Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor Právo a právní věda Katedra mezinárodního a evropského práva

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor Právo a právní věda Katedra mezinárodního a evropského práva

DIPLOMOVÁ PRÁCE Zákazy vstupu a pobytu uložené členskými státy občanům jiných členských států Evropské unie

Bc. Michaela Kotasová 2011

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Zákazy vstupu a pobytu uložené členskými státy občanům jiných členských států Evropské unie zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“

……………………….… Michaela Kotasová

Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu své diplomové práce doc. JUDr. Filipovi Křepelkovi, Ph.D. za cenné rady a připomínky při zpracovávání této práce. Mé velké díky patří také rodině, která mi byla tolik potřebnou oporou.

Osnova 1.

ÚVOD

1

TEORETICKÁ ČÁST

4

2. VOLNÝ POHYB OSOB JAKO JEDNA ZE ZÁKLADNÍCH SVOBOD VNITŘNÍHO TRHU EU

4

2.1. VYTVOŘENÍ VNITŘNÍHO TRHU - JEDEN Z CÍLŮ EU 2.2. VOLNÝ POHYB OSOB A JEHO VÝVOJ V RÁMCI EU 2.3. PRÁVNÍ ÚPRAVA 2.3.1. Primární právo EU 2.3.2. Sekundární právo EU - směrnice 2004/38/ES 2.4. OSOBNÍ PŮSOBNOST – OKRUH BENEFICIENTŮ 2.5. VĚCNÁ PŮSOBNOST – OBSAH SVOBODY 2.5.1. Právo na vstup 2.5.2. Právo na pobyt 3. ZÁKAZY VSTUPU A POBYTU UKLÁDANÉ ČLENSKÝMI STÁTY EU OBČANŮM JINÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ UNIE 3.1. 3.2.

VÝJIMKY ZE ZÁKAZU OMEZOVÁNÍ VOLNÉHO POHYBU OSOB ZÁKAZY VSTUPU A POBYTU UKLÁDANÉ ČLENSKÝMI STÁTY EU OBČANŮM JINÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ UNIE 3.2.1. Procesní záruky 3.2.2. Formální náležitosti 3.2.3. Ochrana před vyhoštěním 3.3. VÝJIMKY PRIMÁRNÍHO PRÁVA 3.4. VEŘEJNÝ POŘÁDEK A BEZPEČNOST 3.4.1. Stupňovaná ochrana před vyhoštěním dle směrnice 2004/38/ES 3.5. OCHRANA VEŘEJNÉHO ZDRAVÍ 3.6. VÝHRADA PRÁCE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ A VÝKONU VEŘEJNÉ MOCI 3.7. KATEGORICKÉ DŮVODY VEŘEJNÉHO ZÁJMU 3.8. DOČASNÁ OMEZENÍ VYPLÝVAJÍCÍ Z PŘÍSTUPOVÝCH SMLUV 4. VOLNÝ POHYB OBČANŮ EU A OBČANŮ TŘETÍCH ZEMÍ V RÁMCI SCHENGENSKÉHO PROSTORU

5.

4 6 7 8 8 10 11 11 12 14 14 14 15 16 16 17 19 23 25 25 28 29 34

4.1. VYMEZENÍ POJMU SCHENGENSKÝ PROSTOR 4.2. PŘEKRAČOVÁNÍ VNĚJŠÍCH HRANIC SCHENGENSKÉHO PROSTORU 4.2.1. Osoby požívající práva Unie na volný pohyb 4.2.2. Příslušníci třetích zemí 4.3. PŘEKRAČOVÁNÍ VNITŘNÍCH HRANIC SCHENGENSKÉHO PROSTORU 4.4. ZÁKAZY VSTUPU A POBYTU UKLÁDANÉ PŘÍSLUŠNÍKŮM TŘETÍCH ZEMÍ

34 36 37 37 38

V SCHENGENSKÉM PROSTORU

40

ČESKÁ REPUBLIKA V RÁMCI SCHENGENSKÉHO PROSTORU 5.1. PRÁVO NA VSTUP NA ÚZEMÍ ČR A JEHO OMEZENÍ 5.1.1. Právo na vstup příslušníků třetích zemí 5.1.2. Právo na vstup občanů EU 5.2. PRÁVO POBYTU NA ÚZEMÍ ČR A MOŽNOSTI JEHO OMEZENÍ 5.2.1. Pobyt občanů EU

42 42 43 43 44 44

5.2.2.

Správní a soudní vyhoštění občanů EU

46

PRAKTICKÁ ČÁST

49

6.

49

VYHOŠŤOVÁNÍ OBČANŮ EU – PRAKTICKÉ DOPADY

7. HODNOCENÍ PŘEKÁŽEK VOLNÉHO POHYBU OSOB V ROZŠÍŘENÉ EVROPĚ A JEJICH PŘEKONÁVÁNÍ

53

7.1. 7.2. 7.3.

PŘECHODNÁ OPATŘENÍ PO VSTUPU DO EU 53 EKONOMICKÁ SOBĚSTAČNOST OSOBY 54 ROZDÍLY MEZI RODINNÝMI PŘÍSLUŠNÍKY – OBČANY EU A PŘÍSLUŠNÍKY TŘETÍCH ZEMÍ ……………………………………………………………………………………...55 7.4. VÝJIMKY Z DŮVODU VEŘEJNÉHO POŘÁDKU, BEZPEČNOSTI A ZDRAVÍ 56 7.5. OBČANSTVÍ EU 58 7.5.1. Občanství Unie a volný pohyb osob 60 8. EVROPSKÁ IMIGRACE A JEJÍ OTÁZKY V DOBĚ PO LISABONSKÉ SMLOUVĚ

64

9.

66

ZÁVĚR

10.

RESUMÉ

71

SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ

74

PŘÍLOHY

83

1. DRUHY POBYTŮ NA ÚZEMÍ ČR 2. POČET CIZINCŮ V ČR 3. ZAHRANIČNÍ A VNITŘNÍ MIGRACE V ČR

83 85 86

2

1. Úvod Tato diplomová práce se zabývá tématem volného pohybu osob v rámci Evropské unie („EU“, „Unie“). Svoboda pohybu osob představuje jednu ze čtyř základních svobod vnitřního trhu a znamená odstraňování jakýchkoliv právních nebo praktických překážek, které mohou bránit občanům EU v přesunu do jiného členského státu.1 Právo volného pohybu zásadně spočívá v široce interpretovaném právu na vstup a výstup z území každého členského státu.2 Tato svoboda je zakotvena primárním právem ve Smlouvě o fungování Evropské unie („SFEU“). Obecnou úpravu volného pohybu občanů EU obsahují zejm. články 20 a 21 SFEU, speciální úpravu pro pracovníky, usazování a služby najdeme v článcích 45 a násl., 49 a násl. a 56 a násl. Pro sekundární úpravu je stěžejní obecná směrnice 2004/38/ES o právu pohybu a pobytu občanů EU a jejich rodinných příslušníků volně se pohybovat a pobývat na území členských států („Směrnice“). Přes dynamický rozvoj a rozšiřování osobní působnosti této základní svobody existují limity a výjimky stanovené primárním i sekundárním právem Unie a judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dříve Evropský soudní dvůr, v práci dále také „Soudní dvůr“, „ESD“3). V rámci těchto výjimek mohou členské státy Unie ukládat opatření, která omezují svobodu pohybu osob, tedy mohou občanům jiných členských států Unie odepřít vstup nebo zakázat pobyt na jejich území. Tato diplomová práce se zaměří právě na taková opatření a prozkoumá možnosti omezení svobody pohybu osob zákazy vstupu a pobytu ukládanými členskými státy občanům jiných členských států Evropské unie. Téma bylo zvoleno nejen pro odborný zájem pisatelky, ale také pro jeho aktuálnost. V novém tisíciletí se tvář Evropské unie zásadně proměňuje. Došlo k dvojímu rozšíření členské základny, Lisabonská smlouva přinesla institucionální změny ve fungování Unie. S 27 členskými státy a asi 500 miliony obyvatel tvoří EU přibližně 7,3 % světové populace4 a z ekonomického pohledu představuje nejintegrovanější ekonomický celek světa. Evropská unie se však stále více vymyká označení „pouhé“ ekonomické unie. Počáteční snahy o 1

Volný pohyb osob. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 04.05.2009 [cit. 2011-03-15]. Dostupné z: . 2 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 190. 3 V práci bude Soudní dvůr Evropské unie označován také zkratkou ESD. Tato zkratka sice odpovídá předchozímu označení Evropský soudní dvůr, je však natolik zažitá, že jsem se rozhodla jí využívat. 4 Evropská unie. Wikipedie [online]. Last modified 23 February 2011 [cit. 2011-03-01]. Dostupné z: .

1

ekonomickou integraci po druhé světové válce přerostly v integraci politickou či administrativní a EU tak osciluje mezi mezinárodní organizací, státem, federací a federativní unií.5 Významným milníkem na cestě k další politické integraci Unie je právě volný pohyb osob. Již v současnosti můžeme konstatovat, že Evropská unie uvolnila pohyb fyzických osob v jedinečném měřítku. Ve světě neexistuje totiž žádné všeobecné právo cizinců na vstup a pobyt na území určitého státu.6 Otázkou však zůstává, zda aktuální podoba volného pohybu osob v rámci EU postačuje potřebám Unie a členských států. Je zřejmé, že Unie usiluje o co nejvyšší míru integrace a volného pohybu osob. Členské státy však mnohdy pociťují obavy (o zachování ekonomické rovnováhy na pracovním trhu či z bezpečnostních důvodů) a snaží se zachovat restriktivní opatření v této oblasti. Zájmy Unie a jejích členů tak mohou být odlišné nebo si dokonce protiřečit. Domnívám se, že aktuálním úkolem na poli dalšího rozvoje Unie, bude hledání rovnováhy mezi zájmy Unie a jejích členů tak, aby Evropská unie zůstala i nadále „jednotná v rozmanitosti“7. Tedy, aby bylo dosaženo integračních cílů, aniž by členové pociťovali nechtěné ohrožení své suverenity v citlivých otázkách. Právě proto budu v práci zkoumat možné limity a omezení svobody pohybu osob. Cílem diplomové práce je zjistit, v jakých případech mohou státy Unie ukládat zákazy vstupu a pobytu jiným občanům EU, tedy identifikovat dovolená omezení svobody pohybu. Následně bych chtěla zhodnotit adekvátnost těchto omezení vzhledem k postupující evropské integraci a zájmům členských států. Pokusím se najít hlavní problémy, které s sebou omezování volného pohybu osob přináší, a poodhalit, jakým směrem by se mohl ubírat další vývoj v oblasti svobodného pohybu osob. Abychom si dokázali lépe představit, jak může vypadat právní rámec volného pohybu osob v členských státech Unie, přiblížím konkrétní případ legislativního rámce České republiky. Ukážu také některé praktické příklady toho, kdy bylo členským státem přistoupeno k možnostem ukládání zákazů vstupu a pobytu (konkrétně k případům omezování volného pohybu příslušníků Bulharska a Rumunska ze strany Francie). Závěrem se pokusím zrekapitulovat hlavní nedostatky a problémy ukládání zákazů vstupu a pobytu.

5

SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 15 KŘEPELKA, F., SKŘIVÁNKOVÁ, K., BACHO, D. Právo evropské unie. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2010. str. 62. 7 Viz motto Evropské unie: „In varietate concordia“. 6

2

V teoretické části práci (při identifikaci možných omezení volného pohybu osob) budu využívat zejména metodu deskriptivní, metodu indukce a dedukce. V praktické části, při analyzování hlavních problémů ukládání zákazů vstupu a pobytu přistoupím k analytickému rozboru problematiky a použiji komparativní a syntetickou metodu. Za využití těchto metod se pokusím odpovědět na následující otázky: 1. Jaké jsou stávající možnosti omezení volného pohybu osob v rámci EU? Ve kterých případech mohou státy přistoupit k ukládání zákazů vstupu a pobytu občanům jiných členských států Unie? 2. Je stávající právní úprava dovolených omezení svobody pohybu osob vyhovující? 3. Jakým směrem se bude ubírat další vývoj Evropské unie na poli svobodného pohybu osob? Bude docházet k jeho dalšímu uvolňování nebo se projeví spíše tendence zachovávat stávající omezení (či snad zavádět nová)? 4. Které překážky volnému pohybu osob by měly být odstraněny a které by měly zůstat zachovány? Na základě prostudované literatury jsem dospěla k následujícím hypotézám. Předpokládám, že přestože se svoboda pohybu osob těší v posledních desetiletích velkému rozmachu, nedosahuje ještě rozsahu, který by byl žádoucí vzhledem k integračním cílům EU (H1). Domnívám se, že snahy Evropské unie budou směřovat k dalšímu odstraňování překážek volného pohybu osob (zejména by mělo docházet k odstraňování dovolených překážek volného pohybu osob vyplývajících z přístupových smluv) (H2). Na druhou stranu jsem toho názoru, že je žádoucí zachovat omezení vyplývající z primárního práva a judikatury ESD za předpokladu, že členské státy budou interpretovat pojem veřejného zájmu restriktivně (H3).

3

TEORETICKÁ ČÁST V práci nejprve vysvětlím pojem svobody pohybu osob a nastíním jeho vývoj a význam z hlediska pozice na vnitřním trhu Unie. Zaměřím se na zakotvení volného pohybu osob v primárním i sekundárním právu Unie a vymezím okruh osobní i věcné působnosti svobody. Následně se budu zabývat možnostmi omezení této svobody a jejich důvody. Budu zjišťovat, jaké výjimky upravuje primární právo EU (veřejný pořádek, bezpečnost a zdraví či výhrada práce ve veřejné správě a výkonu veřejné moci) a jaké jsou stanoveny judikaturou Soudního dvora EU (kategorické důvody veřejného zájmu). Přiblížím také zvláštní výjimky vyplývající z přístupových smluv. V posledních kapitolách této části se budu zabývat specifiky volného pohybu osob v rámci Schengenského prostoru a porovnám dovolená omezení svobody pohybu občanů EU a příslušníků třetích zemí. Stručně představím také pozici České republiky vzhledem k volnému pohybu osob a poukážu na praktické uplatňování této svobody na území našeho státu.

2. Volný pohyb osob jako jedna ze základních svobod vnitřního trhu EU 2.1.

Vytvoření vnitřního trhu - jeden z cílů EU Evropská unie je politická a ekonomická unie, která vznikla v roce 1993 na základě

Smlouvy o Evropské unii („SEU“, „Maastrichtská smlouva“) a podle čl. 1/3 SEU je „Unie založena na Evropských společenstvích“ a jejím posláním je „utvářet vztahy mezi členskými státy a mezi jejich národy na základě soudržnosti a solidarity.“ Lisabonskou smlouvou byla EU přiznána právní subjektivita (čl. 47 SEU). Jedná se tedy o mezinárodní právnickou osobu8, která se těší výsadám a imunitám v mezinárodním společenství a je rovněž subjektem vnitrostátního práva ve všech členských státech.9 Oproti mezinárodním organizacím je EU specifickou entitou, která stojí v jistém smyslu nad členskými státy, které na ni přenesly některé své svrchované pravomoci.10

8

TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 53. KŘEPELKA, F., SKŘIVÁNKOVÁ, K., BACHO, D. Právo evropské unie. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2010. str. 12. 10 Evropská unie. Wikipedie [online]. Last modified 23 February 2011 [cit. 2011-03-15]. Dostupné z: . 9

4

V preambulích Smlouvy o Evropské unii (SEU) a Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) se nacházejí myšlenky, které jsou základem pozitivně právní úpravy ve Smlouvách. Z nich a zejména z čl. 3 SEU lze dovodit základní cíle Evropské unie (EU).11 Stěžejním cílem Unie je podporovat mír, své hodnoty a blahobyt svých obyvatel.12 Mezi další cíle, které si Evropská unie klade, patří zajištění svobody, bezpečnosti a práva občanům Evropské unie, rozvoj hospodářské a měnové unie nebo vytváření dobrých vztahů s okolním světem. Nejdůležitějším cílem EU v oblasti ekonomické a sociální je usilovat o rozvoj vnitřního trhu, a tím usilovat o udržitelný rozvoj Evropy.13 Právě tento cíl je pro nás relevantní vzhledem k tématu práce. Jednou z charakteristik tohoto vnitřního trhu je totiž usilování o odstranění překážek pro volný pohyb osob, který je základem práva občanů EU na vstup a pobyt na území jiného členského státu Unie. Dle čl. 26/2 SFEU je vnitřní trh „prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu v souladu s ustanoveními Smluv“. Jedná se o hospodářský prostor tvořený územími všech členských států EU se společnou (vnější) hranicí vůči třetím státům, v němž se bez ohledu na hranice jednotlivých členských států uskutečňují základní svobody (tedy volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu) a kde se realizuje ochrana proti omezování soutěže a sektorálními politikami Unie.14 Vnitřní trh je základním prostředkem a současně součástí hlavního cíle komplexní integrace Evropských společenství. Představuje základ uskutečňování celé řady úkolů a cílů obsažených v čl. 3 SEU a jeho význam nezměnila podstatně ani Lisabonská smlouva. Jeho fundamentální význam pro uskutečnění evropské integrace je zřejmý z toho, že společný trh je předpokladem i pro zřízení hospodářské a měnové unie a podmínkou uskutečňování jednotlivých politik a dalších opatření.15 Vnitřní trh (pojem zavedený Jednotným evropským aktem) představuje zdokonalení a prohloubení společného trhu (pojmu existujícího od založení Evropských společenství). V tomto prostoru jde integrace nad pouhé čtyři svobody a soutěž, takže tento trh se začne chovat jako trh jediného státu. Další vývoj vnitřního trhu by měl zahrnovat také volný pohyb znalostí a inovací.16

11

TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 60. SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 20. 13 TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 60. 14 Tamtéž, str. 63. 15 Tamtéž, str. 62. 16 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 166. 12

5

2.2.

Volný pohyb osob a jeho vývoj v rámci EU Svoboda pohybu nebo volný pohyb osob je základním pilířem jednotného prostou, který

Společenství budovalo od svého vzniku17 a existoval od založení Evropského společenství (ES) v roce 1957.18 Jedná se o jednu ze čtyř základních svobod vnitřního trhu. Volný pohyb osob znamená zejména odstraňování jakýchkoliv právních nebo praktických překážek, které by někomu mohly bránit v přesunu do jiného členského státu, ať už za prací, podnikáním, studiem či třeba turistikou. Volný pohyb osob platí podle shodných pravidel v celé Evropské unii a také v zemích Evropského hospodářského prostoru.19 Obdobnou úpravu bilaterálního charakteru má s Unií sjednanou i Švýcarsko.20 Evropská unie uvolnila pohyb jednotlivců (fyzických osob) v jedinečném měřítku. Ve světě totiž neexistuje žádné všeobecné právo cizinců na vstup a pobyt na území určitého státu. Všechny státy sledují přijíždějící cizince, často pomocí vízové povinnosti, a omezují či úplně vylučují přistěhovalectví. Občané členských států Evropské unie se naopak těší všeobecnému právu vstupu a pobytu v jiných členských státech. Na společných hranicích členských států se upustilo od soustavných pasových (osobních) kontrol („Schengen“).“21 Volný pohyb osob se původně týkal jen ekonomických svobod vnitřního trhu EU – volného pohybu pracovníků, svobody usazování a volného poskytování služeb. Posléze přestal být okruh beneficientů vázán jen na výkon ekonomické činnosti, takže zahrnuje všechny občany EU.22 Volný pohyb osob, jedna ze čtyř základních svobod jednotného vnitřního trhu ES, tak postupně přerůstá čistě hospodářský rozměr a směřuje k rozměru občanskému, sociálnímu a politickému.23 Jako takový je nutné jej odlišit od ostatních svobod, které jsou pouze ekonomické. Se svobodou pohybu osob jsou úzce spjata doprovodná oprávnění volného vstupu do jiného členského státu a oprávnění k pobytu v kterémkoliv členském státu.24 17

PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 115. 18 PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str. 16. 19 Volný pohyb osob. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 04.05.2009 [cit. 2011-03-15]. Dostupné z: . 20 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 115. 21 KŘEPELKA, F., SKŘIVÁNKOVÁ, K., BACHO, D. Právo evropské unie. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2010. str. 62. 22 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 189. 23 PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str. 16.

6

Podstatou volného pohybu osob je zejména právo příslušníků členských států vstoupit na území jiného členského státu a pobývat tam za podmínek, jimž se těší tuzemci (zákaz diskriminace), tato oprávnění omezují výjimky veřejného zájmu. Reálnost volného pohybu osob zajišťují předpisy pro prostor svobody, bezpečnosti a práva.25 Jak obecné právo pohybu občanů EU po EU, tak právo pohybu za ekonomickým účelem patří mezi základní práva EU (čl. 15 a 45 Listiny základních práv EU, dále také „LZPEU“).26 Práva na pohyb a pobyt však nejsou právy absolutními a mohou být omezena zejména z důvodů veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví.27 Aplikace práva pohybu v judikatuře ESD je neobyčejně liberální ve prospěch beneficientů. Její základní zásadou je zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti (čl. 18 SFEU, čl. 24, 26 směr.)28. Členské státy jsou ji povinny aplikovat ve prospěch občanů EU ve všech situacích pokrytých právem EU. Zakazuje tak jak přímou diskriminaci, např. omezení počtu cizích státních příslušníků na pracovišti, tak i nepřímou diskriminaci.29 O nepřímou diskriminaci (také skrytá diskriminace, formálně nediskriminující či rozdílně aplikovatelná opatření) se jedná tehdy, jestliže na místo státní příslušnosti, jak je tomu u přímé diskriminace, se používá jiné kritérium, např. se stanoví podmínky, které cizozemec nemůže splnit.30 Zásada nediskriminace má horizontální přímý účinek, tedy je možno se jí dovolávat i mezi soukromými osobami navzájem. Ani legálně pracující příslušníci ze třetích zemí nesmějí být diskriminováni co do pracovních podmínek.31

2.3.

Právní úprava Volný pohyb osob upravují zejména čl. 20 a 21 SFEU (volný pohyb na základě

občanství EU) a čl. 45-55 SFEU (Hlava IV, volný pohyb ekonomicky aktivních osob),

24

PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str. 16. 25 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 188. 26 Tamtéž, str. 188. 27 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 937. 28 Podle judikatury ESD ve věci Cown se zákaz jakékoliv diskriminace podle státní příslušnosti v souladu s článkem 18 SFEU vztahuje ratione personae na všechny osoby, pro které platí komunitární právo. Právo na stejné zacházení vyplývá přímo z komunitárního práva a nemůže být tedy předmětem osvědčení vydávaného orgány členského státu, jak konstatoval ESD v jiném judikátu, a to ve věci Regina v. Pieck. (dle TOMÁŠEK, M. Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU. Právník. roč. 139, č. 9, str. 827) 29 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 192. 30 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 240. 31 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 192.

7

odvozené akty evropského práva (jako je směrnice 2004/38/ES), a také příslušná judikatura Evropského soudního dvora.32

2.3.1.

Primární právo EU

Dle SFEU představuje EU „prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn... volný pohyb osob“ (čl. 26 SFEU), v němž „každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení“ (čl. 20/1 písm. a) a 21/1 SFEU).“ Čl. 21 SFEU o volném pohybu a pobytu občanů EU, tj. fyzických osob, představuje tudíž jen lex generalis pro případy, kdy evropské právo nestanoví jinak. Existují totiž jak 1. jisté obecné omezující podmínky volného pohybu a pobytu, tak 2. zvláštní úpravy pro ekonomický volný pohyb osob, zahrnující volný pohyb pracovníků, svobodu podnikání a usazování i volný pohyb poskytovatelů a příjemců služeb mezi členskými státy EU.33 Základní úprava práva pohybu za ekonomickým účelem je upravena ve SFEU členěna do 3 kapitol „Pracovníci“, „Usazování“, „Služby“. Většina ustanovení je přímo použitelná. Můžeme tedy na jedné straně rozlišovat volný pohyb osob na základě pouhého faktu občanství EU a volný pohyb osob za ekonomickým účelem, pod nějž spadá volný pohyb pracovníků, služeb a svoboda usazování. Pravidla upravující volný pohyb ekonomicky aktivních osob můžeme považovat za leges specialis vůči obecnému právu volného pohybu a pobytu občanů EU (čl. 20 a 21 SFEU).34

2.3.2.

Sekundární právo EU - směrnice 2004/38/ES

Sekundární úprava je základně obsažena zejména v obecné směrnici 2004/38/ES o právu pohybu a pobytu občanů EU a jejich rodinných příslušníků volně se pohybovat a pobývat na území členský států (dále také jen „směrnice“). Dopadá na všechny občany EU a také na jejich rodinné příslušníky, i když nejsou občany EU.

32

PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 116. 33 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 188. 34 Tamtéž, str. 200.

