Leerervaringen Transumo

faculteit der Aard- en levenswetenschappen

Leerervaringen Transumo kennisontwikkeling ten behoeve van het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit

2010 Frank Kupper Dieuwke Hovinga Thijs den Hertog Renee Liesveld Barbara Regeer

Athena Instituut

Leerervaringen Transumo kennisontwikkeling ten behoeve van het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit

In opdracht van Transumo

Januari 2010 Athena Instituut, Vrije Universiteit Amsterdam Frank Kupper Dieuwke Hovinga Thijs den Hertog Renee Liesveld Barbara Regeer

Samenvatting

Dit rapport bevat de belangrijkste leerervaringen van het programma Transumo. Het rapport is geschreven in opdracht van de programmadirectie van Transumo. Het bevat de leerervaringen binnen het programma zelf, ten aanzien van de inrichting en het management van het programma. Transumo is een stichting en staat voor TRANsition SUstainable MObility. In het kader van dit onderzoek hebben, naast een documentanalyse, interviews en workshops met leden van het programmabureau, thema- en projectleiders plaatsgevonden. Het onderzoek is uitgevoerd vanuit het framework van de programma-evaluatie, gebruikmakend van de ‘learning history’ methodiek. Deze richt zich op het leren van praktijkervaringen door de verhalen die de betrokkenen vertellen over hun eigen ervaringen en lessen te documenteren. Het programma Transumo is in 2004 als Bsik-programma van start gegaan. Het heeft zich toegelegd op kennisontwikkeling ten behoeve van een transitie naar een meer duurzame mobiliteitssector. In de eerste jaren kende het programma een moeizame start. Dit heeft onder meer te maken gehad met de context van de Bsik-regeling en de specifieke voorwaarden die door de begeleidende Commissie van Wijzen zijn gesteld. Toch slaagde Transumo er in een rijk en divers programma over duurzame mobiliteit op te zetten en verder te ontwikkelen. Transumo heeft zichzelf vormgegeven als een programma dat top-down visievorming combineert met bottom-up invulling vanuit de praktijk. Het programmamanagement van Transumo is in de uitvoering van het programma tegen een aantal obstakels aangelopen. Een voorbeeld is het gebrek aan visie op duurzaamheid en transitie binnen projecten. Ook is de tripartiete samenwerking, een vereiste voor deelname aan het programma, een complex gegeven doordat actoren verschillen in belang en perspectief. Bovendien heeft het programma te maken gehad met onduidelijkheid rondom de invulling van het begrip duurzaamheid met behulp van het ‘Triple-P’-model. Transumo heeft verschillende strategieën ontwikkeld en gevolg om met deze obstakels om te gaan. De acties die vanuit het programmamanagement zijn ondernomen om de beschreven knelpunten te adresseren, en voor zover mogelijk op te lossen, zijn onder te verdelen als interventies die gericht zijn op sturing, faciliteren en kennnisontwikkeling. Uiteindelijk zijn er verschillende collecties leerervaringen gereconstrueerd, ten aanzien van de inrichting en het management van het programma. Bijvoorbeeld het belang van het creëren van voldoende ruimte in de financieringsstructuur en budgettering voor aanpassing en sturing van het programma, zodat kan worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen vanuit de praktijk of leemten die in de loop van het programma ontstaan. Een ander voorbeeld is het belang van het vinden van een evenwicht tussen vrije experimenteerruimte en beloning op de korte termijn. Omdat deelnemende partijen veelal hun eigen redenen en motieven te hebben om mee te doen met het programma Transumo, is het belangrijk om te werken aan de gezamenlijke ambitie en focus van de deelnemende partijen. Het proces van gezamenlijke visievorming, heeft Transumo geleerd, zou vanuit het programma expliciet moeten worden vormgegeven en gefaciliteerd. Een laatste belangrijke collectie van leerervaringen is dat het goed is vanaf het begin te werken aan opschaling en inbedding. Tenslotte is het uiteindelijk nodig om een systeeminnovatie die tegelijkertijd op organisatorisch, bestuurlijk en technologisch vlak fundamentele veranderingen zou bewerkstelligen. Deze systeeminnovatie, een verandering in structuur, denken en doen, is het uiteindelijke doel van de transitie naar een duurzame mobiliteit.

 

2 

Voor toekomstige initiatieven op het gebied van de transitie naar een duurzame mobiliteit laat Transumo een ruime hoeveelheid kennis, theorie en ervaring achter ten aanzien van de vormgeving, uitvoering en begeleiding van soortgelijke programma’s. Dit rapport geeft een overzicht van de leerervaringen van Transumo, het Bsik-programma voor duurzame mobiliteit.

 

3 

Inhoudsopgave

Samenvatting

2

1. 

Inleiding

5

2. 

Het begin: uitgangspunten en randvoorwaarden

7

2.1  2.2  2.3 

Uitgangspunten Randvoorwaarden Werkwijze Transumo

7 11 18

3. 

Obstakels op de weg

20

3.1  3.2  3.3 

Visie op duurzaamheid en transitie Verschillen in belang en perspectief De betekenisonduidelijkheid van het ‘Triple P’ Model

20 21 25

4. 

Interventies

28

4.1   4.2.  4.3  

Interventies gericht op sturing Interventies gericht op faciliteren Interventies gericht op kennisontwikkeling

28 33 36

5. 

Leerervaringen Transumo

38

6. 

Conclusie

42

Referenties

 

43

4 

1.

Inleiding

Dit rapport bevat de belangrijkste leerervaringen van het programma Transumo. Het rapport is geschreven in opdracht van de programmadirectie van Transumo. Het bevat de leerervaringen binnen het programma zelf, ten aanzien van de inrichting en het management van het programma. Transumo is een stichting en staat voor TRANsition SUstainable MObility. Het programma Transumo is in 2004 van start gegaan als één van de Bsik-programma’s. De Rijksoverheid wil met de Bsik-subsidieregeling vernieuwende initiatieven ondersteunen die maatschappelijke problemen helpen oplossen. Transumo is het Bsik-programma voor duurzame mobiliteit. Onder de meer dan 300 organisaties die hebben bijgedragen aan de invulling van het programma bevinden zich landelijke, provinciale en gemeentelijke overheden, universiteiten en onderzoeksinstituten, maatschappelijke organisaties, adviesbureaus en consultancies en het bedrijfsleven. Het programma functioneert als een samenwerkingsverband met als doel kennisontwikkeling op het gebied van een transitie naar een meer duurzame mobiliteit. De participanten van Transumo hebben hiervoor samen € 30 miljoen beschikbaar gesteld. Vanuit het subsidieprogramma Bsik heeft de Rijksoverheid eveneens € 30 miljoen bijgedragen (www.transumo.nl). Het concept ‘duurzame mobiliteit’ is binnen het programma Transumo breed benaderd. Om het concept nader te concretiseren is het ‘triple-p model’ als invalshoek gebruikt. ‘Triple-p’ staat voor: ‘people’, ‘planet’ en ‘profit’. Het model wordt gebruikt in de zoektocht naar een balans tussen economische effectiviteit en efficiëntie van de mobiliteitssector (profit) met de behoeften en het welbevinden van mensen (people) en de toestand van de natuurlijke leefomgeving (planet). Volgens het programma Transumo is het huidige mobiliteitssysteem in deze termen niet duurzaam te noemen en zijn significante ingrepen noodzakelijk. Alhoewel de diverse actoren in het mobiliteitssysteem zich meestal bewust zijn van de uiteindelijke noodzaak van veranderingen, worden zij geremd door vaste structuren in gedrag, denken en handelen. Ook maken de beschikbaarheid van technologische oplossingen en de institutionele en maatschappelijke context waarbinnen deze actoren moeten functioneren het moeilijk om een andere weg in te slaan. Vanuit het perspectief van een duurzame ontwikkeling is daarom een transitie nodig; een geleidelijke overgang naar een mobiliteitssysteem dat fundamenteel anders van karakter is. Het programma Transumo heeft zich ten doel gesteld deze transitie met nieuwe kennis te begeleiden (Definitief Projectplan d.d. september 2004). Met het programma wordt beoogd inzicht te verwerven in het typerende karakter van innovatietrajecten op het gebied van een meer duurzame mobiliteit. Dit wil zeggen dat men met de uitvoering en monitoring van de diverse projecten wil leren hoe deze innovaties binnen het mobiliteitsysteem plaats kunnen vinden (ibid.). Naast kennisontwikkeling behoort het innoveren van de kennisinfrastructuur voor mobiliteit van “een technologie- en aanbodgedreven monodisciplinaire naar een vraaggeoriënteerde, participatieve, multi- en transdisciplinair werkende kennisinfrastructuur” (ibid.) tot één van de doelstellingen van het programma. Transumo heeft als stichting een maatschappelijke (de Raad van Participanten) en een wetenschappelijke adviesraad (WAR), een bestuur en een (programma)directie. Het management van de projecten is in handen van de projectleiding. Met behulp van het thema- en proeftuinmanagement wordt de inhoudelijke kwaliteit van en samenhang tussen de projecten onderling, en met het programma gewaarborgd. Transumo werkt samen met twee andere Bsik-programma’s die zich richten op transitievraagstukken, namelijk KSI en TransForum (ibid).

 

5 

In de Raad van Participanten zijn de belangrijkste financiers van Transumo vertegenwoordigd. Met de Raad wordt ondermeer de samenwerking tussen bedrijfsleven, overheden en kennisinstellingen op het hoogste ‘governance’-niveau van Transumo gewaarborgd. Het bestuur richt zich vooral op de inhoudelijke koers van Transumo, op de vorming van een kennisinfrastructuur en op de ‘overall’ realisatie van de programmadoelen. De directie vormt samen met de themaleiders het programmamanagement. Vanuit het programmamanagement wordt het programma op hoofdlijnen aangestuurd. Het programmamanagement wordt ondersteund door een klein programmabureau. De kennisontwikkelingopgave berust bij ruim 30 projecten die in zeven thema’s zijn ondergebracht. Vanaf januari 2006 -met de herstructurering van het programma van clusters naar thema’s- heeft Transumo deze thema’s nadrukkelijk centraal gesteld in de programmering (zie paragraaf 4.1). Dit impliceerde een nadere focus op onderwerpen en kennisvragen. Per thema zijn doelstellingen geformuleerd om de samenhang tussen projecten te bevorderen. Vanuit de thema’s worden de projecten aangestuurd en wordt tevens de kwaliteit ervan gewaarborgd. Themaleiders hebben dan ook een initiërende taak, en dragen verantwoordelijkheid voor kwaliteitszorg. Zij dienen tevens de samenhang van projecten binnen een thema te waarborgen. Een belangrijke eis voor ieder project is de eis van tripartiete samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen. Het uitgangspunt hier is dat de beoogde transitieprocessen alleen via samenwerking tussen de betrokken actoren kunnen worden gerealiseerd. Eind 2009 loopt het programma Transumo af. Bij de afronding van het programma rijst de vraag in hoeverre Transumo er in is geslaagd kennis te ontwikkelen over hoe transities naar een meer duurzaam mobiliteitsysteem verlopen, en over de (on)mogelijkheden de kennisinfrastructuur voor mobiliteit verder te innoveren. Om deze vraag te kunnen beantwoorden is van belang de leerervaringen uit het programma vast te leggen. Het gaat dan onder meer om verworven inzichten in de wisselwerking tussen het gevoerde programmamanagement en de doelstellingen van het programma, en tussen het programma- en projectniveau. Deze kennis is in het verdere transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit (na afloop van het Transumo-programma) van belang. Het biedt degenen die op niche- en regimeniveau betrokken blijven (en/of worden) een mogelijkheid om op grond van deze kennis en inzichten adequater te handelen. Verder bieden de leerervaringen het programmamanagement een handvat in hun verantwoording aan de samenleving over de besteding van publieke middelen, in de vorm van een rapportage aan de Commissie van Wijzen ICES/KIS. De gedachte van het traject ‘Leerervaringen Transumo’ is om met het management -waaronder de directie inclusief de secretarissen, de thema- en projectleiders- terug en vooruit te kijken naar de ontwikkeling en de impact van het programma. Het traject ‘Leerervaringen Transumo’ beoogt met name een antwoord te geven op de vraag wat nieuwe initiatieven op het gebied van duurzame mobiliteit kunnen leren van de ervaringen binnen Transumo ten aanzien van de ‘governance’ van programma’s in het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit. Werkwijze Dit onderzoek is uitgevoerd vanuit het framework van de programma-evaluatie (Guba en Lincoln, 1989). Hierbij is gebruik gemaakt van de ‘learning history’ methodiek. Deze richt zich op het leren van praktijkervaringen door de verhalen die de betrokkenen vertellen over hun eigen ervaringen en lessen te documenteren (Kleiner en Roth, 1997). Toepassing van de learning history methodiek in de evaluatie van het programma Transumo diende om de betrokkenen op programmaniveau bewuster te maken van hun leerervaringen en deze lessen expliciet te maken. Het reconstrueren van de learning history begon met een documentanalyse en het verrichten van interviews met de

 

6 

programmasecretarissen en de leden van de programmadirectie. Op basis hiervan is een voorlopige reconstructie van leerervaringen gemaakt, die in een workshop met dezelfde programmasecretarissen en de programmadirectie is gedeeld, uitgewerkt en vastgesteld. De zo verzamelde data is vervolgens gecodeerd en gerubriceerd. Deze tweede reconstructie van leerervaringen diende als input voor een reflectie bijeenkomst met een selectie van themaleiders alsook enkele leden van het programmabureau van Transumo. In deze workshop zijn de leerervaringen nog eens besproken en aangescherpt. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in het onderliggende rapport over de leerervaringen van het programma Transumo. De kern van dit rapport bestaat uit drie hoofdstukken, die ieder een belangrijke collectie van leerervaringen vertegenwoordigen. Elk van deze collecties laat zien hoe Transumo in de weerbarstige praktijk van het mobiliteitssysteem heeft geprobeerd het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit te initiëren en begeleiden door projecten te financieren en activiteiten te faciliteren ten baten van een verdere kennisontwikkeling op dit vlak. De gebruikte citaten in elk hoofdstuk zijn afkomstig uit interviews en workshops die gehouden zijn met de betrokkenen. De citaten zijn zo gekozen dat zij de leerervaring die wordt besproken optimaal illustreren of ondersteunen. Het is in dit rapport niet de bedoeling de informatie uit interviews en workshops zo volledig mogelijk weer te geven.

Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat over de uitgangspunten van het programma en de randvoorwaarden en condities waarbinnen het programma is vorm gegeven en heeft gefunctioneerd. De specifieke randvoorwaarden van de Bsik-financiering hebben bijvoorbeeld al geleid tot een bepaalde structuur en organisatie van het programma. Dit heeft een duidelijke invloed gehad op de aard en het effect van het programmamanagement. De veranderingen die nodig zijn om te spreken van een systeemverandering vinden plaats op meerdere niveaus, met betrokkenheid van uiteenlopende actoren, en met verschillende perspectieven ten aanzien van de betekenis van duurzame mobiliteit. Dit is niet eenvoudig. Hoofdstuk 3 laat zien welke obstakels Transumo in de uitvoering van het programma is tegengekomen. Voorbeelden van deze obstakels betreffen de ontwikkeling van een visie op duurzame mobiliteit en transities, en de complexiteit van tripartiete samenwerking.

Hoofdstuk 4 laat zien hoe het programmmanagement op deze obstakels heeft gereageerd. Het hoofdstuk maakt onderscheid tussen drie typen interventies, gericht op sturing, facilitering en kennisontwikkeling. Hoofdstuk 5 vat de belangrijkste leerervaringen samen die in de voorgaande hoofdstukken zijn beschreven. Hoofdstuk 6 sluit het rapport af met een korte algemene conclusie.

 

7 

2.

