Právnická fakulta Masarykovy univerzity. Katedra správní vědy a správního práva

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy a správního práva

Přestupky a přestupkové řízení

„Prohlašuji, že jsem rigorózní práci na téma: Přestupky a přestupkové řízení zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů.“

2

Obsah 1. ÚVOD ...................................................................................................................... 5 2. STRUČNÝ HISTORICKÝ VÝVOJ SPRÁVNÍHO TRESTÁNÍ ................................. 8 3. PRAMENY PRÁVNÍ ÚPRAVY PŘESTUPKOVÉHO PRÁVA ................................ 12 3. 1. Prameny přestupkového práva hmotného ................................................................................................. 12 3. 2. Prameny přestupkového práva procesního ............................................................................................... 12 3. 3. Úprava přestupkového práva mezinárodním právem a právem Evropských společenství ....................... 14 3. 4. Prameny rakouského přestupkového práva............................................................................................... 15

4. HMOTNĚPRÁVNÍ ZÁKLAD PŘESTUPKOVÉHO PRÁVA .................................. 16 4. 1. Zákonná definice přestupků a jejich vztah k jiným správním deliktům a trestným činům ....................... 18 4. 2. Okolnosti vylučující protiprávnost ........................................................................................................... 21 4. 3. Formální a materiální znaky přestupků ..................................................................................................... 24 4. 4. Působnost přestupkového zákona ............................................................................................................. 27 4. 5. Sankce a ochranná opatření ukládaná v přestupkovém řízení................................................................... 30 4. 6. Zánik odpovědnosti za přestupek ............................................................................................................. 42

5. ZÁKLADNÍ ZÁSADY PŘESTUPKOVÉHO ŘÍZENÍ ............................................. 46 6. ŘÍZENÍ O PŘESTUPCÍCH V PRVNÍM STUPNI ................................................... 58 6. 1. Orgány příslušné k projednávání přestupků .............................................................................................. 58 6. 2. Postup před zahájením řízení .................................................................................................................... 67 6. 3. Nalézací řízení .......................................................................................................................................... 82 6. 4. Zvláštní druhy přestupkového řízení ...................................................................................................... 114 6. 5. Zvláštnosti přestupkového řízení proti mladistvým ................................................................................ 121 6. 6. Rozhodnutí.............................................................................................................................................. 124

7. ŘÁDNÉ A MIMOŘÁDNÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY......................................... 135 7. 1. Řádné opravné prostředky ...................................................................................................................... 135 7. 2. Mimořádné opravné prostředky .............................................................................................................. 143

8. ZÁVĚR ................................................................................................................ 148 9. RESUMÉ ............................................................................................................. 153

3

10. SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ .................................................................. 155 10. 1. Knižní prameny .................................................................................................................................... 155 10. 2. Časopisecké prameny ........................................................................................................................... 156 10. 3. Elektronické prameny ........................................................................................................................... 157

4

1. Úvod Námět rigorózní práce přestupky a přestupkové řízení jsem zvolila proto, jelikož se jedná o téma stále aktuální. Přestože přestupkový zákon platí a je účinný již od července roku 1990, tj. již úctyhodných 21 let, a o tomto tématu bylo již hodně napsáno, nelze říct, že tato oblast práva je již zcela prozkoumána a nelze napsat již cokoliv nového. Právo, i přestupkové právo, se vyvíjí současně se společností a nastávají nové situace, které je potřeba řešit. Za vývoj společnosti, který se dotýká práva, lze podkládat například technický vývoj, s nímž se musí právo vypořádat a dané situace vhodně upravit. Příkladem toho je elektronická komunikace a s tím spojené zavedení datových schránek; snadná dostupnost zařízení umožňujících pořizování záznamů, z čehož plyne otázka možnosti použití soukromých nahrávek pořízených bez souhlasu nahrávaného jako důkazního prostředku nebo přípustnosti nahrávání ústního jednání. Vedle toho se společnost mění i prostřednictvím chování lidí, kdy protiprávní jednání jsou za použití moderní techniky páchány důmyslněji; hodnoty, které společnost chrání, jsou porušovány novými způsoby, na což by mělo být právem (i právem přestupkovým) reagováno a přiměřeně upraveno. Vedle toho existuje v přestupkovém právu řada problémů již vyřčených, ale dosud nevyřešených, jako např., do kterého okamžiku mohou být skutky téhož pachatele sloučeny ke společnému projednání, problematická velmi krátká prekluzivní lhůta dle přestupkového zákona, v níž dochází k zániku odpovědnosti za spáchaný přestupek, nesladěná procesní úprava mezi obecným zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem (dále jen „správní řád“) a zvláštním zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „přestupkový zákon“), kdy není stanovené, které instituty a postupy ze správního řádu lze použít pro přestupkové řízení a v jakém rozsahu. Aktuálnost a neskončený vývoj této problematiky lze podpořit i tím, že stále vychází nové knihy, časopisecké články o správním trestání a rovněž jsou vydávány i nové soudní rozhodnutí, v nichž jsou obsaženy nové názory nebo jsou změněny názory dřívější, z čehož plyne, že nelze konstatovat, že v této právní oblasti nelze uvést již nic nového. Já osobně shledávám publikační činnost týkající se přestupkového práva za velice prospěšnou, protože tímto způsobem dochází k poměřování různých právních názorů na problematické otázky a neřešené případy, na jejichž základě lze najít vhodné řešení. O aktuálnosti tohoto tématu svědčí i neutěšený stav úpravy správního trestání potažmo přestupků, k jejíž úpravě byl v minulosti připraven návrh zákona ze dne 11.3.2004 o odpovědnosti za přestupky a o řízení o nich, který ovšem nebyl přijat a do dnešního nebyly učiněny žádné další kroky v této právní oblasti. Z výše uvedených důvodů

5

pokládám přestupkové právo za velmi aktuální a vhodné pro náměty různých kvalifikačních prací. Předmětem této rigorózní práce jsou přestupky a přestupkové řízení, i když je práce nazvána tímto celkovým názvem, tak bych se chtěla prakticky zaměřit především na procesní úpravu přestupků a hmotně právní úprava přestupků bude uvedena jen v obecné rovině z důvodu dotvoření komplexního náhledu na správní trestání dle přestupkového zákona. Kromě úpravy přestupků v přestupkovém zákoně, jsou jednotlivé skutkové podstaty přestupků upraveny i v celé řadě speciálních zákonů, přičemž z důvodu rozsahu této kvalifikační práce se zaměřím pouze na přestupky a přestupkové řízení upravené dle přestupkového zákona. Přestupky upravené ve speciálních zákonech mohou v určitých věcech vykazovat dílčí odlišnosti od úpravy přestupků dle přestupkového zákona, které se mohou např. týkat rozdílně stanovené lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek, v rozdílných sankcích a jejich výši, přičemž na základě speciality jejich úpravy k přestupkovému zákonu, má tato úprava aplikační přednost, kdy tyto odlišnosti rovněž nebudou hlavním smyslem této práce. Cílem uvedené práce tedy je zhodnocení současné právní úpravy přestupkového správního řízení před správními orgány se zaměřením na některé problematické věci, které jsou specifické pro přestupkové řízení a nikoliv ty, které se týkají jakéhokoliv správního řízení, např. doručování, jenž v přestupkovém řízení žádné odlišnosti od běžného správního řízení nevykazují. Rovněž vzhledem k rozsahu a tematickému zaměření této práce nebudou její součástí pojednání: o soudním přezkumu a vykonávacím řízení správních rozhodnutí vydaných v přestupkovém řízení. Naopak zcela jistě zajímavou součástí této práce bude nahlédnutí do přestupkové právní úpravy jiného státu. V našem právu jsou přestupky chápány jako samostatný druh deliktů s vlastní právní úpravou, o nichž rozhodují správními orgány, přičemž přestupky nejsou součástí trestního práva hmotného a nejsou ani projednávány orgány činnými v trestním řízení. Z uvedeného důvodu jsem k nahlédnutí do cizího práva zvolila právo rakouské, které je založeno na stejné koncepci. Navíc naše přestupkové právo se s jejich právem vyvíjelo po určitou dobu společně a na základě společného historického vývoje nás s nimi spojuje i velmi podobná právní kultura, a proto by jejich současná úprava přestupkového práva mohla být pro nás zajímavá a inspirativní. Na základě výše uvedeného vymezení této práce je tato členěna do následujících kapitol. Tuto rigorózní práci začínám úvodní kapitolou, po které následuje kapitola druhá obsahující stručný historický vývoj, neboť si myslím, že historie má vliv na vytváření současného práva, jelikož máme určitou právní kulturu, ve které pokračujeme, přičemž každý 6

národ je specifický, což se odráží právě i v právních předpisech. Třetí kapitolou jsou prameny právní úpravy tvořící stavební kameny přestupkového práva. Další, tj. čtvrtá kapitola, jež obsahuje hmotněprávní základ přestupkového práva, je důležitá z toho důvodu, že se věnuje zákonnému vymezení přestupku a dalším institutům, které určují, jakou sankci lze za přestupek uložit a v jaké lhůtě lze přestupek projednat. Pátá kapitola je pak věnována zásadám správního a přestupkového řízení, které jsou důležité pro dodržení zákonnosti přestupkového řízení, jež je garantována v demokratickém právním řádu. A šestá kapitola pojednává o průběhu celého procesního přestupkového řízení, které je v praxi základem pro stanovení odpovědnosti za spáchaný přestupek. V sedmé kapitole jsou rozebrány opravné prostředky, což jsou instituty sloužící k přezkoumání vydaných rozhodnutí, u kterých některá ze stran správního řízení namítá jejich nesprávnost spočívající v pochybení skutkovém nebo právním. A celá práce je zakončena kapitolou osmou a devátou obsahující závěr a resumé.

7

2. Stručný historický vývoj správního trestání První doložená zákonná úprava správního trestání v našem právním řádu se datuje do druhé poloviny 18. století, přičemž byla zakotvena v josefínském Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech na ně z roku 1787. Byl zvolen duální systém příslušných orgánů, kdy správní delikty stíhaly tzv. politické vrchnosti, zatímco kriminální delikty spadaly do kompetence soudů. Následující trestní zákon z roku 1803 správní delikty již přímo nazval policejními přestupky, které rovněž projednávaly politické správní vrchnosti. Navazující trestní zákon z roku 1852, který platil až do roku 1950, v podstatě převzal předcházející úpravu. V tomto zákoně1 byly rozlišovány trestné činy na zločiny a přečiny a přestupky byly rozděleny na soudní, o nichž rozhodovaly soudy, a policejní či správní, které rozhodovaly správní úřady. Správní přestupek byl dle svého obsahového zařazení v tomto zákoně tedy druhem trestného činu. Přestupek je v uvedeném zákoně definován v ustanovení § 238 jako „čin, jenž proti zápovědi byl vykonán, neb opominutí, jež se stalo proti příkazu, jest přečinem nebo přestupkem, pokud se v zákoně tomto za to prohlašují, ač při tom nebylo ani zlého úmyslu, aniž z toho povstala škoda nebo ublížení“. Tato zákonná definice přestupku v sobě obsahuje zásadu legality, když stanoví, že je možno stíhat pouze přestupky, které jsou stanovené zákonem, tudíž nezbytným pojmovým znakem přestupku je protiprávnost. Protiprávnost pak může vzniknout jednáním jak komisivním, tak omisivním, přičemž se rovněž nevyžaduje úmyslné zavinění, ublížení ani vznik škody. Druhy trestů pak byly stanoveny v ustanovení § 240 tohoto zákona následovně: „peněžní trest, propadnutí zboží, věcí prodejných nebo nářadí, ztrátou práv a daných povolení, vězením, vyhoštěním z některého místa nebo z monarchie“. Uvedený výčet je oproti dnes účinné úpravě obsáhlejší o instituty ztráty práv a daných povolení, vyhoštění a vězení. Druhy trestů odpovídají i době vzniku zákona, tedy období policejního státu. Přitom v sousedním Rakousku, s nimiž jsme tehdy měli tuto shodnou právní úpravu, lze dodnes uložit trest odnětí svobody za spáchaný přestupek. Oproti tomu uvedený zákon víceméně postrádá jakákoliv ochranná opatření, z čehož lze dovodit, že naše současná úprava přestupků ustoupila od ryze sankční odpovědnosti a zohlednila i preventivní a ochranný účel zákona. V následujících letech docházelo k neustálým změnám příslušnosti k projednávání přestupků mezi soudy a správními orgány, kdy nakonec bylo trestním řádem z roku 1873 1

z.č. 117/1852 říšského zákoníku Trestní zákon o zločinech, přečinech a přestupcích.

8

upraveno, že přestupky obsažené v trestním zákoně spadají do kompetence soudů.2 Nadto byla svěřena pravomoc projednávat přestupky i obcím podle ustanovení § 35 českého obecního zřízení z. č. 7/1864 Sbírky zemských zákonů, kdy mohla obecní zastupitelstva upravit nařízením záležitosti vztahující se k místní policii a jejich nedodržení následně trestat. Rovněž moravský obecní řád – z. č. 4/1864 Sbírky zemských zákonů a slezský obecní řád – z. č. 17/1863 Sbírky zemských zákonů obsahoval obdobná oprávnění. Již v této době byla úprava přestupků značně roztříštěná, protože jejich úprava byla obsažena v řadě dalších zákonů, jako např. v Cís. Patentu č. 223/1852 Sbírky říšských zákonů, zbrojním patentu, Cís. Nař. č. 96/1854 Sbírky říšských zákonů, o výkonu opatření a nálezů politických a policejních úřadů, živnostenském řádu z.č. 39/1883 Sbírky říšských zákonů, nebo ve stavebním řádu pro Čechy z. č. 5/1889 Sbírky říšských zákonů. Již v této době se volalo, stejně jako dnes, po kodifikaci správního práva trestního, ovšem stejně bezúspěšně.3,4,5 Po vzniku Československé republiky roku 1918 byly tzv. Recepční normou – z. č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého, převzaty stávající právní předpisy. Dle tehdy nově přijatého ústavního z. č. 121/1920 Sb. bylo ustanovením § 95 odst. 1 stanoveno, že „soudní moc ve věcech trestních přísluší občanským soudům trestním, pokud není zvláštním zákonem přikázána trestním soudům vojenským, nebo pokud věci tyto nemají být podle všeobecných předpisů projednávány v trestním řízení policejním nebo finančním.“ Kromě uvedené obecné úpravy obsažené v trestním zákoně z roku 1852 platila i úprava zvláštní, stanovená např. ve vl. Nař. č. 51/1936 Sb., o organisaci policejní správy a služby a o některých opatřeních v oboru vnitřní správy. Doposud stále platila koncepce, že subjektem odpovídajícím za spáchání přestupku může být pouze fyzická osoba, ale na počátku 20. století dochází k významnému rozvoji podnikání, jež sebou přineslo vznik nových druhů právnických osob, v důsledku čehož bylo nutné upravit i jejich přestupkovou odpovědnost.

2

3

4

5

Viz Pražák, J. Rakouské právo správní. Část první: Všeobecná část práva správního. Praha : Náklad Jednoty právnické, 1905, s. 208 – 209. Viz. Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 4, který uvádí: „Uvedený stav byl jak praxí správních orgánů, tak i naukou označován za nevyhovující a v odezvě na něj se objevila řada návrhů na kodifikaci, především pokud se týče správního práva procesního“. Pošvář, J. Nástin správního práva trestního II. 1. Vyd. Brno : Čsl. Akademický spolek „Právník“, 1946, kde autor cituje Weyrův závěr ohledně potřeby uzákonění principu legality, „jenž by měla být jedním z nejdůležitějších úkolů již dávno očekávaného všeobecného policejního zákona trestního“, z čehož je rovněž patrná již tehdy očekávaná potřeba kodifikace správního práva trestního. Mikule, V. Kolokvium o správním trestání. Správní právo. 2002, roč. XXXV, č. 1, s. 3. Kde je konstatováno, že později v roce 1937 byl vládou předložen návrh zákona o správním trestním právu a řízení, který se však již nepodařilo přijmout.

9

Součástí správního práva trestního byly již v této době: disciplinární právo úředníků a dalších zaměstnanců veřejné správy (které v době totality víceméně ztratilo význam, protože služební poměr byl nahrazen poměrem pracovněprávním) a správní pořádkové delikty, které byly obsaženy v z. č. 125/1927 Sb., o organisaci politické správy a v z. č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů v ust. § 38 a § 39. Počátkem 50. let minulého století živelně vznikl nový druh správních deliktů, který byl nazván jinými správními delikty fyzických osob. V době po obou světových válkách zůstávají v platnosti jak normy z doby před okupací, tak i normy vzniklé v období nesvobody. Mění se však organizace místní správy a nově vznikají národní výbory a jim nadřízené okresní národní výbory, které převzaly trestně správní pravomoc.6 V roce 1948 po únorovém převratu nastupuje éra totality, která byla charakteristická popíráním ústavních práv a svobod a naopak příznačná nezákonností a legalizovanou represí.7 Tehdy také vznikl z. č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní a z. č. 89/1950 Sb., trestní řád správní. Koncepce odpovědnosti za spáchaný přestupek dle trestního zákona správního z roku 1950 zůstává stejná jako u předešlého zákona z roku 1852, ale dochází zde k posunu účelu zákona, který svým ustanovením § 1 stanoví, že „trestní zákon správní chrání lidově demokratickou republiku, její socialistickou výstavbu, zájmy pracujícího lidu a jednotlivce a vychovává k dodržování pravidel socialistického soužití“. Z uvedeného je patrno, že od ochrany právnosti a zákonnosti ve státě je právní řád směřován k propagaci a ochraně nastoleného režimu, čemuž odpovídají i nově zavedené druhy trestů, tj. veřejné pokárání a uveřejnění nálezu, tzn. tresty na úrovni veřejné důtky. Tento trestní zákon správní členil tresty na hlavní a vedlejší. Kromě toho implicitně upravoval i tresty náhradní. Zajímavé je, že podle tohoto zákona mohl být jako hlavní trest stále ještě uložen trest odnětí svobody, dalšími hlavními tresty byly již zmíněné veřejné pokárání a pokuta. Vedlejšími tresty byly propadnutí majetku, zákaz činnosti, zákaz pobytu, propadnutí věci a již uvedené uveřejnění nálezu. Zákon pamatoval i případnou nemožnost vymožení peněžitého trestu, kdy v tomto případě bylo možno jako náhradní trest uložit trest odnětí svobody, který nesměl převyšovat horní hranici trestní sazby odnětí svobody za daný přestupek. Další zajímavostí je, že při spáchání více přestupků stejným pachatelem měl okresní národní výbor na výběr, zda pachateli uloží trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný na základě zásady

6 7

Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 8. Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky, část 1. Praha : Linde, 2001, s. 68 – 69.

10

absorpční nebo naopak na základě zásady kumulační uloží pachateli trest za každý přestupek zvlášť8. Trestní řád správní z roku 1950 již definitivně svěřuje věcnou příslušnost k projednávání přestupků většinou okresním národním výborům9. Přijetím těchto zákonů, tj. trestního zákona správního a trestního řádu správního, byly přestupky upraveny speciální úpravou mimo trestní zákony a nelze je od tohoto okamžiku již považovat za druh trestného činu. Tyto dva zákony byly v roce 1961 nahrazeny z. č. 60/1961 Sb. o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, v němž byl pojem trest nahrazen pojmem opatření a projednávání přestupků již nemělo „charakter trestního řízení“10. Tento zákon dále prohluboval duch socialistické demokracie s tím, že druhy trestů byly mírnější, většinou jen morální povahy.11 Vedle toho byl vydán z. č. 38/1961 Sb. o místních lidových soudech, které byly za účelem zapojování lidu do výkonu soudnictví obsazovány pracujícími, čímž byla snížena profesionalita výkonu soudnictví. Uvedené soudy v obcích a na pracovištích řešily méně závažné případy porušování právního řádu a drobné spory mezi občany. Vývoj správního práva trestního zatím končí současně platným z. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který s určitými změnami platí dodnes.

8 9 10 11

§ 15 odst. 1 uvedeného zákona. Okruh věcné působnosti okresních národních výborů byl stanoven vládním nařízením č. 78/1951 Sb. Viz. Mikule, V. Kolokvium o správním trestání. Správní právo. 2002, roč. XXXV, č. 1, s. 3. Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 9.

11

3. Prameny právní úpravy přestupkového práva Základem každého právního odvětví jsou předpisy nejvyšší právní síly, tj. z. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) a usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“). Oba uvedené ústavní zákony neobsahují konkrétní úpravu přestupků. Upravují obecnou zásadu zákonnosti v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 LZPS, která platí i pro přestupky a stanoví, že spáchané přestupky je možné stíhat jen na základě zákona, v jeho mezích a způsoby tam stanovenými. Další významnou ústavní zásadou je, že dle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 LZPS jsou si před zákonem všichni rovni, když tato zásada zaručuje rovnost zacházení se všemi účastníky přestupkového správního řízení. Významný pro přestupkové řízení je ovšem i čl. 36 odst. 1 LZPS, který zaručuje právo domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného orgánu, přičemž tímto nezávislým a nestranným orgánem je soud, čímž je dána možnost účastníkům řízení v případě jejich nesouhlasu s druhoinstančním správním rozhodnutím podat v dané věci žalobu ke správnímu soudu. Ústava a LZPS také obsahují některá ustanovení týkající se stíhání ústavních činitelů za spáchaný přestupek.12

3. 1. Prameny přestupkového práva hmotného Přestupkové právo není právem kodifikovaným a jeho úprava je obsažena ve velkém množství správních předpisů. Základním zákonem je zákon o přestupcích, který obsahuje jak obecnou, tak procesní i zvláštní část. Další skutkové podstaty přestupků jsou obsaženy v celé řadě jednotlivých zákonů, přičemž zde nebudou z důvodu jejich velkého množství vyjmenovány, ale bude na ně odkázáno až při jejich použití v textu této práce.

3. 2. Prameny přestupkového práva procesního Procesní právo přestupkové je upraveno dvěma zákony, tj. správním řádem a přestupkovým zákonem, které jsou k sobě ve vztahu speciality a subsidiarity. Správní řád je přitom zákonem obecným a k němu speciálním je přestupkový zákon, přičemž obecný zákon 12

Např. čl. 65 odst. 1 Ústavy - nemožnost stíhání prezidenta republiky za přestupek nebo jiný správní delikt, čl. 27 odst. 3 Ústavy - poslanec nebo senátor podléhá za přestupky jen disciplinární pravomoci komory, pokud zákon nestanoví jinak.

12

(správní řád) se použije podpůrně, pokud zákon speciální (přestupkový zákon) neobsahuje úpravu vlastní. Tento jejich vzájemný vztah je vyjádřen ustanoveními § 1 odst. 2 správního řádu13 a § 51 zákona o přestupcích14. V praxi vznikají při aplikaci těchto zákonů nejasnosti, což je dáno tím, že nově uzákoněnému správnímu řádu není starý přestupkový zákon přizpůsoben. Dále pokud daná věc není upravena v přestupkovém zákoně, zůstávají pochybnosti, zda se má použít správní řád a v jaké míře, protože tyto situace nejsou zákonem konkrétně upraveny. Mimo to některé další zákony obsahující skutkové podstaty přestupků mají vlastní procesní úpravu.15 Před zahájením přestupkového řízení může být přestupek šetřen orgány policie a pak se použijí i ustanovení z. č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o Policii ČR“) a z. č. 553/1991 Sb., o obecní policii (dále jen „zákon o obecní policii“). A pokud daná věc byla postoupena orgány činnými v trestním řízení, použije se pak pro přestupkové řízení i z. č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „trestní zákoník“) a z. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále jen „trestní řád“), který se použije především pro určení doby, po kterou bylo vedeno trestní řízení, během níž neplyne prekluzivní lhůta, v níž dochází k zániku odpovědnosti za spáchaný přestupek. Oba trestní předpisy najdou své uplatnění v přestupkovém řízení také při použití analogie. Tato je ve správním trestání přípustná, a to v omezeném rozsahu, pouze tehdy, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.16 Důležitými předpisy přestupkového řízení jsou zákony, které upravují kompetence správních orgánů při projednávání přestupků, jimiž jsou z. č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „obecní zřízení“) a z. č. 129/2000 Sb., o krajích (dále jen „krajské zřízení“). Před ukončením správního řízení daného stupně je nutné vyčíslit náklady řízení, které upravuje vyhláška č. 340/2003 Sb., kterou se mění vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích. Rozhodnutí správních orgánů mohou být přezkoumány soudy ve správním soudnictví a pak se užije z. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „soudní řád správní“). Nakonec v případě, že rozhodnutí správního orgánu nebude vykonáno dobrovolně, může být zahájeno vykonávací řízení, při kterém se použijí: správní řád, z. č. 99/1963 Sb., 13 14

15 16

„Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“ „Není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení.“ Např. zákon č. 13/1993, Sb., celní zákon. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16.4.2008, sp.zn. 1 As 27/2008.

13

občanský soudní řád (dále jen „občanský soudní řád“), z. č. 280/2009 Sb., daňový řád a z. č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti.

3. 3. Úprava přestupkového práva mezinárodním právem a právem Evropských společenství Základními mezinárodními smlouvami, jež se dotýkají přestupkového práva, jsou především Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“) a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech z roku 1966, vyhlášený

pod č. 120/1976 Sb. Evropský soud pro lidská práva ve svém

rozhodnutí17 vyložil šířeji pojem trestního obvinění a podřadil pod něj i správní delikty, a tím judikoval, že i ustanovení týkající se trestný činů jsou analogicky použitelná i pro přestupky. Významný je čl. 6 této Úmluvy, který obsahuje širokou škálu práv na spravedlivý proces. 18 V rámci komunitárního práva jsou vydávány rezoluce a doporučení (acquis du Conseil de l´Europe), které nejsou právně závazné, ale jsou vodítkem pro vytváření právních standardů v jednotlivých členských zemích. Tyto rezoluce a doporučení požívají v zemích Evropské unie značné autority, přičemž jejich inkorporací do vnitrostátních právních řádů dochází k připodobňování zákonů v členských státech. Správního práva trestního se týkají např.:  Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy /77/31 z 28.9.1977, o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správy,  doporučení č. /80/2 z 11.3.1980 týkající se diskreačního oprávnění v oblasti správy,  doporučení č. /84/15 z 18.9.1984 týkající se odpovědnosti veřejné správy, 17

18

Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21.2.1984 ve věci Öztürk proti Německu, publikovaný v Publications of the European Court of Human Reights, Serie A, No. 73, Strasbourg 1984. „1. Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti. 2. Každý, kdo je obviněn z trestného činu, se považuje za nevinného, dokud jeho vina nebyla prokázána zákonným způsobem. 3. Každý, kdo je obviněn z trestného činu, má tato minimální práva: a) být neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, podrobně seznámen s povahou a důvodem obvinění proti němu, b) mít přiměřený čas a možnost k přípravě své obhajoby, c) obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru nebo, pokud nemá prostředky na zaplacení obhájce, aby mu byl poskytnut bezplatně, jestliže to zájmy spravedlnosti vyžadují, d) vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek, jako svědků proti sobě, e) mít bezplatnou pomoc tlumočníka, jestliže nerozumí jazyku používanému před soudem nebo tímto jazykem nemluví.“

14

 doporučení č. /89/8 z 13.9.1989 obsahující prozatímní soudní ochranu poskytovanou ve správních věcech,  doporučení č. /91/1 z 13.2.1991 vztahující se ke správním sankcím,  doporučení Výboru ministrů /2004/20 z 15.12.2004 obsahující soudní kontrolu správních aktů. V neposlední řadě významný je i dokument Evropského výboru pro právní koordinaci zvaný Principy správního práva, upravující vztahy mezi úřady a soukromými osobami z 31.5.1996.

3. 4. Prameny rakouského přestupkového práva Jejich úprava je rovněž založena na dvou zákonech, tj. na obecném správním procesním předpisu s názvem Společný právní předpis pro všeobecné správní řízení z roku 199119 (dále jen „rakouský správní řád“) a k němu zvláštním přestupkovém předpisu s názvem Společný právní předpis pro správní právo trestní z roku 1991 (dále jen „rakouský přestupkový zákon“)20. Vztah mezi oběma předpisy je zcela jasně vymezen tak, že pro přestupkové řízení se užije i obecný procesní předpis, tj. rakouský správní řád s tím, že rakouský přestupkový zákon ve svém ustanovení § 24 přesně uvádí, která ustanovení tohoto obecného předpisu se pro přestupkové řízení nepoužijí, přičemž tím jsou vyloučeny spory o to, která ustanovení obecného předpisu se mají použít pro přestupkové řízení a která nikoliv.

19 20

„Nr. 51/1991 BGBl. Gesamte Rechtsvorschrift für Allgemeines Verwaltungwverfahrensgesetz.“ „Nr. 52/1991 BGB. Gesamte Rechtsvorschrift für Verwaltungsstrafgesetz.“

15

4. Hmotněprávní základ přestupkového práva Přestupky náleží do skupiny správních deliktů, kterými se označuje „protiprávní jednání odpovědné osoby, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně a s nimiž zákon spojuje hrozbu sankcí trestní povahy ukládané v rámci výkonu veřejné správy“21. Správní delikty se vyznačují následujícími pojmovými znaky: 1) protiprávnost, která představuje porušení zákona ať aktivním či pasivním jednáním, kdy byla odpovědná osoba povinna jednat a tuto povinnost nesplnila. Vedle toho existují okolnosti, které protiprávnost vylučují. 2) škodlivost, která de facto představuje materiální stránku správního deliktu. Rozlišujeme delikty porušující a delikty ohrožující veřejný zájem. 3) zákonné vyjádření skutkové podstaty, které se skládá ze čtyř základních znaků: objektu, objektivní stránky, subjektu a subjektivní stránky, jež musí být upraveny zákonem, čímž se zajišťuje dodržování zásady „nullum crimen sine lege“ vyjadřující, že jakýkoliv trest může být odpovědnému subjektu uložen pouze na základě zákona22. 4) trestnost23, která vyjadřuje, že pachatel nejenže překročil zákon, ale nadto je za toto jednání zákonem stanovena sankce. Sankce mohou být ukládány jen na základě zákona, jak stanoví zásada „nulla poena sine lege“. Rovněž dle zásady „ne bis in idem“ lze pachatele potrestat jen jednou, pokud zákonem není výslovně stanoveno jinak. 5) kompetence správních orgánů k projednání správních deliktů, která je koncipována tak, že správní orgán je na základě zásady legality povinen projednat každý správní delikt, o kterém se dozví, vyjma pořádkových deliktů, které jsou projednávány na základě oportunity, kde je na vůli správního orgánu, zda sankci za tento delikt uloží či nikoliv.

21 22

23

Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 11. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5.4.1994, sp.zn. Pl. ÚS 8/93 „Obecně závaznými vyhláškami nelze stanovit nové skutkové podstaty přestupků a sankce, ty mohou být stanoveny jen zákonem ve smyslu § 2 a § 11 a násl. zákona o přestupcích.“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.5.2007, sp.zn. 8 As 17/2007 „Trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů. Je proto např. vyloučen souběh správních deliktů tam, kde se jedná o pokračující, hromadný nebo trvající delikt, pro trestnost jednání musí být naplněna i materiální stránka deliktu a krajní nouze je stavem vylučujícím protiprávnost jednání naplňujícího formální znaky deliktu.

16

Rozlišujeme několik druhů správních deliktů: 1) přestupky, které budou podrobně rozebrány následovně. Tyto jsou subsidiární k jiným správním deliktům fyzických osob, popř. správním deliktům smíšené povahy, pokud je jejich pachatelem fyzická osoba, a rovněž jsou subsidiární k trestným činům. 2) tzv. jiné správní delikty fyzických osob, 24 když tuto kategorii lze především vymezit negativně tak, že se jedná o správní delikty, které nejsou přestupky ani veřejnými disciplinárními delikty. Jsou speciální k přestupkům a subsidiární k trestným činům, ve vztahu k veřejným disciplinárním deliktům může být odpovědnost uplatněna duplicitně. Původně to byl druh deliktů, který vyžadoval zvláštní subjekt a objekt deliktů, kdy v současnosti oproti přestupkům většinou není vyžadováno zavinění.25 3) správní delikty právnických osob a správní delikty smíšené povahy. Jejich charakteristickým znakem je, že subjektem deliktu je právnická osoba či podnikající fyzická osoba a tudíž i objekt deliktu vychází z jejich podnikatelské činnosti. Odpovědnost je objektivní, tzn. bez ohledu na zavinění. 4) správní disciplinární delikty. Jedná se o delikty, jejichž subjektem je fyzická osoba, jež přísluší k určité veřejnoprávní korporaci. Rovněž objekt deliktu je speciální, spočívá v porušení disciplíny – kázně ve vnitřních vztazích této organizace. Zavinění je vyžadováno alespoň nedbalostní. Totéž protiprávní jednání může být současně správním disciplinárním deliktem i jiným správním deliktem fyzické osoby či správním deliktem smíšené povahy, protože delikty se odlišují svými objekty.26 Zvláštní skupinu veřejných disciplinárních deliktů představují delikty členů profesních komor27, delikty žáků a studentů a delikty osob zbavených osobní svobody dle rozhodnutí soudu. 5) tzv. pořádkové správní delikty. Od ostatních správních deliktů se výrazně odlišují jednak tím, že nedochází k porušení norem hmotného práva jako u ostatních deliktů, ale k porušení procesních předpisů, kdy sankce není ukládána jako trest, ale především jako zajišťující prostředek pro zajištění řádného průběhu správního řízení a dále v 24

25 26

27

Tento druh deliktů je v současném platném právu např. obsažen v z. č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů a dále v z. č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání. Shodně in Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 106. Typickým příkladem by byl disciplinární delikt dle z. č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, který ale ovšem zatím není účinný. Disciplinární odpovědnosti v současnosti podléhají: příslušníci bezpečnostních sborů (Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Bezpečnostní informační služba), Úřad pro zahraniční styky a informace a vojáci z povolání. Např. kárné provinění exekutora, advokáta, disciplinární provinění autorizovaného architekta, notáře, lékaře.

17

principu oportunity, kdy záleží na správním orgánu, zda zahájí řízení o uložení sankce za spáchaný pořádkový delikt či nikoliv. Rovněž zde neplatí zásada „ne bis in idem“, když sankce za totožný delikt může být uložena i opakovaně, což je dáno právě účelem ukládání sankce. Zavinění se přitom vyžaduje.28

4. 1. Zákonná definice přestupků a jejich vztah k jiným správním deliktům a trestným činům Přestupek je v ustanovení § 2 odst. 1 přestupkového zákona definován takto: „Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin.“ Tato legální definice je založena na materiálně – formálním pojetí přestupků a je vymezena jak pozitivně, kdy jsou konkrétně stanoveny jednotlivé znaky přestupku, tak negativně, což je vyjádřeno slovem „nejde-li o“, když současně tato záporná definice stanovuje, že přestupky jsou jakousi „zbytkovou kategorií“ po vyloučení jiných správních deliktů a trestných činů z této skupiny. Pozitivním vymezením je stanoveno, že musí jít o jednání vykazující společenskou škodlivost, která je stanovena zákonem. V rakouském přestupkovém zákoně je přestupek v jeho ustanovení § 1 odst. 1 definován: „jako přestupek může být potrestán čin (jednání nebo opomenutí), jehož spáchání je sankcionováno trestem“. Toto pojetí je výlučně postaveno na zásadě legality - „nullum crimen sine lege“ - vyjadřující, že jakýkoliv trest může být odpovědnému subjektu uložen pouze na základě zákona. Přestupky mohou být trvající a hromadné. Trvající přestupek je takový přestupek, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje.29 Takovýto přestupek se posuzuje jako jediné jednání, pro které je důležitý okamžik jeho ukončení jednak z důvodu věku pachatele, dále z hlediska časové působnosti přestupkového zákona a také z pohledu promlčení spáchaného přestupku. U hromadného přestupku nestačí k odpovědnosti jeden akt, ale je jich třeba více s tím, že tato mnohost musí být vyjádřena jako znak skutkové podstaty. Pro přestupkové řízení se u trvajících i hromadných přestupků započítávají skutky pachatelem 28 29

Příkladem jsou pořádkové delikty dle správního řádu. In Červený, Z., Šlauf, V. Přestupkové právo. 14.vyd. Praha : Linde, 2007.

18

spáchané do zahájení řízení, následující protizákonná jednání by pak byla předmětem nového správnětrestního řízení. Jiné správní delikty jsou ve vztahu k přestupkům speciální a přestupky k nim obecné. Přestupky jsou kodifikované, zatímco jiné správní delikty nikoliv, jejich skutkové podstaty jsou obsaženy v jednotlivých zákonech a nedisponují ani ucelenou procesní úpravou, obecně se pro ně většinou použije správní řád za podmínky, že na něj příslušný zákon odkazuje. Nový trestní zákoník opouští formálně – materiální pojetí trestného činu, nahrazuje ho pojetím formálním a doplňuje ho zásadou subsidiarity, z níž vyplývá princip „ultima ratio“. Upuštění materiálního pojetí vyplývá z toho, že pojem společenské škodlivosti již není součástí definice trestného činu uvedené v § 13 odst. 1 trestního zákoníku30, ale je upraven v § 12 odst. 2 uvedeného zákona. Právě z tohoto zákonného ustanovení vyplývá zásada subsidiarity, protože trestní odpovědnost lze uplatňovat jen v případech společensky škodlivých, ve kterých nepostačuje uplatnění odpovědnosti podle jiného právního předpisu, čímž je právě vyjádřen princip „ultima ratio“, tj. že trestní odpovědnost má sloužit jako krajní prostředek. Na základě toho mají být protiprávní činy stíhány podle trestního zákoníku, pokud se jedná o případy závažnějších protispolečenských jednání, kdy k jejich regulaci nepostačí prostředky správního či civilního práva v širším slova smyslu. Pojem společenské škodlivosti má povahu významného interpretačního pravidla, na jehož základě pomocí teleologického výkladu lze odlišit trestné činy od jiných deliktů (např. přestupků či jiných správních deliktů), které mají shodné či velmi podobné formální znaky. Společenskou škodlivost je třeba zejména použít, pokud konkrétní skutková podstata trestného činu nemá jasně stanovenou spodní hranici trestní odpovědnosti (např. u trestných činů „hrubé neslušnosti“ a „výtržnosti“ podle § 358 trestního zákoníku k jejich odlišení od jednání vymezených zejména jako přestupky proti veřejnému pořádku podle § 47 a § 48 přestupkového zákona). 31 Dle § 2 odst. 1 přestupkového zákona jsou přestupky subsidiární k trestným činům. Z výše uvedeného vyplývá, že přestupkový zákon je vůči trestnímu zákoníku subsidiární, tzn., že trestní zákoník má aplikační přednost. V případě, že by měl správní orgán v konkrétním případě pochybnosti o tom, jestli je protizákonný skutek přestupkem nebo trestným činem, tak postoupí věc podle § 71 písm. a) přestupkového zákona, s ohledem na negativní vymezení přestupku, státnímu

30

31

„Trestným činem je protiprávní čin, který trestní zákon označuje za trestný a který vykazuje znaky uvedené v takovém zákoně.“ Viz http://trestnizakonik.cz/navrh/duvodova-zprava.html.

19

zástupci nebo orgánu Policie České republiky.32 Při posuzování trestnosti činů dle tohoto trestního zákoníku by ovšem měl být brán zřetel na společenskou škodlivost, jak je uvedeno shora, spáchaného činu pro společnost a za podmínky, že tato nedosahuje požadovaného stupně, by se věc měla řešit za použití méně invazivních prostředků, tj. měla by být přenechána k řešení dle práva správního či civilního. Kromě tohoto odlišujícího hlediska lze v uvedeném trestním zákoníku najít u některých skutkových podstat i další odlišující ukazatele, např. v jeho ustanovení § 122 odst. 133, který stanoví, jaké ublížení na zdraví již není přestupkem, ale trestným činem34 a dále např. § 138 citovaného zákona, který stanovuje nejnižší hranici výši škody, která může být způsobena činem klasifikovaným jako trestným, tj. 5.000,- Kč. V neposlední řadě bude důležitým hlediskem pro rozlišení trestného činu a přestupku forma zavinění, kdy pro trestný čin dle § 13 odst. 2 trestního zákoníku je nutné úmyslné zavinění, pokud zákon nestanoví, že stačí zavinění z nedbalosti, naopak přestupkový zákon stanoví ve svém ustanovení § 3, že k odpovědnosti za přestupek postačí zavinění z nedbalosti, nestanoví-li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění. V každém 32

33

34

Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 258. „Ublížením na zdraví se rozumí takový stav záležející v poruše zdraví nebo v jiném onemocnění, který porušením normálních tělesných nebo duševních funkcí znesnadňuje, nikoliv jen na krátkou dobu, obvyklý způsob života poškozeného a který vyžaduje lékařské ošetření.“ K rozlišení skutkové podstaty ublížení na zdraví jako přestupku dle § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona nebo jako trestného činu dle § 221 odst. 1 zákona č. 140/1961 Sb. Trestního zákona (přestože tento předpis již není účinný a byl nahrazen trestním zákoníkem, je tento judikát použitelný i pro současnou úpravu) se vyjadřovala i judikatura např. v Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 18.3.2010, sp.zn. 8 Tdo 227/2010 „Zákonný znak „ublížení na zdraví“ není v trestním zákoně (zákon č. 140/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů) definován. V soudní praxi (srov. zejména srovnávací materiál uveřejněný pod č. II/1965 Sb.) je za ublížení na zdraví pokládán takový stav (onemocnění, poranění), který porušením normálních tělesných nebo duševních funkcí znesnadňuje výkon obvyklé činnosti nebo má jiný vliv na obvyklý způsob života poškozeného, a který vyžaduje lékařské ošetření, i když nezanechá trvalých následků. „Ublížením na zdraví“ bude tedy změněný stav, který nastal např. déle trvajícími bolestmi, horečkami, nespavostí, poruchami nervstva, nechutí k jídlu, déle trvajícím vrhnutím, nemožností pohybu, upoutáním na lůžko apod., patří sem také případy, kdy nemoc, kterou již poškozený měl, se zhoršila, příznaků, jak co do množství, tak co do intenzity, přibylo. Důležitým kritériem při posuzování pojmu ublížení na zdraví je délka léčení, resp. pracovní neschopnosti, není však kritériem jediným, ani rozhodujícím. Při posuzování mají význam zejména takové skutečnosti, jako je povaha poruchy zdraví, jak byla způsobena, jakými příznaky se projevuje, který orgán a která funkce byla narušena, bolestivost zranění a její intenzita, zda a jaké lékařské ošetření vyžaduje a zda a do jaké míry porucha narušila obvyklý způsob života poškozeného, počítaje v to i vyřazení z pracovního procesu. Platí, že musí jít o takovou poruchu zdraví, která poškozenému ztěžuje obvyklý způsob života nebo výkon obvyklé činnosti anebo má jiný vliv na obvyklý způsob života, a to nikoli jen po krátkou, zcela přechodnou dobu. Přičemž je třeba zdůraznit, že posuzování každého případu musí být komplexní a přísně individuální (dále srov. též rozhodnutí č. 16/1986 Sb. rozh. tr.). Soudní praxe při zvažování všech shora uvedených kritérií vychází z toho, že znesnadnění obvyklého způsobu života postiženého, popř. pracovní neschopnosti, musí trvat nejméně sedm dní. Při zvažování této doby je však třeba mít na paměti, že pracovní neschopnost nemusí vždy správně odrážet povahu, intenzitu a závažnost způsobené poruchy na zdraví (např. při práci v prašném prostředí může mít i drobné zranění na ruce za následek delší pracovní neschopnost, byť jinak nemá vliv na obvyklý způsob života). Naproti tomu v některých případech ublížení na zdraví nemusí mít vůbec za následek pracovní neschopnost (např. vyražení několika zubů může vést k ztížení rozmělňování stravy a výslovnosti, přesto však nemusí odůvodnit pracovní neschopnost – k tomu srov. například rozhodnutí publikovaná pod č. 21/1984, č. 6/1976- II Sb. rozh. trest.).“

20

jednotlivém případě je potřeba provést řádnou kvalifikaci skutkové podstaty dle formálních znaků spáchaného skutku a následně dle již výše uvedených kritérií rozhodnout, zda se jedná o trestný čin či přestupek.

4. 2. Okolnosti vylučující protiprávnost Přestupkový zákon stanovuje několik okolností, které vylučují protiprávnost. Ke spáchání přestupku tedy vůbec nedojde, protože chybí příslušné pojmové znaky deliktu.35 Tento zákon výslovně upravuje tři okolnosti vylučující protiprávnost, a to v ustanovení § 2 odst. 2 pod písm. a) nutnou obranu a pod písm. b) krajní nouzi a dále v ustanovení § 6 jednání na příkaz. Za nutnou obranu je považováno jednání, při němž někdo přiměřeným způsobem odvrací přímo hrozící nebo trvající útok na zájem chráněný zákonem. Jednání v nutné obraně musí být přiměřené, tj. takové, aby odvrátilo útočníkovo jednání, ale současně, aby mezi škodou útočníka a škodou způsobenou v nutné obraně nebyl hrubý nepoměr, přičemž útočníkova škoda může být větší. Útok musí trvat nebo alespoň reálně hrozit. A musí spočívat v úmyslném jednání člověka, proti němuž může vykonat nutnou obranu kdokoliv. Za zájem chráněný zákonem není považován pouze zájem dle přestupkového zákona, ale podle kteréhokoliv jiného zákona. Krajní nouzí je jednání, jímž někdo odvrací nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, jestliže tímto jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek jako ten, který hrozil, a toto nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak. Na rozdíl od nutné obrany, která je vyvolána útokem člověka, krajní nouze může být způsobena i zvířetem, živelnou událostí či člověkem duševně chorým, a proto je nutná obrana ve vztahu speciality ke krajní nouzi. Nebezpečí musí reálně hrozit a odvráceno může být přiměřeně (tj. podmínka proporcionality, že svým jednáním nezpůsobí následek horší než ten, který hrozil) kýmkoliv, ovšem za podmínky subsidiarity, tzn., že ho nebylo možno odvrátit jinak.

35

Viz Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 46.

21

Jednání na příkaz je upraveno v ustanovení § 6 přestupkového zákona, které stanoví, že za porušení povinnosti uložené právnické osobě odpovídá podle tohoto zákona ten, kdo za právnickou osobu jednal nebo měl jednat, a jde-li o jednání na příkaz, pak ten, kdo dal k jednání příkaz. Přestupkové právo je budováno na personálním principu, tudíž pokud byl přestupek spáchán prostřednictvím právnické osoby, tak za něj odpovídá fyzická osoba, která za ni jednala. Právnická osoba může být vedle toho postižena za jiný správní delikt právnické osoby. Ostatní okolnosti vylučující protiprávnost jsou na základě analogie legis vyvozovány z dalších zákonů. Analogie je v tomto případě připuštěna, i když se obecně ve správním právu trestním nepřipouští, neboť stejně jako v trestním právu nesmí být analogie použita k tíži pachatele. V tomto případě je její použití k prospěchu pachatele, protože okolnosti vylučující protiprávnost naopak zužují trestnost některých jednání. Za tyto okolnosti jsou dále považovány: oprávněné použití zbraně, svolení poškozeného, výkon práv a povinností a dovolené riziko. Tyto okolnosti jsou kromě výkonu práv a povinností nově upraveny v trestním zákoníku, jehož úpravu lze prostřednictvím analogie legis podpůrně užít i pro přestupkové řízení. Oprávněné použití zbraně je upraveno v ustanovení § 32 trestního zákoníku, které stanoví, že trestný čin nespáchá, kdo použije zbraně v mezích stanovených jiným právním předpisem. Speciální zákony přitom přiznávají příslušníkům určitých povolání nosit zbraň. Do této skupiny patří např. policisté, vězeňská služba, příslušníci bezpečnostní informační služby, kterým je v zájmu řádného výkonu jejich povolání, jehož účelem je chránit společnost jako celek, poskytnuta možnost použít zbraň v případě, že danou situaci nelze vyřešit za pomocí mírnějších prostředků a nelze ji vyřešit ani jiným vhodným způsobem. Na základě této výjimky je čin spáchaný za této okolnosti vylučující protiprávnost beztrestný, ovšem toto se nevztahuje na osoby, které vlastní a používají zbraň na základě vydaného zbrojního průkazu pro soukromé účely. Taková osoba, která by se zbraní spáchala přestupek či trestný čin, by nebyla na základě této okolnosti beztrestná, ale mohlo by se zvážit použití jiné okolnosti vylučující protiprávnost, a to nutné obrany či krajní nouze, pokud by byly naplněny podmínky pro jejich použití. Svolení poškozeného je upraveno v ustanovení § 30 trestního zákoníku, který stanovuje, že trestný čin nespáchá osoba, která jedná na základě svolení osoby, jejíž zájmy 22

jsou dotčeny a o kterých je oprávněna rozhodovat.36 Ze zákonné definice vyplývá, že svolení může být dáno pouze ke konkrétnímu zájmu jednotlivce, nikoliv určité skupiny lidí a tato osoba musí být oprávněna s tímto zájmem disponovat. Na základě článku 1 LZPS je stanoveno, že základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Významné je slovo nezadatelné, na jehož základě se ani sám jednotlivec nemůže těchto práv sám vzdát, a tudíž nemůže s nimi disponovat a tak jsou jednotlivci chráněni i proti sami sobě.37 Mezi tato práva patří dle hlavy druhé, oddílu prvního, čl. 5 až 16 LZPS např. i lidský život a zdraví, a proto nikdo nemůže dát souhlas k poškození svého zdraví či ke svému usmrcení. Takový souhlas nemá žádnou právní relevanci, tj. je neplatný a jedná se o úkon pouze zdánlivý, jež nepůsobí žádné účinky a právní následky a pachatel je tak za svůj čin plně odpovědný. Výjimkou z toho je souhlas k lékařskému zákroku, který se však nevztahuje na euthanasii. Podmínkou rovněž je, aby souhlas byl udělen předem, a to výslovně, srozumitelně a určitě. Souhlas je akceptován i tehdy, pokud byl dán po spáchání činu, jestliže pachatel mohl před jeho spácháním předpokládat, že by oprávněná osoba tento souhlas udělila. Z výše uvedeného vyplývá, že použití okolnosti vylučující protiprávnost svolením poškozeného u přestupku ublížení na zdraví dle § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona bude jen stěží představitelné, ale tato okolnost vylučující protiprávnost může najít uplatnění např. u přestupků proti majetku. Ve své praxi jsem se setkala s velmi zajímavým případem, kdy výlučná vlastnice nemovitosti dala souhlas sousedovi k opravení její zídky – oplechováním z důvodu, že k němu z této zídky zatékalo. Soused opravu provedl, ale dle přítele vlastnice této zídky vadně, čímž mu měl způsobit škodu. Přítel vlastnice oznámil správnímu orgánu přestupek proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona jako schválnost a v zahájeném řízení požadoval náhradu škody, neboť měl vynaložit náklady na opětovnou opravu této zídky. Prvotně v tomto případě nelze toto sousedovo jednání kvalifikovat jako přestupek schválnosti, protože z jeho úmyslu (kdy tento přestupek lze spáchat pouze úmyslně), pro který chtěl zídku opravit, vyplývá, že to neudělal naschvál. Schválností pachatel sleduje záměr udělat někomu něco naschvál, tzn. druhé osobě určitým způsobem něco znemožnit, znepříjemnit a tak porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, tj. občanské soužití, a to takovou mírou, která vybočuje z ustálených pravidel chování, které jsou obvyklé v dané společnosti, čase a místě. Tento čin by mohl být kvalifikován jako přestupek proti majetku dle § 50 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona, tj. úmyslně způsobil škodu na cizím

36

37

Což ostatně vyplývá již ze staré římské zásady „volenti non fit iniuria“, tj. tomu, kdo souhlasí, se neděje křivda, obsažené v Ulpianus: Digesta, kniha 47, titul 10, fragment 1, paragraf 5. Viz. Knapp, V. Teorie práva, 1. vyd. Praha: C. H: Beck, 1995, s. 21.

