Drážní reformy v Alpách - porovnání Rakouska a Švýcarska Hubert Riedle Mezi mnohými západoevropskými drážními systémy, u kterých probíhá od devadesátých let reformní proces, se rakouské a švýcarské dráhy počítají mezi relativně úspěšné – rozhodně úspěšnější, než mnohonásobně větší sousední dráhy v Německu, Francii a Itálii. Je pozoruhodné, že jeho vývoj není za hranicemi obou zemí odbornou veřejností brán na vědomí, ačkoliv Švýcarsko a Rakousko jsou etapami na mnohých celoevropských důležitých osách dálkové dopravy. Z některých parametrů, spolehlivě zjištěných za rok 1997 (viz tabulka), je dobře patrné, že železnice nehraje v dopravním systému obou zemí právě vedlejší roli. Rakousko a Švýcarsko sice nemají vlastní vysokorychlostní vlaky, zato ale prostřednictvím husté sítě tratí umožňují obsluhu „blízkou občanům“ i z malých osad v taktovém provozu a prostřednictvím nedotčených přípojných sítí i obsluhu menších a středních přepravců v nákladní dopravě – téměř úplný odklon od přepravy jednotlivými vozy, jak je tomu u DB AG, se zde dosud nestal předmětem diskuse. Parametry k výchozímu stavu drah v Rakousku a Švýcarsku 1997 Švýcarsko SBB délka tratí
km
Rakousko
KTU Celkem
2 918 2 034
km tratí na 10 000 obyvatel
4 952
ÖBB 5 672
Soukromé dráhy 604
7,0
Celkem 6 276 7,7
přepravované osoby
mil.
264,2 124,5
336,9
183,9
20,4
204,3
osobokilometry (oskm)
mil.
12 386 1 718
14 104
8 140
160
8 300
střední cestovní vzdálenost
km
46,9
13,8
41,9
44,3
7,8
40,6
počet jízd železnicí na obyvatele a rok
37,2
17,5
47,5
22,7
2,5
25,2
oskm po železnici na obyvatele a rok
1 745
242
1 987
1 005
19,8
1 025
podíl oskm – železnice
%
14,5 8 166
522
8 688
9,4
tunokilometrů (tkm)
mil.
14 791
203
14 994
podíl tkm – železnice
%
37,8
36,0
podíl výskytu (t) nákladní dopravy přes Alpy
%
71
27
zaměstnanci (1995)
32 341
61 754
zaměstnanci (2000)
27 422
51 646
Zdroje: Bundesamt für Statistik (Neuchâtel), Statistik Austria (Wien), Bundesamt für Raumentwicklung (Bern), Litra (Bern), ÖBB (Wien), SBB (Bern)
Výchozí stav železnic Struktury obou zemí vysvětlují mnohé: decentralizovaná struktura drobných sídlišť, na cestě k federální rozhodovací struktuře (Rakousko) a její zvýrazněná podoba (Švýcarsko), rozsáhlá absence obrovitých středisek a přirozeně poloha v citlivém a turisticky důležitém prostoru Alp ztěžují provádění „smršťovací drážní politiky“ tak, jak je praktikována v jiných zemích, které (zjednodušeně řečeno) jsou charakterizovány opačnými vlastnostmi: koncentrace obyvatelstva do velkých center, ústředně – státní politické rozhodovací struktury, plochá topografie. To, že drážní systémy stojí daňové poplatníky ve všech zemích peníze – to je všem, nejen vědcům kolem dopravy, všeobecně známo – přesto je užitek, který věnují dráhy občankám a občanům v Rakousku a Švýcarsku, o něco větší. Každé euro nebo švýcarský frank, které se investují do železnice, lze, podle názoru autora, lépe ospravedlnit, pokud tento dopravní prostředek přebírá rovněž významný podíl na celkovém výkonu dopravy. Mnohé společné výchozí podmínky nesmí ovšem svádět k tomu, aby se přehlédly významné rozdíly v drážních a prostorových strukturách obou zemí: v Rakousku neuděláme žádnou velkou chybu, když zredukujeme národní drážní systém na Spolkové dráhy na rozdíl od Švýcarska, kde soukromé drážní společnosti (Podniky koncesované dopravy – KTU) mají tradičně znatelně vyšší podíl na nabídkách kolejové přepravy a poptávky. Švýcarské „soukromé“ dráhy jsou převážně v rukou kantonů nebo spolkové vlády a tím i „produktem“ zažitého federalismu. Přispět k regionální identitě se podnikům proto daří dobře – i když z části, jako např. Lötschbergská dráha (BLS) nebo Rhétská dráha (RhB) vykazují pozoruhodnou délku tratí. V tomto roce slaví SBB 100 let svého trvání. Až do svého založení v roce 1902 existovaly ve Švýcarsku pouze soukromé dráhy; SBB byly vytvořeny po přijetí zákona o zpětném výkupu z roku 1898 spolkovou vládou vzhledem k těžké hospodářské situaci soukromých drah a vzhledem ke zvyšujícímu se zahraničnímu vlivu na železnice, a to z pěti velkých společností: Centralbahn, Nordostbahn, Vereinigte Schweizerbahnen, JuraSimplonbahn a Gotthardbahn. Rovněž u zbývajících soukromých drah převládli veřejní vlastníci; pravé soukromé dráhy existují v podstatě v horské oblasti – Jungfraubahnen v bernském Oberlandu. V Rakousku je rovněž vedle ÖBB řada (částečně skutečně) „soukromých“ drah; ovšem žádné větší sítě, které by byly srovnatelné s RhB nebo BLS, z toho je jen jedna dráha překračující hranice – Raaberbahn (GySEV), kdysi v maďarské části sítě jediná soukromá dráha celého východního bloku. Další rozdíl je v relativní převaze nákladní dopravy u ÖBB, zatím co SBB provozují oba druhy přepravy se stejným podílem a mohly by se dokonce označit pro své typické vlastnosti za „dráhy pro osobní dopravu“ (S-Bahn-Schweiz). ÖBB v Draxlerově éře vsadily až do poloviny 2001 na strategii spedice a logistiky, která se vyznačovala nakoupením zasilatelských společností, výstavbou vlastních spedičně-ekonomických know-how a výraznou přestavbou pro nákladní dopravu specifických zdrojů (lokomotivních poolů, spedičních holdingových společností). Nový předseda představenstva, který přichází z podniku osobní dopravy, oznámil nyní změny v této strategii. Drážní podnik, který sám chce být „zasilatelstvím“, odpovídá sice požadavku trhu na komplexní logistické řešení, vystupuje ale jako konkurent vůči ostatním speditérům, kteří jsou na druhé straně (nebo by mohli být) rovněž zákazníky dráhy. U SBB byly podobné snahy kupodivu pouze krátkodobé: pouze krátce na konci 90. let existovalo období, kdy dceřiná společnost Cargo vyhlásila slogan „We go logistics“ a uveřejnila odpovídající přestavbu. S poukazem na „základní poslání“ železniční dopravy a na novou strategii Hub (Cargo-Hub Basel) zmizel spediční „spodní tón“ právě tak rychle, jako se objevil.
