B UDAPESTI G AZDASÁGI F ŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR N EMZETKÖZI K OMMUNIKÁCIÓ S ZAK N APPALI T AGOZAT M ÉDIAMENEDZSMENT S ZAKIRÁNY
KÖZSZOLGÁLATISÁG ÉS A MÉDIATÖRVÉNY
Budapest, 2002
KÉSZÍTETTE: ACSAI JUDIT
TARTALOMJEGYZÉK
BEVEZETÉS............................................................................................................................... 4 1. A közszolgálat kialakulása, alapvető modelljei7 1.2 Alapmodellek ............................................................................................................ 7 1.3 USA és Európa – a közmédia és kereskedelmi média aránya...................................7 1.4 Angolszász és kontinentális jog – a jogrendszerek alaplogikája 9 1.5 A politikai hatások kezelése, a szabályozás részletessége ........................................ 9 2. A KÖZSZOLGÁLATI RÁDIÓ ÉS TELEVÍZIÓ LÉTJOGOSULTSÁGÁNAK INDOKAIRÓL ........... 12 2.1 Technikai, közgazdasági és társadalmi-politikai okok............................................ 13 2.2 A közszolgálatiság legújabb kihívásai ....................................................................15 3. A MÉDIATÖRVÉNY MEGSZÜLETÉSÉNEK KÖRÜLMÉNYEI ÉS A KÜLÖNBÖZŐ HATÁSOK A TÖRVÉNYALKOTÁS FOLYAMATÁRA ................................................................................... 19 3.1 Politikai, jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi hatások a törvényalkotás folyamatára 22 3.1.1 Politikai hatások ............................................................................................................22 3.1.2 Jogi hatások ...................................................................................................................24 3.1.4 Gazdasági hatások .........................................................................................................25 3.1.5 Technológiai hatások.....................................................................................................26 3.1.6 Civil társadalmi hatások ................................................................................................26
4. a médiatörvény 27 4.1 A törvény céljai 27 4.2 A törvény alapelvei és az általa létrehozott intézményrendszer ismertetése 28 5. A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak 33 5.1 Túlpolitizáltság vádja 33 5.2 Közszolgálatiság ellenes 34 5.3 Nem eurokonform 36 5.4 Pazarló, költséges 42 5.5 Félelmet kelt 44 5.6 Korszerűtlen 46 6. Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre 48 6.1 Egy esetleges újabb törvénymódosítás lehetséges tartalmi elemei ......................... 49 6.2 További kérdések .................................................................................................... 51 7. ÖSSZEGZÉS ......................................................................................................................... 54 8. JEGYZETEK ........................................................................................................................ 56 9. IRODALOMJEGYZÉK .......................................................................................................... 57
B
EVEZETÉS
„There are three estates in Parliament, but in the Reporter’s Gallery yonder there sits a fourth estate more important far than they are all.” /”Három rend van jelen a Parlamentben (a klérus, a nemesség és a polgárság), de ott fönt a Tudósítók Galériáján foglal helyet a negyedik rend, mely mindnyájuknál fontosabb.”/
Ezeket a szavakat Thomas Carlyle, korabeli nemes történetíró feljegyzései szerint Edmund Burke XVIII. századi angol politikus-író mondta a Parlamentben. Bár ezek a gondolatok az idő múlásával egyre inkább más értelmet nyernek, alapvetően a tömegek tájékoztatására „szerződött” média fontosságát, a tájékoztatás mikéntjének erejét hivatott kihangsúlyozni. Ez a felismerés azóta is sok médiakutatónak szolgál kiindulási pontként, hiszen a média történéseit akkor érthetjük meg igazán, ha látjuk az egész társadalmi, gazdasági és politikai rendszerben elfoglalt helyét. A „negyedik hatalmi ág” Burke óta rengeteg változáson ment át, a technológia fejlődése és a piac domináns gazdasági szerepe igencsak átalakította a média struktúráját. Így juthattunk el a plurális médiarendszerhez, ahol a különböző igényeket más-más orgánumok hivatottak kiszolgálni. Ezek közül a dolgozatomban a közszolgálati csatornákra kívánok kitérni az 1996-os médiatörvény intézkedéseinek tükrében. A változás ugyanis az azóta eltelt időszakban többszörösére gyorsult, és egy átalakulóban lévő országban ez különösen sok érdekességgel jár. Először egy kis médiaelméleti túrára invitálnám az olvasót, hogy kapjunk egy kis háttérinformációt arról, miként működik a média elméleti síkon, honnan gyökerezik maga a közszolgálatiság, milyen „skatulyákat” lehet ráhúzni a különböző országok közszolgálatiságának fejlődésére. Persze az sem mellékes, hogy a magyar hagyományokat honnan merítettük, melyik történelmileg kialakult médiastruktúra volt a miénkre hatással, hiszen mindez elengedhetetlenül fontos a mai helyzet megértéséhez. Áttekintjük a közszolgálati média létjogosultságának indokait is egy fejezet erejéig. Napjaink közönségének számottevő része ugyanis csak olyan szintig kíván elmerülni az aktuális ügyekben, hogy megtudja, történt-e valami, amiről tudni érdemes vagy illik. Az
események közvetlen megközelíthetőségének hiánya azonban korlátlan teret nyújt a propagandának vagy a manipuláció finomabb formájának. Az az aktív kisebbség, amely az ügyről önálló képet kíván alkotni a technikai lehetőségek nyomán már joggal lép fel az első kézből való tájékozódás igényével. A közszolgálati média nyújthatja ennek a csoportnak azt a kiegyensúlyozott és pártatlan tájékoztatást, amelyet ők a médiától folyamatosan elvárnak. Természetesen a történelem folyamán kialakult közszolgálati rendszert egyre újabb és komolyabb kihívások is érik, ezekről is részletesen szót ejtek a dolgozatomban. A médiaelméleti felvezetés után megnézzük, mi is a helyzet pontosan Magyarországon. Az egypártrendszer dirigálta pártmédiától ugyanis eljutottunk mostanára a duális médiastruktúra kiépüléséig, még ha az nem is áll olyan erős lábakon, és mindemellett igen messze van a tökéletestől. Mégis érdekes megfigyelni a helyi sajátosságokat, azok mennyire hasonlítanak a számunkra példaként tisztelt nyugat-európai modellekre, és mik az alapvető hiányosságaink, elmaradásaink velük szemben. Fontos megvizsgálni a médiatörvény
létrejöttekor
meglévő
erőviszonyokat,
mely
hatások
érték
a
törvényalkotókat, és azok mennyire érvényesültek. Az okok után mi más következhetne, mint maga az okozat, a médiatörvény bemutatása, persze nem részletekbe menően, hanem csak az alapvető céljait, feladatait, az általa létrehozott intézménystruktúrát bemutatva, elemezve. Ez igen aktuális kérdés, ugyanis a médiatörvényt kezdettől fogva, amióta hatályba lépett (1996 február) szinte naponta érték támadások mind a jogalkalmazók, mind az elméleti szakemberek részéről, és maga az újságíró szakma is rendkívül kritikusan viszonyult hozzá. A
közszolgálatiság
ugyanis
világszerte
válságban
szenved.
Az,
hogy
a
közszolgálatiságnak van-e jövője, hogy milyen jövője van, és hogy mitől kellene megszabadítani ahhoz, hogy az lehessen, aminek lennie kell, világszerte foglalkoztatja az újságíró szakmát, és azokat a szervezeteket, amelyeknek hátteret kellene adniuk a probléma megoldásához. Nincs ez másképpen Magyarországon sem, éppen ezért nem elhanyagolható a törvény megszületése óta eltelt hét évben milyen tapasztalatokat szereztünk. Mi is ezt a logikát követve bíráljuk a jogszabályt, annak hatékonyságát és elért eredményeit. Ehhez remek alapot szolgáltatott egy előadás, melyet tavaly nyáron volt szerencsém meghallgatni Révész T. Mihálytól, az ORTT volt elnökétől, aki a törvény születésénél maga is „bábáskodott”. Az ő véleményét alapul véve született meg a „mai hatos”,
vagyis a médiatörvényt ért leggyakoribb vádak toplistája. Ez azért is fontos, mert a média világa jelenleg igencsak bolydult, olyan események feszítik, mint például az Európai Uniós jogharmonizációs kérdések lezárása, az ott tett ígéreteknek való megfelelés; az MTV elnöki posztjára kiírt pályázatok folyamatos sikertelensége vagy a szakmai szervezetek állandó elégedetlensége, vitája a törvény módosításának irányáról, tartalmáról, egy esetleges új törvény indítványozásáról illetve magának a magyarországi közszolgálatiság intézményrendszerének „átfazonírozásáról”. Mindezek után nem marad más hátra, minthogy megoldást keressünk ebből a kaotikus helyzetből, értékeljük az eddig elérteket és mérlegeljük a hogyan tovább kérdését. Bizonyos megoldások már eddig is születtek, sőt, úton van már a törvény módosítása is, ezért dolgozatom végén leírnám, hogy mire is kellene figyelnie a törvényalkotóknak a módosítás megalkotásakor, milyen szemléletmód szükségeltetne egy szakmailag is helyes változtatás kidolgozásához. Dolgozatom célja tehát az, hogy az olvasó rövid médiaelméleti áttekintést kapjon, és ezen belül el tudja helyezni a „magyar utat”, illetve minél realisztikusabb képet kapjon a médiavilág meghatározó jogszabályáról, annak létrejöttéről, tartalmáról, az általa létrehozott intézményrendszerről, működéséről. Ha ezeket ismerjük, az azóta eltelt hét év tapasztalata alapján megítélhetjük a törvény sikerességét, eredményeit és felmérhetjük az esetleges változtatások szükségességét.
A Közszolgálat kialakulása, alapvető modelljei
A
KÖZSZOLGÁLAT KIALAKULÁSA, ALAPVETŐ MODELLJEI
Alapmodellek A közszolgálatiság alapmodelljeit a közönséghez és a kormányhoz való viszonya alapján négy típus mentén választhatjuk szét: 1. Totalitárius modell – a média az állam befolyása alatt működik, nincs önálló szerepe, a közszolgálat az állam értékrendjét hivatott tükrözni 2. Tekintélyelvű modell – a média viszonylag szabadon működik, az államtól viszont közvetve függ, elsősorban a financiális helyzete, így azt nem bírálja 3. Libertáriánus modell – amely nem vagy csak alig korlátozza a versenyt, a piac szabad működése a meghatározó tényező, a közszolgálatiság némileg a piaci igényekhez igazodik 4. Demokratikus modell – a média az államtól függetlenül működik, joga van kritizálni a kormányzatot, de felelős a társadalmi stabilitás megőrzéséért is. A közönséget állampolgárként kezeli, feladata a társadalmi viták közvetítése, az információáramlás biztosítása. Magyarországon az 1996. évi médiatörvény a korábbi „pártmédia” leépítését és a demokratikus modell felé való tolódást kívánta elősegíteni. Érdemes azonban a magyar médiarendszert és törvényi szabályozást elhelyezni a világon elterjedt demokratikus médiarendszerek és médiaszabályozási típusok között is. Alapvető különbségek vannak ugyanis az egyes országok nemzeti médiarendszerei között, amelyek hatással vannak a magyar médiastruktúra formálódására is.
USA és Európa – a közmédia és kereskedelmi média aránya Az Egyesült Államokat az 1920-30-as évektől kezdve a kereskedelmi médiaszerkezet dominanciája, a libertáriánus modell túlsúlya jellemezte. Ezzel szemben Nyugat-Európa országai a közszolgálati média monopóliumára építettek egészen az 1970-1980-as
A Közszolgálat kialakulása, alapvető modelljei évekig a demokratikus modellt tolva előtérbe. Itt már a korai műsorszórás is a távközlés állami monopóliumára épült. A posta, majd a telefon mintájára az első rádió-és tévéállomások állami felügyeleti vállalkozások voltak, és az állam szigorúan szabályozta a műsortovábbítás feltételeit is. Tette és tehette ezt a frekvenciaínségre hivatkozva.1 Amikor ez az érvelés már nem volt tartható, akkor sem akaródzott egyetlen európai államnak sem lemondani legalább egy olyan rádió-és tévéállomásról, amelyen keresztül hallatni tudja hangját, és amelynek működésébe, ha nem is bevallottan, de bele tud szólni. A mai európai rendszer tehát a kizárólagos államitól mozdult el lassan a kereskedelmi
modell
felé.
Ezzel
szemben
az
amerikai
rádiózás,
tévézés
magánvállalkozásként indult, és csak az 1960-as évek környékén merült fel valamiféle állami rádiónak, televíziónak az igénye. Ez az igény abból fakadt, hogy a kereskedelmi televíziózás versenye következtében bizonyos műfajok háttérbe szorultak. Ilyen volt a komolyzene, a dokumentumfilm és a nívós gyermekprogramok. Valójában tehát egy kulturális aggódás hívta életre a Public Broadcasting Service-t, amely nem sugároz reklámokat, és működési költéségét három forrásból fedezi: szövetségi adókból, állami adókból és nézői hozzájárulásokból. 2 Ebből a szempontból Magyaroszág és a közép-kelet európai térség többi országa is inkább a nyugat-európai modellt követte, államközpontú szerkezetük egészen 1997-ig, a
kereskedelmi
média
megjelenéséig
fennmaradt.
Azonban
nem
szabad
megfeledkeznünk arról, hogy több közös tényező ellenére (verseny kiiktatása a médiapiacról, a magánmédia száműzése vagy maga a monopólium ténye) nem azonos a nyugat-európai demokráciák háború utáni közszolgálati médiamonopóliuma a keleteurópai kommunista diktatúrák propagandát szolgáló pártállami médiamonopóliumával. A megítélés visszásságához az is hozzájárul, hogy az a média, amit ma közszolgálatinak neveznek évtizedeken át egyet jelentett a pártpropagandával. Ez a szabályozási megoldásokra is vonatkozik, bár mindkét térségnek hasonló problémákkal kellett megküzdenie (közmonopóliumok felszámolása, a kereskedelmi és 1
Cseh Gabrella – Sükösd Miklós: A törvény ereje.A médiatörvény értékelése felé, Médiakutató 2001. tavasz
A Közszolgálat kialakulása, alapvető modelljei a közösségi média térhódítása, kihívása a hagyományos közszolgálati média számára a programkínálat, a stílus terén). Kelet-Európában azonban a 70-80-as évek nyugateurópai deregulációja csak az 1990-es években tudott megvalósulni, így szükségképpen a különböző szabályozási hullámok egymásra torlódtak. Itt néhány év alatt kellett egyszerre, radikálisan megoldani mindazon problémákat, amelyekkel NyugatEurópában évtizedek alatt küzdöttek meg. Az így kialakult médiarendszer mégis inkább a nyugat-európaira hasonlít inkább, leginkább a közmédia meghatározó jellege és súlya miatt.
Angolszász és kontinentális jog – a jogrendszerek alaplogikája, kodifikációs megoldások Az
angolszász
jogszemlélet
alapvetően
kerettörvényekben,
keretszabályokban
gondolkodik, ezek mellett precedens értékű bírósági ítéletek játszanak csak szerepet a jogalkalmazók döntéseiben. A jogszabályok itt nem tartalmaznak részletes előírásokat, a fent említett bírói ítéletek azonban jogforrási tulajdonsággal bírnak. Ezzel szemben a kontinentális európai jogfelfogás a részletező jogszabályi megoldásokat részesíti előnyben, ugyanakkor a bírósági és más hatósági esetjog általában nem tartozik a jogforrások közé. A magyar médiatörvény rendkívül részletes előíró fejezetei, passzusai pont ennek a kontinentális jogfelfogásnak a hatását tükrözi, ezen belül is elsősorban a német jogrendszer logikáját követi az.
