Uit: Theunissen, A. & D. van der Ree (red.), Inspelen op verandering. Over actuele ontwikkelingen binnen de sociaal-juridische dienstverlening. Antwerpen/Apeldoorn: Uitgeverij Garant 2007, blz.83-92.
Governance en sociaal juridische dienstverlening -
Peter de Koning1
1. Inleiding In beschouwingen over het beroep van sociaal juridisch dienstverleners worden deze dienstverleners doorgaans getypeerd als middelaars tussen cliënt, organisatie en wet- en regelgeving. De term ‘middelaar’ moet niet al te letterlijk en te beperkt worden opgevat. Het woordenboek noemt onder andere als synoniemen bemiddelaar, scheidsman. Over bemiddeling gaat een andere bijdrage in deze bundel, en scheidsman/vrouw zijn afgestudeerde sociaal juridisch dienstverleners doorgaans niet. Een sociaal juridische dienstverlener kan haar (vrouwen zijn in de meerderheid) professionele kennis, kunde en houding in vele beroepen en functies tentoonspreiden: als wetsuitvoerder, justitieel dienstverlener, medewerker informatie en advies, trajectbegeleider, belangenbehartiger, toetser, beoordelaar. In al deze functies en beroepsrollen staat de sociaal juridisch dienstverlener tussen de cliënt, organisatie en regelgever. Het is– idealiter – haar taak dan een optimale afstemming tot stand te brengen tussen de belangen en het ‘verlangen’ van deze drie actoren: de middelaar als tussenpersoon. In deze bijdrage ligt het accent op één onderdeel van het middelaarschap tussen cliënt, organisatie en regels, namelijk op de wet- en regelgeving. Deze samenstelling duidt op een ruim regelbegrip. Niet alleen de wettelijke regels, maar ook andere regels, niet afkomstig van de formele of materiële wetgever, zijn van belang in de sociaal juridische beroepspraktijk. In de praktijk van opleiding en werkveld gaat de aandacht echter primair uit naar de wetgeving en de daarop gebaseerde besluiten en rechtspraak, dat wil zeggen naar de officiële juridische regels. Aan andere, minder of niet officiële regels wordt over het algemeen slechts lippendienst bewezen, wellicht met uitzondering van de voorschriften van de organisaties waarin de sociaal juridische dienstverleners werkzaam zijn. Bezien vanuit de achtergrond van het beroep is deze benadering zeer wel verklaarbaar, maar het is de vraag of dit accent op de officiële wetgeving in de 21e eeuw nog houdbaar is. 1
Peter de Koning is docent recht en sociale wetenschappen bij de School of Law en onderzoeker bij de kenniskring / het lectoraat Boards & Governance van de Hogeschool INHOLLAND Rotterdam.
1
In het onderstaande essay zal op deze vraag worden ingegaan. Allereerst wordt een – zeer beknopte – beschrijving gegeven van de veranderingen in de aard van en de opvattingen over regulering door de overheid. Vervolgens komt een tweetal begrippen aan de orde die de discussie over regulering op dit moment beheersen: alternatieve regelgeving en governance. Tot slot volgt een aantal conclusies over de gevolgen van de gesignaleerde verschuivingen voor de sociaal juridische beroepspraktijk.