Het begin: uitgangspunten en randvoorwaarden

Het programma Transumo is in 2004 van start gegaan. Het heeft zich toegelegd op kennisontwikkeling ten behoeve van een transitie naar een meer duurzame mobiliteitssector. In de eerste jaren kende het programma een moeizame start. Toch slaagde Transumo er in een rijk en divers programma over duurzame mobiliteit op te zetten en verder te ontwikkelen. In dit hoofdstuk wordt aangegeven wat de uitgangspunten van het Transumo-programma zijn. Vervolgens wordt het programma in de context van de Bsik-regeling geplaatst. De Bsik-financiering heeft geleid tot een bepaalde structuur en organisatie van het programma. Beoordelende instanties hebben naast de Bsikregeling ook andere voorwaarden aan het programma gesteld. Dit heeft een duidelijke invloed gehad op de werkzaamheden van het programmamanagement en de wijze waarop sturing is gegeven aan de projecten. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een beschrijving van de werkwijze en aanpak van Transumo. 2.1

Uitgangspunten

Het programma kent aanvankelijk een moeizame start. Als in 2002 het ICES/KIS 2-programma (uitgevoerd door Connekt) afloopt, lijkt het vanzelfsprekend om door te werken aan innovatie in de mobiliteit in het kader van de nieuwe Bsik-regeling. Ditmaal doen ook de kennisinstellingen mee. De inhoud van het nieuwe programmavoorstel sluit zowel aan bij de lopende Connekt-projecten als bij de kennisagenda’s van TNO en TRAIL. In 2003 wordt deze eerste versie van het programma echter niet goedgekeurd. Ondanks het hoge wetenschappelijk niveau, bestaat er volgens de subsidiegever teveel onduidelijkheid over de economische en maatschappelijke effecten van het programma. De planbureaus slagen er onvoldoende in de betekenis en het belang van de innovaties te concretiseren voor de Nederlandse samenleving. Deze onduidelijkheid is inherent aan de thematiek. Vanwege de grote complexiteit van het mobiliteitssysteem is de precieze omvang van de economische en maatschappelijke effecten van innovaties op voorhand moeilijk te voorspellen. Omdat mobiliteit echter zo’n belangrijk element van de Nederlandse samenleving is, geeft het kabinet de gelegenheid om een tweede voorstel in te dienen. Tijdens de ontwikkeling van het tweede voorstel is er veel interactie en discussie met de Commissie van Wijzen ICES/KIS over de ambitie en inhoudelijke focus van het programma. De thema’s ‘duurzaamheid’ en ‘implementatie in de samenleving’ (later vervangen door het begrip ‘transitie’) dienen sterker in het programma aan de orde te komen. Als in 2004 de herziene versie van het voorstel eindelijk wordt gehonoreerd, richt het programma zich op drie belangrijke pijlers: mobiliteit, duurzaamheid en transitie. Inmiddels is de Bsik-regeling gesloten. Voor Transumo wordt echter een uitzondering gemaakt, evenals voor twee andere niet direct goedgekeurde programma’s KSI en TransForum. Er wordt voor deze drie programma’s een aparte subsidieregeling getroffen, met de Bsik-voorwaarden als basis. Daarbij kent het programma Transumo een specifieke financiële verantwoordingsplicht en een ‘knip’ halverwege het programma. Paragraaf 2.2 bespreekt de invloed van deze en andere randvoorwaarden op de start en het verloop van het programma Transumo. De noodzaak van innovatie in de mobiliteitssector Dit rapport gaat over leerervaringen binnen het programma Transumo op het niveau van het management. Om deze ervaringen goed te begrijpen, is het nodig eerst te kijken naar de analyse van het probleem van mobiliteit in Nederland, zoals deze aanvankelijk door Transumo is gemaakt. In het Definitief Projectplan d.d. september 2004 wordt deze analyse duidelijk uiteengezet. Mobiliteit wordt gezien als een van de pijlers van een moderne economie. Het gaat hier niet alleen om binnenlandse

 

8 

verplaatsingen, maar om internationale netwerken van personen- en goederenvervoer en daaraan gekoppelde diensten. Zie bijvoorbeeld de rol van Nederlandse luchthavens en havens in het internationale verkeer. In het verleden speelde Nederland een voortrekkersrol, ook op het gebied van innovatie. Uit de analyse van Transumo blijkt echter dat ook in Nederland een crisissituatie is ontstaan. Het verkeerssysteem is verre van efficiënt en dreigt volledig vast te lopen door een toename van de congestiedruk. Het wordt hierdoor steeds moeilijker om bereikbaarheid te garanderen, zowel in het bedrijfsleven als het persoonlijke leven. Door de ontwikkelingen op de vervoersmarkt wordt de belasting van het milieu steeds groter; de veiligheid van mensen en goederen komt in het geding. In het Definitief Pojectplan d.d. 2004 van Transumo wordt geschreven dat de mobiliteit in Nederland in een impasse is geraakt. Niemand lijkt meer grip te hebben op het systeem. Er worden weliswaar technische oplossingen gevonden voor sommige van de problemen, maar het lukt meestal niet deze te implementeren. Innovaties botsen tegen weerstand van andere betrokken partijen, die de aangedragen oplossing veelal zien als een gevaar voor het realiseren van hun eigen ambities. In de woorden van het projectplan: “Aanzetten zien we in overdaad, maar net als bij veel technische oplossingen blijven ook deze nieuwe vormen in mooie woorden steken, omdat ze tot ontwikkeling moeten komen in een institutioneel regime dat overvol is aan actoren die eigenbelangen beschermen en die verstard en verstikt zijn geraakt in verouderde (wettelijke en omgangs)regels en gebruiken. We zijn dus in een impasse terechtgekomen.” In de analyse van Transumo is het huidige mobiliteitssysteem dusdanig gefragmenteerd door mensen, organisaties, regels en instituties dat er geen krachtige allianties ontstaan die vernieuwingen kunnen doorvoeren. Terwijl juist in deze crisis van het mobiliteitssysteem economische groei aandacht vergt voor de vraag hoe deze groei op een verantwoorde en duurzame manier kan worden gerealiseerd. Duurzame mobiliteit Het programma Transumo rust op drie belangrijke pijlers: mobiliteit, duurzaamheid en transitie, zo staat in het Definitief Projectplan d.d. september 2004. Duurzame ontwikkeling wordt gezien als de enige robuuste oplossing voor de crisis waarin het mobiliteitssysteem zich bevindt. Maar wat is duurzame mobiliteit precies? In de interviews, die de afgelopen tijd met programmadirectie en – secretarissen hebben plaatsgevonden, wordt vaak gezegd dat het ingewikkeld is daar een eensluidend antwoord op te geven. Het gaat meer om een richting, die nader moet worden ingevuld in de praktijk. Ook wordt aangegeven dat de visie op duurzame mobiliteit binnen het programma Transumo zich aanzienlijk heeft ontwikkeld. In hetzelfde Definitief Projectplan staat dat het begrip duurzaamheid in samenhang wordt ingevuld met behulp van het ‘Triple P’-model. Dit bestaat uit drie onderling gerelateerde kernbegrippen, ‘people’, ‘planet’ en ‘profit’. In plaats van het begrip ‘profit’ wordt door Transumo ook het meer uitgebreide begrip ‘prosperity’ gebruikt. ‘People’ richt zich op het sociale: het welbevinden van mensen. Voor mobiliteit betekent dit bijvoorbeeld het waarborgen van bereikbaarheid of verkeersveiligheid. ‘Prosperity’ houdt in dat de economische structuur van mobiliteit blijvend bijdraagt aan de welvaart en welzijn van mensen. Het gaat hier bijvoorbeeld om kosteneffectiviteit en efficiëntie. ‘Planet’, tenslotte, beslaat de ecologische kant van duurzaamheid: de mate waarin mobiliteit belastend is voor het milieu. Het gaat hier om het waarborgen van de kwaliteit van de natuurlijke leefomgeving. Wat opvalt is dat deze begrippen in dit document niet verder worden uitgewerkt tot een meer concrete visie op wat een duurzame mobiliteit inhoudt. Uit de Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007, blijkt dat Transumo bewust heeft gekozen voor een interactie tussen top-down visievorming en de concrete uitwerking daarvan in projecten (bottom-up). Bij een

 

9 

dergelijke opzet van het programma en de programmering van de projecten is de verdere uitwerking en invulling van de aspecten people, planet en profit neergelegd bij de projecten zelf (als onderdeel van de afzonderlijke projectplannen). Pas in de Zelfevaluatierapportage d.d. juli 2007, wordt door het programmamanagement een “bescheiden” stap gezet in een nadere concretisering van deze begrippen (zie de korte beschrijving van definities hierboven). Achteraf bekeken heeft de keuze voor deze aanpak in de ogen van de geïnterviewde betrokkenen zijn consequenties gehad voor het verloop van het programma Transumo en haar bijdrage aan het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit. Deze effecten worden in het volgende hoofdstuk besproken. Tripartiete kennisinfrastructuur Door Transumo is onmiddellijk erkend dat innovaties in het teken van een duurzame mobiliteit om samenwerking vragen van uiteenlopende relevante actoren. In het Definitief Projectplan d.d. september 2004 wordt de situatie van het mobiliteitssysteem van destijds geschetst. De diverse relevante actoren schenken meer aandacht aan hun eigen ambities, belangen, problemen en oplossingen dan aan die van anderen. Er is, in de bewoordingen van het programma, te weinig synergie. Juist synergie is nodig om zogeheten systeemsprongen te realiseren die moeten leiden tot een duurzame mobiliteit. Volgens Transumo is een bestendige en structurele samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheden noodzakelijk om in de mobiliteitssector een transitie naar duurzame mobiliteit te realiseren. Het gaat hier om het creëren van een zogeheten tripartiete kennisinfrastructuur voor duurzame mobiliteit. Waarom is dat voor Transumo zo van belang? Naast het gegeven dat dit voortvloeit uit de verleende subsidiegelden van de Bsik-regeling zijn drie inhoudelijke overwegingen te geven. Ten eerste functioneert de mobiliteitsector als een complex systeem; diverse actoren met uiteenlopende belangen & behoeften hebben een specifieke rol binnen en creëren tegelijkertijd met elkaar dit systeem. Ten tweede is geconstateerd dat individuele partijen op zichzelf en/of in samenwerking met anderen niet tot fundamentele oplossingen komen. Tenslotte wordt ten derde erkend dat succesvolle innovaties niet alleen een technische, maar ook een bestuurlijk-organisatorische en maatschappelijke component hebben (zie de Herziene Nulmeting d.d. 13 februari 2006). De nadruk op het tripartiete karakter van de te vormen kennisinfrastructuur maakt Transumo anders dan haar voorganger Connekt . Voor dit programma geldt dat niet in alle projecten alle drie de soorten partijen in de governance-structuur vertegenwoordigd waren. Bij het vormgeven van het vervolgprogramma, het latere Transumo, werd vanaf het begin uitgegaan van een sterkere inbreng van de kennisinstellingen. Vanaf de start van het programma Transumo is tripartiete samenwerking als eis gesteld aan alle projecten die voor financiering in aanmerking komen. Voor diverse actoren betekende dit een andere benadering. Veel partijen kenden elkaar nog niet of hadden nog niet eerder samengewerkt. Uit interviews met de programmadirectie blijkt dat alleen al het bijeenbrengen van verschillende soorten partijen een positief effect heeft gehad. Men maakte kennis met elkaar, met wederzijdse belangen en perspectieven. De eis van tripartiete samenwerking, het samen ontwikkelen van een aanpak, leidde tegelijkertijd tot de ontwikkelen van competenties voor die samenwerking. De uitdagingen van Transumo In 2004 gaat Transumo van start. Onder de organisaties die hebben bijgedragen aan de invulling van het programma bevinden zich diverse partijen uit verschillende sectoren, zoals landelijke, provinciale en gemeentelijke overheden, universiteiten en onderzoeksinstituten, maatschappelijke organisaties, adviesbureaus en het bedrijfsleven. In totaal zullen meer dan 30 projecten worden geïnitieerd, die allen op een ander vlak werken aan de transitie naar duurzame mobiliteit. Zoals eerder genoemd, kent het programma drie belangrijke pijlers, mobiliteit, transitie en duurzaamheid. In haar Definitief

 

10 

Projectplan d.d. september 2004, heeft het programma Transumo zichzelf de volgende uitdagingen gesteld: i. Het opzetten van een internationaal toonzettende kennisinfrastructuur, gedragen door interdisciplinaire onderzoekgroepen van een meer gemengd karakter en van een grotere omvang dan nu het geval is en die structureel samenwerken met externe partijen; ii. Het initiëren van projecten, clusters van projecten en proeftuinen waarin partijen nieuwe ideeën uitwerken, uittesten en gecombineerd toepassen op weg naar een schaalsprong; iii. Het initiëren van consortia van publieke en private partijen die wat voor elkaar kunnen betekenen bij de verdere ontwikkeling van het mobiliteitsysteem; iv. Het zetten van concrete stappen van duurzame verbetering op weg naar systeemsprongen in het mobiliteitsysteem.

2.2

Randvoorwaarden

In deze paragraaf worden de belangrijkste randvoorwaarden geschetst waarbinnen het programma Transumo zich heeft moeten ontwikkelen. De specifieke voorwaarden van de Bsik-regeling hebben bijvoorbeeld geleid tot een bepaalde structuur en organisatie van het programma. Dit heeft een duidelijke invloed gehad op de aard en het effect van het programmamanagement. Daarnaast zijn er, bij de goedkeuring van de herziene versie van het programmavoorstel, nog een aantal nadere randvoorwaarden aan het programma gesteld. Tenslotte heeft ook de Commissie van Wijzen, die betrokken was bij de vormgeving van programma, veel invloed gehad. De voorwaarden van de Bsik-regeling Transumo ging van start nadat de Bsik-regeling was gesloten. Daarmee viel het programma formeel buiten deze regeling. Toch is de Bsik-regeling als kader voor het programma gebruikt. Dit kader omvat de voorwaarden en criteria van het Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur (Bsik), waaraan Transumo bij de goedkeuringsprocedure in 2004 is getoetst. De aan de Bsik-regeling gerelateerde randvoorwaarden zijn van grote invloed geweest op de manier waarop het programma Transumo organisatorisch en administratief is ingericht, en dit heeft de inhoudelijke focus eveneens mede bepaald. De belangrijkste voorwaarden van de Bsik-regeling waren echter al voorafgaande aan de start van het programma bekend. Dit betekent dat alle deelnemende partijen vooraf wisten waaraan ze begonnen. Cofinanciering De eerste voorwaarde die Bsik stelt aan de door haar gesubsidieerde kennisinfrastructuren is cofinanciering. Cofinanciering, ook wel contrafinanciering of matching genoemd, houdt in dat de ene helft van de activiteiten van een kennisconsortium wordt gefinancierd door Bsik, en de andere helft door de deelnemende partijen binnen het consortium. Uit de interviews met leden van het programmamanagement blijkt dat deze cofinancieringvoorwaarde van invloed is geweest op de uitvoering en kwaliteit van het onderzoeksprogramma. De belangrijkste effecten zullen hieronder worden besproken. Het betreft het gegeven dat de cofinancieringvoorwaarde heeft geleid tot risicomijdend gedrag bij de in projecten betrokken partijen. Dit heeft geleid tot een vermindering van het innovatieve karakter van projecten. Tenslotte is een consequentie van cofinanciering dat financierende partijen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de inhoudelijke focus van projecten, wat de mogelijkheden van het programmamanagement beperkt om aan- en/of bij te sturen.