23

majetku zničením či poškozením věci z takového majetku nebo se o takové jednání pokusil. Ke spáchání tohoto přestupku zde ale nemohlo dojít, protože tu je okolnost vylučující protiprávnost, tj. svolení poškozené – vlastnice, na jejímž základě není naplněn jeden ze znaků skutkové podstaty tohoto přestupku, a to zavinění – ve formě úmyslného jednání. V daném případě je nutné zkoumat i to, zda tento soused konal pouze v rámci svolení daného vlastnicí nebo zdali překročil meze svého oprávnění. Pokud by tuto hranici překročil, pak by mohl být odpovědný za přestupek poškození cizí věci za podmínky, že by mu správním orgánem byl prokázán úmysl tuto zídku poškodit, protože přestupky proti majetku dle § 50 přestupkového zákona lze spáchat jen úmyslným jednáním. Pokud by úmysl prokázán nebyl, tak by bylo možno náhradu škody vymáhat podáním žaloby v civilním řízení před soudem. Přípustné riziko je definováno v ustanovení § 31 trestního zákoníku, kde je stanoveno, že trestný čin nespáchá, kdo v souladu s dosaženým stavem poznání a informacemi, které měl v době rozhodování o dalším postupu, vykonává v rámci svého zaměstnání, povolání, postavení nebo funkce společensky prospěšnou činnost, kterou poruší nebo ohrozí zájem chráněný trestním zákonem, nelze-li společensky prospěšného výsledku dosáhnout jinak. Negativně je vymezeno, že nejde o přípustné riziko, jestliže taková činnost ohrozí zdraví nebo život člověka, aniž by jím byl dán v souladu s jiným právním předpisem souhlas, nebo výsledek, k němuž směřuje, zcela zřejmě neodpovídá míře rizika, anebo provádění této činnosti zřejmě odporuje požadavkům jiného právního předpisu, veřejného zájmu, zásadám lidskosti nebo se příčí dobrým mravům. Tato okolnost vylučující protiprávnost je stanovena především pro výkon určitých povolání (např. lékařů, vědců), které slouží ku prospěchu celému lidstvu a jejíž přínos přesahuje rizika, která s jejich výkonem souvisí. V rakouském přestupkovém zákoně jako okolnosti vylučující protiprávnost v jeho ustanovení § 6 zákonem stanoveny stav nouze a činy, jež jsou zákonem přikázány nebo dovoleny.38

4. 3. Formální a materiální znaky přestupků Aby jednání bylo trestné podle přestupkového zákona, musí naplnit jak formální, tak i materiální stránku daného přestupku. 38

„Čin není trestný, pokud je omluven stavem nouze nebo ačkoliv skutkový stav odpovídá přestupku, je zákonem přikázán nebo dovolen.“

24

Materiální znak přestupku je vyjádřen v ustanovení § 2 odst. 1 přestupkového zákona slovy, že jde o jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti. Formální znaky39 přestupku jsou jak obecné (např. věk, příčetnost a zavinění), jenž platí pro všechny přestupky, tak typové znaky, tj. skutkové podstaty přestupku, které charakterizují jednotlivé přestupky. Typovými znaky jsou: 1) objekt - představuje určitou hodnotu, na které má společnost zájem a chrání ji zákonnými normami. Podle stupně obecnosti rozlišujeme objekt obecný, což je v přestupkovém právu většinou výkon veřejné správy. Výjimku z toho jsou např. přestupky proti občanskému soužití a proti majetku40, kde je chráněn zájem soukromý. Další stupeň je objekt druhový, který představuje v rámci systematiky určitého zákona určitou skupinu podobných přestupků, např. přestupky proti pořádku ve státní správě a v územní samosprávě41, a poslední je individuální objekt, který je vyjádřen v konkrétní skutkové podstatě. Vedle objektu přestupku může být ve skutkové podstatě přestupku vyjádřen i hmotný předmět útoku, což je ta věc, vůči níž pachatel směřuje svůj útok, např. rodný list, oddací list, atp. 2) objektivní stránka - sestává z jednání, následku a příčinné souvislosti. Jednání je projev vůle směřující vně jednající osoby, které může být projeveno jak konáním, tak i nečinností – opomenutím v případech, kdy právní norma stanoví určitou povinnost a povinná osoba tuto povinnost nesplní.42 Následek je účinek jednání dané osoby, který buď ohrožuje, nebo porušuje zájem chráněný zákonem. Aby uvedený skutek byl správněprávně trestný, musí být mezi jednáním a následkem příčinná souvislost (kauzální nexus), tzn. přímý vztah, který představuje, že tento konkrétní následek byl způsoben právě tímto jednáním. Nadto mohou být stanoveny další znaky objektivní stránky přestupku, tj. místo jednání a čas jednání, které jsou významné pro vyřešení některých procesních otázek, např. stanovení místní příslušnosti správního orgánu. 3) subjekt - to je osoba, která přestupek spáchala. Subjektem může být pouze fyzická osoba, jak stanoví § 6 přestupkového zákona. Za právnickou osobu odpovídá ten, kdo 39

40 41 42

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29.8.2007, sp.zn. 29 Ca 211/2006 „K okolnosti, která tvoří zákonný znak skutkové podstaty správního deliktu, nelze přihlédnout jako k okolnosti polehčující či přitěžující v úvaze při ukládání sankce (zásada zákazu dvojího přičítání).“ §§ 49 a 50 přestupkového zákona. § 21 a násl. přestupkového zákona. Viz § 4 odst. 3 přestupkového zákona.

25

za ni jednal nebo měl jednat, a jde-li o jednání na příkaz, pak ten, kdo dal k jednání příkaz. Tato koncepce ovšem nevylučuje postihnout vedle toho právnickou osobu v rámci správních deliktů právnických osob či správních deliktů smíšené povahy, jelikož se jedná o odpovědnost dvou různých subjektů a odlišné jsou i objekty přestupků. Správněprávně odpovědná je fyzická osoba, která dovršila patnáctý rok svého věku a je příčetná, jak stanoví § 5 přestupkového zákona. Příčetnost se předpokládá, pokud není prokázán opak. Tato se neposuzuje podle předpisů občanského práva, ale ad hoc, tj. zda v době spáchání přestupku u této osoby zůstala zachována rozpoznávací a ovládací schopnost. Rozpoznávací schopností je jistota rozpoznat, že svým jednáním může ohrozit nebo porušit zájem chráněný zákonem a ovládací schopnost představuje možnost ovládat své jednání. Přestupek může spáchat i schizofrenik v době, kdy má lucidní chvíle, přestože byl zcela či částečně zbaven svéprávnosti a naopak příčetný ke spáchání přestupku není např. epileptik, který přestupek spáchal v okamžiku epileptického záchvatu. Odpovědnosti se však v žádném případě nezbavuje osoba, která se do stavu nepříčetnosti přivedla sama, a to byť i z nedbalosti, kupř. požitím alkoholu nebo jiných návykových látek. Je nutné podotknout, že současný platný přestupkový zákon nezná spolupachatelství ani účastenství. 4) subjektivní stránka - to je zavinění. Ke spáchání přestupku postačí dle ustanovení § 3 přestupkového zákona zavinění z nedbalosti, a to nevědomé, pokud zákon výslovně nevyžaduje úmysl. Důkazní břemeno je přitom na správním orgánu. Úmysl rozlišujeme na přímý (dolus directus) a nepřímý (dolus eventualis). Úmysl obsahuje jak složku vědění, tak i vůle s tím rozdílem, že u přímého úmyslu chce svým jednáním pachatel způsobit následek, zatímco u nepřímého tento následek nechce způsobit, ale pro případ, že se tak stane, je s tímto srozuměn. Nedbalost pak rozlišujeme jako vědomou (culpa lata) a nevědomou (culpa levis). Nedbalost obsahuje pouze složku vědění, přičemž u vědomé pachatel ví, že může svým jednáním porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, zatímco u nevědomé si toho není vědom, ač to vzhledem k okolnostem a svým osobním poměrům vědět měl a mohl. Vůle u nedbalosti vždy chybí. V rakouském právu jsou trestnými rovněž návod a pomoc, a to i v případě, pokud by přímý pachatel nebyl sám trestně odpovědný. Pokus je trestný v případě, že je obsažen v konkrétní skutkové podstatě daného přestupku. Za pokus nebude uložen trest, jestliže pachatel od spáchání přestupku upustil, nebo zabránil nebo odvrátil tímto činem vznikající následek. 26

4. 4. Působnost přestupkového zákona Působnost zákona představuje okruh společenských vztahů upravených tímto zákonem. Tato je upravena v ustanovení §§ 7 až 10 přestupkového zákona a můžeme ji rozdělit na: 1) časovou, jež určuje období platnosti přestupkového zákona, když tento stanoví, že přestupek se posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku s tím, že z tohoto pravidla je stanovena výjimka použití zákona novějšího v případě, že by byl pro pachatele příznivější.43 Otázkou ovšem je, k jakému okamžiku posuzovat spáchání přestupku, jehož následek nastal později. Podle mého názoru by se měla protiprávnost daného činu posuzovat k okamžiku, kdy byl pachatelem vykonán nebo měl konat a neučinil tak. Od doby vykonání skutku do vzniku jeho účinků může dojít ke změně právní úpravy, a pokud by byl přestupek posuzován podle doby vzniku jeho účinků, tak by mohla být porušena zásada zákazu retroaktivity tím, že konání či opomenutí, které nebylo v době jeho vykonání protiprávní, by bylo následně za protiprávní označeno.44 V přestupkovém řízení úprava v tomto směru chybí, ale jako k vodítku lze přihlédnout k úpravě obsažené v § 2 odst. 4 trestního zákoníku, který stanoví, že „čin je spáchán v době, kdy pachatel nebo účastník konal nebo v případě opomenutí byl povinen konat. Není rozhodující, kdy následek nastane nebo kdy měl nastat.“ Pachateli lze ovšem uložit jen takový druh sankce, který je účinný v době jejího uložení. Důvodem je, aby sankci bylo možno v dané době vykonat, protože nová úprava již nemusí umožňovat vykonat sankce dle staré úpravy. Na rozdíl od toho se o ochranném opatření rozhodne vždy podle zákona účinného v době, kdy se o něm rozhoduje. Důvodem tohoto rozdílného postupu je skutečnost, že ochranná opatření nejsou trestními sankcemi, a proto zde není umožněno vybrat zákon, který umožňuje uložit mírnější trest. Přestupky hromadné, trvající a pokračování v 43

44

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10.6.2003, sp.zn. 28 Ca 151/2002 „Správní orgán musí při trestání správních deliktů respektovat princip uvedený v čl. 40 odst. 6 LZPS. Vyvození odpovědnosti a uložení postihu je proto nutno posoudit podle právní úpravy účinné v době, kdy k jednání došlo, není-li úprava účinná v době rozhodnutí pro delikventa příznivější. Pokud však pozdější právní úprava původní skutkovou podstatu předmětu deliktu vůbec nepřevzala, zanikla trestnost jednání a k vyvození odpovědnosti nemůže dojít.“ Viz. Shodně Prášková, H. Časová působnost zákonů upravujících správní delikty. Správní právo, 2009, č. 4., s. 202.

27

přestupku se všechny posuzují jako jeden jediný přestupek, přičemž rozhodný je okamžik jejich ukončení a pokud tento zasahuje do platnosti nového zákona, tak se použije tento. Oproti tomu procesní předpis se použije vždy ten, který je účinný v době projednání přestupku, protože odpovědnost za přestupek je hmotněprávní a ustanovení § 7 odst. 1 přestupkového zákona45 se tudíž nevztahuje na procesní předpisy. 2) místní (územní), tj. rozsah území, na kterém je tento zákon platný a účinný. Tato působnost je založena na principech teritoriality a personality. Na základě principu teritoriality může přestupek spáchat jakákoliv fyzická osoba, která ho spáchá na území České republiky, tj. i cizinec či bezdomovec. Tato konstrukce plyne ze státní svrchovanosti, protože každý stát může uplatňovat svou moc jen na svém území. A dle principu personality může přestupek spáchat také občan České republiky či cizinec, který má trvalý pobyt na území České republiky, jestliže se v zahraničí dopustí přestupků dle § 49 odst. 1 písm. b) a c) přestupkového zákona a přestupku dle § 50 uvedeného zákona, jestliže tyto přestupky nebyly projednány v cizině. Tímto dovětkem se zamezuje dvojímu postihu za trestně správní čin. 3) osobní (personální), kterou se rozumí okruh subjektů, vůči nimž zákon směřuje. Pachatelem přestupku může být pouze fyzická osoba. Z působnosti přestupkového zákona jsou přitom vyloučeny určité skupiny osob (tzv. exempce). Exempce pak dělíme na hmotně právní a procesní. Hmotně právní exempce se osoba nemůže vzdát, nelze ji ani této exempce zbavit. Od samého počátku se nedopouští trestného deliktu, i když čin jinak vykazuje jeho znaky. Procesní exempce znamená, že osoba není vyňata z působnosti zákona, může se dopustit trestného deliktu, je ale vyloučeno její stíhání, je vyňata z pravomoci orgánů příslušných ke stíhání takového deliktu, tedy z působnosti procesních řádů.46 Přestupkovému zákonu nepodléhají osoby požívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva. Pokud se dotyčná osoba stala osobou požívající výsad a imunit až později, tak sankci rovněž nelze vykonat. Na poslance a senátory (ustanovení § 9 odst. 3 přestupkového zákona) se exempce vztahuje za podmínky, že požádali mandátní a imunitní výbor o projednání přestupku v disciplinárním řízení, kdy tato úprava je zákonným provedením Ústavy, která v čl. 27 odst. 3 45

46

„ Odpovědnost za přestupek se posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele příznivější.“ In Prášková, H. Osobní působnost zákonů upravujících správní delikty. Správní právo. 2011, roč. XLIV, č. 6, s. 321.

28

stanovuje, že „Poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak“. Další skupinou osob vyňatou z přestupkového zákona dle jeho ustanovení § 10 jsou osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci bezpečnostních sborů a osoby během výkonu trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence. Oproti osobám požívajícím výsad a imunit lze tuto exempci aplikovat pouze v případě, že v době inkriminovaného jednání trvala příslušnost k dané skupině. Pokud tento vztah vnikne později nebo zanikne, projedná se toto jednání jako přestupek. Za přestupek nelze stíhat ani prezidenta republiky dle čl. 65 odst. 1 Ústavy47 a soudce Ústavního soudu dle § 4 odst. 2 z. č. 182/1993 Sb., o ústavním soudu48. Dle Vídeňské úmluvy o diplomatických stycích z roku 1961 (vyhl. č. 157/1964 Sb.) a Vídeňské úmluvy o konzulárních stycích z roku 1963 (vyhl. č. 32/1969 Sb.) nejsou odpovědní dle přestupkového zákona ani diplomatičtí zástupci a členové jejich rodin, tvoří-li součást jejich domácnosti a dále konzulární zástupci a zaměstnanci, na něž se exempce vztahuje pouze při výkonu jejich oprávnění. Účelem této právní úpravy výsad a imunit dle přestupkového zákona není individuální ochrana dotčených osob, není ani osobní beztrestností, nýbrž slouží především jako prostředek k ochraně funkční schopnosti prezidenta republiky, Parlamentu, Ústavního soudu, příp. dalších institucí před zásahy výkonné moci. Je jedním z prostředků k zajištění rovnováhy mocí ve státě.49 V ostatních případech, jako např. u osob během výkonu trestu odnětí svobody, je toto vynětí z praktického hlediska, protože správním orgánem by provedení přestupkového řízení bylo v tomto případě těžko proveditelné. Zajímavostí je, že z působnosti přestupkového zákona není vyloučen Veřejný ochránce práv50 a dále ani státní zástupci a soudci obecných soudů. Př. Přestupkový zákon se nevztahuje na toto jednání: Urážkou na cti učiněnou v rámci a formou úkonu v soudním řízení nemůže být naplněna skutková podstata přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona, protože tento zákon se na úkony v rámci tohoto řízení 47 48 49

50

„Prezidenta republiky nelze zadržet, trestně stíhat ani stíhat pro přestupek nebo jiný správní delikt.“ „Soudce nelze stíhat pro přestupek.“ In Prášková, H. Osobní působnost zákonů upravujících správní delikty. Správní právo. 2011, roč. XLIV, č. 6, s. 322. Viz § 7 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv „Ochránce nelze trestně stíhat bez souhlasu Poslanecké sněmovny. Odepře-li Poslanecká sněmovna souhlas, je trestní stíhání ochránce vyloučeno po dobu výkonu působnosti ochránce.“

29

nevztahuje. Úkony učiněné v rámci soudních řízení jsou upraveny procesními předpisy (např. občanským soudním řádem, trestním řádem, správním řádem soudním). Dané jednání by mohlo být pouze posouzeno podle příslušného procesního předpisu, na jehož základě by mohlo být sankcionováno pořádkovou pokutou, jestliže by byly splněny podmínky k jejímu uložení. Aby toto jednání mohlo být kvalifikováno jako přestupek urážky na cti, tak by se muselo jednat o urážky ryze osobní povahy, které by byly učiněny mimo rámec a formu úkonu v soudním řízení,51 tj. nikoliv v podání adresované soudu či nikoliv při výpovědi při soudním ústním jednání. Působnost rakouského přestupkového zákona je rovněž založena na zásadě teritoriality, která stanoví, že trestné jsou jen přestupky spáchané v tuzemsku. Přestupek je spáchán v tuzemsku, pokud pachatel protiprávně jednal nebo měl jednat v tuzemsku nebo pokud následek protiprávního skutku nastal v tuzemsku.

4. 5. Sankce a ochranná opatření ukládaná v přestupkovém řízení

Sankce Sankce (trest) je právním následkem přestupku, která může být uložena jen za spáchaný přestupek jeho pachateli na základě zákona52. Ukládání sankcí je činnost zaměřená na zjištění všech okolností, za kterých došlo ke spáchání přestupku, předpokladů nápravy odpovědné osoby a na zajištění ochrany zájmů společnosti prostředky trestně správních norem. Při vyměřování sankcí se uplatňují zásady zákonnosti, spravedlnosti, individualizace a přiměřenosti.53 Z uvedeného vyplývá, že trest musí být uložen na základě zákona a v jeho rozmezí, s přihlédnutím k jednotlivé osobě pachatele a konkrétní výše trestu musí být stanovena přiměřeně a spravedlivě. Spravedlnost vychází z ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu, který stanoví, že při ukládání sankcí musí správní orgány respektovat zásadu, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly. Přitom však uložení různé výše pokuty na základě rozdílných majetkových poměrů pachatelů 51 52

53

Viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 1.6.2010, sp.zn. 2 As 35/2010. Pošvář, J. Nástin správního práva trestního II. O administrativních trestech a správním trestním řízení. Brno : Čsl. Akademický spolek „Právník“, 1946, s. 31, kde správní administrativní trest v nejširším smyslu formuluje jako „trest, ukládaný správními orgány pro porušení správní povinnosti, při čemž trest chápeme jako určitou újmu majetkovou či osobní.“ In. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha : C. H. Beck, 2009.

30

shodných či podobných trestů není porušením zásady spravedlnosti, ale naopak individualizace trestu a naplnění jeho sankčního a výchovného charakteru, protože pro nemajetnou osobu by stejná výměra uložená shodně jako osobě movitější mohla být likvidační a pro movitější osobu naopak zanedbatelná.54 Trest má čtyři základní funkce: a) ochrannou - zajištění ochrany společnosti, b) preventivní55 - odrazení dalších pachatelů od páchání přestupků, c) sankční - uložení spravedlivé odplaty za spáchaný trestně správní delikt a d) výchovnou - převýchova pachatele. Samotný přestupkový zákon ve svém ustanovení § 11 obsahuje čtyři druhy trestů: a) napomenutí, b) pokutu, c) zákaz činnosti a d) propadnutí věci. Uvedené sankce se aplikují v případě, že zvláštní zákon neobsahuje úpravu vlastní, což vyplývá ze vztahu přestupkového zákona jako obecného předpisu k ostatním, k němu speciálním zákonům. Přestupkový zákon stanovuje, že při určení sankce a její výměry je dle jeho ustanovení § 12 odst. 1 nutno přihlédnout k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele, zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení. Z uvedeného plyne nutnost zohlednit tyto skutečnosti: jak pachatel spáchal přestupek (zda konáním či opomenutím, přičemž konání bude spíše úmyslné, a tudíž závažnější a opomenutí spíše nedbalostní), jaké byly následky přestupku, zda zájem chráněný zákonem byl pouze ohrožen či přímo porušen a zda tento stav je přechodný či trvalý, dále

54

55

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10.3.2004, sp.zn. Pl. ÚS 12/03 „Pokuta může za určitých okolností představovat zásah do základního práva podle čl. 11 odst. 1 LZPS, a to v případě, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou intenzitou. Zakotvení minimální výše pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů protiprávních jednání. Může se jevit jako určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací, na druhé straně však vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům. Stanovování a zvyšování dolní hranice sankce neumožňuje vždy uplatnit zásah přiměřený a může mít ve vtahu k subjektům, jímž je sankce v podobě pokuty ukládána, někdy i charakter likvidační.“ Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16.11.2004, sp.zn. 10 Ca 250/2003 „Preventivní úloha postihu nespočívá jen v účinku vůči žalobci. Postih musí mít sílu odradit od nezákonného postupu i jiné nositele stejných zákonných povinností, tento účinek pak může vyvolat jen postih odpovídající významu chráněného zájmu, včas a věcně správně vyvozený.“

31

jestli v příčinné souvislosti se spáchaným přestupkem vznikla škoda a v jaké výši. Okolnosti, za nichž byl přestupek spáchán,56 jsou objektivní (tj. místo a čas spáchání přestupku) a subjektivní (tj. majetkové a osobní poměry pachatele) a posuzuje se kupř., zda byl skutek spáchán v afektu, či plánovaně. Míra zavinění je pro přestupek postačující nedbalostní, úmyslné jednání je pak důvodem pro uložení vyšší sankce. Pohnutkami neboli motivem je vnitřní podnět, který vedl pachatele ke spáchání přestupku. Může jím být např. nepřátelství, závist, když tyto pohnutky mohou být buď přitěžující, nebo polehčující. Stěžejním bude zajisté osoba pachatele, zda se jedná o opakovanou přestupkovou činnost, možnosti jeho převýchovy, míra jeho rozumové a volní vyspělosti, tj. zda je mladistvý či věkově blízký mladistvým nebo určitá mentální zaostalost a v neposlední řadě jeho majetkové poměry z důvodu uložení přiměřené výše sankce. V rakouském právu je z tohoto důvodu při prvním ústním jednání obviněný dotazován i na příjmy a majetkové poměry. Při ukládání sankce lze zohlednit i předchozí trestnou činnost jako přitěžující okolnost, protože i tato skutečnost vypovídá o pachateli v tom směru, že již v minulosti měl problémy s dodržováním právních předpisů. Tyto informace lze zjistit dle ustanovení § 16 odst. 4 písm. a) zákona č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, kdy pro účely správního řízení lze vydat opis nebo výpis z evidence Rejstříků trestů. Současně je nutné přihlédnout, zda pachatel přestupku nebyl za tento čin již postižen v disciplinárním řízení, protože zde neplatí zásada „non bis in idem“. Po zvážení všech těchto kritérií na základě volného správního uvážení (tj. diskrečního práva)57 rozhodne správní orgán o druhu a výši uložených sankcí. Při ukládání sankcí musí správní orgán na základě zásady zákonnosti upravené v § 2 odst. 1 správního řádu postupovat v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, přičemž by měl v jednotlivých případech zohlednit i zásadu individualizace, na jejímž základě uloží sankci odpovídající danému pachateli za jím spáchaný konkrétní přestupek. Výši uložené sankce musí v odůvodnění rozhodnutí zdůvodnit způsobem, aby bylo zřejmá důvodnost druhu a výše uložené sankce konkrétním okolnostem individuálního případu.58

56

57

58

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 13.12.2004, sp.zn. 7 As 43/2004 v němž judikuje: „je totiž zásadní rozdíl, zda se pachatel předmětného přestupku dopustil tohoto přestupku na dálnici v době dopravní špičky, kde míra ohrožení zdraví lidí nebo poškození majetku bude výrazně vyšší, nebo na místní komunikaci v nočních hodinách bez jakéhokoliv provozu“. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 28.4.2009, sp.zn. 9 As 53/2008 „Ukládání sankcí za správní delikty (přestupky a jiné správní delikty), a tudíž i rozhodování o jejich výši, se děje ve sféře volného správního uvážení, tedy zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z možných řešení, které zákon dovoluje. Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkumu lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, a zda toto volné uvážení nezneužil (78 odst. 1 s.ř.s.).“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 25.6.2008, sp.zn. 6 As 48/2007 „Ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení, tedy zákonem dovolené volnosti správního

32

Pokud pachatel spáchá dva nebo více přestupků do doby, než byly projednány správním orgánem, mluvíme o tzv. souběhu. Správní právo trestní nerozlišuje jednočinný (tj. když pachatel jedním skutkem naplnil více skutkových podstat) a vícečinný souběh (tj. více činy naplnil více skutkových podstat). Pokud tyto přestupky jednoho pachatele mohou být na základě věcné, místní a funkční příslušnosti projednány totožným správním orgánem, bude dle ustanovení § 12 odst. 2 přestupkového zákona59 pachateli uložena sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný a zákaz činnosti lze uložit, jestliže ho lze uložit za některý z těchto přestupků. Koncepce přestupkového zákona tedy zvolila zásadu absorpční, kdy se uloží sankce podle přestupku nejpřísněji postižitelného. V opačném případě, tj. že k projednání jednotlivých přestupků je příslušný jiný správní orgán, bude za každý skutek uložena sankce jednotlivě. Na jedné straně je zákonem stanoveno, že pokud je o vícero přestupcích stejného pachatele příslušný rozhodovat totožný orgán, tak je tento správní orgán povinen vést společné řízení z důvodu uložení sankcí na základě absorpční zásady, na druhé straně pachateli, který se dopustil přestupků v různých správních obvodech, není ukládání sankce na základě této zásady garantováno. Zavedení společného řízení bylo jistě vedeno zásadou procesní ekonomie, na druhé straně lze tento postup pokládat za nedodržení zásady rovnosti dotčených osob a zásady předvídatelnosti, kdy pachateli, který spáchal totožné skutky ve stejném správním obvodu, bude uložena na základě absorpční zásady nižší sankce, než pachateli, který tytéž skutky spáchal v různých správních obvodech. Navíc aplikací společného řízení může docházet, pokud se bude jednat o pachatele, který průběžně páchá přestupkovou činnost, k postupnému zániku odpovědnosti za dříve spáchané přestupky tím, že k tomuto řízení budou neustále připojovány další přestupky a řízení tak nebude skončeno.

59

orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon vymezuje. Správní orgán přitom dbá na přiměřenost sankce z hlediska jejího účelu. Pro správné a spravedlivé ukládání sankce je významné dodržování principu zákonnosti trestání a principu individualizace sankce. Zásada zákonnosti trestání spočívá v tom, že se správní orgán musí důsledně řídit pravidly pro ukládání sankcí, která jsou obsažena v obecné i zvláštní části přestupkového zákona. Zásada individualizace sankce pak ukládá, aby druh, kombinace a intenzita sankcí odpovídaly všem okolnostem a zvláštnostem konkrétního případu. Správní orgán je proto povinen zabývat se jednotlivými kritérii pro stanovení sankce, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění a poté správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a v souladu s pravidly logického usuzování, dospět k rozhodnutí o druhu a výměře sankce. Vzhledem k tomu, že je nezbytné, aby správní uvážení bylo přezkoumatelné soudem a současně i srozumitelné účastníkům řízení, musí pak být tento postup objasněn v odůvodnění rozhodnutí.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 18.6.2009, sp.zn. 1 As 28/2009 „Samotné porušení § 57 odst. 1 přestupkového zákona však nelze považovat za takovou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu. Uvedené ustanovení je totiž pouhou procesní cestou vedoucí k naplnění § 12 odst. 2 přestupkového zákona, zakotvujícího pro účely trestání sbíhající se přestupků princip absorpce, jeho podstata tkví v absorpci sazeb (poena maior absorbet minorem, tedy přísnější trest pohlcuje mírnější).“

33

Otázkou je i účelnost a efektivnost ukládání sankcí na základě absorpční zásady, přičemž v našem právním řádu ještě za účinnosti trestního zákona správního z roku 1950 mohla být sankce uložena i na základě zásady kumulační, která je zvolena pro trestání správních deliktů i v rakouském právu. Zásadu kumulační shledávám spravedlivější, na jejímž základě lze posoudit každý skutek jednotlivě a uložit za něho odpovídající sankci na základě zhodnocení konkrétních okolností daného případu, tj. v souladu se zásadami správního trestání (zásadou zákonnosti, spravedlnosti, individualizace a přiměřenosti). Naopak na základě zásady absorpční bude zvýhodněn „recidivista“, jemuž lze uložit pouze sankci vztahující se na přestupek nejpřísněji postižitelný, přes kterou již nelze jít a za každý další spáchaný přestupek, který bude zahrnut do společného řízení, není již de facto postihnutelný a dalo by se říct, že takové řízení už ani není smysluplné. Běžně lze sankce uložit samostatně nebo společně s jinou sankcí s tím, že se logicky vylučuje uložení pokuty a napomenutí. Rovněž se může od uložení sankce upustit, jestliže k nápravě pachatele postačí samotné projednání přestupku. Od uložení sankce nelze upustit, jestliže přestupkový zákon nebo jiný zákon ve skutkové podstatě konkrétního přestupku stanoví něco jiného, např. v § 22 odst. 12 přestupkového zákona 60. Pokud je upuštěno od uložení sankce, tak nemůže být uloženo ani omezující opatření, neboť toto dle ustanovení § 17 odst. 2 přestupkového zákona lze uložit jen spolu se sankcí upravenou v ustanovení § 11 uvedeného zákona. V rakouském právu se druhy trestů a jejich výše řídí obecným rakouským správním řádem, pokud zvláštní předpis, tj. rakouský přestupkový zákon nestanoví jinak. Velmi praktický je i zákonný odkaz na ustanovení § 32 až § 35 BGBl. Nr. 60/1974 Strafgesetzbuch (dále jen „rakouský trestní zákon“), čímž se přesně vymezuje, která jeho ustanovení je možno použít i pro přestupkové řízení a není tak pochyb o tom, jak v našem právu, kdy se v případě, že správní právo trestní určité skutečnosti neupravuje, může pomocí analogie legis použít trestní zákoník. V daném případě je odkazováno na to, co by mělo být zohledněno při určování druhu a výše trestu za spáchaný přestupek, přičemž tato ustanovení obsahují i široký příkladný seznam polehčujících a přitěžujících okolností. Na rozdíl od našeho práva, kde se uplatní zásada absorpční, když pachatel spáchá více přestupků, je rakouské právo založeno na zásadě kumulační, kdy pachateli se uloží tresty (nepoužívají výraz sankce, ale trest) vedle sebe, tj. za každý spáchaný přestupek zvlášť. 60

„Od uložení sankce podle odstavců 4 až 11, s výjimkou odstavce 10 bodu 1, nelze v rozhodnutí o přestupku upustit.“

34

Základním kritériem pro posouzení vyměření výše trestu je rozsah způsobené škody daným přestupkem nebo ohrožení zájmů chráněných zákonem a jaké škodlivé následky byly činem způsobeny. Při ukládání druhu a výše správních trestů je přestupkovým zákonem odkázáno na přiměřené použití ustanovení § 32 až § 35 rakouského trestního zákona, jak bylo shora uvedeno, který především upravuje právě polehčující a přitěžující okolnosti. Rovněž je potřeba zohlednit míru zavinění obviněného. Při ukládání peněžitých trestů je nutné vzít v potaz i příjmy, jmění a rodinné poměry obviněného. Pokud převažují polehčující okolnosti nad okolnostmi přitěžujícími nebo obviněný je mladistvý, tak lze snížit spodní hranici trestu až na polovinu. Také lze upustit od uložení trestu, jestliže vina obviněného je nepatrná a následky přestupku jsou nevýznamné. Rozumným řešením je i možnost upustit od zahájení řízení a projednání věci v přestupkovém řízení za podmínky, že se stíhání jeví bezvýsledné nebo by tímto řízením vznikly značné náklady, které by byly nepoměrné k míře a významu poškozeného veřejného zájmu způsobeného přestupkem. Jednotlivé druhy sankcí: Napomenutí je morální sankcí, kterou lze uložit jak v řádném, tak i v příkazním řízení. Nelze ji ale uložit v blokovém řízení, neboť zde lze uložit pouze pokutu či vyřídit přestupek domluvou, která nemá penální charakter a lze ji považovat spíše za výstrahu. Pokuta je nejčastější sankcí, kterou lze dle přestupkového zákona uložit, a to až do výše 1.000,- Kč, pokud nestanoví zvláštní část tohoto zákona nebo jiný zákon pokutu vyšší (např. podle § 30 odst. 3 zákona č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně dalších zákonů, kde lze uložit pokutu do 50 000 0000,- Kč). V blokovém řízení lze uložit pokutu do výše 1.000,Kč, také pokud tento nebo jiný zákon nepřipouští uložit pokutu vyšší (např. § 22 odst. 10 přestupkového zákona) a v příkazním řízení je možno uložit pokutu do výše 4.000,- Kč. Přestupkový zákon tak neurčuje pokuty absolutně, ale relativně, tj. stanoví jen jejich maximální přípustnou hranici. U přestupků upravených v jiných zákonech může být výše pokuty stanovena jinak, např. v § 24 zákona č. 344/1992 Sb., o Katastru nemovitostí ČR, může za přestupek katastrální úřad uložit pokutu do výše trojnásobku minimální mzdy nebo v § 17 odst. 3 zákona č. 61/1997 Sb., o lihu, lze za přestupek uložit pokutu do výše desetinásobku sazby spotřební daně stanovené pro líh zvláštním zákonem a připadající na 35

množství lihu obsaženého ve výrobku. U některých přestupků lze v zákonem stanovených případech snížit spodní hranici pokuty nebo zvýšit horní hranici pokuty. Příkladem je § 30 odst. 3 přestupkového zákona61 a § 87 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny62. Ke stanovení výše pokuty nestačí uvést v odůvodnění rozhodnutí, že pokuta byla uložena v zákonném rozpětí, jelikož na základě absence důvodů pro stanovení její výše by bylo téměř nemožné přezkoumat rozsah oprávněnosti uložené pokuty a rozhodnutí by pak mohlo být v rámci případného přezkoumání nadřízeným správním orgánem zrušeno.63 Pro případ, že pokuta nebude dobrovolně vykonána, tak nelze stanovit náhradní sankci, ale musí se přistoupit k exekuci této pokuty. Ještě za účinnosti trestního zákona správního z roku 1950 bylo možné uložit náhradní sankci, a to trest odnětí svobody. Pokuta nepředstavuje náhradu vzniklé škody, ale je pouze majetkovým trestem a náhrada škody musí být uplatněna samostatně. Pokuty uložené orgánem obce, který rozhodoval v prvním stupni, jsou jejím příjmem a pokuty uložené jiným správním orgánem České republiky jsou příjmem státního rozpočtu České republiky. Zákaz činnosti má spíše ochranný charakter vůči společnosti, aby pachatel svou přestupkovou činnost nemohl v budoucnu zopakovat.64 Na druhé straně je tato sankce významným zásahem do základních práv a svobod, jelikož se pachateli odnímá právo vykonávat určitou činnost,65 proto jsou pro tento druh sankce vedle obecných podmínek ukládání sankcí stanoveny ještě zvláštní podmínky. Zákaz činnosti lze přitom uložit jen za

61

62

63

64

65

„Sankci za přestupek uvedený v odstavci 1 písm. g) až i) lze snížit pod stanovenou hranici jen tehdy, že byl prokázán dechovou zkouškou nebo lékařským vyšetřením obsah alkoholu v krvi v množství pod 0,5 promile a současně nebylo užito žádné jiné návykové látky.“ „Za přestupky v ochraně zvláště chráněných rostlin a živočichů, dřevin a památných stromů lze uložit pokutu až dvojnásobnou, pokud byly spáchány ve zvláště chráněných územích.“ Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27.8.1993, sp.zn. 6 A 82/93 „Stanovení výše pokuty za správní delikt je výsledkem správního uvážení, které je soudem přezkoumatelné ve smyslu ustanovení § 245 odst. 2 občanského soudního řádu. Má-li soud posoudit, zda rozhodnutí nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, nepostačuje, že stanovená výše je v rozpětí, které zákon připouští, musí být přezkoumatelná také v tom směru, zda a jak byla vzata v úvahu hlediska v zákoně stanovená.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 2.4.2009, sp.zn. 9 As 7/2009 „Lze současnou koncepci sankce zákazu činnosti charakterizovat jako takovou, která je omezující povahy a jejímž hlavním smyslem je zabránit pachateli přestupku v recidivě.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne ze dne 4.12.2008, sp.zn. 9 As 7/2008 „Pokud jde o povahu a přísnost sankce, je nutno připomenout, že „podle běžného smyslu pojmů obecně pod trestní právo spadají činy, jejichž pachatelům hrozí tresty určené především k vyvolání odrazujícího účinku, a které obvykle spočívají v opatřeních zbavení svobody a v pokutách“ (viz Öztürk) s výjimkou těch, „které svou povahou, trváním nebo způsobem výkonu nemohou způsobit výraznou újmu“ (pokud jde o zbavení svobody viz Engel a další). Zákaz řídit motorové vozidlo je zásahem, který se podstatným způsobem odráží v běžném životě a v některých případech může mít i dopad na výkon povolání. Soud z toho vyvozuje, že kromě preventivního (odstrašujícího) charakteru má tato sankce rovněž charakter represivní, což dostatečně prokazuje trestněprávní povahu žalobcem spáchaného dopravního přestupku.“

36

splnění těchto podmínek66: 1) přestupkový nebo jiný zákon to výslovně v konkrétním ustanovení stanovuje a navíc na dobu tam určenou, 2) tato sankce může být uložena nejdéle na dobu dvou let, 3) musí se jednat o činnost, kterou pachatel vykonává v pracovním nebo jiném obdobném poměru (na základě pracovní smlouvy či některé dohody; toto se netýká činností vykonávaných ve služebním poměru, protože tyto jsou dle ustanovení § 10 přestupkového zákona z jeho působnosti vyňaty) nebo k níž je třeba povolení nebo souhlasu státního orgánu, které jsou rozhodnutími státních orgánů, jež zakládají oprávnění vykonávat určité činnosti (např. řízení motorových vozidel, držení nebo nošení zbraně nebo střeliva, lov zvěře). Pokud ovšem oprávnění vzniká nikoliv rozhodnutím, ale přímo z právního předpisu (činnost, která není zakázána, je dovolena) nebo registrací u příslušného orgánu (např. vydávání periodického tisku), nelze sankci zákazu činnosti uložit.67 Pracovní poměr na základě uložení sankce zákazu činnosti přitom nezaniká. 4) a důležitou podmínkou pro její uložení je, že pachatel spáchal přestupek právě touto činností nebo v souvislosti s ní, tzn., že musí mezi vykonávanou činností a spáchaným přestupkem existovat příčinná souvislost. Činnost, která je zakázána, musí být ve výroku rozhodnutí specifikována. Zakázat lze i činnost, kterou pachatel vykonává bez povolení s tím, že pokud je tento zákaz vysloven, tak pachatel nemůže v době trvání zákazu povolení nabýt. Do doby zákazu činnosti se z úřední povinnosti započítává doba, po kterou pachatel na základě opatření správního orgánu učiněného v souvislosti s projednávaným přestupkem nesměl již tuto činnost vykonávat. Od výkonu zbytku zákazu činnosti lze výlučně na žádost, nikdy ex officio, po uplynutí poloviny doby výkonu této sankce upustit, pachatel přestupku ovšem musí způsobem svého života prokázat, že její další výkon není potřebný. O návrhu bude rozhodovat orgán, který přestupek projednal v prvním stupni s tím, že může návrhu vyhovět nebo ho v celém rozsahu zamítnout. 66

67

Dle konstantní judikatury Ústavního soudu ČR je při ukládání sankce zákazu činnosti dle § 22 odst. 4 přestupkového zákona ve spojení s § 22 odst. 1 písm. h) téhož zákona k zajištění uložení této sankce s ústavním pořádkem nutné aplikovat třístupňový test proporcionality (viz nález sp.zn. Pl ÚS 4/94 ze dne 12.10.1994, nález sp.zn. III. ÚS 256/01 ze dne 21.3.2002, nález sp.zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13.8.2002) „(1) test vhodnosti, tj. v daném případě, zda-li minimální doba zákazu řízení motorových vozidel, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) test potřebnosti, tj. zda-li je minimální doba zákazu řízení motorových vozidel ve vztahu k dotčeným základním právům nejšetrnějším z více možných prostředků umožňujících dosažení sledovaného cíle; a (3) test poměřování, tj. porovnání závažnosti v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu.“ Červený, Z., Šlauf, V., Tauber, M. Přestupkové právo. Komentář k zákonu o přestupcích včetně textu souvisejících předpisů. 16. Vydání. Praha : Linde, 2009, s. 49.

37

Návrhu nelze částečně vyhovět, tzn. upustit jen od části výkonu rozhodnutí. Proti rozhodnutí o tomto návrhu se nelze odvolat, návrh nelze ani podat opětovně.68 Úmyslné porušování sankce zákazu činnosti by naplnilo skutkovou podstatu trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí.69 Propadnutí věci má též ochrannou funkci se záměrem odejmout pachateli prospěch, který spácháním přestupku získal. Propadnutí věci lze uložit, jestliže: 1) věc patří pachateli 2) a) byla ke spáchání přestupku užita nebo určena, anebo b) byla přestupkem získána nebo byla nabyta za věc přestupkem získanou. Musí se jednat o věc70 individuálně určenou a samostatnou (nikoliv součást nebo příslušenství), která náleží výhradně pachateli, existuje a je dosažitelná, aby bylo možné tuto sankci vykonat. Podmínka, že věc byla pro spáchání přestupku určena, je z hlediska přestupkového práva, kde pokus není trestný, zcela nepoužitelná. Snad jen dle ustanovení § 50 přestupkového zákona, kde je i pokus součástí skutkové podstaty přestupku, lze zmíněnou podmínku použít. Věcí se rozumí i peníze, které byly získány přestupkem nebo věc, jež byla nabyta za věc takto získanou. Tuto sankci nelze uložit v případě, že by hodnota věci byla v nápadném nepoměru k povaze přestupku, např. pokud pachatel poškodí svým autem sousedovi plot, nelze mu jistě zabavit úplně nové auto. Vlastníkem propadlé věci se stává stát a hospodaří s ní Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových. Rakouské přestupkové právo rozlišuje tři druhy trestů, a to peněžitou pokutu, trest odnětí svobody a propadnutí věci. Nepřímo je v rakouském přestupkovém právu upravený i trest napomenutí, a to tak, že o vině obviněného za spáchaný přestupek bude vydáno rozhodnutí, v němž bude pouze odkázáno na protiprávnost jeho jednání a současně bude vysloveno napomenutí pachatele. Pokud pro správní přestupky, jejichž skutkové podstaty jsou upraveny ve zvláštních předpisech, obzvláště pro přestupky vyplývající z policejních předpisů, nejsou stanoveny 68 69 70

Ustanovení § 92 přestupkového zákona. Viz ustanovení § 337 z. č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 11.4.2007, sp.zn. 21 Cdo 694/206 „Právní nauka a soudní praxe věcí v právním smyslu rozumí ovladatelný hmotný předmět nebo ovladatelnou přírodní sílu (vodní, parní, sluneční, elektrickou nebo jadernou energii), jestliže slouží potřebám lidí (a mají tedy užitnou hodnotu). Movité věci se vymezují výkladem a contrario z ustanovení § 119 občanského zákoníku; uvádí-li ustanovení § 119 odst. 1 uvedeného zákona, že věci jsou movité a nemovité, a jsou-li podle ustanovení § 119 odst. 2 téhož zákona nemovitostmi pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem, plyne z toho, že věci, které nelze kvalifikovat jako nemovitosti, jsou movitými věcmi.“

38

zvláštní tresty, tak může být za tyto přestupky uložena pokuta do výše 218 Euro nebo trest odnětí svobody ve výši do 2 týdnů. I zde v přestupkovém řízení má být trest odnětí svobody ukládán na principu „ultima ratio“, tj. jako krajní prostředek, a to pouze tehdy, kdy je nezbytné, aby pachateli bylo zabráněno v páchání dalších stejných přestupků. Nejkratší doba trestu odnětí svobody může být uložena v délce trvání 12 hodin, přičemž trest odnětí svobody může být uložen v délce přesahující dva týdny, pouze když jsou pro to dány obzvláště přitěžující důvody s tím, že nesmí přesáhnout šest týdnů. Pokud by uložení trestu odnětí svobody nebylo nutné za účelem odrazení pachatele od páchání dalších trestných činů, ale jednalo by se o velmi závažný přestupek, pak lze namísto trestu odnětí svobody za tento čin uložit peněžitou pokutu až do výše 2180 Euro, pokud není stanovena jiná hranice výše peněžité pokuty u konkrétní skutkové podstaty spáchaného přestupku. Naopak nejnižší výše uložené pokuty může činit 7 Euro. V našem právním řádu pravomocně uložené pokuty pachateli přecházejí jako dluh dědictví, pokud dědic dědictví přijal, zde naopak smrtí pachatele vykonatelnost pokuty zaniká. Velmi prozíravým řešením je upravení náhradního trestu, pokud se uložený peněžitý trest stane nedobytným. Pro tyto případy je již v rozhodnutí o přestupku stanoven náhradní trest odnětí svobody, jehož výše nesmí překročit trest odnětí svobody stanovený pro danou skutkovou podstatu, za kterou je ukládán a pokud její výše není stanovena, tak nesmí překročit výši dvou týdnů. Náhradní trest odnětí svobody v délce trvání více jak šest týdnů je nepřípustný. Posledním druhem trestu je propadnutí věci, které lze uložit, pokud správní předpisy nestanovují jinak. Věc může být prohlášena za propadnutou, pokud je ve vlastnictví pachatele nebo spolupachatele nebo tomuto byla přenechána oprávněnou osobou, která měla rozpoznat, že přenechání této věci bude sloužit ke spáchání přestupku, za jehož spáchání hrozí sankce propadnutí věci. Ochranná opatření v rakouském přestupkovém právu nejsou upravena.

Ochranná opatření „Ochranná opatření můžeme definovat jako preventivní působení společnosti na pachatele přestupku, s cílem zamezit, nebo alespoň podstatně snížit, riziko spočívající v jeho dalším pokračování v ohrožování nebo porušování zájmů společnosti.“71 Na rozdíl od sankcí neobsahují prvek morálního odsouzení a neměla by pachateli způsobit újmu. Dle ustanovení

71

Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 91.

39

§ 16 přestupkového zákona jsou ochrannými opatřeními omezující opatření a zabrání věci. Omezující opatření spočívá v zákazu navštěvovat určená veřejně přístupná místa72 a místnosti, v nichž se:  podávají alkoholické nápoje (tato místa vymezuje ustanovení § 10 zákona č. zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích) nebo  konají veřejné tělovýchovné, sportovní nebo kulturní podniky73 (zákaz se týká doby, kdy se v těchto zařízeních konají tyto druhy programů) s tím, že přestupkový zákon omezuje okruh přestupků, za něž mohou být uloženy, na tyto: přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi (§ 30 zákona), přestupky proti veřejnému pořádku (§ 47 a § 48 zákona) a přestupky proti občanskému soužití (§ 49 zákona). Jelikož se jedná o ochranné opatření, které nemá sankční povahu, nemůže být zaměňováno se zákazem činnosti, a tudíž tento zákaz se nemůže vztahovat na osoby, které v těchto zařízeních pracují, protože by se vlastně jednalo o uložení trestu. Toto opatření lze uložit, a to nejdéle na dobu jednoho roku, pouze spolu se sankcí, a proto ho není možné uložit, jestliže bylo upuštěno od udělení sankce. Omezující opatření lze uložit i spolu se 72

73

Šámal, P. a kol. Trestní zákoník II. § 140 až § 421. Komentář. 1. Vyd. Praha : C.H. Beck, 2010, s. 3035, kde je definován pojem „místo veřejnosti přístupné“ pro výklad ustanovení § 358 trestního zákoníku následovně: „Místem veřejnosti přístupným je každé místo, kam má přístup široký okruh lidí individuálně neurčených a kde se také zpravidla více lidí zdržuje, takže hrubá neslušnost nebo výtržnost by mohla být postřehnuta více lidmi (v době činu tam však nemusí být). Přístupností se rozumí možnost vidět a slyšet projev pachatele, i kdy místo činu není přímo veřejnosti přístupné (je za plotem, na lešení, apod.). Takové místo však nemusí být přístupné bez omezení komukoliv a kdykoliv (např. ulice, parky, nádražní haly), nýbrž postačí, že jsou přístupné jen některým osobám určeným např. povahou jejich zaměstnání (tovární hala, staveniště, aj.) nebo jinak (zdravotnické středisko, škola, atd.) a v určitou dobu (v sezóně, během otvírací doby, v době provozu, apod.). Za místo veřejnosti přístupné nelze zpravidla považovat ubytovnu, studentskou kolej, kanceláře, apod. V žádném případě to nejsou byty ani jiné prostory v obytném domě, a to ani tehdy ne, lze-li hlasitý výtržnický projev v nejbližším okolí dobře slyšet.“ Šámal, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až § 139. Komentář. 1. Vyd. Praha : C.H. Beck, 2009, s. 848, kde je definován pojem „sportovní, kulturní a jiné společenské akce“ pro výklad § 76 trestního zákoníku následovně: „Sportem se rozumí pravidly přesně vymezená činnost, osvojovaná a rozvíjená především v tréninkovém procesu a předváděná v soutěžích, je charakteristická pohybovou aktivitou a snahou po dosažení nejvyššího výkonu. Sporty se dělí na individuální a kolektivní. Sportovními akcemi pak lze rozumět organizovanou sportovní událost (soutěž) za účasti diváků. I když se bude jednat především o sportovní událost s placeným vstupem diváků, úplatnost není jejím nezbytným znakem. Pojem kultury je poměrně široký. V užším významu se používá pro označení vybraných, vznešenějších lidských činností, zejména umělecký, jako literatura, umění, hudba, filosofie, věda, apod. V širším smyslu (sociologickém zahrnuje všechno, s čím se člověk nerodí, ale co se musí naučit, aby se stal platným členem společnosti. Pokud zákonodárce použil pojem kulturní akce, měl tím jistě na mysli spíše takové události, které se týkají oněch „vznešenějších lidských činností“, tedy kulturu v užším slova smyslu. Z toho vyplývá, že sem budou především spadat kulturní akce vztahující se k pojmu kultury v užším slova smyslu, které navštěvují obecně diváci, ale i užší skupiny lidí zpravidla určitého zaměření, tedy hudební koncerty, filmové produkce, umělecké výstavy, divadelní představení, folklorní představení, apod. Pojem společenské akce pokrývá nejen akce sportovní a kulturní, které vysloveně zmiňuje trestní zákoník, ale i akce jiného druhu, při nichž dochází k uspokojování společenských potřeb, k sociální interakci, například diskotéky, plesy, lidové zábavy, pietní akty, svatby, oslavy významných výročí, manifestace, ceremoniály, apod.“

40

zákazem činnosti, ale nesmí tuto sankci nahrazovat. Při jeho uložení je správní orgán omezen svým správním obvodem, protože kontrolovat jeho výkon může právě pouze a jen v tomto územním rozsahu.74 Úmyslným nedodržením ochranného opatření pachatel naplní skutkovou podstatu § 21 odst. 1 písm. ch) přestupkového zákona. Zabrání věci je k propadnutí věci ustanovením subsidiárním, z čehož plyne, že: 1) musí být také splněny podmínky dle § 15 přestupkového zákona k propadnutí věci a dalšími podmínkami jsou tyto: 2) nebylo uloženo propadnutí věci dle § 11 odst. 1 písm. d) přestupkového zákona nebo 3) lze rozhodnout, že se taková věc zabírá, jestliže a) náleží pachateli, kterého nelze za přestupek stíhat (může se jednat o pachatele, který nedosáhl potřebného věku k odpovědnosti za přestupek nebo je nepříčetný či zanikla trestnost přestupku z důvodu udělené amnestie, prekluze roční lhůty nebo smrtí pachatele) nebo b) nenáleží pachateli přestupku nebo mu nenáleží zcela (např. je podílovým spoluvlastníkem nebo je ve společném jmění manželů) 4) a jestliže to vyžaduje bezpečnost osob nebo majetku anebo jiný zájem75. Takto jsou stanoveny pozitivní podmínky pro uložení zabrání věci a negativní formou je stanoveno, že toto opatření nemůže být uloženo, jestliže od jednání mající znaky přestupku uplynuly dva roky, když oproti lhůtě k projednání přestupku, která je jednoroční, je tato lhůta delší a je možno o zabrání věci rozhodnout i poté, co zanikla odpovědnost za přestupek. Přitom v obou případech je lhůta stanovena objektivně, tj. běží od okamžiku, od kdy k takovému jednání došlo. Současně nelze opatření uložit v případě, že by zabraná věc byla v hrubém nepoměru k povaze přestupku. Zabraná věc se stává majetkem státu.