8

Dne 30. dubna 2006 skončila lhůta pro provedení směrnice. Tento právní instrument nahrazuje pestrý soubor devíti směrnic a nařízení přijatých v letech 1964 až 199335 a pružně reaguje na judikaturu Evropského soudního dvora z období, které těsně předcházelo jejímu vydání, když její text zahrnuje a zároveň shrnuje a relativně přehledně uspořádává závěry, ke kterým ESD v této právní oblasti dospěl36. Cílem směrnice bylo zjednodušení a posílení stávajícího stavu právní úpravy práva volného pohybu a pobytu občanů EU, ať se již jedná o pracovníky, osoby samostatně výdělečně činné, studenty, důchodce či jiné neaktivní osoby.37 Směrnice rozšiřuje práva na slučování rodin občanů Unie také na osoby žijící v homosexuálních vztazích, pokud jednotlivé právní systémy takovou úpravu obsahují. To je velmi aktuální i pro Českou republiku. Mimo to směrnice navazuje i na úpravy, které jsou časté v evropských právních řádech, když umožňuje rozšířit svou působnost i na osoby, které žijí s nositelem práv ve společné domácnosti a také na osoby, které mají s oprávněným dlouhodobý doložený vztah, jakým je např. francouzský PACS.38 Zaručuje také autonomní práva členům rodiny v případě úmrtí nebo odstěhování občana Unie či rozloučení manželství nebo registrovaného partnerství. Směrnicí se rovněž zavádí nové právo pro občany Unie – právo na trvalý pobyt, které je konkrétním projevem občanství Unie. Směrnicí se také omezují možnosti členských států ukončit právo jednotlivce na pobyt pouze z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.39 Rada a Parlament ve směrnici vycházejí z výkladu podaného soudními orgány Společenství a navazují tak na rozsudky, jako je C-348/96 Calfa anebo 30/77 Bouchereau, když zejména zdůrazňují, že tak invazivní prostředek, jakým je vyhoštění, je možné aplikovat pouze v extrémních situacích s přihlédnutím ke všem okolnostem konkrétního případu.40 35

Směrnice 2004/38/ES o právu občanů EU na volný pohyb. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 04.05.2009 [cit. 2011-03-16]. Dostupné z: < http://www.mpsv.cz/cs/6944>. 36 Judikatura Evropského soudního dvora zaznamenala několik přívalových vln případů, které se zabývají otázkou unijního občanství. První vlna přišla na přelomu starého a nového tisíciletí, kdy ESD rozhodoval případy jako Carpenter, Baumbast, Bidar, Trojani anebo D’Hoop. Po krátkém opadnutí přílivu rozčeřila soudní vody vlna nová. Pro ilustraci je vhodné uvést rozhodnutí ve věcech García Avello, Katherine Zhu nebo Pusa, které společně s judikaturou předcházejícíc daly vzniknout mimo jiné aktuálnímu znění výše uvedené směrnice 2004/38/ES. (Dle LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 288-289.) 37 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 226. 38 LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 289. 39 Směrnice 2004/38/ES o právu občanů EU na volný pohyb. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 04.05.2009 [cit. 2011-03-16]. Dostupné z: < http://www.mpsv.cz/cs/6944>. 40 LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 290.

9

2.4.

Osobní působnost – okruh beneficientů Základní svoboda pohybu osob byla tvůrci zakládajících smluv chápána pouze

v souvislosti s ekonomickou integrací. Znamenala, že pracovníci a osoby samostatně výdělečně činné byli oprávněni vyvíjet hospodářskou činnost na celém území společného trhu.41 Přístup EU se stával postupem času stále liberálnějším. Okruh oprávněných subjektů se rozšiřoval i na ekonomicky neaktivní osoby, tzn. důchodce, studenty a dalších osoby, za podmínky, že mají dostatek prostředků a jsou nemocensky pojištěni (směrnice ES č. 90/364).42 Smlouvou o EU byl roku 1993 zaveden pojem občanství EU a narozdíl od volného pohybu pracovníků a svobody usazování, které jsou vázány na ekonomický prvek, se volný pohyb osob začal vázat také na prvek občanský.43 Směrnice 2004/38/ES upravuje primárně práva občanů EU, tedy každé osoby se státní příslušností členského státu EU. Podle ustálené praxe a judikatury Soudního dvora se směrnice obecně nevztahuje na státní příslušníky státu v tomto členském státu. Ovšem to pouze do doby, kdy občan některého členského státu vycestuje do jiného členského státu EU, kde bude určitý čas pobývat, a poté se vrátí zpět do svého domovského státu.44 Pro uplatnění směrnice tedy musí existovat v právním vztahu komunitární prvek. Směrnice 2004/38ES rozlišuje 3 kategorie beneficientů – oprávněných: primární, sekundární a komplementární. Rozdílnost jejich postavení se z celého obsahu práva pohybu a pobytu projevuje zejména u práva pobytu.45 Primární – originární beneficienti jsou občané EU (čl. 3 směrnice). Sekundární – odvození beneficienti jsou rodinní příslušníci bez ohledu na státní příslušnost, jež primárního beneficienta doprovázejí či se k němu připojují, a to: manželka, registrovaný partner, potomci, předci. Tito odvozují svoje práva od primárně oprávněného. Terciární – komplementární beneficienti jsou osoby, jež nejsou sekundárními oprávněnými, ale z jistých faktických důvodů (finanční či pečovatelská závislost, ověřený osobní vztah k občanu EU) ukládá směrnice členským státům, aby těmto osobám získání povolení ke vstupu a pobytu usnadnily (čl. 3/2 směrnice). 41

TICHÝ, L. a kol. Dokumenty ke studiu Evropského práva. 3. přepracované vydání. Praha: Linde Praha, 2006. str. 413. 42 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 116. 43 Volný pohyb osob. Sagit [online]. Last modified 01.05.2004 [cit. 2011-03-21]. Dostupné z: < http://www.sagit.cz/pages/lexikonheslatxt.asp?cd=156&typ=r&levelid=eu_336.htm>. 44 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 226. 45 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 189.

10

Osoby zde neuvedené mohou získat právo pobytu na území členského státu na základě národního zákonodárství anebo mezinárodních úmluv. V oblasti usazování a služeb se této svobodě těší nejen fyzické, ale i právnické osoby.46

2.5.

Věcná působnost – obsah svobody Základem svobody pohybu osob je oprávnění (tzv. primární oprávnění) k určité činnosti

v jiném členském státě: u pracovníka je tím právo uzavírat námezdní (pracovní) poměr a vykonávat práci podle pokynů zaměstnavatele, u osob samostatně výdělečně činných (podnikatelů a podniků) je tímto právem právo podnikat (tj. zahajovat a provádět samostatnou výdělečnou činnost, tedy právo usazování). Sekundární neboli doprovodná práva (oprávnění) zahrnují oprávněn volného vstupu do jiného členského státu a oprávnění k pobytu v kterémkoli členském státu. Podmínkou svobodného pohybu osob je plná liberalizace všech těchto oprávnění.47 Právo volného pohybu zásadně spočívá v široce interpretovaném právu vstupu a výstupu z území každého členského státu, zejména v právu opustit své vlastní území (čl. 4 Směrnice), právu vstupu na území (čl. 5 směrnice) a právu pobývat na území členského státu (čl. 6 a 7 směrnice).48

2.5.1.

Právo na vstup

Občané EU mají právo volného vstupu na území jiného členského státu na základě platného cestovního pasu nebo občanského průkazu.49 Právo na vstup není sice v primárním právu výslovně zmíněno, ale ze smyslu a účelu norem (např. z čl. 20/1 písm. a, 21/1 nebo 45/3 písm. c SFEU) ho lze odvodit. V sekundárním právu upravuje právo na vstup občanů EU na území jiného členského státu čl. 5 směrnice 2004/38/ES. Právo na vstup je rovněž nezbytné k výkonu práva na pobyt.50 Za podmínek existence pasu mají toto oprávnění i rodinní příslušníci – občané třetích států. Tam, kde to předepisuje národní právo hostitelského státu, musí mít rodinní příslušníci – občané třetího státu, vízum, které je hostitelský stát povinen vydat bezplatně v nejkratší možné době ve zkráceném řízení. Členské státy nesmějí vyžadovat jakékoliv jiné formality ke vstupu zejména od občanů EU a nesmějí razítkovat pasy rodinných příslušníků, kteří nejsou 46

SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 189-190. TICHÝ, L. a kol. Dokumenty ke studiu Evropského práva. 3. přepracované vydání. Praha: Linde Praha, 2006. str. 416. 48 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 190. 49 TICHÝ, L. a kol. Dokumenty ke studiu Evropského práva. 3. přepracované vydání. Praha: Linde Praha, 2006. str. 417. 50 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 922. 47

11

občany hostitelského členského státu. Členské státy jsou povinny poskytnout možnost udělení víza těm, kteří ho potřebují, tj. poskytnout jim nezbytný pobyt na svém území.51

2.5.2.

Právo na pobyt

Právo na pobyt vyplývá přímo z SFEU a členské státy je nemohou tudíž přiznávat ve správním řízení. Právo na pobyt nevzniká ani povolení k pobytu. Samotné povolení k pobytu má pouze deklaratorní charakter a nepředstavuje důkaz práva na pobyt.52 Právo pobývat na území členského státu se co do podmínek liší podle délky pobytu. Pobyt do 3 měsíců (čl. 6 směrnice) je právem všech beneficientů bez jakýchkoliv formalit na základě platného pasu či občanského průkazu. Toto právo zásadně nezakládá právo na sociální dávky (čl. 24/2 směrnice). Pobyt nad 3 měsíce (čl. 7 směrnice) je oprávněním taxativně vymezeného okruhu osob, tedy pracovníků a osob samostatně výdělečně činných, osob, jež pro sebe a své rodinné příslušníky mají dostatečné prostředky, takže se nestanou zátěží sociálního zabezpečení přijímajícího státu, a mají zdravotní pojištění. Mezi oprávněné subjekty patří také vzdělávající se osoby, jež mají zdravotní pojištění a jež příslušnému státnímu orgánu deklarují, že pro sebe a své rodinné příslušníky mají dostatečné prostředky, takže se nestanou zátěží sociálního zabezpečení přijímajícího státu. Poslední skupinou jsou rodinní příslušníci občana EU splňující podmínky některé z výše uvedených kategorií osob. Členské státy nesmějí definovat „dostatečné prostředky“ fixní částkou, ale musejí přihlížet k osobní situaci dotčené osoby, nesmí jít o částku vyšší než je hranice sociální potřebnosti tuzemců (čl. 8/4 směrnice). Právo pobytu nad 3 měsíce může podléhat registraci s deklaratorním účinkem, o níž se vydává potvrzení. Právo pobytu nad 30 dní osvědčuje doklad o povolení k pobytu s deklaratorním účinkem, vydávaný na 5 let (čl. 11/1 směrnice). Jestliže občan EU pobývá v hostitelském členském státě nepřetržitě po dobu pěti let, má právo na získání trvalého pobytu v tomto hostitelském členském státě. Totéž se týká i s ním žijících rodinných příslušníků, kteří nejsou občany EU.

51

TICHÝ, L. a kol. Dokumenty ke studiu Evropského práva. 3. přepracované vydání. Praha: Linde Praha, 2006. str. 417. 52 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 923.

12

Doklad o trvalém pobytu má pro občany EU opět deklaratorní charakter. Právo trvalého pobytu může být po jeho získání ztraceno v případě, že osoba žije mimo území hostitelského členského státu po dobu více než dvou po sobě následujících let. Doklad osvědčující trvalý pobyt vydávají členské státy okamžitě na žádost občana EU po ověření doby jeho pobytu na území hostitelského členského státu. Rodinným příslušníkům, kteří nejsou občany třetích států, se vydává karta trvalého pobytu do šesti měsíců od podání žádosti. Tato karta se automaticky obnovuje po deseti letech.53

53

OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 231.

13

3. Zákazy vstupu a pobytu ukládané členskými státy EU občanům jiných členských států Unie 3.1.

Výjimky ze zákazu omezování volného pohybu osob Dle čl. 20/1 písm. a) a 21/1 SFEU má „každý občan Unie právo svobodně se pohybovat

a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení.“ Tento volný pohyb se realizuje především prostřednictvím práva na vstup a pobyt, tedy doprovodných (sekundárních) práv. Z primárního práva EU také vyplývá obecný zákaz diskriminace občanů členských států EU podle příslušnosti k jakémukoliv členskému státu EU při realizaci svobody pohybovat se volně a pobývat na území členských států (čl. 18 SFEU). Z dikce čl. 21/1 SFEU však dále vyplývá, že svoboda pohybu není absolutní a existují výjimky, tedy důvody, které opravňují omezení volného pohybu. V zásadě můžeme rozlišovat tři sady výjimek: obecné výjimky primárního práva (veřejný pořádek a bezpečnost a ochrana veřejného zdraví), omezení z kategorických důvodů veřejného zájmu (nepsané výjimky stanovené judikaturou ESD) a zvláštní výjimky, mezi které můžeme řadit dočasná omezení vyplývající z přístupových smluv. Pro volný pohyb ekonomicky aktivních osob jsou dále relevantní výluky – tedy omezení věcné působnosti volného pohybu osob – na základě práce ve státní správě a výkonu veřejné moci. Také profesní pravidla, např. povinnost vlastnit licenci či nutnost registrace u nějakého orgánu (např. lékařská komora), mohou vytvářet překážky volnému pohybu. Je ovšem obecně možné stanovit určitá omezení, ospravedlnitelná veřejným zájmem, týkající se pravidel organizace, kvalifikace, profesní etiky apod.54

3.2. Zákazy vstupu a pobytu ukládané členskými státy EU občanům jiných členských států Unie Na základě těchto výjimek může stát přijmout opatření k omezení či zákazu vstupu a pobytu občana členského státu EU. K pojmu opatření se vyjádřil ESD a definoval jej jako „jakékoli opatření dotýkající se práv osob, na něž se vztahuje článek 39 (aktuálně čl. 45 SFEU), tedy práva svobodně vstoupit na území členského státu a pobývat zde za stejných podmínek jako jeho vlastní občané“ (rozhodnutí ve věci R v. Bouchereau (30/77).55

54 55

OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 240. TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. vydání. Praha: Linde Praha, 2006. str. 161.

14

Omezení a zákazy mohou mít formu odepření vstupu, neudělení povolení k pobytu, odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu či vyhoštění. Vyhoštění jako nejzávažnější forma omezení práva na pobyt je definováno jako správní akt, který má za následek ukončení práva na pobyt, vznik povinnosti vycestovat a zákaz opakovaného vstupu na území.“56

3.2.1.

Procesní záruky

Procesní záruky týkající se volného pohybu osob upravuje směrnice 2004/38/ES, která stanoví, že rozhodnutí o opatření k omezení či zákazu vstupu a pobytu občana členského státu EU z důvodu veřejného pořádku, bezpečnosti nebo zdraví musí být osobě písemně doručeno a musí být řádně odůvodněno (čl. 30/2 směrnice). Dotčená osoba může využít všech právních prostředků, které mají příslušníci hostitelského státu proti obdobných rozhodnutím. Odůvodnění musí být dostatečně podrobné a přesné, aby dotčená osoba mohla hájit své zájmy a mohla se proti rozhodnutí ohradit. Odůvodnění přijatého rozhodnutí musí být formulováno tak, aby adresát rozhodnutí mohl porozumět jeho obsahu a jeho důsledkům. Rozhodnutí nemusí být přeloženo do mateřské řeči adresáta. V rozhodnutí musí být dále uveden soud nebo správní orgán, u kterého může dotčená osoba podat opravný prostředek, a lhůta pro jeho podání (čl. 30/3 směrnice).57 Tento orgán „nesmí v žádném ohledu podléhat přímé nebo nepřímé kontrole ze strany úřadu příslušného k vydání opatření, předvídaného směrnicí“.58 Tím má být umožněno občanu Unie, který se v právním systému hostitelského státu nemusí vyznat, právo na soudní ochranu.59 Dotyčné osoby mají v hostitelském členském státě přístup k soudním a správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku nebo bezpečnosti (čl. 31/1 směrnice 2004/38/ES). Konkrétně jaké opravné prostředky musí být umožněny, závisí na právním řádu hostitelského státu a komunitární právo v tomto ohledu neklade žádné požadavky. Směrnice 2004/38/ES konkretizuje pouze, že dotčená osoba musí mít možnost podat opravný prostředek u soudu a případně u správního orgánu (čl. 31/1). Osoby, kterým byl zakázán pobyt na území z důvodu veřejného pořádku nebo bezpečnosti, mohou po uplynutí přiměřené lhůty, nejdéle však po třech letech (v návrhu směrnice byla tato lhůta pouze dva roky), podat žádost o zrušení zákazu pobytu, pokud došlo 56

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 923. 57 Tamtéž, str. 928. 58 Rozhodnutí ESD C-175/94 Gallagher ve vztahu k irskému teroristovi, vyhoštěnému z VB zvlášť urgentním způsobem. 59 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 928.

15

během této doby ke změně okolností, na nichž byl zákaz pobytu založen.60 Kromě řádně zdůvodněných sporných případů, čas na opuštění území nesmí být kratší než jeden měsíc od data oznámení.61

3.2.2.

Formální náležitosti

Řada ustanovení směrnice 2004/38/ES vychází z judikatury ESD. Podle čl. 10 a 19-20 mají osvědčení o právu pobytu či osvědčení o registraci (čl. 8 směrnice) pouze deklaratorní hodnotu a nikoliv hodnotu konstitutivní (čl. 25/1 směrnice), členské státy je vydávají na základě předložení určených dokumentů (čl. 9/5, 10 směrnice) a nemohou zavádět žádnou jinou formalitu či požadovat dokument než ten, který je stanoven sekundárním právem. Tato osvědčení či oprávnění musí být vydána pro celé území členského státu.62 Kontroly dokladů nemají být prováděny systematicky, to však neznamená právo neprokazovat příslušným orgánům svoji identitu a může mít i daňové důsledky. Zrušení osobních kontrol se navíc netýká příslušníků třetích států, pro ně zůstávají pasové kontroly zachovány, všechny členské státy mají právo provádět osobní kontroly minimálně za účelem zjištění, zda kontrolovaná osoba spadá do osobní působnosti práva na svobodný pohyb občanů EU/EHP. 63 Sankce za porušení národních imigračních předpisů, zejména za nesplnění formálních povinností stran administrativních procedur a dokladů (nepožádání, nepředložení všech dokumentů včas, vypršení platnosti), musí být účinné, přiměřené (čl. 36 směrnice) a nediskriminační – srovnatelné se sankcemi stanovenými národním právem pro přestupky srovnatelného významu a v žádném případě nesmějí představovat překážku volného vstupu na dané území (čl. 5/5, 26 směrnice)64

3.2.3.

Ochrana před vyhoštěním

Směrnice také obsahuje obecnou úpravu ochrany před vyhoštěním (čl. 28). Vyhoštění totiž představuje nejzávažnější zásah do svobody pohybu osob a ESD jej považuje za poslední možnost, za konečné řešení členského státu ve vztahu k občanům Unie a jejich rodinným

60

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 937. 61 ZUKALOVÁ, D. Voľný pohyb osôb – Právo občanov EÚ na pobyt v inom členskom štáte s ohľadom na ustanovenia smernice č. 2004/38 o práve na voľný pohyb a pobyt občanov EÚ a ich rodinných príslušníkov na území členských štátov EÚ. In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. s. 48. 62 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 192. 63 Tamtéž, str. 193. 64 Tamtéž, str. 193.

16

příslušníkům.65 Ochrana proti vyhoštění je základním právem v EU (čl. 19 LZPEU) a spočívá v tom, že hromadné vyhoštění je zakázáno, nelze vystěhovat, vyhostit ani vydat do státu, v němž hrozí vážné nebezpečí trestu smrti, mušení nebo jiného nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu.66 Z tohoto důvodu směrnice uvádí povinnost hostitelského státu zohlednit také aspekty, jako je například délka pobytu daného jednotlivce na jeho území, jeho věk, zdravotní stav, rodinnou a ekonomickou situaci, sociální a kulturní integraci v hostitelském členském státě a rozsah vazeb s krajinou původu předtím, než přijme rozhodnutí o vyhoštění z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.67 Hostitelský členský stát nesmí dle čl. 28/2 směrnice vydat rozhodnutí o vyhoštění (s výjimkou závažných důvodů týkajících se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti) proti občanům Unie nebo jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na státní příslušnost, kteří mají právo trvalého pobytu na jeho území. Dle čl. 28/3 nesmí být rozhodnutí o vyhoštění vydáno (s výjimkou naléhavých důvodů týkajících se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti vymezených členskými státy) proti občanům Unie, kteří měli posledních deset let pobyt v hostitelském členském státě nebo jsou nezletilými osobami, s výjimkou případu, kdy je vyhoštění potřebné v nejlepším zájmu dítěte, jak ho stanovuje Smlouva OSN o právech dítěte z 20. listopadu 1989. Uplynutí podmínky platnosti dokladů o pobytu nepředstavuje důvod pro vyhoštění z hostitelského členského státu. Rozhodnutí o neudělení osvědčení o pobytu, resp. jakéhokoliv rozhodnutí negativního pro žadatele musí být způsobilé být předmětem správního nebo soudního řízení o opravném prostředku.68

3.3.

Výjimky primárního práva Výjimky stanovené primárním právem představují první skupinu omezení volného

pohybu osob. Dle čl. 45/3 písm. a), 51/1, 52/1 a 65/1 SFEU lze tato omezení ospravedlnit jen

65

ZUKALOVÁ, D. Voľný pohyb osôb – Právo občanov EÚ na pobyt v inom členskom štáte s ohľadom na ustanovenia smernice č. 2004/38 o práve na voľný pohyb a pobyt občanov EÚ a ich rodinných príslušníkov na území členských štátov EÚ. In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. s. 47-48. 66 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 193. 67 ZUKALOVÁ, D. Voľný pohyb osôb – Právo občanov EÚ na pobyt v inom členskom štáte s ohľadom na ustanovenia smernice č. 2004/38 o práve na voľný pohyb a pobyt občanov EÚ a ich rodinných príslušníkov na území členských štátov EÚ. In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. s. 47-48. 68 TICHÝ, L. a kol. Dokumenty ke studiu Evropského práva. 3. přepracované vydání. Praha: Linde Praha, 2006. str. 419.

17

„ochranou veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví“. Literatura používá pro tento druh omezení pojem „výhrada ordre public“.69 V primárním právu je obsažena ještě jedna obecná výjimka pro zákaz omezování volného pohybu osob a služeb, a to v čl. 45/4 SFEU pro volný pohyb pracovníků z důvodu práce ve veřejné správě, a v čl. 51 SFEU pro svobodu usazování a volný pohyb služeb z důvodu výkonu veřejné moci.70 Výjimky z omezení volného pohybu osob a služeb uvedené výše je možné použít na přímo diskriminující opatření. Přímá diskriminace z důvodu státní příslušnosti existuje tehdy, jestliže diferenciační kritérium je výslovně zmíněno v právních normách, které zakládají rozdílné nakládání se státními příslušníky jiných členských států.71 Okolnosti, za kterých mohou (případně nemohou) členské státy přijmout opatření k omezení volného pohybu dále zobecňuje a rozvádí směrnice 2004/38/ES v kapitole VI nazvané Omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tato směrnice vychází ze zásad předchozí úpravy a nahrazuje ji (směrnice č. 64/221/EHS z roku 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví). Dle obecných zásad čl. 27 směrnice 2004/38/ES nesmějí být důvody omezení volného pohybu osob uplatňovány k „hospodářským účelům“ (čl. 27/1 in fine). Platí zásada, že „omezující opatření musí být v souladu se zásadou přiměřenosti“ (čl. 27/2) a „musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.“ (čl. 27/2). Toto osobní chování dotyčného jednotlivce musí dále představovat „skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“ (čl. 27/2 in fine) a opatření nelze odůvodňovat okolnostmi, které „přímo nesouvisí s dotyčnou osobou“ (čl. 27/2 in fine) anebo jsou založeny na úvahách „generální prevence“ (čl. 27/2 in fine). Směrnice 2004/38/ES zavedla v čl. 27/3 novou pravomoc členských států. Ty mohou, je-li to nezbytné ke zjištění, zda osoba představuje nebezpečí pro veřejný pořádek nebo

69

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 924. 70 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 239. 71 Tamtéž, str. 240.

18

bezpečnost, požádat členský stát původu nebo v případě potřeby jiné členské státy o poskytnutí informací o případných existujících policejních záznamech o dotyčné osobě.72 Měli bychom poznamenat, že neohrožení veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví netvoří podmínku pro nabytí práva na vstup a pobyt. Výhrada z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti umožňuje pouze ad hoc omezit již poskytnutá práva na vstup a pobyt, pokud je k tomu závažný důvod. Tato výhrada umožňuje členským státům odchýlit se od základních zásad komunitárního práva a jím zaručená práva omezit za účelem ochrany zájmů členského státu. Omezení práva na pobyt při výkonu svobody volného pobytu osob, pracovníků, služeb a svobody usazování z důvodů veřejného pořádku nebo bezpečnosti mají srovnatelný obsah. Z tohoto důvodu jsou i principy vyplývající z rozsudků Evropského soudního dvora k omezení tohoto práva použitelné na všechny svobody.73

3.4.