 

11 

Uit de workshop met projectleiders blijkt dat met name commerciële partijen als gevolg van de cofinancieringvoorwaarde risico’s proberen te vermijden. Commerciële partijen zijn overwegend geneigd te participeren in projecten waar op korte termijn resultaten te verwachten zijn. Er wordt door deze partijen beduidend minder interesse getoond in meer experimentele en/of lange termijn projecten omdat in dit soort projecten de ‘return on investment’ onzeker is. Aangezien onderzoek naar meer fundamentele vraagstukken op het gebied van een transitie naar een meer duurzame mobiliteit van belang is voor het transitieproces had het programma Transumo de ambitie om ook het onderzoek op dit vlak te stimuleren. Dergelijk lange termijn onderzoek met een fundamenteel en/of experimenteel karakter is bij uitstek interessant voor kennisinstellingen in de vorm van AIO-trajecten. In deze projecten blijven echter medefinanciers nodig. Zoals hierboven is aangegeven bleek dit lastig omdat voor financierende partijen de mogelijke opbrengst op voorhand niet duidelijk of onvoldoende concreet is. “Een onderwerp als ‘de relatie tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit’ was voor de transitie naar duurzame mobiliteit heel belangrijk, maar kreeg geen cofinanciering. Zij zijn dus heel klein gebleven, terwijl ‘logistiek en verkeersmanagement’, in het totale transitievraagstuk niet dominant, wel de meeste cofinanciering kregen en dus -in geld- het grootste is geworden.” Zoals dit citaat van een lid van de programmadirectie illustreert, is het risicomijdend gedrag van externe partijen van invloed geweest op de uitvoering en inhoud van Transumo. Inhoudelijk interessante projecten met een lange termijn horizon wisten te weinig cofinanciering te realiseren, waardoor de focus van Transumo verschoof naar andere thema’s. Transumo heeft door het ontbreken van cofinanciering bepaalde onderwerpen en vragen niet kunnen onderzoeken. Immers -in de woorden van een directielid van Transumo-: “Als de cofinanciering er niet was, werd het onderwerp niet onderzocht.” Uit de Midterm Rapportage d.d. oktober 2007 blijkt dan ook dat met de voorwaarde van cofinanciering het lastig was een volledige projectportfolio op duurzame mobiliteits- en transitiegebied te ontwikkelen en uit te voeren. Hieraan gerelateerd is het verlies aan innovatiekracht indien men beoogt draagvlak te creëren onder externe partijen, zo wordt in een interview aangegeven door een programmasecretaris. Om risicomijdende partijen te verleiden te participeren in projecten en bij te dragen aan de financiering, is gesneden in het innovatieve karakter van deze projecten. Volgens de programmasecretaris resulteerde dit in een verminderde aandacht voor risicovolle, nog niet geagendeerde paden binnen het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit. Dit heeft ertoe geleid dat het projectportfolio waarmee Transumo van start ging minder ambitieus en vernieuwend is dan aanvankelijk beschreven stond in het Definitief Projectplan d.d. september 2004. Het was voor het programmamanagement van Transumo nodig daar later in bij te sturen. Uiteindelijk is met behulp van verschillende interventies (zie hoofdstuk 4) een breder programma dan voorzien tot stand gekomen. Tenslotte vloeit uit de cofinancieringvoorwaarde voort dat financierende partijen gezamenlijk de inhoudelijke koers van projecten bepalen. Dit betekent dat het programmamanagement een beperkte mogelijkheid heeft om projecten inhoudelijk (aan/bij) te sturen. “Dat neemt een belangrijke aansturingmogelijkheid weg van het programmamanagement, want je beïnvloedt in wezen maar zo’n 40 procent van het projectbudget. De andere grofweg 60 procent dragen ze zelf gewoon bij. Dus we krijgen wel wat eens terug. Niet van ‘waar bemoei je je mee’, maar het ligt er wel dichtbij.” Volgens dit directielid betekent het feit dat maar 42 procent van het projectbudget door Transumo werd gefinancierd, dat Transumo ook maar voor 42 procent zeggenschap had over de invulling van de

 

12 

projecten. Natuurlijk geldt hetzelfde vanuit het perspectief van de andere financiers. Deze realiteit van cofinanciering wordt door de programmadirectie van Transumo volledig onderkend. “Wij zijn hier niet de Raad van Bestuur van een onderneming die zegt: ‘als je nu je best niet doet zet ik je op straat.’ Nee, dan zouden wij een probleem hebben. Je zet dan namelijk ook het commitment op straat.” De beperkte mogelijkheden om (bij) te sturen zijn door het programmamanagement op sommige momenten als problematisch ervaren omdat dat het moeilijker maakte aan het programma inhoudelijk en constructief richting te geven. Daarbij speelt dat participerende partijen zijn ingebed in hun eigen institutionele context, hetgeen gepaard gaat met eigen belangen, perspectieven en processen. Dit gegeven vormt een stevig motief voor gedrag ten behoeve van de eigen ambitie. In hoofdstuk 3 zal dit nog verder worden uitgewerkt. “Deze (externe, red.) partijen zijn allemaal gericht op de korte termijn. Het gevolg is dat ze geen 60 procent financiering bijdragen, maar een beetje gaan zitten rommelen… zo noem ik dat echt… in hun eigen tijd. Er wordt bijna geen geld overgemaakt. Het gaat allemaal om cofinanciering door inzet van eigen uren. Nou, dat leidt niet tot grote doorbraken want die mensen zitten allemaal vast in hun eigen processen. Dus, de hele programmastructuur van Bsik is in feite geen goede manier om tot transities te komen.” Dit effect van de cofinancierings-voorwaarde is een voorbeeld van de botsing tussen de elementen van top-down visievorming en bottom-up samenwerking in het programma Transumo. Transumo is een programma dat vooral bottom-up tot stand is gekomen. De aanname van het idee van cofinanciering is dat het samen investeren zou resulteren in het samen werken aan de ontwikkeling van duurzame innovatie. Zoals hierboven wordt geconstateerd, kan het echter juist betekenen dat partijen hun eigen belang proberen veilig te stellen, ondanks dat hen vooraf duidelijk was aan welke criteria moest worden voldaan. Dit compliceert het inhoudelijk sturen door het programmamanagement dat de hoofdlijnen en koers van het programma wil uitzetten in het kader van de transitie naar een duurzame mobiliteit. Op deze confrontatie wordt in verdere hoofdstukken dieper ingegaan. De financiering van het programmamanagement Een tweede consequentie van de voorwaarden van de Bsik-regeling heeft betrekking op de financiering van de kosten voor overhead en programmamanagement. Deze moesten namelijk worden gefinancierd uit het reguliere budget (waarvan de helft door Bsik en de andere helft door de participerende partijen werd gefinancierd). Het merendeel van de deelnemende bedrijven en instellingen leverde hun cofinanciering echter voornamelijk in natura. Hierdoor bestond er geen andere mogelijkheid dan de kosten voor overhead en programmamanagement te financieren uit de Bsik-gelden. Dit betekende dat er over het gehele programma bezien effectief 42% -in plaats van 50%- Bsik-bijdrage beschikbaar was voor de projecten. De implicatie van dit financieringsmodel was dat er bij het programmamanagement de druk ontstond om voldoende cofinanciering te realiseren. Zoals dit citaat van een directielid aangeeft, leidde dit ertoe dat soms projecten werden gehonoreerd die afweken van de doelstellingen van Transumo zoals geformuleerd in het Definitief Projectplan d.d. september 2004. “Dat verplichtte ons als leiding van het programma om die 30 miljoen op te maken. Je wordt op een gegeven moment gedwongen om dingen toe te staan waarvan je denkt: ‘is dat nou wel zinvol’. Maar ja, het geld moet op.”

 

13 

Het honoreren van projecten die niet direct een bijdrage leverden aan de doelstellingen van Transumo met het oog op de transitie naar een duurzame mobiliteit, heeft ertoe geleid dat het programma inboette aan kwaliteit op bepaalde programmaonderdelen. Het is niet ondenkbaar dat Transumo meer had kunnen bereiken op het gebied van de transitie naar een duurzame mobiliteit, als het programmamanagement niet betaald had hoeven worden uit de Bsik-subsidie, of wanneer de participerende partijen naast hun investeringen in natura ook bereid waren geweest een financiële bijdrage te leveren. Hierdoor zou het programmamanagement niet volledig afhankelijk zijn geweest van het projectbudget, en zou er een kritischer selectie van projecten kunnen zijn gehanteerd. Ook zou er meer vrijheid zijn geweest om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen of te investeren in die aspecten die het programma op een bepaald moment in de tijd nodig had. Op dit laatste element wordt in hoofdstuk 4 teruggekomen. Programmaspecifieke randvoorwaarden De hierboven besproken maatregelen van de Bsik-regeling, de cofinancieringvoorwaarde en de projectafhankelijke financiering van het programmamanagement, zijn beide van toepassing geweest op alle Bsik-programma’s. Bij de goedkeuring van de herziene versie van het programmavoorstel, is er aan Transumo echter een aantal specifieke, strengere, randvoorwaarden gesteld. Deze voorzichtigheid van de Bsik-subsidiegevers werd mede veroorzaakt door het feit dat de opzet -een aanpak volgens het transitiegedachtegoed- in die tijd nog relatief nieuw en vaag was, en de mogelijke economische en maatschappelijke effecten van het programma nog moeilijk te voorspellen waren. De strengere programmaspecifieke randvoorwaarden bestonden uit een verzwaarde financiëel-administratieve regelgeving en een zogeheten ‘knip’ halverwege het programma. In deze sectie wordt besproken welke invloed beide voorwaarden hebben gehad op de uitvoering en kwaliteit van het programma. Terwijl veel Bsik-programma’s alleen aan het einde van het programma een verklaring van een accountant aan de subsidiegever hoeven te overhandigen, is aan het programma Transumo opgelegd elk jaar een goedgekeurde jaarrekening met accountantsverklaring in te dienen. Deze verzwaarde financiële verantwoording heeft het enthousiasme van organisaties om te participeren in de kennisinfrastructuur, die door Transumo werd ontwikkeld, in de beginjaren sterk getemperd (Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007). Hierdoor was het lastig partijen aan het programma te committeren en de cofinanciering van projecten te realiseren. De verzwaarde financiëel-administratieve druk heeft ook zijn effect gehad op de kwaliteit van het programma, hetgeen dit citaat van een directielid duidelijk maakt. “Wij moeten elk jaar weer een jaarrekening indienen. Dat kost allemaal geld en tijd en levert een hoop gelazer met projectleiders op. Die zitten zich nu druk te maken over financiële verantwoording terwijl ze gewoon onderzoek moeten doen.” Het veelvuldige schrijven van administratieve rapportages heeft zowel op het projectniveau als het programmaniveau gezorgd voor veel aandacht aan verantwoording en management, in plaats van inhoudelijk bezig te zijn met het onderzoek naar de ontwikkeling van transities naar een duurzame mobiliteit. Toch wordt achteraf ook het voordeel gezien van de verzwaarde procedures voor financiële verantwoording. Terwijl veel andere Bsik-programma’s tegen het einde van de uitvoeringsperiode pas tegen de complexiteit van de kostenverantwoording aanlopen, heeft Transumo al de tijd gehad om complexe vraagstukken vroegtijdig te signaleren en te bespreken en met oplossingen te komen. Hierdoor kan de eindverantwoording redelijk vlot verlopen en zijn de financiële risico’s beter beheersbaar, aldus een directielid.

 

14 

De andere programmaspecifieke voorwaarde die we hier noemen is de ‘knip’ halverwege het programma. Dit was een toetsmoment waarop zou worden vastgesteld of het programma door kon gaan of niet. De ‘knip’ in het programma en de bijbehorende financiering is door de Commissie van Wijzen ingebouwd omdat ten tijde van de goedkeuring van het projectvoorstel er nog geen duidelijkheid was over de uitkomst van een discussie tussen de Commissie van Wijzen en het programmamanagement van Transumo over de ambitie en de focus van het onderzoeksprogramma (Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007). De discussie met de Commissie van Wijzen was andermaal vooral gericht op de vaagheid van de term ‘transitie’ en de moeilijk voorspelbare effecten van het programma. In de periode voor de ‘knip’ werd slechts 10 van de 30 miljoen subsidie toegekend. De ‘knip’ heeft zowel positieve als negatieve effecten gehad op de start en het verloop van het programma. De negatieve effecten concentreren zich met name rondom onzekerheid en vertraging. De positieve effecten gaan vooral over de mogelijkheden die de ‘knip’ gaf om inhoudelijk bij te sturen. Beide worden hier besproken. Een eerste effect van de voorwaardelijke goedkeuring was de verdere opvoering van de hier al benoemde administratieve druk. Met het oog op het toetsmoment van de ‘knip’ was de administratieve druk (in de vorm van rapportageverplichtingen) in de eerste helft van het programma hoog. Eén van de geïnterviewden merkte op dat de projecten voor de ‘knip’ bij wijze van spreken meer bezig waren met rapporteren dan met inhoud. Het belangrijkste negatieve effect van de voorwaardelijke goedkeuring van het programma was echter de onzekerheid. Zowel bij het management van het programma zelf als bij de betrokken externe partijen bestond onzekerheid over de duur van het programma. Deze onzekerheid leidde ertoe dat externe partijen zeer terughoudend waren in het zich committeren aan Transumo projecten. Het gevolg was een vertraagde start van veel projecten (Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007). Deze vertraagde start heeft volgens de geïnterviewde leden van het programmabureau de resultaten en kwaliteit van het programma beïnvloed. In de beginfase heeft het programmamanagement, evenals bereidwillige pioniers onder de externe organisaties, veel tijd moeten investeren in het overtuigen en binnenhalen van externe partijen; tijd die anders had kunnen worden geïnvesteerd in het onderzoek zelf. Naast de vertraagde start heeft de onzekerheid rondom de voorwaardelijke goedkeuring invloed gehad op de institutionalisering van bepaalde structuren binnen Transumo. Het ontbreken van de mogelijkheid om partijen voor langere tijd vast te leggen heeft de onzekerheid en terughoudendheid bij externe partijen versterkt. Het sluiten van de benodigde meerjarencontracten ‘over de datum van de knip heen’ was onmogelijk. Financiering van 4-jarige promotietrajecten aan de universiteiten leverde problemen op, waardoor vertraging in de uitvoering van het programma is opgetreden. In 2006 was de tussentijdse beoordeling van Transumo zeer positief, zodat de resterende 20 miljoen aan subsidie vrijkwam. Het wegvallen van de knip en de daarmee verworven zekerheid van financiering maakte het mogelijk om meerjaarcontracten met projecten aan te gaan. Dat resulteerde in rust en vertrouwen binnen de uitvoerende partijen. Mede omdat de focus kon verschuiven van rapporteren naar werken aan de inhoud, kregen de participerende partijen meer ruimte voor het uitvoeren van hun projecten. Volgens een geïnterviewde programmasecretaris gold het opheffen van de ‘knip’ voor veel partijen als een ware lastenverlichting. Met het vrijgekomen budget ontstond ook de mogelijkheid nieuwe projecten te honoreren en nieuwe accenten in het programma aan te brengen. Voor de ‘knip’ werden projecten vooral geselecteerd vanwege de betrokkenheid van uitvoerende partijen bij het opstellen van het projectvoorstel. Dit had te maken met het gegeven dat het programmamanagement gebonden was aan het in 2003 door het Kabinet goedgekeurde Transumo-proposal waarin de projecten al waren opgenomen. Je kan immers niet A beloven en B doen…. Hierdoor kregen partijen die in 2002 en 2003 inspanningen hadden geleverd bij het opstellen van het Transumo-proposal, de mogelijkheid hun ‘tijdinvesteringen’ terug’ te verdienen’. Na de ‘knip’ was het oorspronkelijke proposal niet meer het uitgangspunt. Dat was vanaf 2006 de Herziene

 

15 

Nulmeting d.d. februari 2006. De projecten werden vanaf dat moment kritischer geselecteerd op basis van inhoud en de toegevoegde waarde in relatie tot de doelstellingen van het onderzoeksprogramma. Er kwam hierdoor meer aandacht voor het genereren van resultaten ten behoeve van een transitie naar een duurzame mobiliteit. Een directielid: “Eigenlijk is het programma vanaf dat moment gaan lopen zoals je zou willen dat het programma loopt.” Ook gaf de ‘knip’ de mogelijkheid om externe partijen binnen projecten te mobiliseren. Een directielid geeft aan hoe de ‘knip’ kon worden gebruikt. ”’Ja jongen, als je het niet goed doet, weet je zeker dat het niet doorgaat, dus je moet ons wel helpen om er een fantastisch mooi succes van te maken.’ We konden die knip gebruiken om tegen projecten te zeggen: ‘doe even wat we hebben afgesproken; anders weten we zeker dat het niet goed gaat.’” Daarbij zette de ‘knip’ het programmanagement ertoe aan het programma te heroverwegen en de inhoudelijke focus van het programma te verbeteren. Zoals hierboven werd beschreven, kwam dit tot uiting in een meer kritische selectie van projecten. De Commissie van Wijzen De rijksoverheid verlangt een goed inzicht in de inhoudelijke, organisatorische, bestuurlijke en financiële voortgang van de Bsik-programma’s. Hiertoe heeft de overheid een zogeheten ‘Commissie van Wijzen’ ingesteld die hierover jaarlijks via de interdepartementale werkgroep ICES/ KIS aan het kabinet rapporteert. De Commissie van Wijzen bestaat uit verschillende vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, de overheid en de kennisinstellingen. Naast de advisering van het kabinet kan de commissie ook gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen over de kwaliteit en voortgang van de projecten. Voordat het programma Transumo van start kan gaan, dient, in overleg met de Commissie van Wijzen, eerst een aantal wijzigingen in het onderzoeksprogramma te worden doorgevoerd. Het gaat hier vooral om het benoemen van een aantal concrete mijlpalen en ‘deliverables’. Ook de al eerder genoemde onduidelijkheid omtrent het begrip ‘transitie’ speelt een rol in de verscherpte belangstelling van de Commissie van Wijzen voor het programma. Toch accepteert de commissie in 2004 het voorstel voor het programma Transumo. In de Nulmeting d.d. mei 2005, wordt het onderzoek binnen het Transumo-programma in de vorm van doelstellingen, indicatoren en mijlpalen geconcretiseerd. In haar reactie op de nulmeting geeft de Commissie van Wijzen echter aan nog steeds te weinig duidelijkheid te hebben verkregen ten aanzien van de mijlpalen en ‘deliverables’ van het programma. Daarnaast is de commissie van mening dat Transumo moet werken aan een breed gedragen visie op de transitie naar duurzaamheid, en aan een strategie om de losse projecten van Transumo in die visie te verbinden. Ook wordt Transumo in deze reactie aangespoord de relatie met het voorgaande programma Connekt te ontvlechten. Deze en enkele andere aanpassingen worden verwerkt in een Herziene Nulmeting d.d. februari 2006. Deze herziening biedt volgens de Commissie van Wijzen voldoende basis voor de uitvoering en monitoring van het programma Transumo. Deze uitspraak leidt tot het opheffen van de ‘knip’ en het vrijgeven van het gehele subsidiebudget van 30 miljoen euro. Uit interviews blijkt dat het programmamanagement van Transumo de eerste twee jaar van de looptijd van het programma veelal heeft ervaren als een aanhoudende discussie met de Commissie van Wijzen over de ambitie en