A politikai hatások kezelése, a szabályozás részletessége Ezen a ponton belül megvizsgálhatjuk a közszolgálati média vezetőinek és a kereskedelmi médiát szabályozó testületek tagjainak kinevezését, a médiához való hozzáférés szabályozását, a közmédia finanszírozási forrásait, a belföldi magánmédia külföldi tulajdonának maximalizálását, a tulajdoni koncentráció szabályozását, a hazai médiaproduktumok kvótáit stb. Ezekre a pontokra még a későbbiekben reflektálni
2
Terestyéni Tamás: Közszolgálatiság a médiában, Osiris Kiadó, 1995 Horváth János: Az igazi közszolgálat című cikke
A Közszolgálat kialakulása, alapvető modelljei kívánok a dolgozat további részében, de csupán olyan mértékben, amennyire az még a dolgozat eredeti témáját érinti. 3 Azonban ha általánosabb szempontokat nézünk, itt is elkülöníthetünk öt alaptípust: 1. Ide azok az országok kerültek (Svédország, Nagy-Britannia), ahol nem volt szükség részletes törvényi garanciákra, hiszen a demokratikus működés fő garanciája a nagy hagyományikra visszanyúló demokratikus politikai kultúra, szokásjog, jól működő egyeztetési mechanizmusok és a médiumok belső statútumainak megléte. Ezeket az országokat a jogi szabályozás viszonylagos hiánya jellemzi, bár a technológia fejlődése idővel hozhat magával bizonyos szabályozási kényszert. 2. Azok az országok alkotják a második csoportot, ahol ugyan a politikai érdekek kezelése bonyolult, ám az értelmezés letisztultnak tekinthető. Két alcsoportjuk különböztethető meg: A, Franciaország esetében például nyíltan beengedik a média kapuin belülre a politikát, azonban erős
politikai
és
társadalmi
ellenőrzést tükröző
jogi
szabályozásukkal kordában is tartják őket, korlátozzák hatásukat. B, Németország jó példa a másik alcsoportra, hiszen itt a részletesen kidolgozott szabályozással érvényesül a társadalmi szervezetek kontrollja a politikai pártatlanság érdekében. 3. Az Egyesült Államok itt is külön csoportot képvisel, hiszen esetében minden politikai befolyást klinikailag szorítanak ki, a pártatlanság legfőbb biztosítéka pedig a magántévék piaci kontrollja, az újságírók szakmai kódexei és a hagyományokban megjelenő szakmai parancsuk. 4. Akadnak olyan országok is (Portugália, Törökország, Spanyolország), ahol a demokratikus politikai kultúra csak korlátozottan nyert teret, a szabályozás és 3
Cseh Gabriella, Sükösd Miklós: A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé. Médiakutató 2001 tavasz
A Közszolgálat kialakulása, alapvető modelljei annak értelmezése egyaránt képlékeny. Fontos szerepe van az utólagos etikai kontrollnak, a közélet, a kritikai nyilvánosság nyomásának a médiaszabadság biztosításában. 5. Az utolsó csoportot pedig egy szűk gazdasági-politikai elit által gyakorolt médiairányítás jellemzi, amely jellemző Olaszországra (gondoljunk csak a Berlusconi-féle médiabirodalomra) vagy Görögországra. Itt a szabályozás vagy igen szellős, és ez ad alkalmat a visszaélésekre, vagy törvényi biztosítékok léteznek ugyan, de nem érvényesítik őket, teret engedve ezáltal a monopóliumok kialakulásának. Magyarországon a folyamat a kommunista propagandamédiától indult, és a médiatörvény elfogadásával a negyedik csoport felé mozdult el. Napjainkban ez az irány a negyedik csoport felől a második felé mutat. Ezen belül is keverednek a német illetve francia modellre jellemző tulajdonságok a magyar szabályozást illetően. Német vonás, hogy a társadalmi szervezetek képviselőiből álló kuratóriumoknak nagy szerepet ad a közmédia felügyeletében, ami közben „franciásan” beengedi a parlamenti pártokat a közmédia felügyeletét ellátó testületekbe és a nemzeti médiafelügyelet szervezetébe.
A közszolgálati rádió és televízió létjogosultságának indokairól
A
KÖZSZOLGÁLATI RÁDIÓ ÉS TELEVÍZIÓ LÉTJOGOSULTSÁGÁNAK INDOKAIRÓL
Mint azt már korábban vázoltuk, a közszolgálatiságnak többféle arca létezik, földrészenként, országonként jellemző sajátosságokkal. Ha leszűkítjük azonban a képet az európai országokra, és közös alapukat, a közmédia hagyományosan meghatározó szerepét vesszük alapul, közelebb kerülhetünk annak a kérdésnek a megválaszolásához, hogy miért is van tulajdonképpen szüksége közszolgálati médiára. A rádiózás, majd később a televíziózás kialakulásakor a műsorok terjesztésére rendelkezésre álló terjesztési eszközök fizikai jellemzői következtében megdőlni látszott az az előfeltevés, hogy tetszőleges számú szereplő lehet jelen a médiapiacon és a kínálatot csak a fogyasztók vásárlóereje korlátozza.4 Egy adott területen, egy adott időben a frekvenciaszűkösség következtében csak korlátozott számú rádió és televízió működhetett, így nem volt biztosítva, hogy minden fogyasztó hozzájut a számára releváns információhoz, továbbá az igénylők közötti elosztásukat is célszerű volt valamilyen rendszer szerint végezni. A frekvencia több értelemben is korlátozottan áll rendelkezésre: -
egy bizonyos frekvenciát egy helyen egyszerre csak egy adó használhat. Két vagy több adó egyidejű működése egymás technikai zavarásához vezetne.
-
minden országban korlátozott a frekvenciák összessége, száma is. A kisebb körzetek által felhasználható frekvenciák, és a nagyobb kört átfogó (regionális és országos)frekvenciák egyaránt véges mennyiségben állnak rendelkezésre. Továbbá bizonyos frekvenciák – távközlési, illetve katonai vagy polgári légirányítási célokra – foglaltak, így nem állhatnak a műsorközlő média rendelkezésére. Ha pedig több a sugározni kívánó stúdió, mint az elérhető frekvenciák száma, valakinek döntést kell hoznia arról, hogy ki a jogosult a frekvenciák használatára.
A közszolgálati rádió és televízió létjogosultságának indokairól -
Hiába volna elvileg szabad számos országos vagy határközeli helyi frekvencia, ha egyszer vételkörzete átlóg más országba, s ott szintén működik vagy működne egy adó. Így nemzetközi megállapodásokra van szükség, amelyek korlátozzák az elérhető frekvenciákat és rendelkeznek azok használatáról. Ezeket a szerződéseket pedig az állam írja alá, ezért betartásukat is csak ő garantálhatja és szankcionálhatja. Ezért nem oszthatják ki maguk között az érdekeltek - mintegy megkerülve az államot – a frekvenciákat.
Technikai, közgazdasági és társadalmi-politikai okok Így tehát az első ok, ami egy központilag szabályozott és irányított média életre hívását inspirálta technikai – ha úgy tetszik műszaki – ok volt, hiszen szükség volt egy olyan állomásra, amely az adott ország egészét lefedve ad minőségi, pártatlan információt az ott élőknek. Ez a frekvenciaszűkösség a későbbiekben is jól jött a közszolgálati csatornáknak, hiszen műsoraik eredeti létalapja a műsorszórók kis száma volt. A választék hiánya ugyanis biztosította a közszolgálati „komoly” műsorok számára is a nézettséget. A választék bővülésével azonban ma már az különbözteti meg a közszolgálatit a kereskedelmi adóktól, hogy sokáig képes megőrizni ugyanazt a szervezeti keretet, ami a folytonosságot, a múlt vállalását jelképezi. Ez mindenképpen előnyös, hiszen a modern liberális gazdaságoknak szükségük van garantált, megbízható és pártatlan tájékoztatásra. De miért is van szükség egy államilag dotált csatornára? Leginkább azért, mert a médiapiacok
igencsak
messze
esnek
a
szabadversenyes
piaci
szerkezet
ideáltípusától. Így előfordulhat, hogy egy piaci szempontból nem kifizetődő projekt megvalósítása elmarad. Manapság ugyanis a hirdetők célközönsége határozza meg az egyes műsorok arányát a műsorszerkezeten belül. Jelenleg a 18-49 éves korosztály a legvonzóbb a hirdetők számára, így azokat a műsorokat preferálják, amelyek nézői ebből a csoportból kerülnek ki. Ez természetesen az adott csatornát is arra ösztönzi, hogy a legkelendőbb műsorait minél drágább főműsoridős sávban futtassa. Joggal érezhetik a „célközönségből” kimaradottak, például a nyugdíjasok, hogy miután nem jelentenek komoly vásárlóerőt, így az ő igényeiket kielégítő, 4
Gálik Mihály: A közszolgálatiság jelene és jövője – nálunk és másutt c. cikke, Közszolgálatiság a
A közszolgálati rádió és televízió létjogosultságának indokairól nekik szóló műsorok el-elmaradoznak. Az így kialakuló piacszerkezetek akadályozzák a hatékony társadalmi kommunikációt, továbbá a piac alkalmatlan a kínálat egy részének létrehozására. Ezért szükséges egy, a piaci szabályok mellett fenntartott állomás is, amely az így perifériára került csoportokhoz szól megtartva persze a pártatlan hangnemet, és az államtól való megfelelő távolságot. Ez lenne a közszolgálatiság létjogosultságának közgazdasági oka. Mindezek mellett nem feledkezhetünk meg a közszolgálatiság jelenlétének társadalmi-politikai okairól sem. Az I. Világháború megmutatta, hogy mennyire fontos eszköz a rádió a tömegek manipulálásában, míg a II. Világháború demonstrálta a televízió erejét. Ezek a történések rámutattak arra, hogy túl fontos eszköz mind a rádió, mind a televízió ahhoz, hogy a szabad verseny piaci törvényeire bízzák azok irányítását. Hiszen a demokrácia intézményrendszerének alakításakor
a
hatalom
ellenőrzése
kiemelt
szempont,
s
ebben
az
intézményrendszerben helye van a médiapiac mellett az üzleti érdekektől függetlenített médiának is. Az elektronikus média nagy hatása mindenki előtt ismert. A televízió és a rádió erősen és közvetlenül megmozgatja érzéseinket, a racionális válaszreakciók mellett akár elsöprő erejű érzelmi reakciókat is kiválthat. Az audiovizuális média manipulatív ereje, lehetséges propagandahatása, érzékletessége, érzéki és életközeli volta miatt nagyobb, mint a nyomtatott sajtóé. Éppen e miatt nem lenne szerencsés, ha lehetősége lenne bármely érdekcsoportnak financiális lehetőségei révén ezzel a befolyásoló hatással élnie. A társadalmi vélemény sokszínűségéhez, a demokráciák működése szempontjából perdöntő jelentőségű közvélemények létrehozásához és funkcionálásához való hozzájárulás a közszolgálati rádiózás és televíziózás kiemelt célja, fenntartásának értelme.5 Ez az a fórum, amely viszonyokat, értékeket teremt és továbbít, lehetőséget biztosít a társadalom minden csoportja számára érdektől és identitástól függetlenül, hogy önmagát kifejezhesse. Továbbá kulturális tapasztalatban
médiában, Osiris 1995 5 Gálik Mihály: A közszolgálatiság jelene és jövője – nálunk és másutt című cikke, Közszolgálatiság a médiában, Osiris 1995
A közszolgálati rádió és televízió létjogosultságának indokairól részesíthet, kulturális patrónusi szerepet vállalhat, gondolatokat adhat speciális nemzeti morális dilemmákhoz.
A közszolgálatiság legújabb kihívásai Alapvetően ez a három igény határozza meg a közszolgálatiság létjogosultságát, azonban az így létrejött közszolgálati rendszernek egyre újabb kihívásokkal kell szembenéznie. A tömegkommunikáció rendszerének alapvető átalakulása a következő
kihívásokat
hozta
a
közszolgálatiság
számára:
dereguláció,
kommercializálódás, technológiai újítások, nemzetköziesedés. 1. Dereguláció problémája: miután a szabadon felhasználható frekvenciák száma egyre nőtt (párhuzamosan az egyéb, például katonai célra elkülönített frekvenciák számának csökkenésével), így egyre több csatorna kezdhette meg működését. A műsort sugárzó csatornák számának ugrásszerű emelkedése a választási lehetőségek növekedését vonta maga után, így az egyes kormányokra hárult a feladat, hogy eldöntsék, melyik csatornát kívánják támogatni a továbbiakban. Így kerültek képbe a különböző lobbyk, gazdasági társaságok, akik más-más módszerrel ugyan, de megpróbáltak nyomást gyakorolni a különböző döntéshozó testületekre. Mindez óriási kihívást jelent a közszolgálati csatornáknak, hiszen nem csak az állam túlzott befolyásától tartók csapatával kell megküzdeniük, hanem azokkal is, akik az állammal szemben valamely kereskedelmi csatorna érdekeit képviselik. 2. Kommercializálódás problémája: a kereskedelmi adók megjelenése és versenykényszere a közszolgálati adókat is igazodásra késztette. Nem tartható fenn ugyanis az a rendszer, hogy nézettségtől függetlenül közszolgálatiságra hivatkozva pumpálja az állam a pénzt a közszolgálati csatornákba. Véleményem szerint ugyanakkor legalább ilyen helytelen alapvetően a reklámpénzekből származó bevételre építeni, hiszen annak nyoma marad a műsorstruktúrában is, amit a fentebb vázolt közgazdasági megfontolásból károsnak ítélek meg. 3. Technológiai újítások problémája: a gyorsuló ütemű technológiai fejlődés következtében elmosódnak a határok a műsorszórás és a többi kommunikációs
A közszolgálati rádió és televízió létjogosultságának indokairól szektor között (kiadás, elektronika, reklámozás), amely maga után vonja a műsorszórási politika tradicionális működési autonómiájának fokozatos elvesztését is. A médiakonvergencia jelenségére a dolgozat későbbi részében még részletesebben ki kívánok térni, mikor is a médiatörvény kihívásait taglalom majd részletekbe menően. 4. Nemzetköziesedés problémája: a technológia újítások tették lehetővé, a társadalmi igények pedig szükségessé a nemzeti határokat átlépő műsorszórást. Ez a kérdés azonban felvetette a nemzeti műsorszórás támogatásának és megerősített védelmének kérdését is. A gazdasági megfontolás alapján hozott műsorstrukturális döntések ugyanis nem mindig a minőségileg legjobb megoldást preferálják. Gondolok itt az amerikanizálódás problémájára, az olcsó, futószalagon gyártott amerikai „hőseposzokra”, amelyet kilóra adnak a nemzetközi piacon. 1997-re, amikor –fáziskéséssel ugyan – de Magyarországon is beindult a kereskedelmi televíziózás, a média fejlődése világszerte már egy globalizálódó szakaszba lépett. Itt már a multinacionális cégek dominálnak, a műsorokat pedig a globális piacra gyártják. Ezek a gyártók akkor tudják maximalizálni eladásaikat, ha országtól és társadalmi helyzettől függetlenül, mindenki által érthető és élvezhető árucikket produkálnak. 6 Manapság a kereskedelmi televíziók világszerte nagyrészt a globális piacra gyártott filmekből és sorozatokból, valamint a televíziós játékok licenc alapján készített hazai változataiból építik műsorstruktúrájukat. A helyi követelményektől függően ehhez hozzátesznek valamilyen közszolgálati tartalmat – minimum egy híradót - , de ennek is alkalmazkodnia kell a műsor többi részének stílusához, nyelvezetéhez. Ebből következően a politikát megszemélyesíthető konfliktusként mutatják be, s abból lesz hír, ami átlépi a vizuális ingerküszöböt.7 Ez a kihívás európai szintű összefogást kíván, amelynek lépései folyamatban vannak. Ilyen próbálkozás a 89/552 „Televízió határok nélkül” nevet viselő EU direktíva, amely a tagállamot jogi szabályainak koordinálását hivatott segíteni. Ez az együttműködés azonban számos kérdést vet föl: 6 7
A közszolgálatiság szerepének változása, Szakdolgozat 2000 Szente Péter: Médiapolitikai vázlat, Médiakutató, 2001. tél
A közszolgálati rádió és televízió létjogosultságának indokairól
-
a technikai fejlesztések magas költségeit ki állja, hogyan osszák azt meg az egyes országok között;
-
a nagy összeurópai piac kialakításának igénye mennyiben sérti a nemzeti piacok működését, milyen hatással lesz a nemzeti kultúrákra, kitágítja-e a
fogyasztók
látókörét,
vagy
csorbítja
az
egyes
kultúrák
jellegzetességeik, esetleg egy közös kulturális identitástudat kialakulása irányába mutat; -
az európai közsszolgálati televíziók magasfokú védelme mennyire engedi érvényesülni a közösen kialakított normákat;
-
az amerikai importtól való félelem;
-
a nemzetköziesedés által életre hívott és egyre szaporodó multimédia konglomerátumok és hálózatok kialakulása további veszélyeket jelent a nemzeti és kulturális identitások számára;
A közszolgálati adóknak választ kell adniuk mindezekre a kihívásokra, ha továbbra is fenn szeretnének maradni. 3 lehetséges út közül választhatnak: Kijelölhetik követendő útként a megoldások halmazának két végletét, A, az adaptációt, ahol felveszik a kereskedelmi csatornákkal a versenyt, az ő eszközeikhez nyúlnak, a szórakoztatás, a nézettséget produkáló műsorok felé nyitnak feladva ezzel a hagyományos értelemben vett közszolgálati jelleget. Ez viszont felveti azt a kérdést, hogy miért fizessen az állampolgár, amikor a közszolgálati csatornán is többé-kevésbé ugyanazt kapja, mint a kereskedelmieken, amelyekért nem kell közvetlenül fizetnie. B, a tisztulást, ahol csak a már fent említett hagyományos értelemben vett közszolgálatiságra építenek, „elitista” csatornává alakítva magukat, egy szűk értelmiségi elitnek szóló műsorkínálattal, amit a piac más versenyzői nem tudnak kínálni, mivel kicsi a fogyasztók közönsége, és így az nem kifizetődő. A finanszírozás kérdése itt sem problémamentes, hiszen azért fizet az állampolgár (nem biztos, hogy
A közszolgálati rádió és televízió létjogosultságának indokairól fogyasztó!), hogy a közszolgálati csatorna egy szűk rétegnek készítsen műsorokat, amely rétegnek ő nem feltétlenül tagja. Erre a problémára Magyarországnak még nem sikerült választ adnia, de nem mindenhol ilyen kaotikus a helyzet. A jól működő közszolgálatiságra általában példaként felhozott BBC jelen esetben is követendő lehet: ők úgy döntöttek ugyanis, hogy két országos televíziós csatornát működtetnek, amelyek közül az egyik versenybe száll a nézettségért, míg a másik a műveltebb közönség igényeit elégíti ki. Teszi ezt mindkettő úgy, hogy minden műsortípusban az abban a műfajban legmagasabb színvonalat nyújtja. C, A harmadik megoldás egy középút kijelölése lenne, a kompenzáció. E szerint a megoldás szerint a csatorna a közszolgálati adók erősségeire épít (például hírek, információs műsorok), saját produkciók gyártásával erősít, regionális jelenlét jellemzi és megpróbál egészséges egyensúlyt kialakítani a hagyományos közszolgálatiság és a kereskedelmi sikeresség között. 8 Kiegészítő jellegű szolgáltatást igyekszik nyújtani, olyat, amely a kereskedelmi csatornák kínálata mellett színesíti a palettát, minőséget kínál, professzionalizmust, magas színvonalat, szociális szerepkörét erősítve elégíti ki a különböző érdeklődési körű fogyasztókat.
