Sociální a zdravotní reformy v Gruzii

pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 91

APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2007

IGOR TOMEŠ

Sociální a zdravotní reformy v Gruzii

Několik informací úvodem1) V subtropické Gruzii o rozloze 69 700 km2 na jižních svazích Kavkazu žije necelých 5 milionů Gruzinců (70 %), Arménů (8 %) a Ázerbajdžánců, nebo jak jim zde říkají Azerů (6 %). Žiji zde i Abcházci, Adžárové, Čečenci, Osetinci, Rusové, Turci a další národní minority. Je to země se starou kulturou. Jejich skalní města byla vyspělá již tisíc let před naším letopočtem. Gruzínci byli prvními na světě, kteří přijali ortodoxní křesťanství jako státní náboženství již v 2. století našeho letopočtu, o půl století dříve než Arméni. Již na počátku 13. století byla země sjednocená. Byla v ohrožení jak ze západu z Turecka, tak z východu z Persie. Přes úpornou obranu křesťanské víry se pod nátlakem těchto dvou velkých impérií podařilo část obyvatelstva zejména v pohraničí islamizovat (11 %). Po velkých válečných ztrátách a s rostoucím nebezpečím islámské okupace obrátila se gruzinská knížectví s prosbou o pomoc na ruského cara. V roce 1783 byla uzavřena smlouva o suverénnosti (protektorátu) ruského carství nad těmito knížectvími. Roku 1810 se východní dvě knížectví formálně připojila k Ruskému impériu. Do roku 1864 Rusové anektovali celou Gruzii, kromě přístavů Suchumi a Batumi, které získali až po rusko-tureckých válkách. Do konce 19. století vliv carství a rusifikace země natolik zesílily, že se obyvatelstvo začalo bouřit, začal růst gruzinský nacionalismus. Při nepokojích v roce 1905 v Rusku vypukl i v Gruzii ozbrojený boj. Po vypuknutí revoluce byl ustanoven výbor Zakavkazský komisariát – společná vláda nacionálních stran Arménie, Ázerbajdžánu a Gruzie. Ten rozhodl o odtržení těchto zemí od Ruska a vytvoření Zakavkazské demokratické federativní republiky. Existovala až do doby, než ji Ázerbajdžán rozložil požadavkem orien-

Poznámka redakce: Profesor JUDr. Igor Tomeš, CSc., pracovník Vysoké školy aplikovaného práva, je od roku 2004 poradcem gruzinského ministra práce, zdravotnictví a sociálních věcí a předsedy parlamentního výboru pro otázky zdraví a sociální věci. V rámci projektů EU se podílel na přípravě všech zákonů, kterými se sociální, zdravotní a zaměstnanostní reforma po „růžové“ revoluci uskutečňovala a uskutečňuje. 1)


91

pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 92

tace na muslimské Turecko. Gruzie po vyhlášení samostatnosti požádala Německo o ochranu. Roku 1920 byla podepsána mírová smlouva s RSFSR, kterou byli bolševici a menševici legitimizováni a pomoc bělogvardějcům zastavena. Rudá armáda se země nakonec zmocnila silou, ruské bolševické vedení porušilo veškeré smlouvy, menševická vláda uprchla do exilu. V roce 1924 vypuklo protisovětské povstání, které bylo potlačeno. Byla tak postupně ustavena Gruzinská SSR s Adžarskou ASSR na jihu, Abchazskou ASSR na severozápadě a Jihoosetinskou autonomní oblast. Po několika neúspěšných pokusech o integrací s Arménií a Ázerbajdžánem byla 5. 12. 1936 definitivně vyhlášena Gruzinská SSR. Od roku 1989 vláda Gruzinské SSR usilovala o nezávislost. 9. 4. 1989 došlo ve střetům a bojům. Tehdejší SSSR přenesla boje i do Abcházie, žádající také nezávislost, čemuž gruzinská vláda nevyhověla. 14. 11. 1990 gruzinská vláda vyhlásila samostatnost Gruzie. V letech 1991 a 1992 vypukly boje mezi Osetinci a Gruzinci. Po uklidnění situace v roce 1995 se do čela země dostal bývalý ministr zahraničí SSSR Eduard Ševarnadze. Vládl typickým postsovětským totalitním způsobem až do „růžové“ revoluce, která 23. 11. 2003 ukončila jeho vládu a do čela vynesla nynějšího prezidenta Michaila Saakašviliho. Roku 2004 byl Saakašvili v demokratických volbách zvolen prezidentem. Nastoupila liberální pravicová vláda, která spravuje zemi dodnes. V nedávných volbách do místních zastupitelstev vyhrála jeho strana drtivou převahou nad levicovou opozicí. Vláda přijala strategický program „Za ekonomický rozvoj a odstranění bídy“2), který obsahoval i scénář sociální a zdravotní reformy. Vláda požádala o pomoc zahraniční dárce. Konference dárců se uskutečnila v červnu 2004 v Paříži. Evropská unie a Velká Britanie poskytly spolu se Světovou bankou odbornou pomoc při realizaci jednotlivých kroků reformního programu. Nastoupily týmy zahraničních expertů na jednotlivé oblasti. Začal proces urychlené liberalizace a privatizace, nastolení reforem veřejného sektoru vedoucích k rozpočtovým úsporám. Začala se budovat ekonomická, technická a sociální infrastruktura.

