweetal hoofdvragen: 1
Hoe dient de onderzoeksplicht in het kader van de Flora- en faunawet te worden vertaald naar en uitgevoerd in de praktijk? In het bijzonder gaat het om de criteria voor ontheffingverlening ex artikel 75 Flora – en faunawet. Hierop wordt ingegaan in paragraaf 4.1
2
Ten aanzien van ecologisch onderzoek: a Wanneer is ecologisch onderzoek nodig? b Indien noodzakelijk, hoe dient het onderzoek er dan uit te zien? c Op welke manier kan het ecologisch onderzoek het beste worden opgenomen in een ruimtelijk plan, te weten streekplan, regionaal structuurplan en bestemmingplan? Zie paragraaf 4.2
4.1
Conclusies en aanbevelingen begrippenkader ontheffingverlening artikel 75 Flora – en faunawet
Hier wordt de eerste hoofdvraag beantwoord. Vooraf nog een algemene opmerking. Medio september 2003 brengt het Ministerie van LNV een zogenaamd “werkkader” uit, welke zal bestaan uit een: • Begrippenkader; • Toetsingskader; • Handhavingskader. Tevens zal er een (definitieve) circulaire komen, welke meer informatie geeft over de reikwijdte van de verbodsbepalingen. In het bijzonder gaat het om die verbodsbepalingen die relevant zijn voor de ruimtelijke ontwikkeling. Aangezien definitieve documenten tot op heden ontbreken, zijn onderstaande conclusies gebaseerd op interviews met de directie Natuurbeheer en de regiodirecties van LNV, op concept- documenten van LNV, jurisprudentie en eigen inzicht. Het betreft hier dus de huidige standpunten over de Ffw, welke op termijn mogelijk kunnen wijzigen. Aansluitend op de conclusies volgen de aanbevelingen die in de vorm van een interactief stappenplan worden weergegeven. Voor het stappenplan wordt verwezen naar Bijlage 4 Stappenplan Flora –en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep.
4.1.1
Verbodsbepalingen
Bij het opstellen van ruimtelijke plannen geldt er een wettelijke onderzoeksplicht. Hieronder kan ook een onderzoek naar de Ffw vallen. Immers, er moet sprake zijn van een goede ruimtelijke onderbouwing, waarbij een goede en volledige belangenafweging voorop staat. Daartoe behoren ook de belangen van beschermde dier - en plantensoorten. Indien blijkt dat er beschermde soorten, al dan niet “extra” beschermd, aanwezig zijn in het betreffende plangebied, dient bepaald te worden of er verbodsbepalingen en in het bijzonder art. 8 t/m 11 Ffw worden overtreden. Conclusie artikel 8 Beleidsmatig gezien vindt het Ministerie van LNV dat plantensoorten die afkomstig zijn van ingezaaide of gecultiveerde populaties in bermen, tuinen en parken, niet onder de verbodbepaling vallen en dus niet geplukt mogen worden. Afgewacht dient te worden of de rechter juridisch gezien dezelfde opvatting als Ministerie van LNV heeft. Conclusie artikel 9 Het vangen, vervoeren en vervolgens weer uitzetten van dieren in een ander geschikt leefgebied valt wel onder de verbodsbepaling. Dit betekent dat, zoals reeds al het geval is, hiervoor een ontheffing bij LASER aangevraagd dient te worden. Hierin moet worden aangegeven op welke deskundige wijze gedurende het vangen, vervoeren en uitzetten met de soorten wordt omgegaan.
- 48 -
Conclusie artikel 10 Het Hof heeft bepaald dat er snel sprake is van “opzettelijk verontrusten”. Hieronder valt ieder handelen waarbij men wist dat het een verstoring tot gevolg zou kunnen hebben en toch doorgaat. Momenteel heeft het ministerie van LNV geen definitie van de verbodsbepaling, maar men wil waarschijnlijk met behulp van voorbeelden de verbodsbepaling verduidelijken. Conclusie artikel 11 Onder nesten wordt verstaan, een nest dat door een vogel op het moment van de voorgenomen handeling in gebruik is, om eieren uit te broeden, jongen groot te brengen of te rusten. Nesten die niet meer in gebruik zijn, verlaten zijn en niet meer in gebruik genomen worden (met uitzondering van vaste, blijvend bewoonde nesten), vallen niet onder deze verbodsbepaling. Wat onder “voortplantings- , vaste rust – of verblijfplaats” valt, is geheel afhankelijk van de soort. Hieronder vallen geen foerageergebieden. Iets is pas een rustplaats indien het ook de functie heeft van een rustplaats door de seizoenen en jaren heen. Hetzelfde principe geldt voor een vaste verblijfplaats.
4.1.2 Ontheffingscriteria artikel 75, leden 4 en 5 Flora – en faunawet “Extra” beschermde soorten
Onder “extra” beschermde soorten vallen soorten voorkomend in bijlage IV Habitatrichtlijn, alle van nature in het wild voorkomende vogels en bij AMvB aan te wijzen bedreigde soorten (concept – AMvB reeds gereed) Voor “extra” beschermde soorten is een drietal ontheffingscriteria van belang; 1. 2. 3.
Er is geen andere bevredigende oplossing èn; Er is sprake van dwingende redenen van groot openbaar belang èn; Er wordt geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort.
Conclusie “geen andere bevredigende oplossing” In de Ffw is geen definitie van het criterium opgenomen. De bewoordingen “geen andere bevredigende oplossing” zijn afkomstig van de Vogel – en Habitatrichtlijn. Gezien de uitleg van de Europese Commissie en de jurisprudentie, kan worden geconcludeerd dat bij een onderzoek naar een andere bevredigende oplossing niet alleen naar alternatieve locaties, maar ook naar alternatieve ingrepen moet worden gekeken. Conclusie “dwingende redenen groot openbaar belang” De Ffw (en ook de Habitatrichtlijn) geeft geen definitie van het criterium “dwingende redenen van groot openbaar belang”. Uit de toelichting van de Europese Commissie en uit de brochures van Ministerie van LNV is op te maken dat het moet gaan om een algemeen belang. Jurisprudentie geeft aan dat hieronder ook regionale belangen kunnen vallen (zoals regionale werkgelegenheid), mits overtuigend aangetoond met actuele gegevens. Tevens blijkt uit jurisprudentie dat niet op voorhand kan worden aangenomen dat een rijksdoelstelling als een dwingende reden van groot openbaar belang kan worden aangemerkt. Voor vogels kan geen ontheffing worden verleend op grond van dwingende redenen van groot openbaar. Volgens het Ministerie van LNV hoeft dit niet tot ernstige gevolgen voor het voorgenomen plan of project te leiden. Werkzaamheden dienen buiten het broedseizoen plaats te vinden. Het is overigens maar de vraag of hier geen strijdigheid met de Vogelrichtlijn ontstaat, aangezien deze aangeeft dat er ook een zorgplicht buiten het broedseizoen bestaat. Conclusie “gunstige staat van instandhouding” (voor “extra” soorten) Nagegaan moet worden wat de effecten van de voorgenomen handelingen op de beschermde soorten zijn: • De populatieomvang. Op welk niveau de populatie moet worden getoetst, hangt af van de mate van bedreiging en omvang van de soort; • Natuurlijk verspreidingsgebied van de soort. Hierbij is het van belang of er sprake is van verstoring van een kerngebied; • Natuurlijkheid van de situatie.
- 49 -
Indien de gunstige staat wel in het geding komt, dienen maatregelen te worden genomen om de instandhouding te garanderen. Dat kan door compenserende, maar ook door mitigerende maatregelen te nemen. De termen compensatie en mitigatie staan niet in de Ffw. Alle regiodirecties geven aan, met uitzondering van regiodirectie Zuid, dat zolang de negatieve effecten maar worden weggenomen, in principe met mitigerende maatregelen kan worden volstaan. Indien alle effecten gemitigeerd kunnen worden, dan is compensatie niet meer noodzakelijk. De regiodirectie Zuid vereist eerst compensatie 1 op 1 en vervolgens pas mitigatie. De regiodirectie Noord geeft aan dat indien er sprake is van een kerngebied van een soort uit bijlage IV habitatrichtlijn, compensatie vereist is.
“Gewone” beschermde soorten
Voor “gewone” beschermde soorten is een tweetal ontheffingscriteria van belang; 1. 2.
Er wordt geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort èn”; Er is sprake van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit.
Conclusie “gunstige staat van instandhouding” (voor “gewone” soorten) Bij de “gewone” beschermde soorten gaat het om de populatieomvang op nationaal niveau. Met behulp van deskundigen kan er bepaald worden wanneer er sprake is van daadwerkelijke aantasting. Momenteel bekijkt de directie Natuurbeheer of het mogelijk is om enige richtlijnen aan te geven al dan niet per soort of soortgroep. Hierover zal duidelijkheid worden gegeven in het toekomstig op te stellen werkkader (verwachting medio september 2003). Ook hier geldt dat als de gunstige staat wel in het geding komt, er mitigerende dan wel compenserende maatregelen moeten worden genomen. In de praktijk blijk dat met mitigerende maatregelen kan worden volstaan. Overigens zal er niet snel sprake zijn van een afbreuk van de gunstige staat van instandhouding. Het merendeel van “gewone” beschermde soorten, zijn algemeen of zelfs zeer algemeen voorkomende soorten (mol, konijn, egel etc). Overigens zal een deel van de algemeen tot zeer algemene soorten in de toekomst onder een algemene vrijstelling vallen, waardoor niet meer hoeft te worden getoetst aan de gunstige staat van instandhouding. Hier is nog wel van belang dat bij de voorgenomen handelingen sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit. Conclusie “redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit” Het criterium “een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit” staat niet expliciet in de Ffw. Echter, volgens het Ministerie van LNV, is dit wel een wettelijk criterium waaraan voldaan moet worden. Onder het criterium vallen activiteiten die in de samenleving op grote schaal plaatsvinden en algemeen geaccepteerd zijn. Hiertoe behoren ruimtelijke plannen en projecten.
- 50 -
4.2
Conclusies en aanbevelingen ecologisch onderzoek in het kader van Flora- en faunawet bij een ruimtelijke ingreep
Hier vindt beantwoording van de tweede hoofdvraag plaats. 2 a. “Wanneer is ecologisch onderzoek nodig?” Indien er beschermde soorten in het kader van de Flora – en faunawet in of in de nabijheid van het betreffende plangebied aanwezig zijn. Aangezien tot op heden zelfs zeer algemeen voorkomende soorten zoals een mol en een egel beschermd zijn, is ecologisch onderzoek bij een ruimtelijke ingreep altijd noodzakelijk. Om een eerste indruk te krijgen van de voorkomende beschermde dier - en plantensoorten in het plangebied kan met bijvoorbeeld een quickscan worden volstaan. Te denken valt aan het raadplegen van het Natuurloket. De uitkomst van de quickscan dient te worden afgestemd met het ecologisch onderzoek. Immers, indien blijkt dat bijvoorbeeld “extra” beschermde soorten voorkomen, moet het ecologisch onderzoek ook op de bijbehorende ontheffingscriteria ingaan. 2. b “Indien noodzakelijk, hoe dient het onderzoek er dan uit te zien?” c “Op welke manier kan het ecologisch onderzoek het beste worden opgenomen in een ruimtelijk plan, te weten streekplan, regionaal structuurplan en bestemmingplan?” Uit de besproken praktijkvoorbeelden van ecologische onderzoeken in het kader van de Ffw bij een ruimtelijke ingreep, zijn de voornaamste conclusies: Schaalniveau onderzoek Ecologisch onderzoek heeft in het merendeel van de voorbeelden in het kader van een regionaal project plaatsgevonden. Echter, het kan ook kleinschaliger voorkomen, zoals aanleg van een weg binnen een gemeente. De meeste onderzoeken beginnen met het weergeven van het juridisch kader. Opvallend is dat de ontheffingscriteria uit art. 75 Ffw wel worden vermeld, maar niet gedefinieerd worden. Gezien het onderscheid tussen “extra” en “gewone” beschermde soorten, dienen de volgende wet – en regelgeving gehanteerd te worden: • Vogelrichtlijn. Alle van nature in het wild levende vogels vallen onder “extra” beschermde soorten; • Habitatrichtlijn, waarbij aangegeven IV van toepassing is. Soorten uit deze bijlage vallen onder “extra” beschermde soorten; • Flora – en faunawet; • Rode Lijst; Het Verdrag van Bern kan wel worden meegenomen, maar heeft in de praktijk beperkte meerwaarde. Daarnaast volgt uit jurisprudentie en uit de zorglicht dat het belangrijk is om Rode Lijstsoorten, ondanks een ontbrekende wettelijke status, wel op te nemen in het ecologisch rapport. Gegevensonderzoek Bronnen die in het merendeel van de gevallen worden geraadpleegd, zijn specialistische soortenorganisaties. De meeste rapporten vermelden wel vooraf welke bronnen gehanteerd zijn, maar er ontbreekt veelal een continue bronverwijzing, waardoor niet exact te achterhalen is welke gegevens van welke bron afkomstig zijn. Op een enkele uitzondering na, wordt niet aangegeven of de inventarisaties adequaat en representatief zijn. De inventarisatiemethoden worden in een aantal gevallen wel genoemd. Opvallend is dat de trapsgewijze werkwijze van gegevensonderzoek (inventarisatie bestaande informatie, veldbezoek en veldonderzoek) slechts in één rapport voorkomt. De ouderdom van gebruikte gegevens varieert sterk. Soms wordt de ouderdom niet vermeld. In de onderzochte gevallen loopt het uiteen van enkele maanden tot circa 5 jaar. Echter, er is geen strikte richtlijn voor de toegestane ouderdom, maar gezien jurisprudentie dient goed naar de leefwijze en het beschermingsregime van de soort te worden gekeken.
- 51 -
Wijze van (effect)beschrijving en conclusies Het weergeven van de aanwezigheid van voorkomende beschermde soorten wordt zowel door tekst als in tabellen gedaan. Over het algemeen zijn de conclusies ten aanzien van de aan – of afwezigheid duidelijker geformuleerd dan de conclusies over de effectbeschrijving. Alle rapporten gaan wel in op de vraag of aan de ontheffingscriteria voor de beschermde soorten wordt voldaan. Er wordt veelal niet aangegeven of de ontheffing “redelijkerwijs” zal worden verkregen. Indien van toepassing, worden mitigerende / compenserende maatregelen gegeven. Doorvertaling ecologische onderzoeken in ruimtelijke plannen In de ecologische rapporten worden er geen aanbevelingen gedaan voor de manier van opname in de toelichting van ruimtelijke plannen. Er zijn geen relevante verschillen tussen de onderzoeken waar te nemen naar gelang het soort ruimtelijk bindend plan. Het accent wordt juist gelegd op een zorgvuldig en volledig ecologisch onderzoek. Immers, Indien blijkt dat de belangen van beschermde dier – en plantensoorten niet naar behoren zijn afgewogen zal, indien het besluit wordt aangevochten, de rechter het bestreden besluit niet in stand laten. In Bijlage 8 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep wordt aangegeven welke onderdelen uit het ecologisch rapport in de toelichting van een ruimtelijk plan kunnen worden opgenomen.
Aanbevelingen Aangezien er geen standaardrichtlijn bestaat voor het opzetten van ecologisch onderzoek, is getracht op grond van de gebruikte rapporten, materiaal van ministerie LNV en eigen inzicht een leidraad op te stellen. De leidraad dient als algemene, alomvattende aanbeveling. Voor de interactieve leidraad wordt verwezen naar: Bijlage 8 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep. Het volgen van de leidraad leidt ertoe dat in het kader van ruimtelijke plannen en projecten onderzoek in het kader van de Flora - en faunawet plaatsvindt. Met name in het kader van juridisch bindende plannen, zoals artikel 19 –procedure, bestemmingsplan en concrete beleidsbeslissingen uit het regionaal structuurplan en streekplan is het van belang een volledig onderzoek op te nemen. Immers, de ruimtelijke ontwikkeling wordt in deze plannen bindend vastgelegd. Daarom is het van belang om al bij het vaststellen van de gewenste ruimtelijke ontwikkeling rekening te houden met beschermde leefgebieden en beschermde soorten. Ten behoeve van niet – juridische ruimtelijke plannen en planonderdelen kan worden volstaan met een globaal onderzoek. Het is wel aan te bevelen om aan te geven of er kerngebieden in het bijzonder van “extra” beschermde soorten aanwezig zijn. De aanwezigheid van deze gebieden dient wel te worden betrokken bij het afwegen van de gewenste ruimtelijke ontwikkeling en (on)mogelijkheden bij de uitwerking van de gewenste ontwikkelingen in “lagere plannen”. Het vermelden van de aanwezigheid van kerngebieden is dus bedoeld als een signaleringsfunctie voor de bestuursorganen.
- 52 -
5
Slotopmerkingen
Tot slot kunnen er nog een aantal kanttekeningen gemaakt worden. Afstemming compensatie/mitigatie op bestemmingsplan Ook al heeft er een, tevens naar het oordeel van de Afdeling, volledig toereikend onderzoek plaatsgevonden, is dat nog geen garantie voor een vlotte afwikkeling en realisatie van het ruimtelijke plan of project. Te denken valt aan de aanleg van het in de gemeente Swalmen gelegen tracédeel van de Rijksweg A 73- Zuid op de oostoever van de Maas. Compenserende en mitigerende maatregelen waren reeds in het bestemmingsplan “Rijksweg A 73- Zuid” opgenomen, echter deze voorgestelde maatregelen bleken ontoereikend te zijn. Een aanvullende maatregel was een grootschalige faunavoorziening. Het ging om een grotere overspanning over het Swalmdal. Na het verrichten van een aantal aanvullende onderzoeken werd er ontheffing verleend. Gedeputeerde Staten van Brabant keurde het bestemmingsplan goed. Echter, later bleek dat het bestemmingsplan niet voorzag in de bouw van een grotere faunapassage over het Swalmdal. Gedeputeerde Staten ontkende dat ze vergeten waren hier aandacht aan te besteden. Echter, de Afdeling vernietigde het goedkeuringsbesluit voor het betreffende plandeel. Immers, de passage werd op een andere wijze (minder toereikend) uitgevoerd dan in het plan was voorzien. Hierdoor heeft de aanleg van de A 73 nog extra vertraging opgelopen. Opname flora- en faunagegevens op voorhand in streekplan Afgevraagd kan worden of inventarisaties in het kader van de Ffw op voorhand in het streekplan dient te worde opgenomen. De provincies Zuid – Holland en Brabant gaven het volgende aan. De provincies voelt zich niet verantwoordelijk op voorhand deze informatie in het streekplan op te nemen. Het gedetailleerd beschikbaar stellen van ecologische gegevens, is financieel gezien erg kostbaar. Daarnaast zien de genoemde provincies het juist de taak van de initiatiefnemer om in deze gegevens te voorzien. Mogelijk kan Pas indien er sprake is van een concreet project van de provincie, wordt er veelal in de vorm van een MER een ecologisch onderzoek verricht. Te denken valt aan de N 470 West. Het ecologisch onderzoek heeft veelal betrekking op een deelgebied van het streekplan en niet op het gehele gebied dat het streekplan omvat. Overigens is het wel mogelijk dat gemeenten gebruik maken, al dan niet tegen betaling, van de door de provincie geïnventariseerde flora en fauna. Het op voorhand beschikbaar stellen van globale gegevens wordt in de praktijk meer gezien als een taak van het Rijk dan van de provincie. Te denken valt aan het Natuurloket, een initiatief van het Ministerie van LNV en soortenorganisaties, waar tot op zekere hoogte gegevens gratis verkrijgbaar zijn. De initiatiefnemer kan met behulp van het Natuurloket aan meer gedetailleerdere gegevens 115 komen. Bestaand gebruik en de Flora- en faunawet Opvallend is dat bestaand gebruik in relatie tot de Ffw een geheel onderbelicht aspect is. In de literatuur en ook door het Ministerie van LNV wordt hier geen aandacht aan besteed. Brochures van LNV spreken alleen maar over de Ffw bij de ontwikkeling van projecten en plannen. Daarentegen kan de Ffw wel degelijk invloed hebben op gebruiks-, maar ook bouwregelingen voor de bestaande bestemmingsplannen. Immers, bestaande gebruiks– en bebouwingsmogelijkheden kunnen inbreuk maken op de Ffw. Tot op heden zijn hierover geen alarmerende berichten bekend. Echter, dit is ook niet verwonderlijk aangezien handhaving ontbreekt. Zelfs de handhaving voor de verleende ontheffingen is ontoereikend. Alleen het zogenaamde “piepsysteem” kan voor de nodige opschudding zorgen. Jurisprudentie heeft zich over het bestaande gebruik in relatie tot de Ffw nog niet uitgesproken. Wel heeft de Afdeling al ten tijde van de Natuurbeschermingswet aangegeven dat een ruimtelijk plan niet mag worden vastgesteld als blijkt dat een ontheffing niet zal worden verleend door het voorziene 116 gebruik in het streekplan.
115
Hierdoor is er in principe geen strijd met art. 4:2 Awb, lid 2 “De aanvrager verschaft (..) gegevens (..) waarover hij redelijkerwijs de beschikking over kan krijgen. Dit betekent mede dat de moeite die de aanvrager moet doen in een redelijke verhouding staat tot het belang van de aanvraag. Het bevoegd gezag voor ontheffingverlening, het Ministerie van LNV zorgt er zelf al voor dat de aanvrager via Het Natuurloket in de meest basale gegevens kan voorzien. 116 ABRS, 1 mei 2002, zaaknr. 200105355/1. Streekplanherziening Kernhem (Ede)
- 53 -
Hieruit lijkt het aannemelijk te concluderen dat bestaand legaal gebruik, indien strijdig met de Ffw, dient te worden beëindigd. Meestal is het gebruikelijk om het gebruik van gronden en gebouwen welke voorheen in bestemmingsplan waren toegestaan, maar niet meer passen in het gewenste ruimtelijke 117 beleid, onder het overgangsrecht te plaatsen. Een interessante vraag die hier gesteld kan worden is of het gebruik van gronden en gebouwen, geplaatst onder het overgangsrecht, voortgezet mag worden als hierdoor strijd ontstaat met de Ffw. Suggesties hiertoe zijn te vinden in een onderzoek naar het overgangsrecht en de gebruiksbepalingen 118 Dit onderzoek heeft onder andere betrekking op de Vogel – en ten behoeve van de nieuwe Bro. Habitatrichtlijn en het overgangsrecht. Het gaat hier dus om de gebiedsbescherming. Echter, dezelfde problematiek is ook van toepassing op de soortenbescherming. Het onderzoek geeft aan dat het mogelijk is dat het bestaande gebruik kan leiden tot achteruitgang van een gebied, maar dat een aangepaste vorm van dat gebruik wel aanvaardbaar is. Ter illustratie: in een bestemmingsplan van Texel zou het voorzetten van het gebruik van een natuurgebied als militair oefenterrein strijdig kunnen zijn met de instandhoudingsdoelstellingen. Echter, het is denkbaar om het bestaande militaire gebruik, door het opstellen van spelregels, zodanig te beperken dat er geen 119 significante effecten gevolgen meer optreden. Echter, geadviseerd wordt om in het bestemmingsplan niet regelen welke gebruiksvormen onder het overgangsrecht wel toelaatbaar zijn en welke verboden worden. Hoewel dit voor de rechtszekerheid wel wenselijk is, wordt aangegeven dat het in de praktijk nauwelijks te realiseren is. Ter illustratie: Het beëindigen van militair gebruik zou kunnen betekenen dat het gebied toegankelijk wordt voor iedereen, waardoor er mogelijk veel grotere nadelen voor de natuur kunnen ontstaan dan alleen het militair gebruik zou worden toegestaan. Samenvattend stellen de auteurs dat het gebruik van gronden en gebouwen dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en in strijd is met de Vogel -en Habitatrichtlijn niet mag worden voortgezet, tenzij bestemmingsplanregels of een AMvB op basis van de Wro anders bepalen. Daarbij wordt tevens opgemerkt dat er wel dient te worden voorzien in een regeling, waarbij de grondgebruiker om een schadevergoeding kan vragen. Conclusie Ten aanzien van de gebiedsbescherming is in een vooraanstaand onderzoek aangegeven dat het gebruik van gronden en gebouwen dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en in strijd is met de Vogel -en Habitatrichtlijn niet mag worden voortgezet. Deze bepaling, gezien de instandhoudingsdoelstellingen van de Ffw (art.2 Ffw), kan worden overgenomen in een bestemmingsplan ten behoeve van de Ffw. Er dient dan wel te worden voorzien in een ruime schadevergoeding regeling. Overigens, indien door een aangepaste vorm van het gebruik de strijdigheid kan worden opgeheven, kan hier voor beter worden gekozen. Beschermde leefomgeving en opname in bestemmingplan Het streekplan en ook het regionaal structuurplan zijn geen planvormen die de individuele burger juridisch kunnen binden. Het bestemmingsplan daarentegen wel. Daardoor is het bestemmingsplan in principe een geschikt instrument om de leefomgeving van een soort planologisch te beschermen en schadelijke handelingen te verbieden door middel van voorschriften met specifieke gebruiksverboden of met een aanlegvergunningenstelsel. Theoretisch gezien kan een natuurfunctie worden toegewezen aan kleine geïsoleerde locaties, zoals poelen. Echter, er is een tendens bij gemeenten waar te nemen om gebieden minder gedetailleerd te bestemmen, zodat flexibeler met ontwikkelingen kan worden omgegaan. Daarnaast is een beperking dat wijziging van een bestaand bestemmingsplan vaak een langdurige kwestie is. Bovendien is opname van een dergelijk plaats in het bestemmingsplan sterk afhankelijk van de kennis, goodwill en 120 interesse van een gemeente.
117
Veelal leidt dit tot planschadeverzoeken artikel 49 WRO, aangezien onder het overgangsrecht veelal beperkingen gelden ten aanzien van gebruiks- en bouwmogelijkheden (zoals uitbreidingsmogelijkheden) 118 “Standaardiseringovergangsrecht in bestemmingsplannen”, Th. Peters en P. Gilhuis, augustus 2002. Uit de bundel “Fundamentele Herziening Wet Ruimtelijke Ordening”, Ministerie VROM, oktober 2002 119 Zie noot Backes in ABRS 31 maart 2000, AB 2000, 302 (Texel) 120 Zie rapport “Nut en noodzaak van het instrument ‘Beschermde leefomgeving’ uit de Flora- en faunawet”, Arcadis, 27 mei 2002, in opdracht van de provincie Groningen
- 54 -
Indien een afzonderlijke bestemming niet noodzakelijk is, kan er ook voor worden gekozen om de betreffende leefomgeving als een aanduiding binnen een grotere, gebiedsgerichte bestemming op de plankaart aan te geven. In de planvoorschriften komt deze aanduiding terug. In de voorschriften dient wel duidelijk te worden gemaakt dat de aanduiding extra bescherming heeft ten opzichte van de rest 121 van de bestemming. Flora – en faunawet en het voorontwerp van de nieuwe Wro Het voorontwerp van de nieuwe Wro voorziet onder andere in een bestemmingsplanprocedure, waarin zowel het thans verplichte art. 10 Bro – overleg als de verplichte goedkeuring van bestemmingsplannen door GS komt te vervallen. Daardoor is de nieuwe procedure korter en kan het bestemmingsplan sneller in werking treden. Een interessante vraag die hier gesteld kan worden is, is of het wegvallen van het verplichte overleg en het goedkeuringsbesluit van GS er toe leidt dat de er geen controle meer plaats vindt of gemeenten bij het vaststellen van ruimtelijke plannen ook op een zorgvuldige en volledige wijze de Ffw betrekken (indien van toepassing). Het is, gezien het voorontwerp van de nieuwe Wro aannemelijk dat er wel degelijk een controlefunctie wordt gehandhaafd. Ten eerste zal het overleg blijven, ondanks het feit dat deze overlegverplichting is 122 geschrapt, blijft de noodzaak om te overleggen onverminderd bestaan. Aan dit overleg kunnen, zoals reeds het geval is, de regiodirecties van LNV, maar ook provincies deelnemen. Ten tweede kunnen provincies en het Rijk met het nieuwe instrument van de instructie wel degelijk sturing geven aan de gemeenten. De provincie kan bij provinciale verordening en de Minister van VROM kan bij AMvB algemeen verbindende voorschriften geven over de inhoud van 123 Daarnaast kan bij instructie aanwijzingen worden gegeven over de bestemmingsplannen. bestemming van concrete gebieden.
121
Zie artikel “De Flora- en faunawet en de gevolgen voor de bestemmingsplanpraktijk”, Van der Velde en Van der Velde, Gst. 2002, nr. 7175, 29 november 2002 122 Zie “De werkbaarheid van de nieuwe bestemmingsplanprocedure”, Th. Peters en P. Gilhuis, Tilburg 2001. In opdracht van de Rijksplanologische Dienst 123 Deze voorschriften dienen in de periode dat ze nog niet zijn verwerkt in vigerende bestemmingsplannen als extra weigeringsgrond voor bouw – en aanlegvergunningen.
- 55 -
Begrippen – en afkortingenlijst Gehanteerde begrippen De Afdeling “Streng” of “extra” beschermde soorten “Gewone” beschermde soorten
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Soorten voorkomend in bijlage IV Habitatrichtlijn, soorten aangewezen bij AMvB en alle van nature in het wild levende vogels Soorten die wel beschermd zijn, maar een minder strikt beschermingsregime hebben en waarvoor ook minder ontheffingscriteria gelden dan de “extra” beschermde soorten.