Veřejný pořádek a bezpečnost Prvním důvodem omezení svobody pohybu, který definuje primární právo EU je

veřejný pořádek a bezpečnost. ESD většinou tyto pojmy používá společně, aniž by hodnoty, které je třeba chránit, podřazoval pod „veřejný pořádek“ nebo „veřejnou bezpečnost“. Proto také my o těchto důvodech pojednáme společně.74 Směrnice 2004/38/ES používá pojmy „veřejný pořádek“ a „veřejná bezpečnost“, přičemž ale definice těchto pojmů neobsahují.75 Definice bychom nenašli ani jinde v právu EU. Dle čl. 72 SFEU je udržování veřejného pořádku a ochrana vnitřní bezpečnosti je odpovědností členských států, proto je také v jejich pravomoci tyto pojmy vysvětlovat ve vztahu ke svým podstatným zájmům a zájmům své populace. Tato možnost však není bezmezná. Výhrada veřejného pořádku a bezpečnosti musí být vykládána restriktivně (rozsudek ESD 36/75 Rutili), jelikož se jedná o základní právo garantované Listinou základních práv EU, které musí být občanům Unie poskytováno v co nejširším rozsahu. Praktický význam komunitárního práva by byl oslaben, pokud by členské státy mohly uvedené výjimky samy vykládat s ohledem na vlastní zájmy a potřeby. SFEU sice umožňuje omezení práva na vstup a pobyt na území hostitelského státu, zároveň jsou ale v sekundárním právu zakotveny hranice 72

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 928. 73 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 923-924. 74 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 193. 75 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 933.

19

pro výklad a aplikaci výjimek z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti.76 ESD se k této problematice vyjádřil v rozsudku 41/74 Van Duyn a usoudil, že „pojem veřejného pořádku v kontextu komunitárního práva a zejména jako důvod pro výjimku ze základní svobody volného pohybu pracovníků musí být vykládán úzce, tak aby jeho význam nemohl být jednostranně určován každým členským státem bez kontroly orgánů EU.“ Členské státy mohou samy určit sílu výhrady veřejného pořádku podle svých národních potřeb (rozsudek ESD 36/75 Rutili), pokud při tom respektují hranice stanovené orgány EU. Potřeby členských zemí mohou být v tomto ohledu rozdílné a mohou se i časem měnit. Proto je nepravděpodobné, že bude pojem veřejného pořádku definován orgány ES, jak uvádí Karlová. Komunitární právo ani nepředepisuje jednotnou škálu hodnot, jejichž ohrožením je ohrožen veřejný pořádek v zemi (rozsudek ESD C-268/99, Aldona Malgorzata Jany).77 Narozdíl od pojmu „veřejného pořádku“, který není komunitárním právem ani judikaturou ESD přímo definován, pojem „veřejná bezpečnost“ v rozhodovací praxi ESD existuje. Vnější bezpečnost zahrnuje kromě ohrožení státu cizími vojsky také nebezpečí závažného ohrožení zahraničních vztahů státu nebo pokojného života národa (C-367/89 Richardt). Vnitřní bezpečnost označuje zachování existence státu, jeho institucí a jeho důležitých funkcí, jakož i zajištění další existence populace (222/84 Johnston). Omezení práva na vstup a pobyt z důvodu veřejné bezpečnosti nemá v oblasti volného pohybu osob velký význam, o čemž svědčí i velmi malý počet rozsudků ESD k této problematice.78 K odstranění nevýhod způsobených tím, že otázky veřejné bezpečnosti a pořádku jsou zásadně pravomocí členských států, slouží harmonizace a spolupráce v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva.79 Předpokladem pro použití výhrady veřejného pořádku je krom porušení zákona dotčenou osobou ještě skutečnost, že osobní chování dotčeného jedince představuje skutečné a dostatečné závažné ohrožení základního zájmu společnosti (čl. 27/2 směrnice). ESD ale dosud nevysvětlil, jaké trestné činy ohrožují základní zájem společnosti.80 Je zde ponecháno poměrně široké pole k úvahám členského státu. Mohlo by se jednat o daňové podvody či

76

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 933. 77 Tamtéž, str. 934. 78 Tamtéž, str. 936-7. 79 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 194-5. 80 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 934.

20

terorismus (rozsudek ESD C-100-01 Oteiza Olazabal).81 ESD však posuzuje možnost zákazu vstupu nebo vyhoštění z důvodu ohrožení veřejného pořádku velmi rezervovaně. Musí jít skutečně o ohrožení životních zájmů státu. Např. v rozhodnutí Donatella Calfa (C-348/96) uvedl, že získávání a držení nedovolené drogy pro vlastní potřebu nemůže být důvodem pro doživotní vyhoštění.82 Vždy je také třeba mít na paměti, zda neexistuje mírnější prostředek, který by základní zájem společnosti dostatečně ochránil. Tak by tomu mohlo být v případě, že se chce orgán členského státu odvolat při vyhoštění na delikt spáchaný při řízení motorového vozidla. Zde je třeba přezkoumat, zda nepostačí odebrání řidičského oprávnění či zákaz řízení motorových vozidel.83 Nesplnění správních povinností vztahujících se k pobytu občana unie na území hostitelského státu nepředstavuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení základního veřejného zájmu. Uplynutí doby platnosti cestovního pasu nebo občanského průkazu neospravedlňuje vyhoštění z území. Členské státy mohou samozřejmě nesplnění povinnosti předložit občanský průkaz sankcionovat, ale uložená sankce musí být srovnatelná se sankcí, která je za stejný prohřešek uložena vlastním státním příslušníkům. Nemá-li občan Unie potřebné cestovní doklady, musí mu hostitelský stát umožnit, aby potřebné doklady v přiměřené lhůtě získal nebo aby mu byly dodány nebo aby doložil nebo jinak prokázal, že se na něj vztahuje právo na pobyt (čl. 6/4 směrnice 2004/38/ES). Vyhoštění z důvodu nesplnění cizineckých povinností (např. neregistrování na cizinecké policii) by bylo nepřiměřené k závažnosti prohřešku, neboť nesplnění formalit vztahujících se k příjezdu, pobytu či změně pobytu, nebo dokonce nelegální vstup na území státu) zpravidla závažně neohrožuje veřejný pořádek a nesmí vést k vyhoštění osoby.84 Pro použití výjimek ze základních svobod je rozhodující výlučně konkrétní chování oprávněné osoby, vyhoštění z důvodů generální prevence je nepřípustné (čl. 27/2/1 směrnice, také rozhodnutí ESD 36/75 Rutili85 nebo 67/74 Bonsignore86).

81

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 934. 82 TÝČ, V. Dokumenty ke studiu práva Evropské unie. 2. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. str. 162. 83 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 934. 84 Tamtéž, str. 936. 85 Příslušník jiného členského státu nemůže ohrozit veřejný pořádek Francie odborářskými aktivitami, které ve Francii jsou povoleny. 86 Pan Bonsignore (Ital) byl v SRN odsouzen za porušení zákona o zbraních a (neúmyslné) zabití a z obecně preventivních důvodů – odstrašení cizinců před porušováním práva – byl vyhoštěn. Podle ESD však obecná

21

Otázku příslušnosti osobu k určitému hnutí či myšlenkovým proudům lze posoudit jako osobní jednání pouze tehdy, jestliže se jedná o souvislost určité intenzity, např. ve formě identifikace s cíli zavrženíhodného hnutí, a dále za podmínky, že jde o dobrovolné jednání, za které je jednotlivec plně odpovědný87 (srov. 41/74 Van Duyn88). Prohřešky z minulosti včetně trestního odsouzení nelze brát jako základní argument (čl. 27/2/1 směr.), zejména ne pro vyhoštění, ledaže chování v minulosti indikuje stávající možnost trestné činnosti (131/79 Santillo – sexuální delikvence). Na druhou stranu není třeba, aby inkriminované chování představovalo trestný čin k tomu, aby ospravedlnilo opatření k zachování veřejného pořádku (41/74 Van Duyn).89 V rozsudku Van Duyn ESD potvrdil, že členský stát nemusí zakázat organizaci, aby se vůbec mohl na výhradu veřejného pořádku v souvislosti s činností této organizace odvolat. ESD rozhodl, že není nutné vlastní státní občany sankcionovat za aktivitu, která může mít vůči občanům Unie za následek ukončení pobytu. ESD se přitom odvolal na základní zásadu mezinárodního práva, podle které stát nemůže vlastním státním příslušníkům odepřít právo na vstup a pobyt na území.90 Toto rozhodnutí se stalo předmětem kritiky, ačkoliv je zřejmé, že jiné zacházení je v případě opatření omezujících právo na vstup a pobyt na území státu nevyhnutelné, jelikož vyhostit lze pouze cizí státní příslušníky. V návaznosti na tuto kritiku změnil ESD svou judikaturu prostřednictvím rozsudku ve věci Adoui a Cornuaille (rozsudek ESD 115 a 116/81).91 Dvěma Francouzkám hrozilo vyhoštění z Belgie, protože byly podezřelé z činnosti odporující morálce – prostituce, jež ale není zakázána v Belgii.92 ESD v této věci rozhodl, že nelze na určité chování cizince nahlížet jako na chování dostatečně ohrožující základní zájem společnosti, a tak odůvodnit jeho prevence nemůže ospravedlnit vyhoštění: je třeba dokázat, že kandidát vyhoštění představuje osobně pro daný stát zjevné ohrožení bezpečnosti, což z neúmyslného trestného činu vyvodit nelze. 87 TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 426. 88 Paní Van Duyn byla holandské národnosti a rozhodla se přijmout nabídku zaměstnání ve Velké Británii u Scientologické církve, organizace, kterou britská vláda oficiálně považovala za sociálně škodlivou, ovšem právně nebyla nikterak omezena. Velká Británie odmítla paní Van Duyn vpustit na své území z důvodu plánovaného zaměstnání. Soudní dvůr ve svém rozhodnutí řekl, že předchozí vztah k určité organizaci nemůže sám o sobě představovat důvod pro odmítnutí vstupu na území členského státu. V tomto případě se však jedná o současný vztah a jako takový může představovat důvod omezení volného pohybu na základě veřejné bezpečnosti či veřejného pořádku. To, že aktivity církve nejsou právně zakázány, tudíž se jich mohou účastnit státní příslušníci Velké Británie, zde není rozhodující. Stát pouze musí určitým způsobem oficiálně označit organizaci za sociálně škodlivou. Není totiž možné své vlastní občany bezdůvodně vyhostit. Soudní dvůr proto rozhodl, že Velká Británie může omezit vstup paní Van Duyn na své území z důvodu veřejné bezpečnosti.88 89 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 194-5. 90 KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 934-5. 91 Tamtéž, str. 935. 92 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 194-5.

22

vyhoštění z území, pokud hostitelský stát své vlastní příslušníky za výkon shodné činnosti nestíhá, ani nepodniká žádné kroky k potírání této činnosti. Tento princip byl původně do návrhu směrnice 2004/38/ES zahrnut. Čl. 25/2 návrhu zněl: „Osobní chování dotčené osoby nemůže představovat dostatečně závažné nebezpečí, pokud dotčený stát za tento prohřešek své vlastní občany netrestá.“ Tento princip by mohl vést mimo kontext rozsudku Adoui a Cornuaille k výkladu, že každý prohřešek sankcionovaný dle národního práva může být považován za ohrožení veřejného pořádku.93 Při ukládání opatření na základě veřejného pořádku a bezpečnosti musí státy také respektovat obecné zásady práva EU, tedy zejména nediskriminaci z důvodu státní příslušnosti (čl. 18 SFEU). Riziko diskriminace existuje, protože přijímající stát může vyhostit příslušníka jiného členského státu, ale ne svého vlastního. Příslušník jiného členského státu nesmí být vyhoštěn z území jiného členského státu z důvodu chování, jež v tomto členském státu nevede k „represivním opatřením nebo jiným opatřením skutečně reálně určeným k potírání tohoto chování“ (115 a 116/81 Adoui a Cornuaille) a na druhé straně však platí zákaz zneužití konstrukcí fiktivních situací s evropským prvkem ze strany tuzemců k obcházení tuzemských předpisů (čl. 35 směr.) (C-19/92 Kraus, C-109/01 Akrich.). Musí také existovat proporcionalita mezi hrozbou a rozhodnutím (čl. 27/1 směrnice). Ta existuje, pokud omezující výsledek výjimky nepřekračuje meze použitého důvodu a pokud použitím mírnějšího opatření nebylo možno dosáhnout stejného výsledku s menším omezením volného pohybu osob (157/79 Pieck, 41/74 Van Duyn, C-348/96 Donatella Calfa.).94

3.4.1.

Stupňovaná ochrana před vyhoštěním dle směrnice 2004/38/ES

Směrnice 2004/38/ES nově zavedla stupňovanou ochranu před vyhoštěním. Někteří občané Unie požívají vyššího stupně ochrany. Důvodem pro zavedení tohoto nového instrumentu je zintenzivnění integrace osob, které dlouhodobě pobývají na území hostitelského státu. Helene Groβ hovoří o této ochraně před vyhoštěním jako o „třístupňové“.95

93

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 935-6. 94 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 194-5. 95 GROß, H. Die Umsetzunng der EU-Freizügigkeitsrichtlinie im deutschen Recht In Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2/2006, str. 64. [cit. dle KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 931.]

23

Vedle obecné úpravy ochrany před vyhoštěním (čl. 28/1) směrnice rozlišuje další dva stupně ochrany spočívající ve zpřísnění důvodů, pro které mohou být občané Unie vyhoštěni (závažné důvody týkající se veřejného pořádku a bezpečnosti – 2. stupeň - a naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti – 3. stupeň). Osoby bez práva na trvalý pobyt, a tudíž osoby bez nároku na speciální ochranu před vyhoštěním lze vyhostit jen, pokud představují závažné aktuální, skutečné a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (čl. 27/3 směrnice). Podle Groβ se jedná o první stupeň ochrany před vyhoštěním. Občané Unie, kteří získali v hostitelském státě právo trvalého pobytu, mohou být vyhoštěni jen ze závažných důvodů týkajících se veřejného pořádku a bezpečnosti (čl. 28/2). Toto ustanovení se tedy vztahuje na občany Unie, kteří v hostitelském státě pobývají nepřetržitě po dobu pěti let (čl. 16 směrnice).96 Otázkou však zůstává, jaký je rozdíl mezi „důvody veřejného pořádku“ a „závažnými důvody“. V tomto lze spatřovat nedostatek směrnice 2004/38/ES, jelikož sama směrnice tyto pojmy sice používá, ale nedefinuje, ani nevysvětluje jejich rozdíl. Jako třetí stupeň ochrany před vyhoštěním označuje Groβ pravidlo, že občané Unie, kteří pobývali v posledních deseti letech v hostitelském státě, mohou být vyhoštěni pouze z naléhavých důvodů vztahujících se k veřejné bezpečnosti (čl. 28/3 písm. a). U této úzce vymezené skupiny občanů Unie je vyhoštění z důvodu veřejného pořádku nepřípustné. V této souvislosti je třeba upozornit na chybný překlad tohoto ustanovení do českého jazyka. Směrnice v české jazykové verzi stanovuje, že rozhodnutí o vyhoštění nesmí být proti výše vymezeným skupinám občanů Unie vydáno, s výjimkou naléhavých důvodů týkajících se veřejného pořádku a bezpečnosti. Oproti tomu německá a anglická verze správně zakotvují, že v těchto případech není vyhoštění pouze z důvodu ohrožení veřejného pořádku přípustné (a vyhoštění z důvodu veřejné bezpečnosti přípustné je.)97 Přestože směrnice zavádí třetí stupeň ochrany, neupřesňuje, jaké důvody týkající se veřejné bezpečnosti jsou důvody naléhavými. Kay Hailbronner uvádí98, že naléhavé důvody jsou důvody, které vymezuje zákon. V praxi jsou ale vždy v národním právu upraveny i „normální“ důvody ohrožení veřejného pořádku a bezpečnosti. V případě osob, kterým musí být poskytnuta nejintenzivnější ochrana (třetí stupeň), se musí vyhoštění opírat o spáchání 96

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 931. 97 Tamtéž, str. 932. 98 HAILBRONNER, K. Die Unionsbürgerrichtlinie und der ordre public In Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 9/2004, s. 303. [cit. dle KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 932.]

24

zvlášť závažného trestného činu. Helen Groβ uvádí jako příklad teroristické útoky, ale zároveň zpochybňuje praktický význam ustanovení čl. 28/3 směrnice. V praxi nebude možno rozlišit, jaký zájem je zájem naléhavý a jaký závažný. V původním návrhu směrnice 2004/38/ES byla ochrana před vyhoštěním formulována jinak. Návrh původně přiznával absolutní ochranu před vyhoštěním pro občany Unie, kteří získali v hostitelském státě právo na trvalý pobyt, a pro nezletilé občany Unie. Takto koncipovaná ochrana před vyhoštěním nebyla do konečného znění směrnice převzata a vymezené skupiny občanů Unie mohou být vyhoštěny po splnění výše uvedených podmínek.99

3.5.

Ochrana veřejného zdraví Dle čl. 29 směrnice 2004/38/ES musí být nemoci, které mohou odůvodňovat omezení

svobody pohybu, chorobami epidemického charakteru a potenciálu tak, jak jsou definovány Světovou zdravotnickou organizací, anebo jiné infekční nebo parazitní choroby, které jsou předmětem právní úpravy použitelné na občany hostitelského členského státu. Nemoci, které se vyskytnou u dotčené osoby po třech měsících od počátku pobytu, nepředstavují důvod pro vyhoštění z území hostitelského členského státu. Výjimečně může členský stát požadovat, aby se osoby před uplynutím tří měsíců od počátku svého pobytu podrobily lékařské prohlídce.100 V oblasti poskytování služeb byl důvod ochrany zdraví použit pro ospravedlnění zákazu tabákové reklamy (C-262 a 429/02 Komise v. Francie, Bacardi). V této oblasti ochrana zdraví zahrnuje i „cíl zachovat vyvážené a všem dostupné lékařské a nemocniční služby (C-444/05 Aikaterini Stamatelaki, bod 31). Svobodu usazování – založení zdravotnického zařízení však nelze omezit správním povolením vydávaným na bázi zjištění zdravotnických potřeb obyvatelstva (C-169/07 Hartlauer).101

3.6.

Výhrada práce ve veřejné správě a výkonu veřejné moci Tato výjimka se týká pouze volného pohybu pracovníků, služeb a svobody usazování.

Neopodstatňuje zákaz vstupu či pobytu občana EU, jedná se pouze o omezení primárního oprávnění vyplývajícího ze svobody pohybu osob (tedy omezení přístupu k zaměstnání či vykonávání služeb). O této výjimce proto pojednám pouze stručně.

99

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, str. 932-3. 100 TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 420. 101 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 195.

25

Dle čl. 45/4 SFEU se ustanovení o volném pohybu osob se nevztahují na zaměstnání ve veřejné (státní) správě, resp. „na činnosti, které jsou spjaty, i když jen příležitostně, s výkonem veřejné moci“ (čl. 51 SFEU). Státní správa totiž spadá do výsostných zájmů každého státu. Pojem státní správy není primárním právem definován, ale je zarámován odkazem na výkon veřejné moci (33/88 Allué102).103 Soudní dvůr definoval zaměstnání ve veřejné správě ve smyslu čl. 45/4 SFEU v rozhodnutí 149/79 Komise v. Belgie jako „zaměstnání spojené se zvláštními činnostmi veřejných služeb do té míry, kdy osoba vykonává pravomoci svěřené veřejným právem a má odpovědnost za ochranu obecných zájmů státu nebo samospráv“.104 Výluka se tak vztahuje např. na některé kontrolní či bezpečnostní funkce (i nočního hlídače), profese městského architekta (149/79 Komise v. Belgie) či vedoucí funkce ve veřejných výzkumných institucích (225/85 Komise v. Itálie). Do okruhu výluk spadají i bezpečnostní síly, armáda, policie, soudnictví, diplomacie nebo finanční úřady.105 ESD se vyjádřil také v negativním smyslu a stanovil, že práce ve státní správě a výkon veřejné moci se netýká např. železničářů, zahradníků, malířů (149/79 Komise v. Belgie), učitelů

(66/85

Lucembursko

108

Lawrie-Blum106,

33/88

Allué,

4/91

Bleis107,

473/93

Komise

v.

), vedení soukromých škol (147/86 Komise v. Řecko) či zdravotního

personálu (307/84 Komise v. Francie), celních deklarantů, novinářů, lékárníků a turistických průvodců (168/85 Komise v. Itálie).109 Obsah pojmu státní/veřejná moc tedy není ponechán bezmeznému uvážení členských států, protože jde o výjimku ze základní svobody společného trhu, kterou je třeba vykládat restriktivně (152/79 Sotgiu).110 Obdobně je postupováno také v případě svobody usazování u činností spjatých s výkonem veřejné moci dle čl. 51 SFEU. Svoboda usazování – podnikání se nevztahuje na „činnosti, které jsou v příslušném členském státu spjaty, i když jen příležitostně, s výkonem veřejné moci“ (čl. 51/1 SFEU).111 Stejná výjimka platí pro služby (čl. 62 SFEU).

102

Dvěma učitelkám cizích jazyků (F a VB) bylo odmítnuto prodloužení pracovního poměru na dobu určitou na Universitá di Venezia z důvodu, že univerzitní lektoři jsou státními úředníky, což není pro cizince možné. ESD ale rozhodl, že místa bez výkonu státní moci pod uvedenou výjimku nespadají. 103 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 198-9. 104 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 244. 105 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 198-9. 106 Učitelé - praktikanti 107 Středoškolští učitelé 108 Uučitelé základních škol 109 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 198-9. 110 Tamtéž, str. 198-9. 111 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 244.

26

Pojem státní správy ESD interpretoval stejně jako v případě zaměstnání ve veřejné správě.112 ESD v duchu proporcionality zkoumá oddělitelnost některých činností v rámci profese, aby neuznal výluku, pokud není výslovně nutná (C-213/90 ASTI). V rámci svobodných povolání existují činnosti, které spadají do výkonu veřejné moci, příslušníci jiných členských států proto mohou být vyloučeni pouze z těchto činností. Tyto výjimky jsou však stále vzácnější (např. advokát může v některých zemích plnit úkoly veřejného zájmu - např. účastnit se činnosti orgánů profesionálních sdružení113).114 Přes dikci judikátu Komise vs. Belgie se výklad pojmu „povolání ve veřejné správě“ může v jednotlivých členských státech lišit. Celkově lze v rámci členských států EU rozlišovat dvě skupiny členských států, a to členské státy s liberálním přístupem k zaměstnávání cizinců ve státní službě (Dánsko, Finsko, Irsko, Nizozemsko, Švédsko, Velká Británie) a dále členské státy omezující přístup cizinců do státní služby (Belgie, Francie, Itálie, Německo, Portugalsko, Rakousko, Španělsko).115 K vymezení pojmu státní služba v tomto ohledu významně přispěl ESD rozsudkem v právní věci Lawrie-Blum116. Evropský soud odůvodnil, že pojmem „veřejná správa“ ve smyslu ustanovení článku 39/2 SES (dnes čl. 45 SFEU) je třeba rozumět rozhodně ta „oprávnění, která jsou spojena s plněním takových úkolů, která jsou orientována na plnění obecných zájmů státu nebo jiných veřejných úkolů, a tudíž předpokládají poměr zvláštní oddanosti dané osoby ke státu, stejně jako vzájemnost práv a povinností, které zakládají tento občanský svazek“. Tím ESD vymezil pojem „veřejná správa“ z hlediska jeho obsahu a zmařil rozšiřování tohoto pojmu na další a další kategorie a tím i rozšiřování překážek volného pohybu pracovníků.117 Nedostatek jazykové kompetence může, stejně jako nedostatek kompetence odborné, založit důvod k omezením volného pohybu pracovníků podle článku 45/4 SFEU pouze za předpokladu, že je posuzován individuálně (41/74 Van Duyn).118

112

SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 199. Obecně činnost advokáta nespadá pod výjimku čl. 51 SFEU – 28/74 Jean Reyners v. Belgie). (Dle OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 244.) 114 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 199. 115 TOMÁŠEK, M. Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU. Právník. roč. 139, č. 9, str. 830. 116 Paní Lawrie-Blum, britská státní příslušnice, se provdala do Německa, kde složila příslušné zkoušky, čímž dosáhla způsobilosti vyučovat angličtinu a ruštinu. Nebyla však připuštěna k přípravné službě pro nedostatek osobních předpokladů. Podle německé právní úpravy mohl v přípravné službě působit pouze Němec, neboť se jednalo o součást veřejné správy. (Dle TOMÁŠEK, M. Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU. Právník. roč. 139, č. 9, str. 830-1.) 117 TOMÁŠEK, M. Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU. Právník. roč. 139, č. 9, str. 830-1. 118 Tamtéž, str. 831. 113

27

Diskriminace podle státní příslušnosti z jazykových důvodů se sice nabízí jako argument velmi lákavý, nicméně v praxi komunitárního práva je nepoužitelný. Vzájemnou uznatelnost jazyků vyřešilo už v roce 1958 patrně jednou provždy Nařízení k úpravě jazykové otázky pro EHS.119

3.7.