8
Közszolgálatiság az Európai Uniós csatlakozás tükrében, Szakdolgozat 2002
A
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára MÉDIATÖRVÉNY MEGSZÜLETÉSÉNEK KÖRÜLMÉNYEI ÉS A
KÜLÖNBÖZŐ
HATÁSOK A TÖRVÉNYALKOTÁS FOLYAMATÁRA
A demokratikus médiatörvény ötlete még 1989-ben fogant, megszületéséhez azonban még közel hét évre volt szükség. Az 1996. évi I. törvényt a rádiózásról és televíziózásról a Magyar Országgyűlés 1995. december 21-én fogadta el, és az végül is 1996. februárjában léphetett hatályba. Az így létrejött törvény végre nem a közmédia monopóliumát kiindulásnak tekintő rádiós és tévés kultúra koncepcióit rögzítette, hanem a médiaszabadság,, a sokszínű médiavilág törvényi biztosítékait kívánta megalkotni. A törvény hatályba lépése előtt a médiavilág nagy része – így például a monopóliumot élvező Magyar Rádió és Magyar Televízió – a kommunista pártállami korszak jogi kereteinek maradványi között működött. A médiumok egy másik csoportja, mint például a kábeltelevíziók együttese szabályozatlan maradt, míg kereskedelmi médiumok csak marginálisan léteztek ebben az időszakban. Az 1990-es évek elején az Országgyűlés az elektronikus média irányításának kérdésében 3 síkon intézkedett: -
hatályon kívül helyezte a pártállami szabályozások jó részét
-
a média főbb kérdéseit kétharmados törvény tárgyává tette
-
megalkotta az un. Kinevezési törvényt, amelynek értelmében 1990 nyarán mind a Magyar Rádió, mind a Magyar Televízió élére elnököt nevezett ki a médiatörvény elfogadásáig.
De ez még messze nem volt egyenértékű egy médiatörvény erejével és hatásával. Ez a megkésett törvényalkotás nem csupán számos nyugat-európai és kelet-közép európai országhoz képest jelentett lemaradást, országon belül is ellentmondásos helyzetet teremtett. Elsősorban a jog területére volt ez érvényes, hiszen ekkorra már kikiáltották a köztársaságot, kialakult a többpártrendszer, elindult a piacgazdaságra és a kapitalista rendszerre való áttérés, tehát lezajlott az ország demokratikus átalakulása. Az Alkotmány 1990-ben hatályba léptetett módosítása rögzíti a sajtó-és szólásszabadságot, illetve a tulajdon szentségét és a vállalkozás szabadságát, a médiatörvény nélküli helyzet azonban nem felelt meg a demokratikus politikai rendszer és az Alkotmány által
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára támasztott követelményeknek. Az így kialakult ellentmondásos helyzet négy sarokpontja a következők voltak: 1. A médiaszabályozás területén – mint azt már fentebb említettük – 1996-ig részben a kommunista rezsim szabályozása maradt az irányadó. 2. Az ellentmondásos és jogilag rendezetlen helyzetben az Alkotmánybíróság jogszabály-értelmezésére volt szükség. 3. Számos terület (például a kereskedelmi média területe, a nonprofit média, a médiahálózatok) nagyrészt szabályozatlan maradt illetve az ideiglenes szabályozás hosszabb távon törvényi szinten újraszabályozandóvá vált. 4. Így a médiatörvény hatálybalépéséig nem jöhetett létre demokratikus, plurális médiarendszer, és 1996-ig szinte teljesen megmaradt a média állami monopóliuma. Ez annál is inkább húzódott, mivel – ahogyan azt már korábban is említettem - a rendszerváltás után a kormány első intézkedései között emelte a médiatörvényt a kétharmados törvények sorába. Ez pedig azt jelentette, hogy megalkotásához és módosításához a demokratikus parlamentet alkotó pártok lényegi egyetértése, a képviselők legalább kétharmadának támogatása volt szükséges. Ez azonban az akkori politikai légkörre jellemző bizalmatlanság miatt nem jött létre. A pártok viszont egyetértettek abban, hogy a törvény meghozataláig frekvenciamoratóriumra van szükség, nem szabad tehát nagy jelentőségű,
például
országos
frekvenciákat
rendezetlen
szabályozási
környezetben, törvényes keretek nélkül szétosztani. Ebben a véleményben nyílván az is közrejátszott, hogy féltették saját érdekeiket, és inkább egyik félnek se jusson semmi, ha már az ő akaratuk nem érvényesülhetett.9 Megállapíthatjuk, hogy Magyarország történetében – médiapolitikai szempontból – két korszakot különböztethetünk meg: az 1996 előtti és az 1996 (a törvény utáni) időszakot. A rendszerváltás és a törvény megalkotása közti állapot elég visszás képet mutat, hiszen a többször módosított 1047/1974 minisztertanácsi határozat az Alkotmánybíróság előtt 9
Cseh Gabriella – Sükösd Miklós: A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé, Médiakutató 2001. tavasz
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára nem állta ki az alkotmányossági próbát 1992-ben, az elektronikus médiumok azonban mégis
kormányfelügyelet
alatt
maradtak
a
médiatörvény
hatálybalépéséig.
Megalkotásával azonban megjelent a kereskedelmi média és kiépült a duális – a kereskedelmi és közszolgálati pilléreken nyugvó – médiapiac. Megteremtette a jogbiztonság alapvető kereteit az elektronikus média területén, és lehetővé tette a demokráciának és a piacgazdaságnak megfelelő plurális médiarendszer törvényes létrejöttét. Az alábbiakban táblázatos formában vázoljuk a médiatörvény életbelépése utáni tennivalókat, azok tervezett időrendi sorrendjét: 10 1996 Február 1. Február 5. Március eleje
Április 1 – Május 10. Március 25. Május 1. Május 25. Június 1. Augusztus 1. November 1. 1997. Január
Hatályba lép a médiatörvény Eddig kell a kormánynak a közalapítványok alapító okiratait az Országgyűlés elé terjeszteni Az Országgyűlésnek egyszerű többségi szavazattal meg kell választania a három kuratórium 8-8 fős elnökségét, és az ORTT hét tagját A meghatározott társadalmi és szakmai szervezetek tagdelegálásának ideje Az MTV, az MR és a Duna TV Rt. Elnöki posztjának pályázati kiírása Pályázat kiírásának határideje a Danubius Rádió és még egy országos kereskedelmi rádiócsatorna hasznosítására Az elnöki posztra érkezett pályázatok elbírálásának határideje A TV2 és egy országos tévécsatorna pályázatának meghirdetése Az MR és az MTV vagyonértékelésének befejezése, a részvénytársaságok tényleges létrejöttének időpontja A tévécsatornákra érkezett pályázatok elbírálásának határideje Az új országos kereskedelmi adók megkezdhetik működésüket
Ahogy az a táblázatból is kitűnik, a kereskedelmi televízióknak 1997 január 1-jén meg kellett volna kezdeniük az adást, azonban a földi frekvenciák privatizálására, koncesszióba adására kiírt pályázati feltételek csak az év tavaszán kerültek nyilvánosságra. A kiíróknak azonban így is csalódniuk kellett, hiszen a 2 meghirdetett frekvenciára mindössze 3 konzorcium adott be pályázatot. A francia TF1 azzal indokolta távolmaradását, hogy az ORTT nem privatizációt hirdetett, hanem 10 évre szóló koncessziót, amelynek 8 milliárd forintos minimumként előírt összege indokolatlanul magas.
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára A júliusi eredményhirdetést megelőző hónapokban a parlamenti ellenzék, különösen az MDF élesen támadta az Írisz TV néven mindkét csatornára pályázó Első Magyar Kereskedelmi Televízió Rt-t. A Baló György vezette cég győzelme esetén – véleményük szerint – nem lett volna garancia az európai és nemzeti kultúra szempontjainak érvényesülésére. Továbbá kifogásolták, hogy a konzorcium egyik vezetője, az USA korábbi budapesti nagyköveteként ismertté vált Mark Palmer elkötelezett az SZDSZ irányában. Az ORTT a végleges döntés előtt nyilvánosságra hozta, hogy az előzetes értékelés alapján az egyik csatornára az Írisz TV, a másikra pedig az MTM-SBS konzorcium látszik esélyesnek. A pályázókat a testület tervezeteik kiegészítésére kérte, így az RTL számára is nyitott maradt a verseny. Válaszlépésként ekkor az Írisz TV 4 milliárddal megemelte a koncessziós díjra tett ajánlatát, messze a legmagasabb összeget, 12,25 milliárd forintot kínálva ezzel. Az ORTT azonban így is a TV2 és az RTL Klub pályázatát nyilvánította győztesnek, nem kis viharokat kavarva ezzel a döntésével. A vesztes Első Magyar Kereskedelmi Televízió Rt. Pert indított az ORTT ellen. Az Írisz TV később kereseti kérelmét kiterjesztette a frekvenciát elnyert TV2-ra és az RTL Klubra is. A per 1998 májusában elérte a Legfelsőbb Bíróságot. Az alperes TV2 tulajdonosa azonban az Írisz TV által benyújtott felülvizsgálati kérelem elbírálása előtt napon felvásárolta a felperes Írisz TV tulajdonosát. Ezzel a TV2 – alperesi helyzetből felperessé válván – az Írisz TV nevében elállt kereseti kérelmétől. Ezt tekintetbe véve a Legfelsőbb Bíróság 1999-ben megszüntette a pert.
Politikai, jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi hatások a törvényalkotás folyamatára A magyar médiatörvény a maga 162 paragrafusával rendkívül összetett és szerteágazó törvény, szokatlanul hosszú terjedelemmel. Előkészítése és megszületése igen hosszú idő, 7 év alatt történt meg, aminek okait ha vizsgáljuk, érdemes visszapillantani a rendszerváltást megelőző két év (1989-90) illetve az első demokratikusan választott kormányzat, az Antall-Boross kormány (1990-1994) időszakának és a Horn-kormány első másfél évének (1994-1995) történetére, a médiát és a törvényhozást ért hatásokra. Ez alatt az idő alatt folyt ugyanis a médiatörvény szakmai, politikai előkészítésének és vitájának nagy része.
10
Szűcs László: Magyar Hírlap, 1996. január 13.
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára Politikai hatások Ebben az időszakban zajlott le a demokratikus átmenet, a rendszerváltás, és kezdődött el a demokrácia konszolidációja. A médiaszabályozáshoz kötődő közéleti és szakmai kérdések pedig a politikai konfliktusok középpontjában álltak. Az 1956-os forradalom után először a demokratikus ellenzék követelte a sajtó szabadságát, sőt, az illegálisan, néhány ezer példányban terjesztett szamizdat folyóiratok, lapok és könyvek útján meg is valósította azt. Ezekre az alapokra építve a Gorbacsov által indított bel- és külpolitikai változások nyomán a szabad nyilvánosság követelése az 1988-ban indult demokratizálódás egyik fő témájává vált. A médiatörvény megalkotásának ötlete már a nyolcvanas évek második felében felmerült, komoly előkészítési munka azonban csak 1989-ben kezdődött. Egyfelől az Igazságügyi Minisztérium
szakapparátusa
kezdett
a
törvényelőkészítési
munkához
a
politikai
reformprogram részeként. A reformfolyamat dinamikáját azonban hamarosan túlszárnyalta az újonnan szerveződött demokratikus pártok által kezdeményezett munkálatok üteme. Másfelől a demokratikus átmenetet közvetlenül előkészítő 1989-90-es Nemzeti Kerekasztaltárgyalás - ezen belül az úgynevezett nyilvánosság-szekció – nyújtott fórumot a törvényről való politikai vitához. A legfőbb kérdés ekkor az volt, hogy hogyan lehet áttérni a pártmédiáról a pártatlan média gyakorlatára, a kommunista egypártrendszer propagandájáról a médiához való demokratikus hozzáférésre. A média pártatlansága ekkor a békés átmenet zavartalanságát garantáló egyik fontos tényezőként jelent meg, alapvető kérdésként vetve föl a közmédia kiegyensúlyozottságának, objektivitásának, nyitottságának biztosítását az új pártok iránt az első demokratikus, többpárti parlamenthez vezető választási kampány idejére. Az első szabad választások előtti és alatti média-ellenőrzésről szóló rövidtávú viták azonban elvették az időt és az energiát a hosszabb távú tervezéstől. A politikai kerekasztal-tárgyalások 5. számú albizottsága foglalkozott a nyilvánosság és a tájékoztatáspolitika kérdéseivel. Ám a viták középpontjába egyrészt magának a kerekasztal-tárgyalásnak a nyilvánossága került, másrészt a bizottság a nemzeti közmédiát felügyelő média hatásköréről és személyi összetételéről, és aktuális politikai kérdésekről vitatkozott. A politikai bizalmatlanság tehát rányomta bélyegét a vitára, így nem is kerülhetett sor a médiatörvény megalkotására a rendszerváltás előtt. Az 1990-1994-es időszak sem zajlott másként, a médiatörvény előkészítésének időszaka egybeesett a bizalmatlanság szülte médiaháborúval, ami a törvényelőkészítés elhúzódásának fő oka volt. Ahogyan azt már korábban említettem, az Alkotmány módosításában foglaltak szerint a médiatörvény megalkotásához a képviselők kétharmadának egyetértésére volt szükség. Ezért volt lehetséges
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára az, hogy az MDF-kormány időszakában a kormány médiapolitikája iránt bizalmatlan, ám a törvény megszavazásához nélkülözhetetlen ellenzék – elsősorban az SZDSZ – számos, a média függetlenségét biztosító, a kormányzati nyomás lehetőségét kizárni igyekvő, az ellenzék médiafelügyeleti képviseletét lehetővé tevő intézményi garancia bevételét javasolta a törvénybe. Megegyezés azonban nem született, sőt, olyan parázs politikai viták alakultak ki, hogy az 1990es évek elején rendszeres utcai tüntetések zajlottak a köztévé és a közrádió épületei előtt, a közélet hangos volt a volt pártlapok privatizációja és kormányzati sajtóbefolyásolás botrányaitól. A Horn-kormáy megjelenésével a szerepek megfordultak, s ekkortól az új ellenzéki pártok – elsősorban a Fidesz – követelték a média számára a közhatalomtól való, lehető legteljesebb függetlenség garanciáit. E bonyolult politikai garanciarendszer a törvény összetettségének egyik fő oka, ugyanis a pártok célja egyértelműen az volt, hogy rögzítsenek benne minden olyan lehetséges intézményi eljárást, ami az antidemokratikus kormányzati akciókat lehetetlenné teszik. Mindezt a parlamenti pártok jogilag kívánták biztosítani, abból a feltételezésből kiindulva, hogy jogi eszközökkel lehetséges biztosítani a pártok médiahozzáférésének egyenlő esélyeit, a törvény kiküszöbölheti a liberális demokrácia konszolidációjának ellentmondó kormányzati beavatkozást. Ez vezetett a médiatörvény részletes, szövevényes előírásaihoz, elsősorban a politikailag érzékeny területeken. 11 Jogi hatások A törvény születésének körülményeit természetesen nagyban befolyásolta a jogszabályi környezet változása is. Érdemes megemlíteni, hogy az Országgyűlés az 1990-1994-es időszakban összesen 432 törvényt hozott, míg a Horn-kormány hivatalba lépése és 1995 vége közötti másfél évben pedig 176 törvényt vagy törvénymódosítást fogadott el a Parlament. Más területek szabályozása is befolyásolta a médiatörvény jogi hátterének alakulását. Ilyenek például az Alkotmány vonatkozó rendelkezései, a távközlésre, a reklámra, a gazdasági társaságokra, a versenyjogra, a szerzői jogra vagy a nonprofit szervezetekre vonatkozó törvények. Fontos tényező, hogy a kapcsolódó területekre vonatkozóan milyen régi vagy új törvények , más jogszabályok léteztek, illetve léteznek, és persze ezek szabályozási tartalma sem mellékes. Figyelembe kellett mindemellett venni az esetleges születendő jogszabályok várható tartalmát, hiszen a médiatörvény nagy szabályozási területet, szerteágaz problémakört fed le, és számos más jogterülettel érintkezik.
