MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ
Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Obor Evropská studia
Koncept víceúrovňového vládnutí v zahraniční politice Evropské unie a Kanady: komparativní perspektiva Magisterská práce
Iva Šašinková
Vedoucí práce:
doc. PhDr. Vít Hloušek, PhD.
UČO:
220226
Obor:
EVS
Rok imatrikulace:
2006
Brno, 2012
Prohlášení Prohlašuji, že jsem magisterskou práci na téma Koncept víceúrovňového vládnutí v zahraniční politice Evropské unie a Kanady: komparativní perspektiva vypracovala samostatně a v seznamu literatury uvedla všechny použité literární a internetové zdroje. V Brně, 4. 5. 2012
_____________________________ Iva Šašinková
Poděkování Touto formou bych ráda poděkovala doc. PhDr. Vítu Hlouškovi, Ph.D. za jeho vstřícnost, podporu, cenné rady a připomínky, které mi během psaní předkládané práce poskytl.
OBSAH
1 ÚVOD ........................................................................................................................................................... 5 2 VYMEZENÍ VÝZKUMU A JEHO LIMITY ............................................................................................... 9 3 KONCEPT VÍCEÚROVŇOVÉHO VLÁDNUTÍ ................................................................................... 12 3.1 ZNAKY VÍCEÚROVŇOVÉHO VLÁDNUTÍ ............................................................................................................... 13 3.1.1 Rozptýlení kompetencí .............................................................................................................................. 14 3.1.2 Nehierarchizovaný institucionální design ........................................................................................ 15 3.1.3 Konsensus jako hlavní metoda rozhodování .................................................................................... 15 3.2 TYPOLOGIE VÍCEÚROVŇOVÉHO VLÁDNUTÍ PODLE LIESBET HOOGHE A GARYHO MARKSE .................... 16 3.3 LIMITY VÍCEÚROVŇOVÉHO VLÁDNUTÍ .............................................................................................................. 17 4 ZAHRANIČNÍ POLITIKA KANADSKÉ FEDERACE ......................................................................... 19 4.1 VÝVOJ A POVAHA KANADSKÉ ZAHRANIČNÍ POLITIKY ..................................................................................... 19 4.2 SOUČASNÝ INSTITUCIONÁLNÍ RÁMEC KANADSKÉ ZAHRANIČNÍ POLITIKY .................................................. 20 4.2.1 Zahraničněpolitický aparát Kanady .................................................................................................... 22 4.3 IDENTIFIKACE NÁSTROJŮ A POLITICKÝCH PROCESŮ V ZAHRANIČNÍ POLITICE KANADY .......................... 24 4.3.1 Nástroje ............................................................................................................................................................ 25 4.3.2 Aktéři a politické procesy ......................................................................................................................... 25 4.4 APLIKACE KONCEPTU VÍCEÚROVŇOVÉHO VLÁDNUTÍ .................................................................................... 28 4.4.1 Rozptýlení kompetencí .............................................................................................................................. 28 4.4.2 Nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální rozhodování ............................. 28 4.4.3 Kanadská federace jako Typ I víceúrovňového vládnutí ............................................................ 30 4.5 PARADIPLOMATICKÁ IDENTITA KANADSKÝCH PROVINCIÍ ............................................................................ 31 4.5.1 Případ provincie Québec ........................................................................................................................... 32 4.6 DÍLČÍ ZÁVĚR .......................................................................................................................................................... 34 5 ZAHRANIČNÍ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE ..................................................................................... 35 5.1 VÝVOJ A POVAHA ZAHRANIČNÍ POLITIKY EVROPSKÉ UNIE ............................................................................ 35 5.2 ARCHITEKTURA SZBP EU PODLE LISABONSKÉ SMLOUVY ........................................................................... 37 5.2.1 Trojvrstevné předsednictví ...................................................................................................................... 38 5.2.2 Další aktéři ...................................................................................................................................................... 41 5.3 IDENTIFIKACE NÁSTROJŮ A POLITICKÝCH PROCESŮ V ZAHRANIČNÍ POLITICE EU ................................... 42 5.3.1 Nástroje ............................................................................................................................................................ 43
5.3.2 Aktéři a politické procesy ......................................................................................................................... 44 5.4 APLIKACE KONCEPTU VÍCEÚROVŇOVÉHO VLÁDNUTÍ .................................................................................... 48 5.4.1 Rozptýlení kompetencí .............................................................................................................................. 48 5.4.2 Nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální rozhodování ............................. 50 5.4.3 Klasifikace Evropské unie podle typologie Liesbet Hooghe a Garyho Markse .................. 52 5.5 DÍLČÍ ZÁVĚR .......................................................................................................................................................... 53 6 KOMPARACE A ZHODNOCENÍ .......................................................................................................... 54 7 ZÁVĚR ...................................................................................................................................................... 58 8 PRAMENY A LITERATURA ................................................................................................................. 59 9 PŘÍLOHY .................................................................................................................................................. 68
Seznam použitých zkratek CETA
Comprehensive Economic and Trade Agreement (Všeobecná ekonomická a obchodní dohoda mezi Kanadou a EU)
CoR
Committee of the Regions (Výbor regionů)
COREPER
Comité des représentants permanents (Výbor stálých zástupců)
CUSTA
Canada – United States Free Trade Agreement (Kanadsko-americká dohoda o volném obchodu)
DFAIT
Department of Foreign Affairs and International Trade (Ministerstvo zahraničních věcí a mezinárodního obchodu)
EBOP
Evropská bezpečnostní a obranná politika
EEAS
European External Action Service (Evropská služba pro vnější činnost)
EK
Evropská komise
EOS
Evropské obranné společenství
EP
Evropský parlament
EPS
Evropská politická spolupráce
ES
Evropská společenství
EU
Evropská unie
FAC
Foreign Affairs Council (Rada pro zahraniční záležitosti)
ICBL
International Campaign to Ban Landmines (Mezinárodní kampaň pro zákaz pozemních min)
JEA
Jednotný evropský akt
MLG
Multi-level governance (Víceúrovňové vládnutí)
NAFTA
North American Free Trade Agreement (Severoamerická dohoda o volném obchodu)
NGO
Non-governmental organization (Nevládní organizace)
PSC
Political and Security Committee (Politický a bezpečnostní výbor)
SEU
Smlouva o Evropské unii
SFEU
Smlouva o fungování Evropské unie
SZBP
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
1 Úvod Oblast zahraniční politiky byla tradičně považována za doménu centrální vlády, která souhrnně reprezentovala kolektivní zájmy státu v citlivých oblastech vysoké politiky, jako je diplomacie, obrana a národní bezpečnost. Vývoj v posledních několika dekádách však ukazuje, že i v této oblasti dochází k přenosu pravomocí z ústřední vlády na subjednotky a k diferenciaci aktérů zapojených do výkonu zahraniční politiky. Národní státy už nejsou výhradními tvůrci mezinárodní politiky a diplomacie, subnárodní jednotky (regiony, kantony, provincie, spolkové země) disponují pravomocemi, které jim umožňují realizovat vlastní zahraniční vztahy nezávisle na centrální vládě. Tato nová forma víceúrovňového vládnutí založená právě na přerozdělení kompetencí a decentralizaci autority se stala předmětem výzkumu na konci osmdesátých let minulého století zejména v souvislosti s evropským integračním procesem pohlcujícím stále větší počet politických sektorů. Víceúrovňovou strukturu vládnutí je však kromě Evropské unie možné identifikovat v řadě jiných případů, zejména ve federativních či konfederativních státních útvarech. Diplomová práce se bude zabývat aplikací konceptu víceúrovňového vládnutí na oblast zahraniční politiky Evropské unie a Kanadské federace. V obou zvolených systémech dochází ke spolupráci všech vládních úrovní stejně jako k překrývání některých pravomocí. V Evropské unii je patrný trend přesunu kompetencí z regionální či státní úrovně na úroveň nadnárodní. V Kanadě sledujeme opačný směr převodu pravomocí z centra na provincie. Proces aktivní decentralizace zde byl probuzen po druhé světové válce, i když federalismus je ukotven již v kanadské ústavě jako základní stavební kámen nutný pro zachování a rozvoj základních lidských práv a svobod v multikulturní společnosti. Problematika víceúrovňového vládnutí se stala středem zájmu politologických věd a mezinárodních vztahů na přelomu osmdesátých a devadesátých let minulého století, přičemž základní rámec konceptu byl poté doplňován a rozšiřován. Spíše než důslednou teoretizací se však autoři pojmu víceúrovňového vládnutí zabývali jeho aplikací v praktické rovině. Z toho důvodu se v literatuře operuje pouze s jednou kategorizací víceúrovňového vládnutí, a to klasifikací Typ I a Typ II, jejíž tvůrci jsou Liesbet Hooghe a Gary Marks. Teoretická část práce tedy bude vycházet zejména z díla těchto autorů o víceúrovňovém vládnutí a z interpretace evropského modelu víceúrovňového vládnutí, který představili Ian Bache a Mathew V. Flinders. I přes narůstající objem literatury zabývající se fenoménem víceúrovňového vládnutí v posledních letech však někteří autoři pokazují na hlavní nedostatky současného výzkumu. André Lecours (2007) vidí slabé stránky v kladení důrazu
5
na teoretickou rovinu a paralelním uvádění samostatných případových studií bez logického propojení. Dále bude čerpáno z publikací Christophera Hilla a Michaela Smithe, které se zabývají teoretickým rámcem a dopadem nového institucionálního nastavení vnějších vztahů Evropské unie. V neposlední řadě také ze sborníku odborných textů o zahraniční politice substátních jednotek editovaných Hansem Michelmannem a řady relevantních článků dostupných z databáze JSTOR. Část práce zabývající se vnějšími vztahy Kanadské federace bude přednostně vycházet z monografie Kima Nossala, Stéphane Roussela a Stéphane Paquina, odborníků na kanadskou zahraniční politiku, kteří působili či působí ve výzkumných institutech a poradních orgánech kanadské federální vlády. Vedle sekundárních zdrojů budou v teoretické i analytické části práce využívány zdroje primární, tedy ústavní zákony Kanadské federace, primární i sekundární právo EU, analýzy, position papery, zprávy a další dokumenty vydané evropskými institucemi a kanadskými výzkumnými centry, a v neposlední řadě také konference zabývající se problematikou vnějších vztahů Evropské unie. Předkládaná práce vedle sebe staví dva systémy, které jsou spíše ojedinělými subjekty vzájemné komparace, nicméně při zvolení vhodných komparačních kritérií a klasifikace se otevírá nová perspektiva nahlížení na problematiku zahraniční politiky Evropské unie. Postavení jednotlivých kanadských provincií disponujících různými kompetencemi v zahraničních záležitostech je zajímavou analogií k roli členských států v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Evropské unie (SZBP EU). Provincie i členské státy jsou heterogenní jednotky s variabilními zdroji, schopnostmi i preferencemi, což determinuje také jejich různorodé zájmy v zahraničních vztazích. V obou systémech se opakuje model, kdy silné členské státy a velké provincie, které jsou nebo by mohly být nezávislé na centrální autoritě, výrazněji prosazují svoji vlastní cestu. Jsou tedy méně konformní s nadnárodní integrací v případě evropské SZBP či s federální kanadskou zahraniční politikou. Uvedené skutečnosti
spolu
s obdobnými
zahraničněpolitickými
prioritami,
srovnatelným
mezinárodněpolitickým rozsahem a zaměřením, které řadí Evropskou unii i Kanadu do kategorie middle power stejně jako preference nástrojů soft power před hard power činí ze zvolených systémů atraktivní objekty komparace. Kanadská federace je parlamentní konstituční monarchie sestávající z deseti provincií1 a tří teritorií2. Mezi jednotlivými provinciemi jsou obrovské rozdíly co se týče počtu 1
Alberta, British Columbia, Manitoba, New Brunswick, Newfoundland a Labrador, Nova Scotia, Ontario, Prince Edward Island, Québec, Saskatchewan (Lecours 2007: 72). 2 Severozápadní teritoria, Nanavut, Yukon (Lecours 2007: 72).
6
obyvatel3 i ekonomické síly4, což se promítá do nerovnoměrného mezinárodněpolitického zapojení jednotlivých provincií. (Lecours 2007: 72) Kanadská federace představuje komplexní státní útvar, ve kterém je rozdělení pravomocí mezi federální vládu a jednotlivé provincie podmíněno rozdělením společnosti na anglofonní5 a frankofonní6 část. Anglicko – francouzská kulturní a jazyková štěpná linie je typickým znakem této rozlehlé země, která je oficiálně bilinguální od roku 1969. (Griffiths 2007: 119) Z právního hlediska představuje Kanada symetrickou federaci, jejíž minoritní část obyvatelstva je však koncentrována pouze v jedné provincii, v Québecu. Situace se velmi zkomplikovala v padesátých letech minulého století, kdy došlo ke vzedmutí vlny quebeckého nacionalismu s požadavky na uznání zvláštní společnosti, kterým bylo pod hrozbou odtržení této frankofonní provincie7 v polovině devadesátých let nakonec vyhověno a obyvatelé Québecu tak získali výjimečné postavení tzv. distinct society8. (Burgess, Gagnon 2003: 204) Přes to, že byla Kanada založena v roce 1867 jako centralizovaná federace se všemi klíčovými pravomocemi soustředěnými v Ottawě, postupem času se proměnila v decentralizovaný státní útvar. K tomu došlo zejména vlivem působení následujících faktorů. Za prvé, právní interpretace rozdělení moci významně zvýhodňovala provinciální vlády před vládou federální. Centrální instituce, za druhé, nebyly schopné adekvátní reprezentace kanadské regionální diverzity, a zejména silnější provincie, Ontario a Québec, se těšily velké občanské podpoře v případě prosazování provinčních zájmů. A za třetí, poválečný vzrůst nacionalismu v Québecu zásadním způsobem přispěl k procesu decentralizace, ze kterého v současnosti těží všechny provincie. (Griffiths 2002: 108) Evropská unie je specifickým mezinárodním aktérem, jednou ze světových ekonomických supervelmocí a současně také hráčem s rostoucím významem v mezinárodní diplomacii. Uplatňování vlivu v této oblasti je však významným způsobem ztěžováno následujícími skutečnostmi. Evropská unie na jednu stranu dotváří globální arénu a je její 3
Nejlidnatější provincie jsou: Ontario (12,1 mil. z celkového počtu 32, 5 mil. obyvatel), Québec (7,55 mil. obyvatel), Alberta (3,29 mil. obyvatel). Opačný extrém tvoří skupina nejméně osídlených provincií: Prince Edward Island, New Brunswick, Newfoundland a Labrador (dohromady 1,37 mil. obyvatel). (Griffiths 2007: 119) 4 Alberta (díky svým nalezištím ropy) a Ontario (se silnou průmyslovou základnou) jsou dvě nejbohatší provincie, následuje Saskatchewan a British Columbia. (Lecours 2007: 76) 5 76% obyvatelstva. (Lecours 2007: 72) 6 24% obyvatelstva. (Lecours 2007: 72) 7 V roce 1997 Kanadský nejvyšší soud rozhodl, že Québec nedisponuje právem na jednostranné vyhlášení nezávislosti. (Donaghy, Carter 2006: 133) 8 Výjimečná pozice frankofonních obyvatel Quebécu pramení především z následujících skutečností. V první řadě je to kanadský federalismus, který dává všem provinciím vysokou míru nezávislosti, dále quebecký „tradiční vzdor“, dvojjazyčnost a silné postavení římskokatolické církve na rozdíl od ostatních protestantských provincií. (Burgess, Gagnon 2003: 204)
7
plnohodnotnou součástí, na druhou stranu je však sama o sobě vlastním mezinárodním subsystémem. To představuje dvojitou výzvu pro zajištění koordinace širokého spektra aktérů a jejich vztahů prostřednictvím interního i externího vládnutí. (Peters, Wagner 2011: 41) Vzájemné působení Evropské unie a mezinárodního systému je jedním z velkých témat mezinárodních vztahů. Pro současnou strukturu a rozhodovací procesy v rámci Evropské unie jako jedinečné politické entity je typická komplementarita funkcí, překrývání pravomocí a kombinace nadnárodního a mezivládního modelu vyjednávání. Poslední revize evropského práva rozšiřuje sféru rozhodování kvalifikovanou většinou, nicméně v citlivých oblastech high policy zachovává jednomyslnost. Paralelně s rozrůstáním Evropské unie ve významu geografickém i tematickém roste poptávka po jednotném zahraničněpolitickém diskursu EU. (Hill, Smith 2011: 4 – 6) Co se týká struktury předkládané práce, po všeobecném uvedení do problematiky a představení
výzkumu
a
metod
bude
následovat
teoretické
vymezení
konceptu
víceúrovňového vládnutí. A to včetně jeho typologie, klasifikace a stanovení souboru hlavních znaků odlišujících víceúrovňové vládnutí od státocentrických přístupů. Další kapitoly se budou detailně zabývat komparovanými subjekty, a to jak po stránce vnitropolitického
nastavení,
tak
po
stránce
působení
v mezinárodním
prostředí.
Za charakteristiky relevantní k dané problematice se považuje základní institucionální rámec obou útvarů; rozsah pravomocí federální roviny, respektive roviny EU a vlád jednotlivých subjednotek. Dále budou uvedeny charakteristiky regionálního a globálního rozměru, jako například role a míra integrace v mezinárodním prostředí, rozsah a povaha zahraničních či přeshraničních aktivit. Po základním rámci budou analyzovány hlavní znaky, nástroje a aktéři zapojení do procesu utváření zahraniční politiky ve zkoumaných oblastech. Deskriptivní část práce přejde do části analytické prostřednictvím aplikace konceptu víceúrovňového vládnutí na zkoumané systémy. Zvolené subjekty budou taktéž klasifikovány podle typologie systémů víceúrovňového vládnutí Liesbet Hooghe a Garyho Markse. Pro zachování celkové koherence bude tento princip aplikován nejdříve na zahraniční politiku Kanady a poté na vnější vztahy Evropské unie. Na závěr bude provedena synchronní komparace zkoumaných systémů.
8
2 Vymezení výzkumu a jeho limity Teoretickým zakotvením výzkumu oblasti zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie bude koncept víceúrovňového vládnutí, který vysvětluje jak vertikální, tak horizontální9 rozptýlení státní moci. Potřeba nového konceptu reflektujícího více úrovní i více druhů aktérů podílejících se na moci byla vyvolána jednak měnící se povahou národního státu, který se vyznačuje vysokou fragmentací10, a jednak „vynořujícím se experimentem multi-level governance11 reprezentovaným Evropskou unií, pro jehož výzkum jsou tzv. staré kategorie nedostačující“. (Bache, Flinders 2005: 3) Empiricky vznikl koncept víceúrovňového vládnutí jako reakce na nové formy vládnutí zejména v souvislosti s rozvojem politiky soudržnosti po přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986 (Euroskop 2012, on-line text). Zahraniční politiku je možné definovat jako „oblast politiky státu, která je zacílena na vnější prostředí. Usiluje o ovlivňování jednání aktérů, jež jsou integrální součástí tohoto prostředí, za současného sledování konkrétních cílů a zájmů státu, který ji vykonává“ (Keukeleire, MacNaughtan 2008: 5). Vzhledem k tomu, že se diplomová práce bude zabývat také zahraniční politikou kanadských provincií, je třeba vymezit termín paradiplomacie. Stefan Wolff definuje paradiplomacii jako zahraničněpolitickou kapacitu substátních jednotek, která jim umožňuje participovat na mezinárodní scéně nezávisle na státní úrovni, a to paralelně nebo komplementárně. Tento pojem je nicméně také možné užít pro vzájemné vztahy jednotlivých subjednotek v rámci jednoho státního útvaru. (Wolff 2007: 6) Cílem diplomové práce bude na základě aplikace konceptu multi-level governance ověřit víceúrovňovou povahu zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie a poté srovnat vládnutí v těchto oblastech. Pro dosažení hlavních cílů byla vymezena soustava dílčích cílů: 1)
Na základě analýzy konceptu multi-level governance stanovit indikátory víceúrovňového vládnutí pro následný výzkum zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie.
9
Vertikální rozptýlení moci představuje sdílení moci více aktéry na různých teritoriálních úrovních, zatímco horizontální dělba moci předpokládá její rozptyl mezi nestátní aktéry. (Bache, Flinders 2005: 3) 10 Již několik desítek let je možné sledovat trend směřující k rozvolňování vazeb mezi státem a jemu podřízenými jednotkami. Podle obsahu a národních souvislostí je možné rozlišit několik hlavních typů rozvolňování: dekoncentrace, regionalizace, devoluce, federalizace. Ve všech případech se setkáváme s rozdělením kompetencí na úkor centralizované povahy unitárních států. (Piattoni 2010: 5) 11
Dále MLG.
9
2)
Identifikovat aktéry a jejich kompetence v jednotlivých fázích politického cyklu zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie.
3)
Aplikovat stanovené indikátory na již analyzované oblasti a tyto oblasti přiřadit k typům víceúrovňového vládnutí.