74

75

Viz § 93 přestupkového zákona, který stanoví, že dodržování tohoto uloženého ochranného opatření kontroluje správní orgán, který ho uložil v prvním stupni. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až § 139. Komentář. 1. Vyd. Praha : C.H. Beck, 2009, s. 870, kde vymezuje pojem pro výklad ustanovení § 80 trestního zákoníku následovně: „Jiný obdobný obecný zájem může spočívat v zájmu na ochraně dalších důležitých společenských hodnot i individuálních zájmů a hodnot, které jsou chráněny trestním zákonem ve smyslu jeho ustanovení § 10. Svým významem musí být jiný obecný zájem přibližně rovnocenný zájmu na ochraně bezpečnosti lidí nebo majetku. Může jít o zájem na ochraně demokratického řádu a demokratických hodnot, na ochraně mravnosti a morálky, na plnění mezinárodních závazků České republiky, atd.“

41

4. 6. Zánik odpovědnosti za přestupek Na rozdíl od okolností vylučující protiprávnost, které vylučují trestnost určitého jednání již od počátku, dochází při zániku odpovědnosti za přestupek k naplnění skutkové podstaty přestupku, ale později nastanou okolnosti, které způsobí zánik jeho trestnosti. Dle ustanovení § 20 přestupkového zákona mezi takové okolnosti řadíme uplynutí doby a amnestii. Uplynutí doby. Přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok.76 Ke stanovení lhůty k projednání přestupku odůvodňuje jednak skutečnost, že po určité době klesá nebezpečnost a škodlivost činu pro společnost a také, že uložení sankce pro pachatele nebude mít již takový výchovný efekt a rovněž z procesních důvodů, protože po delší době od spáchání přestupku se hůře zajišťují důkazní prostředky. Jedná se o objektivní a prekluzivní lhůtu, která se nestaví ani nepřerušuje a přihlíží se k ní ex officio. Uvedená lhůta má jak hmotně právní charakter, tak, ačkoliv je uvedena v obecné části zákona o přestupcích, i charakter procesně právní. Hmotně právní charakter má ve vztahu k pachateli přestupku, kdy zaniká jeho odpovědnost za spáchaný přestupek a procesně právní charakter má ve vztahu ke správnímu orgánu, kdy zaniká jeho právo, respektive povinnost, přestupek projednat. 77 Do konce této lhůty musí být o přestupku rozhodnuto a rozhodnutí musí nabýt právní moci. Na otázku, kdy končí jednoroční prekluzivní lhůta, existují různé názory, někteří autoři tvrdí, že uvedená lhůta se vztahuje k prvostupňovému rozhodnutí, kdy i celé odvolací řízení může být uskutečněno po jejím uplynutí.78 Já osobně jsem toho názoru, že v jednoroční prekluzivní lhůtě by mělo být dané rozhodnutí i doručeno a nabýt právní moci, protože až tímto okamžikem je závazné a vykonatelné. Uvedená lhůta se dle mého názoru týká i řízení odvolacího, protože z této lhůty je zákonem vyjmuto pouze řízení před správními soudy a doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení, z čehož plyne, že odvolací řízení z 76

77

78

Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 11.12.2000, sp.zn. 28 Ca 145/99 „Pokud v průběhu správního řízení o správním deliktu uplynula lhůta, ve které může být za delikt uložena sankce (pokuta), správní orgán řízení zastaví. Je nepřípustné, aby v takovém případě byl výrok rozhodnutí formulován tak, že obviněná osoba se deliktu dopustila a sankce se jí neukládá, nebo tak, že obviněná osoba se deliktu dopustila a řízení se zastavuje. Správní orgán není oprávněn samostatně vyslovit, že se obviněná osoba deliktu dopustila, jestliže mu zákon již nedovoluje uložit za tento delikt sankci.“ Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 106. Viz Hrůšová, K., Molek, P. Správní trestání v aplikační praxi soudů. Soudní rozhledy. 15. Ročník. Praha : C.H. Beck, 2009, s. 457 „Zákonná dikce, že přestupek nelze projednat v době – právě proto, že většinový přístup přímo podněcuje k procesnímu taktizování ze strany obviněných, nemluvě o tom, že smysl oné roční lhůty tkví i v zabránění stíhání trestu za dávno minulý skutek, ovšem splnění tohoto požadavku dostačuje již ve vztahu k prvostupňovému odsouzení – požadavek pravomocnosti neobsahuje.“

42

této lhůty zákonem vyňato nebylo. Stejný názor je prostřednictvím judikatury zastáván i soudy79. A jelikož se jedná o lhůtu zákonnou, nemůže ji správní orgán prodloužit. Pokud by tedy k zániku odpovědnosti za přestupek došlo ještě před zahájením řízení, tak správní orgán je povinen věc odložit dle ustanovení § 66 odst. 3 písm. e) přestupkového zákona, pokud by se tak stalo až po zahájení přestupkového řízení, tak toto řízení bude dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. f) uvedeného zákona zastaveno. Kdyby k tomu došlo až po podání odvolání, tak odvolací správní orgán dle ustanovení § 90 odst. 4 správního řádu rozhodnutí zruší a řízení zastaví. Obdobně by se postupovalo, pokud by správním orgánem byla povolena obnova řízení a poté by během obnoveného řízení došlo k zániku odpovědnosti za přestupek, tak by správní orgán rovněž rozhodl o zastavení řízení dle § 76 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona, kdy nové rozhodnutí by nahrazovalo rozhodnutí původní. Naopak přezkumné řízení může být provedeno i po uplynutí prekluzivní lhůty jednoho roku dle § 20 přestupkového zákona v případě, že by bylo zjištěno, že původní rozhodnutí je v rozporu se zákonem. Výsledkem tohoto řízení může být pouze rozhodnutí, že přezkoumávané rozhodnutí se ruší a řízení se zastavuje. Přezkoumávané rozhodnutí by nebylo možno změnit ani zrušit a věc vrátit odvolacímu orgánu k novému projednání, protože již došlo k zániku odpovědnosti za přestupek vlivem uplynutí zákonem stanovené prekluzivní lhůty. Jak již bylo uvedeno, tak do běhu lhůty se nezapočítává doba, pro kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení. Ke stavění lhůty v tomto případě dochází až dnem, kdy policejní orgán či státní zástupce zahájil úkony v trestním řízení,80 kterým může být např. sepsání záznamu podle § 158 odst. 3 trestního řádu o zahájení úkonů trestního řízení k objasnění a prověření skutečností důvodně nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin. Naopak pouhé poustoupení věci správním orgánem podle § 71 písm. a) přestupkového zákona státnímu zástupci nebo orgánu policie prekluzivní lhůtu nestaví ani nepřerušuje. Pokud bylo trestní řízení zahájeno a následně bylo zjištěno, že se v daném případě nejedná o trestný čin, ale tento totožný skutek81 by mohl naplňovat skutkovou podstatu přestupku, tak se věc 79 80

81

Viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15.12.2005, sp.zn. 3 As 57/2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 25.1.2007, sp.zn. 6 As 56/2004 „I. Ke stavění běhu lhůty k projednání přestupku podle ustanovení § 20 odst. 2 přestupkového zákona nedochází dnem, kdy správní orgán postoupí věc podle § 71 písm. a) téhož zákona policejnímu orgánu či státnímu zástupci, ale až dnem, kdy tyto orgány zahájí úkony trestního řízení. II. Pokud orgány činné v trestním řízení, jimž byla věc postoupena podle § 71 písm. a) přestupkového zákona dospějí k závěru, že zde nejsou skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, aniž učiní jakékoliv úkony trestního řízení, ke stavění běhu lhůty podle § 20 odst. 2 tohoto zákona nedojde.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.7.2008, sp.zn. 4 As 45/2007 „Podle terminologie trestního práva se skutkem rozumí určitá událost ve vnějším světe, spočívající v jednání člověka (či jeho opomenutí), přičemž rámec aktů zahrnutých do jednání, je vymezen následkem, jehož je jednání příčinou.

43

usnesením odevzdá orgánu příslušnému k projednání přestupku. Běh lhůty podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona bude pokračovat dnem následujícím po nabytí právní moci tohoto usnesení.82 Do běhu lhůty se rovněž nezapočítává lhůta, po kterou bylo vedeno řízení před soudem dle ustanovení § 41 soudního řádu správního. Amnestii ve věcech přestupků uděluje vláda usnesením, které se vyhlašuje ve Sbírce zákonů. Amnestii zákon výslovně neupravuje, a proto lze na základě analogie legis přiměřeně použít ustanovení trestního zákoníku, které tyto věci upravují. Amnestie může být uložena formou abolice (tj. příkazu, aby se řízení nezahajovalo nebo se v něm nepokračovalo), nebo agraciace (tj. prominutí nebo zmírnění uložených sankcí), anebo rehabilitace (tj. zahlazení odsouzení), která nepřichází v úvahu. Amnestii u přestupků lze uložit pouze hromadně, nikoliv pouze ve vztahu ke konkrétní osobě. O přestupcích, na něž se vztahuje amnestie, správní orgán rozhodne následovně: pokud ještě nezahájil řízení, tak věc dle § 66 odst. 3 písm. e) přestupkového zákona odloží, když bylo již řízení zahájeno, tak dle § 76 odst. 1 písm. f) téhož zákona řízení zastaví, jestliže se o přestupku koná odvolací řízení, pak se dle § 90 odst. 4 správního řádu napadené rozhodnutí zruší a řízení zastaví. V případě, že by bylo o přestupku již rozhodnuto a pachateli byla uložena sankce, tak tuto sankci nebo její zbytek nelze vykonat, přičemž zde nejde o zánik odpovědnosti za spáchaný přestupek, ale jedná se o zánik práva na výkon uložené sankce. Vedle výše uvedených důvodů zániku odpovědnosti za přestupek je nutné zmínit i smrt pachatele. Jelikož odpovědnost za přestupek je založena na subjektivním charakteru, tak jestliže odpovědný subjekt zemře, není, komu by byla vina za tento přestupek přičtena. Pokud ovšem pachatel zemřel až po pravomocném rozhodnutí o vině a uložení sankce, tak dle § 470 až § 472 z. č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku (dále jen „občanský zákoník“) povinnost stanovená přestupkovým rozhodnutím přechází na dědice jako dluh dědictví za podmínky, že se nejedná o sankci osobního charakteru, proto nemohou na dědice pachatele přejít napomenutí a zákaz činnosti.

82

Jako skutek je taková okolnost vymezena v příslušném aktu orgánu činného v trestním řízení, tj. např. v záznamu o sdělení obvinění, v obžalobě, v rozsudku, v usnesení o zastavení trestního stíhání, apod. Skutkem je přitom souhrn skutkových okolností popsaných v těchto aktech, nikoliv jejich právní posouzení. Právní teorie a praxe nechápe totožnost skutku jako naprostou shodu mezi skutkovými okolnostmi popsanými v žalobním návrhu (ve shodě se sdělením obvinění) a výrokem soudu. Postačí shoda mezi podstatnými skutkovými okolnostmi, přičemž soud může a musí přihlížet i k těm změnám skutkového stavu, k nimž došlo při soudním projednávání věci.“ Viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 25.1.2007, 6 As 56/2004.

44

Od zániku odpovědnosti za přestupek musíme odlišit zánik práva na výkon uložené sankce. Zde bylo jednání pachatele trestné, byla zjištěna vina a uložena sankce, kterou se ovšem nestihlo vykonat z důvodu, že: a) na přestupek se vztahuje amnestie, b) anebo uplynula lhůta stanovená zákonem pro výkon rozhodnutí o uložení sankce. V rakouském právu je promlčení upraveno jako procesní institut, což vyplývá z jeho systémového zařazení mezi procesní ustanovení přestupkového zákona. Osoba se stává trestně neodpovědnou, pokud správní orgán ve lhůtě 6 měsíců ode dne spáchání přestupku nebo pokud jeho účinky nastaly později, tak od tohoto okamžiku, nezahájí vůči ní stíhání za spáchaný přestupek. Současně je stanoveno, že pokud od okamžiku spáchání přestupku nebo okamžiku, kdy nastaly jeho následky, uplynuly tři roky, tak nesmí být o přestupku již rozhodnuto. Takto stanovené lhůty shledávám vhodně zvolené, protože na jedné straně nutí správní orgán, aby o přestupku zahájil co nejdříve správní řízení, ale na druhé straně mu poskytuje dostatek času k projednání přestupku a rozhodnutí o něm. Na rozdíl od naší úpravy, kde lze o přestupku rozhodnout ve velice krátké lhůtě 1 roku ode dne jeho spáchání, kdy např. vinou obstrukčního jednání obviněného se jeho projednání nestihne a řízení musí být z tohoto důvodu zastaveno. Dále trest nesmí být vykonán, jestliže od jeho pravomocného uložení uplynuly tři roky. Do běhu těchto tříletých lhůt se nezapočítává doba řízení před ústavním soudem, správním soudem nebo před soudem evropských společenství.

45

5. Základní zásady přestupkového řízení Zásady jsou obecná pravidla, kterými by se měl správní orgán v přestupkovém řízení řídit. Přestupkové řízení se řídí přestupkovým zákonem, který ve svém ustanovení § 51 odkazuje na podpůrné užití k němu obecného předpisu, tj. správního řádu, tudíž pro toto řízení platí zásady obsažené v obou zákonech. I pro vztah těchto zásad přitom platí, že zásady ve správním řádu jsou obecné a mohou být modifikovány zásadami speciálními, obsaženými v přestupkovém zákoně. Jejich výčet začínám zásadami obecnými a postupuji k zásadám specifickým. Předem je třeba podotknout, že ačkoliv zásady upravené v ústavních předpisech, tj. v Ústavě a LZPS se týkají trestných činů, lze je z důvodu absence takové úpravy pro správní delikty a řízení o nich použít pomocí analogie přiměřeně.83 Obecné zásady: Zásada legality (§ 2 odst. 1 správního řádu) je jednou ze základních zásad, jejímž dodržováním jsou zajišťovány ústavní hodnoty obsažené v čl. 1 odst. 1 Ústavy a v čl. 2 LZPS84, jejichž důležitost pro činnost správních orgánů je zdůrazňována i v judikatuře.85,86 S touto zásadu souvisí i čl. 39 LZPS, který upravuje, že „Jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit.“, tj. „nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege“. Na základě zásady legality by měl správní orgán postupovat tak, aby každý krok v přestupkovém řízení byl učiněn v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, 83

84

85

86

Viz rozsudek ESLP ze dne 8.6.1976 ve věci Engel a další v. Nizozemsko (č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72), rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16.4.2008, sp.zn. 1 As 27/2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.5.2007, sp.zn. 8 As 17/2007. Viz čl. 1 odst. 1 Ústavy „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.“ a čl. 2 LZPS „ (1) Stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání. (2) Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. (3) Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“ Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 3.2.2000, sp.zn. III. ÚS 545/99 „Základní práva a svobody působí v oblasti jednoduchého práva jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole (např. nerespektováním kogentní normy) anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus), pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě.“ Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 24.9.1998, sp.zn. III. ÚS 139/98 „Jednou z funkcí Ústavy, zvláště ústavní úpravy základních práv a svobod, je její „prozařování“ celým právním řádem. Smysl Ústavy spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod, jakož i institucionálního mechanizmu a procesu utváření legitimních rozhodnutí státu (resp. orgánů veřejné moci), nejen v přímé závaznosti Ústavy a v jejím postavení bezprostředního pramene práva, nýbrž i v nezbytnosti státních orgánů, resp. orgánů veřejné moci, interpretovat a aplikovat právo pohledem ochrany základních práv a svobod.“

46

a aby na tomto základě bylo správním orgánem vydáno rozhodnutí.87 Závaznými normami jsou zákony, zákonná opatření, nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, nařízení krajů, nařízení obcí, obecně závazné vyhlášky krajů, obecně závazné vyhlášky obcí. Tato zásada je významným hlediskem pro přezkum rozhodnutí v odvolacím řízení dle § 89 odst. 2 správního řádu, kde se kromě zákonnosti rozhodnutí přezkoumává v rozsahu námitek podaných v odvolání i jeho věcná správnost. Naopak v přezkumném řízení je uvedená zásada jediným hlediskem, protože zde se zkoumá pouze zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí, přičemž je tato zásada limitována zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře dle § 94 odst. 4 správního řádu. Zákaz zneužití správního uvážení (§ 2 odst. 2 správního řádu) je rovněž provedením ústavních hodnot upravených v čl. 2 odst. 3 Ústavy88 a v čl. 2 odst. 2 LZPS89, které zakotvují ústavní zásadu zákazu zneužití pravomoci,90 z níž zásada zákazu zneužití správního uvážení vychází. Tato zásada stanovuje, že správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Správní orgán nesmí překročit své kompetence a jejich rozsah. Správní uvážení umožňuje interpretovat a aplikovat právo v případech, kdy se správní orgán musí rozhodnout pro jedno řešení z těch, které právní norma nabízí. Jejich výklad může být upraven ústředním správním úřadem formou metodiky nebo výkladových stanovisek, jenž nesmí být v rozporu se zákonem a překračovat jeho rámec, tj. extensivní výklad. Určitým vodítkem jednotlivých správních uvážení může být i judikatura správních soudů v daných věcech.

87

88

89

90

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23.9.2004, sp.zn. 6 A 173/2002 „Činnost veřejné správy včetně té, při níž dochází ke správnímu trestání, je přísně vázána zásadou zákonnosti. Již článek 2 odst. 2 LZPS stanoví, že státní moc může být uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. Má-li Nejvyšší správní soud dodržet zásadu „nulum crimen, nulla poena sinne lege“, pak jedním ze základních požadavků, který byl sice formulován pro oblast trestního práva, avšak na jehož bezpodmínečné splnění nelze rezignovat ani v oblasti správního řízení, zvláště tam, kde dochází ke správnímu trestání, je požadavek určitého, jasného a přesného vyjádření skutkové podstaty správního deliktu, za který byla původnímu žalobci udělena sankce. Lze-li správní delikt kvalifikovat jako protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní orgán trest stanovený příslušnou normou správního práva, pak je zapotřebí, aby veškeré podmínky, jež jsou pro adresáta takové normy, a tedy delikventa, závaznými a jejichž porušení je postihováno, byly obsaženy v právní normě, jež je součástí zákona.“ „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 11.2.2004, sp.zn. I. ÚS 672/03 „Porušení článku 2 odst. 2 a čl. 4 odst. LZPS se dopustí orgán veřejné moci tím, že uloží jednotlivci povinnost nad rozsah stanovený zákonem, ať už se jedná o situaci flagrantního nerespektování kogentní normy jednoduchého práva, či uplatnění extenzivního výkladu právní normy.“

47

Zásada ochrany práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3 správního řádu) vychází z ústavních hodnot upravených v čl. 1 odst. 1 Ústavy91, přičemž souvisí zejména s principem presumpce správnosti veřejnoprávních aktů a principem právní jistoty, což obecně znamená, že veřejnoprávní akt je od okamžiku, kdy je vydán, pokládán za formálně i obsahově správný, tedy bezvadný, až do okamžiku, než je zákonem stanoveným způsobem rozhodnuto, že tomu tak není (např. v rámci řízení o opravných prostředcích nebo na základě žaloby podle soudního řádu správního)92. Tato zásada je vyjádřena např. v přezkumném řízení v § 94 odst. 4 správního řádu.93 Zásada proporcionality (§ 2 odst. 3 správního řádu) souvisí se zásadou subsidiarity, kdy obě provádí čl. 4 odst. 4 LZPS94. Tyto zásady vyjadřují, že správní orgán je povinen postupovat tak, aby šetřil práva oprávněných osob z přestupkového řízení a zasahoval do jejich práv jen na základě zákona, za podmínek tam stanovených, a to pouze v nezbytném rozsahu.95 Uplatnění zásady proporcionality najdeme např. při ukládání sankcí za spáchaný přestupek nebo při ukládání pořádkových pokut. Zásada souladu s veřejným zájmem (§ 2 odst. 4 správního řádu). V přestupkovém řízení by měl správní orgán zohlednit dvě strany jedné mince, tj. okolnosti daného případu a současně veřejný zájem a zvolit takové řešení, které by v rozumné míře naplnilo obě kritéria. V přestupkovém řízení lze za veřejný zájem považovat ochranu hodnot chráněných jednotlivými skutkovými podstatami (např. pořádek ve státní správě, občanské soužití) a

91

92 93

94

95

Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 9.10.2003, sp.zn. IV. ÚS 150/01 „Podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státě je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci.“ Vedral, J. Správní řád : Komentář. Vyd. 1. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2006, s. 62. „Jestliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.“ „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“ Nález Ústavního soudu ze dne 16.10.2001, sp.zn. Pl. ÚS 5/01 „Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. V opačném případě, tzn. v případě bezúčelnosti či nepřiměřenosti daného omezení, by se příslušná regulace dostala do zjevného rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“

48

zajišťování práva na spravedlnost. Zásada předvídatelnosti – legitimního očekávání

96

(§ 2 odst. 4 správního řádu), dle které by

shodné či podobné případy měl správní orgán posuzovat stejným měřítkem, aby nevznikaly neodůvodněné rozdíly. Zásada materiální pravdy (§ 3 správního řádu, § 84 odst. 1 a § 87 odst. 1 přestupkového zákona). Správní orgán je v přestupkovém řízení povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s výše uvedenými zásadami. Správní orgán je tedy před vydáním rozhodnutí ve věci samé povinen zajistit takové důkazní prostředky a provést důkazní řízení v takovém rozsahu, aby byl zjištěn skutkový stav daného přestupku, o němž nebudou důvodné pochybnosti s tím, že není vázán návrhy účastníků řízení, přičemž tato zásada vyplývá i z ustanovení § 50 správního řadu upravující rozsah opatřovaných podkladů správním orgánem pro vydání rozhodnutí. Této povinnosti nezbavuje ani skutečnost, že by se obviněný k přestupku doznal.97 Uvedená zásada se v přestupkovém řízení promítá i do zkrácených řízení, a to do blokového a příkazního. Zásada dobré správy (§ 4 správního řádu). Tato zásada vyjadřuje souhrn zásad, kterými by se měl správní orgán řídit, aby vykonával správu daného úseku dobře. Patří sem zásada veřejné správy jako služby a zásada součinnosti s účastníky. Zásada veřejné správy jako služby (§ 4 odst. 1 správního řádu), která stanoví, že každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, tj. i osoba soukromého práva, na níž byl delegován výkon veřejné správy, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc, přičemž provádí čl. 2 odst. 3 Ústavy „Státní moc slouží 96

97

Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 27.3.2003, sp.zn. IV. ÚS 690/01 „Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Tato předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci je vyjádřením maximy, na základě níž se lze v demokratickém právním státě spolehnout na to, že ve své důvěře v platné právo nikdo, tj. fyzická či právnická osoba, nebude zklamán. Pouze takto předvídatelné chování naplňuje v praxi fungování materiálně chápaného demokratického právního státu a vylučuje prostor pro případnou svévoli. Obsah citovaných ustanovení, totiž že státní moc lze uplatnit jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon, nelze totiž chápat jako volnou úvahu státních orgánů, zda tak učiní či nikoliv, ale naopak jako povinnost uplatňovat tuto moc v obou těchto směrech svrchovanosti zákona tvoří základ právního státu.“ Shodně Pošvář, J. Nástin správního práva trestního II. O administrativních trestech a správním řízení trestním. Brno : spolek „Právník“, 1946, str. 69, nález uveřejněn ve sbírce Bohuslav rozhodnutí administrativní : Boh. A – 113, Interní číslo ASPI: 15909. „Odvolá-li strana v trestněprávním řízení své doznání, nelze okolnosti zjištěné jedině tímto odvolaným doznáním bráti za skutkový podklad rozhodnutí.“

49

všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ Tuto zásadu by bylo možno nazvat také etickým kodexem veřejné správy. Její použití najdeme např. v § 67 odst. 4 přestupkového zákona98 nebo v § 37 odst. 3 správního řádu.99 Zásada součinnosti s účastníky řízení (§ 4 odst. 2, 3 a 4 správního řádu), z níž vyplývá zásada poučovací100 upravená v § 4 odst. 2 správního řádu, která provádí čl. 37 odst. 2 LZPS101. Dle této zásady má správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytnout dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Správní orgán je účastníky řízení povinen poučit např. o fikci doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nebo svědky dle § 55 odst. 5 uvedeného zákona o důvodech, pro které nesmí být vyslýcháni, o právu odepřít výpověď, o jejich povinnosti vypovídat pravdivě a nic nezamlčet a o právních následcích nepravdivé nebo neúplné výpovědi. Zásada součinnosti s účastníky řízení dále zahrnuje informativní povinnost upravenou v § 4 odst. 3 správního řádu, jež stanoví, že s dostatečným předstihem správní orgán uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel úkonu. Příkladem je oznámení o zahájení řízení dle § 46 správního řádu, jenž bývá často spojeno s nařízením ústního jednání. Posledním zákonem upraveným naplněním zásady součinnosti je povinnost správního orgánu umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy upravené v § 4 odst. 4 správního řádu. Příkladem výkonu tohoto oprávnění je např. nahlížení do spisu dle § 38 téhož zákona. Zásada rychlosti a hospodárnosti postupů, tj. procesní ekonomie (§ 6 správního řádu) obsahuje v odst. 1 téhož zákona zásadu rychlosti řízení, která vyplývá z čl. 38 odst. 2, věty 98 99

100

101

„Požádá-li o to oznamovatel, vyrozumí jej správní orgán do třiceti dnů od oznámení o učiněných opatřeních.“ „Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.“ Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 5.3.1998, sp.zn. III. ÚS 480/97 „Soud je povinen účastníky poučit, jaká práva jim přiznávají a jaké povinnosti jim ukládají procesně právní předpisy, jak je nutno procesní úkony provést, popřípadě jak je třeba odstranit vady procesních úkonů již učiněných, aby vyvolaly zamýšlené procesní účinky. Do poučovací povinnosti tedy nepatří návod, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku. Pokud by v rámci poučovací povinnosti soud poučoval účastníky o tom, kdo je či není pasivně legitimován, nešlo by o pouhé poučení o procesních právech a povinnostech, ale o zásah soudu, kterým by vedl účastníky k tomu, co mají v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného právního účinku. Navíc takto chápanou poučovací povinností by soud mohl výrazně porušit zásadu rovnosti účastníků soudního řízení.“ „Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.“

50

první LZPS102, a v odst. 2 správního řádu zásadu procesní ekonomie a povinné součinnosti správního orgánu s dotčenými osobami při opatřování podkladů pro rozhodnutí. Správní orgán by měl vyřizovat věci tak, aby nevznikaly zbytečné průtahy103 a aby věci byly vyřízeny v zákonných lhůtách, které jsou obecně stanoveny v ustanovení § 71 správního řádu, při jejichž překročení lze ke zjednání nápravy použít ustanovení § 80 správního řádu o ochraně před nečinností. Instituty k zajištění rychlosti řízení jsou i příkazní řízení dle § 87 přestupkového zákona a autoremedura dle § 87 správního řádu. Svým postupem by správní orgán také neměl zapříčinit, aby komukoliv vznikly zbytečné náklady, přičemž dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje a podklady po nich vyžaduje jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Lze-li však potřebné údaje získat z úřední evidence, kterou správní orgán sám vede, a pokud o to dotčená osoba požádá, je povinen jejich obstarání zajistit. Procesní ekonomii zajišťuje v přestupkovém zákoně i ustanovení § 55 odst. 3, na jehož základě může správní orgán k usnadnění projednání přestupku postoupit věc i bez souhlasu účastníků jinému věcně příslušnému správnímu orgánu, v jehož obvodu se pachatel zdržuje nebo pracuje. Dalšími takovými ustanoveními podle správního řádu jsou ustanovení § 13 umožňující dožádání a ustanovení § 62 stanovující pořádkové pokuty. Zásada procesní rovnosti a nestrannosti správního orgánů (§ 7 správního řádu), která vychází z čl. 37 odst. 3 LZPS104 a určuje, že dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení, přičemž správní orgán vůči nim postupuje nestranně a vyžaduje od nich plnění jejich procesních povinností rovnou měrou.105 Nový správní řád vychází na rozdíl od předchozí právní úpravy z takového pojetí účastenství ve správním řízení, kdy se zákonem stanovený rozsah procesních práv a povinností účastníků řízení odvíjí od jejich hmotně právního vztahu k předmětu řízení,106 tedy k věci, o které se v řízení rozhoduje. Tomuto odpovídá určitá kategorizace účastníků správního řízení z hlediska rozsahu jejich procesních 102

103

104 105

106

„Každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazů.“ Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 13.11.2003, sp.zn. III. ÚS 696/02 „Ústavní garanci práva každého, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů (resp. v přiměřené lhůtě), odporuje, dochází-li v konkrétním případě u správního úřadu k nedůvodným průtahům řízení.“ „Všichni účastníci jsou si v řízení rovni.“ K čemuž Ústavní soud ČR ve svém nálezu ze dne , sp.zn. Pl. ÚS 19/02 uvedl, že „toto ustanovení LZPS je třeba interpretovat tak, že jde o princip, zaručující rovná procesní práva a povinnosti konkrétních účastníků v konkrétním řízení.“ Viz Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 10.11.2004, sp.zn. I. ÚS 547/02 „Základní podmínkou pro to, aby byla fyzická či právnická osoba považována za účastníka řízení, je hmotně právní vztah této konkrétní osoby k věci, která je předmětem správního řízení. Předpisy hmotného práva tak určují okruh osob, které jsou nebo se mohou stát nositeli práv a povinností, o nichž správní orgán rozhoduje nebo jejichž právem chráněné zájmy mohou být rozhodnutím dotčeny.“

51

práv a povinností provedená v § 27, resp. v některých dalších souvisejících ustanoveních zákona.107 A tam, kde by rovnost dotčených osob mohla být ohrožena, správní orgán učiní opatření potřebná k jejímu zajištění. Zásadu procesní rovnosti a nestrannosti správního orgánu naplňuje např. ustanovení § 14 správního řádu o vyloučení z projednávání a rozhodování věci určitých osob. V přestupkovém řízení je tato zásada modifikována, kdy případní účastníci řízení dle § 72 přestupkového zákona, tj. obviněný z přestupku, poškozený, vlastník věci, která může být zabrána, a navrhovatel mají v rámci podání odvolání na základě § 81 odst. 1 tohoto zákona rozdílná práva. Zásada spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů (§ 8 správního řádu, §§ 58 až 60 přestupkového zákona), která upravuje, že správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby. A stanoví, že správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy. V přestupkovém zákoně je tato zásada vyjádřena tak, že správní orgán spolupracuje s orgány policie, orgány obcí a všemi účastníky řízení. Zásada neveřejnosti (§ 49 odst. 2, 3 a 4 správního řádu), která stanoví, že ústní jednání je neveřejné, pokud zákon nestanoví nebo správní orgán neurčí, že jednání nebo jeho část jsou veřejné. Neveřejnost správního jednání vyplývá především historicky, naopak v soudním jednání se uplatňuje zásada veřejnosti upravená v čl. 38 odst. 2 LZPS. Při určování veřejného jednání musí být zohledněny: ochrana utajovaných informací a ochrana práv účastníků, jakož i ochrana mravnosti, která může být důvodem pro vyloučení nezletilých osob. Na neveřejném jednání se účastní jen členové a pracovníci správních orgánů, účastníci řízení, předvolaní svědci, znalci, tlumočníci a osoby poškozené. Zásada volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4 správního řádu), která stanoví, že pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy, přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci. Z čehož plyne, že správní orgán může důkazní sílu důkazů hodnotit na základě svého uvážení s tím, že v odůvodnění rozhodnutí musí uvést, proč některé důkazy vzal za své a jiné nikoliv. 108

107 108

Vedral, J. Správní řád : Komentář. Vyd. 1. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2006, s. 96. Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 25.2.1997, sp.zn. 6 A 139/94 „Správní orgán může přistoupit k hodnocení důkazů (§ 34 odst. 5 správního řádu) teprve po vyčerpání možnosti odstranit existující rozpory v

52

Zásada dvouinstančnosti řízení (§ 81 a § 91 odst. 1 správního řádu), která v případě nespokojenosti účastníka řízení s vydaným rozhodnutím mu dává možnost podat řádný opravný prostředek, tj. odvolání, jenž lze podat proti každému rozhodnutí v meritu věci vydanému v prvním stupni. Právo podat odvolání je subjektivním právem účastníka a vyjádřením dispoziční zásady, na jejímž základě je iniciováno odvolací řízení. Bez řádně a včas podaného odvolání není možné zahájit odvolací řízení. Proti rozhodnutí o odvolání není již řádný opravný prostředek přípustný. Zásada soudního přezkumu (čl. 36 odst. 1 a 2 LZPS, § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního) na jejímž základě ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, se může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, které je soudem dle § 75 soudního řádu správního přezkoumáváno již v plné jurisdikci, tj. jak po stránce skutkového tak právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Zásady specifické: Zásada zákazu retroaktivity109 (§ 7 přestupkového zákona) vychází z čl. 40 odst. 6 LZPS110 a doplňuje zásadu zákonnosti. Zákaz působení pozdějšího zákona (zákaz retroaktivity) je odůvodněno požadavkem právní jistoty. Na základě této zásady, kdo jedná v souladu s čl. 2

6

109

110

důkazech. Jestliže se však rozpory odstranit nepodaří, je nezbytné, aby správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí vyložil, v čem rozpor spočíval, co bylo učiněno pro jeho odstranění, proč se to nepodařilo a ke kterým důkazům se nakonec při svém hodnocení přichýlil a které důkazy odmítl a proč. Pokud se bez jakéhokoli zdůvodnění přikloní ke skupině důkazů, které podporují jedno skutkové zjištění (např. že účastník spáchal správní delikt), a pomine důkazy, z nichž vyvěrá opak, vybočuje tím ze zákonných mezí, které mu zákon pro hodnocení důkazů vytyčil.“ Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 13.6.2002, sp.zn. III. ÚS 611/2011 „K základním principům vymezujícím kategorii právního státu, kterým je i Česká republika (srov. čl. 1 Ústavy), patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních norem. Přestože zákaz retroaktivity právních norem je v čl. 40 odst. 4 LZPS výslovně upraven jen pro oblast trestního práva (podle uvedeného ustanovení trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější), je nutno z čl. 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva. Akcent kladený na zákaz zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z požadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna.“ „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“

53

odst. 3 LZPS „každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“, musí mít zajištěna právní jistota v tom, že v případě, že jeho jednání bude pozdějším zákonem zakázáno (kriminalizováno), nebude za svoje dřívější jednání potrestán, respektive postižen.111 Zásada teritoriality (§ 8 odst. 1 přestupkového zákona), na jejímž základě lze zahájit řízení o přestupku, který byl spáchán na území České republiky. Z čehož plyne, že správní orgán je oprávněn stíhat jakéhokoliv pachatele, ať jde o občana České republiky, cizince či bezdomovce za podmínky, že skutek byl spáchán na našem území. V přestupkovém právu nejsou mezi státy uzavřeny dohody o právní pomoci, proto nelze postoupit přestupek k projednání příslušnému státu. Vedle této zásady se uplatňuje i princip vlajky, 112 tzn., že každý stát je oprávněn stíhat přestupky např. i na palubách svých lodí, letadel, za podmínky, že jsou registrovány v daném státě. Zásada teritoriality je částečně modifikována zásadou personality, na jejímž základě lze za přestupky podle § 49 odst. 1 písm. b) a c) a za přestupek podle § 50 přestupkového zákona spáchané v cizině stíhat i občana České republiky či cizince, který má trvalý pobyt na území České republiky, pokud takové jednání nebylo v cizině projednáno. Zásada určitostí sankcí (§ 12 odst. 1 přestupkového zákona) z níž vyplývá, že druh a výše uložené sankce musí být v odůvodnění rozhodnutí zdůvodněna takovým způsobem, na základě něhož je patrné, proč právě tato sankce odpovídá konkrétním okolnostem daného případu a jakými úvahami byl správní orgán při jejím vyměřování veden.113 Řádné odůvodnění výše uložené sankce je podstatné i z důvodu jejího přezkoumání, zda byla uložena v souladu se zákonem a správní uvážení nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Zásada absorpční (§ 12 odst. 2 přestupkového zákona), na jejímž základě se za více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný, kdy zákaz činnosti lze uložit, jestliže ho 111

112 113

Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 38. Černý, J., Horzinková, E., Kučerová, H., Přestupkové řízení. 11. vyd. Praha : Linde, 2009, s. 34. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne , sp.zn. 5 As 20/2005 „Při ukládání sankce je třeba dbát její přiměřenosti i z hlediska jejího účelu. Nelze se však ztotožnit s obecným tvrzením uvedeným v kasační stížnosti, že v takovýchto případech může účel generální prevence splnit toliko sankce při horní hranici zákonné sazby. Takovýto přístup by znamenal rezignaci na zásadu individualizace sankce, nehledě na to, že by pomíjel specifika každého jednotlivého případu. Pro správné a spravedlivé ukládání sankce je významné dodržování principu zákonnosti trestání a principu individualizace sankce.“

54

lze uložit za některý z těchto přestupků. Tato zásada tedy vyjadřuje, přísnější trest pohlcuje trest mírnější „poena maior absorbet minorem“. Přičemž pokud by z nějakého důvodu nebylo vedeno společné řízení, pokud k němu byly splněny zákonem stanovené podmínky, ale přesto bylo při uložení sankce pachateli více přestupků přihlédnuto k zásadě absorpční, neměla by tato vada řízení způsobit nezákonnost rozhodnutí.114 Zásada oficiality (§ 67 odst. 1 a 2 přestupkového zákona) stanoví, že přestupky se projednávají z úřední povinnosti, tj. ex officio,115 s výjimkou přestupků návrhových dle ustanovení § 68 odst. 1 přestupkového zákona, které se projednávají pouze na návrh postižené osoby. Zásada presumpce neviny (§ 73 odst. 1 přestupkového zákona) vychází z čl. 40 odst. 2 LZPS. Občan se stává obviněným z přestupku, jakmile správní orgán vůči němu učinil první procesní úkon. Do té doby s takovým občanem musí být jednáno jako s nevinným, pokud jeho vina nebyla vyslovena pravomocným rozhodnutím. Důkazní břemeno leží na správním orgánu, který je povinen mu vinu prokázat. Zásada in dubio pro reo (§ 73 odst. 1 přestupkového zákona). Tato zásada stanoví, že pokud obviněnému z přestupku nebyla bez jakýchkoliv pochybností spolehlivě prokázána vina, tak se pochybnosti o spáchaném skutku vykládají v jeho prospěch, tj. obviněný nemůže být do odstranění tohoto nedostatku spočívajícím v nedostatečném zjištění skutkového stavu uznán vinným a pokud se tuto vadu odstranit nepodaří, tak musí být řízení zastaveno.116 Zásada obhajoby (§ 73 odst. 2 přestupkového zákona). Obviněnému z přestupku musí být umožněno vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, k důkazům o nich, dále uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky s tím, že k výpovědi ani k doznání nesmí být donucován, čímž by byla porušena 114 115

116

Viz Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 18.6.2009, sp.zn. 1 As 28/2009. Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 26.6.2001, sp.zn. II. ÚS 345/01 „Správní orgán má právo a povinnost zahájit řízení, jakmile nastane skutečnost předvídaná zákonem, bez ohledu na to, jak ji zjistí, a dále i principem legality, podle něhož je příslušný orgán povinen stíhat všechny delikty, o nichž se dozví.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.10.2006, sp.zn. 2 As 20/2006 „V sankčním řízení platí, že nelze vyvodit odpovědnost za spáchání přestupku nebo správního deliktu jinak než tím, že správní orgán zjistí spolehlivě skutkový stav a pochybení odpovědného subjektu postaví najisto. Opačný postup, kdy by subjekt správního řízení mohl být shledán odpovědným za naplnění skutkové podstaty přestupku či správního deliktu jen na základě formálních dedukcí a závěrů, by byl protiprávní a protiústavní, protože by popíral obecnou zásadu „in dubio pro reo“, která musí být respektována nejen v trestním, ale i ve správním řízení.“

55

zásada zákazu sebeobviňování. V tomto ustanovení jsou výslovně uvedena jen některá práva obviněného, přičemž tato práva náleží i jím zvolenému advokátovi či právními zástupci. Správní řád i přestupkový zákon v jednotlivých ustanoveních obsahuje další práva obviněného. Dále je široká škála práv obviněného garantována i čl. 6 odst. 3 Úmluvy.117 Zásada vyšetřovací a projednací. U první zásady je správní orgán i v souladu se zásadou materiální pravdy povinen zajistit podklady pro vydání rozhodnutí a na druhé straně mají účastníci řízení na základě zásady součinnosti účastníků povinnost spolupracovat při opatřování nebo označování těchto důkazů. Naopak u návrhových přestupků platí zásada projednací, kdy správní orgán sám opatřuje důkazní prostředky jen v případě, že nejsou k prokázání přestupku dostačující ty, které byly předloženy navrhovatelem k jeho projednání. Zásada ústnosti jednání (§ 74 přestupkového zákona, § 49 odst. 1 správního řádu) dle níž, by se dokazování během ústního jednání mělo i v souladu se zásadami bezprostřednosti a přímosti provádět ústně, písemné důkazy by měly být připuštěny jen tehdy, existuje-li pro to zvláštní důvod, kdy se pak jejich obsah při ústním jednání nahlas přečte. V přestupkovém řízení má správní orgán povinnost konat o přestupku v prvním stupni ústní jednání, tzn. věc lze projednat v nepřítomnosti obviněného z přestupku jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu,118 vina je řádně prokázána a účast obviněného není při řízení nutná. V tomto ustanovení je požadována náležitá omluva, takže k omluvě obviněného z jednání nepostačí omluva prostá. Náležitost, tj. odůvodněnost omluvy posuzuje správní orgán na základě svého správního uvážení, přičemž většinou omluva ze zdravotních důvodů se bere za důvodnou a naopak omluva z důvodu pracovních povinností za nedůvodnou. 117

118

„Každý, kdo je obviněn z trestného činu, má tato minimální práva: a) být neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, podrobně seznámen s povahou a důvodem obvinění proti němu, b) mít přiměřený čas a možnost k přípravě své obhajoby, c) obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru nebo, pokud nemá prostředky na zaplacení obhájce, aby mu byl poskytnut bezplatně, jestliže to zájmy spravedlnosti vyžadují, d) vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek, jako svědků proti sobě, e) mít bezplatnou pomoc tlumočníka, jestliže nerozumí jazyku používanému před soudem nebo tímto jazykem nemluví.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 13.9.2007, sp.zn. 7 As 34/2007 „Za vadu řízení by bylo třeba považovat stav, pokud by věc byla projednána v nepřítomnosti obviněného z přestupku, který se sice nedostavil bez náležité omluvy, ale byla by zde existence důležitého důvodu. Z hlediska povinnosti součinnosti obviněného z přestupku však musí správní orgán i při existenci důležitého důvodu vyhodnotit též závažnost skutečnosti, pro kterou mu obviněný z přestupku nedoručil náležitou omluvu. Na druhou stranu náležitá omluva vždy předpokládá existenci důležitého důvodu. Hodnocení toho, zda se v konkrétním případě jedná o náležitou omluvu, resp. důležitý důvod, provádí správní orgán i s ohledem na dosavadní průběh řízení. Proto i důvod, který může být dostatečný pro přeložení prvního ústního jednání, již nemusí být dostatečný i pro jeho další přeložení.“

56

Zásada reformace in peius (§ 82 a § 87 odst. 4 přestupkového zákona), jejímž smyslem je zabezpečit podávání opravných prostředků a reálně garantovat právo odporovat rozhodnutí a chránit před obavou přivodit zhoršení situace v důsledku opravného prostředku sledujícího prospěch konkrétní osoby.119 Tato zásada platí i pro podaný odpor proti příkaznímu řízení. Týká se však jen uložené sankce pachateli. A nevztahuje se na změnu rozhodnutí k horšímu ohledně náhrady škody, náhrady nákladů řízení a ochranných opatření. Zásada non bis in idem (§ 94 přestupkového zákona) vychází z čl. 40 odst. 5 LZPS, na jejímž základě nemůže být fyzická osoba za totožný protiprávní čin postižena dvakrát. Tato zásada souvisí s právem obviněného, aby řízení o jeho deliktu bylo ukončeno rozhodnutím, přičemž výsledkem nemusí být jen rozhodnutí o vině, ale může jím být i rozhodnutí o upuštění od uložení správní sankce nebo rozhodnutí o zastavení řízení. Na základě takového úkonu správního orgánu, pak lze posoudit, zda o tomtéž skutku nebylo již rozhodnuto a vznikla tak překážka věci rozhodnuté – „rei iudicatae“, na jejímž základě musí být další řízení zahájené v téže věci zastaveno. Tato zásada má zajistit finalitu správních rozhodnutí. Osoba, proti níž bylo vedeno řízení na základě této zásady tak nabývá právní jistoty a legitimního očekávání, že pro tentýž čin nebude opět stíhána.120 To platí i tehdy, pokud by se zjistilo, že osoba, která byla uznána vinnou z přestupku, byla za tentýž skutek soudem pravomocně odsouzena nebo obžaloby zproštěna, tak správní orgán své pravomocné rozhodnutí o přestupku dle § 94 přestupkového zákona zruší.121

119

120

121

Mates, P., Pipek, J. Úvahy nad zákazem reformace in peius ve správním právu trestním. Právní rozhledy. 1995, č. 11, s. 437. The Law Commission. Double Jeopardy. A Consultaion Paper No 156, dostupné na http://ww.lawcom.gov.uk, str. 31 – 32. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 12.12.2007, sp.zn. 5 Tdo 1399/2007 „Zásada ne bis in idem ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 k EÚLP a § 11 odst. 1 písm. j) trestního řádu brání též trestnímu stíhání a odsouzení toho, proti němuž dřívější přestupkové řízení o témže skutku (činu) trestněprávní povahy meritorně skončilo pravomocný rozhodnutí příslušného správního orgánu, a to včetně blokového řízení podle § 84 přestupkového zákona.

57

6. Řízení o přestupcích v prvním stupni Řízení o přestupcích se koná ve správním řízení, které je definováno legální definicí obsaženou v ustanovení § 9 správního řádu „Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.“

6. 1. Orgány příslušné k projednávání přestupků Příslušnost správních orgánů k projednávání přestupků dělíme na věcnou, místní a funkční. Věcnou příslušnost stanovuje správní orgán a jeho stupeň, který bude o přestupku rozhodovat v prvním stupni. Funkční příslušnost určuje, který z orgánů téže kategorie, případně téhož systému státních orgánů rozhoduje v přestupkovém řízení.122 Přestupky dle ustanovení § 52 přestupkového zákona projednávají: A) obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí a B) jiné správní orgány, jestliže tak stanoví zvláštní zákon. Ad A) Projednávání přestupků je zde výkonem přenesené působnosti, k čemuž jsou jim poskytovány příspěvky ze státního rozpočtu.123 Přestupky mohou projednávat obce, pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Obecní úřad obce s rozšířenou působností je úřadem, který vykonává činnosti v přenesené působnosti a je dle § 66 obecního zřízení označován za obecní úřad, který vedle přenesené působnosti jedničkového obecního úřadu a dvojkového obecního úřadu vykonává v rozsahu mu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném

122 123

Černý, J., Horzinková, E., Kučerová, H. Přestupkové řízení. 11. vyd. Praha : Linde, 2009. § 61 a § 62 obecního zřízení, § 95a přestupkového zákona

58

prováděcím právním předpisem.124 Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají přestupky ve věcech, které spravují, a ostatní přestupky, pokud k jejich projednání nejsou příslušné jiné správní orgány. Pověřený obecní úřad je úřadem, který vykonává činnosti v přenesené působnosti a je dle § 64 obecního zřízení označován za obecní úřad, který vedle přenesené působnosti jedničkového obecního úřadu vykonává v rozsahu mu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem. Obci je stanovena pravomoc na základě přestupkového zákona projednávat tyto přestupky: proti pořádku ve státní správě ve věcech, které jsou jim svěřeny, proti pořádku v územní samosprávě, proti veřejnému pořádku, proti majetku, jakož i přestupky proti občanskému soužití, s výjimkou těch, které byly spáchány porušením zvláštních právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích, a přestupky na úseku vyhledávání, ochrany, využívání a dalšího rozvoje přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních vod a lázeňských míst. Obec může zajistit výkon přestupkové agendy trojím způsobem: 1) zřídit komisi k projednávání přestupků jako zvláštní orgán obce dle § 106 obecního zřízení, k jejímuž zřízení je oprávněn starosta, který rovněž jmenuje a odvolává její členy. Tato komise jedná a rozhoduje v tříčlenném složení vždy za předsednictví osoby s právnickým vzděláním nebo se zvláštní odbornou způsobilostí pro projednávání přestupků. Této komisi může být svěřena veškerá pravomoc k projednávání přestupků nebo i jen k vyřizování některých druhů přestupků. Pro jednání komise platí ustanovení § 134 správního řádu o řízení před kolegiálním orgánem, které stanoví, že řízení před tímto orgánem vede jeho předseda, který vydává usnesení samostatně, vyjma těchto věcí: usnesení o tom, zda osoba je či není účastníkem řízení a usnesení o zastavení řízení, jakož i o úkonu, který není rozhodnutím. Kolegiální orgán rozhoduje hlasováním, přičemž je způsobilý se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina jeho členů a toto usnesení je přijato nadpoloviční většinou hlasů. Hlasování řídí předseda, který hlasuje až naposled. O hlasování se sepíše protokol, který podepíší všichni členové této komise a osoba, která ho sepsala. Při nahlížení do spisu není možno nahlížet do tohoto protokolu. Komise za

124

Tj. na základě zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností a k němu prováděcí vyhlášky č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností.

59

účelem upravení postupu řízení vydává jednací řád. V praxi jsem se setkala s případem, že komise k projednávání přestupků po provedeném odvolacím řízení, na jejímž základě bylo její prvostupňové rozhodnutí zrušeno,

vydala

rozhodnutí

nové,

totožné

se

svým rozhodnutím

prvotním

s odůvodněním, že předseda této komise nemůže nutit její jednotlivé členy, jak mají hlasovat. Předseda přestupkové komise skutečně nemůže ovlivňovat hlasování jednotlivých členů této komise, ale je nutné podotknout, že komise k projednávání přestupků má v přestupkovém řízení postavení správního orgánu dle § 10 správního řádu, § 53 přestupkového zákona a § 103 odst. 4 písm. c) obecního zřízení, který je názorem odvolacího orgánu vázán, a protože v tomto případě je tímto orgánem komise, která jedná a rozhoduje jako kolegiální orgán dle § 134 správního řádu, a která je složena z jejích jednotlivých členů, tak rozhodnutí odvolacího orgánu je závazné pro každého jednotlivého člena této komise. Na základě čehož nerespektováním závazného právního názoru odvolacího orgánu uvedená komise porušila zásadu dvojinstančnosti řízení, k jejímuž výkonu je ve správním řádu zakotvena povinnost správního orgánu dle ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu zajišťující dodržování závaznosti právního názoru vysloveného odvolacím orgánem v jeho rozhodnutí. 2) zřídit komisi rady obce,125 dle § 102 odst. 2 písm. h) obecního zřízení, jenž je zřizována radou obce, která současně jmenuje a odvolává z funkce jejího předsedu a její členy. I v tomto případě jí může starosta dle § 103 odst. 4 písm. c) obecního zřízení po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit výkon přenesené působnosti v určitých věcech, např. rozhodování o přestupcích, čímž se stává dle § 122 odst. 2 obecního zřízení též výkonným orgánem. Dle § 122 odst. 3 uvedeného zákona může být předsedou komise jen osoba, která, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti komisi svěřené přenesené působnosti a tato komise se obecně usnáší většinou hlasů všech svých členů. Pro tuto komisi pověřenou projednáváním přestupků však podle § 53 odst. 3 věta třetí přestupkového zákona platí stejné podmínky jako pro zvláštní orgán, kterým je komise k projednávání přestupků. Z tohoto zákonného ustanovení plyne, že i přestupkový zákon výslovně počítá s tím, že k projednávání přestupků za zákonem stanovených podmínek může být věcně příslušná i komise rady obce. Pro tuto komisi platí obdobně ustanovení § 134 125

Shodně Černý, J., Horzinková, E., Kučerová, H. Přestupkové řízení. 11. vyd. Praha : Linde, 2009, s. 39, Vedral, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. XXXIX, č. 3, s. 140.

60

správního řádu o řízení před kolegiálním orgánem. 3) jestliže nebyla zřízena žádná z výše uvedených komisí, je k projednávání přestupků dle § 109 odst. 3 písm. b) přestupkového zákona příslušný obecní úřad, a to pověření pracovníci oddělení, které bylo radou obce, na základě rozdělení pravomocí mezi jednotlivé odbory a oddělení126 obecního úřadu, touto činností pověřeno. Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta, tajemník (byla-li jeho funkce zřízena) a další zaměstnanci dle svého zařazení. V malých obcích, kde obecní úřad představuje pouze starosta, může řešit přestupky pak on sám. Pravděpodobnější ale je, že u takto malých obcí dojde k uzavření veřejnoprávní smlouvy, na jejímž základě přestupkovou agendu bude pro tuto obec vykonávat jiná obec. Zvláštní úprava je stanovena v ustanovení § 53 odst. 4 přestupkového zákona pro hlavní město Prahu.127 K projednávání přestupků patřících do působnosti obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou přenesenou působnosti je věcně příslušný jen daný obecní úřad, což vyplývá z § 61 odst. 1 písm. b) a c) obecního zřízení, které stanoví, že výkon přenesené působnosti je u pověřeného obecního úřadu a obecního úřadu obce s rozšířenou působností vykonávána jen těmito úřady, tedy k projednání přestupků patřících do působnosti dvojkových a trojkových úřadů, nelze svěřit do působnosti komise k projednávání přestupků nebo komise rady obce. Tyto komise by mohly u dvojkových a trojkových úřadů projednávat jen přestupky, které projednávají v základní přenesené působnosti na úrovni jedničkových úřadů. Ad B) Jinými správními orgány, které rozhodují o přestupcích, jsou např.: orgány Policie ČR, krajské úřady, finanční úřady, katastrální úřady, úřady práce, celní úřady. Místní příslušnost k projednání přestupku je stanovena primárně dle místa jeho spáchání, tzn., že k jeho projednání je příslušný ten správní orgán, v jehož územním obvodu byl přestupek spáchán. U distančních přestupků, tj. např. u přestupku urážky na cti spáchaného prostřednictvím telefonu, kdy pachatel a uražený se v době vykonání přestupku nacházeli v různých správních obvodech, tak místem spáchání přestupku je jak místo, kde došlo ke spáchání skutku, tak místo, kde došlo ke vzniku následku z přestupku, tj. k urážce. 126 127

Viz § 102 odst. 2 písm. f) obecního zřízení. Kde působnost k projednání přestupků náleží městským částem a úřadům městských částí.