Gehanteerde afkortingen ABRS AMvB Awb Bro Ffw FLORON Gst. HR HvJ EG MER Min LNV Min VROM MvT Nbw RAVON Rb. SOVON Stb. Stcrt. TK VOFF VR VZZ WRO Wro
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Algemene Maatregel van Bestuur Algemene wet bestuursrecht Besluit op de ruimtelijke ordening Flora – en faunawet stichting Floristisch Onderzoek Nederland Gemeentestem Habitatrichtlijn Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap Milieueffectrapportage Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Memorie van Toelichting Natuurbeschermingswet Reptielen, Amfibieën Onderzoek Nederland Rechtbank stichting Ornithologische Veldonderzoek Nederland Staatsblad Staatscourant Tweede Kamer Vereniging Onderzoek Flora en Fauna Vogelrichtlijn Vereniging voor Zoogdierkunde en Zoogdierbescherming Wet op de Ruimtelijke Ordening (vigerend) Wet de op de ruimtelijke ordening (toekomstige)
- 56 -
strikte
Literatuurlijst Alterra,”Effective protection of the Annex IV species of the EU-habitats directive: The landscape approach” Arcadis, “Nut en noodzaak van het instrument ‘Beschermde leefomgeving’ uit de Flora- en faunawet”, 27 mei 2002, in opdracht van de provincie Groningen Arcadis, “Toetsing woningbouwlocatie Kernhem aan de natuurwetgeving”, augustus 2001 Arcadis Heidemij Advies, “De A 73 en de natuur in 2000”, december 2000 Backes, Ch., Nederlandse wetgeving gericht op soortenbescherming. In: Milieurecht (vijfde druk). Door Ch. Backes, Th. Drupsteen, P. Gilhuis en N. Koeman. Deventer, 2001 Blad Handhaving, september/oktober 2001, nr. 5, losse bijlage bij artikel “Een worsteling op de vierkante meter” Ewijk van, T. , Beschermde planten en dieren in Nederland, De Natuurbeschermingswet, Kosmos – Z & K uitgevers Utrecht/Antwerpen. Geilswijk, M. ,“Ontheffingen van de verbodsbepalingen Ffw”, Milieu & Recht (M&R), feb 2003, nr. 2 Gemeente Amsterdam, Bestemmingplan “Wetenschap en Technologie Centrum Watergraafsmeer”, 19 juni 2002 Gemeente Ede, bestemmingsplan “Kernhem”, Toelichting en voorschriften, 24 april 1997 Gemeente Moerdijk, “Zesde partiële herziening (baggerspecie Hollandsch Diep) bestemmingsplan Industrieterrein Moerdijk”, 2003 Gemeente Strijen, “Derde partiële herziening (baggerspecie Hollandsch Diep) bestemmingsplan Oevergebied”, 2003 Gemeente Swalmen, bestemmingsplan “Rijksweg 73 – Zuid (ontwerp)“, 22 maart 2001 Koolstra, B., “Ecologische effecten van de N470 – West in het kader van de Flora- en faunawet”, 2003 Loo van der, F., Samenhang Europese en nationale natuurbeschermingsrechtmilieu. Uit: RI, december 2001. p. 134 t/m 142; Meijer, E., Rechtstreekse werking internationaal natuurbeschermingsrecht. Uit: Milieu & Recht, september 2002, nr. 9; Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Brochure Soortenbescherming bij ruimtelijke ingrepen en dergelijk. Over de Flora- en faunawet in Nederland, Den Haag, april 2002; Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Brochure “Ter bescherming van onvervangbare flora en fauna”, Algemene toelichting op de Flora en fauna, versie 1, april 2002 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Brochure “Ondernemen en de Flora- en faunawet”, versie 1.0, januari 2003 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Concept - circulaire “Vrijstellingen en ontheffingen op grond van art 75 Ffw”, april 2003 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, “Natuurcompensatieplan, Rijksweg A 73 – Zuid”, Hoofdrapport, februari 2000 Ministerie Verkeer en Waterstaat, Natuurbeschermingswet”, 2000
“Projectplan-
- 57 -
bijlage
aanvraag
ontheffing
ex
art
25
Openbare Ministerie, Handhavingsdocument Flora – en faunawet, 9 april, 2002 Oranjewoud, “Afweging natuurwaarden WTCW- terrein”, 2 oktober 2002 Oranjewoud, “Plan van Aanpak, Natuurmonitoring Lelystad – zuid”, augustus 2002 Partiële herziening streekplan Gelderland inzake Kernhem – Ede, provincie Gelderland, 2001 Peters, Th. En P. Gilhuis, “De werkbaarheid van de nieuwe bestemmingsplanprocedure”, Tilburg 2001. In opdracht van de Rijksplanologische Dienst Peters, Th. en P. Gilhuis, “Standaardiseringovergangsrecht in bestemmingsplannen”, augustus 2002. Uit de bundel “Fundamentele Herziening Wet Ruimtelijke Ordening”, Ministerie VROM, oktober 2002 Provincie Limburg, Beleidsnota Uitvoering Flora – en faunawet, oktober 2002 Provincie Noord - Holland, De Flora – en faunawet in Noord Holland, 2002 Provincie Overijssel, Nota beleidsregels faunabeheer, 29 oktober 2002 Provincie Utrecht, Beleidsplan uitvoering Flora- en faunawet Zuid- Holland, december 2002 Provincie Zuid - Holland, Beleidsplan uitvoering Flora – en faunawet, 2002; Publicatie “Beheer van Natura 2000 gebieden”, Europese Commissie, 2000 RBOI Middelburg BV, “Voorontwerpbestemmingsplan Karreveld”, februari 2003 Streekplan Zuid-Holland West, voorlopige uitgave definitieve tekst, provincie Zuid – Holland, februari 2003 Velde van der, W. en Velde van der, J., De Flora –en faunawet en de gevolgen voor de e bestemmingsplanpraktijk. In: De Gemeentestem, nr. 7175, 29 november 2002, 152 jaargang; Woldendorp, H. en Neumann F., Natuurbescherming: nieuwe taak voor gemeenten? (I) e In: De Gemeentestem, nr. 7158, 23 augustus 2002, 152 jaargang. Interviews Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Directie Natuurbeheer, J. de Lege (afdeling juridische zaken), W. Beekelaar en J. Spaandonk (afdeling Natuurbeheer) Regiodirectie Noord- West, J. Koopman Regiodirectie Noord, C. van de Rakt Regiodirectie Oost, W. Kuijper en M. Chamuleau Regiodirectie Zuid – West, W. de Haan Regiodirectie Zuid, W. van Sambeek en L.. Wijlaars Kamerstukken en handelingen Tweede Kamer Kamerstukken TK, 1992-1993, 28171, nr.3 Kamerstukken TK, 1992-1993, 23 147, nr. 3 (Memorie van Toelichting Flora- en faunawet) Kamerstukken TK, 1997-1998, 23147, nr.43 Kamerstukken TK, 2001-2002, 28171, nr.3 Kamerstukken TK, 2001-2002, 28020, nr. 7 - 58 -
Kamerstukken TK, 2002-2003, 28600 XIV, nr. 12 Handelingen TK, 2001/2002, blz.3999 - 4021, nr. 4078, 21 maart 2002 (verbod drijfjacht) Ontwerp- besluit november 2002 (openbare versie) houdende wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met wijziging van artikel 75 van de Flora- en faunawet en enkele andere wijzigingen Teksten van wetten, richtlijnen en verdragen Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten, 7 november 2002, Stcr. 13 november 2001, nr. 220 Besluit van 26 mei 1994, Natuurbeschermingswet
houdende
uitvoering
van
artikel
25,
eerste
lid,
van
de
Besluit van 28 november 2000, houdende aanwijzing van dier – en plantensoort ingevolge de Flora en faunawet, Stb. 2000, nr. 523. Besluit van 28 november 2000, houdende regels voor het bezit en vervoer van en de handel in beschermde dier – en plantensoorten (Besluit vrijstelling beschermde dier – en plantensoorten). Stb. 2000, nr. 525 Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural habitats, Bern, 19 september 1979, Tractatenblad 1980, nr. 60 Regeling aanwijzing dier - en plantensoorten Flora –en Faunawet. Stcrt. 13 maart 2002, nr. 51 Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna Wet van 15 november 1967, houdende voorzieningen in het belang van de natuurbescherming. Stb 1967, nr. 572 Wet van 25 mei 1998, houdende regels ter bescherming van in het wild levende planten -en dierensoorten (Flora- en faunawet). Stb 1998, nr. 402 Wet van 24 april 2002, houdende wijziging van een aantal bepalingen van de Flora – en faunawet in verband met een verbod op de drijfjacht. Stb 2002, nr. 236
- 59 -
Jurisprudentieoverzicht Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (HvJ EG) HvJ EG, 2 augustus 1993 c355/90, Santonazaak HvJ EG, 11 juli 1996 C-44/95, Lappel Bank – zaak HvJ EG, 7 december 2000, zaak C-374/98 Basses Corbières HvJ EG, 30 januari 2002, C – 103/00 (M&R, 2002, juni, nr.6, nr. 68)
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) ABRS, 26 oktober 1999, zaaknr. E 01.97.0672 ABRS, 27 april 2000, zaaknr. 199901039/1 ABRS, 15 januari 2001, zaaknr. 200 004163/1 ABRS, 27 maart 2001, zaaknr. E01.99.0035. ABRS, 11 juli 2001, zaaknr. 200004042/1 ABRS, 18 december 2001, zaaknr. 200105355/2 ABRS, 27 maart 2002, zaaknr. 200 000 690/1 en 200 101 670/1 ABRS, 1 mei 2002, zaaknr. 200105355/1 ABRS, 13 november 2002, zaaknr. 200200050/1 ABRS, 20 november 2002, zaaknr. 200200490/1 ABRS, 24 december 2002, zaaknr. 199901366/1 ABRS, 16 april 2003, zaaknr. 200204739/1
Rechtbank Rechtbank Leeuwarden, voorlopige voorziening, 5 juli 2002, zaaknr. 02/341 WRO Rechtbank Amsterdam, voorlopige voorziening, 25 juli 2002, zaaknr. AWB 02/2561 WRO Rechtbank Amsterdam, voorlopige voorziening, 19 december 2002, zaaknr. AWB 02/5078 Rechtbank Amsterdam, voorlopige voorziening, 4 februari 2003, zaaknr. AWB 03/11
- 60 -
Bijlage 1
Wettekst Flora – en faunawet
In deze bijlage worden die bepalingen weergegeven die ook in scriptie van toepassing zijn. Voor de overige bepalingen wordt verwezen naar http://www.minlnv.nl/thema/groen/Ffw/notatgf.htm
Hoofdstuk I
Algemene bepalingen
Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: Onze Minister: Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij; Faunafonds: fonds, bedoeld in artikel 83; dieren: dieren in al hun ontwikkelingsstadia, met uitzondering van eieren; planten: planten in al hun ontwikkelingsstadia; producten van dieren: dode dieren, delen van levende of dode dieren en alle van dieren afgeleide producten, al dan niet in andere zaken vervat, alsmede alle zaken waarvan uit een begeleidend document, de verpakking, een merkteken of etiket of enige andere omstandigheid moet worden aangenomen dat zij afgeleide producten of delen van dieren bevatten of daaruit bestaan; producten van planten: dode planten, delen van levende of dode planten en alle van planten afgeleide producten, al dan niet in andere zaken vervat, alsmede alle zaken waarvan uit een begeleidend document, de verpakking, een merkteken of etiket of enige andere omstandigheid moet worden aangenomen dat zij afgeleide producten of delen van planten bevatten of daaruit bestaan; beschermde inheemse plantensoort: plantensoort aangewezen krachtens artikel 3; beschermde inheemse diersoort: diersoort als bedoeld in artikel 4, eerste lid, of aangewezen krachtens artikel 4, tweede of derde lid; beschermde uitheemse plantensoort: plantensoort aangewezen krachtens artikel 5; beschermde uitheemse diersoort: diersoort aangewezen krachtens artikel 5; wild: dieren behorende tot één der in artikel 32, eerste lid, bedoelde diersoorten, die in de voor hun aard natuurlijke vrijheid leven; jagen: bemachtigen, doden of het met het oog daarop opsporen van wild alsmede het doen van pogingen daartoe; jachthouder: degene die overeenkomstig het in de artikelen 33 of 34 bepaalde gerechtigd is tot het gehele of gedeeltelijke genot van de jacht; jachtakte: akte als bedoeld in artikel 38, eerste lid, onderdeel a; valkeniersakte: akte als bedoeld in artikel 38, eerste lid, onderdeel b; kooikersakte: akte als bedoeld in artikel 38, eerste lid, onderdeel c; jachtvogel: vogel met behulp waarvan de jacht krachtens artikel 50, eerste lid, mag worden uitgeoefend; grondgebruiker: degene die gerechtigd is de grond te gebruiken, hetzij als eigenaar, hetzij krachtens een beperkt recht, hetzij krachtens een pachtovereenkomst; faunabeheereenheid: overeenkomstig artikel 29 erkend samenwerkingsverband van jachthouders; faunabeheerplan: overeenkomstig artikel 30 goedgekeurd faunabeheerplan; jachtopzichter: degene die zorg draagt voor de bescherming van de jachtbelangen van een jachthouder en tevens als buitengewoon opsporingsambtenaar belast is met de opsporing van de bij of krachtens deze wet strafbaar gestelde feiten en van de overige in de akte of aanwijzing als bedoeld in artikel 142, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering aangeduide strafbare feiten; kooiker: degene die ingevolge het bepaalde in artikel 57 als zodanig is geregistreerd. 2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder: soort: ondersoort, geografisch onderscheiden populatie van een soort of kruisingen; planten: geënte planten; dode dieren: geprepareerde dieren alsmede dieren die op enigerlei wijze geschikt zijn gemaakt om duurzaam te worden bewaard; dode planten: planten die op enigerlei wijze geschikt zijn gemaakt om duurzaam te worden bewaard; eieren: schalen van eieren; grond: wateren; veld: stranden, schorren, gorzen, kwelders, slikken, wadden, binnenwateren en territoriale wateren alsmede wegen en paden, voorzover deze geacht kunnen worden deel uit te maken van een voor de uitoefening van de jacht bestemd of geschikt terrein; - 61 -
binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen: iedere handeling die is gericht op het bewerkstelligen van het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen; ten verkoop aanbieden: elke handeling die redelijkerwijs als het ten verkoop aanbieden kan worden uitgelegd waaronder het maken of doen maken van handelspubliciteit en het uitnodigen tot zaken doen. Artikel 2 1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving. 2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor flora of fauna kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voorzover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voorzover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Hoofdstuk II Aanwijzing van beschermde soorten Artikel 3 1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen als beschermde inheemse plantensoort worden aangewezen plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen en die: a. in hun voortbestaan worden bedreigd of het gevaar lopen in hun voortbestaan te worden bedreigd; b. niet noodzakelijkerwijs in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, doch ter bescherming waarvan maatregelen noodzakelijk zijn ter voorkoming van overmatige benutting; c. uit Nederland zijn verdwenen doch ten aanzien waarvan gerede kans op terugkeer bestaat of d. zodanige gelijkenis vertonen met soorten die zijn aangewezen op grond van het bepaalde in de onderdelen a, b of c, dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten. 2. De aanwijzing van een plantensoort als beschermde inheemse plantensoort geschiedt in afwijking van het bepaalde in het eerste lid bij Ministeriële regeling indien die aanwijzing noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties. Artikel 4 1. Als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt: a. alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis; b. alle van nature op het Europese grondgebied van de LidStaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten; c. alle van nature in Nederland voorkomende soorten amfibieën en reptielen en d. alle van nature in Nederland voorkomende soorten vissen, met uitzondering van de soorten waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is. 2. Als beschermde inheemse diersoort kunnen voorts bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen diersoorten die van nature in Nederland voorkomen en die: 1. in hun voortbestaan worden bedreigd of het gevaar lopen in hun voortbestaan te worden bedreigd; 2. niet noodzakelijkerwijs in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, doch ter bescherming waarvan maatregelen noodzakelijk zijn ter voorkoming van overmatige benutting; 3. uit Nederland zijn verdwenen doch ten aanzien waarvan gerede kans op terugkeer bestaat of; - 62 -
4.
zodanige gelijkenis vertonen met soorten die zijn aangewezen op grond van het bepaalde in de onderdelen a, b of c, dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten. 3. De aanwijzing van een diersoort als beschermde inheemse diersoort geschiedt in afwijking van het bepaalde in het tweede lid bij Ministeriële regeling indien die aanwijzing noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties. 4. Onze Minister maakt in de Staatscourant bekend welke de soorten, bedoeld in het eerste lid, zijn.
Hoofdstuk III Algemene verbodsbepalingen Paragraaf 1. Bepalingen betreffende planten op hun groeiplaats Artikel 8 Het is verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen. Paragraaf 2. Bepalingen betreffende dieren in hun natuurlijke leefomgeving Artikel 9 Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen. Artikel 10 Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten. Artikel 11 Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren. Artikel 12 Het is verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen. Paragraaf 3. Bepalingen betreffende het bezit, het vervoer en de handel Artikel 13 1. Het is verboden: a. planten of producten van planten, of dieren dan wel eieren, nesten of producten van dieren, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse plantensoort onderscheidenlijk een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort, of b. dieren behorende tot een niet beschermde uitheemse diersoort, te koop te vragen, te kopen of te verwerven, ten verkoop voorhanden of in voorraad te hebben, te verkopen of ten verkoop aan te bieden, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, af te leveren, te gebruiken voor commercieel gewin, te huren of te verhuren, te ruilen of in ruil aan te bieden, uit te wisselen of tentoon te stellen voor handelsdoeleinden, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen of onder zich te hebben.
- 63 -
2. Onverminderd het bepaalde in het vierde lid gelden de in het eerste lid genoemde verboden niet ten aanzien van de in het eerste lid, onderdelen a en b, genoemde dieren indien deze: a. afkomstig zijn van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen instelling; b. voorzover dat redelijkerwijs technisch mogelijk is onderhuids zijn voorzien van een elektrotechnische identificatie, en c. geen onaanvaardbaar risico vormen voor de introductie van ziektes bij de inheemse fauna. 3. Een aanwijzing van een instelling als bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, kan slechts plaatsvinden indien: a. de instelling bij zijn werkwijze met betrekking tot de in het eerste lid, onderdelen a en b, genoemde dieren het voortbestaan van de in het wild levende diersoort waartoe zij behoren niet in gevaar brengt en op een acceptabele wijze het welzijn van de betrokken dieren in acht neemt; b. de bevoegde instantie van het land waar de instelling is gevestigd, op schrift heeft verklaard dat de instelling in staat is tot het in gevangenschap fokken van de soort, en daartoe bevoegd is, en c. de export vanuit de instelling slechts bestaat uit gefokte dieren. 4. Met uitzondering van het verbod op het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen, gelden de in het eerste lid bedoelde verboden noch ten aanzien van planten of producten van planten, noch ten aanzien van dieren of eieren, nesten of producten van dieren behorende tot een beschermde uitheemse plantensoort onderscheidenlijk een beschermde uitheemse diersoort, die is aangewezen om redenen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel b, indien kan worden aangetoond dat zij: a. overeenkomstig het bij of krachtens deze wet bepaalde in Nederland zijn gebracht of b. overeenkomstig de Wet bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten zijn verworven voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel. Paragraaf 4. Overige verbodsbepalingen Artikel 14 1. Het is verboden dieren of eieren van dieren in de vrije natuur uit te zetten. 2. Het is verboden planten behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten in de vrije natuur te planten of uit te zaaien. 3. Het is verboden planten of dieren, behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten, onder zich te hebben, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen, te koop te vragen, te kopen of te verwerven, ten verkoop voorradig of voorhanden te hebben, te verkopen of ten verkoop aan te bieden, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden of af te leveren, te gebruiken voor commercieel gewin, te huren of te verhuren, te ruilen of in ruil aan te bieden. 4. Krachtens het tweede en derde lid kunnen slechts worden aangewezen soorten die een gevaar kunnen opleveren voor het voortbestaan van beschermde inheemse dier- of plantensoorten of die aanmerkelijke verslechtering kunnen veroorzaken van omstandigheden die voor het voortbestaan van die soorten noodzakelijk zijn. 5. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet voor het uitzetten van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vissoorten, waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is.
- 64 -
Hoofdstuk V Bijzondere bepalingen, Titel III Vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen, Afdeling 2. Overige vrijstellingen en ontheffingen Artikel 75 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, vrijstelling worden verleend van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 18 bepaalde verboden. 2. Indien een vrijstelling als bedoeld in het eerste lid strekt tot uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties, kan de vrijstelling bij Ministeriële regeling worden verleend. 3. Onze Minister kan, voorzover niet overeenkomstig artikel 68 van deze wet door gedeputeerde staten ontheffing is of kan worden verleend, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 18, 50, 51, 52, 53, 58, 59, tweede lid, 64, tweede lid, en 72, vijfde lid. 4. Vrijstellingen en ontheffingen worden, tenzij uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties noodzaakt tot het verlenen van vrijstelling of ontheffing om andere redenen, slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort: a. ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten; b. teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal van bij die maatregel aan te wijzen soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben of c. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen. 5. Vrijstellingen kunnen in ieder geval verschillend worden vastgesteld naar gelang de soorten of categorieën van soorten en handelingen welke de vrijstelling betreffen. Voorts kan onderscheid worden gemaakt naar wilde of gekweekte planten of producten van die planten, en naar wilde of gefokte dieren dan wel eieren, nesten of producten van die dieren.
- 65 -
Bijlage 2
Overzicht huidige aangewezen beschermde soorten in het kader van de Flora- en faunawet
Met dank aan: dhr. Chamuleau, Ministerie van LNV, regiodirectie Oost, Deventer. Tevens is er gebruik gemaakt van: http://www.minlnv.nl/thema/groen/natuur/ 124
Hier wordt een overzicht gegeven van de huidige aangewezen beschermde inheemse soorten. De volgende soortgroepen worden onderscheiden: • Vogels; Aangezien alle van nature in het wild levende vogels op het Europese grondgebied van de Lidstaten zijn beschermd, wordt hiervan geen overzicht gegeven. Zie Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 7 november 2001, Stcrt. 13 november 2001, nr. 220, bijlage 2. • Zoogdieren (zie tabel 1); • Planten (zie tabel 2); • Vissen (zie tabel 3); • Amfibieën en reptielen (zie tabel 4); • Insekten en ongewervelden (zie tabel 5).
Toelichting op de tabellen Flora- en faunawet Habitatrichtlijn
Rode lijst Aangewezen bij
De soort is beschermd volgens de Flora- en faunawet. De soort is beschermd volgens een of meerdere bijlagen van de Habitatrichtlijn. • Bijlage II: dier- en plantensoorten van communautair belang voor de instandhouding waarvan aanwijzing van speciale beschermingszones vereist is • Bijlage IV: dier- en plantensoorten van communautair belang die strikt moeten worden beschermd • P: Prioritaire soort De soort staat op een gepubliceerde lijst van in Nederland bedreigde dier- of plantensoorten, de zogenaamde Rode lijst. Hier wordt aangegeven op grond van welk wetsartikel van de Flora – en faunawet en vervolgens op grond van welke bijbehorende regeling de betreffende soort als beschermd is aangewezen. De regelingen zijn vooraf genummerd. Bronverwijzing in de tabellen vindt plaats aan de hand van onderstaande nummering: 1. Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 7 november 2001, Stcrt. 13 november 2001, nr. 220, bijlage 1 2. Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 7 november 2001, Stcrt. 13 november 2001, nr. 220, bijlage 3 3. Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 7 november 2001, Stcrt. 13 november 2001, nr. 220, bijlage 4 4. Regeling aanwijzing dier - en plantensoorten Flora –en Faunawet. Stcrt. 13 maart 2002, nr. 51, bijlage 1 5. Regeling aanwijzing dier - en plantensoorten Flora –en Faunawet. Stcrt. 13 maart 2002, nr. 51, bijlage 2 6. Besluit van 28 november 2000, houdende aanwijzing van dier – en plantensoort ingevolge de Flora - en faunawet, Stb. 2000, nr. 523, bijlage 1 7. Besluit van 28 november 2000, houdende aanwijzing van dier – en plantensoort ingevolge de Flora - en faunawet, Stb. 2000, nr. 523, bijlage 2
124
Er is gestreefd naar een volledige en zorgvuldige weergave van de beschermde soorten. Echter, onvolkomenheden kunnen niet worden uitgesloten.
- 66 -
Tabel 1
Beschermde inheemse zoogdieren
Nederlandse naam Wetenschappelijke Flora- en naam faunawet aardmuis Microtus agrestis x baardvleermuis Myotis mystacinus x Bechstein' s Myotis bechsteinii x vleermuis bever Castor fiber x boommarter Martes martes x bosmuis Apodemus sylvaticus x bosvleermuis Nyctalus leisleri x Brandt' s vleermuis Myotis brandtii x bruinvis Phocoena phocoena x bunzing Mustela putorius x damhert Dama dama x das Meles meles x dolfijn Delphinus delphis x dwergmuis Micromys minutus x dwergspitsmuis Sorex minutus x dwergvleermuis Pipistrellus pipistrellus x edelhert Cervus elaphus x eekhoorn Sciurus vulgaris x egel Erinaceus europeus x eikelmuis Eliomys quercinus x Euraziatische lynx Lynx lynx x franjestaart Myotis nattereri x gewone Sorex araneus x bosspitsmuis gewone zeehond Phoca vitulina x grijze Plecotus austriacus x grootoorvleermuis grijze zeehond Halichoerus grypus x grootoorvleermuis Plecotus auritus x grote bosmuis Apodemus flavicollis x grote hoefijzerneus Rhinolophus x ferrumequinum haas Lepus europeus x hamster Cricetus cricetus x hazelmuis Muscardinus x avellanarius hermelijn Mustela erminea x huisspitsmuis Crocidura russula x ingekorven Myotis emarginatus x vleermuis kleine Pipistrellus pygmaeus x dwergvleermuis kleine hoefijzerneus Rhinolophus x hipposideros konijn Oryctolagus cuniculus x laatvlieger Eptesicus serotinus x meervleermuis Myotis dasycneme x mol Talpa europea x mopsvleermuis Barbastella x barbastellus Nathusius vleermuis Pipistrellus nathusii x noordse woelmuis Microtus oeconomus x arenicola ondergrondse Pitymys subterraneus x woelmuis otter Lutra lutra x ree Capreolus capreolus x - 67 -
Habitat- Rode richtlijn Lijst IV IV II, IV IV IV IV
x x x x x x
IV IV
IV IV
x x x
Aangewezen bij: Artikel Ffw Regeling 4, lid 1 1 4, lid 1 1 4, lid 1 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
II IV
x x
4, lid 1 4, lid 1
1 1
II IV
x x x
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
1 1 1 1
x
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
1 1 1
x
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
1 1 1
4, lid 1
1
x
4, lid 1
1
IV
x
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
1 1 1 1 1
IV P, II, IV
x
4, lid 1 4, lid 1
1 1
4, lid 1
1
4, lid 1 4, lid 1
1 1
IV IV IV
II, IV IV IV IV II, IV
IV
x
rosse vleermuis rosse woelmuis steenmarter tuimelaar tweekleurige bosspitsmuis tweekleurige vleermuis vale vleermuis veldmuis veldspitsmuis vos waterspitsmuis watervleermuis wezel wild zwijn wilde kat witflankdolfijn witsnuitdolfijn woelrat
Nyctalus noctula Clethrionomys glareolus Martes foina Tursiops truncatus Sorex coronatus
x x x x x
IV
Vespertilio murinus
x
IV
Myotis myotis Microtus arvalis Crocidura leucodon Vulpes vulpes Neomys fodiens Myotis daubentonii Mustela nivalis Sus scrofa Felis silvestris Lagenorhynchus acutus Lagenorhynchus albirostris Arvicola terrestris
x x x x x x x x x x
II, IV
x
IV
x
- 68 -
IV
x
x x
IV IV IV
x x
4, lid 1 4, lid 1
1 1
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
1 1 1
4, lid 1
1
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
4, lid 1
1
4, lid 1
1
Tabel 2
Beschermde inheemse plantensoorten
Nederlandse naam aangebrande orchis aapjesorchis aardaker akkerklokje bastaardzonnedauw beenbreek bergklokje bergnachtorchis bijenorchis blaasvaren blauwe zeedistel bleek bosvogeltje bokkenorchis bosorchis brede orchis brede wespenorchis breed klokje bruinrode wespenorchis daslook dennenorchis Dichelyma capillaceum Dicranum viride dotterbloem drijvende waterweegbree Duitse gentiaan franjegentiaan geel schorpioenmos geelgroene wespenorchis gele helmbloem gevlekte orchis gewone vogelmelk grasklokje groene nachtorchis groenknolorchis groensteel groot zeegras grote kaardenbol grote keverorchis grote muggenorchis gulden sleutelbloem
Wetenschappelijke naam Orchis ustulata Orchis simia Lathyrus tuberosus Campanula rapunculoides Drosera X obovata Narthecium ossifragum Campanula rhomboidalis Platanthera chlorantha Ophrys apifera Cystopteris fragilis Eryngium maritimum Cephalantera damasonium Himantoglossum hircinum Dactylorhiza fuchsii Dactylorhiza majalis majalis Epipactis helleborine Campanula latifolia Epipactis atrorubens
Flora- en faunawet x x x x
Habitatrichtlijn
x x
Rode Lijst x x
x x
Aangewezen bij: Artikel Ffw Regeling 3, lid 2 4 3, lid 2 4 3, lid 1 6 3, lid 1 6 3, lid 1 3, lid 1
6 6
3, lid 1
6
3, lid 2
4
x
3, lid 2 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 2
4 6 6 4
x
x
3, lid 2
4
x x
x x
3, lid 2 3, lid 2
4 4
x x x
x
3, lid 2 3, lid 1 3, lid 2
4 6 4
Allium ursinum Goodyera repens Dichelyma capillaceum Dicranum viride Caltha palustris Luronium natans
x x
x
3, lid 1 3, lid 2 nvt
6 4 nvt
x
3, lid 1 3, lid 1 3, lid 2
6 6 4
Gentianella germanica Gentianella ciliata Drepanocladus vernicosus Epipactis muelleri
x
x
3, lid 1
6
x
3, lid 1 nvt
6 nvt
x
x
3, lid 2
4
Pseudofumaria lutea Dactylorhiza maculata Ornithogalum umbellatum Campanula rotundifolia Coeloglossum viride Liparis loeselii Asplenium viride Zostera marina Dipsacus fullonum Listera ovata Gymnadenia conopsea Primula veris
x x
x
3, lid 1 3, lid 2
6 4
x
3, lid 1
6
x
3, lid 1
6
x
3, lid 2 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 2 3, lid 2
4 4 6 4 6 4 4
x
3, lid 1
6
x x
x
x x x x
x x
x
x x x x x x x x - 69 -
x
II II II, IV
II
II, IV
x x x x
harlekijn herfstschroeforchis hondskruid honingorchis jeneverbes klein glaskruid kleine keverorchis kleine maagdenpalm kleine zonnedauw klokjesgentiaan kluwenklokje knikkende vogelmelk koningsvaren koraalwortel kruipend moerassscherm kruisbladgentiaan lange ereprijs lange zonnedauw Langsteelmos mannetjesorchis maretak moeraswespenorchis muurbloem parnassia pijlscheefkelk
Orchis morio Spiranthes spiralis Anacamptis pyramidalis Herminium monorchis Juniperus communis Parietaria judaica Listera cordata Vinca minor Drosera intermedia Gentiana pneumonanthe Campanula glomerata Ornithogalum nutans Osmunda regalis Corallorhiza trifida Apium repens
Gentiana cruciata Veronica longifola Drosera anglica Meesia longiseta Orchis mascula Viscum album Epipactis palustris Erysimum cheiri Parnassia palustris Arabis hirsuta sagittata poppenorchis Aceras anthropophorum prachtklokje Campanula persiciflora purperorchis Orchis purpurea rapunzelklokje Campanula rapunculus rechte driehoeksvaren Gymnocarpium robertianum rietorchis Dactylorhiza majalis praetermissa ronde zonnedauw Drosera rotundifolia rood bosvogeltje Cephalanthera rubra ruig klokje Campanula trachelium schubvaren Ceterach officinarum slanke gentiaan Gentianella amarella slanke sleutelbloem Primula elatior soldaatje Orchis militaris Spaanse ruiter Cirsium dissectum steenanjer Dianthus deltoides steenbreekvaren Asplenium trichomanes stengelloze Primula vulgaris sleutelbloem stengelomvattend Hieracium havikskruid amplexicaule stijf hardgras Catapodium rigidum tonghaarmuts Orthotrichum rogeri tongvaren Asplenium scolopendrium
x x x
x x x
3, lid 2 3, lid 2 3, lid 2
4 4 4
x x x x x x x
x x x x x x
3, lid 2 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1
4 6 6 4 6 6 6
x
x
3, lid 1
6
x x
3, lid 1 3, lid 1 3, lid 2 3, lid 2
6 6 4 4
x x x x
