Behandeld in commissie Sport, Financiën, Organisatie en Bedrijven 6 februari 2002

Voorstel aan de Raad

Nummer / datum raadsvergadering / datum vergadering B&W

38/2002 / 27 februari 2002 / 15 januari 2002 Behandeld in commissie

Sport, Financiën, Organisatie en Bedrijven

6 februari 2002

Beleidsveld

organisatie Portefeuillehouder

J. Tettero Onderwerp

Strategisch middelenplan 2002 (hier klikken voor plan en kadernota’s) Voorstel

Te besluiten: 1. Het SMP inclusief de onderliggende nota’s per middelendiscipline als geheel vast te stellen 2. De werkzaamheden aan 16 van de 46 uit het SMP afgeleide maatregelen welke reeds geprogrammeerd zijn te handhaven 3. De onderverdeling in 1e en 2e prioriteit van de resterende 30 maatregelen vast te stellen conform het gestelde in de nota SMP 4. De gelegenheid van de eerstvolgende perspectiefnota/stadsbegroting deel A te benutten om (een deel van) de maatregleen die onder prioriteit 1 vallen – voor zover deze niet al een onderdeel vormen van “Organisatie in Beweging” op te nemen in de begroting. Dit betreft maatregelen/acties in de sfeer van P. en O., ICT-communicatie en Planning en Control financiën 5. De periode tot de eerstvolgende perspectiefnota te benutten om de maatregelen die een 1e prioriteit krijgen nader uit te werken middels startnotities opdat definitieve inpassing op een zo verantwoord mogelijke basis kan plaatsvinden.

1

Inleiding

Bijgaand treft u – conform het directieplan DBO – het strategisch middelenplan op het terrein van personeel, organisatie, informatie, communicatie, juridische zaken en financiën aan. De toekomstbeelden die in dit kader voor elke middelendiscipline zijn ontworpen, leiden tot een aantal uitdagingen/doelstellingen voor de korte en middellange termijn. Hiervan zijn een aantal –onderling geprioriseerde- maatregelen/adviezen afgeleid. De alleen op hoofdlijnen georiënteerde lezer kan zich beperken tot het kennisnemen van de hoofdstukken 0 (samenvatting) en 6 (SMP in één oogopslag) van het Strategisch Middelenplan 2002.

Alle eventueel vermelde bedragen zijn in guldens, tenzij anders aangegeven

038rvs.doc


Vervolgvel

1

1.1 Doelstelling en beoogd effect

Middelen vormen een noodzakelijke voorwaarde voor het realiseren van beleid. De beschikbaarheid van middelen, in termen van kwantiteit en kwaliteit, is in belangrijke mate bepalend voor de mogelijkheid om gewenste beleidsdoelstellingen te realiseren. Ondanks dat de ontwikkeling van de middelen (kwalitatief en kwantitatief) voor een groot deel door exogene factoren bepaald wordt, blijft er toch op gemeentelijk niveau een aantal mogelijkheden over om hierop invloed uit te oefenen. Zo kan bijvoorbeeld het personeel opgeleid worden in richtingen die essentieel geacht worden om het voorgenomen beleid met succes te realiseren. Dit Plan beoogt een handvat te bieden voor het te voeren beleid op het gebied van de middelensector met als doel om deze functies zo goed mogelijk te ontwikkelen richting toekomstige opgaven. Vanuit een aantal bekende trends en mede op basis van een aantal (langere termijn) scenario’s zijn voor de korte en middellange termijn, een aantal uitdagingen geformuleerd waarvan vervolgens een serie concreet te nemen maatregelen is afgeleid. 2

Argumenten

Tijdens en reeds voorafgaand aan de reorganisatie 1999 is onderkend dat het middelenbeleid op concernniveau onvoldoende pro-actief en te weinig onderling afgestemd verliep. Met het SMP wordt getracht om – via een aantal onderling afgestemde toekomstbeelden per middelengebied – te komen tot een situatie die beter tegemoet komt aan “beheerste besturing” op dit terrein en waarbij tevens een optimale ondersteuning van het te voeren inhoudelijk beleid mag worden verwacht. 3

Draagvlak

Binnen en buiten de afdeling concernbedrijfsvoering hebben diverse medewerkers – ook vanuit andere dan de middelendisciplines – veelal enthousiast meegewerkt aan de totstandkoming. Bij de bouw van twee van de toekomstbeelden zijn externen ingehuurd binnen de beschikbare budgetten. In de eerste fase van het proces is voor wat betreft de gehanteerde methodiek een second opinion bij Prof.dr. N.J.M. Nelissen ingewonnen. Het SMP is behandeld in ControllersOverleg en Directieteam. Bestuurlijk: de aanpak en de inhoud zijn in alle fasen besproken met de “bestuurlijke klankbordgroep” die ook het BBI begeleidt. Uit de geïnteresseerde reactie van deze groep mag verwacht worden dat er voor het SMP voldoende draagvlak bestaat bij de Raad.


038rvs.doc


Vervolgvel

2

4

Aanpak/uitvoering

Methode van aanpak Bij gebrek aan een (elders) beproefde methode is gekozen voor een soort gemengde aanpak tussen een opzet volgens het klassieke principe van trendanalyse en een opzet volgens een moderne ‘scenariomethodiek’. De laatste benadering is toegepast voor de eerste fase van het project. Vanaf de start van het project is gesteld dat de aanpak niet mocht leiden tot een ‘vlucht vooruit’. Lopende trajecten zijn derhalve niet gestopt maar “onderweg” zo goed mogelijk afgestemd (bv: evaluatie reorganisatie, Recht voor beleid e.d.) De aanpak (welke werkendewijs regelmatig op details is bijgesteld *)) omvat een viertal stappen: ♦

In stap I wordt een aantal scenario’s voor de toekomst ontwikkeld dat kortgezegd de wereld schetst waarin de gemeente – en met name de middelendisciplines die daar werkzaam zijn - terecht zou kunnen komen. Deze scenario’s zijn geen beelden waaruit gekozen moet worden, maar fungeren als ‘achtergronden’ waartegen de toekomstbeelden per discipline ontwikkeld worden. Ze fungeren enerzijds als inspiratiebron en anderzijds als toetssteen voor de te ontwikkelen toekomstbeelden per discipline in stap II. Dit laatste in die zin dat de toekomstbeelden per discipline te plaatsen moeten zijn binnen de scenario’s welke zich uitstrekken over een veel langere termijn.

♦

Stap II omvat het, op basis van trends en actuele ontwikkelingen en tegen de (vage) achtergrond van de diverse scenario’s, ontwikkelen van toekomstbeelden per discipline. Uit deze toekomstbeelden worden uitdagingen/doelstellingen voor de korte en middellange termijn gedestilleerd en vertaald in maatregelen en activiteiten.

♦

In stap III van het proces worden de afgeleide activiteiten naast elkaar gezet en van een prioriteit voorzien. Hierbij wordt voor zover relevant rekening gehouden met de indicaties uit het ‘stadsplan’ en vindt afstemming plaats met het rapport “Organisatie in Beweging”.

♦

In stap IV worden de geselecteerde en geprioriteerde acties uit stap III overzichtelijk bijeengebracht (Strategisch Middelen Plan in een oogopslag). Het SMP vormt daarmee een bron waaruit jaarlijks op basis van de geprioriteerde activiteiten en actuele ontwikkelingen, bij de stadsbegroting geselecteerd en geprogrammeerd kan worden. De afgeleide acties op het gebied van de middelendisciplines (financiën, juridische zaken, communicatie, personeel en organisatie en informatie) lopen deels 1 op 1 met voorgenomen acties vanuit het

*)

zie ook Plan van Aanpak SMP d.d. 15-02-2000, ter inzage afd. BV/DBO


038rvs.doc


Vervolgvel

3

organisatie ontwikkelingstraject (“Organisatie in Beweging”). Op zich is dit voor de hand liggend, omdat Organisatie als zodanig een onderdeel vormt van het middelenbeleid in brede zin. Een groot aantal voornemens en maatregelen in het rapport “organisatie in beweging” passen dan ook naadloos in de in dit SMP aangegeven organisatieontwikkeling richting netwerkorganisatie. Van de activiteiten die een prioriteit 1 krijgen in het S.M.P. lopen de volgende nagenoeg 1 op 1 met het organisatie ontwikkelingstraject en zullen derhalve in dat kader aangestuurd en bewaakt worden: Deskundigheidsbevordering, moderne (netwerk)organisatie en inter- en intranet fase 1. De activiteiten die met prioriteit 1 in de begroting 2003 ingepast zouden moeten worden en aangestuurd worden door de “normale” lijnorganisatie omvatten: beeldvorming werkgever, de ontwikkeling van een extern en intern communicatieplan, E-overheid (elektronische samenwerking met de centrale overheid), ICT-concepten voor besturing van in- en externe netwerken, ontwikkeling van het toekomstig controllersprofiel (sterker bestuurskundige oriëntatie), versterking van de coördinatie inzake het verwerven van externe geldstromen (Europa) en voortgezette flexibilisering van de begroting. 4.1 Communicatie

In de burgerzaal zullen, na besluitvorming door uw Raad, twee lunchbijeenkomsten verzorgd worden voor de ambtelijk medewerkers door de afdeling BV/DBO. Hiervoor wordt u ook uitgenodigd. 5

Kosten, baten en dekking

Standpunt Aan alle maatregelen zijn kosten verbonden: dan wel in uren, dan wel in externe budgetten. De meeste van de maatregelen vergen interne uren en kunnen via prioritering in directieplannen ingepast worden (oud voor nieuw in uren). Enkele maatregelen vergen echter wel financiële middelen in grote tot zeer grote omvang. Bestemmingsplancapaciteit op niveau brengen: 0,5 tot 0,8 miljoen structureel; internet en intranet: alleen voor de eerste fase is dekking gevonden (ca 1 miljoen); deskundigsheidsbevordering: ca. 3,6 miljoen structureel, (zie ook het organisatie ontwikkelingsprogramma: op dit moment is er deels ruimte gecreëerd in de stadsbegroting als onderdeel van de ƒ 1.000.000 voor organisatie ontwikkeling.) In dit kader zal voor het middelenbeleid in de begroting 2003 of zoveel eerder als mogelijk geld vrij gemaakt moeten worden door middel van oud voor nieuw operaties, dan wel door inzet van begrotingsruimte. 6

commissie

Alle fracties zijn akkoord.


038rvs.doc


Vervolgvel

4

7

Reactie College

Bijlagen:

Strategisch Middelen Plan 2002 Kadernota Financiën Kadernota Personeel en Organisatie Kadernota ICT Kadernota Communicatie Kadernota Centrale afd. Juridische Zaken


038rvs.doc

Raadsbesluit

De Raad van de Gemeente Nijmegen, bijeen in zijn openbare vergadering van

27 februari 2002; Gelezen het voorstel van

Burgemeester en Wethouders d.d. 15 januari 2002; Gelet op

Besluit

1. Het SMP inclusief de onderliggende nota’s per middelendiscipline als geheel vast te stellen 2. De werkzaamheden aan 16 van de 46 uit het SMP afgeleide maatregelen welke reeds geprogrammeerd zijn te handhaven 3. De onderverdeling in 1e en 2e prioriteit van de resterende 30 maatregelen vast te stellen conform het gestelde in de nota SMP 4. De gelegenheid van de eerstvolgende perspectiefnota/stadsbegroting deel A te benutten om (een deel van) de maatregleen die onder prioriteit 1 vallen – voor zover deze niet al een onderdeel vormen van “Organisatie in Beweging” op te nemen in de begroting. Dit betreft maatregelen/acties in de sfeer van P. en O., ICT-communicatie en Planning en Control financiën 5. De periode tot de eerstvolgende perspectiefnota te benutten om de maatregelen die een 1e prioriteit krijgen nader uit te werken middels startnotities opdat definitieve inpassing op een zo verantwoord mogelijke basis kan plaatsvinden.