Na počátku byl „sovětský komunismus“ se vším všudy Půl milionů gruzinských utečenců z Abcházie a Osterie v době válečných událostí žilo v hotelích v hrozivých podmínkách. Vysoká nezaměstnanost způsobená rozpadem „sovětského“ trhu3) uvrhla přes 55 % obyvatelstva do velké bídy, s příjmy pod mezinárodně uznanou hranici chudoby 2 US dolarů denně. Vysoká nezaměstnanost tlačila dolů mzdy. Průměrná mzda zaměstnanců činila 116 lari měsíčně (58 US dolarů), což tehdy odpovídalo 85,8 % mezinárodně uznávaného životního minima. Lidé žili z prodejů svého majetku, aby mohli přežít. V extrémní chudobě, v podmínkách hladu a podvýživy, s příjmy pod 1 US dolar denně žilo 15 % obyvatelstva.

2)

Economic Development and Poverty Reduction Program of Georgia.

RVHP – Rada vzájemné hospodářské spolupráce, na Západě označované jako COMECON a považované za komunistický společný trh.

3)

92


pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 93

Sociální zabezpečení a zdravotní péče se rozpadly. Nemocenské a úrazové dávky zanikly. Neexistovala pomoc nezaměstnaným ani podpora nejchudším. Důchodový systém se zpožďoval s výplatou důchodů až o 4 měsíce. Ševarnadzeho vláda se snažila situaci zachránit tím, že zavedla jednotný důchod 27 lari4) měsíčně, tedy 14,5 US dolarů měsíčně, a zaručila se, že se výplata nebude zpožďovat. Systém byl velmi nespravedlivý. Vojáci, veteráni válek, policisté, soudci, prokurátoři, poslanci a členové akademie věd měli zvláštní důchody, které desetinásobně převyšovaly oněch 27 lari. Úrazové pojištění a nemocenské pojištění zaniklo. Zákoník práce se přestal uplatňovat. Pracovní trh se rozpadl a lidé začali hromadně emigrovat za prací, nejčastěji do Ruska. Porodnost rapidně klesala, emigrace mladých lidí rostla a obyvatelstvo stárlo. Zdravotní stav obyvatelstva se zhoršoval. Propukaly epidemie, zvýšil se výskyt tuberkulózy a rapidně přibylo duševně chorých. Veřejné zdravotnictví se vytratilo. Přestalo se očkovat. Preventivní zdravotní péče zanikla. Veřejné zdravotnictví se v podstatě omezilo na boj proti epidemiím infekčních onemocnění a na ochranu vod. Národní zdravotnictví se rozpadlo a služby byly decimovány. Zdravotní a sociální služby „spravovala“ přebujelá administrativa s vysokým stupněm korupce. Za lékařskou pomoc se muselo platit, což ruinovalo celé rodiny. Přes několikeré pokusy v letech 1994 – 2002 se nepodařilo zdravotnictví reformovat. Pokusy o zavedení zdravotního pojištění selhaly. Vytvořil se nemocenský fond, ale ten zkrachoval. I když se v posledních letech vlády Ševarnadzemu podařilo nastartovat ekonomický růst a zpevnil gruzinskou měnu, nemělo to žádoucí dopad na odstranění oné neuvěřitelné bídy. Tento neúspěch se připisoval vysoké korupci ve státním a veřejném (místním) aparátu, který byl stále koncipován podle „sovětského vzoru“. Byl přebujelý a málo placený, bez zájmu na reformách.

Sociální a zdravotní program revoluce Liberální vláda presidenta Saakašviliho přijala velmi komplexní program5) ekonomického rozvoje a omezení chudoby v Gruzii. Tento program je ve své podstatě programem deregulace, privatizace a zavedení záchranné sociální sítě. Předpokládal rozvoj infrastruktury, změny ve zdravotnictví, školství a sociálním zabezpečení a vytvoření proinvestičního prostředí. První výsledky se již ukazují akcelerací růstu národního důchodu. Hned v prvním roce byly zrušeny úřady práce a pomoc nezaměstnaným. Vycházelo se z toho, že při hypervysoké nezaměstnanosti není nutné platit zaměstnance, kteří pro rozvoj pracovního trhu stejně nic nemohou udělat, i kdyby chtěli. Nepřehledný systém v podstatě nespravedlivých státních penzí byl nahrazen jednotnými státními důchody dánského typu. V několika vlnách byl radikálně snižován stav státního aparátu, rušeny nebo slučovány úřady, které byrokratizovaly život v zemi. Byl podstatně zjednodušen systém vydávání licencí (obdoba našich

4)

Lari (mezinárodně GEL) je místní měna, která měla tehdy hodnotu asi 50 US centů (půl dolaru).