4)
Provést komparaci vládnutí ve zkoumaných oblastech. První cíl bude naplněn prostřednictvím analýzy konceptu víceúrovňového vládnutí.
Budou identifikovány hlavní znaky, které tento koncept odlišují od státocentrických přístupů a na základě těchto znaků bude stanoven soubor indikátorů víceúrovňového vládnutí pro následný výzkum zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie. Druhého cíle bude dosaženo deskripcí současného institucionálního nastavení zahraniční politiky zkoumaných systémů Následně bude proveden rozbor politického cyklu zkoumaných oblastí, tedy nastavení zahraničněpolitické agendy a formulace politik, rozhodovacího procesu, implementace a realizace politik, vnější reprezentace, financování a zajištění demokratické legitimity. K jednotlivým fázím budou přiřazeni konkrétní aktéři odpovědní za realizaci daného stádia zahraniční politiky, kteří byli identifikováni v předchozím bodě. Toto rozvrstvení umožní realizovat následující, třetí cíl. Třetího cíle bude dosaženo aplikací indikátorů stanovených v prvním bodě na analyzované oblasti. Indikátory víceúrovňového vládnutí jsou: rozptýlení kompetencí, nehierarchizovaný institucionální design a konsensus jako hlavní metoda rozhodování. Zkoumané subjekty budou následně kategorizovány v rámci typologie víceúrovňového vládnutí, kterou představili Liesbet Hooghe a Gary Marks. S využitím výzkumné metody synchronní komparace bude provedeno srovnání zkoumaných oblastí a realizován poslední dílčí cíl práce. Komparovány budou zkoumané oblasti podle stanovených indikátorů a podle aktérů zapojených do jednotlivých fází politického cyklu utváření zahraniční politiky. Popsaný postup bude z důvodu větší přehlednosti aplikován zvlášť u obou zkoumaných oblastí, nejdříve v případě zahraniční politiky Kanadské federace a poté v případě zahraniční politiky Evropské unie. Limity výzkumu konceptu víceúrovňového vládnutí vyplývají ze skutečnosti, že se jedná o proměnlivý fenomén, který v teoretické rovině postrádá jasně vymezený rámec. Přímá komparace zvolených subjektů je limitovaná také z důvodu jejich odlišných
10
geopolitických vlastností12, z důvodu různého historického vývoje, socioekonomického prostředí, právního základu a specifické pozice v rámci mezinárodních vztahů a v neposlední řadě také z důvodu proměnlivého institucionálního rámce Kanadské federace i Evropských společenství13, respektive Evropské unie v jednotlivých vývojových etapách. Na druhou stranu teorie víceúrovňového vládnutí je deskriptivně neutrální a kompatibilní s dalšími integračními teoriemi (Schmitter 2004: 49), což v kombinaci s flexibilitou a širokým rozsahem tohoto konceptu umožňuje použít jej jako rámec vhodný pro komparaci všech rovin politické interakce, tedy sféry politics, policy a polity
14
zahraniční politiky na první pohled
různorodých aktérů. Co se týká časového ohraničení a institucionálního rámce pro komparaci, v případě Kanadské federace bude práce vycházet primárně z Konstitučního aktu revidovaného v roce 1982 a souvisejících aktů, v případě Evropské unie z Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropské unie.
12
Jak geografická rozloha, tak počet obyvatel obou útvarů se velmi liší. Kanada je podstatně rozlehlejším útvarem, avšak s mnohonásobně menším počtem obyvatel. Počet obyvatel EU je v současnosti 502 477 005 na 4 234 000 km čtverečních, zatímco Kanada je díky své rozloze téměř 10 milionů kilometrů čtverečních druhou největší zemí světa, s pouze 34 783 000 obyvateli (odhad pro rok 2012) (Eurostat 2012, Government of Canada 2012).
13
Dále ES. Pro úplnou analýzu nových modelů politické mobilizace je třeba zabývat se všemi třemi rovinami politické interakce. (Piattoni 2010: 10)
14
11
3 Koncept víceúrovňového vládnutí Z důvodu existence mnoha klasifikací konceptu víceúrovňového vládnutí, různých výkladů jeho obsahu a také širokospektrální aplikace ve společenskovědních oborech a politických disciplínách je v úvodu této kapitoly akcentována roztříštěnost a obtížná uchopitelnost tohoto konceptu. Díky svému univerzálnímu obsahu je však možné aplikovat jej jednak na státem řízené aktivity a jednak na aktivity probíhající globálně, v rámci trhu či politických sítí. (Börzel, T.A.; Risse, T. 2001: 197) Zkoumání víceúrovňového vládnutí bude započato analýzou konstitutivních částí termínu multilevel governance, který pokrývá jak horizontální, tak vertikální dimenzi utváření politiky. Pojem multilevel se vztahuje ke zvýšené provázanosti vlád operujících na různých teritoriálních úrovních. Koncept governance vznikl modifikací původní theory of government, tedy teorie vládnutí, jež se stala základním ústavním a politickým rámcem v liberálně demokratických zemích. Government (vláda) se vztahuje k hierarchicky a systémově organizované struktuře moci příznačné pro politické systémy národních států, zatímco governance (vládnutí) se od této rigidní struktury odvrací směrem k polycentrickému vládnutí, k flexibilní soustavě horizontálních vztahů a sítí. (Blahož 2004: 27) Jelikož Evropská unie je víceúrovňovým systémem procházejícím různými procesy regionalizace a decentralizace, avšak současně také hierarchizace a centralizace, uvedený přístup se primárně váže právě na výzkum politického a institucionálního uspořádání Evropské unie. Koncept víceúrovňového vládnutí brzy přešel z roviny teoretické do roviny praktické, protože se stal vlastním politickým nástrojem a předmětem zájmu samotné Evropské unie. Bílá kniha evropského vládnutí z roku 2001 uvádí, že na víceúrovňovém vládnutí v rámci Evropské unie se podílí řada heterogenních aktérů, přičemž k úspěšnému fungování celého systému přispívá každý z nich dle svých vlastních schopností a možností. Všeobecným cílem by mělo být stanovení jasných pravidel kooperace a sdílení kompetencí, nikoliv separace moci. (European Commission 2001: 35) Jak uvádí Výbor regionů v Bílé knize o víceúrovňovém vládnutí z roku 2009, pouze multilaterální spolupráce může zaručit efektivní řešení problémů a kontinuální pokrok. (Committee of the Regions 2009: 9) Výkon veřejné politiky státu byl tradičně doménou národních vlád. Na konci osmdesátých let minulého století však působením globalizačního tlaku došlo k zásadním změnám v organizaci i řízení veřejné sféry uvnitř Evropské unie stejně jako uvnitř národních států. Díky rozvoji globálního trhu a propojení celého světa i všech lidských činností musel být změnám podroben také hodnotový žebříček a pohled na politický systém, který
12
se do té doby kontinuálně vyvíjel již od přelomu osmnáctého a devatenáctého století. Dosavadní státocentrický přístup již nedokázal reagovat na výzvy globálního charakteru, k jejichž řešení byla a stále je potřeba široká spolupráce státních, nadnárodních, mezivládních i soukromých aktérů. (Blahož 2004: 23) Vlády národních států již nemají monopol na účast v rozhodovacích procesech na nadnárodní, resp. evropské úrovni a „a klasický vnitrostátní politický proces přestává být jediným kanálem realizace preferencí vnitrostátních aktérů, jako jsou regiony, podnikatelské svazy, odbory, spotřebitelská sdružení a další složky občanské společnosti. Multi-level governance odhaluje přesun autority jednak směrem k nadstátním i podstátním zdrojům veřejné moci a jednak do stran, směrem k soukromým aktérům“ (Beneš 2008: 289) a reflektuje narůstající míru interdependence mezi vládními a nevládními aktéry. (Blahož 2004: 23; Marks, Hooghe 2003: 15) MLG zachycuje novou formu politické mobilizace v rámci Evropské unie; je jak vnitropolitickým, tak mezinárodním fenoménem nekonfrontujícím suverenitu členských států uvnitř EU, protože je přirozeným způsobem začleňuje do systému vládnutí. (Piattoni 2010: 6; Hooghe, Marks 2001: 79) Koncept víceúrovňového vládnutí také odmítá striktní oddělení vnitrostátních a mezinárodních politik, což vyplývá z pojetí členských států jako integrální a vlivné součásti Evropské unie. (Marks, Hooghe, Blank 1996: 347)
3.1 Znaky víceúrovňového vládnutí Koncept víceúrovňového vládnutí je teorií, která zachycuje stav panující v rámci určitého politického uspořádání, neaspiruje na vysvětlení příčin ani důsledků. Systémy se však působením různých vlivů proměňují, stejně jako se proměňují hodnotící kritéria samotného víceúrovňového vládnutí. Navzdory absenci obecně platné definice konceptu víceúrovňového vládnutí existuje všeobecná shoda, že systémy víceúrovňového vládnutí vykazují následující znaky (Kaiser, Prange: 2002; Hooghe, Marks: 2002): 1.
Rozhodovací pravomoci jsou rozptýleny (tzv. dynamická disperze autority).
mezi
aktéry
z různých
úrovní
2.
Aktéři a arény nejsou v hierarchickém uspořádání jako v případě tradičních mezivládních vztahů (tzv. nehierarchický teritoriální design).
3.
Konsensuální či nevětšinový rozhodovací proces mezi složkami, který vyžaduje kontinuální širokospektrální vyjednávání.
13
Tento soubor hlavních znaků odlišujících koncept víceúrovňového vládnutí od tradičních přístupů vládnutí orientovaných na stát bude nyní analyzován detailně.
3.1.1 Rozptýlení kompetencí Rozptýlení kompetencí, neboli dynamická disperze autority, je nejvýraznějším znakem teorie víceúrovňového vládnutí. Jeho hlavním zdrojem je globalizace projevující se také v politické sféře, což vyústilo částečným nebo úplným zrušením separace domácí politické roviny od roviny mezinárodní, resp. nadnárodní. V systémech, kde je aplikováno víceúrovňové vládnutí, tak dochází k rozptýlení kompetencí a sdílení pravomocí jednak mezi jednotlivými teritoriálními úrovněmi, tedy mezi úrovní lokální, regionální, národní a nadnárodní; a jednak mezi různými typy aktérů na jedné konkrétní úrovni. Rozptyl kompetencí probíhá vertikálně, směrem nahoru či dolů od centrální vlády na nadnárodní či substátní úroveň (Waisová 2007: 112) i horizontálně mezi partnery ze stejné roviny. Tím dochází k zapojení kvaziautonomních agentur či neveřejných implementačních orgánů do rozhodovacích procesů. Jiným nástrojem pro rozptýlení kompetencí může být navazování spolupráce soukromého a veřejného sektoru, který vede ke zvyšování akceschopnosti veřejných institucí a v poslední době se těší velké oblibě. (Börzle, Risse 2001: 3) Disperze autority může být však organizována také tradiční, federální cestou, kdy se vlády jednotlivých složek ve svých kompetencích nepřekrývají a jsou odpovědné za konkrétní teritorium pouze v omezeném rozsahu. (Hooghe, Marks, 2001: 16) Politické benefity vyplývající z přesunu pravomocí na nadnárodní úroveň vyvažují určitou ztrátu politické kontroly, a to zejména v případech zbavení se odpovědnosti u některých nepopulárních rozhodnutí. Realokace kompetencí na vyšší než národní úroveň může být efektivním způsobem získávání informací a dalších zdrojů pro vyjednávání a následnou implementaci kolektivních rozhodnutí. Benefity plynoucí z této realokace ve většině případů převažují nad ztrátami. Rozhodnutí vlád pro přesun kompetencí může být také podmíněno úsilím o izolaci od politického tlaku na vnitropolitické scéně. (Marks, Hooghe, Blank 1996: 347 - 350) Nejvýznamnějším impulsem pro přesun kompetencí na nadnárodní úroveň byla právě proměna povahy celého mezinárodního systému včetně samotného národního státu.
14
3.1.2 Nehierarchizovaný institucionální design Pro struktury víceúrovňového vládnutí je charakteristická absence nadřízených či podřízených vztahů, z čehož vyplývá, že aktéři či arény nejsou součástí pevného institucionálního rámce15. Vzájemný přesah a překrývání jednotlivých rovin je pro politické aktéry příležitostí pro interakci na všech příslušných úrovních, politické arény jsou totiž propojeny sítí intenzivních vzájemných vztahů, což umožňuje regionálním aktérům operovat na nadnárodní úrovni. Robert Kaiser a Heiko Prange identifikovali dva typy následků, které toto rozmístění a propojení aktérů a arén přináší. Za prvé, aktéři ve víceúrovňovém politickém režimu formují integrované systémy sdíleného rozhodování (joint decision-making) vedoucí k nárůstu potřeby větší politické koordinace a k rostoucí důležitosti přímých efektů plynoucích z interakcí různých úrovní. Za druhé, regionální a lokální aktéři obchází národní úroveň při prosazování svých zájmů na nadnárodní úrovni, takže národní vlády již déle nedisponují monopolem na přístup k vyšším úrovním. (Kaiser, Prange 2002: 3) Z výše uvedeného vyplývá, že posilováním role substátních a nadstátních úrovní ztrácí národní vlády v systému víceúrovňového vládnutí své výhradní postavení nejdůležitějšího aktéra a dochází k omezování státní suverenity. Tento fenomén je navíc umocňován již zmiňovanými globalizačními jevy, které státu neumožňují efektivní plnění jeho tradičních funkcí a jejichž výkon je nově v rukou nestátních aktérů. (Blank, Hooghe, Marks 1996: 356)
3.1.3 Konsensus jako hlavní metoda rozhodování Konsensuální či nevětšinová metoda vyjednávání jako třetí charakteristický znak víceúrovňového vládnutí vychází z nehierarchizované povahy systémů MLG, ve kterých by aplikace hierarchizovaného mechanismu přikazování podle Andrew Moravcsika vedla k absenci legitimity a vysokým nákladům implementace jednotlivých rozhodnutí. (Moravcsik 2001: 175) Pro systém víceúrovňového vládnutí není přijatelná plně hierarchizovaná struktura, ani princip většinového hlasování, protože jeho výstupem je přehlasování menšiny ve prospěch většiny, z čehož vyplývá, že konečné rozhodnutí je přijato, i když není konsensuálním vyjádřením shody všech zúčastněných. Takovéto rozhodnutí pak není akceptovatelné všemi zainteresovanými aktéry. Navíc aktéři s upozaděnými zájmy se mohou jen obtížně ztotožnit s přijatou podobou výstupů. Vzniklý nesoulad mezi těmito výstupy
15
V případě Evropské unie to znamená, že nadnárodní instituce nejsou nadřízeny členským zemím a jejich regionům. (Kaiser, Prange 2002: 3)
15
a skutečnými zájmy aktéra vede k jeho frustraci a odmítnutí přijatých rozhodnutí či jejich implementace. Vysoké transakční náklady jsou pak jedním z mnoha dalších negativních dopadů. (Kaiser, Prange 2004) Rozhodování v otázkách velmi vysoké důležitosti ve strukturách víceúrovňového vládnutí tedy vyžaduje konsensuální způsob hlasování, který jako jediný může vést k prosazení teritoriálních zájmů. Za vlivný faktor úspěchu determinující povahu výstupů je potom považována vyjednávací kapacita a schopnost vést jednání až do okamžiku dosažení konsensu, nikoliv skutečné zdroje či postavení ve struktuře systému. Každý ze zúčastněných aktérů má tedy stejnou příležitost prosadit své zájmy. (Grande 2011: 27)
3.2 Typologie víceúrovňového vládnutí podle Liesbet Hooghe a Garyho Markse V typologii Liesbet Hooghe a Garyho Markse jsou klíčovým kritériem pro stanovení jednotlivých typů víceúrovňového vládnutí kompetence (jurisdiction), jejich vlastnosti, naplňování, vzájemné vztahy a teritoriální rozměr. Autoři na základě stanovených proměnných, kterými jsou specializace kompetencí, jejich překrývání a proměnlivost, navrhují dva typy víceúrovňového vládnutí, Typ I a Typ II. (Hooghe; Marks 2001: 5) Typ I se vyznačuje omezeným rozptýlením autority co do počtu úrovní, tak do počtu kompetencí vzájemně se vylučujících. Díky tomu, že nedochází k překrývání jednotlivých kompetencí, jedná se o systémy relativně stabilní, kdy je na konkrétní teritorium navázaná konkrétní kompetence. Naopak charakteristickou vlastností Typu II je flexibilní systém vzájemně se přesahujících a proměnlivých kompetencí, které se odvíjí od konkrétní situace v dané oblasti, vznikají a zanikají v závislosti na poptávce po výkonu určité funkce či potřeby řešení problému. Ideovou základnou Typu I je federalismus, který se vyznačuje omezeným počtem úrovní a jasně vymezenými pravomocemi pro každou úroveň. Také díky tomu a díky četným decentralizačním tendencím probíhajících v současnosti existuje celá řada zástupců Typu I. Jedním příkladem za všechny je právě Kanadská federace. Typ II reprezentují lokální úrovně Švýcarské konfederace či vybrané státy Spojených států amerických. Evropská unie mezi uvedenými typy osciluje. (Hooghe; Marks 2001: 9, Vykoupilová 2007: 24)
16
Tabulka č.1: Typologie víceúrovňového vládnutí podle Liesbet Hooghe a Garyho Markse (2001) Typ I
Typ II
Kompetence zahrnující více úkolů
Kompetence zaměřené na specifický úkol
Kompetence vzájemně se vylučující v závislosti na
Kompetence se překrývají na všech úrovních
teritoriálních (regionálních) hranicích Limitovaný počet kompetencí
Neomezený počet kompetencí
Kompetence organizované v limitovaném počtu
Počet úrovní kompetence neomezen
úrovní Kvazi-permanentní systém kompetencí
Flexibilní systém kompetencí
Zdroj: Hooghe, Marks 2001
3.3 Limity víceúrovňového vládnutí Zastánci státocentrického přístupu se snaží zpochybnit přínos konceptu víceúrovňového vládnutí tvrzením, že stát nemá důvod dobrovolně podstoupit oslabení své suverenity, které vyplývá z přesunu kompetencí na nadnárodní instituce, stejně jako nemá důvod podporovat integraci, jež oslabuje jeho vlastní politickou moc. (Blank, Hooghe, Marks 1996: 355) Koncept víceúrovňového skutečně má svá úskalí. Prvním z nich je skutečnost, že se nejedná o stabilní a jasně institucionalizovaný, nýbrž o flexibilní a proměnlivý rámec spolupráce. Rozptýlení kompetencí vede ke ztrátě politické kontroly a decentralizaci moci. Nehierarchizovaný institucionální design v praxi vyvolává obcházení národní úrovně a rozhodování na základě dosažení konsensu umocňuje posilování role jiných než státních aktérů v systému a upozadění národní vlády. Výše popsané jevy však představují omezení pouze centralizované státní moci v jejím klasickém pojetí, pro ostatní aktéry znamenají výzvu a příležitost. O reálné limity se tedy nejedná. Skutečným úskalím může být určitá míra vzájemné nedůvěry mezi jednotlivými aktéry vyvolaná nejistotou a nejasným rozdělením kompetencí, roztříštění odpovědnosti a také informační asymetrie a nepředpokládané, či dokonce nepředvídatelné, důsledky institucionálních změn. Otázkou také zůstává míra efektivnosti dlouhých vyjednávání, která pod hrozbou užití práva veta vytváří tlak na všechny
17
zúčastněné strany k redefinování svých zájmů, což s sebou přináší časové prodlevy a další náklady16. Na druhou stranu právě díky širokému rozsahu a flexibilní povaze konceptu víceúrovňového vládnutí je možné využít jej jako rámec pro komparaci zahraniční politiky dvou na první pohled velmi odlišných útvarů, Kanady a Evropské unie. Je to instrument, který umožňuje zkoumání všech aktérů zapojených do procesu utváření zahraničních politik zkoumaných subjektů.
16
Pro operativní rozhodnutí a stanoviska, která musí být přijata okamžitě se tedy konsensuální model rozhodování jeví jako spíše nevhodný.
18
4 Zahraniční politika Kanadské federace Tato kapitola se bude zabývat zahraniční politikou Kanadské federace. Po nastínění vývoje a povahy vnějších vztahů Kanady bude následovat popis současného institucionálního rámce, identifikace nástrojů a aktérů podílejících se na utváření kanadské zahraniční politiky a analýza jednotlivých politických stádií od nastavení zahraničněpolitické agendy a formulace politik přes rozhodovací proces, implementaci a financování až po demokratickou legitimitu. V druhé části kapitoly bude na oblast kanadské zahraniční politiky aplikován koncept víceúrovňového vládnutí. Poté bude zkoumaná oblast kategorizována v rámci typologie víceúrovňového vládnutí, kterou představili Liesbet Hooghe a Gary Marks. Pro dotvoření obrazu víceúrovňového vládnutí v zahraniční politice Kanady bude na závěr nastíněna paradiplomatická činnost provincie Québec.
