Důchodové reformy v zemích střední a východní Evropy

„Důchodové reformy v zemích střední a východní Evropy“ Ve dnech 6. a 7. října 2011 se konal ve Varšavě expertní seminář na téma „Důchodové reformy v zemích střední a východní Evropy“, který pořádali společně Mezinárodní organizace práce (Pracovní tým pro důstojnou práci spolu s regionálním úřadem MOP v Budapešti) a polský Institut pracovních a sociálních studií.

Témata přednášek expertního semináře:

Sociální zabezpečení ve prospěch sociální spravedlnosti a férové globalizace, Krzysztof Hagemejer, vedoucí oddělení politiky rozvoje a výzkumu z odboru sociálního zabezpečení Mezinárodní organizace práce. Připomněl diskusi z letošní 100. Mezinárodní konference práce, která zdůraznila potřebu vnímat naléhavost přiměřeného důchodového systému v rámci agendy důstojné práce a rozšířit pokrytí obyvatelstva důchodovými systémy, dodržovat standardy stanovené úmluvou č. 102 MOP a pokračovat v diskusi o doporučení č. 202 o rozsahu sociální ochrany. MOP považuje udržitelné systémy sociálního zabezpečení za klíčový prvek z hlediska podpory ekonomického růstu a rovného zacházení. Nelze oddělovat pilíře agendy důstojné práce (produktivní zaměstnanost, právo na práci, sociální zabezpečení a sociální dialog), které jsou nezbytné pro zajištění sociální spravedlnosti a férovou globalizaci. Proto by se podle p. Hagemejera národní strategie členských zemí měly zaměřovat v oblasti sociálního zabezpečení na dosažení univerzálního pokrytí obyvatelstva, kvalitu a dlouhodobou udržitelnost jednotlivých sociálních systémů, včetně důchodového systému. Podle něj se důchodové reformy probíhající v řadě vyspělých zemí, včetně zemí EU zaměřují především na dlouhodobou finanční udržitelnost průběžně financovaných důchodových systémů a často jsou spojeny s poklesem úrovně dávek zejména zaměstnanců se středními a nižšími příjmy, poklesem solidarity a velkým důrazem na ekvivalenci důchodů. Náhradový poměr se tak v některých případech dostává pod hranici 40 % požadovanou při 30 letech zaměstnání Úmluvou č. 102, popř. Evropským zákoníkem sociálního zabezpečení. Proto nemalá část obyvatelstva je tak vystavena riziku chudoby ve stáří. Je třeba se proto zaměřit na renesanci dávkově definovaných penzijních systémů, popř. na zvýšení minimálních nepříspěvkově stanovených důchodových garancí v národních důchodových systémech.

Budoucnost důchodových systémů nových členských zemí Evropské unie Nicholas Barr, profesor veřejné ekonomie z Londýnské School of Economics. „Neexistuje jediný nejlepší důchodový systém, protože tradice a politické důrazy jsou v jednotlivých zemích velmi rozdílné, důležité je myslet na všechny části důchodového systému jako na smysluplné součásti systému“. Nelze se vyhnout omezením, vyplývajícím z fiskálních možností, institucionálních kapacit, politické citlivosti, empirických poznatků o chování populace a podoby příjmové distribuce v jednotlivých zemích. Parametrické změny důchodových systémů jsou povětšinou realizovány ve čtyřech podobách: snižují se důchody, prodlužuje se věk odchodu do důchodu při zachování výše důchodu (náhradového poměru, dávkové formule), zvyšují se příspěvky a realizují se opatření na podporu růstu národní ekonomiky. Zachovávání stávajících důchodových hranic při prodlužující se délce života zvyšuje výdaje důchodového systému, což se v době krize, kdy roste nezaměstnanost,

ukazuje zvlášť tíživé. Rozumné je propojit zvyšování důchodového věku s prodlužováním doby dožití. Je třeba zdůraznit, že práce je v současnosti méně fyzicky náročná, než tomu bylo v minulosti. Je na místě tento proces provádět pozvolna po dlouhou dobu tak, jak se prodlužuje očekávaná doba dožití a je třeba tento proces ve veřejnosti komunikovat s velkým předstihem. V krizi však řada osob preferuje odchod do předčasného důchodu s jistotou nižšího příjmu. Pokud je to možné, doporučuje se zvýšit možnosti volby termínu odchodu do důchodu ze strany pojištěnce. Lidé zhusta váhají se vstupem do soukromých systémů, pokud jsou dobrovolné, odkládají svá spoření a nebo spoří málo. Podle prof. Barra by pomohlo povinné spoření s automatickým srážením příspěvků.