 

16 

inhoudelijke focus van het programma, met de daaruit volgende zware verantwoordingsplicht voor de zakelijk directeur naar de vele beoordelende instanties. Op deze manier heeft de Commissie van Wijzen een grote invloed gehad op de inhoud en organisatie van het programma. Dit heeft, vanuit het perspectief van het programma, zowel positieve als negatieve effecten gehad. Het was positief voor het programma dat er door de inmenging van de commissie binnen het programma een grotere nadruk ontstond op het begrip duurzaamheid en de implementatie daarvan in de samenleving. In 2005 bleek dat deze aspecten door de projecten onvoldoende werden ingevuld, alhoewel het voor de doelstellingen van het programma zeer essentiële aspecten betrof. Deze witte plekken in het programma werden onder andere veroorzaakt door de hierboven beschreven problematiek rond cofinanciering, maar ook door het gebrek aan een gearticuleerde visie op duurzame mobiliteit. Met hulp van de Commissie van Wijzen werden deze omissies hersteld en werd meer invulling gegeven aan de rol van ‘duurzaamheid’ en ‘transitie’ in het programma. Doordat het programma op deze manier werd verstevigd, kwamen er tegelijkertijd meer mogelijkheden voor de programmadirectie om de projecten inhoudelijk te sturen. Ondanks dit positieve effect van de verbeterde focus op ‘duurzaamheid’ en ‘transitie’ wordt de discussie met de Commissie van Wijzen ook als verstorend ervaren. In één van de interviews met de programmadirectie wordt aangegeven dat dit met name te maken had met het gegeven dat de commissie bestaat uit een heterogene groep van experts die hun eigen belang en perspectief meenemen in de discussie. Daarbij is deze in de loop van het programma nog van samenstelling gewisseld. Ook dit heeft een weerslag gehad op het verloop van de discussies. “De inconsistentie van de Commissie van Wijzen zorgde ervoor dat pas jaren later duidelijk werd welke kant zij wilden dat het programma op ging.” Ook leidde de toenemende nadruk van de Commissie van Wijzen op de aspecten ‘duurzaamheid’ en ‘implementatie in de samenleving’ ertoe dat het uiteindelijke programmavoorstel niet langer aansloot bij de kennisagenda’s van de oorspronkelijke betrokken partijen. Sommige projecten die niet meer geheel aansloten bij de veranderde inhoud van het programma, waren echter al in 2005 van start gegaan, hadden een contract en cofinanciers en waren nauwelijks meer inhoudelijk bij te sturen. Het resultaat was dat daarna een forse managementopgave ontstond om die projecten een acceptabele kennisbijdrage te laten leveren op het punt van de transitie naar een duurzame mobiliteit. Een ander voorbeeld van inmenging van de Commissie van Wijzen betrof de grote aarzeling van de commissie bij de betrokkenheid van Connekt. Uiteindelijk werden onder druk van de commissie de banden met Connekt doorgesneden. Bovendien wilde de commissie een te grote invloed van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat vermijden. Ook het Ministerie verdween naar de achtergrond, iets waar het programma Transumo in het latere verloop veel last van heeft ondervonden. Zo geven leden van het programmamanagement aan dat het moeilijk was ambtenaren van het ministerie te betrekken bij projecten en ze te laten inzien wat de resultaten van het programma zijn. Dit blijkt onder andere uit het volgende citaat van een directielid over de opvolging van Transumo projecten. “Ik denk dat er in de projecten te weinig mensen zitten vanuit het beleid. Je hebt dan te weinig supporters hebt die op een gegeven moment roepen: ‘jongens, het houdt op, het is toch doodzonde als we geen vervolgtraject ingaan?’” Concluderend, heeft de Commissie van Wijzen de inhoudelijke focus van het programma op de aspecten ‘duurzaamheid’ en ‘transitie’ verbeterd. Hiermee is een impuls gegeven aan kennisontwikkeling op dit vlak. Tegelijkertijd is een belangrijke actor als het Ministerie van Verkeer en Waterstaat op een grotere afstand van het programma komen te staan.

 

17 

2.3

Werkwijze Transumo

Aan het slot van dit hoofdstuk keren we terug naar de aanpak en werkwijze van Transumo. Uiteraard zijn deze aanpak en werkwijze afhankelijk van de uitgangspunten van het programma. Zoals paragraaf 2.1 beschrijft, worden deze uitgangspunten bepaald door een analyse van de problemen in de mobiliteitssector en een visie op de mobiliteit van de toekomst. Kort samengevat behelst de visie van Transumo het volgende. Mobiliteit is een groot goed. Op dit moment voldoet het mobiliteitssysteem niet aan de vereisten van duurzaamheid (ingevuld met de begrippen ‘people’, ‘planet’ en ‘profit’). Om de crises binnen de mobiliteit aan te pakken is een fundamentele systeemverandering, oftewel transitie, in de richting van duurzaamheid noodzakelijk. Het programma Transumo wil aan deze transitie bijdragen door kennis te ontwikkelen aangaande de inhoud van duurzame mobiliteit, de aard van transitieprocessen en de opbouw van een kennisinfrastructuur. Hiermee wil zij laten zien hoe relevante partijen een gezamenlijk besef van urgentie en een gedeelde visie op duurzame mobiliteit kunnen ontwikkelen, hoe innovatieve organisatorische en technische concepten kunnen worden geïmplementeerd en bestuurlijk-organisatorische ‘lock-in’ situaties doorbroken (Zelfevaluatierapportage d.d. juli 2007). Vanaf het begin van het programma heeft Transumo de klassieke top-down benaderingswijze, die in tot dusver voor de aanpak van mobiliteitsproblemen vaak was gehanteerd, willen vervangen door een benadering met meer bottom-up elementen. Transumo begint bij partijen in de praktijk die bepaalde problemen ervaren. Zo wordt het begrip duurzaamheid top-down ingevuld door het programma met behulp van het ‘Triple P’-model, maar wordt het aan de projecten overgelaten wat dat precies betekent in de praktijk. Zoals in de hoofdstukken 3 en 4 zal worden beschreven, neemt in de loop van het programma de invulling van begrippen zoals duurzaamheid en transitie vanuit het programmamanagement toe. Hiermee reageert het management op het achterblijven van de bijdrage van de projecten aan duurzame ontwikkeling en de totstandkoming van een transitieaanpak. In de Zelfevaluatierapportage d.d. juli 2007, wordt een en ander al duidelijker neergezet. De rapportage geeft nog steeds aan dat, om vanuit uitgangspunten (visie en ambities) te komen tot een projectportfolio, is gekozen voor een tweeledige aanpak, waarbij er interactie plaatsvindt tussen (topdown) visievorming en de uitwerking daarvan in thema’s enerzijds en de (bottom-up) inspiratie van deze visie door het aandragen van nieuwe concepten, perspectieven en werkwijzen anderzijds (Zelfevaluatierapportage d.d. 2007). Op basis van de ontwikkelde visie op duurzame mobiliteit is een verzameling kernvragen geformuleerd, die zijn omgezet in aandachtsgebieden voor Transumo. De uiteindelijke programmering van onderzoek is een proces geweest waarbij zowel de visie op duurzame mobiliteit als de specifieke randvoorwaarden van de Bsik-regeling (zie paragraaf 2.2) van grote invloed zijn geweest. Voorstellen voor projecten konden bij Transumo worden ingediend, passend binnen de globale programmavisie. Om de bijdrage van potentiële projecten aan de doelstellingen van Transumo te kunnen toetsen is een aantal criteria geformuleerd. In de Zelfevaluatierapportage d.d. juli 2007 worden deze beoordelingscriteria benoemd: de aard en omvang van het probleem, de transitie- en duurzaamheidfocus, de bereidheid tot tripartiete samenwerking, de bereidheid te investeren in kennisontwikkeling en kennistransfer en de kans op zichtbaar succes. Hoe is de werkwijze van Transumo te typeren? In de Zelfevaluatierapportage d.d. juli 2007 is Transumo hier helder over: Het proces van visievorming is een dynamisch proces dat een combinatie is van top-down en bottom-up activiteiten. Uitgangspunten zijn (in 2004/2005) het Definitief Projectplan d.d. september 2004 en (vanaf 2006) de Herziene Nulmeting d.d. februari 2006, waarin op programmaniveau ambities zijn gedefinieerd ten aanzien van de kennisontwikkeling ten behoeve van de transitie naar duurzame mobiliteit. De ambities zijn verder uitgewerkt in themavisies. Hoe deze ambities vervolgens op projectniveau worden ingevuld is een

 

18 

-

-

-

bottom-up proces, waarin programmamanagement en thema- en projectleiders samen tot een vaststelling van de potentiële bijdrage van projecten komen. Binnen de thema’s worden projecten ontwikkeld via vraagarticulatie, in reactie op door het programma gestelde uitdagingen voor kennisontwikkeling. De aanname is dat dit het voldoen aan de eis van cofinanciering vergemakkelijkt en de projecten realistischer maakt. Tripartiete samenwerking is een eis voor alle deelnemende projecten. Innovatie wordt niet gezien als een lineair traject maar als een transitieproces met een cyclisch en open karakter, gekenmerkt door iteratieve slagen, uitwisseling en terugkoppeling. Transumo-projecten zijn transitie-experimenten, gericht op het maken van een aanzet tot de transitie naar een duurzame mobiliteit. Het is belangrijk de projecten op een zeker moment te verbreden en op te schalen, teneinde transities te bewerkstelligen.

De Zelfevaluatierapportage d.d. juli 2007, toont zich positief. Er zijn op dat moment 25 interessante projecten tot stand gekomen. Wel is er een achterstand ontstaan op het gebied van de focus op duurzaamheid en transitie, door de in paragraaf 2.2 reeds besproken eisen van vraagarticulatie en cofinanciering. Het tripartiete karakter van projecten blijkt haalbaar en wordt tevens gewaardeerd door de participanten. Het proces van open innovatie raakt in een stroomversnelling door een aantal specifieke interventies van het programmamanagement op het gebied van duurzaamheid en transities, die in hoofdstuk 3 aan de orde zullen komen. Initiatieven ter verbreding en opschaling blijven een aandachtspunt van het programma, zo stelt de Zelfevaluatierapportage d.d. juli 2007.

 

19 

3.

Obstakels op de weg

Het voorgaande hoofdstuk heeft twee zaken geschetst: de uitgangspunten en werkwijze van het programma Transumo en de hoofdzakelijk door de Bsik-financieringsstructuur ingegeven specifieke voorwaarden rondom de vormgeving en uitvoering van het programma. Dit hoofdstuk laat zien tegen welke obstakels het programmamanagement van Transumo in de uitvoering van het programma is aangelopen. Paragraaf 3.1 beschrijft het gebrek aan visie op duurzaamheid en transitie binnen projecten. Paragraaf 3.2 laat zien dat tripartiete samenwerking complex is doordat actoren verschillen in belang en perspectief . In paragraaf 3.3 wordt aandacht besteed aan de onduidelijkheid rondom de invulling van het begrip duurzaamheid met behulp van het ‘Triple-P’-model. 3.1

Visie op duurzaamheid en transitie

De gedachte achter de werkwijze van Transumo in de programmering van projecten, was dat dit proces een combinatie moest zijn van top-down en bottom-up activiteiten. Om dit te bereiken werden op programma- en themaniveau algemene ambities geformuleerd ten aanzien van de kennisbijdrage aan de transitie naar duurzame mobiliteit. De aanname van het programmamanagement was dat de ingangseis van ‘duurzaamheid’ en ‘transitie’ bij de projectdeelnemers zou leiden tot een overweging van deze concepten en het ontwikkelen van een strategie om deze concepten te realiseren in de praktijk van het project. De ambities van het programmamanagement zouden als het ware vanzelf worden ingevuld door de participerende partijen. In de eerste periode van het programma merkt het programmamanagement echter op dat dit onvoldoende gebeurt. Binnen veel projecten bestaat een gebrek aan visie op de transitie naar duurzame mobiliteit. In een volgende fase, na de Midterm Review in 2007, worden de eisen, die aan projecten worden gesteld, daarom strenger, aldus een directielid in een interview. Er wordt vanaf dat moment specifiek aan de projecten opgedragen hun bijdrage aan duurzaamheid, uitgewerkt in de begrippen ‘people ‘, ‘planet’ en ‘profit’, beter te expliciteren. Toch blijft het programma bij haar tweeledige aanpak. Er wordt binnen het kader van het ‘Triple P’-model ruimte gegeven aan de projecten zelf om hun bijdrage aan duurzaamheid vorm te geven. Ook deze interventie levert echter te weinig op, volgens één van de directieleden. “Het wordt daarna wel met de mond beleden, maar in de praktijk gebeurt er toch te weinig op het gebied van duurzaamheid en transitiemanagement.” Natuurlijk geldt dit niet voor alle projecten binnen Transumo. Toch heeft het programmamanagement het gevoel telkens een aantal stappen vooruit te lopen voor wat betreft het denken over transitiemanagement. De aanname van het programmamanagement was dat de expliciete ingangseis van een focus op duurzaamheid en transitie, ondersteund door het overkoepelende ‘Triple P’-kader, zou leiden tot een inhoudelijke focus van de projecten op beide aspecten. Deze aanname bleek achteraf gezien ongegrond. Een directielid verwoordt het als volgt: “We zijn in dat opzicht te goed van vertrouwen geweest.” Hoe komt het dat er binnen projecten, met name in de eerste fase, onvoldoende aandacht is geweest voor het ontwikkelen van een strategie om de concepten ‘duurzaamheid’ en ‘transitie’ te realiseren in de praktijk? Hiervoor zijn verschillende redenen aan te wijzen. Voor een deel heeft dit bijvoorbeeld te maken met verschillen in belang en perspectief. Voor een ander deel heeft het te maken met de afstemming van top-down en bottom-up activiteiten in het proces van visievorming. In de volgende secties wordt aan deze aspecten aandacht besteed.