De Voorzitter

De Secretaris


038rbs.doc

Strategisch Middelen Plan, 2002

Afdeling Bedrijfsvoering Directie Bestuur en Organisatie Gemeente Nijmegen Juli 2001

STRATEGISCH MIDDELEN PLAN, 2002

1

0.

3

Samenvatting

1. Inleiding Het Strategisch Middelen Plan: wat is dat? Een Strategisch Middelen Plan: waarom? Methode van aanpak

4 4 4 4

2. De gekozen werkwijze

7

3. De scenario’s Opbouw De scenario’s ♦ Het beperkt regie scenario ♦ Het bureaucratische scenario ♦ Het scenario van de lokale gemeenschappen ♦ Het spagaatscenario Algemene trends

8 8 8 8 9 9 10 11

4. De toekomstbeelden per discipline: acties De juridische discipline ♦ Toekomstbeeld u Uitdaging/doelstelling ♦ Acties Het P&O-veld ♦ Toekomstbeeld u Uitdaging/doelstelling ♦ Acties Communicatie ♦ Toekomstbeeld u Uitdaging/doelstelling ♦ Acties Informatie- en communicatietechnologie ♦ Toekomstbeeld u Uitdaging/doelstelling ♦ Acties De financiële functie in ontwikkelingsperspectief ♦ Toekomstbeeld u Uitdaging/doelstelling ♦ Acties

12 13 13 13 13 15 15 15 15 17 17 17 18 19 19 19 19 21 21 21 22

5. De acties geprioriseerd Matrix

23 24

6. Strategisch Middelen Plan in een oogopslag P&O ICT-communicatie Planning en control – financiën

25 25 25 26

2

0. Samenvatting

“Middelen” vormen een noodzakelijke voorwaarde voor het realiseren van beleid. Ze zijn bepalend voor wat wij kunnen willen; anderzijds is er een zekere ruimte om via sturing op deze middelenfuncties zelf het inhoudelijke beleid zo optimaal mogelijk te faciliteren. De mate van kennis en kunde van medewerkers is, als voorbeeld, sterk bepalend voor de efficiency en effectiviteit die bij de uitvoering van beleid aan de dag gelegd worden. Onderhavig plan beoogt een aanreiking te geven voor het sturen c.q. het te voeren beleid op de middelenfuncties personeel en organisatie, juridische zaken, communicatie, informatie, financiën en treasury. Het plan is als volgt tot stand gekomen. Op basis van bekende trends en een 4-tal scenario’s (werelden waarin we terecht zouden kunnen komen) zijn per discipline toekomstverkenningen voor de middellange termijn opgezet. Deze toekomstverkenningen leiden tot een aantal uitdagingen/doelstellingen voor de korte en middellange termijn waaruit weer op concreet niveau maatregelen/acties afgeleid zijn die ertoe moeten leiden dat we de uitdagingen die voor ons liggen zo goed mogelijk het hoofd kunnen bieden. Het geheel van maatregelen vormt samen met de eraan ten grondslag liggende toekomstbeelden en scenario’s het strategisch middelenplan. In totaal zijn 46 maatregelen onderkend waarvan een 18-tal reeds geprogrammeerd zijn en in de loop van 2001 en 2002 worden afgerond. De overige maatregelen zijn verdeeld in een groep die hoge prioriteit geniet (11 stuks) en een groep met lagere prioriteit. Het is zaak de groep maatregelen met 1e prioriteit in de begroting 2003 of zoveel eerder als mogelijk in te passen. Door het geheel loopt een rode draad: flexibilisering. Verreweg de meeste maatregelen blijken zich in de kern hierop uiteindelijk te richten: een geheel van deskundige en breedgeoriënteerde medewerkers in een integere (netwerk)organisatie waar de informatievoorziening op hoog niveau staat en dat snel kan inspelen op de steeds sneller wijzigende eisen die haar omgeving stelt. De afgeleide acties op het gebied van de middelendisciplines (financiën, juridische zaken, communicatie, personeel en organisatie en informatie) lopen deels 1 op 1 met voorgenomen acties vanuit het organisatie ontwikkelingstraject (“Organisatie in Beweging”). Op zich is dit voor de hand liggend, omdat organisatie als zodanig een onderdeel vormt van het middelenbeleid in brede zin. Waar dit concreet het geval is, blijft de uitwerking en voortgang hiervan onderdeel van het organisatie ontwikkelingstraject. Van de activiteiten die een prioriteit 1 krijgen in het S.M.P. lopen de volgende nagenoeg 1 op 1 met het organisatie ontwikkelingstraject en zullen derhalve in dat kader aangestuurd en bewaakt worden: Deskundigheidsbevordering, moderne (netwerk)organisatie en inter- en intranet fase 1. De activiteiten die met prioriteit 1 in de begroting 2003 ingepast zouden moeten worden en aangestuurd worden door de “normale” lijnorganisatie omvatten: beeldvorming werkgever, de ontwikkeling van een extern en intern communicatieplan, E-overheid (elektronische samenwerking met de centrale overheid), ICT-concepten voor besturing van in- en externe netwerken, ontwikkeling van het toekomstig controllersprofiel (sterker bestuurskundige oriëntatie), versterking van de coördinatie inzake het verwerven van externe geldstromen (Europa) en voortgezette flexibilisering van de begroting.

3

1. Inleiding Het Strategisch Middelen Plan: wat is dat? Het SMP is een plan waarin het te voeren beleid op het terrein van de middelenfuncties (personeel, organisatie, financiën, informatie, juridische zaken en communicatie) is verwoord en vertaald in (onderling samenhangende) activiteiten welke voorzien zijn van een prioriteitsindicatie.

Een Strategisch Middelen Plan: waarom? Middelen vormen een noodzakelijke voorwaarde voor het realiseren van beleid. Enerzijds is de beschikbaarheid van middelen, in termen van kwantiteit en kwaliteit, bepalend voor de mogelijkheid om gewenste beleidsdoelstellingen te realiseren, anderzijds heeft te realiseren beleid ook zijn invloed op de gewenste beschikbaarheid van middelen. Bijvoorbeeld het bevorderen van bepaalde vaardigheden bij het personeel of het zoeken naar aanvullende geldstromen. Ondanks dat de ontwikkeling van de middelen (kwalitatief en kwantitatief) voor een groot deel door exogene factoren bepaald wordt, blijft er toch op gemeentelijk niveau een scala van mogelijkheden over om hierop invloed uit te oefenen. Bijvoorbeeld door wel of niet gebruik te maken van de mogelijkheden die de verwachte ICT-ontwikkeling biedt. Wel of niet eigen personeel opleiden met bepaalde vaardigheden. Het ontwikkelen van middelenbeleid op strategisch niveau is noodzakelijk om zo goed mogelijk te kunnen wat we willen. De bijdrage vanuit de middelen aan de realisatie van gewenst inhoudelijk beleid kan daardoor worden versterkt. Tevens wordt de kans verkleind dat op basis van ad hoc beleid verkeerde wegen worden ingeslagen die naast hoge kosten tijden kwaliteitsverlies opleveren. Dit Plan beoogt een handvat te bieden voor het te voeren beleid op het gebied van de middelensector. Vanuit een aantal bekende trends en mede op basis van een aantal (langere termijn) scenario’s zijn een serie concreet te nemen maatregelen ontwikkeld.

Methode van aanpak Bij gebrek aan een (elders) beproefde methode is gekozen voor een gecombineerde aanpak tussen een opzet volgens het klassieke principe van trendanalyse en een opzet volgens een moderne ‘scenariomethodiek’. De laatste benadering welke aanvankelijk als ideaal werd beschouwd, is i.v.m. tijd en kosten slechts toegepast voor de eerste fase van het project. De aanpak (welke werkendewijs regelmatig op details is bijgesteld *)) omvat een viertal stappen: ♦

*)

In stap 1 wordt een aantal scenario’s voor de toekomst ontwikkeld die kortgezegd de wereld schetsen waarin de gemeente – en met name de middelendisciplines die daar werkzaam zijn - terecht zou kunnen komen. Deze scenario’s zijn geen beelden waaruit gekozen moet worden, maar zie ook Plan van Aanpak SMP d.d. 15-02-2000, ter inzage afd. BV/DBO

4

fungeren als ‘achtergronden’ waartegen de toekomstbeelden per discipline ontwikkeld worden. Ze fungeren enerzijds als inspiratiebron en anderzijds als toetssteen voor de te ontwikkelen toekomstbeelden per discipline in stap II. Dit laatste in die zin dat de toekomstbeelden te plaatsen moeten zijn binnen de scenario’s die zich over een veel langere termijn uitstrekken. Figuur 1 illustreert een en ander. Figuur 1

De toekomstbeelden per discipline moeten te plaatsen zijn binnen de “breedte” van de ontwikkelingsrichting die de scenarios’s laten zien. De uit de toekomstbeelden af te leiden maatregelen/activiteiten zijn aangeduid met een pijlsymbool. ♦

Stap II omvat het, op basis van trends en actuele ontwikkelingen en tegen de (vage) achtergrond van de diverse scenario’s, ontwikkelen van toekomstbeelden per discipline en daarvan af te leiden uitdagingen/doelstellingen, welke vervolgens vertaald worden in concrete acties en maatregelen.

♦

Uitgaande van diverse toekomstbeelden worden in stap III van het proces de afgeleide activiteiten naast elkaar gezet en van een prioriteit voorzien. Hierbij wordt voorzover relevant rekening gehouden met de indicaties uit het ‘stadsplan’.

5

♦

In stap IV worden de geselecteerde en geprioriteerde acties uit stap III overzichtelijk bijeengebracht (Strategisch Middelen Plan in een oogopslag). Het SMP vormt daarmee een bron waaruit jaarlijks op basis van de geprioriteerde activiteiten en actuele ontwikkelingen, bij de stadsbegroting geselecteerd en geprogrammeerd kan worden. Tijdens het proces heeft de eis dat het geheel niet zou mogen blijven steken in een abstract strategisch verhaal maar moest uitmonden in een aantal praktisch uitvoerbare maatregelen, steeds voorop gestaan.

6

2. De gekozen werkwijze Bij de opstelling van het plan is gekozen voor een interactieve benadering zowel intern als extern. Aan dit principe is – voor wat de ‘externe’ kant betreft – op bescheiden wijze inhoud gegeven, door naar het bestuur toe te werken met een zgn. ‘klankbordgroep’ die de diverse stappen in het proces heeft gevolgd en van commentaar heeft voorzien. Eveneens is op enkele momenten de mening van externe professionals gevraagd. Intern is gewerkt met verschillend samengestelde (project)groepen, waarbij de leden voornamelijk uit de eigen organisatie gerekruteerd werden: in het geval van het toekomstbeeld voor het I.C.T.-model is nauw samengewerkt met de K.U.N. en voor het toekomstbeeld financiën en treasury is de hulp ingeroepen van Cap Gemini. Behalve een interactieve werkwijze is in het begin reeds afgesproken dat het gehele plan ‘low profile’ ontwikkeld zou worden teneinde (te) hoog gespannen verwachtingen te voorkomen: een reëel risico voor een dergelijke, weinig voorkomende vorm van beleidsontwikkeling op het gebied van de middelendisciplines. Tot slot is voor het hele proces het uitgangspunt gehanteerd dat lopende ontwikkelingen op het terrein van het middelenbeleid niet mochten wachten op het gereedkomen van dit plan (het blokkeren van de zgn. ‘vlucht vooruit’).

7

3. De scenario’s Opbouw Bij het ontwikkelen van de scenario’s zijn in eerste aanleg (relevante) dimensies gezocht waarvan verondersteld werd dat ze sterk bepalend zouden zijn voor positie en rol van de lokale overheid in de toekomst, en daarmee voor het te voeren middelenbeleid. De volgende dimensies zijn gehanteerd: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

juridisering versus informatisering europasering versus lokalisering verzakelijking versus socialisering economische groei versus stabilisering management versus machtsdenken van ambtenaren en bestuur terugtredende versus regisserende en sterk sturende lokale overheid.