61

Jestliže nelze zjistit místo spáchání přestupku nebo přestupek byl spáchán v cizině státním občanem České republiky nebo cizincem, který má trvalý pobyt na území České republiky, projedná tento přestupek správní orgán, v jehož územním obvodu pachatel má nebo měl naposledy trvalý pobyt. Pokud by podání o oznámení přestupku bylo doručeno správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, pak tento bezodkladně postoupí usnesením toto podání dle § 12 správního řádu příslušnému orgánu a uvědomí o tom podatele. Jedná-li se ovšem o správní orgán, kterému bylo takto již podání postoupeno a tento se rovněž necítí být příslušným, pak může danou věc usnesením postoupit dalšímu správnímu orgánu nebo vrátit postupujícímu správnímu orgánu jen se souhlasem svého nadřízeného správního orgánu. Toto ustanovení má za cíl, aby nedocházelo k neustálému přesouvání příslušnosti a daná věc mohla být pak projednána v zákonné lhůtě. V rakouském přestupkovém právu jsou v první instanci věcně příslušné projednávat přestupky okresní správní úřady, pokud jejich potrestání není svěřeno jiným správním úřadům nebo soudům. Kromě toho v první instanci vykonávají trestní pravomoc spolková policejní ředitelství v rámci jejich působnosti. Místně příslušný je správní orgán, v jehož správním obvodu byl přestupek spáchán, což platí, i když by jeho účinek nastal v jiném správním obvodu. Místní příslušnost správního orgánu k projednání přestupku obviněného zakládá také tuto příslušnost k projednání skutků spáchanými jeho spolupachateli, přičemž správní orgán tyto činy projedná ve společném řízení s tím, že může od společného řízení upustit a činy každého obviněného projednat jednotlivě, jestliže je proto dán důležitý důvod, především urychlení řízení. V našem právu by společné řízení dle § 57 odst. 2 přestupkového zákona bylo v tomto případě vedeno jen tehdy, jestliže by byl k jejich projednání místně příslušný totožný správní orgán, což je dáno tím, že nemáme upraveno spolupachatelství, kde se odlišně posuzuje pachatel a jinou mírou jeho spolupachatelé. Naše právo je založeno na individuální odpovědnosti každého pachatele a pouze v rámci ukládání sankce by bylo možno přihlédnout k tomu, jakou mírou konkrétní osoba přispěla ke spáchání daného přestupku. Změna příslušnosti Věcná a místní příslušnost správního orgánu se posuzuje k okamžiku zahájení tohoto 62

řízení, a jestliže by došlo v jeho průběhu ke změně okolností rozhodných pro určení místní nebo věcné příslušnosti, tak dle § 132 správního řádu toto řízení dokončí ten správní orgán, který k němu byl původně příslušný. Za určitých, zákonem stanovených okolností může však dojít ke změně věcné nebo místní příslušnosti, a to jak před zahájením přestupkového řízení, tak i v jeho průběhu, což je modifikací obecného pravidla, že dokončí přestupkové řízení ten orgán, který ho započal. Příslušnost správního orgánu může být změněna na základě těchto skutečností: 1) veřejnoprávní smlouvou. Obec může na smluvním základě přenést svou povinnost zajišťovat přestupkovou agendu na jinou obec ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, a to tak, že s ní dle § 63 obecního zřízení uzavře veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě tato obec bude pro ni vykonávat přestupkovou agendu. K uzavření veřejnoprávní smlouvy je potřeba souhlasu krajského úřadu. Tato smlouva musí být bezodkladně poté, co byla uzavřena, zveřejněna na úředních deskách úřadů, které spolu uzavřely veřejnoprávní smlouvu, po dobu 15 dnů. Současně se zveřejní ve Věstníku právních předpisů kraje. Tyto veřejnoprávní smlouvy se subsidiárně řídí správním řádem. Shodně mohou postupovat i obce s rozšířenou působností, které mohou uzavřít tuto smlouvu s jinou obcí s rozšířenou působností v obvodu jednoho krajského úřadu. K uzavření této smlouvy je ovšem třeba souhlasu ministerstva vnitra, které ho vydává po projednání s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem. 2) rozhodnutím ministerstva vnitra na žádost dané obce. Obec s pověřeným obecním úřadem může ministerstvu vnitra podat s doporučením krajského úřadu a po projednání s příslušnou obcí s rozšířenou působností návrh, aby toto ministerstvo svým rozhodnutím delegovalo výkon přestupkové agendy z trojkové obce na tuto dvojkovou obec. Žádost se podává nejpozději do 15. ledna kalendářního roku a toto rozhodnutí uvedeného ministerstva může nabýt právní moci jen k 1. lednu kalendářního roku. Ministerstvo současně rozhodne o převodu příspěvku na výkon této činnosti. Zmíněné rozhodnutí se nevydává na základě správního řádu a zveřejní se na úředních deskách obou uvedených obecních úřadů nejméně po dobu 15 dnů a rovněž ve Věstníku právních předpisů kraje. 3) atrakcí128, kdy nadřízený správní orgán na podnět účastníka řízení nebo příslušného

128

§ 131 odst. 1 správního řádu.

63

správního orgánu může věc převzít namísto podřízeného správního orgánu a rozhodnout jako správní orgán nižšího stupně, jestliže: a) by přestupkové řízení bylo mimořádně obtížné a k jeho řešení by bylo zapotřebí mimořádných odborných znalostí

(dle mého názoru, kdy přestupky u

prvostupňového orgánu projednávají osoby většinou bez právního vzdělání na základě složené zkoušky odborné způsobilosti, tak kolikrát, pokud právní posouzení spáchaného činu a jeho následků spadá i do jiných odvětví práva, než pouze do správního, je pro tyto osoby těžké danou věc vyhodnotit ve všech souvislostech), b) by šlo o řízení s velkým počtem účastníků, nebo c) by se jednalo o věc, která by výrazně ovlivnila právní poměry účastníků ve správních obvodech více podřízených správních orgánů. Důsledkem toho, že o věci rozhodne nadřízený správní orgán, který v daném případě bude pak rozhodovat jako orgán prvostupňový a o odvolání proti jeho rozhodnutí by rozhodovalo věcně příslušné ministerstvo, je, že se celé řízení přesune o jednu instanci výše. Atrakce je samozřejmě aplikovatelná i dle ustanovení § 80 správního řádu jako prostředek ochrany před nečinností příslušného správního orgánu. 4) delegací129, na jejímž základě může nadřízený správní orgán na podnět příslušného správního orgánu nebo na požádání účastníka usnesením pověřit k projednání věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, a to: u věci, u které ovlivní právní poměry účastníků řízení v obvodu pověřovaného správního orgánu výrazně větší měrou než v obvodu příslušného správního orgánu. Vedle toho delegaci umožňuje i obecní zřízení představující prostředek k ochraně před nečinností příslušného správního orgánu, když nebude-li tento řádně plnit svou povinnost a ani nezajistí její plnění jiným způsobem, tak dle § 65 tohoto zákona může krajský úřad rozhodnout, že tuto činnost bude na místo něho vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří. A současně rozhodne o převodu příspěvku na tuto činnost. Krajský úřad vydá v přenesené působnosti rozhodnutí, které zveřejní nejméně po dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu, který neplnil tuto svou povinnost. V tomto řízení se nepostupuje podle správního řádu. Totéž platí pro obecní úřad obce s rozšířenou působností s tím rozdílem, že rozhodnutí vydává ministerstvo vnitra, které pověří jiný obecní úřad s rozšířenou působností touto

129

§ 131 odst. 2 správního řádu.

64

činností. Uvedené rozhodnutí toto ministerstvo vydá do 60 dnů ode dne, kdy se dozví o neplnění této povinnosti. Takovéto rozhodnutí se zveřejní na úřední desce obecního úřadu s rozšířenou působností, jež neplnil svou zákonnou povinnost a na úředních deskách obecních úřadů v jeho správním obvodu, a to nejméně po dobu 15 dnů a zveřejní se ve Věstníku právních předpisů kraje. 5) podjatostí a vyloučením z rozhodování všech úředních osob nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru. Jestliže nastane tato situace, tak nadřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí o přestupku jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu. V praxi jsem se setkala se situací, kdy z důvodu podjatosti byli z rozhodování daného přestupku vyloučeni všichni členové příslušné přestupkové komise a ve dvou sousedních správních obvodech byly přestupky projednávány rovněž přestupkovými komisemi ve stejném personálním složení. V takovém případě musel být přesto k projednání a rozhodnutí přestupku nadřízeným správním orgánem pověřen jeden ze sousedních podřízených správních, ačkoliv bylo předem jasné, že jsou zde přestupky projednávány přestupkovou komisí stejného složení, a proto budou opětovně všichni její členové shledáni podjatými, a teprve následně mohl nadřízený správní orgán pověřit další bezprostředně sousedící podřízený správní orgán k vyřízení daného přestupku. 6) dále dle přestupkového zákona může místně příslušný správní orgán k usnadnění projednání přestupku postoupit věc i bez souhlasu účastníků řízení jinému věcně příslušnému správnímu orgánu, v jehož územním obvodu se pachatel zdržuje nebo pracuje. Správní orgán, kterému byla takto postoupena věc jiným správním orgánem, může tuto věc znovu postoupit jinému správnímu orgánu nebo věc vrátit postoupivšímu orgánu jen se souhlasem svého nadřízeného správního orgánu. Dožádání Je vyjádřením zásady součinnosti mezi správními orgány. Od změny příslušnosti je třeba odlišovat institut dožádání, na jehož základě nedochází ke zmiňované změně v příslušnosti, ale příslušný správní orgán usnesením žádá jiný podřízený nebo nadřízený správní orgán anebo jiný věcně příslušný správní orgán pouze o provedení úkonu, který by sám mohl provést jen s obtížemi nebo s neúčelnými náklady, anebo který by nemohl provést vůbec. Z čehož plyne, že dožádat lze jen takový orgán, který je v dané věci věcně příslušný, tj. 65

orgán, který vykonává stejnou činnost v jiném místě. Nadřízené i podřízené orgány budou také věcně příslušné, protože pokud jsou instančně nad sebou, tak nutně musí mít stejné kompetence. Naopak nelze dožádat orgán, který není věcně příslušný k projednávání totožných věcí, např. katastrální úřady, finanční úřady. Situace, kdy bude vhodné tento institut využít, je v případě potřeby výslechu svědka, který bydlí ve vzdáleném správním obvodu, a naopak postoupit celou věc jinému místně příslušnému správnímu orgánu nebude ekonomické, protože jak účastníci řízení, tak ostatní svědci projednávaného přestupku mají bydliště v obvodu správního orgánu, který danou věc projednává. Dožadujícímu správnímu orgánu lze doporučit, aby v dožádání konkrétně formuloval požadovaný úkon, tj. pokud půjde o výslech svědka, je vhodné formulovat i otázky, které má dožádaný orgán svědkovi položit. Tento orgán by měl o prováděném výslechu uvědomit i obviněného, popř. jeho právního zástupce, protože, pokud by tak neučinil, porušil by tím zásadu práva na obhajobu upravenou v § 73 odst. 2 přestupkového zákona. Tato zásada stanovuje, že obviněný má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu a k důkazům o nich. Toto právo je podpořeno i ustanovením následujícím tohoto zákona, tj. § 74 odst. 1, které stanoví, že o přestupku se koná v prvním stupni vždy ústní jednání, přičemž v nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Tato práva zaručuje i zákon nejvyšší právní síly, a to v čl. 38 odst. 2 LZPS, který stanoví, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti, a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. V judikatuře je dokonce zastáván názor, že ani dodatečné sdělení obviněného, že nemá námitky k provedenému výslechu, nelze zhojit tuto vadu řízení, a je nutno svědeckou výpověď opakovat s řádným předvoláním obviněného k ní.130 Dožádaný správní orgán má dle § 136 odst. 4 správního řádu pravomoci jako dotčený správní orgán. Tyto pravomoci jsou tomuto orgánu dány, aby mohl řádně provést dožádání, přičemž např. může nahlížet do přestupkového spisu a má právo obdržet kopii materiálů tvořících součást spisu, jsou-li pro výkon dožadovaného úkonu podstatné. Dožádaný správní orgán provede dožádaný úkon, jakož i úkony, které zajišťují účel dožádání, přičemž pokud se předvolaný svědek nedostaví k podání svědecké výpovědi, tak tento orgán může za splnění zákonem stanovených podmínek, využít i institutu předvedení či uložit pořádkovou pokutu. Dožádaný správní orgán provede požadovaný úkon a úkony, které jsou nutné ke splnění dožádaného úkonu, a to bez zbytečného odkladu, přičemž pokud tento úkon nelze provést

130

Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16.11.2010, sp.zn. 5 As 51/2010.

66

bezodkladně, tak ho provede ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení dožádání, a nemůže-li tuto lhůtu dodržet, tak může požádat nadřízený správní orgán o její prodloužení. Odmítnout provedení dožádání lze jen v případě, že požadovaný úkon by byl v rozporu s právními předpisy, a dále toto lze odmítnout ve vztahu k orgánu, vůči němuž není ve vztahu podřízenosti, jestliže by provedení dožádání vážně ohrozilo plnění jeho vlastních úkolů, nebo proto, že by jeho provedení vyžadovalo vynaložení neúměrných nákladů. Spor o příslušnost I v přestupkovém řízení může nastat spor o příslušnost správního orgánu k projednání přestupku. Spor o místní příslušnost se spíše nepředpokládá, protože určení příslušnosti na základě místa spáchání přestupku je dostatečně určité. I zde však mohou nastat situace, kdy přestupek bude spáchán na pomezí dvou správních obvodů, přičemž se tato situace bude řešit tak, že jestliže se tyto správní orgány nedohodnou jinak, provede řízení ten z nich, u něhož jako prvního byla podána žádost nebo který z moci úřední učinil úkon jako první. V ostatních případech nebo nelze-li podmínky místní příslušnosti určit, pak ji usnesením stanoví nejblíže společně nadřízený správní orgán. V případě sporu o věcnou příslušnost, tedy nelze-li tuto určit na základě přestupkového zákona, provede řízení v prvním stupni ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží. Považuje-li se několik správních orgánů za příslušné k řízení v téže věci (tzv. pozitivní kompetenční konflikt), jsou povinny to bezodkladně oznámit nejblíže společně nadřízenému správnímu orgánu, který jejich spor rozhodne. Naopak u negativního kompetenčního konfliktu, kdy se žádný správní orgán nepovažuje za příslušný k provedení řízení, může ten, kdo by byl jeho účastníkem, nebo správní orgán podat žalobu k soudu.131

6. 2. Postup před zahájením řízení Postup před zahájením řízení bývá též nazýván jako přípravné řízení a jeho úkolem je prověřit, zda jsou splněny podmínky pro zahájení přestupkového řízení, přičemž toto stádium začíná v okamžiku, kdy se správní orgán dozví o spáchání přestupku. Správní orgán se může 131

§ 97 až § 101 soudního řádu správního.

67

o spáchání přestupku dozvědět různými způsoby s tím, že nejběžnějšími jsou: na základě oznámení jiného státního orgánu, orgánu policie nebo obce, právnické osoby nebo i od občana, nebo poznatek z vlastní činnosti, nebo postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Státní orgány, orgány Policie České republiky a obce mají vůči orgánu příslušnému k projednání přestupku oznamovací povinnost a jsou mu povinny poskytovat i součinnost dle § 58 přestupkového zákona. Oznámení o spáchání přestupku od orgánů policie Nejčastějším oznámením o spáchání přestupku bývá v praxi od orgánů policie buď městské, nebo České republiky, což je upraveno jak v § 58 přestupkového zákona, tak i zákonem o Policii ČR a zákonem o obecní policii. Dle přestupkového zákona se může jednat o: oznámení jednoduché nebo na základě šetření. Jednoduchým oznámením oznamuje policie spáchání přestupku, o němž se dozvěděla a současně, k jehož projednání není sama příslušná. V oznámení uvede zejména klasifikaci přestupku, důkazní prostředky, které jsou známy a které prokazují, že jde o přestupek a osobu podezřelou z jeho spáchání. Naproti tomu u oznámení přestupku na podkladě šetření, které se vztahuje na oznámení přestupků proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití (když okolnosti nasvědčují tomu, že v jejich důsledku došlo k ublížení na zdraví), dále proti majetku, proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, proti pořádku ve státní správě, spáchaných na úseku státní správy v působnosti Policie České republiky a přestupky přestupkového zákona uvedené v jeho § 29 odst. 1 písm. ch), § 30 odst. 1 písm. d) až j) a § 35 odst. 1 písm. f), je orgán policie povinen učinit nezbytná šetření ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a k zajištění důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem. O výše uvedeném šetření se sepíše záznam, který je součástí oznámení o spáchání přestupku, jež musí předložit orgán policie příslušnému správnímu orgánu ve lhůtě do 30 dnů ode dne, kdy se o přestupku dozvěděl. Aby policie mohla tyto povinnosti řádně plnit, tak ji zákon o Policii ČR svěřuje řadu oprávnění. Policista je oprávněn provádět ohledání místa přestupku, ohledání věci mající vztah ke spáchanému přestupku a v souvislosti s tím zjišťovat stopy. Může provést i orientační vyšetření při podezření na ovlivnění alkoholem nebo jinou návykovou látkou pomocí dechové zkoušky nebo odběrem slin anebo potu, či toto zjistit prostřednictvím 68

odborného lékařského vyšetření. Dále může vyzvat určitou osobu, aby se dostavila na určité místo k sepsání úředního záznamu o podání vysvětlení, pokud tato osoba výzvě nevyhoví, může být i předvedena. Toto podání vysvětlení nemůže být správním orgánem použito jako důkaz, protože na základě zásady bezprostřednosti a přímosti mohou být u správního orgánu jako důkazy použity pouze ty, které byly provedené tímto orgánem, a to až po zahájení přestupkového řízení, které je dle § 46 odst. 1 správního řádu u věcí zahajovaných z moci úřední zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil jeho zahájení účastníkovi řízení nebo prvnímu z nich, přičemž v přestupkovém řízení jsou účastníci vymezeni dle § 27 odst. 1 správního řádu a § 72 přestupkového zákona. Lze ale předvolat ke svědecké výpovědi policistu, který sepsal daný záznam o podání vysvětlení.132 Osoba ovšem nesmí být nucena podat vysvětlení věcí, ohledně nichž je zákonem vázána mlčenlivostí a této povinností nebyla zbavena a rovněž může odepřít podat vysvětlení v případě, že by tímto sobě nebo osobě blízké způsobila nebezpečí trestního stíhání nebo nebezpečí postihu za správní delikt. Osoba, která podala vysvětlení, má právo na náhradu nutných výdajů a ušlého výdělku, které musí uplatnit do 7 dnů ode dne, na který byla výzvou povolána podat vysvětlení. Na náhradu těchto nákladů nemá nárok osoba, jež se dostavila ve vlastním zájmu nebo ten, kdo je odpovědný za šetřené protiprávní jednání. Policista je dále oprávněn požadovat prokázání totožnosti133 od osoby: a) která je podezřelá ze spáchání správního deliktu, b) od níž je požadováno vysvětlení, c) zdržující se v blízkosti místa, kde došlo ke spáchání trestného činu nebo správního deliktu, d) která má být předvedena na žádost příslušného orgánu, a e) která je oznamovatelem podezření ze spáchání trestného činu nebo správního deliktu. Také lze vyzvat osobu k vydání věci, u které lze mít za to, že v řízení o přestupku může být uloženo její propadnutí anebo může být zabrána nebo jde-li o věc důležitou pro řízení o přestupku. Je-li dle § 84 odst. 2 písm. r) obecního zřízení ve správním obvodu příslušného správního orgánu k projednání přestupku zřízena městská policie, tak má obdobná oprávnění jako Policie České republiky. Je tedy povinna oznamovat příslušným orgánům podezření na spáchání přestupků, přičemž je oprávněna požadovat vysvětlení od osob, které mohou přispět k objasnění důležitých skutečností pro objasnění přestupku, a pokud takováto osoba výzvě k 132

133

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31.7.2006, sp.zn. 51 Ca 27/2005 „Vysvětlení podané před policejním orgánem dle § 12 zákona ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky (nyní § 61 zákona č. 273 /2008 Sb., o Policii České republiky), není zároveň výpovědí svědka v přestupkovém řízení ve smyslu § 35 správního řádu.“ Nález Ústavního soudu ČR ze dne 30.5.2000, sp.zn. I ÚS 533/98 „Identifikace stěžovatele (jako pachatele přestupku) policisty je nepochybně velmi důležitým důkazním prostředkem, byť byla provedena na základě tvrzení osobní znalosti stěžovatele a nikoli dokladově. Současně však nelze nedbat ústavního principu rovnosti zbraní a upřít tak stěžovateli možnost, aby s úspěchem nabídl důkazy, které jeho totožnost zpochybňují.“

69

dostavení se k podání vysvětlení nevyhoví, tak ji rovněž může předvést, dále může požadovat prokázání totožnosti zákonem stanovených osob a disponuje taktéž oprávněním odejmout věc dle zákonného zmocnění. Na základě výše provedeného šetření může orgán policie, aniž by danou věc předal příslušnému správnímu orgánu, tuto věc: 1) odložit, jestliže a) není dáno podezření z přestupku b) nelze-li přestupek projednat, nebo c) do jednoho měsíce ode dne, kdy se o přestupku dozvěděl, nebyly zjištěny skutečnosti odůvodňující podezření, že jej spáchala určitá osoba, přičemž pokud tyto důvody pominou, pak se věc oznámí příslušnému správnímu orgánu. 2) odevzdat jinému příslušnému orgánu, jde-li a) o jednání mající znaky přestupku, který se projednává podle zvláštních předpisů, nebo b) o jiný správní delikt než přestupek, anebo c) nasvědčují-li skutečnosti, že jde o trestný čin. Pokud věc nebyla odložena nebo odevzdána jinému příslušnému orgánu, tak ji orgán policie po provedeném šetření předá příslušnému správnímu orgánu. Dozvěděla-li se policie o spáchání přestupku na základě oznámení občana, pak je povinna ho na jeho žádost do třiceti dnů vyrozumět o provedených opatřeních. Oznámení přestupku občanem Dalším běžným způsobem oznámení o spáchání přestupku je oznámení od občana. Zde musíme odlišovat pouhé oznámení o spáchání přestupku na rozdíl od návrhu na jeho projednání, jenž lze projednat právě pouze na základě tohoto návrhu. Návrhové přestupky134 představují v přestupkovém řízení výjimku z principu

134

Jen pro přesnost je třeba dodat, že podáním návrhu na zahájení řízení je přestupkové řízení již zahájeno a nejedná se tudíž o postup před zahájením řízení, ale jelikož jsem chtěla rozlišit pouhé oznámení přestupku a návrh na jeho projednaní, uvedla jsem tuto problematiku v této subkapitole.

70

oficiality,135 jelikož zahájení řízení o všech ostatních přestupcích je úřední povinností správních orgánů, zato zde je řízení ovládáno zásadou dispoziční, kdy přestupkové řízení je zahájeno pouze na návrh oprávněné osoby. Přestupkový zákon ve svém ustanovení § 68 odst. 1 stanovuje jako návrhové přestupky tyto: 1) nedbalostní ublížení na zdraví, úmyslné narušení občanského soužití vyhrožováním, újmou na zdraví, drobným ublížením na zdraví, nepravdivým obviněním z přestupku, schválnostmi nebo jiným hrubým jednáním a přestupky proti majetku dle § 50 uvedeného zákona za podmínky, že všechny byly spáchány mezi blízkými osobami136, přičemž tento vztah se posuzuje k okamžiku spáchání přestupku a 2) porušení zvláštního právního předpisu, tj. zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, které způsobí dopravní nehodu, při které je jinému ublíženo na zdraví a dále přestupek ublížení na cti tím, že někoho urazí nebo vydá v posměch, přičemž tato skupina přestupků se projednává vždy jen na návrh postižené osoby. K podání tohoto návrhu je zákonem stanovena subjektivní lhůta, která činí 3 měsíce ode dne, kdy se navrhovatel o přestupku dozvěděl nebo ode dne postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Tato lhůta je hmotně právní, a proto nestačí, aby návrh byl podán poslední den této lhůty k poštovní přepravě, ale musí být nejpozději tohoto dne doručen příslušnému správnímu orgánu. Obzvláště u navrhovatelů zastoupených právním zástupcem je často využíváno podání návrhu prostřednictvím datové schránky z důvodu „stíhání lhůty na poslední chvíli“. Návrh na zahájení řízení musí splňovat náležitosti žádosti o zahájení řízení jak dle ustanovení § 68 odst. 2 přestupkového zákona, tak i dle ustanovení § 45 správního řádu a i obecnějšího ustanovení § 37 téhož zákona, týkajícího se jakéhokoliv podání vůči správnímu orgánu. Z čehož vyplývá, že z návrhu musí být patrné, kdo jej činí, kdo je postiženou osobou, koho navrhovatel označuje za pachatele, kde, kdy a jakým způsobem měl být přestupek spáchán137, co navrhovatel žádá a dále je mu uložena povinnost označit další 135

136

137

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 13.8.2009, sp.zn. 9 As 57/2008 „veřejný zájem na projednání přestupkového jednání v taxativně stanovených případech návrhových přestupků ustupuje individuálnímu zájmu poškozené osoby, která má plnou dispozici ohledně podání návrhu na zahájení řízení a celého průběhu řízení o návrhovém přestupku.“ Přestupkový zákon sám obsahuje legální definici osoby blízké ve svém ustanovení § 68 odst. 4, ve kterém stanoví, že se jí rozumí příbuzný v pokolení přímém, osvojitel, osvojenec, sourozenec a manžel, partner, jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké jen tehdy, kdyby újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá právem pociťovala jako újmu vlastní. Definice osoby blízké je obsažena také v občanském zákoníku a trestním zákoně, ale pro účely přestupkového řízení má přednost úprava obsažená v tomto zákoně. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 17.1.2007, sp.zn. 2 As 60/2006 „I. Soulad návrhu na projednání přestupku podle § 68 odst. 1 přestupkového zákona se skutkovým stavem zjištěným při samotném přestupkovém řízení tímto návrhem vyvolaným musí být správním orgánem posuzován materiálně, a nikoli formálně. Nevýznamná odchylka skutkového stavu popsaného v návrhu od stavu zjištěného správním

71

jemu známé účastníky řízení. Fyzická osoba v návrhu uvede své jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování. Pokud by se jednalo o fyzickou osobu podnikající či o právnickou osobu, musí návrh obsahovat náležitosti blíže upravené v ustanovení § 37 odst. 2 správního řádu. Návrh se posuzuje podle svého skutečného obsahu, nikoliv na základě toho, jak je podání označeno, což znamená, že i kdyby bylo podání nadepsáno jako návrh na projednání přestupku a o návrhový přestupek by se nejednalo, tak správní orgán podání podle jeho obsahu bude považovat pouze za oznámení o spáchání přestupku. Dále nemá-li návrh předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, vyzve správní orgán navrhovatele v souladu se zásadou veřejné správy jako služby k jejich odstranění s tím, že mu k tomu určí přiměřenou lhůtu a poučí ho o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě. Návrh je mimo písemné podoby možno učinit i ústně, a to do protokolu v souladu s ustanovením § 18 správního řádu, který na žádost navrhovatele s ním sepíše zaměstnanec správního orgánu. Pokud by u návrhového přestupku spáchaného mezi blízkými osobami vyšlo v průběhu řízení najevo, že skutek nebyl spáchán mezi blízkými osobami, tak správní orgán pokračuje v řízení z úřední povinnosti. A opačně pokud v řízení zahájeném z úřední povinnosti vyjde najevo, že skutek byl spáchán mezi blízkými osobami a návrh na projednání tohoto přestupku nebyl podán ve lhůtě k jeho podání, tak správnímu orgánu nezbývá než za použití ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu řízení zastavit, protože odpadl důvod řízení. Pokud by ovšem byl podán pouze podnět k zahájení řízení (namísto návrhu a tento by již nebylo možno z důvodu uplynutí lhůty k jeho podání podat) a dosud nebylo správní řízení zahájeno, tak se věc odloží dle § 66 odst. 3 písm. a) přestupkového zákona, protože došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku. Správní orgán je povinen navrhovatele na základě zásady poučovací poučit o možných důsledcích podaného návrhu, tj. bude-li řízení zahájené na jeho návrh zastaveno z důvodů, že skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem, dále skutek nespáchal obviněný z přestupku, popř. že spáchání skutku, o němž se vede řízení, nebylo obviněnému z přestupku prokázáno nebo vezme-li navrhovatel svůj návrh na zahájení řízení zpět nebo, ač byl navrhovatel řádně a včas předvolán k ústnímu jednání, se ho bez náležité omluvy nebo bez důležitého důvodu nezúčastní, bude mu uložena povinnost nahradit státu náklady spojené s projednáváním přestupku.

orgánem (např. jiný čas spáchání přestupku) tak není dostatečným důvodem pro zastavení řízení podle § 76 odst. písm. c) téhož zákona.“

72

V rakouském právu je návrhovým přestupkem urážka na cti. Návrh musí být u příslušného správního orgánu podán ve lhůtě 6 týdnů ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o spáchání přestupku a o tom, kým byl spáchán. Pouhé oznámení o spáchání přestupku je možno podat také písemně nebo ústně s tím, že v tomto případě bude s oznamovatelem dle § 18 správního řádu sepsán protokol. Oznamovatel může požádat, aby ho správní orgán do třiceti dnů od oznámení vyrozuměl o učiněných opatřeních. Tato povinnost správního orgánu odpadá vůči oznamovateli, který by se stal následně účastníkem řízení. Postoupení věci orgánem činným v trestním řízení Přestupkové řízení může být rovněž zahájeno na základě postoupení věci orgánem činným v trestním řízení, a to v kterémkoliv jeho stádiu. Věc může být správnímu orgánu postoupena již státním zástupcem na základě výsledků přípravného řízení dle ustanovení § 171 odst. 1 trestního řádu, jestliže výsledky přípravného řízení ukazují, že nejde o trestný čin, že však jde o skutek, který by mohl být jiným příslušným orgánem posouzen jako přestupek, jiný správní delikt nebo kárné provinění. O postoupení se rozhoduje usnesením, které se oznamuje obviněnému a poškozenému, kteří proti němu mohou podat stížnost, jež má odkladný účinek. I soud již při předběžném projednání obžaloby může dle ustanovení § 188 trestního řádu postoupit věc za splnění totožných podmínek jako v ustanovení § 171 odst. 1 zmíněného zákona. Zde může proti rozhodnutí o postoupení věci podat stížnost, která má rovněž odkladný účinek, obviněný a státní zástupce. A v neposlední řadě může k tomuto závěru dojít i soud v hlavním líčení, kdy dle ustanovení § 222 odst. 2 trestního řádu může věc postoupit jinému orgánu, jestliže shledá, že nejde o trestný čin, avšak zažalovaný skutek by mohl být jiným orgánem posouzen jako přestupek nebo kárné provinění, o nichž je tento orgán příslušný rozhodovat. Proti tomuto usnesení může podat stížnost jen státní zástupce a i tady je zachován odkladný účinek. Postoupení věci v uvedených případech bude mít pro správní orgán výhodu v tom, že věc bude již určitým způsobem prošetřena a ušetří mu tak dokazování. V praxi jsem se setkala s tím, že pachatel byl soudem uznán vinným ze spáchání trestných činů dle § 354 odst. 1 písm. b), c) a d) trestního zákoníku, tj. stalkingu a za totožné protiprávní jednání bylo správním orgánem vedeno přestupkové řízení o přestupku 73

schválností dle § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona, v němž byl prvostupňovým rozhodnutím uznán obviněný vinným, proti kterému tento podal odvolání, v němž namítal, že byl za totožné jednání odsouzen již v trestním řízení, což odporuje zásadě non bis in idem.138 A proto odvolacímu orgánu nezbylo než rozhodnutí prvostupňového orgánu zrušit a řízení zastavit dle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu z důvodu, že o skutku již bylo pravomocně rozhodnuto orgánem činným v trestním řízení. Tento postup vychází ze zásady subsidiarity přestupků k trestnému činu, kdy pachatel může být za spáchané protizákonné jednání postižen dle přestupkového zákona jen v případě, že nebyl za tentýž skutek uznán vinným či obžaloby zproštěn dle trestního zákoníku. Myslitelné je rovněž zahájení přestupkového řízení na základě vlastních poznatků správního orgánu, např. na základě jeho kontrolní a dozorové činnosti. Podávání vysvětlení Za účelem prověření došlého oznámení o spáchaném přestupku může správní orgán požadovat vysvětlení od osob, které by mohly přispět k jeho objasnění. Tento institut se používá před zahájením správního řízení, kdy správní orgány ho s oblibou využívají mimo jiné z důvodu, že tímto úkonem nezahájili správní řízení a neběží jim tak lhůty pro vydání rozhodnutí. Tento institut je upraven v ustanovení § 60 přestupkového zákona, které je ustanovením speciálním vůči ustanovení § 137 správního řádu. Vysvětlení může správní orgán požadovat jen tehdy, nelze-li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem, což odpovídá zásadě uvedené v ustanovení § 6 správního řádu, jež na základě rychlosti a hospodárnosti řízení má správní orgán co nejméně zatěžovat dotčené osoby. Podat vysvětlení nemůže být požadováno, pokud by se jednalo o utajovanou informaci. Vysvětlení také může odmítnuto139, jestliže by osobě podávající vysvětlení nebo

138

139

V praxi je velice obtížné, zvláště pro soudy zjišťovat, jestli obviněný nebyl za totožné jednání již uznán vinným ve správním řízení, pokud sám obviněný tuto námitku nevznese, protože v současnosti není zaveden žádný registr správních deliktů, i když se jeho zavedení plánuje a soud by tuto skutečnost musel ověřovat pouze dotazem u jednotlivých správních orgánů. Naopak správní orgán je ve výhodnější pozici, protože si může ověřit, zda byl obviněný za totožné protiprávní jednání odsouzen v trestním řízení z trestního rejstříku. Rozsudek ESLP č. 198/2002, věc J.B. proti Švýcarsku, Přehled rozsudků ESLP č. 2/2002, str. 78 a násl. „Právo nepřispívat k obvinění proti sobě. I když to čl. 6 Úmluvy výslovně nezmiňuje, právo zachovat mlčenlivost a právo nepřispívat k vlastnímu obvinění jsou všeobecně uznávané mezinárodní normy, které jsou jádrem pojmu spravedlivého procesu zakotveného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Konkrétně právo nepřispívat k vlastnímu obvinění předpokládá, že státní orgány se snaží svou argumentaci podložit, aniž by používaly důkazní materiály získané donucením nebo pod nátlakem, proti vůli „obviněného“. Tím, že tyto imunity dotyčného chrání pře bezprávným donucováním ze strany státních orgánů, přispívají k zabránění justičním

74

osobám jí blízkým hrozilo nebezpečí postihu za přestupek nebo trestný čin. Pro předvolání k podání vysvětlení se použije analogicky ustanovení § 59 správního řádu pro předvolání k ústnímu jednání. Za účelem zajištění dostavení se předvolané osoby k podání vysvětlení lze ukládat pořádkové pokuty,140 a to dle přestupkového zákona jak osobě, která odmítá podat vysvětlení, tak i osobě předvolané k podání vysvětlení, která se bez závažných důvodů k němu nedostavila. Naopak pro řízení podléhající režimu správního řádu lze pořádkovou pokutu uložit pouze osobě, která odmítla podat vysvětlení a nikoliv osobě, která se k němu nedostavila. V přestupkovém řízení je možno tuto pokutu uložit až do výše 5.000,- Kč, a to i opakovaně. Tato pořádková pokuta uložená orgánem obce je příjmem této obce, a pokud byla uložená jiným správním orgánem, tak je příjmem státního rozpočtu České republiky. Jako další zajišťovací prostředek lze využít i institut předvedení, protože přestupkový zákon je zákonem speciálním vůči zákonu obecnému, tj. správnímu řádu, tzn., že ve věcech, které neupravuje ustanovení § 60 přestupkového zákona, lze subsidiárně aplikovat ustanovení § 137 správního řádu, které odkazuje na použití ustanovení § 60 správního řádu o předvedení. K vynucení dostavení se na předvolání k podání vysvětlení se vyslovil ve svém rozhodnutí141 i Ústavní soud ČR, které vyvolalo velmi rozporuplné ohlasy142. V daném případě byla podezřelému z přestupku uložena pořádková pokuta za to, že se bez závažných důvodů nedostavil na výzvu správního orgánu k podání vysvětlení za účelem prověření došlého oznámení o přestupku. Tento přestupek měl být spáchán tím, že podezřelý bez předchozího souhlasu silničního správního orgánu umístil na pozemní komunikaci v prostoru, kde se konalo oznámené shromáždění, hudební aparaturu. Ústavní soud ve svém rozhodnutí judikuje, že veřejnou moc nelze vykonávat prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl vysledovatelný zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené pravomoci směřuje. A v tomto smyslu je třeba

140

141 142

omylům a k zajištění výsledku požadovaného tímto článkem.“ Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 1.11.2000, sp.zn. 28 Ca 38/2000 „I. Jestliže byla podle ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu z přezkoumávání soudem ve správním soudnictví vyloučena rozhodnutí správních orgánů „pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ a Ústavní soud nálezem vyhlášeným pod č. 2/2000 Sb. toto ustanovení ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ zrušil, protože vyloučení rozhodnutí o pořádkových pokutách není v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, s čl. 1 a 4 Ústavy a s čl. 36 odst. 1 a LZPS, nelze přijmout výklad, podle něhož jsou rozhodnutí o pořádkových pokutách ze soudního přezkumu nadále vyloučena, protože jsou pouze druhem rozhodnutí pořádkové povahy. Ode dne 7.1.2000, kdy se stal uvedený nález Ústavního soudu vykonatelným, proto nejsou rozhodnutí správních orgánů o pořádkových pokutách ze soudního přezkumu vyloučena.“ Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 18.2.2010, sp.zn. I. ÚS 1849/08. Viz Potměšil, J., Morávková, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti k součinnosti v nálezu Ústavního soudu, Právní rozhledy, 2011, č. 4, s. 131-134, kteří rovněž s tímto nálezem nesouhlasí.

75

interpretovat i čl. 2 odst. 2 LZPS, podle něhož lze státní moc uplatňovat v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem, který stanoví zákon. Zvolený způsob výkonu veřejné moci musí být v souladu s principem proporcionality, která je derivátem právního státu, jímž má Česká republika dle čl. 1 odst. 1 Ústavy být a na základě něhož mohou být dle čl. 4 odst. LZPS povinnosti ukládány na základě zákona, v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod. Z čehož vyvozuje, že uložení pořádkové pokuty jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Dříve než orgán veřejné moci uložil jednotlivci povinnost, měl věc posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti případu v danou chvíli mu již známých a zvážit, zda vůbec v konkrétní situaci smí obecně mu svěřené oprávnění uplatnit a bude-li to možné, musí posoudit, zda jeho uplatněním lze naplnit účel, k němuž jeho oprávnění směřuje. Orgán veřejné moci nemůže uložit jednotlivci povinnost a vynucovat ji pomocí sankcí tehdy, je-li prima facie zřejmé, že oznámené jednání přestupkem být nemůže, neboť oznámeným skutkem šlo naopak o výkon ústavně zaručeného základního práva shromažďovacího. V tomto případě lze zajisté souhlasit, že správní orgán řádně nevyhodnotil danou situaci, a i když bylo zcela zřejmé, že se o přestupek nejedná, zbytečně a neopodstatněně předvolával jednotlivce k podání vysvětlení. Ale lze obecně říct, že nelze vynucovat dostavení se podezřelého k podání vysvětlení? Jaký by měl tento institut pak smysl a nebyl by pak v zákoně nadbytečný pro jeho nevynutitelnost. Správní orgán by měl při každém ukládání povinnosti jednotlivci dbát na zásadu zákonnosti, přiměřenosti s ohledem na všechny mu známé skutečnosti. Samozřejmě, v případě, že z oznámení o spáchání přestupku je zcela zřejmé, kdo je pachatelem, tak je nerozumné tuto osobu předvolávat k podání vysvětlení, protože tato právě s ohledem na zákaz sebeusvědčování, může svou výpověď odmítnout a takový krok pak nenaplňuje smysl podání vysvětlení a jedná o mechanickou aplikaci práva a nikoliv racionální. K podání vysvětlení by měli být předvoláváni spíše svědci, kteří mohou podané oznámení o spáchání přestupku osvětlit a přispět správnímu orgánu k rozhodnutí, jestli je důvodné o oznámeném přestupku zahájit řízení. Ale v každém případě z oznámení o spáchání přestupku nemusí být zcela zřejmé, kdo je podezřelým a kdo svědkem nebo až při podání vysvětlení může být zjištěno, že podezřelým je někdo jiný. A proto by mělo být rozlišováno mezi povinností jednotlivce dostavit se ke správnímu orgánu k podání vysvětlení, čímž mu nemůže být způsobena žádná újma, pokud by ovšem nebylo zcela očividně zřejmé, že se jedná o úkon neopodstatněný (což nezáleží na posouzení předvolané osoby), na rozdíl od samotného podání vysvětlení. Správní orgán skutečně nemůže podezřelého nutit k podání vysvětlení, tento má právo ho odmítnout, 76

jestliže by mu nebo osobám blízkým na základě tohoto úkonu hrozilo nebezpečí postihu za přestupek. Na základě výše uvedeného proto považuji názor Ústavního soudu vyjádřený v tomto rozhodnutí, že uložení pořádkové pokuty jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, je výkladem ad absurdum, který nedostatečně rozlišuje povinnost k dostavení se k podání vysvětlení a samotné podání vysvětlení. Výkon veřejné správy je vrchnostenským oprávněním, přičemž práva a povinnosti jsou správním orgánem ukládány na základě zákona a k tomuto účelu jsou v zákoně stanoveny i prostředky, které zajišťují řádný výkon veřejné správy. Tyto zajišťující prostředky by měly být samozřejmě užívány v souladu s jejich smyslem, ale nelze dle mého názoru z důvodu obavy jejich zneužití správním orgánem obecně úplně vyloučit jejich aplikaci, což by podstatně ztížilo výkon státní správy při prošetřování správních deliktů. Překročení pravomoci správního orgánu lze vyslovit v konkrétním případě a vyvodit z toho odpovídající důsledky. O podaném vysvětlení se sepíše úřední záznam143, který obsahuje údaje o identifikaci osoby (tj. jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu), která tyto skutečnosti sdělila, vylíčení předmětných skutečností a datum, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Tento záznam není možno použít jako důkazní prostředek v přestupkovém řízení, protože byl pořízen před zahájením řízení, když v tomto řízení lze použít až důkazy zde provedené. Institut vysvětlení není možno použít v návrhovém přestupkovém řízení, protože v návrhovém řízení je toto zahájeno již podáním kvalifikovaného návrhu dle § 44 odst. 1 správního řádu144 a vysvětlení lze použít pouze před zahájením řízení za účelem prověření oznámení o spáchaném přestupku. Vydání a odnětí věci a předběžné opatření Správní orgán může již v přípravném řízení vyzvat osobu k vydání věci, která je důležitá pro zjištění skutečného stavu věci nebo věci, která může být později prohlášena za propadlou nebo zabranou. Odmítla-li by osoba tuto věc vydat, tak ji správní orgán může 143

144

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 22.1.2009, sp.zn. 1 As 96/2008 „Úřední záznam o tom, že byl spáchán přestupek a kdo je z jeho spáchání podezřelý, poskytuje správnímu orgánu pouze předběžnou informaci o věci, nelze jej však považovat za důkazní prostředek (§ 51 odst. 1 správního řádu). K dokazování průběhu události popsaných v úředním záznamu slouží mj. svědecký výslech osoby, která úřední záznam pořídila, nikoli tento záznam sám.“ „Řízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení, došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.“

77

rozhodnutím věc odejmout, a pokud by později nedošlo k propadnutí nebo zabrání této věci, musí být bez zbytečných průtahů vrácena tomu, komu patří, nebo tomu, kdo ji vydal nebo komu byla odňata. V případě, že by odpovědná osoba, která byla vyzvána k vydání věci za účelem vydání rozhodnutí o jejím propadnutí či zabrání, takovou věc zničila, poškodila, učinila neupotřebitelnou, zatajila, zcizila nebo odstranila, dopustila by se trestného činu dle ustanovení § 337 odst. 3 písm. a) trestního zákoníku. Správní orgán rovněž může z moci úřední nebo na požádání účastníka rozhodnutím nařídit předběžné opatření, pokud už tady je potřeba zatímně upravit poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. Předběžným opatřením lze účastníkovi nebo jiné osobě přikázat, aby něco vykonal, něčeho se zdržel nebo něco strpěl, anebo zajistil věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce. Součinnost jiných státních orgánů a orgánů policie Přestupkový orgán vedle vlastního šetření může za účelem prověření oznámení o přestupku požádat o provedení některých úkonů i státní orgány a orgány policie. Možnost obrátit se na tyto orgány zůstává přestupkovým orgánům i během projednávání přestupků a při výkonu přestupkových rozhodnutí. Státní orgán a orgán policie je povinen tuto žádost ovšem vrátit, nebyl-li by k provedení požadovaných úkonů příslušný. To neznamená, že by si správní orgány tímto způsobem např. žádaly výslechy svědků prostřednictvím policie či jiného státního orgánu, neboť tento postup by byl v rozporu s ustanovením § 50 správního řádu, podle něhož podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán a pouze důkazy provedené správním orgánem ve správním řízení mohou být použity jako důkazy. A rovněž by byla porušena poučovací povinnost vůči svědkovi, která správnímu orgánu vyplývá z ustanovení § 55 správního řádu. K tomuto speciálnímu ustanovení § 59 přestupkového zákona se vztahuje obecné ustanovení § 135 správního řádu, které nadto poskytuje možnost správnímu orgánu obrátit se na Policii České republiky za účelem poskytnutí součinnosti při provádění svého úkonu v případech: a) hrozí-li, že se někdo pokusí ztížit nebo zmařit provedení úkonů správního orgánu, nebo b) hrozí-li nebezpečí osobám nebo majetku. Pokud by však správní orgán po orgánu policie požadoval doručení písemnosti, nečinil 78

by tak podle dvou výše uvedených ustanovení, ale dle ustanovení § 19 odst. 1 správního řádu týkajícího se doručování. Zkoumání podmínky řízení – příslušnosti a případné postoupení věci Již v přípravném řízení je správní orgán povinen zkoumat jednu z podmínek řízení, tj. zda je věcně a místně příslušný k projednání konkrétního přestupku. Pokud by v této otázce existovaly pochybnosti, tak jeho úkolem je zaměřit se na prověřování oznámení nejprve tímto směrem. Jestliže by došlo během přípravného řízení i po zahájení tohoto řízení ke změně rozhodných skutečností pro určení místní nebo věcné příslušnosti co do stupně a nestanoví-li zákon jinak, tak řízení na základě zásady perpetuatio fori uvedené v ustanovení § 132 správního řádu dokončí správní orgán původně příslušný a tento správní orgán o tom informuje správní orgán, na který by příslušnost jinak přešla. Tento postup odpovídá i zásadě „co nejméně zatěžovat účastníky řízení“ obsažené v ustanovení § 131 odst. 6 správního řádu, které stanoví, že ke změnám příslušnosti by mělo docházet jen v důvodných případech tak, aby řízení nezatěžovalo účastníky více, než kdyby ke změnám příslušnosti nedocházelo. Tento postup se nevztahuje na případy, kdy věcná příslušnost přejde na úplně jiný orgán, tj. např. zjistí-li se, že uvedený skutek není přestupkem, ale trestným činem. Pokud správní orgán není věcně příslušný, tak věc usnesením postoupí příslušnému orgánu, tj.: 1) státnímu zástupci nebo orgánu policie, nasvědčují-li skutečnosti, že jde o trestný čin, 2) orgánu příslušnému podle zvláštních předpisů, bude-li se jednat o skutek, který spáchaly: a) osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci bezpečnostních sborů nebo b) osoby během výkonu trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence, 3) správnímu orgánu příslušnému k projednání skutku, který je jiným správním deliktem než přestupkem, 4) orgánu příslušnému podle zvláštních právních předpisů k projednání přestupků, kterého se dopustili poslanci nebo senátoři, pokud požádali o jejich projednání v disciplinárním řízení. O výše uvedeném postupu správní orgán uvědomí toho, kdo podání učinil.

79

Orgán, kterému byla věc postoupena, ji může postoupit dalšímu správnímu orgánu nebo vrátit postoupivšímu orgánu jen se souhlasem svého nadřízeného orgánu. Usnesení o postoupení se pouze poznamenávají do spisu. Ke změně místní příslušnosti může dojít tak, že správní orgán za účelem usnadnění projednání přestupku nebo z jiného důležitého důvodu může věc postoupit i bez souhlasu účastníků řízení jinému věcně příslušnému správnímu orgánu, v jehož územním obvodu se pachatel zdržuje nebo pracuje. O změnách příslušnosti bylo již blíže pojednáno v subkapitole 6.1.145 Důvody pro odložení věci Správní orgán může věc i odložit, tj. ukončit její prošetřování před správním orgánem a nezahájit její projednávání, za podmínek stanovených v ustanovení § 66 přestupkového zákona, který určuje, že správní orgán musí věc odložit, jestliže osoba podezřelá z přestupku: 1) požívá výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva, nejedná-li se o osoby poslanců nebo senátorů. Z přestupkového zákona jsou vyňaty tyto osoby, a proto je nelze podle tohoto zákona stíhat. 2) v době spáchání přestupku nedovršila patnáctý rok svého věku nebo trpěla duševní poruchou, pro niž nemohla rozpoznat, že svým jednáním porušuje nebo ohrožuje zájem chráněný zákonem, nebo ovládat své jednání. U těchto osob chybí základní znak skutkové podstaty, tj. příčetnost. 3) zemřela před zahájením řízení. Zde zanikl odpovědný subjekt, a proto není vůči komu vést stíhání. Odpovědnost za přestupek je osobní odpovědností a nelze za ni stíhat právní nástupce obviněného. A dále je věc obligatorně odložena, jestliže: 4) došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku nebo postoupení věci, kdy v přípravném řízení nebyly prokázány okolnosti, že by byl spáchán přestupek a došlé oznámení ani nesplňuje podmínky pro postoupení věci. 5) o skutku se koná trestní stíhání nebo řízení u jiného příslušného správního orgánu. Jelikož přestupky jsou vůči trestným činům subsidiární, tak má přednost projednání uvedeného jednání jako trestného činu a na základě předstižního práva věc projedná ten orgán, který jednání zahájil jako první, a proto se věc odloží také v případě, že se o

145

S názvem „Orgány příslušné k projednání přestupků.“

80

ní vede řízení u jiného příslušného orgánu. 6) o skutku již bylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem nebo orgánem činným v trestním řízení nebo v blokovém řízení. Na základě zásady „ne bis in idem“ nelze za tentýž skutek uložit sankci dvakrát, a proto se projednání dané věci musí zastavit. 7) o skutku již bylo rozhodnuto v disciplinárním řízení a uložené opatření se považuje za postačující. Zde neplatí zásada „ne bis in idem“, ale pokud se sankce uložená v disciplinárním řízení jeví jako dostačující, pak na základě procesní ekonomie by bylo nadbytečným zahajovat o tomto skutku přestupkové řízení. 8) odpovědnost za přestupek zanikla. Odpovědnost za přestupek může zaniknout uplynutím doby, amnestií a smrtí pachatele. Aby přestupek nebylo možno projednat z důvodu prekluze, tak musí od jeho spáchání uplynout 1 rok, k čemuž se přihlíží ex officio. Pokud zemře pachatel, tak zanikne odpovědný subjekt, přičemž tato odpovědnost nepřechází na jeho právní nástupce, a proto je nutno věc odložit. Pokud by bylo ovšem vydáno rozhodnutí o vině pachatele za spáchaný přestupek, které by nabylo právní moci a jako trest za toto protiprávní jednání by byla uložena sankce, která se neváže přímo k osobě pachatele, např. pokuta, tak tato povinnost přechází na jeho dědice jako pasivum dědictví. Dále odpovědnost za přestupek zaniká na základě uložené amnestie dle § 90 přestupkového zákona, kterou uděluje vláda České republiky a vztahuje se pouze na přestupky spáchané před jejím vyhlášením, pak rovněž přestupek nelze projednat a věc se musí odložit. Pokud by k těmto skutečnostem došlo až po zahájení řízení, tak se řízení dle § 76 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona zastaví. 9) návrh na zahájení řízení o přestupku byl podán opožděně. Tento důvod k odložení věci se týká návrhových přestupků dle § 68 přestupkového zákona, na jehož základě musí být návrh k jejich projednání podán ve lhůtě 3 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným v trestním řízení dozvěděl, pokud tato lhůta nebyla dodržena, tak se věc odloží. 10) nezjistí se do šedesáti dnů ode dne, kdy se o přestupku správní orgán dozvěděl, skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě. Na rozdíl od povinnosti správního orgánu věc odložit, ji tento orgán může odložit v případě, že sankce, kterou lze za přestupek uložit, je bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uložen osobě podezřelé z přestupku za jiný čin v trestním řízení. Rozdíl oproti povinnosti věc odložit, kdy se o skutku koná trestní stíhání nebo o něm bylo 81

rozhodnuto orgánem činným v trestním řízení, kde se vždy jedná o totožné skutky, tak tady se věc může odložit, jde-li o protiprávní činy s rozdílnými skutkovými podstatami. O odložení věci se nevydává rozhodnutí, ale o odložení se vyrozumí pouze poškozený, z čehož vyplývá, že proti odložení nelze podat opravný prostředek. Odložení věci je upraveno i v ustanovení § 43 správního řádu, které stanoví, že řízení o žádosti není zahájeno a správní orgán věc usnesením odloží v případě, že: 1) vůči správnímu orgánu byl učiněn úkon, který zjevně není žádostí, nebo z něj nelze zjistit, kdo jej učinil, nebo 2) bylo učiněno podání, k jehož vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán. Toto ustanovení lze použít pro řízení o návrhových přestupcích, neboť pro osobu navrhovatele dle § 68 odst. 1 přestupkového zákona je odložení věci zásahem do práv a povinností, a proto by bylo vhodné o tom vyhotovit rozhodnutí i v materiálním slova smyslu, kdy se o tom na rozdíl od přestupkové úpravy odložení vydá usnesení dle § 43 odst. 2 správního řádu, proti němuž je dle § 81 odst. 1 téhož zákona přípustné odvolání.146 Od odložení věci je nutno odlišovat zastavení řízení, které se vydává až v zahájeném řízení o projednání určitého přestupku, narozdíl od odložení, které se vydává před tímto okamžikem.