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára A médiatörvény jogi hatásai között kell megemlítenünk azt is, hogy a már említett Kinevezési törvény
kihirdetésétől
a
médiatörvény
megszületéséig
az
elektronikus
média
az
alulszabályozottság jogi állapotában működött. Ahogy már említettem, 1990 nyarán pont a Kinevezési törvény értelmében elnököket neveztek ki a Magyar Televízió és a Magyar Rádió élére. Megbízatásuk csak átmeneti időszakra, a médiatörvény elfogadásáig tartott. Ez az átmeneti állapot – úgy gondolták - , hogy mindössze néhány napig tart majd, ebből azonban 6 év lett. A médiaelnökök kezében jelentős hatalom összpontosult, majd minden kérdésben ők döntöttek, viszont konkrét jogszabályi legitimáció nem állt ezek mögött a döntések mögött, amelyek védelmet nyújtottak volna számukra. A kormány a lényegi joghézagot különböző jog- és hatalomtechnikai megoldásokkal töltötte ki ( ilyen volt például az MTV költségvetési támogatásának lefaragása, az Alkotmánybíróságig vitt vita a Köztársasági Elnök hatásköréről, munkajogi vita arról, hogy kis is a médiaelnök illetve az alelnökök munkáltatója stb.). A hazai szabályozás mellett ügyelni kellett a médiatörvény megalkotásánál az audio-vizuális iparra vonatkozó nemzetközi egyezményekhez való csatlakozás kérdésére is. Ilyen például az európai uniós jogharmonizáció kérdése is, amelyet részletesebben a médiatörvényt ért leggyakoribb bírálatok soránál fejtenék ki. Gazdasági hatások A rendszerváltástól a médiatörvény elfogadásáig eltelt években a média területén szerveződő gazdasági érdekek is jelentősen befolyásolták a törvény születését és tartalmát. Egyre dinamikusabban fejlődött a reklámpiac, a reklámpiaci szereplőknek pedig az volt az érdekük, hogy a törvényben minél kevesebb reklámkorlátozás kerüljön be. Megjelentek a multinacionális médiatulajdonosok, a külföldi befektetők pedig élénken érdeklődtek a kereskedelmi televíziók és rádiók alapítása és a kábelrendszerek megvétele iránt. Ennek ékes bizonyítéka, hogy a két országos kereskedelmi csatorna megszerzéséért folyó küzdelemben három külföldi konzorcium vett részt. Nem árt figyelembe venni a hazai és nemzetközi gazdasági lobbyk szerepét sem, hiszen hatásukra több új médiaterület fogalma és szabályozása is bekerült a törvénybe. Nemzetközi lobbyzás eredményeként jelent meg például a szakosított műsorszolgáltatók, a csak bizonyos 11
Cseh Gabriella-Sükösd Miklós: Médiajog és médiapolitika Magyarországon, I. kötet
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára műfajokat adó médiumok (például zene-, film- vagy hírcsatornák) alapításának jogi lehetősége a magyar médiatörvényben. Ezzel új és korszerű üzleti lehetőségek jöttek létre, hiszen a törvényalkotó így kaput nyitott a hazai tematikus csatornák megalapításának. A lobbik és nemzetközi gazdasági társaságok befolyásától való félelem azonban homlokegyenest más irányú vonásokat is eredményezett a törvényben. A médiamonopóliumok kialakulásának veszélye miatt a törvényben pontosabb lett a médiatulajdon monopolellenes szabályozása, a sajtó- és médiavállakozások kereszttulajdonlásának korlátozása is. (Erre volt jó példa a Bertelsmann-féle kereszttulajdonlás, amikor is a Népszabadságnak is és az RTL Klubnak is résztulajdonosa volt a médiaóriás) Technológiai hatások Az 1990-es évek első felében már azelőtt ismeretlen médiaműfajok és technikai megoldások szolgálták a tömegközönséget az előfizetéses tévécsatornáktól a kábelhálózatokhoz kazettán eljuttatott műsorokon át a teleshopping-ig és a mobiltelefonoktól a CD-ROM-on át az internetig. További teret nyert és fejlődött a műholdas és kábeltévés technológia, és ezek az iparágak természetesen létrehozták a maguk gazdasági lobbiját is. Hatásukra számos új médiaterület szabályozás is bekerült a törvénybe, s ez ismét csak komplexitását fokozta. Bekerült például a törvénybe, hogy a kábelhálózatokat fejleszteni kell. Erre a célra jelentős összeget különítettek el a Műsorszolgáltatási Alapból. Ez arra mutat, hogy kábeles szakmai szervezetek információinak, lobbizásának eredményeképpen a törvényhozók felismerték a kábelhálózatok fontosságát. A törvény alkotói azonban még nem foglalkoztak az Internet szerepével, ami érthető is, hiszen akkor még világviszonylatban is kevesen használták, Magyarországon pedig elenyésző volt azok száma, akik rácsatlakoztak a hálóra, így nem alakulhatott ki hatékony internetes tartalomszolgáltató lobbi sem. Az információtechnológiát képviselő lobbik pedig inkább a telekommunikáció, a távközlés irányába tájékozódtak, nem volt jelentős kapcsolatuk a médiatörvényen dolgozó meghatározó törvényalkotókkal. Bár a médiatörvény megszületése óta elhangzottak tervek és törekvések az Internet „megrendszabályozására” – itt elsősorban az ORTT-re, azon belül is Körmendy-Ékes Juditra gondolok - , konkrét lépések nem történtek ez irányban.
Médiajog, Új Mandátum Könyvkiadó 1999
A médiatörvény megszületésének körülményei és a különböző hatások a törvényalkotás folyamatára Civil társadalmi hatások A rendszerváltás, a demokratizálódás megindulása a nyolcvanas évek végén a társadalmi önszerveződés hullámát is elindította Magyarországon. Ez egyesülési szabadsággal élve civil – például kisebbségi, helyi, ökológiai – csoportok, társadalmi mozgalmak ezrei alapítottak civil szervezeteket, egyesületeket és alapítványokat. Ez a sokszínű civil világ önkifejezéséhez a sajtó mellett elektronikus médiumokat keresett magának. Az 1990-es évek elején ezt a közvetlen megnyilvánulási igényt jelezte például a Tilos Rádió és más kalózrádiók megjelenése. Ezt az igényt azonban nem elégítették ki sem a közszolgálati, sem a kereskedelmi médiumok, így merült fel a nem nyereségérdekelt (nonprofit) médiumok alapításának lehetősége. Azt azonban meg kell jegyezni, hogy a törvény előkészítésénél nem játszottak jelentős szerepet a szólásszabadság, a médiaszabadság ügyére,
az állampolgári tájékozódás jogaira
specializálódott civil szervezetek. Ezt a szerepet ugyanis akkortájt a politikai pártok – az Antallkormány időszakában leginkább az SZDSZ – vállalta magára.
Őfelsége, a médiatörvény…
Ő
FELSÉGE, A MÉDIATÖRVÉNY…
Ahogy a táblázatból korábban már kitűnt, 1996. február elsején lépett hatályba a médiatörvény (1996.évi I.tv.), amely felgyorsította a magyarországi rádiózás és televíziózás intézményrendszerének, működésének átalakulását. A törvény legfontosabb eleme, hogy Magyarországon is megvalósul az Európa legtöbb országában már bevezetett alapstruktúra: a közszolgálati és a kereskedelmi rádiók, televíziók kettős rendszere. E funkcionális tulajdoni megkülönböztetés, amely alapvető szakmai, jogi és financiális eltérésekre utal, csak részben társul tulajdoni megkötéssel, mert a törvény szerint közszolgálati műsorokat sugárzó (közműsor-szolgáltató) médium elvileg magántulajdonban is lehet, míg a köztulajdonban (közalapítványi tulajdonban) lévő törvény által közszolgálatinak nevezett rádiónak – Magyar Rádió – és tévének – Magyar Televízió, Duna Televízió – nem lehet kereskedelmi csatornájuk. Ennek következtében került magánkézbe a Magyar Rádió kereskedelmi adója, a Danubius Rádió üzemeltetése voltaképpen a Danubius márkanév, illetve a már bevezetett frekvencia használata. A törvény tartalmazza az általános műsorszolgáltatásra vonatkozó alapelveket illetve kiemelten foglalkozik a közszolgálati csatornákkal, meghatározva a rájuk vonatkozó előírásokat.
A törvény céljai A médiatörvény bevezetése leszögezi: A törvény célja a szabad és független rádiózás és tévézés,
a
véleménynyilvánítás
szabadsága,
a
tájékoztatatás
függetlensége,
kiegyensúlyozottsága és tárgyilagossága; az egyetemes és nemzeti kultúra támogatása; a vélemények és a kultúra sokszínűségének érvényre juttatása; valamint a tájékoztatási monopóliumok kialakulásának megakadályozása. Vagyis a törvény 4 fő értékrendszer érvényre juttatása céljából szabályozza a média működését:12 1. biztosítani kívánja a szabad, független és tárgyilagos elektronikus média létrejöttének és működésének feltételeit.
12
Cseh Gabriella-Sükösd Miklós: Médiajog és médiapolitika Magyarországon, I. kötet Médiajog, Új Mandátum Könyvkiadó 1999
Őfelsége, a médiatörvény… 2. támogatni kívánja a kulturális értékek megjelenítését – ez a gyakorlatban a magyar és az európai kultúripar termékeinek támogatását jelenti. 3. teret kíván engedni a sokféleségnek a médiakínálat összességében és az egyes médiumok műsorszerkezetében egyaránt. 4. meg kívánja akadályozni a médiamonopóliumok kialakulását. A törvény részletes indoklása szerint a törvény általános célja az, hogy hozzájáruljon a politikai rendszerváltás kiteljesítéséhez, segítse a magyar társadalom beilleszkedését az európai országok kulturális közösségébe, támogassa a magyar szellemi élet kiteljesedését, gazdagodását, s ebben a média szerepét, s megalkossa a média strukturált, egymást kiegészítő – piaci, közszolgálati, közösségi – elemekből álló rendszerét.
A törvény alapelvei és az általa létrehozott intézményrendszer ismertetése A médiatörvény az alapelvek között szögezi le, hogy a Magyar Köztársaságban szabadon gyakorolható a műsorszolgáltatás. A műsorszolgáltató önállóan határozza meg a műsorszolgáltatás tartalmát, és azért felelőséggel tartozik. Ugyanakkor köteles tiszteletben tartani az alkotmányos rendet, tevékenysége nem sértheti az emberi jogokat, és nem lehet alkalmas személyek, nemek, népek, nemzetek, nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport elleni gyűlölet keltésére. A műsorszolgáltatás nem irányulhat semmilyen kisebbség, sem bármely többség nyílt vagy burkolt megsértésére, kirekesztésére, annak faji szempontokon alapuló bemutatására, elítélésére. A törvény a tájékoztatás legfontosabb alapelvei között említi azt is, hogy a közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie. A műsorszámok összessége, illetőleg ezek bármely tartalom vagy műfaj szerinti csoportja nem állhat párt vagy politikai mozgalom, társadalmi erő, csoport, lobby vagy más, a gazdasági szférát képviselő csoportosulás illetve ezek nézeteinek szolgálatában. A törvény a műsorszolgáltatás elvei között meghatározza a magyarországi gyártású műsorok arányát, a reklámozásra és a műsortámogatásra (szponzorációra), valamint a
Őfelsége, a médiatörvény… közszolgálati és a közműsorszolgáltatásra vonatkozó szabályokat. Ezután a média felügyeletét ellátó Országos Rádió és Televízió Testületről rendelkezik. A testület a parlamenti pártok megegyezése alapján paritásos alapon, valamennyi párt által jelölt, az Országgyűlés által négy évre választott, 1996-ban először 6, majd – a parlamenti pártok körének alakulásával – 7 taggal működik, élén a kormányfő és a köztársasági elnök által közösen jelölt elnökkel. Tevékenységét hivatali apparátus segíti. Feladata: védi és előmozdítja a szólásszabadságot a műsorszolgáltatók piacra lépésének elősegítésével, a tájékoztatási monopóliumok lebontásával és újak létrejöttének megakadályozásával, a műsorszolgáltatók függetlenségének védelmével. Figyelemmel kíséri a sajtószabadság alkotmányos elveinek érvényesülését, erről tájékoztatást ad az Országgyűlésnek. Az
ORTT
megválasztásának
Panaszbizottságról
szóló
és
működésének
rendelkezések.
A
szabályai
bizottsághoz
részét a
képezik
a
kiegyensúlyozott
tájékoztatás követelményének megsértése esetén lehet fordulni panasszal. Egyoldalú tájékoztatásnak minősül különösen, ha a műsorszolgáltató a vételkörzet lakosságát foglalkoztató
társadalmi
kérdésben
csak
egyetlen
vagy
egyoldalú
álláspont
megjelenítésére vagy kifejezésére ad lehetőséget. A bizottság orvosolhatja a panaszt és súlyos esetben bírságot is kiszabhat. A törvény az ORTT kezelésébe adja a közszolgálati műsorok támogatására szolgáló Műsorszolgáltatási Alapot is, amelyet a médiafinanszírozás
egyik
alapintézményeként
határoz
meg.
A
finanszírozás
közszolgálati és kereskedelmi modellben történik. Az üzembentartási díj eltörlése óta a közmédiumoknak kétfajta bevételi forrásuk maradt:
korlátozott
keretek
között
reklámozhatnak;
és
üzleti
támogatásokat
(szponzoráció) is elfogadhatnak. Az állami költségvetés kötelessége, hogy kifizesse a műsorszórási (sugárzási) díjat. Az utóbbin kívül a közmédiumok csak nagyon korlátozott körben, a törvényben meghatározott célra kérhetnek állami támogatást, aminek teljesítését a kormányzat és a parlament mérlegelheti. Lehetősége van arra is, hogy a médiumok egyes kormányzati szervekkel, minisztériumokkal támogatási szerződést kössenek konkrét műsorfeladatok ellátására. Ilyen esetben azonban tiszteletben kell tartani a műsorszolgáltató szabadságát és függetlenségét, vagyis azt a fentiekben már idézett szabályt, hogy a műsorszolgáltatók alapvetően a reklám- és
Őfelsége, a médiatörvény… szponzorációs bevételeikből tartják fenn magukat. Közszolgálati műsoraik költségeihez azonban – pályázat útján – támogatást kérhetnek a Műsorszolgáltatási Alaptól. A törvény a továbbiakban részletesen szól a közszolgálati műsorszolgáltatók irányításáról, szervezetéről és működéséről. Meghatározza a tulajdonos-felügyelő közalapítványok,
kuratóriumok
feladatait,
illetve
a
három
részvénytársaság
sajátosságait. A kuratóriumok tíztagú elnökségei a parlamenti pártok paritását alapul véve négy éven keresztül működnek úgy, hogy valamennyi párt jelöltjének helyet adnak, ötven-ötven százalékos szavazati arányt biztosítva a kormányzati és ellenzéki oldalnak. A többi 21, illetve – a Duna TV-t felügyelő Hungária Televízió Közalapítvány esetében – 23 kurátort a törvényben meghatározott hazai és határon túli szakmai és társadalmi szervezetek delegálják. Az ő megbízatásuk csupán egy évre szól. A részvénytársaságokat a közalapítványok alapítják, egyetlen forgalomképtelen részvénnyel, az Országgyűléstől átvett vagyonnal. Az rt-k élén egyszemélyi felelős vezető, elnök áll, igazgatóság nem működik. A kuratóriumoknak és az rt-knek külön felügyelőbizottságaik vannak. A médiatörvény ugyanakkor rendelkezik arról is, hogy kihirdetését követően a 3 közszolgálati médium elnökei csak a működőképesség fenntartásához szükséges intézkedések meghozatalára jogosultak. Nem idegeníthetnek el ingatlanokat, nem köthetnek nagyobb összegű, egy évet meghaladó időtartamú vagy a reklámjogok kizárólagos hasznosítását átengedő szerződéseket, nem valósíthatnak meg nagyobb arányú létszámleépítést, és nem módosíthatják a szervezeti-működési szabályzatot. Ha az Országgyűlés úgy dönt, akkor valamennyi egyéb intézkedést is csupán egy parlamenti biztos ellenjegyzésével tehetnek meg. Parlamenti biztos hiányában pedig csak a kuratóriumi elnökség felhatalmazásával intézkedhetnek. A
törvény
részletes
szabályokat
tartalmaz
a
műsorszolgáltatási
jogosultság
megszerzéséről, az ezzel kapcsolatos pályáztatás szabályairól. Külön fejezetben szól a Danubius Rádió és még egy országos rádiófrekvencia, továbbá az MTV második csatornája és még egy országos tévéhullámhossz használata megpályáztatásáról. Ezzel kapcsolatban rendelkezik arról is, hogy az MTV második csatornájának adását műholdról kell sugározni, a Magyar Rádió pedig két korszerű CCIR-frekvenciát kap az államtól.