3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1 nvt 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1
6 6 6 nvt 4 6 4 6 6 6
x
3, lid 2
4
3, lid 1
6
x x x x x x x x x x x x x
II, IV
II
x
x x x x
x x x
x
3, lid 2 3, lid 1
4 6
x
x
3, lid 1
6
x
x
3, lid 2
4
x x x
x x
3, lid 1 3, lid 2 3, lid 1
6 4 6
x x x x x x x
x x
3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1
6 6 6 4 6 6 6
x
x
3, lid 1
6
x
x
3, lid 1
6
x
3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1
6 6 6
x x - 70 -
x x x
II
valkruid veenmosorchis veenorchis veldgentiaan veldsalie vleeskleurige orchis vliegenorchis vogelnestje voorjaarsadonis wantsenorchis waterdrieblad weideklokje welriekende nachtorchis wilde gagel wilde herfsttijloos wilde kievitsbloem wilde marjolein wit bosvogeltje witte muggenorchis zinkviooltje zomerklokje zomerschroeforchis zwanebloem zwartsteel
Tabel 3
beekprik bermpje bittervoorn elft elrits fint gestippelde alver grote modderkruiper houting kleine modderkruiper meerval rivierdonderpad rivierprik steur zalm zeeprik
x x x
3, lid 2 3, lid 2 3, lid 2
4 4 4
x
x
3, lid 1
6
x x
x x
3, lid 1 3, lid 2
6 4
x x x x x x x
x x
3, lid 2 3, lid 2 3, lid 2 3, lid 2 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 2
4 4 4 4 4 6 4
Myrica gale Colchicum autumnale Fritillaria meleagris Origanum vulgare Cephalanthera longifolia Pseudorchis albida Viola lutea calaminaria Leucojum aestivum Spiranthes aestivalis Butomus umbellatus Asplenium adiantumnigrum
x x x x x
x x x x
3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 1 3, lid 2
6 6 6 6 4
x x
x x
3, lid 2 3, lid 1
4 6
IV
x x
3, lid 1 3, lid 2 3, lid 1 3, lid 1
6 4 6 6
Habitatrichtlijn II
Rode lijst x
x x x x
x x x x
Wetenschappelijke Flora- en naam faunawet Lampetra planeri x Noemacheilus x barbatulus Rhodeus sericeus x amarus Alosa alosa Phoxinus phoxinus x Alosa fallax Alburnoides x bipunctatus Misgusnus fossilis x Conegonus x oxyrrhynchus Cobitis taenia x Silurus glanis x Cottus gobio x Lampetra fluviatilis x Acipenser sturio x Salmo salar Petromyzon marinus
Aangewezen bij: Artikel Ffw Regeling 4, lid 1 3 4, lid 1 3
II
x
4, lid 1
3
II
x x x x
nvt 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
nvt 3 3 3
x x
4, lid 1 4, lid 1
3 3
x x x x
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 nvt nvt
3 3 3 3 3 nvt nvt
II II II II II IV II II
Beschermde inheemse beschermde soorten reptielen en amfibieën
Nederlandse naam adder
x x x
Beschermde inheemse vissen
Nederlandse naam
Tabel 4
Arnica montana Hammarbya paludosa Dactylorhiza sphagnicola Gentianella campestris Salvia pratensis Dactylorhiza incarnata Ophrys insectifera Neottia nidus-avis Adonis vernalis Orchis coriophora Menyanthes trifoliata Campanula patula Platanthera bifolia
Wetenschappelijke Flora- en Habitatnaam faunawet richtlijn Vipera berus x - 71 -
Rode Lijst x
Aangewezen bij: Artikel Ffw Regeling 4, lid 1 2
alpenwatersalamander boomkikker bruine kikker geelbuikvuurpad gewone pad gladde slang groene kikker hazelworm heikikker kamsalamander kleine watersalamander knoflookpad levendbarende hagedis meerkikker muurhagedis poelkikker ringslang rugstreeppad vinpootsalamander vroedmeesterpad vuursalamander zandhagedis
Tabel 5
Triturus alpestris Hyla arborea Rana temporaria Bombina variegata Bufo bufo Coronella austriacus Rana esculenta Anguis fragilis Rana arvalis Triturus cristatus Triturus vulgaris Pelobates fuscus Lacerta vivipara Rana ridibunda Podarcis muralis Rana lessonae Natrix natrix Bufo calamita Triturus helveticus Alytes obstetricans Salamandra salamandra Lacerta agilis
x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x
IV
x x x
4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1 4, lid 1
IV
x
4, lid 1
IV
x
II, IV
x
IV
x
IV IV
x x x
IV
x
IV IV
x x x
IV
2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Beschermde inheemse insekten en ongewervelden
Nederlandse naam
Wetenschappelijke Flora- en naam faunawet Bataafse stroommossel Unio crassus x behaarde rode bosmier Formica rufa x brede Dytiscus latissimus x geelrandwaterroofkever bronslibel Oxygastra curtisii x bruin dikkopje Erynnis tages x donker Maculinea x pimpernelblauwtje nausithous dwergblauwtje Cupido minimus x dwergdikkopje Thymelicus acteon x gaffellibel Ophiogomphus x cecilia gestreepte Graphoderus x waterroofkever bilineatus gevlekte witsnuitlibel Leucorrhinia x pectoralis groene glazenmaker Aeshna viridis x groot geaderd witje Aporia crataegi x grote ijsvogelvlinder Limenitis populi x grote vuurvlinder Lycaena dispar x heideblauwtje Plebejus argus x heldenbok Cerambyx cerdo x iepepage Strymonidia x walbum juchtleerkever Osmoderma eremita x kale rode bosmier Formica polyctena x kalkgraslanddikkopje Spialia sertorius x keizersmantel Argynnis paphia x klaverblauwtje Cyaniris semiargus x MoerasparelmoerEuphydryas aurinia x vlinder - 72 -
Habitatrichtlijn IV
Rode Lijst
IV IV
Aangewezen bij: Artikel Ffw Regeling 4, lid 3 5 4, lid 2 7 4, lid 3 5
II, IV
x x
4, lid 3 4, lid 2 4, lid 3
5 7 5
II, IV
x x x
4, lid 2 4, lid 2 4, lid 3
7 7 5
4, lid 3
5
II, IV II, IV
x
4, lid 3
5
IV
x x x x x
4, lid 3
5
x
4, lid 2 4, lid 3 4, lid 2 4, lid 3 4, lid 2
7 5 7 5 7
x x x x
4, lid 3 4, lid 2 4, lid 2 4, lid 2 4, lid 2 4, lid 3
5 7 7 7 7 5
II, IV IV IV
nauwe korflslak noordse winterjuffer
Vertigo angustior Sympecma paedisca oostelijke witsnuitlibel Leucorrhinia albifrons pimpernelblauwtje Maculinea teleius Purperstreepparelmoer- Brenthis ino vlinder rivierkreeft Astacus astacus rivierrombout Stylurus flavipes rode vuurvlinder Palaeochrysophanus hippothoe rouwmantel Nymphalis antiopa sierlijke witsnuitlibel Leucorrhinia caudalis Spaanse vlag Callimorpha quadripunctata stronkmier Formica truncorum tijmblauwtje Maculinea arion tweekleurig hooibeestje Coenonympha arcania vals heideblauwtje Lycaeides idas VeenbesparelmoerBoloria aquilonaris vlinder veenhooibeestje Coenonympha tullia veldparelmoervlinder Melitaea cinxia vliegend hert Lucanus cervus wijngaardslak Helix pomatia woudparelmoervlinder Melitaea diamina zeggekorfslak Vertigo moulinsiana zilverstreephooibeestje Coenonympha hero zilvervlek Clossiana euphrosyne zwartrugbosmier Formica pratensis
x
II IV
x
nvt 4, lid 3
nvt 5
x
IV
x
4, lid 3
5
x x
II, IV
x x
4, lid 3 4, lid 2
5 7
IV
x x
4, lid 2 4, lid 3 4, lid 2
7 5 7
x x
4, lid 2 4, lid 3
7 5
nvt
nvt
x x
4, lid 2 4, lid 3 4, lid 2
7 5 7
x x
x x
4, lid 2 4, lid 2
7 7
x x x x x
x x
4, lid 2 4, lid 2 4, lid 2 4, lid 2 4, lid 2 nvt 4, lid 3 4, lid 2
7 7 7 7 7 nvt 5 7
4, lid 2
7
x x x x x
IV P, II
x x x
x x x
- 73 -
IV
II II
x x x
Bijlage 3
Overzicht toekomstig vrij te stellen soorten in het kader van de Flora- en faunawet
Behorende bij het ontwerp- besluit november 2002 (openbare versie) houdende wijziging van een aantal Algemene Maatregelen van Bestuur in verband met wijziging van artikel 75 van de Flora- en faunawet en enkele andere wijzigingen Vooraf wordt opgemerkt dat een drietal onbekende plantensoorten en de levendbarende hagedis van de lijst zijn geschrapt. Daarnaast wordt met nadruk gesteld dat onderstaande lijst een concept- lijst betreft. Hieraan kunnen dus geen rechten worden ontleend. Aan het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten wordt het volgende toegevoegd: Artikel 16 b “Van de verboden, bedoeld in artikel 9 van de wet, wordt vrijstelling verleend ten aanzien planten, behorende tot beschermde inheemse plantensoorten, genoemd in bijlage 4 bij dit besluit, ten behoeve van de uitvoering van in het maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten die niet oogmerk hebben benutting of economisch gewin van die planten.” Bijlage 4 als bedoeld in artikel 16 b van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Nederlandse naam
Wetenschappelijke naam
Vaatplanten Aardaker Akkerklokje Brede wespenorchis Breed klokje Dotterbloem Gewone vogelmelk Grasklokje Grote kaardenbol Kleine maagdenpalm Knikkende vogelmelk Koningsvaren Slanke sleutelbloem Tongvaren Voorjaarsadonis Weideklokje Zwanebloem
Lathyrus tuberosus Campanula rapunculoides Epipactis helleborine Campanula latifolia Caltha palustris Ornithogalum umbellatum Campanula rotundifolia Dipsacus fullonum Vinca minor Ornithogalum nutans Osmunda regalis Primula elatior Asplenium scolopendrium Adonis vernalis Campanula patula Butomus umbellatus
- 74 -
Artikel 16 c, lid 1 1. “Van de verboden, bedoeld in artikelen 10 tot en met 12 van de wet, wordt vrijstelling verleend ten aanzien dieren, behorende tot beschermde inheemse dierensoorten, genoemd in bijlage 5 bij dit besluit, ten behoeve van de uitvoering van in het maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten die niet oogmerk hebben benutting of economisch gewin van die dieren en voorzover de activiteiten niet zijn aan te merken als jacht of beheer en schadebestrijding als bedoeld in hoofdstuk V, titel II en titel III, afdeling 1, paragraaf 3, van de wet”. 2. “Van de verboden, bedoeld in artikel 9 van de wet, wordt vrijstelling verleend ten aanzien dieren, behorende tot beschermde inheemse dierensoorten, genoemd in bijlage 5 bij dit besluit, ten behoeve van de uitvoering van activiteiten om redenen van openbaar belang, waaronder begrepen sociale en economische belangen, en ten behoeve van landbouw – of bosbouwwerkzaamheden of werkzaamheden in het kader van natuurbeheer, voorzover die activiteiten en werkzaamheden niet als oogmerk hebben benutting of economisch gewin van die dieren en voorzover de activiteiten niet zijn aan te merken als jacht of beheer en schadebestrijding als bedoeld in hoofdstuk V, titel II en titel III, afdeling 1, paragraaf 3, van de wet.” Bijlage 5 als bedoeld in artikel 16 c, eerste en tweede lid, van het Besluit vrijstelling beschermde dieren plantensoorten Nederlandse naam
Wetenschappelijke naam
Zoogdieren Aardmuis Bosmuis Dwergmuis Bunzing
Microtus agrestis Apodemus sylvaticus Micromys minutus Mustela putorius
Dwergspitsmuis Egel Gewone bosspitsmuis Haas
Sorex minutus Erinaceus europaeud Sorex araneus Lepus europeus
Hermelijn Huisspitsmuis Konijn Mol Ondergrondse woelmuis Ree Rosse woelmuis Tweekleurige bosspitsmuis Veldmuis Vos Wezel Woelrat
Mustela erminea Crocidura russula Oryctolagus cuniculus Talpa europea Pitymys subterraneus Capreolus capreolus Clethrionomys glareolus Sorex coronatus Microtus arvalis Vulpes vulpes Mustela nivalis Arvicola terrestris
- 75 -
Nederlandse naam Amfibieën Bruine kikker Gewone pad Groene kikker Kleine watersalamander Meerkikker Mieren Behaarde rode bosmier Kale rode bosmier Stronkmier Zwartrugbosmier Slakken Wijngaardslak
Wetenschappelijke naam Rana temporaria Bufo bufo Rana esculenta Triturus vulgaris Rana ridibunda Formica rufa Formica polyctena Formica truncorum Formica pratensis Helix pomatia
Bijlage 4
Stappenplan Flora –en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep
Het stappenplan bestaat uit drie delen, welke als volgt er uit zien: Deel 1 Deel 2 Deel 3
Dit stappenplan is gericht op de aanwezigheid van “extra” beschermde soorten in het betreffende plangebied Hier staat de aanwezigheid van “gewone” beschermde soorten in het betreffende plangebied centraal Een stappenplan met betrekking tot aangewezen beschermde leefomgevingen
Opmerking De toelichting bij de leidraad komt voort uit hoofdstuk 3 Uitvoeringspraktijk ex artikel 75 Flora – en faunawet. In hoofdstuk 3 worden kritische noten geplaatst bij de verbodsbepalingen en gehanteerde begrippen bij de ontheffingverlening.
- 76 -
Bijlage 4
Stappenplan Flora –en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep DEEL 1
EXTRA BESCHERMDE SOORTEN
Zijn er “extra” beschermde soorten aanwezig in het plangebied? Ja
Nee
Zijn de voorgenomen handelingen in strijd met de verbodsbepalingen van de Ffw? Ja
Resultaten van onderzoek vermelden in toelichting plan
Tevens onderzoek naar aanwezigheid van: • “gewone” beschermde soorten en; • aangewezen beschermde leefomgevingen Zie stappenplan deel 2 en 3
Nee Geen ontheffing vereist
Resultaten van onderzoek vermelden in toelichting plan
Ontheffing alleen mogelijk indien wordt voldaan aan alle 3 criteria: 1. Zijn er andere locaties of mogelijkheden beschikbaar voor het realiseren van het initiatief, waar verstoring wordt voorkomen?
Ja
Keuze voor reëel alternatief. Tevens voor alternatief het stappenplan doorlopen
Nee Geen ontheffing mogelijk
2. Is er sprake van dwingende redenen van groot openbaar belang ten aanzien van de ingreep? NB: Vogels nemen een bijzondere positie in.
Nee
Ja Geen ontheffing mogelijk
3. Wordt er afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort? NB: Inclusief onderzoek naar compensatie/ mitigatie
Ja
DEEL 2
Nee
Redelijkerwijs ontheffing mogelijk; verwerken in toelichting plan
Ontheffing aanvragen bij LASER
Resultaten van ontheffingsaanvraag vermelden in toelichting plan
GEWONE BESCHERMDE SOORTEN
Zijn er “gewone” beschermde soorten aanwezig in het plangebied? Ja
Nee
Zijn de voorgenomen handelingen in strijd met de verbodsbepalingen van de Ffw? Ja
Resultaten van onderzoek vermelden in toelichting plan
Tevens onderzoek naar aanwezigheid van: • “extra” beschermde soorten en; • beschermde leefomgevingen Zie stappenplan deel 1 en 3
Nee Geen ontheffing vereist
Resultaten van onderzoek vermelden in toelichting plan
Ontheffing alleen mogelijk indien wordt voldaan aan alle 2 criteria: Geen ontheffing mogelijk
Ja
1. Wordt er afbreuk gedaan aan de gunstige staat van de instandhouding van de soort? NB: Inclusief onderzoek compensatie/ mitigatie
Nee
Resultaten van onderzoek vermelden in toelichting plan
Nee Geen ontheffing mogelijk
Nee
2. Is er sprake van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit?
Ja
- 77 -
Redelijkerwijs ontheffing mogelijk; verwerken in toelichting plan
Ontheffing aanvragen bij LASER
Resultaten van ontheffingsaanvraag melden in toelichting plan
Toelichting deel 1 en 2 Aanwezigheid beschermde soorten • • • •
Voor een overzicht van de aangewezen beschermde soorten, wordt verwezen naar: Bijlage 2 Overzicht huidige aangewezen beschermde inheemse soorten dier- en plantensoorten in het kader van de Flora- en faunawet Voor het opzetten van ecologisch onderzoek wordt verwezen naar Bijlage 8 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep. Ten aanzien van het inventariseren van mogelijk voorkomende beschermde soorten in het betreffende plangebied, wordt in het bijzonder verwezen naar het schaalniveau van het ecologisch onderzoek en de wijze van gegevensonderzoek van bijlage 8, Voor het opnemen van de resultaten van het ecologisch onderzoek in een ruimtelijk plan, zie Bijlage 8, onderdeel Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen. Voor illustraties van ecologische rapporten, zie: 3.2 Ecologisch onderzoek in het kader van de Flora- en faunawet bij een ruimtelijke ingreep en Bijlage 6 Beschrijving ecologische onderzoeken van de casus.
Verbodsbepalingen Relevante verbodsbepalingen ten aanzien van een ruimtelijke ingreep zijn: art. 8 t/m 11 Flora – en faunawet. Voor de huidige opvatting van het Ministerie van LNV over deze verbodsbepalingen, wordt verwezen naar 3.1.1 Verbodsbepalingen. Artikel 8: “Het is verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.” Artikel 9: “Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.” Artikel 10: “Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.” Artikel 11: “Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust - of verblijfsplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.”
Ontheffingscriteria voor “extra” beschermde soorten 1. Geen andere bevredigende oplossing In de Flora – en faunawet is geen definitie van het criterium opgenomen. Kijkend naar de uitleg die de Europese Commissie en de jurisprudentie geven, kan worden geconcludeerd dat bij een onderzoek naar een andere bevredigende oplossing niet alleen naar alternatieve locaties, maar ook naar alternatieve ingrepen moet worden gekeken. Bij het alternatievenonderzoeken dient te worden gestreefd naar alternatieven die negatieve effecten op de “extra’ beschermde soorten voorkomen. Dit kan door het voorgenomen plan te wijzigen. Echter, verstoring kan niet altijd geheel voorkomen worden. Indien alternatieven beschikbaar zijn waar de verstoring gering is, dient alsnog aan de overige 2 ontheffingscriteria te worden voldaan. 2. Dwingende redenen van groot openbaar belang Ten aanzien van het criterium “dwingende redenen groot openbaar belang” is er geen definitie in de Flora – en faunawet en de Habitatrichtlijn opgenomen. Uit de toelichting van de Europese Commissie en uit de brochures van Ministerie van LNV blijkt dat het moet gaan om een algemeen belang. Jurisprudentie geeft aan dat hieronder ook regionale belangen kunnen vallen (zoals regionale werkgelegenheid), mits overtuigend aangetoond met actuele gegevens. Daarnaast blijkt dat niet op voorhand kan worden aangenomen dat een rijksdoelstelling tevens een dwingende reden van groot openbaar belang is. Let op! Vogels nemen ten aanzien dit criterium een bijzondere positie in. Voor vogels kan geen ontheffing worden verleend indien de ontheffingsgrond “dwingende redenen van groot openbaar” betreft. Dit komt omdat de Vogelrichtlijn deze ontheffingsgrond ook niet toestaat. Wél kan ontheffing worden verleend indien, sprake is van één van de volgende redenen: Art. 9 Vogelrichtlijn, lid 1 Sub a: in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren ter bescherming van flora en fauna Sub b: Voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten van en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangenden teelt; Sub c: Ten einde het vangen, het houden of elk andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerd omstandigheden toe te staan. Zoals aangegeven, is ontheffing alleen mogelijk indien aan alle 3 criteria voor “extra” beschermde soorten wordt voldaan. Voor vogels is het criterium “dwingende redenen van groot openbaar belang” geen ontheffingsgrond. Hierdoor wordt er voor vogels geen ontheffing verleend. Echter, verstoring van vogels wordt wel toegestaan. Het Ministerie van LNV is van mening dat werkzaamheden buiten het broedseizoen moeten plaatsvinden. Hierdoor treden er geen ernstige gevolgen op voor de uitvoering van het voorgenomen plan of project. Het overigens maar de vraag of hier geen strijdigheid met de Vogelrichtlijn ontstaat, aangezien deze aangeeft dat de een zorgplicht ook buiten het broedseizoen geldt (art. 5 Vogelrichtlijn). 3. Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort Bij de “streng” beschermde soorten is het van belang drie aspecten inzichtelijk te maken. Wat zijn de effecten van de voorgenomen handelingen op: • De populatieomvang. Op welk niveau de populatie moet worden getoetst, hangt af van de mate van bedreiging en omvang van de soort; • Natuurlijk verspreidingsgebied van de soort. Hierbij is het van belang of er sprake is van verstoring van een kerngebied; • Natuurlijkheid van de situatie.
Compensatie en mitigatie
Indien de gunstige staat wel in het geding komt, dienen maatregelen te worden genomen om de instandhouding te garanderen. Dat kan door compenserende, maar ook mitigerende maatregelen. Of er en welke compenserende en/of mitigerende maatregelen nodig zijn, kan de Minister van LNV in de voorschriften bij de vergunning aangeven. Hoewel de bewoordingen “compensatie” en “mitigatie” niet in de Flora – en faunawet staan, zijn ze wel degelijk van belang. Het kan immers leiden tot afwijzing van de ontheffingsaanvraag. Indien compensatie noodzakelijk is, maar niet mogelijk is, dan wordt er zodoende afbreuk gedaan aan “het streven de betreffende soort(en) in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan”. Dan zal de ontheffingsaanvraag worden afgewezen. Voor opvattingen ten aanzien van de inzet van en eisen aan compensatie en mitigatie van het Ministerie van LNV, zie 3.1.2 Ontheffingscriteria artikel 75, leden 4 en 5 Flora –en faunawet. Zie ook aandachtspunten over compensatie en mitigatie in Bijlage 8 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep.
Ontheffingscriteria voor “gewone” beschermde soorten 1. Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort Hierbij is het van belang aan te geven wat zijn de effecten van de voorgenomen handelingen op de populatieomvang op nationaal niveau. Wanneer sprake is van daadwerkelijke aantasting, dient door ecologische specialisten bepaald te worden. Momenteel bestaan hierover nog geen richtlijnen van het Ministerie van LNV. Indien de gunstige staat van instandhouding van de soort wel in het geding komt, zie compensatie en mitigatie 2. Redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit Hoewel het criterium niet nadrukkelijk staat vermeld in de Flora – en faunawet, moet, volgens het Ministerie van LNV, wel aan dit criterium voldaan worden. Onder een “Redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit” vallen activiteiten die in de samenleving op grote schaal plaatsvinden en algemeen geaccepteerd zijn. Ruimtelijke plannen en projecten vallen hier onder.
Ontheffing aanvragen bij LASER Ontheffing moet bij het agentschap LASER in Dordrecht worden aangevraagd. LASER neemt binnen 8 weken een besluit over de aanvraag. De regionale directies van LNV adviseren daarbij. De ontheffing hoeft niet aan het begin van de planprocedure worden aangevraagd en verleend te zijn. Indien vooraf uit gedegen onderzoek blijkt dat de ontheffing redelijkerwijs zal worden verleend, kan deze ook op een later tijdstip in de planprocedure worden aangevraagd.
Gebiedsbescherming Naast soortenbescherming kan gebiedsbescherming ook een rol spelen. Zo kan een plangebied in of in de nabijheid (externe werking) van een speciale beschermingszone in het kader van de Vogel – en Habitatrichtlijn liggen. Of er mogelijk sprake is van een aangewezen (staats/beschermd) Natuurmonument. Voor informatie over speciale beschermingszones, zie de brochure “Bescherming van Vogel –en Habitatgebieden” Ministerie van LNV, versie 1.0, 19 dec 2001 en http://www.minlnv.nl/natura2000/
- 78 -
Deel 3
Beschermde leefomgeving
Zijn er aangewezen beschermde leefomgevingen (kleine objecten of terreinen) in het plangebied? Nee Tevens onderzoek naar aanwezigheid van: • “extra” beschermde soorten en; • “gewone” beschermde soorten.
Ja Vinden er verboden handelingen (vermeld in het besluit tot aanwijzing) plaats die de leefomgeving aantasten?
Nee
Ja
Verboden handelingen kunnen toch worden verricht, indien deze vooraf worden gemeld aan Gedeputeerde Staten, waarna ze, mogelijk onder voorwaarden, een verklaring van geen bezwaar kan afgeven.
Resultaten van onderzoek vermelden in toelichting plan
Indien verklaring van geen bezwaar verleend: aantasting toegestaan voor die handelingen waarvoor verklaring van is verleend.
Toelichting deel 3 Aangewezen beschermde leefomgeving • •
•
Voor zover bekend zijn tot op heden geen beschermde leefomgevingen aangewezen. Kijkend naar de uitvoeringspraktijk valt dat op veel provincies in hun beleidsnota’s aangeven dat ze terughoudend gebruik zullen maken van het instrument. Aanwijzing van beschermde leefgebieden zal alleen plaatsvinden in situaties waar bescherming niet meer mogelijk is op basis van vrijwilligheid of andere beschermingsmogelijkheden. Zie verder: 2.3.4 Beschermde leefomgeving
Opname instrument in bestemmingsplan •
• •
Indien een gebied als beschermde leefomgeving is aangewezen, dient deze te worden opgenomen in het bestemmingsplan. De betreffende leefomgeving kan als een aanduiding binnen een grotere, gebiedsgerichte bestemming op de plankaart worden aangegeven. In de planvoorschriften komt deze aanduiding terug. Indien van toepassing, is het raadzaam om in de toelichting van het bestemmingsplan te vermelden of er strijdige handelingen plaatsvinden en of daarvoor een verklaring van geen bezwaar is verleend om deze handelingen toch uit te voeren. Zie verder 5 Slotopmerkingen: Beschermde leefomgeving en opname in bestemmingsplan - 79 -
Bijlage 5
Interviews Ministerie LNV (directie Natuurbeheer en regiodirecties)
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
Interview Ministerie LNV directie Natuurbeheer Interview Ministerie LNV directie Noord - West Interview Ministerie LNV directie Noord Interview Ministerie LNV directie Oost Interview Ministerie LNV directie Zuid- West Interview Ministerie LNV directie Zuid
5.1
Interview Ministerie LNV directie Natuurbeheer
Verslag Aanwezig Datum
gesprek min LNV directie Natuurbeheer te Den Haag mw. J de Lege (afdeling juridische zaken) en mw. W Beekelaar (afdeling Natuurbeheer) Latere aanvulling op de vragen door dhr J van Spaandonk (afdeling Natuurbeheer) 20 - 03 - 2003
1. Op welk niveau dient een ruimtelijke ingreep te worden getoetst? In het algemeen geldt: op soortniveau. Overigens merkt de directie wel op dat wanneer er naar de zorgplicht (art. 2 Ffw) wordt gekeken het individu meer centraal staat, terwijl het in de verbodsbepalingen juist gaat om de soort. Op welk niveau je de soort moet toetsen, hangt af van de omvang van de soort. Indien van een soort (zoals de wilde hamster) slechts enkele exemplaren voorkomen dan moet zelfs op individueel niveau worden getoetst. Ten aanzien van de soorten in bijlage IV Habitatrichtlijn (hierna HR) worden eisen 125 Voor “gewone” beschermde soorten wordt er dus naar gesteld in art.1, onderdeel i HR gehanteerd. de populatieomvang van de soort op nationaal niveau gekeken. Wanneer er nu sprake is van aantasting van de populatieomvang, is lastig om een eenduidige richtlijn te geven. Dit is verschillend per soort. Hierover zal duidelijkheid worden gegeven in het toekomstige op te stellen werkkader (zie interview regiodirectie Zuid). Overigens loopt er momenteel een project, waarin men onderzoekt hoe het begrip “gunstige staat van instandhouding van de soort” het beste gedefinieerd kan worden. Daarnaast bekijkt men of het mogelijk is om per soort aan te geven op welk niveau er getoetst moet worden. In eerste instantie wordt deze verduidelijking voor LNV (intern) opgesteld en mogelijk later voor derden (verwachting september 2003). 2. In samenhang met vraag 1: Kijkend naar het oude Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nb-wet (1994), art. 2: “Geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan” Vraag: Waarom zijn deze bewoordingen (vet gedrukt) in art. 75, lid 4 Ffw ten aanzien van het begrip “gunstige staat van de instandhouding van de soort” weggelaten? Hier zijn geen achterliggende redenen voor. Dit blijkt ook uit de MvT bij de Tweede Nota van wijziging van de Ffw (zie: TK 200/2002, 280202, nr.7, MvT, p.2 e.v.) Moet interpretatie conform art. 9 Verdrag van Bern en art. 16 HR plaatsvinden? Ja
125
Art.1, onder i HR: Staat van instandhouding van een soort: Het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied. De "staat van instandhouding" wordt als "gunstig" beschouwd wanneer: - uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en - het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en - er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
- 80 -
Hoeveel ontheffingen worden in kader van de Ffw voor ruimtelijke ingrepen verleend? En hoeveel ontheffingen in het kader van bestemmingsplannen? Hiervoor wordt verwezen naar LASER Dordrecht. 4. Zijn er veel bezwaar en beroepsprocedures (schatting aantallen) t.a.v. ontheffingen? In aantallen valt dat wel mee. Geschat wordt hooguit 5 bezwaarprocedures (inclusief voorlopige voorziening) Gezien het tijdstip van inwerkingtreding van de wet, lopen er slechts enkele beroepsprocedures. 5. Wordt LNV betrokken bij vooroverleg (art. 6a WRO/10 Bro)? Nee, de directie zelf niet. De regiodirecties zijn wel betrokken bij het vooroverleg, maar zijn daar wel terughoudend in. De rol als toetser mag immers niet in het geding komen. Het gaat hier dus om een voorlichtende rol. Overigens raken de regiodirecties meestal door het zgn. “piepsysteem” betrokken bij het vooroverleg. 6. Wanneer komt er een (algemene) vrijstelling voor de gewone soorten? Welke soorten vallen hier onder? Waaruit bestaat dan de onderzoeksplicht? Deze vrijstelling, in de vorm van een AMvB, komt op zich vroegst in het najaar van 2003. Er is wel reeds een openbare versie van de ontwerp -AMvB in november 2002 gepresenteerd, maar er lopen tav onderhoud en beheersactiviteiten nog de nodige discussies. Ten aanzien van ruimtelijke ontwikkelingen is blijft de ontwerp- AMvB waarschijnlijk bijna geheel onveranderd (op hoofdlijnen). 126 Straks vallen algemeen voorkomende soorten onder de vrijstelling. Er is geen onderzoeksplicht meer, maar natuurlijk blijft de zorgplicht, zoals verwoordt in art. 2 van de Ffw wel van kracht. Deze zorgplicht geldt immers voor alle soorten, dus ook niet beschermde soorten. In de AMvB zal wel expliciet de zorgplicht tav het doden van soorten worden genoemd. Het doden van soorten is alleen toegestaan, indien aan de zorgplicht is voldaan. Ofwel: dat men er alles aan gedaan heeft om doding te voorkomen. De ontwerp – AMvB kondigt de komst van nog een andere AMvB aan. Zo is aangegeven onder artikel III, B: “ Artikel 2 (bedoeld van Besluit vrijstelling beschermde dier – en plantensoorten) wordt als volgt gewijzigd: (..) 1. Als beschermde inheemse dier - en plantensoorten als bedoeld in artikel 75, vijfde lid, zijn aangewezen de dier - en plantensoorten, genoemd in bijlage ... bij de Regeling vaststelling lijsten bedreigde soorten als bedoeld in artikel 7 van de Flora – en faunawet (regeling nog vast te stellen )” Onder bedoelde regeling zullen soorten vallen die op nationaal niveau met uitsterven bedreigd worden en die voorheen wel beschermd waren, maar niet op internationaal niveau. Voor die soorten geldt straks dus ook het zware beschermingsregime zoals die nu al voor soorten uit bijlage IV HR en vogels 127 van toepassing zijn. Te denken valt aan bijvoorbeeld de vuursalamander. Dit dier wordt op nationaal niveau bedreigd met uitsterven, maar behoort niet tot bijlage IV van de HR. 7. Art. 7 Ffw geeft aan dat de Minister lijsten kan vaststellen van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende planten –of diersoorten. Kunnen onder deze lijsten de “Rode Lijsten” worden verstaan? Nee, de lijsten die worden bedoeld, moeten nog worden opgesteld. Het is nog niet duidelijk wat er op deze lijsten komt te staan. Het kan mogelijk een kopie van de Rode lijsten zijn, maar ook een uitbreiding of juist inkrimping van de Rode Lijstsoorten betekenen. Overigens het opstellen van deze lijsten worden niet op korte termijn verwacht. Momenteel is een expertisecentrum in Wageningen bezig met het inventariseren van bedreigde of gevaar lopende soorten. Daarnaast wordt nogal eens gesuggereerd dat soortbeschermingsplannen een wettelijke basis door art. 7 Ffw hebben. Echter, deze plannen zijn echt bedoeld als beleids/uitvoeringsplannen en hebben geen wettelijke basis door art. 7 Ffw. Soortbeschermingsplannen zijn los van art. 7 ontwikkeld. 126
Ten aanzien van de selectie vrij te stellen zijn een drietal plantensoorten en levendbarende hagedis geschrapt Volgens de beleidsdirectie Oost vallen hier ook onder een zestal vlindersoorten (Bruin Dikkopje, Grote IJsvogelvlinder, Tweekleurig hooibeestje en Iepepage en een tweetal vissen (Elrits en Beekprik)
127
- 81 -
8. Wat wordt verstaan onder een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats” (art. 11 Ffw)? • a. Gaat het om nesten, slaapplaatsen, holen en foerageergebieden? Aangezien de directie daar intern nog niet over uit is, is het lastig om over dit begrip een definitie aan te geven. Hoewel de regiodirecties aangeven dat onder dit begrip bijvoorbeeld geen foerageergebieden vallen, heeft de directie hierover nog geen standpunt ingenomen. Overigens merkt dhr Van Spaandonk op dat naar zijn mening foerageergebieden niet onder art. 11 Ffw vallen. Het is veel belangrijker om voortplantings - en verblijfplaatsen te beschermen. Wat wel onder art. 11 Ffw kan worden volstaan, hangt geheel af van de soort. Daarnaast merkt hij op dat bewoordingen “vaste” en “rustplaats” strijdig zijn met de Habitatrichtlijn, aangezien de Habitatrichtlijn alleen spreekt over “natuurlijke verspreidingsgebied” Voorbeelden: 1. 2.
