Veřejné finance v ČR, rozpočtová politika Zařazení, diagnóza, reformy a alternativy
Zařazení - interakce s měnovou politikou - Jiný politický a institucionální kontext (političnost fiskální politiky vs. „nepolitičnost“ politiky měnové ...) - Fiskál a měnová politika jsou komplementární, nikoliv však substitutivní - Nejsou si navzájem jedinými partnery, jsou si však partnery významnými (jak moc - je věcí debaty i konkrétních (politických, institucionálních a ekonomických ...) okolností ...
Zařazení - interakce s měnovou politikou – čím se liší • Rozdílné transmisní mechanismy a rozdílné dopady – sektorové, časové : – Sektorově: • Měnová politika primárně řeší proporci mezi úsporami a investicemi (a nemá nástroje pro větší „fine tuning“) • Fiskál umožňuje, vedle zásahu do agregátní poptávky, také podrobnější (sektorovou) kalibraci
– Časově (transmise): • Fiskál: pomalá procedura schvalování ale bezprostřední efekty v době účinnosti • Měn. pol: rychlejší rozhodovací procedura, účinnost významně zpožděna (nastává v horizontu nejúčinnější transmise)
– Rozdílnost časových horizontů policy makerů: fiskál (převážně) orientován politickým cyklem, měnová politika dlouhodobější pohled (viz příslušná přednáška)
Zařazení - interakce s měnovou politikou – čím se liší • Výrazný rys fiskálu: dualita dopadu – a) poptávkový, resp. redistribuční efekt běžného deficitu, b) odložený efekt financování/refinancování/splácení dluhu • Diferenciace ve stabilitě účinků: – Měnová politika: nižší úroková sazba podpoří investice, větší tvorba kapitálu podpoří růst potenciálního produktu = účinky stabilnější – Fiskální politika: vyšší investice → vyšší deficit a dluh → vyšší úrokové sazby = v delším horizontu popření účinků, efekt vytěsňování ...
• Zajímavý aspekt (a velký výzva): jak má měnová politika reagovat na něco, co ještě nenastalo, resp. nastat může ale nemusí (ovšem riziko fiskálu v tomto ohledu není pro měnovou politiku ojedinělé, srovnatelná nejistota se týká veškeré budoucnosti) • Do jisté míry je to symetrická otázka: viz rozpočtování nákladů na financování/obsluhu veřejného dluhu (úrokové sazby, příp. devizový kurz)
Další aspekty a souvislosti • Komplex veřejných rozpočtů je oproti měnové sféře nesrovnatelně složitější s daleko komplikovanějšími rozhodovacími a kontrolními mechanismy • Vliv nákladů financování vlády na bankovní sazby: vývoj klientských úrokových sazeb je ovlivněn výnosem z vládních dluhopisů odrážejících rizikovou prémii země • Cenové dopady změn nepřímých daní (primární dopady výjimkovány z reakční funkce ČNB, na sekundární se reaguje)
Fiskál a měnová politika ovšem mohou - a měly by kooperovat ... • Obojí mají potenciál významně ovlivňovat (a také ovlivňují) očekávání ... • ... a u obou je účinnost opatření závislá na míře jejich kredibility (o měnové politice již řeč byla, a pokud jde o fiskál,
např. snížení daní ještě nemusí vést k oživení poptávky, pokud je nízká spotřebitelská důvěra)
• Měnová politika může podpořit kredibilitu fiskální reformy (ovšem při respektování všech svých mantinelů) • Fiskální politika může podpořit kredibilitu měnové politiky (například strukturou profinancování veřejného dluhu) • Kooperace snižuje náklady stabilizace makroekonomického prostředí (příklad: výnosy privatizace a očekávání devizového trhu) • … a ostatně: guvernér má právo se zúčastnit jednání vlády a ministr financí jednání bankovní rady ČNB
Krize oživila téma optimálního mixu fiskální a měnové politiky Otázky: • Má a může fiskální politika pomoci, pokud se měnová politika stane neúčinnou (viz past likvidity – snížení sazeb a kvantitativní uvolnění (to ovšem nebyl případ ČNB) nemusí vést, resp. nevedlo, k oživení úvěrové emise a poptávky): je fiskální stimul řešením a jaká je jeho cena? • Jakými možnostmi disponuje měnová politika v okamžiku, kdy v důsledku eskalace rozpočtového deficitu a veřejného dluhu narůstá riziková prémie na vládní dluhopisy a státu hrozí dluhová spirála?