2. De wetgever treedt terug Sociaal juridisch dienstverleners passen rechtsregels toe, leggen deze uit, gebruiken deze om problemen van cliënten te behandelen of hun belangen te behartigen, wijzen hun de weg in de wirwar van wettelijke regels. Dit doen zij niet in den brede: het werkterrein omvat vooral de sectoren inkomen, arbeid, wonen, verblijf, zorg en welzijn. Dit heeft alles te maken met de ontstaansgeschiedenis van het werkveld en de opleiding. Sociaal juridische dienstverlening is te beschouwen als een direct uitvloeisel van de verzorgingsstaat. Vanaf het midden van de jaren vijftig van de vorige eeuw kwam een omvangrijk programma van staatszorg tot stand, op uiteenlopende terreinen van het bestaan: versterking van de positie van werknemers en huurders, regelingen voor inkomensbescherming, vooral van gepensioneerden, verbetering van de toegankelijk en de betaalbaarheid van de gezondheidszorg, het (hoger) onderwijs en de woningmarkt, speciale voorzieningen voor maatschappelijk werk, samenlevingsopbouw, culturele vorming. De vorm waarin dit programma werd gegoten was de juridische. In wetgeving, van de centrale en de lokale overheid, werden de rechten en plichten van de burger en van de uitvoeringsinstanties vastgelegd, evenals het bijbehorende stelsel van rechtsbescherming. (de procedures en instanties die ingeschakeld moeten worden bij een geschil). In jaarlijkse begrotingswetten werden de budgetten voor de diverse programmaonderdelen vastgelegd. Omdat de bemoeienis van de politiek, en dus van de wetgever, zich niet beperkte tot de genoemde sectoren van het maatschappelijk en economisch leven was het gevolg een toenemende juridificering van de verhouding tussen burgers onderling, tussen burgers en organisaties en tussen deze en de overheid. En juist omdat dit alles voorwerp was van politieke besluitvorming was veel van de regelgeving in de verzorgingsstaat onderhevig aan voortdurende verandering: de wet is geen rustig bezit meer. Voor de gewone man en vrouw was het geheel aan regels, rechten en plichten, procedures, instellingen en bevoegde autoriteiten niet meer te overzien. Op de golven van het sociale en culturele protest van de 2
jaren zestig en zeventig constateerden – onder andere – maatschappelijk werkers en juristen (de jonge en kritische) dat er sprake was van ongelijkheid in de toegang tot en het gebruik van door de wetgever toegekende rechten en procedures, en van een kloof tussen de op papier, in de wet, toegekende rechten en opgelegde plichten enerzijds, en de praktische mogelijkheden om die te realiseren en te handhaven anderzijds. Ook ontbrak het toen bij diverse beroepsgroepen aan gespecialiseerde juridische deskundigheid, kennis van de maatschappelijke achtergronden en aan sociale vaardigheden om zich te kunnen verplaatsen in, en adequaat in te kunnen spelen op de positie en problemen van de lagere inkomensgroepen. Deze ruwe schets laat zien dat er in het laatste kwart van de vorige eeuw een werkterrein braak lag, waarop een hoger opgeleide sociaal juridische professional haar of zijn diensten kon verlenen: de toepassing van het overheidsrecht op de terreinen werken, wonen, inkomen, verblijf en aanverwante gebieden. Op het moment dat de eerste afgestudeerden de arbeidsmarkt betraden – rond 1993/1994 – was de maatschappelijke en politieke situatie echter drastisch veranderd. De overheid was in de jaren daarvoor tot de conclusie gekomen dat het prijskaartje aan de staatszorg aan de hoge kant was, wat vanaf ongeveer 1980 leidde tot een politiek van voortdurende bezuinigingen op de overheidsuitgaven. Een decennium later werd deze financiële koerswijziging gevolgd, en versterkt, door een inhoudelijke. De ineenstorting van het staatssocialisme in Oost Europa en Rusland deden zowel het wantrouwen in centrale sturing door de overheid en de politiek, als het vertrouwen in de vrije economische markt toenemen. De overheid trad niet alleen financieel terug, maar ook inhoudelijk. Onderdelen van het rijk, de provincies en de gemeenten werden verzelfstandigd, uitvoeringsorganisaties als zelfstandige bestuursorganen op afstand van de overheid gezet, publieke taken werden private taken, de bezem zou door de regelgeving van de overheid gaan. De overheid zou bovendien niet meer alleen grote en belangrijke taken en projecten uitvoeren, maar in samenwerking met particuliere bedrijven en instellingen, in zogenaamde publiek-private samenwerkingsverbanden. Toen de sociaal juridisch dienstverlener haar deskundigheid op de arbeidsmarkt kwam, trof zij een iets andere context voor de toepassing van die deskundigheid aan dan verwacht mocht worden op grond van de aanleiding voor de opkomst van het beroep en de inhoud van de opleiding. De overheid werd niet meer gezien als de belangrijkste, laat staan de almachtige, regelaar en verdeler van rechten en plichten en van schaarse goederen en diensten, waaronder de voorzieningen van de verzorgingsstaat. De huisvesting van lage inkomensgroepen kwam geheel in handen van woningcorporaties, de begeleiding van 3