Koordinace důchodové politiky v Evropské unii Fritz von Nordheim Nielsen, expert na sociální ochranu evropské Komise. Současná politika EU vychází ze Zelené knihy o důchodech z r. 2010 a ze společné zprávy o důchodech, reagující na Agendu Evropa 2020. Cílem bylo vytvořit společný základ pro reformy důchodových systémů v EU zaměřený na klíčové výzvy, které představují zejména nerovnováhy z minulosti, akcelerující prodlužování doby dožití v konfrontaci s poklesem porodnosti, penzijní reformy opouštějící postupně solidární přístup ve prospěch soukromých ekvivalentních penzijních fondů a dopady ekonomické krize. Tyto trendy vedou k větší závislosti důchodových systémů na výkonnosti finančních a kapitálových trhů, prodlužování příspěvkových období (delší čekací doby), zavádění automatických přizpůsobovacích mechanismů, pokud jde o prodlužování důchodového věku, financování i změny dávkových formulí. Krize podtrhla rizika, která představuje pro důchodové systémy nepříznivý vývoj na finančních a kapitálových trzích a na trzích práce. Fritz von Nordheim Nielsen v této souvislosti ocenil českou důchodovou reformu (zatím ještě bez zřetele na připravované zavedení důchodového spoření a reformu doplňkového penzijního spoření), která podle jeho názoru spolu se slovenskou, slovinskou a kyperskou nejvíce dbá o finanční stabilizaci důchodové soustavy ve vazbě na úpravu důchodových práv. Výzva současné „evropské“ důchodové politiky je zřejmá: Evropané budou muset pracovat více a déle a spořit si na důchod více než dříve, mají-li mít zachovánu jistotu, přiměřenost a finanční udržitelnost důchodového zabezpečení ve stáří. Aktuální je i otázka udržitelnosti povinných soukromých důchodových pilířů v nových členských zemích EU, založených na přesměrování části příspěvků z průběžného systému, které v sobě skrývají potřebu uhrazení dvojího dluhu. S ohledem na ekonomické potíže a problémy veřejných financí dochází k náhlým redukcím příspěvků směřujících do těchto systémů (Polsko, Rumunsko), popř. k jejich uzavírání (Maďarsko).

Důchody, penze a očekávaná doba dožití Andrew Reilly, programátor a statistik OECD.

Představil statistiku vývoje důchodových reforem a jejich srovnávací analýzy (povinné systémy), prováděné OECD na základě metodologie, založené na makroekonomickém pojetí a vlastní systematice.

Systematika důchodových systémů

Důchodový systém

První pilíř

Druhý pilíř

Základní

Zdroje - test/ Sociální pomoc

Minimální důchody (druhý pilíř)

Třetí pilíř

Povinný, úspory

Povinný, přiměřenost

Veřejný

Definované dávky

Body

Dobrovolný, úspory

Soukromý

Definované dávky

Definované příspěvky

Soukromý

Definované dávky

Definované příspěvky

Pomyslné účty

(Zdroj: OECD) Veřejné zdroje věnované na důchody jsou v jednotlivých členských zemích EU odlišné, jak ukazuje následující graf, v němž je jejich objem vyjádřen jejich podílem na HDP:

Italy France Austria Greece Poland Portugal Hungary Germany Finland Belgium Slovenia Sweden Denmark Norway průměr Luxembourg Spain Bulgaria Czech Republic Malta Slovak Republic Lithuania United Kingdom Romania Netherlands Cyprus Estonia Latvia Ireland