Rekapitulace z úvodu do kurzu 5HP502 • Hospodářská (a zde fiskální) politika není apolitická: fiskál je vlastně politikum „par excellence“ • Není nic zadarmo – „there is no free lunch“ • Žádné zdroje nemají anonymní původ • Neexistují kouzelné skříňky (kouzelná řešení) • Nelze vyhovět všem = neexistuje win-win řešení ... a navíc ... • Když někdo získá, jiný ztrácí (sektorově, intertemporálně) • Každé řešení má své náklady • Výsledné řešení (rozhodnutí) je ovliněno (určeno) politikou a také tlakem lobby ... • Problém anonymizace veřejných výdajů ... • a veřejného dluhu ... • Hrátky se sektorovým a intertemporálním rozložením nákladů (vyšší daně či vyšší dluh)
Političnost fiskální politiky
ČSSD • Mechanické snižování daní pod praporem konkurenceschopnosti je zcestné • Ve snižování daňové kvóty již není možné dale pokračovat • Progresívní zdanění je osvědčenou metodou stabilizace veřejných rozpočtů • Zvýšení daně z příjmu a zavedení druhé sazby pro velké firmy • Zavedení daně z finančních transakcí bude krytím proti budoucím selháním finančních systémů • Stabilizace veřejného, průběžného finančního pilíře penzijního systému z veřejných zdrojů TOP 09 • Odmítá ideologické klišé, které z tzv. bohatých činí viníky chudoby tzv. chudých • Vyrovnaného rozpočtu je možné dosáhnout pouze za předpokladu, že budou provedeny zásadní změny v těch výdajích státu, které jsou dnes určeny zákonem, tedy v tzv. mandatorních výdajích • Sjednocení základu daně pro všechny přímé odvody (daň z příjmů a všechna povinná pojištění), maximální zjednodušení a zpřehlednění procesu výběru daní, zrušení výjimek • Etapová transformace penzijního systému k výkonnějšímu vícesložkovému systému
Vývoj státního dluhu 1993-2009
1200
32,5
35
23,2
800
21,1 19,1
700 15,6
500
14,7
13,3 9,8
300 200
16,1
158,8 157,3 154,4 155,2 173,1 194,7
11,0 228,4
289,3
345,0
802,5 892,3
999,8
25 20
592,9 493,2
13,2 10,5 9,2 9,6
400
691,2
1178,2
24,9 25,2
15
395,9 10 5
100
Stav státního dluhu
Podíl státního dluhu na HDP (%)
20 09
20 08
20 07
20 06
20 05
20 04
20 03
20 02
20 01
20 00
19 99
19 98
19 97
19 96
19 95
0 19 94
0
P o d íl d lu h u n a H D P ( % )
900
600
30
27,1
1000
19 93
S ta v d lu h u ( m ld . K č )
1100
Greece
Ireland
Romania
UK
Malta
Latvia
Spain
Hungary
Poland
France
Lithuania
Estonia
Italy
Portugal
Slovakia
CR
Slovenia
Belgium
Austria
2008 EU27, 2008 SGP, 3%
Germany
Netherlands
Cyprus
Bulgaria
Luxembourg
-14 Sweden
-6 -8 -10 -12
Denmark
Finland
General Government Deficits (in % of GDP, EDP methodology)
Czech R: -2.1% of GDP in 2008 and -6.6% of GDP in 2009
6
4 2 0 -2
-4
2009 EU27, 2009
Vývoj cyklické a strukturální složky salda veřejných rozpočtů ČR
Proč se hovoří o reforně veřejných rozpočtů? 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Deficity a dluh rostou Náklady financování dluhu a deficitu Mezigenerační břemeno - dvě dimenze Manévrovací prostor fiskální politiky – makroekonomicá stabilizace (proticyklický obsah fiskální politiky), zvyšování nákladů stabilizační měnové politiky Kredibilita vlády, signální efekt Vnímání země a fiskální politiky finančními trhy Vnější závazky, zejména ... ... Převzetí eura Schopnost vlád prosazovat svou politiku - vlády nemohou vládnout