4.1 Vývoj a povaha kanadské zahraniční politiky Směřování, rozsah a způsob výkonu samostatné zahraniční politiky řadí Kanadskou federaci do kategorie middle power, jejíž doménou se po konci druhé světové války stala diplomacie a multilaterální přístup17. Kanadská pověst, dobré vztahy se světovými velmocemi v průběhu dějin, aktivní zapojení Kanady v rámci OSN a v neposlední řadě také důraz na multilaterální spolupráci a peacekeepingové mise učinily z Kanady zemi s takovým postavením a vlivem, které překračují reálné kapacity země18. (Donaghy, Carter 2006: 139) Kanada je aktivním členem řady mezinárodních organizací a uskupení19, díky britskému a francouzskému dědictví také Commonweatlhu20 a La Francophonie21. (Donaghy, Carter 2006: 145) Za nejdůležitější zahraniční vazbu Kanady je považován vztah se Spojenými státy
17
Skutečnost, že „na konci druhé světové války disponovala Kanada jednou z nejlépe vybavených a největších armád na světě,“ je často přehlížena zejména z důvodu „nepřítomnosti vážnějších mocenských ambicí země“. (Hynek 2004: 118) 18 Kanada nedisponuje reálnými zdroji na úrovni supervelmoci, disponuje však vlivem, který dokáže jiné státy přimět k učinění kroků, jež by samy od sebe učinit nechtěly. (Dahl 1969: 87) 19 Jedná se o skupinu G7, G8, G20, NATO, OECD, WTO. (Griffiths 2007: 116) 20 The Commonwealth of Nations je dobrovolné sdružení 54 zemí, většinou bývalých britských kolonií, které sdílí hodnoty jako je podpora demokracie, lidských práv, vláda práva, svoboda jednotlivce, volný trh a světový mír. Hlavou Společenství národů je britská královna, která je současně, avšak nezávisle, také panovníkem 16 zemí tvořících tzv. Commonwealth Realm. (The Commonwealth 2011) 21 Organization internationale de la Francophonie je globálním společenstvím sdružujícím země s francouzskou identitou a představuje platformu pro mírovou spolupráci v oblasti vědy, kultury, ekonomiky a práva. (La Francophonie 2011)
19
americkými, který je postavený na sdílení společného závazku demokracie, lidských práv a ekonomické prosperity22 (Lecours 2007: 115). Tradice Kanady jako země, která udržuje mír a pořádek ve světě pramení z padesátých let minulého století, kdy kanadský velvyslanec při OSN, Lester Pearson, získal Nobelovu cenu míru za myšlenku neutrálního peacekeepingu, jež významným způsobem přispěla k vyřešení Suezské krize. (Holloway 2006: 263) V šedesátých letech pod vlivem Liberální strany Kanady23 a jejího ministerského předsedy Pierre Trudeaua země preferovala budování welfare state před dotvářením pověsti globální vojenské mocnosti (Hynek 2004: 117 - 121). Politický význam Kanady jako mediátora sporů a komunikačního kanálu mezi USA a Evropou byl však stále velmi vysoký. Role kanadského renomé jako obhájce světového řádu a mezinárodního práva se ukázala jako nezastupitelná při budování tzv. New World Order na počátku devadesátých let. Z členství v mnoha mezinárodních organizacích pro Kanadu vyplývají také vojenské závazky a země proto od počátku nového tisíciletí participuje
v různých
akcích
nejen
peacekeepingového
charakteru,
což
potvrzuje
multilaterální přístup k řešení krizí. (Hynek 2004: 122)
4.2 Současný institucionální rámec kanadské zahraniční politiky Kanadský ústavní systém v sobě kombinuje prvky kontinentálního a anglosaského práva, přičemž se skládá z psaných dokumentů a jejich dodatků i nepsaných konvencí. Constitution Act z roku 1982 je tvořen původním dokumentem přijatým Britským parlamentem v roce 1867 s názvem British North America Act, řadou dodatků (včetně procedury změny Kanadské ústavy), konvencí, nepsaných opatření a v neposlední řadě také Canadian Charter of Rights and Freedoms24 (The Constitution Act). Zatímco většina federálních ústav převádí exkluzivní pravomoci v oblasti zahraniční politiky na centrální vládu (Griffiths 2007: 98), British North America Act se touto otázkou nezabýval25. Akt se zahraniční politikou Kanady ani zabývat
22
Kanada však velmi dbá na svoji pověst mírové mocnosti a na odlišení vlastní zahraničněpolitické strategie a akcí od strategie USA. (Nossal, Roussel, Paquin 2011)
23
Liberal Party of Canada je jednou ze čtyř hlavních kanadských politických stran. Dále je to Conservative Party of Canada (Konzervativní strana Kanady), New Democratic Party (Nová demokratická strana) a Bloc Québécois (Quebecký blok). Současnou vládu tvoří Konzervativní strana Kanady. (Government of Canada 2011, on-line text) 24 Dva z posledních revizních návrhů kanadského ústavního práva, Charlottetown Accord 1992 a Meech Lake Accord 1997, byly zamítnuty. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 171) 25 Konkrétně ustanovení ze sekce 91 a 92 o rozdělení pravomocí explicitně nepředávají kompetence z oblasti zahraničních záležitostí ani federální ani provinciální úrovni. Právo vystupovat jako mezinárodní aktér není jednotlivým provinciím odepřeno. (The Constitution Act: Section 91, 92)
20
nemohl26, jelikož Kanada jako součást britského impéria nezávislou zahraniční politikou nedisponovala, protože veškerá kanadská mezinárodní aktivita byla podmíněna statusem dominia britského impéria (James, Michaud, O’Reilly 2006: 14). Zahraniční politika Kanady se tedy plně odvíjela od zahraniční politiky Velké Británie. Kanada se stala plně suverénním aktérem po přijetí Westminsterského statutu v roce 1931, který definoval nové nezávislé postavení
britských
dominií
tak,
že
nepřipouštěl
zásahy
Velké
Británie
ani do vnitropolitických ani do zahraničněpolitických záležitostí Kanady27. V rámci sdružení Commonwealth se tedy obě země staly rovnoprávnými partnery se silnou vzájemnou vazbou zajištěnou společným panovníkem a nadstandardními politicko – ekonomickými vztahy. (James, Michaud, O’Reilly 2006: 18) Po přijetí Westminsterského statutu tedy vyvstala otázka, zda má federální vláda právo být provinciím nadřazená v oblasti zahraniční politiky federace a zda může provincie přimět
k implementaci
smluv,
které
se
zabývají
oblastmi
spadajícími
výhradně
do provinciální jurisdikce. V roce 1937 bylo na základě podnětu vzneseného provincií Ontario a následném šetření Kanadského nejvyššího soudu rozhodnuto, že vzhledem k suverenitě parlamentu a federálním principům, na kterých je Kanada založena, nejsou provincie zavázány k akceptaci opatření vyplývajících z implementace zahraniční smlouvy, o které bylo rozhodnuto exekutivou nebo federální vládou (Lecours 2007: 146). Proces uzavírání zahraničních smluv je procesem dvoufázovým. V první fázi má federální vláda výsadní právo vyjednat a ratifikovat smlouvy podle svého uvážení. Fáze druhá spočívá v přijetí legislativních opatření vyplývajících ze smlouvy a implementaci federální vládou nebo provinciemi, respektive oběma úrovněmi28. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 288) Za naplnění závazků vyplývajících z mezinárodních smluv je pak odpovědná federální vláda a federální parlament. (The Constitution Act: Section 132)
26
Akt tedy ošetřoval zejména sdílení kompetencí mezi jednotlivými složkami lokálních autorit. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 287) 27 Westminsterský status se netýkal jen Kanady, ale také Irska, Austrálie, Nového Zélandu a Jihoafrické unie. (James, Michaud, O’Reilly 2006: 18) 28 V závislosti na jejich obsahu byly některé mezinárodní smlouvy implementovány v obou úrovních (1958 UN Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards), některé pouze provinciemi (the Hague Convention on Civil Aspects of the Abduction of Children). (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 288)
21
4.2.1 Zahraničněpolitický aparát Kanady Systém kanadské zahraniční politiky je velmi komplexní s více než třemi desítkami aktérů (Hudon 2004: 14), kteří se ve větší či menší míře podílí na realizaci některého ze stádií a procesů vnějších aktivit země. Nejdůležitějšími prvky zahraničněpolitického aparátu Kanady jsou premiér a jeho kabinet, ministerstvo zahraničí a provinciální vlády. Formálně je výkon kanadské zahraniční politiky královskou výsadou. Jelikož je však třeba interpretovat realizaci zahraniční politiky v reálném kontextu kanadské parlamentní demokracie29, jedná se v současnosti pouze o symbolickou záležitost. (Hilliker 1998: 114-5) Michael Hudon charakterizuje systém kanadských mezivládních vztahů jako exekutivně federální. Federativní povaha vyplývá ze skutečnosti, že se diskuze odehrávají mezi mnoha aktéry30. Přívlastek exekutivní vychází z dominantního postavení federální vlády, i přes to, že je Kanada obecně decentralizovanou federací. (Hudon 2004: 2)
4.2.1.1 Premiér a jeho kabinet Premiér Kanadské federace má výhradní pravomoc jmenovat členy svého kabinetu, účastnit se mezinárodních summitů a také stanovovat hlavní priority vlády. Po zvolení do funkce neexistují žádné vnější limity, které by mohly omezovat jeho politickou autoritu, z toho důvodu záleží v první řadě na jeho osobnosti, kam bude kanadská zahraniční politika směřovat. Predominanci kanadského premiéra v procesu utváření zahraniční politiky federace je možné demonstrovat také na skutečnosti, že během druhé světové války tehdejší premiér Mackenzie King post ministra zahraničních věcí zrušil a zahraničněpolitickou agendu spravoval sám31 (Hilliker 1994: 89). Také Kim Nossal, Stéphane Roussel a Stéphane Paquin upozorňují na velkou míru personalizace kanadské zahraniční politiky, jejíž směřování po celou dobu její samostatné existence vycházelo především z osobních přesvědčení kanadských premiérů. Zejména při střídání liberálních a konzervativních předsedů vlád bylo obtížné zajistit koherenci a kontinuitu, protože snahou většiny z nich bylo významným způsobem změnit kurz zahraniční politiky země oproti svým předchůdcům. Překrývání
29
Rozhodnutí a diplomatické mise jsou nicméně nadále prováděny jménem královny. Aby však mohly být realizovány diplomatické mise navzájem mezi všemi státy, které jsou členy Commonwealthu, byl zaveden status tzv. vysokého komisaře. Jedná se o postavení ekvivalentní velvyslanci, k výkonu funkce je však vysoký komisař zmocněný vládou země, nikoliv královnou. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 157, Hilliker 1998: 116) 30 Do diskuzí jsou zapojeni první ministři, ministři, jejich náměstci, státní úředníci. (Cameron, Simeon 2002: 84) 31 Ministerstvo zahraničí později prošlo řadou reorganizačních a formálních změn, které byly iniciované právě osobou kanadského premiéra: z původní pozice secretary of state for external affairs se v roce 1993 na přání premiéra Jeana Chrétiena stal minister of foreign affairs. (Hilliker 1994: 89)
22
portfolia premiéra a ministra zahraničí je obecně limitujícím faktorem, který k zajištění kontinuální zahraniční politiky nepřispívá a může být zdrojem tenzí, zejména pokud se jedná o dvě dominantní osobnosti (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 159, 76).
4.2.1.2 Ministerstvo zahraničí Ministerstvo zahraničních věcí a mezinárodního obchodu (Department of Foreign Affairs and International Trade, DFAIT) kontinuálně navazuje na existenci a činnost předchozích ministerstev zahraničí a skládá se z následujících členů: ministr zahraničních věcí, ministr mezinárodního obchodu, ministr mezinárodní spolupráce, ministr pro La Francophonie, příslušní parlamentní sekretáři a poradní výbory. Ministr zahraničních věcí je odpovědný za správu a směřování ministerstva, za výkon diplomacie a konzulárních misí, oficiální komunikaci mezi kanadskou vládou a vládou druhé země či mezinárodní organizací. Ministr, za asistence ostatních členů, koordinuje mezinárodní obchodní vztahy, usiluje o expanzi kanadského zahraničního obchodu, zastupuje Kanadu na mezinárodních jednáních a podporuje kanadské národní zájmy v zahraničí. Ministr je dále pověřen uzavíráním smluv s provinciemi. (Department of Foreign Affairs and International Trade Act: Article 1-10)
4.2.1.3 Další aktéři zapojení do procesu zahraniční politiky Za klíčové elementy kanadské zahraniční politiky je zodpovědná také řada dalších aktérů. Ministerstvo obrany, Kanadská mezinárodní rozvojová agentura (Canadian International Development Agency), ministerstvo financí a v závislosti na projednávané problematice případně další ministerstva a výbory. (Munton, Kirton 1999: 226) Potenciál agentur, výborů a středních a nižších úrovní kanadského byrokratického aparátu ovlivňovat utváření zahraniční politiky má vzrůstající tendenci, zejména z důvodu jejich privilegovaného přístupu k informacím, díky čemuž tyto úrovně fungují jako poradní orgány vyšších struktur. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 254) Je možné vysledovat také aktéry jiné než vládní povahy, kteří se však na utváření kanadské zahraniční politiky podílí v malé míře. Jedním z nich je samotná veřejnost prostřednictvím veřejných konzultací, které dávají občanské společnosti příležitost upozornit na témata, která by vláda sama od sebe nemusela považovat za prioritní (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 109). V roce 2003 založil tehdejší ministr zahraničních věcí, Bill Graham, pankanadskou veřejnou konzultaci s názvem Dialogue on Foreign Policy a jeho nástupci pokračovali v této tradici s cílem přiblížit zahraniční politiku federace běžným občanům.
23
Tendence vlád nastavovat agendu na základě veřejných konzultací vzrůstá, nicméně snaha o „demokratizaci
kanadské
zahraniční
politiky“
je
obecně
bližší
liberálům
než konzervativcům. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 109, 279) V závislosti na povaze projednávané agendy se do prvotní fáze zapojují ve větší či menší míře také specifické nevládní organizace (non-governmental organization, NGO). V polovině devadesátých let například NGO pro mezinárodní kampaň pro zákaz pozemních min (International Campaign to Ban Landmines, ICBL) významnou měrou přispěla k prosazení této problematiky jako jedné z priorit tehdejší kanadské vlády. (ICBL 2011, Nossal, Roussel, Paquin 2011: 112) V kanadské zahraniční politice figurují také provincie a parlament. Provincie hrají nezastupitelnou roli v implementaci mezinárodních smluv spadajících do jejich kompetencí, eventuálně vedou vlastní zahraniční politiku32. Naopak kanadský parlament má velmi omezené možnosti zapojit se do utváření zahraniční politiky, protože mu jednak nebyly svěřeny významné rozhodovací pravomoci v této oblasti a jednak ne všechny mezinárodní dohody vyžadují implementaci prostřednictvím vytvoření nové legislativy33 či dodatku k již existujícím zákonům. Další příčinou marginální role kanadského parlamentu v procesu zahraniční politiky země je skutečnost, že poslanci obecně upřednostňují vnitrostátní záležitosti před vnějšími. Parlament se tedy nepodílí na formování zahraniční politiky Kanady, může však ovlivnit vnitropolitický proces, a tak nepřímo i směřování zahraniční politiky země. (Munton, Kirton 1999: 207)
4.3 Identifikace nástrojů a politických procesů v zahraniční politice Kanady Kanada
se
od
většiny
federací
odlišuje
tím,
že
nemá
permanentní
strukturu
zahraničněpolitického aparátu ani stanovená všeobecně platná formální politická opatření pro zajištění chodu zahraniční politiky země. (Lecours 2009: 122) Mechanismy upravující mezivládní vztahy, které byly přijaty v posledních dekádách, nejsou zakotveny v ústavě ani v jiném právním dokumentu, a potvrzují tak precedentní povahu kanadské zahraniční politiky s mnoha ad hoc rozhodnutími. (Government of Canada 2011) 32
Zapojením provincií do zahraniční politiky se budou podrobně zabývat následující kapitoly. Pro implementaci opatření vyplývajících z mezinárodní smlouvy vztahující se k ekonomice, životnímu prostředí a neobnovitelným zdrojům energie je přijetí legislativní úpravy potřeba. (Aucoin, Jarvis, Turnbull 2011: 256)
33
24
4.3.1 Nástroje Zahraničněpolitické nástroje vychází z reálných zdrojů a kapacit země. Prostřednictvím deklarací a memorand je vyjadřován obecný postoj federace k aktuálnímu mezinárodnímu dění. Kanada upřednostňuje multilateralismus, nicméně navazuje četné vztahy také na bilaterální bázi. Diplomacie a přesvědčování (persuasion) jsou nejdůležitějším zahraničněpolitickým nástrojem, zatímco sankce a užití síly jsou druhořadé. Politicky významným nástrojem je také rozvojová pomoc34. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 75-83)
4.3.2 Aktéři a politické procesy Přehled hlavních aktérů a politických procesů probíhajících v zahraniční politice Kanadské federace je uveden v následující tabulce. Tabulka č. 2: Relevantní aktéři a politické procesy v zahraniční politice Kanady Politické stádium
Relevantní aktéři35
Nastavení agendy: určení principů a rámce
Premiér, případně občané a další aktéři nevládní povahy
kanadské ZP Formulace politik, rozhodování
DFAIT, první ministři, Rada federálních a provinciálních ministrů
Implementace, realizace
Federální vláda, DFAIT, Rada federálních a provinciálních ministrů, provincie
Vnější reprezentace
Premiér, monarcha, ministr zahraničí, provincie
Financování
Federální/provinciální vláda
Demokratická legitimita
Občané, federální/provinciální parlament
Zdroj: autorka
4.3.2.1 Nastavení agendy Nastavení agendy zahraniční politiky podléhá vlivu vnějších i vnitřních faktorů, které jsou konzultovány a analyzovány na různých úrovních a jsou základem pro vytvoření zahraničněpolitických priorit země. V případě Kanadské federace je v tomto procesu možné 34
Nastavení instrumentů je determinováno celou řadou faktorů. Kanada se nachází ve stabilní oblasti (kanadskoamerická státní hranice je nejdelší nestřeženou státní hranicí na světě), většina zásadních konfliktů se odehrála mimo severoamerický kontinent a Kanada se tak vydala cestou obhájce mezinárodního práva, zastánce multilaterálního přístupu a významného arbitra sporů jiných zemí. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 75-83)
35
Na provinciální úrovni existuje obdobná struktura sdílení odpovědnosti za přeshraniční vztahy. Kompetence a rozsah působnosti provinciálních premiérů a ministrů zahraničí se však liší v závislosti na jednotlivých provinciích. Více Nossal, Paquin, Roussel 2011: 298.
25
identifikovat aktéry vládní i nevládní povahy36. Ve většině případů je však o prioritách v této oblasti rozhodováno na nejvyšší úrovni, ve vládním kabinetu. Nevládní aktéři tak sice mají příležitost modifikovat zahraničněpolitický kurz, avšak mnohdy nedisponují dostatečnými prostředky a jejich finální vliv je z toho důvodu obecně spíše nevýznamný. Vláda usiluje o to, aby zahraniční politika Kanady byla odrazem národních zájmů země, nikoliv specifických priorit menšinových hráčů. (CIGI 2012) První fázi procesu utváření zahraniční politiky tak ovládá zejména kanadský premiér, jehož predominance vychází z faktorů popsaných dříve v této kapitole.
4.3.2.2 Formulace politik, rozhodovací proces Zatímco v nastavení zahraničněpolitické agendy hraje hlavní roli premiér, pro rozhodovací proces je typická reálná diverzifikace aktérů. Na vrcholu jsou schůzky federálních, resp. provinciálních prvních ministrů a setkání politických lídrů, která představují fórum pro výměnu informací a vyjednávání všeobecných politických direktiv. Frekvence setkávání závisí na povaze politické agendy. Za rozvoj politiky ve specifickém zahraničněpolitickém rezortu je odpovědná Rada federálních a provinciálních ministrů (Council of Federal and Provincial Ministers). V závislosti na projednávaném tématu se může jednat o ministry kteréhokoliv rezortu, téměř ve všech případech bude zapojený ministr zahraničních věcí, ministr financí, ve většině případů také ministr mezinárodního obchodu a ministr obrany. Za národní bezpečnostní strategie je zodpovědná výhradně federální vláda. (DFAIT 2012) Provincie jsou sice na federální úrovni reprezentovány Senátem, jedná se však o neproporcionální zastoupení vzhledem k počtu obyvatel provincií37. Řada autorů argumentuje, že tato forma reprezentace není dostačující a vyšší míra participace provincií v procesu formulace politik a rozhodování je žádoucí. (Paquin 2010: 181) Provincie jsou sice příležitostně zapojovány do rozhodování, federální vláda však v této fázi vykazuje vysokou míru autonomie. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 116).