Is een antenne waar enkele weken 100 spreeuwen op slapen een vaste rustplaats? Is een voetbalveld waar meeuwen naar wormen zoeken een vaste verblijfplaats?
Ten aanzien van de voorbeelden kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat wel om praktische en realistische plekken moet gaan. Zo kan het voetbalveld in voorbeeld 2 geen vaste verblijfplaats zijn. Immers, als zodoende vele voetbalvelden een beschermde status krijgen, dan gaat Nederland wèl op slot. Ruimtelijke ontwikkelingen zullen dan inderdaad niet meer mogelijk zijn, maar dat is niet de intentie van de Ffw. Per geval zal er gekeken moeten worden of er inderdaad sprake is van de een vaste rust - of verblijfplaats. Het is onmogelijk om een sluitende definitie te geven, ook al wordt er binnenkort een nadere definiëring (voor zover mogelijk) aangereikt via een circulaire. Ook het aangeven van een limitatief aantal gevallen van wanneer er echt sprake is van de vaste rust – of verblijfplaats, is niet mogelijk. Indien er te gedetailleerd wordt aangegeven wat er wel en niet onder het begrip valt, kan de intentie van de wet in gevaar komen. De circulaire zal, voor zover mogelijk, antwoord geven op relevante, niet nader gedefinieerde begrippen uit de Ffw, zoals verontrusting en vaste rust - en verblijfplaatsen. b. Waarom is een voortplantingsplaats niet vast? Een voortplantingsplaats hoeft niet persé vast te zijn, dat kan variëren. c. Welke vogels hebben een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats”? Hiervan is geen lijst beschikbaar Is er sprake van een tweedeling: soorten met nesten die het jaar daarop zijn vergaan en soorten met nesten die worden hergebruikt (eventueel door andere soorten)? Nee, jurisprudentie (Rechtbank Amsterdam, voorlopige voorziening AWB 03/11, 4- 2- 2003) geeft aan dat nesten die mogelijk kunnen worden hergebruikt niet als een vaste verblijfplaats als bedoeld in art. 11 Ffw worden aangemerkt. Een nest is pas beschermd indien het door de vogel wordt gebruikt (en is gemaakt). Als de vogel na het uitbroeden van de jongen het nest verlaat, is het nest niet meer beschermd (dhr Van Spaandonk) 9. Ouderdom van ecologische gegevens: waar ligt de grens? In weidevogelgebieden kunnen gegevens binnen 5 jaar sterk verouderd zijn, terwijl in bosgebieden gegevens van 10- 15 jaar geleden vrijwel onveranderd bruikbaar zijn. Zoals de HR aangeeft, moet voor soorten uit bijlage IV HR uit populatiedynamische gegevens blijken dat de betrokken soort nog steedse termijn zal blijven (art.1 onderdeel i HR). Hoe oud deze gegevens mogen zijn, hangt geheel af van de soort. Ten aanzien van algemeen voorkomende soorten worden veel mildere eisen gesteld ten aanzien van recente gegevens. In het toekomstige werkkader zal ook worden ingegaan op de toegestane ouderdom van ecologische gegevens aan hand van ervaringen uit het verleden (zoals de wilde hamster in Heerlen).
- 82 -
10. Waarop zijn de onderzoeken van de ontheffingsaanvragen gebaseerd? Op basis van natuurloket, veldonderzoek of overig? En wat houdt overig dan in? Bestaan er, afhankelijk van de aard van de ingreep, richtlijnen voor ecologisch onderzoek? Veelal raadpleegt men het Natuurloket, maar er worden ook veel (aanvullend) veldonderzoek gedaan meestal uitbesteed aan ecologische adviesbureaus. Er bestaan geen richtlijnen voor ecologisch onderzoek naar gelang de aard (omvang) van de ingreep. Het gaat er om dat het effect van de ingreep goed in beeld wordt gebracht. Komen er beschermde soorten voor? Zo ja, wat is het effect van de ingreep op de soorten? 11. Waarom is compensatie niet wettelijk geregeld in de Ffw? Dhr Van Spaandonk geeft aan dat ook in art. 16 HR (soortenbescherming) niet over compensatie wordt gesproken. Daarom is er bij de opzet van de Ffw voor gekozen deze lijn door te trekken en compensatie niet wettelijk te regelen. Indien in de Ffw compensatie wel nadrukkelijk wordt opgenomen, dan zal de Europese Commissie Nederland hierop aanspreken, omdat er dan in strijd met de HR wordt gehandeld. Dat er compensatie, maar ook mitigatie moeten plaatsvinden, is wettelijk af te leiden uit het feit dat de “de gunstige staat van instandhouding” niet in het geding mag komen. Overigens komt de term “compensatie” uit het SGR. Daarin wordt ook de eis gesteld dat er 1 op 1 gecompenseerd moet worden. Ook ten aanzien van “compensatie” komt er verduidelijking in het werkkader. Daar komt tevens aan de orde wanneer compensatie moet worden uitgevoerd (voor, tijdens of na de ingreep?) 12. Uit vele beleidsnota’s van de provincies blijkt dat het instrument van de beschermde leefomgeving niet wordt gebruikt, alleen in zeer schrijnende gevallen. Vraag: Waarom is het dan toch ingevoerd? Vooraf geen overleg geweest met de provincies over de meerwaarde? Dhr Van Spaandonk geeft aan dat het oorspronkelijk niet de bedoeling is geweest om dit instrument op te nemen. De toenmalige Minister van LNV heeft de opname van het instrument in de Ffw juist onttraden, mede omdat de scheiding tussen gebieds - en soortenbescherming helder diende blijven. Echter, door een aangenomen amendement in de Tweede Kamer is het instrument “beschermde leefomgeving” er toch ingekomen (en gebleven). 13. Hoe verloopt tot nu toe de handhaving m.b.t. naleving ontheffingen? Via AID? Is er handhavingsbeleid (m.u.v. het Handhavingdocument Flora – en faunawet van het Openbaar Ministerie)? Handhaving verloopt via de AID. Tot op heden is er geen evaluatierapport opgesteld, dus er is weinig inzicht in hoe de handhaving verloopt. Momenteel is min LNV wel bezig om afspraken met de AID te maken om de voorwaarden, gesteld in de verleende ontheffingen tav van ruimtelijke ontwikkelingen, aselect te gaan controleren. Een bestuursrechtelijk handhavingsbeleid bestaat nog niet en het zit voorlopig ook niet in de planning bij de directie Natuurbeheer. 14. Waarom zijn de Rode- Lijstsoorten niet consequent wettelijk beschermd? Wettelijke bescherming rode lijstsoorten Soortgroep Aantal Rode Lijstsoorten Vogels 57 Amfibieën 9 Reptielen 6 Zoogdieren 25 Vlinders 48 Vissen 24 Libellen 27 Planten 130 Sprinkhanen 18 344 Totaal
Waarvan wettelijk beschermd 57 (100%) 9 (100%) 6 (100%) 25 (100%) 26 (54%) 10 (42%) 8 (30%) 16 (12 %) 0 (0%) 157 (46%)
- 83 -
Er bestaan geen achterliggende redenen voor het feit dat Rode Lijstensoorten wettelijk niet consequent zijn beschermd. De directie is zich wel bewust van deze situatie en is van plan om op lange termijn deze scheve verhouding weer (enigszins) recht te trekken. Hoewel de passieve (wettelijke) bescherming momenteel niet optimaal is, worden de Rode Lijstsoorten wel actief beschermd. Te denken valt aan allerlei beheersmaatregelen en soortbeschermingsplannen. Opgemerkt wordt dat het ook onnodig kan zijn om alle Rode Lijstsoorten passief te beschermen. Immers, als een soort wettelijk beschermd is, valt deze onder de verbodsbepalingen, maar een achteruitgang in omvang van een soort heeft veelal te maken met een verslechtering van de levensomstandigheden. Zo kan een gebied te droog of te nat zijn. Op dat moment komt de waarde van actieve bescherming juist naar voren. Door middel van beheersmaatregelen kan een verdere achteruitgang in de omvang van de soort (enigszins) voorkomen worden. Een zelfde resultaat kan onmogelijk met alleen verbodsbepalingen worden bereikt. 15. Waarom mag de agrarische sector nog steeds ecologische schade veroorzaken in het broedseizoen? Er is inderdaad sprake van een handhavingproblematiek. Momenteel lopen er discussies over de handhaving in de agrarische sector. Een mogelijke verklaring voor het feit dat er in deze sector relatief minder wordt gehandhaafd, kan zijn dat beheersmaatregelen een veel meer continu karakter hebben dan specifieke projecten zoals de aanleg van een woonwijk, welke slechts eenmalig worden ontwikkeld. Door die eenmalige ontwikkeling, zal men eerder geneigd zijn om hier aandacht aan te besteden, omdat het vaak om een veelheid belangen gaat. 16. Vooruitlopend op het voorontwerp van de nieuwe Wro: Wie zal controleren of de gemeente zich bij het vaststellen van plannen, voldoende en op een goede manier, rekening houdt met de Ffw? Wordt er gedacht aan instructies vanuit LNV of GS? Hangt er van af hoe in de nieuwe Wro exact de rol en de verantwoordelijkheden van de provincie worden vormgegeven. Stel dat die controle niet meer onder de verantwoordelijkheid van provincie valt, dan zal het Rijk wel deze taak wel op zich moeten nemen. Er moet wel enige controle blijven op de naleving van de wet. Als een instructie daartoe als (enige) middel daartoe noodzakelijk is, dan zal deze ook gegeven worden. Echter, of het Rijk inderdaad deze controlefunctie op zich nemen, zal pas in de toekomst moeten blijken.
- 84 -
5.2
Interview Ministerie LNV regiodirectie Noord - West
Verslag Aanwezig Datum
gesprek min LNV directie Noord- West te Diemen mw. J Koopman 07 - 03 - 2003
1. Op welk niveau dient een ruimtelijke ingreep te worden getoetst? In het algemeen geldt: op soortniveau. Overigens merkt de directie wel op dat er in de Ffw sprake is van een spanningsveld: kijkend naar het doel van de wet, staat de soort meer centraal staat, terwijl de verbodsbepalingen zeer concreet en daarmee individugericht zijn. De directie hanteert de Rode Lijsten als belangrijk criterium bij het beoordelen van de gunstige staat van instandhouding. Indien een soort niet op Rode Lijst staat, dan betekent dit dat een soort op nationaal niveau niet bedreigd wordt met uitsterven en waardoor ook niet snel de gunstige staat van instandhouding in het geding is. Het betreft hier dus relatief algemeen voorkomende soorten. Overigens komt een deel van de algemeen voorkomende soorten komt straks op de vrijstellingslijst, dus voor die soorten zal de gunstige staat van instandhouding niet in het geding zijn (= criterium voor verlening vrijstelling). Voor de soorten die wel op de Rode Lijsten, maar ook in bijlage IV van de Habitatrichtlijn (hierna HR) staan, wordt er allereerst op nationaal niveau naar de omvang van de soort gekeken en vervolgens naar hoe de populatie zich op regionaal of zelfs lokaal houdt. Uit de zorgplicht komt immers voort dat een regionale/lokale populatie niet zomaar mag uitstreven, ook al zou de populatie op nationaal niveau nog wel in voldoende mate voorkomen. 2. In samenhang met vraag 1: Kijkend naar het oude Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nb-wet (1994), art. 2: “Geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan” Vraag: Waarom zijn deze bewoordingen (vet gedrukt) in art. 75, lid 4 Ffw ten aanzien van het begrip “gunstige staat van de instandhouding van de soort” weggelaten? Mw. Koopman heeft geen idee wat de achterliggende redenen hiervan zijn. Wel wordt opgemerkt dat het ecologisch een goede zaak is dat ‘het streven’ er uit is gehaald in de Ffw. Het gaat erom dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van de soort/populatie, niet aan het streven hiernaar. Moet interpretatie conform art. 9 Verdrag van Bern en art. 16 HR plaatsvinden? Ja, maar dan wel ten aanzien van “streng” beschermde soorten uit bijlage IV HR en Rode Lijstsoorten voorzover laatstgenoemden bij AmvB zijn aangewezen (nog niet gebeurd) (zie beantwoording vraag 1 tav toetsing populatieniveau) 3. Hoeveel ontheffingen worden in kader van de Ffw voor ruimtelijke ingrepen verleend? En hoeveel ontheffingen in het kader van bestemmingsplannen? Hiervoor wordt verwezen naar LASER Dordrecht. 4. Zijn er veel bezwaar en beroepsprocedures (schatting aantallen) t.a.v. ontheffingen? Nee, slechts in enkele gevallen is ontheffing geweigerd. Over het algemeen wil de directie wel meewerken aan ontheffingverlening, uiteraard voorzover binnen de wettelijke kaders. Bij een tweetal projecten was/is er sprake van een bezwaar - en beroepsprocedure. Dit zijn: 1. Het WTCW - terrein in Amsterdam (Wetenschap en Technologisch Centrum Watergraafsmeer) (art. 19 WRO) Hier is vooralsnog geen sprake van een beroepsprocedure. De bestuursrechter heeft zich wel uitgesproken over onder andere de ontheffing ex 75 Ffw, maar dat was in het kader van een voorlopige voorziening. Tevens loopt hier een Bezwaar van de Ontheffinghouder tegen een van de voorwaarden. 2. Bestemmingsplan Boekelermeer waar het gaat over de aanleg een bedrijventerrein. Daar is door de ontheffinghouder (gemeente Alkmaar) bezwaar aangetekend tegen een voorwaarde in vergunning.
- 85 -
De voorwaarde gaf aan dat er zone van ca 20 ham landbiotoop voor de rugstreeppad op het bedrijventerrein uitgespaard en ingericht moest worden. Daarentegen wil de gemeente in deze zone ook nog bedrijfsactiviteiten realiseren. (deze zaak loopt nog) 5. Wordt LNV betrokken bij vooroverleg (art. 6a WRO/10 Bro)? Bestemmingsplannen worden wel eens voorgelegd aan LNV tav de Ffw, maar de informatie die wordt gegeven is meer op hoofdlijnen (zoals de procedurele aspecten). LNV blijft dus meer op afstand en legt de verantwoordelijkheid nadrukkelijk bij de aanvrager neer. Indien de directie te gedetailleerd advies geeft, dan zal de aanvrager ook er op voorhand er van uitgaan dat de ontheffing zal worden verleend. 6. Wanneer komt er een (algemene) vrijstelling voor de gewone soorten? Welke soorten vallen hier onder? Waaruit bestaat dan de onderzoeksplicht? De directie weet niet wanneer deze algemene vrijstelling in de vorm van een AMvB definitief wordt gepresenteerd. Onder de vrijstelling vallen algemeen voorkomende soorten (= criterium voor vrijstelling). 7. Art. 7 Ffw geeft aan dat de Minister lijsten kan vaststellen van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende planten –of diersoorten. Kunnen onder deze lijsten de “Rode Lijsten” worden verstaan? Nee, de Rode Lijsten zijn volgens art. 1 en 3 het Verdrag van Bern opgesteld. Bedoelde lijsten moeten nog worden opgesteld. Het kunnen nieuwe lijsten zijn, die qua principe voortborduren op de Rode Lijst. Momenteel hebben Rode Lijsten dus geen wettelijke basis. De Rode Lijsten zijn richtinggevend voor beleid (zoals soortbeschermingsplannen). 8. Wat wordt verstaan onder een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats” (art. 11 Ffw)? • a. Gaat het om nesten, slaapplaatsen, holen en foerageergebieden? De wettekst geeft aan dat hieronder nesten, holen, voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaatsen kunnen worden verstaan. Slaapplaatsen en foerageergebieden staan niet als zodanig genoemd, dus deze vallen niet onder art. 11 Ffw. Slaapplaatsen kunnen eenmalig, maar ook vast zijn. Foerageergebieden zijn lastig te exact bepalen (kan door het jaar heen verschillen). Overigens zouden foerageergebieden uit ecologisch oogpunt wel er onder art. 11 Ffw kunnen vallen. Voorbeelden: 1.
Is een antenne waar enkele weken 100 spreeuwen op slapen een vaste rustplaats? Indien het gaat om enkele weken dan kan dat niet worden aangemerkt als een vaste rustplaats. Onder vaste rustplaatsen vallen bijvoorbeeld de winterverblijfplaatsen van vleermuizen of egels. Daarnaast moet de antenne een zodanig essentieel onderdeel vormen van de levenscyclus van de spreeuwen dat wanneer die antenne wordt weggehaald, de spreeuwen in hun voortbestaan worden bedreigd.
2.
Is een voetbalveld waar meeuwen naar wormen zoeken een vaste verblijfplaats? Nee, het voetbalveld kan als foerageergebied worden aangemerkt en valt dus niet onder art. 11 Ffw.
b. Waarom is een voortplantingsplaats niet vast? In de Habitatrichtlijn wordt er ook niet gesproken over een “vaste” voortplantingsplaats. Overigens wordt er in de richtlijn alleen gesproken over een “voortplantings en rustplaats”. Een voortplantingsplaats is nadrukkelijk niet vast omdat dan de grens tussen wat wel en niet een voortplantingsplaats niet meer te duidelijk is.
- 86 -
c. Welke vogels hebben een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats”? Hiervan is geen lijst beschikbaar. In principe kan er voor vogels geen ontheffing worden aangevraagd/verleend voor ruimtelijke ingrepen op grond van het belang ‘dwingende reden van groot openbaar belang’. Als de voorgenomen handelingen geen schade toebrengen aan nesten, voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats kan de handeling doorgaan. In concreto betekent dit meestal dat de handelingen buiten het broedseizoen kunnen plaatsvinden. Is er sprake van een tweedeling: soorten met nesten die het jaar daarop zijn vergaan en soorten met nesten die worden hergebruikt (eventueel door andere soorten)? Nee, jurisprudentie (Rechtbank Amsterdam, voorlopige voorziening AWB 03/11, 4- 2- 2003) geeft aan dat nesten die mogelijk kunnen worden hergebruikt niet als een vaste verblijfplaats als bedoeld in art. 11 Ffw worden aangemerkt. (het onderwerp Vogels en FF-wet is nog volop in discussie) 9. Ouderdom van ecologische gegevens: waar ligt de grens? In weidevogelgebieden kunnen gegevens binnen 5 jaar sterk verouderd zijn, terwijl in bosgebieden gegevens van 10- 15 jaar geleden vrijwel onveranderd bruikbaar zijn. Het is voor de directie onmogelijk om voor de toegestane ouderdom van ecologische gegevens richtlijnen te geven, omdat dit per soort verschilt (verschilt in mate van mobiliteit en dynamiek). In principe kunnen de beschikbare gegevens als uitgangspunt kunnen worden genomen. Het is dan wel zeer gewenst om daarnaast een aanvullend deskundige veldinventarisatie onderzoek te houden. Overigens komt nadrukkelijk naar voren dat de aanvrager verantwoordelijk blijft voor aangeleverde gegevens. LNV moet uiteraard wel toetsen of de gegevens als basis voor ontheffing verlening gebruikt kunnen worden. Indien later blijkt dat de ecologische inventarisatie ontoereikend of te verouderd was en er soorten over het hoofd zijn gezien waarvoor dus geen ontheffing verleend is, dan zal de aanvrager zich er voor moeten verantwoorden en niet LNV. 10. Waarop zijn de onderzoeken van de ontheffingsaanvragen gebaseerd? Op basis van natuurloket, veldonderzoek of overig? En wat houdt overig dan in? Bestaan er, afhankelijk van de aard van de ingreep, richtlijnen voor ecologisch onderzoek? Inventarisaties komen van het Natuurloket, de provincie Utrecht en Noord- Holland, soms direct van soortenorganisaties (indirect immers via het Natuurloket). Indien het Natuurloket wordt geraadpleegd, wordt veelal een eigen veldonderzoek toegevoegd. De directie vindt het Natuurloket niet bij uitstek de bron om te alleen raadplegen, gezien het relatief grote schaalniveau. De informatie die wordt verkregen, is heel globaal. Meer bruikbare en gedetailleerdere informatie krijgt men pas, na betaling, via soortbeschermings-organisaties Ten aanzien van de grootte van de ingreep worden geen richtlijnen voor ecologisch onderzoek gesteld. Voor eenvoudige ingreep kan met het volgende stappenplan worden volstaan: Het checken van het voorkomen beschermde soorten via: 1. Het Natuurloket 2. de inventarisaties van de provincies (Utrecht en Noord- Holland) worden geraadpleegd Zowel voor 1 als 2 geldt dat de gegevens door een deskundige (ecologisch en gebiedskennis) op waarde dienen te worden beoordeeld. Hierbij is een veldbezoek meestal essentieel. 3. evt. locale deskundigen (IVN e.d.) 4. Indien ook uit deze inventarisaties geen duidelijkheid is of beschermde soorten in het plangebied zullen voorkomen, dan dient een eigen veldonderzoek plaats te vinden Voor grotere projecten worden veelal de richtlijnen overgenomen die bijvoorbeeld Alterra, FLORON, RAVON hanteren. Een representatieve gebiedsinventarisatie is meestal dan wel gewaarborgd.
- 87 -
11. Waarom is compensatie niet wettelijk geregeld in de Ffw? Er is helemaal geen sprake van compensatieplicht op grond van Ffw, maar de “gunstige staat van instandhouding” mag niet in het geding komen. Het voorkomen van de aantasting van de instandhouding kan door compensatie, maar ook door mitigatie worden plaatsvinden. De beleidsdirectie heeft geen voorkeur ten aanzien van de inzet van mitigerende en/of compenserende maatregelen. Vaak hangt de keuze af van de mogelijkheden in het plangebied. Ook als mitigerende maatregelen goedkoper zijn dan compenserende maatregelen, dan is mitigatie alleen toegestaan, mits overtuigend is aangetoond dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding. Het is geen vereiste om op 1 op 1 te compenseren. De directie spreekt over “kwalitatief“ compenseren. Dit houdt in dat bij een aanvraag wordt aangeven hoe plangebied wordt ingericht zodanig dat de verschillende soorten biotopen (zoals voortplantingsplaats en landbiotoop) die verloren gaan, weer worden teruggebracht. 12. Uit vele beleidsnota’s van de provincies blijkt dat het instrument van de beschermde leefomgeving niet wordt gebruikt, alleen in zeer schrijnende gevallen. Vraag: Waarom is het dan toch ingevoerd? Vooraf geen overleg geweest met de provincies over de meerwaarde? De beleidsdirectie weet niet waarom het instrument toch is ingevoerd. Hoewel tot op heden het instrument niet wordt gebruikt, wil overigens niet zeggen dat het instrument in de toekomst niet vaker zal worden ingezet. Mogelijk kunnen foerageergebieden als beschermde leefomgeving worden aangewezen, zodat deze gebieden toch beschermd zijn. 13. Hoe verloopt tot nu toe de handhaving m.b.t. naleving ontheffingen? Via AID? Is er handhavingsbeleid (muv Handhavingdocument Ffw OM) ? Echt goed inzicht in de handhaving ontbreekt. Handhaving vindt plaats via de AID in samenwerking met LASER. Momenteel is min LNV wel bezig om afspraken met de AID te maken om de voorwaarden, gesteld in de verleende ontheffingen tav van ruimtelijke ontwikkelingen, selectief te gaan controleren. Een bestuursrechtelijk handhavingsbeleid bestaat nog niet. 14. Waarom zijn de Rode- Lijstsoorten niet consequent wettelijk beschermd? Wettelijke bescherming rode lijstsoorten Soortgroep Aantal Rode Lijstsoorten Vogels 57 Amfibieën 9 Reptielen 6 Zoogdieren 25 Vlinders 48 Vissen 24 Libellen 27 Planten 130 Sprinkhanen 18 344 Totaal
(Bron: adviesbureau RBOI )
Waarvan wettelijk beschermd 57 (100%) 9 (100%) 6 (100%) 25 (100%) 26 (54%) 10 (42%) 8 (30%) 16 (12 %) 0 (0%) 157 (46%)
De directie is zich bewust van deze constatering, maar heeft geen verklaring hiervoor. De beleidsdirectie heeft deze scheve verhouding al op ambtelijk niveau doorgegeven aan bij de directie Natuurbeheer, maar tot op heden is er nog geen verandering in de situatie gekomen.
- 88 -
15. Waarom mag de agrarische sector nog steeds ecologische schade veroorzaken in het broedseizoen? De wet geldt voor iedereen, dus ook voor de agrarische sector. De zorgplicht is ook van toepassing op deze sector. Mw. Koopman merkt op dat het opvallend is dat vogelorganisaties tot op heden niet (luidkeels) protesteren tegen de gang van zaken. Waarschijnlijk gaat het hier om een dubbel belang. Een groot deel van de boeren houdt wèl rekening met weidevogels. Indien vogelorganisaties die boeren gaan aanklagen die geen rekening houden met weidevogels, dan zullen ze waarschijnlijk de gehele agrarische sector tegen zich krijgen. 16. Vooruitlopend op het voorontwerp van de nieuwe Wro: Wie zal controleren of de gemeente zich bij het vaststellen van plannen, voldoende en op een goede manier, rekening houdt met de Ffw? Wordt er gedacht aan instructies vanuit LNV of GS? De gemeente is volgens de Awb gehouden aan het nemen van een gedegen besluit. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het geheel. Mw. Koopman denkt niet aan een sturende rol. Momenteel is hiervan ook geen sprake van. De bevoegdheden worden immers steeds meer op decentraal niveau neergelegd. LNV zal pas in actie komen indien een ontheffing wordt aangevraagd.
- 89 -
5.3
Interview Ministerie LNV regiodirectie Noord
Verslag Aanwezig Datum
gesprek min LNV directie Noord te Groningen dhr C van de Rakt 19 - 03 - 2003
1. Op welk niveau dient een ruimtelijke ingreep te worden getoetst? 128
Allereerst dient duidelijk te zijn of met de ingreep een belangrijk kerngebied van een soort wordt aangetast. Pas daarna kan worden gekeken op welke niveau de ingreep moet worden getoetst. Dat hangt af van de status van beschermde soort en van de nog aanwezige hoeveelheid kerngebieden van de soort. Uitgangspunt voor Bijlage IV soorten is dat er geen kerngebied verloren mag gaan. Voor algemeen voorkomende soorten die straks op de vrijstellingslijst komen, zal deze toetsing niet meer relevant zijn. Immers, de gunstige staat van instandhouding zal niet in het geding, aangezien ze algemeen en in voldoende mate voorkomen. 2. In samenhang met vraag 1: Kijkend naar het oude Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nb-wet (1994), art. 2: “Geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan” Vraag: Waarom zijn deze bewoordingen (vet gedrukt) in art. 75, lid 4 Ffw ten aanzien van het begrip “gunstige staat van de instandhouding van de soort” weggelaten? De directie kent niet de achterliggende redenen voor het weglaten van deze bewoordingen. Overigens merkt de directie op dat het toevoegen van deze bewoordingen niet zal leiden tot een andere strekking van het begrip in de Ffw. Het niet letterlijk overnemen van de tekst uit de HR betekent niet automatisch dat het beoordelen van ontheffingsaanvragen in afwijking van art. 16 HR plaats vindt. Moet interpretatie conform art. 9 Verdrag van Bern en art. 16 HR plaatsvinden? Ja 3. Hoeveel ontheffingen worden in kader van de Ffw voor ruimtelijke ingrepen verleend? En hoeveel ontheffingen in het kader van bestemmingsplannen? In het kader van ruimtelijk ingrepen gaat om circa 15 ontheffingen. In het kader van bestemmingsplannen circa 13 ontheffingen 4. Zijn er veel bezwaar en beroepsprocedures (schatting aantallen) t.a.v. ontheffingen? Nee, het merendeel van de gevallen betreft algemeen voorkomende soorten. Het enige project dat wat gevoelig ligt en mogelijk tot bezwaren van derden kan leiden, is de aanleg van een bedrijventerrein in de gemeente Hoogeveen. Door de aanleg wordt een kerngebied van de Kleine Groene kikker (soort uit bijlage IV HR) aangetast. Indien dat kerngebied verdwijnt, zal de Kleine Groene kikker in die omgeving uitsterven. De directie moet nog een advies uitbrengen over mogelijke ontheffingverlening. 5. Wordt LNV betrokken bij vooroverleg (art. 6a WRO/10 Bro)? Ja. Daarbij wordt zonodig ook gewezen op de Ffw. LNV heeft daarbij een signalerende en informerende rol. Uiteindelijk is het de verantwoordelijkheid van de gemeente hoe die er verder mee omgaat. 6. Wanneer komt er een (algemene) vrijstelling voor de gewone soorten? Welke soorten vallen hier onder? Waaruit bestaat dan de onderzoeksplicht? Straks vallen algemeen voorkomende soorten onder de vrijstelling. Er is geen onderzoeksplicht meer, maar natuurlijk blijft de zorgplicht, zoals verwoordt in art. 2 van de Ffw wel van kracht. Zo kunnen activiteiten gefaseerd plaatsvinden, zodat de schade aan de vrijgestelde soorten zo beperkt mogelijk blijft.
128
Dit is een gebied die van voldoende omvang en van kwaliteit is, zodat de soort duurzaam kan voortbestaan
- 90 -
Handhaving van deze zorgplicht zal geschieden door de AID. Het is de vraag of er ook daadwerkelijk gehandhaafd zal worden, kijkend naar de huidige handhaving van verleende ontheffingen. Voorafgaand aan de AMvB komt er een circulaire. Hierin wordt duidelijkheid gegeven over een aantal begrippen uit de Ffw, zoals “een vaste rust – en verblijfplaats” en het begrip “nest”. Wanneer de circulaire zal worden gepresenteerd, is nog onduidelijk. 7. Art. 7 Ffw geeft aan dat de Minister lijsten kan vaststellen van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende planten –of diersoorten. Kunnen onder deze lijsten de “Rode Lijsten” worden verstaan? Nee, de lijsten die worden bedoeld, moeten nog worden opgesteld. Het is nog niet duidelijk wat er op deze lijsten komt te staan. Het kan mogelijk een kopie van de Rode lijsten zijn, maar ook een uitbreiding of juist inkrimping van de Rode Lijstsoorten betekenen. Overigens valt het opstellen van deze lijsten niet op korte termijn te verwachten. 8. Wat wordt verstaan onder een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats” (art. 11 Ffw)? • a. Gaat het om nesten, slaapplaatsen, holen en foerageergebieden? Dit begrip zal binnenkort in de circulaire ook worden verduidelijkt. Aangezien foerageergebieden niet in de wet genoemd zijn, vallen deze gebieden niet onder art. 11 Ffw. Foerageergebieden zijn vaak omvangrijk en lastig zijn af te bakenen. Indien deze gebieden wel beschermd zouden zijn, dan zou dat inhouden dat in een groot gedeelte van Nederland weinig tot geen ruimtelijke ontwikkelingen meer mogelijk kunnen zijn. Op die manier gaat Nederland wel op slot. Voorbeelden: 1.
Is een antenne waar enkele weken 100 spreeuwen op slapen een vaste rustplaats? Hier is geen sprake van een vaste rustplaats, gezien het om enkele weken gaat. Indien een plaats door de seizoenen en de jaren heen in gebruik is, dan is er sprake van een vaste rustplaats. Bijvoorbeeld een overwinteringplaats van vleermuizen of een dassenburcht.
2.