Nadere bezinning over de dimensies leidde ertoe dat ‘juridisering’ weinig zou differentiëren: deze ontwikkeling zal zich hoe dan ook doorzetten in welke wereld we ook terechtkomen. Op basis van paarsgewijze vergelijkingen tussen de resterende dimensies werd onderkend dat de dimensies 5 en 6 meer een volgend karakter vertonen. De sterkste sturing werd verwacht van de dimensies ‘europasering versus lokalisering’ en ‘verdere verzakelijking versus socialisering’ *) waarbij de economische dimensie een tussenpositie innam.

De scenario’s Uit de discussie is uiteindelijk een viertal scenario’s ontstaan op basis van combinaties van de dimensies 2, 3 en 4 welke in het navolgende kort beschreven zijn, inclusief enkele indicaties voor het bijbehorende middelenbeleid.

♦ Het beperkt regie scenario Dit scenario kenmerkt zich door een sterke verzakelijking, specialisering en institutionalisering in combinatie met een sterke economische groei in een ‘Europa van de regio’s’. Identificatie wordt regionaal verkregen en het lokale bestuur (en de lokale democratie) nemen sterk in betekenis af. In de machtsverhoudingen bestuur, ambtelijk management, middenveld en burger is het zakelijke middenveld (bedrijven en handel) prominent aanwezig. De lokale overheid zal sterk terugtreden en zich vooral extern richten en voorzover het de lokale zorg aangaat overwegend een ‘doorgeefluikfunctie’ vervullen voor beleid dat elders bepaald is. Het beperkt regie scenario zal op de POFJIC-functies in de gemeenten de volgende effecten sorteren: het lokale ambtelijk apparaat zal inkrimpen en moeten bestaan uit een hoogwaardig opgeleid gedeelte dat sterk is in netwerken en lobbyen (tussen en buiten overheidsland) en communicatie (bovenlokale oriëntatie is vereist) enerzijds en een beperkt gedeelte medewerkers die sterk zijn in de ‘doorgeefluikfuncties’ (precies en exact). Het middenkader zal beperkt zijn. In de sfeer van de organisatie zal efficiency hoger scoren dan effectiviteit en emotie (bij de beoordeling van *)

zie ook: SMP (scenariofase) d.d. 01-05-2000, ter inzage afd. BV/DBO

8

de prestatie van de overheidsorganisatie) zal een zeer geringe rol spelen. De I.C.T.-ontwikkelingen zullen zich met name richten op techniek en communicatie teneinde zakelijke winstkansen zo optimaal mogelijk te faciliteren. Het financiële beleid zal zich enerzijds oriënteren op het correct doen uitvoeren van de doorgeeffuncties (beheren!) en anderzijds (vooral) op de Europese mogelijkheden (investeringssubsidies). Het geheel zal gepaard gaan met een zeer sterke juridisering. In het vlak van de communicatie zal de nadruk liggen op voorlichting (doorgeefluik) en verantwoording (het handelen in democratisch moeilijk controleerbare netwerken).

♦ Het bureaucratische scenario Specialisering, institutionalisering en verzakelijking zijn kenmerken van dit scenario en de economie blijft groeien. Het Europa van de regio’s zet echter slechts aarzelend door en er blijft een sterke lokale identiteit bestaan met ruimte voor invulling van de lokale democratie. In de machtsverhoudingen tussen bestuur, management, middenveld en burgers gaat naast het middenveld het ambtelijk management een belangrijke rol spelen. De lokale overheid gaat een sturende functie vervullen op lokale ontwikkelingen vanuit een zakelijke oriëntatie. Dit lokaal en zakelijk georiënteerde scenario zal een middelgroot gemeentelijk apparaat vereisen, gegeven het grotere lokale takenpakket dan in het ‘beperkt regie scenario’. Een deel zal moeten bestaan uit hoger kader voor het onderhoud van bovenlokale en ook lokale netwerken. In dit scenario is ruimte voor middenkader naast medewerkers t.b.v. de doorgeefluikfunctie. Belangrijke beslissingen komen – weliswaar vanuit een zakelijke oriëntatie – interactief tot stand. Naast efficiency gaat ook effectiviteit een belangrijke rol spelen bij het beoordelen van de prestaties van de organisatie. Emotie speelt bij dit alles een rol van slechts beperkte betekenis. I.C.T. zal met name gericht zijn op het vergaren en analyseren van kennis relevant voor maatschappelijke sturing door bestuurders en professionals uit het ambtelijk management en ter ondersteuning van het politieke debat. Naast een beperkte oriëntatie op Europese geldstromen en een correcte doorgeefluikfunctie zal de financieel economische discipline zich intensief moeten bezighouden met het afwegen van lokaal wenselijke investeringen en de verhouding tussen investeringsen exploitatielasten op lokaal niveau. De juridisering zet zich in dit scenario sterk door maar zal t.o.v. het ‘beperkt regie scenario’ meer op het bestuursrecht georiënteerd zijn. Naast voorlichting en verantwoording zal in de sfeer van het communicatiebeleid het ondersteunen van de interactieve beleidsvorming richtinggevend zijn.

♦ Het scenario van de lokale gemeenschappen In tegenstelling tot het ‘beperkt regie scenario’ en het ‘bureaucratisch scenario’ kenmerkt het scenario van de lokale gemeenschappen zich minder door harde zakelijkheid: de oriëntatie is veel meer gericht op de maatschappij en de burger in zijn fysieke en psychosociale omgeving. Dit Europa van de steden kenmerkt zich door sterke lokale democratie en lokaal identiteitsbewustzijn: stadsdelen en wijken zijn belangrijke entiteiten. De economische groei is minder stormachtig dan in de eerste twee scenario’s en in de onderlinge machtsverhoudingen gaat de burger een prominente plaats krijgen bij het bepalen van het beleid: het zakelijke middenveld speelt een

9

rol van beperkte betekenis. De lokale overheid heeft een sterk sturende functie, is primair lokaal georiënteerd en richt zich daarbij op deelgemeenschappen waarbij aandacht voor de verantwoordelijkheid voor het realiseren van vangnetconstructies. In een scenario van lokale gemeenschappen groeien de verantwoordelijkheden die het bestuur op zich neemt: dit geldt evenzeer voor het ambtelijk apparaat waar het middenkader (‘zorgen voor’ en intensieve interactie met de burger) een belangrijke plaats inneemt. De organisatie wordt niet alleen beoordeeld op basis van efficiency en effectiviteit maar ook vanuit emoties (klantgerichtheid c.a.). De juridisering zet door maar meer in de richting van ‘mediation’ en de I.C.T.-ontwikkeling wordt vooral gestuurd in de richting van kennisspreiding (de mondige meedenkende burger) en ondersteuning van interactief beleid. Met het fenomeen van de vangnetfunctie richt het financieel beleid zich in verhevigde mate op afwegingen tussen exploitatielasten (consumptie) en investeringenlasten (rendement op langere termijn). In dit scenario zal interactief beleid tot een maximum worden opgevoerd en zal zich (naast voorlichting en verantwoording) steeds sterker gaan richten op mogelijkheden en mechanismen om te ‘overtuigen’ in situaties van debat.

♦ Het spagaatscenario In het spagaatscenario zet de europasering sterk door hetgeen een grote afhankelijkheid van de steden en lokale gemeenschappen inhoudt van wat elders ‘beslist’ wordt. In dit Europa van de regio’s is slechts een beperkte ruimte voor invulling van lokaal, op de specifieke gemeenschap en zijn situatie gericht beleid. Voor zover dit mogelijk is, wordt dat Europees bepaald. De lokale overheid en haar apparaat zijn sterk gericht op de burger en zijn fysieke en sociale omgeving: de mogelijkheden zullen beperkt zijn tenzij deze oriëntatie Europees gemeengoed zal blijken: het risico van de ‘spagaat’ is reëel aanwezig. In een dergelijke positie wordt van het lokaal bestuur en zijn management het maximale vereist tenzij op grote schaal gekozen wordt voor het ‘Europa van lokale gemeenschappen’ hetgeen, gegeven de ontwikkelingen tot heden (Europese stadsvernieuwing, het Europa van de steden en momenteel: het Europa van de regio’s), niet erg voor de hand ligt. De omvangrijke uitdaging waar het bestuur voor staat zal zich afspiegelen in de behoefte aan een omvangrijk apparaat dat hem ondersteunt in de opgave om enerzijds het Europees beleid bij te buigen (hoogwaardig opgeleid personeel met netwerkcapaciteiten) en anderzijds de lokale problemen het hoofd te bieden. De organisatiebeoordeling zal sterk gevoed worden vanuit emoties terwijl de juridisering zich uit in grote aandacht voor de mediationfunctie. I.C.T. krijgt in dit spanningsveld veel meer een verantwoordingsrol dan een rol in innovaties: informatie wordt maximaal gericht op verantwoording van handelen richting burgers en andere overheden. Ditzelfde geldt voor de communicatiefunctie: gefocust wordt op verantwoording en overtuiging. In het vlak van het financiële beleid komt de spagaat tot uitdrukking in de steeds moeilijker wordende afwegingen tussen datgene waar men middelen voor kan krijgen (Europese fondsen) en datgene wat men lokaal bestuurlijk wil, maar waar geen of zeer beperkte middelen beschikbaar voor zijn.

Voor alle vier genoemde scenario’s geldt dat in meer of mindere mate (tijdelijk) spanningen zullen optreden als gevolg van de (Europese) multiculturele samenleving. Het derde scenario (lokale gemeenschappen) levert in deze de beste kansen op, ervan uitgaande dat de uitdagingen die dit proces met zich meebrengt met name op lokaal niveau (de directe woonen leefgemeenschappen) adequaat begeleid en gestuurd moeten worden.

10

Algemene trends Naast de selectie van relevante dimensies en de ontwikkeling van de vier scenario’s leverde stap I de overtuiging dat voor fase II ook een aantal algemene trends meegegeven zouden moeten worden aan de groepen die de toekomstbeelden per discipline op zouden zetten. De volgende trends – aangevuld met de in het stadsplanproces onderkende – werden onderkend: Verzakelijking Internationalisering Groeiende economie Informatiemaatschappij Toenemende complexiteit samenleving Hoge dynamiek externe ontwikkelingen

Vergrijzing Toenemende schaarste aan ruimte Multiculturalisering Behoefte aan identiteit Toenemende onveiligheid Veranderende bestuurlijk-maatschappelijke samenwerkingsverbanden Vervreemding burger – bestuur Toenemend kennisniveau Groei en gebruik van beheersinstrumenten Wijzigende arbeidsverhoudingen (i.c.t./welvaart) Verkorting levensduur functies

11

4. De toekomstbeelden per discipline: acties In dit hoofdstuk worden de toekomstbeelden met daaruit af te leiden uitdagingen/doelstellingen kort omschreven. Vanuit deze doorstellingen/uitdagingen worden vervolgens weer concrete maatregelen/activiteiten afgeleid. Voor meer gedetailleerde informatie zij verwezen naar de betreffende “kadernota’s”. Omdat vanaf het begin expliciet ervoor is gekozen om lopende ontwikkelingen in het beleid van de middelendisciplines niet te verstoren, verschillen sommige van de toekomstbeelden van aard. Dit geldt met name voor de juridische discipline die vanaf de reorganisatie in 1999 een vliegende start heeft gemaakt met haar planning (beleid) en control-taak en is vóór blijven lopen op het proces. Daarnaast is vermeldenswaard dat bij de bouw van het toekomstbeeld ‘financiën en treasury’ afgeweken is van de oorspronkelijk afgesproken aanpak. In het onderhavige geval is het toch mogelijk gebleken om de scenariomethodiek ook in stap II consequent door te zetten. In een eerste beschouwing leert deze ervaring dat het zo lang mogelijk vasthouden van het scenariodenken in dit soort processen voorkomt dat men (te snel) terugvalt in (te) korte-termijndenken. De ‘ruimte’ die is gegeven bij de bouw van de toekomstbeelden heeft het proces en de besturing ervan bemoeilijkt, anderzijds heeft de gegeven ruimte opgeleverd dat verschillende aanpakken vergeleken kunnen worden (leereffect) en dat in de broodnodige ontwikkeling van beleid op onderdelen geen ‘afwachtende’ houding is ontstaan.