6. 3. Nalézací řízení Zahájení řízení Řízení o přestupcích může být zahájeno dvěma způsoby. Prvním způsobem zahájení přestupkového řízení je na základě principu oficiality, kdy správní orgán na podkladě oznámení o přestupku mu doručenému nebo z vlastního poznatku, pokud daná věc nebyla odložena ani postoupena jinému orgánu, uvedené řízení zahájí bezodkladně, nejpozději však do šedesáti dnů. Druhým způsobem zahájení přestupkového řízení je na základě návrhu u návrhových přestupků. Toto řízení je zahájeno dnem, kdy návrh došel věcně a místně příslušnému orgánu. Řízení z moci úřední je naopak zahájeno až dnem, kdy správní orgán

146

Viz Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 13.8.2009, sp.zn. 9 As 57/2008 a Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 318.

82

oznámil zahájení řízení účastníkovi řízení, tj. účastníkovi, kterému rozhodnutí založí, změní nebo zruší práva anebo povinnosti nebo prohlásí, že toto právo nebo povinnost má či nemá, přičemž vždy bude tímto účastníkem minimálně obviněný, a je-li takovýchto účastníků řízení více, tak kdy toto oznámení bylo učiněno vůči prvnímu z nich. Oznámení řízení může správní orgán učinit písemně nebo ústně s tím, že oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení (tj. označení přestupku a jak, kde, kým, a kdy byl spáchán, přičemž tyto náležitosti jsou velmi podstatné hlavně v oznámení o zahájení řízení podezřelému, aby nebylo dotčeno jeho právo na obhajobu), jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Naproti tomu u zahájení řízení na základě návrhu, jestliže by návrh mohlo podat jen více osob společně, je řízení zahájeno okamžikem, kdy tak učiní poslední z nich. V přestupkovém řízení by tento případ byl možný, např. pokud by se jednalo o přestupek dle § 50 přestupkového zákona, kdy by zcizená věc byla v podílovém spoluvlastnictví více osob, a tyto osoby by k pachateli byly v příbuzenském vztahu. Správní orgán musí ostatní, jemu známé účastníky řízení bezodkladně vyrozumět o zahájení řízení. Tuto povinnost má i vůči osobě, která se stala účastníkem tohoto řízení až v jeho průběhu. Řízení není možné zahájit, jestliže by zde byly překážky litispendence nebo rei iudicata, tj. o téže věci bylo již zahájeno řízení jiným správním orgánem nebo tatáž věc byla již pravomocně rozhodnuta. I v rakouském právu je přestupkové řízení zahajováno z úřední povinnosti, kromě návrhového přestupku urážky na cti. Účastníci řízení Účastníky řízení jsou dle ustanovení § 27 správního řádu: 1) neopomenutelní účastníci, kterými jsou: a) v řízení o návrhu navrhovatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s navrhovatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu a b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. 2) další dotčené osoby, kterými jsou ti, kteří mohou být rozhodnutím přímo dotčeni ve svých právech nebo povinnostech. 83

3) osoby, o nichž to stanoví zvláštní zákon, což se ovšem netýká účastníků přestupkového řízení. Přestupkový zákon za účastníky řízení označuje: a) obviněného z přestupku, který se obviněným stává okamžikem, kdy správní orgán vůči němu učinil první procesní úkon. Celou dobu řízení musí být dodržována zásada „presumpce neviny“, tzn., že na obviněného se musí hledět jako na nevinného, dokud mu vina nebyla spolehlivě prokázána. b) poškozeného, pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem. Aby se poškozený stal účastníkem řízení, musí se s nárokem na náhradu škody připojit k řízení.147 Postavení účastníka řízení jako poškozeného se často domáhají i pojišťovny, toto postavení jim však v žádném případě nemůže být přiznáno, a to z důvodu, že mezi jim vzniklou škodou a spáchaným přestupkem neexistuje přímá příčinná souvislost, neboť tato vzniká v důsledku spáchaného přestupku vůči určité osobě, která pokud se připojí k přestupkovému řízení, tak se stává jejím účastníkem, tj. poškozeným, a tato osoba pak vedle tohoto nároku nahlásí někdy vzniklou škodu i jako pojistnou událost. Ale vztah mezi pojišťovnou

a

pojištěncem,

zde

poškozeným,

vzniká

na

základě

smluvního

soukromoprávního vztahu, který není závislý na individuálním správním aktu vydaným správním orgánem. c) vlastníka věci, která může být zabrána nebo byla zabrána, v části řízení týkající se zabrání věci, d) navrhovatele, na jehož návrh bylo zahájeno řízení o návrhovém přestupku. Všichni tito účastníci jsou účastníky neopomenutelnými, přičemž v řízení o návrhovém přestupku se jedná o účastníky řízení dle ustanovení § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu a v řízení zahájeném z úřední povinnosti o účastníky řízení dle ustanovení § 27 odst. 1 písm. b) uvedeného zákona. Jestliže v průběhu přestupkového řízení vzniknou pochybnosti o tom, zda určitá osoba je či není účastníkem řízení148, tak ji správní orgán považuje za účastníka řízení do doby, 147

148

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29.8.2007, sp.zn. 2 As 73/2006 „Poškozený, který v přestupkovém řízení neuplatnil nárok na náhradu škody a který není ani navrhovatelem tohoto řízení, nemá postavení účastníka přestupkového řízení ve smyslu § 72 přestupkového zákona. Pokud taková osoba podá žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, které se týká pouze viny a trestu obviněného z přestupku, soud takovou žalobu odmítne podle § 46 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního, neboť byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30.5.2007, sp.zn. 5 As 57/2006 „II. Správní orgán je

84

dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem řízení, vydá správní orgán usnesení, které oznamuje pouze této osobě a ostatní účastníky řízení o tom pouze vyrozumí. Proti tomuto rozhodnutí může osoba, které se týká, podat odvolání. Ani takto vydané usnesení či proti němu podané odvolání nebrání správní orgánu v dalším projednávání a rozhodnutí věci. Jestliže by odvolacím orgánem bylo odvolateli vyhověno a tento zmeškal úkon, který by jako účastník mohl učinit, je oprávněn tento úkon učinit do 15 dnů od oznámení rozhodnutí o odvolání. Procesní způsobilost fyzických osob, zastoupení na základě zákona a opatrovnictví Způsobilost činit v řízení úkony samostatně, tj. procesní způsobilost, se odvíjí od způsobilosti k právním úkonům, která je upravena v ustanoveních §§ 8 a 9 občanského zákoníku, jenž stanoví, že způsobilost fyzické osoby k právním úkonům vzniká v plném rozsahu až zletilostí, která se nabývá dovršením osmnáctého roku. Vůči tomuto obecnému předpisu však stojí speciální předpis, tj. přestupkový zákon, který ve svém ustanovení § 5 stanovuje hmotněprávní odpovědnost za spáchání přestupku, jež váže na dosažení patnáctého roku věku. O procesní způsobilosti není nic řečeno, ale z účelu a významu zákona lze dovodit, že když osoba starší patnácti let je plně odpovědná za spáchaný přestupek, pak je schopna nést i veškeré následky svého jednání, a tudíž disponuje i procesní způsobilostí. Jelikož se přece jen jedná o osobu starší patnácti let, ale mladší osmnácti let, tj. mladistvou, tak přestupkový zákon pro tuto skupinu osob ustanovuje určité ochranné prvky, které jsou stanoveny v ustanoveních § 74 odst. 2 a § 81 odst. 1, tj. že o nařízeném ústním jednání týkajícím se těchto osob musí být vyrozuměn též zákonný zástupce mladistvého a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí, tito mohou dále v jeho prospěch podat odvolání, z čehož plyne, že zákonný zástupce a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí nejsou účastníky řízení a nejsou ani zástupci účastníka řízení, protože pokud by tomu bylo opačně, tak by tato ustanovení přestupkového zákona pozbývala smysl149. Pokud mladistvá osoba během přestupkového řízení dovrší osmnácti let, čímž se stává zletilou, tak nelze uvědomovat o ústním jednání zákonného zástupce, tomuto dále zasílat rozhodnutí o přestupku, ani tento nemůže podat proti tomuto rozhodnutí o přestupku odvolání ve prospěch mladistvého, protože nabytím zletilosti obviněného zákonný zástupce toto postavení ztratil. Je třeba upozornit, že

149

povinen zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu celého řízení, a nikoli postupovat tak, že postavení účastníka řízení přizná jen tomu, o němž se již při zahájení přesvědčí, že účastníkem řízení je.“ Viz shodně rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 22.1.2010, sp.zn. 5 As 65/2000.

85

procesní otázky (zde týkající se věku pachatele) se posuzují dle stavu platného v době projednání přestupku, na rozdíl od hmotněprávních otázek, které se posuzují ke dni spáchání přestupku. Jiná situace nastává, kdy mladistvý není účastníkem řízení a je vyslýchán např. jako svědek, tak není nutné spolu s ním předvolávat k prováděnému úkonu jeho zákonného zástupce nebo orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí. Procesní způsobilost nemají fyzické osoby, které byly soudem této způsobilosti zbaveny a osoby, jejichž způsobilost byla soudem omezena, ji mají jen ve zbývajícím rozsahu.150 Omezení či zbavení způsobilosti však nebrání správnímu orgánu, aby této osobě dal v řízení příležitost se k věci vyjádřit. Těmto osobám se ve správním řízení ustanovuje opatrovník, pokud ho již nemají podle zvláštního zákona. Pro určení procesní způsobilosti se aplikují předpisy soukromého práva, na rozdíl, jak již bylo řečeno, od toho, zda takováto osoba bude za spáchaný přestupek uznána vinnou či nikoliv, kde nemají soukromoprávní předpisy na správně právní odpovědnost pachatele žádný vliv. Tzn., že osoba zbavená právní způsobilosti může být dle zákona o přestupcích uznána vinou za spáchaný přestupek, ale v tomto přestupkovém řízení musí být zastoupena opatrovníkem, protože nedisponuje procesní způsobilostí. Správní orgán ustanoví opatrovníka i dalším osobám, a to především osobám neznámého pobytu, osobám, kterým se prokazatelně nedaří doručovat, osobám, které nejsou známy a osobám těžce zdravotně postiženým, s nimiž se nelze dorozumět ani prostřednictvím tlumočníka nebo prostředníka, který je schopen se s ní dorozumět pomocí komunikačních systémů vycházejících z českého jazyka dle její vlastní volby či pomocí komunikačních systémů neslyšících a hluchoslepých osob dle jejich vlastní volby. O ustanovení opatrovníka rozhoduje správní orgán usnesením, které oznamuje opatrovníkovi a opatrovanci. Funkce opatrovníka zaniká, jakmile zastoupený začal být zastupován zákonným zástupcem nebo nabyl procesní způsobilosti anebo pominuly důvody, pro něž byl opatrovník ustanoven. V rakouském přestupkovém zákoně je správně právně odpovědná fyzická osoba, která dovršila 14. let. Osoby, které dovršily 14. rok, ale nedovršily 18. let, jsou označováni jako mladiství. U mladistvých se zkoumá i skutečnost, zda byli dostatečně vyspělí, aby byli 150

Viz § 10 občanského zákoníku „1) Jestliže fyzická osoba pro duševní poruchu, která není jen přechodná, není vůbec schopna činit právní úkony, soud ji způsobilosti k právním úkonům zbaví. 2) Jestliže fyzická osoba pro duševní poruchu, která není jen přechodná, anebo pro nadměrné používání alkoholických nápojů nebo omamných prostředků či jedů je schopna činit jen některé právní úkony, soud její způsobilost k právním úkonům omezí a rozsah omezení v rozhodnutí určí. 3) Soud omezení nebo zbavení způsobilosti změní nebo zruší, změní-li se nebo odpadnou důvody, které k nim vedly.“

86

schopni rozeznat nedovolenost činu a podle toho ovládat své jednání, pokud by bylo zjištěno, že na základě mimořádných důvodů tomu tak nebylo, pak nejsou správně právně odpovědnými za spáchaný čin. Dále nejsou správně právně odpovědné osoby, které v době spáchání činu z důvodu poruchy vědomí zapříčiněné přechodnou nebo trvalou psychickou poruchou nebyly schopny rozpoznat nedovolenost činu nebo ovládat své jednání. Naopak pokud byla schopnost rozpoznat nedovolenost činu nebo ovládat své jednání v době spáchání činu pouze zmenšená, tak tato skutečnost je brána jako polehčující okolnost při vyměřování trestu. Toto ovšem neplatí pro zmenšenou příčetnost, kterou si tato osoba přivodila sama. Ve výše uvedené rakouské úpravě shledávám některé věci za velmi dobře řešené. Především možnost zkoumat, zda mladistvý pachatel byl dostatečně vyspělý, aby mohl rozpoznat protiprávnost činu, kdy na základě mimořádných důvodů nebude shledán správně právně odpovědným. Využití této zákonné úpravy je vhodné především u mladistvých, kteří jsou méně sociálně vzdělání neboli „zaostalí“ a nebude možné je označit za nepříčetné, protože v době spáchání činu nebyla jejich příčetnost zmenšena žádnou duševní poruchou. Zastoupení na základě plné moci Každý účastník řízení si může zvolit zmocněnce, přičemž zmocnění se pak prokazuje plnou mocí, která může být písemná nebo může být udělena ústně do protokolu u správního orgánu. V téže věci může mít účastník pouze jednoho zmocněnce. Zmocněnec může udělit plnou moc jiné osobě, aby místo něho za účastníka jednala, jen je-li v plné moci výslovně dovoleno, že tak může učinit, nebo pokud se jedná o plnou moc udělenou advokátovi, kde zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve svém ustanovení § 26 umožňuje, aby se sám zmocněnec, tj. advokát, dal zastoupit na základě substituční plné moci. Jestliže by nebyla plná moc k zastupování doložena151, tak správní orgán je povinen vyzvat účastníka řízení, popř. tvrzeného zástupce k jejímu doložení. Pokud následně doložená plná moc by byla podepsána později, než byly činěny úkony tímto právním zástupcem, je tím zhojeno neprokázání průkaznosti zastoupení a navíc jsou platné i úkony, jež učinil zástupce účastníka před podpisem plné moci. Shodný postup se bude aplikovat, jestliže podá odvolání právní zástupce účastníka, kterému byla plná moc k jeho zastupování udělena později, než 151

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30.11.2005, sp.zn. 6 Ca 157/2004 „Jestliže ten, kdo vystupoval ve správním řízení jako zástupce účastníka, aniž se prokázal plnou mocí, ji předloží dodatečně, je tím nedostatek průkazu zastoupení zhojen, a jsou tak schváleny i ty úkony, které zástupce účastníka učinil v řízení ještě před podpisem plné moci. I pokud byla plná moc osvědčující zastoupení žalobce při podání odvolání vystavena později, nelze z toho dovozovat, že odvolání bylo podáno osobou k tomu neoprávněnou, a že se tedy jedná o odvolání nepřípustné.“

87

tento podal uvedené odvolání. Z tohoto nelze vyvodit, že odvolání podala osoba neoprávněná a tudíž se jedná o odvolání nepřípustné! V přestupkovém řízení byla vedena diskuze, zda si navrhovatel může zvolit zmocněnce již pro podání návrhu na projednání návrhového přestupku, kdy tento návrh by za navrhovatele podal jím zvolený zmocněnec. Sám přestupkový zákon ve svém ustanovení § 68 odst. 1 uvádí, že návrhové přestupky se projednávají na návrh postižené osoby, jejího zákonného zástupce nebo opatrovníka, přičemž všechny tyto osoby se označují za navrhovatele. O možnosti podat návrh prostřednictvím zmocněnce zde není nic uvedeno. Další ustanovení § 72 písm. d) přestupkového zákona navrhovatele označuje za účastníka řízení. A tak, když je navrhovatel návrhového přestupku označen za účastníka řízení, lze dle mého názoru na něho vztáhnout subsidiární ustanovení § 33 správního řádu, které umožňuje účastníkovi řízení zvolit si zmocněnce. Jelikož přestupkový zákon úpravu v tomto směru neobsahuje a k němu obecný zákon, tj. správní řád, disponuje patřičnými ustanoveními, přičemž speciální zákon tuto možnost výslovně nevylučuje a ani to není v rozporu se smyslem tohoto zákona, pak není důvod, proč uvedeného institutu nevyužít.152 Ač se bude jednat o zákonné zastoupení nebo zastoupení opatrovníkem či zmocněncem, práva a povinnosti vznikají přímo zastoupenému. Písemnosti se doručují pouze zástupci, s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco osobně vykonat s tím, že doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt. Procesní způsobilost právnických osob Za právnickou osobu mohou před správním orgánem jednat: její statutární orgán, její zaměstnanec, jestliže byl tímto orgánem pověřen, vedoucí závodu, jedná-li se o věc týkající se tohoto závodu, popř. její prokurista, může-li podle udělené prokury jednat samostatně. Je třeba rozlišovat, kdy určitý úkon adresujeme právnické osobě jako celku a kdy naopak je potřeba určitý úkon nutno směřovat vůči konkrétní fyzické osobě. Např. je-li zahájeno řízení o spáchaném deliktu právnické osoby, tak správní orgán oznámení o zahájení řízení dle ustanovení § 46 správního řádu musí adresovat této právnické osobě. Zde je potřeba si dát pozor, abychom oznámení učinili vůči právnické osobě, která disponuje právní subjektivitou, tj. oznámení nelze učinit např. vůči firmě, protože tato je dle ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, pouze názvem, pod kterým je podnikatel zapsán do

152

Viz shodně in www.mvcr.cz/soubor/zaver-81-pdf.aspx

88

obchodního rejstříku a nikoliv subjektem práva. Vedle toho dále nelze učinit oznámení vůči odštěpnému závodu, pobočce153 atd., protože rovněž nemají právní subjektivitu. Naproti tomu předvolání k ústnímu jednání je třeba adresovat fyzické osobě, která je za tuto právnickou osobu oprávněna jednat. Z uvedeného lze rovněž dále vyvodit, že pořádkovou pokutu za nedostavení se bez omluvy ke správnímu orgánu lze uložit pouze fyzické osobě, protože pouze tato osoba dle ustanovení § 59 správního řádu může být správním orgánem předvolána, jestliže je její osobní účast nutná k provedení úkonu154 a tato osoba tímto dle § 62 odst. 1 písm. a) téhož zákona ztížila postup správního orgánu, za což se jí pořádková ukládá pokuta. A naopak pořádková pokuta za hrubě urážlivé podání se musí uložit právnické osobě, i když ho učinila odpovědná fyzická osoba, protože procesní subjektivitou disponuje ta právnická osoba, proti které je vedeno správní řízení. Právnické osoby budou v přestupkovém řízení vystupovat např. jako poškozený nebo vlastník věci. Za stát u správního orgánu jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových podle zvláštního právního předpisu155, či organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu v ostatních případech.156 V rakouském právu za přestupky spáchané právnickou osobou odpovídají fyzické osoby, které byly pověřeny za ni jednat nebo za ni jednaly s tím, že za vymahatelnost uloženého peněžitého trestu ručí tato fyzická osoba společně a nerozdílně s touto právnickou osobou, což shledávám velmi přínosné, protože je zde zajištěna lepší vymahatelnost uložené sankce a navíc tímto způsobem může být nepřímo potrestána i samotná právnická osoba. Nařízení ústního jednání a předvolání k němu Správní orgán v prvostupňovém řízení nařídí ústní jednání, ke kterému předvolá účastníky řízení, svědky, příp. další osoby důležité pro toto jednání. Předvolání je jedním ze zajišťovacích prostředků spolu s předvedením, předběžným opatřením, pořádkovou pokutou, vykázáním z místa konání úkonu a zárukou za splnění povinnosti. Předvolání musí být písemné, doručuje se do vlastních rukou, přičemž doklad o jeho doručení se založí do spisu (tento doklad má povahu veřejné listiny, a proto údaje v něm obsažené se pokládají za 153 154

155 156

Viz § 7 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku. Shodně Mates, P. K některým otázkám projednávání správních deliktů právnických osob a smíšených správních deliktů. Správní právo. 2010, roč. XLIII, č. 4, s. 193 – 203. Viz zákon č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Viz §§ 21 a 21a občanského soudního řádu.

89

pravdivé, dokud není prokázán opak), když by mělo být doručeno s dostatečným předstihem, a to nejméně pětidenním. Pokud je podezřelý ze spáchání přestupku zastoupen, je nutno doručit jak právnímu zástupci, tak i zastoupenému, jelikož tento má něco v řízení osobně vykonat, a proto je mu dle § 34 odst. 2 správního řádu také nutno doručit. Lze předvolat i ústně, ale pokud se daná osoba nedostaví, tak se tento úkon musí opakovat, protože u tohoto způsobu nelze dokladovat, že se tak skutečně stalo, a pouhý záznam do spisu o telefonickém předvolání není dostatečně průkazný, že uvedená osoba byla skutečně předvolána. 157 V předvolání musí být uvedeno, kdo, kdy, kam, v jaké věci a z jakého důvodu se má dostavit a jaké budou právní následky v případě, že se nedostaví. Předvolání k ústnímu jednání bude zpravidla i prvním úkonem vůči podezřelému, prostřednictvím něhož tento bude seznámen s tím, že proti němu bylo zahájeno přestupkové řízení a musí v něm být uvedeno, jakého přestupku se týká158 a od tohoto okamžiku je považován za obviněného. Předvolaný je povinen se dostavit včas na určené místo, přičemž pokud by se ze závažných důvodů nemohl dostavit, je povinen se s uvedením důvodu správnímu orgánu omluvit. Zda omluvu správní orgán akceptuje, bude záležet na jeho správním uvážení. Obecně se má za to, že nemoc, doložená lékařským potvrzením, je důvodem pro omluvu, naopak důvodem omluvy není výkon zaměstnání.159 Pokud by se předvolaný, jehož účast je při úkonu v řízení nezbytná, nedostavil a opakovaně se omlouval s úmyslem, aby došlo k zániku odpovědnosti za přestupek, tak lze tuto situaci řešit tak, že omluvy v tomto případě nelze považovat za důvodné, protože nejsou pravým a opodstatněným důvodem, ale jsou vedeny pouze motivem způsobit průtahy v řízení vedoucí k samotnému zániku odpovědnosti za přestupek. Pokud je správní orgán neuznal důvodnými, tak by tuto skutečnost měl obviněnému oznámit a pak správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby využil institutu obsaženém v ustanovení § 60

157

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11.3.2004, sp.zn. II. ÚS 788/02 „Práva garantovaná v čl. 38 odst. 2 LZPS se vztahují na řízení, v němž je rozhodováno o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy, tj. i na řízení o přestupcích před nalézacím správním orgánem. Pochybnosti stran řádného předvolání obviněného z přestupku nutně musí vést k závěru, že řádně předvolán nebyl. I v oblasti správního trestání platí princip presumpce neviny a z něho vyplývající zásada rozhodování v pochybnostech ve prospěch obviněného. Vedle toho pochybnosti o tom, zda byl obviněný k ústnímu projednání přestupku řádně předvolán, tj. zda měl možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, k důkazům o nich, a možnost navrhovat důkazy na svou obhajobu, postihují ve svém důsledku i zjištěný skutkový stav věci, který se stal podkladem pro správní rozhodnutí.“ 158 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20.11.2003, sp.zn. 5 A 73/2002 „I. Vymezení skutku, pro který je řízení podle správního řádu zahájeno, musí být konkrétní, stejně tak jako musí být z oznámení o zahájení řízení podle § 18 odst. 3 správního řádu (dle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení) zřejmé, co bude jeho předmětem a o čem bude v řízení rozhodováno, v sankčním řízení je potom vhodné uvést, jaký postih za dané jednání hrozí. Takovou specifikaci nelze považovat za předčasné konstatování odpovědnosti, která je teprve v řízení zkoumána.“ 159 Viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 25.1.2010, sp.zn. 2 As 8/2009.

90

správního řádu, tj. může nechat takovou osobu předvést.160 Jestliže správní orgán již po proběhnutém ústním jednání, kterému byl obviněný přítomen nebo ke kterému byl řádně předvolán, a přesto se k němu nedostavil, zamýšlí vyslechnout další svědky při ústním jednání, pak k tomuto ústnímu jednání musí opětovně předvolat obviněného, přestože se již účastnil předchozího jednání nebo k němu byl předvolán. Důvodem tohoto postupu je ochrana zákonem stanovených práv obviněného, které vyplývají především z ustanovení § 74 odst. 1 přestupkového zákona, který stanoví, že správní orgán v prvním stupni koná ústní jednání a v nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne se k tomuto jednání dostavit, ač byl řádně předvolán nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Tuto povinnost samozřejmě správní orgán nemá vůči účastníkovi, který se práva účasti na ústním jednání vzdal. Nepředvoláním k ústnímu jednání obviněného by byl současně porušen i čl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy, podle níž má obviněný právo klást svědkům otázky, a přestože má uvedená úmluva chránit především pachatele trestných činů, tak pro přestupkové řízení se dle evropské judikatury má aplikovat obdobně. Výše uvedené pochybení nemůže zhojit ani skutečnost, že správní orgán by následně před vydáním rozhodnutí ve věci samé dle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu obviněného seznámil s podklady pro vydání rozhodnutí před jeho vydáním. V rakouském přestupkovém zákoně je přesně stanoveno, že v předvolání obviněného k ústnímu jednání musí být uveden skutek, který měl spáchat, který bude krátce a srozumitelně popsán. Současně je obviněný v předvolání vyzván, aby ke své obhajobě přinesl vhodné důkazní prostředky nebo správnímu orgánu včas sdělil, aby je k ústnímu jednání obstaral. Předvedení Správní orgán může za účelem zajištění dostavení se účastníka či svědka k nařízenému ústnímu jednání použít i institut předvedení, tj. vydat usnesení, na jehož základě bude tato osoba předvedena, a to v případě, pokud se předvolané osoby na předvolání bez náležité omluvy, tj. nestačí jakákoliv prostá omluva, nebo bez dostatečných důvodů nedostaví. Usnesení správní orgán vyhotoví ve trojím vyhotovení s tím, že jedno si ponechá, další dvě doručí spolu se žádostmi o předvedení předváděcímu orgánu, kterým bude Policie České

160

Shodně Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 25.1.2010, sp.zn. 2 As 8/2009.

91

republiky či obecní policie, pokud je v místě působnosti správního orgánu zřízena, a tento orgán předá jedno vyhotovení usnesení předváděnému při výkonu předvedení. Pořádková pokuta Dalším donucovacím prostředkem k zajištění účasti požadované osoby na ústním jednání je ukládání pořádkových pokut.161 Správní orgán může uložit pořádkovou pokutu až do výše 50.000,- Kč, přičemž musí dbát na to, aby nebyla v hrubém nepoměru k závažnosti následku a k významu předmětu řízení, když pokutu lze ukládat i opakovaně (neplatí zde zásada ne bis in idem). Pokutu ukládá orgán, který provádí úkon, za něž je pokuta ukládána. Tzn., pokud kupř. výslech svědka provádí dožádaný správní orgán, který ho několikrát předvolá k podání svědecké výpovědi při ústním jednání a tento svědek se bez omluvy nedostaví, tak v žádném případě nemůže uložit za toto jednání úhrnnou pořádkovou pokutu v dané věci věcně příslušný správní orgán, protože příslušný k uložené této pokuty je ten orgán, jehož správní řízení bylo ztíženo, tzn. zde dožádaný orgán a navíc pořádkovou pokutu lze uložit pouze za každé jednotlivé nedostavení se k ústnímu jednání s tím, že za každé další nedostavení se k ústnímu jednání lze uložit pořádkovou pokutu vyšší a nebo použít institut předvedení. Navíc lze přestupkovou pokutu ukládat za provinění proti přestupkovému řízení jednotlivě a při opakovaných proviněních i opakovaně, jak bylo shora uvedeno. Pokuta se uloží tomu, kdo: 1) v řízení závažně ztěžuje jeho postup tím, že a) se bez omluvy nedostaví na předvolání ke správnímu orgánu, b) navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek, nebo c) neuposlechne pokynu úřední osoby. 2) učiní hrubě urážlivé podání. Účastníkem řízení o uložení pořádkové pokuty je pouze osoba, které má být 161

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 21.10.2004, sp.zn. 5 A 125/2002 „I. Správní řád (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení) nepředepisuje formu a náležitosti prvého úkonu správního orgánu vůči účastníku řízení (§ 18 odst. 2 správního řádu). Z povahy věci vyplývá, že se – zejména s ohledem na princip právní jistoty účastníka řízení – musí jednat o úkon (oznámení) adresovaný budoucímu účastníku řízení, z něhož je patrné zahájení správního řízení, jakož i jeho důvod. Absence takového úkonu znamená, že správní řízení nebylo vůbec zahájeno. II. Pokud prvním úkonem správního orgánu vůči účastníku bylo až doručení rozhodnutí o uložení pokuty, došlo k závažnému porušení procesních práv účastníka, neboť byl takto vyloučen z možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění ve smyslu § 33 odst. 2 uvedeného správního řádu.“

92

pořádková pokuta uložena. Prvním úkonem v řízení ve věci uložení pokuty je vydání rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání, jež má odkladný účinek. Správní orgán může uloženou pokutu odpustit či snížit, pokud uzná, že tato osoba v dalším průběhu řízení řádně plní svoje procesní povinnosti. V rakouském právu k zajišťovacím prostředkům patří i zatčení, na jehož základě mohou orgány veřejné bezpečností služby osobu, která byla přistižena při činu, za účelem jejího předvedení k příslušnému správnímu orgánu zatknout, pokud se jedná o osobu neznámé identity, nebo je podezření, že se bude vyhýbat stíhání za spáchaný čin, nebo dopadený přes výzvu pokračuje v protiprávním jednání nebo se ho pokusil zopakovat. Správní orgán zatčeného neprodleně vyslechne. Zatčení nesmí trvat déle než 24 hodin. Doručování Shora uvedené předvolání k ústnímu jednání, jakož i jiné písemnosti má správní orgán možnost doručit několika způsoby, a to prvotně prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky a nelze-li písemnost takto doručit tak ji může doručit sám, dále prostřednictvím obecního úřadu nebo prostřednictvím policejního orgánu příslušného podle místa doručení a následně rovněž prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Účastník řízení může správnímu orgánu sdělit i jinou adresu pro doručování. Předvolání a rozhodnutí správního orgánu musí být doručeno do vlastních rukou adresáta. Jestliže adresát nebyl zastižen, písemnost se uloží a současně mu je do poštovní schránky vloženo oznámení, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů vyzvedl, s upozorněním, že pokud takto neučiní, tak se písemnost považuje za doručenou posledním dnem této lhůty. Nevyzvednutou písemnost, nevyloučil-li to správní orgán, po uplynutí 10 dnů doručovatel vloží do domovní schránky adresáta. U projednávání některých přestupků by bylo vhodné tuto možnost vyloučit, protože by tím mohl být adresát této zásilky poškozen. Bude se jednat o účastníky řízení, kteří spolu sdílí domácnost, přičemž jeden bude poškozený, či navrhovatel a druhý obviněný. Př. toho můžou být případy domácího násilí nebo návrhové přestupky mezi blízkými osobami jako krádeže, ublížení na zdraví. Současně se adresát poučí o důsledcích nevyzvednutí zásilky. Jestliže si adresát zásilku nevyzvedl a současně by prokázal, že si pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl bez svého zavinění uloženou písemnost ve stanovené lhůtě vyzvednout, pak může dle ustanovení § 41 správního řádu požádat o určení neplatnosti doručení a požádat o navrácení v předešlý stav. 93

Tam, kde je třeba doložit doručení, musí být zajištěn písemný doklad stvrzující, že písemnost byla doručena, včetně dne, kdy se tak stalo. Tento doklad není třeba, je-li z postupu účastníka řízení patrné, že mu bylo doručeno. Správní řád umožňuje osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, jakož i osobám, které nejsou známy, doručovat veřejnou vyhláškou, což ovšem nelze použít pro doručení přestupkového rozhodnutí, protože tato možnost je ustanovením § 80 přestupkového zákona vyloučena. Zde by se tato situace musela řešit ustanovením opatrovníka této osobě. Fyzické osobě se doručuje na adresu evidovanou v informačním systému evidence obyvatel, na kterou jí mají být doručovány písemnosti, na adresu jejího trvalého pobytu, ve věcech podnikání do místa podnikání nebo prostřednictvím veřejné datové sítě na elektronickou adresu a je možno ji doručit i kdekoliv, kde bude zastižena. Právnické osobě se písemnost doručuje na adresu jejího sídla nebo sídla její organizační složky, jíž se řízení týká či prostřednictvím veřejné datové sítě na její elektronickou adresu. Doručování je velmi důležité, protože mnohokrát jsou s jeho vykonáním spojeny procesní lhůty, když např. doručení správního rozhodnutí má význam pro nabytí jeho právní moci, popř. je doručení podstatné pro prokazování určitých skutečností, např. že účastník řízení byl řádně předvolán k ústnímu jednání. Vedení řízení V přestupkovém řízení platí pro vedení řízení pravidla stanovená ustanovením § 15 správního řádu, který stanoví, že se jednotlivé úkony správního řízení činí písemně (naopak při ústním jednání platí zásada ústnosti), pokud zákon nestanoví jinak nebo nevylučuje-li to povaha věci. Lze použít i ústní formu, pokud účastník řízení netrvá na písemné formě. Řízení vedou oprávněné úřední osoby, které jsou určeny vnitřními právními předpisy, přičemž o tom, kdo je touto osobou, se učiní do spisu záznam a správní orgán o tom účastníka řízení na jeho požádání informuje. Takto stanovené osoby mají povinnost mlčenlivosti o skutečnostech, které se dozvěděly v souvislosti s výkonem jejich práce. Řízení se vede v jazyce českém, přičemž účastníci řízení mohou užívat i jazyk slovenský. Písemnosti, které by byly vyhotoveny v cizím jazyce, je účastník povinen nechat přeložit a originál spolu s úředně ověřeným překladem předložit správnímu orgánu. Občané České republiky příslušející k národnostní menšině, která tradičně a dlouhodobě žije na území České republiky, mají právo činit podání a jednat před správním orgánem v jazyce své národnostní menšiny, a pokud by správní orgán nerozuměl jejich jazyku, tak si tento účastník 94

řízení obstará tlumočníka na náklady správního orgánu. Opačně tomu je u účastníků řízení, kteří nehovoří česky ani slovensky a současně nejsou národnostní menšinou, ale mluví cizím jazykem, kterému správní orgán nerozumí, tak tito jsou si povinni obstarat tlumočníka na svoje náklady. Ovšem obstarání si tlumočníka na svoje náklady v přestupkovém řízení dle ustanovení § 16 odst. 3 správního řádu je v případě obviněného v rozporu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. Právo na tlumočníka je zakotveno už v ústavním předpisu, tj. v čl. 37 odst. 4 LZPS, který ovšem neobsahuje nic podrobnějšího. Ale nadto je v čl. 6 odst. 3 písm. e) Úmluvy stanoveno, že obviněný z trestního deliktu (mezi něž judikatura Evropského soudu pro lidská práva konstantně řadí i přestupky a jiné správní delikty) má mj. mít právo na bezplatnou pomoc tlumočníka, jestliže nerozumí jazyku používanému před soudem nebo tímto jazykem nemluví. Uvedenou smlouvou jsme vázáni, a proto pokud je v rozporu se zákonem, tak má dle čl. 10 Ústavy aplikační přednost. Tím, že by správní orgán na své náklady nezajistil tuto povinnost a požadoval by po obviněném, aby si zajistil tlumočníka na své náklady, tak by nebyly dodrženy mezinárodní závazky České republiky. V rakouském přestupkovém zákoně je výslovně stanoveno, že obviněnému nemohou být uloženy náklady za úhradu služeb tlumočníka. Z uvedeného dále plyne, že s osobou, která nerozumí jazyku, v němž se řízení vede, nemůže být věc vyřízena v blokovém řízení, protože obviněný by nerozuměl úkonu, ke kterému dává souhlas, tj. ke vznesenému obvinění za spáchaný přestupek a k souhlasu s jeho vyřízením v blokovém řízení prostřednictvím zaplacení pokuty. Daná věc s takovou osobou by musela být vyřízena v řádném správním řízení, kde by mu byl ustanoven tlumočník na náklady správního orgánu. Nahlížení do spisu Jedno z práv účastníků řízení je nahlížení do spisu za splnění zákonem stanovených podmínek. Účastníci řízení mají právo v celém průběhu přestupkového řízení nahlížet do spisu, a to dokonce i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. S obsahem spisu bude jistě dobré se seznámit před ústním jednáním, aby se účastník řízení mohl na toto ústní jednání připravit. S právem nahlížení do spisu je současně spojeno i právo činit si z něho výpisy a právo na to, aby správní orgán z něho pořídil účastníkům řízení kopie. Př. pokud by oznamovatel přestupku vyžadoval vydání kopie o podání vysvětlení podezřelého z přestupku před zahájením přestupkového řízení, tak mu není možno vyhovět, protože právo nahlížet do spisu je umožněno účastníkům řízení až po zahájení přestupkového řízení a navíc oznamovatel se ani účastníkem řízení následně nestává. 95

Osoby, které nejsou účastníky řízení, musí prokázat právní zájem opravňující nahlédnutí do spisu. Pokud taková osoba požaduje nahlédnout do spisu ve větším rozsahu, než prokáže právní zájem, tak ji správní orgán nechá nahlédnout do spisu jen částečně a současně vydá usnesení dle ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu o tom, že ve zbývající části bylo dané osobě právo nahlédnout do spisu odepřeno. Př. osoby, která není účastníkem řízení a mohla by v přestupkovém řízení prokázat zájem na nahlížení do spisu, je poškozený, který ale neuplatnil svůj nárok v přestupkovém řízení a chce tento nárok uplatnit v civilním řízení nebo také pojišťovna, která chce uplatnit regresní právo vůči obviněnému. Společné přestupkové řízení V přestupkovém řízení se spojí ke společnému projednání vícero přestupků jednoho pachatele nebo přestupky více pachatelů, jestliže spolu souvisejí. V obou případech musí však být splněna základní podmínka, a to, že k jejich projednání je příslušný jeden správní orgán. Řízení ke společnému projednání lze spojit až okamžikem, kdy byla jednotlivá řízení zahájena, tj. u řízení zahájených z moci úřední poté, co bylo obvinění obviněnému v každém řízení oznámeno, protože pouhým oznámením přestupku není přestupkové řízení zahájeno a spojit ke společnému řízení lze jen řízení zahájená. U návrhových přestupků tento problém odpadá, protože toto řízení je zahájeno již dnem, kdy návrh došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Výhodou takovéhoto řízení pro pachatele vícero přestupků bude použití absorpční zásady, tj. poena maior absorbet minorem, na jejímž základě se mu uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný, přičemž zákaz činnosti mu lze uložit, jestliže ho lze uložit za některý z těchto přestupků. Tzn., že je mu uložena pouze jedna sankce, a to ta nejvyšší, na rozdíl od toho, kdyby přestupky nebyly spojeny ke společnému projednání, kdy v takovém případě by mu byly uloženy sankce za každý jednotlivý přestupek. V přestupkovém řízení lze použít i opačný postup, tj. vyloučit ze společného řízení věc některého pachatele přestupku za účelem urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu. Tímto důvodem může být kupř. i skutečnost, že se jedná o přestupek mladistvého, který bude vhodné projednat v samostatném řízení. Spojit řízení ke společnému projednání usnesením lze z moci úřední nebo na požádání účastníka řízení. Ve společném řízení se zakládá jeden spis a dojde-li k tomu během správního řízení, tak se založí společný spis, jehož obsahem jsou též spisy věcí, které byly spojeny. Pokud by naopak některá věc byla ze společného projednání vyloučena, tak se do tohoto společného spisu zařadí kopie všech částí spisu vyloučeného, ale dosud vedeného v tomto společném řízení. Ve společném řízení 96

se vydává společné rozhodnutí.162 Pokud by ovšem k přezkoumání výroků tohoto rozhodnutí bylo příslušno více odvolacích orgánů, tak se musí vydat více rozhodnutí, z nichž každé zahrnuje výroky, k jejichž přezkoumání je příslušný jediný odvolací správní orgán. Rozhodnutí má být koncipováno tak, že bude obsahovat několik výroků, ke kterým se musí správní orgán v odůvodnění rozhodnutí jednotlivě vyjádřit s uvedením, ke kterému výroku se vyjádření vztahuje a důvody, které vedly správní orgán k vyslovení uvedeného výroku. V praxi jsem se setkala s případem, kdy správní orgán rozhodnutí koncipoval tak, že uvedl vždy jeden výrok a pod něj sepsal jeho odůvodnění a pak následoval další výrok a další odůvodnění, a tak dále. Takový postup není v souladu se zákonem, protože rozhodnutí má předepsanou formu,163 kdy musí sestávat z hlavičky rozhodnutí, která je následována výrokem či výroky číslovanými číslicemi, dále odůvodněním a posledně poučením, pod kterým se uvede datum jeho vyhotovení, podpis oprávněné úřední osoby a razítko správního orgánu. Správní orgány rovněž chybují v tom, že když vedou společné řízení o vícero skutcích ať jednoho (tj. vícečinný souběh) nebo více obviněných a některé ze skutků se nepodaří prokázat, tak o nich nerozhodnou a ve výrocích rozhodnutí rozhodují pouze ohledně skutků, za které ukládají sankci, což je v rozporu se zákonem, protože i ohledně skutků, které se nepodařilo prokázat, musí správní orgán rozhodnout tak, že řízení se v těchto věcech zastavuje164 a současně je nutné i tyto výroky řádně odůvodnit v odůvodnění rozhodnutí. Naopak u jednočinného souběhu se rozhoduje o jediném protiprávním jednání spáchaným obviněným, které mohlo naplnit více skutkových podstat, přičemž se rozhodne jen o přestupcích, tj. o skutcích, jejichž skutkové podstaty byly tímto jednáním obviněného naplněny, nikoliv o možných kvalifikacích spáchaného přestupku. Ve společném řízení se může stát, i že odvolání bude podáno jen proti některým výrokům rozhodnutí, a pak dle ustanovení § 82 odst. 3 správního řádu mohou ostatní výroky nabýt právní moci za podmínky, jestliže napadený výrok netvoří nedílný celek s ostatními výroky a současně pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků. V praxi převládá názor, že pokud obviněný spáchal více skutků, za které byl uznán vinným a napadl

162

163 164

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.1.2004, sp.zn. 5 A 154/2002 „II. Rozhodnutí týkající se několika účastníků řízení, obsahující několik výroků a ukládající několik sankcí za nesplnění různých právních povinností dostojí požadavku srozumitelnosti a přezkoumatelnosti ve správním soudnictví jen tehdy, je-li z jeho odůvodnění jasně patrno, k jakému účastníku řízení a k porušení kterého ustanovení zákona se jednotlivé odůvodnění vztahuje, a jsou-li všechny – v demonstrativním výčtu zákona uvedená – kritéria pro uložení sankce konkrétnímu účastníku řízení výslovně zmíněna a dostatečně odůvodněna. Stejně tak musí být nade vši pochybnost zřejmé, která další – v demonstrativním zákonném výčtu výslovně neuvedená – kritéria byla vzata v úvahu.“ Viz ustanovení § 67 správního řádu. Viz ustanovení § 76 odst. 1 písm. a), b) a c) přestupkového zákona.

97

jen některý z výroků, tak nenabývají ani ostatní výroky o vině právní moci, protože úhrnná sankce byla uložena na základě absorpční zásady za všechny skutky spáchané tímto pachatelem, a jakákoliv změna jednoho z výroků o vině bude mít vliv na tuto sankci. 165 A nemůžou nabýt právní moci ani výroky o náhradě škody a nákladech řízení tohoto pachatele, protože s výroky o vině souvisí. Pokud se rozhodnutí týká ale více obviněných a odvolání podá jen některý z těchto obviněných do výroku, kterým byl uznán vinným, tak nic nebrání tomu, aby ostatní výroky nabyly právní moci. Může se stát i situace, že odvolání bylo podáno jen některým z pachatelů, ale přesto odvolací správní orgán zjistí, že i ostatní výroky nejsou v souladu s právními předpisy, pak rozhodne o podaném odvolání a ohledně chybných výroků, proti kterým nebylo podáno odvolání, zahájí přezkum a vydá dvě rozhodnutí. Správní orgán má povinnost vést o přestupcích jednoho pachatele společné řízení, kdy není stanoveno, do kterého okamžiku řízení je možné připojovat k tomuto řízení nově spáchané přestupky stejnou osobou. S ohledem na obdobné principy trestního práva by měl do společného řízení správní orgán zahrnout všechny přestupky, jichž se dopustil tentýž pachatel až do okamžiku vydání prvostupňového rozhodnutí.166 Následkem tohoto postupu může být, že než bude společné řízení provedeno a pravomocně rozhodnuto ve věci, tak u dřívějších přestupků mezitím dojde k zániku odpovědnosti za jejich spáchání, protože lhůta stanovená § 20 přestupkového zákona ve výši 1 roku je velmi krátká, přičemž zahájením řízení se nepřerušuje ani nestaví. Řešením za současné úpravy by mohlo být pouze vedení jednotlivých přestupkových řízení, nikoliv řízení společného za podmínky, že při ukládání sankce by na základě zásady absorpce bylo přihlédnuto k dalším přestupkům spáchaných totožnou osobou, přičemž dle judikatury167 by samotné nerespektování § 57 přestupkového zákona, pokud byla sankce uložena na základě zásady absorpce, nemělo být takovou vadou, která by způsobila nezákonnost rozhodnutí.

V trestním řízení tento problém nenastává,

protože zde není stanovena tak krátká prekluzivní lhůta, v níž dochází k zániku odpovědnosti za spáchaný trestný čin. Dodržováním tohoto zákonného ustanovení by se trochu s nadsázkou dalo říct, že „recidiva je k prospěchu pachatele“. Odlišná úprava v přestupkovém řízení dle § 57 odst. 3 přestupkového zákona platí pouze u přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních 165

166 167

Shodně Vedral, J. Správní řád : Komentář. Vyd. 1. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2006, s. 294. „Pokud jsou tedy jednotlivé výroky vzájemně podmíněny (výroky o vině podmiňuje současně výrok o sankci a nákladech řízení, případně přiznání náhrady škody) nemohou nabýt právní moci samotně, ale pouze jako celek. I když by odvolání napadalo pouze jeden z výroků, s ohledem na § 89 odst. 2 správního řádu je třeba posuzovat zákonnost napadeného rozhodnutí v celém rozsahu, tedy i nad rámec námitek uvedených v odvolání.“ Vedral, J. Správní řád : Komentář. Vyd. 1. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2006, s. 292. Viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 18.6.2009, sp.zn. 1 As 28/2009.

98

komunikacích a o změně některých zákonů, kde jestliže se pachatel dopustil více přestupků a je-li k jejich projednání příslušný tentýž orgán, projednají se ve společném řízení přestupky spáchané nejvýše v období 3 měsíců od spáchání prvního z nich. V rakouském přestupkovém právu naopak spáchal-li pachatel více přestupků, neprojednávají se tyto přestupky ve společném řízení, což odpovídá tomu, že u nich jsou sankce ukládány na základě zásady kumulační, tj. za každý jednotlivý přestupek zvlášť. Průběh ústního jednání Samotné ústní jednání musí proběhnout před prvostupňovým orgánem. Odvolací orgán již tuto povinnost nemá. Ústní jednání je neveřejné. Neopomenutelný účastník řízení může navrhnout, aby jednání bylo veřejné, a správní orgán mu vyhoví, pokud tím nemůže být způsobena újma ostatním účastníků. Přitom dbá na ochranu utajovaných informací a na ochranu práv účastníků, tj. zejména práva na ochranu osobnosti, jakož i na ochranu mravnosti, přičemž z posledně zmiňovaného důvodu mohou být z účasti na ústním jednání vyloučeny nezletilé osoby. O tomto návrhu správní orgán rozhodne usnesením, které se pouze poznamená do spisu. Otázkou je, jak zareagovat na pořizování zvukového nebo obrazového záznamu některým z účastníků řízení bez svolení správního orgánu, který řízení vede. Daná problematika není upravena zákonem a v praxi na ni ani nejsou jednoznačné názory. Názor proti pořizování záznamu z jednání ve svém rozhodnutí vyslovil např. Městský soud v Praze,168 který poukázal na zásadu neveřejnosti správního řízení a dále na povinnost správního orgánu chránit zájmy obviněného i svědků. Opačný názor zastává Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí,169 kterým dovozuje, že když neexistuje pozitivní právní úprava k pořizování zvukových záznamů, tak to neznamená, že je takové jednání účastníka řízení bez dalšího nepřípustné, respektive zakázáno. Což odůvodňuje tím, že jestliže zákon nezakazuje účastníku správního řízení pořídit si zvukový záznam průběhu ústního jednání, nelze bez dalšího vycházet z toho, že pořizováním tohoto záznamu účastník hrubě ruší pořádek a může být z místa jednání vykázán. K tomu by musely přistoupit další skutečnosti, v nichž by bylo možné spatřovat hrubé rušení pořádku. Za hrubé rušení pořádku lze považovat takové jednání, které znemožňuje např. provedení ústního jednání hlasitými projevy, napadáním 168 169

Viz Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 27.2.2004, sp.zn. 8 Ca 109/2003. Viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.3.2010, sp.zn. 5 As 37/2009.