5)

Economic Development and Poverty Reduction Program of Georgia.


93

pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 94

živnostenských listů) a povolení (obdoba našeho zápisu do obchodního rejstříku), jakož i systém stavebních povolení. Byly vydány nové zákony o pojištění (včetně dobrovolného penzijního a zdravotního pojištění) a bankovnictví a vytvořeny státní orgány dozoru nad nimi. V tomto počínání byla vláda podporována mezinárodními penězi (dotace) i zahraničními odborníky, vyslanými mezinárodními organizacemi, zejména Světovou bankou, Mezinárodním měnovým fondem, Evropskou unií, USAID6) a britským rozvojovým fondem.7) Pro podporu v oblasti zdravotnictví USAID zřídila vláda konsultační organizaci CoReform a britská DFID zřídila konsultační firmu OPM.8) Vznikla smíšená gruzinsko-americká nevládní nadace Curatio. Evropská unie zahájila „Food program“ 9) a vyslala odborníky a konsultačních firmy v rámci programu TACIS na pomoc v různých oblastech, včetně oblasti sociální a zdravotní. Za tři roky po revoluci se vládě podařilo 1) sjednotit důchody a nahradit je jednotným důchodem, který má postupně dosáhnout mezinárodně uznané úrovně životního minima, 2) zavést jednotou soustavu důchodového zabezpečení pro všechny zaměstnance státu (včetně vojska), 3) sjednotit odškodnění válečných invalidů a jejich zabezpečení, 4) upravit poručnictví a adopci a tím zahájit proces deinstitucionalizace dětských domovů, 5) privatizovat sociální ústavy a 6) zavést dávky hmotné nouze pro nejchudší rodiny. Vláda radikálně snížila stavy ministerstev (na polovinu) a zcela změnila systém správ v této oblasti sjednocením anebo zrušením přemnoženého počtu úřadů, které byly dědictvím po „sovětské“ správě. Teď probíhá reforma zdravotnictví a připravuje se reforma školství. Obě reformy mají přispět k privatizaci ve zdravotnictví a školství. Všechny tyto reformní kroky si vyžádaly novou legislativu. Gruzinské legislativní kapacity byly velmi omezené. Zákony byly přijímány v Moskvě a nikoliv v Tbilisi. Gruzinci neměli potřebnou zkušenost a potřebné kádry. Proto Evropská unie na jejich žádost najala zahraničního právníka, aby jim pomohl při vypracování právních norem, potřebných pro všechny uvedené reformní změny. Tyto reformní kroky přinesly řadu velmi originálních řešení. Jsou to přístupy, které jsou vhodné spíše pro zakavkazský region a ne pro střední Evropu. Nicméně ukazují, že se dá o sociálních a zdravotních změnách uvažovat i jinak. Tím by tato informace mohla být podnětná i pro našeho čtenáře.

6)

United States Agency for International Development.

7)

DFID – Department for International Development – UK.

8)

Oxford Project Management.

9)

Program dodávání výživné stravy do nejchudších horských oblastí.

94


pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 95

Vypracování scénáře reformy Poučeno českou zkušeností10) Ministerstvo práce, zdravotnictví a sociálních věcí vypracovalo s pomocí odborníka EU scénář reformy11) s programem reformních kroků. V dalším postupu se tento krok ukázal jako velmi prozřetelný, protože pomáhal sjednocovat politické vládní a opoziční síly při realizaci jednotlivých kroků reformy. Scénář formuloval představy, jak by měla sociální a zdravotní oblast vypadat po provedení reforem, které byly naplánovány postupně na dobu do roku 2011. Scénář není vnímán jako dogma, ale jako vodítko, takže odklony od scénáře se nijak nedramatizují. Jeho výhoda je především v tom, že jednotlivé kroky reformy jsou připravovány s vnímáním širších souvislostí a proto do sebe logicky zapadají. Vláda se spíše vyvaruje toho, aby musela často napravovat jednotlivé izolované kroky v další etapě reformy, což se často při překotných reformách stává, jsou-li organizovány jako hony na jednotlivé zajíce, alegoricky myšleno nárazové řešení jednotlivých vyskytnuvších se problémů. Výhoda scénáře je i posloupnost jednotlivých kroků. Funguje jako síťový diagram – co napřed a co potom. To velmi zefektivní úsilí reformátorů. Prvním krokem byla daňová reforma. Všechny druhy příspěvků a povinného pojistného byly zrušeny a nahrazeny „sociální daní“ ve výši 20 % hrubé mzdy placené zaměstnavatelem. Tuto daň začaly vybírat daňové úřady. Lidé neplatili žádný příspěvek, protože by si to z nízkých příjmů ani dovolit nemohli. A vláda chtěla odstranit bídu. Tím se v podstatě definoval zdroj pro sociální a zdravotní politiku vlády. Zrušil se výběr pojistného sociální pojišťovnou12) a propustili se lidé, kteří se jím zabývali.