36
Veřejnost se může k zahraničněpolitickým prioritám vyjadřovat prostřednictvím konzultací, v závislosti na povaze a typu agendy se zapojují také nevládní organizace, viz dříve v této kapitole. 37 Systém reprezentace byl zaveden v roce 1867 a od té doby se nezměnil, i když požadavky na reformu Senátu jsou vznášeny opakovaně. Díky neproporcionálnímu zastoupení tak jeden Senátor z provincie British Columbia zastupuje 685 581 obyvatel, na proti tomu jeden Senátor z provincie Nanavut reprezentuje 29 474 obyvatel. (Smith, J. 2009: 49)
26
4.3.2.3 Implementace, realizace, vnější reprezentace Za faktický výkon kanadské zahraniční politiky je primárně zodpovědné ministerstvo zahraničí, jehož integrálními prvky jsou v případě federální úrovně kromě ministra zahraničí také
ministr
mezinárodního
obchodu,
ministr
mezinárodní
spolupráce
a
ministr
pro La Francophonie. Kanadská vláda má výsadní právo implementace rozhodnutí týkajících se zahraniční politiky. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 116) Za implementaci zodpovídá federální vláda a kontrola implementace opatření týkajících se zahraniční politiky je svěřena kabinetu. Do implementace opatření vyplývajících z mezinárodní smlouvy se zapojují také provincie, pokud tato opatření spadají do jejich kompetence. Vnější reprezentace náleží monarchovi, v praxi je však prováděna premiérem a ministrem zahraničí. K vlastní reprezentaci v zahraničí jsou však oprávněny také provincie.
4.3.2.4 Financování Zahraniční politika federace je financována z federálního rozpočtu, zahraniční aktivity provincií z provinčních rozpočtů. Prostřednictvím správy přímých daní, které spadají do výlučné provinciální kompetence, mají provincie možnost ovlivňovat strukturu svého rozpočtu a využít jej eventuálně pro výkon své zahraniční politiky. V období 2012 – 2013 operuje DFAIT s částkou 2 546 000 000 CAD38, z čehož 44%, tedy 1 120 240 000 CAD představují výdaje na zahraničněpolitickou agendu. (DFAIT 2012)
4.3.2.5 Demokratická legitimita Zejména liberální vlády usilují o zvýšení demokratické legitimity kanadské zahraniční politiky
zapojením
veřejnosti
do
procesu
formování
zahraničněpolitické
agendy
prostřednictvím občanských iniciativ, nicméně ve skutečnosti k tomu dochází pouze ve velmi omezené míře. Stejně tak zapojení kanadského parlamentu je limitované, protože mu jednak nebyly svěřeny významné rozhodovací pravomoci v této oblasti. A jednak pouze implementace mezinárodních dohod týkajících se ekonomiky, životního prostředí a neobnovitelných zdrojů energie vyžaduje přijetí legislativní úpravy.
38
CAD = Kanadský dolar.
27
4.4 Aplikace konceptu víceúrovňového vládnutí Nyní
bude
prostřednictvím
sady
zvolených
indikátorů:
rozptýlení
kompetencí,
nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální metoda rozhodování analyzováno, zda je v zahraniční politice Kanadské federace aplikován koncept víceúrovňového vládnutí. Poté bude zkoumaná oblast kategorizována v rámci typologie víceúrovňového vládnutí dle Liesbet Hooghe a Garyho Markse.
4.4.1 Rozptýlení kompetencí Ústavní zákon Kanadské federace uvádí tři typy kompetencí: kompetence federální39, provinciální40 a sdílené41. Mezi federální legislativní pravomoci spadá mimo jiné pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy. Pokud se však mezinárodní smlouva dotýká záležitostí spadajících do jurisdikce konkrétní provincie, nabyde smlouva účinnosti až po schválení danou provincií. (Constitution Act: Section 91) Z uvedeného vyplývá, že provincie nemají oprávnění uzavírat mezinárodní smlouvy, protože se jedná o výlučně federální pravomoc. Nicméně v případě, že se mezinárodní dohoda týká záležitostí z provinciální jurisdikce, musí být provincií schválena. Provincie tedy hrají v procesu implementace nezastupitelnou roli. Vertikální rozptýlení moci jako první znak konceptu víceúrovňového vládnutí je v institucionální struktuře Kanadské federace přítomné. K horizontálnímu rozptýlení spíše nedochází, protože jednotlivé provincie si do svých kompetencí vzájemně nezasahují.
4.4.2 Nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální rozhodování Zatímco rozptýlení kompetencí je explicitně definováno již v kanadském primárním právu, a proto splnění tohoto indikátoru je zřejmé a jednoznačné; jasnou hranici mezi nehierarchizovaným institucionálním uspořádáním a konsensuální metodou rozhodování není možné vymezit, protože tyto dva indikátory spolu úzce souvisí a mnohdy se prolínají. Z tohoto důvodu budou analyzovány současně. 39
Federální legislativní pravomoci se týkají regulace obchodu a obchodních styků, zdanění, správy oblastí obývaných původním obyvatelstvem, bankovnictví, měnové politiky a dopravy. (Constitution Act: Section 91) 40 Oblasti spadající do výlučné kompetence provincií jsou: přímé zdanění, správa veřejných pozemků včetně přírodních zdrojů, zdravotnictví, vzdělání a welfare state. (Constitution Act: Section 92) 41 Sdílená jurisdikce federální vlády a vlád provincií se týká zemědělství, imigrace a integrace. Do sféry sdílených pravomocí patří také vzdělávání, důchodový systém a kontrola přírodních zdrojů. V případě konfliktu je federální legislativa nadřazená. (Constitution Act: Section 92 - 95). K překrývání federálních a provinciálních kompetencí dochází v oblasti trestního práva, soudnictví a federálních výdajů. (Constitution Act: Section 91, 92)
28
V roce 1937 rozhodl Kanadský nejvyšší soud o nedotknutelnosti federálních principů, na kterých je země založena a na základě kterých provincie nejsou zavázány k akceptaci opatření vyplývajících z implementace zahraniční smlouvy, o níž bylo rozhodnuto exekutivou nebo federální vládou. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 288) Toto rozhodnutí se stalo precedentem, z čehož vyplývá, že kanadské provincie všeobecně nejsou v záležitostech zahraniční politiky v podřízeném vztahu vůči federální vládě, což jim umožňuje ve vybraných oblastech nezávisle operovat na nadnárodní či mezinárodní úrovni. Federální vláda tak není výhradním zástupcem Kanadské federace ve vnějších vztazích. Tato skutečnost má významný dopad na proces uzavírání mezinárodních smluv, kdy v oblastech spadajících do jurisdikce provincií , musí federální vláda zohlednit stanoviska dotčených provincií. Pokud není dosaženo konsensu mezi federální vládou a dotčenou provincií o dané oblasti, federální vláda odmítne participovat v dané oblasti a od dané smlouvy musí ustoupit nebo vyjedná federální doložku nebo aplikuje mechanismus formálních konzultací. (Bickerton, Gagnon 2009: 371) Federální doložka spočívá v připojení tzv. Canada Clause, která opravňuje k implementaci pouze opatření spadajících do oblastí federálních kompetencí. Mechanismus formálních konzultací bývá nejčastěji využíván při jednáních
týkajících
se členství
v environmentálně
zaměřených
organizacích
a ekonomicky orientovaných uskupeních. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 289- 291) Například uzavření dohody o Kanadsko-americkém volném trhu (Canada – United States Free Trade Agreement, CUSTA)42 v roce 1988, kterému předcházel proces formálních konzultací mezi federální vládou a provinciemi, významně ovlivnil postavení provincií, protože snížil schopnost federální vlády regulovat přeshraniční obchodní činnost. To vedlo k navýšení objemu obchodu mezi většinou kanadských provincií a amerických států (Lecours 2007: 115) a tedy ke zvýšení intenzity přeshraničních vztahů jednotlivých provincií. Výše uvedené, zejména princip formálních konzultací, potvrzuje konsensuální povahu rozhodování v zahraniční politice Kanady. V poslední době navíc dochází k porušování standardního postupu, kdy jsou provincie zapojeny nejen do fáze implementace mezinárodních smluv, ale participují již ve fázi vyjednávání o dané smlouvě. Příkladem mohou být současná jednání o Všeobecné ekonomické a obchodní dohodě mezi Kanadou a Evropskou unií (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA), kdy federální vláda dokázala vysokou míru flexibility a souhlasila s požadavkem Evropské unie zapojit všechny provincie již do fáze vyjednávání. (DFAIT 2012: CETA) 42
Po začlenění Mexika v roce 1994 došlo k transformaci na Severoamerickou dohodu o volném trhu (North American Free Trade Agreement, NAFTA). (Lecours 2007: 115)
29
Konsensuální metoda vyjednávání vychází z nehierarchizované povahy systémů víceúrovňového vládnutí, ve kterých by aplikace hierarchizovaného mechanismu přikazování mohla vést k absenci legitimity. Konsensus je tedy způsobem, jak zaručit vysokou legitimitu rozhodnutí, na druhou stranu vyjednání federální doložky stejně jako formální konzultace vedou ke zkomplikování procesu a prodloužení doby vyjednávání. Z výše uvedeného vyplývá, že také kritéria nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální
rozhodování
jsou
v oblasti
kanadských
vnějších
vztahů
splněny.
Nehierarchizovanou strukturu vztahů v zahraniční politice Kanady je dále možné doložit článkem 92-4 Ústavního zákona Kanadské federace, jež opravňuje provincie ke zřízení vlastní reprezentace v zahraničí, tedy k výkonu aktivity, která je doménou centrální vlády. (Constitution Act: Section 92-4)
4.4.3 Kanadská federace jako Typ I víceúrovňového vládnutí Přiřazení oblasti zahraniční politiky Kanadské federace k danému typu víceúrovňového vládnutí proběhne na základě rozboru hlavních rysů a vlastností kompetencí. Bude hodnoceno, zda kompetence zahrnují více úkolů nebo jsou specificky zacílené; zda se jedná o kompetence vzájemně se vylučující nebo překrývající; zda je počet kompetencí limitovaný nebo neomezený; jaký je počet úrovní kompetencí a konečně, zda se jedná o kvazipermanentní či flexibilní systém kompetencí. Kanadská federace se vyznačuje omezeným rozptýlením autority a kompetencí, kdy se konkrétní kompetence vztahují ke konkrétní oblasti a k jejich překrývání spíše nedochází. V závislosti na konkrétních případech mohou kompetence zahrnovat více úkolů nebo být orientované na specifický úkol. I přes existenci jazykové a kulturní štěpné linie vykazuje Kanadský systém stabilitu. Jurisdikce jsou odrazem společné celonárodní identity43. I když frankofonní část federace usilovala o získání samostatnosti, v současnosti jak anglofonní, tak frankofonní část společnosti sdílí společnou kanadskou identitu. Kompetence svěřené provinciím jsou jasně oddělené od kompetencí federálních a jejich počet je limitovaný. Díky slabé provinciální reprezentaci na národní úrovni, na tomto stupni spíše nedochází k vertikálnímu překrývání provinciální a regionální úrovně, ani k horizontálnímu překrývání kompetencí jednotlivých provincií. V rámci zahraniční politiky jsou však některé provincie reprezentovány na úrovni mezinárodní a zde tedy k překryvu kompetencí dochází, a to v obou směrech. Současná podoba kanadského státního uspořádání vychází 43
Typ I vychází z ideového základu, kdy jurisdikce jsou odrazem společné identity. (Hooghe, Marks 2001: 240)
30
ze stabilního federálního základu44 a jedná se tak o kvazi-permanentní systém. A to i přes to, že vykazuje jistou míru flexibility, protože dochází k decentralizaci a mírnému rozšiřování působnosti provincií. Z analýzy vyplývá, že Kanadská federace v typologii víceúrovňového vládnutí Liesbet Hooghe a Garyho Markse reprezentuje Typ I, avšak má určité rysy, které jsou charakteristické pro Typ II. Tímto rysem je určitá míra flexibility, kterou systém vykazuje a také kompetence příležitostně zaměřené na specifický úkol.
4.5
Paradiplomatická identita kanadských provincií
Pro dotvoření obrazu víceúrovňového vládnutí v zahraniční politice Kanady bude nastíněna paradiplomatická činnost některých provincií. Detailně budou popsány konkrétní zahraniční výstupy provincie Québec, které demonstrují vzrůstající nezávislost substátních aktérů ve vnějších vztazích Kanady. Těmito výstupy je reprezentace v zahraničí, participace v mezinárodních organizacích a uzavírání mezinárodních smluv. Zahraničněpolitická aktivita kanadských provincií je různá. Rozdíly v intenzitě, frekvenci i preferencích jednotlivých provincií jsou způsobeny nerovnoměrným osídlením i ekonomickými rozdíly. Quebec, Alberta a v menší míře také Ontario a New Brunswick jsou provincie tradičně nejvíce zainteresované v mezinárodních záležitostech spadajících do provinciální jurisdikce. Ostatní provincie s nízkým počtem obyvatel jsou naopak v zahraničních vztazích méně činné. Podle některých autorů (Michelmann, Paquin) jsou pro budování a rozvoj zahraničních vztahů nejsilnějším motivem politické faktory. Ty umožnily
Québecu
(přes
jeho
spíše
průměrnou
ekonomickou
sílu)
stát
se zahraničněpoliticky nejaktivnější provincií Kanady a celosvětově se zařadit mezi regionální jednotky s nejhustší a nejvíce rozvinutou sítí vnějších vztahů. (Michelmann 2007: 28) Québec toho dosáhl zejména díky aktivnímu a kontinuálnímu prosazování své identity a zájmů, odlišných od zájmů anglické části Kanady, v zahraničí. (Paquin 2010: 72) Politickým motivem vedoucím k budování sítě přeshraničních vztahů provincie Alberta byla zejména určitá míra nedůvěry ve federální vládu spojená s obranou tradičních zájmů provincie navázaných na ropný průmysl. Naopak Ontario se s federální úrovní zahraniční politiky ztotožňuje a proto je jeho dimenze přeshraničních vztahů hodnocena spíše jako skromná. (Lecours 2007: 117) 44
Kanadská parlamentní demokracie vytvořila silnou vládu jak v Ottawě, tak v provinčních hlavních městech, což v kombinaci se slabou pozicí Senátu vede k dominanci exekutivy v horizontálních i vertikálních vztazích mezi federálními partnery. (Griffiths 2007: 121)
31
4.5.1 Případ provincie Québec Québec disponuje velmi rozvinutou sítí mezinárodních vztahů s různými aktéry a v typologii Ivo Duchaceka45 tak představuje zástupce globální paradiplomacie, protože aktivně navazuje vztahy se všemi druhy aktérů: vládami, mezinárodními organizacemi, zájmovými skupinami, nevládními agenturami, aj. (Duchacek 1990: 16-27). Zahraniční iniciativa Québecu je soustředěna na úzkou škálu specifických oblastí, konkrétně na sféru kultury a vzdělávání. Francouzský jazyk je společným jmenovatelem v rámci uskupení La Francophonie, které představuje důležitou platformou setkávání a navazování vztahů s dalšími frankofonními aktéry a současně je příležitostí pro uplatnění spill-over efektu pro šíření zahraniční spolupráce do dalších oblastí. (Criekemans 2010: 3743) K mezinárodnímu uznání Québecu jako nezávislého aktéra vedly zejména následující události. Otevření Maison du Québec, tedy oficiálního zastoupení Québecu v Paříži v roce 1961; přijetí Gérin-Lajoie doktríny46 v roce 1965 a participace Québecu na mezinárodních konferencích frankofonních zemí zaměřených na oblast vzdělávání. Díky tomu dosáhla tato kanadská provincie na svou dobu naprosto ojedinělého postavení na mezinárodní scéně. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 306) O významný nárůst mezinárodního vlivu Québecu se zasloužil zejména francouzský prezident, Charles de Gaulle, který provincii velmi aktivně a otevřeně podporoval47 (Beaudoin 2002: 449). Intenzivní vztahy s Francií byly vnímány jako důležitá součást budování národa (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 307). Co se týká pravomocí vztahujících se k uzavírání mezinárodních smluv, tato oblast spadá v případě Kanady do duálního režimu. Vyjednávání, podpis a ratifikace smluv jsou exkluzivní výsadou federální vlády, zatímco implementace smluv náleží dalším rovinám 45
Ivo Duchacek na základě geografické vzdálenosti rozlišuje tři základní formy paradiplomacie: 1) přeshraniční regionální mikrodiplomacie (reprezentuje formální i neformální vztahy subjednotek geograficky blízkých); 2) transregionální mikrodiplomacie (charakterizuje vztahy subjednotek, které nemají společnou hranici, ale jejich centrální vlády ano); 3) globální paradiplomacie (termín pro vztahy substátních jednotek s vládami, mezinárodními organizacemi, zájmovými skupinami, nevládními agenturami geograficky vzdálenými) (Duchacek 1990: 16-27). 46 Gérin-Lajoie doktrína je v současnosti považována za oficiální založení mezinárodních aktivit Québecu. Obhajovala nezávislé vystupování provincie na základě vlastní identity. (Huijgh 2010: 125) 47 Na jedné ze svých oficiálních návštěv Kanady v roce 1967 během svého proslovu k občanům Québecu Charles de Gaulle prohlásil: „Vive le Québec libre!“ („Ať žije svobodný Québec!“). Prohlášení se stalo sloganem hnutí za nezávislost Québecu. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 307) Toto nacionalistické hnutí, nazývané jako Tichá revoluce (Révolution tranquille), usilovalo o vybudování quebecké zvláštní společnosti a budoucího osamostatnění provincie, jehož vůdcem byl tehdejší premiér Québecu, Jean Lesage. (Beaudoin 2002: 441-470)
32
vlády v závislosti na obsahu smlouvy. Smlouva je tak převedena do národního práva Kanady, aby se stala aplikovatelnou. Kromě toho má však Québec jako jediná provincie právo podílet se na vyjednávání mezinárodních smluv, a to za splnění stejné podmínky, že mezinárodní smlouva svým obsahem spadá do výlučných kompetencí provincie48 (Assemblée nationale 2002: Loi 52). Québec je tedy jediná provincie, která je tímto způsobem zapojena do procesu uzavírání zahraničních smluv na federální úrovni (Brande 2010: 203). Podle Davida Criekmanse má největší potenciál ovlivnit rozvoj paradiplomacie povaha politického prostředí. Některé systémy a priori podporují vnější činnost subjednotek a jsou proto nakloněné přesunu kompetencí z centra na subjednotky či flexibilnímu výkladu konstitučního a institucionálního rámce, který také umožňuje rozšiřování sféry působnosti subjednotek; jiné systémy tento trend nepodporují. (Criekemans 2010: 37) Z dříve uvedeného vyplývá, že Kanadská federace je flexibilním systémem, který umožňuje takový výklad primárního práva, jež příležitostně favorizuje provincie na úkor centrální vlády. Díky této vlastnosti kanadského politického systému tak mohlo dojít k postupnému narůstání zahraničního vlivu provincie Québec. Mezinárodního uznání dosáhla quebecká vláda zejména na základě zřizování kanceláří stálého zastoupení v zahraničí49. Provincie jsou k tomu oprávněny přímo ústavním zákonem. (Constitution Act: Section 92-4) Za veškeré výstupy paradiplomatické činnosti provincie Québec odpovídá Ministerstvo pro mezinárodní vztahy (Ministère des Relations internationales Québec), které podobně jako federální DFAIT prošlo od svého založení v roce 1967 řadou organizačních i systémových změn (Ministère des Relations internationales Québec 2012). Uzavírání mezinárodních smluv je považováno za nejvyšší formu zahraničního závazku a Québec je v tomto ohledu velmi aktivní. Od šedesátých let minulého století uzavřela provincie kolem 700 mezinárodních dohod s více než 90 různými aktéry, ať už státního či regionálního charakteru (Ministère des Relations internationales Québec 2012). Také existuje řada politických prohlášení, deklarací a stanovisek nezávazného charakteru, ke kterým se frankofonní provincie připojila50. Co se týká členství v mezinárodních organizacích, 48
Toto opatření bylo zavedeno v roce 2002. (Assemblée nationale 2002: Loi 52) Nossal, Roussel a Paquin identifikují hlavní motivy zřizování zastoupení: asistence při vyjednávání mezinárodní smlouvy, prostor pro navazování vztahů a působení zahraničních aktérů a v neposlední řadě také obchodní a kulturní reprezentace provincie. (Nossal, Roussel, Paquin 2011: 294) Québec současně spravuje mnoho zastoupení různého zaměření po celém světě. Výčet provinciálních zastoupení viz Gouvernement du Québec 2012. 50 Podle Ministerstva pro zahraniční vztahy to v roce 2011 bylo 165 dokumentů tohoto druhu. (Ministère des Relations internationals Québec 2011). 49
33
je pro Québec významná participace v rámci uskupení La Francophonie, kde reprezentuje celou Kanadu. Ve všech ostatních mezinárodních organizacích je Kanada zastoupena na federální úrovni. (Balthazar 2003: 524) Flexibilní institucionální struktura a povaha kanadského politického systému spolu s pružným výkladem primárního práva byly příležitostí pro provincie překročit ve svých aktivitách hranice Kanadské federace. Provincie toho využily podle svých možností. Québec, zejména díky velmi silným politickým motivům, dokázal vybudovat síť přeshraničních vztahů různého typu a v současnosti patří mezi nejaktivnější aktéry bez státní suverenity.