12

De juridische discipline Toekomstbeeld en daarvan af te leiden acties**)

♦ Toekomstbeeld Trends: rechtsstatelijkheid en juridische kwaliteit Het toekomstbeeld zoals omschreven in ‘Recht voor beleid’ bevat een visie op de maatschappelijke achtergronden; vandaar uit worden in alle scenario’s in essentie twee trends onderkend: • •

een weer toenemend belang in de samenleving van een zuiver handelende en betrouwbare overheid; een steeds verder om zich heen grijpende juridisering.

u Uitdagingen/doelstelling Het antwoord op de eerste trend is een revival van de rechtsstatelijkheid; het antwoord op de tweede trend is een streven naar optimale juridische kwaliteit. Het recht als bedrijfsvoeringsinstrument, en dan als onderdeel van het SMP is vooral gericht op de juridisering en daarbij vereiste optimale juridische kwaliteit. Vooral op dit laatste terrein bewegen zich dan ook de maatregelen (acties) in het plan van aanpak. Kernpunt hierin is het voorkomen van schade (financieel, beleidsmatig, imago, slechte contracten etc.) door juridische kwaliteit in huis te hebben en te gebruiken. De acties bewegen zich op het gebied van personeel, producten en processen.

♦ Acties “De zorg voor de juridische kwaliteit van de organisatie is een permanent proces. Op korte termijn worden vanuit de juridische discipline de volgende acties voorgesteld.”

CJZ: 1 CJZ: 2

CJZ: 3

CJZ: 4

CJZ: 5

Audits CJZ in de diverse directies: de audits zijn afgerond. Tijdige behandeling van bezwaarschriften bij belastingen. Stand van zaken april 2001: achterstanden ingelopen, AO voor WOZ-bezwaarschriften verbeterd en de AO voor de overige bezwaarschriften wordt in 2002 verbeterd. In voldoende juridische deskundigheid bij DSB dient voorzien te worden. Stand van zaken: eind 2001 zal een stafjurist aangesteld worden. De achterstanden in regelgeving en beleidsformulering dienen ingelopen te worden bij de directie Grondgebied (APV, parkeerbeleid en bestemmingsplannen). Stand van zaken: APV en parkeerbeleid gereed, voorstel bestemingsplannen eind 2001. De samenwerking tussen de juridische en de beleidsfunctie

**)

zie ook ‘Recht voor beleid als onderdeel van het S.M.P.’, maart 2001 en ‘Recht voor beleid’, deel 1, juni 2000. Ter inzage afdeling CJZ/BV/DBO.

13

CJZ: 6

CJZ: 7

CJZ: 8

CJZ: 9

CJZ: 10 CJZ: 11

moet verstevigd worden teneinde de kwaliteit van producten en handelen te vergroten: de cultuur- en kenniselementen die hierbij een rol spelen moeten aangepakt worden. Stand van zaken: het M.D.-programma voor leidinggevenden (oo-traject, eind 2001) alsmede een interne beroepsopleiding voor juristen moeten voor het gesignaleerde probleem soulaas bieden. Daarnaast worden nu reeds intern diverse opleidingen voor beleidsmedewerkers gegeven via introductie- en opfriscursussen en organiseert de juridische vakgroep elk jaar enkele specifieke cursussen. De juridische kwaliteit van College- en Raadsvoorstellen dient verhoogd te worden. Stand van zaken: in het kader van de juridische introductiecursus organiseert Proco jaarlijks een introductie m.b.t. procedures en kwaliteitseisen rond College- en Raadsvoorstellen. Tevens is er een concernrichtlijn rondom de juridische toetst vastgelegd. Er moet jaarlijks een cursus beleidsschrijven geïntroduceerd worden. Verbetering kwaliteit regelgeving. Stand van zaken: er is een concernrichtlijn regelgeving vastgesteld en in 2002 zal vanuit de juridische vakgroep een cursus regelgeving ontwikkeld worden. Kwaliteit klachtenbehandeling en terugdringing aantal klachten. Er dient een nieuwe klachtenregeling (uniformering) opgesteld te worden. Stand van zaken: gereed 2001. De afhandeling van klachten dient op één centraal punt binnen elke directie te geschieden. Tevens dienen directies streefcijfers vast te stellen, dienen de klachtencoördinatoren bijgeschoold te worden in conflicthantering en moet er van de klachten zonodig ‘geleerd’ worden. Bezwaarschriften: de procedures moeten verbeterd worden en aantal en doorlooptijden moeten worden teruggedrongen. Stand van zaken: de procedureverbetering, standaardisatie, alternatieve geschillenbeslechting, mandatering, aanvullende audits DGG, DIW en SoZaWe zullen rond de jaarwisseling 2001/2002 gereed zijn. In dit kader is tevens een raadsvoorstel over de samenstelling van de raadscommissie bezwaarschriften inmiddels afgewikkeld. In 2002 zal door O&S een onderzoek gehouden worden bij burgers over de door hen ervaren kwaliteit van de afhandeling. Concernsturing verzekering en verhaal moet verbeterd worden. Stand van zaken: DSB zal een voorstel terzake opstellen. Het contractbeheer moet op orde gebracht worden. Stand van zaken: CJZ zal in 2002 een concernrichtlijn onderhandelen en contracteren ontwikkelen i.s.m. de vakgroep.

14

Het P&O-veld *) ♦ Toekomstbeeld Met als achtergrond de scenario’s en rekening houdend met een aantal trends alsmede het organisatieontwikkelingsplan, is het in het navolgende beschreven toekomstbeeld op het vlak van personeel en organisatie ontwikkeld. De specifieke positie van de ambtenaar wordt geleidelijk verder afgebouwd en hij/zij wordt steeds meer een ‘gewone’ medewerker zonder speciale ‘regelingen’(bijvoorbeeld op het terrein van arbeidsongeschiktheid, ziekte en werkloosheid). De afnemende maatschappelijke waardering van de ambtenaar vormt hierbij – met een ernstig toenemende vergrijzing en structurele krapper wordende arbeidsmarkt- een extra complicerende factor. Dit betekent dat de lokale overheid zich zal moeten afvragen of zij voldoende in staat zal zijn goed personeel te kunnen binnenhalen, binden en boeien. Overigens moet in ogenschouw genomen worden dat de overheid op onderdelen (flexibilisering van de arbeidsvoorwaarden, combinatie van arbeid en zorg) nog een relatieve voorsprong op de markt heeft, maar dat dit snel ingehaald zal worden. Tegen deze achtergrond zal de lokale overheid zich steeds meer moeten realiseren dat kwaliteit zijn prijs kent en moeten investeren in de ontwikkeling van het personeel. Op het gebied van de organisatie zullen we steeds sneller in moeten spelen op veranderingen en tevens de verwachtingen van burger en bestuur waarmaken. Sleutelwoord daarbij is flexibiliteit. Tevens moeten we ons realiseren dat onze omgeving niet alleen snel verandert, maar ook steeds complexer wordt en zich ontwikkelt richting een ‘netwerk maatschappij’ waarin de kennisvraag centraal staat.

u Uitdagingen/doelstelling Bij het zoeken naar een antwoord op genoemde ontwikkelingen is ingezet op een twee-sporenbeleid, die nauw met elkaar samenhangen en elkaar moeten versterken: •

structureel investeren in de professionalisering en de verhoging van de brede inzetbaarheid van ons personeel.

•

Permanent ontwikkelen van onze organisatie, middels concrete organisatieontwikkelingsprogramma’s.gericht op de netwerkorganisatie.

♦ Acties P&O: 12

Permanente deskundigheidsbevordering Er dient een sterk verhoogde inspanning geleverd te worden

*)

Het betreft hier organisatie met een ‘kleine O’: ingrijpende organisatieontwikkelingen (de ‘grote O’) worden behandeld in het kader van het separaat lopende organisatieontwikkelingstraject Gemeente Nijmegen.

15

P&O: 13

P&O: 14

P&O: 15

P&O: 16

P&O: 17

in het kader van de opleiding van medewerkers en management. Het gaat hierbij om het op peil houden en ontwikkelen van kennis en kunde, maar ook om het eigen maken van een passende cultuur van samenwerking (zie organisatieontwikkelingsprogramma: o.a. ROOS) Doorontwikkeling van competentiemanagement De potenties van de medewerk(st)ers dienen maximaal uitgenut te worden en zo goed mogelijk te worden gericht op de persoonlijke mogelijkheden en behoeften van de organisatie. Stand van zaken: project is in gang gezet. Beeldvorming verbeteren Door middel van arbeidsmarktcommunicatie moet de aantrekkelijkheid en het imago van de gemeente als werkgever versterkt worden. Stand van zaken: op dit terrein worden in samenwerking met de 100.000+ gemeenten bescheiden inspanningen geleverd. Moderne organisatie In de gemeentelijke organisatie moet de ontwikkeling van een klassieke hiërarchische organisatie naar een netwerkachtig geheel waar ruimte geboden wordt voor het nemen van verantwoordelijkheden – binnen een bijbehorende structuur – met kracht doorgezet worden. Stand van zaken: zie organisatieontwikkelingstraject (sturingsprincipe en toelichting ketengesprekken). Gunstige moderne arbeidsvoorwaarden Punten die hier verder ontwikkeld kunnen worden liggen in de sfeer van het arbeidsproces (bijv. mogelijkheden van thuiswerken en de arbeidssituatie/arbeidsbalans). Heldere beloningssystemen (Fuwa), functionerings-, taak- en beoordelingsgesprekken alsmede persoonlijke ontwikkelingsplannen vormen reeds onderdelen van lopende trajecten. De P&O-organisatie zelf op niveau brengen In kwalitatief en kwantitatief opzicht, als ook wat betreft de organisatorische inbedding en de administratieve processen moet de P&O-organisatie onder de loep genomen worden. Dit gegeven de groeiende uitdagingen: flexibilisering arbeidsvoorwaarden, toenemende complexiteit en zich wijzigende behoeften aan P&O-inbreng (P&O’er als expert, P&O’er als co-manager). Stand van zaken: proces is gestart o.l.v. POI.

16

Communicatie ♦ Toekomstbeeld Voor het ontwerp van het toekomstbeeld op het gebied van de communicatie is gestart vanuit de volgende vragen: • •

welke ontwikkelingen zijn er aan de gang en wat betekenen ze voor deze gemeentelijke organisatie?; hoe kunnen we als gemeente met deze ontwikkelingen omgaan en hoe kan de inzet van communicatie daarbij helpen?

Met op de achtergrond de scenario’s zijn op basis van een aantal specifieke trends (globalisering, regionalisering, lokalisering, informatisering, vergrijzing, individualisering en netwerkmaatschappij) de gevolgen beschreven voor een drietal velden waarop de lokale overheid zich beweegt: • • •

de relatie tussen de overheid en zijn burgers, bedrijven en andere partners; de relatie binnen de overheidskolom, zelf en de interne organisatie van de gemeente.

Geconcludeerd wordt dat er door haar burgers van de overheid een grote bereikbaarheid, een grotere beschikbaarheid en transparantie alsmede meer ruimte voor participatie gevraagd wordt in de toekomst. Hierbij zullen de ICT-ontwikkelingen een belangrijke rol vervullen. Ook voor de interne organisatie zullen de trends en m.n. de ontwikkeling van de informatisering grote gevolgen hebben voor de manier van werken en communiceren, als ook op het terrein van de arbeidsvoorwaarden (flexibilisering) en de vereiste vaardigheden van medewerkers.

u Uitdagingen/doelstelling Gesteld wordt dat, wil de gemeente als eenheid (‘corporate identity’) naar buiten communiceren er eerstens overeenstemming moet zijn over een profiel dat vervolgens eenduidig gecommuniceerd wordt. Een dergelijke eenduidigheid vergt een helder en gedragen geheel van waarden en normen van waaruit geopereerd wordt in de verschillende fasen van communicatie naar de onderscheiden partners in hun diverse rollen (klant, onderdaan, kiezer en coproducent van beleid). Aan deze voorwaarde is inmiddels in het organisatieontwikkelingstraject voldaan (ROOS: resultaatgericht, open, omgevingsgericht en samenwerken). Deze kernwaarden worden telkens, afhankelijk van situatie (in- of extern, de burger als klant of coproducent etc.) concreet vertaald in normen en eigenschappen*). Met dit als uitgangspunt is in feite de basis gelegd voor de uitwerking in concrete acties op het vlak van de communicatie.