Změna 2007-2060 stav v 2007

0

5

10

15

20

25

(Zdroj: OECD) Je obecně uznáváno, že je nezbytné adaptovat národní důchodové systémy příslušnému demografickému vývoji, který předurčuje možnosti důchodové reformy. Tuto demografickou determinaci důchodových reforem v jednotlivých členských zemích Evropské unie ukazuje následující graf:

Demografická determinace důchodových reforem 25

Veřejné výdaje na důchody V procentech HDP

Greece Luxembourg

20 Slovenia

2010 15

Spain Belgium

R2=0.586

Italy

Norway

Portugal Germany

Turkey

10 Poland

United Kingdom Canada United States

5

Korea

Australia

2050

Mexico

R2=0.112 0 0

10

20

30

40

50

60

70

Míra závislosti v procentech dospělé populace ve věku 65+ (Zdroj : OECD) OECD zastává názor, že prioritou současných důchodových reforem je snaha o rovnováhu mezi sociální (příjmovou) přiměřeností důchodů a jejich finanční udržitelností – je nezbytné zajistit obojí, abychom se vyhnuli chudobě ve stáří. Jde o náročný úkol v konfrontaci s výzvami, které představuje stárnutí a současná vleklá finanční a ekonomická krize.

Dopady finanční krize na důchodové systémy zemí střední a východní Evropy Zoran Anušić, starší ekonom regionálního úřadu Světové banky v Záhřebu. Reformy v zemích střední a východní Evropy charakterizuje to, že penzijní výdaje v těchto zemích po provedených reformách zpravidla přesahují úroveň těchto výdajů v období před zahájením této reformy. Důvodem je především úhrada transformačního deficitu: přehled těchto národních přístupů k řešení jejích dopadů: -

zvýšení příspěvkové sazby bylo provedeno v Rumunsku a Rusku,

-

snížení příspěvkové sazby bylo provedeno v Bulharsku a Makedonii,

-

nominální výše důchodů byla zmrazena v Srbsku, Chorvatsku, Rumunsku, Ukrajině a v Moldavsku,

-

nominální výše důchodů byla snížena v Lotyšsku (dočasně o 10 %), Litvě (dočasně do odvolání mezi 3,3 % až 12,4 % v roce 2009),

-

těsnější vazba na cenový spotřebitelský index (CPI) byla zavedena v Makedonii a v Rumunsku,

-

minimální výše důchodu byla zvýšena v Turecku a v Rusku,

-

důchodový věk byl zvýšen v Maďarsku (ze 62 na 65 let mezi léty 2009 až 2012, v Chorvatsku (ze 60 na 65 let pro ženy do roku 2030), v Rumunsku (ze 60 na 65 let pro ženy), Ázerbájdžánu (zvýšení na 63 let pro muže a na 61 let pro ženy) a na Ukrajině (z 55 na 60 let pro ženy),

-

redukce, popř. zrušení možností předčasného odchodu do starobního důchodu bylo provedeno v Polsku (zpřísněním podmínek vzniku nároku), Maďarsku, Chorvatsku (zvýšení sankcí za předčasný odchod do důchodu a zavedení bonusů za pozdější odchod do důchodu), v Lotyšsku (snížení výše předčasného starobního důchodu z 80 % výše plného starobního důchodu při dosažení důchodového věku na 50 % a vyloučení možnosti odejít do předčasného starobního důchodu v roce 2012), na Ukrajině a v Rumunsku (zrušení privilegií nižšího důchodového věku),

-

zestátnění, resp. znárodnění penzijních fondů bylo provedeno v Maďarsku,

-

snížení příspěvků do povinného důchodového spoření (II. pilíř) z 8 % na 2 % v Lotyšsku,

-

snížení příspěvků do povinného důchodového spoření (II. pilíř) z 5,5 % na 2 % v Litvě, nově s pobídkou, že pokud si účastník dobrovolně sám příspěvky do tohoto pilíře zvýší o 2 %, stát mu přispěje stejnou částkou,

-

přesměrování státních příspěvků odváděných do povinného důchodového spoření (II. pilíř) v Estonsku zpět do průběžného systému v roce 2009 a 2010, v roce 2011 bylo sníženo zpětné převádění o 2 % a v roce 2012 má být obnoveno plné odvádění 4 % příspěvků do povinného důchodového spoření (II. pilíř),

-

odložení plánovaného zvýšení příspěvků do povinného důchodového spoření (II. pilíř) v roce 2010 v Rumunsku, ke zvýšení pojistné sazby má dojít od roku 2012,

-

připravované odložení snížení příspěvků do povinného důchodového spoření (II. pilíř) ze 7,3 % na 2,3 % v Polsku s příslibem na jejich opětovné zvýšení v budoucnosti.