Střední cestovní vzdálenost v osobní dopravě, a to i přes rozdílné nabídky dopravy a silniční struktury, se v obou zemích téměř neliší. Nejvíce Švýcarů žije v střední části země charakterizované malými vzdálenostmi a silným rozptýlením osídlení, Rakušané naproti tomu spíše v hlavním městě Vídni na východním okraji země, nebo v přibližně shodně vzdálených hlavních městech zemí. Vyšší hustotou obyvatelstva a urbanistickou strukturou jsou u Švýcarska dány lepší výchozí podmínky pro železniční osobní dopravu než v Rakousku. Typické cestovní vzdálenosti v dálkové dopravě jsou různě dlouhé (Vídeň – Salzburg cca 320 km a naproti tomu Curych – Bern cca 120 km). Švýcarská nabídka regionálních vlaků je atraktivnější než u ÖBB – přesto činí střední cestovní vzdálenost v obou zemích dobrých 40 km. Sídlištní a dopravní nabídky se zřetelněji projevují v jiném parametru, ve středním ročním počtu jízd, který je ve Švýcarsku znatelně vyšší a není dosahován ani nikde jinde v Evropě. Pro Rakousko se typické dlouhé západo-východní vzdálenosti projevují u nákladní dopravy (tkm). Rakousko je rovněž v západo-východním směru významnou tranzitní zemí pro nákladní dopravu, což ve Švýcarsku neplatí. Je rovněž znám rozdílný způsob zajištění nákladní dopravy překračující Alpy (dovoz, vývoz, tranzit, vnitrostátní provoz), který je třeba přičíst z větší části omezením ve Švýcarsku do roku 2000 pro nákladní automobilovou dopravu (limit 28 t). Situace „státních drah“ Rakouské spolkové dráhy ÖBB byly v roce 1993 restrukturalizovány jako soukromoprávní podnik s vlastní právní subjektivitou. V roce 1996 byla na základě zákona o přizpůsobení struktury založena nová kapitálová společnost spolkové vlády Společnost pro financování železniční infrastruktury (SCHIGmbH) za účelem financování investic do rakouské železniční sítě. Hlavní právní úpravy rakouské drážní reformy byly v roce 1999 dovršeny volným přístupem na síť ve shodě s pravidly EU, a to zákonem o uspořádání trhu železniční dopravy (SCHIREG). Vztahy mezi spolkovou vládou a soukromými drahami zůstaly novou úpravou nedotčeny. S drážní reformou z roku 1999 (zákon o drahách, nový zákon o SBB, zákon o přepravě osob a některé další zákony) byly Švýcarské spolkové dráhy SBB přeměněny z klasického režijního provozu na akciovou společnost se speciálním zákonným statutem spolkové vlády (SBB AG). Finanční vztahy mezi SBB a spolkovou vládou byly nově upraveny. S tím došlo současně k přijetí finančních opatření k ozdravění SBB (zvláště jejího penzijního fondu), nikoliv však pro soukromé dráhy. Rovné postavení SBB a soukromých drah zůstává tak na doplňujícím seznamu pro „Drážní reformu 2“; rovněž tak shodné řešení pro financování infrastruktury pro oba druhy sítí. V oblasti dopravních služeb „veřejné služby“ následovalo přiblížení již při revizi zákona o drahách z roku 1996, kdy se upravila zásada pro zakázky kantonů a spolkové vlády u přepravních společností (zda SBB, Postauto nebo KTU) podle jednotného rámce. Údržba stavu a růst výkonů infrastruktury jsou předmětem čtyřletých dohod o výkonech mezi spolkovou vládou a SBB. Zásadní uznání zodpovědnosti spolkových vlád za financování velkých projektů železniční infrastruktury je společným znakem obou zemí. V Rakousku se toto financování provádí prostřednictvím společnosti SCHIG, ve Švýcarsku po odsouhlasení z fondů, založených v roce 1998, FinÖV-Fonds (financování kromě jiného z odvodů těžké dopravy, závislých na výkonu), které zahrnuje čtyři národní velkoprojekty Bahn 2000, NEAT, sanace hluku na základní síti a napojení západního a východního Švýcarska na evropskou vysokorychlostní síť. V obou zemích není vládní financování omezeno pouze na státní dráhy. Tak např. SCHIG financuje projekty společnosti Hochleistungsstrecken-AG a Brennerské železniční společnosti (BEG) a z fondů FinÖV-Fonds byl podporován vedle NEAT Gotthard též NEAT Lötschberg, který staví dceřiná společnost BLS – BLS Alptransit AG. Z druhé etapy projektu Bahn 2000 (dosud v plánovací přípravě) budou profitovat všechny drážní