Kategorické důvody veřejného zájmu Vedle omezení primárního práva existuje druhá skupina omezení, kterou představují

tzv. kategorické (nepsané) důvody veřejného (obecného) zájmu.120 Podle ESD jsou nepřímo diskriminující omezení volného pohybu osob a služeb v rozporu s ustanoveními komunitárního práva, pokud nemůžou být zdůvodněny veřejným zájmem.121 ESD poprvé zmínil pojem kategorických požadavků v rozhodnutí Cassis de Dijon (120/78 Rewe-Zentrale AG v. Bundesmonopolverwantlung für Branntwein). V tomto rozhodnutí umožnil omezení volného pohybu zboží v případě nerozdílně aplikovatelných opatření z důvodu kategorických požadavků ve veřejném zájmu. Také v oblasti volného pohybu osob a služeb byly výjimky z volného pohybu stanovené v primárním právu rozšířeny o důvody veřejného zájmu judikaturou Soudního dvora.122 Jako důvody veřejného zájmu jsou uznány některé hodnoty, přičemž tato formulace je demonstrativní a otevírá členským státům relativně široký prostor k definici těchto hodnot. Tím rozšiřuje pojem důvodů omezení, resp. omezení samo.123 Tzv. kategorické požadavky jsou dovoleny za splnění obecných podmínek:124 Opatření

vnitrostátního

práva

členských

států

EU

musejí

být

aplikována

nediskriminujícím způsobem, odůvodněna kategorickými požadavky veřejného zájmu, způsobilá splňovat cíl stanovený kategorickými požadavky a přiměřená, tj. nesmí překračovat to, co je nezbytné k dosažení jimi sledovaného cíle.125 Do otevřeného seznamu kategorických požadavků mj. patří: úprava povolání (110 a 11/78 van Wesemael), sociální ochrana pracovníka (např. 63/81 Seco), ochrana spotřebitele (např. C-275/92 Schindler), rozšiřování znalostí o uměleckém a kulturním dědictví země (C154/89 Komise v. Francie), pluralistické nekomerční vysílání (C-288/89 Gouda), sociální řád (C-275/92 Schindler), ochrana v oblasti kapitálových trhů (C-384/93 Alpine Investments), ochrana klienta (292/86 Gullung), spolehlivost advokáta (292/86 Gullung), poctivost 119

TOMÁŠEK, M. Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU. Právník. roč. 139, č. 9, str. 834. TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 425. 121 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 240. 122 Tamtéž, str. 244. 123 TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 425. 124 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 196. 125 OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 245. 120

28

obchodního styku (C-34/95 de Agostini), účinnost daňového dohledu (C-250/95 Futura), ochrana pojištěnce (220/83 Komise v. Francie), bezpečnost silničního provozu (C-55/93 van Schaik), kvalita řemeslné práce (C-58/98 Corsten), nezávislost auditora (C-106/91 Ramrath), ochrana před zneužitím akademických titulů (C-19/92 Kraus), ochrana duševního a průmyslového vlastnictví (62/79 Coditel, C-255/97 Pfeiffer), loajalita k zaměstnavateli (C15/96 Schöning), podpora národního jazyka (C-379/87 Groener), řádný průběh sportovních utkání (C-176/96 Lehtonen).126 Soudní dvůr se vyjádřil i v negativním smyslu a definoval některé hodnoty, které neospravedlňují použití kategorických důvodů, patří především hospodářské okolnosti (C288/89 Gouda, C-17/92 Fedicine, C-398/95 Regasias). Mezi ostatní důvody patří též administrativní požadavky (29/82 van Lulpen aj.) či vytváření podmínek soutěže (63/81 Seco). ESD rozvinul též kritéria, která je třeba používat ke zkoumání konkrétních skutkových stavů jako možných důvodů pro ospravedlnění omezení anebo důvodů pro jejich odmítnutí, jež je třeba aplikovat s přihlédnutím ke konkrétnímu stavu věcí jednotlivého případu. K uvedeným kritériím patří především hodnocení a postup členského státu v konkrétním případě, význam a účel právní úpravy ve státě původu nebo srovnání těchto úprav s obdobnými úpravami v jiných členských státech na evropské úrovni.127

3.8.

Dočasná omezení vyplývající z přístupových smluv Počátkem 21. století, se EU rozrostla v komplexní a mocnou multinacionální organizaci,

která bezprecedentním způsobem integruje své členy, a to v oblasti ekonomické, sociální, kulturní, fiskální a politické.128 Smlouvy o přistoupení posledních 12 členských států však založily další okruh dočasných výjimek, jež z důvodu možného ohrožení trhu „starých“ členských států (EU-15, respektive EU-25) omezily působnost principu volného pohybu pracovníků tak, že jednotlivé „staré“ členské státy v zásadě samy jednostranně rozhodují, jak využijí až sedm let možné omezení této svobody.129 Stejně jako v předchozí kapitole se jedná o opatření, která sice přímo neopodstatňují ukládání zákazů vstupu a pobytu vůči občanům jiných členských států Unie, jde však o 126

TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. str. 427. Tamtéž, str. 428. 128 SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 761. 129 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 198. 127

29

opatření, která výrazně limitují primární oprávnění vyplývající ze svobody pohybu osob, tedy oprávnění ucházet se o práci a pracovat či usazovat se v jiném státu EU. Nepřímo tak ovlivňují také sekundární oprávnění – tedy práva vstupu a pobytu. Pokud se občan Unie nemůže v hostitelské zemi ucházet o práci, pravděpodobně bude mít daleko menší chuť se v cílové zemi usadit. Pojednáme proto i o těchto opatřeních omezující svobodu pohybu osob v rámci EU. Vůči příslušníkům ze států přistoupivších k EU od r. 2004 se uplatňují ochranná (tranzitorní) opatření na ochranu trhu práce a služeb starších členských států. Přijetí takových opatření můžeme považovat za výjimku ze zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti (čl. 18 SFEU) a jedná se o signifikantní zásah do základního práva občanů EU.130 Úprava přechodných období je obsažena v Příloze č. V Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena EU.131 Přechodná opatření týkající se Bulharska a Rumunska jsou zakotvena v Příloze VI Aktu o přistoupení Bulharska a Rumunska. Proti příslušníkům nově přistoupivších států se omezení uplatňují následovně: 2 roky od přistoupení platí stávající národní režim, který členské státy mohou prodloužit o další 3 roky, případně o další 2 roky v případě ohrožení těchto trhů či hrozby takového ohrožení, a to po oznámení Komise a se souhlasem Rady. Připouštějí se – za přísných podmínek – i další prodloužení těchto přechodných období, některé členské státy pak mohou mít ještě zvláštní režim pro určitá odvětví služeb.132 Tato omezení však nesmějí být přísnější, než jaká existují na základě bilaterálních dohod s přistoupivším státem z doby před přistoupení (srov. Příloha V Aktu o přistoupení ČR a jeho – část Volný pohyb osob). Pracovníci z přistupujících členských států, kteří již na daném území pracují po dobu 12 měsíců před přistoupením, a jejich rodinní příslušníci mají ale v podstatě právo na tomto národním pracovním trhu zůstat (srov. např. přílohy ke Smlouvě o přistoupení ČR a dalších zemí k EU).133

130

SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 195-6. Přechodné období pro volný pohyb pracovníků. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 09.03.2010 [cit. 2011-04-23]. Dostupné z: . 132 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 195-6. 133 Tamtéž, str. 195-6. 131

30

Důvodem pro zavedení dočasných (přechodných, tranzitorních) omezení byly obavy mnoha starých členských států, že zahrnutí jejich chudších nově demokratických sousedů z východu do EU může destabilizovat EU a zapříčinit stagnaci ekonomického růstu.134 Obávaly se možné „turistiky sociálního blahobytu“135 a také, že jejich trh práce bude zaplaven levnou pracovní silou z východu, pracovníky budou ochotni pracovat za nižší mzdu, a tím vezmou práci občanům EU-15. Státy EU-15 si proto vymínily právo ukládat tranzitorní opatření, která dočasně zabrání občanům nových členských států právo vykonávat kompletní svobodu pohybu.136 Většina členů EU-15 používala tato přechodná období, aby mohli pokračovat v aplikaci jejich běžné, národní legislativy týkající se migrace příslušníků z 8 nových členských států137. Irsko, Velká Británie a Švédsko jako jediné tři země z původní patnáctky neuzavřely dveře vedoucí na jejich trhy práce pomocí přechodných opatření.138 Oproti tomu Rakousko a Německo při rozšíření z roku 2004 využily celých sedm možných let omezení přístupu na svůj trh práce. Natalie Shimmel ve svém článku argumentuje proti rozumnosti a správnosti vynucování těchto opatření. Autorka považuje tato opatření za diskriminační, zbytečná a bez legitimního ekonomického účelu. Jsou neslučitelná s důrazem, který EU klade na svobodu pohybu jako část integračního procesu, a slouží pouze k ospravedlnění západoevropských strachů a předsudků, zatímco symbolicky a aktuálně zabraňují skutečné integraci středo- a východoevropských států do EU.139 Svoboda pohybu, obzvláště pro pracovníky, je tak zásadní komponentou občanství EU a jejich identity, že tranzitorní opatření by neměla být vynucována, pokud zde neexistuje zásadní ekonomické opodstatnění. Doba před přístupem nových členských států přináší důkazy, které neopodstatňují vynucování tranzitorních opatření a i doba po jejich přístupu

134

SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 763. 135 CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal. 2005, vol. 11, iss. 6 [cit. 2011-04-07]. s. 709. 136 SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 764. 137 s výjimkou Malty a Kypru, které měly zvláštní režim 138 CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal. 2005, vol. 11, iss. 6 [cit. 2011-04-07]. s. 706. 139 SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 764.

31

svědčí o stejných závěrech. Jak bylo předpokládáno, nenastal žádný masivní přesun pracovníků směrem na západ140.141 Část západoevropské veřejnosti však zůstává nepřesvědčena. V roce 2005, voliči ve Francii a Nizozemí odmítli ve veřejném referendu navrhovanou Evropskou ústavu velkou většinou, zčásti z obavy před přílivem nechtěné pracovní síly. Ve Francii se euroskeptici odvolávali na symbol „polského instalatéra“, který se usídlí ve Francii a zanechá francouzské instalatéry

nezaměstnané.

Také

výtržnosti,

které

se

odehrály

v nízkopříjmových

francouzských předměstích a listopadu 2005 ukázaly vztek, který mnoho imigrantů pociťuje vůči pociťovanému rasismu a nedostatku pracovních příležitostí.142 Je zřejmé, že imigrace zůstává klíčovou otázkou, která rozděluje názory v národních politikách a volbách v západoevropských národech. Obavy a reakce, které vypluly na povrch v souvislosti s přístupem nových členských států v květnu 2004 a lednu 2007 i nadále pohánějí veřejnou debatu nad budoucím rozšiřováním EU a její integraci, také vzhledem k velmi kontroverznímu kroku, který podnikla, když otevřela vyjednávání o přístupu s Tureckem. Natalie Shimmel doporučuje, aby členské státy EU v souladu s doporučeními Komise ukončovaly tranzitorní opatření, co nejdříve je to možné. Dále navrhuje, aby EU přijala pozitivní opatření a pomoci vůči novým členským státům. Měly by zlepšit svoji schopnost správně zvládat žádosti o azyl, snížit riziko odchodu inteligence vytvářením nových příležitostí pro vědce, studenty nebo doktory a poskytovat finanční asistenci pohraničním regionům, které mohou trpět ekonomickým propadem po přístupu nových členských států.143

140

The European Citizen Action Service zveřejnilo zprávu (srpen 2005), která nezaznamenala žádný masivní příliv pracovní síly. Navíc zpráva demonstrovala, že mírný nárůst migrace, který se objevil, nijak neovlivnil míru nezaměstnanosti SČS, protože hostitelské trhy práce měly schopnost absorbovat novou pracovní sílu. Navíc EK zveřejnila v únoru 2006 zprávu, která uváděla, že i přes obavy vyjádřené u příležitosti postupného rozšiřování členské základny EU, volný pohyb pracovníků nijak nenarušil národní trhy práce. EK také zjistila, že míra zaměstnanosti občanů mnoha SČS, včetně Rakouska, Franci, Nizozemí, Španělska a UK, ve skutečnosti po rozšíření Unie vzrostla, a schopnosti a dovednosti, které s sebou přinesli pracovníci z NČS doplnily, spíše než potlačily, dovednosti příslušníků SČS. Závěrem EK zaznamenala škodlivý efekt pokračujících tranzitorních opatření včetně množení černé práce, předstíraného zaměstnávání sebe sama a fiktivních provizí za služby za účelem vyhnutí se imigračním omezením, a volala po tom, aby SČS nejen vzaly v úvahu statistické důkazy, ale také aby předaly svým občanům pozitivní zprávy týkající se volného pohybu v EU, když zvažují prodloužení období pro tranzitorní opatření. (Dle SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 797.) 141 SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 797. 142 Tamtéž, s. 798. 143 Tamtéž, s. 799.

32

EU by podle autorky neměla ztrácet čas, energii a peníze vytyčováním nových překážek mezi západní a východní Evropou (starými a novými členskými státy EU), ale naopak měla by směrovat svoje aktivity k integračním iniciativám či veřejným kampaním vysvětlujícím práva občanů EU. Měla by také vytvářet nové programy, jak bojovat s rasismem a xenofobií a podporovat větší interkulturální přijímání a respekt. To umožní občanům nových členských států, aby se cítili rovnoprávní vůči těm, kteří již jsou členy EU, a pomůže to vybudování společné evropské identity. Pouze, když umožníme plnou svobodu pohybu všem občanům bez ohledu na stát původu, bude EU schopna sklízet plody loajality a harmonie, které jsou nezbytné pro to, aby mohla pokračovat v cestě k větší síle, jednotě a kohezi.144 Jak řekl Zdeněk Škromach, ex-ministr práce ČR: „Skutečný zájem o práci v zahraničí není příliš velký. Jde spíš o to, že se lidé domnívají, že jim jsou odpírána práva.“145 Obecně je vláda ČR zastáncem zrušení přechodných období ve všech členských státech EU. Ve svých postojích argumentuje ekonomickými výhodami volného pohybu pracovníků (růst HDP, vznik nových pracovních míst), které otevření trhů přineslo ve Velké Británii, Irsku a Švédsku (tj. členským státům původní EU-15, které od počátku přechodná období neuplatňují). Jedním z důležitých argumentů pro zrušení přechodných období je i oprávněná obava, že restrikce mohou podporovat rozvoj černého trhu práce. Oblast volného pohybu osob byla zařazena v rámci předsednictví ČR v Radě EU v první polovině roku 2009 mezi nejdůležitější priority v souladu s mottem předsednictví „Evropa bez bariér“.146 Osobně souhlasím se závěry Natalie Shimmel, Evropské komise i vlády ČR a domnívám se, že pouze když umožníme plnou svobodu pohybu všem občanům bez ohledu na stát původu, bude EU schopna sklízet plody loajality a harmonie, které jsou nezbytné pro to, abychom mohli pokračovat v cestě k větší síle, jednotě a kohezi.147

144

SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 800. 145 Tamtéž, s. 800. 146 Přechodné období pro volný pohyb pracovníků. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 09.03.2010 [cit. 2011-04-23]. Dostupné z: . 147 SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law. 2006, vol. 24, iss. 3 [cit. 2011-04-04]. s. 800.

33

4. Volný pohyb občanů EU a občanů třetích zemí v rámci Schengenského prostoru 4.1.

Vymezení pojmu schengenský prostor Schengenská spolupráce je označením spolupráce států v rámci tzv. schengenského

prostoru, pro který se vžilo krátké označení „Schengen“.148 Jedná se o prostor, v jehož rámci nejsou na společných státních hranicích vykonávány hraniční kontroly a hranice lze tedy překračovat kdykoli a na jakémkoli místě.149 Ochrana hranic se soustředí na vnější hranice (pozemní hranice, mezinárodní letiště a mořské přístavy) a je doprovázena úzkou spoluprací členských států v policejních, justičních, vízových a dalších záležitostech včetně přísných pravidel ochrany osobních údajů.150 Schengenský prostor se označuje podle vesnice Schengen v Lucembursku, u níž byla 14. června 1985 podepsána Schengenská dohoda a v níž byla 19. června 1990 podepsána prováděcí úmluva. Smluvními státy jsou převážně země Evropské unie, ale i některé nečlenské země EU. Do schengenského prostoru spadají i některá ze zámořských území členských zemí.151 Schengen je v současné době tvořen 25 státy: 22 členskými státy EU, Norskem, Islandem a Švýcarskem. Součástí Schengenu naopak nejsou dvě ze starých členských zemí EU (Velká Británie a Irsko), které se podílejí pouze na některých aspektech policejní a justiční spolupráce v trestních věcech. Mimo Schengen zůstávají také další 3 státy EU: Kypr, Bulharsko a Rumunsko. O co nejrychlejší vstup do Schengenu usiluje Lichtenštejnsko. Za předchůdce vlastní Schengenské dohody se považuje Saarbrückenská dohoda z roku 1984. Ta byla uzavřena mezi Německem a Francií na základě protestů řidičů kamionů proti nekonečným frontám na hraničních přechodech mezi oběma státy. Následovalo jednání o obdobných opatřeních se zeměmi Beneluxu a dne 14. června 1985 tyto státy podepsaly smlouvu, ve které se dohodly na zrušení veškerých kontrol osob cestujících v rámci těchto zemí. Vesnice Schengen byla vybrána symbolicky proto, že bezprostředně u ní se stýkají hranice Německa, Francie a Lucemburska. 148

Základní informace o schengenské spolupráci. Ministerstvo vnitra České republiky. [online]. [cit. 2011-0334]. Dostupné z: . 149 MACHOTKOVÁ, Š. Co je Schengen? Euroskop. [online]. [cit. 2011-03-24]. Dostupné z: . 150 Základní informace o schengenské spolupráci. Ministerstvo vnitra České republiky. [online]. [cit. 2011-0334]. Dostupné z: . 151 Schengenský prostor. Wikipedie [online]. Last modified 11.03.2011 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z .

34

Kontroly na hranicích však nebyly zrušeny ihned. Vlastní Schengenská dohoda byla spíše deklarativní. Všech 5 uvedených zemí proto podepsalo v roce 1990 Schengenskou prováděcí úmluvu (opět ve vesnici Schengen).152 Někdy jsou tyto dohody posloupně označovány jako Schengen I a Schengen II.153 Teprve na jejich základě se připravily všechny podmínky nutné pro otevření hranic – především byl vytvořen a zprovozněn Schengenský informační systém. V březnu 1995 pak byly odstraněny pohraniční kontroly.154 Cílem sledovaným státy Schengenu bylo hlavně: •

vytvoření zóny volného pohybu se zrušením kontrol na společných vnitřních hranicích (tzv. schengenský prostor),

•

za paralelního přijetí série mechanismů a konkrétních opatření sledujících udržení a současně i zvyšování úrovně bezpečnosti v členských státech (tzv. bezpečnostní kompenzační opatření).155

Schengen vlastně představuje právní instrument zakotvující hlavně volný pohyb osob v plném významu této zásady Unie na teritoriu Schengenu, který do této doby nebyl hmatatelněji a účinněji právně ošetřen. Tento systém měl ve svých počátcích sloužit jako jakási „laboratoř integrace“ ověřující možnosti volného pohybu osob.156 Před vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost (1999) byla schengenská problematika upravena výše zmíněnými Schengenskými dohodami, které představují úpravu na bázi mezinárodní smlouvy veřejné uzavřeného typu. Po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost došlo k začlenění schengenského systému a jeho acquis (soubor platných předpisů a dokumentů přijatých v rámci Schengenu) do rámce EU. Zásadním právním instrumentem je v této souvislosti Protokol o začlenění schengenského acquis do rámce EU.157

152

Základní informace o schengenské spolupráci. Ministerstvo vnitra České republiky. [online]. [cit. 2011-0334]. Dostupné z: . 153 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 213. 154 Základní informace o schengenské spolupráci. Ministerstvo vnitra České republiky. [online]. [cit. 2011-0334]. Dostupné z: . 155 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 214. 156 PIKNA, B., ČELIKOVSKÝ, J., MÜCK, P. Schengenský prostor a Česká republika. Český institut pro integraci [online]. [cit. 2011-03-25]. Dostupné z: < http://www.naseevropa.cz/portal/port_data.nsf/733db67e74a76543c1256e9100223228/bbe4af3b04c89f71c12573 d80056e004?OpenDocument>. 157 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 216-7.

35

Vzhledem k tomu, že ne všechny státy Evropské unie jsou zároveň členy Schengenu, představuje schengenský systém typickou diferencovanou integraci. Schengen současně představuje zvláštní formu tzv. posílené spolupráce. Schengenská spolupráce je přístupná kterémukoliv z členských států Evropské unie, přičemž je třeba zdůraznit, že nezávisle na tom využívají výhody plynoucí ze Schengenských dohod rovněž občané všech členských států Unie. Do oblasti Schengenu nemělo Společenství a jeho orgány právo nijak zasahovat, přičemž realizace ustanovení Schengenu byla přípustná, jen pokud byla slučitelná s právem EU. Mezivládní postupy zakotvené v Schengenu mohly být tedy aplikovány tam, kde neexistovala úprava komunitární. Lze říci, že Amsterodam fakticky potvrdil úspěšnost metody Schengenu, která znamenala vytváření vhodného prostředí pro postupnou komunitarizaci některých důležitých materií Schengenu (azyl, zbraně a střelivo a další).158

4.2.

Překračování vnějších hranic schengenského prostoru V rámci schengenského prostoru jsou pravidla pro překračování hranic stanovená

speciálním předpisem – Schengenským hraničním kodexem („Kodex“).159 Jedná se o zásadní právní předpis, který byl přijat v únoru 2006. Toto nařízení bylo přijato k provedení opatření podle ex-článku 62 Smlouvy o založení ES. 160 Země Schengenu zavedly pro celou oblast společnou vízovou politiku a dohodly se na zavedení účinných kontrol na svých vnějších hranicích.161 Všechny osoby a zboží překračující vnější hranice schengenských států jsou kontrolovány. Při kontrole se rozlišuje, zda se jedná o tzv. osoby požívající právo Unie na volný pohyb (občané států Schengenu a EU a Lichtenštejnska včetně jejich rodinných příslušníků), kteří podléhají minimální kontrole, nebo zda jde o občany ostatních (tzv. třetích) zemí, kteří podléhají důkladné kontrole.162 Zatímco cílem kontroly občanů EU je ověřit totožnost a platnost předloženého cestovního dokladu, u občanů třetích zemí je kromě totožnosti a platnosti cestovního pasu ověřováno také splnění všech dalších podmínek nezbytných pro vstup a pobyt ve společném

158

Tamtéž, str. 218. Pravidla překračování hranic. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Last modified 04.11.2009 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z . 160 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 221. 161 Schengenský prostor. Wikipedie [online]. Last modified 11.03.2011 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z . 162 Pravidla překračování hranic. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Last modified 04.11.2009 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z . 159

36

prostoru (např. zdůvodnění účelu pobytu, dostatek prostředků na obživu během celého předpokládaného pobytu apod.).163

4.2.1.

Osoby požívající práva Unie na volný pohyb

Minimální kontrola je pravidlem pro osoby požívající právo Unie na volný pohyb podle kvalifikační směrnice (2004/38/ES), která se vztahuje též na Evropský hospodářský prostor (EHP) a Švýcarsko. Taková minimální kontrola spočívá v rychlém a jednoduchém ověření platnosti dokladu a v ověření výskytu známek pozměnění nebo padělání. Při provádění minimálních kontrol osob požívajících právo Unie na volný pohyb však příslušníci pohraniční stráže mohou – aniž by tak činili systematicky – nahlížet do vnitrostátních i evropských databází. Účelem je zjištění, zda osoby nepředstavuje skutečnou, aktuální a dostatečně vážnou hrozbu pro vnitřní bezpečnost, veřejný pořádek, mezinárodní vztahy členských států nebo hrozbu pro veřejné zdraví.164

4.2.2.

Příslušníci třetích zemí

Při vstupu a výstupu jsou státní příslušníci třetích zemí podrobeni důkladné kontrole. Kontroly se též mohou týkat dopravních prostředků a předmětů v držení těchto osob. U pobytů, jejichž délka nepřekročí za období šesti měsíců dobu delší než tři měsíce, platí pro vstup státních příslušníků třetích zemí majících platné vízum, pokud je požadováno, tyto podmínky (čl. 5): a)

zdůvodní účel a podmínky předpokládaného pobytu a mají zajištěny dostatečné prostředky pro obživu na dobu pobytu, nebo jsou schopni si tyto prostředky legálním způsobem opatřit,

b)

nejsou osobami vedenými v SIS, jimž má být odepřen vstup,

c)

nejsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy kteréhokoliv z členských států, zejména nejsou osobami, jimž má být podle vnitrostátních databází členských států odepřen vstup ze stejných důvodů.

Státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují jednu nebo více stanovených podmínek může členský stát povolit vstup na své území z humanitárních důvodů nebo z důvodů národního zájmu anebo vzhledem ke svým mezinárodním závazkům.165

163

Pravidla překračování hranic. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Last modified 04.11.2009 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z . 164 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 224. 165 Tamtéž, str. 225.