*)

zie ook: kadernota corporate communicatie: juni 2001, ter inzage afdeling BV/DBO

17

♦ Acties C: 18

C: 19

C: 20

Het vastleggen van de basis voor de corporate communicatie Dit is in feite gebeurd met het vastleggen van onze kernwaarden in het o-o-traject. Stand van zaken: met de vaststelling van de kernwaarden door de gemeenteraad (september jl.) is de basis gelegd. Het vertalen van de ‘corporate identity’ in concreet handelen In- en externe communicatieplannen die als basis dienen voor de jaarplannen (programmering) en in concreto voor de wijze waarop communicatie plaatsvindt bij processen, procedures en besluiten. Stand van zaken extern plan: nog niet gestart; intern communicatieplan: gestart. Het herijken van de organisatie van de communicatiefunctie De huidige versnippering van de communicatiefunctie vormt een risico voor een succesvol implementeren van het voorgestelde corporate-communicatiebeleid. Stand van zaken: onderdeel traject organisatieontwikkeling DBO c.a.

18

Informatie- en communicatietechnologie Toekomstbeeld en acties voor de korte en middellange termijn

♦ Toekomstbeeld *) Het toekomstbeeld is geënt op de relevant geachte maatschappelijke ontwikkelingen met het oog op de (keuze)mogelijkheden die de ICT biedt om hierop in te spelen en de eisen die daarmee aan de organisatie gesteld zullen worden. De scenario's hebben bij de bouw als achtergrond gefungeerd. Voor het toekomstbeeld is het effect van externe ontwikkelingen nagegaan op de relaties tussen overheid en burger, op de relaties binnen de overheidskolom en op de interne organisatie van de gemeente. Geanalyseerd is vervolgens hoe de ICT hierbij een rol zou kunnen/moeten spelen en tot welke activiteiten/projecten dat aanleiding geeft. (Qua opzet en gehanteerde trends – globalisering/regionalisering/lokalisering, individualisering, informatisering, vergrijzing en netwerkmaatschappij – is voor de ontwikkeling van het toekomstbeeld ‘communicatie’ een analoge methode gebruikt.)

u Uitdagingen/doelstelling Samengevat wordt geconcludeerd dat de informatietechnologie een enorme vlucht neemt op het gebied van de contacten tussen overheid, burger en bedrijfsleven, binnen de overheidskolom en binnen de organisatie zelf, en dat in deze wereld een specifiek aantal toepassingen de gang van de gemeente naar de toekomst kunnen ondersteunen. Het gaat hier om inter- maar ook om intranet als belangrijke voorwaarde om de organisatie op zich efficiënter en effectiever te laten functioneren: intern goed georganiseerd is een voorwaarde om aan externe verwachtingen te kunnen voldoen. Een 16tal toepassingen is geïdentificeerd op het gebied van o.a. infoverschaffing, afhandeling van individuele diensten, interactieve dienstverlening, toepassingen gericht op participatie in beleidsvorming, informatie-uitwisseling tussen overheden, telewerken, kennismanagement, etc. Voor het benutten van dergelijke toepassingen is een gemeenschappelijke open ICT-infrastructuur een vereiste en worden eisen aan de organisatie gesteld op het terrein van de informatiestrategie (af te leiden uit de organisatiestrategie en daarmee één op één lopend), de informatiearchitectuur (een netwerkgebaseerde infrastructuur) en de structuur van de organisatie- en de infovoorziening (taken en processen veranderen). Ook zullen er andere vaardigheden en kennis van de medewerkers vereist zijn.

♦ Acties Minimum scenario: voldoen aan overheidseisen en een drietal projecten gericht op verbetering van de interne bedrijfsvoering I: 21 I: 22 I: 23

Techniek ten behoeve van inter-intra en extra-net Plan voor inrichting en beheer van vereiste gegevens en documentverzamelingen in een netwerksituatie ICT-organisatie: definiëren nieuwe taken en processen

*)

zie ook: samenvatting kadernota O en I, april 2001, ter inzage afd. BV/DBO

19

I: 24

Gebruikers voorbereiden op ‘moderne ICT’ I 21 t/m I 24 betreffen in feite voorwaarden voor/gevolgen van ICT ingrepen I 25 e.v.

I: 25 I: 26 I: 27 I: 28 I: 29 I: 30

e-dienstverlening fase 1 (eisen van de centrale overheid, de burger en de organisatie zelf) e-participatie fase 1 (eisen van de centrale overheid) e-overheid (elektronische samenwerking met centrale overheid) Sturingsconcepten voor het besturen van interne en externe samenwerking in netwerken Kennismanagement (faciliteren van toepassing, ontwikkelen, delen en behouden van kennis in de organisatie) Interne communicatie

Uitgebreid scenario I: 31 I: 32 I: 33

e-participatie (uitgebreid) Stroomlijnen van werkprocessen (zie ook I.O.P. fase 1 en 2) e-samenwerking (tussen gemeente en externe regionale partijen

Maximaal scenario I: 34 I: 35 I: 36

e-regio’s (regionale samenwerking tussen overheden) e-flexibilisering van werk d.m.v. toepassing van ICTmogelijkheden Kwaliteitsborging (implementeren van een kwaliteitssysteem voor de informatievoorziening)

Aangaande de stand van zaken kan gesteld worden dat de activiteiten I: 21 t/m I: 24 ‘voorwaardelijk’ van aard zijn en parallel oplopen met de ontwikkelingen op inhoudelijk terrein (I: 25 t/m I: 36). De activiteiten m.b.t. e-dienstverlenning, e-participatie, e-overheid, eregio’s en e-samenwerking lopen als onderdelen mee in het Internet Ontwikkelplan (IOP)*). De overige activiteiten (kennismanagement, stroomlijnen werkprocessen, flexibilisering van werk d.m.v. ICT-mogelijkheden en kwaliteitsborging) zijn nog in geen enkel programma opgenomen.

*)

zie: I.O.P. november 2000, ter inzage afd. BV/DBO

20

De financiële functie in ontwikkelingsperspectief Toekomstbeeld en gewenste acties

♦ Toekomstbeeld **) Zoals reeds in het voorgaande gememoreerd is bij de opbouw van het toekomstbeeld ‘financiën en treasury’ enigszins afgeweken van de aanpak die is toegepast bij de bouw van de overige toekomstbeelden. De scenario’s zijn in deze fase van het proces voor de financiële discipline ook leidend geweest i.p.v. als achtergrondinformatie te fungeren: de scenario’s zijn eerst verder ‘verdiept’ voor wat betreft de betekenis voor de financiële functie en pas daarna geconfronteerd met bekende trends en actualiteit***). Vanuit de vier scenario’s zijn vier toekomstbeelden geschetst voor de financiële functie die als volgt getypeerd zijn: Ø Ø Ø Ø

De financiële functie als ondernemer in een relatief dominante positie (beperkt regie scenario) De financiële functie als manager in een beïnvloedende rol (bureaucratisch scenario) De financiële functie als beleidsondersteuner in een meer volgende rol (scenario van de lokale gemeenschappen) De financiële functie als ondernemende beleidsondersteuner in een verbindende rol (spagaatscenario)

Elk toekomstbeeld laat zien wat de gevolgen zijn voor het te voeren beleid, de treasuryfunctie, de planning en controlaanpak en de administratie. Tot slot is – na intensieve discussies – een meest waarschijnlijk toekomstbeeld geïdentificeerd, geënt op een (zich nog versterkend) spagaatscenario met een mogelijke ontwikkeling richting ‘beperkt regie scenario’. Tijdens het aflopen van de diverse scenario’s is gebleken dat de ontwikkelingen in treasury en administratie in de diverse scenario’s niet sterk verschillen: het onderscheid wordt vooral gevonden in de verschillen in beleidsoriëntatie en planning en controlmethode.

u Uitdagingen/doelstelling Het toekomstbeeld kenmerkt zich door een voortdurende spanning tussen ‘willen en kunnen’, waarin de financiële functie een kwetsbare positie inneemt (verwijten!) bij een relatief grote bezetting. Oriëntatie op de (on)mogelijkheden om de Europese geldstromen te cofinancieren en te benutten conform de lokaal politieke voorkeuren vormt een belangrijke uitdaging die een generalistische inslag vereist. In de planning en control-sfeer blijft vooral de allocatie van middelen aandacht vragen (investeren, consumeren, instandhouden-onderhouden), hetgeen een ‘flexibele’ (snel en verantwoord bijstelbare) begrotingsopzet vereist, **)

zie ook Kadernota Financiën, 10 mei 2001. Cap Gemini/Ernst en Young heeft een sterk inspirerende bijdrage geleverd aan het idee om te trachten de scenariomethode langer vast te houden in het proces: dit zonder daarbij uit het oog te verliezen dat het te ontwikkelen beeld en de daaruit af te leiden acties koppelbaar moesten blijven met die van de overige disciplines. ***)

21

naast een dubbele verantwoordingsplicht (lokaal èn Europa!). Het geheel vergt van de controllers naast een bedrijfseconomische ook een bestuurskundige affiniteit. Treasury laat in dit beeld een doorgaande ontwikkeling zien (verhoogde specialisatie) terwijl de centrale administratie zich sterker gaat richten op gegevensverwerking dan verstrekking en de primaire gegevensvastlegging naar de lijnafdelingen verschuift.

♦ Acties F: 37

F: 38

F: 39 F: 40

F: 41

F: 42

F: 43

F: 44

F: 45

F: 46

Investeren in de controllersfunctie: bedrijfseconomische maar ook bestuurskundige oriëntatie.(Allocatieproblematiek! Investeren, consumeren, onderhouden-instandhouden.) Lijnmanagers scholen in planning en controlaspecten Versterking regie op middelenverwerving en verantwoording. Op korte termijn moet er coördinatie komen op het vlak van (verwerving) van externe (Europese) middelen als financieringsbron van toenemend belang Vergroting van treasury-kennis De verhoogde specialisatie vergt adequate kennisverdieping Risicobeheer Versterking is nodig gegeven de grotere risico’s in externe geldstromen (verantwoording en geringere continuïteit) Flexibilisering van de begroting*) ‘Externe’ geldstromen vereisen in toenemende mate cofinanciering: die ruimte moet in de begrotingen gereserveerd worden of snel en verantwoord vrij te maken zijn Uitbouw van het planning en control-instrumentarium. In het instrumentarium moet de koppeling tussen beleid en middelen versterkt worden (doorzetten ontwikkeling van het BBI-project) Managementinformatie Snel beschikbaar maken van informatie waarin financiële en niet-financiële informatie gekoppeld gepresenteerd wordt Visie op vastgoed Er moet een geactualiseerde visie op vastgoed ontwikkeld worden m.b.t. in welke gevallen en hoe overgegaan kan worden tot afstoting van panden en welke panden per se in overheidseigendom moeten blijven Doorontwikkeling van de geconcentreerde financiële administratie. Dit behelst o.a. het invoeren van ERP-systemen (koppeling financiële en niet-financiële gegevens) en verschuiving van de primaire gegevensvastlegging naar de lijn. Verbetering AO/IC De verdere doorontwikkeling van de financiële administratie vereist parallel een versterkte aandacht voor de daarmee samenhangende AO/IC processen.

Stand van zaken F acties: Alle genoemde acties zijn nog te starten m.u.v. F: 41 (zie integraal plan van aanpak bedrijfsvoering), F: 42 en F: 43 (project BBI) en F: 44 (visie is gereed eind 2001).