Is een voetbalveld waar meeuwen naar wormen zoeken een vaste verblijfplaats? Meeuwen zijn niet afhankelijk van een voetbalveld om in hun voedsel te kunnen voorzien. Daarnaast kan een voetbalveld als een foerageergebied worden aangemerkt en dat valt niet onder art. 11 Ffw.
b. Waarom is een voortplantingsplaats niet vast? Een voortplantingsplaats hoeft niet persé vast te zijn, dat kan variëren. c. Welke vogels hebben een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats”? Hiervan is geen lijst beschikbaar. 9. Ouderdom van ecologische gegevens: waar ligt de grens? In weidevogelgebieden kunnen gegevens binnen 5 jaar sterk verouderd zijn, terwijl in bosgebieden gegevens van 10- 15 jaar geleden vrijwel onveranderd bruikbaar zijn. Ter vergelijking: bij de gebiedsbescherming wordt circa gegevens van circa 2 jaar oud aangehouden. Indien deze lijn consequent wordt doorgetrokken, dan zou dat ook voor de soortenbescherming gelden. Momenteel heeft de directie daar geen duidelijke lijn in. Over het algemeen worden de aangeleverde gegevens geaccepteerd indien naast bestaande inventarisaties ook een aanvullend eigen veldonderzoek wordt gehouden. Als de directie zelf het vermoeden heeft of dat via het “piepsysteem” te horen krijgt dat de inventarisatie onvolledig is, is extra onderzoek verreist.
- 91 -
10. Waarop zijn de onderzoeken van de ontheffingsaanvragen gebaseerd? Op basis van natuurloket, veldonderzoek of overig? En wat houdt overig dan in? Bestaan er, afhankelijk van de aard van de ingreep, richtlijnen voor ecologisch onderzoek? Onderzoeken zijn gebaseerd op een mix van het Natuurloket en eigen veldonderzoeken. Overigens is wel opvallend dat er nog al eens ontheffingsaanvragen binnenkomen, die alleen inventarisatielijsten bevatten. Maar het is juist van belang om, naast de inventarisatie, ook aan te geven wat de functie van het plangebied voor de betreffende soort is. Vormt het gebied een leefgebied voor de soort? Zo ja, gaat het dan om een kerngebied of is het een gebied waar de soort slechts incidenteel is waargenomen, of waar het om een marginaal leefgebied gaat? Is hier sprake van een soort uit bijlage IV HR? 11. Waarom is compensatie niet wettelijk geregeld in de Ffw? Er is geen wettelijke compensatieplicht. Compensatie moet ook niet wettelijk geregeld worden, omdat compensatie niet in alle gevallen een optie is (kan ook met mitigatie). Het hangt geheel van de situatie af of er gecompenseerd of gemitigeerd wordt. Dat compensatie en/of mitigatie moet plaatsvinden, valt af te leiden uit het begrip “gunstige staat van instandhouding” welke niet in het geding mag komen. Bij het verlenen van ontheffing voor algemeen voorkomende soorten wordt compensatie en/of mitigatie niet als voorwaarden in vergunning opgenomen, omdat de gunstige staat van instandhouding daar bijna nooit in gevaar komt. Dit geldt zeker voor die soorten die straks op de vrijstellingslijst van de AMvB komen te staan. Indien het gaat om soorten uit bijlage IV HR en om de aantasting van een kerngebied, dan is compensatie wel van belang. 12. Uit vele beleidsnota’s van de provincies blijkt dat het instrument van de beschermde leefomgeving niet wordt gebruikt, alleen in zeer schrijnende gevallen. Vraag: Waarom is het dan toch ingevoerd? Vooraf geen overleg geweest met de provincies over de meerwaarde? De directie is niet bij de totstandkoming van de wet betrokken geweest, dus kent geen achterliggende redenen waarom het instrument is ingevoerd. Er zal zeker vooroverleg met de provincies over het instrument zijn geweest. Hoewel tot op heden het instrument niet wordt gebruikt, wil overigens niet zeggen dat het instrument in de toekomst niet vaker zal worden ingezet. Het feit dat provincies in hun beleidsnota’s aangeven dat de bescherming via de verbodsbepalingen van de Ffw en/of via de WRO wordt geregeld in plaats van door het instrument ‘beschermde leefomgeving’, kan volgens de beleidsdirectie wel mee worden volstaan, zolang de bescherming van de soort maar gewaarborgd blijft. 13. Hoe verloopt tot nu toe de handhaving m.b.t. naleving ontheffingen? Via AID? Is er handhavingsbeleid (muv Handhavingdocument Ffw OM) ? Handhaving verloopt via de AID. De directie heeft nauwelijks ervaring met het handhaven van verleende ontheffingen. Over het algemeen vindt er geen terugkoppeling tussen LNV en de AID plaats, alleen wanneer LNV (via LASER) aan de AID vraagt om een verleende ontheffing in het bijzonder te controleren. De AID ontvangt van alle verleende ontheffingen een afschrift van LASER.
- 92 -
14. Waarom zijn de Rode- Lijstsoorten niet consequent wettelijk beschermd? Zie onderstaande tabel Wettelijke bescherming rode lijstsoorten Soortgroep Vogels Amfibieën Reptielen Zoogdieren Vlinders Vissen Libellen Planten Sprinkhanen Totaal
Aantal Rode Lijstsoorten 57 9 6 25 48 24 27 130 18 344
(Bron: adviesbureau RBOI )
Waarvan wettelijk beschermd 57 (100%) 9 (100%) 6 (100%) 25 (100%) 26 (54%) 10 (42%) 8 (30%) 16 (12 %) 0 (0%) 157 (46%)
De directie is zich bewust van deze constatering, maar met de komst van de nieuwe AMvB wordt deze scheve verhouding aangepakt. Een aantal Rode Lijstsoorten zullen door de toekomstige AMvB wettelijk beschermd zijn. Hoewel het gaat om Rode Lijstsoorten, die op nationaal niveau met uitroeiing bedreigd worden, zullen waarschijnlijk niet alle toegevoegde soorten onder het zware beschermingsregime vallen (zoals soorten uit bijlage IV HR). Overigens is het soms praktisch gezien ook heel lastig om soorten te beschermen. Te denken valt aan sprinkhanen. Als er bijna geen inventarisatiegegevens van sprinkhanen bekend zijn en ze moeilijk te determineren zijn, dan is het maar de vraag of het nuttig is om ze wettelijk te beschermen. Handhaving is in zo’n geval immers onmogelijk. 15. Waarom mag de agrarische sector nog steeds ecologische schade veroorzaken in het broedseizoen? De zorgplicht (art. 2 Ffw) geldt voor iedereen, dus ook voor deze sector. Uit de zorgplicht volgt dat bijvoorbeeld de boer bij het maaien eventuele nesten vooraf dient te markeren en te vermijden tijdens het maaien. Indien wordt nagelaten zorgvuldig de nesten te ontwijken, zal de AID de aangewezen persoon zijn om op te treden. Overigens heeft de directie geen inzicht in hoe die handhaving op de agrarische sector door de AID verloopt. 16. Vooruitlopend op het voorontwerp van de nieuwe Wro: Wie zal controleren of de gemeente zich bij het vaststellen van plannen, voldoende en op een goede manier, rekening houdt met de Ffw? Wordt er gedacht aan instructies vanuit LNV of GS? Het ligt niet op de weg van de Regionale Beleidsdirecties van LNV om hierop in detail te controleren. In vooroverleg (art 6 WRO/10Bro) zal er zonodig aandacht aan worden geschonken. Soms gaan er ook brieven van LNV naar gemeenten wanneer LNV van mening is dat Ffw onvoldoende aandacht heeft gekregen. Belangrijker is dat gemeenten het als vanzelfsprekend gaan vinden er in een vroegtijdig stadium rekening mee te houden Er wordt meer gedacht aan het faciliteren van gemeenten op het vlak van communicatie en voorlichting. Te denken valt aan het opstellen van de circulaire, de nieuwe AMvB, maar dus ook aan directie voorlichting aan gemeenten. Ook de provincies (als degene die bestemmingsplannen moeten goedkeuren) kunnen een belangrijke rol spelen bij het “opvoeden”van gemeenten.
- 93 -
5.4
Interview Ministerie LNV regiodirectie Oost
Verslag Aanwezig Datum
gesprek min LNV Directie Oost te Deventer dhr. W Kuijper en dhr. M Chamuleau 13 - 03 - 2003
1. Op welk niveau dient een ruimtelijke ingreep te worden getoetst? Algemeen geldt: op soortniveau. Afhankelijk van het beschermingsregime wordt er gekeken naar het schaalniveau waarop getoetst wordt. Bij “gewone” beschermde soorten wordt getoetst op soortniveau (op landelijk niveau). Daarbij zal tevens worden bekeken of de betreffende soort algemeen voorkomend is en of deze onder de toekomstige vrijstellingslijst van de AMvB valt. Indien er sprake is van streng beschermde soorten (bijlage IV soorten HR) wordt er meer naar het populatieniveau en, indien nodig, op individueel niveau gekeken. Op welke wijze het populatieniveau wordt getoetst, hangt geheel af van de status van de soort, omstandigheden en ingreep. Indien bijvoorbeeld landelijk gezien van een soort slechts enkele populaties voorkomen, dan zal er sneller op lokaal niveau worden getoetst (zoals bij de Rivierkreeft). Overigens, merkt de beleidsdirectie op dat het niveau van bescherming anders is dan bij de Habitatrichtlijn. De Habitatrichtlijn gaat uit van het populatieniveau (lokale situatie), terwijl de Ffw van het soortniveau (de soort algemeen landelijk) uitgaat. Dit betekent dat er nu een lichter toetsingskader geldt. Daarnaast geeft de directie aan dat het in de praktijk bijna onmogelijk is om op populatieniveau te toetsen. Toetsing vindt plaats in samenhang met een aantal andere factoren zoals intensiteit van de ingreep, compensatie, mitigatie en ingewonnen informatie. 2. In samenhang met vraag 1: Kijkend naar het oude Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nb-wet (1994), art. 2: “Geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan” Vraag: Waarom zijn deze bewoordingen (vet gedrukt) in art. 75, lid 4 Ffw ten aanzien van het begrip “gunstige staat van de instandhouding van de soort” weggelaten? De beleidsdirectie geeft aan dat deze bewoordingen in de Ffw beter passen bij de geïntegreerde wetgeving. Moet interpretatie conform art. 9 Verdrag van Bern en art. 16 HR plaatsvinden? Nee, interpretatie vindt conform de Ffw plaats. Immers, het Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nbwet (1994) is vervallen en de internationale wet – en regelgeving is geïmplementeerd en wordt uitgevoerd in de Ffw. 3. Hoeveel ontheffingen worden in kader van de Ffw voor ruimtelijke ingrepen verleend? En hoeveel ontheffingen in het kader van bestemmingsplannen? De schatting is dat tot nu toe zo’n 50 ontheffingen zijn verleend voor ingrepen. In het kader van de bestemmingsplannen bedraagt dat circa 40 à 50 ontheffingen. 4. Zijn er veel bezwaar en beroepsprocedures (schatting aantallen) t.a.v. ontheffingen? Nee, dit heeft veelal te maken met de manier waarop met een ontheffingsaanvraag wordt omgegaan. De opvatting is, dat wanneer LNV de mogelijkheid schept om een ontheffing aan te vragen, ze dan kan ook samen met aanvrager de intentie hebben de ontheffing te willen verlenen. Tot op heden is slechts 2 keer een ontheffing geweigerd. Overigens lopen er wel enkele bezwaarschriften, maar deze hebben allen betrekking op het aanvechten van het inventarisatieonderzoek.
- 94 -
5. Wordt LNV betrokken bij vooroverleg (art. 6a WRO/10 Bro)? Ja, maar ze beperken zich tot de rol van voorlichting. De beleidsdirectie is niet op voorhand op een voorschrijvende of toetsende manier bezig. Dit is immers niet de taak van LNV. Veelal komen gemeenten al zelf naar de beleidsdirectie toe om informatie in te winnen. De beleidsdirectie toetst slechts de aanvraag conform de wetgeving. 6. Wanneer komt er een (algemene) vrijstelling voor de gewone soorten? Welke soorten vallen hier onder? Waaruit bestaat dan de onderzoeksplicht? Ja, er komt een algemene vrijstelling voor beschermde soorten in de vorm van een AMvB. In principe had deze AMvB er al in december 2002 moeten zijn, echter door de val van het kabinet heeft het hele proces veel vertraging opgelopen. Momenteel ligt de AMvB voor advies bij de Raad van State. Vervolgens moet de AMvB nog 6 weken voorhangen bij de Tweede Kamer. De definitieve AMvB wordt medio 2003 verwacht (maar ook deze verwachting is nog erg onzeker). Voorafgaand aan de AMvB zal er een circulaire door de Minister worden opgesteld. In de circulaire wordt de AMvB bekend gemaakt. LNV zal bij de ontheffingverlening op de circulaire anticiperen na publicatie van de circulaire. AMvB zal 3 delen omvatten: • vrijstelling voor algemene voorkomende soorten; • soorten die als “gewoon” beschermd worden aangewezen en; • soorten die als “strikt” beschermd worden aangewezen (dus waarvoor voorheen een minder strikt beschermingsregime gold) Een aantal Rode Lijstsoorten, die voorheen niet beschermd waren door de Ffw, worden straks wel beschermd. Te denken valt aan: dagvlinders en libellen. Echter, niet alle Rode Lijstensoorten worden straks beschermd (zoals sprinkhanen). Soms is het ook niet mogelijk om bepaalde Rode Lijsten onder te brengen in de Ffw, zoals korstmossen en paddenstoelen. (Zie ook beantwoording vraag 14) Redenen van de te vrij te stellen soorten: • Door de strikte bescherming was beheer en onderhoud van de bossen en natuurterreinen bijna onmogelijk geworden; • Sommige soorten zijn zo algemeen voorkomend dat ze niet beschermd hoeven te worden. 7. Art. 7 Ffw geeft aan dat de Minister lijsten kan vaststellen van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende planten –of diersoorten. Kunnen onder deze lijsten de “Rode Lijsten” worden verstaan? Nee, lijsten zoals bedoeld in art. 7 Ffw zijn tot op heden nog niet opgesteld. Echter, in de aankomende AMvB wordt wel een Regeling vaststelling lijsten bedreigde soorten als bedoeld in artikel 7 aangekondigd. Deze regeling omvat een aantal Rode Lijstsoorten die voorheen niet wettelijk worden beschermd. Momenteel is deze regeling in conceptvorm gereed, maar nog niet openbaar gemaakt. 8. Wat wordt verstaan onder een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats” (art. 11 Ffw)? • a. Gaat het om nesten, slaapplaatsen, holen en foerageergebieden? Wat exact onder het begrip wordt verstaan, is geheel afhankelijk van de soort. Onder dit begrip vallen geen foerageer- en broedgebieden. De reden hiervoor is dat men de uitleg van dit begrijp niet ingewikkelder wilt maken dan het is. Ter illustratie: het foerageergebied van vleermuizen is uitgestrekt. De vraag is hoeveel foerageergebied je kunt weghalen, zodat de soort in zijn levenscyclus nog wel kan voortbestaan. Dan is het lastig te bepalen waar de grens ligt. Ten aanzien van het broedgebied geldt dat het gebied veel omvangrijker is dan een nest alleen. Dus alleen de nesten en niet het omliggende broedgebied zijn beschermd. Indien foerageer –en broedgebieden ook onder het begrip zouden vallen, zou dit er toe leiden dat een groot deel van Nederland beschermd is. Op die manier gaat Nederland wel “op slot”
- 95 -
Voorbeelden: 1.
Is een antenne waar enkele weken 100 spreeuwen op slapen een vaste rustplaats?
Nee, het is een tijdelijke plek. Het kan alleen een vaste rustplaats zijn, indien het weghalen van die antenne er toe leidt dat er verstoring van essentiële onderdelen van de levenscyclus optreedt, waardoor de soort in zijn voortbestaan wordt bedreigd. Het is heel belangrijk na te gaan, waar de soort wordt aangetast waardoor de soort niet meer als zodanig kan voortbestaan. 2.
Is een voetbalveld waar meeuwen naar wormen zoeken een vaste verblijfplaats?
Hier geldt hetzelfde principe als bij voorbeeld 1. Het is onwaarschijnlijk dat een voetbalveld een dermate essentieel onderdeel van de levenscyclus van de meeuw vormt, dat wanneer het voetbalveld verdwijnt, de meeuw in zijn voorbestaan wordt bedreigd. b. Waarom is een voortplantingsplaats niet vast? Aangezien een voortplantingsplaats een veel groter gebied is dan een vaste rust – of verblijfplaats. Vogels kunnen zich op meerdere plaatsen voortplanten binnen het voortplantingsgebied. c. Welke vogels hebben een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats”? De beleidsdirectie heeft geen lijst van vogels die een vaste rust – of verblijfplaats hebben. Is er sprake van een tweedeling: soorten met nesten die het jaar daarop zijn vergaan en soorten met nesten die worden hergebruikt (eventueel door andere soorten)? Jurisprudentie geeft aan dat nesten die mogelijk worden hergebruikt dat die niet als beschermd worden aangemerkt. Dus er is in principe geen sprake van een tweedeling. 9. Ouderdom van ecologische gegevens: waar ligt de grens? In weidevogelgebieden kunnen gegevens binnen 5 jaar sterk verouderd zijn, terwijl in bosgebieden gegevens van 10- 15 jaar geleden vrijwel onveranderd bruikbaar zijn. Hoe oud ecologische gegevens mogen zijn, is per soort verschillend. Indien het gaat om bijlage IV HR soorten, dan moeten ecologische gegevens zo actueel mogelijk zijn. Gangbaar is dan 1 à 2 jaar, maar zoals aangegeven, is hiervoor geen richtlijn te geven. Het is geheel afhankelijk van de soort. Voorbeelden: • Voor amfibieën en reptielen kan worden volstaan met gegevens tot 5 jaar oud. Mede omdat je 3 keer per jaar (voorjaar, zomer en najaar) amfibieën en reptielen moet inventariseren, loop je al snel een jaar achter met rapporteren van gegevens. • Gaat het om de IJsvogel dan moet je om de paar maanden inventariseren, mede omdat de IJsvogel qua aantallen sterk wisselen per winter. 10. Waarop zijn de onderzoeken van de ontheffingsaanvragen gebaseerd? Op basis van natuurloket, veldonderzoek of overig? En wat houdt overig dan in? Bestaan er, afhankelijk van de aard van de ingreep, richtlijnen voor ecologisch onderzoek? Een groot deel van de ontheffingsaanvragen wordt door ecologische adviesbureaus verzorgd. Deze bureaus baseren zich allereerst op het Natuurloket en vaak wordt dan een aanvullend veldonderzoek gehouden. Hoewel de gegevens van het Natuurloket als betrouwbaar worden gezien, blijft de aanvrager verantwoordelijk ten aanzien van de zorgvuldigheid van de overlegde gegevens. De beleidsdirectie controleert niet de zorgvuldigheid. Dat is immers niet de verantwoordelijk van de LNV. De beleidsdirectie Oost hanteert geen richtlijnen voor ecologisch onderzoek ten aanzien van methoden en mate van uitgebreidheid. De enige voorwaarde is dat de beleidsdirectie de toets op basis van de aangeleverde ecologische gegevens ook daadwerkelijk kan maken.
- 96 -
11. Waarom is compensatie niet wettelijk geregeld in de Ffw? Ffw geeft aan dat de Minister voorschriften kan verbinden aan het verlenen van ontheffing (artikel 79 Ffw) Deze voorschriften kunnen betrekking hebben op compensatie. Daarnaast geeft lid 4 van artikel 75 aan dat er “geen afbreuk mag worden gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort”. Hiertoe kan compensatie een mogelijkheid zijn, maar ook mitigatie, zolang de gunstige staat van instandhouding van de soort maar gehandhaafd blijft (of er zelfs beter op wordt). Compensatie is niet altijd bij uitstek de manier om de soort te handhaven. Overigens stelt de beleidsdirectie dat ze geen strikte volgorde hanteert wat betreft compensatie en mitigatie. Zoals aangegeven, is compensatie lang niet altijd aan de orde. Ook 1 op 1 compensatie is bij voorbaat geen vereiste. Indien in de aanvraag duidelijk wordt gemaakt wat er exact gedaan wordt om de soorten te sparen, is dat wat betreft compensatie en/of mitigatie in principe voldoende. De directie checkt wel of op een juiste manier de compensatie wordt ingevuld door het inwinnen van advies bij deskundigen (zoals vereniging Das & Boom). 12. Uit vele beleidsnota’s van de provincie blijkt dat het instrument van de beschermde leefomgeving niet wordt gebruikt, alleen in zeer schrijnende gevallen. Vraag: Waarom is het dan toch ingevoerd? Vooraf geen overleg geweest met de provincies over de meerwaarde? Het is wel een waardevol instrument, echter, de provincies weten er geen raad mee. Daardoor kunnen provincies voorbij gaan aan hun verantwoordelijkheden, die ze wel moeten nemen. Het feit dat provincies in hun beleidsnota’s aangeven dat de bescherming via de verbodsbepalingen van de Ffw en/of via de WRO wordt geregeld in plaats van door het instrument ‘beschermde leefomgeving’, kan volgens de beleidsdirectie wel kan worden volstaan, zolang de bescherming van de soort maar gewaarborgd blijft. 13. Hoe verloopt tot nu toe de handhaving m.b.t. naleving ontheffingen? Via AID? Is er handhavingsbeleid (muv Handhavingsdocument Ffw OM) ? Handhaving vindt plaats via de AID, politie en Buitengewoon Opsporingsambtenaren (zgn BOA’s). Aangezien er tot op heden geen duidelijke afspraken ten aanzien van de handhaving zijn gemaakt, is het met de handhaving droevig gesteld. Momenteel is men bezig om afspraken in een convenant vast te leggen. In principe moet de AID de opdracht van LASER krijgen om handhavend op te treden, maar dit geldt alleen voor die gevallen waarvoor LASER ook daadwerkelijk een opdracht geeft. 14. Waarom zijn de Rode- Lijstsoorten niet consequent wettelijk beschermd? Zie onderstaande tabel De redering moet worden omgedraaid, dus niet: alles wat op de Rode Lijst staat, moet beschermd zijn volgens de Ffw, maar: wat beschermd is volgens de Ffw, kan voorkomen op de Rode Lijsten. Wettelijke bescherming rode lijstsoorten Soortgroep Aantal Rode Lijstsoorten Vogels 57 Amfibieën 9 Reptielen 6 Zoogdieren 25 Vlinders 48 Vissen 24 Libellen 27 Planten 130 Sprinkhanen 18 344 Totaal
(Bron: adviesbureau RBOI )
Waarvan wettelijk Beschermd 57 (100%) 9 (100%) 6 (100%) 25 (100%) 26 (54%) 10 (42%) 8 (30%) 16 (12 %) 0 (0%) 157 (46%)
- 97 -
Volgens de beleidsdirectie worden straks wel een aantal Rode Lijstsoorten door de nieuwe AMvB wettelijk beschermd, maar dit geldt niet voor alle Rode Lijstsoorten. Overigens is het wel voor een deel verklaarbaar dat niet alle Rode Lijstsoorten worden opgenomen in de Ffw. Zo is het volgens de regiodirectie onmogelijk om de Rode Lijst van de korstmossen onder te brengen onder de Flora – en faunawet. (Zie ook beantwoording vraag 6) 15. Waarom mag de agrarische sector nog steeds ecologische schade veroorzaken in het broedseizoen? Als de agrarische sector daadwerkelijk ecologische schade veroorzaakt in het broedseizoen, dan dient daartoe wel een zwaarwegend onderzoek te worden gepresenteerd die dit vermoeden bevestigt. Overigens, kan wel worden gesteld dat handhaving tav van de agrarische sector tot op heden ontbreekt (net zoals verleende ontheffingen ex art 75 Ffw) 16. Vooruitlopend op het voorontwerp van de nieuwe Wro: Wie zal controleren of de gemeente zich bij het vaststellen van plannen, voldoende en op een goede manier, rekening houdt met de Ffw? Wordt gedacht aan instructies vanuit LNV of GS? Het blijft de verantwoordelijkheid van de gemeente indien deze de initiatiefnemer is. Een controlefunctie vanuit LNV is niet te verwachten. Als het ecologisch onderzoek onvolledig is, zal de initiatiefnemer (aanvrager) daar in een later stadium zich voor moeten verantwoorden indien derden de onvolledigheid opmerken en aanvechten. Gemeenten zullen in het kader van behoorlijk bestuur en de maatschappelijke verantwoordelijkheden en doelstellingen zich moeten vergewissen of en welke relatie er is met de Ffw. Dit is mede in hun eigen belang, aangezien niemand er wat aan heeft als er bezwaren gemaakt worden en/of wel stilgelegd wordt.
- 98 -
5.5
Interview Ministerie LNV regiodirectie Zuid - West
Verslag Aanwezig Datum
gesprek min LNV directie Zuid – West te Dordrecht dhr. W de Haan 28- 02 - 2003
1. Op welk niveau dient een ruimtelijke ingreep te worden getoetst? De Flora- en faunawet wordt door de beleidsdirectie geïnterpreteerd uitgaande van bescherming op individueel niveau. De beleidsdirectie hecht vanuit de doelstellingen van de wet weliswaar belang aan het toetsen op populatieniveau, maar de Ffw is daar onvoldoende op toegesneden. Bij een ontheffingsaanvraag wordt gekeken om wat voor soort biotoop het gaat. Komt de soort daar “toevallig” voor of vormt de biotoop een onderdeel van het leefgebied van de soort? Daarbij vindt de directie het belangrijk dat soorten regionaal verspreid blijven voorkomen. Als een soort op een klein schaalniveau juist veel minder vertegenwoordigd is dan op landelijk niveau, dan is dat bij voorbaat geen reden om ontheffing te verlenen. 2. Kijkend naar oude Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nb-wet (1994), art. 2: “Geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan” Vraag: Waarom zijn deze bewoordingen (vet gedrukt) in art. 75, lid 4 Ffw ten aanzien van het begrip “gunstige staat van de instandhouding van de soort” weggelaten? Naar de mening van de directie wordt met art. 75 beoogd invulling te geven aan art. 16 HR; daarin wordt geen relatie gelegd met het begrip populaties maar wel met het natuurlijk verspreidingsgebied. Het niet letterlijk overnemen van de tekst uit de HR betekent niet dat het beoordelen van ontheffingsaanvragen in afwijking van art. 16 HR plaats vindt. 3. Hoeveel ontheffingen worden in kader van de Ffw voor ruimtelijke ingrepen verleend? Het gaat om circa 30 à 40 ontheffingen in 2002. Dit jaar worden er ruim 100 verwacht. In 2003 is dus een sterk stijgende lijn waar te nemen. En hoeveel ontheffingen in het kader van BP? Dat is moeilijk aan te geven, aangezien in principe bij een aanvraag niet hoeft te worden aangegeven in het kader van welk soort ruimtelijk plan de ontheffing wordt aangevraagd. Het blijkt wel dat bij de ontwikkeling van bestemmingsplannen de bescherming van soorten meer aandacht krijgt maar meestal leidt dat pas in de uitvoeringsfase tot ontheffingsaanvragen. 4. Zijn er veel bezwaar en beroepsprocedures (schatting aantallen) t.a.v. ontheffingen? Nee, waarschijnlijk minder dan 10% van de verleende/geweigerde aanvragen. Omdat steeds meer aanvragers in een vroeg stadium duidelijkheid willen en vooroverleg plegen wordt vaak al vooraf met te stellen eisen rekening gehouden. Overigens het merendeel van de bezwaren heeft betrekking op geweigerde ontheffingsaanvragen of daarin gestelde voorschriften. Slechts een klein gedeelte van de bezwaren heeft betrekking op verleende ontheffingen. Derden vechten dan meestal de inventarisatie aan. 5. Wordt LNV betrokken bij vooroverleg (art. 6a WRO/10 Bro)? De beleidsdirectie geeft aan dat ze zitting heeft in de PPC (Provinciale Planologische Commissie). Zodoende kan ze gemeenten/provincies sturen als de Ffw mogelijk een rol kan gaan spelen. Die sturing heeft vooral een informatief karakter (voorlichting). De directie geeft hierbij prioriteit aan die plannen waar internationaal beschermde soorten en/of Rode Lijstensoorten in het geding zijn.
- 99 -
6. Wanneer komt er een (algemene) vrijstelling voor de gewone soorten? Welke soorten vallen hier onder? Waaruit bestaat dan de onderzoeksplicht? Er komt een algemene vrijstelling in de vorm van een AMvB voor algemeen voorkomende soorten zoals: konijn, haas, mol en egel. Hieronder vallen geen vogels, gezien de verplichtingen op grond van de Vogelrichtlijn. De Vogelrichtlijn biedt vrijwel geen enkele marge. Wanneer de AMvB wordt verwacht, is lastig aan te gegeven. Eigenlijk had die AMvB er al in de zomer van 2002 moeten zijn. De beleidsdirectie dringt bij de directie Natuurbeheer wel op spoed aan, mede vanwege het grote aantal aanvragen voor de algemene soorten en de ongewenste administratieve druk voor aanvragers en LNV die dat met zich meebrengt. Op dit moment ligt de ontwerp - AMvB ter beoordeling bij de Raad van State. Redenen voor de vertraging van de AMvB: 1) Prioritering bij juridische zaken Natuurbeheer; 2) Het goed en gedetailleerd uitwerken van de AMvB neemt veel tijd in beslag; 3) De val van het kabinet. 7. Art. 7 Ffw geeft aan dat de Minister lijsten kan vaststellen van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende planten –of diersoorten. Kunnen onder deze lijsten de “Rode Lijsten” worden verstaan? Ja, in principe wel. De huidige Rode Lijsten hebben geen wettelijke status. Er komen nieuwe lijsten, welke wel een wettelijke status krijgen. 8. Wat wordt verstaan onder een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats” (art. 11 Ffw)? a. Gaat het om nesten, slaapplaatsen, holen en foerageergebieden? Nesten en holen zijn voortplantingsplaatsen. Onder dit begrip vallen geen foerageergebieden. Foerageergebieden zijn dus niet beschermd. Maar er is wel de verplichting om de gunstige staat van instandhouding van de soort in stand te houden. b. Waarom is een voortplantingsplaats niet vast? Een voortplantingsplaats is altijd beschermd, of die nu vast is of variabel. Indien het woord “vast” er aan toegevoegd zou worden dan zou dat betekenen dat variabele voortplantingsplaatsen niet beschermd zijn. c. Welke vogels hebben een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats”? Is er sprake van een tweedeling: soorten met nesten die het jaar daarop zijn vergaan en soorten met nesten die worden hergebruikt (eventueel door andere soorten? Nee, er is geen lijst hiervan beschikbaar. De directie gaat er van uit dat in een vogelgids en/of andere literatuur en/of internet is terug te vinden, welke vogels een “vaste rust – of verblijfplaats” hebben. 9. Ouderdom van ecologische gegevens: waar ligt de grens? In weidevogelgebieden kunnen gegevens binnen 5 jaar sterk verouderd zijn, terwijl in bosgebieden gegevens van 10- 15 jaar geleden vrijwel onveranderd bruikbaar zijn. Hoe oud ecologische gegevens mogen zijn, hangt af van de soort. Er moet in ieder geval wel inzicht zijn in het verloop van de populatie door de jaren heen (blijft de populatie stabiel of fluctueert het?) Indien de populatie fluctueert, moeten de mogelijke verstoringsbronnen in het gebied worden aangegeven. Indien met gegevens van 10 jaar oud kan worden aangetoond dat de populatie, de inrichting en de beheerwerkzaamheden onveranderd zijn, kan in principe met deze gegevens worden volstaan.