Zabezpečení důchodců Zděděný systém důchodů byl sovětský, obohacený o politickou tvořivost ve prospěch některých důchodců z ozbrojených sborů, z řad prokurátorů a soudců, členů parlamentu a vlády atd. Takže ve skutečnosti vláda operovala na 11 důchodových systémů s různými podmínkami a různou výši poskytovaných důchodů, s rozpětím mezi nejnižšími a nejvyššími bylo dvacetinásobné. Bylo to drahé a bylo to postaveno na privilegiích, které byly pro reformátory nepřijatelné a neodůvodněné. Důchody podle sovětského modelu ztratily v důsledku inflace svou hodnotu. Po celou dobu inflace se s velkým zpožděním valorizoval jen nejnižší důchod, takže důchody ztratily svou reálnou hodnotu a většina lidí dostávala stejný důchod. Základní myšlenou důchodové reformy bylo zabezpečit všem potřebným přijatelné a pro státní rozpočet únosné životní minimum vyplácením důchodu

V rámci projektu USAID bylo v České republice v letech 2004 školeno na 60 gruzinských odborníků v oblasti sociální ve tři skupinách v týdenních a čtrnáctidenních kursech organizovaných firmou Personnel Consulting.

10)

11)

Scenario for Social reform, 2005.

12

SUSIF – State Unified Social Insurance Fund.


95

pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 96

v jednotné výši všem, kteří se stali invalidními nebo dosáhli 65 let. Tím byl zvýšen a sjednocen důchodový věk. Vznikl tak občanský nárok.13) Upustilo se od zjišťování dob zaměstnání a posledních mezd a lidé, kteří se tím zabývali, byli propuštěni. Výchozí výše důchodů byla stanovena o 30 % výše než minimální důchody podle staré úpravy, takže lidé reformu přivítali. Vyplácený jednotný důchod však činil jen 35 % mezinárodně uznaného životního minima. Vláda však v prohlášení slíbila tento důchod každý rok zvyšovat až do mezinárodně uznaného živnostního minima podle výsledků ekonomického růstu a možností státního rozpočtu. Po jednom roce důchody zvýšila. Výše důchodů je doplněna příplatky (zvyšovací částky) pro potřebné invalidy. Změnila se koncepce – místo dřívější kategorizace invalidů je posuzována jejich potřebnost. Z tohoto pravidla byla jediná výjimka – veteráni válek a revolucí a oběti Černobylu, byli-li uznáni invalidními, dostávali tento příspěvek k důchodu, aniž by museli prokazovat potřebnost (hmotnou nouzi). Uplatnila se ještě jedna zásada. Výhody veteránů ve veřejných službách, které jsou typické pro bývalé sovětské řešení, byly nahrazeny kompensační peněžní dávkou, aby se odstranilo jejich zneužívání. Výhody byly veliké (v dopravě, hrazení elektřiny a tepla, zdravotní péče a léků atd., celkem 18 výhod) a byly zneužívány celými rodinami a na vesnici i celými vesnicemi. Například celé vesnice bývaly napojeny na elektrické hodiny veteránů z války. Toto opatření vyvolalo nevole a demonstrace veteránů v Tbilisi, kteří měli mimořádné výhody oproti ostatním regionům, ale vláda neustoupila. Zavedení jednotných minimálních důchodů bylo doprovázeno vznikem důchodového připojištění pro zaměstnance v soukromém sektoru a důchody pro ústavní činitele, zaměstnance státu v ozbrojených sborech a státní správě a pro soudce a prokurátory a pro vědecké pracovníky ve státních zařízeních, např. v Akademii věd (dále označován jako státní sektor). V soukromém sektoru se mohou pojistit jak jednotlivci, tak i skupiny (zaměstnavatelé své zaměstnance). Provádějí to soukromé pojišťovny odděleně od svého majetku a od účtů ostatních pojišťovacích produktů. Dohled provádí státní úřad dozoru nad bankami a pojišťovnami. Zatím je klientela malá vzhledem k nízkým příjmům a převaze malých zaměstnavatelů, kteří si to dosud nemohou dovolit. Pro státní sektor byly zavedeny tzv. kompensace. Za rok služby obdrželi státní zaměstnanci po dosažení 65 let určité procento z platu. To procento je odstupňované podle toho, jak dlouho lze předpokládat působení ve státním sektoru. Škála začíná na 1,25 % za rok služby u státních zaměstnanců a nejvyšší je u ústavních činitelů. Důchod se vypočítával z posledního základního platu, bez bonusů a prémií a byl stropován 60 %. Jen příslušníci ozbrojených sborů si mohli zvolit nižší odstupné hned, nebo vyšší důchod po dosažení 65 let. Zákony jsou poměrně jednoduché a lidem srozumitelné a jejich provádění bylo svěřeno prováděcím nařízením a vyhláškám. S jejich zavedení do života nebyly žádné větší problémy.