záměry s dobrým poměrem užitek/náklady bez ohledu na to, zda jsou navrhovány SBB nebo KTU. Dalším společným prvkem interně podnikových záměrů obou zemí je, jako všude v západní Evropě, rozdělení drážních společností. Zahrnulo vedle účetního a organizačního dělení infrastrukturních oblastí zvláště vytvoření samostatných podnikových jednotek pro osobní a nákladní dopravu – opatření, které pro zásadně odlišný „obor činnosti“ sice dává smysl, ale právě u středně velkých nebo menších drážních společností nesmí vytvářet nepružné organizace. Je pozoruhodné, jak vyšší potřebě pracovníků, související částečně s rozdělením (a konečně nedostatku pracovníků) u SBB lze spíše zabránit, když zdroje (včetně pracovníků) mohou být při vypořádání dosazeny bez problémů z cizích divizí. Vedle toho přispívá příležitostná výměna mezi osobní a nákladní dopravou k motivaci lokomotivních čet, vystavených tak jako tak vždy jednotvárným pracovním podmínkám. Liberalizace přístupu na síť V EU, vycházeje z prvních pokusů v rámci směrnice 91/440/EHS, se otevření přístupu na železniční síť bez jakékoliv diskriminace považuje vedle - finančního ozdravění drážních podniků, - reformy jejich organizace a struktur, - minimálně účetního rozdělení infrastruktury a provozu (s cílem zabránění příčných finančních převodů mezi oběma oblastmi), - manažerské autonomie, tj. silnějšího oddělení od podnikatelského jednání drážních podniků a politických tlaků, - nového uspořádání společensko-hospodářských dopravních služeb, zvláště v regionální osobní dopravě a - obecně silnějšího podnikatelského zaměření drah za těžiště všech dlouhodobě a strategicky směrovaných drážních reforem. Rakousko a Švýcarsko se řadí k zemím, které liberalizovaly přístup na síť po (prvních) požadavcích EU a jsou zainteresovány na posílení intermodální hospodářské soutěže v železniční dopravě. Rakouský zákon o přizpůsobení železničních právních předpisů (EIRAG) činí rozdíl mezi podniky železniční infrastruktury a podniky železničního provozu a ustanovuje, že „podniky železniční infrastruktury mají za povinnost uspořádat používání kolejové infrastruktury na hlavních nebo vedlejších tratích proti poplatkům bez jakékoliv diskriminace“. Přístup na kolejovou infrastrukturu musí být povolen těmto podnikům: - podnikům pro železniční dopravu se sídlem v Rakousku, které jsou oprávněny podávat železniční dopravní výkony na hlavních nebo vedlejších tratích - mezinárodním seskupením, pokud jeden z připojených podniků má své sídlo v Rakousku, pro přeshraniční dopravní výkony z nebo do Rakouska, nebo pro přeshraniční dopravní výkony v tranzitu mezi státy EU, v nichž mají železniční podniky, do seskupení sdružené, své sídlo, - podnikům pro železniční dopravu, jejichž činnost není omezena na regionální dopravu, se sídlem v EU nebo Evropském hospodářském prostoru, pro dopravní výkony v přeshraniční kombinované dopravě,
- podnikům pro železniční dopravu se sídlem v EU nebo Evropském hospodářském prostoru pro ostatní přeshraniční dopravní výkony v nákladní dopravě, pokud je zaručena reciprocita, - železničním podnikům se sídlem v dalších státech, pokud pro přístup existují státem zaručená pravidla, - železničním podnikům se sídlem v dalších státech, pokud přístup je doložen veřejným dopravním zájmem a pokud je zaručena reciprocita. Pro užití práv k přístupu je zapotřebí: - průkaz platného oprávnění podniku železniční dopravy pro příslušné dopravní výkony, - bezpečnostní potvrzení, které vystavují pracovníkům a pro provozní prostředky pro jízdu podniky železniční infrastruktury, - průkaz platného krytí povinného ručení pojištěním nebo stejně hodnotným opatřením, - přidělení tras podle grafikonu přidělovacím místem. Dodržování úkolů přidělovacího místa, které přiděluje kapacity dopravní cesty, je podle stávajících zákonných předpisů povinností podniku železniční infrastruktury pro jeho vlastní infrastrukturu. To znamená, že pro infrastrukturu ÖBB vykonává obvykle funkci přidělovacího místa oblast pro infrastrukturu ÖBB. Ve smyslu pravidel ministerstva dopravy patří do povinností ÖBB v záležitostech poplatků za užívání infrastruktury též všechny další provozní technické úkoly, jako je koordinace jízdního řádu, vypracování nabídek jízdního řádu, řízení provozu a jeho průběhu a vypracování smluv pro využívání infrastruktury (po konzultaci se SCHIG). Oprávnění (koncese) pro podniky železniční dopravy vystavuje spolkové ministerstvo pro dopravu, inovace a technologii. Přitom se rozlišují evropské koncese, rakouské koncese a koncese pro jednotlivé úseky tratí. V roce 1999 dostaly nové koncese tři podniky železniční dopravy: GKE (Graz – Köflacher Eisenbahn) a Wiener Lokalbahnen AG obdržely rakouské koncese, Stern & Hafferl