 

20 

3.2

Verschillen in belang en perspectief

Eén van de ervaren obstakels in de uitvoering van het programma Transumo heeft te maken met verschillen in belang en perspectief op duurzame mobiliteit. Dit heeft te maken met diverse, onderling samenhangende aspecten. Het vizier op korte of lange termijn In de reflectie op de rol van de Commissie van Wijzen (zie hoofdstuk 2) werd al duidelijk dat het uiteindelijke programmavoorstel niet zomaar aansloot bij de kennisagenda’s van betrokken partijen. In sommige gevallen lagen de belangen en behoeften van participanten duidelijk op een ander vlak, zoals de versterking van de eigen marktpositie, het behalen van zichtbare resultaten binnen de politieke termijn of het hervinden van de eigen positie in een verschoven krachtenveld. Onderstaand citaat van een lid van het programmamanagement illustreert het laatste. “In het openbaar vervoer kunnen we bij de NS veel voor elkaar krijgen, maar bij het stad- en streekvervoer loopt het voor geen meter. Waarom? Die zitten in een hele prille fase van aanbesteding. Die markt is net 5 jaar open. Al het streekvervoer is met de tweede aanbestedingsronde bezig. Die (bedrijven; de auteurs) hebben maar een doel: overleven. Dan richt je je niet op lange innovaties die over 10-20 jaar effect hebben. Laat staan dat je daar geld of tijd in stopt.” Door het programmamanagement is ervaren, dat overheden en bedrijven met name vanuit een korte termijn visie werken. Dit heeft te maken met de financiële en politiek-maatschappelijke structuren waarbinnen deze partijen functioneren. Voor de overheid geldt dat zij wordt afgerekend op resultaten die binnen een verkiezingstermijn zijn behaald. Door deze politieke structuur van vierjaarlijkse verkiezingstermijnen zijn overheden veelal gericht op direct zichtbare successen. Dit gegeven kon in de projecten van Transumo spanning opleveren met langetermijndoelstellingen ten behoeve van een transitie naar een meer duurzame mobiliteit. Ook bedrijven worden veelal afgerekend op kortetermijnprestaties. Hun winstgevendheid en ‘shareholdervalue’ zijn hierop gebaseerd. De motivatie voor bedrijven om mee te doen aan een Transumo-project was over het algemeen gebaseerd op de verwachting binnen twee tot drie jaar succes te hebben. In tijden van crisis kunnen bedrijven nog voorzichtiger worden, hetgeen de blik waarmee vooruit wordt gekeken verder kan inperken. Ondanks het bovenstaande bestaan er tussen bedrijven natuurlijk grote verschillen. Er zijn bedrijven die gezien hun ‘core business’ juist vanuit een langetermijnvisie handelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor een bedrijf als Shell, omdat het aanboren en gebruiken van olievelden projecten zijn die om een langetermijnperspectief vragen. Het geldt eveneens voor een bedrijf als NS, omdat er ondermeer een lange levertijd zit op treinen en omdat herzieningen van het vervoersnetwerk om complexe systeemwijzigingen vragen. Dit betekent dat bedrijven -afhankelijk van het perspectief waar vanuit zij gewend zijn te handelen-, in meer of juist mindere mate denken in termen van een langere termijn. Daarbij speelt dat bedrijven afhankelijk zijn van andere partijen. Indien belangrijke partners zich beperken tot kortetermijnresultaten en daar een bedrijf op afrekenen, is het eveneens lastig voor het betreffende bedrijf om het eigen vizier ruimer te nemen. In tegenstelling tot de meer op de korte termijn gerichte belangen en behoeften van bij de projecten betrokken overheden en bedrijven, vergt het decennia om een transitie naar een meer duurzame mobiliteit te realiseren. Het programma Transumo ontwikkelt kennis ten behoeve van deze transitie. De implementatie van maatregelen, leidend tot transities, valt buiten de scope van het programma. Voor de meeste projecten van Transumo geldt dat de resultaten pas op de lange termijn zichtbaar

 

21 

worden. Projecten zijn eerder initiërend, experimenterend of creërend van aard, en kunnen als een vliegwiel functioneren om op termijn meer duurzame resultaten te kunnen behalen. Het Spitsmijdenproject is hier een mooi voorbeeld van. Op programmaniveau is ervaren dat in verschillende projecten het langetermijnvizier, dat past bij het denken en handelen in de richting van een meer duurzame mobiliteit, kon botsen met de kortetermijnbelangen en behoeften van betrokken partijen. Volgens het programmamanagement heeft dit verschil in vizier de werking van deze projecten belemmerd. Er was volgens het management binnen sommige projecten onvoldoende ruimte om met een meer langetermijnvizier te handelen. Aangezien een kortetermijnvizier is gerelateerd aan de structuren waar betrokkenen direct mee hebben te maken en afhankelijk van zijn, is het spanningsveld tussen het korte- en langetermijnvizier onvermijdelijk in een programma zoals Transumo. Omdat het succes van het programma van beide perspectieven afhankelijk is, is van belang dat bij de uitvoering van het programma voor beide ruimte is. Uiteindelijk gaat het om het vinden van een zorgvuldig evenwicht tussen enerzijds meer overkoepelende langetermijndoelen en activiteiten, en anderzijds de directe belangen en behoeften van betrokkenen. Het vinden van dit evenwicht gaat niet vanzelf. De rol van eigen beloningsstructuren Bij het opstellen van het programma Transumo ging het programmamanagement er vanuit dat toekomstige projectdeelnemers ideeën zouden hebben over wat een duurzame mobiliteit zou kunnen betekenen en hoe de transitie naar een meer duurzame mobiliteit zou kunnen worden geïnitieerd. Verder dacht men dat dit de belangrijkste reden voor projectdeelnemers zou zijn om mee te doen aan Transumo. Tijdens de uitvoering van het programma is ervaren dat dit genuanceerder ligt. Participanten hadden meerdere, uiteenlopende redenen om deel te nemen aan de projecten. Het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit speelde hierin een minder grote rol dan op voorhand was verwacht. De belangrijkste motieven voor deelnemende partijen om te participeren, lijken samen te hangen met de respectievelijke beloningsstructuren waarbinnen zij werken. Uit interviews en workshops met themaleiders en het programmamanagement blijkt namelijk dat kennisinstellingen, bedrijven en overheden ieder een eigen beloningsstructuur kennen.

Kennisinstellingen Zo hebben kennisinstellingen een duidelijke ‘output’-focus gericht op wetenschappelijke publicaties. Een themaleider, werkzaam bij een kennisinstelling, zegt: “…en in ons geval, wetenschappers, wij moeten publiceren. We moeten aan wetenschappelijke standaarden voldoen.” Vanuit de kennisinstellingen worden deelnemers gemotiveerd te participeren in een Transumo-project indien wetenschappelijke publicaties in het verschiet liggen. Daarbij valt op te merken dat in de academische wereld met name monodisciplinaire publicaties worden gewaardeerd die zijn gebaseerd op fundamenteel onderzoek. Dit staat haaks op het veelal interdisciplinaire en toegepaste karakter van het onderzoek binnen Transumo, zo wordt in interviews met het programmamanagement aangegeven. Verder komt uit deze interviews naar voren dat participanten die bij kennisinstellingen werken door de druk om te publiceren in een dilemma terechtkomen. Ofwel ervaren zij onvoldoende mogelijkheden om te participeren in het project, ofwel ervaren zij een verantwoordingsprobleem richting de eigen kennisinstelling.

 

22 

“Omdat je gewoon weet dat de doorsnee wetenschapper al moeite heeft om zijn productie op te leveren voor wetenschappelijke successen.” “Projectleiders worden in hun directe omgeving op andere dingen afgerekend. wetenschappelijke projectleiders worden niet afgerekend op een populaire rapportage.”

Precies,

“Hoe prikkel je die mensen nou om met hun informatie naar buiten te gaan? () Voorbeeld: internationalisering van projecten is een eis. Dan denken wij (leden van het programmanagement; de auteurs) bij ieder wetenschappelijk artikel dat je publiceert moet je dat doen, piece of cake. Maar van 30 projecten, is dat bij 10 nog steeds niet gedaan. () maar als je met de projectleider praat, zegt hij “ wat maakt dat nou uit, ik heb gepubliceerd in dit en dit tijdschrift. Dat staat hartstikke hoog aangeschreven en mijn baas zegt dat ik goed bezig ben met publiceren”. Daarbij kan de druk om te publiceren leiden tot een concurrerende houding tussen de betrokken kennispartijen. Hetgeen een productieve samenwerking in de weg kan staan.

Bedrijfsleven Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen is voor partijen uit het bedrijfsleven een belangrijk motief om deel te nemen aan Transumo. Aangezien bedrijven ondermeer zijn gericht op het (in de toekomst) behouden en/of verbeteren van hun marktpositie is een goed inzicht in vernieuwende ontwikkelingen van belang om de concurrentie voor te kunnen blijven. Zowel themaleiders als directieleden geven aan dat participanten uit het bedrijfsleven sterk gemotiveerd kunnen zijn om bestaande processen te optimaliseren. Volgens de geïnterviewden kan een dergelijke houding leiden tot risicomijdend gedrag en passiviteit. Bedrijven zouden risicovol gedrag vermijden omdat meer initiërende en experimenterende activiteiten er mogelijk toe leiden dat het bedrijf wordt weggeconcurreerd. Themaleiders en directieleden geven aan dat deze houding het innovatieve karakter van Transumo-projecten kan hebben belemmerd. Tevens is ervaren dat het commitment van participanten aan het programma hierdoor minder sterk was dan op voorhand was verwacht. Voor projectleiders was het moeilijk participanten betrokken te houden bij het project. “Het is vrij lastig om te zorgen dat mensen (bedrijven; de auteurs) betrokken blijven en gaan nadenken over wat ze anders zouden kunnen doen. Eerst moet je ze zover krijgen iets anders te willen gaan doen. Daarna moeten ze gaan bedenken wat ze dan gaan anders doen en moet je zorgen dat ze actie gaan ondernemen.” Juist in transitieprocessen is het veelal nodig dat zaken anders gaan dan gebruikelijk. Daarbij vragen sommige Transumo-projecten dat bedrijven samenwerken. Samenwerking komt tot stand met een bepaalde mate van openheid, zoals ten aanzien van ‘gevoelige’ kennis. Het gaat dan om kennis die normaal gesproken wordt gebruikt om de marktpositie te verbeteren ten opzichte van de concurrenten. Dit is voor verschillende participanten uit het bedrijfsleven een moeilijke stap geweest. In een enkel geval heeft het project hier duidelijk hinder van ondervonden. Dit was bijvoorbeeld het geval toen een bedrijf besloot zich terug te trekken uit een succesvol project omdat de gegevens volgens de regelgeving van Transumo- openbaar moesten worden gemaakt. Het bedrijf zag dit, met het oog op de concurrentiepositie, niet zitten en besloot het project daarom zelf voort te zetten.

Overheden Participanten die vanuit overheidsinstellingen deelnemen aan Transumo zijn eveneens primair ingebed in een beloningsstructuur die is gericht op het waarderen van de eigen prestatie. Een voorbeeld

 

23 

hiervan is het motief te participeren in een Transumo-project vanwege de mogelijkheid om nieuwe kennis toe te passen in beleid en daarmee een betere positie te verkrijgen ten opzichte van bijvoorbeeld andere overheidsregio’s. Door een dergelijk motief is niet altijd constructief samengewerkt met vergelijkbare spelers, zoals andere overheidsregio’s. Vanuit het programmamanagement is ervaren dat er in sommige gevallen zelfs sprake was van strijd tussen spelers vanuit verschillende overheden. “Het zorgvuldig plannen van een terminal voor goederentransport vergt dat je op regionaal of landelijk niveau bepaalt waar die terminal komt. Dat moet je zorgvuldig plannen. Maar ondertussen zitten de gemeente en de betrokken overheden met elkaar te concurreren… Die ene wethouder wil dat lintje doorknippen. Dus ook al is de ideale locatie niet in zijn stad maar in een andere stad, hij wil dat. Ook al zeg je nou misschien moet je even goed nadenken of locatie A beter geschikt is vanwege…. Als hij een stukje grond heeft op locatie B dan zal het locatie B worden.” Verder staat een programma dat werkt aan lange termijn veranderingen in het mobiliteitssysteem soms op gespannen voet met de korte termijn cyclus van de Nederlandse politiek. Iedere vier jaar zijn er nieuwe verkiezingen, waar politieke leiders worden afgerekend op de door hen al dan niet behaalde successen. Ook deze dynamiek vormt een beloningsstructuur die de mogelijkheid en bereidheid tot innovatie en verandering kan tegenwerken, aldus een lid van het programmamanagement. De verschillende beloningsstructuren van waaruit participanten in een project werken, maken tripartiete samenwerking niet vanzelfsprekend. De belangen en perspectieven van de betrokken partijen zijn divers en in sommige gevallen conflicterend. Dit heeft de mogelijkheden tot een constructieve samenwerking binnen Transumo beïnvloed. Een besef van urgentie Uit verschillende documenten, zoals het Definitief Projectplan d.d. september 2004, blijkt dat het programmamanagement zich in hoge mate bewust was van het belang een transitie naar een meer duurzame mobiliteit te initiëren. Op programmaniveau is een ‘sense of urgency’ ervaren om het mobiliteitssysteem te veranderen. Tegelijkertijd was er sprake van een impasse om veranderingen in het systeem in te zetten en verder uit te werken. Het programmamanagement was er van doordrongen dat deze impasse alleen kon worden doorbroken met een verandering van het gehele systeem. In gesprekken met directieleden en themaleiders komt naar voren dat zij deze ‘sense of urgency’ niet op een vergelijkbare manier hebben ervaren in de verschillende projecten. Het begrip duurzaamheid zou weinig ‘leven’ bij de deelnemers, en directieleden en themaleiders zien dat dit begrip tamelijk eendimensionaal wordt ingevuld. Op programmaniveau is deze discrepantie in besef van urgentie als ‘lastig’ ervaren. Het kostte themaleiders en het programmamanagement veel moeite om partijen te committeren aan een project en/of aan het programma. Themaleiders geven aan dat deelnemende partijen in de beginfase nauwelijks affiniteit leken te hebben met duurzame ontwikkeling. Daarop aansluitend merken directieleden op dat de doelstellingen van het programma Transumo veelal niet aansloten op de agenda van deelnemende partijen. Zoals aan de start van deze paragraaf werd geschreven, lagen de belangen en behoeften van aan het programma deelnemende partijen soms duidelijk op een ander vlak. Dit had vooral te maken met de specifieke financiële en politiek-maatschappelijke structuren waarbinnen deze partijen functioneren. De discrepantie tussen de belangen en behoeften van betrokken partijen enerzijds en de programmadoelstellingen anderzijds komt ondermeer tot uitdrukking in een verschil in vizier; op programmaniveau ging de aandacht uit naar langetermijnprocessen, terwijl betrokken partijen eerder vanuit een kortetermijnbelang te werk gingen. Ook vertrekken de programmadoelstellingen vanuit een

 

24 

veel breder, multi-dimensionaal perspectief, waaraan eveneens meer algemene maatschappelijke doelen ten grondslag liggen. De doelen van de projectdeelnemers, gebaseerd op hun eigen behoeften, belangen en visie, zijn vaak veel specifieker van aard. De ervaring dat ‘een besef van urgentie’ op programmaniveau anders is beleefd dan in de projecten hangt met deze problematiek samen. Neem bijvoorbeeld een bedrijf dat vooral moest handelen om te ‘overleven in een verschuivend krachtenveld’, zoals de eerder genoemde partijen uit het stad- en streekvervoer. Vanuit dat perspectief is het logisch dat er een ander - korte termijn- gevoel van urgentie is, namelijk het bedrijf overeind houden. Dit soort belangen maken dat bedrijven meer eendimensionaal handelen, en kunnen ten grondslag hebben gelegen aan de ervaren passiviteit van participanten om programmaambities te concretiseren in tastbare projectdoelen.

3.3

De betekenisonduidelijkheid van het ‘Triple P’ Model

In de projecten is op uiteenlopende wijze inhoud gegeven aan duurzame mobiliteit. Betrokkenen geven aan dat het begrip ‘duurzaam’ in duurzame mobiliteit multi-interpretabel is; het heeft geen eenduidige betekenis. Ondanks de meerduidige betekenis is er wel degelijk een gevoel van richting waar het begrip naar verwijst. Zoals paragraaf 2.3 aangeeft, is binnen Transumo het ‘Triple P’-model gebruikt als richtinggevend betekeniskader om het begrip ‘duurzaamheid’ nader te concretiseren. Toen de plannen voor Transumo werden ontwikkeld was dit geen onlogische keuze. Het model is een uitwerking van het concept duurzame ontwikkeling dat in 1992 op de internationale agenda werd gezet tijdens de VN-conferentie over milieu en ontwikkeling in Rio de Janeiro. Economische groei, sociale ontwikkeling en milieubescherming werden daar aangemerkt als de drie pijlers van dit concept. In navolging daarvan werd in verscheidende Nederlandse programma’s ten behoeve van een duurzame ontwikkeling, min of meer vanzelfsprekend een keuze voor het ‘Triple P’-model gemaakt. De kracht van het concept is gelegen in het feit dat uiteenlopende partijen zich erin kunnen vinden. Niemand is echt tegen. Betrokkenen delen veelal het belang van een meer evenwichtige ontwikkeling waarin verschillende waarden worden erkend en er zorg is voor (de leefomgeving van) huidige en toekomstige generaties. Tegelijkertijd vinden partijen bij een of meerdere pijlers motieven terug die aansluiten bij ‘eigen’ belangen en behoeften. Dit betekent dat het concept uiteenlopende partijen een kans biedt zich te verbinden en samen te bepalen hoe deze meer evenwichtige ontwikkeling eruit ziet, en welke concrete activiteiten dit van de betrokkenen vraagt om het te realiseren. Uit de Definitieve Midtermrapportage d.d. 31 oktober 2007, blijkt dat Transumo aanvankelijk voor deze mogelijkheid koos. Het antwoord op de vraag ‘wat duurzaam in duurzame mobiliteit betekent’ werd in de eerste fase gezocht op grond van interacties tussen top-down conceptvorming (‘Triple P’) en de concrete uitwerking daarvan in projecten (bottomup). Dit betekent dat in deze periode de verantwoordelijkheid voor de nadere invulling van het ‘Triple P’-model lag bij de projecten. Op deze werkwijze is door de deelnemende partijen verschillend gereageerd, zo blijkt uit een workshop met projectleiders en themaleiders. Sommige deelnemers hebben deze keuze als minder prettig ervaren omdat door deze manier van werken een gevoel voor richting ontbrak, en er te weinig oog was voor de weerbarstigheid van de praktijk. Hierdoor was er voor deze deelnemers onvoldoende houvast om aan het aspect van duurzaamheid in het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit handen en voeten te geven. “Als je kijkt zeg maar naar hoe het programma wordt neergezet door de rijksoverheid, dan vind ik dat een beetje los. Er is geld beschikbaar vanuit het ministerie van EZ, V&W is penvoerder. Er wordt een kennisprogramma neergezet over duurzame mobiliteit, het Transumo-programma, er wordt een