13)

Toto řešení bylo inspirováno dánským sociálním zabezpečením.

96


pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 97

Tento krok je jen etapou v realizaci scénáře. Už se začíná pracovat na legislativě o zaměstnaneckých důchodech a novele zákona o doplňkovém penzijním pojištění. V konečném stavu vznikne soustava zákonů, která bude a) poskytovat státní důchody v jednotné výši, na úrovni životního minima, b) umožní obyvatelstvu dobrovolně soukromě se pojistit pro případ stáří, c) státním zaměstnancům bude vedle již schváleného zákona o kompensacích nabídnuto připojištění a d) to vše bude jištěno záchrannou sociální sítí – zákonem o státní sociální pomoci.

Sociální pomoc Dalším logickým krokem při omezování chudoby bylo zavedení sociální pomoci. V zemi, kde i mzdy jsou pod mezinárodně uznávanou hranicí životního minima a kde 55 % osob má příjmy pod touto hranici a 15 % obyvatelstva žije v absolutní bídě a trpí podvýživou, nelze uvažovat o evropských systémech sociální pomoci. Proto na návrh a za podpory Světové banky bylo připraveno řešení označované jako PROXY. To bylo poprvé zavedeno v osmdesátých letech v Brazílii a v roce 2003 za podpory USAID i v zakavkazské oblasti, a to v Arménii. Podstata je v „samohodnocení“ žadatele. Systém je postaven na testu majetku, protože se v těchto zemí vychází z toho, že pokud člověk má nějaký majetek, může žít z jeho prodeje (s výjimkou přiměřeného bydlení). Byla vytvořena státní agentura SAESA14) s oblastními úřadovnami, která byla vybavena automatizovaným registrem. Systém je postavený na zabezpečení rodiny, nikoliv jednotlivce. Byl vypracován podrobný dotazník, který každý, kdo se cítí chudý, vyplní a podá za svou rodinu oblastní úřadovně. Dotazník je zaslán ústředí a zaveden do registru. Pak putuje zpět na úřadovnu, která je vybavena sociálními pracovníky (celkem je jich na 450 v celé Gruzii), kteří navštíví žadatelovu domácnost a prověří správnost údajů v dotazníku. Ověřený dotazník putuje do registru, kde každé odpovědi je přiřazeno bodové hodnocení. Žadatel a jeho rodina takto ohodnocená počtem získaných bodů je zařazena do pořadníku rodin žadatelů. Výše dávky a počet žadatelů (rodin), kteří budou uspokojeni, závisí na možnostech státního rozpočtu. V letošním roce jsou dávky vypláceny asi 70 tisícům rodin z asi čtvrt milionů žadatelů. Autoři při vypracování tohoto zákona navrhli rozlišování míry chudoby ve třech pásmech, což by umožnilo (i) zabezpečení více rodin za stejné peníze a (ii) plynulejší přechod mezi podporovanými a nepodporovanými chudými rodinami. I když se myšlenka politicky líbila, byla zamítnuta z technických důvodů, protože program takové rozlišení zatím neumí. Začalo se však pracovat na zdokonalení programu. Přestože systém je fakultativní, bylo nutno závést mechanismy proti korupci a šikanování. Proto zákon umožnil odvolání k ministerstvu, jehož rozhodnutí je konečné. To bylo v procesu projednávání zákona změněno na odvolání ústředí

14)

Social Assistance and Employment State Agency.


97

pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 98

SAESA. Byla zamítnuta i odvolání k soudu v případech odmítnutí registrace žádosti. Nicméně zákon je zajištěn jinými prostředky správní kontroly.

Deinstitucionalizace veřejné péče o děti V posledních letech přibylo dětských domovů. Příčinou byly nejen války vedené v první polovině devadesátých let minulého století, ale i bída. Chudé rodiny odkládaly děti do domovů, protože je nebyly schopny uživit. S pomocí holandských odborníků vypracovalo ministerstvo školství ve spolupráci s parlamentní komisí pro sociální a zdravotní otázky ucelený návrh deinstitucionalizace péče o děti jejich navrácením biologickým rodičům nebo nahrazením ústavní péče organizovaným poručnictvím a adopcí. K tomu bylo zapotřebí vypracovat nový zákon o adopci, pozměňovací návrhy k zákonu o poručnictví a na tuto problematiku pamatovat v zákonu o sociální pomoci (viz výše). Byly zavedeny jednorázové i opakující se dávky pro rodiny, které si vyzvednou dítě z dětského domova. Existují – podobně jako v ČR – dávky pro poručníky a děti v poručenské péči. Upravil se proces adopce – byl zbaven byrokracie, ale jen do té míry, aby péče o děti byla pod veřejným dohledem. Pustá byrokracie byla postupně nahrazovaná cílenou sociální prací – v tempu, v jakém bylo možné školit sociální pracovníky. Sociální práce je v Gruzii zcela nový pojem.