Přes přetrvávající finanční krizi však proces vytváření systémů povinného důchodového spoření v zemích střední a východní Evropy pokračuje. Nově bude zavedeno v České republice (2013), na Ukrajině, v Arménii (2013), a v Černé hoře (2013). Ve Slovinsku bylo připravováno, ale referendum je v roce 2011 odmítlo. Na druhé straně obrácené reformy (Maďarsko) a výše uvedená snižování příspěvků ukazují, že zavedení systémů povinného důchodového spoření v zemích střední a východní Evropy je spojeno s řadou problémů, především finančních. Svoji roli sehrává i překvapivě nízká finanční gramotnost velké většiny obyvatelstva. Pokles míry porodnosti (červená křivka následujícího grafu představuje vývoj porodnosti v 15 zemích Eurozóny, modrá vývoj porodnosti v 10 nových členských zemích) je rovněž jednou z příčin nepříznivého výhledu bilance důchodových systémů v zemích střední a východní Evropy.

Number of Children under 5 compared to 1990 110%

100%

90%

80%

Euro area (15 countries) 10 new members

70%

60%

50% 1990

1995

2000

2005

2010

(Zdroj: OECD) Nepříznivá míra porodnosti a zároveň emigrace za prací ze zemí střední a východní Evropy ovlivní nepříznivě vývoj trhu práce v jednotlivých zemích v delší perspektivě, což zhorší i možnosti financování důchodového systému.

(Zdroj: OECD)

Důsledkem tohoto vývoje je stárnutí obyvatelstva všech členských zemí EU, jak dokládá graf podílu populace starší 65 let na celkovém počtu obyvatel v jednotlivých členských zemích EU.

Možnosti jednotlivých zemí zvyšovat důchodový věk však nejsou neomezené, řada z nich již realizuje postupné zvyšování důchodového věku v rámci schválených národních důchodových reforem. V řadě zemí (zejména EU 15) již dnes přitom je důchodový věk poměrně vysoký a s ohledem situaci na trhu práce není příliš možností pro jeho další zvyšování.

Přehled důchodového věku Number of OECD-34 countries 25 AUT BEL CAN CHL (60F) CZR FIN GRC HUN IRE ITA (60F) JPN KOR LUX MEX NLD NZL POL (60F) PRT ESP SWE CHE (64F) TUR

20

15

10

5

0

FRA SVK

61

62

EST SVN

63

64

65

AUS DNK DEU ISL ISR NOR USA

66

67

GBR

68

69

70

Normal pensionable age, years

T rendy vývoje důchodového věku P ens ionable age, O E C D average, years

65

Low point

64

Today

Men 63 62 Women 61 60 1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Při všech úvahách o zvyšování důchodového věku je třeba mít na paměti, že reálné dopady eventuálních opatření na skutečný věk odchodu do důchodu jsou přinejmenším problematické s ohledem na malé šance osob ve vyšším věku uplatnit se na trhu práce. Příliš rychlé, popř. skokové zvýšení důchodového věku tak může podle úvah OECD spíše vést k sociálnímu vyloučení a růstu chudoby ve stáří. Skutečný věk odchodu do důchodu bývá většinou velmi odlišný od stanoveného důchodového věku (vlevo muži, vpravo ženy)