Őfelsége, a médiatörvény… A törvény egyik célja egy strukturált, elemeiben egymásra épülő, összetett médiavilág kialakítása illetve működési kereteinek megteremtése volt. Az egyes médiatípusokat a vételkörzet
szempontjából
(földrajzi
szempontból)
illetve
műsorszerkezeti
követelmények és finanszírozási előírások mentén határozhatjuk meg. Vételkörzet szempontjából: helyi, regionális és országos médiumokat különböztetünk meg. Műsorszerkezet alapján: beszélhetünk közmédiáról (közszolgálati illetve közműsorszolgáltató), kereskedelmi, nonprofit és szakosított médiumokról (tematikus csatornák). Mindemellett a törvény lehetővé tette a különböző típusú műsorszolgáltatók hálózatba kapcsolódását is illetve engedélyezte a földi terjesztésű mellett a kábeles és műholdas terjesztésű médiumokat is. A források oldaláról közelítve is tartalmaz újdonságokat a médiatörvény, igyekszik biztosítani a műsorszerkezeti követelmények teljesítéséhez szükséges pénzügyi támogatást.
Nem
ír
elő
közvetlen
állami
dotációt,
hanem
előrevetíti
a
Műsorszolgáltatási Alapból való részesedés lehetőségét illetve egyes pénzügyi kötelezettségek
elengedését.
Azt,
hogy
melyik
műsorszolgáltató
melyik
forráslehetőséget választja, nagyrészt rájuk bízza, nem határoz meg semmilyen kötelezettséget ezzel kapcsolatban. Az általa megteremtett Műsorszolgáltatási Alap háromféle támogatást nyújt a műsorszolgáltatóknak: -
alanyi jogon, automatikusan támogatja a közszolgálati médiumokat
-
a közszolgálati médiumok, a közműsor-szolgáltatók, és a nonprofit médiumok működési költségeik támogatására pályázhatnak az Alapnál
-
a műsorok tartalma szerint, a közszolgálati műsorok és műsorszámok támogatására
adhat
pénzt
bármely
műsorszolgáltatónak
(ez
a
kereskedelmi médiumoknak is szól) A legnagyobb bevételt tipikusan a reklámbevételek jelentik, bár a törvény mennyiségi és tartalmi korlátok közé tereli a reklámozást. Különböző típusú médiumok számára más-más reklámra vonatkozó időbeli korlátot ír elő. A kereskedelmi csatornáknak
Őfelsége, a médiatörvény… óránként 12 percet, míg a közszolgálatiaknak minden órában 6 perc reklámot engedélyez. A Magyar Televíziónak továbbá előírja azt is, hogy a korábbi fix tarifák alkalmazásával szemben 1998-tól garantált GRP alapon, vagyis a reklám sugárzása idején elért nézettség alapján számlázza a reklámidőt. Ez a megoldás véleményem szerint nem feltétlenül tesz jót a közszolgálatiság eszméjének, hiszen így az MTV érdekeltté válik a nézettség minden áron való emelésében, ami a műsorstruktúra átalakulásához, kommercializálódáshoz vezet, hangsúlyozva persze azt a tényt, hogy nem ártalmas az MTV-re nézve, ha annak támogatásánál végre figyelembe veszik annak nézettségét. Meghatározza a reklámok arányát és elhelyezkedését a műsorszerkezetben, határozott tilalmakat mond ki a reklámok egyes típusaira, témáira és megfogalmazásaira nézve. Általános jellegű reklámszabályozását az ORTT döntéseiben kell konkretizálni. A médiatörvény általános jellemzésénél, bemutatásánál meg kell ugyanakkor említenünk, hogy számos alapelvet és fogalmat nem határoz meg alaposan és pontosan. Számos nehezen meghatározható illetve többféle jelentéstartalommal megtölthető fogalommal találkozhatunk (ilyen például „az egyetemes és nemzeti kultúra megőrzése” vagy a „kiegyensúlyozott, sokszínű tájékoztatás”), amelyek alapelvként alkalmaz, azonban nem írja le, mit is ért konkrétan alattuk. Bár ezek a „pongyola” megfogalmazások többféle módon értelmezhetővé teszik a törvényt, beláthatjuk, hogy nem lehet feladata minden alapelv részletes meghatározása. Ettől ugyanis merevvé és – mivel nem tudja követni a technológiai és egyéb változásokat – adott esetben alkalmazhatatlanná megoldására.
válna.
A
napi
médiagyakorlatból
következő
problémák
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak
A
MÉDIATÖRVÉNNYEL SZEMBEN FELHOZOTT LEGGYAKORIBB VÁDAK:
(RÉVÉSZ T. MIHÁLY MEGLÁTÁSAI ALAPJÁN) 1. T Ú L P O L IT I ZÁ L T , B E E N GE D I K A P Á R T O KA T A M É D IÁ B A 2. K Ö ZS ZO L G Á L A T I S Á G E L L E N E S 3. N E M E U R O K ON F OR M 4. P A ZA R L Ó , K Ö L T S É GE S 5. M E GF É L E M L ÍT 1. túlpolitizáltság vádja A médiatörvény születését meghatározó körülmények valóban alátámasztják a médiatörvénnyel kapcsolatos leggyakoribb vádat. Ahogy már említettem, a médiatörvény, mint igény felmerülése leginkább annak az értelmiségi tábornak volt köszönhető, akik a szabad nyilvánosságot a demokratikus átalakulás szerves részeként tekintették. Persze a politikusok is hamar rájöttek, hogy ekkora hatalmat nem szabad kiengedniük a kezükből: az első szabad választásra készülődve egyre inkább támaszkodtak és építettek a pártmédia skatulyájából éppen előbújó új, hiteles közszolgálati médiára. A helyzetet tovább nehezítette, hogy az Alkotmány módosítása szerint ugye ez a törvény is a kétharmados törvények sorába tartozik, tehát politikai konszenzus szükséges egyáltalán még a megalkotásához is. Ahhoz, hogy a média befolyásoló hatását lássuk, nem kell túl messzire mennünk, bebizonyította ezt a II. Világháború vagy éppen az egypártrendszer évei. Talán innen ez az örökség, hogy minden hatalmon levő erő folyamatos késztetést érez arra, hogy kezében tartsa a média irányítását, aki pedig a hatalomra vágyik, nem is álmodhat ideálisabb eszközről a média felügyeleténél. Ez a görcsös ragaszkodás vezetett végül is ahhoz a bizalmatlan légkörhöz, ami a médiaháború éveit jellemezte, ahol mindenki biztosítékot
szeretett
volna
kapni
az
egyoldalú
kormánybefolyást
megakadályozandó, ugyanakkor senki sem engedett a pozíciójából, így egyre messzebb került a megoldás, hát még a kétharmados törvény elfogadása.
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak A törvény erősen politikai indíttatása jól érzékelhető egyébként minden olyan részletnél, ahol a politikai pártok és az Országgyűlés kerül szóba. E részletek – például a pártok kizárólagos delegálási jog a közszolgálati médiumok felügyeleti rendszerének elnökségi testületeibe és az ORTT-be – rendkívül részletesen kidolgozottak. Ugyanakkor más – nem politikai – szabályozási területek viszonylag elnagyoltak és elhanyagoltak, sőt egyáltalán nem szerepelnek. Általánosságban az is kimondható: a törvény intézményi megoldásokra vonatkozó nyelvezetét a politika nyelvezete határozza meg. A törvénytestben a politika – ezen belül konkrétan a pártpolitika – fogalmai hangsúlyosan szerepelnek. 13 Megállapítható tehát, hogy ez a vádpont sajnos megállja a helyét, a törvényalkotásnál ugyanis túl sok beleszólást engedélyeztek a politikai pártoknak, ami meghatározóvá is vált a törvény szövegezésénél.
2. közszolgálatiság ellenes Véleményem szerint a törvény nem mondható közszolgálat ellenesnek, csupán létrejöttének légköre, a politikai atmoszféra volt az. Ahogyan azt már az előzőekben is leírtam, a rendszerváltás időszakában vált nagyon fontos és jelentős kérdéssé, hogy kit támogat a média, milyen fényt vet az egyes érdekcsoportokra, pártokra. Ez a hangulat alapvetően meghatározta a médiatörvény tartalmát is azzal, hogy egy hibrid rendszert14 hozott létre, ahol egy részvénytársaságot irányító kuratórium és egy felügyelőbizottság osztozik a felelősségen, amely leginkább annak elhárításával történik. De hogy senki se nyerjen egyeduralmat a média felett, inkább megkötötték a közszolgálatiság kezét, hogy az még véletlenül se tudjon egyik irányba sem elmozdulni, ne csúszhasson senki befolyása alá. A törvény ennek ellenére sem mondható közszolgálat ellenesnek, csupán pontosan megfogalmazott és néhány helyen bonyolultan körülírt elvárásokkal töltötték meg azt. A II. fejezet - a Műsorszolgáltatás Elvei és Szabályai - pont erre szolgál remek 13
Cseh Gabriella – Sükösd Miklós: A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé., Médiakutató, 2001 tavasz 14 Bayer Judit. Új médiatörvény előtt? Médiakutató, 2001 ősz
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak példával. Műsorszerkezeti követelményeiben ugyanis leírja, hogy az országos és körzeti adók évi teljes műsoridejének legalább tíz (1999. január 1-je után 15) százalékban olyan műsort kell vetítenie, amelyet külső vállalkozóktól szerez be, és amely vállalkozásra sem tulajdonosi átfedések, sem rokoni összefüggések nem jellemzők. Ugyanígy meghatározza, hogy az évi műsoridő legalább tizenöt (1999. janurár 1-je után 20) százalékát magyar gyártású műsorszámokból szerkeszti meg. Kiköt ugyanakkor egy, a közszolgálati műsorokra vonatkozó kvótát is, amely szerint a napi műsoridő tíz százalékában köteles közszolgálati műsorszámokat szolgáltatni. Ez a megkötés nem csupán a közszolgálati adókra vonatkozik, hanem minden országos és körzeti adóra, és mivel körzeti adója leginkább a közszolgálati Magyar Televíziónak van illetve rajta kívül országos csatornaként (a Duna Televíziót leszálmítva) kereskedelmiek működnek, így ez a kitétel őket is hangsúlyosan érinti. Meghatároz
egy
minimális
idősávot
a
közszolgálati
műsorok
számára,
főműsoridőben legalább huszonöt percnyi közszolgálati anyag sugárzására kényszerítve őket. A hírműsorok minimális hosszát is meghatározza, a televíziók számára legalább húsz, a rádióknak pedig minimum tizenöt percben, persze mindezt főműsoridőben, ezzel is hozzásegítve az embereket a sokoldalú tájékoztatáshoz. Ekkor még nem is beszéltünk a közszolgálati és közműsor-szolgáltató adók külön kötelezettségeiről, hiszen a médiatörvény külön alfejezetben rendelkezik az őket érintő szigorú(bb) szabályokról. Így például a reklám óránkénti előfordulási mennyiségéről, ami a kereskedelmi adóknak engedélyezett idő fele csak. Ezek a megszorító elemek is hozzájárulnak ahhoz, hogy tartalmi szempontból különbséget tehessünk a piacorientált kereskedelmi adók és a valóban értékorientált közszolgálatiak között. Ez a rész szabályozza a reklámok megjelenési helyét, hogy a közszolgálati adón mi szakítható meg hirdetéssel és mi nem, továbbá itt szól az európai illetve a magyar műveket érintő kvótarendszerről is, amely kiterjed a zenei műsorokra (a rádió esetében), filmekre illetve általában a műsoridőre. Majd minden bekezdés kihangsúlyozza a közszolgálatiság alapértékeinek fontosságát, a függetlenség, a tárgyilagosság, a sokoldalúság, a kiegyensúlyozottság és az értékek közvetítésének magától értetődő voltát.
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak
Mindezek fényében nem állítanám, hogy a törvény közszolgálat ellenes, bár megalkotói nem elsősorban a közszolgálatiság eszméjéből indultak ki annak megalkotásakor. Mégis azt hiszem, hogy az abban foglaltak segítenek markánsan elkülöníteni a kereskedelmi és közszolgálati szféra alapvető helyét, feladatát és célját, még ha az a gyakorlatban nem is mutat olyan szembetűnő különbséget illetve a piac működése (és a közszolgálat napjainkban tapasztalható gyengélkedése) miatt a törvény szándéka kevésbé felismerhető.
3. nem eurokonform Ez a vádpont talán a legsúlyosabb mind közül, hiszen azt jelzi, hogy a médiatörvényt az európai országok nem tartják egyrészt országunkon belül sem használhatónak, másrészt az ő általuk alkalmazott elvárásoknak sem felel meg. A csatlakozási tárgyalások egyik legkényesebb fejezetévé vált ennek megfelelően az audiovizuális politikát érintő pontokat egyeztető rész, az uniós szabályozás, a közösségi joganyag átvételének kényszere. Ez a csatlakozási tárgyalások folyamatában és egyéb fórumokon már okozott diplomáciai gondot az országnak. 1995 decemberében, mikor a törvényhozók a médiatörvényről szavaztak, sok tekintetben tudatában voltak annak, hogy egy nem teljesen EU-konform médiatörvényt segítenek világra. A magyar médiatörvény és az EU-előírások közti jogi diszharmónia okai között megtalálható az a túlpolitizáltság, amely a médiaháborút is okozta. Ugyanakkor a krdés az ország szempontjából konkrétan a OECD és az Európai Unió követelményeinek való egyidejű megfelelés dilemmájaként vetődött fel. A világ legfejlettebb országait tömörítő OECD Magyarországot 1996-ban vette fel tagjai közé. Az OECD USA-érdekeket képviselő lobbistái intenzíven követték a magyar médiatörvény alkotásának folyamatát, így az ő révükön szerzett tudomást a szervezet arról a magyar törekvésről, ami az európai művekre vonatkozó protekcionista uniós normák beemelését célozta meg a hatályos magyar jogba. Ekkor figyelmeztette az OECD hazánkat, hogy ez a lépés veszélybe sodorhatja az ország felvételét a szervezetbe, amely az EU tagság előfeltételeként volt azidőtájt számon tartva.