Verkehrs–GmbH (Gmunden) traťovou koncesi pro úsek západní dráhy Lambach – Wels pro své již po mnoho let provozované regionální vlaky (pod vlakovými čísly ÖBB). O další evropskou koncesi požádala soukromá železniční společnost Györ – Sopron – Ebenfurth (GySEV/ROeEE), která provozuje 184 km dlouhou vlastní kolejovou síť v pohraniční oblasti mezi Rakouskem a Maďarskem a která zaujímá důležitou strategickou roli, kromě jiného, pro dálkový provoz k maďarskému terminálu Sopron. Počet držitelů licencí dále přibývá a od roku 2001 nově přibylo též dopravních výkonů většího počtu koncesionářů na síti ÖBB (podniková dráha Voest–Alpine Linec a LTE, dceřiná společnost GKE a stavebního koncernu Porr). V říjnu 2001 zahájilo tranzit Rakouskem přes Brenner mezinárodní seskupení („Lokomotion GmbH“), jehož společníci Kombiverkehr, Bayerische Trailerzuggesellschaft (oba z Německa) a Rail Traction Company (Itálie) úzce spolupracují se státními drahami. Prostřednictvím nové společnosti SCHIREG byl v srpnu 1999 vytvořen regulační úřad pro dohled nad přidělováním tras a jejich využíváním, tzv. kolejový dozor Schienen Control GmbH. Tato společnost a její vedoucí „železniční regulátor“ Gerhard Fuhrmann přebírají podle zákona tyto úkoly:
- dozor nad dodržováním připravenosti a oznamovacích povinností podniky železniční dopravy a železniční infrastruktury, - stanoviska k bezpečnostním potvrzením, vystaveným podniky infrastruktury a - vedení agendy komise Schienen-Control, šestičlenného gremia, které působí jako nezávislé rozhodčí místo v otázkách přístupu na síť. Na základě švýcarské drážní reformy z roku 1999 se otevřela síť SBB pro přístup švýcarským železničním společnostem pro nákladní dopravu a nepravidelnou osobní dopravu. Tím Švýcarsko – ačkoliv není členem EU – zřídilo rovněž v této důležité oblasti dopravní politiky „kompatibilitu s EU“ (prosazení směrnice 91/440 a zřetelně ještě za ní jdoucí otevření sítě). Zahraniční společnosti musí počkat do doby, než vstoupí v platnost dvoustranné smlouvy mezi EU a Švýcarskem (1. června 2002). Do té doby mají možnost využít švýcarskou infrastrukturu pouze na tzv. severo-jižním nákladním koridoru (freight-freeway) – tedy při tranzitu. Vzájemný přístup na síť je součástí tzv. „Doosiers Landverkehr“, a to na základě bilaterálních smluv, které byly odsouhlaseny švýcarskými občany v referendu dne 21. května 2000. Pro zahraniční podniky existují ale možnosti spolupráce s podniky se sídlem ve Švýcarsku a objednání tras přes ně. Povolení k přístupu na síť je podle nařízení o přístupu na síť (NZV) udělováno spolkovým úřadem pro dopravu (BAV) nejvýše na 10 let a musí se vyžádat nejméně tři měsíce před plánovaným zahájením provozu. BAV obdržel v rámci drážní reformy dostatečné kompetence a je nyní příslušný nejen pro KTU, nýbrž v rámci jednání se všemi drahami i pro SBB. Žadatelé musí prokázat spolehlivost (zvláště popisem bezpečnostního systému managementu), finanční schopnost (včetně pojištění povinného ručení až do částky 100 mil. franků), kvalifikaci personálu, výbavu vozidel a bezpečnostní potvrzení. Pro bezpečnostní potvrzení je rovněž příslušný BAV. Provozovatelé infrastruktury se zavazují k zabezpečení volného přístupu bez diskriminace. K tomu patří též uveřejnění zásadních předpokladů pro přístup na síť a hlavních technických údajů o tratích. Pro přidělování tras existují, podle zákona o drahách, práva přednosti pro (taktovou) osobní dopravu. Ta mohou být v některých případech nahrazena právy přednosti pro nákladní vlaky; v platnosti zůstávají ovšem při počtu cestujících vyšším než 1000 (případně 4000) za den a výhoda přednosti pro osobní dopravu platí vždy pro jeden (případně dva) vlakové páry za hodinu dálkové a regionální dopravy. Dohody o přístupu na síť mezi provozovateli infrastruktury a uživateli sítě je nutno vyřizovat buď v jednom ze švýcarských úředních jazyků nebo v angličtině. Pro objednání trasy platí u SBB termín do 17 hodin večer před dnem realizace, pokud byly trasy na požadovanou trať již zaregistrovány. Pro všechny ostatní případy je nutno rezervovat trasy 30 dní před první jízdou. Krátkodobé objednávky jsou v podstatě možné, ale je nutné doplatit paušální poplatek za dodatečné náklady (100 franků za vlak). Zrušení tras je možné po zaplacení nákladů na zrušení. Stejně jako v Rakousku existuje i zde zveřejněný systém trasových cen na bázi limitních