- 100 -
10. Waarop zijn de onderzoeken van de ontheffingsaanvragen gebaseerd? Op basis van natuurloket, veldonderzoek of overig? En wat houdt overig dan in? Bestaan er, afhankelijk van de aard van de ingreep, richtlijnen voor ecologisch onderzoek? Soms raadpleegt men alleen het Natuurloket. Een onderbouwing alleen op basis van het Natuurloket kan voldoende zijn, indien wordt aangegeven: • welke soorten en biotopen in het betreffende kilometerhok voorkomen en; • of die soorten zijn gebonden aan dat biotoop en; • of die soorten zich ook daadwerkelijk bevinden op de plek waar de ruimtelijke ingreep plaatsvindt Op dat moment vindt de directie het niet nodig om aanvullend veldonderzoek te verlangen. De directie hanteert geen richtlijnen voor de mate van uitgebreidheid van het ecologisch onderzoek. Ook niet ten aanzien van verschillende ruimtelijke onderbouwingen (zoals zpp of bestemmingsplan). Bij MER- plichtige activiteiten worden richtlijnen opgesteld waarin ook aandacht voor de te beschermen soorten wordt besteed. Overigens geeft de directie aan dat ze aanvragers wel adviseren om waar mogelijk de ecologische inventarisatiegegevens van lokale (vogel)organisaties over te gebruiken. De beleidsdirectie checkt bij twijfel wel zelf de betrouwbaarheid van ecologische onderbouwingen met behulp van soortenorganisaties, ecologische adviesinstanties, als Alterra of ecologen van de provincies. 11. Waarom is compensatie niet wettelijk geregeld in de Ffw? Er is geen sprake van compensatieplicht op grond van Ffw, maar de “gunstige staat van instandhouding” mag niet in het geding komen. Het voorkomen van de aantasting van de instandhouding kan door compensatie, maar ook door mitigatie plaatsvinden. Het is geen vereiste om op 1 op 1 te compenseren. De beleidsdirectie merkt op dat de eis van 1 op 1 compensatie alleen voortkomt uit het Structuurschema Groene Ruimte en niet uit de Ffw. Voor de Ecologische Hoofdstructuur moet je 1 op 1 compenseren, maar daarbuiten dus niet. Overigens verplicht art. 16 HR ook niet tot 1 op 1 compensatie. Het compensatiebeginsel is puur een Nederlandse invulling. De beleidsdirectie heeft geen voorkeur ten aanzien van de inzet van mitigerende en/of compenserende maatregelen. Zolang de negatieve effecten maar worden weggenomen, kan ook alleen met mitigatie worden volstaan. Als bijvoorbeeld alle effecten gemitigeerd kunnen worden, dan is compensatie niet meer vereist. Als mitigerende maatregelen goedkoper zijn dan compenserende maatregelen zal een initiatiefnemer daar al gauw voor kiezen. 12. Uit vele beleidsnota’s van de provincie blijkt dat het instrument van de beschermde leefomgeving niet wordt gebruikt, alleen in zeer schrijnende gevallen. Vraag: Waarom is het dan toch ingevoerd? Vooraf geen overleg geweest met de provincies over de meerwaarde? De werkelijke meerwaarde zal moeten blijken in de praktijk. Straks zal blijken of er behoefte naar is en of er gebruik van zal worden gemaakt. De verwachting is dat provincies er in de toekomst meer gebruik van zullen gaan maken. 13. Hoe verloopt tot nu toe de handhaving m.b.t. naleving ontheffingen? Via AID? Is er handhavingsbeleid (muv Handhavingsdocument Ffw OM) ? Via AID en de VROM inspectie. Momenteel is er geen bestuursrechtelijk handhavingsbeleid. 14. Waarom zijn de Rode- Lijstsoorten niet consequent wettelijk beschermd? Het is enerzijds een kwestie van prioriteiten stellen bij de directie Natuurbeheer en anderzijds een discussie op deskundigenniveau die nog niet altijd volledig is afgerond. Overigens merkt de directie dat in de toekomst wel een groot deel van de Rode Lijstsoorten wettelijk is beschermd (door de toekomstige AMvB)
- 101 -
15. Waarom mag de agrarische sector nog steeds ecologische schade veroorzaken in het broedseizoen? Ook voor de agrarische sector geldt de zorglicht uit art. 2 Ffw. Straks zullen alleen maar meer soorten onder de vrijstellingslijst komen. Het verbod in art. 10 Ffw op verontrusten gaat ook over opzet. Bij het normaal agrarisch gebruik (maar ook gebruik door verkeer, recreatie etc) is er geen sprake van opzet en dus ook geen sprake van overtreding van dit verbod. Overigens is voor de agrarische sector het Besluit vrijstelling beschermde dier – en plantensoorten (Stb. 2000, nr. 525) van toepassing is. Hierdoor kunnen soorten die schade aan landbouwgewassen veroorzaken wel opzettelijk worden verontrust. 16. Vooruitlopend op het voorontwerp van de nieuwe Wro: Wie zal controleren of de gemeente zich bij het vaststellen van plannen, voldoende en op een goede manier, rekening houdt met de Ffw? Wordt gedacht aan instructies vanuit LNV of GS? De verwachting van de beleidsdirectie is dat de gemeente vanuit haar bestuurlijke taken haar verantwoordelijkheid zal nemen. Pas als de ontheffing wordt aangevraagd, komt LNV in actie. Aan instructies vanuit LNV wordt op dit moment niet gedacht, voor zover bekend ook niet vanuit GS.
- 102 -
5.6
Interview Ministerie LNV regiodirectie Zuid
Verslag Aanwezig Datum
gesprek min LNV Directie Zuid te Eindhoven dhr. W van Sambeek en dhr. L Wijlaars 27 - 02 - 2003
1. Op welk niveau dient een ruimtelijke ingreep te worden getoetst? Hierbij worden een drietal uitgangspunten gehanteerd: 1. Op juridisch niveau: in de wettekst is dit begrip niet omschreven. Hierdoor is het niet duidelijk wat precies bedoeld is. Overigens merkt de beleidsdirectie op dat dit begrip samen met nog meer begrippen, in een toekomstig werkkader wel duidelijk omschreven zal moeten worden (volgt medio 2003) 2. Interpretatie op nationaal niveau: als er op nationaal niveau voldoende garanties worden ingebouwd dat een soort niet uit Nederland verdwijnt, kan er zonder problemen aantasting van de soorten en hun leefomgeving plaatsvinden zo lang als: • de soort nog op voldoende locaties aanwezig en; • van de soort in voldoende mate levensvatbare populaties aanwezig zijn en; • deze populaties ook in voldoende mate worden beschermd. 3. Ecologisch interpretatie: het gaat om de duurzame instandhouding in het natuurlijk verspreidingsgebied van de soort. Naargelang de mate van bedreiging van de soort (waar en in welke mate komt de soort voor) moet je nadrukkelijker kijken op een kleiner schaalniveau. Als een soort dus op meerdere plaatsen voorkomt en minder risico tav uitsterven loopt, dan wordt er globaler getoetst => deze interpretatie hanteert de directie bij het beoordelen van ontheffingsaanvragen 2. Kijkend naar oude Besluit ontheffingen en vrijstellingen Nb-wet (1994), art. 2: “Geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan” Vraag: Waarom zijn deze bewoordingen (vet gedrukt) in art. 75, lid 4 Ffw ten aanzien van het begrip “gunstige staat van de instandhouding van de soort” weggelaten? Hiervan zijn geen achterliggende redenen bekend. De EG-richtlijn is op dit punt niet letterlijk overgezet in nationale wetgeving.Voor de HR –IV soorten moet daarom worden getoetst aan art. 16 van de HR. Voor andere soorten die alleen nationaal worden beschermd kunnen we Ff-wet-conform toetsen. Moet interpretatie conform art. 9 Verdrag van Bern en art. 16 HR plaatsvinden? Zie boven. Zoals aangegeven komt er een nadere definiëring van dit begrip in het zogenaamde werkkader ( in het toetsingskader en in het controlekader). 3. Hoeveel ontheffingen worden in kader van de Ffw voor ruimtelijke ingrepen verleend? Van Brabant en Limburg samen zal dat circa 54 ontheffingen bedragen (2002). Aangezien men zich nu meer bewust wordt van het bestaan en werking van de Ffw worden in 2003 meer ontheffingsaanvragen verwacht. En hoeveel ontheffingen in het kader van BP? Hier heeft de directie geen inzicht in, aangezien bij een aanvraag niet hoeft te worden aangegeven in het kader van welk soort ruimtelijk plan de ontheffing wordt aangevraagd. 4. Zijn er veel bezwaar en beroepsprocedures (schatting aantallen) t.a.v. ontheffingen? In aantallen valt het wel mee, aangezien het merendeel van die 54 ontheffingen, kleine ontheffingen zijn. Indien het gaat om (grote) ruimtelijke ingrepen wordt er vaak wel bezwaar ingediend. Te denken valt aan het bekende voorbeeld van het grensoverschrijdende industrieterrein Heerlen- Aachen.
- 103 -
5. Wordt LNV betrokken bij vooroverleg (art. 6a WRO/10 Bro)? Ja, maar de beleidsdirectie stelt nadrukkelijk dat ze geen “voortoets” aanreikt van wat wel en niet in de aanvraag moet worden opgeschreven. Gezien de ervaringen in het verleden, maakt de directie nu heel duidelijk onderscheid tussen adviseur (= voorlichter) en toetser. Ze verstrekt alleen informatie over de uitgangspunten van de wet, zoals het toetsingskader en de procedure. Op kaderniveau wordt informatie verstrekt. De neutraliteit als toetser moet gewaarborgd blijven. 6. Komt er een (algemene) vrijstelling voor de gewone soorten? Zo ja, wanneer? Welke soorten vallen hier onder? Waaruit bestaat dan de onderzoeksplicht? Ja, er is een algemene vrijstelling in de vorm van een AmvB, in voorbereiding. De ambtelijke teksten zijn gereed. Op korte termijn kan de ontwerp - AMvB ter beoordeling naar de Raad van State. Onder de voorgestelde algemene vrijstelling vallen algemene voorkomende soorten. Daarvoor geldt dan ookgeen onderzoeksplicht meer zoals nu het geval is. De AMvB geeft vrijstelling voor het verstoren en verplaatsen van die soorten, die vermeld staan in de bijlagen van de AMvB. Het doden van de soorten valt hier niet onder. Redenen voor een algemene vrijstelling: 1) administratieve lastenverlichting voor LNV + burger en 2) het drukken van de legeskosten Een probleem bij de formulering van de tekst van AMvB is, dat deze tekst binnen de marges van de Ffw moet blijven. Immers, de zorglicht blijft van kracht (art. 2 Ffw). Zo is het onmogelijk om voor vogels vrijstelling te verlenen, aangezien dwingende redenen van groot openbaar belang geen reden voor vrijstelling voor vogels kunnen zijn (reeds in Vogelrichtlijn bepaald en in Ffw overgenomen). Momenteel is de directie serieus op zoek naar een oplossing om te kijken of met vogels in sommige situaties “soepeler” kan worden omgegaan. Overigens geldt deze soepelere behandeling alleen voor activiteiten ten aanzien van onderhoud en beheer (met name van bossen). Gedacht wordt een categorisering van ontheffingen c.q. vrijstelling voor bepaalde categorieën onder voorwaarden en niet aan een algemene vrijstelling Per categorie worden de toegestane activiteiten beschreven en tevens wordt aangegeven op welke manier de planmatig-, handhaafbaar- en controleerbaarheid van de activiteit wordt gegarandeerd. Daarnaast merkt de beleidsdirectie op dat men in het algemeen wel “nuchter” moet redeneren en handelen volgens de context van de wet. Te denken valt aan de interpretatie van het begrip “opzettelijk verontrusten”. Ter illustratie: indien grond legitiem wordt verzet (noodzakelijke vergunningen zijn verleend) en daardoor vogels wegvliegen, is hier geen sprake van opzettelijk verontrusten. Immers, de intentie is grond verzetten en niet het opzettelijk verstoren van vogels. Zolang nesten van vogels niet worden vernietigd, is er geen sprake van opzettelijk verstoren. 7. Art. 7 Ffw geeft aan dat de Minister lijsten kan vaststellen van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende planten –of diersoorten. Kunnen onder deze lijsten de “Rode Lijsten” worden verstaan? Nee, overigens hebben de bestaande Rode Lijstensoorten geen wettelijke status. Zie ook beantwoording vraag 14. 8. Wat wordt verstaan onder een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats” (art. 11 Ffw)? a. Gaat het om nesten, slaapplaatsen, holen en foerageergebieden? Iets is pas een rustplaats indien het ook de functie heeft van een rustplaats door de seizoenen en jaren heen. Hetzelfde principe geldt voor een vaste verblijfplaats. Of het de functie heeft van een vaste rust- en verblijfplaats hangt af van de landschapsecologische kenmerken. Men dient een plaats niet te snel te bestempelen als een vaste rust- of verblijfplaats. Voorbeelden: 1.
Is een antenne waar enkele weken 100 spreeuwen op slapen een vaste rustplaats?
Ecologisch gezien is dit niet aan te merken als een vaste rust –of verblijfplaats. Het is onwaarschijnlijk dat deze antenne de functie heeft van rustplaats door de seizoenen heen. Dit is bijvoorbeeld wel het geval bij kerkuilen die in kerktorens verblijven. Gezien het gebruik door de jaren heen, kan het als een vaste rust- en verblijfplaats worden gezien.
- 104 -
2.
Is een voetbalveld waar meeuwen naar wormen zoeken een vaste verblijfplaats?
Het voetbalveld kan worden gezien als een foerageerplek. Foerageergebieden vallen niet onder art. 11 Ffw. b. Waarom is een voortplantingsplaats niet vast? Zelden of nooit is een voortplantingsplaats vast. Een rust – of rustplaats is daarentegen wel vaak vast. c. Welke vogels hebben een “voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats”? Welke vogels hieronder vallen, kan uit het toekomstige werkkader worden opgemaakt. Duidelijkheid wordt ook in het werkkader verschaft wat betreft het begrip “nest”. Immers bij nesten kan onderscheid gemaakt worden in: 1. nesten die het jaar daarop zijn vergaan (bv kraaiennest) 2. nesten die worden hergebruikt (al dan niet door andere soorten) 3. nesten die meerdere jaren gebruikt worden (zoals bij roofvogels, oeverzwaluwen) 4. een kleine categorie van soorten die zo “honkvast” zijn wat betreft nest, dat ze moeilijk verplaatsbaar zijn (zoals steenuilen en kerkuilen). Het werkkader zal helderheid geven wanneer een nest beschermd is. 9. Ouderdom van ecologische gegevens: waar ligt de grens? In weidevogelgebieden kunnen gegevens binnen 5 jaar sterk verouderd zijn, terwijl in bosgebieden gegevens van 10- 15 jaar geleden vrijwel onveranderd bruikbaar zijn. In zijn algemeenheid valt dat niet te bepalen. Hoe oud ecologische gegevens mogen zijn, hangt af van de mate van bedreiging. Hoe hard gaat de omvang van de populatie achteruit? Komt de soort op minder plaatsen voor? Naarmate de bedreiging voor de soort groter is (bijlage IV HR), moeten de gegevens ook actueler zijn. Als nu een ontheffingsvraag voor een knoflookpad (soort in bijlage IV HR) binnenkomt, dan moeten de inventarisatiegegevens dateren van het jaar 2002 en liefst uit 2003, gezien de knoflookpad ernstig met uitsterven wordt bedreigd in Nederland. Daarnaast moet inzicht zijn in hoe de populatie zich in de laatste jaren heeft ontwikkeld. 10. Waarop zijn de onderzoeken van de ontheffingsaanvragen gebaseerd? Op basis van natuurloket, veldonderzoek of overig? En wat houdt overig dan in? Bestaan er, afhankelijk van de aard van de ingreep, richtlijnen voor ecologisch onderzoek? Dat is verschillend. Het loopt uiteen van eigen veldonderzoek, Natuurloket tot bestaande rapporten. Aanvragers nemen vaak wel richtlijnen voor ecologisch onderzoek van lokale (vogel)organisaties over. De intensiteit van het onderzoek wordt bepaald door zowel de status van de soort (zo moeten soorten uit bijlage IV HR zeer nauwkeurig onderzocht worden) als de mate van bedreiging. Zo dienen ernstig bedreigde en bedreigde soorten beter onderzocht worden dan vrij algemeen voorkomende soorten. Het achterhalen van de mate van bedreiging kan in sommige situaties op basis van steekproeven en de interpretatie naar het landschap/het leefgebied plaatsvinden. Een onderzoek kan het beste via een trechtermodel worden opgezet. Overigens blijft het maatwerk per project: •
• • •
Bepaal eerst op basis van het leefgebied/landschap wat er zou kunnen zitten aan beschermde Soorten. Soms geven provincies daarvoor al richtlijnen in hun handleidingen bestemmingsplan buitengebied. Op basis van vrij grofmazige informatie van bijvoorbeeld het Natuurloket kan dat beeld worden verfijnd. Nadere invulling van de informatie over de soorten kan dan verder plaatsvinden op basis van regionale data – bestanden en data – bestanden van soorten – organisaties Als laatste kan op onderdelen worden verfijnd op basis van eigen onderzoek
- 105 -
•
Indien de inventarisatie van de soorten gereed is, moet de interpretatie van de inventarisatie plaatsvinden. Daarbij is van belang: 1. Wat voor effecten hebben de activiteiten op de verschillende soorten die er in het plangebied aanwezig zijn? 2. Op welke manier kunnen mogelijke negatieve effecten kunnen worden voorkomen?
De noodzaak van eigen ecologisch onderzoek is dus veel een aantal factoren afhankelijk: • De status van de te verwachten soorten; • De mate van bedreiging; • De mate waarin al actuele informatie van de aanwezige soorten bekend is; • De aard van de ingreep (is de ingreep tijdelijk, duurzaam etc) 11. Waarom is compensatie niet wettelijk geregeld in de Ffw? Omdat het gaat om “maatregelen om de gunstige staat van instandhouding te garanderen”. Hieronder kan compensatie mede worden verstaan. De beleidsdirectie houdt een strikte volgorde aan ten aanzien van de “maatregelen om de gunstige staat van instandhouding te garanderen”. • Voordat aan deze maatregelen wordt gedacht, dient allereerst het nodige worden gedaan om effecten op de leefsituatie te voorkomen. Zo moeten voor de HR-soorten en de meest bedreigde soorten eerst alternatieve locaties en ingrepen worden bekeken. Vervolgens, als er geen alternatieven voorhanden zijn, zullen de effecten op de leefsituatie voorkomen moeten worden. Mogelijk kan binnen het plangebied een ingreep zodanig worden aangepast, dat er geen nadelige effecten optreden voor de soorten. • Indien voorkomen niet mogelijk is, moet men 1 op 1 compenseren. Daarbij is het van belang om te weten wat voor soort gebied er wordt aangetast. Is het een foerageergebied, slaapgebied of dient het als verbindingszone tussen populaties elders? Ofwel: wat is de functie van het gebied in het ecologische netwerk van de soort? In dit verband wordt ook verwezen naar een rapport van Alterra ”Effective protection of the Annex IV species of the EUhabitats directive: The landscape approach” •
Indien compensatie niet of onvoldoende mogelijk is, dan pas kan men mitigeren. Dit zijn verzachtende, maar wel duurzame maatregelen die minder natuurlijk zijn dan compenserende maatregelen. Te denken valt aan het aanleggen van faunapassages.
Ook ten aanzien van het begrip “compensatie” geeft de directie aan dat hierover in het toekomstige werkkader duidelijk wordt gegeven (zie ook beantwoording vraag 13). 12. Uit vele beleidsnota’s van de provincie blijkt dat het instrument van de beschermde leefomgeving niet wordt gebruikt, alleen in zeer schrijnende gevallen. Vraag: Waarom is het dan toch ingevoerd? Vooraf geen overleg geweest met de provincies over de meerwaarde? Het instrument is echt bedoeld als een stok achter de deur zodat er ook daadwerkelijk bescherming wordt gegarandeerd. Een groot deel van de bescherming vindt plaats via de verbodsbepalingen van de Ffw. Alleen in uitzonderlijke gevallen kunnen provincies het instrument inzetten. Immers, men kan met het instrument over privaatrechtelijk eigendom beslissen en aar moeten provincies ook terughoudend in zijn.
- 106 -
13. Hoe verloopt tot nu toe de handhaving m.b.t. naleving ontheffingen? Via AID? Is er handhavingsbeleid (muv Handhavingsdocument Ffw OM) ? In principe loopt handhaving via de AID. Tot op heden is er geen speciaal bestuursrechtelijk handhavingsbeleid opgesteld. Dit zal wel spoedig plaatsvinden in het zogenaamde “werkkader”. Overigens merkt de beleidsdirectie op dat handhaving nu via Handhaving Groene Wetgeving (Boswet, Nbw en Ffw) plaats vindt. Het toekomstige werkkader bestaat uit drie delen: • Begrippenkader: nadere verduidelijking van begrippen zoals “gunstige staat van instandhouding van de soort” en “voortplantings-, vaste rust- of verblijfplaats” • Toetsingskader: hier geeft LNV aan op welke manier ze met aanvagen omgaat en op welke manier LNV naar de interpretaties van de ecologische gegevens kijkt • Handhavingskader: dit zal een vrij breed omschreven kader zijn. Uiteenlopend van beleidsmatig overleg met gemeenten tot bestuursrechtelijk optreden 14. Waarom zijn de Rode Lijstsoorten niet consequent wettelijk beschermd? Momenteel hebben de Rode Lijstsoorten geen wettelijke status. Maar met de toekomstige AMvB zullen de Rode Lijstsoorten meer als indicatiemiddel worden gehanteerd. De Lijsten krijgen status door in het werkkader nadrukkelijk aan te geven dat LNV met behulp van de Rode Lijsten gaat toetsen of de lijsten uit de Ffw nog wel actueel zijn. Waarschijnlijk worden dus een aantal Rode Lijstsoorten in de toekomst wel wettelijk beschermd (als de lijsten van de Ffw worden aangepast). Bovendien wordt nu ook al getoetst aan de gunstige staat van instandhouding. Dat betekent dat naarmate een soort in Nederland ernstiger wordt bedreigd er nauwkeuriger zal woorden getoetst op de negatieve effecten van de ingreep op die soort. 15. Waarom mag de agrarische sector nog steeds ecologische schade veroorzaken in het broedseizoen? Over deze vraag kan de beleidsdirectie geen uitspraak doen. Ten aanzien van deze vraag dient er dan wel bewijs te zijn. De handhaving van de Ffw in de agrarische sector schiet wel te kort, maar met de sector zijn er wel afspraken tav beheer van flora en fauna gemaakt (in de toekomst zullen er nog meer afspraken volgen). 16. Vooruitlopend op het voorontwerp van de nieuwe Wro: Wie zal controleren of de gemeenten zich bij het vaststellen van plannen, voldoende en op een goede manier, rekening houdt met de Ffw? Wordt gedacht aan instructies vanuit LNV of GS? Er zal nog meer worden aangestuurd op de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente, zowel in haar rol van bestemmingsplanbewaker als in die situaties waarin de gemeente de initiatiefnemer van een ingreep is. Er wordt niet gedacht aan instructies vanuit LNV, maar meer in de vorm van het sturen via de ruimtelijke ordenings - procedures. Eventueel wordt via het sturen van een waarschuwingsbrief (al dan niet via het piepsysteem) naar de gemeente extra aandacht gevraagd voor specifieke situaties.
- 107 -
Bijlage 6
Beschrijving ecologisch onderzoeken van casus
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
Algemene opmerkingen ecologisch onderzoek N 470 - West Woningbouwlocatie Kernhem Baggerspeciedepot Hollandsch Diep WTCW –terrein Amsterdam Rijksweg A 73 - Zuid
6.1
Algemene opmerkingen ecologisch onderzoek
Hieronder volgen enkele opmerkingen die, met enige bewerking, zijn overgenomen van de meest recente folder van het Ministerie “Ondernemen en de Flora- en faunawet” versie 1.0, januari 2003 (p. 5 -7). Ingegaan wordt op informatieverzameling van bestaande gegevens en de manier van uitvoeren van een veldonderzoek. Bestaande informatie Het is raadzaam zo snel mogelijk met het verzamelen van bestaande gegevens te beginnen. Het Natuurloket (www.natuurloket.nl) geeft een eerste indruk van het voorkomen van beschermde soorten in het projectgebied en de mate waarin het projectgebied al is onderzocht. Het Natuurloket is een initiatief van het Ministerie van LNV en verschillende Particuliere Gegevensbeherende Organisaties (PGO). Gedetailleerde gegevens kunnen tegen betaling bij de PGO’s worden opgevraagd. De gegevens van PGO’s zijn verzameld door deskundigen en worden gecontroleerd op juistheid. Ook provinciale en gemeentelijke gegevensbestanden bevatten vaak waardevolle informatie. Gegevens over de verspreiding van soorten in kustwateren worden verzameld en beheerd door de Basisinfodesk van het Rijksinstituut voor Kunst en Zee (RIKZ). Het Infocentrum van het Rijksinstituut voor zoetwater – en afvalwaterbeheer verschaft gegevens over binnenwateren. Om de gegevens goed te kunnen interpreteren, is altijd een veldbezoek noodzakelijk. Per soortgroep moet door een ecoloog of soortdeskundige beoordeeld worden of voldoende informatie beschikbaar is, of de informatie voldoende actueel is (gegevens ouder dan 10 jaar zijn minder bruikbaar) en of deze een voldoende gedetailleerd beeld geeft van het voorkomen van beschermde soorten. Uit de informatie moet de betekenis van een gebied voor de soort afgeleid kunnen worden. Het is daarnaast raadzaam om contact op te nemen met lokale deskundigen. Zij kunnen informatie uit gegevensbestanden aanvullen en preciseren op grond van hun kennis over de actuele situatie en ecologische ontwikkelingen. Daarmee kunnen eventuele bezwaren tegen het voorgenomen project vanuit deze hoek voorkomen worden. Het spreekt voor zich Veldonderzoek De doorlooptijd voor veldonderzoek kan tot een jaar oplopen. Dat kan een belemmering voor de voortgang van het project zijn. Eventuele leemtes in kennis kunnen ondervangen worden door verspreidingsgegevens van beschermde soorten in de omgeving toe te passen op de locatie. Daarbij wordt beoordeeld welke effect in het ‘slechtste’ geval kan optreden. De inzet van gespecialiseerde ecologen is hierbij onontbeerlijk. Wanneer geen effecten of effecten van weinig betekenis verwacht worden, kan besloten worden met het project door te gaan. De kans dat de beoordeling geen recht doet aan de feitelijke situatie blijft hierbij aanwezig. De initiatiefnemer moet zich dus bewust zijn van het feit dat dit tot risico’s in de projectvoortgang leidt indien bezwaar wordt aangetekend. De basis van de toetsing van een project aan de Flora- en Faunawet is de informatie over de verspreiding van beschermde soorten. Wanneer niet voldoende informatie beschikbaar is, moet veldonderzoek uitgevoerd worden om deze te completeren. Veldonderzoek is seizoensgebonden en arbeidsintensief werk. Het is daarom zaak het veldonderzoek goed aan te pakken.
- 108 -
De inventarisatiemethode die gebruikt wordt, moet afgestemd zijn op de leefwijze van de te onderzoeken soorten. Een aantal PGO’s heeft hiervoor werkwijzen vastgelegd. Bij het veldonderzoek kunnen deze methoden worden toegepast. Het inventariseren van planten en dieren is specialistisch werk. Uiteraard moeten de inventarisaties door experts worden uitgevoerd. De locatie van het project is het primaire onderzoeksgebied. Voor de effectenstudie is ook de context van de verspreiding van soorten in de directe omgeving van belang. De initiatiefnemer dient dus rekening mee dat een groter gebied onderzocht moet worden. Verschillende soortgroepen moeten op verschillende momenten van het seizoen worden geïnventariseerd. Bij sommige soortgroepen kan volstaan worden met twee bezoeken, andere onderzoeken vereisen een grotere inspanning. Van de verspreiding van amfibieën bijvoorbeeld, kan in een beperkte periode in het voorjaar een goed overzicht verkregen worden. Voor vleermuizen zijn verschillende inventarisatierondes in voorjaar, zomer en herfst noodzakelijk. Onderstaande tabel illustreert de geschikte inventarisatieperiodes naar gelang de soortgroep. Tabel 1 Geschikte inventarisatieperiodes Te inventariseren soorten Jan Feb Mrt Apr Vaatplanten Amfibieën/reptielen Broedvogels Zoogdieren (vleermuizen)
Geschikte maanden Mei Jun Jul Aug Sep
Okt
Nov
Dec
Bron: “Plan van Aanpak, Natuurmonitoring Lelystad – zuid”, gemeente Lelystad en Oranjewoud, augustus 2002
Bovenstaande tabel geeft aan dat een tijdige planning van veldonderzoek essentieel is. Een broedvogelonderzoek dat na april wordt opgestart, is geen volwaardig onderzoek meer. Hieronder volgt een indicatie van mogelijke inventarisatiemethoden. Deze zijn overgenomen uit: “Plan van Aanpak, Natuurmonitoring Lelystad – zuid”, gemeente Lelystad en Oranjewoud, augustus 2002, p. 5-6
- 109 -
1
Sovon: Samenwerkende Organisaties Vogelonderzoek Nederland
2
Waarnemingen die duiden op een broedgeval Sporentunnels bestaan uit kunststof buizen met een diameter van 40 cm, waarbij in het midden een inktmengsel is aangebracht. Op aan weerszijden van dit mengsel geplaatste stroken papier, laten kleine zoogdieren sporen achter als ze gebruik maken van de sporentunnel.
3
- 110 -
6.2
N 470 - West
Te hanteren rapport “Ecologische effecten van de N470 – West in het kader van de Flora- en faunawet”, B. Koolstra, 2003. 1 Schaalniveau van onderzoek Het ecologisch onderzoek van Alterra richt zich slechts op het wegdeel N 470 West, gelegen tussen Pijnacker en Delft (A 13). Het onderzoek is een vervolg van een MER. Het gaat hier om een streekplanherziening. Het onderzoek begint met bespreking van de ontheffingscriteria uit art. 75 Ffw. Opvallend is dat het niet alleen blijft bij een weergave van deze wettelijke, immers niet nader gedefinieerde, bepalingen. Alterra concludeert dat de “Flora –en faunawet weinig houvast biedt om een en ander te toetsen. We zullen daarom in het vervolg de definities (toelichting) uit de publicatie “Beheer van Natura 2000 129 gebieden” van de Europese Commissie” hanteren. Dit is het enige praktijkvoorbeeld die de toelichting van de Europese Commissie op de Vogel – en Habitatrichtlijn er bij betrekt en ook hanteert. In het onderzoek is een trapsgewijze opbouw waar te nemen. Allereerst is per soort aangegeven of deze is beschermd onder de Flora- en faunawet, of de soort voorkomt in een bijlage van de Habitatrichtlijn en tot slot op de Rode Lijst. 2 Gegevensonderzoek Kijkend naar het uitgevoerde onderzoek van Alterra bij de N470 West valt er op dat van tevoren wordt aangegeven dat de reeds uitgevoerde inventarisaties van intensiteit en dichtheid van opnamepunten kunnen verschillen. Daarom moeten inventarisatiegegevens worden geïnterpreteerd en op volledigheid beoordeeld en waar nodig op basis van expertkennis van Alterra aangevuld. Deze opmerking lijkt misschien een open deur, maar uit de interviews met de regiodirecties blijkt dat bij een ontheffingsaanvraag maar al te vaak alleen “inventarisatielijstjes” worden ingeleverd. De effecten van handeling(en) op de soorten zijn juist bepalend. Bij het onderzoek van Alterra bij de N 470 West wordt na elk overzicht van voorkomende soorten per soortgroep dus aangegeven of de inventarisatie voldoende representatief wordt geacht en zo ja, 130 waarom. Ter illustratie: “De inventarisatie wordt, hoewel niet voor alle soorten volledig vlakdekkend is uitgevoerd, als voldoende representatief beschouwd, omdat de soorten die we er kunnen verwachten ook daadwerkelijk zijn aangetroffen” of “Tijdens de inventarisatie voor de nieuwe broedvogelatlas voor SOVON in 2002 en de weidevogelinventarisatie in 2002 zijn de overige soorten meegenomen. Dit geeft een redelijk betrouwbaar beeld. Ook gezien de aard en het gebruik van het gebied verwachten wij echter niet dat nog andere ambifieënsoorten in het gebied voor zullen komen, waarmee we de inventarisatie als volledig beoordelen” Vage bewoordingen als “naar alle waarschijnlijkheid” of “mogelijk aanwezig” ontbreken. Hoewel het onmogelijk om volledige zekerheid te bieden ten aanzien van voorkomende soorten, scheppen bovenstaande voorbeelden naar mijn mening duidelijkheid over de aanwezigheid van beschermde soorten. Naast eigen kennis zijn gegevens van de provincie Zuid – Holland en van de Vereniging voor Zoogdierkunde en Zoogdierbescherming (VZZ) gebruikt. Een sterk punt in het rapport is dat elke keer bij de weergave van inventarisatiegegevens heel duidelijk de bron wordt vermeld. Ook wordt aan het begin vermeld wat de ouderdom van de gebruikte gegevens zijn (5 jaar). Daarnaast wordt, in een bijlage, door de VZZ een werkwijze uiteengezet van de aangeleverde gegevens. Daaruit blijkt onder andere dat de datalevering betrekking heeft op de afgelopen 5 jaar.