99

ostatních přítomných osob, urážkami apod. Za hrubé rušení pořádku lze považovat i takové jednání, které narušuje např. ústní jednání způsobem výrazně snižujícím vážnost správního řízení. Já osobně se přikláním k výše citovanému názoru Nejvyššího správního soudu. Na základě zásady uvedené v čl. 2 odst. 3 LZPS, která stanoví, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, lze dovodit, že pokud pořizování zvukového záznamu není a priori zákonem zakázáno, tak je dovoleno s tím, že takové jednání lze vykonávat pouze v tom rozsahu, aby současně nebyly porušeny předpisy upravující správní řízení. Nahráváním správního řízení je de facto umožněno jeho volné zveřejnění, a protože správní řízení je v našem právním řádu neveřejné, tak je třeba pro přípustnost tohoto jednání analogicky aplikovat ustanovení § 49 správního řádu o přípustnosti veřejnosti správního jednání. To znamená, že je třeba zohlednit práva na ochranu osobnosti, která vyplývají z ustanovení § 12 občanského zákoníku, kdy např. nahrávání výpovědi svědka může obviněný pořídit pouze s jeho svolením, protože obrazové a zvukové záznamy osoby nebo jejich projevů osobnostní povahy smějí být pořízeny právě pouze s jejím svolením. Jiná situace by byla, pokud by jako svědek vypovídal např. policista, zde již nejde o projev osobní povahy, a tudíž nahrávání této výpovědi není zákonem omezeno. Vedle ochrany osobnostních práv musí správní orgán při povolení nahrávání ústního jednání dále dbát na ochranu utajovaných informací a na ochranu mravnosti. Současně tímto jednáním nesmí být ani způsobena újma ostatním účastníkům řízení. Komu lze povolit pořídit záznam, lze analogicky vyvodit z ustanovení § 38 správního řádu upravujícího nahlížení do spisu, protože s právem na nahlížení do spisu je spojeno právo činit si výpisy a pořízením záznamu z ústního jednání si de facto pořizuje dotyčná osoba výpis ze spisu, ale v elektronické podobě. A proto tento úkon lze povolit účastníkům řízení a jejich zástupcům, ostatním osobám, jako např. svědkům, lze toto právo přiznat, jen když prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod a současně nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků. Osoba požadující pořízení záznamu by se měla vždy dotázat na svolení správního orgánu s ohledem na to, aby nedošlo k porušení předpisů upravujících správní řízení, protože zákonnost správního řízení by měl zajišťovat právě správní orgán dle zásady zákonnosti obsažené v ustanovení § 2 odst. 1 správního řádu. Jestliže by ale pořizování zvukového záznamu bylo vykonáváno v takové intenzitě, že by tímto byl rušen pořádek při ústním jednání nebo by dotčená osoba neuposlechla pokynu úřední osoby vztahující se ke způsobu pořizování tohoto záznamu, tak i za toto jednání by mohla být uložena pořádková pokuta dle ustanovení § 62 správního řádu nebo by uvedená osoba mohla být vykázána z místa konání jednání dle ustanovení § 63 uvedeného zákona. 100

Jednání se obvykle začíná tím, že zapisovatel vyvolá věc a vyzve účastníky řízení a svědky ke vstupu do místnosti, kde se bude jednání konat. Projednává-li přestupek komise, tak předsedající ověří totožnost osob, které se dostavily, a vyzve svědky, aby opustili jednací místnost do doby, než budou vyzváni k podání svědecké výpovědi. Pokud se na jednání nedostavil obviněný, tak lze věc projednat jen tehdy, jestliže se odmítl dostavit, ač byl řádně předvolán nebo se nedostavil bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Předsedající v průběhu celého jednání zajišťuje diktování protokolu o ústním jednání zapisovateli. Na začátku sdělí obsah spisu a poté následuje výslech obviněného, před kterým ho poučí o jeho právech a povinnostech, tj. především o právu vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. K výpovědi ani k doznání nesmí být obviněný na základě zásady zákazu sebeobviňování donucován. Následně se provádí dokazování, především prostřednictvím svědeckých výpovědí svědků, kteří rovněž musí být poučeni o svých právech a povinnostech. Ostatní členové komise mají rovněž právo klást obviněnému a svědkům otázky. Na závěr dokazování se musí předsedající dotázat obviněného, zda navrhuje provádění dalších důkazů, přičemž se může k dané věci naposledy vyjádřit. Následně jsou účastníci řízení a svědci vyzvání k podpisu protokolu o ústním jednání a předsedající je vyzve, aby opustili jednací místnost za účelem porady přestupkové komise. Rovněž o poradě a hlasování se sepisuje protokol, který obsahuje rozhodnutí o vině a uložené sankci, včetně rozhodnutí o případné náhradě škody a nákladech řízení. V tomto protokolu se uvádí, zda bylo hlasováno jednomyslně nebo většinou hlasů a podepíší ho všichni členové komise a zapisovatel, tento protokol se pak vloží do obálky, která se zalepí a přetiskne kulatým razítkem. Poté zapisovatel vyzve účastníky řízení, aby se vrátili do jednací místnosti, a předsedající vyhlásí rozhodnutí, které následně ústně odůvodní a poučí účastníky o možnosti podání odvolání proti tomuto rozhodnutí. Dotáže se obviněného, zda se vzdává práva na zaslání písemného vyhotovení rozhodnutí či práva na odvolání. Současně ho vyzve, aby znovu podepsal protokol o jednání, čímž stvrdí, že vyslechl rozhodnutí a poučení o odvolání. V rakouském právu je přesně upraveno, na co je obviněný před prvním výslechem ve věci dotázán, tj. jméno, příjmení, místo a datum narození, státní příslušnost, rodinný stav, zaměstnání, bydliště, jakož i na majetek, příjmy, rodinné poměry. Na majetek a příjmy se dotazuje z důvodu, pokud bude obviněný shledán vinným, aby mohly být tyto skutečnosti zohledněny při ukládání sankce, tj. aby byla sankce uložená v přiměřené výši k jeho 101

majetkovým poměrům. Obviněnému nesmí být uložen trest za svévoli, čímž je myšleno např. úmyslné protahování řízení neodůvodněnými úkony. Práva účastníků řízení Účastníkům řízení musí být během celého řízení zaručena jejich práva stanovená zákonem, čímž se zajišťuje zákonnost správního řízení. Nedodržení jakéhokoliv práva účastníka řízení zaručeného mu zákonem nebo ratifikovanou mezinárodní smlouvou je důvodem pro zrušení rozhodnutí ve věci samé. Účastníci řízení jsou oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy až do vydání rozhodnutí, mají právo vyjádřit v řízení své stanovisko, správní orgán jim musí na jejich žádost poskytnout informace o řízení, před vydáním rozhodnutí musí být účastníkům dána možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí170 s tím, že to se netýká navrhovatele, pokud se jeho návrhu v plném rozsahu vyhovuje či účastníka, který se tohoto práva vzdal. Naopak účastníci řízení mají vůči správnímu orgánu povinnost prokázat svou totožnost. Podklady pro vydání rozhodnutí a dokazování Cílem celého přestupkového řízení je připravit věc tak, aby byla zralá k vydání rozhodnutí, tzn. především zajišťování podkladů pro rozhodnutí o meritu věci. Podklady pro vydání rozhodnutí pak mohou být především návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. Podklady zajišťuje správní orgán z úřední povinnosti, ale na požádání účastníka řízení může připustit, aby některý podklad opatřil tento účastník, pokud to neohrozí účel řízení. Správní orgán následně při vyhodnocování věci hodnotí všechny podklady, zejména důkazy, podle své úvahy, přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci řízení. Jako důkazní prostředky jsou ustanovením § 51 správního řádu uvedeny zejména listiny, ohledání, svědecká výpověď a znalecký posudek. Tyto důkazy nesmí být získány nebo 170

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16.6.2003, sp.zn. 7 A 130/2002 „Závažného porušení procesních práv účastníka řízení se dopustí správní orgán, jehož prvním úkonem vůči účastníku řízení ve správním řízení zahájeném z vlastního podmětu je až doručení rozhodnutí ve věci, neboť účastník řízení je tím vyloučen z možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění. Takový postup nelze odůvodnit zásadou rychlosti řízení.“

102

provedeny v rozporu s právními předpisy. Jako důkazy lze samozřejmě užít i jiné prostředky, které nejsou v tomto příkladmém výčtu uvedeny. Z důvodu naplnění zásad ústnosti a bezprostřednosti musí být účastníci, pokud se důkaz provádí mimo ústní jednání, včas vyrozuměni o provedení důkazu, nehrozí-li nebezpečí z prodlení, což se týká např. i úkonu, který je prováděn prostřednictvím dožádaného správního orgánu, který o tomto úkonu musí předem uvědomit všechny účastníky řízení. Samotní účastníci řízení, jak již bylo konstatováno, mají právo navrhnout správnímu orgánu provedení důkazů, které podpoří jejich tvrzení s tím, že správní orgán není jejich návrhy vázán171, ale tento postup je pak správní orgán povinen zdůvodnit v odůvodnění rozhodnutí. Otázkou bude, zda lze jako důkaz použít i soukromé obrazové či zvukové záznamy pořízené bez souhlasu nebo uvědomění nahrávané osoby, pokud tato nedala souhlas k jejich pořízení. V případě pořizování obrazových či zvukových záznamů druhé osoby bez jejího souhlasu by tímto jednáním byl porušen čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 LZPS, jež všem bez rozdílu zaručují nedotknutelnost osoby a jejího soukromí a dále právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a tento důkaz by byl pak proveden v rozporu se zákonem. Tato práva jsou dle LZPS řazena mezi základní práva a svobody, která jsou nezadatelná, nezrušitelná, nezcizitelná a nepromlčitelná. Ve své podstatě se jedná o práva přirozenoprávní, která přísluší každé osobě od narození, přičemž zákon je svým vymezením pouze garantuje a nikoliv stanovuje. Tato práva jsou provedena ustanovením § 11 a násl. občanského zákoníku, přičemž se vede polemika, zda níže uvedené zákonné licence jsou pouze demonstrativní či nikoliv. V zákoně výslovně uvedenými licencemi, na jejichž základě mohou být pořízeny obrazové a zvukové záznamy i bez svolení dotyčné osoby, jsou úřední a zpravodajská, jimiž je zajišťován výkon státní správy a výkon zpravodajských služeb. Z výše uvedeného není jednoznačné, zda pořízení záznamu osoby, kromě stanovených zákonných výjimek, je bez jejího svolení přípustné i v jiných případech. V civilní judikatuře je zastáván v zásadě názor o nepřípustnosti použití těchto nahrávek. Opačnou tendenci lze spatřovat v trestní judikatuře, kde se prosazuje průlom do ochrany soukromí, přičemž přípustnost těchto zásahů je odůvodňována zájmem na ochraně demokratické společnosti, případně ústavně zaručených práv a svobod jiných, kam především 171

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20.1.2006, sp.zn. 4 As 2/2005 „Je na správním orgánu rozhodnout o tom, které důkazy v řízení o přestupku provede, tím však nesmí omezit právo osob, které čelí obvinění trestní povahy v širším slova smyslu, vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslechu svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek jako svědků proti sobě (článek 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy).“

103

spadá nezbytnost daná obecným zájmem na ochraně společnosti před trestnými činy a na tom, aby takové činy byly zjištěny a potrestány.172 Obecně nelze říci, že právo jednotlivce musí ustoupit právu celku, ale je třeba poměřovat jednotlivé ústavní práva a svobody, přičemž v tomto případě je zvoleno řešení, kdy určité omezení práv jednotlivce přispěje k zajištění ochrany společnosti. V přestupkovém právu k dané problematice zatím neexistuje související judikatura, a přestože přestupky mají rovněž trestní charakter, nelze bez výhrady použít trestněprávní judikaturu, protože trestný čin má vyšší míru nebezpečnosti než přestupek, a tak se tím i mění poměr chráněných zájmů, tj. ochrana soukromí vůči ochraně společnosti před přestupky. Obecně se tento důkazní prostředek v přestupkovém řízení nepřipouští. K této problematice se zatím vyjádřil pouze veřejný ochránce práv,173 který uvádí, že „i takový důkaz (zasahující do osobnostních práv jiného občana) může být ve správním řízení přípustný v případě, že porušení veřejného zájmu chráněného normami veřejného práva (ochrana občanského soužití) převyšuje nad ochranou soukromí dotčeného občana. Oprávněnost připuštění takto získaného důkazu by tedy měla být vždy předmětem individuální úvahy správního orgánu.“ Dle mého názoru by tento důkaz neměl být z důvodu ochrany ústavních práv všeobecně přípustný, ale připustila bych výjimky, ke kterým by měly být jasně stanovena pravidla (přičemž tato by měla spíše vyplynout z praxe a z rozhodovací činnosti správních soudů), a to, že v případě, že se jedná o závažnější přestupek, např. domácí násilí, kde současně není možno tento čin prokázat jinak a současně za podmínky, že tím nebudou dotčena práva jiných osob, kromě pachatele. Především v případech, kdy u protiprávního jednání byly přítomny jen dvě osoby, tj. pachatel a poškozený a přestupek nelze prokázat jinými důkazními prostředky a zasaženo bude pouze do soukromí pachatele, tak bych připustila užití důkazu nahrávkou, který ho usvědčuje ze spáchání daného přestupku, přičemž dle mého názoru v tomto případě převáží právo na spravedlnost před ochranou práva osoby, která jako první porušila právní pořádek. Jiná věc je provozování kamerového systému, jehož provozování je upraveno zákonem č. 101/2000 Sb., zákon o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“). Na jehož základě je provozování kamerového systému považováno za zpracování osobních údajů, pokud je vedle kamerového sledování prováděn záznam pořizovaných záběrů, nebo jsou v záznamovém zařízení uchovávány informace a zároveň účelem pořizovaných záznamů, případně vybraných informací, je jejich 172

173

Viz Nálezy Ústavního soudu ČR ze dne 13.9.2006, sp. zn. I ÚS 191/05 a ze dne 22.1.2001 sp. zn. II. ÚS 502/2000. Viz Zpráva veřejného ochránce práv za rok 2007, str. 49. Dostupné z: http://www.ochrance.cz

104

využití k identifikaci fyzických osob v souvislosti s určitým jednáním. Údaje uchovávané v záznamovém zařízení, ať obrazové či zvukové, jsou osobními údaji za předpokladu, že na základě těchto záznamů lze přímo či nepřímo identifikovat konkrétní fyzickou osobu. 174 Toto zpracování osobních údajů je podle tohoto zákona přípustné za splnění následujících podmínek: a) v rámci plnění úkolů uložených speciálním zákonem (např. záznam kamerovým systémem Policií ČR), b) jestliže k tomu dal souhlas subjekt údajů c) bez souhlasu subjektu údajů za splnění podmínek stanovených v § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, které stanoví, že pokud to je to nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby; takové zpracování osobních údajů však nesmí být v rozporu s právem subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života. Správce při provozování kamerového systému vybaveného záznamovým zařízením musí dodržovat především tyto podmínky: a) kamerové sledování nesmí nadměrně zasahovat do soukromí, tj. sledovaného účelu nelze dosáhnout jinak a jeho použití je vyloučeno v prostorách určených k ryze soukromým účelům (např. toalety), b) účel sledování musí být předem jednoznačně stanoven, např. ochrana majetku před krádeží, kdy lze tento záznam použít pouze k tomuto účelu. Použitelnost záznamu pro jiný účel může být odůvodněna pouze veřejným zájmem, např. pro trestní či přestupkové řízení, c) musí být stanovena lhůta pro uchovávání záznamů, která by neměla přesáhnout časový limit maximálně přípustný pro naplnění účelu provozování kamerového systému, d) je třeba zajistit ochranu snímacích zařízení, přenosových cest a datových nosičů, na nichž jsou záznamy uloženy, před neoprávněným nebo nahodilým přístupem, 174

Viz Stanovisko č. 1/2006. Provozování kamerového systému z hlediska zákona o ochraně osobních údajů. http://www.uoou.cz/files/stanovisko_2006_1.pdf.

105

e) subjekt údajů musí být o užití kamerového systému vhodným způsobem informován, f) je třeba garantovat další práva subjektu, zejména právo na přístup ke zpracovaným datům a právo na námitku proti jejich zpracování, g) zpracování osobních údajů je třeba registrovat u Úřadu pro ochranu osobních údajů. Z čehož plyne, že pokud se bude jednat o důkaz, který je vhodný ke zjištění stavu věci a nebyl pořízen v rozporu s právními předpisy, což bude zajištěno dodržením výše uvedených podmínek k provozování kamerového systému, tak lze tento záznam jako důkaz ve správním řízení použít za účelem prokázání skutečností, k nimž byl pořizován, nebo i z důvodu prokázání porušení veřejného zájmu, který je chráněn normami veřejného práva. Často prováděným důkazem je důkaz listinou. Listinou je každý movitý předmět obsahující písemné údaje, které slouží k poznání určitých skutečností. 175 Listiny mohou být vydány soukromými osobami nebo mohou být vydány soudy České republiky nebo jinými státními orgány nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními zákony prohlášeny za veřejné, kdy tyto se pak označují za veřejné, s čímž je současně spojena domněnka jejich pravdivosti o tom, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno, není-li prokázán opak, oproti listinám soukromým, u kterých je nutné dokázat jejich pravdivost. Důkaz listinou se provádí tak, že pokud nejsou účastníci řízení přítomni, sepíše se o provedení důkazu listinou protokol, který se pak přečte a sdělí tak jeho obsah při ústním jednání, a pokud jsou účastníci přítomni při provádění tohoto důkazu, tak se jim rovnou přečte její obsah a učiní se o tomto záznam do spisu. Jestliže má listinu určitá osoba, lze ji usnesením uložit, aby tuto listinu vydala, když uvedené usnesení se oznamuje pouze této osobě. Předložení listiny nelze žádat nebo může být odepřeno z důvodů, pro které je svědek oprávněn odepřít výpověď. Jako důkaz se používá i důkaz ohledáním. Správní orgán usnesením oznámí vlastníkovi nebo uživateli věci, popř. tomu, kdo má věc u sebe, že je povinen věc předložit nebo strpět její ohledání na místě. O ohledání vyrozumí též osobu, která je oprávněna s předmětem nakládat, nejedná-li se o osobu již shora uvedenou. O ohledání sepíše správní 175

In. Černý, J., Horzinková, E., Kučerová, H. Přestupkové řízení. 11. vyd. Praha : Linde, 2009.

106

orgán protokol dle ustanovení § 18 správního řádu. Ohledání nelze provést a může být odmítnuto shora uvedenými osobami ze stejných důvodů, pro které nesmí být svědek vyslechnut nebo pro které je svědek oprávněn výpověď odepřít. Pokud nehrozí nebezpečí z prodlení, musí správní orgán vyrozumět o provedení tohoto důkazního prostředku účastníky řízení, kteří mají právo být při jeho provádění přítomni a vyjádřit se k němu. K samotnému ohledání je vhodné přizvat nestranné osoby za účelem prokázání regulérnosti provedeného důkazu s tím, že tyto osoby nemají práva ani povinnosti účastníků. Pokud by některá z osob přítomných při ohledání na místě svým nepřístojným chováním rušila pořádek při tomto úkonu, tak ji správní orgán může po předchozím upozornění z místa vykázat, a to ústně vyhlášeným usnesením. Pokud by tato osoba neuposlechla, tak lze vykázání vynutit též prostřednictvím Policie České republiky, příp. obecní policie (je-li v místě pravomoci tohoto správního orgánu zřízena), když tato osoba musí být předem o těchto možných následcích poučena. Samozřejmě nelze z místa konání úkonu vykázat osobu, která má k místu, kde se úkon koná, vlastnické či užívací právo. Tento postup lze ovšem použít i pro případné nepřístojné chování osoby přítomné při ústním jednání. Nejčastějším důkazním prostředkem je důkaz svědeckou výpovědí. Svědkem je osoba, která vypovídá o minulých skutečnostech, jež se týkají přestupku a které tato osoba poznala vlastními smysly.176 Správní orgán před výslechem svědka poučí o jeho právech a povinnostech, tj. že každý, kdo je účastníkem řízení, je povinen vypovídat jako svědek a musí vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet s tím, že v případě nepravdivé nebo neúplné výpovědi se vystavuje nebezpečí spáchání přestupku podle § 21 odst. 1 písm. g) přestupkového zákona. Svědkům nesmí být kladeny sugestivní a kapciozní otázky, přičemž sugestivní otázky jsou návodné a kapciozní jsou takové, když lstí chceme svědka donutit k určité výpovědi. Svědek nesmí být vyslýchán o utajovaných informacích chráněných zvláštním zákonem, pokud nebyl této povinnosti zproštěn. Současně nesmí být vyslýchán, pokud by svou výpovědí porušil státem uloženou nebo uznanou povinnost mlčenlivosti, pokud jí nebyl zproštěn. Naproti tomu může výpověď sám odepřít, pokud by jí sobě nebo osobě blízké způsobil nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Za osobu blízkou se dle ustanovení § 68 přestupkového zákona považuje příbuzný v pokolení přímém, osvojitel, osvojenec, sourozenec a manžel, partner. Jiné osoby v poměru rodinném nebo

176

In. Černý, J., Horzinková, E., Kučerová, H. Přestupkové řízení. 11. vyd. Praha : Linde, 2009.

107

obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké jen tehdy, kdyby újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá právem pociťovala jako újmu vlastní. Svědek nemůže odmítnout výpověď např. z důvodu dobrých sousedských vztahů či jiných důvodů, které nejsou stanoveny zákonem. V tomto případě je vedle poučení o tom, že dle ustanovení § 55 správního řádu je povinen vypovídat jako svědek, a to pravdivě a nesmí nic zamlčet, i možnost poučit svědka v tom smyslu, že dle ustanovení § 62 správního řádu může být osobě, která závažně ztěžuje postup správního orgánu, uložena pořádková pokuta až do výše 50.000,- Kč a dále ho správní orgán poučí o tom, že mu dle § 79 odst. 6 uvedeného zákona můžou být uloženy náklady řízení, které způsobil porušením své povinnosti a správnímu orgánu by tyto náklady jinak nevznikly. Pokud by byl svědek vyslechnut mimo ústní jednání, tak správní orgán o jeho výslechu sepíše protokol, když k tomuto úkonu musí být rovněž předvoláni všichni účastníci řízení. Svědci mají právo na náhradu nákladů řízení, které jsou upraveny v ustanovení § 79 odst. 4 správního řádu a vyhl. č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení a pouze v této části řízení mají postavení účastníků řízení. Nejméně častým důkazem je důkaz znaleckým posudkem, když důvodem je především to, že se jedná o značně nákladný důkazní prostředek. Tento důkaz se pořizuje tehdy, jestliže správní orgán nemá znalosti k vyhodnocení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí a jestliže takové odborné posouzení nelze opatřit od jiného správního orgánu. V takovémto případě správní orgán ustanoví znalce usnesením, které mu zašle a uloží mu v něm povinnost písemně vypracovat posudek, a to ve lhůtě určené v usnesení. Náležitosti posudku jsou stanoveny v ustanovení § 13 vyhl. ministerstva spravedlnosti č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících.177 Účastníci řízení se o tomto postupu pouze vhodným způsobem vyrozumí. Důkaz znaleckým posudkem se následně provede tak, že se přečte při ústním jednání a tak se s tímto provedeným důkazem seznámí účastníci řízení. Př. Pokud 177

„1) Příslušný orgán, který v řízení ustanovil znalce, vymezí ve svém opatření jeho úkol, podle okolností případu též formou otázek tak, aby se znalec zabýval jen takovými skutečnostmi, k jejichž posouzení je třeba jeho odborných znalostí. 2) V posudku uvede znalec popis zkoumaného materiálu, popřípadě jevů, souhrn skutečností, k nimž při úkonu přihlížel (nález, a výčet otázek, na které má odpovědět, s odpověďmi na tyto otázky a posudek). 3) Písemný znalecký posudek musí být sešit, jednotlivé strany očíslovány, sešívací šňůra připevněna k poslední straně posudku a přetištěna znaleckou pečetí. 4) Na poslední straně písemného posudku připojí znalec znaleckou doložku, která obsahuje označení seznamu, v němž je znalec zapsán, označení oboru, v němž je oprávněn podávat posudky, a číslo položky, pod kterou je úkon zapsán ve znaleckém deníku. 5) Znalec je povinen písemný posudek na požádání státního orgánu osobně stvrdit, doplnit nebo jeho obsah blíže vysvětlit. 6) Při ústním posudku podaném do protokolu uvedou se též údaje, které jsou předmětem znalecké doložky.“

108

znalecký posudek jako důkaz předloží účastník řízení a tento znalec nebyl ustanoven usnesením správního orgánu a pověřen vypracováním znaleckého posudku, tak nebyly splněny podmínky stanovené zákonem v ustanovení § 56 správního řádu ke kategorizaci tohoto důkazu jako důkazu znaleckým posudkem a uvedený důkaz se bude posuzovat jako důkaz listinou dle ustanovení § 53 uvedeného zákona. Pokud by hrozila důvodná obava během řízení nebo i před jeho zahájením, že později nebude jakýkoliv důkazní prostředek možno provést vůbec nebo jen s velkými obtížemi a současně se zdá být takový důkaz podstatný pro dokazování ve věci samé, tak správní orgán může vydat usnesení, které oznámí osobám, jichž se přímo týká a tento důkaz provede. Hrozilo-li by nebezpečí z prodlení, lze usnesení oznámit i dodatečně s výjimkou oznámení osobám, které musí při provádění úkonu poskytnout osobní součinnost. Opatření proti nečinnosti Prostředkem k zajištění dodržování zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí, tj. zásady na vydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě, je opatření proti nečinnosti, které může vydat nadřízený správním orgán, a to ze svého podnětu (nečinnost prvostupňového správního orgánu může nadřízený správní orgán zjistit např. v rámci kontrolní a dozorové činnosti) nebo na základě žádosti účastníka řízení, která může být podána až po uplynutí lhůt pro vydání tohoto rozhodnutí. Při rozhodování o opatření by měl správní orgán brát v potaz nejen zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí a složitost daného případu, ale i chování účastníků řízení, zda i oni sami nepřispěli k těmto průtahům řízení.178 Dále nadřízený správní učiní opatření proti nečinnosti i tehdy, jestliže správní orgán nezahájí řízení do 30 dnů ode dne, kdy se o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední dozvěděl. K tomuto obecnému ustanovení je ustanovení speciální upravené v přestupkovém zákoně v § 67 odst. 3, kde je uvedeno, že správní orgán jestliže věc neodloží ani neshledá důvod pro postoupení věci jinému orgánu, tak zahájí řízení o přestupku bezodkladně, nejpozději do 60 dnů. Z uvedeného důvodu se proto k posouzení, zda správní orgán zahájil řízení ex officio v zákonné lhůtě a nedopustil se tak nečinnosti, nepoužije třicetidenní lhůta, ale lhůta šedesátidenní dle přestupkového zákona. Uvedené opatření může nadřízený správní orgán dále učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu

178

Viz rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 3.8.2004, sp.zn. I. ÚS 332/04.

109

stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo nezahájí řízení z moci úřední anebo v řízení řádně nepokračuje. Nadřízený správní orgán, pokud je opatření proti nečinnosti vydáváno na základě žádosti účastníka řízení, může rozhodnout jen o těch opatřeních, kterých se tento účastník ve své žádosti domáhal, ale pokud rozhoduje o opatření proti nečinnosti z vlastního podnětu, tak může postupovat všemi čtyřmi způsoby, kterými jsou: 1) přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, 2) usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu (tzv. atrakce), přičemž tuto možnost je nutno používat obezřetně, neboť dochází k posunu řádných a mimořádných opravných prostředků v hierarchii správních orgánů a u věcí náležejícím ústředním správním orgánům by již na základě atrakce věci nemusel existovat orgán příslušný rozhodnout o následně podaném odvolání, 3) usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení (tzv. delegace), nebo 4) usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci. Pokud lze předpokládat, že prvostupňový správní orgán je ve věci schopen rozhodnout sám, je lepší zvolit vždy variantu 1) nebo 4), protože je s danou věcí již seznámen a přesunem věci na jiný orgán se vyřešení věci ještě více protáhne. Zastavení řízení Správní orgán přestupkové správní řízení zastaví, nastane-li některý z důvodů pro jeho zastavení stanovený zákonem. Zastavení řízení upravuje správní řád ve svém ustanovení § 66 a k němu je speciálním ustanovením § 76 přestupkového zákona, který se použije prvotně a uvedené ustanovení správního řádu podpůrně. Důvody pro zastavení řízení dle přestupkového zákona jsou: 1) skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem, tj. skutková podstata přestupku nebyla naplněna nebo jednání obviněného nebylo protiprávní. 2) skutek nespáchal obviněný z přestupku, v takovém případě musí být řízení zastaveno, a pokud byla zjištěna jiná osoba, která se uvedeného skutku měla dopustit a jestliže již nedošlo k zániku odpovědnosti za spáchaný přestupek, tak se zahájí řízení z úřední 110

povinnosti proti této osobě. U návrhových přestupků by musel být podán nový návrh na zahájení řízení, pokud ovšem již nedošlo k uplynutí tříměsíční lhůty, v níž může být podán, která začíná běžet od dne, kdy se o spáchání přestupku navrhovatel dozvěděl. 3) spáchání skutku, o němž se vede řízení, nebylo obviněnému z přestupku prokázáno, z čehož plyne, pokud nebylo bez jakýchkoliv pochybností obviněnému jednoznačně prokázáno spáchání přestupku, tak musí být řízení na základě zásady „in dubio pro reo“, tj. pochybnosti svědčí ve prospěch obviněného, zastaveno. 4) obviněný z přestupku požívá výsad imunit podle mezinárodního práva nebo zákona, nejde-li o osobu poslance nebo senátora, v tomto případě bylo v průběhu řízení zjištěno, že osobní působnost přestupkového zákona se dle jeho § 9 na uvedenou osobu na základě exempce nevztahuje, a proto musí být řízení zastaveno. 5) obviněný z přestupku v době spáchání přestupku nedovršil patnáctý rok svého věku nebo trpěl duševní poruchou, pro niž nemohl rozpoznat, že svým jednáním porušuje nebo ohrožuje zájem chráněný zákonem, nebo ovládat své jednání, kdy v těchto případech jde o nezpůsobilý subjekt. 6) odpovědnost za přestupek zanikla,179 protože došlo již k uplynutí prekluzivní lhůty, která je v § 20 přestupkového zákona stanovena jedním rokem ode dne spáchání přestupku, k čemuž musí správní orgán přihlédnout z úřední povinnosti a řízení zastavit. 7) o skutku již bylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem nebo orgánem činným v trestním řízení, tj. byla zjištěna překážka „rei iudicate“ na jejímž základě v souladu se zásadou „ne bis in idem“ musí být řízení rovněž zastaveno. 8) za přestupek již byla uložena bloková pokuta, protože uložení blokové pokuty je rovněž rozhodnutím ve věci samé, tak musí být řízení zastaveno ze stejného důvodu jako v předchozím bodě. 9) o skutku již bylo rozhodnuto v disciplinárním řízení a rozhodnutí se považuje postačující, kde se uplatňuje zásada přiměřenosti správního trestání, na jejímž základě správní orgán na základě správního uvážení tuto skutečnost zváží a případně přestupkové řízení zastaví. 10) obviněný z přestupku nebo navrhovatel zemřel, kdy přestupkový zákon vychází 179

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15.12.2005, sp.zn. 3 As 57/2004 „Jestliže správní orgán nezastavil řízení o přestupku přesto, že odpovědnost za přestupek zanikla (§ 76 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona), jedná se o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (§ 76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního), k němuž soud přihlédne z úřední povinnosti.“

111

z osobní odpovědnosti za spáchaný přestupek a pokud zanikl odpovědný subjekt, tak řízení musí být zastaveno. Pokud zemřel navrhovatel, tak jelikož se jedná o řízení zahájená na základě dispoziční, tak není nikdo, kdo by mohl tímto návrhem disponovat a řízení musí být rovněž zastaveno. 11) navrhovatel vzal svůj návrh na zahájení řízení zpět nebo se, ač řádně a včas předvolán, se k ústnímu jednání bez náležité omluvy nebo bez důležitého důvodu nedostavil. Vzít návrh zpět je projevem zásady dispozitivnosti řízení zahájených na návrh a v druhém případě se bere, že pokud se navrhovatel bez omluvy nebo důležitého důvodu k ústnímu jednání nedostavil, tak ztratil o tuto věc zájem, a proto je řízení zastaveno. Při podání návrhu na projednání přestupku by měl být navrhovatel upozorněn, že pokud bude řízení zastaveno z těchto dvou důvodů, tak mu bude uložena povinnost k náhradě nákladů řízení. 12) v řízení o přestupku urážky na cti došlo ke smíru, čímž odpadl důvod řízení. 13) věc byla po zahájení řízení postoupena podle § 71 přestupkového zákona, kdy tento postup vyplývá z § 2 přestupkového zákona, na jehož základě jsou přestupky ve vztahu subsidiarity k trestným činům a jiným správním deliktům. Na základě uvedených důvodů ztrácí smysl a účelnost v přestupkovém řízení dále pokračovat, a proto za splnění kteréhokoliv z nich je řízení dle uvedeného zákona zastaveno. Vedle toho může správní orgán řízení zastavit, jestliže sankce, kterou lze za přestupek uložit, je bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uložen obviněnému z přestupku za jiný čin v trestním řízení. Na základě správního řádu je pro přestupkové řízení použitelné zastavení řízení dle ustanovení § 66 odst. 2, kdy odpadl důvod správního řízení, což se může stát v případě, že řízení bylo zahájeno z moci úřední a během tohoto řízení se zjistilo, že se jedná o návrhový přestupek a oprávněná osoba návrh na projednání tohoto přestupku ve stanovené lhůtě nepodala. Dále lze na základě správního řádu řízení zastavit dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. c), tj. jestliže podaný návrh na projednání přestupku trpí podstatnými vadami, které brání jeho projednání a ve lhůtě určené správním orgánem nebyly tyto vady navrhovatelem odstraněny.

112

O zastavení řízení se vydávají dva druhy rozhodnutí180, a to ta, která se doručují účastníkům řízení a proti nimž je přípustné odvolání, což se týká zastavení řízení z důvodů, že se skutek nestal nebo není přestupkem, skutek nespáchal obviněný z přestupku, spáchání skutku nebylo obviněnému prokázáno, popř. navrhovatel vzal svůj návrh zpět nebo se nedostavil k ústnímu jednání, ke kterému byl řádně předvolán a ani se neomluvil. A ostatní rozhodnutí o zastavení řízení se pouze poznamenají do spisu a účastníci řízení se o tom pouze vyrozumějí, přičemž proti nim není přípustné odvolání. Mezi taková rozhodnutí patří např. rozhodnutí o zastavení řízení dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. l) přestupkového zákona, jestliže věc byla po zahájení řízení postoupena příslušnému státnímu zastupitelství, které v téže věci přijalo trestní oznámení. Pokud by se posléze zjistilo, že uvedený protiprávní skutek není trestným činem, tak správnímu orgánu nic nebrání znovu v téže věci zahájit přestupkové správní řízení, protože rozhodnutí, které se pouze poznamenává do spisu, je pouze procesním rozhodnutím, které lze správním orgánem kdykoliv změnit a netvoří překážku věci rozhodnuté. Naproti tomu podle správního řádu se o zastavení řízení vydává usnesení, které se doručuje účastníkům řízení a je proti němu přípustné odvolání. V rakouském právu je zastavení řízení pouze poznamenáno do spisu, přičemž má obsahovat odůvodnění v případě, jestliže některému z účastníků přísluší právo podat proti němu odvolání nebo je nutné vydání rozhodnutí z jiných důvodů. Pokud není nutné vydat rozhodnutí, tak se zastavení obviněnému pouze sdělí. Rovněž se zastavení řízení sdělí účastníkovi řízení, kterému přísluší proti němu podat odvolání, za podmínky, že rozhodnutí nebylo vyhlášeno ústně. Písemné vyhotovení rozhodnutí se účastníkovi doručuje pouze na jeho žádost. Důvody pro zastavení řízení zde jsou: spáchání skutku nebylo obviněnému prokázáno; skutek není přestupkem; skutek nespáchal obviněný z přestupku; existují okolnosti, na jejichž základě není skutek trestný a jsou dány skutečnosti, dle kterých je stíhání vyloučeno. Pokud řízení nebylo zastaveno a vina byla obviněnému na základě důkazního řízení spolehlivě prokázána, tak správní orgán ve věci samé vydá rozhodnutí, které bude popsáno v kapitole 6.6. 180

Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 28.1.1996, sp.zn. 6 A 100/94 „I. Zastavení řízení o správním deliktu podle § 30 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, je rozhodnutím o věci samé a zakládá překážku věci rozhodnuté. Bez odstranění takového rozhodnutí zákonnými prostředky nelze v řízení o uložení sankce pokračovat, ani o témže skutku zahajovat řízení nové. Není rozhodující, že správní orgán řízení zastavil pouze proto, že původní právní kvalifikaci skutku ve vyrozumění o zahájení řízení (§ 18 odst. 3 uvedeného zákona) měl za nesprávnou.“

113

6. 4. Zvláštní druhy přestupkového řízení Zvláštními druhy přestupkového řízení jsou: řízení o návrhových deliktech, přestupky osob podléhajících zvláštní pravomoci, přestupky osob požívajících výsad a imunit, o kterých již bylo pojednáno v předchozích kapitolách, dále řízení proti mladistvým, které bude popsáno v následující kapitole a konečně blokové a příkazní řízení, které budou předmětem této kapitoly a jsou zkrácenými řízeními. Blokové řízení Blokové řízení upravuje ustanovení § 84 a následující přestupkového zákona. Jedná se o postup správního orgánu, který při splnění zákonných podmínek vůbec nezahájí správní řízení a přímo rozhodne o vině pachatele a uložení sankce. Podmínkami k projednání přestupku v blokovém řízení jsou tyto skutečnosti: 1) byl zjištěn skutkový stav v takovém rozsahu, že nejsou důvodné pochybnosti o tom, že formální i materiální znaky přestupky byly naplněny a bylo zjištěno, že se tohoto protiprávního činu dopustil podezřelý, 2) současně nestačí domluva, kdy tato domluva není sankcí (na rozdíl od napomenutí, které sankcí je) a nevzniká tak překážka věci rozhodnuté, ale je neformálním vyřešením přestupku, u něhož byly naplněny formální znaky, ale materiální znak přestupku se pohybuje na hranici ohrožení nebo porušení zájmu společnosti, resp. společenská škodlivost jednání pachatele přestupku je nízká, a proto k vyřešení tohoto přestupku je toto řešení k nápravě pachatele dostatečné.181 A blokové řízení se tak nezavede. Pokud by později vyšly najevo nové okolnosti, na jejichž základě by byl naplněn materiální znak přestupku, tak o tomto přestupku muže být rozhodnuto ať blokově či ve správním řízení. 3) a k tomu je obviněný z přestupku ochoten pokutu zaplatit. Zaplacení pokuty nemusí proběhnout přímo na místě jejího uložení, ale lze také vydat blok na pokutu na místě nezaplacenou s poučením o způsobu zaplacení pokuty, o lhůtě její splatnosti a o následcích jejího nezaplacení s tím, že převzetí tohoto bloku stvrdí pachatel svým podpisem. 4) poslední podmínkou je, že se nejedná o návrhový přestupek, protože tento ani v 181

Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 407.

114

blokovém řízení, kde se vůbec nezahajuje správní řízení, projednat nelze, protože k projednání návrhového přestupku musí být podán kvalifikovaný návrh, přičemž s tímto úkonem je již zahájeno přestupkové správní řízení. Vydání pokutového bloku je rozhodnutím ve věci samé, a proto v téže věci nemůže být zahájeno jiné správní rozhodnutí pro překážku věci rozhodnuté. Náležitostí rozhodnutí o uložení blokové pokuty je uvedení údajů: komu, kdy a za jaký přestupek byla tato pokuta uložena.182 Pokud by takový přestupek byl předložen správnímu orgánu, pak tento orgán musí tuto věc odložit dle § 66 odst. 3 písm. c) přestupkového zákona a pokud by se během správního řízení dozvěděl, že věc byla vyřízena v blokovém řízení nebo by sám věc po zahájení řízení vyřídil blokově, což zákon nevylučuje, tak je tuto věc povinen zastavit dle § 76 odst. 1 písm. h) téhož zákona. Blokovým řízením se nezahajuje správní řízení, jelikož se sám pachatel tohoto řízení vzdal tím, že akceptoval vinu a byl ochoten zaplatit sankci za ni uloženou, z čehož plyne, že neproběhlo skutkové ani právní posouzení věci, a proto není možné podat odvolání, jelikož toto směřuje právě proti nesprávnému skutkovému zjištění nebo právnímu posouzení dané věci v proběhnutém správním řízení. Nelze připustit ani obnovu řízení,183 jelikož řízení vůbec neproběhlo,184 a tak není co obnovovat. Dle aktuální 182

183

Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 12.4.2001, sp.zn. 21 Cdo 775/2000 „Rozhodnutí vydané v blokovém řízení (pokuta uložená v blokovém řízení) musí, aby se jednalo o vykonatelné správní rozhodnutí (rozhodnutí orgánu státní správy nebo samosprávy), obsahovat náležitosti, které jsou uvedeny v ustanovení § 85 odst. 4 věty druhé přestupkového zákona a další údaje, jak vyplývají z použití bloku k ukládání pokut, vydaného podle ustanovení § 86 odst. 1 tohoto zákona. Nemůže-li pachatel přestupku zaplatit pokutu na místě, musí rozhodnutí v blokovém řízení (blok na pokutu na místě nezaplacenou) obsahovat též poučení o způsobu zaplacení pokuty, o lhůtě její splatnosti a o následcích nezaplacení pokuty (§ 85 odst. 3 uvedeného zákona).“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 6.2.2008, sp.zn. 3 As 58/2007 „Podle § 62 odst.1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, připadá v úvahu obnova „řízení ukončeného rozhodnutím, které je v právní moci“. Přistoupí-li Nejvyšší správní soud na tezi, podle níž lze pokutový blok považovat za správní rozhodnutí, je na místě konstatovat, že řízením ve smyslu citovaného ustanovení může být pouze řízení blokové. Návrhem na obnovu blokového řízení však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec mohlo být toto řízení vedeno – tvrdí, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn, resp. odvolává svůj souhlas s uložením pokuty. Vrácením řízení do počátečního stádia, konkrétně do fáze před udělením souhlasu s uložením blokové pokuty (o něž stěžovatel zjevně usiluje), by ovšem navodilo situaci, za které by nebylo možno v blokovém řízení pokračovat, neboť by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných podmínek – souhlas s uložením blokové pokuty. Jakákoli „obnova“ řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou sine qua non tohoto řízení je souhlas účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. Podpůrným argumentem pro závěr o nemožnosti brojit proti uložení blokové pokuty návrhem na obnovu řízení je nepřípustnost žaloby proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení, neboť žalobce nejen že nevyčerpal opravné prostředky, ale vědomě souhlasil, že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové zjišťování spojené s dokazování a následně i právní posouzení jeho jednání. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že rovněž z těchto důvodů je nutno vyloučit i možnost obnovy řízení ze stěžovatelem dovolávaného důvodu uvedeného v § 62 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Nebylo-li totiž – ze svobodné vůle účastníka řízení provedeno formalizované skutkové ani právní posouzení věci, nelze následně tvrdit, že skutkové okolnosti byly odlišné (vyšly najevo nové skutečnosti), resp. že je nutno doplnit dokazování. Není tedy proti smyslu právní úpravy obnovy řízení její nepřipuštění v případě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, jak argumentuje stěžovatel, ale bylo by naopak proti smyslu blokového řízení, aby byla v jeho případě z uvedeného důvodu obnova povolena.

115

judikatury lze toto rozhodnutí pouze přezkoumat, pokud by došlo k porušení podmínek obsažených v ustanovení § 84 odst. 1 přestupkového zákona, na jejichž základě lze blokové řízení provést. S tímto judikaturním výkladem souhlasím, protože si myslím, že odpovídá smyslu zákonné úpravy blokového řízení. Při připuštění možnosti podání odvolání proti blokovému rozhodnutí by toto bylo možné přezkoumat pouze z hlediska jeho zákonnosti. Posoudit správně zjištěný skutkový stav by nebylo proveditelné, protože v blokovém řízení neprobíhá žádné dokazování a ani přestupkové řízení, a proto by nebylo, co přezkoumávat. Obdobně by tomu bylo u obnovy řízení. Přičemž povolením těchto opravných prostředků by vlastně docházelo k provádění přestupkového řízení až v rámci odvolání nebo obnovy řízení. Z důvodu, že lze přezkoumat pouze zákonnost blokového rozhodnutí, tak skutečně jediným použitelným prostředkem k případně vadně vydaným blokovým rozhodnutím může být přezkumné řízení. S ohledem, že proti blokovému rozhodnutí nejsou přípustné řádné a mimořádné opravné prostředky, tak proti němu nelze podat ani žalobu ve správním soudnictví, protože ta je dle § 68 písm. a) soudního řádu správního nepřípustná tehdy, nevyužil-li žalobce opravných prostředků v řízení před správním orgánem, přičemž opravné prostředky využity být ani nemohly, protože nebylo vedeno správní řízení. Naproti tomu nepřiznáním práva na soudní přezkum blokových rozhodnutí dochází k porušení čl. 36 odst. 1 a 2 LZPS185 a čl. 6 Úmluvy186,

184

185

186

Podmínkou obnovy řízení pak skutečně není předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků (v tom lze se stěžovatelem souhlasit), z povahy věci však je takovou podmínkou proběhnuvší standardní správní řízení, ve kterém byly předmětem posuzování skutkové a právní otázky. Neproběhlo-li takové řízení, není ve smyslu § 62 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona „co obnovovat“.“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29.12.2004, sp.zn. 6 As 49/2003 „Faktická dispozice osoby obviněné z přestupku je tu tedy dána tím, že osoby jež se měla přestupku dopustit, buď považuje přestupek za spolehlivě zjištěný, nehodlá o něm vést takové řízení, v němž by byly posuzovány jak otázky skutkové, tak otázky právní a souhlasí se sankcí, jež je jí v blokovém řízení ukládána, nebo přestupek nemá za prokázaný a nesouhlasí tedy se zaplacením pokuty, přičemž využívá svého práva, jež jí nelze odepřít, na zahájení správního řízení o přestupku. Je jistě nezbytné plně respektovat právo na spravedlivý proces, jehož podstatnou složkou je právo na projednání věci nezávislým soudem, nicméně je-li podle § 68 písm. a) soudního řádu správního žaloba nepřípustná tehdy, nevyužil-li žalobce opravných prostředků v řízení před správním orgánem, které zákon připouští, pak musí být nepřípustná i tam, kde žalobcovo právo na podání opravného prostředku zůstalo nevyužito z toho důvodu, že žalobce nehodlal vést příslušné správní řízení ani v prvním stupni a spokojil se s ukončením věci v blokovém řízení. Při použití opačného výkladu na případy přezkumu správních rozhodnutí vydaných v blokovém řízení by totiž soud namísto činnosti přezkumné prováděl sám činnost, jež by jinak měl uskutečňovat správní orgán tehdy, pokud by osoba obviněná z přestupku takové řízení hodlala svým nesouhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení vyvolat. Pokud by takový postup nebyl připraven aprobovat, musel by rozhodnutí správního orgánu vydané v blokovém řízení nutně shledat vždy nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.“ „(1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. (2) Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle LZPS.“ „Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo

116

kterou jsme dle čl. 10 Ústavy vázáni. Rozpor neshledávám ovšem v nekonformním výkladu, který je dle mého názoru a ratione legis, ale naopak v samotné zákonné úpravě blokového řízení, jehož nesoulad s ústavním předpisem a mezinárodní smlouvou, jež jsme vázáni, nelze zhojit výkladem. Navrhovala bych změnu zákona, přičemž bych projednávání přestupků v blokovém řízení zrušila a nahradilo ho příkazem vydávaným na místě nebo anonymním příkazem, jak bylo ostatně navrhováno v předloze neschváleného přestupkového zákona z roku 2004. Zde byl příkaz na místě koncipován tak, že pokud obviněný ihned na místě splní jemu uloženou povinnost, stává se příkaz pravomocným a vykonatelným správním aktem, o čemž musí být prokazatelně předem poučen. Anonymní příkaz se vydá, je-li přestupek spolehlivě zjištěn, avšak podezřelý z přestupku není na místě přítomen nebo není znám, lze v zákonem stanovených případech tento příkaz upevnit na motorové vozidlo nebo na jinou věc, jejichž použitím byl přestupek spáchán, v tomto případě příkaz neobsahuje označení osoby. Zaplatí-li podezřelý z přestupku uloženou pokutu ve stanovené lhůtě, stává se tento příkaz pravomocným a vykonatelným správním aktem, o čemž musí být podezřelý z přestupku prokazatelně předem poučen. Není-li uložena pokuta ve stanovené lhůtě zaplacena, příkaz pozbude platnosti a oprávněná úřední osoba nebo správní orgán oznámí přestupek příslušnému správnímu orgánu, který zahájí řízení o přestupku. Možná i u příkazu vydávaného na místě bych zvolila radši variantu, že by obviněnému byl vydán pokutový blok s poučením do kdy, má uloženou pokutu zaplatit, a pokud by tak ve stanovené lhůtě neučinil, tak bude zahájeno řádné správní řízení. Tímto postupem by podezřelým z přestupku bylo zaručeno v dostatečné lhůtě zvážit, jakou možnost zvolit, v případě, že dané věci nerozumí, se o ní poradit a nečinit tak rozhodnutí bez rozvážení. Nebylo by jim tak odňato právo rozhodnout se, zda věc bude vyřízena bez vedení správního řízení nebo naopak bude toho řízení zahájeno a bude jim zachováno právo na podání opravných prostředků, či případné právo na přezkoumání věci soudem. Jelikož neprobíhá správní řízení, nelze tímto rozhodnutím uložit povinnost k úhradě nákladů řízení a povinnost k náhradě případné škody, neboť tato škoda nebyla dokázána a vyčíslena. V blokovém řízení mohou projednávat přestupky orgány uvedené v ustanoveních § 84 odst. 3 a § 86 přestupkového zákona, tedy: a) správní orgány, v jejichž působnosti je projednávání přestupků, kterými jsou dle § 52

závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.“

117

přestupkového zákona obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí a jiné správní orgány, stanoví-li tak zvláštní zákon (např. úřady práce, celní úřady, katastrální úřady). Tyto orgány jsou příslušné ukládat blokové pokuty jen u těch přestupků, u nichž jsou oprávněni vést běžné přestupkové řízení, b) osoby pověřené výše uvedenými správními orgány, c) orgány Policie ČR, d) orgány státního odborného dozoru nad bezpečností práce, e) orgány ochrany veřejného zdraví, f) orgány obecní policie a g) další orgány určené zvláštními zákony (např. rybářská stráž dle § 16 písm. e) zákona č. č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů). Osoby, které za daný orgán jednají, jsou povinny prokázat, že jsou oprávněny ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení. Tyto orgány odebírají pokutové bloky, na kterých se vydává rozhodnutí o blokové pokutě, od příslušného finančního úřadu, plyne-li výnos z pokut do příslušného státního rozpočtu a od příslušného krajského úřadu, plyne-li výnos z pokut do jeho rozpočtu nebo do rozpočtu obce. Tyto bloky vydává Ministerstvo financí České republiky. Tímto blokovým rozhodnutím lze uložit pokutu do výše 1.000,- Kč, pokud ovšem tento nebo jiný zákon nepřipouští uložit v takovém řízení pokutu vyšší. A u mladistvých se horní hranice pokuty snižuje na polovinu, tj. 500,- Kč s tím, že mladistvému lze uložit pokutu až do výše 1.000,- Kč, pokud tento nebo zvláštní zákon připouští v blokovém řízení uložit pokutu vyšší než 1.000,- Kč. V rakouském právu je možné vydat anonymní opatření. Správní orgán může, pokud není správními předpisy stanoveno jinak, za účelem urychlení řízení nařízením stanovit jednotlivé druhu přestupků, za které může být anonymním opatřením uložena pokuta do výše 220 Euro. Tímto opatřením lze uložit pokutu neznámému pachateli bez uložení náhradního trestu, jestliže přestupek byl zjištěn na základě úředního pozorování orgánem veřejného dozoru nebo pozorováním automatizovaných přístrojů a pokud rozsah způsobené škody přestupkem nebo ohrožení zájmů, k jejich ochraně trestní sankce slouží, jakož i škodlivé účinky způsobené přestupkem nevyžadují zohlednění osoby pachatele. K anonymnímu opatření se přiloží složenka k zaplacení uložené sankce. Anonymní opatření se doručí osobě, 118

o které může správní orgán důvodně předpokládat, že zná pachatele nebo ho může snadno zjistit. Anonymní opatření není trestním stíháním. Není proti němu přípustný opravný prostředek. Stane se bezpředmětným, pokud nebude ve lhůtě 4 týdnů od jeho vyhotovení zaplacena uložená pokuta, tak správní orgán zahájí pátrání po pachateli přestupku. Pokud byla pokuta zaplacena včas, tak správní orgán navždy upustí od pátrání po pachateli a ukončí stíhání. Anonymní opatření nesmí být uvedeno v úředních informacích a ani zohledněno v trestním správním řízení. Toto řešení shledávám perfektní a víceméně se shoduje s mým navrženým řešením výše, kdy touto formou by mohlo být nahrazeno blokové řízení. Nevznikaly by tak ani problémy s tím, že pachatel uvedený v blokovém rozhodnutí, později tvrdí, že daný přestupek nespáchal a přestupek spáchala jiná osoba, která se za něho vydávala, protože toto řízení je anonymní. Rovněž by nebylo možno namítat, že proti tomuto rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky, protože záleží pouze na pachateli, zda uložený trest zaplatí, k čemuž mu je dána dostatečně dlouhá lhůta 4 týdnů ke zvážení jeho rozhodnutí, a věc bude tímto způsobem s konečnou platností vyřízena nebo stojí o řádné projednání přestupku ve správním řízení, proti jehož rozhodnutí lze následně podat opravné prostředky. Příkazní řízení Příkazní řízení je upraveno v ustanovení § 87 přestupkového zákona a vůči němu obecným ustanovením je § 150 správního řádu. Tímto druhem řízení lze danou věc vyřídit bez nařízení ústního jednání a dokazování. Příkazní neboli mandátní řízení lze aplikovat, jestliže: 1) nejsou pochybnosti o tom, že se obviněný projednávaného přestupku dopustil, přičemž jelikož ještě nebylo zahájeno správní řízení, tak se při zjišťování skutkového stavu vychází např. z podání vysvětlení k prověření došlého oznámení nebo z oznámení policie o podezření ze spáchání přestupku a současně 2) věc nebyla projednána v blokovém řízení, protože tato skutečnost by tvořila překážku věci rozhodnuté 3) a za podmínky, že: a) osoba obviněná z přestupku nebyla zbavena způsobilosti k právním úkonům nebo ji tato způsobilost nebyla omezena, kdy důvodem nemožnosti vyřízení přestupků spáchaných těmito osobami v příkazním řízení je skutečnost, že tyto osoby z důvodu absolutní nebo zmenšené procesní způsobilosti by nemusely být schopny posoudit důsledky případného nepodání odporu proti vydanému příkazu 119

b) nebo se nejedná se o mladistvého, který by si rovněž nemusel plně uvědomit následky případně nepodaného odporu v důsledku jeho věku c) a dále se nejedná o návrhový přestupek, protože vydání příkazu je prvním úkonem v řízení a u návrhových přestupků bylo toto řízení zahájeno již předtím, tj. podáním kvalifikovaného návrhu, pak správní orgán vydá příkaz o uložení napomenutí nebo pokuty. Na rozdíl od blokového řízení se nevyžaduje souhlas podezřelého z přestupku s projednáním věci tímto způsobem a ani jeho doznání viny. Tento příkaz má stejné náležitosti jako rozhodnutí a oznamuje se písemně. Obviněný má možnost proti němu podat ve lhůtě 15 dnů ode dne jeho doručení odpor, který způsobí, že rozhodnutí se ruší a správní orgán pokračuje dále v řízení, ve kterém rozhodne tak, že obviněnému již pak nelze uložit jiný druh sankce, s výjimkou napomenutí nebo vyšší výměry sankce, než byly uvedeny v příkaze, tj. platí zde zásada „reformatio in peius“. Podaný odpor již nelze vzít zpět, protože již samotným jeho podáním se příkaz ruší. Podaný odpor je podáním dle ustanovení § 37 správního řádu, a proto musí obsahovat náležitosti tam uvedené, a pokud by např. odpor nebyl podepsán, tak správní orgán je povinen dle uvedeného ustanovení odpůrce usnesením vyzvat, aby vytýkanou vadu ve lhůtě mu stanovené správním orgánem odstranil, pokud tak učiní, tak odpor byl podán včas, pokud vada byla opravena ve lhůtě stanovené mu správním orgánem, i když tato lhůta mohla přesáhnout lhůtu pro podání odporu, naopak jestliže vada odstraněna nebyla, tak příkaz se stává pravomocným. Stejný následek nastane, pokud proti příkazu nebyl vůbec podán odpor, tak se toto rozhodnutí stává pravomocným a vykonatelným. Pokud by odpor proti příkazu byl podán opožděně, tak příkaz nabývá účinků pravomocného rozhodnutí a pozdě podaný odpor bude dle ustanovení § 92 odst. 1 správního řádu posuzován jako podnět pro zahájení přezkumného řízení. Příkazem jako sankcí lze uložit pokutu do výše 4.000,- Kč a nelze jím rozhodnout o náhradě případné škody ani o nákladech řízení. Důvodem toho je, že se jedná o zkrácené řízení a zjišťování škody a její výše, stejně tak i nákladů řízení by bylo v rozporu se smyslem tohoto řízení. Naopak byl-li podán odpor a příkaz se ruší, tak v řádném přestupkovém řízení lze pak rozhodnout o náhradě škody a náhradě nákladů řízení. I v rakouském právu lze uložit příkaz, na jehož základě lze uložit pokutu do výše 365 Euro a zabrání věci, pokud hodnota zabrané věci nepřesahuje 120 Euro. Proti příkazu lze podat odpor ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení a současně s tím předložit na svou obhajobu vhodné důkazní prostředky. Odpor je možné podat i ústně u úřadu, který odpor 120

vydal. Včasným podáním odporu se příkaz ruší a zahajuje se správní řízení. Pokud by obviněný podal odpor jen proti výši uloženého trestu, tak o tom správní orgán, který příkaz vydal, rozhodne. Rovněž zde platí zásada zákazu reformace in peius. Jedná se o zajímavé řešení, že lze podat odpor i jen proti výši uloženého trestu, čímž se příkaz neruší, pachatel vinu uznává, ale nesouhlasí s výší trestu.