Nový zákoník práce Boj o nový zákoník práce byl obrovský. Objevily se tři návrhy. Jeden byl oprášený návrh „sovětského“ typu, kterým komunistická vláda jako vlastník veškerých výrobních prostředků a v podstatě jediný zaměstnavatel v zemi (byť formálně členěný do podniků) vlastně vytvořila celospolečenský pracovní řád a degradovala pracovní smlouvu na pouhé ujednání o vstupu do pracovního poměru. Druhý návrh připravili zejména mezinárodní odborníci jako přijatelnou reflexi podobných úprav v západní Evropě. Byl pojat jako „troj“ zákon s tím, že by se mohly jednotlivé části od sebe oddělit a vytvořit tak tři zákony. Bylo na Parlamentě, aby se rozhodl, zde je chce mít z „tradičních“ důvodů pohromadě, nebo zda chce celou záležitost pojmout moderněji a vytvořit zákon o pracovní smlouvě občanskoprávního charakteru, zákon o podmínkách práce, který by měl charakter veřejnoprávní regulace, a zákon o kolektivním vyjednávání a kolektivních smlouvách, ve kterém by také výrazně vynikaly občanskoprávní prvky. S třetím návrhem přišlo Státní ministerstvo pro reformu. Tato navržená úprava byla velmi liberální, odstranila mnoho regulativních a ochranných prvků a vše ponechala smluvním ujednáním. Základem byla pracovní smlouva a regulativní a ochranné prvky v podstatě platily jen jako podpůrné faktory, pokud se strany nedohodly jinak (v prospěch, ale i v neprospěch zaměstnanců). Liberální autoři argumentovali situací v Gruzii, kde bylo třeba obnovit pracovní trh zejména podporou drobného a středního podnikání, přičemž rigorosní sociální zákoník práce tomu brání. Drobní podnikatelé s několika zaměstnanci v současných velmi obtížných podmínkách nemohou poskytovat rozsáhlé sociální výhody, aniž by se zruinovali. Třetí návrh vzbudil obrovský odpor jak u opozice, tak i v některých mezinárodních organizacích. Nicméně po velmi vzrušené debatě byl návrh s malými 98


pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 99

úpravami přijat. Autoři veřejně prohlásili, že počítají s tím, že až se ekonomická situace zlepší, přistoupí k jeho novelizaci, rozumně a pomalu.

Ochrana zdraví obyvatelstva Jak už bylo uvedeno, bylo zapotřebí učinit přítrž škodám na zdraví obyvatelstvu renovací a racionalizací veřejného zdravotnictví. Byla vytvořena gruzinsko-mezinárodní komise, která vypracovala zásady nového přístupu k veřejnému zdraví. Poté se právníci pustili do napsání zákona o ochraně veřejného zdraví. Po deklarace principu univerzality a státní odpovědnosti státu za ochranu zdraví obyvatelstva a obvyklých definic byl vypravován následující model ochrany obyvatelstva: Oblast ochrany

Činnosti

Odpovědnost

Infekce

Informace Lidé platí za některá očkování Individuální prevence – očkování Kolektivní prevence – izolace nemocných lidí, zvířat, karanténa prostoru atd.

stát

Ekologie

Otravy, plyny, bakterie (válka) Znečištění (zdroje vody, vzduch atd.) Jiná ohrožení (záření, hluk atd.)

kraj a stát

Hygiena

Komunální a osobní odpad Hygiena prostoru (ulice, parky atd.) Hygiena společných zařízení Hygiena dětských zařízení

obec, kraj

Zákon (po úvodní kapitole principů a definic) definoval obsah jednotlivých ochran a pak v další časti vyymezil odpovědnost občanů, lékařů, zdravotnických zařízení, obcí, krajů, centrálních úřadů státní správy (ministerstva práce, zdraví, sociálních věcí, životního prostředí, zemědělství, vnitra a obrany) a v poslední části dozor a sankce. Pro ochranu soukromí lidí bylo pamatováno pravidlem, že co zákon státní správě nedovoluje, to správa nesmí. Zákon je projednáván parlamentem. Zatím se poslanci nemohou dohodnout na sankcích a na inspekci. Vláda chce dozor svěřit ministerstvu práce, zdravotnictví a sociálních věcí a někteří poslanci navrhují inspekci svěřit nezávislému orgánu, odpovědnému vládě nebo prezidentovi, s pravomocemi jako policie. Odpovědnost prezidentovi je typická ve většině postsovětských zemí.