kortdurende of langdurige werklozen en arbeidsongeschikten is uitbesteed aan commerciële re-integratiebedrijven, de zorg voor gehandicapten aan particuliere thuiszorginstellingen, de polissen voor de kosten van gezondheidszorg moeten bij particuliere verzekeraars afgesloten worden. Heeft deze ontwikkeling nu geleid tot minder, eenvoudiger en overzichtelijker wet- en regelgeving? Om verschillende redenen staat dat nog te bezien. Allereerst, privatisering en deregulering gaan gepaard met wetgeving, hetgeen inherent is aan ons staatsbestel: een wet kan over het algemeen alleen maar bij wet worden gewijzigd of ingetrokken. Dit houdt overigens ook lang niet altijd in dat de kwantiteit aan en duidelijkheid van regels vermindert. Een schoolvoorbeeld is de privatisering van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering: het voor rekening van de werkgever brengen van de eerste jaren van arbeidsongeschiktheid leidde tot meer en (nog) langere wetsartikelen. Verder betekent privatisering van publieke taken niet dat de overheid geen enkel bemoeienis meer heeft met deze taken. Woningcorporaties werken nauw samen met het rijk en (vooral) met gemeenten op het terrein van de volkshuisvesting. De uitvoeringsorganisaties in de sociale zekerheid besteden hun te reïntegreren cliënten aan bij de reïntegratiebedrijven. De overheid dicteert in belangrijke mate de polisvoorwaarden en de aard en het niveau van de verstrekkingen in de gezondheidszorg. Bovendien wil de overheid een vinger aan de pols houden als het gaat om de prestaties van deze organisaties. Veel van deze organisaties worden gefinancierd uit publieke middelen en dienen vooraf jaarplannen in te dienen en achteraf verantwoording af te leggen. Daarnaast zijn er de nodige inspecterende en toezichthoudende instellingen die de overheid van informatie voorzien over het functioneren van de organisaties. Een laatste hier te noemen reden waarom privatisering en deregulering niet tot minder of minder ingewikkelde regels leiden, heeft te maken met de onvermijdelijkheid van het normeren van handelen in organisatorisch verband. Daar waar de wetgever ruimte laat aan actoren (functionarissen, organisaties), zullen dezen die ruimte vullen met eigen, meer of minder dwingende regels en richtlijnen. Reeds lang bestaande en bekende voorbeelden in dit verband zijn de pseudo-wetgeving in het bestuursrecht en de algemene voorwaarden in het overeenkomstenrecht. Hier betreden we het terrein van governance en alternatieve regelgeving, de onderwerpen van de volgende paragrafen.
4
3. Governance: een alternatieve bron van regulering Privatisering, verzelfstandiging, deregulering: al deze operaties waren (en zijn) gericht op een herijking van de rol en taken van de overheid. Opeenvolgende kabinetten motiveerden dit streven met de noodzaak de regeldruk voor burgers, bedrijven en instellingen te verminderen, en de eigen verantwoordelijkheid van diezelfde burgers, bedrijven en instellingen te vergroten. De jongste poging in dit verband is de in 2004 gepubliceerde nota Bruikbare Rechtsorde van de vorige minister van Justitie. Volgens deze nota dient de overheid zich daar waar mogelijk te beperken tot het opleggen van zorgplichten en certificeringssystemen, en tot het toezien op de naleving daarvan, waarbij de overheid sterk leunt op de deskundigheid van private kwaliteitsbewakers, toezichthouders en certificeringsinstituten. Enigszins populair gesteld zegt de minister in die nota: “burger en bedrijf, zorg zelf voor veiligheid (in het bedrijf, in de buurt, van voedsel e.d.), dan wij kijken achteraf of dat volgens ons, als overheid, na advies ingewonnen te hebben bij deskundigen, goed genoeg is.” Hiermee worden burger, bedrijven, zeg maar het gehele maatschappelijke middelveld, uitgenodigd zelf het wiel van de regulering uit