37

Protože vstup do jedné země Schengenu umožňuje cestování celou smluvní oblastí bez dalších hraničních kontrol, musí se na vnější hranici schengenského prostoru (to znamená i na hranicích na letištích) provést hraniční kontrola současně zástupně pro všechny země Schengenu. Podle Schengenských smluv mají přípustná úřední rozhodnutí, která nějaké osobě zabrání vcestovat, působnost prakticky pro celý schengenský prostor.166 V této souvislosti vyvstává důležitý prvek systému aplikace svobodného pohybu cizinců, a to stanovení nebo nestanovení vízové povinnosti. Podle toho, zda existuje či neexistuje tato povinnost, rozeznáváme dvě kategorie příslušníků třetích států: cizince vízové a cizince bezvízové. Bezvízoví cizinci ke vstupu na území států Schengenu v rámci krátkodobého pobytu nepotřebují jednotné vízum, a pokud splňují podmínky vstupu, mohou vstoupit a pobývat v Schengenském prostoru 90 dní za jeden půlrok.167 V případě existence vízové povinnosti můžeme hovořit o dvou skupinách víz. Do první skupiny patří ty typy víz, které jsou udělované jednotně všemi členskými státy na základě sekundárních pramenů komunitárního práva („jednotná víza“). Jedná se o víza tranzitní letištní, tranzitní a krátkodobá. Letištní vízum opravňuje cizince zdržovat se v případech mezipřistání letadla v prostorách tranzitu letiště. Tranzitní vízum umožňuje cizinci průjezd územím členských států unie za účelem vstupu na území třetího státu a uděluje se pro jednorázový či několikanásobný tranzit. Účelem krátkodobého víza je umožnění vstupu cizinci na území států Evropské unie a pobyt na tomto území, v délce třech měsíců po dobu jednoho půlroku. Druhou skupinu víz tvoří typ víza, které je udělované na základě taxativně stanoveného účelu uvedeného ve vnitrostátní právní úpravy a nazýváme je národními vízy. Jedná se o víza dlouhodobá, která jsou udělovaná cizincům na dobu delší než tři měsíce a účel pobytu na uvedený typ víza stanovuje vnitrostátní právní úprava.168

4.3.

Překračování vnitřních hranic Schengenského prostoru Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola

osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.169 Volnost pohybu osob přes vnitřní hranice 166

Schengenský prostor. Wikipedie [online]. Last modified 11.03.2011 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z . 167 BALGA, J. Sloboda pohybu osôb v systéme európského práva (universalis vísus). In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. str. 28. 168 BALGA, J. Sloboda pohybu osôb v systéme európského práva (universalis vísus). In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. str. 28.

38

schengenského prostoru však není absolutní. I po zrušení hraničních kontrol je třeba dbát na dodržování pravidel vyplývajících z předpisů daného státu. Schengen nijak nemění místní omezení vyplývající z pravidel silničního provozu, ochrany přírody a krajiny170 či soukromého majetku. Stejně tak se v jednotlivých zemích liší předpisy stanovující např. nejvyšší povolenou rychlost, tolerovanou hladinu alkoholu v krvi při řízení motorových vozidel, lhůty pro hlášení pobytu, pravomoci právo vynucujících orgánů apod. Schengenská pravidla dávají každému státu právo, resp. i povinnost, i nadále provádět policejní opatření za účelem boje s kriminalitou a nelegální migrací.171 V případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost může členský stát výjimečně znovu zavést ochranu svých vnitřních hranic po dobu nepřesahující 30 dní nebo v případě nezbytnosti i na dobu delší. Tato doba může být v odůvodněných případech prodlužována, přičemž o přijatých opatřeních je informován Evropský parlament172.173 Kontroly osob za tímto účelem a související policejní opatření, zvláště provádění v příhraničních oblastech však musí splňovat následující podmínky: nesmí mít za cíl ochranu hranic, musí vycházet z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mít za cíl boj proti přeshraniční trestné činnosti, musí být plánována a prováděna tak, aby se zřetelně odlišovala od systematických kontrol osob na vnějších hranicích a aby se prováděla na základě namátkových kontrol174.175

169

PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 226. 170 Pro Českou republiku jde především o předpisy týkající se ochrany přírody a krajiny. Podle nich v I. zónách národních parků a v národních přírodních rezervacích platí zákaz vstupu mimo značené cesty. Podle Ministerstva životního prostředí se toto týká asi 5 % celkové délky českých hranic. (Dle Schengenský prostor. Wikipedie [online]. Last modified 11.03.2011 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z .) 171 Pravidla překračování hranic. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Last modified 04.11.2009 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z . 172 Toho využilo například Finsko během Mistrovství světa v atletice 2005 nebo Německo během Mistrovství světa ve fotbale 2006. (Dle Schengenský prostor. Wikipedie [online]. Last modified 11.03.2011 [cit. 2011-0324]. Dostupné z . 173 PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 226. 174 Zkušenost České republiky a řady jejích občanů bohužel potvrzuje, že ze strany německých a rakouských orgánů nejsou výše uvedená pravidla pro kontroly v příhraničí vždy plněna. Zvláště v případě mezinárodních autobusových linek jsou prováděny systematické mobilní hraniční kontroly autobusů na německém území pouze v několikakilometrové vzdálenosti od hranic. (Dle Pravidla překračování hranic. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Last modified 04.11.2009 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z .) 175 Pravidla překračování hranic. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Last modified 04.11.2009 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z .

39

4.4. Zákazy vstupu a pobytu ukládané příslušníkům třetích zemí v schengenském prostoru Při neexistenci vnitřních hranic může docházet k efektivní kontrole cizinců pouze na vnějších hranicích Schengenského prostoru. Vnitrozemské státy Unie mohou kontrolovat osoby vstupující do jejich státy pouze na mezinárodních letištích či přístavech. Pouze v těchto případech je relevantní mluvit o možnosti ukládání zákazů vstupu. Měli bychom také poukázat na mezeru v komunitárním právu. Z rozhodnutí o odepření vstupu totiž nevyplývá zákaz vstupu do budoucna a cizinec se teoreticky může o vstup pokusit ihned znovu. Na vnitřních hranicích při neexistenci možnosti zavádět systematické kontroly jednotlivců je v podstatě nemožné příslušníkům jiných členských států zabránit ve vstupu. Členské státy proto mohou v opodstatněných případech přistoupit až k zákazům pobytu. Obecně lze říci, že vstup na území členských států se odepře státnímu příslušníkovi třetí země, který nesplňuje všechny podmínky vstupu vymezené v článku 5 Kodexu (a nepatří do některé z blíže specifikovaných kategorií osob uvedených v článku 5/4). Vstup lze odepřít pouze na základě zdůvodněného rozhodnutí, které uvádí přesné důvody odepření. Rozhodnutí přijímá orgán, který je k tomuto účelu zmocněn vnitrostátními právními předpisy. Toto rozhodnutí nabývá ihned účinku. Osoby, jimž byl odepřen vstup, mají právo na odvolání, které se podává v souladu s vnitrostátními právními předpisy. Pokud se na dotyčného příslušníka třetí země vztahuje záznam o odepření vstupu, uvědomí stát, který povolí jeho vstup na své území, o tomto povolení ostatní členské státy.176 Prováděcí pravidla pro odepření vstupu jsou uvedena v příloze Kodexu. Hrozbou pro veřejný pořádek se rozumí protiprávní jednání způsobilé ohrozit hodnoty a zájmy chráněné obecně závaznými předpisy. Odepření vstupu na území z tohoto důvodu musí být podložené konkrétními skutečnostmi, které tuto hrozbu potvrzují (článek 5 Kodexu). Hrozbou pro vnitřní bezpečnost se rozumí jednání směřující proti bezpečnosti státu, jeho institucím a proti nerušenému výkonu funkce státu.177 Hrozbou pro veřejné zdraví jsou nemoci a postižení, která jsou vymezena v Mezinárodním zdravotním řádu Světové zdravotnické organizace (WHO), a jiné infekční

176

PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 225. 177 Tamtéž, str. 226.

40

nemoci nebo nakažlivé parazitické nemoci, pokud se na ně vztahují ochranné předpisy platné pro státní příslušníky členských států.178 Abychom tedy shrnuli, systém schengenských dohod upravuje aplikaci svobody pohybu osob, přičemž klade důraz především na kontrolu vstupu cizinců na území států Evropské unie a pohybu cizinců na tomto území. Nařízení a směrnice upřesňují činnost jednotlivých kompetentních státních orgánů a taktéž konání cizinců, kteří vstupují anebo se pohybují na uvedeném území, s důrazem na policejní spolupráci v této oblasti. Zároveň systém odkazuje v rámci určitého konání (například vyhoštění) na vnitrostátní právní úpravu, což v konečném důsledku naznačuje určitý dualizmus právních norem, při řešení praktických případů v oblasti protiprávního pobytu cizinců na území států EU. 179 Kladem celého systému podle Balgy zůstává unifikace právní úpravy pohybu a pobytu cizinců na území států EU a kontroly ze strany státních orgánů členských států EU, což samo o sobě je v současném boji proti nelegální mezinárodní migraci, přeshraniční trestné činnosti a hrozby teroristických útoků bezprecedentní. Na druhé straně Balga podotýká, že v celé EU je zatím minimální snaha o integraci cizinců, kteří se legálně zdržují na území států EU v oblasti sociální, kulturní a politické. Dalším problémem, který souvisí se svobodným pohybem osob, především cizinců je absence ucelené imigrační politiky a koncept politiky boje proti nelegálnímu přistěhovalectví. V blízké budoucnosti bude nutné prosazovat práva a svobody občanů Unie a cizinců na základě politik spojených s prostorem svobody, bezpečnosti a spravedlnosti a obnovit rovnováhy mezi bezpečnostními požadavky v oblasti národní bezpečnosti a dodržováním systému základních práv a svobod prostřednictví nových právních norem evropského práva.180

178

PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. str. 226. 179 BALGA, J. Sloboda pohybu osôb v systéme európského práva (universalis vísus). In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. str. 28-9. 180 Tamtéž, str. 28-9.

41

5. Česká republika v rámci schengenského prostoru V předchozích kapitolách jsme si přiblížili obecnou úpravu volného pohybu osob v rámci Evropské unie a schengenského prostoru. Nastínila jsem, jaké jsou možnosti omezování této svobody a kdy mohou členské státy přistupovat k ukládání zákazů vstupu a pobytu občanům jiných členských států Unie. Abychom si dokázali lépe představit možnosti omezování svobody pohybu osob na území konkrétního státu Unie, podíváme se blíže na vybrané problematiky právní úpravy této oblasti v České republice. Vzhledem k šíři této problematiky jsem se rozhodla výklad omezit pouze na oblasti související s tématem této práce.

5.1.

Právo na vstup na území ČR a jeho omezení Česká republika se stala součástí schengenského území k 21. prosinci 2007. Současně

došlo ke zrušení kontrol na hranicích, které ji oddělovaly sousedních států.181 Vstup do schengenského prostoru se projevil i na poli legislativním. Právní úprava vstupu a pobytu na území ČR se řídí zákonem č. 326/1999 Sb. o pobytu cizinců, a zčásti také zákonem č. 325/1999 Sb., o azylu. Tato národní úprava zapracovala do právního rámce ČR předpisy evropského práva, zejména směrnicí o volném pohybu občanů EU 38/2004/ES. Mezi další prameny patří Schengenská prováděcí úmluva a Schengenský hraniční kodex („Hraniční kodex“). Vzhledem k aplikační přednosti nařízení EU (Schengenský hraniční kodex) před českými zákony, musí české úřady v případě rozporu postupovat podle tohoto předpisu. Obecně však můžeme říci, že český zákon formalizovanějším či dokonce názornějším způsobem stanoví totéž, co Schengenský hraniční kodex. Můžeme říci, že na území České republiky a též na území Schengenu má principiálně právo vstoupit ten, kdo zde může legálně pobývat, tedy např. ten, kdo má vízum anebo kdo je oprávněn k pobytu bez víza, např. občan státu, se kterým má ČR či celá EU bezvízový styk.182 Vstup, pobyt a vycestování z území České republiky je v kompetenci Policie ČR, Ministerstva vnitra ČR a Ministerstva zahraničních věcí ČR.

181

Česká republika vstupuje do Schengenu (Evropou volnou cestou). Ministerstvo vnitra České republiky [online]. 2007[cit. 2011-05-08]. Dostupné z: . 182 Vstup na území ČR a na území Schengenu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: .

42

5.1.1.

Právo na vstup příslušníků třetích zemí

Vstupem na území ČR je cizinec oprávněn vstoupit také na území ostatních schengenských států.183 Vstup lze odepřít pouze na hranicích a jen za podmínek, které stanovuje Hraniční kodex. Vzhledem k neexistenci systematických hraničních kontrol se však odepření vstupu omezují pouze na vnější hranice, v případě ČR je tedy možné cizincům odepřít vstup pouze na mezinárodních letištích (tedy v Praze a v Brně). Důvody odepření vstupu bychom v zásadě mohli rozdělit na tři skupiny: nepředložení stanovených náležitostí na vnější hranici (jedná se o dokumenty nutné k získání víza), vady cestovního dokladu a bezpečnostní důvody (neformalizované i formalizované – evidence v SIS) Formě odepření vstupu se podrobně věnuje Hraniční kodex v příloze č. V. V souladu s čl. 13 Hraničního kodexu mají osoby, kterým byl vstup odepřen, právo na odvolání. Toto odvolání se podává v souladu s vnitrostátními právními předpisy. Zákon o pobytu cizinců však právo na odvolání proti rozhodnutí o odepření vstupu nepřiznává, dokonce je toto rozhodnutí vyňato také z působnosti správního řádu a ze soudního přezkumu. Můžeme tedy konstatovat, že v tomto případě se nepodařilo sladit evropskou a vnitrostátní úpravu. Cizinci, kterému byl odepřen vstup, však české právo přiznává jinou možnost nápravy, jedná se o tzv. nové posouzení důvodů odepření vstupu cizince na území, dle § 180e cizineckého zákona. Právo požádat o nové posouzení důvodů odepření vstupu je však právem slabším než je odvolání dle správního řádu. Cizinec totiž zřejmě může žádat pouze ze zahraničí, neboť v případě odepření vstupu je nucen odcestovat zpět do země původu (vzhledem k faktu, že odepření se odehrává pouze na mezinárodním letišti, cizinec musí pravděpodobně neprodleně odletět).184

5.1.2.

Právo na vstup občanů EU

Občan EU může vstoupit na území ČR bez jakéhokoli dalšího povolení. Uvnitř Unie totiž neexistuje vízová povinnost a systematické kontroly na vnitřních hranicích byly zrušeny. Hranice je možné překročit na jakémkoliv místě, tedy i mimo hraniční přechody.185

183

Vstup na území ČR a na území Schengenu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: . 184 Tamtéž. 185 Vstup na území ČR. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcane-eu/vstup-uzemi-cr.html>.

43

Za podmínek, které stanoví právní předpisy lze právo na vstup občanů Unie omezit, tedy ČR může tyto občany vyhostit nebo jim vstup odepřít. Pokud bylo občanovi EU uděleno soudní nebo správní vyhoštění, nesmí vstoupit na území ČR. Pokud se přesto o vstup pokusí, dopustí se trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí. Vstup na území ČR je občanovi jiného členského státu Unie odepřít z důvodů, které stanoví § 9 odst. 3 cizineckého zákona. Jedná se o nepředložení stanovených dokumentů, předložení pozměněných či padělaných dokladů, ohrožení bezpečnosti státu, veřejného pořádku a veřejného zdraví a zařazení do evidence nežádoucích osob.186 S výjimkou odepření vstupu neexistuje vůči občanům EU žádné rozhodnutí týkající se svobody pohybu, které může policie vydat automaticky, bez ohledu na jakékoli další okolnosti (podmínka přiměřenosti).187 Jedná se o zásadní rozdíl oproti zrušení pobytu cizinců ze třetích zemí. Měli bychom se však zamyslet nad praktickými dopady rozhodnutí o odepření vstupu. Z tohoto rozhodnutí totiž nevyplývá zákaz vstupu do budoucna a občan EU se teoreticky může o vstup pokusit ihned znovu. Odepření vstupu tedy bude mít význam jen na mezinárodním letišti v situaci, kdy občan EU bude muset odletět do země původu. I v tomto případě se však může pokusit o vstup, kdykoliv se naskytne další příležitost.188 Účinnějším právním nástrojem je z tohoto hlediska vyhoštění, které působí i do budoucna. Jeho ukládání je však značně limitováno předpisy EU, jak jsme viděli v předcházejících kapitolách.

5.2.

Právo pobytu na území ČR a možnosti jeho omezení

5.2.1.

Pobyt občanů EU

Občané EU a jejich rodinní příslušníci mohou na území ČR pobývat přechodně nebo trvale. Povolení k pobytu vydané občanovi Unie je možné zamítnout pouze z důvodů ochrany bezpečnosti státu, veřejného pořádku a veřejného zdraví. Pod tyto důvody spadají i tzv. fingovaná manželství a fingovaná určení otcovství, která mohou být důvodem zamítnutí

186

Vstup na území ČR. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcane-eu/vstup-uzemi-cr.html>. 187 Důvody neudělení povolení k pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 201105-01]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcane-eu/duvody-neudeleni-povoleni-pobyt.html>. 188 Vstup na území ČR. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcane-eu/vstup-uzemi-cr.html>.

44

žádosti pro rodinného příslušníka občana EU.189 Tyto důvody blíže specifikují ustanovení cizineckého zákona. Povolení k přechodnému pobytu je povolením nárokovým, jedná se tedy spíše o potvrzení o pobytu.190 Žádost o jeho vydání je možné zamítnout z důvodů, které stanoví § 87d cizineckého zákona, podle kterého „policie žádost o vydání potvrzení o přechodném pobytu na území zamítne, jestliže a) žadatel nepředloží náležitosti stanovené zákonem, b) žadatel se stal neodůvodnitelnou zátěží systému sociální péče, systému příspěvku na péči nebo systému pomoci v hmotné nouzi České republiky c) je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, d) je žadatel evidován v evidenci nežádoucích osob.“ Průkaz o povolení k trvalému pobytu je občanovi Unie vydáván na základě nepřetržitého pobytu po dobu pěti let na území ČR (§ 87g a) cizineckého zákona), pokud je žadatel v ČR zaměstnán a pobývá zde nepřetržitě po dobu nejméně 3 let (§ 87 g cizineckého zákona) nebo pokud se jedná o rodinného příslušníka občana jiného členského státu EU, kterému bylo vydáno povolení k trvalému pobytu na území (§ 87h cizineckého zákona). Dle cizineckého zákona (§ 87k) může policie nebo ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítnout, jestliže a) „žadatel nepředloží náležitosti stanovené zákonem, b) je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, c) se žadatel dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k trvalému pobytu, zejména pokud účelově uzavřel manželství nebo jeho účelově prohlášeným souhlasem bylo určeno otcovství, d) je žadatel evidován v evidenci nežádoucích osob (§ 154), e) žadatel je zařazen do informačního systému smluvních států, jde-li o rodinného příslušníka občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie, nebo

189

Důvody neudělení povolení k pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 201105-01]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcane-eu/duvody-neudeleni-povoleni-pobyt.html>. 190 Počet cizinců v ČR – Metodika: KATEGORIE A TYPY POBYTŮ CIZINCŮ V ČR. Český statistický úřad [online]. [cit. 2011-03-23]. Dostupné z: .

45

f) žadatel ohrožuje veřejné zdraví tím, že trpí závažnou nemocí, pokud o povolení k trvalému pobytu žádá bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území a k takovému onemocnění došlo do 3 měsíců po vstupu na území, g) se žadatel bez vážného důvodu nedostaví k výslechu (§ 169 odst. 3), odmítne vypovídat nebo ve výpovědi uvede nepravdivé skutečnosti, nebo h) v řízení nejsou potvrzeny důvody podle § 87g nebo 87h.“191 Všechna rozhodnutí o odepření povolení k pobytu, kterými stát uplatňuje výhradu bezpečnosti a veřejného pořádku (tedy rozhodnutí založená na § 87d c) a § 87 k b) cizineckého zákona), musí splňovat podmínku přiměřenosti. Konkrétně se tato zásada projevuje tak, že při rozhodnutí „musí být zachována přiměřenost mezi důvodem pro ukončení pobytu a důsledky tohoto rozhodnutí, zejména je přitom nutno přihlížet k dopadům rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince“ (např. § 46a odst.2 k) cizineckého zákona). Toto ustanovení sice dává policii dostatek prostoru, aby vzala v potaz všechny relevantní skutečnosti v daném případě, a to nikoli jen skutečnosti týkající se cizince samotného, nýbrž i dopad pro jiné osoby. V praxi se bohužel policie dosud často jen cizince optá na to, zda má v ČR rodinné příslušníky. Můžeme si tedy všimnout praktického rozporu s čl. 28 směrnice 2004/38/ES, která výslovně vyžaduje posouzení faktorů, jako je délka pobytu, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace a intenzita vazeb na zemi původu.192

5.2.2.

Správní a soudní vyhoštění občanů EU

Za nejzávažnější zásah do práva pobytu občana EU na území ČR se považuje vyhoštění. Jeho právní podstata spočívá nejen ve skončení práva pobytu (nachází-li se cizinec na území ČR) a v zákazu vstupu a pobytu cizince na území ČR po určitou budoucí dobu, nýbrž též v rozhodnutí státu neudělit cizinci po tuto určitou dobu povolení k pobytu. Pouze vyhoštění je důvodem opravdové nelegality občana EU na území ČR. Pouze vyhoštěný občan EU se nesmí pokusit o vstup do ČR, i když jsou v rámci Schengenu odstraněny hraniční kontroly. Vyhoštění má vždy automaticky za důsledek označení cizince za nežádoucí osobu.193 O správním vyhoštění rozhoduje policie (Oblastní ředitelství služby cizinecké policie), která vyhoštění občanovi EU vydat může, ale také nemusí, a to i když by byly splněny všechny podmínky. 191

Důvody neudělení povolení k pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 201105-01]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcane-eu/duvody-neudeleni-povoleni-pobyt.html>. 192 Tamtéž. 193 Skončení práva pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: .

46

Zákon i směrnice se snaží omezit právo policie vyhošťovat občany EU a jejich rodinné příslušníky z důvodu veřejného pořádku jen na skutečně naléhavé případy. U osob s trvalým pobytem se musí vždy zvážit, zda nepostačuje zrušení povolení k trvalému pobytu. Zákon trochu nelogicky zvýhodňuje občany EU s přechodným pobytem (absolutní zákaz vyhoštění z důvodu veřejného pořádku po 10 letech pobytu) oproti euroobčanům s trvalým pobytem (u nich může být i veřejný pořádek důvodem pro vyhoštění).194 V návaznosti na systém stupňované ochrany před vyhoštěním, který zavedla směrnice 2004/38/ES můžeme konstatovat, že první skupina občanů požívá třetího (tedy nejvyššího) stupně ochrany a druhá skupina požívá druhé stupně ochrany. Domnívám se, že toto odstupňování ochrany je překvapivé a bylo by výhodnější, kdyby byl přijat původní návrh směrnice, který přiznával absolutní ochranu před vyhoštěním občanům Unie, kteří získali trvalý pobyt nebo jsou nezletilí. Podle § 171 odst. 1 písm. c) cizineckého zákona byla správní vyhoštění cizinců pobývajících na území ČR neoprávněně vyloučena ze soudního přezkumu. Ústavní soud České republiky se problematikou zabýval a v nálezu Pl. ÚS 26/07 shledal toto ustanovení protiústavním. Soud rozhodl, že dotčené ustanovení je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod. Dotčené ustanovení proto zrušil. Soudní vyhoštění resp. trest vyhoštění může uložit soud cizinci – jako trest samostatný nebo vedle jiného trestu (např. vedle trestu odnětí svobody nebo trestu peněžitého) – „vyžaduje-li to bezpečnost lidí nebo majetku, anebo jiný obecný zájem“ (§ 57 trestního zákona). Ve vztahu k občanům EU a jejich rodinným příslušníkům je soud při ukládání tohoto trestu limitován ve třech případech (§ 80 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku). Trest vyhoštění je vyloučen, má-li pachatel povolen dlouhodobý pobyt, má v ČR pracovní a sociální zázemí a trest by byl v rozporu se zájmem na spojování rodin. U občanů EU a jejich rodinných příslušníků, kteří mají povolen trvalý pobyt, je nutno shledat vážné důvody ohrožení bezpečnosti státu anebo veřejného pořádku. U občanů EU pobývajících v ČR déle než 10 let, je nutno shledat vážné důvody ohrožení bezpečnosti státu.195

194

Skončení práva pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: . 195 Tamtéž.