Důchodové reformy ve střední a východní Evropě v dobách krize, úsporné programy a další vývoj, Kenichi Hirose, starší specialista sociálního zabezpečení z regionálního úřadu MOP v Budapešti. Problémem II. pilířů zaváděných v zemích střední a východní Evropy je rovněž to, že se jen nedostatečně zabývají reálnou výplatní fází, zejména problematikou anuit vyplácených soukromými životními pojišťovnami a možnostmi zajištění plné indexace vyplácených soukromých důchodů. Ukazuje se rovněž, že provoz soukromých důchodových systémů je spojen s vysokými provozními náklady, a že jejich zavedení je spojeno s problémem velkého transformačního dluhu, který je často kryt účelovými emisemi státních dluhopisů. Samozřejmě to zhoršuje zpětně situaci veřejných financí těchto zemí a zvyšuje jejich zadlužení. Vývoj vládních dluhů a transformačních deficitů členských zemí EU v letech 2008 až 2010 ukazuje následující graf:

Gov. Deficit (% of GDP) -33 -30 -27 -24 -21 -18 -15 -12 -9 -6 -3 0 3 6 9 12 15

Estonia Bulgaria Luxembourg Romania Slovenia Lithuania Czech Republic Sweden Slovakia Denmark Latvia Finland Poland Spain Cyprus Netherlands Malta Austria United Kingdom Hungary France Germany Portugal Ireland Belgium Italy Greece

Gov.Debt(% of GDP) 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Debt 2010

Deficit 2008

Deficit 2009

Deficit 2010

(Zdroj: OECD) Z pohledu české diskuse o problémech financování důchodového systému pojistným je zajímavý i tento graf:

Penzijní výdaje kryté pojistným (příspěvky) ve vybraných zemích střední a východní Evropy 120% 100% 80% 2009

60%

2008 40%

2007

20% 0% Croatia

Poland

Slovakia Slovenia Bulgaria Hungary Romania

Czech Republic

(Zdroj: OECD) Jedním z klíčových opatření, které země střední a východní Evropy realizují v zájmu dlouhodobé stabilizace svých důchodových systémů, je zvyšování důchodové věku, které je realizováno jako postupný pozvolný proces. K tomu p. Hirose představil „Jízdní řád“ zvyšování důchodového věku ve vybraných zemích střední a východní Evropy, viz graf: 66 65

Poland Men

64 Romania and Bulgaria Women

63

Slovakia Men and Women

Hungary Men

62 61

Poland Women

60 59 58 57 56 55 2000

(Zdroj: OECD)

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Je evidentní, že veřejné průběžně financované důchodové systémy by měly zůstat klíčovým prvkem důchodové soustavy v zájmu příjmové ochrany důchodců. Je proto podle MOP zapotřebí se zaměřit na zajištění přiměřenosti příjmů plynoucích z důchodů v souladu s Úmluvou MOP č. 102. Jak zaměstnanecké (neziskově spravované) důchody, tak důchody plynoucí ze soukromých spořících programů by měly hrát důležitou roli v reagování důchodového systému na specifika plynoucí z výkonu jednotlivých povolání. Tripartita a sociální dialog tudíž jsou důležitým nástrojem, umožňujícím dosáhnout všestranně vyhovující a přijatelné řešení cílů důchodové reformy.

Současné trendy důchodových reforem národní zprávy zemí střední a východní Evropy (Bulharsko, Chorvatsko, Česká republika, Maďarsko, Polsko, Slovensko, Slovinsko a Rumunsko. Představitelé odborných institucí těchto států (jak orgánů státní správy, tak partneři sociálního dialogu) pak informovali o jednotlivých úpravách důchodových systémů svých zemí s důrazem na specifika svých národních úprav. Někteří polemizovali s názory předřečníků, zvláště pak se stanovisky p. Zorana Anušiče ze Světové banky, ten byl prakticky jediný, který se kriticky vyjádřil k jednotlivým národním úpravám.

Cílem semináře nebylo seznámit účastníky s nejlepším návodem na řešení důchodové reformy, ale poukázat na různost přístupu k obecným trendům. Nešlo tedy o „best practice example“, ale o prohloubení informovanosti nových členů EU a kandidátů členství. Potud byl účel sledovaný Mezinárodní organizace práce splněn. Nicméně řada zúčastněných expertů v auditoriu postrádala hlubší a především stejně kritické srovnání se systémy zemí EU 15, ale zřejmě nebylo účelem setkání otevírat Pandořinu skříňku. Snad někdy příště, nebo že by už v červnu v Ženevě? Karel Petrželka zaměstnavatelská sekce [email protected]