te vinden. Eén van de manier waarop bedrijven en instellingen aan die uitnodiging gehoor geven, is door middel van zogenaamde governance codes. De begrippen governance en governance codes zijn afkomstig van een sector die ver verwijderd is van het beroepenveld van sociaal juridisch dienstverleners, namelijk dat van de grote beursgenoteerde ondernemingen. In dat verband is het gebruikelijk van corporate governance te spreken, vaak in combinatie met het bijvoeglijk naamwoord good. De directe aanleiding voor de recente aandacht voor wat het best vertaald kan worden met ‘goed ondernemingsbestuur’, zijn enkele spraakmakende boekhoudschandalen bij grote ondernemingen en instellingen in het binnenland en het buitenland. Bekende Nederlandse voorbeelden zijn het buiten de boeken houden van belangrijke informatie bij het Ahold concern, de kartelvorming en daarmee gepaard gaande fraude in de bouwwereld, de commotie over spookstudenten in het hoger beroepsonderwijs en over de salarissen van bestuurders van onderwijs- en zorginstellingen, van woningcorporaties en energiebedrijven. Dergelijke handelwijzen op het randje van de moraal of van het recht – en soms over de rand – schaden het vertrouwen in het bedrijfsleven en de publieke sector. Het is de bedoeling dat door het optekenen en het ondertekenen van beginselen van good governance dat vertrouwen wordt hersteld. Uit de genoemde voorbeelden blijkt dat de aandacht voor governance verder reikt dan het grote bedrijfsleven. De vraag naar ethische principes die ten grondslag liggen aan bestuurlijk 5
handelen dient zich eveneens aan bij private organisaties die publieke taken uitvoeren. De minister van Binnenlandse heeft in 2006 ook voor de overheid zelf een voorstel voor een programma good governance geformuleerd. In dit verband wordt dan wel gesproken van public governance, ter onderscheiding van het in de private sector gehanteerde begrip corporate governance. Een vraag die zich dan met name voor de (semi-)publiek sector aandient is die naar het verschil tussen governance en government; beide begrippen verwijzen immers naar sturen, besturen. Maar kan governance, nu ook de overheid en de semi-overheid dit begrip lijken te omarmen, ook opgevat worden als ‘regeren’, de meest voor de hand liggende vertaling van government? Afgaande op de meeste in de literatuur gegeven omschrijvingen van governance moet deze vraag ontkennend beantwoord worden. In die omschrijvingen komen de volgende elementen voor: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht, verantwoordelijkheid en zeggenschap, en de afstemming tussen deze elementen. Het accent ligt hier grotendeels op de organisatie van het interne bestuur en het toezicht daarop. In verschillende verhandelingen over dit begrip, en in de verschillende governance codes zelf, gaat de nodige aandacht echter ook uit naar derden-belanghebbenden bij het bedrijf of de instelling, meestal stakeholders genoemd. Volgens de Nederlandse corporate governance code hebben de raden van bestuur en de raden van commissarissen een integrale verantwoordelijkheid voor de afweging van de belangen van alle bij de onderneming betrokken partijen. Hier zijn dat allereerst de belangen van de aandeelhouders, maar bij het sturen en toezicht houden moet volgens de preambule van de code ook acht geslagen worden op de belangen van werknemers, toeleveranciers en afnemers, en van de overheid en andere maatschappelijke groeperingen. Het begrip public governance is wat minder eenduidig af te bakenen, omdat het hier niet alleen gaat om de organisatie van het intern sturen en toezicht houden, maar ook om de wijze waarop een publieke taak uitgeoefend wordt. Bij de in de vorige paragraaf genoemde instellingen en bedrijven (zelfstandige bestuursorganen, woningcorporaties, onderwijs- en zorginstellingen en andere maatschappelijke ondernemingen) krijgt het begrip governance dan een dubbele betekenis. Enerzijds heeft het een interne oriëntatie, verwijzend naar het efficiënt, effectief en ethisch verantwoord leidinggeven aan een organisatie, anderzijds heeft het een externe oriëntatie, samenhangend met de uit te voeren wettelijke taken en de daarbij betrokken doelgroepen. Terugkerend naar de vraag wat het verschil is tussen governance en government kan nu gesteld worden dat eerstgenoemd begrip primair een intern organisatorische betekenis heeft, en dat governance als zodanig gericht is op een beperkt aantal deelbelangen, namelijk 6