4.6 Dílčí závěr Kapitola se zabývala rozborem všech dimenzí kanadské zahraniční politiky, tedy polity, politics, policy. Byla provedena analýza institucionálního nastavení, aktérů a jejich kompetencí včetně výsledných procesů. Na základě předem stanovených kritérií bylo také ověřeno, že zahraniční politika Kanadské federace splňuje stanovené indikátory víceúrovňového vládnutí a je tedy systémem, kde je tato forma vlády aplikována. Podle povahy kompetencí v typologii Liesbet Hoghee a Garyho Markse reprezentuje Typ I. V závěru kapitoly byla nastíněna paradiplomatická identita kanadských provincií, konkrétně zahraniční vztahy provincie Québec. Na základě toho lze konstatovat, že provincie hrají v implementaci smluv nezastupitelnou roli, jejich angažovanost v zahraniční politice Kanady je asymetrického charakteru a nároky Québecu na významnější roli v zahraniční politice Kanady představují výzvu pro federální vládu a národní jednotu.
34
5 Zahraniční politika Evropské unie V této kapitole budou uvedeny hlavní charakteristiky zahraniční politiky Evropské unie, konkrétně její vývoj, povaha a současný institucionální rámec. Budou identifikovány nástroje a aktéři podílející se na výkonu vnějších vztahů Evropské unie. Následně bude provedena analýza jednotlivých politických stádií SZBP od nastavení zahraničněpolitické agendy a formulace
politik
přes
rozhodovací
proces,
implementaci
a
financování
až po demokratickou legitimitu. V druhé části kapitoly bude na oblast SZBP aplikován koncept víceúrovňového vládnutí a na závěr bude Evropská unie přiřazena k odpovídajícímu typu víceúrovňového vládnutí podle Liesbet Hooghe a Garyho Markse.
5.1 Vývoj a povaha zahraniční politiky Evropské unie Zahraničněpolitický rozměr unijních aktivit má od počátků evropské integrace v padesátých letech minulého století rozrůstající se tendenci. Utváření evropské zahraniční a bezpečnostní politiky je však procesem pomalým, komplexním a komplikovaným, což je mimo jiné následek odlišného přístupu států k tématům high policy a low policy. (Laursen 2009: 2) Spolupráce v zahraniční politice se řadí k nejcitlivějším oblastem vůbec a tradičně váhavý a opatrný přístup, stejně jako různorodé preference jednotlivých členských zemí se promítají do zahraničněpolitického diskursu Evropské unie. „Sjednocování této oblasti je významně ovlivňováno propojením národních (nezřídka i regionálních) a mezinárodních politických rovin, odlišným potenciálem a strategickými koncepcemi nejrůznějších státních a nestátních aktérů a v neposlední řadě i různými modely utváření zahraniční politiky v jednotlivých členských zemích v závislosti na struktuře a funkcích konkrétních politických systémů. (Fiala, Pitrová 2009: 589) V průběhu budování Evropských společenství a později Evropské unie byla předložena široká škála návrhů konceptualizace evropské zahraniční spolupráce jako důsledek narůstajícího obchodního významu Společenství. Zakládající smlouvy se otázkou koordinace zahraničních aktivit členských zemí nezabývaly, projekty Evropského obranného společenství (EOS) a Evropské politické spolupráce (EPS) se ukázaly jako politicky neprůchodné stejně jako následující Fouchetovy plány. ES tak dále vyjadřovala zahraniční postoje skrze společnou obchodní politiku. Krize šedesátých let navíc degradovala problematiku zahraniční a bezpečnostní spolupráce na druhořadou záležitost. Kooperace v zahraničněpolitických otázkách byla započata až mezivládně koncipovaným, avšak od ostatních aktivit Společenství izolovaným, projektem Evropské politické spolupráce v roce 1970. Evropská politická
35
spolupráce se přiblížila agendě ES založením Evropské rady v roce 1974, avšak formálně byla EPS propojena s ES až Jednotným evropským aktem v roce 1986. Stále však EPS51 nebyla standardní politikou Společenství, s čím úzce souvisel problém konzistence a financování52. (Fiala, Pitrová 2009: 589–599; Hill, Smith 2011: 45-71). Po pádu Sovětského svazu musely být přehodnoceny zahraničněpolitické priority a strategie také v případě ES, a to zejména s ohledem na nestabilitu provázející vznik nových států ve střední a východní Evropě. Smlouva o Evropské unii definovala cíle Společné zahraniční a bezpečnostní politiky, která zahrnuje všechny dimenze vnějších vztahů: „Chránit společné hodnoty, základní zájmy, nezávislost a celistvost Unie v souladu se zásadami Charty OSN; posilovat bezpečnost Unie ve všech formách; zachovávat mír a posilovat mezinárodní bezpečnost [...]; podporovat mezinárodní spolupráci; rozvíjet a upevňovat demokracii a právní stát, jakož i dodržování lidských práv a základních svobod.“ (Smlouva o EU pozměňující Smlouvy o založení ES a některé související akty: čl. J.1) Vytyčené cíle byly sledovány prostřednictvím systematické spolupráce, společných strategií, akcí a postojů. (Smlouva o EU pozměňující Smlouvy o založení ES a některé související akty: čl. J.2) Díky pilířové struktuře maastrichtského chrámu, která zachovala oddělení zahraniční politiky od vnějších obchodních vztahů, však dosud nebylo dosaženo požadované konzistence. (Laursen 2009: 6-12) O odstranění deficitů53 v oblasti vnějších vztahů usilovala Amsterodamská smlouva, která zpřesňuje nástroje SZBP, reformuje financování a také zavádí nová opatření: mechanismus konstruktivní abstence a post Vysokého zmocněnce pro SZBP54. (Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on EU: Art. 11 – 28) Rozhodnutí z oblasti SZBP 51
EPS je možné zpětně hodnotit jako úspěšnou, protože vedla k jasnému zvýšení vlivu ES ve světě, a to za užití relativně malých finančních nákladů. Je však třeba zohlednit tematickou selektivitu a existenci bipolárního prostředí jako hlavní faktory, které vedly k nalezení konsensu v otázkách zásadního významu, jako byl například evropsko-arabský dialog či Helsinský proces. (Fiala, Pitrová 2009: 603). Spíše než o zahraniční politiku země se jednalo o určitou formu diplomaticko-politické koordinace, která byla postavena na sdílených národních zájmech, nikoliv však na vybudování společného evropského zájmu. (Smith 2001: 264) 52 Problém konzistence spočíval zejména v tom, že: „Podle svého ekonomického, či politického původu podléhaly akty vnějších vztahů buď režimu EPS, nebo spadaly do vnější obchodní politiky.“ (Fiala, Pitrová 2009: 599) Problematika financování se přímo odvíjela od otázky konzistence, protože náklady vzniklé v rámci EPS byly hrazeny přímo členskými státy, a to z toho důvodu, že financování aktivit EPS přímo ze zdrojů Společenství by vedlo k propojení EPS a ES. Členské země však o komunitarizaci EPS neusilovaly. (Fiala, Pitrová 2009: 601) 53 Jako problematické bylo vnímáno například nejasné rozlišení jednotlivých nástrojů SZBP, zejména společných akcí a postojů (Nicoll, Salmon 2001: 358), dále reorganizace vnitřní struktury Komise z důvodu jejího významnějšího zapojení v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky a celkově diskutabilní akceschopnost SZBP včetně problému nepřehledného financování. (Fiala, Pitrová 2009: 614 – 619) 54 Podle článku 26 Amsterodamské smlouvy Vysoký zmocněnec asistuje Radě v záležitostech SZBP, přispívá k formulaci, přípravě a implementaci rozhodnutí, a pokud je třeba, vede, na základě zmocnění předsednickým státem, politický dialog se třetími stranami. (Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on EU: Art. 26)
36
jsou přijímána jednomyslně, nově je povoleno zdržet se hlasování, aniž by došlo k zablokování dané aktivity na unijní úrovni a stát tak má možnost vyjádřit svůj nesouhlas s konkrétními kroky Unie55. (Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on EU: Art. 23) Amsterodamská smlouva aspirovala na provedení zásadních změn ve fungování SZBP, tyto ambice se však ukázaly pro členské státy jako neprůchodné a z toho důvodu zůstaly nenaplněny, podle Michaela Smithe se pokračovalo v režimu „nestabilního kompromisu“. (Smith, M. 2001: 267) Nový zahraničněpolitický kurz Evropské unie je možné pozorovat od konce devadesátých let, kdy členské státy začaly měnit své postoje k SZBP56, což vyústilo mimo jiné přijetím Evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP) a vytvořením sil rychlé reakce. (Smith, M. 2001: 279 - 284) Smlouva z Nice nepřinesla strukturální změny, ale spíše úpravy kompetencí aktérů a procedur SZBP s cílem dosažení větší akceschopnosti, flexibility a také zrychlení rozhodování. (Fiala, Pitrová 2009: 639)
5.2 Architektura SZBP EU podle Lisabonské smlouvy Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o fungování Evropské unie vstoupila v platnost dne 1. prosince 2009. Smlouva ruší pilířovou konstrukci Unie a zavedením nové struktury vnějších vztahů aspiruje na sjednocení vnějšího vystupování EU napříč všemi činnostmi. Společná zahraniční a bezpečnostní politika57 podléhá zvláštním pravidlům a postupům. Je vymezována a prováděna Evropskou radou a Radou na základě konsenzu, nestanoví-li Smlouvy jinak. Z oblasti SZBP jsou vyloučeny legislativní akty (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 31) a jsou přijímána rozhodnutí vztahující se ke konkrétní situaci bez všeobecné platnosti58. Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku vykonává v souladu se Smlouvami vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a členské státy. Role Evropské Komise je Lisabonskou smlouvou omezena. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 21 – 41) Soudní dvůr EU nemá v souvislosti s ustanoveními SZBP pravomoc, s výjimkou pravomoci přezkoumávat legalitu některých rozhodnutí (Smlouva o EU revidovaná 55
Stát pak není povinen podílet se na dané aktivitě ani finančně ani jiným způsobem. (Fiala, Pitrová 2009: 632) Jedním z impulsů vedoucích k přehodnocení postojů členských států k vnějším akcím Unie bylo selhání EU v Kosovu. (Keukeleire, Macnaughtan 2008: 279) 57 SZBP zahrnuje také Společnou bezpečnostní a obrannou politiku, která nahrazuje dřívější Evropskou bezpečnostní a obrannou politiku (Eeckhout 2012: 266). 58 Tato rozhodnutí jsou pro členské státy závazná, avšak vzhledem k neexistenci sankcí za jejich případné porušení je hlavním motivem pro jejich dodržení politický tlak a snaha udržet si renomé spolehlivého partnera. (Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády ČR 2008: 11, on-line text). 56
37
Lisabonskou smlouvou: čl. 24). Lisabonská smlouva dále zavádí právní subjektivitu Unie, bilaterální dohody se třetími státy jsou tedy nově uzavírány jménem Unie59. (Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády ČR 2008: 11, on-line text). Na základě zásad a cílů60 uvedených v úvodních ustanoveních o vnější činnosti unie v konsolidovaném znění Smlouvy o EU, určuje Evropská rada strategické zájmy a cíle Unie a přijímá rozhodnutí vztahující se na SZBP a ostatní oblasti vnější činnosti Unie. Unie vede společnou zahraniční a bezpečnostní politiku vymezováním obecných směrů; přijímáním rozhodnutí vymezujících akce, které má Unie provést; postojů, které má Unie zaujmout; a posilováním systematické spolupráce mezi členskými státy při provádění jejich politiky. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 22, 25) „Evropská rada rozhoduje jednomyslně na doporučení Rady, které Rada přijímá způsobem stanoveným pro každou oblast. [...] Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a Komise v ostatních oblastech vnější činnosti mohou Radě předkládat společné návrhy.“ (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 22)
5.2.1 Trojvrstevné předsednictví61 Současný princip trojvrstevného předsednictví vychází z Evropské ústavní smlouvy, „která se pokusila inkorporovat do předsednictví řadu dlouhodobých reformních návrhů směřujících k posílení jeho kontinuity a oslabení jeho nadnárodního charakteru“ (Kaniok 2008: 34). Jedná se o nejvýznamnější zásah do struktury, fungování a principů předsednictví, i když reformní snahy provází tento institut již od jeho založení na počátku evropského integračního procesu. Dalším cílem Ústavní smlouvy bylo vyřešit problematický vztah předsednictví a společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU vyplývající z šestiměsíční rotace předsednického mandátu. (Kaniok 2008: 34) 59
Nikoli, jako tomu bylo doposud, jménem Evropského společenství a členských států. K přijímání právních předpisů, ani k jednání v oblastech nespadajících do oblastí Unii svěřených členskými státy ve smlouvách, Evropskou unii právní subjektivita neopravňuje. (Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády ČR 2008: 11, on-line text). 60 Vnější činnost unie je postavena na zásadách demokracie, právního státu, univerzálnosti a nedělitelnost lidských práv a svobod, lidské důstojnosti, zásady rovnosti a solidarity a dodržování zásad Charty OSN a mezinárodního práva s cílem podporovat udržitelný rozvoj v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti životního prostředí v rozvojových zemích směřující k vymýcení chudoby; usiluje o zapojení všech zemí do světové ekonomiky, včetně postupného odstraňování překážek mezinárodnímu obchodu; podporuje mnohostrannou spolupráci; atd. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 21) 61 V této kapitole bude aplikováno rozvrstvení institutu předsednictví podle předchozí seminární práce autorky: Trojvrstevné předsednictví v Lisabonské smlouvě: výhody a rizika. Brno, 2009, strana 3-5.
38
5.2.1.1 Evropská rada jako první úroveň předsednictví Evropská rada62 je Lisabonskou smlouvou poprvé zařazena mezi orgány Evropské unie63 (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 13), čímž dochází k určitému „zrovnoprávnění“ s ostatními institucemi Unie a ke zvýšení významu institutu předsednictví. Další změnou je zavedení funkce stálého předsedy Evropské rady64, voleného kvalifikovanou většinou v Evropské radě na funkční období dva a půl roku s možností znovuzvolení. Stálý předseda je ze své pozice odpovědný Evropské radě a může jí být odvolán. Hlavním cílem zavedení tohoto postu bylo zvýšení kontinuity předsednictví a jednání Evropské rady. Stálý předseda65 má dále spolupracovat s vysokým představitelem pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Unie, reprezentovat a zastupovat Unii ve vnějších záležitostech66 a usilovat o nalezení konsenzu v rámci Evropské rady. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 15).
5.2.1.2 Druhá úroveň předsednictví: Rada pro zahraniční záležitosti Rada pro zahraniční záležitosti (Foreign Affairs Council, FAC) je jednou z konfigurací Rady Evropské unie, což znamená, že se jedná o pravidelné schůzky ministrů zahraničních věcí členských států. Rada pro zahraniční záležitosti je podporována Politickým a bezpečnostním výborem (Political and Security Committee), který funguje jako permanentní výbor a členské státy jsou v něm zastoupeny na velvyslanecké úrovni. (Peters, Wagner 2011: 43) V rámci druhé úrovně trojvrstevného předsednictví Evropské unie je nevýraznější změnou zavedenou Lisabonskou smlouvou vytvoření funkce vysokého představitele Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který předsedá Radě pro zahraniční záležitosti a je místopředsedou Komise. Jedná se o funkci, která nahrazuje 62
Evropskou radu tvoří hlavy států nebo předsedové vlád členských států společně s jejím předsedou a předsedou Komise. Evropská rada dává Unii podněty pro její rozvoj a vymezuje její obecné politické směry a priority, legislativní funkci nevykonává. Nestanoví-li Smlouvy jinak, rozhoduje Evropská rada konsenzem. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 15) 63 Až do vstupu Lisabonské smlouvy v platnost měla „Evropská rada nestandardní postavení, protože byla uvedena v oddíle Smlouvy o EU a nikoliv v rámci ustanovení Smlouvy o ES, kde jsou všechny instituce Společenství.“(Fiala, Pitrová 2009: 211) 64 Funkce stálého předsedy je neslučitelná s jakoukoliv vnitrostátní funkcí a dříve ji zastával vedoucí představitel státu předsedajícího Evropské radě. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 15). 65 Předseda Evropské rady stejně jako předseda Komise se neúčastní hlasování v případě, že Evropská rada tímto způsobem rozhoduje. Pokud Evropská rada přijímá usnesení jednomyslně, není zdržení se hlasování překážkou pro přijetí usnesení. (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 235). 66 Aniž by tím zasahoval do pravomocí vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 15)
39
a personálně slučuje dosavadní funkci vysokého zmocněnce pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, komisaře pro vnější vztahy a předsedy Rady pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy. (Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády ČR 2009, on-line text.) Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku je jmenován Evropskou radou se souhlasem předsedy Komise také na období dva a půl roku. Vysoký představitel jedná na základě rozhodnutí přijatých jednomyslně všemi členskými státy. (Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády ČR 2009, on-line text) Nejedná se tedy o nový post67 s novými pravomocemi, nýbrž o snahu zefektivnit činnost Evropské unie v mezinárodním prostředí sjednocením funkcí, které se dříve překrývaly. „Vysoký představitel zastupuje Unii v záležitostech SZBP. Jménem Unie vede politický dialog se
třetími
stranami
a
vyjadřuje
postoj
Unie
v
mezinárodních
organizacích
a na mezinárodních konferencích“ (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 27) a zajišťuje soudržnost vnější činnosti Unie, přičemž se při výkonu své funkce opírá o Evropskou službu pro vnější činnost68 (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 27). Vysoký představitel ze své pozice místopředsedy Komise odpovídá za úkoly, které Komisi přísluší v oblasti vnějších vztahů a koordinuje činnost komisařů, jejichž portfolio spadá do této oblasti. Jedná se o komisaře pro rozvoj, pro obchod, pro mezinárodní spolupráci, humanitární pomoc a řešení krizí, dále komisaře pro opatření v oblasti změny klimatu a komisaře pro rozšíření a politiku sousedství. (Evropská komise 2012, on-line text)
5.2.1.3 Třetí úroveň předsednictví: ostatní ministerské rady Třetí rovinu předsednictví, tedy „Předsednictví jednotlivých složení Rady, s výjimkou složení pro zahraniční věci, zajišťují zástupci členských států v Radě na základě systému rovné rotace v souladu s podmínkami stanovenými v článku 236 Smlouvy o fungování Evropské unie.“ (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 16) Na základě rozhodnutí Evropské rady v prosinci 2009 bylo institucionálně ukotveno předsednictví skupiny tří členských států po dobu osmnácti měsíců (tzv. předsednické trio). Předem určené skupiny tří členských států „jsou vytvořeny rovnou rotací členských států, přičemž se vezme v úvahu jejich rozmanitost a zeměpisná rovnováha v Unii. Každý člen postupně předsedá po dobu šesti měsíců všem složením Rady, s výjimkou složení pro zahraniční záležitosti. Ostatní 67
Post vysokého zmocněnce SZBP byl zaveden Amsterodamskou smlouvou. (Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on EU: Art 18) 68 Viz dále.
40
členové skupiny jsou předsedajícímu členovi nápomocni ve všech jeho funkcích na základě společného programu. Členové skupiny mohou mezi sebou dohodnout jinou úpravu.“ (Rozhodnutí ER 2009/881/EU)
5.2.2 Další aktéři 5.2.2.1 Evropská služba pro vnější činnost Zavedení Evropské služby pro vnější činnost (European External Action Service, EEAS)69 jako nového diplomatického systémem EU je podle některých autorů (Smith, Vannhoonacker 2012)
milníkem
v institucionalizaci
zahraniční
spolupráce
Evropské
unie.