cen, jehož výnosy přispívají k financování základní sítě. Podle údajů SBB se možností volného přístupu na síť dosud příliš nevyužívá. I když bylo vydáno přes 30 povolení k přístupu na síť, jezdí pouze každý padesátý vlak po kolejích SBB ve volném přístupu („Open Access“) – i to je značně více než u ÖBB. Počátkem roku 2001 projelo podle údajů divize pro infrastrukturu v průměru denně asi 160 vlaků třetích, z nichž sotva jednu desetinu bylo možno rezervovat jako „skutečné“ otevřené přístupy (ucelené vlaky převážně pro dopravu hromadného zboží nebo v poštovním provozu a sporadicky projíždějící nostalgické vlaky osobní dopravy). SBB Cargo muselo však asi 10 %
dosavadního obratu z ucelených vlaků postoupit konkurenci. U ostatních uživatelů sítě se jedná o drážní společnosti, které jezdí po síti v přímé spolupráci s SBB – divizemi pro osobní nebo nákladní dopravu: zvláště jde o společnost Cisalpino AG s jejími vlaky s naklápěcími skříněmi z Itálie do Švýcarska a soukromé dráhy BLS a RM, které provozují sítě rychlodráhy v prostoru Bernu společně s SBB ve formě liniového managementu. To znamená, že už nadále nezávisí na historickém vlastnictví sítě, který podnik bude provozovat určitý regionální vlak. Daleko více jsou BLS, SBB a RM kompetentní pro řízení vytvořených linek rychlodráhy na základě určitých dopravních hledisek (např. poptávky). Od roku 2000 se znatelně zintenzivnil marketing infrastruktur SBB a BLS. V Bernu byla zřízena společná kancelář One-Stop-Shop jako poradna pro zákazníky, pro nabídku tras na trh a ke zjišťování předpokladů pro volný přístup na síť. Před krátkou dobou byla zřízena kancelář One-Stop-Shop International, která vyřizuje dotazy na trasy v otevřeném přístupu s podniky železničních infrastruktur sousedících zemí a která kromě jiného převzala uvnitř Švýcarska příslušnost pro trasy severojižní Freight-Freeway pro nákladní dopravu. Pro řešení sporů v přístupu na síť byl zřízen – podobně jako Schienen-Control v Rakousku – s rozhodčí komisí v železniční dopravě SKE nezávislý orgán spolkové vlády pro stížnosti, které předsedá bývalý člen Národní rady Andreas Herczog. V nákladní dopravě jsou společnosti Mittelthurgaubahn (MThB), její dceřiná společnost Lokoop AG a BLS s odstupem nejdůležitějšími konkurenty SBB Cargo o výkony v ucelených vlacích. Obě soukromé dráhy jsou smlouvami o spolupráci napojeny na DB Cargo. Po nabytí platnosti bilaterálních smluv se DB AG dává ovšem spíše obsluhovat švýcarským partnerem, než aby sama jezdila ve Švýcarsku v otevřeném přístupu – podobně jako na druhé straně i SBB Cargo, které se rovněž pro mezinárodní provoz spojilo s německými regionálními drahami (nejdříve s dráhou závodů BASF, později s přístavy a společností Güterverkehr v Kolíně n. R.). I když se všechny dráhy v německy mluvícím prostoru přihlašují k soutěži na železnici, jsou jejich zástupci přesvědčeni, že „nepřátelský“ otevřený přístup v zahraničí bude mít nepochybně za následek odvetná opatření sousedů. Z toho důvodu zůstal otevřený přístup, původně ze strany Komise EU zamýšlený jako podpora mezinárodní železniční dopravě, dosud (v současné podobě) národně omezeným jevem. SBB v rámci otevřeného přístupu (především po převzetí provozu nakládky jednotlivých vagonů) stále více pronikají na sítě KTU. Zajišťují tam výkony, které dříve prováděly KTU samy a odvádějí principiálně tentýž poplatek za užívání jako v původním uspořádání. Jedinou výjimkou je, že ze strany KTU byla využita horní hranice ceny za energii (trakční proud). Výkony veřejné služby v regionální dopravě Rakousko zavedlo od roku 1999 „zákonem o veřejné místní a regionální dopravě“ organizační a finanční přeměnu veřejné dopravy, která se dotýká i regionální železniční dopravy ÖBB a soukromých drah. Přitom se zavedl sice „princip nositelů úkolů“, ale nikoliv regionalizace zakázkové zodpovědnosti pro železnici: ta je nadále v podstatě ponechána spolkové vládě a je velmi málo orientována na hospodářskou soutěž (ve smyslu soutěže o trh mezi nabízejícími organizacemi). Poskytovatel příspěvků nezavádí (až na výjimky) žádné přímé objednávání výkonů, nýbrž financuje veřejně-hospodářské výkony převážně jako tarifní subvence. Částečná regionalizace existuje dosud pouze v Dolním Rakousku, které má v NÖVOG výkonnou zakázkovou organizaci a mohlo po převzetí odpovědnosti za zakázky od roku 1996 ovlivňovat řadu zlepšení nabídky.