*)

zie ook integraal plan van aanpak bedrijfsvoering, juli 2001, ter inzage afd. BV/DBO

22

5. De acties geprioriteerd De gepresenteerde toekomstbeelden leveren een totaal van 46 maatregelen/ acties op het terrein van de middelendisciplines om de uitdagingen van de toekomst het hoofd te bieden. Deze toekomstbeelden en daarvan uiteindelijk afgeleide acties vormen als geheel het S.M.P. dat tenminste per 2 jaar herijking verdient voor wat betreft de toekomstbeelden en eens per 4 jaar in zijn geheel (incl. scenario’s). Niet alle acties zijn even urgent zoals ook al aangegeven in het toekomstbeeld I.C.T., bovendien kunnen ze, gegeven de beperkingen in menskracht en middelen, ook niet allemaal tegelijk aangepakt worden. Gegeven het voorgaande is het noodzakelijk het S.M.P. op te vatten als een ‘voorraad’ van maatregelen/acties die naar gelang prioriteit, stapsgewijs worden geprogrammeerd via het BBI-instrumentarium (perspectiefnota en stadsbegroting deel A). Ter ondersteuning van dit proces van politiek bestuurlijke prioritering is in de navolgende matrix voor elke maatregel/actie aangegeven: 1. De maatregel/actie loopt en/of is onvermijdelijk, c.q. is opgenomen in een vigerend directieplan: dit gegeven vormt een belangrijk criterium omdat er slechts in geval van zwaarwegende argumenten overgegaan zou moeten worden tot het stilleggen van eenmaal ingezette processen (symbool ¦ ). 2. De maatregel/actie krijgt een hoge prioriteit omdat deze gerelateerd is aan activiteiten in het kader van ‘andere’ toekomstbeelden en/of ondersteunend werkt voor het organisatieontwikkelingsplan resp. het stadsplan (meerwaarde effecten). Van de maatregelen wordt in eerste voorzichtige beschouwing de kosten-batenverhouding gunstig ingeschat (symbool ). In enkele gevallen is er al wel sprake van aanzetten in de aangegeven richting (nrs. 14, 15, 19, 26): (symbool ). 3. De maatregel/actie krijgt een lage(re) prioriteit naarmate in mindere mate aan de onder 1. en 2. genoemde criteria wordt voldaan (symbool

?

).

4. De maatregelen zijn onderling gerelateerd (symbool ). 5. De maatregel is voorwaardenscheppend voor/afhankelijk van de te kiezen ingrepen op het ICT-vlak (symbool

?

).

Het geheel overziend kan geconcludeerd worden dat van de 46 acties/ maatregelen er een 18-tal ingepland zijn en in 2001 en 2002 worden afgerond. Het betreft hier met name de (deels korte termijn georiënteerde) acties in de sfeer van CJZ. Op zich niet bevreemdend gezien de snelle start van bureau CJZ en de betreffende vakgroep vanaf begin 1999. Van de overige maatregelen krijgen er een 11-tal een eerste prioriteit voor inpassing in de begroting; 12 maatregelen krijgen een lagere prioriteit. De prioriteiten concentreren zich in het P&O-veld rond opleiding en organisatieontwikkeling; op het ICT-veld dat nauw gerelateerd is aan communicatieontwikkeling domineert het I-net gebeuren. In het vlak van financiën dient ingezet te worden op ontwikkeling van de controllersfunctie (verbreding) teneinde de groeiende allocatieproblematiek het hoofd te kunnen blijven bieden en de versterking van sturing op/coördinatie van de externe geldstromen.

23

Matrix

24

6. Strategisch Middelen Plan in een oogopslag Vanuit het overzicht in de voorgaande paragraaf kan geconcludeerd worden dat op het terrein van het middelenbeleid – waar “flexibilisering” als een belangrijke rode draad doorheen loopt - de in het navolgende opgesomde maatregelen prioriteit dienen te krijgen in de programmering bij de begroting.

P&O •

Deskundigheidsbevordering

Op het juridische vlak en het terrein van financiën – planning en control (zowel bij deskundigen als bij de lijnmanagers) is een inspanning op het gebied van kennisverdieping en verbreding van blikveld een absoluut vereiste om de uitdagingen in de toekomst het hoofd te bieden. Het gaat dan concreet om maatregelen in de sfeer van deskundigheidsbevordering (POI 12), kennismanagement (ICT 29) en de verbreding van het kennisniveau bij controllers en lijnmanagers (F 37). •

Organisatie

Om in de toekomst als organisatie te ‘overleven’ is het essentieel dat geïnvesteerd wordt in de transformatie richting netwerkorganisatie met een geheel aan aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden. Als ‘aanvulling’ op de inzet zoals verwoord in het organisatieontwikkelingsprogramma, zou ingezet moeten worden op verbetering van het imago van de gemeente als werkgever (P&O 14) met een up-to-date organisatie (P&O 15: vormt reeds onderdeel van het o-oprogramma!) waar voor ICT adequate sturingsconcepten gehanteerd worden (ICT 28).

ICT-communicatie De uitdagingen op het terrein van de communicatie lopen deels parallel met die op het terrein van ICT. Op zich, gegeven de snel groeiende mogelijkheden in het vlak van de techniek zoals gesteld, niet bevreemdend. •

Communicatie (inhoud)

Op basis van een vastgestelde ‘corporate identity’ dient een intern en een extern communicatieplan ontwikkeld te worden die als voedingsbronnen voor begroting en directieplannen kunnen dienen (C 19). •

Informatie- en communicatietechnologie

Op elektronische dienstverlening, participatie en communicatie met de centrale overheid wordt sterk de nadruk gelegd vanuit de centrale overheid (ICT 25, 26 en 27). In het I.O.P.*) is een en ander al nader uitgewerkt.

*)

zie: Internet Ontwikkel Plan, april 2001 ter inzage afd. BV/DBO

25

Planning en control – financiën •

Afgezien van de noodzakelijke ‘verbreding’ (de ondernemende beleidsondersteuners met een ook bestuurskundige affiniteit) van de controllersfunctie zelf (allocatie van middelen: investeren, consumeren, onderhouden-instandhouden) dient de aandacht gericht te worden op een strakkere sturing/regie van de Europese geldstromen (F 38) als ook op een flexibilisering van de begroting (F 41).

Een aantal van de genoemde maatregelen kan bij de begroting ingepast worden via oud-voor-nieuw: het betreft hier de afweging in urenbesteding van overwegend staffuncties. Enkele projecten vergen echter een aanzienlijke financiële geldstroom. In dit kader moeten de volgende genoemd worden:

CJZ 4 ICT 25 en 26 POI 12

Het op orde brengen van onze bestemmingsplannen bij DGG (minimaal herziening per tien jaar) Reeds gemeld is dat slechts voor fase 1 van dit project dekking is gevonden. Deskundigheidsbevordering vormt een onderdeel van het organisatieontwikkelingstraject waarbij een niveau van 3% van de loonkosten als minimum is gehanteerd (budgetgroei t.o.v. huidige situatie: ƒ 3,6 miljoen)

26

Kadernota Financiën De financiële functie in ontwikkelingsperspectief

Nota in het kader van het Strategisch Middelenplan


Nota in het kader van het Strategisch Middelenplan

Nijmegen, 10 mei 2001

Doc: 038bijl2.doc

Inhoudsopgave

Voorwoord

---3

1 1.1 1.2 1.3 1.4

Verantwoording Kader: het plan van aanpak SMP Vijf fasen in de opstelling van het SMP Financiële functie: vier onderdelen (‘deelfuncties’) Aanpak opstelling kadernota

---4 4 4 5 5

2 2.1 2.2

Analyse: scenario’s en toekomstbeelden Vier scenario’s en vier toekomstbeelden Scenario-afhankelijk en scenario-onafhankelijk

---7 7 8

3 3.1 3.2

Conclusies: toekomstbeeld financiële functie Ontwikkeling verleden, heden, toekomst Hoofdlijnen toekomstbeeld: quasi-verzakelijking

- - - 10 10 11

4

Acties: consequenties voor ontwikkeling financiële functie

- - - 14

Bijlage I II III IV V

Scenario-onafhankelijke onderdelen financiële functie De financiële functie als ondernemer ('beperkt regie'-scenario) De financiële functie als manager (bureaucratische scenario) De financiële functie als beleidsondersteuner (scenario van de lokale gemeenschappen) De financiële functie als ondernemende beleidsondersteuner ('spagaatscenario')

Kadernota Financiën – De financiële functie in ontwikkelingsperspectief

3

Voorwoord Voor u ligt de kadernota Financiën. Deze nota is opgesteld ter voorbereiding op het Strategisch Middelenplan. Met deze nota ronden wij fase 2 af in de aanpak op weg naar het SMP. Deze fase had als doel om voor de financiële functie een beeld voor de lange termijn te schetsen, alsmede te bepalen welke consequenties dit beeld heeft voor de ontwikkelingsrichting van de financiële functie in de komende jaren. Bij de vorming van het beeld van de financiële functie in de toekomst zijn wij uitgegaan van de vier scenario’s omtrent de toekomstige rol en positie van de lokale overheid. Deze vier scenario’s vormden het eindresultaat van fase 1. Tevens hebben wij rekening gehouden met trends en actuele ontwikkelingen die van invloed zijn op de financiële functie. Door de vorming van een beeld van de financiële functie naar de toekomst toe hebben wij ons een idee kunnen vormen van de acties die in de komende tijd noodzakelijkerwijs moeten worden genomen om de ontwikkeling van de financiële functie in onze gemeente op het goede spoor te zetten (en te houden). Wij zijn dan ook van mening dat wij met deze kadernota een goede input hebben voor fase 3 in de aanpak op weg naar het SMP. Het is de bedoeling om in fase 3 de kadernota’s van de diverse middelenfuncties met elkaar te confronteren en op zoek te gaan naar gemeenschappelijke ‘dragers’. Op deze manier zal, mede in relatie tot het Stadsplan, het Strategisch Middelenplan zijn vorm kunnen krijgen. In een drietal bijeenkomsten hebben wij met plezier en interesse aan voorliggende nota gewerkt. Wij hebben er dan ook alle vertrouwen in dat onze gedachten over de toekomst van de financiële functie en de als gevolg daarvan te ondernemen acties een constructieve bijdrage leveren aan de strategische ontwikkeling van de Nijmeegse middelenfuncties.

Nijmegen, 10 mei 2001 Hans van Dreumel Wil Janssen Gérard de Leeuw Roland van der Pluym Martin Scherps Rob aan den Toorn Hans Voeten Gerard de Winkel Ton de Jong (Cap Gemini Ernst & Young)


4

1

Verantwoording

1.1

Kader: het plan van aanpak SMP In het plan van aanpak voor de opzet van het Strategisch Middenplan (d.d. 15 februari 2000) wordt onder meer het volgende aangegeven: • De hergroepering in het gemeentelijke reorganisatieproces van de voormalige Bestuursdienst had onder meer ten doel de integraliteit te bevorderen en de middele nsturing in de organisatie als geheel te versterken. • In dat kader is naast een nieuwe benadering van planning & control de noodzaak onderkend om over een strategische middelenvisie te kunnen beschikken: basis voor een overwogen en beheerste middelensturing in de organisatie en een kerntaak van bedrijfsvoering op concernniveau. • Het doel is door om door middel van een strategische middelenvisie het concrete middelenbeleid beter te kunnen afstemmen op het inhoudelijk beleid (Stadsplan) en v.v.. • Toelichting: om tot een integraal samenhangend inhoudelijk beleid te geraken is het concept van het Stadsplan opgevoerd. Gegeven de ervaringen in het verleden, i.c. (on)beheerste besturing, moet dit zijn tegenhanger krijgen in de vorm van een middelenplan. In dit plan worden on- en mogelijkheden op het terrein van de middelen van de gemeente in hun onderlinge samenhang neergezet. Een afstemming tussen inhoud en middelen moet vervolgens leiden tot ‘beheerste besturing’ waarin het in de reorganisatie vastgestelde principe van het primaat van het Bestuur beter tot zijn recht kan komen.