alleen van degene die direct bij de organisatie betrokken zijn. Dit is een belangrijk verschil met government, waarbij de externe gerichtheid van het regerende orgaan – de overheid – meer centraal staat. Hoewel het interne functioneren van een overheid zeker niet onbelangrijk is, is het doel van regeren (governing) allereerst het afwegen van en besluiten nemen over vele deelbelangen (soms optellend tot iets wat ‘algemeen belang’ genoemd wordt), waaraan het belang van de eigen organisatie doorgaans ondergeschikt is. Het onderscheid tussen corporate en public governance ligt dan vooral in de mate waarin met meerdere belangen van minder direct bij de organisatie betrokken partijen rekening moet worden gehouden. Die mate is groter bij organisaties waarop de term public governance van toepassing is, mee als gevolg van het moeten uitvoeren van een wettelijke taak. Enigszins overdreven, en in elk geval idealiter kan het onderscheid als volgt geformuleerd worden. De raad van bestuur en de raad van commissarissen van een beursgenoteerde onderneming moeten uitsluitend rekening houden met de belangen van de vennootschap en van de aandeelhouders. De belangen van werknemers en klanten zijn daaraan ondergeschikt, want zijn middelen om de continuïteit en de rendabiliteit van de vennootschap te bevorderen. De raad van bestuur en de raad van commissarissen van een woningcorporatie, een uitvoeringsorganisatie in de sociale zekerheid, van een ziekenhuis of onderwijsinstelling, daarentegen, zullen gelet op hun publieke taken en verantwoordelijkheden de belangen van de organisatie en de kapitaalverschaffers ondergeschikt moeten maken aan die van huurders, uitkeringsgerechtigden, patiënten en leerlingen. De definitie van good or bad governance is, als gevolg van deze verschillen in te dienen belangen, ook tegengesteld. Wat voor een naamloze vennootschap een teken van good governance is, een zo hoog mogelijke winst, is voor de meeste rechtspersonen met een wettelijke taak een reden om zich zorgen te maken over negatieve publiciteit, tenzij overduidelijk wordt aangetoond dat die winst niet ten koste van de huurders, werklozen, patiënten of leerlingen is gemaakt, en dat die hun ten goede komt. Tot slot van deze paragraaf moet nog iets worden gezegd over de relatie tussen governance en regeldruk. Is er daadwerkelijk sprake van een afname van het aantal regels en een toename van de kwaliteit van regels? Helaas valt daar weinig zinnigs over te zeggen, en voor zover dat wel het geval is lijkt de kwantiteit niet of nauwelijks te verminderen. In de eerder genoemde nota Bruikbare Rechtsorde merkt de minister van Justitie op dat er anno 2004 een 140.000 artikelen gelden, verdeeld over 1.749 wetten en 2.675 Algemene Maatregelen van Bestuur: voor wat het waard is. Belangrijker is een andere opmerking: het aantal formele en materiële wetten dat jaarlijks wordt ingevoerd is vele malen groter dan het aantal dat wordt ingetrokken.
7
Niettemin is het rijksbeleid erop gericht directe sturing door staatsregulering, of dit nu het niveau van rijk, gemeenten of provincie betreft, te vervangen door sturing door marktwerking en particulier initiatief. De overheid treedt terug en doet een beroep op de verantwoordelijkheid en het organiserend vermogen van het maatschappelijk middenveld (de totaliteit aan organisaties in de profit en non-profit sector, het vrijwilligerswerk, een tussenlaag tussen de individuele burger en de overheid.) Als het middenveld deze opdracht om taken op zich te nemen die de overheid heeft afgestoten serieus neemt, laat zich raden wat het resultaat is: een toenemend aantal particuliere organisaties met wettelijke omschreven taken, die (onderdelen van) het publieke belang moeten bedienen, en een vermenigvuldiging van regels, die voortvloeien uit governance codes en andere vormen van alternatieve regulering en waarvan de status lang niet altijd even duidelijk is. Als we dan ook nog het internationaal en – vooral – het Europees recht in de beschouwing betrekken, lijken de pogingen van de nationale overheid om iets aan regeldruk te doen iets aandoenlijks te krijgen. Wellicht goed bedoeld, maar verkerend in het tegendeel: het aantal regels zal blijven toenemen, evenals de diversiteit van regels, naar status en herkomst. Bij dergelijke aantallen en complexiteit is niemand, burger noch (sociaal) jurist, gehouden de gehele wet- en regelgeving te kennen.