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak A probléma elsősorban abban rejlett, hogy az OECD-kódex a láthatatlan műveletek liberalizációjáról
médiapiaci szempontból kimondja, hogy a tagállamok nem
részesíthetik előnyben az egyik OECD-tagállamból származó például film- vagy televíziótársaságot egy másik tagállamból származóval szemben. Tulajdonképpen ez a fő oka annak, hogy hazánk az OECD-tagjaként tett nemzetközi kötelezettségvállalása miatt a médiatörvényben jelenleg nincs helye az európai művekre vonatkozó kvóták törvényi bevezetésének. Az unión belül a médiapolitikának különösen fontos szerepe van, az európai közös piac
megvalósításában
kulcsszerepet
kapott
azáltal,
hogy
a
filmeket,
televízióműsorokat szolgáltatásnak minősíttették az Európai Unió országaiban, így az unió alapelveként meghatározott szolgáltatások szabad áramlás vonatkozik ezekre a termékekre is. Az unión belül ennek megfelelően egy független, támogató jellegű rendszer létrehozásán fáradoznak, amelynek 2 fő törekvése a szabad, nyílt piac megteremtése az audiovizuális termékek számára illetve az európai film- és televíziós ipar fejlesztése. Ezt elősegítendő fektették le a 89/552 „Televíziózás határok nélkül” direktíva, amely alapként szolgál a tagállamok jogi szabályainak koordinációjához. A direktíva 2 alapvető gondolatra épül: 1. Valamennyi műsorszolgáltatónak csak egy tagállam engedélyére van szüksége, így az általa folytatott tevékenység is csak egy állam jogi felügyelete alá tartozik. 2. Valamely tagállam engedélyével rendelkező műsorszolgáltatók adásainak szabad vételét és továbbadását az EU többi tagállama nem akadályozhatja meg. Ezt a direktívát 1997-ben módosították (így lett 97/37/EK irányelv belőle), a változtatások elsősorban a televíziós reklámokat, a teleshoppingot, a kiskorúak védelmét, az ellenvélemény jogát és a szponzorációt érinti. Az Európai Uniós szabályozás a tagállamoknak és a csatlakozni kívánó országoknak folyamatos megfelelést, teljesítést ír elő, azonban határidőt nem szab meg az uniós követelmények teljesítésére. Területek, amelyek nem felelnek meg az Európai Unió direktívájának:
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak -
fogalom
meghatározások:
a
jelenlegi
szabályozás
nehezíti
a
médiatörvény és a direktíva fogalmi rendszerének összevetését. A médiatörvény ugyanis 48 pontból álló nehezen értelmezhető fogalmi meghatározásokat tartalmaz. Ehhez képest az irányelv egyetlen cikkelyben, és ezen belül hat pontban értelmez fogalmakat. Ez az összehasonlítás még akkor is túl nagy eltérést eredményez, ha figyelembe vesszük, hogy a magyar jogszabály szabályozási tárgya szélesebb körű, mint az irányelvé. A fogalmak említett túlszabályozása alapvetően nehezíti a két normaszöveg – vagyis a médiatörvény és az irányelv – fogalmainak összevetését. Alapvető eltérés van például a műsorszolgáltató fogalmának meghatározásában. Az irányelv szerint ugyanis a műsorszolgáltatás része a műsorszétosztás is. Ezzel szemben a médiatörvény szerint ez nem így van, és a műsorszétosztásra ma Magyarországon
csak
a
távközlési
tevékenységre
vonatkozó
jogszabályokat kell alkalmazni. Ez a szabályozási helyzet konkrét problémákat okozott hazánk és az EU között a jogharmonizációs tárgyalások során. Az eltérő meghatározás okozta problémák leginkább az úgynevezett HBO Polska-ügy kapcsán érthető meg. Ennek lényege, hogy a lengyelországi HBO adást (HBO Polska) a CEU Kft. Magyar területről továbbította az AMOS I. műholdra, amely ezt továbbította lengyel területre. A HBO Polska műsorai azonban az uniós szabályozásban előírtaknál kisebb arányban tartalmaztak európai műveket, miközben a Lengyelországban szabályosan bejegyzett műsorszolgáltatókat az EU előírások tiszteletben tartására kényszerítette a törvény. A HBO Polska ezzel sértette más, szintén Lengyelországban működő csatornák piaci érdekeit, elsősorban a Canal Plus francia érdekeltségű tévétársaságét, amely Lengyelországban szabályosan bejegyzett önálló műsorszolgáltató. Az ellenérdekelt társaság azt követelte, hogy kérjék számon a HBO Polskán is a Lengyelországban kötelező műsorszerkezeti követelményeket. Azonban felmerült a kérdés: melyik állam jogosult eljárni, azaz melyik országnak van joghatósága a HBO Polska felett? (a kazetták ugyanis Nagy Britanniából érkeztek a Magyarországon bejegyzett CEU Kft.-hez) Az irányelv szerint Magyarországnak joga lenne eljárni, hiszen a magyar cég hazánkból
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak továbbította műholdra a műsort. Azonban jelenleg a magyar jogszabályok szerint a CEU Kft. Tevékenysége műsorszétosztásnak tekintendő, a műsorszétosztón pedig a hatályos jogszabályok szerint nem lehet számon kérni a műsorszolgáltatásra vonatkozó tartalmi követelményeket, mert a műsorszétosztás távközlési tevékenység.15 Rá kell mutatnunk azonban arra is, hogy a médiatörvény a reklámokkal kapcsolatban sajnos nem támaszt teljességgel olyan követelményeket, melyeket az irányelv tartalmaz. Ilyenek az emberi méltóság sérelmének tilalma, a faji, nemi, nemzetiségi diszkrimináció tiltása és a környezet védelmére
káros
magatartásra
reklámkoreográfiákból.
Tehát
a
való
ösztönzés
jelenleg
hatályos
kitiltása
a
médiatörvény
eurokonformmá tételéhez a reklámra vonatkozó rendelkezések kiegészítése szükséges. -
hatály, alkalmazandó jog kérdése: az irányelv rendelkezéseit az Európai Unió minden tagállamában a nemzeti jog részévé kell tenni. Mivel Magyarország ezt az irányelvet, mint tagállam még nem írta alá, szigorúan jogi értelemben nem beszélhetünk jogszabályok ütközéséről azokban az esetekben, ahol a magyar médiatörvény előírásai eltérnek az irányelv szövegétől. Ugyanakkor az Európai Unióval való társulási szerződés 67. cikkelye alapján az ország kötelezettséget vállalt arra, hogy a hatályos és a jövőben hozott magyar jogszabályokat az uniós jogszabályokhoz igazítják.
-
A származási ország elve: a médiatörvény – összhangban az irányelvvel – a származási ország elvét fogadja el. Az irányelv kimondja, hogy a tagállamoknak
biztosítaniuk
kell,
hogy
minden
televíziós
műsorszolgáltatás megfeleljen a tagállamokon belüli nyilvánosságnak szánt műsorszolgáltatásra vonatkozó jogszabályoknak. A magyar törvényi megoldás azonban hiányos az irányelv ezen cikkéhez képest, hiszen a törvény nem rendelkezik a frekvenciát illetve a műholdas kapacitást engedélyező másik állam jogának alkalmazásáról. Ezt a hiányt némiképp pótolni látszik a médiatörvény 1.§ (2) bekezdése, miszerint ha 15
Kertész Krisztina: A média szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon. A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban. Médiakutató, 2001 tavasz
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak nemzetközi szerződés így rendelkezik, e törvényt a nem magyarországi műsorszolgáltatókra is alkalmazni kell. Ez azonban egyenlőre kevés, hiszen az irányelv nem a hazai jog része. Továbbá az európai tanácsi Egyezményt Magyarország 1998 őszétől visszamenőleges hatállyal a hazai jog részévé tette. A médiatörvény azonban nem harmonizál a már említett Egyezménnyel. -
a műsorszolgáltatás általános alapelvei és szabályai: csak közszolgálati és
közműsorszolgáltatói
vonatkozásban
állapít
meg
tilalmat
a
szeméremsértő, erőszakot előtérbe helyező műveket illetően -
reklám és szponzorációs szabályozás: a műsorszámok értékének védelméről beszél, viszont integritásának védelme érdekében nem helyez semmit kilátásba
-
a műsorszolgáltatók támogatásának rendszere: a Műsorszolgáltatási Alap kezelésére vonatkozó szabályok meghatározása során állampolgári vagy nemzetiségi kritériumok bevonásra kerüljenek
-
tulajdonra vonatkozó szabályozások: állampolgársági alapon álló diszkriminatív rendszert tartalmaz
-
műsorszerkezeti
követelmények:
a
legnagyobb
probléma
a
műsorstruktúrán belül az európai művek arányával van, ez a passzus ugyanis benne foglaltatik az uniós szabályozásban, míg a magyar médiatörvényből ez részben kimaradt. Az ugyanis csupán a közszolgálati televíziók vonatkozásában rendelkezik az európai művek kötelező arányát illetően (70%), ugyanakkor előírja, hogy ezen arányon belül 50%-ot a magyarországi gyártású műsorszámoknak kell fenntartani. Ez utóbbi kifejezetten ellentétes a direktívában foglaltakkal, hiszen az nem ad módot arra, hogy a tagállam az európai műsorok részére fenntartott műsorhányadon
belül
a
tagállamban
gyártott
műsorszámok
meghatározott arányú részesedését írja elő. Ezen túlmenően a nem közszolgálati televíziók esetében nem érvényesül az európai művek műsoridőn belüli arányára vonatkozó semmiféle követelés. Nincs meghatározva az európai mű, az európai gyártású mű fogalma sem, tehát ezen a ponton sem elég konkrét a szabályozás, mivel ezeknek
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak határozatban való kidolgozása az ORTT feladata. Ez azért is aggályos, mert az Európai Közösségek Bíróságának esetjoga kimondja, hogy valamely irányelvet csak jogszabállyal lehet a hazai jogrendszer részévé tenni.
A másik műsorszerkezeti probléma a független műsorkészítők szerepével van. A médiatörvény ugyanis előírja, hogy a külső vállalkozóval készíttetett vagy tőle beszerzett műsorszám magyarországi gyártású legyen. Ez pedig szintén nem szerepel az uniós szabályozásban, és nem is ad lehetőséget ilyen jellegű kitétel beépítésére sem. Sőt, ha azt vesszük alapul, hogy az audiovizuális termékeket az uniós szabályozás alapvetően árunak és szolgáltatásnak veszi, és mint ilyenre, vonatkozik rájuk is a szabad áramlás alapnormája, sérti az EK szerződés ide vágó passzusait a törvénynek a gyártás helyéhez fűződő feltétele, kikötése.16 Magyarország azonban gesztus értékű lépést is tett a médiatörvénnyel Brüsszel felé a két országos kereskedelmi csatornára kiírt pályázati felhívásának egyik kitételével. E szerint, egyebek mellett, az lehet sikeres
pályázó,
aki
ígéretet
tesz,
hogy
a
reklám,
hírek,
sportközvetítések, vetélkedők és játékok nélkül számított műsoridejének több mint ötven százalékát kötelezően európai gyártású műsorszámokból szerkeszti meg. Ezzel jeleztük az Európai Unió felé, hogy ugyan még nem áll módunkban alkalmazni az irányelv rendelkezéseit, már biztosítottuk, hogy az új kereskedelmi televíziók tulajdonosai rövid időn belül már az európai előírásoknak megfelelően működjenek. E dolgozat írásakor ez a probléma igencsak népszerű, hiszen az EU és Magyarország között lezárultak az audiovizuális kérdéskört érintő tárgyalások, az érdemi intézkedések meghozatala azonban az új médiatörvény vagy esetlegesen a régi törvény módosításának felelőssége lesz majd. Erre Magyarország ígéretet tett, tehát a csatlakozás időpontjáig mindenképpen új törvénnyel kell az EU médiapolitikájával nem harmonizáló területeket szabályozni. Így némi külső kényszer nehezedik a magyar
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak törvényhozókra és szakmai szervezetekre, hogy 2004-ig mindenképpen konszenzusra jussanak az új törvényt illetően, és nehogy úgy járjunk, mint a Magyar Televízió elnökválasztásával, ahol is 1996 óta nem sikerült egy jelöltnek sem elnyernie a pártok delegáltjainak illetve a civil szervezetek képviselőinek többségi támogatását. (Éppen a napokban próbálkozott Baló György másodszor a szavazatok kétharmados többségének megszerzésével, de ezúttal már a szűkebb értelemben vett kuratórium tagjaival sem bírt, így a társadalmi szervezetek elé már nem is kerülhetett a pályázata)
4. pazarló, költséges Ez a vádpont több alkalommal is elhangzott már, de ahhoz, hogy meg tudjuk ítélni jogosságát, feltétlenül tudnunk kell, hogy milyen szervezet végzi a médiatörvény nyomán létrejött intézményrendszer finanszírozását és legfőképpen miből teszi azt. Erre a célra a médiatörvény a Műsorszolgáltatási Alapot hozta létre, amelynek célja a műsorszolgáltatás sokszínűségének, elsősorban a közszolgálati funkciók betöltésének biztosítása, a kultúra megőrzése és anyagi támogatása különböző projektek (mint például a kábelrendszerek kiépítése) „ösztönzésével”. Ahogyan azt már korábban is említettem, az Alap háromféle támogatási lehetőséget biztosít a műsorszolgáltatóknak: -
alanyi jogon, automatikusan támogatja a közszolgálati médiumokat
-
a közszolgálati médiumok, a közműsor-szolgáltatók, és a nonprofit médiumok működési költségeik támogatására pályázhatnak az Alapnál
-
a műsorok tartalma szerint, a közszolgálati műsorok és műsorszámok támogatására
adhat
pénzt
bármely
műsorszolgáltatónak
(ez
a
kereskedelmi médiumoknak is szól)
Az ábrán feltüntetett bevételi forrásokból az üzembentartási díjat a jelenlegi kormány eltörölte, ez az összeg – legalábbis egyelőre – mégsem hiányzik majd a forrásokból, hiszen a kormány elképzelései szerint a díjat 2002. december végéig fizeti a költségvetés, azután végképp megszűnik, és a közmédiumok finanszírozását az Országgyűlés jóváhagyásával más alapokra helyezik majd. 16
Teleki Zsuzsa: Jogharmonizáció az audiovizuális szolgáltatások terén az Európai Unióhoz való
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak
A törvényt azonban még így sem nevezném pazarlónak, inkább ambíciózusnak, hiszen ezekből
a
bevételekből
közszolgálati,
közműsor-szolgáltató
és
nonprofit
műsorszolgáltatókat, illetve közszolgálati műsorszámokat (jelenjen meg az bárhol) támogat. Megkülönböztet alanyi jogon járó támogatásokat és nyilvános pályázatokat, melyeket az ORTT ír ki. Az Alap támogatását kölcsön és vissza nem térítendő juttatás formájában nyújtja. Minden pályázati támogatást nyilvánosan kell meghirdetni és a döntést az összeg megjelölésével közzétenni. Az Alap például alanyi jogon támogatja a Magyar Televíziót, a Magyar Rádiót és a Duna Televíziót. A 2002 nyarán eltörölt üzemben tartási díjból – beszedés költségeinek levonása után – 40 % a Magyar Televízió Részvénytársaságot, 28 % a Magyar Rádió Részvénytársaságot, 24 % pedig a Duna Televízió Részvénytársaságot illetett meg. Továbbá az üzemben tartási díj egy százaléka a Testület, egy százaléka – egymást közt csatlakozás érdekében, Médiakönyv 2000-2001, ENAMIKÉ 2001
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak egyenlő arányban – a magyar Rádió Közalapítvány, a Magyar Televízió Közalapítvány és a Hungária Televízió Közalapítvány működési költségeinek fedezetére, hat százaléka pedig a közszolgálati műsorok támogatására kiírandó nyilvános pályázatok céljaira szolgál.17 A törvény ugyanakkor rendelkezik arról is, hogy az Alap bevételének legalább fél-fél, legfeljebb egy-egy százalékát a nem nyereségérdekelt műsorszolgáltatók, valamint a közműsor-szolgáltatók visszatérítendő vagy vissza nem térítendő támogatására kell fordítani. Hasonló tartalommal bír az a bekezdés, amelyben azt részletezi a törvény, hogy a műsorszolgáltatók által az Alapba fizetett műsorszolgáltatási díj összegének legalább ötven százalékát a műsorszolgáltatók magyarországi gyártású, közszolgálati műsorszámai készítésének támogatására kell fordítani. Annak ellenére, hogy ezek elég jelentős kiadásoknak számítanak, nem tekinthető a törvény pazarlónak, hiszen ezekkel a bekezdésekkel biztosítja a közszolgálatiság intézményeinek fenntartását és a közszolgálati műsorok gyártásának (közel) kifizetődő voltát. Ezek nélkül a törvényi biztosítékok nélkül ugyanis aligha várható el, hogy egy nyereségességre törekvő műsorszolgáltató képernyőre tűzzön
olyan
közszolgálati
műsorokat,
amelyek
gyártása/vásárlása piaci szempontból nem kifizetődő. Törvényi szabályozás nélkül a pénzek elosztás rendszere is kaotikussá, követhetetlenné válna, ráadásul olyan egyenlőtlenségek jönnének létre, amelyek tovább mélyítenék a közszolgálati és a kereskedelmi csatornák között meglévő „ellentéteket”.
5. megfélemlít Ha eltekintünk a médiatörvény ama részétől, amely a bizonytalan politikai légkörnek köszönhetően igencsak részletesre és precízre sikeredett, és inkább a médiatörvény szakmai kérdésekre vonatkozó részeit vizsgáljuk, láthatjuk, hogy elég komoly feltételeket szab a műsorszolgáltatók számára. A jelenleg hatályos médiatörvény egyértelműen meghatározza, hogy ki lehet műsorszolgáltatásra jogosult, és ki van ebből a jogosultságból kizárva. Rendelkezik továbbá a műsorszolgáltatók működési formájáról illetve alanyi jogon kizár bizonyos érdekcsoportokat: az állami, politikai,
17
Cseh Gabriella – Sükösd Miklós: Médiajog és médiapolitika Magyarországon, I. kötet – Médiajog, 1999 93-95.