Lze očekávat, že dalekosáhlejší orientace na konkurenci v regionální dopravě bude vyvolána budoucí právní úpravou EU, která předpokládá zásadně vypisování veřejné nabídkové soutěže pro zadávání výhradních obslužných práv. Podnět k opačné „vzorové“ konkurenci dala diskuse regionálních drah, která má v Rakousku tradici (nikoliv příliš dobrou) a byla nově vyvolána oznámením ÖBB o ústupu z řady tratí tzv. sítě C (vedlejší sítě). To vedlo k vypsání veřejné soutěže na dotčené tratě společnosti SCHIG z pověření spolkové vlády. Ta zahrnovala nejenom různé dopravní služby (zvláště na úzkorozchodných tratích, např. Pinzgau a Mariazell), ale jako mezinárodní novinku poprvé i infrastrukturní provoz dvanácti vedlejších tratí. Noví potenciální provozovatelé mají předložit návrh obchodní politiky pro „své“ infrastrukturní kapacity a obdrží naproti tomu příslib shora uvedených obecně-hospodářských výkonů pro provozovatele regionální osobní dopravy. Celkem došlo ve stanovené lhůtě 18 přihlášek zájemců společnosti SCHIG, která tím hodnotí šance na další provozování tratí pozitivně a současně si mohla vyhodnotit novou metodu pro testování konkurenčních procesů v oblasti infrastruktury. Je to v každém případě zajímavé i pro nově zřízené podnikové struktury v trasovém marketingu, nemůže to ale na druhou stranu nahradit (dosud nedokonalá) pravidla pro veřejné hospodářské dopravní služby. Ještě před vlastní drážní reformou byla ve Švýcarsku provedena reforma, která se vztahuje na regionální dopravu (zavedení principu zakázek pro výkony „veřejné služby“) a dotýká se i stávajícího statutu SBB. Až do této nové úpravy záviselo spíše na historických okolnostech, zda linky Regionální osobní dopravy RPV budou provozovány a financovány spolkovou vládou (prostřednictvím jejich režijních provozů SBB a služby Postauto) nebo Podniky koncesované dopravy s nejrůznějšími strukturami vlastníků. Nově byla vytvořena možnost (nikoliv povinnost) pro kantony vypisovat veřejnou nabídkovou soutěž na železniční i autobusovou dopravu. Současně následovalo přenesení finančních břemen na kantony: spolková vláda využila šanci na další omezení svého podílu. Kantony jsou tím plně zodpovědné za zakázku a se vzrůstajícím podílem i za financování regionální dopravy. To je sice správné ve smyslu federalismu (protože např. švýcarské občanky a občané odvádějí větší podíl daní kantonům), na druhou stranu to ale neúměrně zatěžuje zvláště menší a finančně slabší kantony, které jsou také méně než velké schopny organizovat proces veřejných nabídkových soutěží. Nelze se proto divit, že nejznámější tendr v regionální železniční dopravě, který skončil předáním trati u Bodamského jezera Schaffhausen – Romanshorn (osobní doprava a infrastruktura) na desetiletou zkušební lhůtu MThB, byl zadán (jako pilotní projekt) ještě spolkovou vládou. Pozdější jednání se konala spíše v oblasti autobusové než železniční dopravy: nejnovější příklad úspěchu SBB v regionální dopravě existuje v prostoru hranic. V dubnu 2002 se kanton Basilej-město a země Bádensko-Württenbersko rozhodly objednat obě linie Regio-S-Bahn Basilej-Lörrach-Zell a Lörrach-Weil od roku 2003 u SBB místo dosavadní DB AG. Přes tato organizační úzká místa se zapojení hospodářské soutěže v zásadě osvědčilo: snížení nákladů ovlivňuje již možnosti volby při vypisování tendrů na tratě, jako např. v oblasti Curyšského dopravního svazu (ZVV), který je z pověření kantonu příslušný pro strategický marketing a financování veškeré veřejné dopravy. ZVV dohodl s přepravními podniky určitá zlepšení ceny a kvality a odstoupil při jejich naplňování na přechodnou dobu od vypisování veřejných nabídkových soutěží. Tím dostaly přepravní podniky příležitost připravit se předem na konkurenci. V celém Švýcarsku se v letech 1993 – 1999 vlivem tohoto postupu (a vlivem všeobecného tlaku na úspory v rozpočtech) ušetřilo na náhradách spolkové vlády a kantonů pro SBB 23 %, ačkoliv ve stejném období se provedla pozoruhodná přestavba regionální dopravy. Na straně podniků se za zvyšujícího se tlaku na snižování nákladů provedly nejrůznější fúze (částečně velmi malých) podniků koncesované dopravy KTU. S výjimkou
sloučení pro východní Švýcarsko důležitých železničních sítí Bodensee-Toggenburg a Švýcarské jihovýchodní dráhy omezily se fúze dosud hlavně na KTU, které již dříve tvořily provozní společenství. Podle hodnocení informační služby Litra hovoří dosud kvalita tendrů proti vstupu trhu (a ukazuje proto na potřebu politického jednání, protože čisté konkurenční prostředí bez diskriminace je velmi žádané): - autobusové a vlakové linky se předávají na období jednoho až dvou let (odpovídá to období jízdního řádu), což pro investory je jednoznačně příliš krátké období, - předávání se provádí pouze po linkách (jako u tendrů v zahraničí) místo po dílčích sítích, takže nelze téměř optimalizovat oběhy v síti, - podniky orientované na zisk neshledávají dostatečný popud k účasti na takové veřejné soutěži, protože volné použití zisku z regionální dopravy není přípustné, - zakázky nejsou zčásti zadávány podle nejlepšího poměru cena – výkon, nýbrž i podle politických kritérií (např. chybí nezávislost, když některý zadávající kanton je současně spolumajitelem jedné do soutěže se hlásící KTU), - financování vozidlového parku je nejednotné (na rozdíl od financování