1.2

Vijf fasen in de opstelling van het SMP Het SMP wordt in vijf fasen ontwikkeld. In hoofdlijnen omvatten de vijf fasen de volgende activiteiten. 1. De ontwikkeling van vier toekomstscenario’s voor de lokale overheid. Geen geconstrueerde toekomstbeelden, maar beschrijvingen op hoofdlijnen om ‘achtergronden’ te bieden voor het nadenken over de toekomst van de middelenfuncties. 2. Per middelendiscipline de ontwikkeling – tegen de achtergrond van de toekomstscenario’s – van toekomstbeelden, leidend tot een voorkeursmodel per discipline. Tevens per middelenfunctie bepalen welke ‘consequenties’ de toekomstbeelden hebben voor de ontwikkeling van de middelenfuncties in de gemeente Nijmegen in de komende jaren. Met andere woorden: welke acties moeten er nu in gang worden gezet het goede spoor te komen (en blijven) op weg naar het verwachte toekomstbeeld.


5

3. De confrontatie van de voorkeursmodellen per discipline, waarbij door het zoeken naar gemeenschappelijke dragers en beelden één geheel voor de middelenfuncties wordt same ngesteld voor de lange termijn. 4. De keuze voor een voorkeursrichting (middelenbeleid middellange termijn). 5. De confrontatie van de beelden ad. 3 en 4 met de uitkomsten van het Stadsplan (en zonodig doorvoering van aanpassingen). Fase 1 is reeds enige tijd geleden afgerond. De vier toekomstscenario’s voor de lokale overheid worden in de bijlagen II t/m V beschreven. Voorliggende kadernota is het eindresultaat van fase 2.

1.3

Financiële functie: vier onderdelen (‘deelfuncties’) In deze kadernota staat de financiële functie centraal. Wij zijn uitgegaan van de ‘financiële functie in-ruime-zin’. Dit wil zeggen dat we het gehele controlwerkveld centraal hebben gesteld (i.c. sturing en control), zij het vanuit het perspectief/vertrekpunt van de financiële functie. Bij het opstellen van het toekomstbeeld voor de financiële functie hebben wij binnen de financiële functie vier onderdelen (‘deelfuncties’) onderscheiden: • financieel beleid; • treasury; • controlling (ook omvattende: risicobeheersing, informatieverzorging, planning & control); • (financiële) administratie.

1.4

Aanpak opstelling kadernota Voorliggende kadernota is als volgt tot stand gekomen. • ‘Rijke beschrijvingen’ toekomstbeelden financiële functie opstellen In een eerste bijeenkomst hebben we per toekomstscenario vastgesteld op welke wijze de financiële functie, gezien de rol die aan de lokale overheid in dat scenario wordt toegedicht, haar taak het beste invulling kan geven. Tevens hebben we gecheckt of de toekomstbeelden ook ‘pasten’ in eerder binnen Concernfinanciën geinventariseerde ontwikkelingen en trends voor de financiële functie. Dit heeft geleid tot vier toekomstbeelden van de financiële functie. Deze beelden zijn opgenomen in de bijlagen II t/m V1 . Een overall-beeld wordt in hoofdstuk 2 gegeven.

1

N.B. Bij de opstelling van de toekomstbeelden deed het niet ter zake of iemand het met het toekomstbeeld al dan niet eens was. Zin, onzin of voorkeuren speelden geen rol. Door consistent vanuit de vier toekomstscenario’s te redeneren hebben we getracht ‘rijke beschrijvingen’ van de financiële functie op te stellen.


6

• Keuze van het voorkeursmodel In een tweede bijeenkomst hebben we, uitgaande van de vier toekomstbeelden voor de financiële functie, vastgesteld welk beeld paste bij de financiële functie in het verleden, welk beeld het meest overeenkomt met de huidige situatie, alsmede welke toekomstgerichte ontwikkeling we verwachten. De resultaten hiervan zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van deze kadernota. • Toekomstgerichte acties bepalen In een derde bijeenkomst tenslotte hebben we, uitgaande van het voorkeursmodel, nagedacht over de toekomstgerichte acties voor de financiële functie. De resultaten hiervan vindt u in hoofdstuk 4 van deze kadernota.


7

2

Analyse: scenario’s en toekomstbeelden

2.1

Vier scenario’s en vier toekomstbeelden Er zijn vier scenario’s omtrent de toekomstige rol en positie van de lokale overheid onderscheiden: ‘beperkt regie’-scenario, bureaucratische scenario, scenario van de lokale gemeenschappen en het ‘spagaatscenario. In de bijlagen II t/m V zijn de scenariobeschrijvingen opgenomen.

De vier scenario’s zijn ontwikkeld als onderdeel van fase 1 van de aanpak op weg naar het SMP. Voor de opstelling van de toekomstbeelden van de financiële functie (fase 2) vormen ze een gegeven. Wij hebben er daarom voor gekozen om ze als bijlagen bij deze nota te voegen en derhalve buiten dit hoofdstuk te laten. Voor een goed begrip van de toekomstbeelden verdient het (echter) aanbeveling om van de scenario’s goed kennis te nemen.

In de vier scenario’s zijn drie ontwikkelingslijnen dominant. Deze lijnen vormen in feite de ‘assen’ aan de hand waarvan de scenario’s zijn gebouwd. Het betreft de vo lgende ontwikkelingslijnen2 . • De mate waarin de verzakelijking in het functioneren van de lokale overheid al dan niet toeneemt. Deze verzakelijking heeft zowel gevolgen voor de omgangsvormen van de lokale overheid met burgers, bedrijven en instellingen (‘extern’) als binnen de ambtelijke organisatie (‘intern’). Ook heeft de mate van verzakelijking consequenties voor de bril van waaruit naar de taakopdracht van de lokale overheid wordt gekeken en daarmee op de beleidsvorming (i.c. meer of minder door bedrijfseconomische principes beïnvloed). • De mate waarin het aandeel van de ‘geoormerkte’ gelden in het totaal van de beschikbare financiële middelen al dan niet toeneemt. Hiermee houdt de mate ve rband waarin de invloed van ‘Europa’ op de verdeling van financiële middelen al dan niet toeneemt (ook wel aangeduid als ‘opschaling’) 3 . De ontwikkeling van dit

2

3

Bij de opstelling van de scenario’s is uitgegaan van twee ontwikkelingslijnen, namelijk ‘verzakelijking’ en ‘lokale gerichtheid’. Bij de vorming van de toekomstbeelden voor de financiële functie hebben we vastgesteld dat er (impliciet) ook rekening was gehouden met een derde ontwikkelingslijn, namelijk ‘aandeel geoormerkte gelden’. Vanuit de veronderstelling dat de gelden die vanuit ‘Brussel’ komen veelal ‘geoormerkt’ zullen zijn (alsmede een gespecificeerde verantwoordingsplicht met zich meebrengen).


8

aandeel heeft consequenties voor de mate waarin de lokale overheid eigen beleidsvrijheid heeft. • De mate waarin de lokale gerichtheid van de lokale overheid al dan niet toeneemt. Met de lokale gerichtheid wordt geduid op betrokkenheid bij en aandacht voor bijvoorbeeld wijken en buurten (in tegenstelling tot regionale en landelijke gerichtheid). Deze lokale gerichtheid heeft consequenties voor de accenten in de aandacht in de beleidsvorming. Tevens bepaalt het de mate waarin de lokale overheid zich al dan niet richt op belangenbehartiging van lokale belangen. Uitgaande van de vier scenario’s zijn vier toekomstbeelden voor de financiële functie ontwikkeld. Elk toekomstbeeld is ‘gelabeld’. Dit wil zeggen dat met één of twee woorden elk ontwikkeld toekomstbeeld is gekarakteriseerd. Tevens is bepaald welke kenmerkende rol de financiële functie in elk van de scenario’s heeft. In het onderstaande schema wordt een overzicht van de ‘labels’ en rollen gegeven. In de bijlagen II t/m V zijn de volledige beschrijvingen van de toekomstbeelden opgenomen en worden de respectievelijke rollen nader verklaard. Scenario lokale overheid ‘Beperkt regie’-scenario Bureaucratische scenario Scenario van de lokale Gemeenschappen ‘Spagaatscenario’

2.2

Toekomstbeeld financiële functie De financiële functie als ondernemer De financiële functie als manager De financiële functie als beleidsondersteuner

Rol financiële functie Dominant Beïnvloedend Volgend

De financiële functie als ondernemende beleidsondersteuner

Verbindend

Scenario-afhankelijk en scenario-onafhankelijk Zoals wij in het vorige hoofdstuk hebben aangegeven, hebben wij binnen de financ iele functie vier onderdelen (‘deelfuncties’) onderscheiden: financieel beleid, treasury, controlling en (financiële) administratie. In de uitwerking kwamen wij tot de conclusie dat twee van de onderdelen scenario-afhankelijk zijn en twee scenarioonafhankelijk. • Scenario-afhankelijk: financieel beleid en controlling Het belang en de invulling van de onderdelen ‘financieel beleid’ en ‘controlling’ blijken sterk te worden beïnvloed door de rol en positie van de lokale overheid in de toekomst. Ze zijn daarmee scenario-afhankelijk. Met andere woorden: de invulling van het financieel beleid en de controlling kent in elk scenario andere accenten. De ontwikkeling van beide deelfuncties in de komende tijd wordt met name beïnvloed door (het denken over) de rol en positie van de lokale overheid. In de bijlagen II t/m V, waarin per scenario een toekomstbeschrijving van de financ iele functie wordt gegeven, worden de accenten gepresenteerd. Bij het bepalen van de acties die in de komende jaren binnen de gemeente moeten worden genomen op


9

het gebied van het financieel beleid en de controlling is het derhalve van belang om vast te stellen welk scenario en toekomstbeeld naar verwachting de hoogste realiteitswaarde hebben. In het volgende hoofdstuk geven wij aan welke conclusies wij hieromtrent hebben getrokken. • Scenario-onafhankelijk: treasury en (financiële) administratie De onderdelen ‘treasury’ en ‘(financiële) administratie’ blijken niet of nauwelijks te worden beïnvloed door de rol en positie van de lokale overheid in de toekomst. Ze zijn daarmee scenario-onafhankelijk. Met andere woorden: de invulling van de treasury en de (financiële) administratie is in elk scenario (min of meer) gelijk. De ontwikkeling van de beide deelfuncties in de komende tijd wordt met name door autonome trends 4 beïnvloed. In bijlage I wordt op deze ontwikkeling ingegaan. Gezien het scenario-onafhankelijke karakter van beide deelfuncties wordt in de toekomstbeschrijvingen in de bijlagen II t/m V niet of slechts beperkt op deze twee deelfuncties ingegaan. Bij het bepalen van de acties die in de komende jaren binnen de gemeente moeten worden genomen op het gebied van de treasury en de (financiële) administratie spelen de scenario’s en toekomstbeelden dus geen rol van betekenis. De beïnvloeding door autonome trends staat centraal. In het vo lgende hoofdstuk geven wij aan welke conclusies wij hieromtrent hebben getrokken.

4

Hiermee worden trends bedoeld die geen directe invloed ondervinden van danwel geen directe invloed uitoefenen op (het denken over) de rol en positie van de lokale overheid in de toekomst.