47

Obecným účelem každého trestu je ochrana společnosti před pachateli trestných činů, snaha zamezit odsouzenému další páchání trestné činnosti, výchova odsouzeného k tomu, aby vedl řádný život a samozřejmě generálně-preventivní účinek trestu na společnost.196 V případě ukládání trestu vyhoštění je třeba se zabývat účelem tohoto trestu. Vyhoštění pachatele z místa, kde se dlouhodobě a trvale zdržuje, pracuje, má zde rodinné zázemí a vlastní zde majetek může směřovat proti účelu zákona, když pachateli znesnadňuje, resp. znemožňuje jeho resocializaci, a tím může do jisté míry zapříčinit další páchání trestné činnosti tohoto jedince.197 Česká republika dlouho otálela s implementací ustanovení čl. 32 směrnice (aktuálně § 122 odst. 6 písm. a) cizineckého zákona), podle kterých mohou vyhoštění občané EU a jejich rodinní příslušníci požádat nejpozději tři roky po vydání rozhodnutí o vyhoštění o prominutí tohoto trestu s odůvodněním, že se změnily okolnosti, které odůvodňovaly uložení tohoto trestu. Směrnice také ukládá členským státům povinnost přezkoumat rozhodnutí o vyhoštění, které bylo vydáno jako vedlejší trest k trestu odnětí svobody, pokud od jeho vynesení do dne jeho vykonání již uplynuly 2 roky (čl. 33). Členský stát přitom zkoumá, zda osoba cizince představuje stále skutečné nebezpečí pro veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost a zda se mezitím nezměnily okolnosti. Česká republika odkládala také implementaci tohoto ustanovení (aktuálně je vtělena do § 350g odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním), což představovalo závažnou komplikaci vzhledem ke komunitárnímu právu. Tento prohřešek byl o to závažnější, že až do roku 1998 byl trest vyhoštění ukládán pouze na dobu neurčitou. Tyto tresty, včetně trestů vyhoštění udělených soudy před rokem 1989, bylo možné pardonovat až do implementace čl. 33 směrnice pouze amnestií prezidenta republiky.198 Tyto nedostatky však Česká republika napravila a směrnice 2004/38/ES je aktuálně dostatečně implementována do právního řádu ČR.

196

ŠTŮSEK, J. K některým podmínkách ukládání trestu zákazu pobytu.Bulletin advokacie. 2009, č. 7-8, str. 55. Tamtéž, str. 55-56. 198 Skončení práva pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: . 197

48

PRAKTICKÁ ČÁST V této části práce přistoupím k analýze dovolených omezení volného pohybu osob, která byla představena v předchozích kapitolách. Budu se zabývat rozborem konkrétního případu, ve kterém došlo k omezování volného pohybu osob, a to případu ukládání zákazů vstupu a pobytu občanům Bulharska a Rumunska ze strany Francie. Závěrem se pokusím nalézt hlavní problémy, které vyvstávají na základě stále volnějšího rámce svobody pohybu, a zjistit, jaké jsou možnosti jejich překonávání.

6. Vyhošťování občanů EU – praktické dopady Na podzim roku 2010 probíhal summit EU. Na programu jednání se objevily otázky týkající se výrazných ekonomických škrtů, partnerství s Čínou apod. Všechny záležitosti však zastínila problematika odsunu Romů – občanů Bulharska a Rumunska – z území Francie.199 Francouzský prezident Nicolas Sarkozy se rozhodl pokračovat ve své politice vyhošťování občanů těchto států, což vyvolalo značně bouřlivé reakce. Evropští socialisté je radikálně odsoudili, stejně jako Vatikán, znepokojena byla i Rada Evropy, OSN či Evropská komise. Čeští politici (Karel Schwarzenberg) poukazovali na fakt, že francouzské praktiky je možné interpretovat jako rasismus a jsou proti duchu a stanovám EU.200 Premiér Nečas naopak ve vyhošťování rumunských a bulharských Romů žádný rasismus neviděl.201 Ke konci srpna 2010 došlo ve Francii k repatriaci zhruba 8300 Romů.202 Celkem měl francouzský prezident v plánu zbourat asi 300 romských osad. Francouzští politici se při tomto jednání odkazovali na právní úpravu Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Zákon upravující vstup a pobyt cizinců a právo na azyl). Tento zákon se věnuje zákazům vstupu v článcích L213-2 až L224-4, podle kterých může Francie udělit zákaz vstupu cizinci, který „představuje hrozbu pro veřejný pořádek“ (L231-2). Vyhoštění upravují články L521-1 až L524-4. Podle těchto ustanovení je možné vyhostit pouze cizince, který „představuje závažnou hrozbu pro veřejný pořádek“ (čl. L5211), „toto opatření je nezbytné pro bezpečnost stát nebo veřejnou bezpečnost“ (čl. L521-2) a 199

Summit EU se odehrává ve stínu francouzského odsunu romských přistěhovalců. Ihned.cz [online]. Last modified 16.09.2010 [cit. 2011-05-05]. Dostupné z: . 200 Schwarzengberg nařkl prezidenta Sarkozyho z rasismu, pak výrok zmírnil. Ihned.cz [online]. Last modified 28.08.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . 201 Tamtéž. 202 Tamtéž.

49

„vyhoštění musí být odůvodněno chováním, které přímo ovlivňuje základní zájmy státu..., nebo které je způsobilé přivodit újmu jiné osobě nebo skupině osob... (čl. L521-3) ...tím, že je zdravotní stav cizince natolik nepříznivý, že vyžaduje lékařskou péči, a pokud se nebude k takové péči přikročeno, hrozí výjimečně závažné následky“ (podbod 5). Francouzské orgány odůvodnily vyhošťování Romů z osad zpět do Rumunska a Bulharska na základě výše uvedené úpravy důvody veřejného pořádku (L-521-1), bezpečnosti (L-521-2) a zdraví (L521-3, podbod 5). Podle Sarkozyho byly nelegální romské osady živnou půdou pro nehygienické podmínky, trestnou činnost a dětskou žebrotu.203 Toto odůvodnění je však diskutabilní a stojí na vratkých argumentech. Můžeme se domnívat, že nebyla dodržena zásada restriktivního výkladu výše zmíněných důvodů omezení svobody pohybu a zásada přiměřenosti (čl. 27/2 směrnice). Rozhodně nebyla splněna podmínka individuálního posouzení chování osoby, jelikož se jednalo o hromadný odchod (čl. 27/2 směrnice). Můžeme tedy pozorovat markantní rozpor s komunitárním právem. Za nedostačující důvod pro vyhoštění považuji také dovolávání se nehygienických podmínek. Dle znění směrnice 2004/38/ES patří mezi důvody ospravedlňující vyhoštění pouze nemoci epidemického charakteru uznané WHO, které se navíc musí projevit do tří měsíců po příjezdu (čl. 29 směrnice). Francouzská vláda se odvolávala také na ilegalitu romských osad. To je však v podstatě irelevantní. Legalita pobytu nemá žádný vztah k tomu, má-li občan povolení k pobytu či ne. Občanům EU stačí disponovat „dostatečnými finančními prostředky“, zdravotním pojištěním a průkazem totožnosti.204 Kočenov ve svém článku velmi zajímavě shrnuje možnosti vyhoštění občanů jiných členských států Unie. Podle autora sice evropské právo vyhoštění připouští, ale v praxi je téměř neproveditelné. Podle směrnice 2004/38/ES je vyhoštění občanů EU možné pouze z důvodu, že se stali hrozbou pro národní systém sociálního zabezpečení a z důvodů stanovených již v primárním právu (tedy veřejný pořádek, bezpečnost a zdraví). Vyhoštění na základě „ohrožení národního systému sociálního zabezpečení“ je nemožné, protože jeden člověk nebo jedna rodina prostě nemohou takové ohrožení představovat. A hromadné vyhoštění je nemožné vzhledem ke skutečnosti, že zásada

203

KOČENOV, D. Má Francie právo na vyhoštění Romů? Jazyky [online]. Last modified 07.09.2010 [cit. 201105-05]. Dostupné z: . 204 Tamtéž.

50

svrchovanosti zákona a právního státu vyžaduje individuální přístup ke každému konkrétnímu případu.205 Totéž platí i pro druhou skupinu zdůvodnění. Soud pojímá důvody veřejné bezpečnosti natolik úzce, že kupříkladu ani předcházející věznění nelze považovat za důvod k vyhoštění. Totéž platí pro nezávažné trestné činy spáchané v novém státě pobytu.206 Ve světle výše zmíněných argumentů považuje Kočenov postoj francouzského prezidenta k rumunským a bulharským Romům za diskutabilní. S jeho názorem více než souhlasím a domnívám se, že francouzský přístup je dokonce v rozporu s principy komunitárního práva. Francouzští politici sice nazývali vyhoštění dobrovolným návratem domů a „vracející se“ dostávají malé kapesné207, přičemž jim byly snímány otisky prstů, aby nedocházelo k opakovanému vyplácení.208 Tato situace je však paradoxní a mírně komická, když si uvědomíme, že všichni vyhoštění se mohou kdykoliv znovu pokusit o návrat do Francie. Mezi státy EU totiž neexistují vnitřní hranice. Nedávno soud dokonce upřesnil, že na jakékoli evropské hranici občana EU nemají právo se ptát na cíl cesty nebo kolik času plánuje zůstat v zemi. Peníze francouzských daňových poplatníků se tak vyhazují do větru.209 Také ve Francii se objevila vlna kritiky v souvislosti s vyhošťováním Romů. Jak podotkl například André Glucksmann, nejedná se pouze o francouzský problém, který je možné řešit na vnitrostátní úrovni. Je to problematika, kterou je třeba řešit na úrovni evropského práva za jeho současného respektování. Autor podotkl, že otázka vyhošťování Romů se ani tak netýkala veřejné bezpečnosti a sociálního systému jako bezpečnosti ideové.210 Zdálo by se, že Francie na příkladu vyhošťování Romů ukázala, kudy cesta nevede. To si však nemyslela Itálie a Německo. Také tyto státy přišly s plánem, jak vyhostit nelegální přistěhovalce (a odstranit romské osady). Italský ministr vnitra Roberto Maroni se chtěl

205

KOČENOV, D. Má Francie právo na vyhoštění Romů? Jazyky [online]. Last modified 07.09.2010 [cit. 201105-05]. Dostupné z: . 206 Tamtéž. 207 Romové, kteří souhlasí s opuštěním Francie, dostávají 300 eur (zhruba 7430 korun) a dalších 100 eur na každé dítě. (Dle Schwarzengberg nařkl prezidenta Sarkozyho z rasismu, pak výrok zmírnil. Ihned.cz [online]. Last modified 28.08.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: .) 208 KOČENOV, D. Má Francie právo na vyhoštění Romů? Jazyky [online]. Last modified 07.09.2010 [cit. 201105-05]. Dostupné z: . 209 Tamtéž. 210 GLUCKSMANN, A. Roms, France, Europe : halte aux fanatismes. Le Monde [online]. Last modified 07.09.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: .

51

zaměřit na všechny imigranty, kteří „zatěžují sociální systém v celé Evropské unii“.211 Nařízení k vykázání ze země by se tak mělo týkat všech občanů EU, kteří nedosahují určitého životního minima, nemají stálé domovy a zatěžují systém sociálních dávek. Maroni vysvětlil, že jako ilegální imigrant bude v Itálii označen každý Evropan, který nepracuje a nepřispívá tak k ekonomickému růstu země. Takoví lidé jsou podle něj pouhou zátěží pro daňové poplatníky.212 Otázkou však zůstává, jak italský ministr plánuje tento záměr provést. Jak jsme si vysvětlili výše, podmínka dostatečných finančních zdrojů občana EU nemůže být limitována fixní částkou ze strany státu a její výši určuje sám imigrant. Přistěhovalci z jiných členských států Unie také nemohou být podrobováni jinému zacházení než „domácí“ státní příslušníci (princip nediskriminace vycházející z čl. 18/1 SFEU). Není tedy vůbec jasné, zda je tento záměr proveditelný za respektování současného stavu evropského práva. Evropská unie se domnívá, že řešení spočívá v lepší integraci Romů. Poukazuje na příklad Španělska, kde začleňování romské menšiny funguje. Řešení podle jejího názoru spočívá právě ve zdomácnění přistěhovalců, kteří nejsou vyháněni, ale naopak se natrvalo zabydlují.213 Jak je možné situaci řešit, si však můžeme ukázat i v samotné Francii. Také zde najdeme snahy o efektivní integraci romské menšiny z Rumunska. Nedaleko Paříže, v městě Aubervilliers se radní postavili problému nelegálních romských osad jiným způsobem. Pro komunitu, která žila v bídě pod místním viaduktem, postavili provizorní sídliště, ve kterém ubytovali Rumuny, kteří se zavázali posílat děti do školy a aktivně se zapojit do procesu hledání práce.214 Jedná se o příklad pozitivního přístupu, který se snaží o integraci menšiny, a přes jeho finanční nákladnost se domnívám, že se jedná o jedno z nejlepších řešení situace.

211

Evropa se chce zbavit Romů. Po Francii přichází s plánem i Itálie a Německo. Ihned.cz [online]. Last modified 02.09.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . 212 Tamtéž. 213 Rumunský prezident požádal Sarkozyho, aby zastavil vyhošťování Romů z Francie. Ihned.cz [online]. Last modified 24.09.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . 214 Evropské události ze dne 11.09.2010. ČT24 [online]. [cit. 2011-05-08]. Dostupné z: .

52

7. Hodnocení překážek volného pohybu osob v rozšířené Evropě a jejich překonávání Právo svobodně se pohybovat představuje jednu ze základních svobod vnitřního trhu a také základní politický element balíčku práv, která jsou vázána na občanství EU.215 I přes pokrok, který byl dosažen Smlouvami, sekundární legislativou a judikaturou ESD, volný pohyb ještě stále nedosahuje míry ostatních evropských svobod a zůstávají v něm četné nedostatky.216 V této části se zaměřím na skryté i zjevné překážky volného pohybu, zanalyzuji je a pokusím se zjistit, zda jsou adekvátní a žádoucí, či zda je třeba je odstranit. Na konci kapitoly se zamyslím nad konceptem občanství Unie, který zastřešuje koncept volného pohybu osob v Unii.

7.1.

Přechodná opatření po vstupu do EU Začátek této kapitoly bude věnován restriktivním přechodným opatřením ukládaným

členskými státy pracovníkům z nově přistoupivších zemí, jelikož se jedná o jeden z nejpalčivějších problémů volného pohybu osob v EU. Již v kapitole 3.8 jsme si přiblížili, že přechodná opatření představují radikální zásah do svobody pohybu, který lze pouze obtížně legitimizovat. Řada studií již kritizovala neadekvátnost a zbytečnost těchto opatření z ekonomického hlediska (viz kap. 3.8). Tato opatření však nevyvolávají rozporuplné reakce pouze z hlediska ekonomického. Vyvolávají také debatu, která se týká jednoho ze základních principů práva EU, a to principu nediskriminace (čl. 18 SFEU). Jak potvrdil ESD v rozsudcích C-502/01 Gaumain-Cerri a C-31/02 Maria Barth, status občanství EU umožňuje všem příslušníkům členských států Unie, aby požívali stejného právního zacházení. Během přechodných období však pracovníci z nových členských států nemají přístup k zaměstnání za stejných podmínek jako příslušníci hostitelského státu a zachází se s nimi jako s občany „druhé kategorie“. Na nové členské státy Unie se totiž neaplikuje evropská legislativa týkající se volného pohybu pracovníků v plném rozsahu.217

215

CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal. 2005, vol. 11, iss. 6 [cit. 2011-04-07]. s. 699. 216 Tamtéž, s. 715. 217 Tamtéž, s. 708.

53

Tato zjevná překážka právu volného pohybu v rozšířené EU vyvolává značnou kritiku a její

kompatibilita

s právy

garantovanými

zakladatelskými

smlouvami

je

vážně

zpochybňována.218 V třetí zprávě o občanství Unie Evropské komise zdůraznila, že právo na rovné zacházení a zákaz diskriminace na základě národnosti náležejí do základního katalogu práv občanů EU a má se jim dostávat zvláštní pozornosti. Přesto je během tranzitorních období s pracovníky z nových členských států nakládáno jako s kvazi-outsidery, kteří nemají rovný přístup ke všem výhodám a benefitům, které by měl evropský prostor svobody poskytovat občanovi každého členského státu.219 V návaznosti tyto argumenty se domnívám, že aplikace přechodných opatření je zbytečná nejen z ekonomických důvodů, ale odporuje samotnému principu rovného občanství Unie. Souhlasím přitom s Carrerou, který se domnívá, že restriktivní přechodná opatření by měla být zakázána v souladu s právem na rovné zacházení a nediskriminaci na základě státní příslušnosti tak, jak je vyjadřuje právní rámec EU i judikatura ESD.220

7.2.

Ekonomická soběstačnost osoby Za další závažný nedostatek právu volného pohybu občanů EU považuji jeho značnou

závislost na stupni ekonomické soběstačnosti osoby.221 Jak vyplývá z čl. 7/1 písm. b) směrnice 2004/38/ES, právo pobytu po dobu delší než tři měsíce je vázané na podmínku „dostatečných (finančních) prostředků, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského státu“ a na podmínku zdravotního pojištění. Článek 8/4 směrnice sice stanoví, že členské státy nesmějí ukládat fixní sumu, kterou považují za dostatečné prostředky a musí vzít v úvahu aktuální situaci osoby, to však nic nemění na situaci, že studenti, senioři, nezaměstnaní nebo ti, kteří se ocitli v netypické ekonomické situaci, musí tomuto problému čelit. Ekonomický aspekt občanství EU byl v minulosti často kritizován, přesto jej směrnice 2004/38/ES ponechala v platnosti.222 Domnívám se, že podmínka adekvátních prostředků a zdravotního pojištění může být v rozporu s principem rovného zacházení, a jsem toho názoru, že ekonomické překážky

218

CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal. 2005, vol. 11, iss. 6 [cit. 2011-04-07]. s. 708. 219 Tamtéž, s. 709. 220 Tamtéž, s. 721. 221 Tamtéž, s. 715. 222 Tamtéž, s. 716.

54

volnému pohybu by měly být postupně eliminovány vzhledem k postupujícímu vývoji občanství Unie. Jak poukazují někteří autoři (Carrera), občanství EU bychom měli méně nahlížet z ekonomického a finančního hlediska a měli bychom se více zaměřit na jeho politický celoevropský význam. V rozšířené EU by podle autora mělo dojít k přechodu od „občana vnitřního trhu“ k „občanovi Unie“.223 Dalšímu možnému vývoji se budu věnovat v kap. 7.5 týkající se občanství EU.

7.3. Rozdíly mezi rodinnými příslušníky – občany EU a příslušníky třetích zemí Ve směrnici 2004/38/ES také přetrvaly značné legální a administrativní propasti mezi rodinnými příslušníky, kteří jsou občany EU a těmi, kteří jsou příslušníky třetích zemí. Rodinní příslušníci, kteří nejsou občany EU, jsou na rozdíl od rodinných příslušníků – občanů EU podrobeni vízové povinnosti. Článek 10 směrnice navíc stanovuje zdlouhavou čekací dobu šesti měsíců pro vydání pobytové karty rodinnému příslušníku z nečlenského státu Unie. Díky těmto formalitám dochází ke zbytečným průtahům a komplikacím, které brání rychlému sloučení rodiny, která je primárním cílem směrnice 2004/38/ES.224 Předpokládám, že v této oblasti by mělo docházet k zásadním změnám. Pokud se totiž podíváme blíže na související judikaturu ESD, zjistíme, že se neustále rozšiřuje výklad pojmu rodinného příslušníka občana Unie. ESD se snaží o to, aby se oprávnění rodinných příslušníků občanů EU týkajících se volného pohybu co nejvíce podobala oprávněním občanů Unie. Podle Lyčky je ESD jednoznačně veden snahou dosáhnout o respektování rodinných svazků v celé jejich šíři a dochází k extenzi práv vyplývajících z unijního občanství i na rodinné příslušníky. 225 Autor poukazuje na nedávnou judikaturu ESD v případech C-1/05 Jia a C-353/06 Derin. V případu Jia ESD usoudil, že právo získat pobyt na území EU má nejen partner občana EU, ale také předek tohoto partnera, který pakliže je na svých příbuzných, a to i na nepokrevních, závislý, má možnost nabýt pobytová práva. Případ Fall Derin se týkal pobytových práv tureckých státních příslušníků. Přestože se nejedná o občany EU a musí tedy být nejprve

223

CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal. 2005, vol. 11, iss. 6 [cit. 2011-04-07]. s. 721. 224 Tamtéž, s. 717. 225 LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 289.

55

nalezen právní titul, na jehož základě by jim byl umožněn přístup na území členských států EU, ESD připustil, že postačujícím důvodem může být Asociační dohoda.226 Tato tendence by se podle mého názoru měla promítnout i do sekundární legislativy, která by měla respektovat tendence ke sbližování pojmů rodinných příslušníků – členů EU a rodinných příslušníků – nečlenů EU. Mohli bychom namítnout, že ESD byl ve výše zmíněných případech příliš extenzivní. To se však nedomnívám a zastávám stejný názor jako Lyčka, podle kterého se ESD pouze drží své konstantní judikatury, která, vychází z předcházejících legislativních ustanovení a v mnoha případech se promítá do legislativních dokumentů, které jsou přijímány jako reakce na jeho výklad. Můžeme tedy pozorovat, že politická práva vyplývající z občanství Unie získávají mimokomunitární nádech.227

7.4.

Výjimky z důvodu veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví Co se týče tzv. „legitimních“ výjimek a derogací k právu vstupu a pobytu, zdá se, že

směrnice 2004/38/ES poskytuje vyšší úroveň ochrany a více justičních pojistek než systém předchozí směrnice 64/221/EHS.228 Na druhou stranu ale směrnice zavádí stupňovanou ochranu před vyhoštěním a klade důraz na zásadu přiměřenosti při omezení svobody pohybu. Za problém v této oblasti můžeme považovat zejména nesnadný a nejasný výklad pojmů veřejného pořádku a bezpečnosti. V rámci schengenského prostoru je ponecháno poměrně široké pole působnosti pro diskreci členských států, které mohou svobodně určovat nutnost omezit svobodu pohybu. Členské státy přitom tyto pojmy často desinterpretují (nebo interpretují příliš liberálně). Tímto jednáním se mohou omezení týkající volného pobytu snadno stát vážnou překážkou a ohrožovat samu existenci volného pohybu osob.229 Tento problém vyvstává ještě markantněji, když si uvědomíme, že v primárním i sekundárním právu Unie chybí definice obou pojmů. Judikatura ESD se sice věnovala obsahu pojmu „veřejná bezpečnost“, avšak stále pociťujeme absenci definice pojmu „veřejný pořádek“. Díky existenci těchto abstraktních pojmů se přímo otevírá prostor pro dezinterpretace a státy jsou zvány, aby pojem uchopily vlastním a jim vyhovujícím způsobem.

226

LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 289. 227 Tamtéž, str. 293. 228 CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal. 2005, vol. 11, iss. 6 [cit. 2011-04-07]. s. 717. 229 Tamtéž, s. 717.

56

Považovala bych za přínosné, kdyby se ESD vyjádřil k této otázce a specifikoval obsah pojmu „veřejný pořádek“ stejným způsobem jako v případu „veřejné bezpečnosti“. Směrnice 2004/38/ES sice podrobně stanoví pravidla, jimiž by se státy při ukládání zákazů vstupu a pobytu na základě veřejného pořádku a bezpečnosti měly řídit, ta ale považuji za více abstraktní, než by bylo příhodné. Na druhou stranu však považuji za žádoucí, aby orgány Unie neurčovaly striktně obsah a podobu pojmů „veřejného pořádku“ a „veřejné bezpečnosti“. Došlo by totiž k vytvoření rigidní struktury, která by nebyla schopna reagovat na požadavky členských států a odpovídat jejich potřebám. Je třeba ponechat jistou volnost členským státům, ale zároveň poskytnout jasnější vodítka pro interpretaci těchto pojmů. V rámci Schengenského prostoru neexistují vnitřní hranice, nabízí se tedy otázka, jak mohou členské státy zabránit občanům jiných členských států Unie ve vstupu na jejich území? Odpověď můžeme nalézt v článku 23 Hraničního kodexu, který umožňuje, aby členské státy rozhodovaly o znovuzavedení hraničních kontrol jedinců, pokud je to ve veřejném zájmu. V některých velmi specifických případech členské státy jednostranně znovu zavedly vnitřní hraniční kontroly jedinců z důvodu speciální bezpečnostních důvodu nebo stavu nouze. 230 Také v tomto případě však musím konstatovat, že pojem veřejný zájem bývá členskými státy vykládán liberálně. Je třeba vzít v úvahu, že suverénní členské státy Unie si chtějí ponechat kontrolu ve vnitřních a bezpečnostních záležitostech. Musíme si však uvědomit, že Unie se v tomto ohledu chová čím dál tím více jako území jediného státu, o čemž svědčí prostor svobody, bezpečnosti a práva a také Schengenské informační systémy. Připomeňme si také již zmiňovanou třístupňovou ochranu proti vyhoštění, která ponechává značnou volnost členským státům v tom, aby určovaly, které důvody týkající se veřejného pořádku jsou závažné (2. stupeň ochrany) a které důvody týkající se veřejné bezpečnosti můžeme považovat za naléhavé (3. stupeň ochrany). Zjišťujeme tedy, že nejen vymezování pojmů veřejného pořádku a bezpečnosti, ale i intenzita jejich závažnosti je ponechána úvaze členského státu Unie. V kontrastu s mnohdy příliš liberální interpretací pojmů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti a s následnými omezeními svobody pohybu osob stojí velice sporé využívání výjimky veřejného zdraví. Vzhledem k neexistenci hraničních kontrol se tento důvod omezení 230

CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal. 2005, vol. 11, iss. 6 [cit. 2011-04-07]. s. 717.