Deficitní sklon fiskální politiky (deficit bias) • Je - vedle hospodářského cyklu – významnou hybnou silou fluktuace rozpočtové pozice • Příčiny institucionální a politické: – institucionální: nedokonalost procesů tvorby, predikce a implementace rozpočtů – systémové (strukturální) změny rigidní vůči ekonomickému cyklu – politické: omezená ochota politického systému plně internalizovat budoucí důsledky stávající fiskální politiky – neschopnost voliče docenit intertemporální či mezigenerační důsledky této politiky
Náklady financování dluhu a deficitu • Čím vyšší je deficit a dluh, tím vyšší jsou náklady státu na jejich financování … • … absolutně a od jisté absolutní výše deficitu (tempa ek. růstu a inflace a úrokových sazeb) to může platit i relativně • stoupá podíl výdajů státního rozpočtu určených na správu dluhu (splátky úroku a případně i jistiny) na výdajích celkových • Efekt sněhové koule – samotné financování veřejného dluhu vyvolává další růst deficitu
Fiskální nerovnováha - důsledky • • • • • •
Procyklické působení rozpočtů Vytěsňování soukromých investic vysoká (vyšší) inflace nižší důvěra investorů Tlak na úrokové sazby a na devizový kurz větší riziková prémie účtovaná investory do vládních dluhopisů • zpravidla tak i celkově vyšší zátěž veřejných rozpočtů náklady dluhové služby (s nevyhnutelným důsledkem v částečném - větším či menším – vytěsňování výdajů vlády na spotřebu a transfery) • zvyšování daňového břemene, daňová optimalizace, zkracování investičních horizontů • Sociální a politické důsledky
Mezigenerační břemeno • Mezigenerační argument: čím vyšší budou náklady příštích generací na řešení veřejného zadlužení, tím menší (absolutně a případně i relativně) bude prostor pro zajišťování veřejných statků a investic v příštích letech • Strukturální dimenze mezigeneračního argumentu ... Rozložení reformních nákladů v čase
Manévrovací prostor fiskální politiky • Rostoucí deficit a dluh omezují prostor pro aktivní proticyklickou fiskální politiku • Kvantitativní hranice proticyklické fiskální politiky: – Externí pravidla (M. kritéria) – Absorpční kapacita trhu
• Kooperace stabilizační fiskální a měnové politiky (náklady nekooperujících politik!) • Stejná omezení i pro případnou aktivní prorůstovou politiku (pokud konceptu aktivní prorůstové politiky ovšem věříme)
Kredibilita vlády, signální efekt • „vláda (či vlády) ztrácejí kontrolu nad vývojem veřejných financí“ ... • není jasné, jak stabilní země hospodářsky v příštích obdobích bude • není jasné, jak vláda bude v budoucnosti na problémy ve fiskálním vývoji reagovat • nahodile, či v rámci uceleného reformního přístupu, v jakých časových horizontech • schopnost odhadovat budoucnost, investice vs spotřeba, důvěra v měnu atp ...