Jedná
se o autonomní těleso funkčně nezávislé na Generálním sekretariátu Rady a na Komisi a odpovědné vysokému představiteli (Council Decision 2010/427/EU). EEAS působí ve spolupráci s diplomatickými službami členských států a skládá se z úředníků příslušných oddělení generálního sekretariátu Rady a Komise, jakož i z vyslaného personálu vnitrostátních diplomatických služeb. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 27) EEAS inkorporuje dosavadní systém 130 delegací Evropské komise ve třetích zemích, které transformuje na oficiální delegace EU70 odpovědné vysokému představiteli. Tím se má zvýšit koherence zahraniční politiky Unie, zároveň však nemá dojít ani k nahrazení ani k narušení integrity ministerstev zahraničních věcí členských zemí. (Council Decision 2010/427/EU) V současnosti není možné odhadnout, zda zavedení EEAS povede ke zvýšení koherence vnějších vztahů EU, protože řada procedurálních otázek zatím nebyla dořešena71. Dosud nebyla finalizována podoba meziinstitucionální spolupráce mezi EEAS a Komisí a nevyřešenou otázkou tedy zůstává například sdílení finančních nástrojů s Generálním ředitelstvím pro rozvoj a spolupráci (Directorate General for Development and Cooperation), které má největší finanční náklady v oblasti vnějších vztahů. Stejně tak nebyly finalizovány vztahy s Evropským parlamentem. Inkorporováním EEAS do zahraniční politiky EU má být 69
EEAS byla zavedena v prosinci 2010 a svou vniřtní organizací odpovídá organizaci ostatních Generálních ředitelství Komise, tedy: Corporate Board, Policy Board, Divisions and Managing-Directors (Duke, Pomorska, Vanhoonacker 2012). Organizaci a fungování EEAS stanoví rozhodnutí Rady, která rozhoduje na návrh vysokého představitele po konzultaci s Evropským parlamentem a po obdržení souhlasu Komise (Council Decision 2010/427/EU). 70 Existence unijních delegací je praktickým promítnutím zavedení právní subjektivity Unie (Duke, Pomorska, Vanhoonacker 2012). 71 Napjaté vztahy v oblasti vnějších vztahů EU panovaly zejména během transformačního období španělského předsednictví v první polovině roku 2010. Důvodem byly nejasnosti v procedurálních aspektech nebo komplikovaná spolupráce a nesrozumitelné rozdělení kompetencí mezi předsedající zemí a kabinetem vysokého představitele pro zahraniční vztahy a bezpečnostní politiku. (Keukeleire, Justaert 2012)
41
dosaženo možnosti využívat všech zahraničněpolitických instrumentů, tedy diplomacie, politické angažovanosti, rozvojové asistence, krizového managementu spolu s krizovou prevencí, posilováním bezpečnosti a stability a v neposlední řadě také podporou lidských práv. (Duke, Pomorska, Vanhoonacker 2012)
5.2.2.2 Výbory Za přípravu agendy Rady pro zahraniční záležitosti je odpovědný také Výbor stálých zástupců (Comité des représentants permanents, COREPER) a Politický a bezpečnostní výbor (Political and Security Committee, PSC)72, jejichž činnost vychází z informací a expertíz zpracovávaných Generálním sekretariátem Rady. Výbor stálých zástupců je významným spojovacím článkem mezi členskými státy a EU a důležitým prostorem pro dialog. Skládá se ze stálých reprezentantů vlád členských států (velvyslanců a jejich zástupců). (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 240)
5.3 Identifikace nástrojů a politických procesů v zahraniční politice EU Společná zahraniční a bezpečnostní politika EU se liší od klasické zahraniční politiky národního státu již svým primárním nastavením, kterým je reaktivní povaha a orientace na řešení krizových situací a zaujímání stanovisek k problémům již vzniklých. (Cardwell 2011: 39) Flexibilita a efektivita SZBP je omezena precedentním přístupem, kdy rozhodnutí přijatá v minulosti se stávají referenčními body pro budoucnost. (Hill, Smith 2011: 741) V současnosti je však již možné vedle přijímání ad hoc rozhodnutí sledovat také kontinuální rámec spolupráce. Dochází ke konsolidaci autority na unijní úrovni, která se skládá ze vstupů jednotlivých členských států i ze vstupů EU a přispívá k ní adaptace národních vlád na evropské normy či evropeizace zahraničních politik jednotlivých zemí. (Peters, Wagner 2011: 47)
72
Pro podporu PSC v oblastech krizového managementu a vojenského charakteru byl zřízen Výbor pro civilní aspekty krizového managementu (Committe for Civilian Aspects of Crisis Management) a Vojenský výbor EU (Military Committee of the European Union). (Peters, Wagner 2011: 49)
42
5.3.1 Nástroje Nástroje pro výkon SZBP jsou duálního charakteru, protože mají jak deklaratorní povahu, tak operativní dimenzi. Prostřednictvím deklarací se Evropská rada formálně a jménem celé Unie vyjadřuje k aktuálnímu vývoji ve světe. (Peters, Wagner 2011: 43) Vymezováním obecných směrů, strategických zájmů a cílů stanovených Evropskou radou je určen kurz SZBP (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 26). Operativní instrumenty zavedené předchozími revizemi primárního práva EU, tedy společné strategie, společné postoje a společné akce, se nahrazují a Evropská rada a Rada EU tak přijímají rozhodnutí73 vymezující akce, které má Unie provést a postoje, které má Unie zaujmout. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 25). Vzhledem k tomu, že opatření přijatá v oblasti SZBP nejsou legislativními akty, nejsou pro členské státy závazné a nejsou ani právně vynutitelné74. (Eeckhout 2012: 280) Z toho důvodu se jedná spíše o nástroje koordinace navržené pro usnadnění75 hledání konsensu způsobem, který zachovává autonomii subjednotek, protože umožňuje zdržet se hlasování v oblastech, které nejsou v souladu se zájmy subjednotek. (Cardwell 2011: 21) Duální povaha instrumentů SZBP se odráží také ve skutečnosti, že EU na jednu stranu disponuje prostředky, které ji umožňují vykonávat vlastní diplomatickou činnost76 a na druhou stranu nástroje SZBP vychází z principu nedotčení suverenity členských států. Proto neexistují mechanismy, které by mohly vynutit naprostý soulad všech kroků členských států se směřováním SZBP. (Peters, Wagner 2011: 45) Neschopnost zaujmout jednotnou pozici lze ilustrovat na řadě případů. V březnu 2011 se například během Libyjské krize nepodařilo britskému premiérovi Davidu Cameronovi a francouzskému prezidentovi Nicolasi Sarkozymu přesvědčit zbytek Unie k podpoře bezletové zóny nad Libyí. (The Guardian 2011, on-line text) Evropská unie však nemá problém pouze s operativními výstupy v oblasti SZBP.
73
V oblasti SZBP nemůže být přijat žádný legislativní akt. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 24) 74 Vyloučení legislativních aktů je potvrzením odlišného nastavení SZBP, které tak neumožňuje aplikaci řádného ani mimořádného legislativního postupu (Eeckhout 2012: 280) a zapojení Evropského parlamentu, který je informován o výsledcích každého zasedání Evropské rady. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 15) 75 Pro usnadnění a urychlení komunikace mezi členskými státy a Evropskou komisí v oblasti zahraničněpolitické spolupráce byla založena speciální komunikační síť, Corespondance Européenne, COREU. (Europa 2012, online text) 76 Vedle výše zmíněných nástrojů disponuje EU v bezpečnostní oblasti možností vojenské intervence, civilními prostředky intervence pro případnou podporu civilních demokratických struktur v konfliktní oblasti, a také prostředky humanitární intervence a obchodní spolupráce, které mohou podpořit přijatá zahraničněpolitická stanoviska. (Peters, Wagner 2011: 45)
43
Na příkladu vnější strategie EU k Rusku Mark Leonard a Nicu Popescu upozornili na ideové štěpení v rámci dlouhodobého přístupu. V rámci EU identifikovali pět rozdílných pozic, které členské státy zaujímají k Ruské federaci: trojští koně spíše podporují ruské pozice: Řecko, Kypr; strategičtí partneři označují své vztahy s Ruskem za speciální partnerství: Francie, Německo, Itálie; přátelští pragmatici udržují srdečné vztahy motivované vlastním zájmem: Rakousko, Belgie, Bulharsko, Finsko, Maďarsko, Lucembursko, Malta, Portugalsko, Slovensko a Slovinsko; chladní pragmatici udržují vztahy založené výhradně na vlastních zájmech a k politice Ruska jsou relativně kritičtí: Česká republika, Dánsko, Estonsko, Irsko, Lotyšsko, Nizozemí, Rumunsko, Švédsko, Velká Británie; a nakonec noví studenoválečníci, kteří mají neskrývaně nepřátelský postoj k Rusku: Litva, Polsko (Leonard, Popescu 2007: 23). S ohledem na strategický význam partnerství Evropské unie a Ruské federace zejména v otázkách energetiky je konzistenční nesoulad v této oblasti alarmující.
5.3.2 Aktéři a politické procesy Přehled hlavních aktérů a politických procesů probíhajících v zahraniční politice Evropské unie je uveden v následující tabulce. Tabulka č. 3: Relevantní aktéři a politické procesy probíhající v rámci SZBP Politické stádium
Relevantní aktéři
Nastavení agendy: určení principů a rámce SZBP
ER, stálý předseda ER, vysoký představitel, předsednická země (EK)
Formulace politik, rozhodování
ER, FAC, výbory, (EK)
Implementace, realizace
FAC, členské státy, vysoký představitel, předseda ER, EEAS, (EK)
Vnější reprezentace
Vysoký představitel, předseda ER, EEAS
Financování SZBP
Rozpočet EU, členské státy
Demokratická legitimita
EP a v menším rozsahu národní parlamenty
Zdroj: Smith 2011: 744, upraveno autorkou pro potřeby práce
5.3.2.1 Nastavení agendy Již v prvotním politickém stadiu, při nastavování agendy zahraniční politiky EU je zřejmý její víceúrovňový a multidimenzionální charakter. Stanovení agendy SZBP podléhá vlivu vnějších i vnitřních vstupů, které jsou konzultovány a analyzovány jednak mezi EU a mezinárodními organizacemi, jednak uvnitř EU a v neposlední řadě také v rámci
44
samotných členských států. Schopnost EU určovat priority je závislá na mnohdy velmi odlišných zájmech členských zemí, které představují zásadní výzvu pro formulaci a koordinaci společných postupů. Míra konzistence a koherence se liší napříč konkrétními oblastmi zahraniční politiky, za nejvíce spojité jsou považovány vnější obchodní vztahy. Environmentální dimenze zahraniční politiky je považovaná za relativně konzistentní, i když je zde zřejmá dominantní role proaktivních lídrů, Německa a skandinávských zemí. V rámci rozvojové spolupráce má otázka koherence a konzistence jinou dimenzi, protože členské státy vyvíjejí bilaterální zahraniční politiku paralelně se SZBP (Laursen 32-35). Klíčovou roli při definování zahraničněpolitického kurzu EU hraje Evropská rada, která vymezuje obecné politické směry a priority. Při formulování krátkodobých cílů je zásadní úloha předsednické země, která stanovuje agendu pro setkání Evropské rady včetně pořadí projednávaných oblastí, čímž může přímo ovlivnit rozhodovací proces. Autonomie předsednické země je však limitována, protože musí a priori konzultovat a koordinovat svůj postup s ostatními členskými státy i unijními institucemi. Předsednická země nicméně rozhoduje o projednávané problematice ve všech konfiguracích, kterých je členem77. (Peters, Wagner 2011: 46) Pro zajištění kontinuity asistuje předsednickému státu stálý předseda Evropské rady. Ze stejných důvodů byla pravomoc k vymezení agendy svěřena také vysokému představiteli Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Na rozdíl od supranacionálně
spravovaných
politik
a
ostatních
dimenzí
vnějších
vztahů,
kde má výhradní právo iniciativy Evropská komise, v oblasti SZBP tímto právem disponuje vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku78. (Peters, Wagner 2011: 47) Evropská komise může například prostřednictvím svých expertíz působit na strategické směřování Unie a tak ovlivňovat politický proces i v oblasti SZBP již od raného stádia. (Nugent 2003: 48) Na nejvyšší úrovni může Komise uplatňovat vliv prostřednictvím vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.
5.3.2.2 Formulace politik a rozhodovací proces Evropská rada je zodpovědná za rámcová rozhodnutí týkající se obsahu SZBP, například za základní dokument evropské zahraniční a bezpečnostní politiky, kterým je Evropská bezpečnostní strategie. Co se týká praktické náplně SZBP, hraje důležitější roli Rada 77
Radě pro zahraniční záležitosti však předsednický stát nepředsedá. Vysoký představitel toto právo vykonává za podpory Komise. Pravidelně také informuje Evropský parlament a konzultuje s ním provádění SZBP. Názory Evropského parlamentu musí být náležitě zohledněny. (Peters, Wagner 2011: 47)
78
45
pro zahraniční záležitosti, která zodpovídá za aktuální zahraničněpolitická rozhodnutí přijímaná ve velké většině jednomyslně. Ve svých činnostech je Rada podporována řadou orgánů a výborů. Politický a bezpečnostní výbor a Výbor stálých zástupců představují nejvýše postavené pracovní skupiny v oblasti SZBP (Smith 2011: 745) a připravují rozhodnutí týkající se všech fází rozhodovacího procesu. Tato rozhodnutí jsou následně předána Radě pro zahraniční záležitosti. Rozhodnutí, u kterých bylo dosaženo konsenzu jsou formálně akceptována a debata je v rámci FAC znovu zahájena pouze v případech, kdy nebylo dosaženo konsenzu na úrovni výborů. (Peters, Wagner 2011: 49). Komise může opět uplatňovat omezený vliv prostřednictvím odborných analýz a působením vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, jenž předsedá FAC. Ve srovnání s jinými společnými politikami jsou rozhodovací procesy probíhající v utváření zahraniční politiky EU méně komplexní s menším množstvím zaangažovaných nevládních aktérů a omezenými vstupy supranacionálního charakteru. Víceúrovňový systém zahraniční
politiky
Evropské
unie
tak
bývá
nazýván
termíny
intenzivní
transgovernmentalismus (Wallace 2005: 236) či supranacionální intergovernmentalismus (Howorth 2000: 147) zejména díky úsilí členských států zachovat svoji zahraničněpolitickou autonomii, rozhodování na základě jednomyslnosti a marginální roli nadnárodních institucí. Nicméně nová nastavení definovaná Lisabonskou smlouvou, například umožnění hlasování kvalifikovanou většinou v některých případech79 a zřizování stálých výborů a kanceláří se sídlem v Bruselu v rámci snahy o zajištění koherence a konvergence evropské zahraniční politiky, směřují k oslabení tradiční role členských států.
5.3.2.3 Implementace, realizace, vnější reprezentace SZBP je implementována dvěma způsoby: interně, skrze zahraniční politiku členských zemí, a externě, skrze samotnou Unii. Členské státy jsou zavázány k dodržování rozhodnutí přijatých v rámci SZBP, nicméně působení SZBP na zahraniční politiky členských států není možné omezit pouze na prosazování stanovisek přijatých na úrovni EU. I přes trvalý mezivládní charakter SZBP je možné sledovat postupnou evropeizaci zahraničních politik některých členských zemí jako následek koordinace na úrovni Unie, které jsou stále častěji vyjádřením společné zahraniční politiky EU. (Peters, Wagner 2011: 50) Ve fázi implementace hraje zásadní roli vysoký představitel za podpory EEAS, protože vedle návrhů konkrétních kroků zajišťuje provádění rozhodnutí přijatých Evropskou 79
Viz dále v této kapitole.
46
radou, resp. Radou pro zahraniční záležitosti. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 18, 27) Při implementaci opatření spadajících do dalších dimenzí vnějších vztahů, týkajících se například lidských práv, hrají důležitou roli Evropská komise a nevládní organizace. (Kirchner 2006) Do provádění komplexních vojenských operací či operací krizového managementu je zainteresováno více aktérů od jednotlivých výborů EU80, Rady, samotných členských států po externí subjekty a mezinárodní organizace, které přispívají vojenskými jednotkami a dochází tak k výraznějšímu překrývání pravomocí81. (Peters, Wagner 2011: 52) Vysoký představitel vede jménem Unie politický dialog se třetími stranami a je oprávněn vyjadřovat pozici Unie na mezinárodních konferencích za podpory EEAS. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 18, 27) K reprezentaci Unie navenek je dále oprávněn stálý předseda Evropské rady. Přes to, že nedochází ke komunitarizaci spolupráce ve vnější činnosti EU, které stále dominují náročná mezivládní vyjednávání zakončená rozhodnutími s nízkým společným jmenovatelem, Dirk Peters a Wolfgang Wagner poukazují na viditelnou míru bruselizace, která se projevuje i v oblasti SZBP. (Peters, Wagner 2011: 53)
5.3.2.4 Financování Financování Společné zahraniční a bezpečnostní politiky probíhá podle dříve stanovených principů, kdy členské státy kryjí náklady spojené s obranou a armádou a ostatní výdaje, správní i operativní, jsou financované z unijního rozpočtu. Lisabonská smlouva vedle toho zavádí nový mechanismus rychlého financování naléhavých zásahů. Neodkladné intervence závislé na rozpočtu Unie a využívající rychlého financování naléhavých zásahů budou specifikována Radou. Pro mise závislé na financování členskými státy bude využíván tzv. Fond pro zahájení operace vytvořený z příspěvků členských států. O podmínkách správy fondu bude rozhodovat Rada kvalifikovanou většinou na návrh vysokého představitele (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 41). Pro rok 2012 bylo pro oblast
80
Výbor pro civilní aspekty krizového managementu (Committe for Civilian Aspects of Crisis Management) a Vojenský výbor EU (Military Committee of the European Union). 81 Pro každou operaci tohoto typu je také zřízen Výbor přispěvatelů (Committee of Contributors), který dohlíží na implementaci direktiv PSC v příslušných oblastech. (Peters, Wagner 2011: 52)
47
vnějších vztahů vyčleněno 9 009 280 576 EUR82, z čehož pouze 4%, tedy 363 214 000 EUR bylo vyhrazeno pro SZBP. (European Commission 2011: 37)
5.3.2.5 Demokratická legitimita Legitimita by měla být zajištěna Evropským parlamentem83, který zastupuje evropské občany, jeho
role
je
však
v
oblasti
SZBP
marginální.
Z důvodu
přímého
nezapojení
EP do rozhodování v oblasti SZBP, je podle Pieta Eeckhouta jediným prvkem reprezentativní demokracie zastoupení států v Evropské radě a Radě. (Eeckhout 2012: 278) Občané EU nejsou zapojeni do nastavování agendy vnějších vztahů EU, protože občanská iniciativa84 jako nástroj přímé participace občanů na utváření politik, se vztahuje pouze k legislativním aktům, které v oblasti SZBP nejsou přijímány. Veřejné konzultace se však vztahují i na oblast vnějších vztahů Unie a občané se tak mohou vyjadřovat například k implementaci Evropské politiky sousedství, ke spolupráci s třetími státy v oblasti migrace a azylu, k finančním instrumentům vnější akce EU (EU External Action 2011, on-line text).
5.4 Aplikace konceptu víceúrovňového vládnutí Nyní bude prostřednictvím sady zvolených kritérií: rozptýlení kompetencí, nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální metoda rozhodování, analyzováno, zda je v zahraniční politice Evropské unie aplikováno víceúrovňové vládnutí. Na závěr bude také oblast SZBP EU kategorizována v rámci Hooghe-Marksovy typologie víceúrovňového vládnutí.