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak bírói, parlamenti szervek képviselőit, tisztségviselőit illetve az ezen csoportokhoz kapcsolódó szervezeteket is. Ez a szűrés azonban csak az első próbatételek egyike. Ezek után történik a pályázat kiírása, a nyilvános meghallgatás, majd a beérkezett pályázatok elbírálása. Az adminisztratív munka mennyisége azonban eltörpül a mellett a pénzügyi teher mellett, amely a műsorszolgáltatókra nehezedik. A törvény ugyanis előírja, hogy a pályázó köteles pályázati díj befizetésére, amelynek 80 %-a – ha sikeres a pályázat – beleszámít a műsorszolgáltatási díjba. Ha a pályázat sikertelen, a pályázó 30 napon belül visszakapja a befizetett díj 80 %-át. A műsorszolgáltatási díj legkisebb mértékét az ORTT a pályázati felhívásban határozza meg. Azok a pályázók élveznek itt előnyt, akik – látatlanban ugyan – a többieknél többet kínálnak az adott frekvencia elnyeréséért. Ezen felül fizetnie kell a pályázónak frekvencia-lekötési és frekvenciahasználati díjat illetve letétet, utóbbi az első 3 hónap reklámbevételek nélkül számított költségeit kell, hogy fedezze. Ezeket a terheket joggal érezheti a műsorszolgáltató (vagy az arra aspiráló társaság) megfélemlítőnek, és akkor még nem is ejtettünk szót a tényleges működési költségekről, a szerzői jogdíjakról és azokról a bírságokról, szankciókról, amelyek a nem megfelelő működés következményeiként sújthatják a műsorszolgáltatót. Eltekintve a médiumok különböző anyagi helyzetétől és az adott médiumtípus megtérülési arányaitól illetve attól, hogy az ORTT minden pályázati kiírásában más és más összeget határoz meg fizetendő díjként, a pénzügyi terhek megléte 2 okból is fontos lehet. Egyfelől a pénzügyi feltételek viszonylagos megnehezítése szűrő funkciót tölthet be. A pénzügyi filter beépítésének szándéka mögött az állhat, hogy megnehezítse azon pályázók helyzetét, akik középtávon már nem tudnák biztosítani az adott médium működtetésének pénzügyi hátterét. Így kiszűrhetők a pénzügyileg komolytalan pályázók, akik nagy valószínűséggel rövid időn belül csődbe jutnának. Másrészt a díjak beszedésével keletkező források jelentős részét az ORTT átutalja a Műsorszolgáltatási Alapba, az Alapból pedig nyilvános pályázatok útján a műsorszolgáltatók anyagi támogatáshoz juthatnak. Vagyis az Alapon át az ORTT visszautalja a beszedett díjak
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak jelentős részét a médiumoknak. Az Alap így a törvény szerint a médiapiacot kiegészítő redisztributív funkciót lát el. Ennek a pontnak a megítélése tehát vegyes, véleményem szerint a műsorszolgáltatók terhének csökkentésével elérhető lenne a törvény megfélemlítő jellege.
6. korszerűtlen A médiatörvény értékelésénél érdemes megvizsgálni a médiatechnológiai változásokat, trendeket is, amelyek a törvény 1996-os megalkotása óta rengeteget változtak. Rossz nyelvek szerint a törvény már születése pillanatában is elmaradott volt, a 90-es évek második felétől kezdve pedig az audiovizuális ipar gyakran lepte meg a világot olyan technikai újdonságokkal, amelyek konkrét megoldásra váró szabályozási kérdéseket vetnek fel. Így a műholdas tévézés, majd az Internet terjedése, a médiakonvergencia folyamata (ezen belül az internetes tévé- és rádióadások megindulása), a digitalizáció jelentős kihívásokat jelentenek a médiapolitika és jogalkotás számára, mindamellett, hogy Magyarország egyelőre csak a digitális forradalom előestéjén jár.18 A 90-es évek szinte hihetetlen fejlődést hoztak mind a távközlés, mind a számítógép, minda média infrastruktúrában. Magyarország úgy lépett a 90-es évekbe, hogy az utolsók között volt Európában a vezetékes telefonellátottságban, s úgy lépett ki belőle, hogy immár az élmezőnyhöz tartozott, a hálózat közel egésze digitalizált, keresleti helyett kínálati a piac. A vezeték nélküli (mobil) telefonellátottság gyakorlatilag a nulláról indult hódító útjára, szinte késedelem nélkül követve a világ áramlatait. A számítógép-használat is átlépte az akadémiai és az üzleti kereteit, az iskolába járó generációknak lehetőségük van a számítógépes ismeretke, készségek elsajátítására és az Internet használatára. A rádió- és televízió-műsorszórásban új országos adóhálózatok épültek ki, s elindultak a földfelszíni digitális rádió- és televízió-műsorszórási kísérletek is. A digitális műholdas műsorszórást az évtized közepétől üzemszerűen használják a magyar televíziós piacon
18
Gálik Mihály: Médiagazdaságtan, 2000 394-398. o.
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak műsorszétosztásra, 2000 év vége óta pedig jelen vannak a piacon a közvetlenül a lakosságnak szánt digitális műholdas televízió (DTH) műsorcsomagok is. A hálózati média is jól érzékelhető fejlődésnek indult, a napilapok többségének már volt az ezredfordulón on-line kiadása, vannak csak a hálózaton megjelenő újságok is, s számos magazin is belépett a hálózati piacra. Rádiók és televíziók sora működtet honlapot, sa ha csekély számban is, de már itt vannak a csak az interneten hallható rádiók. Láthatjuk, hogyan fonódik össze a hagyományos médiatevékenységekkel az elektronikus kereskedelem és más, a hálózaton nyújtható értéknövelő szolgáltatások sora. A kiépülőben lévő nagy sávszélességű kábelrendszereken, valamint a vezetékes telefonhálózaton az ADSL technológia belépésével megkezdődött a nagysebességű internetszolgáltatások bevezetése, még vonzóbbá téve a potenciális kínálatot. A mobiltelefonok lakossági használatában a WAP illetve a GPRS eljárás kínál Internetösszeköttetést. Mindezek azt mutatják, hogy a média digitális forradalma nálunk is megkezdődött. Ez nem csak Magyarországot, hanem az Európai Uniót is arra készteti, hogy hagyományos médiaszabályozását újragondolja. A médiakonvergencia folyamatában egyfelől új tartalmak, új műfajok, új kapcsolódások jönnek létre, másfelől hagyományos műfajok és tevékenységek helyeződnek át a virtuális térbe (pl. ekereskedelem). Az új helyzetben a törvényalkotónak újra kell gondolnia a vonatkozó, ám a hagyományos térre és tartalomra szabott jogszabályokat a virtuális tér szempontjából. Nagy dilemmát vet fel ugyanakkor az a kérdés, hogy mit is kell a médiatörvénynek szabályoznia: tartalmat vagy a technológiát? A két dolog szabályozását külön kell ugyanis választani. A technológia folyton-folyvást változik, egyre tökéletesedik, a különböző készülékek egyre sokoldalúbbak és könnyen kezelhetők lesznek. Tehát nem lehetünk biztosak abban, hogy év múlva mondjuk televízióról fogunk elsősorban beszélni, mikor a médiatörvényt elemezzük, abban viszont biztosak lehetünk, hogy lesznek akkor is olyan technikai eszközök, amelyek tartalmat közvetítenek. Az biztos, hogy a technikai szabályozásnak rendkívül flexibilisnek kell lennie, nem szabad a
A médiatörvénnyel szemben felhozott leggyakoribb vádak mostani médiatörvényre jellemző részletességgel tárgyalni az ide vágó pontokat, csupán keretszabályok alkotására szabad szorítkozniuk az alkotóknak. Azt kell sajnos mondanunk, hogy ez a vádpont igaznak bizonyult, a médiatörvény valóban nem képes követni a technológia fejlődése következtében megjelenő kihívásokat, így választ sem várhatunk ezekre a problémákra. Amennyiben törvénymódosításra kerülne a sor, úgy javasolnám egy kerettörvényre való törekvést, amelyben a konkrét vitás kérdések – technikai problémákra gondolok itt elsősorban – az ORTT (vagy egy általa felállított testület) egyedi határozatai alapján dőlnének el, viszont a keretet mindenképpen egy rugalmas, könnyen és egyértelműen alkalmazható jogszabályi keret biztosítaná.
Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre
H
OGYAN TOVÁBB?
– ÖTLETEK A JÖVŐRE
A fent részletezett hiányosságok részletezésével megpróbáltam rávilágítani arra a tényre, hogy a médiatörvény –még hogyha nem is minden pontban jogos a bírálat – reformra szorul, és ezzel a meglátással úgy vélem nem vagyok egyedül. Hibái és hiányosságai az elmúlt években nyilvánvalóvá váltak, és ezek egyre inkább égetővé tették a változtatást, amelynek igénye az Európai Uniós csatlakozás közeledtével már konkrét lépéseket, döntéseket és konszenzust is igényel mind a törvényhozók, mind a szakmai szervezetek részéről. Megalkotásakor ugyanis olyan feltételezésekkel életek megalkotói, amelyekről a feltételezés pillanatában tudható volt, hogy alaptalanok. Ilyen volt például az, hogy ah a parlamentből a politikai pártok közvetlen marakodásából kiveszik a törvényt, és a pártok delegálhatnak embereket a kuratóriumokba, az ORTTbe, akkor ezek az intézmény érdekeit tekintve fogják a munkájukat végezni. Alapvető kérdésként merül fel, hogy úgynevezett novelláris módosításra van szükség a törvény kapcsán, tehát egy teljesen egységes, új törvényterv szükséges-e vagy pedig a különböző törvénycikkek helyébe írjunk más törvénycikkeket, de egyébként tartsunk meg néhányat.19 Véleményem szerint nem kellene elvetni a törvény egészét, csak a túlpolitizált,
gyakorlatban
alkalmazhatatlan
részeket
kellene
egyértelművé
és
eurokonformmá tenni, továbbá finomítást igényelnek az olyan részek, amelyek például az intézményi struktúrát, a felelősségviselés arányát, az irányítás kérdését, az alapfogalmakat tisztázzák, itt ugyanis több passzus felesleges, mi több, kerékkötője a jogalkalmazásnak. A következő kérdés az lehetne, hogy mit is tartalmazzon a törvény módosítása. Ezt a dilemmát már korábban is felvetettem, mégpedig abban a formában, hogy a törvénynek a tartalmat kell szabályoznia vagy a technikai fejlődésre kell reagálnia? Úgy gondolom, hogy mind a kettőnek szerepelnie kell a módosításban, mégpedig oly módon, hogy a módosítás olyan rugalmas törvényi keretet eredményezzen, ami elég flexibilis ahhoz, hogy megfelelően alkalmazkodjon a technikai fejlődés kihívásaihoz. Ennyiben kellene a technikai fejlődésre reagálnia, a többi változtatásnak azonban a tartalmi részt kellene érintenie, a meglévő passzusok érintésével, átalakításával. Ez pedig oly módon kell, 19
Bayer Judit: Új médiatörvény előtt? Médiakutató, 2001. ősz
Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre hogy történjen, hogy nem a létező technológiákon elérhető tartalmakat szabályozza a médiatörvény, hanem a választék bőségéről gondoskodjon. Olyan feltételeket kell teremtenie, amelyek között az egyébként kereskedelmileg nem kifizetődő tartalom, minta politikai tájékoztatás, egyes kulturális termékek és gyermekműsorok is hozzáférhetőek lesznek az emberek számára a közszolgálatiság keretein belül. Az Európai Uniós jogharmonizáció úgy tűnik megfelelő motivációnak bizonyult, hiszen az utóbbi időben felgyorsult a törvény módosítását megcélzó javaslat kidolgozására irányuló munka. Ilyen összefoglaló született ez év augusztusában, amelyet egy normaszöveg megfogalmazása követ majd.
A törvénymódosítás tartalmi elemei A legfontosabb változás az lenne, hogy megszüntetnék a jelenlegi kuratóriumi rendszert, és a magyar Televízió, a Magyar Rádió, valamint a Duna Televízió részvénytársaságait is igazgatótanácsok vezetnék. A civil kontrollt – amely most voltaképpen nem létezik, mert a kurátorok évente váltják egymást, a tényleges jogok többsége a pártdelegált elnökségi tagok kezében van – egy szerkesztői vagy nézői tanács jelentené.20 Ez nem kapna beleszólási jogot a társaságok vezetésébe, de például a nyilvánosságon
keresztül
befolyásolhatná
a
közmédiumok
működését
és
műsorpolitikáját. Ez csak azért tartanám naiv megoldásnak, mert a magyar nyilvánosság erejére nem szerencsés építeni. Talán ezért is jutott oda ez a médiapolitikai vita, ahova jutott, mert a magyar lakosság igencsak passzív, mikor véleményt kellene nyilvánítania valamiről. Ez nem jelenti azt, hogy ne lenne valamilyen véleményen, viszont tenni nem szeret érte, nem érzi át azt a felelősséget, amit az ő visszacsatolása jelenthet. Ebben nyilván hibás a törvényalkotó és végrehajtó szerv is, hiszen ha nem érezteti a tömeggel, hogy kíváncsi a gondolataira, hogy szívesen kiszolgálná, ha ismerné az igényeit, akkor az emberek továbbra sem lesznek motiváltak abban, hogy aktívan hozzászóljanak a napi történésekhez. De ha már megtartjuk a részvénytársasági formát, akkor működjenek a közszolgálati intézmények szabályos gazdasági formációban, amelyekre a gazdasági társaságokról szóló törvény szabályai vonatkoznak, és amely gazdaságilag felelős.
20
Alakul az új médiatörvény, Magyar Hírlap, 2002.08.28
Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre
Az új törvénymódosítás rendezné a cégek finanszírozását is, mégpedig több évre előre. Ennek többféle módját is el tudnák képzelni az előkészítésben részt vevők: akár a bruttó hazai termék, akár a központi költségvetés meghatározott hányadában, törvényben vagy polgári jogi szerződésben rögzítve. Felvetődött a jelenlegi három közszolgálati csatorna számának csökkentése, amelynek a korlátozottan hozzáférhető műholdas M2 esne áldozatul. De nem kizárt, hogy a csatorna tematikus tévévé alakulna. Kérdés azonban, hogy a Magyar Televízió a maga párttelevíziós múltjával képes-e megújulásra, vagy Szente Péter hasonlatával élve – „az MTV-t megreformálni viszont olyan volna, mint egy kórház intenzív osztályáról kihozni egy beteget, hogy felkészítsük a közeljövőben megtartandó ökölvívó bajnokságra”.21 Lehetséges, hogy ésszerűbb lenne a jelenlegi közszolgálati média zászlóshajóját felszámolni, és ezzel párhuzamosan egy újat felépíteni, amely nem hurcolja magával a mostani MTV gondjait, bajait, a múlt terhét, azt a rengeteg előítélet, amellyel az emberek ma feléje közelítenek. Két közszolgálati televíziós intézmény fenntartása egyébként is pazarlás lenne (két adminisztráció, két hírszolgálat stb. működtetése), így valószínűleg jobb lenne a jövőben csak egy közpénzből finanszírozott televíziót fenntartani. Ideális esetben egyik televízió sem olvasztaná magába a másikat, hanem egy teljesen új intézmény épülne ki, és az új közszolgálati adó vezetője ugyanúgy meríthetne a Duna, mint az MTV állományából. Ez persze nem feltétlenül jelenti azt, hogy ennek az egy adónak csupán egy csatornát kell üzemeltetnie. Napjainkban tendencia a tematikus csatornák előretörése, így nyilvánvaló, hogy minél több csatornája van egy adónak, annál jobb képes kiszolgálni a közönség igényeit. Mivel Magyarországon még jó ideig lesznek olyanok, akik az elérhető csatornák és a kulturális hozzáférés terén hátrányos helyzetben vannak, így alapkövetelmény, hogy legyen olyan csatorna, amely mindenki számára elérhető, és amely nem kereskedelmi alternatívát kínál a lakosság széles rétegeinek. Ennek a csatornának szórakoztatni, informálni és tanítani kell, mindegyiket magas szakmai szinten, színesen, közérthetően és főleg hazai gyártmányú műsorokkal. Emellett a rétegműsorok, a kisebbségek számára fenn kell tartani egy második csatornát. Fontos, hogy mindkét csatorna a földfelszíni sugárzás mellett műholdon is jelen legyen azért, hogy a határon túli magyarság mindkettőt nézhesse.