6. 5. Zvláštnosti přestupkového řízení proti mladistvým Za mladistvého se dle ustanovení § 19 odst. 1 přestupkového zákona považuje osoba, která v době spáchání přestupku dovršila patnáctý rok a nepřekročila osmnáctý rok svého věku. Před dovršením patnáctého roku věku není osoba přestupkově odpovědná, což stanovuje ustanovení § 5 odst. 1 uvedeného zákona. Patnáctý a osmnáctý rok věku se dovršuje počátkem toho dne (tj. v 0.00 hod.), který svým dnem a měsícem souhlasí s datem jeho narození. Smyslem tohoto vyčlenění ve vztahu k plné správněprávní odpovědnosti je zohlednění neúplné vyspělosti těchto osob, které si již částečně uvědomují odpovědnost za své činy a dochází u nich k postupnému nabývání plné právní odpovědnosti, tj. zletilosti, která se nabývá dle ustanovení § 8 odst. 2 občanského zákoníku dovršením osmnáctého roku věku. A proto, jelikož fyzický a především rozumový vývoj nezletilých osob nebyl ještě dokončen, je třeba ve vztahu k těmto osobám modifikovat některá ustanovení přestupkového zákona. V trestním právu je tato problematika vyřešena vydáním zvláštního zákona, tj. zákona č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže. Přestupkový zákon zvolil odlišný postup, na jehož základě pouze do zákona včlenil některá ustanovení týkající se přestupkové činnosti mladistvých. Tato ustanovení slouží jak k modifikaci hmotněprávní stránky přestupkového práva, tj. sankcí za spáchaný přestupek, tak dále i k zajištění procesní stránky přestupkového řízení s ohledem na schopnosti mladistvých hájit svá práva a povinnosti. Sankce za spáchaný přestupek jsou pro tyto osoby sníženy, což je zdůvodněno tím, že teprve dochází k nabývání plné právní odpovědnosti, ale především tím, že při ukládání sankcí by měl být brán zřetel na to, že tyto osoby je možné ještě vychovávat a spíše než ukládáním sankcí je vhodné na ně působit výchovně. Přičemž bude jistě nutné pokaždé přihlížet i k prostředí, ze kterého mladistvý pochází, věku, zdravotnímu stavu, dosaženému vzdělání a skutečné morální vyzrálosti. Dle mého názoru by nebylo na škodu začlenit mezi sankce např. i veřejně prospěšné práce, které by mohly být východiskem ze 121

situace, kdy sankce jsou ukládány většinou ve formě pokut, přičemž mladiství většinou nedisponují vlastními finančními prostředky a pokud tuto sankci za ně zaplatí rodiče, tak ztrácí jakýkoliv sankční i výchovný účel. Rovněž by bylo prospěšné zapojit mladistvé do různých vzdělávacích či zájmových aktivit, které by mohla zaštítit probační a mediační služba. Smyslem tohoto kroku je odvrácení jejich pozornosti od protiprávního jednání, dále naplnění jejich volného času a rovněž jejich vzdělání a posunutí jejich morální vyzrálosti. Otázkou dnes hodně diskutovanou je hranice trestní či zde správněprávní odpovědnosti. Dnes jsou děti vlivem elektroniky, tj. televize, počítačů, internetu či různých sociálních sítí, vyzrálejší, než byly generace před nimi, ale vzhledem k tomu, že rodiče na ně většinou nemají čas, tak není jisté, že informacím z těchto zdrojů správně rozumí a také, že umí vyhodnotit případné následky svého jednání. Pro mladistvého pachatele, který by spáchal zvlášť závažný trestný čin či přestupek, by zákonem nejspíše měla být snížena trestní odpovědnost na méně než na 15 let, ale s tím, že takto snížené odpovědnosti by bylo možno použít na základě individuálního zhodnocení konkrétního případu, a současně na základě odborného posouzení znaleckým posudkem z příslušného oboru, kterým by bylo konstatováno, že si byl vědom následků, které svým jednáním způsobil. Přestupkový zákon modifikuje sankce pro tyto osoby tak, že pokuta se jim snižuje na polovinu, přičemž však nesmí být vyšší než 2.000,- Kč a v blokovém řízení nelze těmto osobám uložit pokutu vyšší než 500,- Kč s tím, že pokutu až do výše 1.000,- Kč lze uložit mladistvému, pokud zákon nebo zvláštní zákon připouští v blokovém řízení uložit pokutu vyšší než 1.000,- Kč. Dále lze mladistvému uložit zákaz činnosti nejdéle na dobu jednoho roku za podmínky, že výkon této sankce nebrání přípravě na jeho povolání. Z hlediska procesní stránky a ochrany práv mladistvých musí správní orgán k ústnímu jednání, ve kterém je mladistvý obviněným, předvolat kromě něho i jeho zákonného zástupce, tj. většinou rodiče (a pokud by byli jeho rodiče rozvedeni, tak oba jeho rodiče, pokud by snad jeden z nich nebyl zbaven rodičovské způsobilosti) a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí, kterým je zaměstnanec obce s rozšířenou působností zařazený do tohoto obecního úřadu. Aby mohlo jednání proběhnout i bez případné přítomnosti těchto osob, tak jim musí být vykázáno zmíněné předvolání. Těmto osobám musí být rovněž doručeno i rozhodnutí o přestupku, jinak by rozhodnutí v této věci vůbec nenabylo právní moci. Těmto osobám společně s nezletilým je i po vydání rozhodnutí svěřeno právo k hájení práv nezletilého a to tím, že mohou v jeho prospěch podat odvolání proti přestupkovému rozhodnutí. A tyto osoby mohou také v případě uložení sankce zákazu činnosti požádat o upuštění od zbytku jejího výkonu, a to po uplynutí poloviny její doby. K zajištění plné 122

procesní ochrany nezletilým je vyloučeno i projednání jejich přestupků v příkazním řízení, kde prvním úkonem ve věci je již vydání příkazu. Jestliže byla přestupkem spáchaným nezletilým způsobena škoda, tak tento dle ustanovení § 422 občanského zákoníku za ni odpovídá, jen byl-li schopen ovládnout své jednání a posoudit jeho následky s tím, že společně a nerozdílně s ním odpovídá ten, kdo je povinen vykonávat nad ním dohled. Pokud ovšem nezletilý není schopen ovládnout své jednání nebo posoudit jeho následky, tak odpovídá za škodu ten, kdo je povinen vykonávat nad ním dohled, přičemž své odpovědnosti se může zprostit za podmínky, že prokáže, že náležitý dohled nezanedbal. Jinou otázkou by byla situace, kdy je nezletilý předvolán k ústnímu jednání jako svědek a není tak účastníkem řízení, tudíž není nutné současně s ním předvolávat jeho zákonného zástupce a orgán sociálně-právní ochrany dětí, přičemž to ale bude jistě lepší. Ke svědecké výpovědi nezletilého se musí ovšem přihlížet s ohledem na jeho věk a jeho rozumovou a volní vyspělost. V rakouském právu by správní orgány v přestupkovém řízení, v nichž jsou projednávány přestupky mladistvých, měly spolupracovat se vzdělávacími zařízeními a úřadem péče o mládež, jakož i s osobami a spolky, které jsou činné v péči o mládež a jsou jim dány k dispozici. Pomoc může spočívat především v zjištění osobních poměrů mladistvého, v péči o jeho osobu a pomoc, jež potřebuje v řízení. Z uvedeného je patrné, přestupkové trestní stíhání mladistvých není zaměřeno jen na ukládání trestů, tj. k naplnění sankčního účelu, ale má sloužit i k účelu výchovnému, jehož naplnění je při projednávání přestupků mladistvých velmi prospěšné. Určitá omezení existují i zde z hlediska trestů. Mladistvým, kteří nedovršili věku 16 let, nesmí být uložen trest odnětí svobody a nad 16 let může být mladistvému uložen trest odnětí svobody jen do dvou týdnů, pokud je to nutné ze zvláštních důvodů. Výkon náhradního trestu odnětí svobody rovněž nesmí přesáhnout délku dvou týdnů. Rakouský přestupkový zákon jim rovněž poskytuje různá ochranná opatření ve správním řízení. Správní orgán vyrozumí o zahájení řízení proti mladistvému a o rozhodnutí jeho známého zákonného zástupce, pokud tento postup považuje za nutný nebo účelný, a jestliže je to v zájmu obviněného mladistvého. Rovněž k výslechu mladistvého orgánem bezpečnostní služby nebo správním orgánem z důvodu podezření ze spáchání přestupku může být na jeho žádost přizván jeho zákonný zástupce a další osoby uvedené zákonem, pokud by tímto nedošlo k nepřiměřeným průtahům v řízení. Zákonný zástupce má právo i proti vůli 123

mladistvého obviněného v jeho prospěch navrhovat důkazy, podávat opravné prostředky, návrhy na navrácení v předešlý stav nebo iniciovat obnovu řízení. Mladistvému obviněnému musí být z úřední povinnosti ustanoven obhájce, jestliže se jeho zákonný zástupce podílel na projednávaném protiprávním jednání nebo pokud je to nutné nebo účelné z důvodu opozdilého psychického vývoje obviněného a obhajoba zákonným zástupcem tak z nějakého důvodu není možná.

6. 6. Rozhodnutí Rozhodnutí je vyvrcholením celého správního řízení, kdy správní orgán na základě nashromážděných důkazních prostředků a proběhnuvších ústních jednání rozhodne ve věci samé. Rozhodnutí je individuální správní akt, který může být konstitutivní nebo deklaratorní, popř. také procesní povahy. Konstitutivní rozhodnutí v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby, deklaratorní rozhodnutí v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, a procesní rozhodnutí rozhoduje v zákonem stanovených případech o procesních otázkách. Rozhodnutí se vyhotovuje v písemné formě a skládá se z těchto tří částí: výrokové části, odůvodnění a poučení účastníků. Kromě toho musí rozhodnutí obsahovat i kompetenční náležitosti, kterými jsou nadpis „rozhodnutí“, označení správního orgánu, který rozhodnutí vydal, tj. v přestupkovém řízení obec a jelikož tato rozhodnutí vydává obec v přenesené působnosti, tak bude označena jako „Obecní úřad + název obce“, pokud tato obec je členěna na odbory a oddělení, tak se uvede i odbor a oddělení, který rozhodnutí vypracoval a pokud ji vypracoval zvláštní orgán, tak se uvede název tohoto zvláštního orgánu, především komise k projednávání přestupků. Jestliže správní orgán projednává přestupky na základě uzavřené veřejnoprávní smlouvy, tak je třeba uvést i odkaz na příslušné ustanovení veřejnoprávní smlouvy, aby bylo zřejmé, že projednávající správní orgán je věcně a místně příslušným orgánem k projednání daného přestupku. Dalšími kompetenčními náležitostmi jsou: číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkce nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Podpis této osoby se většinou nahrazuje doložkou „vlastní rukou“ nebo zkratkou „v.r.“ a doložkou „Za správnost vyhotovení“ s uvedením jména, příjmení a podpisu úřední osoby, 124

která odpovídá za písemné vyhotovení rozhodnutí. Na začátku rozhodnutí se uvedou jména a příjmení všech účastníků řízení. Výrok neboli enunciát musí obsahovat řešení otázky, která byla předmětem přestupkového řízení. Přičemž dle ustanovení § 77 přestupkového zákona nezbytnými náležitostmi výroku týkající se řešení této otázky jsou: popis spáchaného přestupku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměra sankce, 187 popř. rozhodnutí o upuštění od uložení sankce, dále případné započtení doby do doby zákazu činnosti, uložení ochranného opatření, nárok na náhradu škody a náhrada nákladů řízení. Dalšími náležitostmi uvedeného výroku jsou: právní ustanovení, na jehož základě správní orgán rozhodl188 a označení účastníků dle ustanovení § 27 odst. 1 správního řádu. Toto označení účastníků se týká všech možných účastníků řízení, kteří mohou být ve výroku uvedeni, tj. nejen obviněného z přestupku, ale pokud se např. ve výroku rozhoduje i o náhradě škody, tak musí být správně označen i poškozený, přičemž fyzické osoby se označují jménem, příjmením, datem narození a místem trvalého pobytu. Právnické osoby se pak označují názvem a sídlem. Součástí výroku musí být též stanovení lhůty ke splnění uložené povinnosti. Jak bylo konstatováno, správní orgán musí ve výroku uvést i ustanovení, pod které bylo spáchání přestupku podřazeno. Což samozřejmě vyžaduje správnou kvalifikaci skutkové podstaty činu, protože v případě chybné kvalifikace je tato skutečnost důvodem pro zrušení rozhodnutí odvolacím orgánem. Toto pochybení může souviset i s nedostatečným zjištěním skutkového stavu, když např. pokud v přestupkové věci není zcela bez pochyb prokázáno, zda obviněný věc úmyslně zcizil anebo danou věc našel a bez přivolení této osoby si ji přisvojil, tak je nutné nejprve doplnit dokazování v tomto směru, a poté lze správně kvalifikovat skutek buď jako krádež dle ustanovení § 50 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona nebo přisvojení si cizí věci dle ustanovení § 50 odst. 1 písm. b) uvedeného zákona. Chybná kvalifikace skutků bývá častou chybou správních orgánů.

187

188

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7.4.2006, sp.zn. 6 As 19/2005 „Imanentní součástí procesu o uložení trestu, a o tom, nemůže být žádných pochyb, je i zjištění, jaký delikt byl spáchán, a kdo jej spáchal. Výrok o uložení pokuty (trestu) je tedy vnitřně logicky provázán s výrokem o tom, za jaký delikt (delikty) je ukládán a komu (výrok o vině). Vyslovit vinu za spáchání deliktu pak vyžaduje popsat skutek (též časově a místně) a podřadit jej pod skutkovou podstatu některého deliktu.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 22.9.2005, sp.zn. 6 As 57/2004 „I. Při ukládání sankce za tzv. jiný správní delikt neodpovídá požadavku ustanovení § 47 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, neuvede-li správní orgán ve výroku rozhodnutí ustanovení právního předpisu, podle něhož rozhodl, to platí jak ve vztahu ke kvalifikaci skutku, tak ve vztahu k ukládanému trestu.“

125

V přestupkovém rozhodnutí nemůže být vyloučen odkladný účinek odvolání, jak stanoví ustanovení § 81 odst. 5 přestupkového zákona. Enunciát může obsahovat jeden nebo více výroků a výrok může obsahovat vedlejší ustanovení, zvláště pokud se jedním rozhodnutím rozhoduje o více otázkách, tak bude tento postup z důvodu přehlednosti více než vhodný. V rakouském právu má výrok obsahovat skutek, správní předpis, který byl skutkem porušen, uložený trest a ustanovení, na jehož základě byl uložen, případný výrok o soukromoprávním nároku a rozhodnutí o nákladech řízení. Odůvodnění rozhodnutí by mělo obsahovat vylíčení celého průběhu správního řízení, včetně ústních jednání. Správní orgán se musí vyjádřit i k provedeným důkazním prostředkům a naopak zdůvodnit, proč některé důkazy odmítl a na základě jakých úvah se řídil při jejich vyhodnocování.189 Ani skutečnost, že se obviněný ke svému činu doznal, nezbavuje správní orgán v rozhodnutí řádně odůvodnit provedené dokazování, na jehož základě mu byla prokázána vina. Dostatečná pozornost by měla být věnována i námitkám účastníků řízení a jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí, se kterými by se správní orgán měl náležitě vypořádat. A závěrem odůvodnění je nutné zdůvodnit právní hodnocení věci a volbu sankce, která byla pachateli uložena, přičemž nepostačuje, že tato sankce byla uložena v rámci zákonného rozpětí. Odůvodnění není třeba, jestliže správní orgán prvního stupně v plném rozsahu vyhoví všem účastníkům řízení, např. v případě autoremedury. Poslední náležitostí rozhodnutí je poučení, ve kterém se uvede, zda je možné podat proti rozhodnutí odvolání, v jaké lhůtě, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního orgánu se odvolání podává. Pokud by jednotliví účastníci řízení měli rozdílné procesní postavení z hlediska možnosti podat odvolání, tak toto poučení musí směřovat vůči všem těmto účastníkům řízení. Naopak správní orgán není povinen poučit účastníka řízení o možnosti podat žalobu ve správním soudnictví

189

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20.9.2005, sp.zn. 2 As 18/2004 „V odůvodnění správního rozhodnutí nemusí být vždy obsažen podrobný obsah provedeného důkazu, rozhodné jsou konkrétní okolnosti případu (např. do jaké míry je to zapotřebí se zřetelem na rozpory v jednotlivých důkazech, na námitky účastníka řízení apod.). Správní orgán však musí v odůvodnění bezpodmínečně uvést, z kterých důkazů vycházel (§ 47 odst. 3 správního řádu).“

126

po vyčerpání všech řádných opravných prostředků.190 Naopak v rakouském právu je potřeba účastníky poučit i o možnosti podat proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobu ke správnímu soudu, včetně údaje v jaké lhůtě a o výši poplatku za její podání a informace o povinném právním zastoupení. Rozhodnutí se písemně nevyhotovuje, pokud tak stanoví zákon, v přestupkovém řízení by se tak mohlo stát, pokud by se všichni jeho účastníci vzdali nároku na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí a pak se výroková část tohoto rozhodnutí, podstatné části odůvodnění a poučení o opravném prostředku pouze vyhlásí a do spisu se učiní záznam, který bude obsahovat tyto náležitosti společně s kompetenčními údaji, jak byly popsány shora. Takto ústně vyhlášené rozhodnutí správní orgán písemně potvrdí, jestliže o to účastník řízení požádá. Rozhodnutí je možno vydat čtyřmi způsoby, a to: 1) nejčastější způsob je předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení s tím, že na písemnosti se tato skutečnost vyznačí slovy „Vypraveno dne“, 2) ústním vyhlášením za podmínky, že se účastník vzdal nároku na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí, což se poznamená do spisu, 3) vyvěšením veřejné vyhlášky, což však dle ustanovení § 80 přestupkového zákona není u přestupkového rozhodnutí přípustné, 4) poznamenáním do spisu u rozhodnutí, u kterých toto stanoví zákon, např. u rozhodnutí o zastavení řízení z důvodu zániku odpovědnosti za spáchaný přestupek, o skutku bylo již pravomocně rozhodnuto orgánem činným v trestním řízení nebo za přestupek byla uložena bloková pokuta. Správní orgán je vázán určitými zákonnými lhůtami k vydání rozhodnutí, přičemž toto má být vydáno bez zbytečného odkladu, a pokud tak nelze učinit, tak je nutné toto rozhodnutí vydat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení, k níž se připočítává doba: 1) až 30 dnů, jestliže je v řízení třeba provést některé úkony, jako např. ústní jednání, místní šetření, někoho předvolat nebo předvést anebo jedná-li se o zvlášť složitý případ,

190

Viz Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 1.2.2006, sp.zn. 1 As 35/2005.

127

2) nutná k provedení dožádání, ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny. Rozhodnutí se účastníkům řízení oznamuje dvěma způsoby, a to buď: 1) doručením stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí (originál zůstává ve spise správního orgánu), kdy za den oznámení se považuje den doručení, 2) anebo ústním vyhlášením, jak bylo uvedeno výše, pokud se účastník vzdá práva na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí, což účastník stvrdí svým podpisem v protokolu o ústním jednání. Pokud by se všichni účastníci vzdali tohoto práva, tak by se do spisu učinil pouze záznam, který by obsahoval výrokovou část, odůvodnění a kompetenční náležitosti.191 Pravomocné je rozhodnutí, které bylo řádně oznámeno a nelze proti němu již podat řádný opravný prostředek. Takto vydané rozhodnutí je závazné pro všechny účastníky řízení a pro všechny správní orgány, jiné osoby jsou jím vázány v rozsahu, jenž stanoví zákon. A rozhodnutí, které by se týkalo movité a nemovité věci, v přestupkovém řízení např. při vyslovení sankce propadnutí věci nebo ochranného opatření zabrání věci, jsou závazná i pro právní nástupce původních účastníků řízení. Vedle těchto rozhodnutí jsou vydávána i rozhodnutí, která se pouze poznamenají do spisu a účastníci řízení se o tomto postupu pouze vhodným

způsobem

vyrozumí. Tato

rozhodnutí

jsou

pravomocná

již

samotným

poznamenáním do spisu s tím, že je správní orgán může kdykoliv v průběhu řízení změnit vydáním nového rozhodnutí, které se rovněž pouze poznamenají do spisu. Rozhodnutí je vykonatelné nabytím právní moci nebo pozdějším dnem, který je stanoven ve výroku, tj. uplynutím lhůty zde stanovené ke splnění povinnosti. Přestupkové rozhodnutí, jak již bylo řečeno, nemůže být předběžně vykonatelné, tj. je nemožné vyloučit odkladný účinek odvolání. Na písemném vyhotovení rozhodnutí, které zůstává součástí spisu, vyznačí správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, právní moc nebo vykonatelnost rozhodnutí a současně také vyznačí den vyhlášení tohoto rozhodnutí nebo den, kdy byla písemnost předána k doručení. Účastníci řízení rovněž mohou požádat správní orgán, aby jim na jejich 191

Jiný způsob oznámení rozhodnutí je zákonem zvolen pro oznámení usnesení o předvedení účastníka řízení, na který se nepoužije ani jeden z uvedených postupů, ale toto usnesení je oznámeno dnem doručení jeho písemného vyhotovení orgánem, který má předvedení provést, předváděnému. Tato odlišnost je dána účelem předvedení, neboť kdyby usnesení bylo oznámeno předváděnému ať již doručením jeho písemného vyhotovení nebo ústním vyhlášením, tak jestliže by tyto způsoby doručení předcházely zamýšlenému úkonu předvedení, tak by tento nemusel splnit svůj účel a mohl by přijít vniveč.

128

stejnopisech rozhodnutí vyznačil doložku právní moci. Jestliže účastník řízení, kterému bylo rozhodnutí zasláno v elektronické podobě do datové schránky, požádá o vyznačení právní moci uvedeného rozhodnutí, tak správní orgán má dvě možnosti, jak to učinit, když v praxi bývá častější, že vyhotoví stejnopis rozhodnutí, který opatří doložkou právní moci, nebo v méně častým případě se doložka právní moci vyhotoví jako samostatný dokument, který bude obsahovat výrok rozhodnutí, označení účastníků řízení, datum vyhotovení rozhodnutí, identifikační údaje oprávněné úřední osoby odpovídající za zpracování dokumentu a vyznačení doložky právní moci, která, pokud jde opětně o elektronickou verzi, musí obsahovat kvalifikované časové razítko a elektronický podpis oprávněné úřední osoby. Pokud by rozhodnutí obsahovalo více výroků a právní moci by nabyly jen některé z nich, tak doložka právní moci bude obsahovat i označení výroků, které nabyly právní moci. Tento případ může nastat u rozhodnutí, které bylo vydáno na základě společného řízení o přestupcích spáchanými různými osobami, kdy jen některé z nich podají proti rozhodnutí odvolání, tak ostatní výroky pokud s napadenými výroky nesouvisí, mohou nabýt právní moci samostatně. Jestliže písemné vyhotovení rozhodnutí obsahuje zřejmé nesprávnosti, tak na požádání účastníka nebo z moci úřední, správní orgán, který rozhodnutí vydal, tyto nesprávnosti opraví. Pokud by se oprava týkala výroku rozhodnutí, tak o tom správní orgán vydá opravné rozhodnutí, přičemž prvním úkonem v této věci bude vydání opravného rozhodnutí, proti němuž může podat odvolání pouze účastník, který jím může být přímo dotčen. K opravě zřejmých nesprávností není zákonem stanovena žádná lhůta, a proto mohou být opraveny kdykoliv. Kromě rozhodnutí vydává správní orgán i usnesení. Těmito se rozhoduje většinou o procesních otázkách řízení. Případy, ve kterých se rozhoduje usnesením, stanoví zákon. Proti usnesení se v zásadě nelze odvolat, přesto se rozlišují usnesení, proti kterým je přípustné odvolání a dále usnesení, proti nimž se nelze odvolat, což jsou usnesení, o kterých to stanoví zákon a ty, které se pouze poznamenávají do spisu. Náhrada škody Jestliže se poškozený se svým návrhem na náhradu škody připojil k přestupkovému řízení, tak správní orgán musí v rozhodnutí rozhodnout i o jeho nároku na náhradu škody. Přitom správní orgán, pokud nejde o návrhový přestupek, působí k tomu, aby škoda byla dobrovolně nahrazena. Pokud nedojde k dobrovolnému uhrazení škody, může správní orgán 129

uložit rozhodnutím povinnost k její náhradě192 za těchto podmínek: 1) poškozený uplatnil nárok na její náhradu v přestupkovém řízení, tj. po jeho zahájení, nebo u orgánu policie v trestním řízení, pokud věc byla postoupena správnímu orgánu k projednání. 2) majetková škoda byla způsobena v souvislosti se spácháním přestupku, z čehož plyne, že mezi spáchaným přestupkem a vzniklou škodou musí existovat příčinná souvislost. 3) obviněný musí být uznán vinným ze spáchání přestupku, jímž měla být způsobena škoda a 4) škoda a její výše byla spolehlivě zjištěna, přičemž výši škody by měl věrohodně doložit poškozený. Pokud škoda nebyla spolehlivě zjištěna nebo nebyla prokázána její výše, tak správní orgán odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody na soud. 193 Z čehož plyne, že rozhodnutí o náhradě škody způsobené přestupkem je sice rozhodnutím správního orgánu ve věci soukromého práva, nejde však o spor, na který by se vztahovalo ustanovení správního řádu o sporném řízení (§ 141 správního řádu), protože správní orgán tu nerozhoduje žádný spor a pokud škoda a její výše není spolehlivě zjištěna, tak správní orgán odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody na soud.194 Pokud poškozený uplatnil nárok na náhradu škody, tak nelze v tomto přestupkovém řízení rozhodnout příkazem, protože toto zkrácené řízení neumožňuje rozhodnout o tomto nároku a poškozený by tak byl zkrácen na svých právech. Pokud by za škodu bylo odpovědno více pachatelů, tak se hradí podle míry způsobené škody. Jestliže nebyl v přestupkovém řízení zjištěn poměr způsobené škody jednotlivých pachatelů, tak se poškozený odkáže s jeho nárokem na náhradu škody na soud. Tento postup je v souladu s tím, že rozhodnutí o náhradě škody je adhezním řízením,195 které 192

193

194 195

Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 31.3.2005, sp.zn. 20 Cdo 769/2004 „Jestliže byla pachateli přestupku podle přestupkového zákona uložena povinnost nahradit poškozenému přestupkem způsobenou škodu, je poškozený nositelem práva z vydaného rozhodnutí a svědčí mu aktivní věcná legitimace v řízení o soudní výkon tohoto titulu, tuto legitimaci naopak nemá vymáhající správní orgán.“ Dosud byl zastáván názor, že škoda může být přiznána pouze v celé výši, jinak musí být poškozený s jeho nárokem odkázán na soud. Nejvyšší správní soud ČR ve svém rozhodnutí ze dne 23.6.2011, sp.zn. 5 As 16/2011 poprvé vyjádřil i opačné stanovisko, tj. že může být přiznán i dílčí nárok na náhradu škody, který byl spolehlivě zjištěn. Tento nový přístup k věci nelze považovat za nesprávný, ale spíše o méně formalistický výklad zákona, kdy tomuto výkladu nic nebrání, protože § 70 odst. 2 přestupkového zákona uvádí, že jestliže škoda a její výše byla spolehlivě zjištěna a škoda nebyla dobrovolně nahrazena, uloží správní orgán pachateli přestupku povinnost ji nahradit, přičemž v zákoně není výslovně uvedeno „celá škoda“, a proto z toho lze vyvodit, že se nárok na náhradu škody přizná, pokud byla spolehlivě zjištěna i dílčí škoda. In Vedral, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. XXXIX, č. 3, s. 169. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.10.2007, sp.zn. 2 As 46/2006. „Adhezní řízení o náhradě škody v rámci řízení přestupkového tedy není ničím jiným než z hlediska procesní ekonomie i procesního komfortu poškozeného efektivním způsobem rozhodnutí o jeho nároku, lze-li tak učinit bez

130

nemá více zatěžovat samotné přestupkové řízení, ale současně má poškozenému umožnit snazší přístup k tomuto nároku, pokud jsou splněny shora uvedené podmínky. Pokud se poškozený se svým nárokem na náhradu škody k řízení nepřipojil, tak správní orgán o jeho nároku nerozhoduje a pouze tuto skutečnost v odůvodnění rozhodnutí zkonstatuje. Jestliže poškozený před vydáním prvostupňového rozhodnutí vezme uplatněný nárok na náhradu škody zpět, tak správní orgán poškozeného usnesením z řízení podle ustanovení § 28 správního řádu vyloučí a v rozhodnutí o náhradě škody nerozhoduje, ale svůj postup zdůvodní v odůvodnění rozhodnutí. Hradí se skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo, tj. ušlý zisk, vedle toho se v přestupkovém řízení hradí i ztráta na výdělku, která byla přestupkem způsobena újmou na zdraví, protože tato ztráta na výdělku po dobu trvání pracovní neschopnosti, která nastala jako důsledek jednání pachatele přestupku, je majetkovou škodou.196 Naopak v přestupkovém řízení není možno nárokovat škodu za ztížení společenského uplatnění, bolestné, morální újmu, protože se v těchto případech nejedná o majetkovou škodu. Při stanovení výše škody se vychází z ceny, za kterou by se poškozená věc pořídila v době a místě spáchání přestupku, když půjde o starší věc, tak se vychází z ceny, za kterou by se tato starší věc v době a místě spáchání přestupku pořídila. Prioritně se škoda hradí v penězích a jen v případě, že o to poškozený požádá a současně je-li to možné a účelné, tak se škoda hradí uvedením do předešlého stavu. Pokud by přestupkové řízení bylo zastaveno, tak přesto správní orgán musí ve výroku rozhodnout o náhradě škody (v této věci existuje i opačný názor vyjádřený judikaturou197, s nímž z níže uvedených důvodů nesouhlasím), a to tak, že škoda se poškozenému nepřiznává, protože nebyly splněny zákonné podmínky stanovené v ustanovení § 70 odst. 1 přestupkového zákona pro přiznání nároku na náhradu škody a poškozeného odkáže ohledně jeho nároku na soud. Povinnost správního orgánu rozhodnout o náhradě škody vyplývá z toho, že poškozený na základě žádosti dle 44 správního řádu řádně uplatnil svůj nárok na náhradu škody v přestupovém řízení dle § 70 odst. 1 přestupkového zákona, na základě čehož se stal účastníkem řízení § 72 písm. b) téhož zákona pouze ve věci projednání náhrady majetkové

196

197

větších složitostí a v rámci přestupkového řízení, přičemž otázky komplikované či mezi poškozeným a tím, koho má poškozený za škůdce (kterým může být jak obviněný z přestupku, u něhož je shledáno, že byl jeho pachatelem, tak obviněný, jenž takovým shledán nebyl), sporné mohou být projednány příslušným orgánem (zpravidla soudem v občanskoprávním řízení) mimo přestupkové řízení. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30.9.2009, sp.zn. 8 As 39/2009. „Škodou ve smyslu zákona o přestupcích je na rozdíl od trestního řízení (srov. § 43 odst. 1 trestního řádu) pouze škoda majetková. Majetkovou škodou se rozumí újma, která nastala v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná v penězích.“ Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23.5.2011, sp.zn. 2 As 83/2010.

131

škody způsobené přestupkem, kdy o jeho žádosti by mělo být rozhodnuto i v případě, že řízení o přestupku bylo zastaveno. Tento závěr lze vyvodit z ustanovení § 70 odst. 2 uvedeného zákona, v kterém je stanoveno, že jestliže škoda a její výše byla spolehlivě zjištěna a škoda nebyla dobrovolně nahrazena, uloží správní orgán pachateli přestupku povinnost ji nahradit, jinak odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody na soud nebo jiný příslušný orgán. I když zde není výslovně zmíněna možnost, že by řízení o skutku bylo zastaveno, lze argumentem a maiori ad minus dovodit, že pokud nebyla výše škody a její výše spolehlivě prokázána, tak bude poškozený odkázán s jeho nárokem na soud, tak tím spíše, pokud náhrada škody nebude vůbec prokazována z důvodu zastavení řízení, tak by z důvodu právní jistoty měl být poškozený odkázán na soud. Výjimku z toho zákon připouští dle § 70 odst. 3 přestupkového zákona pouze v případě, že by poškozený zemřel, pak se o náhradě škody nerozhoduje, což je pochopitelné, protože jeho účastenství v přestupkovém řízení na základě této právní události zaniklo a procesní nástupnictví se v tomto případě ze zákona nepřipouští. I když § 77 uvedeného zákona neobsahuje povinnost správního orgánu rozhodnout o náhradě škody, tak by měl správní orgán na základě smyslu a účelu konkrétního provedeného řízení rozhodnout o právech a povinnostech všech účastníků řízení. V rakouském přestupkovém zákoně je výslovně zmíněno, že ve výrok musí obsahovat i případný výrok o soukromoprávním nároku. Jak bylo řečeno, když poškozený zemře, pak správní orgán o náhradě škody nerozhoduje, protože není, komu by tento nárok byl přiznán, pokud by ovšem bylo o nároku o náhradě škody už rozhodnuto a rozhodnutí by nabylo právní moci a poškozený zemřel až po tomto okamžiku, tak nárok na náhradu škody se stává aktivem dědictví dědiců poškozeného ovšem s výjimkou nároků, které jsou pouze osobní povahy. Rakouská úprava poskytuje poškozenému menší procesní práva než česká, protože podle ní se poškozený nemůže odvolat proti výroku o náhradě škody obsaženém v rozhodnutí s tím, že může svůj nárok uplatnit řádnou soudní cestou. Smír Zvláštním institutem v přestupkovém řízení je smír, o který se musí správní orgán pokusit u návrhových přestupků urážky na cti, kde má smířit navrhovatele a obviněného z přestupku. Jestliže byl smír dosažen, tak se poznamená do spisu nebo do protokolu o ústním jednání, nevydává se o něm samostatné rozhodnutí, řízení se zastaví dle ustanovení § 76 132

odst. 1 písm. k) přestupkového zákona, přičemž uzavření tohoto smíru nepodléhá schválení správního orgánu. Náklady řízení Správní orgán musí v rámci přestupkového řízení také rozhodnout o nákladech řízení státu spojených s projednáním přestupku, jež může být obsaženo ve výrokové části rozhodnutí o přestupku nebo může být vydáno samostatně, přičemž ho lze vydat i v průběhu řízení a oznamuje se pouze osobám, kterých se týká. Účastníci přestupkového řízení si nesou své náklady. Jinak je tomu v případě svědků, znalců či funkce opatrovníka, kterým se hradí hotové výdaje a ušlý výdělek, přičemž nárok na tuto náhradu musí být těmito osobami uplatněn do 8 dnů poté, co náklady vznikly, jinak zaniká. O právu na náhradu těchto výdajů musí být tyto osoby poučeni. V přestupkovém řízení se povinnost k úhradě nákladů státu spojených s projednáním přestupku uloží: 1) občanovi, který byl uznán vinným z přestupku 2) a dále navrhovateli, pokud bylo řízení na jeho návrh zastaveno z důvodů, že: a) skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem, b) skutek nespáchal obviněný z přestupku, c) spáchání skutku, o němž se vede řízení, nebylo obviněnému z přestupku prokázáno nebo d) navrhovatel vzal svůj návrh na zahájení řízení zpět, nebo ač byl řádně a včas předvolán, se k ústnímu jednání bez náležité omluvy nebo bez důležitého důvodu nedostavil, přičemž o těchto důsledcích musí správní orgán navrhovatele na základě poučovací zásady poučit. Př. jestliže navrhovatel podá více návrhů na projednání přestupků a jen v některých bude pachatel uznán vinným, tak ohledně těchto přestupků budou náhrady náklady řízení uloženy pachateli a ohledně zbývajících skutků, jejichž projednávání bylo zastaveno, bude náhrada nákladů řízení uložena navrhovateli. Mimo to může správní orgán uložit povinnost nahradit náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly, osobě, která jejich vznik způsobila porušením své 133

povinnosti. Výše nákladů řízení je stanovena vyhláškou Ministerstva vnitra České republiky č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích, ve znění vyhl. č. 340/2003 Sb., v platném znění. Z důvodů zvláštního zřetele hodných lze úplně nebo částečně upustit od náhrady nákladů řízení. Důvody pro tento postup musí být navrhovatelem či pachatelem přestupku doloženy, nestačí pouhé konstatování, že povinná osoba je kupř. starobní či invalidní důchodce. Rovněž nelze upustit od náhrady nákladů řízení pouze z důvodu, že bylo upuštěno od uložení sankce. Jestliže se jedním rozhodnutím rozhoduje o přestupcích více pachatelů či o společném přestupku více pachatelů, tak povinnost k náhradě nákladů řízení v souladu s principem individuality správněprávní odpovědnosti vzniká každému z nich samostatně v plné výši, tj. nelze částku nákladů řízení mezi ně poměrnou částí rozdělit. Náhrada nákladů řízení je příjmem obce, jejíž orgán rozhodl o přestupku v prvním stupni, a pokud o přestupku rozhodl jiný správní orgán České republiky, tak je příjmem státního rozpočtu České republiky. Náklady v rakouském přestupkovém právu se vypočítávají na základě uloženého peněžitého trestu, přičemž v první instanci 10% jeho výše a v odvolacím řízení 20% jeho výše s tím, že jejich minimální přípustná výše je 1,50 Euro. U trestů, kde nebyl uložen peněžitý trest, ale trest odnětí svobody se přepočítává jeden den odnětí svobody za 15 Euro. Pachateli se uloží i hotové výdaje, které řízením vyvstali správnímu orgánu, pokud nebyly ovšem způsobeny jinou osobou. Obviněnému ovšem nemohou být uloženy poplatky za úhradu tlumočníka. Náklady odvolacího řízení neplatí odvolatel, když odvolání bylo úspěšné alespoň zčásti. Naopak pokud bylo řízení zastaveno, nese náklady správní orgán.

134

7. Řádné a mimořádné opravné prostředky Správní řízení je založeno na zásadě dvojinstančnosti a poté je dána ještě možnost přezkumu těchto rozhodnutí ve správním soudnictví, a to přezkumu v plné jurisdikci, tj. po stránce skutkové i právní. Opravné prostředky rozdělujeme na řádné a mimořádné. Řádnými jsou ty, které lze podat proti rozhodnutí, které ještě nenabylo právní moci. Jsou jimi odvolání a rozklad. Mimořádné opravné prostředky se podávají proti pravomocným správním rozhodnutím a jsou jimi: „přezkumné řízení“ a obnova řízení.

7. 1. Řádné opravné prostředky Účastník řízení, který nesouhlasí s prvoinstančním rozhodnutím, se může proti němu bránit a požadovat nápravu tím, že proti němu podá v zákonné lhůtě odvolání. Podání odvolání je subjektivním právem účastníka a nikoliv jeho povinností, a proto s podaným odvoláním může disponovat a má právo ho i kdykoliv vzít zpět. V přestupkovém řízení jsou práva jeho jednotlivých účastníků podat odvolání diversifikována,198 tj. podle jejich postavení v tomto řízení jsou jim přiznány rozdílné rozsahy práv k podání odvolání. V plném rozsahu se může odvolat pouze obviněný z přestupku a jde-li o mladistvého, tak v jeho prospěch toto odvolání může podat i jeho zákonný zástupce a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí. Poškozený disponuje právem podat odvolání jen do výroku týkající se náhrady škody, kdy jeho odvolání např. do výroku o vině by muselo být jako nepřípustné zamítnuto. Vlastník zabrané věci totéž může učinit pouze ohledně výroku, jímž se vyslovuje zabrání věci. Navrhovatel, který nesouhlasí s vydaným rozhodnutím, může brojit proti výroku týkajícího se viny obviněného a jeho povinnosti nahradit náklady řízení, a vedle toho, pokud by rozhodnutím bylo toto řízení zastaveno z důvodů dle § 76 odst. 1 písm. a), b), c) a j) přestupkového zákona, tak i proti tomuto zastavení řízení může podat odvolání, avšak jak ve svých rozhodnutích199 konstatovaly soudy, tak neexistuje veřejné subjektivní právo na to, aby byla uznána vina obviněného z přestupku a nikdo tak nemůže být dotčen na svých právech tím, když takové rozhodnutí není správním orgánem vydáno, resp. je vydáno rozhodnutí jiné, 198

199

Viz Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5.11.1996, sp.zn. Pl. ÚS 6/1996. „Rovnost nelze chápat jako rovnost absolutní, ale jako rovnost relativní, tedy takovou, podle které nemají vznikat neodůvodněné rozdíly.“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 26.6.2009 sp.zn. 9 As 61/2008, také Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 26.6.2001 sp. zn. II. ÚS 345/01.

135

v daném případě rozhodnutí o zastavení řízení. Odvolání proti rozhodnutí o přestupku, které bylo podáno řádně a včas, má vždy suspenzivní účinek, který není možno vyloučit. Podání odvolání nemůže být přičítáno k tíži obviněného, neboť zákon mu zaručuje, že mu odvolací orgán nemůže změnit uloženou sankci v jeho neprospěch. Zákaz reformace in peius jako základní podmínku práva na fair proces zakotvuje čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, resp. čl. 2 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě a čl. 36 odst. 1 LZPS. Tento zákaz změny k horšímu se vztahuje výslovně jen na uložení sankčních opatření, nevztahuje se na další výroky přezkoumávaného rozhodnutí, tj. na výrok o náhradě škody, o náhradě nákladů řízení či na uložená ochranná opatření, protože tyto nejsou sankcemi. Obě uvedené zásady, tj. suspenzivní účinek a „reformatio in peius“, slouží k ochraně obviněného, první z nich mu zajišťuje nemožnost vykonání trestu do doby, dokud o jeho vině nebylo pravomocně rozhodnuto a druhá z nich zase zajišťuje obviněnému možnost podat opravný prostředek, aniž by musel mít obavy, že svým jednáním si přitíží, čímž se mu zajišťuje bezsankční možnost řádného přezkoumání prvoinstančního rozhodnutí. Právo podat odvolání nepřísluší účastníkovi, který se po jeho oznámení, kdy za okamžik oznámení rozhodnutí je bráno doručení stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou nebo ústní vyhlášení, písemně nebo ústně do protokolu tohoto práva vzdal, přičemž se ho nemůže vzdát před oznámením rozhodnutí, tudíž účinné vzdání se práva odvolání je možné až po jeho oznámení. Rovněž nepřísluší uvedené právo osobě, která vzala již jednou podané odvolání zpět. Aby odvolání bylo podáno řádně, tak musí obsahovat určité náležitosti. Především musí mít obecné náležitosti, jež jsou nezbytné pro jakékoliv podání adresované správnímu úřadu, jak stanoví ustanovení § 37 správního řádu a vedle toho náležitosti speciální, vyjadřující nesouhlas s přestupkovým rozhodnutím, kterými jsou údaje: o tom, proti kterému rozhodnutí odvolání směřuje, v jakém rozsahu rozhodnutí napadá, v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí, popř. řízení, jež mu předcházelo. Pokud by odvolatel neuvedl, v jakém rozsahu rozhodnutí napadá, tak platí presumpce, že jeho odvolání se týká rozhodnutí jako celku. Odvolatel může svým odvoláním napadnout kterýkoliv z výroků rozhodnutí, naopak odvolání není možné podat do odůvodnění rozhodnutí, což je pochopitelné, protože pouze výrok rozhodnutí konstituuje práva a povinnosti obviněného nebo deklaruje určitý stav. Ale celou věc lze koncipovat tak, že odvolatel nesouhlasí s určitým výrokem, který je založený na provedení určitých důkazních prostředků a postupů správního orgánů, jež jsou popsány v odůvodnění a s nimiž odvolatel nesouhlasí. Samotné odvolání 136

pouze proti odůvodnění je nepřípustné. Pokud odvolání trpí určitými vadami, tak správní orgán v souladu se zásadou veřejné správy jako služby je pomůže odvolateli odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Např. pokud odvolání není podepsáno, tak správní orgán vyzve odvolatele na základě ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu k doplnění podpisu, k čemuž mu poskytne přiměřenou lhůtu a současně ho poučí o následku nesplnění této povinnost. Pokud odvolatel ve stanovené lhůtě odvolání v tomto směru nedoplní, tak správní orgán se tímto odvoláním vůbec nezabývá, protože není autorizováno tím, kdo ho podal a po uplynutí odvolací lhůty vyznačí správní orgán na rozhodnutí doložku právní moci. Vedle obsahové správnosti odvolání musí odvolatel toto podat i v potřebném počtu stejnopisů, tj. aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu a po jednom aby obdržel každý účastník řízení. Pokud odvolatel tuto svou povinnost nesplní, tak správní orgán stejnopisy vyhotoví na náklady odvolatele. Jestliže odvolání směřuje jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejším výrokům rozhodnutí, které netvoří nedílný celek s ostatními, a za podmínky, že tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části rozhodnutí právní moci, umožňuje-li to ovšem povaha věci. Např. pokud se jedná o společné rozhodnutí o vině několika pachatelů, tak pokud se odvolává pouze jeden z nich, tak vůči ostatním obviněným rozhodnutí nabude právní moci. Ve správním řízení platí zásada koncentrace, na jejímž základě nemůže odvolatel v odvolacím řízení uplatňovat nové návrhy a skutečnosti s tím, že k nim lze přihlédnout pouze tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Pokud by namítal, že mu nebylo umožněno v prvostupňovém řízení učinit určitý úkon, tak musí být učiněn tento úkon spolu s podáním odvolání. Tuto zásadu v přestupkovém řízení zastává i knižní literatura k danému tématu.200 Odlišný názor na použití zásady koncentrace v přestupkovém řízení zastává judikatura201, která odlišuje přestupkové řízení o návrhových přestupcích a řízení o přestupcích zahájené ex officio. U návrhových přestupků připouští aplikaci zásady koncentrace řízení, protože toto řízení je ovládáno zásadou dispoziční, tj. řízení je zahajováno na návrh, tudíž navrhovatel je povinen ve svém zájmu za účelem prokázání skutkového stavu dané věci poskytovat správnímu orgánu aktivní součinnost, a proto je zde opodstatněné použití zásady koncentrace řízení. Na podporu tohoto závěru lze užít i ustanovení § 76 odst. 1 písm. j) přestupkového zákona, na jehož základě lze řízení 200 201

Viz Černý, J., Horzinková, E., Kučerová, H., Přestupkové řízení. 11. vyd. Praha : Linde, 2009, s. 202. Viz Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 22.1.2009, sp.zn. 1 As 96/2008, které je publikováno i v jejich Sbírce rozhodnutí 7/2009 rozhodnutí č. 1856 a i dále shodně nejnovější rozhodnutí ze dne 2.9.2010, sp.zn. 9 As 39/2010.