5.4.1 Rozptýlení kompetencí Ve struktuře vládnutí Evropské unie je přítomný vertikální i horizontální rozptyl kompetencí. Druhy pravomocí včetně oblastí jejich aplikace jsou definovány Smlouvou o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy85. Pro účely této práce jsou relevantní ustanovení 82
Největší podíl, 28, 6%, z rozpočtu vnějších vztahů EU, byl určen k financování nástrojů rozvojové spolupráce. (European Commission 2011: 37) 83 Parlament i Rada při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm zasedají veřejně. (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 15) 84 Občanskou iniciativu zavádí Lisabonská smlouva s cílem zvýšit demokratickou legitimitu EU prostřednictvím přímé demokracie (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 24). Nejméně jeden milion občanů se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu unie.“ Návrh legislativního aktu může podat nejméně jeden milion občanů „z podstatného počtu členských států“ (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 11). 85 Do oblasti výlučných pravomocí Unie spadá celní unie; stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu; měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro; zachování biologických
48
týkající se SZBP. Pravomoc Evropské unie provádět SZBP je vedle výlučných a sdílených kompetencí vymezena samostatně jako zvláštní druh pravomoci: „Unie má v souladu s ustanoveními Smlouvy o Evropské unii pravomoc vymezovat a provádět společnou zahraniční a bezpečnostní politiku včetně postupného vymezení společné obranné politiky. (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 2) Do výlučných kompetencí Unie spadá pravomoc uzavřít mezinárodní smlouvu, „pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.“ (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 3) Vlastní rozptýlení kompetencí tedy vyplývá ze samotného primárního práva EU. Jak na úrovni EU, tak na úrovni členských států dochází také k zapojení řady aktérů, jejichž kompetence se ve větší či menší míře překrývají. Za nastavení zahraničněpolitické agendy je například zodpovědná jak Evropská rada, tak vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, na implementaci přijatých opatření dohlíží vysoký představitel a provádí ji FAC, členské státy či EEAS. K vnější reprezentaci Unie je oprávněn stálý předseda Evropské rady, vysoký představitel i systém delegací EU. Dochází tedy k vertikálnímu i horizontálnímu rozptýlení kompetencí.
mořských zdrojů v rámci rybářské politiky; společná obchodní politika. (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 3) Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v oblasti vnitřního trhu, sociální politice, hospodářské, sociální a územní soudržnosti, v oblasti zemědělství a rybolovu kromě zachování biologických mořských zdrojů; životním prostředí; ochraně spotřebitele; dopravě; transevropských sítích; energetice; v prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Unie má dále pravomoc vyvíjet činnost v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíru a „pravomoc vyvíjet činnost a provádět společnou politiku v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci, avšak výkon této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci“. (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 4) Unie má pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států. Oblasti těchto činností na evropské úrovni jsou: ochrana a zlepšování lidského zdraví; průmysl; kultura; cestovní ruch; všeobecné vzdělávání, odborné vzdělávání, mládež a sport; civilní ochrana; správní spolupráce. (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 6) Základním principem fungování EU je zásada subsidiarity, podle které „Unie jedná v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní“, ale může jich být lépe dosaženo na úrovni EU. (Smlouva o fungování EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 5)
49
5.4.2 Nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální rozhodování Nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální metoda rozhodování jsou ukazatele, které spolu velmi úzce souvisí také v případě zahraniční politiky EU. Z toho důvodu bude jejich naplnění dokazováno souběžně. Koordinace v oblasti SZBP je dosahováno s minimální mírou hierarchizace vládnutí. V případech, kdy náklady mezivládní spolupráce převyšují benefity plynoucí ze zachování autonomie, členské státy zřizují specializované agentury a posilují instituce napojené na Radu spíše než by souhlasily s přenesením pravomocí na nadnárodní instituce. Nestátní aktéři hrají v interní koordinaci SZBP druhořadou roli. Pro výkon politiky mimo Unii jsou však zásadní stejně jako síťové sdílení informací s mezinárodními organizacemi. Zahraniční politika Evropské unie je proto považována za prototyp vysoce konsensuální postnárodní či postmoderní formy vládnutí (Peters, Wagner 2011: 55), která umožňuje prosazování zájmů všech zainteresovaných aktérů. Slabou stránkou jsou však vysoké transakční náklady spojené s dlouhými vyjednáváními, která však nemusí ke konsensu vůbec dospět. Dosud se například nepodařilo zaujmout jednotné stanovisko k nezávislosti Kosova, která byla vyhlášena v únoru 2008. Nezávislý stát Kosovo byl postupně uznán většinou členských států EU86. V červenci 2010 přijal Evropský parlament rezoluci87, ve které vyzval zbývajících pět zemí, které dosud vznik samostatného státu neuznaly, aby tak neprodleně učinily. (New Kosova Report 2010, on-line text) Žádný z pětice států Kypr, Řecko, Rumunsko, Španělsko, Slovensko však svoji pozici nezměnil88. Nehierarchizovaná síť vztahů mezi jednotlivými aktéry SZBP vyplývá zejména z mezivládního nastavení této politiky, což úzce souvisí s rozhodováním na základě konsenzu všech zúčastněných aktérů, který je nejčastějším způsobem přijímání rozhodnutí v této oblasti. Při rozhodování Rady a Evropské rady v otázkách SZBP zůstává zachován princip jednomyslnosti89. Člen Rady se však může zdržet hlasování, a není povinen 86
S výjimkou Kypru, Řecka, Rumunska, Španělska, Slovenska. (New Kosova Report 2010) 455 poslanců hlasovalo pro, 155 proti rezoluci a 28 se hlasování zdrželo. (New Kosova Report 2010) 88 Ani probíhající civilní mise Unie pro podporu budování právního státu v Kosovu (EU Rule of Law Mission, EULEX), nezískala podporu všech členských zemí. EULEX je největší civilní misí SZBP prováděnou v rámci Rezoluce Rady bezpečnosti OSN 1244 a má být ukončena v červnu 2012 (EULEX 2012, on-line text) 89 Na oblast SZBP s výjimkou vojenství a obrany je dále možné aplikovat tzv. překlenovací ustanovení, které opravňuje Evropskou radu jednomyslně zmocnit Radu k rozhodování na základě kvalifikované většiny. Evropská rada o použití hlasování kvalifikovanou většinou rozhodne jednomyslně. Rada dále rozhoduje kvalifikovanou většinou „přijímá-li rozhodnutí, které vymezuje akci nebo postoj Unie na základě rozhodnutí Evropské rady týkajícího se strategických zájmů a cílů Unie a přijímá-li rozhodnutí, které vymezuje akci nebo postoj Unie, na návrh, jenž jí předkládá vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku na základě zvláštní žádosti, kterou mu Evropská rada předala z vlastního podnětu nebo z podnětu vysokého představitele; přijímá-li rozhodnutí k provedení rozhodnutí vymezujícího akci nebo postoj Unie; jmenuje-li 87
50
implementovat rozhodnutí přijaté za jeho neúčasti. Uznává však, že rozhodnutí, které zavazuje Unii, bude respektovat a ostatní členské státy recipročně respektují jeho postoj „Pokud se hlasování zdržuje jedna třetina členských států, které představují nejméně jednu třetinu obyvatelstva Unie, není rozhodnutí přijato.” (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 31) Rozhodnutí přijaté v rámci SZBP však není nadřazené a členský stát tak má dostatek prostoru pro provádění vlastní zahraniční politiky vedle zahraniční politiky Unie. Paralelní aktivity členských států a Unie probíhají v rámci samotné EEAS. Evropská služba pro vnější činnost vytvořila síť delegací EU, které mají spolupracovat s diplomatickými službami členských států s výhledem možného nahrazení diplomatických misí členských států jednotnou diplomatickou činností EU. V současnosti je však situace taková, že členské státy nadále pokračují ve své diplomatické činnosti bez ohledu na diplomatický systém EU. A to jak velké členské státy s významnou pozicí v mezinárodních vztazích, jež byly standardně nekonformní či méně konformní se zahraniční činností Unie, jako například Velká Británie (Foreign & Commonwealth Office 2012, on-line text); tak malé členské státy, které historicky prokazují vyšší konformitu se SZBP, jako například Belgie (Kingdom of Belgium: Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation 2012, on-line text). Ani do jejich struktury se však EEAS nepromítlo90 a někteří autoři se domnívají, že se tomu tak nestane ani v budoucnosti (Donnelly 2012; Duke, Pomorska, Vanhoonacker 2012). Podle Brendana Donnellyho je hlavním důvodem pro zachování paralelní diplomatické činnosti členských států jejich obecná nedůvěra v Unii, v její neschopnost plnohodnotné artikulace a reprezentace národních zájmů členských států v zahraničí. (Donnelly 2012: 20) Z výše uvedeného vyplývá, že také v oblasti SZBP jsou splněna všechna kritéria víceúrovňového vládnutí.
zvláštního zástupce podle článku 33 pro jednotlivé politické otázky“. (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 31). 90 EEAS se nepromítlo ani do struktury diplomatických aktivit uvnitř Unie, kdy členské státy i nadále vedou zastoupení či ambasády v ostatních členských státech EU. (Foreign & Commonwealth Office 2012, on-line text; Kingdom of Belgium: Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation 2012, on-line text; MZV ČR 2012, on-line text)
51
5.4.3 Klasifikace Evropské unie podle typologie Liesbet Hooghe a Garyho Markse Přiřazení zahraniční politiky Evropské unie k danému typu víceúrovňového vládnutí proběhne na základě rozboru hlavních rysů a vlastností kompetencí. Bude hodnoceno, zda kompetence zahrnují více úkolů nebo jsou specificky zacílené; zda se jedná o kompetence vzájemně se vylučující nebo překrývající; zda je počet kompetencí limitovaný či neomezený; jaký je počet úrovní kompetencí a konečně, zda se jedná o kvazi-permanentní nebo flexibilní systém kompetencí. V řadě systémů víceúrovňového vládnutí dochází ke kombinaci znaků typických pro první a druhý typ. Stejně tak je tomu u Evropské unie. V oblasti SZBP je možné najít jak kompetence zahrnující více úkolů, tak kompetence zamířené na specifický úkol v závislosti na konkrétních případech. Kompetence orientované na specifický úkol však převažují. K druhému typu se EU blíží také v tom ohledu, že se jedná o flexibilní systém s kompetencemi překrývajícími se na všech zapojených úrovních. Oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky představuje spíše nestabilní systém vzájemně se přesahujících a proměnlivých kompetencí, které se odvíjí od konkrétní situace v dané oblasti, vznikají a zanikají v závislosti na poptávce po výkonu určité funkce či potřeby řešení problému. Jurisdikce nejsou odrazem společné identity, protože Evropská společenství byla vystavěna opačným způsobem, kdy byly nejdříve stanoveny jurisdikce a až na základě institucionálního rámce se usiluje o vytvoření společné identity. V EU existuje více úrovní kompetencí než v případě Kanadské federace, počet úrovní je však konkrétní, nikoliv neomezený. Z analýzy vyplývá, že Evropská unie v oblasti SZBP podle typologie víceúrovňového vládnutí L. Hooghe a G. Markse osciluje mezi Typem I a Typem II. Oblastí SZBP se blíží spíše druhému typu, avšak vykazuje některé znaky typu prvního. Těmito znaky jsou: limitovaný počet úrovní kompetencí a kombinace specificky zaměřených kompetencí a kompetencí zahrnujících více úkolů.
52
5.5 Dílčí závěr Kapitola se zabývala rozborem všech dimenzí zahraniční politiky Evropské unie, tedy polity, politics, policy. Byla provedena analýza institucionálního nastavení, aktérů a jejich kompetencí včetně výsledných procesů. Na základě předem stanovených indikátorů bylo také ověřeno, že zahraniční politika Evropské unie splňuje stanovené indikátory víceúrovňového vládnutí a je tedy systémem, kde je tato forma vlády aplikována. Podle charakteru kompetencí v typologii Liesbet Hooghe a Garyho Markse není možné EU jednoznačně zařadit, nicméně se spíše blíží druhému typu. I přes řadu institucionálních změn v oblasti SZBP, které přináší Lisabonská smlouva, mají členské státy stále dostatek prostoru pro uplatňování vlastní zahraniční politiky, což dosud neumožňuje jednotný postup v řadě aktuálních témat.
53
6 Komparace a zhodnocení V případě Kanadské federace i Evropské unie je aplikován koncept víceúrovňového vládnutí s reálnou diverzifikací aktérů zapojených do jednotlivých fází zahraniční politiky těchto subjektů. V této kapitole bude provedena synchronní komparace dříve analyzovaných oblastí z pohledu aktérů zapojených do jednotlivých stádií zahraničněpolitického procesu a z hlediska kritérií víceúrovňového vládnutí. Za nastavování agendy zahraniční politiky Kanady je primárně odpovědný premiér. Přes existenci opatření, které umožňují zapojení kanadské veřejnosti či nevládních organizací k tomu dochází zřídka a role premiéra je tak v této fázi dominantní. K určení principů a rámce SZBP je primárně oprávněna Evropská rada, její stálý předseda i vysoký představitel, za praktickou přípravu agendy zodpovídá předsednická země a nepřímo se na strategickém směřování Unie může podílet také Evropská komise. Do formulace konkrétních zahraničněpolitických kroků a rozhodovacího procesu jsou v Kanadské federaci zapojení vedle ministerstva zahraničí také federální a provinciální ministři prostřednictvím Rady federálních a provinciálních ministrů; v Evropské unii je model obdobný: do formulace politik i rozhodování jsou zapojení ministři zahraničních věcí v rámci Rady pro zahraniční záležitosti za asistence výborů, respektive nejvyšší zástupci členských států v rámci Evropské rady. Za implementaci a realizaci opatření souvisejících s kanadskou zahraniční politikou odpovídá federální vláda, kromě ministerstva zahraničí mohou být zapojena také další ministerstva; a provincie, pokud opatření vyplývající z dané mezinárodní smlouvy spadá do působnosti provincie. Ve fázi implementace SZBP hraje zásadní roli vysoký představitel Unie za podpory EEAS, protože zajišťuje provádění rozhodnutí přijatých Evropskou radou, resp. FAC. Při implementaci opatření spadajících do dalších dimenzí vnějších vztahů, týkajících se například lidských práv, hraje důležitou roli Evropská komise. Konkrétní kroky jsou pak realizovány členskými státy. K reprezentaci Kanadské federace v zahraničí je primárně oprávněn monarcha, premiér a ministr zahraničí. Vedle diplomatické struktury federace mohou také provincie zřizovat vlastní reprezentační kanceláře v zahraničí. Zde je možné najít paralelu se systémem vnější reprezentace EU, protože personalizací institutu předsednictví se Unie přibližuje modelu státního útvaru, kdy premiér zastává obdobné funkce jako stálý předseda Evropské rady, resp. vysoký představitel Unie. Nezávisle na diplomatické soustavě Evropské unie vykonávají i nadále své diplomatické mise členské státy.
54
Zahraniční politika federace je financována z federálního rozpočtu, zahraniční aktivity provincií z rozpočtů provincií. Evropská unie disponuje podstatně menším rozpočtem pro oblast SZBP než Kanadská federace. Členské státy kryjí náklady spojené s obranou a armádou a ostatní výdaje jsou hrazeny z unijního rozpočtu. Členské státy vedle toho financují také vlastní zahraniční politiku. Zapojení federálního parlamentu i parlamentů provinciálních do procesu kanadské zahraniční politiky je marginální stejně jako zapojení Evropského parlamentu a národních parlamentů do SZBP. Demokratická legitimita je v obou porovnávaných systémech nízká, i když v případě Kanady existuje mechanismus pro zapojení občanů do stanovování zahraničněpolitické agendy, ve skutečnosti však spíše není využíván. Naproti tomu na určování priorit SZBP občané Unie nemohou participovat, mohou se pouze vyjadřovat ke specifickým tématům vnějších vztahů. Co se týká role subjednotek ve zkoumaných systémech, Kanadské provincie sice nejsou v záležitostech zahraniční politiky v podřízeném vztahu vůči federální vládě, nicméně se jedná pouze o limitovaný výčet pravomocí týkajících se převážně low policy témat. Tuto skutečnost potvrzuje svým zaměřením také paradiplomatická činnost provincie Québec, která má sice vyvinutou hustou síť mezinárodních vztahů, většinou se však soustředí na spolupráci v oblasti kultury a vzdělávání. Členské státy Unie podle primárního práva „aktivně a bezvýhradně podporují zahraniční a bezpečnostní politiku Unie“ a „zdrží se jakéhokoli jednání, které je v rozporu se zájmy Unie nebo může snižovat účinnost jejího působení jako soudržné síly v mezinárodních vztazích“ (Smlouva o EU revidovaná Lisabonskou smlouvou: čl. 24). Ve skutečnosti však mají členské státy reálný prostor pro výkon nezávislé zahraniční politiky paralelně s vnější činností Unie, a to jak v případě témat high policy, tak v oblastech low policy. Zejména díky vyloučení legislativních aktů z oblasti SZBP a absenci kontrolního mechanismu i sankčních opatření mají členské státy stále vysokou míru autonomie v zahraničních vztazích. I když jsou oblasti zahraniční politiky EU a Kanadské federace organizované odlišným způsobem, jedná se o systémy víceúrovňového vládnutí, které vykazují některé podobné znaky. V obou systémech je možné identifikovat dominantní aktéry, kterými jsou premiér a Ministerstvo zahraničních věcí a mezinárodního obchodu v případě Kanady a Evropská rada a Rada pro zahraniční záležitosti v případě Evropské unie. Oba systémy také vykazují problém se zajištěním koherence a kontinuity. Evropská unie z důvodu příliš velkého počtu aktérů a obtížného hledání kompromisu. Kanadská federace naopak z důvodu velké míry personalizace zahraniční politiky a promítání subjektivních idejí kanadských 55
premiérů do zahraničněpolitického kurzu Kanady. V obou zkoumaných systémech dochází ke sdílení nákladů na zahraniční politiku mezi federální, resp. unijní úrovní a subjednotkami, u obou případů je také patrná marginální role federálního, respektive Evropského parlamentu a parlamentů provinciálních, resp. národních. Co se týká kritérií víceúrovňového vládnutí, byly v obou systémech zjištěny rozptýlené kompetence, nehierarchizovaná struktura i konsensuální metoda rozhodování, identifikátory MLG tedy byly naplněny. Zatímco rozptýlení kompetencí je v případě obou zkoumaných oblastí jednoznačné, protože je explicitně vymezené primárním právem, jasnou hranici mezi nehierarchizovaným institucionálním uspořádáním a konsensuální metodou rozhodování není možné vymezit, protože spolu úzce souvisí. Ani kanadské provincie nejsou v zahraniční politice v podřízeném vztahu vůči federální vládě, ani členské státy nejsou podřízené Unii v oblasti SZBP. Nehierarchizovaná struktura vztahů je v praxi zřetelná ve zřizování provinciálních reprezentací v zahraničí a ve vedení diplomatického aparátu jednotlivými členskými státy nezávisle na diplomatické struktuře EU. Konsensuální metoda rozhodování je díky mezivládní povaze SZBP aplikovaná v širším rozsahu v případě EU. Na základě analýzy zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie podle typologie víceúrovňového vládnutí Liesbet Hooghe a Garyho Markse bylo zjištěno, že Kanada splňuje všechna kritéria charakteristická pro Typ I a ve dvou z nich se mírně přibližuje Typu II. Těmito případy jsou kompetence příležitostně zaměřené na specifický úkol a relativní flexibilita systému. Kanadská federace je sice stabilním systémem, nicméně umožňuje rozšiřování působnosti provincií. Kanada se vyznačuje omezeným rozptýlením autority a kompetencí, kdy se konkrétní kompetence vztahují ke konkrétní oblasti a k jejich překrývání spíše nedochází. Kompetence svěřené provinciím jsou jasně oddělené od kompetencí federálních a jejich počet je limitovaný. Naopak Evropská unie se oblastí SZBP blíží spíše druhému typu, avšak také vykazuje některé znaky typu prvního. V SZBP je možné najít jak kompetence zahrnující více úkolů, tak kompetence zamířené na specifický úkol v závislosti na konkrétních případech. Kompetence orientované na specifický úkol však převažují. K druhému typu se EU blíží také v tom ohledu, že oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky představuje spíše nestabilní systém vzájemně se přesahujících a proměnlivých kompetencí, které se odvíjí od konkrétní situace v dané oblasti, vznikají a zanikají v závislosti na poptávce po výkonu určité funkce či potřeby řešení problému. Pro systémy druhého typu je příznačný neomezený počet úrovní. V EU sice existuje více úrovní kompetencí než v případě Kanadské federace, 56
počet úrovní je však konkrétní, nikoliv neomezený. V tomto bodě se tedy EU blíží prvnímu typu. V provádění jednotlivých stádií zahraniční politiky Kanady byla zjištěna prominentní role premiéra, Ministerstva zahraničních věcí a mezinárodního obchodu, případně dalších federálních ministerstev. Výkonu zahraniční politiky Kanady tedy dominuje federální rovina, role provincií je však nezastupitelná. Na druhou stranu společná zahraniční a bezpečnostní politika Unie díky svému mezivládnímu charakteru umožňuje dominantní roli členským státům. Poslední revize primárního práva Unie sice přináší takové institucionální změny v oblasti SZBP, které vyloučením předsednického státu z vnější reprezentace EU oslabují pozici členských států, předsednický stát však nadále nese velkou část odpovědnosti za vnitřní organizaci a fungování Unie. Personalizací vnějších vztahů dochází k posílení nadnárodní dimenze SZBP, protože stálý předseda Evropské rady, resp. vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku vykonávají obdobné funkce jako premiér v rámci zahraniční politiky státu. Zavedení hlasování kvalifikovanou většinou v některých případech a založení diplomatického systému Evropské unie má formálně vést k zajištění koherence a kontinuity prostřednictvím supranacionalizace SZBP. V souladu s tímto trendem se EU v některých znacích odklání od druhého typu MLG k typu prvnímu. Na druhou stranu současné rozložení pravomocí v kanadské zahraniční politice a specifické postavení provincie Québec potvrzuje tendenci k přesouvání kompetencí směrem z centra na subjednotky a Kanada se tak v některých znacích přiklání k druhému typu víceúrovňového vládnutí.
57
7 Závěr Zahraniční politika je sama o sobě oblastí, ve které se překrývají různé zájmy mnoha aktérů a determinují tak její komplexní strukturu. Koncept víceúrovňového vládnutí je vhodným rámcem pro zachycení specifického procesu koordinace zahraničněpolitických zájmů heterogenní skupiny 27 států a jejich převedení do konkrétní akce SZBP stejně jako je vhodným rámcem pro zachycení procesu utváření zahraniční politiky federálního státu. Cílem diplomové práce bylo ověřit víceúrovňovou povahu zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie a poté srovnat vládnutí v těchto oblastech. Na základě analýzy konceptu multi-level governance byly nejdříve stanoveny indikátory pro následný výzkum zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie. Těmito indikátory bylo rozptýlení kompetencí, nehierarchizovaný institucionální design a konsensuální metoda rozhodování. V druhé fázi byli identifikováni aktéři a jejich kompetence v jednotlivých stádiích politického cyklu zahraniční politiky Kanadské federace a Evropské unie. V případě Kanady byla zjištěna prominentní role premiéra, Ministerstva zahraničních věcí a mezinárodního obchodu, v případě Unie dominantní role členských států i přes personalizaci a supranacionalizaci SZBP, které jsou následkem poslední revize primárního práva EU. Na analyzované oblasti byly následně aplikovány stanovené indikátory MLG a zkoumané systémy byly přiřazeny k typům víceúrovňového vládnutí. Kanadská zahraniční politika je zástupcem Typu II, i když v souladu s trendem rozšiřování působnosti provincií se Kanada v některých znacích přiklání k druhému typu víceúrovňového vládnutí. Evropskou unii není možné jednoznačně zařadit ani do jedné kategorie, povahou SZBP se však blíží k druhému typu. Na závěr byla provedena vlastní komparace vládnutí ve zkoumaných oblastech. Deklarované hlavní i dílčí cíle práce byly naplněny. Byla potvrzena víceúrovňová struktura zkoumaných systémů stejně jako flexibilita konceptu víceúrovňového vládnutí, který může být použit jako teoretický rámec pro výzkum dvou a priori odlišných systémů.