129
Zie gegeven definities van de ontheffingscriteria in 2.2. Overigens heeft deze publicatie betrekking op de Vogel –en Habitatrichtlijn (gebiedsbescherming) 130 Rapport “Ecologische effecten van de N470 – West in het kader van de Flora- en faunawet”, Alterra, p.19, 22 en 28
- 111 -
De rechter heeft over het onderzoek en de gehanteerde bronnen nog niet geoordeeld, aangezien hiertoe ook geen aanleiding toe is. Het doel van het ecologisch onderzoek is immers, het aanreiken van materiaal op basis waarvan de provincie kan besluiten of zij er op voorhand in redelijkheid vanuit mogen gaan dat de ontheffing voor onder andere het streekplanbesluit wordt verleend. Daarentegen kan wel worden opgemerkt dat in andere gevallen waarin Alterra en ook de VZZ als bronnen werden gebruikt, door de rechter als deskundig werden overgenomen.
3 Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies In het onderzoek van Alterra wordt overzichtelijk in tabelvorm weergegeven wat de effecten zijn van de tracé- keuze. De effecten van de infrastructuur op de fauna zijn in vier categorieën te verdelen: habitatvernietiging, versnippering, sterfte en verstoring, waarbij het effect kan variëren van zeer klein tot groot effect. De categorieën worden eerst gedefinieerd en later bij de bespreking van de tabel nader toegespitst op de N 470 West. Vervolgens komt er eenzelfde tabel, waar de effecten van de weg zijn opgenomen, maar ditmaal met inbegrip van mitigerende maatregelen. Door deze eenvoudige, maar complete tabellen, wordt in één oogopslag duidelijk wat de effecten op alle soorten zijn. Naar mijn mening verdient een dergelijke wijze de voorkeur boven de gehanteerde werkwijze in bijvoorbeeld het onderzoek naar Baggerspecieberging Hollandsch Diep (zie bijlage 6.4) Ten aanzien van de te verwachten effecten op de soorten en hun leefgebieden verwoordt het rapport ook helder de conclusies. Bijvoorbeeld over de versnippering van het leefgebied: “Versnippering als effect speelt bij dit wegdeel nauwelijks. Dit komt omdat de weg strak langs de al aanwezige barrière, het kassengebied, wordt gelegd” Over sterfte: “Omdat de weg langs het kassengebied ligt, kan vrijwel zeker uitgesloten worden dat een migratieroute wordt doorsneden. De onderdoorgang die wordt aangelegd, biedt een veilige kruising aan dieren die het afgesneden stuk weidegebied willen bereiken” Over versnippering: ”Het probleem is in dit geval het grootst voor de weidevogels. Vooral voor de grutto, kievit en veldleeuwerik zal als gevolg hiervan broedgebied verloren gaan. Omdat gedetailleerde gegevens niet beschikbaar zijn, hebben we, op basis van ervaring, een verstoringszone van 100 meter vanaf de weg aangehouden (Expertinschatting uitgaand van een geluidswal). Deze 100 m is gebaseerd op enerzijds de geluidsverstoring en anderzijds de (visuele) verstoring die geluidswal veroorzaakt. Als gevolg hiervan is een gebied met een oppervlakte van 34 hectare dermate verstoord dat de weidevogels er niet of slechts in zeer lage dichtheden zullen broeden.” of “Voor de vleermuizen valt verstoring niet te verwachten. Deze dieren komen vooral voor langs de lijnvormige elementen in het landschap, en veel minder in het open gebied waar de N 470 is gepland.” 4 Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Voor een voorbeeld wordt verwezen naar bijlage 7. In de streekplanherziening wordt vrij uitvoerig aandacht besteed aan het ecologisch onderzoek. De hoofdlijnen en conclusies van het onderzoek zijn in de toelichting van het streekplan opgenomen. Overigens is wel opvallend dat niet er geen duidelijke bronverwijzing is naar het ecologisch onderzoek. Zodoende is het later niet gemakkelijk om het rapport op te vragen. Alterra geeft geen aanbevelingen voor het doorvertalen van het onderzoek in het streekplan. Daarnaast worden er ook geen aanbevelingen gedaan voor nader onderzoek. Dit is wel te verklaren, aangezien aan het begin van het rapport staat vermeld dat de effectinschatting niet zeer gedetailleerd is, maar een indicatie van de te verwachten effecten. Op het moment dat de procedure voor het aanvragen van een ontheffing in het kader van de Ffw daadwerkelijk van start gaat, dient een gedetailleerde inventarisatie en effectenstudie plaats te vinden.
- 112 -
6.3
Woningbouwlocatie Kernhem
Te hanteren rapport “Toetsing woningbouwlocatie Kernhem aan de natuurwetgeving”, Arcadis, augustus 2001. 1 Schaalniveau van onderzoek Het ecologisch onderzoek richt zich op een woningbouwlocatie voor 3500 woningen Kernhem gelegen in de gemeente Ede. Voor het project is een MER gevolgd, waarin bleek dat een ecologisch onderzoek noodzakelijk was. In het onderzoek van Arcadis over de woningbouwlocatie Kernhem wordt allereerst uitvoerig ingegaan op de Internationale, Europese – en Nationale wet- en regelgeving, te weten: Verdrag van Bern, Vogel - en Habitatrichtlijn, Natuurbeschermingswet en Flora- en faunawet. Het doel, werking en de rechtsgevolgen worden beschreven. Deze trapsgewijze opbouw is ook bij de waargenomen beschermde soorten terug te vinden. Per soortgroep wordt in een uitgebreide en overzichtelijke tabel aangegeven of de betreffende soort beschermd is in het kader van: • Verdrag van Bern, waarbij aangegeven of bijlage II of II van toepassing is; • Vogelrichtlijn en Vogelwet, waarbij aangegeven of bijlage I toepassing is; • Habitatrichtlijn, waarbij aangegeven of bijlage II of IV van toepassing is; • Natuurbeschermingswet (vooralsnog, gezien datum uitgevoerd ecologisch onderzoek) • Flora – en faunawet • Rode Lijst 2 Gegevensonderzoek In het begin van het rapport wordt goed inzichtelijk gemaakt welke bronnen zijn geraadpleegd. Alle bronnen worden vooraf genummerd. In de tekst en in de tabellen vinden er continue bronverwijzingen plaats aan de hand van de nummering. Hierdoor is exact te achterhalen waar de gegevens vandaan komen. Ter illustratie: 131
Tabel 1 Weergave voorkomende beschermde soorten woningbouwlocatie Kernhem CvB 2/3 VRL VRL 1 HRL 2/4 NBW F&F RL Voorkomen Soort
Bron
Vogels 2 Geelgors 3 Patrijs Zwarte specht 2
X X D en K 1 en 3 X X X D 1 en 2 X X X D? en K 3 en 4 Bron: Rapport “Toetsing woningbouwlocatie Kernhem aan de natuurwetgeving”, Arcadis, augustus 200, p. 19 132
De Afdeling heeft het onderzoek goedgekeurd. In het onderzoek zijn de volgende bronnen gebruikt: 133 gegevens van de VOFF (Vereniging Onderzoek Flora- en Fauna) , provincie Gelderland, gemeente Ede, Stichting Vleermuisbureau en een plaatselijke vogelwerkgroep uit Ede. Bij elke bespreking van de soortgroep wordt de periode vermeld waarin de soort is waargenomen. Op één uitzondering na, wordt niets vermeld over de volledigheid en representativiteit van de inventarisatie. Deze uitzondering heeft betrekking op insecten, waarvan blijkt dat er geen volledige inventarisatie beschikbaar is. 3 Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies 131
Toelichting gebruikte afkortingen: CvB 2/3 = Verdrag van Bern, waarbij aangegeven of bijlage II of II van toepassing is; VRL en VRL 1 = Vogelrichtlijn en Vogelwet, waarbij aangegeven of bijlage I toepassing is; HRL 2/4 = Habitatrichtlijn, waarbij aangegeven of bijlage II of IV van toepassing is; NBW = Natuurbeschermingswet F&F = Flora – en faunawet RL = Rode Lijst D = Komt voor op landgoed Kernhem K = Komt voor binnen Doesburgerbuurt (binnen de woningbouwlocatie) D? = Komt voor in ruimere begrenzing Doesburgerbuurt, maar niet zeker binnen de woningbouwlocatie 132 ABRS 18 december 2001, zaaknr. 200102355/2 133 Omvat gegevens over: flora (FLORON), zoogdieren (VZZ), vogels (SOVON, m.n. Altasproject van broedvogels 1998- 2000), amfibieën en reptielen (RAVON) en dagvlinders en libellen (Vlinderstichting) • • • • • • • • •
- 113 -
Het rapport geeft zowel in tekst als in tabellen (zie tabel 1) weer welke beschermde soorten er voorkomen. Om een indruk te geven van de omvang van het aantal soorten, kan worden aangegeven dat het gaat hier om circa 28 verschillende soorten. Over het algemeen zijn de conclusies helder en duidelijk omschreven. Ter illustratie: “Binnen het plangebied zijn alleen in Nederland algemeen voorkomende gewone pas, bruine kikker en kleine watersalamander waargenomen. Deze zijn beschermde in het kader van de Conventie van Bern (bijlage III), de Natuurbeschermingswet en 134 binnenkort de Flora- en faunawet” (p.30) De effecten van de handelingen worden alleen tekstueel beschreven en niet verwoord in tabelvorm, waardoor niet in één oogopslag duidelijk wordt wat de effecten zijn. Positief bij de beschrijving is wel dat niet alleen de te verwachten effecten worden aangegeven, maar ook wat de verdere procedure is ten aanzien van de mogelijke aantasting van de soort, dus of er wel of geen ontheffing dient te worden aangevraagd. Ten aanzien van de soorten waarvan het effect nog onzeker is, wordt helder omschreven waarom er onzekerheid bestaat en dat nader onderzoek gewenst is. “Niet zeker is of er geen zomerverblijven of paarplaatsen van de waargenomen vleermuizen worden vernietigd door de ontwikkeling van de woningbouwlocatie. Evenmin is bekend of nestplaats van de aangetroffen strikt beschermde vogelsoorten verloren zullen gaan. Dit is mogelijk het geval voor de Groene en Zwarte specht, de Steenuil en de Kerkuil. (..) Nader onderzoek is dan gewenst met betrekking tot: • Broedvogelterritoria van de Steenuil, Kerkuil, Groene en Zwarte specht; • Zomerverblijven en paarplaatsen van de aangetroffen vleermuissoorten (..) Dergelijk onderzoek hoeft niet direct veldwerk te betekenen; ook de interviews van ter plaatste bekende natuurliefhebbers kan voldoende licht op zaken werpen.” (p.31) Tevens wordt aangegeven welke aanvullende mitigerende of compenserende maatregelen mogelijk zijn indien uit nader onderzoek blijkt dat er toch significante effecten optreden voor de beschermde soorten. Daarnaast wordt aangegeven welk werkzaamheden buiten het broed – en voortplantingsseizoen plaats moeten vinden. 4 Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Aanbevelingen voor het opnemen van het onderzoek in de toelichting van ruimtelijke plannen worden niet gedaan. Kijkend naar de partiële herziening van het streekplan Gelderland inzake Kernhem – Ede 2001 staat slechts in de toelichting vermeld dat “bestaande landschappelijke en ecologisch waardevolle structuren zo veel mogelijk gerespecteerd en geïntegreerd in het woongebied, zodat een groene dooradering wordt gewaarborgd.” Het enige wat vermeld wordt is dat “een ecologische zone van voldoende breedte (ten minste 50 m)” moet worden ingepast. Kijkend naar het vigerende bestemmingsplan van de gemeente Ede “Bestemmingsplan Kernhem”, 24 juni 1997 valt op dat alleen over de ecologische zone wordt gesproken net als in streekplan. Het hier besproken rapport “Toetsing woningbouwlocatie Kernhem aan de natuurwetgeving” wordt niet aangehaald, maar dat is verklaarbaar gezien de datum van het rapport (augustus 2001) en vaststelling van het bestemmingsplan (juni 1997). Allereerst wordt aanwezige flora, vegetatie en fauna globaal beschreven. Vervolgens wordt ingegaan dat de woningbouwlocatie Kernhem door ecologische zones in de natuurlijke omgeving wordt ingepast. Kijkend naar de juridische vormgeving zijn de ecologische zones op vier verschillende manieren verwerkt in het plan, te weten: 1. Als bestemming “Ecologische zone”; 2. Als dubbelbestemming (“Ecologische hoofdzone”) 3. Als aanduiding “Waardevolle te handhaven houtopstanden”’ binnen de bestemming “Woongebied”; 4. Als aanduiding ”Ecologische hoofdzone” en “Ecologische zone” binnen de bestemming “Uit te werken woongebied”.
134
Rapport “Toetsing woningbouwlocatie Kernhem aan de natuurwetgeving”, Arcadis, augustus 2001
- 114 -
6.4
Baggerspeciedepot Hollandsch Diep
Te hanteren rapport “Projectplan - bijlage aanvraag ontheffing ex art 25 Natuurbeschermingswet”, Ministerie Verkeer en Waterstaat, datum onbekend. Het betreft hier een onderzoek voor een ontheffing ex artikel 25 Natuurbeschermingswet. 1 Schaalniveau van onderzoek In het kader van een MER is het ecologisch rapport opgesteld. Het plangebied is het Hollandsch Diep en omvat dus een vrij groot gebied. Opvallend is dat vooraf geen enkele toelichting op de, toenmalige vigerende Natuurbeschermingswet, wordt gegeven. In de aanleiding wordt slechts vermeld dat “er wordt getoetst aan het Besluit beschermde inheemse dier – en plantensoorten”. De lezer moet blijkbaar zelf kundig genoeg zijn om te begrijpen dat in het genoemde toenmalige Besluit het toetsingskader voor de ontheffingverlening staat. Het blijft dus onduidelijk waaraan nu getoetst wordt. Door het ontbreken van een juridisch kader komt de gehele structuur van het rapport onoverzichtelijk over. Tevens is verwarrend dat de titel aangeeft dat het rapport betrekking heeft op een ontheffing ten aanzien van beschermde soorten, maar daarentegen worden ook de gevolgen voor de speciale beschermingszone Hollandsch Diep (gebiedsbescherming) onderzocht. Hoewel een trapsgewijze opbouw niet wordt besproken, wordt deze wel toegepast in het rapport. Per voorkomende soort wordt aangegeven of deze is beschermd onder de Flora- en faunawet, of de soort voorkomt in een bijlage van de Habitatrichtlijn en tot slot op de Rode Lijst. 2 Gegevensonderzoek Vooraf wordt niet aangeven welke bronnen zijn gebruikt. Dat valt alleen enigszins uit de literatuurlijst op te maken. Ook geeft het rapport geen inzicht in de werkwijze en de ouderdom van de verkregen gegevens. Tevens is de mate van volledigheid van de inventarisatie niet te achterhalen. Waarschijnlijk zijn de volgende bronnen gehanteerd: inventarisatiegegevens van provincie Zuid – Holland en Noord – Brabant, stichting Atlas verspreiding Nederlandse zoetwatervissen, VZZ en Rijksinstituut Zoetwater – en Afvalwaterbeheer (RIZA). 3 Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies Het voorkomen van beschermde soorten wordt zowel tekstueel als in tabelvorm weergegeven. Dit geeft een duidelijk beeld. Het gaat om circa 20 verschillende soorten. Ten aanzien van de te verwachten soorten, worden alleen tabellen gebruikt voor die soorten waarvoor wel effecten zijn te verwachten. In tekstvorm wordt ingegaan op de voorkomende soorten die geen effecten zullen ondervinden. Overigens worden de te verwachten effecten wel uitgebreid in de tabellen omschreven. In het rapport staan duidelijke bewoordingen ten aanzien van de te verwachten effecten. Ter illustratie: “Voor de vleermuizen zijn geen negatieve effecten te verwachten. Kolonieplaatsen worden niet vernietigd of aangetast en met uitzondering van de meervleermuis is het onbeschutte open water op het Hollandsch Diep geen geschikt foerageer – en jachtgebied voor de genoemde vleermuizen. De Meervleermuis foerageert wel boven grotere wateroppervlakten, maar het verlies van dit jachtgebied door de aanleg van het omdijkt depot is zeer gering ten opzichte van de resterende wateroppervlakte” 135 (p.15) of over de Noordse woelmuis: “Er is een zeer beperkt negatief effect; alleen effect door de natuurontwikkeling die uiteindelijk zal zorgen voor een groot positieve effect door de verbetering van het leefgebied van de Noordse woelmuis.” (p.14) Na de effectbeschrijving wordt vervolgens niet vermeld of voor de betreffende soort een ontheffing moet worden aangevraagd. Opvallend is het daarom des te meer dat al reeds in de aanleiding van het rapport, aangegeven wordt dat “vanwege de potentiële verstoring van een aantal beschermde vissoorten tengevolge van de depotaanleg en de kortdurende, mogelijke negatieve effecten voor de Noordse woelmuis, wordt ontheffing op grond van artikel 25 van de Natuurbeschermingswet aangevraagd” (p.3)
135
Rapport Baggerspecieberging Hollandsch Diep, projectplan- bijlage aanvraag ontheffing ex art 25 Natuurbeschermingswet, Ministerie van Verkeer en Waterstaat
- 115 -
4 Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Er wordt geen enkele aanbeveling gegeven op welke manier de uitkomsten van het onderzoek het beste kunnen worden opgenomen in het streekplan en bestemmingsplan. Kijkend naar het streekplan Zuid- Holland – Zuid en Noord - Brabant wordt geen aandacht besteed aan het uitgevoerde ecologisch onderzoek. 136 Kijkend naar toelichting in de partiële herziening van Baggerspecie Hollandsch Diep wordt alleen aangegeven welke soorten uit bijlage IV Habitatrichtlijn in het gebied voorkomen. De ontheffingscriteria worden niet weergegeven. Er wordt slechts vermeld dat in de MER de effecten op deze soorten zijn onderzocht en dat er geen negatieve effecten te verwachten zijn. Tevens ontbreekt de conclusie of de ontheffing redelijkerwijs zal worden verleend. Er wordt in de toelichting wel gesproken over natuurcompensatie, maar het valt niet uit de tekst op te maken of dat mede betrekking heeft op de soortenbescherming of alleen op de gebiedsbescherming. De helder gestelde compenserende - en mitigerende maatregelen in het ecologisch rapport zijn duidelijk terug te vinden.
136
De gemeente Moerdijk en Strijen hanteren dezelfde toelichting in hun partiële herziening, zie voor gemeente Moerdijk: “Zesde partiële herziening (baggerspecie Hollandsch Diep) bestemmingsplan Industrieterrein Moerdijk” en voor gemeente Strijen: “Derde partiële herziening (baggerspecie Hollandsch Diep) bestemmingsplan Oevergebied”
- 116 -
6.5
WTCW - terrein Amsterdam
Te hanteren rapport “Afweging natuurwaarden WTCW –terrein”, Oranjewoud, 2 oktober 2002. 1 Schaalniveau van onderzoek Het juridische kader van de Ffw relevant voor de ontheffingsverlening wordt helder en kort weergegeven. Het ecologisch onderzoek is uitgevoerd wegens het herinrichten van het WTCW – terrein in de gemeente Amsterdam. In het onderzoek is per soort aangegeven of deze is beschermd onder de Flora- en faunawet, of de soort voorkomt in een bijlage van de Habitatrichtlijn en tot slot op de Rode Lijst. 2 Gegevensonderzoek Vooraf geeft het rapport duidelijk aan welke bronnen voor de inventarisatiegegevens worden gehanteerd. Het merendeel van de documenten is afkomstig van de dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam. Andere bronnen zijn: Universiteit van Amsterdam en FLORON. In een apart bijlagenrapport blijken nog meer bronnen geraadpleegd te zijn, zoals RAVON, VZZ en de Vogelbescherming Nederland. Vooraf wordt de onderzoeksmethode toegelicht. Zo wordt aangegeven: “Er hebben geen soortgerichte veldinventarisaties plaatsgevonden. Via het natuurloket zijn soortgegevens opgevraagd, van waargenomen beschermde soorten. Aan de hand van bodem- en grondwaterstandgegevens en een veldbezoek, is, op basis van expert judgement, een inschatting gemaakt van de beschermde dier – en 137 plantensoorten die nu (nog) niet voorkomen, maar wel verwacht kunnen worden.” Positief is ook dat in het aparte rapport met bijlagen onder andere de inventarisatiemethoden van amfibieën en de waardering van de diversiteit van het WTCW – terrein worden toegelicht. De ouderdom van de gebruikte gegevens wordt niet specifiek vermeld, maar is wel af te leiden uit de titels van de gehanteerde bronnen. Zo blijkt dat monitoring over een periode van 11 jaar heeft plaatsgevonden. Gegevens dateren van 1991- tot 2001 en in een enkel rapport van 2002. Dit zijn zeer actuele gegevens aangezien in 2002 met de werkzaamheden van start is gegaan. Overigens heeft de rechter (in het kader van een voorlopige voorziening) dit onderzoek gekeurd. 3 Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies Welke soorten er voorkomen, wordt in de tekst beschreven, maar er worden lang niet altijd duidelijke 84 zinsneden gebruikt. Ter illustratie: “Uit geraadpleegde verspreidingskaartjes en de standplaatsen van deze soorten blijkt dat hiervan negen plantensoorten van nature op het WTCW – terrein kunnen voorkomen. Of het ook werkelijk wilde soorten (hier: flora) betreft, is niet met zekerheid aan te geven, gezien het gebruik van het terrein als volkstuinpark. De overige soorten zijn naar alle waarschijnlijkheid aangeplant.” of “Van twee soorten (Rugstreeppadden en Zandhagedis) is het, gezien hun verspreiding in direct aangrenzende gebieden en de geschiktheid van delen van het gebied voor de soort, niet uitgesloten dat zij in het WTCW – terrein voor kunnen komen.” of “De zoogdieren die in of nabij het WTCW – terrein zijn waargenomen, zijn in principe allemaal beschermd.” Onduidelijk is wat met “in principe” wordt bedoeld. Op een enkele uitzondering na, zijn alle zoogdieren namelijk beschermd. Ten aanzien van vogels wordt ook een onduidelijke opmerking gemaakt: “We gaan ervan uit dat de werkzaamheden buiten het broedseizoen plaatsvinden. Deze bespreking van vogels is dan ook beperkt tot de voorkomende roofvogels en spechten, die het hele jaar gebruik maken van min of meer hetzelfde gebied. Voor die soorten is ook buiten het broedseizoen ontheffing nodig.” Hier wordt de indruk gewekt dat er voor roofvogels en spechten een ontheffing aangevraagd moet worden. Echter, dit is onmogelijk. Aangezien het gaat om een ruimtelijke ingreep, zouden dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale en economische aard de ontheffingsgronden zijn voor de ontheffingsaanvraag. Echter, dit mag geen ontheffingsgrond zijn voor vogels. Positief is wel dat duidelijk wordt aangegeven voor welke soorten een ontheffing moet worden opgevraagd. Het gaat hier om circa 55 soorten.
137
Rapport Afweging natuurwaarden WTCW – terrein, Oranjewoud, 2 oktober 2002
- 117 -
De effecten op de soorten worden wel duidelijker aangegeven. Om de effecten per soort te bekijken bij de ontwikkeling van het WTCW - terrein, moet het aparte rapport met de bijlagen worden geraadpleegd. Per soortgroep staat in tabelvorm: de soort, de biotoop van de soort, waar de populatie op nationaal niveau voorkomt en de impact van het WTCW –terrein op de soort. Voor het weergeven van de populatie op nationaal niveau is gekozen, om zodoende een afweging te kunnen maken of in het WTCW – terrein sprake is van een wilde of een geïntroduceerde populatie van een plantensoort. Bij de dieren is gekozen voor een regionale afweging omdat introducties en (flora)districten hier geen rol spelen. Ter illustratie: Tabel 2 Weergave voorkomende soorten en de effecten Soort Biotoop Populatie Prachtklokje Bosranden Vrijwel uitgestorven; Campanula enkele exemplaren persicifolia in Limburg Brede wepenorchis Bos In Nederland is de Epipactis soort sterk verspreid helleborine
Impact Geïntroduceerd; wilde populatie niet in de regio; geen consequenties
Lokaal verdwijnen van een soort op groeiplaatsen in het volkstuinpark. Op nationale schaal geen consequenties voor de populatie Haas Velden Wijd verbreid in de Plaatselijke dieren zullen verdwijnen; op Lepus europeus regio grotere schaal geen impact op de populatie Waterspitsmuis Oevers Schaars in de regio Kwetsbare soort. Alleen bij tijdige Neomys fodiens behoud/uitbreiding van natuurlijke oevers geen negatieve gevolgen Bron: Bijlagenrapport Afweging natuurwaarden WTCW – terrein, Oranjewoud, 2 oktober 2002,bijlage 5 en 6 Nader onderzoek wordt wel wenselijk geacht, maar wordt niet nader gespecificeerd naar de verschillende soorten. Er wordt een algemene aanbeveling gegeven om de ontwikkeling van de populaties, met name van beschermde soorten, te blijven volgen. Hoe het nader onderzoek het beste kan worden vormgegeven, wordt niet aangegeven. 3 Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Er worden geen aanbevelingen gedaan voor het opnemen van het ecologisch onderzoek in het ruimtelijk plan. Het bestemmingplan “Wetenschap en Technologie Centrum Watergraafsmeer” (19 juni 2002) geeft aan dat onderzoek naar beschermde dier – en plantensoorten noodzakelijk is. De ontheffingscriteria worden niet weergegeven. Aangehaald wordt de “Ecologische Atlas van Amsterdam” en een rapport van de Universiteit van Amsterdam. Naar het besproken rapport “Afweging natuurwaarden WTCW – terrein” wordt niet verwezen, maar dat is ook verklaarbaar gezien de datum van het rapport (2 oktober 2002) en vaststelling van het bestemmingsplan (19 juni 2002). Uit de Ecologische Atlas wordt alleen de ringslang vrij gedetailleerd aangehaald. Het wordt niet duidelijk waarom alleen dit zoogdier eruit wordt gelicht (deze staat niet in bijlage IV Habitatrichtlijn). “Alle ringslangen op het WTCW – terrein worden beschouwd als zwervende exemplaren vaneen populatie bij Diemen. Het WTCW – terrein is momenteel geen leefgebied voor de ringslang, de soort plant zich niet voort. Bij de herinrichting wordt ernaar gestreefd het terrein rond de bergingsplan geschikter te maken voor ringslangen. Voor het vervoeren van enkele in het gebied aangetroffen migrerende ringslangen is inmiddels ontheffing van de Natuurbeschermingswet aangevraagd. De ontheffingsaanvraag vindt plaats in het kader van de aanleg van de nieuwe verbindingsweg tussen Molukkenweg en Kruislaan. De ringslangen worden vervoerd naar het aangrenzende habitatgebied.” Het rapport van de universiteit geeft aan dat er 21 Rode Lijstsoorten zijn waargenomen en deze een 138 wettelijke beschermde status volgens de Ffw hebben.
138
Opvallend is dat hier weer gesproken wordt over de Ffw, terwijl in het citaat uit de Ecologische Atlas de Natuurbeschermingswet wordt genoemd.
- 118 -
6.6
Rijksweg A 73 – Zuid
Een tweetal rapporten wordt geraadpleegd: “Natuurcompensatieplan, Rijksweg A 73 – Zuid”, Hoofdrapport, ministerie van LNV, februari 2000 en “De A 73 en de natuur in 2000”, Arcadis Heidemij Advies, december 2000. 1 Schaalniveau onderzoek De aanleg van de A 73 – Zuid is een project met een sterke regionale uitstraling. Het wegtracé loopt globaal van Wessem/Maasbracht tot Venlo. De realisatie van de A 73 – Zuid schaadt de aanwezige natuurwaarden onvermijdelijk. Aangezien het behoud en herstel van natuurwaarden van groot belang is, is het noodzakelijk een natuurcompensatieplan op te stellen, gebaseerd op het Structuurschema Groene Ruimte (SGR). Hiertoe diende het rapport “Natuurcompensatieplan, Rijksweg A 73 – Zuid”. In een later stadium is nog een rapport opgesteld. Dit was in het kader van wijzigen en vaststellen van bestemmingsplannen voor de aanleg van de Rijksweg A 73 - Zuid. In het rapport worden de ecologische gegevens geactualiseerd en tevens wordt bekeken of in voldoende mate is voldaan aan de Europese en nationale wet – en regelgeving op het terrein van de soortenbescherming. Hiertoe werd het rapport “De A 73 en de natuur in 2000” opgesteld. Rapport: “Natuurcompensatieplan, Rijksweg A 73 – Zuid” In het rapport staat voornamelijk het compensatiebeleid van het SGR centraal. De soortenbescherming wordt wel kort aan de orde gesteld, maar gesteld wordt dat de natuurwaarden kwalitatief en kwantitatief in voldoende mate worden hersteld door de reeds te treffen mitigerende en compenserende maatregelen conform de uitgangspunten van het SGR. Het compensatiebeleid houdt in het kort in dat voor gebieden met een hoofdfunctie natuur, en/of bos en/of recreatie geldt dat “(...) indien één van de genoemde functies moet wijken vóór of anderszins aanwijsbare schade ondervindt van een ander aantoonbaar zwaarwegend maatschappelijk belang, waarvoor een ruimtelijke ingreep wordt toegestaan, zullen in elk geval mitigerende en, indien onvoldoende, tevens compenserende maatregelen moeten worden getroffen.” Hierbij mag voor geen 139 enkel te onderscheiden gebiedscategorie netto verlies optreden voor wat betreft areaal en kwaliteit. Om de noodzakelijke mitigerende en compenserende maatregelen te kunnen treffen, zal hiervoor in 140 de begroting van het project een raming moeten worden gemaakt. Het rapport geeft aan dat de mogelijkheid bestaat dat beschermde dier – en plantensoorten worden verstoord en een ontheffing ex art. 25 Nbw 1967 mogelijk noodzakelijk is. Voor de flora is bekeken welke plantensoorten beschermd zijn via de Natuurbeschermingswet en/of Verdrag van Bern. Voor de fauna is per diersoort bepaald of deze is beschermd via de Natuurbeschermingswet, Verdrag van Bern en de Europese Vogel – en Habitatrichtlijn. Rapport: “De A 73 en de natuur in 2000” In het onderzoek wordt vooraf uitvoerig op het beleidskader ingegaan. Zoals: Verdrag van Bern, Vogel - en Habitatrichtlijn, Natuurbeschermingswet en Flora- en faunawet, maar ook nationaal beleid (Structuurschema Groene Ruimte, soortbeschermingsplannen en Rode Lijsten) en provinciaal beleid (Provinciale Ecologische Hoofdstructuur, Provinciaal Omgevingsplan en Nota Natuur en Landschapsbeheer). Het doel en de werking worden beschreven. Een trapsgewijze opbouw is ook bij de waargenomen beschermde soorten terug te vinden, daarbij wordt aangegeven of soorten beschermd zijn volgens: • Verdrag van Bern, waarbij aangegeven of bijlage II of II van toepassing is; • Vogelrichtlijn en Vogelwet, waarbij aangegeven of bijlage I toepassing is; • Habitatrichtlijn, waarbij aangegeven of bijlage II of IV van toepassing is; • Natuurbeschermingswet (vooralsnog, gezien datum uitgevoerd ecologisch onderzoek) • Rode Lijst Tevens wordt bekeken of het nationaal en provinciaal soortbeschermingsbeleid van toepassing (waaronder Rode Lijsten) zijn.