Privatizace zdravotnictví Hledalo se řešení velmi špatné situace ve zdravotní péči. V posledních letech bylo vypracováno několik koncepcí a strategií, avšak ani jedna neslibovala rychlou nápravu. Všechny narážely na doktorské lobby. Lékařů je v Gruzii dvakrát tolik, než kolik země potřebuje. Je dvakrát více nemocničních lůžek a jejich využití nebylo ani na 50 %. Lékaři i nemocnice věděli, že jakákoliv reforma by znamenala radikální snížení jejich počtu. Proto se bránili. Ukázalo se, že parametrická APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2007

99

pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 100

reforma by nepřinesla požadované řešení. Přitom veškeré náklady nesl stát. Neexistuje pojištění a lidé na zdravotnictví nepřispívají. Stát nemá peníze, takže v reálu všichni lidé si musí zdravotní služby od lékařů kupovat. Celé rodiny se ruinují a obyvatelstvo – už tak chudé – ještě více chudne. Přibývá duševně chorých, podvyživených dětí, infekčních onemocnění jako TBC a HIV atd. V současné přišla vláda se systémovým řešení, které je předmětem široké diskuse. Návrh se jmenuje Master Plan for Reconstruction of Hospitale (generální plán na rekonstrukci nemocnic). Vychází z toho, že lidé rodinným lékařům (první vlně všeobecných lékařů) nevěří, protože tito lékaři nejsou vybaveni zdravotní technikou, a s každou zdravotní potíží spěchají do nemocnic, protože ty jsou na tom lépe, i když taky špatně. Státní správa nemá sílu tuto situaci řešit a proto se zapojí soukromý sektor. Soukromým investorům (developeři) se nabídnou zadarmo exitující nemocnice za to, že postaví nemocnice nové na pozemcích, které jim budou také poskytnuty zdarma. Staré nemocnice stojí na lukrativních pozemcích uvnitř měst a proto tento návrh investory zajímá. Nové nemocnice budou stavět na okrajích měst. Vypracoval se návrh (územní plán) na výstavbu 100 nemocnic, a to s 15, 25, 50 a 100 lůžky. Ty patnácti, pětadvaceti a padesátilůžkové nemocnice budou všeobecné (záchranné a záchytné ve vesnicích, v horách a na odlehlých územích) a ty stolůžkové budou multifunkční a specializované. Počítá se, že na Gruzii stačí 10 multifunkčních nemocnic. Tím se vytvoří na 7 500 lůžek (místo dosavadních 14 tisíc). Nová soustava vytvoří jen polovinu lékařských míst. Ostatním lékařům bude nabídnuta rekvalifikace nebo po doškolení a jazykové přípravě práce v zahraničních nemocnicích. Vláda připravuje generální plán na privatizaci primární léčebné péče. Tu by měli poskytovat rodinní lékaři. Je to stará evropská koncepce, kdy rodinný lékař poskytuje i základní služby gynekologické a pediatrické. Rodinný lékař hlavně diagnostikuje, zpravidla s pomocí laboratoří, a provádí jednoduché léčebné úkony. Počítá se s tím, že rodinný lékař bude doporučovat nemocniční nebo jinou odbornou péči (referential system). Bez jeho doporučení nebude stát proplácet oprávněným lidem (sociálně vyloučeným) další zdravotní péči. Ostatní si mohou volně zvolit, koho navštíví, ledaže by soukromé pojišťovny si do smluv zapsaly podmínku pro nemocniční a další odborné služby „doporučení rodinného lékaře“. Kvalitu zdravotní péče má zabezpečit systém povolení a licencí. Státní povolení musí mít zdravotnické zařízení a státní licenci musí mít lékař. Obojí je periodicky obnovované. Uvažuje se i o dobrovolné akreditaci, která by se mohla v budoucnu stát povinnou. K tomu se vypracovávají normativní akty podle amerických vzorů. Problémem je, že v Gruzii jsou lékaři dobrovolně organizováni v asi čtyřiceti sdruženích podle odbornosti, které nejsou schopny se sdružit do konfederace nebo federace. Uvažuje se o vytvoření lékařské a lékárnické komory. Pracuje se na návrhu zákona. Jako vzor slouží česká lékařská komora. Některé lékařské lobby jsou proti. Na kvalitu zdravotní péče bude dohlížet ministerstvo práce, zdravotních a sociálních věcí, jeho speciální správa – dohled nad kvalitou. Ministerstvo (jeho normovací odbor) pracuje na souboru minimálních standardů kvality. Dozor pak bude kontrolovat jejich dodržování. Systém bude financován státem a obyvatelstvem. Stát bude „kupovat“ zdravotní pojištění pro identifikované skupiny sociálně vyloučených a ostatní obyva100


pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 101

telstvo se může pojistit u soukromých pojišťoven, nebo platit náklady z vlastních zdrojů. To vše si vyžádá poměrně rozsáhlou legislativu. Bude třeba mnoho změn v současné legislativě i vypracování zcela nových zákonů. Řada otázek je totiž zcela nových a nebyly zatím právně zachyceny. Byl vypracován návrh legislativních prací a je projednáván vládou. Tento návrh vypracoval expert Evropské unie, který bude pravděpodobně i pomáhat ministru práce, zdravotnictví a sociální věcí s přípravou konkrétních legislativních návrhů.