58
8 Prameny a literatura91 Primární zdroje • Committee of the Regions (2009): White Paper on Multilevel Governance, CoR (2009), (http://web.cor.europa.eu). • Council Decision 2010/427/EU Establishing the Organization and Functioning of the EEAS, Official Journal of the EU 2010, (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010). • Department of Foreign Affairs and International Trade Act after Consolidation R.S.C., 1985, c. E-22, (http://laws-lois.justice.gc.ca). • DFAIT (2011): Report on Plans and Priorities 2010-2011, (www.tbs-sct.gc.ca/rpp/20102011/inst/ext/ext-eng.pdf). • Duke, S; Justaert, A.; Keukeleire, S.; Pomorska, K.; Smith, M.; Vanhoonacker, S. (2012): Evaluating the Diplomatic System of the European Union. Vystoupení na konferenci: „The Diplomatic System of the European Union Final Conference“, Fondation Universitaire, Bruxelles, 28 February 2012. • European Commission (2001): White Paper on Governance, COM (2001), (http://ec.europa.eu/governance/white_paper/en.pdf). • European Commission (2011): Statement of Estimates of the Commission for 2012, Preparation of the 2012 Budget, SEC 2011/498 (http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCgQFj AB&url=http%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fbudget%2Flibrary%2Fbiblio%2Fdocuments %2F2012%2FDB2012%2FDB2012_docI_pol_pres_en.pdf&ei=eHeUT86BGIGsgbJpd2eBA&usg=AFQjCNHrrq_Ejs5VEJJ6JCcKh99eUIpRg&sig2=s4JKHM5f2qb_GI5vQcCJuQ). • European Council (2003): A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, (http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/fight_against_organised _crime/r00004_en.htm). • EU External Action (2012): External Action, Legal Basis, (http://eeas.europa.eu/cfsp/index_en.htm). • EU External Action (2011): Public Consultations, (http://eeas.europa.eu/consultations/index_en.htm).
91
Platnost všech internetových zdrojů byla ověřena k 30.4.2012.
59
• Eurostat (2012): EU Policy Indicators / EU Statistics by Theme, (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes). • Eurostat (2012): Demography Report 2010: Older, More Numerous and Diverse Europeans, (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes). • Eurostat (2012): Population at 1 January, (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&language=en&pcode=tps00001& tableSelection=1&footnotes=yes&labeling=labels&plugin=1). • Government of Canada (2011): Canada’s National Security Policy, (http://www.csecst.gc.ca/home-accueil/nat-sec/nsp-psn-eng.html). • Ministère des Relations internationales: Québec’s International Policy 2009-2014 Action Plan, Measures for 2010-2011, (http://www.mri.gouv.qc.ca/en/informer/publications/Fiche_desc/plan_action_09_14.asp). • Rozhodnutí Evropské Rady ze dne 1. prosince 2009 o výkonu předsednictví Rady (2009/881/EU), Úřední věstník L 315 ze dne 2.12.2009, s. 50. Dokument Rady 16517/09. • Smlouva o Evropské unii pozměňující Smlouvy o založení Evropských společenství a některé související akty, (http://www.euroskop.cz/196/sekce/zakladni-smlouvyspolecenstvi). • Smlouva o Evropské unii revidovaná Lisabonskou smlouvou, (http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:CS:HTML). • Smlouva o fungování Evropské unie revidovaná Lisabonskou smlouvou, (http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:CS:HTML). • The Constitution Act 1982, (http://lois.justice.gc.ca/eng/Const/). • Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Related Acts, (http://eurlex.europa.eu/en/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html). • Treaty of Nice. Amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and Certain Related Acts, (http://eurlex.europa.eu/cs/treaties/dat/12001C/pdf/12001C_EN.pdf).
60
Sekundární literatura • Aucoin, P.; Jarvis, M. D; Turnbull, L. (2011): Democratizing the Constitution: Reforming Responsible Government. Toronto: Edmond Montgomery Publications Ltd. • Bache, I.; Flinders, M. (2005): Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press. • Balthazar, L. (2003): „Les relations internationales du Québec.“ In: Québec, État et sociétés. Eds. Gagnon, A. Montreal: Amérique, p. 505 – 535. • Beaudoin, L. (2002): „Origines et développement du role international du gouvernement du Québec sur la scéne internationale“ In Painchaud, P.: Le Canada et le Québec sur la scéne internationale. Québec: université du Québec, p. 441-470. • Beneš, V. (2008): Postavení národního státu v procesech evropské integrace – teoretická východiska. FSV UK: Veřejná politika a prognostika. • Bickerton, J; Gagnon, A.-G. (2009): Canadian Politics. Toronto: University of Toronto Press. • Blahož, J. (2004): „Koncept procesu vládnutí v Evropské unii.“ In Aplikované právo 1/2004, on-line text, (http://www.aplikovanepravo.cz/clanky-pdf/12.pdf). • Blank, K; Hoohge, L.; Marks, G. (1996): „European Integration since the 1980s: StateCentric v. Multi-Level Governance“ In Journal of Common Market Studies, 34, p. 341 – 378. • Börzel, T.A.; Risse, T. (2001): Private - Public Partnerships: Effective and Legitimate Tools of International Governance? Policy paper on „Global Governance“, RSCAS, Florence, 6-7 April 2001, on-line text, (http://userpage.fuberlin.de/~atasp/texte/021015_ppp_risse_boerzel.pdf). • Brande, L. Van den (2010): „Sub-State Diplomacy Today.“ In Melissen, J.; Sharp, P.: The Hague Journal of Diplomacy. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, p. 198-210. • Burgess, M; Gagnon, A-G. (2003): Comparative Federalism and Federation.Toronto: University of Toronto Press. • Cameron, D.; Simeon, R (2002): Intergovernmental Relation in Canada: The Emergence of Collaborative Federalism. The Global Review of Federalism, vol. XXXI., No. 2, Spring 2002 (on-line verze dostupná z databáze JSTOR). • Cardwell, P., J. (2011): EU External Relations and Systems of Governance. New York: Routledge. • Centre for International Governance Innovation, CIGI (2012): Policy Briefs, on-line text, (http://www.cigionline.org/publications/policybriefs).
61
• Criekemans, D. (2010): „Regional Sub-State Diplomacy from a Comparative Perspective: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Wallonia and Flanders.“ In Melissen, J.; Sharp, P.: The Hague Journal of Diplomacy. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, p. 37-64. • Dahl, R. (1969): „The Concept of Power“. In Bell, R.; Edwards, D.; Wagner, H. (eds.): Political Power: A Leader in Theory and Research. New York: Free Press. • DFAIT (2012): Canada-European Union: Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) Negotiations, on-line text (http://www.international.gc.ca/tradeagreements-accords-commerciaux/agr-acc/eu-ue/can-eu.aspx?view=d). • Donaghy, G.; Carter, N. (2006): „There Are No Half-Countries: Canada, La Francophonie, and the Projection of Canadian Biculturalism.“ In James, P.; Michaud, N.; O’Reilly M. (Eds.): Handbook of Canadian Foreign Policy. Lanham: Lexington Books, p. 133 – 165. • Donnelly, B. (2012): Europe in the World: All Change or No Change in Foreign Policy After Lisabon? London: Routledge. • Duchacek, I. D. (1990): „Perforated Sovereignties: Toward a Typology of New Actors in International Relations“ In Michelmann, H.,J.; Soldatos, P. (Eds.): Federalism and International relations. New York, NY: Oxford University Press, p. 1-33. • Duke, S.; Pomorska, K.; Vanhoonacker, S. (2012): Policy Paper 10 on The EU’s Diplomatic Architecture: The Mid-Term Challenge. European Institute of Public Administration / Maastricht University. • Eeckhout, P. (2012): „The EU’s Common Foreign and Security Policy after Lisabon: From pillar Talk to Constitutionalism.“ In Biondi, A.; Eeckhout, P.; Ripley, S.: EU Law after Lisabon, Oxford: Oxford University Press, p. 265 – 291. • EEAS 2012: EEAS Delegations, on-line text, (http://eeas.europa.eu/delegations/web_en.htm). • EULEX (2012): EULEX – Kosovo, on-line text, (http://www.eulexkosovo.eu/en/info/whatisEulex.php). • Europa 2012: Syntheses de la législation: COREU. on-line text, (http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/coreu_en.htm). • European Parliament (2009): External Action Service - a New Dawn in the EU Foreign Policy? , on-line text, (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=en&type=IMPRESS&reference=20091023STO63115). • Euroskop.cz (2012): Regionální politika, on-line text, (http://www.euroskop.cz/8948/sekce/regionalni-politika/).
62
• Evropská komise (2012): Členové Barrosovy Komise 2010 – 2014, on-line text, (http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/index_cs.htm). • Fiala, P.; Pitrová, M. (2009): Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. • Foreign Affairs and International Trade of Canada (2012): Canada´s Foreign Policy, online text, (http://www.international.gc.ca/cip-pic/index.aspx?view=d). • Foreign & Commonwealth Office (2012): Find an Embassy, on-line text, (http://www.fco.gov.uk/en/travel-and-living-abroad/find-an-embassy/?lU). • Gouvernement du Québec (2012): Relations internationales, on-line text, (http://www.mri.gouv.qc.ca/en/ministere/bureaux_etranger/bureaux_etranger.asp). • Government of Canada (2011): About Canada, on-line text, (http://www.canada.gc.ca/aboutcanada-ausujetcanada/menu-eng.html). • Grande, E. (2001): Institutions and Interests: Interest Groups in the European System of Multi-level Governance. WP 1/2001, Mnichov, on-line text, (http://opensigle.inist.fr/handle/10068/215579). • Griffiths, A. L. (2007): Handbook of Federal Countries: Forum of Federations. Montreal: McGill-Queen’s University Press. • Heinelt, H.; Knodt, M. (2011): Policies within the EU Multi-Level System. Instruments and Strategies of European Governance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. • Hill, Ch.; Smith, M. (2011): International Relations and the European Union. Second Edition. Oxford: Oxford University Press. • Hilliker, J. (1998): Canada’s Department of External Affairs, vol. 2: 1909-1994. Montréal: McGill University Press. • Holloway, K. S. (2006): Canadian Foreign Policy, Defining the National Interest. Ontario: Broad View Press. • Hooghe, L.; Marks, G. (2001): Types of Multi-Level Governance. European Integration online Papers (EIoP) Vol. 5 (2001) N° 11; on-line text, (http://eiop.or.at/eiop/texte/2001011a.htm). • Hooghe, L.; Marks, G. (2001): Multi-level Governance and European Integration. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers. • Howorth, J. (2000): European Integration and Defence: The Ultimate Change? Paris: Institut d‘ Etudes de Securité.
63
• Hudon, M‑E. (2004): The Council of the Federation and Canadian intergovernmental relations. Library of Parliament, on-line text, (http://dsp‑psd.pwgsc.gc.ca/Collection‑R/LoPBdP/PRB‑e/PRB0419‑e.pdf). • Huijgh, E. (2010): „The Public Diplomacy of Federated Entities: Examining the Quebec Model.“ In Melissen, J.; Sharp, P.: The Hague Journal of Diplomacy. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, p. 125-150. • Hynek, N. (2005): Canada as a Middle Power: Conceptual Limits and Promises. Masarykova univerzita v Brně. • Hynek, N. (2004): „Specifika kanadské zahraniční a bezpečnostní politiky a členství v NATO.“ In Hloušek, V. and Pavlačík, Z. (eds.): Pět let v NATO: Vojenské, politické a společenské aspekty členství České republiky v NATO. Brno: Mezinárodní politologický ústav. • ICBL (2009): International Campaign to Ban Landmines, on-line text, (www.icbl.org). • Jachtenfuchs, M.; Kohler-Koch, B. (2005): „Governance and Institutional Development.“ In: European Integration Theory. Eds. A. Wiener and T. Diez. Oxford: Oxford University Press. • James, P.; Michaud, N.; O’Reilly M. (2006): Handbook of Canadian Foreign Policy. Lanham: Lexington Books. • Kaiser, R.; Prange, H. (2004): „Managing diversity in a system of multi-level governance.“ Journal of European Public Policy, 11/2, 2004, on-line text, (http://eucenter.wisc.edu/OMC/Papers/Other/kaiserPrangeJEPP.pdf). • Kaiser, R.; Prange, H. (2002): „A New Concept of Deepening European Integration? - The policy coordination in a multi-level governance system. “European Integration online Papers (EIoP), 6/18, 2002. on-line text, (http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-018a.htm). • Kaniok, P (2008): Předsednictví Rady EU. Příběh půlstoletí, Brno, Mezinárodní politologický ústav. • Keukeleire, S; Macnaughtan, J. (2008): The Foreign Policy of the European Union. New York: Palgrave Macmillan. • Keukeleire, S.; Smith, M.; Vanhoonacker, S. (2010): Policy Paper 1 on The Emerging EU System of Diplomacy: How Fit for Purpose? University of Leuven/Loughborough University/Maastricht University. • Kingdom of Belgium, Foreign Affairs, Foreign trade and Development Cooperation (2012): Embassies and Consulates Abroad, on-line text, (http://diplomatie.belgium.be/en/services/embassies_and_consulates/belgian_embassies_a nd_consulates_abroad/).
64
• Kirchner, E. (2006): The Challenge of European Union Security Governance. In: Journal of Common Market Studies, Vol. 44. No. 5, 947-968. • La Francophonie (2011): Organisation international de la Francophonie: la voix de la diversité, on-line text, (http://www.francophonie.org/). • Laursen, F. (2009): The EU as a Foreign and Security Policy Actor. Nova Scotia: the European Union Centre of Excellence. • Lecours, A. (2007): „Canada“ In: Foreign Relations in Federal Countries. Eds. H. J. Michelmann. Montreal: McGill-Queen University Press. • Michelmann, H. J. (2007): Foreign Relations in Federal Countries: A Global Dialogue on Federalism. Montreal: McGill-Queen University Press. • Moravcsik, A. (1993): „Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmental Approach“. Journal of Common Market Studies, Vol. 31. • Moravcsik, A. (2001): „Federalism in the European Union: Rhetoric and Reality”. In Nicolaidis, K. and Howse, R. (eds) The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union. Oxford: Oxford University Press. p. 161-87. • Munton, D.; Kirton, J. (1999): Canadian Foreign Policy: Selected Cases. Scarborough: Prentice-Hall Canada. • MZV ČR (2012): Adresář diplomatických misí, on-line text. (http://www.mzv.cz/jnp/cz/o_ministerstvu/adresar_diplomatickych_misi/ceske_urady_v_z ahranici/index.html?zn=S-U). • New Kosova Report (2010): EU Parliament Resolution Calls for Recognition of Kosovo, on-line text, (http://www.newkosovareport.com/201007092202/Politics/eu-parliamentresolution-calls-for-recognition-of-kosovo.html). • Nossal, K. R.; Roussel, S.; Paquin, S. (2011): International Policy and Politics in Canada, Toronto: Pearson Canada. • Nugent, N. (2003): The Government and Politics of the European Union. 5th edition. Basingstoke: Palgrave Macmillan. • Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády ČR (2009): Co potřebujete vědět o Lisabonské smlouvě, on-line text, (http://www.euroskop.cz/gallery/49/14956lisbonne_2.pdf). • Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády České republiky (2008): Když se řekne Lisabonská smlouva... Perspektiva fungování Evropské unie podle nového smluvního rámce. 2008, on – line text, (http://www.euroskop.cz/192/sekce/lisabonskasmlouva---ke-stazeni/). 65
• Paquin, S. (2010): „Federalism and Compliance with International Agreements: Belgium and Canada Compared.“ In Melissen, J.; Sharp, P.: The Hague Journal of Diplomacy. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, p. 173-197. • Peters, D.; Wagner, W.: „Common Foreign and Security Policy“ in Heinelt, H.; Knodt, M. (2011): Policies within the EU Multi-Level System. Instruments and Strategies of European Governance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. • Piattoni, S. (2010): The Theory of Multi-level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges. New York: Oxford University Press. • Ranger, L.; Heynen, J.; Higginbotham, J. (2004): Advancing Canadian Interests in the United States: A Practical Guide for Canadian Public Officials. Ottawa: Canada School of Public Service. • Schmitter, P. (2004): „Neofunctionalism“. In Wiener, A; Diez, T.: European Integration Theory. Oxford: Oxford University Press. • Smith, M. (2001): „European Foreign and Security Policy.“ In: Bromley, S. (eds.): Governing the European Union. London: Sage Publications. • Smith, J. (2009): The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate. Montreal: Institute of Intergovernmental Relations, School of Policy Studies, Queen's University by McGill-Queen's University Press. • Smith, M. (2011): Toward a Theory of EU Foreign-policy Making: Multi-level governance, domestic politics, and National Adaptation to Europe’s Common Foreign and Security Policy. Atlanta: Georgia State University. • The Commonwealth (2011): The Commonwealth Family, on-line text, (http://www.thecommonwealth.org/). • The Guardian (2011): Libya No-fly Zone Plan Rejected by EU leaders.11.3.2011, on-line text, (http://www.guardian.co.uk/world/2011/mar/11/libya-no-fly-zone-plan-rejected). • Thomas, D. C. (2011): Making EU Foreign Policy: National Preferences, European Norms and Common Policies. London: Palgrave Macmillan. • Vykoupilová, H.: „Víceúrovňové vládnutí v Evropě: koncepce, modely, typy.“ In: Dančák, B.; Hloušek, V. (eds.) (2007): Víceúrovňové vládnutí v Evropě: zkušenosti, problémy a výzvy. Brno: Masarykova univerzita, MPÚ, p. 13-27. • Wallace, H. (2005): „Exercising Power and Influence in the European Union: The Roles of Member States.“ In: The Member States of the European Union. Eds. Simon Bulmer and Christian Lequesne. Oxford: OUP.
66
• Waisová, Š. (2007): „Jedna velikost nesedí všem: K čemu vede aplikace neoliberálního konceptu vládnutí ve slabých státech?“ In: Dančák, B.; Hloušek, V. (eds.):Víceúrovňové vládnutí v Evropě: zkušenosti, problémy, výzvy. Brno: Masarykova univerzita, MPÚ. • Wolff, S. (2007): Paradiplomacy: Scope, Opportunities and Challenges. Nottingham: University of Nottingham.
67
9 Přílohy Tabulka č. 4: Politicko-správní ukazatele Kanadské federace Politický systém
Federace – parlamentní demokracie, konstituční monarchie
Hlavní město
Ottawa
Hlava státu
Královna Elizabeth II. Zástupce královny: generální guvernér jmenovaný královnou na základě doporučení ministerského předsedy: David Johnston (2010)
Počet, typ substátních jednotek a podíl
10 provincií: Alberta (10%), Britská Kolumbie (13%),
obyvatelstva
Manitoba (4%), New Brunswick (2,5%), Newfoundland a Labrador (2%), Nova Scotia (3,1%), Ontario (38%), Ostrov prince Edwarda (0,5%), Québec (24%), Saskatchewan (3,3%) 3
teritoria:
Severozápadní
teritoria
(0,13%),
Nanavut
(0,09%), Yukon (0,1%) Oficiální jazyky
Angličtina, francouzština
Rozloha
9 984 670 km2
Počet obyvatel
32 547 100 (2009)
Legislativa
Bikamerální parlament: Senát (105 senátorů jmenovaných guvernérem na doporučení premiéra, na regionální bázi) Poslanecká
sněmovna
(301
poslanců,
jednomandátový
volební obvod) Exekutiva
Ministerský předseda – vůdce nejsilnější strany je předsedou vlády: Stephen Harper (2006), jmenuje členy kabinetu
Juridikativa
Nejvyšší soud
Politický systém provincií
Unikamerální
parlament
(přímá
volba),
královna
reprezentována zástupcem generálního guvernéra, premiér je vůdcem nejsilnější strany v provincii
Zdroj: Government of Canada 2011, on-line text
68
Schéma mezivládních vztahů v Kanadské federaci
Zdroj: Government of Canada 2011, on-line text
69
Schéma společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU
Zdroj: Peters, Wagner 2011: 46
70