infrastruktury, v současné době k tíži SBB a k dobru KTU). SBB zareagovala na (možnou) konkurenci „alianční strategií“, která se pokouší zavázat si potenciální vnitrozemské konkurenty: tak např. MThB a též BLS již od roku 2000 nepřicházejí v úvahu jako konkurenti v regionální osobní dopravě (dobrými jsou ale v nákladní dopravě), protože byly s těmito podniky uzavřeny joint-ventures. BLS předá v okamžiku zprovoznění první etapy Bahn 2000 v prosinci 2004 svůj dálkový provoz (lötschberská trať a Bern-Interlaken a Bern-Neuchâtel) plně SBB. Naproti tomu bude BLS plně odpovídat za celou rychlodráhu S-Bahn Bern a k ní příslušející linky RX jako BernNeuchâtel-Le Locle a Bern-Entlebuch-Luzern, tedy za regionální síť. Pokud se týká MThB, převezme od roku 2002 pod označením Thurbo AG společný podnik SBB a MThB obsluhu regionální dopravy ve východním Švýcarsku a příhraničním jihoněmeckém prostoru (kde MThB již provozuje dvě regionální linky). Menší KTU nejsou často dostatečně výkonné, aby mohly na vypsání soutěže reagovat samostatnými nabídkami. Proto lze pro veřejnou (železniční) dopravu očekávat impulsy k soutěži spíše od zahraničních zájemců. Výhled Jak rakouská, tak též švýcarská drážní reforma jsou, jak vyplývá zřetelně z předloženého příspěvku, opatrnými a déle trvajícími procesy, podle švýcarské dikce „valícími se reformami“. V obou zemích bylo zamítnuto jak „rozbití“ stávajících systémů (britský vzor), tak „odblokování trhu“ (francouzský vzor). Úmysl zákonodárců nebo vedení státu neponechat vše při starém a přesto zaručit kontinuitu ve vývoji veřejné dopravy (zvláště u infrastruktury), byl ve Švýcarsku lépe prodiskutován než v Německu, kde formální rétorika o konkurenci stojí v pozoruhodném rozporu s novými požadavky na výhradní zastupování („Dráha“) dosavadního státního drážního podniku. Na dopravním trhu se dráhy Rakouska a Švýcarska mohly relativně dobře obhájit s rozdílnými těžišti svých aktivit (Rakousko v nákladní dopravě, Švýcarsko v osobní dopravě). Přesto existují nejistoty: zatímco celostátní investiční koncept Bahn 2000 zabezpečuje ve Švýcarsku střednědobý rozvoj nabídek osobní dopravy, Rakousku schází dosud srovnatelná perspektiva. Na počátku 90. let byly vybudované takové systémy v celé zemi (Nový Austrotakt) a byly (protože ÖBB mají pouze podnikovou a nikoliv celostátní koncepci) po několika letech kvantitativně i kvalitativně
zredukovány, protože priorita byla dána nákladní dopravě. Naproti tomu mohl švýcarský taktový plán, vedle předplatného za poloviční tarif nebo generálního předplatného, slavit v roce 2002 svoji dvacetiletou existenci jako hlavní garant atraktivní veřejné dopravy. Novější vývoj se projevuje např. ve zřízení dalších systémů rychlodráhy a regionální dopravy, dalekosáhlý přechod na půlhodinový takt jako minimálního standardu pro dálkovou dopravu a „marketingové balíky“, např. s Mobility Car Sharing nebo s početnými turistickými partnery v nabídkách SBB – značka pro volný čas Rail Away. Jak se zvětšují podnikatelské možnosti pro podnikání ve veřejné dopravě, zvětšují se ovšem též dodatečná rizika pro kvalitu dopravních služeb. Jinak je švýcarská dopravní politika, sama jako tvůrce rámce, přes své integrující požadavky z části spoutaná sektorově. Tak zde sotva najdeme oficiální stanovisko k vlivům programů výstavby silnic (národní silnice a podřízená plánování) na konkurenční schopnost rovněž podporované veřejné dopravy. Vlivem značně zkrácených dob jízdy v silniční dopravě na nových rychlostních komunikacích je ovlivněna do značné míry, zvláště v horské oblasti a uvnitř aglomerací. Srovnání cestovních časů mezi dráhou a soukromým osobním automobilem na horských tratích, jako např. na Gotthardu (často volně bez jízdy v kolonách), Brünigu (Luzern - Interlaken) nebo Vue-des-Alpes (Neuenburger Jura) lehce vysvětlí, proč dráha ztrácí podíly na trhu. Naproti tomu je veřejná doprava na tratích Intercity ve střední části země proti konkurenci stále ještě velmi úspěšná. Jestliže struktura sídel a koncepce Bahn 2000 jsou ale decentralizační, potom musí pokles poptávky znepokojovat. Jinou otázkou je, zda si bude možno v budoucnu dovolit klasické paralelní investice tohoto druhu. Příklad tunelu Vereina jasně prokázal, že veřejná doprava právě zde v horské oblasti vyžaduje dopravně-politické určení priorit (zde: železniční tunel místo rekonstrukce průsmyku Flüela; žádná paralelní podpora), pokud – jak se to zde názorným způsobem podařilo – má veřejná doprava a poptávka po ní a regionální hospodářství z turismu profitovat. Osobní doprava ÖBB se svými v posledních letech zjišťovanými nedostatky v kvalitě může být i pro SBB varováním: podle studie rakouského ústavu pro hospodářský výzkum (Wifo) ztratily ÖBB mezi roky 1992 a 1999 16,4 % svých cestujících a obsluhují „především tzv. AAA cestující“ (staré, nepřevychovatelné, nezaměstnané). U SBB, kterou ústav Wifo nazval „benchmark“ pro ÖBB, se poptávka po osobní dopravě naopak vyvíjela příznivě. Přesto není situace osobní dopravy u SBB bez rizik: spokojenost zaměstnanců u SBB je, jak známo, již dlouho nízká, ve službách přepravcům v osobní i nákladní dopravě chybí několik set pracovníků a zatížení sítě dospělo mnohokrát na hranici realizovatelnosti. Podnikatelské sebeuspokojení uvnitř zajištěných státních rámcových podmínek očekává i řešení