Místo závěru Reforma sociální a zdravotní v Gruzii je radikální a plná nových nápadů, jak „demontovat“ socialismus a vypracovat udržitelnou demokraticky laděnou sociální a zdravotní ochranu obyvatelstva ve velmi stísněných podmínkách veřejných financí. I když Gruzie je chudou zemí a se zcela jinou tradicí a ekonomickým potenciálem, přesto některé myšlenky a opatření, pokud budou ověřené praxí, by mohly podnítit i naše politiky k zamyšlení. Ukazuje se, že lze jít cestou parametrických změn, pokud jsou dostatečně radikální a ne jen „příštipkařením“, avšak někdy si situace vyžádá i systémovou změnu, má-li být reforma účinná. Avšak i systémová změna musí být udržitelná nejen ekonomicky, či finančně, ale i sociálně, neboť největší hrozbou pro reformu je sociální napětí, které vyvolá. Každá sociální a zdravotní reforma vyvolá sociální a tím i politické napětí. Jde jen o to, aby toto napětí její autoři „unesli“ a nemysleli více na nadcházející volby než na vlastní reformu. Žádná sociální a zdravotní reforma není jen na čtyři roky. Důsledky každé reformy jsou středně až dlouhodobé. Proto se musí zvážit její přínosy finanční, sociální, a tím i politické, a někdy obětovat vlastní politickou budoucnost hlavních aktérů. A to je obtížné, a proto i reformy vyžadují srdnaté a statečné politiky a odborníky.

Seznam použité literatury / References Matoušek, O. a kolektiv: Metody a řízení sociální práce. Portál, Praha 2003. Munková, G. a kolektiv: Sociální politika v evropských zemích. Karolinum, Praha 2004. Pocta Igoru Tomešovi. VŠAP, Praha 2006. Tomeš, I.: Ekonomické reformy v Evropě: příležitost k růstu v rozšířené Evropské unii. Aplikované právo č. 1/2004. Tomeš, I.: Dlouholetá péče o starší osoby. Aplikované právo č. 1/2005. Tomeš, I.: Nejnovější trend v sociální ochraně je v diverzifikaci soustav. Aplikované právo č. 1/2006. Tomeš, I.: Sociální politika. Teorie a mezinárodní zkušenost. Socioklub, Praha 2001. Tomeš, I.: Sociální stát v globalizujícím se světě, Aplikované právo č. 2/2003. Tomeš, I.: Sociální správa, Portál, Praha 2002. Tomeš, I. – Koldinská, K.: Sociální ochrana v Evropské unii, C. H. Beck, Praha 2003. Tröster, P. a kolektiv: Právo sociálního zabezpečení. C. H. Beck, Praha 2000. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2007

101

pravo_27.qxp

8.1.2008

16:05

StrÆnka 102

Klíčová slova Program ekonomického rozvoje a omezení chudoby v Gruzii, scénář sociální reformy, sociální a zdravotní program, zabezpečení důchodců, sociální pomoc, péče o děti, zákoník práce, ochrana zdraví obyvatelstva, privatizace zdravotnictví, hlavní plán na rekonstrukci nemocnic.

Keywords Economic development and poverty reduction program of Georgia, scenario for social reform, social and health program, security of pensioners, sociale help, childrens care, Labour Code, protection of health polulation, privatisaton of health service, Master Plan for Reduction of Hospitale. ••• Igor Tomeš Social and Health Reforms in Georgia Since 2004, the author has been Adviser to the Georgian Minister of Labour, Health and Social Affairs and to the Chairman of the Parliamentary Committee for Health and Social Affairs. As part of the European Union projects he took part in preparing all laws through which the social, health and employment reform was and is being shaped after the „pink“ revolution in Georgia. The main problem of this post-Soviet republic is mostly the poverty of its population. Collapse of the „Soviet market“ threw over 55 % of the population into great poverty with income under 2 USD per day. Social security and healthcare systems collapsed. Work-incapacity and sickness benefits ceased to exist. There was no help for the unemployed, not even support for the poorest. The liberal government of President Saakashvili launched a complex program called Economic Development and Poverty Reduction Program of Georgia. This program is basically a program of de-regulation, privatization and implementation of an emergency social security network. Radical cut-down of the state apparatus also took place. The basic idea of reforming the pensions system was to guarantee an acceptable subsistance minimum for everyone that would also be sustainable for the state budget, by providing a unified pension to all who have become handicapped or exceeded the age of 65. This increased and also unified retirement age. As for social support, Georgia introduced a system of „self-evaluation” of the applicant, similar to that in Brazil or Armenia. The system centers around a property assesment – the premise being that if a person has some property (with the exception of reasonable dwelling), they can sell it and live on the proceeds. The author reminds that similar reforms must be sustainable not only economically or financially, but also socially, the biggest threat to any reform being the social tension it brings on. Results of every similar reform are medium- to long-term, requiring true politicians and experts.

102


Sociální a zdravotní reformy v Gruzii

Recommend Documents