137

zastavit, jestliže se navrhovatel nedostavil k ústnímu jednání, ač byl řádně předvolán a ani se neomluvil nebo nedoložil důležitý důvod, pro který se nemohl jednání zúčastnit. Z čehož plyne, že se po navrhovateli vyžaduje aktivní účast při projednávání návrhového přestupku. Opačná situace platí pro přestupky, o nichž je správní řízení zahájeno ex officio, kde platí zásada vyšetřovací, na jejímž základě má naopak správní orgán povinnost shromáždit všechny důkazní prostředky potřebné k prokázání skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Současně je obviněnému z přestupku dle ustanovení § 73 odst. 2 přestupkového zákona zaručeno právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky a k výpovědi ani k doznání nesmí být donucován. Přičemž v tomto ustanovení nejsou jeho práva zákonem omezena pouze na prvostupňové řízení a ani v jiném ustanovení přestupkového zákona toto omezení není stanoveno, a proto platí obecná zásada, že co není zákonem zakázáno, je dovoleno. Jedná se o řízení trestní povahy, ve kterém musí být obviněnému zaručeno, aby se mohl hájit všemi dostupnými prostředky, dokud nebyl pravomocně uznán vinným. Tato práva jsou zaručena i čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kterou je Česká republika vázána. Já osobně se shoduji s názorem judikatury, neboť tento se dle mého názoru shoduje s cílem a smyslem speciální přestupkové úpravy, tj. zaručit pachatelům obdobná práva, jaká přísluší pachatelům trestných činů, když i dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se ustanovení Úmluvy vztahují i na obdobná trestně – sankční řízení. Aby bylo odvolání podáno včas, tak musí být podáno ve lhůtě 15 dnů ode dne jeho oznámení, a pokud by poslední den této lhůty připadl na sobotu, neděli nebo státem uznaný svátek, tak to lze učinit ještě následující pracovní den. Poněvadž se jedná o procesní lhůtu, nikoliv hmotnou, tak stačí, když bude poslední den této lhůty zásilka obsahující odvolání předána k poštovní přepravě či podána na podatelně prvostupňového správního orgánu. V případě, že by odvolání bylo podáno před datem oznámení rozhodnutí, tak platí, že bylo podáno v první den odvolací lhůty. Odvolání ovšem nelze podat před jeho vydáním. Jestliže by rozhodnutí neobsahovalo správné poučení o odvolání, tak lze odvolání podat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení, a pokud by toto nebylo vydáno, tak nejpozději do 90 dnů ode dne oznámení původního rozhodnutí. Když by některému účastníků řízení rozhodnutí nebylo vůbec oznámeno, tak tento může podat odvolání v subjektivní lhůtě do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděl, nejpozději však ve lhůtě objektivní, tj. do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterému ho správní orgán oznámil, přičemž 138

zmeškání úkonu nelze prominout. Neoznámení rozhodnutí se nemůže dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil. Na něho by se hledělo, jakože mu správní orgán doručil rozhodnutí s chybějícím poučením o odvolání. Pokud by rozhodnutí nebylo oznámeno obviněnému z přestupku, poškozenému, vlastníku zabrané věci či navrhovateli, tak by toto vůbec nenabylo právní moci pro nedostatek v doručení. Naopak jestliže by rozhodnutí bylo oznámeno i účastníku, jemuž se rozhodnutí neoznamuje, tak tato osoba má na základě uvedeného faktického úkonu správního orgánu právo se proti oznámenému rozhodnutí odvolat s tím, že správní orgán by odvolání této osoby neměl zamítnout jako nepřípustné. Odvolání se dle § 86 odst. 1 správního řádu podává u orgánu, které napadené rozhodnutí vydal. Pokud by odvolání bylo podáno přímo odvolacímu orgánu namísto u orgánu, který rozhodnutí vydal, tak odvolací orgán dle § 12 správního řádu toto odvolání tomuto orgánu bezodkladně usnesením postoupí, kdy dle § 37 odst. 6 téhož zákona je toto odvolání podáno dnem, kdy orgánu, který toto rozhodnutí vydal, došlo. Pokud odvolání bylo podáno řádně a včas, tak prvostupňový správní orgán zašle ostatním účastníkům stejnopisy odvolání s tím, aby se k němu vyjádřili, k čemuž jim určí lhůtu, která nesmí být kratší než 5 dnů. Prvostupňový orgán může řízení doplnit, přičemž s tímto doplněním správního řízení musí obviněného dle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu seznámit, a pokud by se tak nestalo, tak může tento nedostatek zhojit ještě odvolací orgán. Prvostupňový orgán může odvolateli vyhovět tím, že prostřednictvím autoremedury své rozhodnutí zruší nebo změní za podmínky, že tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže by s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Toto nové rozhodnutí je opětně prvostupňovým rozhodnutím a je možné proti němu podat odvolání. Jestliže prvostupňový orgán neshledal důvody k aplikaci autoremedury, tak předá přestupkový spis s odvoláním a se svým stanoviskem k němu ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení odvolání odvolacímu správnímu orgánu, kterým je dle ustanovení § 67 odst. 1 písm. a) krajského zřízení krajský úřad. Stanovisko prvostupňového správního orgánu by mělo obsahovat vyjádření k námitkám odvolatele. Pokud odvolání bylo nepřípustné nebo opožděné, tak prvostupňový správní orgán přímo se svým stanoviskem postoupí věc odvolacímu orgánu, a to ve lhůtě 10 dnů ode dne doručení odvolání. Ve svém stanovisku se pouze omezí na posouzení nepřípustnosti nebo opožděnosti odvolání. Odvolací orgán by toto rozhodnutí napadené nepřípustným nebo opožděným odvoláním po jeho nabytí právní moci přezkoumal, zda nejsou dány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení nebo pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, kdy pokud by byly tyto důvody shledány, tak by se toto nepřípustné nebo opožděné odvolání 139

považovalo za podnět k těmto řízením. V praxi přestupkového řízení nejčastěji dochází na základě podaného nepřípustného nebo opožděného odvolání k provedení zkráceného přezkumného řízení, kdy odvolací orgán na základě tohoto nepřípustného nebo opožděného odvolání zjistí, že rozhodnutí, proti němuž bylo podáno jedno z těchto odvolání, bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, přičemž porušení právních předpisů je zřejmé ze spisového materiálu nebo ze samotného rozhodnutí. Jestliže by před předáním spisu odvolacímu orgánu nastal některý z důvodů pro zastavení řízení, tj. odvolatel by vzal svoje odvolání zpět, zjistila by se překážka litispendence, odvolatel zemřel nebo se odvolání stalo zjevně bezpředmětné, tak se řízení zastaví, když výjimkou z tohoto postupu by byl případ, že by rozhodnutí o odvolání mohlo mít význam pro náhradu škody - to by prvostupňový správní orgán věc přesto předal odvolacímu orgánu. Odvolací orgán přezkoumá soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, s právními předpisy, tj. projde celý prvostupňový spis, kdy např. přezkoumává, zda řízení ex officio bylo řádně zahájeno jeho oznámením všem účastníkům řízení, dokazování proběhlo v souladu se zákonem, byla dodržena všechna práva zaručená účastníkům řízení stanovená zákonem, dále přezkoumá i zákonnost vydaného rozhodnutí, zda např. obsahuje zákonem stanovené náležitosti. Správní orgán přezkoumá soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, s právními předpisy. Skutkovou správnost přezkoumává jen na základě námitek odvolatele a v rozsahu širším, jen jestliže to vyžaduje veřejný zájem. Nepřihlíží k vadám řízení, u kterých nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popř. na jeho správnost. Odvolací orgán může po přezkoumání rozhodnutí dojít ke dvěma závěrům: 1) že rozhodnutí je správné, pak odvolání zamítne a prvostupňové rozhodnutí potvrdí, 2) nebo zjistí, že je nesprávné či je v rozporu s právními předpisy, a pak má tyto možnosti: a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví, což se používá především, když uplynula jednoroční lhůta, v níž lze přestupek projednat. Správní řád v ustanovení § 90 odst. 4 odkazuje na další důvody pro zastavení řízení upravené v jeho ustanovení § 66, přičemž na základě speciality přestupkového zákona k správnímu řádu se v přestupkovém řízení především použijí důvody pro zastavení řízení upravené v § 76 přestupkového zákona. b) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání 140

správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, přičemž v odůvodnění rozhodnutí musí zdůvodnit svůj právní názor, který ho vedl ke zrušení rozhodnutí a kterým je prvostupňový orgán při novém projednání věci vázán. Proti novému rozhodnutí prvostupňového orgánu vydaným na základě právního názoru odvolacího orgánu je opětně přípustné odvolání. Jelikož se jedná o nové řízení, tak zde neplatí zákaz reformace in peius a tudíž v této věci, která byla vrácena prvostupňovému orgánu, může být uložena i sankce vyšší než byla uložena v prvostupňovém rozhodnutí, proti kterému bylo podáno odvolání. c) napadené rozhodnutí nebo jeho část změní,202 když tento postup lze použít pouze v případě, že účastníka tímto svým postupem nezkrátí na možnosti podat odvolání proti takto nově vydanému rozhodnutí, jímž by byla změněna práva nebo povinnosti některého z účastníků, tzn. odvolací orgán může výrok rozhodnutí opravit v tom smyslu, že např. byla špatně uvedena zákonná ustanovení, nebo nebyl přesně popsán spáchaný skutek či nebyl přesně uveden pachatel skutku. Odvolací orgán nemůže rozhodnutí změnit v neprospěch odvolatele, protože tím by mu odejmul možnost podat odvolání proti takto opravenému rozhodnutí, neboť by se jednalo o rozhodnutí odvolacího orgánu, proti němuž již dle správního řádu není přípustný řádný opravný prostředek. To ovšem neplatí, pokud by odvolání podala jiná osoba než pachatel, jejíž zájmy nejsou shodné se zájmy pachatele, pak lze změnit sankci i v neprospěch pachatele. Tento postup lze použít také v případě, že by rozhodnutí bylo v rozporu s právními předpisy. Pokud rozhodnutí bylo zrušeno či změněno pouze v části, tak ve zbývající části ho odvolací orgán potvrdí. Pro vydání rozhodnutí o odvolání platí stejné lhůty jako pro vydání rozhodnutí před prvostupňovým rozhodnutím, přičemž tyto lhůty začínají běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu nabývá právní moci jeho oznámením všem neopomenutelným účastníkům řízení, tj. oznámením poslednímu z nich. Proti tomuto rozhodnutí není již přípustný řádný opravný prostředek. Pokud odvolatel vezme svoje odvolání zpět, tak odvolací orgán musí řízení zastavit. Odvolání lze vzít zpět až do doby vydání odvolacího rozhodnutí. Řízení se zastaví dnem 202

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29.3.2007, sp.zn. 7 A 52/2002 „Je-li rozhodnutí správního orgánu v odvolacím řízení změněno tak zásadním způsobem, že jeho výrok je nahrazen výrokem novým, musí odvolací orgán zcela jasně a vyčerpávajícím způsobem zdůvodnit své úvahy, které ho vedly k tomu, že změnil právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí.“

141

zpětvzetí odvolání. Dnem po zastavení řízení nabude prvostupňové rozhodnutí právní moci. O tomto postupu odvolací orgán vydá usnesení, které se pouze poznamená do spisu a vyrozumí o tom odvolatele a účastníky řízení, kteří byli o podání odvolání vyrozuměni. Řádným opravným prostředkem je také rozklad, který se podává proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr, státní tajemník ministerstva, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. Bližší úpravu obsahuje ustanovení § 152 správního řádu. Podle rakouského přestupkového zákona lze podat odvolání ve lhůtě dvou týdnů ode dne doručení rozhodnutí k nezávislému správnímu senátu země, v níž má sídlo správní orgán, který rozhodnutí vydal. Když v napadeném rozhodnutí nebyl uložen trest odnětí svobody nebo sankce přesahující 2000 Euro, tak rozhoduje nezávislý správní senát země obsazený jedním členem. Jinak rozhodují v komoře složené ze tří členů. Odvolání lze podat i ústně. Správní orgán v takovém případě zaznamená důvody obviněného pro podání odvolání do protokolu. Požádá-li obviněný během odvolací lhůty o ustanovení obhájce, tak obviněnému začne běžet odvolací lhůta až okamžikem, kdy usnesení o ustanovení advokáta jako obhájce a napadené rozhodnutí budou obhájci doručena. Bude-li včasně podaný návrh na ustanovení obhájce zamítnut, tak začíná odvolací lhůta běžet doručením rozhodnutí o zamítnutí ustanovení obhájce obviněnému. Uplyne-li v průběhu odvolacího řízení 15 měsíců ode dne doručení odvolání, tak trestní rozhodnutí ze zákona pozbude platnosti a řízení se zastaví. Do této lhůty se nezapočítává doba řízení před správním soudem nebo soudem evropských společenství. Odvolací orgán ve věci nařídí ústní jednání a provádí dokazování. Při ústním jednání může být přečten zápis o výslechu obviněného nebo svědka jen za zákonem stanovených podmínek, př. nemoc, stáří. Pokud proběhlo jednání, tak lze na základě zásady bezprostřednosti rozhodnout pouze na základě důkazů provedených při tomto jednání, ze soudního spisu lze použít jen ty důkazy, které byly při ústním jednání přečteny. Tento postup je odlišný, protože dle našeho právního řádu se zpravidla ústní jednání v odvolacím řízení neprovádí. Odvolací orgán musí v rozhodnutí poučit účastníky o tom, že lze proti tomuto rozhodnutí podat žalobu ke správnímu soudu a o možnosti podání stížnosti k ústavnímu soudu, včetně lhůt, ve kterých je možno tak učinit a výši poplatků, které je třeba uhradit. 142

Odvolací orgán je rovněž účastníky řízení povinen poučit, že k podání žaloby či ústavní stížnosti je stanoveno povinnost být právně zastoupen.

7. 2. Mimořádné opravné prostředky Přezkumné řízení bývá tradičně zařazováno mezi mimořádné opravné prostředky, tedy opravné prostředky směřující proti pravomocným správním rozhodnutím, stricto sensu však klasickým opravným prostředkem není, neboť účastníci řízení, v němž bylo vydáno správní rozhodnutí, jež nabylo právní moci, nejsou aktivně legitimování k podání návrhu na zahájení přezkumného řízení.203 Z čehož plyne, že je spíše prostředkem dozorčím, který má sloužit k nápravě chybnosti rozhodnutí z hlediska jeho právní stránky. Nad charakterem přezkumného řízení se zamýšlí rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,204 které judikuje, že „z konstrukce ustanovení § 94 správního řádu o přezkumném řízení je zřejmé, že se nejedná o mimořádný opravný prostředek, ale o zvláštní prostředek dozorčího práva, který byl svěřen do rukou správních orgánů a na který není právní nárok.“ V praxi nejčastěji dochází k zahájení přezkumného řízení na základě kontroly výkonu přenesené působnosti podřízeného správního orgánu provedené nadřízeným orgánem v rámci jeho kontrolní a dozorové činnosti, kdy je zjištěno, že některá přestupková rozhodnutí nebyla vydána v souladu s právními předpisy. Druhým častým důvodem pro zahájení přezkumného řízení je, že je podáno nepřípustné (např. odvolání poškozeného do výroku o vině) nebo opožděné odvolání, přičemž v této souvislosti odvolací orgán rovněž zjistí, že nebylo toto přestupkové rozhodnutí rovněž vydáno v souladu s právními předpisy a zahájí přezkumné řízení z moci úřední. Vedle toho může dát podnět k jeho zahájení i účastník řízení, přičemž se nejedná o návrh na jeho zahájení, a pokud by správní orgán neshledal důvody pro jeho zahájení, tak přezkumné řízení nezahájí a tuto skutečnost tomuto účastníkovi, jež návrh podal, ve lhůtě do 30 dnů s uvedením důvodu sdělí. Z čehož lze vyvodit, jestliže se nejedná o kvalifikovaný návrh, tak pouhý podnět k zahájení přezkumného řízení by mohl být podán i osobou, která účastníkem řízení nebyla. Přezkumné řízení lze v zákonem stanovené lhůtě zahájit i u přestupků, u nichž již uplynula lhůta jednoho roku od jeho spáchání, kdy výsledkem přezkumu, pokud jsou shledány důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí, však může být pouze zrušení

203 204

Vedral, J. Správní řád : Komentář. Vyd. 1. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2006, s. 554. Viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29.1.2010, sp.zn. 2 As 81/2009.

143

napadeného rozhodnutí. Změna rozhodnutí, popřípadě zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně, nepřichází po uplynutí prekluzivní lhůty podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona v úvahu.205 Rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení samozřejmě již nelze přezkoumávat, což je pochopitelné. Dále nelze přezkoumávat rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí a věc vrácena tomuto správnímu orgánu, jestliže již bylo při novém projednávání věci vydáno nové rozhodnutí. Pak lze samozřejmě přezkoumat toto nově vydané rozhodnutí nebo lze proti němu podat odvolání. Z usnesení vydaných ve správním řízení lze přezkoumat pouze usnesení o odložení věci a usnesení o zastavení řízení. Ostatní usnesení lze přezkoumat až společně s vydaným rozhodnutím v dané věci za podmínky, že toto usnesení mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí v meritu věci nebo na náhradu škody. V přezkumném řízení neplatí zásada reformace in peius, což vychází z toho, že se nejedná o přezkoumání rozhodnutí na základě podaného odvolání účastníkem řízení, který tím, že vyjádřil nesouhlas s uvedeným rozhodnutím, je touto zásadou chráněn proti tomu, aby správní orgán rozhodl v jeho neprospěch a jeho odvolání mělo tak opačný účinek, ale přezkum naopak je, jak bylo uvedeno, zahajován z úřední povinnosti v případech, kdy rozhodnutí nejspíše není v souladu s právními předpisy. Naopak správní orgán je při rozhodování v přezkumném řízení limitován zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře upravených v ustanovení § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, které stanoví, že je povinen během přezkumného řízení posuzovat, zda provedením přezkumu nevznikne některému účastníkovi řízení, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, větší újma, než újma, která vznikne jinému účastníkovi tímto rozhodnutím, které je v rozporu s právními předpisy nebo veřejnému zájmu a pokud by tomu tak bylo, pak musí řízení zastavit. Pokud mu tento důvod nebrání v zahájení přezkumného řízení, tak při provádění musí šetřit práva nabytá v dobré víře, přičemž tento aspekt musí zohlednit nejen při případném zrušení věci a jejímu vrácení správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, ale i při určování, od kdy nastávají účinky tohoto rozhodnutí, tj. zda ex tunc (tj. od okamžiku právní moci přezkoumávaného rozhodnutí) nebo ex nunc (tj. od okamžiku právní moci rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení). K provedení přezkumného řízení z moci úřední je oprávněn správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který přezkoumávané rozhodnutí vydal. Pokud by přezkumné řízení bylo zahájeno na základě podnětu účastníka řízení, tak toto řízení může provést správní orgán, 205

Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 107.

144

který toto rozhodnutí vydal za podmínky, že tím podateli plně vyhoví a současně nemůže být způsobena újma jinému účastníkovi tohoto řízení, ledaže by s tím všichni účastníci vyslovili souhlas. Jinak předá věc k provedení přezkumného řízení nadřízenému správnímu orgánu. Pokud je přezkoumáváno rozhodnutí odvolacího orgánu, tak lze v tomto řízení přezkoumat i rozhodnutí, jež vydání tohoto rozhodnutí předcházelo. Účastníci tohoto rozhodnutí jsou totožní s účastníky původního řízení, popř. na jejich místa nastupují jejich právní nástupci. Pokud by některému z účastníků hrozila vážná újma nebo újma veřejnému zájmu, tak může být pozastavena vykonatelnost tohoto přezkoumávaného rozhodnutí. Přezkumné řízení se zahajuje vydáním usnesení, které lze vydat v subjektivní lhůtě 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní úřad dozvěděl o důvodu zahájení přezkumného řízení, nejpozději však v objektivní lhůtě 1 roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Správní orgán přezkoumává rozhodnutí k datu jeho vydání, přičemž k vadám, které nemají vliv na jeho soulad s právními předpisy, se nepřihlíží. Správní orgán provádějící toto řízení může spisový materiál doplnit, případně zajistit vyjádření účastníků a správních orgánů, které řízení prováděly, s čímž musí však účastníky řízení před vydáním rozhodnutí seznámit. Pokud jsou právní vady rozhodnutí patrné ze spisu, tak může provést zkrácené přezkumné řízení, jehož prvním úkonem v dané věci bude vydání přezkumného rozhodnutí. Pokud správní orgán zjistí, že přezkoumávané rozhodnutí není v rozporu s právními předpisy, tak řízení zastaví usnesením, které se pouze poznamená do spisu. Naopak jestliže přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, tak ho příslušný správní orgán zruší nebo změní, popř. zruší a věc vrátí orgánu, který přezkoumávané rozhodnutí vydal s tím, že tento orgán je vázán jeho právním názorem. Účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení lze stanovit zpětně ke dni přezkoumávaného rozhodnutí nebo až dnem vydání rozhodnutí v přezkumném řízení, přičemž pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž byla uložena povinnost a pokud neodůvodňují okolnosti případu jiné řešení, tak správní orgán určí, že účinky nastávají ode dne právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž bylo přiznáno právo a pokud okolnosti neodůvodňují jiné řešení, tak účinky rozhodnutí nastávají ode dne právní moci rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení. Proti přezkumnému rozhodnutí lze opětně podat odvolání, jelikož je zase prvoinstančním rozhodnutím.

145

Mimořádným opravným prostředkem, sloužícím především k zohlednění nových skutkových podstat ve věci, je obnova řízení, kterou lze zahájit na žádost účastníka řízení, kdy v přestupkových věcech především v případě, že by vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, za podmínky, že tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. K podání žádosti o obnovu řízení zákon stanoví subjektivní a objektivní lhůtu. Účastník řízení může tuto žádost podat u kteréhokoliv orgánu, který ve věci rozhodoval ve lhůtě 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodu obnovy dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne právní moci rozhodnutí s tím, že obnovy se nemůže domáhat ten, jenž důvod obnovy mohl uplatnit v odvolacím řízení. V případě, že správní orgán povolí obnovu řízení a v době, kdy má být vydáno rozhodnutí v obnoveném řízení zanikla odpovědnost za přestupek, správní orgán vydá rozhodnutí o zastavení řízení podle § 76 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona, přičemž rozhodnutí o zastavení řízení vydané v obnoveném řízení nahrazuje původní rozhodnutí.206 Doposud nikde nebyla řešena otázka, jak by se postupovalo v případě, že by žádost o obnovu řízení byla podána v zákonné lhůtě, tj. do 3 let ode dne právní moci rozhodnutí, ale po uplynutí jednoho roku ode dne spáchání přestupku. Jde právě o bod, v kterém se projevuje nesoulad mezi správním řádem a přestupkovým zákonem, což není nikterak řešeno. Z § 20 odst. 1 přestupkového zákona vyplývá, že po uplynutí této lhůty nelze toto řízení zahájit, a proto nebude možné obnovu řízení povolit, ani v případě, že žádost je důvodná a byla podána ve lhůtách stanovených v § 100 odst. 2 správního řádu. Pokud by bylo zjištěno, že ve věci byl nesprávně zjištěn skutkový stav, tak by bylo možno toto rozhodnutí zrušit v přezkumném řízení pro rozpor s právními předpisy, který spočívá v porušení § 3 správního řádu, tj. porušení zásady materiální pravdy. Jak bylo již výše řečeno přezkum pravomocného rozhodnutí i po uplynutí prekluzivní lhůty, v níž lze věc projednat a uloženou sankci vykonat, je výjimkou z tohoto pravidla odůvodněnou zásadou ochrany práv dotčených osob a principy právního státu, na jejichž základě lze správní rozhodnutí z důvodu nezákonnosti pouze zrušit. Přezkum lze však provést pouze ve lhůtě do jednoho roku od právní moci rozhodnutí ve věci. O obnově řízení rozhoduje orgán, který ve věci rozhodoval v posledním stupni. Obnova řízení může být v tříleté lhůtě ode dne vydání tohoto rozhodnutí zahájena i z 206

Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 107.

146

moci úřední, a to za stejných podmínek jako u obnovy zahájené na návrh účastníka, pokud by na ní byl veřejný zájem. Obdobně jako u přezkumného řízení je i zde zohledněna zásada ochrany práv nabytých v dobré víře, na jejímž základě se řízení zastaví, pokud by újma způsobená zrušením nebo změnou rozhodnutí, jež má být obnoveno, některému účastníku řízení, jenž nabyl svá práva v dobré víře, měla být závažnější, než újma, kterou by utrpěl jiný účastník řízení tím, že rozhodnutí by nebylo obnoveno. A rovněž i zde je správní orgán při jejím provedení povinen šetřit práva nabytá v dobré víře a měl by zvážit, od kdy stanoví účinky nově vydaného rozhodnutí na základě povolení k obnově řízení. Žádosti o obnovu řízení lze přiznat odkladný účinek, jestliže hrozí účastníkovi řízení vážná újma nebo hrozí újma veřejnému zájmu. Rozhodnutím, jímž bylo řízení obnoveno, má ze zákona odkladný účinek. Pokud se žádost o obnovu zamítne, tak se to oznámí pouze žadateli, který může proti tomu podat odvolání. Jestliže se obnova povolí, tak se ve věci následně vydá nové rozhodnutí. K novému řízení po povolené obnově řízení je příslušný prvostupňový orgán, odvolací orgán je k řízení příslušný pouze tehdy, jestliže bylo řízení obnoveno z důvodu, týkající se řízení před tímto orgánem. Zde se naopak účastenství v řízení posuzuje podle stavu a skutkových okolností v době nového řízení. V novém řízení může správní orgán použít podklady řízení původního rozhodnutí, včetně podkladů rozhodnutí o odvolání. I zde je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře. Správní orgán postupuje podle ustanovení týkajících se prvostupňového řízení. Novým rozhodnutím vydaným na základě povolení k obnově řízení se původní rozhodnutí ruší, o čemž budou účastníci poučeni v písemném vyhotovení tohoto rozhodnutí. Účinky rozhodnutí mohou být stanoveny ex tunc nebo ex nunc, přičemž jedná-li se o právo účastníka řízení, tak se účinky rozhodnutí stanoví ex nunc a pokud se jedná o povinnost účastníka řízení, tak se účinky stanoví ex tunc. V rakouském právu je možné rovněž podat žádost o obnovu řízení, a to v subjektivní lhůtě dvou týdnů, ode dne, kdy se účastník řízení o důvodu obnovy dozvěděl, nejpozději však v objektivní lhůtě do 3 let ode dne vydání rozhodnutí.

147

8. Závěr Správní trestání je v současné době obsaženo ve velkém počtu zákonů, přičemž je velmi nepřehledné a nejednotné. K tomuto stavu jistě přispívá i mnohost forem správních deliktů, kterými jsou přestupky, jiné správní delikty fyzických osob, správní delikty právnických osob, správní delikty smíšené povahy, správní disciplinární delikty a tzv. pořádkové delikty. Žádoucí by bylo uvedené správní delikty, mimo delikty disciplinární a pořádkové, sjednotit pod jeden druh správního deliktu, čímž by se získalo na přehlednosti, když navíc pro existenci některých druhů správních deliktů již v současné době není ani opodstatnění (jejich existence je dána spíše historickým vývojem). Z uvedeného vyplývá, že by bylo více než žádoucí upravit danou materii novým zákonem, který by obsahoval hmotněprávní a procesněprávní stránku správních deliktů, jenž by se mohl nazývat obecným názvem přestupky. Zvláštní část přestupkového práva by pak obsahovaly jednotlivé specializované zákony. Potřeba nového zákona je odůvodněna i tím, že přestupkový zákon již nevyhovuje soudobým podmínkám, přičemž je potřeba navázat jeho úpravu na současně platný správní řád, když vhodným řešením by byl odkaz, že pokud přestupkový zákon neobsahuje vlastní úpravu, tak se použije obecný právní předpis správní řád s tím, že v přestupkovém zákoně by bylo uvedeno, která ustanovení se nepoužijí pro přestupkové řízení. Aby přestupkový zákon obsahoval i celou procesní část již obsaženou ve správním řádu, shledávám za nadbytečné. Vydání nového zákona by bylo vhodné i vzhledem k existenci nového trestního zákoníku, čímž bylo v minulosti vydání přestupkového zákona podmiňováno. Současný přestupkový zákon obsahuje více věcí, které jsou problematické. Mezi ně patří i potřeba zavedení odpovědnosti za spáchaný přestupek právnickými osobami.207 Postižení odpovědné osoby jednající v dané věci za právnickou osobu nemusí být vždy tak efektivní, jako by bylo postižení právnické osoby, které by jednak bylo možno uložit mnohem vyšší peněžní sankce a vedle toho lze zvážit i zavedení nových sankcí pro právnické osoby, např. odnětí oprávnění, zákaz účasti v zadávacím řízení o veřejných zakázkách a ve veřejné soutěži či zákaz přijímat dotace a subvence. Vhodné by pak bylo tuto odpovědnost koncipovat tak, že odpovědné osoby jednající za tuto právnickou osobu jsou spolu s ní za uloženou peněžitou sankci odpovědni společně a nerozdílně. Ohledně mladistvých v první řadě vyvstává otázka stanovení hranice věku 207

V současnosti oběma komorami parlamentu prošel zákon o trestní odpovědnosti právnických osob, který ale dne 18.11.2011 vetoval prezident.

148

odpovědnosti za přestupek. Osobně bych tuto hranici navrhovala snížit s tím, že správní orgán by v daném konkrétním případu musel posoudit, zda si byl mladistvý vědom následků svého jednání, přičemž tuto skutečnost by zjišťoval prostřednictvím znaleckého posudku. Naopak by správnímu orgánu měla být zákonem dána i možnost stanovit, že i osoba starší 15 let nebyla natolik vyspělá, aby si byla vědoma následků svých jednání. Z hlediska procesní způsobilosti by pak bylo vhodné stanovit, že mladistvý, který je odpovědný za spáchaný přestupek, disponuje i plnou procesní způsobilostí, přičemž pokládám za vhodné ponechat procesní práva jeho zákonným zástupcům a orgánu sociálně-právní ochrany dětí. Z hlediska trestů pro mladistvé by měla být zohledněna i skutečnost, že se jedná o osobu, která se stále vyvíjí a kterou je možno ještě vychovávat a jako tresty stanovit výchovné sankce, např. povinnost účasti ve vzdělávacích aktivitách, nebo jim jako trest uložit i veřejně prospěšné práce. Pro rozšíření trestů pro mladistvé svědčí i fakt, že tito většinou nedisponují vlastními finančními prostředky, a tak peněžitá sankce pro ně ztrácí jakýkoliv výchovný i sankční účel, přičemž navíc zavedení vzdělávacích programů by mohlo být i prostředkem k zaplnění jejich volného času a odvedení jejich pozornosti od protiprávní činnosti. Z hlediska ukládání sankcí za více přestupků téhož pachatele bych spíše upřednostnila zásadu kumulační, na místo přestupkovým zákonem upravenou zásadu absorpční bez možnosti asperace. Ukládání správních sankcí na základě zásady kumulační pokládám za spravedlivější, kdy lze na základě zásady individualizace uložit sankci, která co nejvíce odpovídá danému pachateli a jím spáchanému konkrétnímu přestupku. Naopak ukládání sankce za více přestupků spáchané stejným pachatelem ve společném řízení na základě zásady absorpční nenaplňuje plně sankční a výchovný účel trestání. K tomu dochází obzvláště tehdy, pokud některý z pachatelových skutků sám o sobě již naplňuje uložení sankce při horní hranici zákonné sazby, a ani na základě jiného skutku spáchaného tímto pachatelem nelze uložit vyšší sankci, když podle přestupkového zákona nelze přistoupit ani k zostření sankce a pokud za některý ze skutků nelze uložit i jinou sankci, stávají se tak další skutky spáchané tímto pachatelem nepostihnutelné. Vedle toho odporuje zásadě rovnosti i zákonná úprava dle § 57 odst. 2 přestupkového zákona, na jejímž základě pokud pachatel spáchal více přestupků, k jejichž projednání je příslušný totožný správní orgán, budou tyto přestupky projednány ve společném řízení a sankce mu bude uložena na základě zásady absorpční, přičemž pachateli, který také spáchal více přestupků, k nimž ale není příslušný totožný správní orgán, není toto zvýhodnění uložení sankce na základě absorpční zásady zajištěno. Palčivým problémem je v současné době stanovení zániku odpovědnosti za přestupek, který je dle § 20 přestupkového zákona stanoven tak, že přestupek nelze projednat, uplynul-li 149

od jeho spáchání jeden rok, což je lhůta velice krátká a navíc ani zahájení přestupkového řízení tuto lhůtu nestaví ani nepřerušuje, čímž se stává, obzvláště pokud je ve věci podáno odvolání, že přestupkové řízení se v této lhůtě nestihne pravomocně ukončit a řízení tak musí být zastaveno. Důvodem stanovení takto krátké lhůty jsou přitom skutečnosti, že po delší době se již spáchání přestupku hůře prokazuje a také, že uložení sankce pachateli po delší době neplní již své výchovné a sankční funkce. Tuto lhůtu by ale šlo koncipovat jinak – vhodněji, a to např. tak, že ji lze stanovit pomocí dvou lhůt, a to, že odpovědnost za přestupek zaniká, nebylo-li zahájeno přestupkové řízení ve lhůtě šesti měsíců ode dne ukončení přestupkového jednání a současně uplynula-li od tohoto okamžiku lhůta tří let, tak nemůže být v této věci již vydáno rozhodnutí, přestože bylo ve lhůtě zahájeno stíhání proti obviněnému. A k zajištění přestupkového správního řízení bez zbytečných průtahů lze využít procesních lhůt stanovených v ustanovení § 71 správního řádu týkající se lhůt pro vydání rozhodnutí. V případě, že tyto lhůty nejsou dodrženy, tak lze využít práv na ochranu před nečinností upravenou v ustanovení § 80 správního řádu. Rovněž z procesního hlediska je v přestupkovém řízení několik otázek, které jsou sporné, přičemž k nim patří mimo jiné i zásada neveřejnosti a v této souvislosti diskutovaný problém přípustnosti pořízení záznamu z ústního jednání účastníkem řízení. V naší právní kultuře bylo správní řízení vždy neveřejné, přičemž důvodem není ani tak předmět projednávaných věcí, jako spíše historický vývoj. V přestupkovém právu se jedná o trestně správní věci, které jsou svých charakterem blízké trestnímu řízení, jenž je naopak veřejné. Ale tento argument bez dalšího nesvědčí pro zavedení veřejného přestupkového řízení, tento krok by kromě toho byl i dalším požadavkem na správní orgány, které by musely veřejné přestupkové řízení zajišťovat. Ze zákona může správní orgán za splnění stanovených podmínek povolit veřejné jednání, přičemž by bylo dobré doplnit toto ustanovení (§ 49 odst. 2 správního řádu) současně s ohledem na ustanovení (§ 38 uvedeného zákona) o nahlížení do spisu, které umožňuje i pořizování si výpisů a kopií ze spisu, o stanovisko, zda si účastník řízení může z ústního jednání pořídit záznam. Já osobně se přikláním k názoru, že toto právo by mělo být účastníku řízení umožněno s tím, že k jeho výkonu by mohl správní orgán stanovit podmínky odpovídající danému přestupkovému řízení, tj. podmínky s ohledem na práva ostatních účastníků řízení, na ochranu utajovaných informací a ochranu mravnosti. V přestupkovém řízení vyvstávají i otázky týkající se vzájemného vztahu mezi přestupkovým zákonem a správním řádem, tj. do jaké míry lze použít obecný předpis (správní řád) tam, kde danou problematiku přestupkový zákon dostatečně neupravuje sám. Správní řád není trestně správní předpis, a proto všechna jeho ustanovení nejsou pro přestupkové řízení 150

vhodná. Např. povinnost účastníka řízení obstarat si na své náklady tlumočníka,208 jestliže neovládá jazyk, jímž se vede jednání, což je v případě obviněného z přestupku v rozporu s mezinárodní smlouvou, kterou jsme vázáni, tj. čl. 6 odst. 3 písm. e) Úmluvy, který stanoví, že obviněný z trestního deliktu (mezi něž judikatura Evropského soudu pro lidská práva konstantně řadí i přestupky a jiné správní delikty) má mj. právo na bezplatnou pomoc tlumočníka, jestliže nerozumí jazyku používanému před soudem nebo tímto jazykem nemluví. Dalším příkladem je zásada koncentrace řízení u odvolacího orgánu obsažená v ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu, která je rovněž pro přestupkové řízení nevhodná, a jejíž použití není výslovně zákonem vyloučeno. Tato zásada si protiřečí s ustanovením § 73 odst. 2 přestupkového zákona, který zaručuje obviněnému vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti, navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky s tím, že k doznání ani výpovědi nesmí být donucován, přičemž tato práva obviněného nejsou zákonem nijak časově omezena, a proto použitím zásady koncentrace v odvolacím řízení by byla jeho práva oproti právům stanoveným zákonem zmenšena. A pro tento závěr svědčí i čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kterou jsme vázáni, který obviněnému zaručuje, aby se mohl hájit všemi dostupnými prostředky, dokud nebyl pravomocně uznán vinným, přičemž z poslední věty plyne, že toto právo mu je zaručeno i v odvolacím řízení, protože rozhodnutí o jeho vině, pokud bylo v dané věci podáno odvolání, není stále pravomocné. Rovněž by mělo být přesně vymezeno, které principy a ustanovení trestního zákoníku, případně ustanovení trestního řádu lze použít pro přestupkové řízení. Z důvodu, že rozdělení protiprávních jednání na přestupky a trestné činy je politickým rozhodnutím, které nemá racionální základ, tak pachatelům přestupků by měla být zajištěna stejná práva, 209 jako pachatelům trestných činů, a proto bývá v případě absence této úpravy v přestupkovém zákoně pomocí analogie legis používána úprava trestně právní, přičemž není zcela zřejmé, která ustanovení trestních předpisů, lze pro přestupkové řízení použít. Stačil by zákonný odkaz na konkrétní ustanovení trestních předpisů, která se mají pro přestupkové řízení použít přiměřeně. Ne zcela vyhovující shledávám řešení, že většinou v rámci prvostupňových orgánů přestupky projednávají pověřené úřední osoby pouze na základě zkoušky odborné způsobilosti a nikoliv s právním vzděláním. V přestupkovém řízení je rovněž rozhodováno o vině a trestu jako v řízení trestním, kde rozhodují soudci, kteří k výkonu této činnosti kromě 208 209

Viz ustanovení § 16 odst. 3 správního řádu. Viz např. rozsudek ESLP ze dne 8.6.1976 ve věci Engel a další v. Nizozemsko.

151

vysokoškolského právního vzdělání musí splňovat další odborné požadavky, a přestože v přestupkovém řízení je rozhodováno o činech menší společenské nebezpečnosti, shledávám v této právní úpravě značný nepoměr obzvláště s přihlédnutím, že rozdělení na přestupky a trestné činy je pouze politickým rozhodnutím. Rovněž správní soudy při rozhodování o žalobách proti přestupkovým rozhodnutím správních orgánů kladou důraz na provedení správního řízení a vydání rozhodnutí na stejné kvalitativní úrovni, která je zajištěna v řízení trestním, čemuž nejsou osoby bez právního vzdělání rozhodující v rámci správních orgánů schopni dostát. Dle mého názoru i v přestupkových věcech by měly rozhodovat osoby s řádným vysokoškolským právním vzděláním. Problematická je v přestupkovém zákoně také úprava blokového řízení, která není plně v souladu s čl. 6 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 a 2 LZPS, na jejichž základě má být každému zajištěna možnost přezkoumání správního rozhodnutí soudem. Blokové řízení je koncipováno tak, jestliže byl přestupek spolehlivě zjištěn, nestačí domluva a obviněný z přestupku je ochoten pokutu zaplatit, pak lze věc vyřídit blokovým rozhodnutím. Pachatel svým souhlasem se zaplacením pokuty dává souhlas s tímto způsobem vyřízení jím spáchaného přestupku, čímž se vzdává i provedení správního řízení a následné možnosti podání opravných prostředků. Problém vidím především v kvalifikovaném udělení souhlasu k zaplacení blokové pokuty, protože pachatel nemusí být vždy přesně a vyčerpávajícím způsobem poučen o následcích tohoto úkonu nebo souhlas udělil bez znalosti všech podstatných okolností případu, popř. bez rozvážení, nebo se může jednat i o osoby, které nejsou plně schopné uvědomit si následky tohoto úkonu, aniž by se muselo jednat o osoby se zmenšenou příčetností. Z uvedených důvodů bych navrhovala spíše změnu právní úpravy v tom směru, aby bylo zavedeno příkazní řízení na místě, v němž by byla společně s příkazem vždy vydávána poukázka k zaplacení pokuty, která pokud bude zaplacena v zákonem určené lhůtě, tak je přestupek s konečnou platností vyřízen a pokud by se tak nestalo, tak bude zahájeno řádné správní řízení. Princip by byl obdobný jako u vydání příkazu o uložení pokuty akorát s rozdílem, že pokud je proti příkazu podán odpor, tj. aktivní konání, je příkaz zrušen a zahájeno správní řízení a zde naopak nezaplacením pokuty ve stanovené lhůtě, tj. nekonáním by byl příkaz vydaný na místě zrušen a bylo by zahájeno správní řízení. Rozdíl oproti současnému blokovému řízení by spočíval v poskytnutí lhůty, v níž pachatel může zvážit, zda chce věc projednat ve správním řízení a zachovat si práva na případné podání opravných prostředků či žaloby na přezkum Současný přestupkový zákon obsahuje i instituty, které jsou vyhovující a osvědčené v praxi, a jež by bylo dobré převzít i do nového přestupkového zákona. 152

9. Resumé Diese Rigorosumarbeit befasst sich mit dem Verwaltungsstrafrecht, dieses im Gegenwart in vielen Gesetzen enthalten ist, und es ist sehr unübersichtlich. Überdies vorliegen die Verwaltungsdelikten in vielen verschieden Arten. Es wäre gut, alle unter eine Art zu vereinigen und sie können Übertretungen nennen. Davon geht es ein Bedarf aus, ein neues Übertretungsgesetz auszugeben. Das neue Gesetz kann nur materielles Recht und Prozessrecht enthalten. Die einzelnen Übertretungen des Verwaltungsstrafrechts würden dann die Spezialgesetze enthalten. In diesem neuen Gesetz sollte es bestimmen, welche Artikel des generellen

Gesetzes,

das

heißt

des

Verwaltungsordnungsgesetzs,

für

das

Verwaltungsstrafverfahren zu benutzen sind. Zurzeit ist es strittig, inwieweit soll das Verwaltungsordnungsgesetz im Verwaltungsstrafverfahren anwenden. Im gegenwärtigen Gesetzt gibt es mehrere Sachen, die problematisch sind. Es wäre gut, die Deliktsfähigkeit auch für die juristischen Personen gesetzlich einzuführen. Der Grund ist, dass die juristischen Personen höhere Strafe verhängen kann, als den natürlichen Personen, die mit ihren Namen für diese juristische Person handeln. Und diese natürlichen und juristischen Personen sollten zur ungeteilten Hand für die verhängten Geldstrafen verantwortlichen. Auch

zur

Beziehung

zu

den

Jugendlichen

sollten

die

Änderungen

im

Übertretungsgesetz treffen werden. Es wäre nicht schlecht, ihre Deliktsfähigkeit schon auf 14. Jahre festzulegen, aber das Verwaltungsorgan sollte in jedem einzelnen Fall feststellen, ob dieser Jugendlicher zur Zeit der Übertretungsvergehung genug reif war, die Folgen seine Handlung zu beurteilen. Für die Jugendlichen sollten auch neuen Strafen, die der Erziehungszweck erfüllen können, eingeführt werden. Zum Beispiel würde es sich handeln, um gemeinnützigen Arbeiten und die Pflicht verschiedene Erziehungsgruppen zu besuchen. Die Geldstrafen sind für Jugendliche nicht erzieherisch, deshalb sie verfügen nicht mit eigenem Geld. Gleichzeitig finde ich nicht die Auferlegung der Strafen für mehrere Übertretungen mit demselben Täter auf dem Absorptiongrundsatz gut. Dieser Grundsatz erfüllt nicht der Sanktion- und Erfüllungszweck der Bestraffung. Im Gegenteil dazu, der Kumulationgrundsatz erfüllt viel mehr die Gerechtigkeit, wenn bei der Benutzung dieses Grundsatz eine Strafe auferledigen kann, die viel mehr dem Einzelnen Täter und mit ihm konkreten begangenen Übertretung entspricht.

153

Im Übertretungsgesetz ist auch nicht gut die Verjährungsfrist zur Erlöschung der Deliktsfähigkeit für die Übertretung festgelegt. Heute ist es so, dass die Übertretung nicht verhandeln werden kann, wenn von der Übertretungsbegehung ein Jahr vergangen war. Diese Frist ist für die Übertretungsverfahren sehr kurz und vielmals wenn noch die Berufung eingelegt worden ist, schafft man nicht die Übertretungsverfahren zu beenden und das Verfahren muss man eingestellt werden. Und diese Frist kann festgelegt werden, zum Beispiel so: Die Verfolgung einer Person ist unzulässig, wenn gegen sie binnen der Verjährungsfrist von dem Verwaltungsorgan keine Verfolgungshandlung vorgenommen worden ist. Diese Frist ist von dem Zeitpunkt zu berechnen, an dem die strafbare Tätigkeit abgeschlossen worden ist. Und sind seit vom bezeichneten Zeitpunkt drei Jahre vergangen, so darf ein Straferkenntnis nicht mehr gefällt werden. In der Verwaltungsstrafverfahren sind Unklarheiten, die der Beziehung zwischen dem generellen Verwaltungsordnungsgesetz und dem speziellen Übertretungsgesetz betreffen, das heißt in welchem Maß das Generellgesetz benutzt werden soll, wenn die bestimmte Sache das Übertretungsgesetz nicht allein genügend regelt. Das Verwaltungsordnungsgesetz ist nicht das Gesetz direkt für das Verwaltungsstrafrecht, und deshalb sind nicht alle seinen Artikeln für die Übertretungsverfahren geeignet. Zum Beispiel die Pflicht des Verfahrensbeteiligtes besorgt sich auf seine Kosten den Dolmetscher, wenn er nicht die Sprache kann, in welcher das Verfahren geführt ist. Und dieses ist im Wiederspruch zum internationalen Vertrag, mit dem wir verknüpft sind, das heißt mit dem Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe e) des Übereinkommens, in welchem das Recht des Beschuldigtes auf die kostenlose Hilfe des Dolmetschers festgelegt ist, wenn er nicht die benutze Sprache vor dem Gericht nicht versteht. Das nächste Beispiel des Wiederspruchs zwischen den oben angegeben Gesetzen ist der Grundsatz die Konzentration des Verfahrens, deshalb dieser Grundsatz enthaltene im Verwaltungsordnungsgesetz passt nicht für das Übertretungsverfahren, wo im Gegenteil dem Beschuldigten erlaubt ist, alle seine gesetzliche Rechte während des ganzen Verfahrens anzuwenden. Im Verwaltungsstrafgesetz sollte auch pünktlich festgesetzt werden, welche Grundregeln und die Artikeln des Strafgesetzes, bzw. die Artikeln der Strafordnung für das Verwaltungsstrafverfahren anwenden kann. Es

ist

auch

nicht

gut,

dass

das

Verwaltungsstrafverfahren

bei

den

Verwaltungsbehörden die Personen ohne juristische Hochschulausbildung durchführen. Das gegenwärtige Gesetz enthält auch die guten Sachen, die passend sind, und welche im neuen nötigen Gesetz übernehmen werden sollen. 154

10. Seznam použitých pramenů 10. 1. Knižní prameny ALEŠ, M., Německo-český právnický slovník. Praha : Linde, 1998, 543 s. ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H., Přestupkové řízení. 11. vyd. Praha : Linde, 2009, 742 s. ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14.vyd. Praha : Linde, 2007, 495 s. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha : C.H. Beck, 2009, 837 s. HORZINKOVÁ, E., ČECHMÁNEK, B., Přestupky a správní trestání. 4. a dopl. vyd. Praha : Eurounion, 2008. 311 s. HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H., Zákon o přestupcích s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2009, 368 s. JEMELKA, J., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád – komentář. Praha : C.H. Beck, 2008, 616 s. JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 534. KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, 632 s. KNAPP, V., Teorie práva. Praha : C.H. Beck, 1995, 247 s. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, 224 s. PAVLÍČEK, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky, část 1. Praha : Linde, 2001, 551 s. POŠVÁŘ, J., Nástin správního práva trestního I. Praha : Orbis, 1936, 113. POŠVÁŘ, J., Nástin správního práva trestního II. Brno : Čsl. Akademický spolek „Právník“, 1946, 199 s. POTASCH, P. a kol. Správné delikty a správne trestanie v stredoeurópskom právnom prostore – sučasnosť a vízie. Bratislava : Eurokódex, s.r.o., 2010. 208 s. PRAŽÁK, J., Rakouské právo správní. Část první: Všeobecná část práva správního. Praha : Náklad Jednoty právnické, 1905, 215 s. 155

PRŮCHA, P., Základní pojmy a instituty správního práva. Spisy právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. Řada teoretická; sv. 215. Brno : Masarykova univerzita, 1998. 420 s. RASCHAUER, N., Kommentar zum Verwaltungsstrafgesetz. Wien : Sramek, 2010, 1087 s. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008. 428 s. ŠÁMAL, P. Trestní zákoník : komentář. Praha : C. H. Beck, 2009, 1287 s. VEDRAL, J., Správní řád : Komentář. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2006, 1042 s.

10. 2. Časopisecké prameny HRUŠOVÁ, K., MOLEK, P., Správní trestání v aplikační praxi soudů. Soudní rozhledy. 2009, roč. 15, č. 12, s. 457. MADLEŇÁKOVÁ, L., Probíhá v ČR řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? Správní právo. 2010, roč. XLIII, č. 2, s. 65-90. MATES, P., K některým otázkám projednávání správních deliktů právnických osob a smíšených správních deliktů. Správní právo. 2010, roč. XLIII, č. 4, s. 193-203. MATES, P., K odlišnostem v zákonné úpravě přestupků. Trestněprávní revue. 2010, roč. 9, č. 7, s. 208 – 211. MATES, P., PIPEK, J. Úvahy nad zákazem reformace in peius ve správním právu trestním. Právní rozhledy. 1995, č. 11, s. 439. MIKULE, V., Kolokvium o správním trestání. Správní právo. 2002, roč. XXXV, č. 1, s. 1-5. MORÁVEK, J., Kdy lze jako důkazní prostředek připustit záznam z kamerového systému? Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 13, s. 457-463. POTMĚŠIL, J., Použitelnost zvukových a obrazových záznamů jako důkazu. Správní právo. 2010, roč. XLIII, č. 3, s. 129-155. POTMĚŠIL, J., MORÁVKOVÁ, J., Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti k součinnosti v nálezu Ústavního soudu, Právní rozhledy. 2011, č. 4, s. 131-134. PRÁŠKOVÁ, H., Časová působnost zákonů upravujících správní delikty. Správní právo. 156

2009, roč. XLII, č. 4., s. 193-209. PRÁŠKOVÁ, H. Osobní působnost zákonů upravujících správní delikty. Správní právo. 2011, roč. XLIV, č. 6, s. 321-342. ŠTENCEL, V., Uplatňování zásady ne bis in idem ve správním trestání na základě článku 54 Schengenské prováděcí úmluvy. Správní právo. 2011, roč. XLIV, č. 5, s. 257-273. VEDRAL, J., Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. XXXIX, č. 3, s. 137 – 178.

10. 3. Elektronické prameny Bundeskanzleramt Rechtsinformationssystem [online]. Bundesrecht [citováno 20.9.2010]. Dostupné z . POTMĚŠIL, Jan. Doručování v přestupkovém řízení. [online]. Veřejná správa č. 3/2008. [citováno 15.7.2010]. Dostupné z . Důvodová zpráva k návrhu trestního zákoníku. [online]. Trestní zákoník [citováno 20.6.2010]. Dostupné z . Ju§line

Österreich

[online].

Bundesrecht

[citováno

22.9.2010].

Dostupné

z

. Stanovisko č. 1/2006. Provozování kamerového systému z hlediska zákona o ochraně osobních údajů. [online]. Úřad pro ochranu osobních údajů [citováno 20.10.2011]. Dostupné z .

VANTUCH, Pavel. Nový trestní zákoník č. 40/2009 Sb. [online]. Právní rádce Ihned, vydáno dne 21.10.2009 [citováno 25.6.2010]. Dostupné z . Verwaltungsstrafrecht [online]. Ihr offizieller Amtshelfer für Österreich [citováno 12.9.2011]. Dostupné

z


html>. Verwaltungsstrafgesetz Oberösterreich

–

[citováno

Die

abgekürzten

5.11.2011].

Verfahren.

Dostupné

z

[online].

Wirtschaftskammer


detail.wk?AngID=1&StID=440516&DstID=678&titel=Verwaltungsstrafgesetz,-,Die,abgek 157

%C3%BCrzten,Verfahren>. Závěr č. 46 ze zasedání poradního sboru ministerstva vnitra ke správnímu řádu ze dne 6.11.2006. Realizace práva na tlumočníka v řízení zahajovaném z moci úřední a náklady na tlumočení. [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [citováno 5.8.2010]. Dostupný z . Závěr č. 56 ze zasedání poradního sboru ministerstva vnitra ke správnímu řádu ze dne 14.5.2002. Právo na tlumočníka ve zkráceném řízení. [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [citováno 18.8.2010]. Dostupný z <www.mvcr.cz/soubor/zaver-56-pdf.aspx>. Závěr č. 58 ze zasedání poradního sboru ministerstva vnitra ke správnímu řádu ze dne 11.6.2007. Rozhodnutí v řízení o správním deliktu po uplynutí prekluzivní lhůty pro projednání správního deliktu. [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [citováno 30.7.2010]. Dostupný z <www.mvcr.cz/.../zavery-poradniho-sboru-ministerstva-vnitra-prospravni-rad-2007-zaver-58-pdf. aspx>. Závěr č. 62 ze zasedání poradního sboru ministerstva vnitra ke správnímu řádu ze dne 26.11.2007. Vymezení předmětu správního řízení. [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [citováno 1.8.2010]. Dostupný z <www.mvcr.cz/soubor/zaver-62-pdf.aspx>. Závěr č. 81 ze zasedání poradního sboru ministerstva vnitra ke správnímu řádu ze dne 22.6.2008. Zahájení přestupkového řízení na návrh zmocněnce. [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [citováno dne 3.7.2010]. Dostupný z . Zpráva veřejného ochránce práv za rok 2007, str. 49. [online]. Veřejný ochránce práv [citováno dne 21.11.2010]. Dostupný z


zpravy_pro_poslaneckou _snemovnu/Souhrnna_zprava_VOP_2007.pdf>.

158