4. Sociaal juridisch dienstverlener, wat nu? Uit het bovenstaande moet niet de conclusie getrokken worden dat een sociaal juridisch dienstverlener zich nu moet storten op het vennootschapsrecht en op de problemen in de relatie tussen bestuurders en aandeelhouders van (grote) ondernemingen. Daarvoor mist zij de kennis en kunde, maar vooral de affiniteit, een enkele uitzondering (grote kans dat deze een ‘hij’ is) daargelaten. Maar die kan zich dan altijd aansluiten bij en nuttig maken voor de Vereniging van Effectenbezitters, een organisatie die opkomt voor de belangen van aandeelhouders (soms met succes, een enkel keer niet: op de dag dat deze paragraaf geschreven wordt heeft de Hoge Raad deze vereniging ongelijk gegeven in het geschil over de overname van ABN/Amro door de Barcays Bank) De toenemende populariteit van governance codes in de publieke en semi-publiek sector, het vertrouwde werkterrein van sociaal juridisch dienstverleners, noodzaakt deze beroepsgroep toch kennis te nemen van en vertrouwd te raken met deze betrekkelijk nieuwe ontwikkeling. Hieronder wil ik, tot slot, een aantal consequenties noemen voor de opleiding voor en uitoefening van het beroep. 8
Van de drie pijlers van het beroep – cliënt, organisatie en regels – zal in de opleiding meer aandacht besteed moeten worden aan de laatste twee pijlers. In de sociaal juridische dienstverlening gaat governance allereerst over het besturen van en toezicht houden op de publieke dienstverlenende organisatie. De principes van good public governance staan geheel in het teken van het bieden van een zo hoog mogelijk kwaliteit van diensten aan de burger. (uitkeringsgerechtigde, huurder, patiënt e.d.) Die kwaliteit betreft niet alleen het zo optimaal mogelijk tegemoet komen de vraag of het probleem van de burger, maar ook de integriteit en transparantie waarmee dat gebeurt. Een sociaal juridisch dienstverlener dient dan ook goed inzicht te hebben in de structuur en cultuur van het bestuur van de organisatie waarin zij werkzaam is, en in de wijze waarop dit bestuur rekening houdt met alle betrokken belangen en de publieke taken uitvoert. Op basis van dit inzicht moet zij zich een oordeel kunnen vormen omtrent de mate waarin de governance code van de organisatie of de branche serieus wordt genomen. Dit laatste veronderstelt kennis van de inhoud en de status van regelgeving die niet afkomstig is van de wetgever, en de verhouding daarvan tot officiële wettelijke regelingen. Governance is een vorm van zelfbinding door de direct betrokkenen, maar de vraag daarbij is telkens of en in hoeverre die zelf opgelegde regels bindend zijn, voor degenen die de regeling hebben opgesteld, maar ook of die binding zich ook uitstrekt tot personen en organisaties die daaraan geen deel hebben gehad. Een sociaal juridisch dienstverlener zal op de een of andere manier in staat moeten zijn subtiele juridische onderscheidingen te beoordelen op hun relevantie voor de dienstverlening. De houdbaarheid van een advies of een beslissing staat of valt met de of de juridische basis daarvan: is dat een algemeen verbindende voorschrift, al dan niet gebaseerd op enigerlei vorm van delegatie of mandaat, een zelf opgestelde beleidsregel of een andere vorm van pseudo-wetgeving, uit een overeenkomst of convenant voortvloeiende rechten en plichten, een ethische beginselverklaring of gedragscode (e.d.) Let wel, het gaat hier niet zozeer om kennis van de inhoud van de wettelijke en nietwettelijke regels, maar veeleer om inzicht in de onderlinge verhouding en rechtskracht. Gelet op het grote aantal regels zal de feitelijke kennis van de inhoud van regels zich, noodgedwongen, beperken tot het terrein of de sector waarin de sociaal juridisch dienstverlener werkzaam is. De geschetste ontwikkelingen veronderstellen enerzijds een toenemende inhoudelijke specialisatie in de uitoefening van het beroep. Anderzijds, een sociaal juridisch dienstverlener die zich bovenstaand inzicht in de samenhang tussen bestuur van, toezicht op en organisatie van de dienstverlening, in de onderlinge verhouding van wettelijke en niet-wettelijke regels, en in het belang van good public governance daarbij, 9
heeft eigengemaakt, zal over voldoende competenties beschikken om ook op een inhoudelijk geheel ander terrein uit de voeten te kunnen. Eén zo een terrein wil ik, tot slot, noemen, die van kritische beschouwer en commentator van doorschietende zelfregulering of non-regulering. Als de overheid te veel beleidsterreinen of sturingsmogelijkheden die van belang zijn voor de doelgroepen van sociaal juridische dienstverlening over de schutting dreigt te gooien, zullen vertegenwoordigers van dit beroepenveld daartegen zonodig hun bezwaren kenbaar moeten maken. Lang niet alles kan aan de vrije markt overgelaten worden. (En zelfs dat niet, gelet op de hoeveelheid regels die nodig zijn om vrije mededingen te waarborgen.) Sommige goederen en diensten zullen niet op de meest efficiënte, effectieve manier op de markt geproduceerd en verdeeld worden, of slechts tegen zulke prijzen dat deze voor de gemiddelde burger onbetaalbaar zijn. Eén zo een dienst is het waken voor en signaleren van willekeurige toepassing en handhaving van regels. en dan niet zo zeer die van de wettelijke regels (daarvoor bestaat de nodige rechtsbescherming), maar van de niet-wettelijke. In dit verband kan een sociaal juridisch dienstverlener een ondersteuner, zaakwaarnemer en pleitbezorger zijn van cliënten van instellingen, zeker bij vluchtig cliëntenbestand, en namens hen toezien op de naleving van principes van good governance.