21
Szente Péter: Médiapolitikai vázlat, Médiakutató, 2001 tél
Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre A törvénymódosításban szó van az ORTT működésének megváltoztatásáról is. A szintén pártképviselőkkel működő médiahatóság ugyanis elvégezte eredeti feladatának nagy részét, a jövőben hatósági szabályozó funkciója erősödhetne. A törvénymódosításban bevennék az új technológiák szerepét, szabályozási módját is, továbbá érintheti a törvénynek a műsorok hozzáférhetőségére vonatkozó részeit, a legnézettebb televíziócsatornák közti sokak szerint indokolatlan különbségtételt. A jelenlegi előírás ugyanis arra kötelezi a műsorelosztókat, hogy a közszolgálati tévéket a legolcsóbb csomagba helyezzék, a nagyobb kereskedelmi és a néhány igen népszerű tematikus csatorna viszont a magasabb tarifájú műsorcsomagokban található. Ezt az esélyegyenlőtlenséget kívánják a törvényalkotók a módosítással feloldani. De nem csupán a közszolgálati adók oldaláról van reformálnivaló, a kereskedelmi médiumoknak is vannak fájó pontjai a mostani médiatörvénnyel kapcsolatban. A törvény szerint ugyanis a műsorszolgáltatás műsoridejének bármiként számított egy óráján belül a klasszikus reklám nem haladhatja meg a 12 percet. Ez a passzus kiegészülve azzal a kikötéssel, hogy a 45 percnél rövidebb sorozat egyáltalán nem szakítható meg reklámmal, rengeteg fejtörést okozott a televízióknak. A módosítás ugyanakkor feloldaná ez utóbbi tilalmat, az európai irányelv ugyanis a „szerkesztett időtartam” kifejezéssel él, vagyis a műsor hosszába beleérti a reklámblokkot is. A szponzorálás terén sem minden működik jól, a legnagyobb baj az, hogy márka nem lehet szponzor. A reklámidő lekötése után ugyanis nem tud mást felkínálni egy csatorna, csak a szponzorációt, ami a hirdetőknek a legtöbb esetben nem felel meg, hiszen csak a gyártó nevét lehet feltüntetni, amely általában igen kevéssé hozható összefüggésbe
a
termékkel,
így
kevésbé
eladható.
A
módosítási
javaslat
engedékenyebb, mint a jelenlegi szabályozás, mert lehetővé teszik, hogy a szponzor a tevékenységét és a termékét is népszerűsítse. A korlátok miatt a szponzorálás egyébként sem kedvelt kommunikációs forma: a műsoron belül például a szponzor semmilyen formában nem jelenhet meg, csak a műsor előtt vagy annak legvégén. Így ez a bevételi forrás nálunk az összes bevételnek csupán a 2 százalékát teszik ki, míg az unióban ez az arány 8-10 százalékra rúg.
Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre Magyarországon továbbá tilos, hogy egy itt készült műsorban, filmben felismerhetően megjelenjen egy termék, márka (product placement). Az európai irányelvben nincs szó product placementről, tehát nincs is tiltva. Így a külföldről vásárolt filmekben van ilyen, s ez az itteni nézőkre is hat. A teleshopping szabályozásán is változtatni kíván a módosítási javaslat. Az európai irányelvnek megfelelően megkülönböztet televíziós vásárlást (teleshopping reklám) és televíziós vásárlási műsorablakot (teleshopping műsor) – utóbbi legalább 15 perc hosszú. A jelenlegi médiatörvényben ilyen megkülönböztetés nincs.22 Egyebekben azonban a javaslat nem egyezik meg az európai irányelvvel, amely szerint napi 8 alkalommal összesen 3 órában sugározható teleshopping műsor. A magyar módosító javaslat szerint ugyanis ilyen műsort csak éjféltől hajnali öt óráig, legfeljebb 8 alkalommal, összesen 2 órában lehetne sugározni. A jelenlegi médiatörvény megengedi a nappali sugárzást is, de a teleshopping két formájára összesen a műsoridő 5 százalékát szánja.
Egyéb kérdés? Véleményem szerint lenne még egy-két érzékeny pont, amire egy módosító javaslatnál oda kellene figyelni. Fontos kihívást jelent ugyanis napjainkban az egész tömegkommunikációs ipar, és a tömegkommunikációs kultúra, ami elsősorban az Amerikai Egyesült Államokból és a Távol-Keletről jön. A tömegkommunikációs ipart szabályozó jogszabályok Magyarországon esetleg még nem is léteznek, ez pedig kihívást jelenthet a jogalkotó számára. A közjogi és magánjogi elemek keveredésének kivédése is feladata kell. hogy legyen a törvénymódosításnak. Fel kell számolnia ezt a furcsa szervezeti hibridet, amely lehetővé teszi, hogy a közmédiumok néhol kereskedőként jelenjenek meg, máskor pedig a közre hivatkozva kérjenek támogatást és többletjogokat az államtól. A magánjog-közjog konfliktusához kapcsolódik az a probléma is, amely a két oldal érdekütköztetéséből adódik. Üzleti szempontból ugyanis akkor éri meg a médiával foglalkozni, ha minél többet birtoklunk belőle, így érthetően szólásmonopóliumok
22
Nem enged a médiatörvény, FigyelőNet, 2001.06.16.
Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre létrehozására törekszünk. Ez azonban a szólásszabadság problémája felől közelítve igencsak káros, hiszen akadályozza a szabad információáramlást. Elkerülendő továbbá a módosítás túlpolitizáltsága, amely a jelenleg érvényes törvényben jogalkalmazási hisztériát okozott, és ez is az oka annak, hogy a jelenlegi intézményrendszer tarthatatlan. A politikusok nálunk azonban inkább eszköznek, semmint célnak tekintik a médiumokat, ezért a politikai befolyás megfelelő mederbe való terelése lesz az egyik legnehezebben kivitelezhető feladat a módosítás megalkotásakor. Szélsőséges vélemények szerint még a médiatörvény módosításához szükséges alapvető feltételek is hiányoznak Magyarországon. Hiányoznak ugyanis azok a médiakutatásra specializált intézetek, amelyek tudományos munkát lennének képesek ellátni, és amelyek szakértelmét, pártatlanságát komolyan lehetne venni, továbbá hiányoznak azok a médiára specializálódott újságírók, akik ezeket a javaslatokat közvetíteni és elemezni tudnák.
A
kuratóriumokból
hiányoznak
a
hozzáértő
személyek,
akik
befolyásolhatatlanok és intellektuálisan kellően magas szinten állnak. A törvényen kívül az ethoszon is igen nagy hangsúly van, rossz nyelvek szerint médiatörvény előtt médiapolitikát kellene készíteni, a médiatörvény csak jogi formába önti azt, amit már a médiapolitika kialakításával eldöntöttünk. Az információ mobilitása is sokat változtatott az újságírók, közvetve a média szerepén. Eddig ugyanis az újságíróknak kellett az információ után mennie, ezzel szemben ma bárki bárhol van, utoléri az információ. Magyarán mondva nincs a világnak egyetlen pontja sem, ahol a teljes információtömeghez ne tudnának az emberek hozzáférni. A törvénymódosításnak minden esetre figyelembe kell vennie, hogy az információ önállósította magát, és esetleg olyan információval is találkozhatunk akarva-akaratlanul, ami nem nekünk szól, de befolyása ellen védtelenek vagyunk. A törvény nagy erényei között tartják számon monopoellenes intézkedéseit, azonban mindezt a piac ismerete nélkül teszi. Hiányzik ugyanis az egyes kapcsolódó területek összehangolása, hiszen született ebben az országban külön távközlési törvény, külön egy hírközlésről szóló törvény, külön sajtótörvény és külön médiatörvény, miközben
Hogyan tovább? – Ötletek a jövőre ezek a területek számtalan ponton érintkeznek. Az egyes szakterületek szabályozása azonban köszönő viszonyban sincs egymással.23 Nagyon fontos kérdés a finanszírozás kérdése. Beláthatjuk, hogy az üzembentartási díj eltörlése – még ha politikai fogásként is volt tálalva – racionális lépésnek bizonyult. Felesleges adóként hárult csak a lakosságra, legfőképpen arra a nem is kevés emberre, aki nem tudja fogni a Duna Televízió és az M2 adását, az M1-et pedig egyáltalán nem nézi. Mindemellett igen kis részét jelentette a Műsorszolgáltatási Alap bevételeinek az állami pénzek és a reklámbevételek mellett. Úgy gondolom, hogy a közszolgálati televízió – pláne akkor, ha tényleg csak egy adó működne tovább – a reklámbevételek okozta kiesést is elbírná. A reklám ugyan hasznos is lehet, hiszen emlékezteti a szerkesztőt, hogy nézettségi mutató is van a világon, viszont jelenthet kényszert is pont e miatt a népszerűbb, populárisabb műsorok megjelenésének malmára hajtva ezzel a vizet. Megoldást jelentene egy olyan megállapodás, mely szerint a közszolgálati adó(k) nem sugároznának reklámot, amiért a kereskedelmi adók fizetnének egy előre kialkudott összeget. Így megszabadulhatnának a reklám okozta „identitászavartól”, és ez bizonyos profiltisztulást is eredményezne mind a közszolgálati, mind a kereskedelmi adóknál. A reklámok leépítése azonban azt is jelentené, hogy kizárólag az állami dotációra tudnak a közszolgálati csatornák építeni, ami az állam megnövekedett befolyását vonhatja maga után. Ez kiküszöbölhető lenne egy olyan megoldással, ahol előre megterveznék a következő évre vonatkozó műsorstruktúrát, és az erre elkülönített pénzt, mindezt persze egy pártatlan szakmai csapat munkája nyomán, a lakosság előzetes igényeinek felmérésével. Egy ilyen csatorna költségeit akár több évre is meg lehet becsülni, de nem érdemes 5-7 évnél hosszabb időintervallumot választani, mert a technikai változások annyi idő alatt felboríthatják az előre borítékolt számokat. Ugyanennyi időre kellene a közszolgálati intézményeknek kiadni az alapító (vagy legalább is a működéshez szükséges) dokumentumokat, amelyek természetesen rögzítik az intézménnyel szembeni elvárásokat is. Amennyiben ezek nem teljesülnek, úgy meg kell válni a rosszul teljesítő munkaerőtől, és nem szabad, hogy a mai helyzethez hasonló alakuljon ki, és egyes emberek kirobbanthatatlanná váljanak a közszolgálati médiumoknál.
23
Bayer Judit: Új médiatörvény előtt? Médiakutató, 2001 ősz
Z
ÁRÓ GONDOLATOK
„A mór megtette kötelességét, a mór mehet.” – mondhatnánk a médiatörvény értékeléseként. Azt a funkciót ugyanis, amelyet a törvénynek születésekor szántak annak megalkotói, többé-kevésbé betöltötte. A törvény persze nem tökéletes, több vádpont is megalapozottnak bizonyult, mégis azt mondhatjuk, hogy a magyar médiastruktúra alapjait ez a tökéletlen jogszabály fektette le megteremtve a duális médiarendszer kialakulásához szükséges jogi és intézményi hátteret. Kitüntetett jogi helyzetet határoz meg a nemzeti közszolgálati média szaámára, ugyanakkor lehetővé tette az országos kereskedelmi média jogi státuszának kialakítását azzal, hogy meghatározta alapításuk és frekvenciához jutásuk feltételeit, és pályázati eljárást írt elő. Mindenképpen a médiatörvény mellett szól az a tény, hogy megteremtette az elektronikus médiumok működésének alapvető kereteit és viszonylagos jogbiztonságot teremtett a média területén, biztosítva ezzel a törvényes kereteket a sajtószabadságnak és a vállalkozási szabadságnak a megfelelő médiatípusok kialakulásához. Úgy gondolom, hogy a médiatörvénnyel kezdődött a média rendszerváltása, csaknem 7 évvel a politikai rendszerváltás után. A törvény persze messze nem tökéletes, de azt hiszem Magyarországon a szabályozás hagyományainak kialakulatlansága is közrejátszott abban, hogy nem született elsőre tökéletes médiajogi szabályozás. Hiszen itt olyan alapvető fogalmakat is tisztázni kell, amelyek a nagyobb múltú nyugati demokráciákban már lekerültek a napirendről illetve nem volt felkészülve azokra a technológiai változásokra, amelyek már a „levegőben lógtak”.
Nincs
mentség
azonban
a
törvény
születését
kísérő
politikai
befolyásgyakorlásra és az ennek nyomán kialakult bizalmatlan légkörre, amely jól jellemzi hazánk politikai kultúráját is. Egy lehetséges törvénymódosításhoz tehát mindenképpen toleráns és konszenzudkereső politikai kultúrára van szükség, amelynek kialakulását talán mesterségesen meggyorsíthatják az Európai Uniós csatlakozási tárgyalásokon tett vállalásaink.
Összességében elmondhatjuk, hogy a törvény az adott körülmények között megoldást jelentett a média kaotikus helyzetére, bár messze nem a legjobbat. Ha abból a szempontból vizsgáljuk, hogy mennyire volt képes az adott szituációnak megfelelni, kijelenthetjük, hogy megtette azt, amire a politika előtt 6 évig nem volt képes, vagyis megváltoztatta a Magyar Televízió monopolhelyzetét. A körülmények azóta viszont megváltoztak, merőben új kihívásokkal kell a médiának szembesülnie, így egyre égetőbbé válik egy törvénymódosítás megalkotása, ahol alapvetően szakmai szempontok szerint határozzák meg a változtatásokat – tekintetbe véve a közszolgálatiság szerepét és feltételeit Magyarországon - , és ennek érvényesüléséhez minden (befolyásolásmentes) politikai segítséget meg is kapnak a szakma képviselői.
IRODALOMJEGYZÉK
1.
Terestyéni Tamás: Közszolgálatiság a médiában, Osiris Kiadó 1995 Budapest (cikkek: Gálik Mihály: A közszolgálatiság jelene és jövője – nálunk és másutt; Horváth János: Az igazi közszolgálat; Halmai Gábor: Függetlenség és kiegyensúlyozottság a médiumokban)
2.
Gálik Mihály: Médiagazdaságtan, Aula Kiadó 2000, Budapest
3.
Cseh Gabriella – Sükösd Miklós: Médiajog és médiapolitika Magyarországon, I. kötet Médiajog, Új Mandátum Kiadó 1999, Budapest
4.
Médiakönyv 2000-2001, ENAMIKÉ 2001, Budapest
5.
Cseh Gabriella: Hogyan módosuljon a médiatörvény? In: Csermely – Ráduly – Sükösd: A média jövője. Internet és hagyományos média az ezredfordulón, Média Hungária Kiadó 1999, Budapest
6.
Szente Péter: Médiapolitikai vázlat, Médiakutató 2001. tél, Médiakutató Alapítvány és az Új Mandátum Lap- és Könyvkiadó
7.
Figyelőnet, Vrannai Katalin cikke alapján: Nem enged a médiatörvény, FigyelőNet 2001.06.16., www.fn.netrix.hu
8.
Bayer Judit: Új médiatörvény előtt?, Médiakutató 2001. ősz, Médiakutató Alapítvány és az Új Mandátum Lap- és Könyvkiadó
9.
Figyelőnet, a Magyar Hírlap cikke alapján: Alakul az új médiatörvény, FigyelőNet 2002.08.28., www.fn.netrix.hu
10.
Cseh Gabriella – Sükösd Miklós: A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé., Médiakutató 2001. tavasz, Médiakutató Alapítvány és az Új Mandátum Lap- és Könyvkiadó
11.
Az 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról
12.
Füzes Oszkár, Pogár Demeter, Dunai Péter: A közszolgálatiság különleges érték, Népszabadság Online, 2002. 09.04., www.nol.hu
13.
Baló György: Köztelevíziós lábjegyzetek, Népszabadság Online 2002.09.27., www.nol.hu
14.
Figyelőnet: Elsejétől nem kell fizetni tévé előfizetési díjat, FigyelőNet 2002.06.28., www.fn.netrix.hu
15.
Hargitai Lilla: Gondolatok a médiatörvény reklámszabályainak lehetséges módosításáról, Médiakutató 2001. nyár, Médiakutató Alapítvány és az Új Mandátum Lap- és Könyvkiadó
16.
Kertész
Krisztina:
A
média
szabályozása
az
Európai
Unióban
és
Magyarországon. A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban., Médiakutató 2001. tavasz, Médiakutató Alapítvány és az Új Mandátum Lap- és Könyvkiadó 17.
EU-panasz a médiatörvény ellen, Világgazdaság 2002.07.19.
18.
Módosítják a médiatörvényt, ma.hu 2002.06.12., www.ma.hu
19.
Balogh Ildikó: A törvény nevében: trendek és hétköznapok a médiában, disszertáció 2002, BGF Külkereskedelmi Főiskolai Kar
20.
Korcsik Natália: Audiovizuális politika az Európai Unióban és Magyarországon, disszertáció 1998, BGF Külkereskedelmi Főiskolai Kar
21.
Fehér Dalma: A közszolgálat arculatváltása, disszertáció 1998, BGF Külkereskedelmi Főiskolai Kar
22.
Kocsis Györgyi: Az audiovizuális uniós jogfejezet lezárása – Tévéjátékok, Heti Világgazdaság, 2002.08.03.
23.
Jakus Ibolya: Átrendeződés a köztévében – Médiabéka, Heti Világgazdaság, 2002.07.27.