57

volného pohybu osob stal prakticky nevyužitelným. Připomeňme si příklad „francouzského vyhošťování“ (kap. 6), které bylo zdůvodňováno také ochranou veřejného zdraví (konkrétně nehygienickými podmínkami v ilegálních táborech). Bylo by příhodné, kdyby na toto téma proběhla diskuze na unijní úrovni a tyto nejasnosti omezující volný pohyb osob nad žádoucí míru by měly být osvětleny za účelem nalezení lepšího řešení. Domnívám se totiž, že EU směruje stále více k prostoru, kde by měl být volný pohyb osob omezován jen v případech absolutní nutnosti.

7.5.

Občanství EU V poslední podkapitole této části se budu věnovat občanství EU, jeho vývojem a

dopadem na volný pohyb osob. Vím, že se nejedná o překážku volnému pohybu osob. Právě naopak, občanství Unie představuje významný posun v možnosti volně se pohybovat po území Unie. Občané EU se totiž mohou bez dalšího svobodně pohybovat po EU pouze na jeho základě. Do konstruktu je vtělena základní myšlenka svobody pohybu osob, domnívám se proto, že je vhodné se závěrem práce zamyslet nad jeho významem, přínosem a možným dalším vývojem. Jeho měnící se koncept totiž ukazuje, jakým směrem by se měl ubírat také volný pohyb osob a jeho možná omezení. Význam občanství EU je i v současné době neustále debatovaným tématem. Občanství je stav uvědomění a pochopení sebe sama a pouze malá část je přeložitelná do pozitivního práva.231 Dle čl. 20/1 SFEU, který zavádí občanství Unie, je „každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, občanem Unie. Občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je.“ Můžeme tedy vidět, že koncept občanství Unie neruší vazbu příslušnosti a věrnosti ve vztahu k členským státům, ale jednoduše dodává ke statutu příslušníka členského státu dodatečnou dimenzi vyplývající z příslušnosti k Unii. Vyjadřuje politický vztah mezi občany a Unií. Určením, že občanství Unie doplňuje a nikoliv nahrazuje národní občanství, komunitární právo znovu potvrdilo myšlenku rozvržení oblastí kompetence mezi členskými

231

PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str.15.

58

státy a Společenstvím v záležitostech ovlivňujících práva a povinnosti, které jedinec může nabýt z titulu své státní příslušnosti.232 Podívejme se však blíže na to, jak se tento institut vyvíjel. Myšlenka evropského občanství se rozvíjela poměrně dlouho a poprvé byla představena již v 70. letech tzv. Tindemansovou zprávou, na kterou v následujícím desetiletí navázala zpráva italského europoslance Adonina. Legislativní formu a obsah dala tomuto institutu Maastrichtská smlouva.233 Přestože bylo občanství Unie zavedeno Smlouvou o EU, zmiňováno bylo již dříve a jeho zárodek můžeme nalézt již v původní Smlouvě o EHS z roku 1957.234 V současnosti je tento institut upraven v zejména v čl. 18, 20 a 21 SFEU, dále v souvisejících ustanoveních Hlavy IV SFEU a v některých částech SEU a schengen acquis.235 Občanství EU dozrálo jako instituce díky množství nezbytných intervencí Soudního dvora a legislativním iniciativám, jako je směrnice 2004/38/ES.236 Občanství Unie dle aktuální právní úpravy v SFEU můžeme charakterizovat ve čtyřech dimenzích: •

právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (čl. 20/2 písm. a)

•

právo volit a být volen ve volbách do EP a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště (čl. 20/2 písm. b)

•

právo na diplomatickou a konzulární ochranu v cizině (čl. 20/2 písm. c)

•

petiční právo k EP a právo obracet se na evropského veřejného ochránce práv a na orgány a poradní instituce Unie (čl. 20/2 písm. d).237

Jednotlivá práva, která dnes přísluší občanům EU na základě prosté skutečnosti jejich státní příslušnosti k minimálně jednomu členskému státu, tvořila původně obsah asi desítky směrnic, které tato práva přisuzovaly těm, kteří aktivně využívali svobod, jež jim byly v té době garantované Smlouvou o ES jako práva související s těmito svobodami.238

232

PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str. 16. 233 KOSTAKOPOULOU, Dora. European Unio Citizenship: Writing the Future. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-04]. s. 623. 234 JACOBS, Francis G. Citizenship of the European Union – A Legal Analysis. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-05]. s. 592. 235 LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 288. 236 KOSTAKOPOULOU, Dora. European Unio Citizenship: Writing the Future. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-04]. s. 623. 237 PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str. 15. 238 LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 288.

59

7.5.1.

Občanství Unie a volný pohyb osob

Vzhledem k právům pohybu a pobytu bývá občanství Unie označováno za jejich nezávislý zdroj (C-378/97 Wijsenbeek239).240 ESD tuto myšlenku dále rozvinul v kauzách C-413/99 Baumbast241 a Chen242 z roku 2004, kde explicitně vyjádřil, že občané EU jsou dle článku 18/1 SES (aktuálně 20/1 SFEU) oprávněni se usazovat v jiném členském státě EU pouze na základě jejich občanství a bez toho, aby museli být ekonomicky aktivní.243 Jednalo se významný posun na nahlížení volného pohybu osob vyplývajícího z občanství. ESD byl jednoznačně veden snahou o dosažení integračních cílů, které pojem „nadstátního“ občanství Unie ztělesňuje, a pokračoval ve své konstantní judikatuře, ze které vyplývá, že dochází k postupné přeměně „tržního občana“ v „občana Unie“, tedy občana politického.244 Tuto terminologii bychom si měli vysvětlit. Zmiňovaná přeměna úzce souvisí s postupným vývojem vnitřního trhu a přeměnou pouhé ekonomické integrace evropských států v integraci politickou. Již zakladatelské smlouvy (Smlouva o

založení

Evropského

hospodářského

společenství, SEHS) garantovaly určitá práva, jako volný pohyb osob, zboží a služeb nebo právo na podnikání. Tato práva ekonomického charakteru umožňovala svobodný pohyb výrobních faktorů, který byl nezbytným předpokladem pro efektivní fungování společného trhu. Tato ekonomická práva byla postupně doplňována různými sociálními právy (např. právo na rovný příjem pro muže a ženy). Byl tak vytvořen tzv. tržní občan (market citizen) disponující ekonomickými a sociálními právy. Tento občan však nebyl aktivním občanem ve smyslu politickém (volby do

239

Pan Wijsenbeek, Holandský občan, byl stíhán, protože se odmítl prokázat pasem a uvést svoji národnost, když přistál na letišti v Nizozemí, kde byly odbavovány pouze lety v rámci EU. ESD uzavřel, že jakékoliv postihy, které přicházejí v úvahu, musí být srovnatelné s těmi, které se ukládají za podobné přestupky dle národního práva, dále nesmí být disproporcionální, a tedy představovat překážku volnému pohybu osob. (Dle JACOBS, Francis G. Citizenship of the European Union – A Legal Analysis. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-05]. s. 607.) 240 JACOBS, Francis G. Citizenship of the European Union – A Legal Analysis. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-05]. s. 607. 241 Jednalo se o právo na pobyt pana Baumbasta po dobu vzdělávání jeho dětí, i když nebyl ekonomicky aktivní. 242 Právo na pobyt ekonomicky neaktivního zákonného zástupce dítěte, které má národnost hostitelského státu. 243 JACOBS, Francis G. Citizenship of the European Union – A Legal Analysis. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-05]. s. 607. 244 PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str. 15.

60

obecních voleb, do EP ve státě pobytu). Tato práva byla odvozována pouze od příslušnosti k členskému státu.245 Pouhá úprava těchto práv nemohla vést k vytvoření skutečné nadnárodní občanské společnosti. Cestu pro její zrod otevřelo rozhodnutí ESD ve věci 26/62 Van Gend En Loos. Podle něj „Společenství založilo nový právní řád mezinárodního práva, jehož subjekty nebyly pouze členské státy, ale také jejich občané“. Od tohoto rozhodnutí můžeme hovořit o vzniku opravdové evropské občanské společnosti, v jejímž rámci by občané členských států mohli svobodně vykonávat ekonomická a sociální práva přiznaná jim smlouvou.246 Evropské občanství se objevilo sice značně později, ale jednalo se o nevyhnutelný důsledek dotvoření vnitřního trhu. Jak podotýká například Kostakopoulou, jeho zavedením došlo k transformaci migrujících do pracovníků v občany Unie. Občanství Unie získalo politický náboj a občan trhu se přeměnil ve skutečného občana Unie. Tito občané již disponují ve státě pobytu širokou škálou práv na rovné zacházení, mohou se svobodně pohybovat pouze na základě občanství, mohou volit v komunálních volbách ve státě pobytu, volit do EP či podávat petice k evropskému ombudsmanovi. Můžeme tedy vidět, EU prodělala značné institucionální změny, které stále posunují stupeň integrace evropských států na vyšší úroveň. Nabízí se tedy otázka, jak se může tato integrace dále vyvíjet? Kam se může ještě posunout koncept občanství Unie a práva týkající se volného pohybu osob, která jsou s ním spojená? Kostakopoulou ve svém zajímavém rozboru podotýká, že je zatím předčasné přemýšlet nad tím, zda může dojít k zániku národního občanství. (Domnívám se, že v rámci zachování národní identity a nezastupitelnosti některých funkcí tohoto institutu k tomu nedojde.) Podle autora bychom měli těžit z přínosů institutu nadnárodního občanství, které je podle něj přelomovým institutem, když se na nadnárodní úrovni snaží eliminovat zbytečné formy diskriminace a těžkosti, které je způsobují. Tímto způsobem je pak esenciálním prvkem i pro národní politiku.247 Jacobs se domnívá, že práva vyplývající z občanství Unie by se mohla v budoucnu rozšířit například v oblasti volebního práva na volby do národních parlamentů. Možné je také

245

Tamtéž, str. 15. PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, str. 15. 247 KOSTAKOPOULOU, Dora. European Unio Citizenship: Writing the Future. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-04]. s. 649. 246

61

rozšíření tohoto konceptu na poli obrácené diskriminace, kde by mohlo docházet k oslabování významu komunitárního prvku.248 V předchozím výkladu jsme viděli, že došlo k významnému rozšíření původního pouhého ekonomického pojetí tržního občanství. Stejný posun můžeme pozorovat ve vývoji volného pohybu osob na území Unie. I zde došlo k rozšíření oprávnění týkající se původně jen ekonomicky aktivních subjektů na všechny občany Unie. Můžeme si všimnout, že postupem času dochází k oslabování ekonomické komponenty jak občanství, tak volného pohybu osob. Domnívám se tedy, že v konceptu svobodného pohybu dojde k dalšímu snižování významu finanční stránky. Tato tendence by se mohla (a dle mého názoru i měla) promítnout do právní úpravy zejména v oblasti finanční podmíněnosti pobytu občana Unie na území jiného státu Unie (kap. 7.2). Judikatura ESD také zaznamenala významný posun v interpretaci rodinných svazků občanů EU a přiznává občanství EU mezinárodní nádech, když práva vyplývající z občanství rozšiřuje i na rodinné příslušníky, kteří mohou pocházet z třetích států (kap. 7.3). ESD ukázal tendenci k respektování rodinných vztahů v celé jejich šíři. Domnívám se, že také tato tendence by se měla v budoucnu projevit v evropské legislativě, která v současné době více omezuje rodinné příslušníky z třetích zemí. Abychom tedy shrnuli výše řečené, zastávám názor, že koncept občanství Unie prodělá další změny, díky kterým se stane všeobecnějším. Tento vývoj bude v souladu s postupující integrací Unie. Rozvoj občanství by se mohl promítnout také do rozvoje volného pohybu osob, ve kterém by mělo docházet k dalšímu odstraňování překážek, které této svobodě brání. Mám na mysli zejména finanční podmíněnost pobytu občanů EU na území jiných členských států nebo stírání rozdílů mezi občany EU, jejich rodinnými příslušníky – občany EU a občany ze třetích zemí. Jsem toho názoru, že bude docházet k dalšímu omezování možností ukládat zákazy vstupu a pobytu občanům Unie. Na druhou stranu se domnívám, že je žádoucí zachovat výjimky primárního práva, které umožňují omezit volný pohyb osob z důvodů veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví. Jsem přesvědčena, že i přes nedostatky, které byly rozebrány v kap. 7.4, se jedná o nenahraditelnou pojistku, která je při neexistenci vnitřních hranic nezbytná.

248

JACOBS, Francis G. Citizenship of the European Union – A Legal Analysis. European Law Journal. 2007, vol. 13, iss. 5 [cit. 2011-04-05]. s. 598.

62

Domnívám se, že svoboda pohybu osob je natolik významnou komponentou vnitřního trhu, že opatření, která ji omezují, by se měla omezovat na minimum. Právo pobytu na území jiného členského státu Unie by se přitom nemělo omezovat pouze na možnost usazení, ale mělo by zahrnovat i povinnost tohoto členského státu aktivně postupovat tak, aby odstranil všechny překážky, pokud se nejedná o omezení komunitárně ospravedlnitelná.249

249

LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, str. 289.

63

8. Evropská imigrace a její otázky v době po Lisabonské smlouvě V poslední kapitole práce se zběžně podíváme na aktuální otázky imigrace příslušníků třetích zemí do Evropy, tedy na problematiku, která bývá v současné době hojně zmiňována v médiích. Do oblasti imigrace zasáhla Lisabonská smlouva. Kam však směřují změny, které v tomto ohledu přinesla? A mohou vést k lepšímu zvládání imigrace v EU? Podle čl. 2/2 SFEU „Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti.“ Pravidla zakomponovaná do SFEU můžeme považovat za další krok v nepřestávajícím vývoji na poli justice a vnitřních záležitostí EU. Záležitosti, které byly ještě v nedávných dobách považovány za suverénní záležitosti členských států, se stávají předmětem harmonizace. Co tedy tento právní nástroj přinesl? Nově definoval podmínky, za kterých mohou příslušníci třetích zemí krátkodobě cestovat v rámci EU, zdá se však, že se zde objevil drobný konflikt týkající se koncepce volného pohybu těchto osob. Je tomu tak proto, že Schengenský prostor nezahrnuje celou EU. Pokud osoby překračují vnitřní hranice, nejsou podrobováni kontrole bez ohledu na státní příslušnost. Sama Smlouva hovoří o vnitřních hranicích, které by měly znamenat vnitřní hranice EU, ne vnitřní hranice Schengenského prostoru.250 Smlouva také hovoří o krocích, které by měla Rada podniknout na poli imigrace a azylu – pouze je však bez dalšího vyjmenovává. Záležitosti týkajících se počtu imigrantů, které lze přijmout do EU, jsou ponechány v kompetencích členských států. Toto ustanovení ve skutečnosti nepřináší velkou změnu, členské státy v podstatě nemohou reálně kontrolovat nebo zastavit další pohyb osob, které již byly do EU vpuštěny. V budoucnu bude muset EU čelit dalším výzvám na poli imigrace. Otevírá se totiž značná propast mezi vnitrozemskými státy EU (s vnější hranicí omezenou na mezinárodní letiště a přístavy) a státy bezprostředně sousedícími s mimoschengenskými územími. V souvislosti se sílícím náporem uprchlíků ze severní Afriky do Evropy (zejména Itálie a Francie) se objevily hlasy volající po radikální úpravě schengenských pravidel. Komisařka pro vnitřní záležitosti Cecilia Malmström potvrdila ochotu evropské exekutivy rozšířit případy, kdy je možné v rámci Schengenu znovu zavést hraniční kontroly. Kromě stávajících 250

ROOTS, Lehte. The Impact of Lisbon Treaty on the Development of EU Immigration Legislation. Croatian Yearbook of European Law and Policy. 2009, vol. 5. s. 261-281. s. 279.

64

důvodů ohrožení veřejného pořádku a bezpečnosti by se mohl objevit také důvod výjimečných okolností, jako je například neúměrné přetížení vnějších hranic Schengenu.251 Toto opatření bychom však považovali za politováníhodný krok zpět, který by odporoval myšlence postupující evropské integrace.

251

Možná úprava schengenských pravidel rozděluje europoslance. EurActiv [online]. Last modified 05.05.2011 [cit. 2011-05-05]. Dostupné z: .

65

9. Závěr Cílem diplomové práce bylo identifikovat možné limity a omezení svobody pohybu osob v Evropské unii a na jejich základě zjistit, ve kterých případech mohou členské státy Unie ukládat občanům jiných členských států zákazy vstupu a pobytu. V teoretické části jsem se nejprve věnovala vymezení konceptu volného pohybu osob. Tento pojem prošel výrazným vývojem, jak z hlediska beneficientů, tak z hlediska obsahu. Museli jsme si jej proto definovat, aby bylo lépe patrné, kdy jsou dle evropského práva přípustné výjimky. V další části práce jsem vymezila případy, ve kterých mohou členské státy odepřít vstup či zakázat pobyt občanům jiných členských států Unie. Byly popsány formy, jakých mohou omezení volného pohybu osob nabývat, a následně rozebrány důvody, které taková omezení opodstatňují. Zjistila jsem, že členské státy mohou omezovat volný pohyb osob odepřením vstupu na území státu, neudělením povolení k pobytu, odmítnutím prodloužení platnosti tohoto povolení či vyhoštěním. Tato opatření mohou být ukládána na základě důvodů, které můžeme rozdělit do několika skupin: obecné výjimky primárního práva, mezi které řadíme veřejný pořádek a bezpečnost a ochranu veřejného zdraví, omezení z kategorických důvodů veřejného zájmu a zvláštní výjimky jako jsou dočasná omezení vyplývající z přístupových smluv. Domnívám se, že obecné výjimky primárního práva mají své opodstatnění a význam za předpokladu, že členské státy budou přistupovat k jejich výkladu restriktivně. Poukázala jsem při tom na roli, kterou by mohl ESD sehrát při další definování pojmů veřejného pořádku a bezpečnosti. Tyto výjimky bývají v praxi dovolávané, což svědčí o jejich aplikovatelnosti. Výjimku ochrany veřejného zdraví považuji za rozporuplnou. Omezování volného pohybu osob na jejím základě je nesnadné a v praxi téměř neužívané. Přesto se domnívám, že její ponechání je v zájmu členských států i Evropské unie. V souvislosti s výjimkami primárního práva jsem poukázala na stupňovanou ochranu před vyhoštěním (tedy nejzávažnějším zásahem do svobody pohybu osob) a její limity. Také výjimky vyplývající z judikatury Evropského soudního dvora považuji za přínosné, protože pružně reagují na vývoj svobod trhu a umožňují diferenciovanou aplikaci omezení volného pohybu. I zde je však třeba upozornit na mnohdy benevolentní výklad pojmu veřejného zájmu ze strany členských států.

66

Na druhou stranu omezení volného pohybu osob vyplývající z přístupových smluv považuji za zbytečný zásah, který nemá ekonomické opodstatnění a vytváří dvě kategorie občanů Unie, což lze pokládat za diskriminující. Musím však podotknout, že omezení vyplývající z přístupových smluv se týkají volného pohybu pracovníků, ne volného pohybu občanů Unie. Na jejich základě tedy nelze ukládat přímo zákazy vstupu a pobytu. Vzhledem k ekonomické vázanosti pobytu občanů EU v jiném členském státě však úzce souvisejí s možností občana Unie ve vybraném státě nejen vykonávat pracovní činnost, ale i pobývat. Vzhledem k tomu, že práce se zabývala volným pohybem osob na území Unie, nemohla jsem opomenout význam schengenského prostoru pro tuto svobodu. Byla představena specifika omezování volného pohybu osob v rámci schengenského prostoru a věnovala jsem se právní úpravě řešící tuto problematiku v České republice. Ve výše uvedených kapitolách tedy byly zodpovězeny otázky, které jsem si stanovila v úvodu práce, když jsem se ptala, jaké jsou stávající možnosti omezení volného pohybu osob v rámci EU a ve kterých případech mohou státy přistoupit k ukládání zákazů vstupu a pobytu občanům jiných členských států Unie? Následující část práce se věnovala tématu omezování svobody pohybu osob z praktického hlediska, když jsem analyzovala problém vyhošťování občanů Bulharska a Rumunska z území Francie. Zjistila jsem, že přestože primární a sekundární právo i judikatura ESD vyhoštění občanů EU připouštějí, v praxi je velmi obtížně proveditelné. Ochrana před tímto zásahem do svobody pohybu osob je velmi silná. Obecně je pro pobyt občana EU na území jiného členského státu směrodatné, zda disponuje dostatečnými prostředky (jejichž výše je ponechána na uvážení občana) a zdravotním pojištění. Pokud jsou tyto dvě podmínky splněny, občan může pobývat v jiném členském státě Unie pouze na základě průkazu totožnosti. Dle směrnice 2004/38/ES je vyhoštění občanů EU možné pouze ve dvou případech – tedy pokud jsou hrozbou pro národní systém sociálního zabezpečení anebo z důvodu veřejné bezpečnosti a zdraví. Jedna rodina však může těžko představovat ohrožení systému sociálního zabezpečení (je třeba aplikovat individuální přístup) a pojem veřejné bezpečnosti je třeba vykládat úzce (otázka, zda tak členské státy úspěšně činí je věc druhá). Předchozí odsouzení za trestný čin nemůže samo o sobě vyhoštění ospravedlnit (kap. 6). Na základě výše zmíněných podmínek pro vyhoštění občana jiného členského státu Unie jsem dospěla k závěru, že v konkrétním případě vyhošťování občanů Bulharska a 67

Rumunska z území Francie tyto podmínky splněny nebyly. Výhrada veřejného zdraví a bezpečnosti, které se vláda dovolávala, nebyla důvodná a ani označování vyhošťování za „dobrovolný návrat domů“ nic na situaci nemění. Vzhledem k těmto faktům jsem upozornila i na neefektivnost počínání Francie, protože občané, kteří z území státu „dobrovolně odešli“, se vzhledem k neexistujícím vnitřním hranicím v Unii mohou o vstup na území státu kdykoliv pokusit znovu (kap. 6). V závěrečné části práci jsem se věnovala shrnutí získaných poznatků o možnostech omezení svobody pohybu osob na území Evropské unie a analyzovala jsem efektivitu a vhodnost jednotlivých překážek volnému pohybu osob. Dospěla jsem k závěru, že by mělo docházet k dalšímu uvolňování pohybu občanů EU zejména na poli pracovních příležitostí. Přechodná omezení, která chrání trhy práce „starých členských států“ při rozšiřování Unie, považuji za zbytečná z důvodu jejich ekonomické neopodstatněnosti. Díky dochází také k vytváření dvou kategorií občanů Unie (občané nově přistoupivších států nemohou požívat všech výhod pojících se s občanstvím Unie). To je možné pokládat za diskriminující. V souvislosti s doporučeními Komise se domnívám, že v budoucnu by mělo docházet k dalšímu omezování případů, ve kterých jsou tato opatření ukládána, a postupně by mohlo dojít k jejich úplnému nevyužívání. Další překážky volnému pohybu osob, kterými jsem se zabývala, se již věnovaly přímo důvodům, pro které může členský stát vstup občanovi jiného členského státu odepřít nebo mu zakázat pobyt. Analyzovala jsem některé nejasnosti týkající se výjimek primárního práva (veřejný pořádek, bezpečnost a zdraví). U veřejného pořádku a bezpečnosti jsem poukázala zejména na obtíže při jejich vymezení, které se z velké části odvíjí od interpretace členských států, a zdůraznili, jakou roli by v budoucnu mohl sehrát Soudní dvůr EU. V zásadě však pokládám za příhodné ponechat tyto možnosti omezení volného pohybu osob. Rozebrala jsem také ekonomickou podmíněnost pobytu na území členského státu Unie a nastínili možný budoucí vývoj v této oblasti. V této souvislosti jsem poukázala na neustále se oslabující ekonomickou komponentu volného pohybu osob. Jsem tedy toho názoru, že nadále by měla být finanční podmíněnost pobytu na území členského státu sehrávat stále menší roli. Domnívám se, že by také mělo docházet ke stírání rozdílů mezi kategoriemi rodinných příslušníků – občanů Unie a příslušníků třetích zemí. V judikatuře ESD lze totiž pozorovat tendenci k rozšiřování pojmu rodinných příslušníků i nad rámec stanovený primárním právem. Soudní dvůr přikládá značný význam rodině jako hodnotě a navazuje na právní úpravu směrnice 2004/38/ES, která znamenala krok vpřed ve vývoji práva na slučování rodin. 68

Můžeme konstatovat, že v tomto ohledu dochází k rozšiřování práv vyplývajících z občanství Unie i na rodinné příslušníky těchto občanů. Domnívám se, že vývoj v posledních dvou kategoriích výjimek najde odraz v dalším rozvoji institutu občanství Unie. Jsem toho názoru, že budou dále posilována politická práva (jako právo volební) i práva související s volným pohybem osob. Bude tedy pokračovat postupný přerod tržních občanů, kterým byla přiznávána pouze ekonomická práva, v občany Unie, kteří požívají práv politických. Tím dochází tak k vytváření přínosného institutu nadstátního občanství, u kterého by v budoucnu mělo i nadále docházet k oslabování ekonomické komponenty (např. finanční podmíněnost pobytu občanů EU v jiném členském státě). Domnívám se, že i nadále bude docházet k extenzi práv vyplývajících z občanství Unie také na rodinné příslušníky občana Unie. Ve výše zmíněných kapitolách jsem se pokusila odpovědět na další otázky, které jsem si položila v úvodu práce. Snažila jsem se najít nedostatky stávající právní úpravy dovolených omezení svobody pohybu osob a nastínit, jakým směrem se bude ubírat další vývoj Evropské unie v tomto ohledu. Vyjádřila jsem také názor na to, které překážky volnému pohybu osob by měly být odstraněny a které zachovány. Přestože je velice obtížné odhadovat evropskou právní úpravu de lege ferenda, jelikož se jedná o proměnlivou problematiku, kterou ovlivňuje nesčetné množství faktorů, domnívám se, že hypotézy stanovené na počátku práce mohu přijmout. Abych tedy shrnula, předpokládám, že další vývoj se ponese ve znamení dalšího rozvoje svobody pohybu osob a odstraňování dovolených omezení vstupu na trh práce nových členských států Unie (H1, H2). Oproti původnímu předpokladu byly identifikovány i další oblasti, ve kterých by mohlo docházet k uvolňování pohybu osob (ekonomická podmíněnost pobytu na území, rozšíření pojetí rodinných příslušníků). Myslím, že mohu potvrdit také třetí hypotézu týkající se oprávněnosti omezení svobody pohybu na základě výjimek stanovených primárním právem. Obecně můžu říci, že na počátku 21. století dochází v EU ke snahám o konsolidaci institucionálního rámce evropského integračního procesu, což lze považovat za přirozenou reakci na paralelně probíhající procesy prohlubování integrace a rozšiřování počtu členů EU. Zároveň to však představuje významnou zátěž pro agendu a politické kapacity Unie. První desetiletí nového milénia postavilo před evropské státy i EU jako celek řadu výzev, na něž je třeba reagovat a hledat společná východiska (konkurenceschopnost, nové bezpečnostní hrozby, energetická bezpečnost, výhled dalšího rozšiřování o země západního Balkánu a

69

Turecko aj.). Schopnost nalézat společná řešení pro tyto úkoly tak prověřuje životaschopnost myšlenky evropské jednoty.252 V současné době se objevily další otazníky vznášející se nad volným pohybem osob, zejména v souvislosti se sílícím náporem imigrantů z třetích zemí. Dokonce se hovoří o možnosti dočasně zavést kontroly na vnitřních hranicích. Tato opatření bych považovala za politováníhodný krok zpět. Těžko však odhadovat, jakých změn v této souvislosti dozná imigrační politika EU. Více jasno budeme mít až s odstupem času.