Bronnen In deze bijdrage heb ik gezondigd tegen een stelregel die we studenten over het algemeen met veel nadruk opleggen, het zo nauwkeurig mogelijk verwijzen naar de bronnen van het betoog. Vanwege de aard van deze bijdrage, een kort essay, waarvan de pretentie niet verder reikt dan het signaleren van een ontwikkeling en het aanzetten tot een discussie daarover, en vanwege tijdgebrek, heb ik deze zelf opgelegde regel ruim uitgelegd. Ik volsta dan ook slechts met het hier vermelden van de volgende inspiratiebronnen. Aartsen, O., B. Keet & S. Peij, Public governance bij woningcorporaties, zorginstellingen en ZBO’s. Management Executive, maart/april 2006 Algemene Rekenkamer, Goed bestuur tussen publiek en privaat. Ontwikkelingen in bestuur, beleid, en regelgeving. Den Haag: Algemene Rekenkamer 2006 10
Blik, H. van ‘t (redactie), Trends en ontwikkelingen in de sociaal juridische dienstverlening. Lelystad: Koninklijke Vermande, 2000 Bokhorst, A.M. & F.J. van Ommeren, Regeldruk ontrafeld. Nederlands Juristenblad 2007 nr.12 Bossert, J., Public Governance. Leidraad voor goed bestuur en management. Universiteit Nyenrode en Deloitte & Touche, 2003 Brandsen, T., Woningcorporaties: hybride vermogens. In: Brandsen, T., W. van den Donk & P. Kenis (redactie), Meervoudig bestuur. Publieke dienstverlening door hybride organisaties. Den Haag: Uitgeverij Lemma 2006 Commissie Corporate Governance (Cie. Tabaksblat) De Nederlandse corporate governance code. Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en best pratices. 9 december 2003 Gestel, R.A.J. van, Wie is er tegen de bruikbare rechtsorde? Nederlands Juristenblad 2004 nr.34 Giesen, I., Alternatieve regelgeving in privaatrechtelijke verhoudingen. Preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging. Deventer: Kluwer 2007 Hooge, E.,, F. Nusink & M. van der Sluis, Zicht op intern toezicht. Theorie en praktijk van raden van toezicht in de bve-sector. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum 2006 Hoogendoorn, S., P. de Koning, W. Opmeer, V. Veldheer, T. Witte, Woningcorporaties op vrije voeten, halverwege markt en staat. Lectoraat Boards and Governance Hogeschool Inholland (Verschijnt binnenkort) Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 11
Modernisering van de overheid. Tweede Kamer der Staten Generaal 2005/2006, 29362 nr.100 (brief van 29 juni 2006) Minister van Justitie Nota Bruikbare rechtsorde. Tweede Kamer der Staten Generaal 2003/2004, 29279 nr.9 (brief van 21 april 2006) Peij, S.C. Werkplan Public Governance / Boards and Governance. Hogeschool Inholland Rotterdam, 2006 (niet gepubliceerd) Scheltema, M., Vermenging van publiek- en privaatrecht. In: Brandsen, T., W. van den Donk & P. Kenis (redactie), Meervoudig bestuur. Publieke dienstverlening door hybride organisaties. Den Haag: Uitgeverij Lemma 2006 Verhey, L., Governance: voer voor juristen. Nederlands Juristenblad 2006 nr.22 Westerman, P., De onmogelijkheid van deregulering. Nederlands Juristenblad 2006 nr.3 Witteveen, W.J., Alternatieve regulering: de vele gezichten van de wetgever. Preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging. Deventer: Kluwer 2007
12