 

25 

globale kreet aan gegeven, people, planet, profit en verder mag je het allemaal zelf uitzoeken. Dat is hartstikke mooi, maar als je daadwerkelijk bezig gaat in de praktijk, dan loop je tegen allerlei dingen aan. Mensen willen niet, en weet ik het allemaal wat. En er is ook helemaal geen toekomstperspectief meegegeven. En dat zou ik eigenlijk verwachten ook vanuit de rijksoverheid die zo een programma neerzet. Zeg hoor eens, dit vinden we belangrijk, daar willen we naar toe, dus gewoon een visie.” Anderen geven aan dat het concept dusdanig breed is dat het daarom eigenlijk geen onderwerp van discussie is. De focus binnen een project is veel smaller. Discussies spelen zich hier binnen af. “Eigenlijk hebben we geen moment stil hoeven te staan bij de vraag van wat is het precies duurzame mobiliteit en hoe staan people, profit, planet daarin? Die focus in zo een project is zo veel smaller dan de programmadefinitie. Vervolgens hebben wij wel eindeloze discussies gehad in het project van wat speelt daar dan allemaal weer in?” Deze projectdeelnemers kunnen met de gekozen werkwijze uit de voeten. Vanuit de projecten en het programma is dan echter wel specifieke aandacht nodig om de relatie tussen de inhoud van het project en de doelstellingen van het programma te waarborgen. Dit geldt eveneens voor projectdeelnemers die de gegeven situatie ervaren als een kans om creativiteit te ontwikkelen. “Ik denk dat je helemaal nog niet zoveel behoefte hebt aan focus in het begin van een programma. Ik denk dat het juist in het belang van het programma is om juist een hele brede definitie zeg maar te hanteren. Duurzame mobiliteit is daarin heel belangrijk, people, planet, profit ook. En op momenten in de startfase zeg maar daag je de mensen uit om met creatieve oplossingen te komen.” Vanuit het programmanagement is geconstateerd dat de keuze voor het ‘Triple P’-model in onvoldoende mate heeft geleid tot een vanzelfsprekende betrokkenheid bij duurzaamheid binnen de projecten. In een interview wordt gesteld: “Ik denk dat we bij aanvang van Transumo een vrij vaag beeld hadden van wat duurzaamheid nou precies is, maar wel vertrouwen hadden dat de projectparticipanten op een verantwoorde manier hiermee om zouden gaan, serieus zouden nemen. Laat ik het zo maar even zeggen. En zonder nu mensen in een kwaad daglicht te zetten is ons dat erg tegen gevallen. Het denken in planet… duurzaam… dat… daar hielden de meeste projecten zich niet echt intensief mee bezig.” Volgens het management spelen andere belangen, zoals het verkrijgen van subsidies, een grotere rol dan het motief om inhoud te geven aan een ‘duurzame’ mobiliteit. “Eén leerervaring is dat geld wel een trigger is voor allerlei partijen om mee te doen… en dan denken nou we zien wel waar het schip strandt. Bij alle drie de partijen komt dat voor.” “Misschien een beetje naïef van ons, maar de beschikbaarheid van subsidiegeld ziet iedereen als baken; dat er allerlei voorwaarden in het programma zitten is niet iedereen gegeven.” “Dat is behoorlijk gebleken (dat partijen in hun projectvoorstel duurzaamheid er in schrijven om subsidie te krijgen voor een plan dat ‘los’ staat van duurzame mobiliteit; de auteurs). En dat zou dan tot daaraan toe zijn, maar dan hoop je toch dat schrijven naar die doelstellingen gemeend wordt, maar zelfs dat is niet altijd het geval.” Volgens het management stellen projectdeelnemers zich niet vanzelfsprekend de vraag wat duurzaam in duurzame mobiliteit betekent, en ontwikkelen zij hier verder ook geen ideeën over.

 

26 

“Ze vroegen zich niet eens af wat het was. Dat verwachten ze toch meer van de programmaleiding. Terwijl wij dachten je doet mee aan een programma dat over duurzaam gaat, dus daar zal je vast zelf wel ideeën over ontwikkeld hebben. Wij hadden bij aanvang niet het gevoel dat wij ons daar heel erg mee bezig zouden moeten houden om duurzaamheid staande te houden, omdat we ervan uitgingen dat partijen die aan Transumo mee doen daar zelf wel ideeën over ontwikkeld zouden hebben al is het vaag. Dat viel ons dus tegen…” Aan de andere kant wordt, aansluitend bij eerder beschreven ervaringen van projectdeelnemers, aangegeven dat het ‘Triple P’-model moeilijk te concretiseren is. “Nou op een gegeven moment als je daar over gaat nadenken, is daar iets bij voor te stellen over planet en people want dat zijn ook hele moeilijke dingen.” Samenvattend kan worden geconstateerd dat het ‘Triple P’-model als richtinggevend handelingskader onvoldoende aanstuurde en/of houvast bood om ‘duurzame’ mobiliteitsactiviteiten te ontwikkelen. Op programmaniveau leidde het gebruik van het concept tot te weinig ‘duurzame’ daadkracht, en voor de projecten bood het teveel ruimte om daadwerkelijk ‘duurzame’ mobiliteitsactiviteiten te (kunnen) realiseren.

 

27 

4.

Interventies

Het vorige hoofdstuk beschreef de obstakels die het programmamanagement tegenkwam in de uitvoering van het programma Transumo. In dit hoofdstuk wordt aangegeven hoe het programmamanagement hier in het verdere verloop van het programma mee om is gegaan. Het betreft acties die vanuit het programmamanagement zijn ondernomen om de beschreven knelpunten te adresseren, en voor zover mogelijk op te lossen. We maken een onderscheid tussen drie vormen van interventies. Het betreft interventies die zijn gericht op: sturing (paragraaf 4.1), het faciliteren van transitieprocessen (paragraaf 4.2) en kennisontwikkeling (paragraaf 4.3). Dit analytische onderscheid wordt gemaakt om de verschillende interventies beter te kunnen duiden. Uiteraard zijn deze elementen in de praktijk moeilijker los van elkaar te zien, of zelfs niet te scheiden.

4.1

Interventies gericht op sturing

Deze paragraaf richt zich op het expliciteren van interventies die het programmamanagement heeft ingezet om het onderzoeksprogramma inhoudelijk te ondersteunen en aan te sturen. Voor deze interventies zijn verschillende redenen aan te voeren. Een eis vanuit de subsidieverstrekker kon aanleiding zijn tot een interventie van het programmamanagement. Interventies vonden tevens plaats in reactie op ontwikkelingen binnen de projecten en/of de mobiliteitssector in het algemeen. Verder kwamen interventies voort vanuit een voortschrijdend inzicht van het programmamanagement ten aanzien van het verloop van het programma en in samenspel met gesignaleerde kansen binnen het werkveld. Herstructurering: van clusters naar thema’s Één van de belangrijkste interventies in de programmastructuur is de herstructurering van clusters naar thema’s in 2006. Zoals in hoofdstuk 2 al werd aangegeven, vond er in de eerste jaren van het programma een stevige discussie met de Commissie van Wijzen plaats over de ambitie en focus van het programma. Volgens de commissie was de oorspronkelijke programmastructuur, zoals deze in 2004 werd gestart, te versnipperd (zie voor een eenvoudige weergave figuur 4.1). Er bestond te weinig samenhang tussen de verschillende onderdelen van het programma. Ook was er in het oordeel van de commissie te weinig expliciete aandacht voor duurzaamheid en transitie.

 

28 

Figuur 4.1: Programmastructuur bij start 1e fase in 2004. Bron: Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007.

De versnippering van het programma en het achterwege blijven van een focus op duurzaamheid en transitie hebben uiteraard te maken met de in hoofdstuk 2 beschreven obstakels. In de beginfase had het programmamanagement inhoudelijke sturing veelal beperkt tot de ingangseis van een bijdrage aan de transitie naar een duurzame mobiliteit. Men ging er van uit dat de deelnemers aan het programma door deze ingangeis en de verplichte tripartiete samenwerking zelf tot een uitwerking van een visie op duurzame mobiliteit zouden komen. We hebben hierboven echter gezien dat de aandacht van projectdeelnemers eerder was gericht op het behartigen van meer kortetermijnbelangen dan op lange termijn doelstellingen ten behoeve van een transitie naar een meer duurzame mobiliteit. Bovendien bood het ‘Triple P’-model als handelingskader om het aspect duurzaam te concretiseren onvoldoende houvast om ‘duurzame’ mobiliteitsactiviteiten daadwerkelijk te realiseren. Hierdoor gebeurde er vanuit de projecten in de eerste jaren te weinig ten behoeve van het transitieproces naar een meer duurzame mobiliteit. De keuze van het programma om de visie in sterke mate open te laten, was echter in die tijd niet zo ongewoon. Transitiemanagement was op veel vlakken nog een onontgonnen gebied. Zoals ook één van de directieleden aangeeft, was het voor de ‘knip’ een twistpunt of een normatieve visie of denkrichting wel nodig of zelfs wenselijk was. Onder de pioniers van het transitiedenken bestond geen overeenstemming over de vraag of een gezamenlijke visie slechts bottom-up tot stand moest komen of ook als normatief kader kon worden gesteld. Men zou Transumo’s tweeledige aanpak van top-down visievorming en bottom-up samenwerking kunnen zien als een reflectie van dit gegeven. In ieder geval was er bij de start van Transumo eigenlijk geen sprake van een uitgewerkte visie op duurzame mobiliteit. Verder was er binnen de projecten weinig aandacht voor een nadere concretisering van het concept duurzame mobiliteit, wat echter wel nodig was om de specifieke bijdrage aan een transitie naar een meer duurzame mobiliteit te kunnen expliciteren. De herstructurering van clusters naar thema’s was één van de interventies die is gerealiseerd om het concept als nog nader te concretiseren. De interventie was er op gericht een sterkere focus in de onderwerpen en kennisvragen van de projecten aan te brengen. De herstructurering resulteerde in

 

29 

een overgang van vijf clusters naar zeven thema’s en het stopzetten of combineren van lopende projecten en starten van nieuwe projecten. De herstructurering vond plaats aan de hand van zeven kernvragen, waaruit uiteindelijk de thema’s zijn gedestilleerd (zie paragraaf 4.2). Veel duidelijker dan de clusters geven de zeven thema’s blijk van een visie op wat duurzame mobiliteit is en wat er moet worden gedaan om duurzame mobiliteit te realiseren. Dit is bijvoorbeeld te zien aan de nadruk op participatieve bestuurlijke processen en de integratie van infrastructuur, ketens en netwerken. Begrippen die duiden op erkenning van de noodzaak van een systeeminnovatie. Een ander belangrijk verschil is dat het cluster ‘Transitiemanagement’ werd afgeschaft en transitiemanagement een integraal onderdeel werd gemaakt van alle thema’s. Hierdoor werd de expliciete aandacht die er aan transitie werd besteed aanzienlijk vergroot. Door de thema’s en projecten heen werden er bijeenkomsten en samenwerkingsverbanden georganiseerd waar men aan transitietheorie en experimenten werkte. In de volgende twee paragrafen wordt nader uiteengezet hoe deze structurele verandering om inhoudelijk te sturen ook leidde tot activiteiten die zich richtten op faciliteren en kennisontwikkeling.

Figuur 4.2: Programmastructuur bij start 2e fase. Bron: Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007.

Horizontale trajecten Het integrale traject transitiemanagement is een voorbeeld van de horizontale trajecten die ongeveer gelijk met de herstructurering in thema’s zijn ingevoerd (zie figuur 4.2). Het is de tweede belangrijke aanpassing van de programmastructuur: het formuleren van horizontale trajecten als aanvulling op de reeds bestaande verticale thematrajecten. Op basis van een interne SWOT- analyse is het programmamanagement eind 2006 tot de conclusie gekomen dat met uitsluitend de thema-aanpak de

 

30 

doelstellingen van Transumo niet zouden worden bereikt. Binnen de organisatiestructuur op basis van thema’s ontbrak nog de expliciete operationele uitwerking van programmabrede aandachtsgebieden zoals duurzaamheid, transitiekennis, opbouw van de kennisinfrastructuur en internationale aansluiting. Aspecten die essentieel zijn voor het onderzoek naar de ontwikkeling van een duurzame mobiliteit (Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007). Zoals één van de programmasecretarissen aangeeft, werd er vanaf de invoering van de horizontale trajecten veel meer expliciete aandacht aan deze onderwerpen besteed. De in het begin van 2007 benoemde horizontale trajecten gaan dwars door de inhoudelijke thema’s heen. Zo blijven de dwarsverbanden tussen de thema’s gewaarborgd en wordt de aanpak van gemeenschappelijke vraagstukken op programmaniveau gestimuleerd (Definitieve Midtermrapportage d.d. oktober 2007). Met behulp van de horizontale trajecten werd er actief gestuurd op het ontstaan van samenwerkingsverbanden tussen thema’s en een procesmatige aanpak van generieke onderwerpen die van belang zijn bij de ontwikkeling van duurzame mobiliteit. De horizontale projecten bestaan uit: − − − −

−

een transitieaanpak voor de resterende looptijd (2e fase: 2007-2009) een concrete aanpak voor de kennisinfrastructuurontwikkeling een aansluiting van projecten op internationale kennistrajecten ontwikkeling van een visie op duurzame mobiliteit en als onderdeel daarvan de ontwikkeling van een deelvisie op het ‘planet’ aspect van duurzame mobiliteit en de wijze waarop de Transumo thema’s hieraan bijdragen de ontwikkeling van een generiek communicatietraject

Vanaf begin 2007 is dus sprake van twee gelijkwaardige, complementaire en elkaar versterkende bouwstenen van het programma: vijf horizontale trajecten en zeven verticale thema’s. Deze bouwstenen dragen nadrukkelijk bij aan een verdere versterking van de samenhang van het Transumo programma. Ook is in vergelijking met de clusters uit de eerste fase van het programma te zien dat de herstructurering heeft geleid tot een verbreding van de programma-inhoud. Er is daarbij sprake van een preciezere focus op belangrijke aspecten van het programma. Daar waar in de clusters het begrip ‘duurzaamheid’ oningevuld werd genoemd, is er bij de thema’s voor gekozen om het concept ‘duurzaamheid’ en het ‘Triple P’-kader specifieker te formuleren en in te vullen (DefinitieveMidtermrapportage d.d. oktober 2007). Figuur 4.3 laat nog eens zien hoe veel breder en specifieker de visie op duurzame mobiliteit is geworden in de eerste jaren van Transumo. De figuur is het resultaat van een begrippenanalyse van verschillende door het programma-management geproduceerde documenten (Definitief Projectplan, 2004; Herziene Nulmeting, 2006; Definitieve Midtermrapportage, 2007). Derhalve geeft de figuur de impliciete visie op duurzame mobiliteit die in de documenten tot uitdrukking komt weer.

 

31 

Figuur 4.3. Weergave van de herziene visie op duurzame mobiliteit. De elementen zijn afgeleid uit de documentatie van Transumo. In het rood de factoren die reeds in het programmavoorstel van 2004 zijn te lezen; in het blauw de factoren van de herziene visie.

Het kaartensysteem Uit de Midterm Review kwam, zoals eerder al werd aangegeven, de conclusie naar voren dat er binnen het programma Transumo te weinig aandacht was voor de aspecten duurzaamheid, transitieprocessen en kennistransfer. Eén van de sturingsmiddelen die is ingezet, is het zogenoemde kaartensysteem. Het programmamanagement heeft dit systeem gebruikt om de voortgang van de projecten kritisch te beoordelen in relatie tot de eisen waaronder de projecten van start waren gegaan. Op basis van deze vergelijking zijn door het management kaarten uitgedeeld. Een project kreeg een rode kaart indien het niet aan de eisen voldeed. Een gele kaart werd uitgedeeld aan projecten die onder de maat presteerden, maar waarin het programmamanagement wel ruimte voor verbetering zag. Een groene kaart tot slot was voor projecten die gezien de geformuleerde eisen voldoende tot goed presteerden. Aan de projecten werd een harde eis voorgelegd. Om de subsidietoezegging te kunnen behouden, dienden projecten binnen drie maanden expliciet te maken dat het verdere verloop aansloot bij de vooraf geformuleerde eisen. Zo niet, dan werd het contract opengebroken en trok Transumo de subsidietoezegging in. Deze interventie van het programmamanagement beoogde de bijdrage van een project aan een transitie naar een meer duurzame mobiliteit te versterken. Het ging dan vooral om het expliciteren van de bijdrage aan de planet pijler binnen het ‘Triple P-model’. In aansluiting hierop formuleerde het programmamanagement scherpere criteria ten aanzien van de eindrapportages.