Vnímání země a fiskální politiky finančními trhy • oslabení důvěry ve vládu znamená zvýšení rizikové prémie • zvyšuje náklady obstarávání prostředků
Vnější závazky a převzetí eura • Neplnění M. rozpočtového kritéria není nijak zlehčeno tím, že s tím má problém i řada dalších zemí EU • Sankční procedura proti ČR – dopad na důvěru trhů (ve fiskální politiku, stabilitu prostředí, investiční výhodnost) • Větší rizikovost mění apetit investorů
Suma sumárum – „vlády nemohou vládnout“ • Fiskál jako nástroj politiky ... • Místo aby se vlády věnovaly zajišťování svých programových priorit, stojí před nimi úkol reformovat veřejné finance • stírá se rozdíl mezi volebními programy • rozchází se předvolební rétoriky a sliby voličům s realitou povolební situace • snižována kredibilita politiky a politiků: – reforma veřejných rozpočtů (s nevyhnutelnými krátkodobými sociálními dopady) se špatně prodává v předvolebním období voličům - neupřímnost politiky a politiků (raději zatajit problém, raději jej neřešit ...) – Povolební vystřízlivění
Jaká úroveň deficitu (dluhu) je tedy vlastně přípustná? Závisí to na specifických okolnostech každé jednotlivé země: – Velikost ekonomiky a likvidnost kapitálového trhu – Míra otevřenosti – Úroveň poteciálního růstu HDP – Nominální a reálné úrokové sazby – Vztah cyklické a strukturální složky deficitu – Demografické okolnosti atd ... Výhody a náklady externího pravidla!
Hospodářský růst jako alternativní cesta pro snížení deficitu a dluhu veřejných rozpočtů Zvýšení růstového výkonu ekonomik povede a) k růstu daňového základu a výnosu b) ke snížení nároků na výdaje: dávky v nezaměstnanosti, sociální transfery, dotace.. Ale • břemeno neřešených strukturálních problémů veřejných rozpočtů - strukturální problém bude nadále konzumovat velkou část cyklického zlepšení salda státního rozpočtu • Kredibilita fiskální politiky jako předpoklad důvěry trhů
Institucionální aspekty jako faktor pro rozpočtovou reformu • Podle vládní finační statistiky představuje ústřední státní rozpočet jen cca 70% výdajů veřejných rozpočtů a 67% jejich příjmů • Klíčovou otázkou v tomto ohledu je, zda se na reformním pohybu bude podílet jen státní rozpočet či zda a va jakém rozsahu přispějí ke zlepšení trendu veřejných financí i další elementy systému • Faktor míry vlivu vlády na tyto ostatní elementy • Do jaké míry je jejich hospodaření provázáno s tepem ekonomiky • Jaká jsou pravidla pro jejich hospodaření • Čím je „život“ entit, ležících mimo státní rozpočet na tomto státním rozpočtu nezávislejší, o to větší díl případného břemene konsolidace veřejných rozpočtů poleží na státním rozpočtu Dobrá reforma veřejných rozpočtů bude obsahovat i institucionální prvek
O čem je řeč: součásti veřejných rozpočtů ČR • • • • • •
Státní rozpočet (včetně SFA) FNM, Pozemkový fond Rozpočty územní samosprávy (kraje, obce) Zdravotní pojišťovny (veřejné) Příspěvkové organizace Státní fondy + agentury (Správa železniční dopravní cesty, centrum PPP aj.)
Státní fondy + agentury • • • • • • • •
Státní fond kultury …životního prostředí …pro zúrodnění půdy …pro podporu a rozvoj české kinematografie … dopravní infrastruktury … rozvoje bydlení ... Vinařský fond Státní zemědělský intervenční fond
• • • •
Podpůrný garanční rolnický a lesnický fond (PGRLF) EGAP ČEB ČMZRB
Fiskální politika: co to je a kdo ji dělá, resp. by ji dělat měl • Funkce veřejných financí: – Alokační (veřejné statky, nákup zboží a služeb) – Stabilizační (makroekonomika) – Redistribuční (memo: Jánošík! Progresivní zdanění příjmů vs. sociální podpory)
• Problém konzistentnosti cílů (a politiky) • Vláda, parlament, místní samosprávy, fondy, pojišťovny …
Rozpočtová politika patří politikům, je to jejich nástroj, pomáhající jim realizovat jejich program tj. kupovat si hlasy voličů. (A to významný nástroj, jeden z hlavních.) Ať se nám to líbí nebo ne, debata o rozpočtové politice je debatou o politice jako takové.