139
Hiermee worden gebieden bedoeld met een hoofdfunctie natuur, en/of bos en/of recreatie Zie Uitwerking Compensatiebeginsel SGR, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, directie Groene Ruimte en Recreatie
140
- 119 -
Opvallend is dat ten aanzien van de Flora – en faunawet slechts opgemerkt wordt dat “in het kader van de Rijksweg A 73 – Zuid met name artikel 75 van belang is.” De ontheffingscriteria worden verder niet toegelicht. In de samenvatting van het rapport wordt alleen aangegeven: “Bij aantasting van leefgebieden en soorten vallend onder de verbodsbepalingen moet worden bezien of aan de afwijkingsmogelijkheden wordt voldaan.” 2
Gegevensonderzoek
Rapport: “Natuurcompensatieplan, Rijksweg A 73 – Zuid” Ten aanzien van de fauna wordt aangegeven dat een faunabestand van het Natuurhistorisch Genootschap Limburg is gehanteerd. Ook wordt bij de flora vooraf aangegeven welke bron is geraadpleegd, maar er ontbreekt een exacte bronvermelding. Ouderdom van de gebruikte gegevens, de periode van monitoring en de inventarisatiemethoden worden niet aangegeven. Ter illustratie: “Aan de hand van representatie vegetatieopnamen is door de provincie Limburg een florabestand opgesteld. Met behulp van dit bestand is vastgesteld welke plantensoorten door de aanleg van de Rijksweg 73 – Zuid worden vernietigd. Vervolgens is bekeken welke van al deze plantensoorten zijn beschermd via de Natuurbeschermingswet en/of de Conventie van Bern. Uit deze inventarisatie bleek dat beschermde plantensoorten door het tracé worden vernietigd.” (p.30) Hier is positief te waarderen dat een heldere conclusie wordt getrokken ten aanzien van het vernietigen van beschermde plantensoorten. Het blijft hier bij een beschrijving van de aanwezige beschermde soorten. Een specifieke beschrijving van de effecten van de ruimtelijke ingreep op de beschermde soorten ontbreekt. De effecten op de beschermde soorten zijn meegenomen in de uitwerking van het compensatiebeginsel van het SGR. Rapport: “De A 73 en de natuur in 2000” Per soortgroep wordt aangegeven welke bronnen zijn gehanteerd. Er wordt afwisselend naar databestanden en andere onderzoeksrapporten verwezen, hetzij niet altijd met een exacte bronverwijzing. In het merendeel van de gevallen wordt ook de periode van monitoring vermeld. Ter illustratie een citaat over de aanwezige plantensoorten: “De gegevens voor kaart 15, verspreidingskaart bedreigde plantensoorten, zijn afkomstig van FLORON en het Natuur Historisch Genootschap (NHG). De gegevens van FLORON betreft waarnemingen uit de periode 1990- 1999. De waarnemingen van het NHG zijn in de periode 1992 – 1998 gedaan.” of “De waarnemingen van libellen zijn allen afkomstig van Naturalis en beslaan de periode 1990- 1999. De gegevens zijn beschikbaar op het niveau van km- hokken. “ Positief is ook te waarderen dat overal 1 wordt aangegeven op welk niveau de gegevens beschikbaar zijn (bijvoorbeeld /4 of 1 km – hok) Alleen de inventarisatiemethode van de vleermuizen is in een bijlage van het rapport te achterhalen. Overige inventarisatiemethoden ontbreken. In totaal komen maar liefst 339 bedreigde soorten voor in het studiegebied, waarvan er 32 beschermd in het kader van de Habitatrichtlijn, Natuurbeschermingswet en/of nationaal en provinciaal beleid. Vooraf wordt wel duidelijk aangegeven dat inventarisaties niet voor alle soortgroepen vlakdekkend zijn uitgevoerd, omdat de meest recente gegevens niet altijd beschikbaar waren. Daarom wordt er vooraf al geconcludeerd dat in aanvulling op het rapport in het kader van de aanvragen voor de Nbw – ontheffing, per deeltraject opnieuw een actualisatie van de beschrijving van de natuurwaarden moet plaatsvinden. Helaas wordt niet vermeld voor welke soortgroepen de inventarisatie niet vlakdekkend is uitgevoerd. 3
Wijze van effectbeschrijving en de conclusies
Rapport: “Natuurcompensatieplan, Rijksweg A 73 – Zuid” Zoals reeds aangegeven, worden de effecten van de aanleg van de A 73 niet specifiek beschreven voor de beschermde soorten, maar zijn verwerkt in de uitwerking van het compensatiebeginsel van het SGR. Allereerst is beschreven welke effecten te vermijden zijn. Vervolgens welke effecten te mitigeren zijn door technische aanpassingen en welke gecompenseerd dienen te worden in de vorm van hectaren en/of beheersovereenkomsten.
- 120 -
Bij de op te treden effecten voor natuur wordt onderscheid gemaakt in een drietal niveaus: • Onder het tracé, waar vernietiging optreedt; • Langs de weg, hier kan verdroging/vernatting en geluidsbelasting optreden; • In het landschap, hier is sprake van een barrièrewerking voor dieren. De weg doorsnijdt verschillende deelleefgebieden en afzonderlijke leefgebieden raken versnipperd. Per deeltraject worden deze drie niveaus besproken en aangegeven wat daarvan het effect is op de aanwezige flora en fauna (in z’n algemeenheid). Er worden duidelijke bewoordingen gebruikt. Ter illustratie: “Het tracé vernietigt en burcht van de das ter hoogte van Belfield en de bosvegetatie ter hoogte van waterloo” of “Zonder gerichte aanpassingen wordt voor de otter de verbinding van het potentiële leefgebied aan de Aalsbeek en de Maas afgesloten”. Rapport: “De A 73 en de natuur in 2000” Gezien het doel van het rapport, actualisatie van de bestaande ecologische gegevens, wordt er slechts globaal ingegaan op de effecten van de ingreep op de beschermde soorten. Vooraf wordt dan ook gesteld dat er “een gerichte analyse van de reikwijdte van de invloeden van de tracéalternatieven meer inzicht moet geven in de mate waarin de leefgebieden daadwerkelijk beïnvloed worden en de mogelijkheden om deze effecten te mitigeren.” In tabelvorm wordt per tracéalternatief aangegeven welke beschermde soorten verstoord worden. Vervolgens wordt in een tabel een overzicht gegeven van de gevolgen van de tracéalternatieven op de leefgebieden van beschermde soorten. Daarbij worden de gevolgen gecategoriseerd in: • Geringe gevolgen; • Grote gevolgen; • Onvoldoende gegevens beschikbaar voor een definitieve beoordeling; • De soorten zijn zwervende exemplaren zonder vaste populatie in het gebied. 4 Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Er worden geen aanbevelingen in de rapporten gedaan voor het doorvertalen van het onderzoek in bijvoorbeeld het bestemmingsplan. Aangezien de aanleg van de A 73 een regionaal project betreft, krijgen ook verschillende gemeenten te maken met de gevolgen. Veelal is het noodzakelijk om de betreffende bestemmingsplannen aan te passen. Als voorbeeld is genomen de gemeente Swalmen, bestemmingsplan “Rijksweg 73 – Zuid (ontwerp)“. In de toelichting van het bestemmingsplan is een uitgebreide paragraaf “Landschap en Natuur” opgenomen. Zoals ook in het rapport “Natuurcompensatieplan, Rijksweg A 73 – Zuid” gedaan, wordt voornamelijk ingegaan op het compensatiebeleid van het SGR. De soortenbescherming komt wel even kort aan bod. Aangegeven wordt dat op grond van de Natuurbeschermingswet het verboden is beschermde diersoorten te vernietigen, verstoren, verontrusten, doden etc, maar dat van deze verboden onder “bepaalde condities” vrijstelling kan worden verleend. Hier wordt niet duidelijk welke condities worden bepaald. Dat wordt pas aan het einde van de paragraaf enigszins duidelijk. Daar wordt ook de noodzaak voor het aanvragen van een ontheffing aangegeven. De te nemen mitigerende en compenserende maatregelen zijn afkomstig van het Natuurcompensatieplan. Hier valt dus niet te achterhalen welke exact van toepassing zijn op de afzonderlijke beschermde soorten. Om aan te geven op welke manier mitigerende maatregelen in het bestemmingsplan kunnen worden opgenomen, is in bijlage 7 een voorbeeld opgenomen van de medebestemming Ecovoorzieningen, waaronder ecostroken, wildtunnels en overige onderdoorgangen kunnen worden verstaan.
- 121 -
Bijlage 7
Voorbeeld opname ecologisch onderzoek in toelichting ruimtelijke plannen
Voorbeeldopname van ecologisch onderzoek van de N 470 West in de toelichting van het streekplan ‘Zuid –Holland West”, voorlopige uitgave definitieve tekst, februari 2003, p. 55
4.5
Groenblauwe Slinger
(…) bedrijventerrein Groenendijk (tussen Zoeterwoude en Hazerswoude-Rijndijk) zal eveneens verder worden ontwikkeld. Op dit terrein moet ook ruimte komen voor bedrijven in de zwaardere milieuhindercategorieën. Het bedrijventerrein Grote Polder (Zoeterwoude-Rijndijk) zal onder andere 2 worden geïntensiveerd met 13.000 m kantoorruimte. De verbreding van de A4 ter hoogte van Leiden, Zoeterwoude en Leiderdorp is aanleiding voor het project A4/W4 (zie ook paragraaf 4.2.2). Dit project beoogt een kwaliteitsimpuls voor de omgeving van de A4, waarbij de ontwikkeling van bedrijventerreinen en woningbouwlocaties een financiële bijdrage leveren aan de verbeterde inpassing van de A4. Eén van de projecten in dit verband is de locatie Kalkhaven (Leiderdorp) aan de oostkant van de A4. Deze locatie wordt ingericht voor woningen en sportaccommodaties. De jachthaven zal daarvoor naar het noorden worden verplaatst en uitgebreid. 4.5.6
Infrastructuur en knopen
De provincie wil het openbaar vervoer in Zuid-Holland West versterken en pleit in dat verband voor aanleg van de RijnGouweLijn tussen Gouda, Alphen aan den Rijn, Leiden, Katwijk en Noordwijk. Om aanleg ruimtelijk mogelijk te maken, wordt in het gebied van de Groenblauwe Slinger ruimte gereserveerd voor het tweesporig maken van de spoorlijn tussen Leiden en Alphen aan den Rijn. In het gebied zijn haltes gepland bij de kruising met de A4 (knoop Leiden Oost) en ter hoogte van de Burgemeester Smeetsweg (Zoeterwoude-Rijndijk). Op lange termijn wordt aansluiting op de Zoetermeerlijn niet uitgesloten. Ter hoogte van Noordhove (Zoetermeer) zal daarvoor ruimte open moeten worden gehouden. De A4 zal tussen Leiden en Burgerveen worden verbreed van 2x2 naar 2x3 rijstroken. Ter hoogte van Leiderdorp wordt hierbij uitgegaan van een, ten opzichte van het eerder genomen ontwerptracébesluit, langere verdiepte ligging. In het groengebied van Midden-Delfland is doortrekking van de rijksweg A4 aan de orde. De A4 dient te worden gerealiseerd onder de strikte randvoorwaarden zoals afgesproken in het IODS. Mede op basis van dit plan wordt het tracé-MER aangevuld. Voor de A4-doorstroomroute is een procedure voor een tracé-MER gestart voor verdere verbreding van en/of ontvlechting bij het deel Hoek - Prins Clausplein. De afronding daarvan wordt eind 2002 verwacht. Met de daarvoor benodigde ruimte wordt in dit streekplan rekening gehouden. Ook voor verdubbeling van het spoor tussen Rotterdam en Den Haag wordt ruimte gereserveerd. De N470 en de N470-Zuid worden aangelegd volgens het vastgestelde tracé. Dit is conform de concrete beleidsbeslissing (cbb) zoals die is genomen in de partiële herziening van het streekplan in november 2000. Deze cbb blijft vigeren met uitzondering van de Westtak. De Raad van State heeft de cbb ten aanzien van dat gedeelte vernietigd met haar uitspraak van 11 december 2002 omdat geen toetsing had plaatsgevonden op de flora- en faunawetgeving. Deze heeft inmiddels alsnog plaatsgevonden (zie Toelichting K op volgende pagina). Het beleid blijft daarom uitgaan van de aanleg van deze verbinding. De Westtak van de N470, tussen A13 en verkeersplein Tolhek, bestaat uit de volgende elementen: - een uitgebogen tracé ter hoogte van de doorsnijding van de Zuidpolder tussen Pijnacker en Delfgauw met een ondertunneling van de Zuideindseweg; - een landschappelijke inpassing, die aansluit op of onderdeel uitmaakt van de (toekomstige) identiteit van de Zuidpolder als nieuw recreatie- en natuurgebied; - de kruising met de Hofpleinlijn uitgevoerd als tunnel. Voor de inhoud van CBB.5 ten aanzien van de Oosttak, zie paragraaf 5.1.
- 122 -
K.
Westtak N470 e
De Raad van State heeft de concrete beleidsbeslissing (cbb) inzake de N470 uit de 1 partiële herziening (november 2000) van het streekplan Zuid-Holland West uit 1996 in beroep vernietigd wat betreft de Westtak met haar uitspraak van 11 december 2002. Reden voor dit besluit is dat er geen toetsing heeft plaatsgevonden op de flora- en faunawetgeving. De cbb uit de partiële herziening N470 is als CBB.6 in het ontwerpstreekplan ongewijzigd overgenomen. Het besluit van de Raad van State heeft ertoe geleid dat alleen het gedeelte van de cbb ten aanzien van de Oosttak kan blijven vigeren. Het gedeelte van de cbb ten aanzien van de Westtak is als beleidsinzet opgenomen in de Beschrijving van het streekplan in paragraaf 4.5.6. Op basis van het verkeerskundige onderzoek, onderdeel van de MER N470, blijkt dat de aanleg van deze verbinding noodzakelijk en urgent is voor Pijnacker, Berkel en Rodenrijs en de VINEX-locaties in dit gebied. Ten aanzien van de Westtak is het noodzakelijk dat de voorgenomen ruimtelijke besluiten ten behoeve van de aanleg eerst getoetst worden aan de Flora- en Faunawet 2002. De provincie heeft onderzoeksbureau Alterra gevraagd deze flora- en faunatoets voor de Westtak uit te voeren. Het natuuronderzoek heeft uitgewezen dat het gebied waar de N470 doorheen loopt en gebieden in de omgeving niet door de Nederlandse overheid zijn aangewezen als Speciale Beschermingszone of Beschermd Staatsnatuurmonument. Bovendien komen de betreffende soorten of habitats waarvoor een gebiedsbeschermende aanwijzing aan de orde zou kunnen komen niet of niet in zodanige dichtheden voor dat voldaan wordt aan de gestelde criteria voor aanwijzing. Uit de onderzoeksresultaten en uit bestaande tellingen komt naar voren dat er wel beschermde soorten in het gebied voorkomen waarvoor extra aandacht nodig is. De aanwezigheid van deze soorten noodzaakt tot de zogenaamde flora- en faunatoets: a. de afweging of er sprake is van een zwaarwegend openbaar belang, b. of er alternatieven voorhanden zijn en c. tot slot de vraag of er al dan niet afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van beschermde soorten. Uit de resultaten van het Alterra-onderzoek blijkt dat de Westtak voldoet aan de criteria voor het verkrijgen van een ontheffing voor beschermde soorten. In de MER N470 is aangetoond dat de aanleg van de N470-West noodzakelijk is uit oogpunt van betere bereikbaarheid van het gebied en verkeersveiligheid. In de MER N470 zijn de alternatieven onderzocht en afgewogen. ad c. Ten slotte blijkt uit het Alterra-onderzoek dat ook de gunstige staat van instandhouding van in het gebied aanwezige beschermde soorten niet wordt bedreigd. Ten aanzien van de natuurcompensatie voor de N470 was reeds in de partiële streekplanherziening N470 vastgelegd, dat hiervoor voldoende gronden en gelden beschikbaar gesteld zullen worden in het kader van het project de Groenblauwe Slinger. Omdat Alterra concludeert dat voldaan wordt aan alle criteria voor het verkrijgen van een ontheffing voor beschermde soorten, gaat de provincie er in redelijkheid van uit dat ontheffing verkregen zal worden. Daarmee acht de provincie het ook verantwoord de inzet te blijven richten op de aanleg van de Westtak, tussen A13 en Verkeersplein Tolhek bestaande uit de volgende elementen: - een uitgebogen tracé ter hoogte van de doorsnijding van de Zuidpolder tussen Pijnacker en Delfgauw met een ondertunneling van de Zuideindseweg; - een landschappelijke inpassing, die aansluit op of onderdeel uitmaakt van de (toekomstige) identiteit van de Zuidpolder als nieuw recreatie- en natuurgebied; - de kruising met de Hofpleinlijn uitgevoerd als tunnel. Voor de daadwerkelijke aanleg van de Westtak is een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet noodzakelijk. Deze zal in 2003 aangevraagd worden.
- 123 -
Voorbeeld planvoorschrift medebestemming Ecovoorzieningen afkomstig uit het bestemmingsplan “Rijksweg 73 – Zuid” (ontwerp), bij besluit van de gemeenteraad 22 maart 2001, gemeente Swalmen.
- 124 -
Bijlage 8 1
Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep
Schaalniveau onderzoek
Te hanteren wet – en regelgeving Gezien de scheiding tussen “extra” en “gewone” beschermde soorten, dienen de volgende wet – en regelgeving gehanteerd te worden: • Vogelrichtlijn. Alle van nature in het wild levende vogels vallen onder “extra” beschermde soorten; • Habitatrichtlijn, waarbij aangegeven of IV van toepassing is. Soorten uit deze bijlage vallen onder “extra” beschermde soorten; • Flora – en faunawet; • Rode Lijsten. Opmerkingen: − Voor een overzicht van de aangewezen beschermde soorten, wordt verwezen naar: Bijlage 2 Overzicht huidige aangewezen beschermde inheemse soorten dier- en plantensoorten in het kader van de Flora- en faunawet. − Het Verdrag van Bern kan wel worden meegenomen, maar het aantal soorten dat alleen volgens het Verdrag wordt beschermd, is beperkt. Het merendeel van de soorten dat beschermd is volgens het Verdrag van Bern, is tevens beschermd volgens de Europese en Nationale wet – en regelgeving. − Het is wel raadzaam om Rode Lijstsoorten te vermelden. Zoals reeds opgemerkt, kan (en moet) zodoende in een later stadium het bevoegd gezag de Rode Lijstsoorten in hun besluitvorming betrekken. Zie 3.2.1 Schaalniveau onderzoek voor argumentatie opname Rode Lijstsoorten. − In de toekomst zal een groot aantal soorten onder een algemene vrijstelling vallen, zie 2.3.3.1 Ontwerp – AMvB: algemene vrijstelling − Ook zal nog een aantal soorten als “extra” beschermd worden aangewezen, zie 2.3.3.2 Ontwerp – AMvB: vaststelling lijsten bedreigde soorten − Indien het gaat om een plangebied in of in de nabijheid van een natuurgebied, is het tevens relevant om aan te geven of de gebiedsbescherming van toepassing is. Voor wat betreft de speciale beschermingszones in het kader van de Vogel – en Habitatrichtlijn dient bij de Vogelrichtlijn te worden aangegeven of bijlage I van en bij de Habitatrichtlijn bijlage I en II van toepassing zijn; Daarnaast is het van belang om na te gaan of er sprake is van aangewezen natuurmonumenten in het kader van de Natuurbeschermingswet. Aandachtspunten inleidende bepalingen bij te hanteren wet – en regelgeving • •
2
Het is raadzaam om een juridisch kader op te nemen, waar in ieder geval kort wordt ingegaan op het doel en de werking van de Flora – en faunawet, in het bijzonder bij ontheffingverlening ex artikel 75 Ffw. Het kan het verstandig zijn ook de Vogel – en Habitatrichtlijn te bespreken indien gebiedsbescherming mede een rol speelt. Uit het juridische kader moet duidelijk worden waaraan de soorten in het rapport worden getoetst. Immers, de ontheffingscriteria vormen een essentiële kapstok voor het ecologische rapport. Bij een weergave van alleen de, immers niet nader gedefinieerde, ontheffingscriteria hoeft het niet te blijven. Het is 141 aan te bevelen om, zolang er nog geen definitieve circulaire is uitgebracht, de toelichting van de Europese Commissie bij de Habitatrichtlijn geeft en de reeds bestaande jurisprudentie, te gebruiken. Te denken valt aan begrippen als “gunstige staat van instandhouding” en “geen andere bevredigende oplossing”.
Gegevensonderzoek
Informatieverzameling kan het beste als volgt plaatsvinden: 1. Bestaande informatie Het is raadzaam zo snel mogelijk te beginnen met het verzamelen van bestaande gegevens. Het Natuurloket is een website, welke een eerste indruk geeft van de aanwezige beschermde soorten in het betreffende plangebied en van de mate waarin het plangebied al is onderzocht. Het Natuurloket is een initiatief van het Ministerie van LNV en verschillende Particuliere Gegevensbeherende Organisaties (PGO’s). Gedetailleerde gegevens kunnen tegen betaling bij de PGO’s worden opgevraagd. PGO’s die veelal worden geraadpleegd en ook door de rechter worden geaccepteerd: • Vereniging Onderzoek Flora en Fauna (VOFF) omvat gegevens over: − Flora: stichting Floristisch Onderzoek Nederland (FLORON); − Zoogdieren: Vereniging voor Zoogdierkunde en Zoogdierbescherming (VZZ); − Vogel: Samenwerkende Organisaties Vogelonderzoek Nederland (SOVON); − Vissen, amfibieën en reptielen: Reptielen, Amfibieën en Vissen Onderzoek Nederland (RAVON) en; − Dagvlinders en libellen: Vlinderstichting. • Daarnaast kan een beroep gedaan worden op het onderzoeksbureau Alterra, verbonden aan de universiteit van Wageningen; • Indien beschikbaar, zijn provinciale gegevensbestanden ook waardevol om te raadplegen. 2. Veldbezoek Voor een goede interpretatie van de gegevens, is veldbezoek altijd noodzakelijk. 3. Veldonderzoek Wanneer onvoldoende informatie beschikbaar is, dient veldonderzoek te worden gepleegd. Veldonderzoek is seizoensgebonden en is specialistisch werk. De inventarisatiemethoden moeten afgestemd zijn op de leefwijze van de te onderzoeken soorten. Een aantal PGO’s hebben hiervoor inventarisatiemethoden opgesteld. Immers, de verschillende soorten kennen ieder een eigen methode van inventariseren (zie bijlage 6.1). Een veldonderzoek kan een jaar in beslag nemen. Indien dit tot ernstige vertraging leidt bij de voortgang van het plan of project, kan er voor worden gekozen om in plaats van veldonderzoek, alleen verspreidingsgegevens van beschermde soorten in de omgeving op de locatie toe te passen. Echter, de kans dat deze interpretatie geen recht doet aan de feitelijke situatie blijft aanwezig. Dit kan leiden tot bezwaren en daardoor tot rechterlijke procedures wegens onvolledig onderzoek en dus tot risico’s in de voortgang van het plan of project. Het dient dus de voorkeur om veldonderzoek te plegen. Aandachtspunten bij gegevensonderzoek •
•
• • 141
Geef telkens duidelijk aan of de inventarisatie adequaat en representatief is. Indien het onvolledig is, moeten deze leemtes aangevuld worden met kennis van experts of nader onderzoek. Natuurlijk blijft altijd de mogelijkheid bestaan dat tijdens bouwwerkzaamheden beschermde soorten voorkomen, die eerder niet waren gesignaleerd. Indien uit zorgvuldig onderzoek vooraf is gebleken dat de soort niet van nature op de locatie voor komt, kan deze 142 verplaatst worden en daarna van de locatie geweerd worden. Vermeld de gehanteerde onderzoeksmethode per soort, de periode van monitoring en de ouderdom van de gebruikte gegevens. Ten aanzien van de periode van monitoring en de ouderdom van de gegevens het volgende: 143 Het Ministerie van LNV geeft in een brochure aan dat “gegevens ouder dan 10 jaar minder bruikbaar zijn”. In de praktijk is het uiterst moeilijk dan wel onmogelijk om een richtlijn te geven voor de toegestane ouderdom van de ecologische gegevens. Immers, uit de interviews met de regiodirecties van LNV blijkt dat dit geheel afhankelijk is van de betreffende soort en van de mate van bedreiging. Naarmate de bedreiging voor de soort groter is (bijlage IV Habitatrichtlijn) moeten de gegevens ook actueler zijn. De periode waarin monitoring plaatsvindt, varieert sterk. Gebruik duidelijke bewoordingen wat betreft de aan - of afwezigheid van soorten. Vermijd vage bewoordingen als “naar alle waarschijnlijkheid” of “mogelijk aanwezig”. Indien veel bronnen worden gebruikt, is het voor de controleerbaarheid en overzichtelijkheid raadzaam om de bronnen vooraf te nummeren. Hierdoor is het mogelijk consequent bronverwijzingen op te nemen.
Publicatie “Beheer van Natura 2000 gebieden”, Europese Commissie, 2000 In de ontheffingsaanvraag kan rekening gehouden worden met een ontheffing voor het verplaatsen van beschermde soorten 143 Brochure “Ondernemen en Flora- en faunawet”, Ministerie van LNV, versie 1.0, januari 2003 142
3
Wijze van effectbeschrijving en conclusies
Wijze van (effect)beschrijving Om de effecten te kunnen beschrijven, dient eerst de vraag te worden gesteld of de voorgenomen handelingen in strijd zijn met de verbodsbepalingen van de Flora – en faunawet, relevant bij een ruimtelijke ingreep. Indien overtreding plaatsvindt, moet worden vermeld welke verbodsbepalingen overtreden worden. Vervolgens moeten de effecten van de ruimtelijke ingreep op de betreffende soorten worden beschreven. Bij de beschrijving van de effecten is het raadzaam om aan te geven of het gaat om: habitatvernietiging, versnippering, sterfte en verstoring. De effecten kunnen categoriseerd worden van zeer klein tot groot effect. Bij het beoordelen van de impact op de beschermde soorten dient tevens onderscheid gemaakt te worden tussen de aanlegfase en de gebruiksfase. In de aanlegfase treedt veelal verstoring op door bouwactiviteiten. Te denken valt tijdelijke verstoring door geluid. Verstoring in de gebruiksfase heeft een permanent karakter. In deze fase is de kans groter dat er blijvende negatieve effecten op de beschermde soorten optreden. Conclusies effectbeschrijving Bij het weergeven van de conclusies dient te worden ingegaan op de ontheffingscriteria zowel voor de “extra” beschermde soorten als de “gewone” beschermde soorten van de Flora –en faunawet. Daarbij is voor het ecologisch onderzoek in het bijzonder het criterium “geen afbreuk aan de gunstige staat 144 van instandhouding” van belang. Allereerst dient geconcludeerd te worden of de gunstige staat van instandhouding van de soort in het geding komt. Voor de “extra” beschermde soorten geldt er een andere uitleg van het criterium dan voor “gewone” beschermde soorten. Zie Bijlage 4 Leidraad Flora –en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep, Toelichting deel 1 en 2. Indien blijkt dat er afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding dan dienen er maatregelen genomen te worden om deze afbreuk ongedaan te maken. Dit kan door compenserende, maar ook door mitigerende maatregelen. Het is noodzakelijk om te onderzoeken welke mitigerende dan wel compenserende maatregelen genomen moeten worden en deze ook te vermelden in het ecologische rapport. Voor opvattingen van het Ministerie van LNV over de inzet van en eisen aan compensatie en mitigatie, zie 3.1.2 Ontheffingscriteria ex artikel 75 lid 4 en 5 Flora – en faunawet. Let op! Indien compensatie noodzakelijk is, dient deze gerealiseerd te zijn en te functioneren op het moment dat verstoring van het oorspronkelijke gebied plaatsvindt. Aandachtspunten wijze van weergave effectbeschrijving en conclusies • • • •
4
De effecten kunnen zowel tekstueel als in tabelvorm worden weergegeven. Tabellen kunnen een ondersteunende functie vervullen. Door het gebruik van tabellen kan in één opslag bijvoorbeeld duidelijk gemaakt worden: om welke soorten het gaat, wat het beschermingsregime is en wat de effecten zijn. In de tekst kan een nadere toelichting op de tabel worden gegeven; Verwoord conclusies duidelijk. Vermijd vage bewoordingen. Vermeld of aan de ontheffingscriteria zowel voor de “extra” als de “gewone” beschermde soorten wordt voldaan en of er redelijkerwijs er van uit mag worden gegaan dat de ontheffing voor de betreffende beschermde soorten zal worden verleend. Tevens is het raadzaam om zowel een tabel op te nemen van de effecten zonder compenserende/mitigerende maatregelen en een tabel waarin de effecten van voorgestelde compenserende/mitigerende maatregelen zijn verwerkt; Rangschik in het ecologisch rapport de verschillende compenserende/mitigerende maatregelen. Vermeld of een maatregel in de toelichting, in de planvoorschriften en/of op de plankaart moet worden verwerkt. Te denken valt bijvoorbeeld aan ecologische zone welke noodzakelijk is voor het voortbestaan van bepaalde soorten. Een ecologische zone dient zowel in de planvoorschriften als op de plankaart te worden aangeduid. Immers, een 145 goede afstemming van het ecologische kader met het planologische en juridische kader is erg belangrijk. Op die manier wordt een daadwerkelijke realisatie bewerkstelligd. In de toelichting kunnen maatregelen zoals de wijze van beplanting en het aanbrengen van kastjes voor vleermuizen worden opgenomen.
Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen
Aandachtspunt doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen •
NB.
Het is belangrijk de uitkomsten van het ecologisch onderzoek in het ruimtelijke plan te vermelden. Zodoende kan worden aangegeven dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening zorgvuldig en volledig onderzoek heeft plaatsgevonden, ook naar de belangen van voorkomende beschermde soorten. Eventuele bezwaren hierover tegen het plan kunnen hierdoor eerder worden weerlegd. Er is geen richtlijn in de mate van gedetailleerdheid wat betreft de weergave van de resultaten van het ecologisch onderzoek in een ruimtelijk plan. Aanbevolen wordt te vermelden in de toelichting: − Het juridische kader van de Flora – en faunawet. Geef kort het doel van de Flora – en faunawet, de werking ten aanzien van ontheffingverlening bij ruimtelijke ingrepen (art. 75 Flora – en faunawet) en de rechtsgevolgen weer. − Vermeld of in het plangebied “extra” dan wel “gewone” beschermde soorten voorkomen. Om aan te geven om welke soorten het gaat, kan worden verwezen naar het ecologische rapport, welke separaat of als bijlage aan het plan kan worden toegevoegd; − Geef ook aan of de inventarisaties van de soorten adequaat en representatief zijn; − Neem een korte beschrijving op van de effecten. Geef vervolgens aan (in de vorm van conclusies) of aan de ontheffingscriteria wordt voldaan, zoals weergegeven in het juridische kader. Vermeld ook welke mitigerende dan wel compenserende maatregelen noodzakelijk zijn; − Geef in de eindconclusie aan of het te verwachten valt dat de ontheffing “redelijkerwijs” zal worden verleend. Het kan mogelijk zijn dat de ontheffing reeds is afgegeven. Dit dient dan tevens in de toelichting worden opgenomen. Voor bijvoorbeeld het streekplan (uitgezonderd concrete beleidsbeslissingen) en structuurplan (dus niet - juridisch bindende plannen of planonderdelen) is het raadzaam om de aanwezigheid van kerngebieden van beschermde soorten aan te geven. De aanwezigheid van deze gebieden dient te worden betrokken bij de afweging over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling in het gebied en de (on)mogelijkheden bij de uitwerking van de gewenste ontwikkelingen in “lagere plannen”.
144
Overigens is het raadzaam ecologische advies in te winnen bij het vinden alternatieve locaties voor voorgenomen ingreep (ten aanzien van het criterium “geen andere bevredigende oplossing”). 145 Een financiële veiligstelling is eveneens belangrijk.
- 126 -