 

32 

“We zijn niet gaan afdwingen, wel de eis gesteld dat in ieder rapportage expliciet vermeld wordt wat de planet-aspecten zijn ... het liefst kwantitatief”. De leden van de programmadirectie en het programmasecretariaat geven in interviews aan dat het kaartensysteem wel degelijk de inhoud en focus van sommige projecten heeft aangescherpt. Toch heeft het kaartensysteem ook tot veel commotie en frustratie geleid. Een programmasecretaris geeft aan dat de kaartenactie voor de deelnemers van de projecten nogal plotseling is gekomen. In zijn ogen had de toepassing van dit sturingsmiddel transparanter en in meer openheid kunnen plaatsvinden. Het was volgens deze programmasecretaris wellicht beter geweest vanaf het begin meer te investeren in ‘community building’ en netwerkvorming. Volgens een directielid kent het management van programma’s zoals Transumo weinig formele mogelijkheden om inhoudelijk te sturen. De ervaringen met het kaartensysteem laten de beperkingen hiervan zien. De conclusie is dat het beter is om zelf als programmamanagement vanaf het begin af aan inhoudelijk bij de projecten betrokken te zijn. Dan behoud je volgens dit directielid voeling met het project en de mogelijkheid om tijdig inhoudelijk bij te sturen. Later in dit rapport zal nog worden teruggekomen op de verschillende mogelijkheden om de inhoudelijke ontwikkeling van een project te sturen of te faciliteren. De ‘Top-up’ projecten In 2008 heeft het programmamanagement nog eens een aanpassing gedaan binnen de programmastructuur. Op basis van persoonlijke gesprekken met projectleiders kwam het programmamanagement tot het inzicht dat de subsidiegelden niet volledig uitgegeven zouden worden. Projectbudgetten waren eigenlijk te ruim begroot en projectleiders lieten niet snel blijken dat zij geld dreigden over te houden. De beschikbaarheid van extra budget gaf het management de mogelijkheid om leemten in het programma op te vullen en een impuls te geven aan de beoogde kennistransfer, die op projectniveau matig werd ingevuld. Ook kon worden ingesprongen op nieuwe ontwikkelingen. Zoals een directielid het aangaf: “Het was achteraf gezien niet zo gek om ruim te begroten. Op deze manier kon het onderzoeksprogramma worden bijgestuurd waar dat nodig was.” Deze extra impuls is vorm gegeven in de vorm van nieuwe projecten die top-up projecten werden genoemd. De top-ups werden door het programmamanagement ingezet als een extra impuls op het gebied van transities en duurzaamheid. Ook werd geïnvesteerd in communicatie/kennistransfer. Uiteindelijk maakte de financieringsstructuur van Transumo het noodzakelijk om het budget op te maken. Zoals in hoofdstuk 2 al de revue passeerde, zou anders de overhead niet volledig worden gedekt. Daarbij, zo gaf het programmamanagement in interviews aan, is het maatschappelijke belang met betrekking tot een oplossing voor de mobiliteitproblematiek in Nederland van dien aard dat dit de verantwoordelijkheid gaf de verstrekte subsidie volledig te besteden.

4.2.

Interventies gericht op faciliteren

In de vorige paragraaf zijn verschillende manieren besproken waarop het programmamanagement van Transumo heeft beoogd het programma inhoudelijk te sturen. In deze paragraaf zal een ander type van interventies aan bod komen: het faciliteren van de bottom-up ontwikkelingen in de projecten. Deze faciliterende interventies worden hier beschreven.

 

33 

Themaoverleg op cluster- en themaniveau Op projectniveau waren er van meet af aan mogelijkheden om kennis en ervaringen binnen aanvankelijk een cluster en later een thema, uit te wisselen. Bij de herstructurering van het programma kreeg dit nadrukkelijker vorm binnen het themaoverleg. Deze overlegstructuur is op programmaniveau geïnitieerd om de uitwisseling van kennis en ervaringen te stimuleren. De bijeenkomsten waren bedoeld om interne discussies en reflectieve vragen te stimuleren. Daarmee werd een efficiëntere inzet van subsidiegelden beoogd en een verdere ontwikkeling van kennis op het gebied van duurzame mobiliteit. Het themaoverleg was voor projectleiders een expliciet moment om de focus te verbreden naar aspecten die niet (altijd) direct met het eigen project van doen hadden, maar wel van belang waren voor het overkoepelende thema waaronder gezamenlijk werd gewerkt. Tevens bood het themaoverleg een handvat om aan het begrip ‘duurzame mobiliteit’ betekenis te geven binnen een specifieke thematische context. ‘() Niet op het abstracte niveau maar meer wat is duurzaam verkeersmanagement? Wat is duurzaam collectief vervoer?’ Naast interacties binnen een thema, vond er ook overleg plaats tussen projectdeelnemers van verschillende thema’s. Met de diverse interacties werd beoogd dat deze op thema- en programmaniveau zouden leiden tot nieuwe ideeën en initiatieven. Volgens een lid van het managementteam leidde dit uiteindelijk tot nieuwe bouwstenen ten behoeve van een verdere ontwikkeling van het programma. ‘Het feit dat de projectleiders elkaar zien. Omdat dat leidt tot kennisuitwisseling, interactie, verrijking van elkaars ideeën. Kennisontwikkeling op dat themaniveau op het aandachtsgebied van duurzame mobiliteit. Op die manier genereer je bouwstenen voor het programma’ Daarbij bood het themaoverleg mogelijkheden tot samenwerking. Door de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden kreeg Transumo als programma meer uitstraling; het werd duidelijk dat projecten en thema's een geheel vormden. Tot slot heeft het initiatief tot overleg binnen en tussen thema’s maar ten dele geleid tot een verdere uitwisseling van ervaringen en kennis. Binnen een aantal thema’s bleef dit ondanks de beschreven interventie beperkt, zo blijkt uit een interview met het programmamanagement. Vaak had dit te maken met factoren zoals persoonlijke contacten en persoonlijke affiniteit.

Een community of practice Het kunnen ervaren van een (gedeeld) belang leidt tot betrokkenheid bij een project, en meer algemeen het programma. Op grond van een gedeelde betrokkenheid kunnen interacties plaatsvinden tussen uiteenlopende partijen, ontstaat er ruimte voor vernieuwende inzichten en voor het geleidelijk aan gaan spreken van een gedeelde taal. Dit is van belang voor een verdere ontwikkeling van de betrokken projecten en het programma. “() En dat A15 project, daar doen een paar partijen mee die milieu en gezondheidscomponent heel belangrijk vinden. Dan ontwikkelt het project zich ook in die richting, dan worden er ook instrumenten ontwikkeld die die effecten kunnen meten.” Het ervaren van een gedeeld belang en een gedeelde betrokkenheid nodigt uit tot het aangaan van samenwerkingrelaties, het uitwisselen van kennis en het delen van expertises. Zo ontstaat als het

 

34 

ware een ‘community of practice’. Binnen een community of practice hebben spelers eigen doelen, taken en rollen en zijn zich tegelijkertijd bewust dat zij deze niet kunnen uitvoeren en door ontwikkelen zonder de specifieke taken, rollen en expertises van anderen. Er wordt gehandeld vanuit het inzicht dat samenwerken een meer waarde heeft voor zowel individuele spelers als het gedeelde belang. Binnen het programmamanagement is de waarde van een community of practice onderkend, en zijn er activiteiten (zoals betrokkenen wijzen op betekenisvolle samenwerkingspartners; het uitnodigen van zeer diverse partijen voor projectbijeenkomsten waar betrokkenen zelf niet direct aan dachten, en het betrekken van experts bij de projecten) geïnitieerd om dit op te bouwen. “() Als je een programma als Transumo uitvoert, moet je als bureau goed kunnen faciliteren, en ook zo’n community opbouwen.” Openen van het vizier In aansluiting op het belang van een ‘community of practice’, heeft het programmamanagement de deelnemers aan de projecten gestimuleerd hun vizier te openen. De verplichte tripartiete projectstructuur brengt automatisch met zich mee dat participanten uit verschillende sectoren bij een project zijn betrokken. Hierdoor is er een diversiteit aan perspectieven en inzichten aanwezig. Daarbij kunnen andere partijen worden uitgenodigd die met vergelijkbare zaken in een andere context bezig zijn. Het programmamanagement heeft dit binnen verschillen projecten gearrangeerd. “() wij vinden niet dat wij alleen onderzoek moeten doen die sec voor één partij relevant is. Dus daar proberen we andere partijen bij te betrekken die met vergelijkbare problemen zitten. Bijvoorbeeld luchthaven Schiphol, initiatieven om ook met meerdere ‘hubs’ te gaan werken. Dat soort koppelingen probeer je te maken. Leren van ‘hubsystemen’ in luchtvaart naar systemen van containervervoer. Daardoor trek je het wat breder”. Door bovenstaande werkwijzen worden betrokkenen uitgenodigd om op een andere manier naar vertrouwde zaken te kijken, waardoor aspecten kunnen worden belicht die nog niet eerder ‘zo’ zijn waargenomen. Dit biedt mogelijkheden tot vernieuwende inzichten en het gebruik van aanvullende kennis binnen een project. Van belang is wel dat de ingebrachte diversiteit niet ten koste gaat van de mogelijkheid een verbinding te ervaren met ‘eigen’ belangen, inzichten en taal. Zonder een dergelijke ervaring kan het vervreemdend werken (zie paragraaf 4.2.2). Een andere manier waarop Transumo het perspectief van partijen heeft willen verbreden is de verwijzing naar (inter)nationale beleidsdoelstellingen die op den duur consequenties hebben voor de betrokkenen. “Hoe je het ook wendt of keert, er komen steeds meer keiharde doelen op Nederland af. Dat betekent dat er straks maatregelen getroffen moeten worden. En als je dan kan aantonen dat jouw innovatie op dat en dat punt en op die manier kan bijdragen, dan heb je een sterk verhaal, maar nu is het allemaal nog boterzacht.” “Nog weinig harde cijfers, en daar hebben we wel stevig aan gesleurd. Om de projectleiders te laten realiseren ‘dit zijn de doelstellingen in Nederland, en jullie project zou daar een bijdrage aan kunnen leveren’.”

 

35 

4.3

Interventies gericht op kennisontwikkeling

Het derde type interventie dat door het programmamanagement van Transumo is gebruikt, betreft interventies die zijn gericht op kennisontwikkeling. Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al is aangegeven zijn de verschillende typen interventies te onderscheiden, maar in de praktijk moeilijk te scheiden. Een goed voorbeeld hiervan betreft de transitieversnellers. Deze interventie is expliciet gericht op kennis- en competentieontwikkeling. Tegelijkertijd worden met de interventie mogelijkheden gefaciliteerd om de projecten voorspoediger te laten verlopen. De hieronder beschreven interventies beogen geen volledig beeld van de door Transumo gepleegde interventies te geven, maar lichten exemplarische voorbeelden eruit. De verdere uitwerking van het planet-aspect In de loop van het programma heeft het programmamanagement van Transumo geconstateerd dat er binnen de projecten te weinig aandacht was voor die aspecten van duurzaamheid die zich richten op een bijdrage aan de kwaliteit van natuur en milieu, de zogeheten planet-aspecten. Door dit gebrek aan aandacht ontbrak het in projecten veelal aan een uitgewerkte visie op deze planet-aspecten van duurzaamheid. Transumo heeft, zoals blijkt uit de zelfevaluatie rapportage d.d. juli 2007, concrete maatregelen genomen om de bijdrage van deze projecten aan de planet-aspecten van duurzaamheid te verbeteren. In eerste instantie is deze interventie een top-down maatregel. In reactie op het gebrek aan visie op duurzaamheid (zie sectie 3.1) binnen verschillende projecten en de betekenisonduidelijkheid romdom het ‘Triple-P model’ (zie sectie 3.3) heeft het programmamanagement besloten het externe bureau CE Delft een concreter ingevulde visie op duurzame mobiliteit te laten ontwikkelen. De interventie heeft ook een bottom-up karakter. De projecten werden uitgedaagd meer aandacht in reactie op de door CE Delft ontwikkelde visie hun bijdrage aan de duurzaamheid-doelstellingen te verhelderen en te versterken (Smokers, 2008). Door alle leden van het programmamanagement wordt deze uitwerking van het planet-aspect van duurzaamheid met behulp van externe experts als een zeer belangrijke interventie gezien in het realiseren van de bijdrage van projecten aan een meer duurzame mobiltieit. Deze uitwerking gaf structuur en houvast aan de projecten en maakte het voor het programmamanagement mogelijk inhoudelijk te sturen en af te rekenen. Transitieversnellers Transitieversnellers zijn niet alleen gebruikt om een aanzet te geven om transitiekennis op projectniveau handen en voeten te geven, maar ook om theoretische en praktische kennis te verbinden, en mogelijkheden te bieden om competenties op dit vlak te verwerven. Transitieversnellers zijn ontwikkeld vanuit de constatering dat binnen de projecten diverse activiteiten plaatsvonden zonder dat altijd duidelijk was of het een bijdrage leverde aan een transitie naar een meer duurzame mobiliteit. Tevens zijn transitieversnellers ontwikkeld omdat duidelijk was geworden dat het louter informeren van betrokkenen niet automatisch leidt tot een gebruik van beschikbare transitiekennis (in de projecten). “De conclusie was ook, de presentatie van de professor is niet voldoende. Toen dachten we, oké, we moeten nu een slag dieper gaan. Toen hebben we in het voorjaar 2007 drie transitieversnellers gehad.” In het Plan van Aanpak Transitieversneller d.d. 2006 staat over transitieversnellers het volgende beschreven:

 

36 

“Het centrale idee is om een aantal sessies te organiseren, waar transitieprofessionals binnen en buiten de mobiliteitssector in interactie met projectleiders en –participanten binnen Transumo (transsectorale) intervisie plegen op de projecten. De bedoeling is dat door deze interactie projectleiders en –participanten transitiekennis en – competenties krijgen aangereikt. Tegelijkertijd wordt bereikt dat door de onderlinge interactie tussen transitieprofessionals, theoretische kennis wordt gekoppeld aan praktische ervaringen. Deze combinatie moet leiden tot praktische adviezen en activiteiten voor de projecten.” In de sessies is aandacht besteed aan algemene transitietheorieën. De sessies boden de gelegenheid om basiskennis op transitiegebied te verwerven. Verder is onderzocht of concrete projectvragen en problemen op een metaniveau kunnen worden beschouwd, waardoor deze zijn te begrijpen als een transitievraagstuk. Op deze wijze is beoogd een gedeeld inzicht, een gedeelde taal en specifieke competenties te ontwikkelen die van belang zijn voor het initiëren van transitieprocessen (ibid., p.2). Tot slot was er het transitiespreekuur; een soort eerste hulp bij transities. Het ging om groepsbesprekingen waarin projectleiders specifieke vragen konden voor leggen aan experts en andere projectleiders.

 

37 

5.

Leerervaringen Transumo

In het kader van het traject ‘Leerervaringen Transumo’ is met de betrokkenen bij het programmamanagement gereflecteerd op de ontwikkeling en de impact van het programma. Er zijn hiertoe interviews en workshops gehouden met de programmadirectie en het programmasecretariaat. Ook is er een aanvullende workshop gehouden met projectleiders en themaleiders. Tenslotte is er een aantal door het programmabureau van Transumo vervaardigde documenten geanalyseerd. Dit empirische materiaal heeft geleid tot de reflectie die in de hoofdstukken 2 tot en met 4 is gegeven. Elk van deze hoofdstukken vertegenwoordigt een specifieke collectie leerervaringen, ten aanzien van een bepaalde thematiek. In hoofdstuk 5 worden de leerervaringen vanuit een ander perspectief beschreven. In dit hoofdstuk volgt namelijk een beschrijving van de meest betekenisvolle leerervaringen van het programmamanagement Transumo. Het betreft leerervaringen van het management zelf. Natuurlijk zijn er ook buiten het programmamanagement ervaringen te vinden die uiterst zinvol kunnen zijn voor nieuwe initiatieven op het gebied van duurzame mobiliteit. Deze ervaringen vielen echter buiten het bereik van dit traject. Ook biedt het digitale archief ‘Transumo Footprint’ (www.transumofootprint.nl) op dit gebied tal van aanknopingspunten. Op deze plaats richten we ons op leerervaringen van het programmamanagement ten aanzien van de inrichting en het management van het programma.