podobných situací – za předpokladu, že podnikatelská perspektiva vystačí alespoň do příští mediální konference nebo do aktuálního ročního výsledku. Spokojenost s tím, že se nachází v „cirkulující“ situaci, může v bývalých režijních provozech, navyklých dosud na kontinuitu, vyvolat i trochu pozitivní dynamiky. Stává-li se ale „restrukturalizace“ z části vlastním účelem a okázalou mediální prezentací a jako cíl se hodnotí příliš vysoko, potom úloha může lehce ztroskotat. Mnohé dráhy v EU mají příslušné bolestné zkušenosti již ze sebou. Tím není nic řečeno proti vědomému angažování se v riskantních oblastech: švýcarské příklady „England-Engagement“, „Fúze v nákladní dopravě v Itálii“ a „Easy Ride“ ale upozorňují na to, že neúspěchy mohou způsobit nejen finanční ztráty, ale i škody na celkovém dojmu. Toto zůstane pravděpodobně pouze přechodným jevem, pokud služby dráhy budou vnímány veřejností jako dobré. Přijetí takové „základní spokojenosti“ s veřejnou dopravou se proto ve své důležitosti řadí – nechť to zní i konzervativně – před angažování se pro inovaci s nejistým výsledkem. S příliš krátkodobou podnikatelskou orientací, která se stává v kontextu drážní reformy pravděpodobnější, vstupují dráhy do vysokého rizika. Na rozdíl od „New Economy“,
kde, jak se ukázalo, platí taktéž zcela staromódní ekonomické zákonitosti, nelze ve veřejné dopravě libovolně „hrát poker“. Tomu zabraňuje samotná fyzická infrastruktura jako jedinečný a dlouhodobě cenný statek: takto posuzováno mají Francouzi se svým lehce nacionalistickým označením „Patriomoine Ferroviaire“ pro železniční síť zase jednou pravdu. Dlouhodobé koncepce, jako jsou Alptransit nebo Bahn 2000, ale i rutinní údržba sítě, předpokládají dále do budoucnosti zaměřené plánování stejně jako v mnoha dalších oblastech hospodářství, jak se to dosud provádí ve Švýcarsku v příkladné formě. Požadavky na faktickou privatizaci SBB v rámci Drážní reformy 2, jak je zastupuje např. hospodářský svaz Economiesuisse, se dostaly k veřejnosti právě na podzim roku 2001, v době vrcholící krize Swissairu a současně s konkurzem na britskou železniční infrastrukturní společnost Railtrack, a byly proto na tomto pozadí již trochu „otupeny“. Rizika takovéto privatizace je třeba podle hodnocení kritiků hledat především v oblasti infrastruktury, kde požadovanou kontinuitu lze spíše zaručit z veřejných prostředků, nebo ještě lépe dokonce politickým systémem, orientovaným na konsenzus. Vždy se ale změny aktuálních konstrukcí musí ve Švýcarsku nalézt u (často pochybné) většiny v přímé demokracii, což je podstatný rozdíl proti poměrům v EU. Zpět k tendencím dopravní politiky. V Rakousku se považuje za aktuální rezortní hlavní úkol příslušného ministerstva pro oblast drah a veřejné dopravy toto: - reforma podnikové struktury ÖBB s přezkoušením možnosti a vhodnosti společensky oprávněného rozdělení provozu a infrastruktury, - reforma obecně-hospodářských výkonů ÖBB, zvláště regionalizované účtování dosud celostátně a nediferencovaně vyplácených náhrad (asi 480 mil. eur za rok) prostřednictvím rakouských dopravních sdružení, - reforma podpory investic u soukromých drah s objektivizací „historicky narůstajícího“ dělení mezi jednotlivými podniky (po asi 10,9 mil. euro ročně státních a zemských prostředků), - reforma celorakouských, ale se zcela rozdílnými tarifními a účetními systémy pracujících, dopravních sdružení, vycházející z modelu „Waben“ v Salzburgu, - vypsání veřejných nabídkových soutěží prostřednictvím organizace SHIG (viz nahoře). Ve Švýcarsku se tvoří koncepčně a obsahem významné zpracování Drážní reformy 2 jako otevřený proces. Spolkový úřad pro dopravu BAV jako vedoucí úkolu formuloval již dávno své představy: - národní a mezinárodní monitoring pro stanovení priorit Drážní reformy 2 (kromě jiného dotazy u zúčastněných podniků a spolkových orgánů), - zřízení nezávislého místa pro předávku tras podle požadavků „Železničního infrastrukturního balíčku 1“ EU, - nová úprava financování, vlastnictví a zdanění (FINES) infrastruktury: zásadně má infrastruktura zůstat ve veřejné správě; ale je třeba ve větší míře uplatnit modely PPP, - odstranění historicky nakupených nesrovnalostí v rozdělování zatížení mezi státem a kantony; případně prostřednictvím dvojího rozdělení železniční sítě na státní a kantonální/regionální síť, - harmonizace financování vozidlového parku mezi SBB a KTU.
Zda tyto na první pohled spíše detailně vyhlížející součásti reformy postačí k tomu, aby se zlepšily intermodální konkurenční schopnosti drah, se ještě ukáže. Vedle dopravně-politických záměrů mají projekty drah význam samy o sobě, v přeshraniční dopravě např. strategické sdružení TEE Rail Alliance mezi ÖBB, SBB a DB AG (od jejichž společného opatřování vozidel již bylo zase upuštěno). Tradičním hvězdou v denním provozu mezi Švýcarskem a Rakouskem zůstává i nadále vlak Eurocity 162/163 „Transalpin“, který spojuje každých 10,5 hodin Basilej s Vídní a obráceně. Hodnocení mezinárodní osobní dopravy je pro obě mezinárodními vztahy opravdu silně poznamenané dráhy - ÖBB a SBB - velmi obtížné: zatímco v roce 1985 příjmy SBB z vnitrostátní dopravy byly ještě 3,5x větší než z přeshraničního provozu, zhoršil se tento poměr do roku 2000 asi na 1 : 9.
Zdroj: Eisenbahn Revue 6/2002, s. 269 – 274 Překlad: Jiří Mencl Korektura: ODIS