252

PLECHANOVÁ, B. EU ve 21. století. Euroskop [online]. [cit. 2011-03-23]. Dostupné z: .

70

10. Resumé This thesis deals with free circulation of people within the European Union (“EU”, “Union”). The liberty of movement of persons constitutes one of the four basic liberties of the internal market of EU. It involves a tendency to remove every legal or practical obstacle, which can obstruct the citizens of EU from moving to another member state. The right of EU citizens to move freely lies essentially in a broadly interpreted right of entry and exit within the territory of other member state. In the primary law of the Union the liberty to move freely is regulated by the Treaty on the Functioning of the European Union (“TFEU”). General legal regulations are embodied in articles 20 and 21 of TFEU. Special regulations for the free movement of workers, right of establishment and free movement of services are to be found in articles 45 et sequentes, 49 et seq. and 56 et seq. Secondary law regulation rests upon general Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States (“Directive”). Despite its dynamical development and broadening scope of beneficiaries, freedom of movement of persons remains limited by primary and secondary law of the Union and practice of the Court of Justice of the European Union. Within the framework of these limitations member states of the Union are entitled to impose bans of entry or residence on nationals of other member states of EU. This thesis focuses on such measures and examines ways of possible restrictions of the liberty of free movement of persons represented by bans of entry and residence imposed by member states of the Union on nationals of other member states of EU. The topic was chosen not only because of the interest of author, but also for its relevance to the recent development of EU. In the new millennium the face on Europe is changing in a significant manner. There have been two enlargements of the member base (in 2004 and 2007); Lisbon Treaty introduced institutional changes in the functioning of the Union. With 27 member states and approximately 500 millions of citizens, EU represents circa 7.3% of the world population and constitutes the most integrated economical ensemble in the world. European Union however tends to surpass the simple labelling of an economical union. The initiatory efforts to create an economical integration have overgrown the original concept and after World War II EU became a form of political or administrative integration. 71

Nowadays EU is considered to be oscillating between international organization, state, federation and federative union. Free movement of persons represents a very important milestone on the way towards further political integration of the Union. Even now we can affirm, that European Union has freed the movement of personal entities in a unique manner. That is to say, that in the world there exists no general right of foreigners to enter a territory of a different state or reside there. Despite this major development, it remains unanswered whether the current shape of the liberty of movement of persons within the Union suffice the needs of EU and its member states. It is obvious that Union aspires to achieve the highest level of integration possible, while member states sometimes tend to be anxious about maintenance of the economical balance on their labour market or about their security. That is why these member states attempt to preserve restrictive measures in the field of free movement of persons. It is thus striking that interests of the Union and its members can be contradictory. Author believes that next step in the future development of the Union lies in searching for a balance between the interests of EU and those of its members. That is how European Union would remain henceforth “united in diversity”. Speaking in different words, that is how goals of integrations are to be achieved without threatening the sovereignty of member states in the sensitive matters. Thereupon thesis examines possible limits and restrictions relevant to the free movement of persons. Main aim of the paper is to identify cases in which member states of EU are entitled to impose bans of entry and residence on nationals of other member state, that means to identify admissible restrictions of the liberty of movement of the persons. Thesis therefore locates reasons for which the free movement of persons can be restrained: reasons of the primary law of the Union (public policy, public security, public health or exercise of public service), reasons of the secondary law defined by court practice of the Court of Justice of the European Union (imperative reasons of public interest). Thesis also deals with transitional restrictions emanating from treaties of accession. Paper explains the specifics of the free movement of persons within the Schengen Area and compares differences between the free movement of EU citizens and nationals of other non-member states. For better understanding of the problematic this thesis presents current legal regulation of the free movement of the persons in the Czech Republic. The practical part of this paper focuses more on the examples, in which member states of the Union proceeded to the impositions of bans of entry and residence towards the citizens

72

of other member state. More specifically this paper speaks about the case of restrictions of free movement imposed by France on nationals of Bulgaria and Romania. Consequentially this thesis evaluates the adequacy of admissible restrictions of the free movement of persons with regard to the process of integration in Europe. It identifies main problems resulting from constraint of the liberty of movement of the persons and estimates possible future progress in regulating the freedom of movement within the framework of EU. In the final part paper sums up the findings, which were made throughout the writing process. It evaluates main problems and advantages of bans of entry and residence in Europe and indicates other interesting topics regarding the liberty of movement of persons. In theoretical part, mostly descriptive, inductive and deductive methods have been employed. In practical part a method of analysis as well as comparative method and method of synthesis were exploited.

73

Seznam použitých zdrojů Knihy KŘEPELKA, F., SKŘIVÁNKOVÁ, K., BACHO, D. Právo evropské unie. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2010. LYČKA, M., KUNC, B., ŠLÉGLOVÁ, K. et al. Komentovaná rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Praha: Linde Praha, 2010. OUTLÁ, V. a kol. Právo evropské unie. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. OUTLÁ, V., HAMERNÍK, P., BAMBAS, J. Judikatura Evropského soudního dvora. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2005. PIKNA, B. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva prizmatem Lisabonské smlouvy. 2. doplněné vydání. Praha: Linde, 2010. SEHNÁLEK, D. Vybraná judikatura Evropského soudního dvora ke studiu Práva Evropské unie. Brno: Masarykova univerzita, 2007. STEHLÍK, V. Právo Evropské unie v dokumentech. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, Právnická fakulta, 2008. SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. TICHÝ, L. a kol. Dokumenty ke studiu Evropského práva. 3. přepracované vydání. Praha: Linde Praha, 2006. TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J. et al. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. TÝČ, V. Dokumenty ke studiu práva Evropské unie. 2. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. vydání. Praha: Linde Praha, 2006.

Články v odborných periodikách a sbornících BALGA, J. Sloboda pohybu osôb v systéme európského práva (universalis vísus). In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. s. 23-31. ČECHOVSKÝ, M. Interpretace a aplikace tzv. výhrady veřejného pořádku obsažené v § 87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců v řízení ve věci žádosti o povolení k trvalému pobytu za účelem sloučení rodiny. Bulletin advokacie. 2007, č. 4, s. 46-49.

74

KARLOVÁ, H. Omezení a ukončení práva na vstup a pobyt občanů Unie z důvodu veřejného pořádku a bezpečnosti. Právník. 2007, č. 8, s. 922-937. LYČKA, M. Občanství Evropské unie – kam až může dojít judikatura ESD? Právní rozhledy. 2007, č. 8, s. 288-293. PEJCHALOVÁ-GRÜNWALDOVÁ, V. Občanství Evropské unie: k článku I-10 Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu. Bulletin advokacie. 2005, č. 11-12, s. 15-18. PIKNA, B. Schengen – právní a funkční aspekty. Právník. 2005, č. 3, s. 228-259. PIKNA, B. Volný pohyb osob, právní základ, omezení a výjimky. In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. s. 33-41. ŠLOSARČÍK, I. Laval a Viking: Bouřlivá je cesta přes Balt aneb Nová judikatura ESD o volném pohybu služeb a svobodě usazování mezi starými a novými členskými státy EU. Jurisprudence. 2008, č. 3, s. 43-48. ŠTŮSEK, J. K některým podmínkách ukládání trestu zákazu pobytu.Bulletin advokacie. 2009, č. 7-8, s. 55-56. TOMÁŠEK, M. Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU. Právník. roč. 139, č. 9, s. 825-841. ZUKALOVÁ, D. Voľný pohyb osôb – Právo občanov EÚ na pobyt v inom členskom štáte s ohľadom na ustanovenia smernice č. 2004/38 o práve na voľný pohyb a pobyt občanov EÚ a ich rodinných príslušníkov na území členských štátov EÚ. In Sloboda pohybu osôb, služieb, tovaru a kapitálu v systéme európského práva (Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Trnave v dňoch 6. a 7. septembra 2005). Bratislava: Akadémia policajného zboru v Bratislave, 2005. s. 42-51.

Odborné články z elektronických databází CARRERA, Sergio. What Does Free Movement Mean in Theory and Practioce in an Enlarged EU? European Law Journal [online]. 2005, vol. 11, iss. 6. s. 699-721. Dostupné z EBSCO. JACOBS, Francis G. Citizenship of the European Union – A Legal Analysis. European Law Journal [online]. 2007, vol. 13, iss. 5. s. 591-610. Dostupné z EBSCO. KOSTAKOPOULOU, Dora. European Union Citizenship: Writing the Future. European Law Journal [online]. 2007, vol. 13, iss. 5. s. 623-649. Dostupné z EBSCO.

75

ROOTS, Lehte. The Impact of Lisbon Treaty on the Development of EU Immigration Legislation. Croatian Yearbook of European Law and Policy [online]. 2009, vol. 5. s. 261-281 Dostupné z EBSCO. SHIMMEL, Natalie. Welcome to Europe, but Please Stay Out: Freedom of Movement and the May 2004 Expansion of the European Union. Berkeley Journal of International Law [online]. 2006, vol. 24, iss. 3. s. 760-800. Dostupné z EBSCO. TCHORBADJIYSKA, Angelina. EU Migration Phobia and Citizens Rights in the Candidate Countries. European Journal of Migration and Law [online]. 2006, vol. 8. s. 143-162. Dostupné z EBSCO.

Internetové stránky Co znamená volný pohyb pracovníků? Evropská komise [online]. [cit. 2011-03-21]. Dostupné z . Důvody neudělení povolení k pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcaneeu/duvody-neudeleni-povoleni-pobyt.html>. Evropské události ze dne 11.09.2010. ČT24 [online]. [cit. 2011-05-08]. Dostupné z: . Evropská unie. Wikipedie [online]. Last modified 23 February 2011 [cit. 2011-03-15]. Dostupné z: . Gisti, groupe d’information et de soutien des immigrés. Last modified 3 juin 2011 [cit. 201105-06]. Dostupné z: . Jednotný vnitřní trh. Wikipedie [online]. Last modified 10 January 2011 [cit. 2011-03-16]. Dostupné z: < http://cs.wikipedia.org/wiki/Jednotn%C3%BD_vnit%C5%99n%C3%AD_trh_Evropsk %C3%A9_unie>. Počet cizinců v ČR. Český statistický úřad [online]. [cit. 2011-03-23]. Dostupné z: . Pravidla překračování hranic. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Last modified 04.11.2009 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z .

76

Přechodné období pro volný pohyb pracovníků. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 09.03.2010 [cit. 2011-04-23]. Dostupné z: . Schengenský prostor. Wikipedie [online]. Last modified 11.03.2011 [cit. 2011-03-24]. Dostupné z . Skončení práva pobytu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 201105-01]. Dostupné z: . Směrnice 2004/38/ES o právu občanů EU na volný pohyb. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 04.05.2009 [cit. 2011-03-16]. Dostupné z: . Tabulka druhů pobytů cizinců v České republice. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: . Volný pohyb osob. Ministerstvo práce a sociálních věcí [online]. Last modified 04.05.2009 [cit. 2011-03-15]. Dostupné z: . Volný pohyb osob. Sagit [online]. Last modified 01.05.2004 [cit. 2011-03-21]. Dostupné z: . Vstup na území ČR. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-0501]. Dostupné z: < http://cizinci.poradna-prava.cz/obcane-eu/vstup-uzemi-cr.html>. Vstup na území ČR a na území Schengenu. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: . Zahraniční a vnitřní migrace. Český statistický úřad [online]. [cit. 2011-03-23]. Dostupné z: < http://www.czso.cz/csu/cizinci.nsf/kapitola/ciz_migrace>.

Elektronické dokumenty a články Česká republika vstupuje do Schengenu (Evropou volnou cestou). Ministerstvo vnitra České republiky [online]. 2007 [cit. 2011-05-08]. Dostupné z: . Evropa se chce zbavit Romů. Po Francii přichází s plánem i Itálie a Německo. Ihned.cz [online]. Last modified 02.09.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . 77

GLUCKSMANN, A. Roms, France, Europe : halte aux fanatismes. Le Monde [online]. Last modified 07.09.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . KOČENOV, D. Má Francie právo na vyhoštění Romů? Jazyky [online]. Last modified 07.09.2010 [cit. 2011-05-05]. Dostupné z: . Možná úprava schengenských pravidel rozděluje europoslance. EurActiv [online]. Last modified 05.05.2011 [cit. 2011-05-05]. Dostupné z: . MULLER, T. Vnitřní trh EU – základní principy. Ministerstvo průmyslu a obchodu [online]. Last modified 11.01.2006 [cit. 2011-03-16]. Dostupné z: . Nečas ve vyhoštění Romů z Francie rasismus nevidí. Ihned.cz [online]. Last modified 29.08.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . PIKNA, B., ČELIKOVSKÝ, J., MÜCK, P. Schengenský prostor a Česká republika. Český institut pro integraci [online]. [cit. 2011-03-25]. Dostupné z: < http://www.naseevropa.cz/portal/port_data.nsf/733db67e74a76543c1256e9100223228/b be4af3b04c89f71c12573d80056e004?OpenDocument>. PLECHANOVÁ, B. EU ve 21. století. Euroskop [online]. [cit. 2011-03-23]. Dostupné z: . Rumunský prezident požádal Sarkozyho, aby zastavil vyhošťování Romů z Francie. Ihned.cz [online]. Last modified 24.09.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . Schwarzengberg nařkl prezidenta Sarkozyho z rasismu, pak výrok zmírnil. Ihned.cz [online]. Last modified 28.08.2010 [cit. 2011-05-07]. Dostupné z: . Summit EU se odehrává ve stínu francouzského odsunu romských přistěhovalců. Ihned.cz [online]. Last modified 16.09.2010 [cit. 2011-05-05]. Dostupné z:

78

.

Soudní rozhodnutí a stanoviska – Soudní dvůr Evropské unie 26/62 Van Gend en Loos v. Nederlanse Administratie Der Belastingen („Van Gend en Loos“) 30/77 Régina v. Pierre Bouchereau („Bouchereau“). Dostupné z: . 33/88 Allué a další v. Universitá degli Studi di Venezia („Allué“) 36/75 Francie v. Rutili („Rutili“) 41/74 Yvonne van Duyn v. Home Office („Van Duyn“). Dostupné z: . 66/85 Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg („Lawrie-Blum“). Dostupné z: . 67/74 Carmelo Angelo Bonsignore v. Oberstadtdirektor der Stadt Köln („Bonsignore“). Dostupné z: . 115 a 116/81 Rezguia Adoui v. Belgian State and City of Liège; Dominique Cornuaille v Belgian State („Adoui a Cornuaille“). Dostupné z: . 120/78 Rewe-Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein („Cassis de Dijon“). Dostupné z: < http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61978J0120:EN:HTML>. 131/79 Regina v. Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo („Santillo“). Dostupné z: . 147/86 Komise v. Řecko (výkon veřejné moci – vedení soukromých škol) 149/79 Commission of the European Communities v. Kingdom of Belgium („Komise v. Belgie“, výkon veřejné moci – státní zaměstnanci). Dostupné z:
79

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61979J0149%2801%29:EN:HT ML>. 152/79 Sotgiu v. Deutsche Bundespost („Sotgiu“) 157/79 Regina v. Pieck („Pieck“) 168/85 Komise v. Itálie (výkon veřejné moci – turističtí průvodci) 222/84 Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary („Johnston“). Dostupné z: . 225/85 Commission v. Italy („Komise v. Itálie“, výkon veřejné moci – vedoucí funkce ve veřejných výzkumných institucích) 307/84 Komise v. Francie (výkon veřejné moci - zdravotnický personál) 473/93 Komise v. Lucembursko (výkon veřejné moci - učitelé základních škol) C-1/05 Yunyuing Jia v. Migrationsverket („Jia“). Dostupné z: . C-4/91 Annegret Bleis v. Ministère de l’Education Nationale („Bleis“). Dostupné z: . C-19/92 Dieter Kraus v. Land Baden-Württemberg („Kraus“). Dostupné z: . C-100/01 Ministre de l’intérieur v. Aitor Oteiza Olazabal („Oteiza Olazabal“). Dostupné z: . C-109/01 Secretary of State for the Home Department v. Hacene Akrich („Akrich“). Dostupné z: < http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62001J0109:EN:HTML>. C-175/94 The Queen v. Secretary of State for the Home Department, ex parte John Gallagher (Gallagher). Dostupné z: . C-200/02 Kunquian Catherine Zhu a Man Lavette Chen proti Secretary of State for the Home Department („Chen“). Dostupné z: .

80

C-213/90 Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés v. Chambre des Employés Privés („ASTI“) C-262/02 Komise v. Francie a C-429/02 Bacardi France SAS a Television française 1 SA („Komise v. Francie“, „Bacardi“) C-268/99 Aldona Malgorzata Jany and Others v. Staatssecretaris van Justitie („Aldona Malgorzata Jany“). Dostupné z: . C-348/96 Trestní řízení proti Donatelle Calfa („Donatella Calfa“, „Calfa“). Dostupné z: . C-353/06 Ismail Derin v. Landkreis Darmstadt-Dieburg („Derin“) C-367/89 Trestní řízení proti Aimé Richardt a Les Accessoires Scientiefiques SNC („Richardt“). Dostupné z: . C-378/97 Trestní řízení proti Florus Ariël Wijsenbeek („Wijsenbeek“). Dostupné z: . C-413/99 Baumbast and R v. Secretary of State for the Home Department („Baumbast“). Dostupné z: . C-444/05 Aikaterini Stamatelaki v. NPDD Organismos Asfaliseos Eleftheron Epangelmation („Aikaterini Stamatelaki“). Dostupné z: . C-502/01 Gaumain-Cerri v. Kaufmannische Krankenkasse-Pflegkasse („Gaumain-Cerri“) a C-31/02 Maria Barth v. Landesversicherungsanstalt Rheinsprovinz („Barth“)

Právní předpisy – EU a Schengen Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (2007/C 306/01) Listina základních práv Evropské unie (2010/C 83/02) Smlouva o Evropské unii (Maastrichtská smlouva) Smlouva o fungování Evropské unie 81

Smlouva o založení Evropského společenství (Římská smlouva)

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) Prováděcí úmluva k Schengenské dohodě

Právní předpisy a judikatura – Česká republika Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) Zákon č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic České republiky Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů

Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 26/07

Právní předpisy – Francie Code de l’entée et du séjour des étrangers et du droit d‘asile

82

Přílohy 1. Druhy pobytů na území ČR253 Cizinci (nemají občanství ČR) 1. Nelegální a. Vyhoštění cizinci (soudně či správně) §57 az. z. §118 CZ b. Nevyhoštění cizinci 2. Legální a. Azyl i. Azyl ii. Doplňková ochrana Společné Žadatel o udělení mezinárodní ochrany (dříve žadatel o udělení azylu) Stěžovatel – podat kasační stížnost Nejvyššímu správnímu soudu a dostal vízum za účelem strpění dle § 78b zákona o azylu Azylant (osoba jíž byl udělen azyl) §12 §13 §14 §15 AZ Osoba požívající doplňkové ochrany (nižší forma ochrany než azyl) §14a §14b §15a AZ b. Dočasná ochrana Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců c. Cizinci v režimu cizineckého zákona i. Cizinci z EU 1. Občané EU a. Přechodný pobyt (prvních 5 let) bez tzv. registrace pobytu §18 s registrací pobytu (s potvrzením o přechodném pobytu) §87a § 87d §87n b. Trvalý pobyt (po 5-ti letech nebo dříve) §87g §87i §87k §87r §87s 2. Rodinní příslušníci občanu EU (včetně rodin Čechů) a. Krátkodobý pobyt (max. 3 měsíce) bez víza §18 a §87p

-

b. Přechodný pobyt (prvních 5 let) povolení k přechodnému pobytu §87b §87c §87f §87o §87p c. Trvalý pobyt (po 5-ti letech nebo i dříve) §87h §87i §87k §87t

ii. Cizinci ze třetích států 1. Krátkodobý pobyt (max. 3 měsíce) 253

Tabulka druhů pobytů cizinců v České republice. Poradna pro občanství, občanská a lidská práva [online]. [cit. 2011-05-01]. Dostupné z: .

83

-

bez víza §18 letištní vízum §24 tranzitní vízum §22 vízum do 90 dní (tzv. turistické) §26 §27 §29

2. Dlouhodobý pobyt (prvních 5 let) a. Standardní režimy 1. rok vízum nad 90 dnů (platnost max 1 rok) §30 §32 další roky povolení k dlouhodobému pobytu §42

-

b. Zvláštní režimy vízum na strpění §33 povolení k dlouhodobému pobytu (pro skupiny preferované právem EU) 1. soužití rodiny §42a 2. rezident jiného členského státu EU §42c 3. studium §42d 4. ochrana §42e 5. vědecký výzkum §42f 6. rodina vědce §42f

3. Trvalý pobyt (po 5-ti letech nebo dříve) §§ 66, 67, 68 a. trvalý pobyt bez statutu rezidenta b. dlouhodobě pobývající rezident AZ = azylový zákon CZ = cizinecký zákon

84

2. Počet cizinců v ČR254

K 31. 5. 2010 Ředitelství služby cizinecké policie MV ČR v České republice evidovalo 426 749 cizinců, z toho 184 724 cizinců s trvalým pobytem, 242 025 cizinců s některým z typů dlouhodobých pobytů nad 90 dnů (tj. přechodné pobyty občanů EU a jejich rodinných příslušníků, dále víza nad 90 dnů a povolení k dlouhodobému pobytu občanů zemí mimoEU). K 31. 5. 2010 byli v ČR nejčastěji zastoupeni občané Ukrajiny (128 636 osob, 30 %) a Slovenska (71.392 osob, 17 %). Dále následovala státní občanství: Vietnam (60 931 osob, 14 %), Rusko (31 037 osob, 7 %) a Polsko (18 572 osob, 4 %).

254

Počet cizinců v ČR. Český statistický úřad [online]. [cit. 2011-03-23]. Dostupné z: .

85

3. Zahraniční a vnitřní migrace v ČR255

V roce 2008 se do České republiky ze zahraničí přistěhovalo 76 151 cizinců a naopak, z ČR se do zahraničí vystěhovalo 3 821 cizích státních příslušníků. Migrační saldo (rozdíl mezi počtem přistěhovalých a vystěhovalých osob) bylo 72 330 osob. Celkový obrat migrace (přistěhovalí a vystěhovalí cizinci) činil 79 972 osob. V rámci vnitřní migrace se v ČR přestěhovalo 42.743 cizinců.

255

Zahraniční a vnitřní migrace. Český statistický úřad [online]. [cit. 2011-03-23]. Dostupné z: .

86