Het creëren van voldoende ruimte in de financieringsstructuur en budgettering voor aanpassing en sturing van het programma.

Een programma voor kennisontwikkeling ten bate van duurzaamheid moet kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen vanuit de praktijk of leemten die in de loop van het programma ontstaan. Om zo’n programma inhoudelijk aan te passen en bij te sturen is financiële ruimte nodig. Het programmamanagement van Transumo merkte dit in 2008 toen tot dan toe nog niet uitgegeven subsidiegeld kon worden besteed aan extra investeringen op het gebied van communicatie, transitieprocessen en de invulling van planet-aspecten ten behoeve van een duurzame mobiliteit. Zo kon worden ingesprongen op ontwikkelingen in de theorievorming rondom transitiemanagement en een impuls worden gegeven aan achtergebleven aspecten. Voor nieuw te vormen programma’s zijn twee maatregelen verstandig. Reserveer ten eerste een substantieel deel van het budget voor aanpassing van het programma en nieuwe initiatieven. Zorg er ten tweede voor dat de financiering van het programmamanagement niet afhankelijk is van de projectfinanciering. Op deze manier behoud je de bewegingsvrijheid om bij te sturen.

 

38 

Het vinden van een evenwicht tussen vrije experimenteerruimte en beloning op de korte termijn.

Tijdens de uitvoering van het programma Transumo heeft het programmamanagement ervaren dat participanten meerdere en uiteenlopende redenen en motieven hadden om deel te nemen aan projecten. Duurzame mobiliteit speelde hierin een minder grote rol dan op voorhand was verwacht. Achteraf lijken de belangrijkste motieven om te participeren eerder samen te hangen met de respectievelijke beloningsstructuren waarbinnen de deelnemers werken. Uit hoofdstuk 3 van dit rapport blijkt dat kennisinstellingen, bedrijven en overheden zijn ingebed in een structuur die erop is gericht de eigen prestatie te belonen. De verschillende beloningsstructuren maken tripartiete samenwerking niet vanzelfsprekend. Bovendien leiden verschillen in de institutionele context van de betrokken partijen tot verschillen in het perspectief van waaruit men de ontwikkeling van mobiliteit bekijkt. Het resulterende spanningsveld is echter inherent aan de context waarbinnen wordt – en moet worden –gewerkt. Het succes van een programma als Transumo is daar van afhankelijk. Uiteindelijk gaat het om het vinden van een zorgvuldig evenwicht tussen enerzijds meer overkoepelende lange termijn doelen en activiteiten, en anderzijds de directe belangen en behoeften van betrokkenen. Het vinden van dit evenwicht gaat niet vanzelf. Een manier om dit evenwicht te vinden is het ontwikkelen (en faciliteren) van een omgeving waarbinnen betrokken partijen zich voldoende vrij ervaren om te experimenteren zonder dat zij zich (in sterke mate) beperkt voelen door de eigen institutionele context. Tegelijkertijd is van belang criteria te expliciteren waaraan participanten (waaronder projectleiders en procesmanagers) dienen te voldoen. Op grond van ervaringen binnen Transumo zou het dan bijvoorbeeld kunnen gaan om inhoudelijke betrokkenheid, doel- én procesgerichtheid, en een open vizier voor mogelijkheden en kansen die zich binnen en buiten het project aandienen. Daarbij is van belang dat er mogelijkheden zijn om ontwikkelingen binnen de vrije experimenteerruimte te stimuleren indien dit nodig blijkt. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om inbreng van nieuwe partijen en/of een mogelijkheid om de bijdrage van participanten te weren indien blijkt dat deze niet aan de geformuleerde criteria kunnen voldoen.

Werken aan de ambitie en focus van deelnemende partijen.

De aanname van het programmamanagement was dat de ingangseis van ‘duurzaamheid’ en ‘transitie’ bij de projectdeelnemers zou leiden tot een overweging van deze concepten en het ontwikkelen van een strategie om deze concepten te realiseren in de praktijk van het project. De ambities van het programmamanagement zouden als het ware vanzelf worden ingevuld door de participerende partijen. Achteraf bleken de deelnemende partijen echter veelal hun eigen redenen en motieven te hebben om mee te doen met het programma Transumo. De ontwikkeling van duurzame mobiliteit was daar niet noodzakelijkerwijs een onderdeel van. Deze diversiteit aan motieven is onvermijdelijk. Het is daarom goed om vanaf het begin samen met de deelnemende partijen te werken aan vertrouwen in de richting van het programma, invulling van de ambitie en focus van deelnemende partijen en de vorming van een ‘Transumo gemeenschap’, oftewel een ‘community of practice’. Het ervaren van een gedeeld belang en een gedeelde betrokkenheid nodigt uit tot het aangaan van samenwerkingrelaties, het uitwisselen van kennis en het delen van expertises. Binnen een ‘community of practice’ hebben spelers eigen doelen, taken en rollen en zijn zich tegelijkertijd bewust dat zij deze niet kunnen uitvoeren en door ontwikkelen zonder de specifieke taken, rollen en expertises van

 

39 

anderen. Er wordt gehandeld vanuit het inzicht dat samenwerken een meerwaarde heeft, zowel voor individuele spelers als voor het gedeelde belang. Zoals blijkt uit dit rapport is de waarde van een ‘community of practice’ door het programmamanagement onderkend. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat het goed was geweest het proces van ‘community-building’ vanaf het begin intensiever te stimuleren.

Het expliciet vormgeven en faciliteren van het proces van visievorming.

Het programma Transumo heeft gekozen voor een tweeledige aanpak, waarbij er interactie plaatsvindt tussen (top-down) visievorming en de (bottom-up) uitwerking van deze visie door het aandragen van nieuwe concepten, perspectieven en werkwijzen. In de praktijk betekende dit het volgende. Zoals uit de hoofdstukken 2 en 3 blijkt, werd door het programmamanagement gekozen voor het ‘Triple P’-model. De concrete invulling van dit model, oftewel de vraag wat duurzaamheid in de praktijk betekent, werd neergelegd bij de projecten die het programma financierde. Met name in de eerste periode ontstond echter binnen veel projecten een gebrek aan visie op de transitie naar een duurzame mobiliteit. Ondanks dat het programma hierop reageerde door scherpere eisen te stellen, heeft dit zijn invloed gehad op de inhoud van het programma. Dit rapport beschrijft twee redenen. Ten eerste was – en is- de betekenis van het ‘Triple P’-model niet zo eenduidig. Achteraf kan worden geconstateerd dat het ‘Triple P’-model als richtinggevend handelingskader voor tenminste een aantal projecten onvoldoende houvast bood. Op programmaniveau gaf het te weinig gelegenheid inhoudelijk te sturen; voor projecten gaf het teveel ruimte om daadwerkelijk ‘duurzame’ mobiliteitsactiviteiten te (kunnen) realiseren. De oplossing zou zijn geweest – en dit lag ook in de verwachting van het programmamanagement- om het concept nader te concretiseren in de praktijk. Dit is echter in tenminste een aantal van de projecten te weinig gebeurd. Dit houdt verband met de tweede reden voor het gebrek aan visie op duurzaamheid die in dit rapport wordt aangevoerd: in met name de eerste periode ontbrak de expliciete verbinding tussen de top-down en bottom-up activiteiten in het proces van visievorming. Men ging er eigenlijk van uit dat deelname aan het programma als het ware vanzelf zou betekenen dat projecten hun visie op duurzame mobiliteit zouden gaan ontwikkelen. Projecten namen echter de ruimte om hun eigen interpretatie te geven. Niet in alle gevallen bleef dit in lijn met de ambitie en focus van het programma. Wat zou een programma als Transumo in het vervolg anders kunnen doen? De ontwikkeling van een gezamenlijke visie op duurzame mobiliteit kan worden begeleid door dit proces expliciet vorm te geven en faciliteren. Het is van belang dat verschillende betrokken partijen een gezamenlijk proces van wederzijds leren aangaan. Men ging er destijds terecht van uit dat het voor transities in de praktijk een noodzakelijke voorwaarde is dat visievorming bottom-up tot stand komt. De eis van tripartiete samenwerking alleen lijkt hier echter niet afdoende. Het gezamenlijke leerproces zal moeten worden gestructureerd en begeleid. Vanaf 2007 ervaarde het programmamanagement het succes daarvan in de Transitieaanpak Transumo. Een nieuw programma zou er goed aan doen vanaf het begin het vormen van een gezamenlijke visie expliciet te begeleiden. Het vraagt namelijk om bewustwording van het eigen perspectief en dat van de ander; en vervolgens om het vinden van een nieuw, gedeeld perspectief op duurzame mobiliteit.

 

40 

Vanaf het begin werken aan opschaling en inbedding.

In de probleemanalyse van het programma Transumo was het huidige mobiliteitssysteem in termen van het ‘Triple P-model’ niet duurzaam en waren significante ingrepen nodig (zie hoofdstuk 1). Vanuit het perspectief van een duurzame ontwikkeling was een transitie nodig; een geleidelijke overgang naar een mobiliteitssysteem dat fundamenteel anders van karakter is. Het programma Transumo stelde zich ten doel deze transitie te begeleiden door het financieren en faciliteren van de ontwikkeling van nieuwe kennis (Definitief Projectplan d.d. september 2004). Uit de probleemanalyse van Transumo in 2004 bleek ook dat het systeem zich niet vanzelf in de gewenste richting ontwikkelde. Dit had te maken met structurele eigenschappen van het mobiliteitssysteem. De uitdagingen werden door actoren wel erkend, maar zij waren niet in staat daar adequaat op te reageren. Nodig was een systeeminnovatie die tegelijkertijd op organisatorisch, bestuurlijk en technologisch vlak fundamentele veranderingen zou bewerkstelligen. Deze systeeminnovatie, een verandering in structuur, denken en doen, is het uiteindelijke doel van de transitie naar een duurzame mobiliteit. Hiervoor is het niet voldoende dat zogeheten ‘koplopers’ in experimentele niches een succesvol project op poten zetten. De volgende stap is het doorvoeren van de fundamentele veranderingen in de achterban. Dit wordt door het programmamanagement van Transumo ten volle onderschreven. Het gaat hier om opschaling en inbedding van de projecten. Het is duidelijk dat een periode van vijf jaar onvoldoende is om de systeemverandering werkelijkheid te laten worden. Wel heeft Transumo een aantal belangrijke lessen geleerd die de opschaling en inbedding van onder de vleugels van het programma geïnitieerde projecten kunnen waarborgen. Ten eerste is het proces van opschaling en inbedding iets waar vanaf het begin van een programma zoals Transumo aan moet worden gewerkt. Het begint met een cruciale stap: het verkrijgen van commitment van de Rijksoverheid. Om diverse redenen heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zich nooit volmondig achter het programma geschaard. Zo is het ministerie mede door toedoen van de Commissie van Wijzen vanaf de start van het programma naar de achtergrond verdwenen. Ook stond het innovatieve karakter van de Transumo projecten soms op gespannen voet met de institutionele context van het ministerie zodat het moeilijk was ambtenaren van Verkeer en Waterstaat blijvend bij het programma te betrekken. De fundamentele veranderingen waaraan binnen Transumo werd gewerkt hebben echter grote consequenties voor het beleid. Voor een programma als Transumo is het commitment vanuit de Rijksoverheid van levensbelang. Een tweede factor die, naast de steun van de landelijke overheid, kan bijdragen aan opschaling en inbedding is de invulling van het projectleiderschap. Zoals hierboven al werd gesteld, moet een projectleider zich kunnen richten op kansen die zich in de samenleving voordoen. Zijn focus moet liggen bij het creëren van mogelijkheden voor verankering in de maatschappij. Een derde en laatste factor die in de ervaring van het programmamanagement van Transumo van grote betekenis is voor opschaling en inbedding van de projecten is een professionele verspreiding van kennis. Actoren vanuit de drie betrokken partijen zelf, kennisinstellingen, overheid en bedrijfsleven, hebben vaak niet de tijd, vaardigheid of middelen om geproduceerde kennis op een effectieve wijze te verspreiden. Professionals in de verspreiding van kennis kunnen hier dus veel bereiken.

 

41 

6.

Conclusie

Transumo begon in 2004 aan een vijfjarig programma van kennisontwikkeling ten bate van een transitie naar een meer duurzame mobiliteit. Aanvankelijk kwam het programma moeizaam op gang. Het programma werd slechts voorwaardelijk goedgekeurd, en onderworpen aan een verzwaard regime van rapportage en financiële verantwoording. Alleen deze randvoorwaarden hebben al een effect gehad op de inhoudelijke focus en het bereik van het programma. Dit waren niet alleen negatieve effecten. De verzwaarde regels gaven ook extra gelegenheid tot sturing en monitoring van de projecten. Ten tijde van de start van het programma was het transitiedenken nauwelijks ontwikkeld. Sterker nog, het zijn juist mede de praktische programma’s zoals Transumo geweest waardoor de theorie van systeeminnovatie en transitiemanagement zich verder heeft kunnen ontwikkelen. Dit heeft natuurlijk wel zijn invloed gehad op de keuzes die in de vormgeving en uitvoering van het programma zijn gemaakt. Het programmamanagement van Transumo koos voor een tweeledige aanpak, waarbij er interactie plaats zou vinden tussen top-down visievorming en het bottom-up concretiseren van deze visie in de praktijk van projecten. Het programmamanagement vroeg van deelnemende projecten duurzaamheid in de praktijk in te vullen en beoordeelde deze uitwerking aan de hand van daarvoor opgestelde criteria. Men vertrouwde erop dat projecten vanuit een praktische ervaring van het probleem en een besef van de urgentie van duurzame ontwikkeling zelf het initiatief zouden nemen om het begrip duurzaamheid in de praktijk te realiseren. Toen dit niet het geval bleek te zijn, besloot het programmamanagement in te grijpen en hardere eisen te stellen. Men ging zich echter ook realiseren dat deze aanpak onvoldoende zou zijn. Zodoende werden de interventies van het programmamanagement van Transumo steeds meer van faciliterende aard. De start van de Transitieaanpak Transumo is daar een voorbeeld van. Het proces van het leren kennen en toepassen van de theorie en vaardigheden van transitiemanagement is een proces dat expliciet moet worden begeleid en gezamenlijk doorlopen. Dat inzicht, en de daar op volgende acties, hebben er toe geleid dat de bijdrage van het programma Transumo aan ‘transitie’ en ‘duurzaamheid’ in de laatste jaren van het programma nog aanzienlijk is vergroot. Voor toekomstige initiatieven op het gebied van de transitie naar een duurzame mobiliteit laat Transumo een ruime hoeveelheid kennis, theorie en ervaring achter ten aanzien van de vormgeving, uitvoering en begeleiding van soortgelijke programma’s. Dit rapport geeft een overzicht van de leerervaringen van Transumo, het Bsik-programma voor duurzame mobiliteit.

 

42 

Referenties

Voor het onderzoek ter gelegenheid van dit rapport zijn verschillende bronnen gebruikt. Het betreft ten eerste een aantal door het programmabureau van Transumo vervaardigde officiële documenten. Ten tweede zijn er interviews gehouden met de leden van de programmadirectie en het programmabureau. Ten derde zijn er twee workshops gehouden; één met alleen leden van het programmabureau en één met leden van het programmabureau en met project- en themaleiders. Geraadpleegde documenten Guba, E., and Lincoln, Y., (1989) Fourth Generation Evaluation. SAGE Publication , Inc. Kleiner, A., and Roth, G., (1997) Learning Histories: A New Tool for Turning Organizational Experience into Action. Senternovem (2009). De Bsik regeling. www.senternovem.nl/BSIK. Smokers (2008). De planet-kant van duurzame mobiliteit. Top-down visievorming ten behoeve van Transumo. Delft, CE Delft, 2008. Transumo (2004). Definitief Projectplan. Archief Transumo. Transumo (2005). Nulmeting. Archief Transumo. Transumo (2006). Herziene Nulmeting. Archief Transumo. Transumo (2007). Zelfevaluatierapportage (voor de Midterm Review). Archief Transumo. Transumo (2007). Definitieve Midtermrapportage. Archief Transumo. Geanonimiseerde lijst van geïnterviewden -

lid lid lid lid

van van van van

de programmadirectie. de programmadirectie. de programmadirectie. het programmabureau

De workshops Een workshop met het programmabureau. Een workshop met een selectie van programmabureau, project- en themaleiders.

 

43