10

3

Conclusies: toekomstbeeld financiële functie

3.1

Ontwikkeling verleden, heden, toekomst Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven, zijn de scenario’s – en daarmee de toekomstbeelden van de financiële functie - rond drie ontwikkelingslijnen (‘assen’) gebouwd: de mate van verzakelijking, de groei van het aandeel van ‘geoormerkte’ ge lden in het totaal van de beschikbare financiële middelen, alsmede de mate van lokale gerichtheid. Wij zijn van oordeel dat in de afgelopen jaren zowel de verzakelijking, als het aandeel ‘geoormerkte’ gelden als de lokale gerichtheid zijn toegenomen. Wij verwachten dat ze in de komende jaren nog verder zullen toenemen. Hiervan uitgaande onderkennen wij de volgende ontwikkeling van verleden, naar heden, naar toekomst. • Verleden: scenario van de lokale gemeenschappen – financiële functie als beleidsondersteuner In het (recente) verleden vertoonde de lokale overheid kenmerken van het scenario van de lokale gemeenschappen. De financiële functie had hierin met name een volgende rol en trad op als beleidsondersteuner. • Heden: ‘spagaatscenario’- financiële functie als ondernemende beleidsondersteuner Op dit moment vertoont, naar onze mening, het functioneren van de lokale overheid kenmerken van het ‘spagaatscenario’. De financiële functie heeft een verbindende rol en moet zich als ‘kameleon’ kunnen gedragen. Van de financiële functie wordt verwacht dat ze zich als een ondernemende beleidsondersteuner gedraagt. • Toekomst: verdieping ‘spagaatscenario’, mogelijk tegen achtergrond van ontwikkeling naar ‘beperkt regie’-scenario – verdieping financiële functie als ondernemende beleidsondersteuner, mogelijk tegen de achtergrond van ontwikkeling naar beeld van ondernemer De kenmerken van het ‘spagaatscenario’ zullen zich, zo verwachten wij, in de komende jaren nog sterker manifesteren. De doorontwikkeling vindt vervolgens mogelijk plaats in de richting van het ‘beperkt regie’-scenario. De financiële functie zal derhalve in de komende jaren nog sterker in een ‘spagaat’ terechtkomen en zich vervolgens mogelijk van een ondernemende beleidsondersteuner naar een ondernemer ontwikkelen. Oftewel: De lokale overheid zit in een ‘spagaat’ en blijft voorlopig in een ‘spagaat’. In de komende periode zal het ‘spagaatscenario’ zich verder verdiepen en zich moge-


11

lijk in de richting van het ‘beperkt regie’-scenario ontwikkelen. In de volgende paragraaf geven we de hoofdlijnen van het verwachte toekomstbeeld van de financiële functie en zullen we aanduiden op welke wijze de ‘spagaat’ in de komende periode groter zal worden.

3.2

Hoofdlijnen toekomstbeeld: quasi-verzakelijking Ervan uitgaande dat de lokale overheid zich in een ‘spagaat’ bevindt en daarin voorlopig ook zal blijven, zal de financiële functie zich in de komende tijd nog sterker als ondernemende beleidsondersteuner moeten opstellen en de verbindende rol verder invulling moeten geven. Zoals we in het vorige hoofdstuk hebben aangegeven, heeft deze rol met name betrekking op de ontwikkeling van het financieel beleid en controlling. De ontwikkeling van treasury en de (financiële) administratie wordt, zoals aangegeven, in belangrijke mate door autonome trends worden beïnvloed. Door de ontwikkelingen te combineren ontstaat - in steekwoorden en op hoofdlijnen5 - het volgende toekomstbeeld van de financiële functie. • Algemeen - De financiële functie moet de politiek helpen om haar lokale ambities waar te maken, terwijl de financiële middelen beperkt zijn. Er is een voortdurende spanning tussen ‘willen’ en ‘kunnen’. - De financiële functie heeft een verbindende rol, maar is ook kwetsbaar. Als politieke ambities niet kunnen worden waargemaakt, krijgt de financiële functie snel de verwijten. - De financiële functie heeft zowel een beleidsmatige als een ondernemende attitude. - De financiële functie heeft een relatief grote bezetting. • Financieel beleid - Er is een continue druk vanuit de politiek om financiële middelen vrij te maken voor de vervulling van lokale behoeften. - De medewerkers ‘financieel beleid’ moeten een link leggen tussen geldve rstrekkers (‘Europa’) en lokale behoeften. Van de medewerkers wordt verwacht dat ze bekend zijn met Europese financieringsbronnen en in staat zijn om de bestemming van Europese geldstromen zo bij te buigen dat het past binnen de lokale behoeften. De medewerkers maken hiertoe onderdeel uit van het (lobby)netwerk van beslissers over financieringsmogelijkheden. - Om projecten in de lokale gemeenschap mogelijk te maken, wordt cofinanciering als instrument gebruikt. - De medewerkers ‘financieel beleid’ zijn hoog opgeleide generalisten (met een eigen vakspecialisme).

5

Voor een volledige beschrijving verwijzen we naar bijlage I (onderdelen ‘treasury’ en ‘[financiële] administratie’ en bijlage V (onderdelen ‘financieel beleid’ en ‘controlling’).


12

• Treasury - Er worden complexe vormen van projectfinanciering toegepast, onder meer als gevolg van de behoefte aan co-financiering. - De treasury-medewerkers zijn hoogopgeleide specialisten, die goed op de hoogte zijn van de actuele vaktechnische ontwikkelingen in hun vakgebied. • Controlling - De planning- & controlcyclus legt zowel aandacht bij de allocatie als bij de verantwoording. - De allocatie vraagt veel aandacht om aan de lokale wensen nog zoveel mogelijk invulling te kunnen geven (gezien de beperkt beschikbare financiële middelen). - Er is een flexibele begroting, zodat daar waar mogelijk (toch) kan worden ingespeeld op zich wijzigende lokale behoeften. - Er is een dubbele verantwoordingsplicht: zowel naar de lokale gemeenschap, als naar de verstrekkers van de ‘geoormerkte’ gelden. Beide doelgroepen stellen hun eigen ‘eisen’ omtrent de wijze waarop de verantwoording moet plaatsvinden. - De controllers hebben zowel een bedrijfseconomische als een bestuurskundige affiniteit. • (Financiële) administratie - De gemeente voert één (geconcentreerde) financiële administratie (voor de gehele gemeente). - De administratie is complex omdat er moet worden ingespeeld op twee ‘werelden’. - De administratie speelt een belangrijke rol in de doorgeefluikfunctie. Het is ‘op orde’. Er worden tijdig betrouwbare gegevens geleverd. - De administratie heeft met name een functie in de gegevensverwerking en –verstrekking. De (primaire) gegevensvastlegging vindt plaats in de lijnafdelingen. Er wordt gebruik gemaakt van één gemeentebreed geautomatiseerd systeem, waarbij gegevens voor verschillende doeleinden kunnen worden gebruikt (en derhalve slechts één keer hoeven te worden vastgelegd). - De administratieve organisatie en interne controle inzake de (financiële) administratie zijn op orde. - De financieel-administratieve medewerkers zijn specialisten die nauwkeurig en nauwgezet voor de gegevensverwerking en -verstrekking zorgdragen. Aan dit toekomstbeeld hebben wij de karakterisering van ‘quasi-verzakelijking’ meegegeven om de spagaat aan te duiden waarmee de financiële functie geacht wordt te leven. Uit de beschrijving-op-hoofdlijnen kan worden afgeleid dat de ‘spagaat’ van de financiële functie – en daarmee de verbindende rol als reactie hierop – zich op de volgende fronten manifesteert.


13

• Er is een kracht die aanleiding geeft tot grotere verzakelijking. Er is (echter) ook de continue druk vanuit de politiek om gelden beschikbaar te hebben om invulling te geven aan lokaal beleid, waarbij bedrijfseconomische afwegingen secundair zijn. • De financiële functie moet beleidsmatig kunnen denken en ondernemend kunnen zijn. • Er moet een link kunnen worden gelegd tussen de geldverstrekkers enerzijds en lokaal beleid anderzijds. • Aan zowel de allocatie van als de verantwoording over de besteding van middelen moet goed aandacht worden besteed. • Er is een verantwoordingsplicht aan burgers, bedrijven en instellingen en aan de geldverstrekkers. De ontwikkeling in de komende tijd van ‘spagaat’ naar ‘nog meer spagaat’ openbaart zich in de volgende accentverschuivingen: • De omvang van de financieringsstromen uit ‘Europa’ zal in de komende tijd toenemen. De gemeente zal – sterker dan nu – systematisch en actief op zoek moeten naar externe geldstromen. De ‘spagaat’ tussen het voldoen aan eisen van externe geldverstrekkers de lokaal beleid zal hierdoor sterker worden. • De nu reeds in gang gezette pogingen om de begroting te flexibiliseren, zullen in de komende tijd versterkt (moeten) worden doorgezet. • Om de doorgeefluikfunctie goed te kunnen blijven uitoefenen en wetende dat er naar verwachting geen druk zal ontstaan om de financiële administratie uit te besteden, zal er verder (versterkt) in de administratie moeten worden geïnvesteerd. • De primaire vastlegging van gegevens zal naar de lijnafdelingen verschuiven. Deze verschuiving zal gepaard gaan met een grotere aandacht voor een goed ingerichte administratieve organisatie en interne controle (rondom de primaire vastlegging). • Een adequaat risicobeheer zal in de komende tijd van groter belang worden. • De controllersfunctie zal zich verder verbreden. Naast de meer ‘traditionele’ aandacht voor het bedrijfseconomische perspectief van vraagstukken zal de functie zich versterkt moeten verdiepen in de beleidsmatige aspecten. In de functievervulling zal de gerichtheid op het maken van informatie verschuiven naar het verstrekken van informatie.


14

4

Acties: consequenties voor ontwikkeling financiële functie Uitgaande van het toekomstbeeld van de financiële functie dat we in het vorige hoofdstuk hebben geschetst, stellen wij voor om in de komende jaren de volgende tien acties als uitgangspunt te nemen voor de verdere ontwikkeling van de financiële functie 6 . 1. Investeren in de controllersfunctie De controller zal zich steeds sterker als een ‘kameleon’ moeten kunnen gedragen. Vanuit zowel een bedrijfseconomische als bestuurskundige invalshoek moet hij een verbindende rol kunnen spelen. De controllersfunctie zal ook in de toekomst op ‘centraal’ en ‘decentraal’ niveau van cruciale betekenis zijn. Wij achten het daarom van belang om verder in deze functie te investeren en de functie-eisen naar de toekomst toe mogelijk te verhogen. Deze investering richt zich niet alleen op kennis. Belangrijker nog is de attitude van de controllers. Zij moeten in staat zijn om in de ‘spagaat’ te kunnen functioneren en zowel vanuit een bestuurskundig als een bedrijfseconomisch perspectief naar de dagelijkse gang van zaken te kunnen kijken. Een (versterkte) functieroulatie kan in dit kader een passend instrument zijn. N.B. Wij hebben vastgesteld dat de ‘spagaat’ zich (op termijn) mogelijk zal ontwikkelen in de richting van het ‘beperkt regie’-scenario. In het toekomstbeeld van de financiële functie dat hiervan een uitvloeisel is (‘de financiële functie als ondernemer’), bestaat de controller als verbijzonderde functie niet (meer). De managers moeten voldoende kennis en affiniteit hebben om de controllerstaken zelf uit te voeren. Dit betekent dat er ook zal moeten worden geïnvesteerd in de kennis van de lijnmanagers. 2. Versterking van de regie op de middelenverwerving en – verantwoording Om goed in te kunnen spelen op de (toenemende) spanning tussen ‘willen’ en ‘kunnen’, alsmede om de fondswervende capaciteiten van de gemeente te versterken, achten wij het van belang om de regie op de middelenverwerving en –verantwoording te versterken. Er zal actiever dan nu moeten worden ‘gezocht’ naar externe geldstromen. Hiermee verbonden is een toenemend belang van het opzetten van betrouwbare financiële prognoses (zowel inkomende als uitgaande geldstromen). Op de langere termijn kan de wens tot versterking van de regie mogelijk betekenen dat de fondswervende activiteiten binnen de gemeente moeten worden geconcentreerd. Door de kennis en ervaring organisatorisch op één plek bij elkaar

6

In dit hoofdstuk doen we geen uitspraak over de noodzaak c.q. wenselijkheid om de lokale belastingen te verlagen danwel te verhogen. Bij de opstelling van de scenario’s is bewust geabstraheerd van de ontwikkeling van de economische groei. De effecten op onder meer de absolute omvang van de uitkering uit het gemeentefonds is daarmee ook buiten beschouwing gelaten. Met andere woorden: er is wel gekeken naar ontwikkelingen in het aandeel van ‘geoormerkte’ gelden (relatieve omvang) in de totaal van de financiële middelen, maar niet naar de ontwikkeling in de absolute omvang.


15

te brengen, kunnen de in absolute en relatieve omvang toenemende financieringsbronnen op bovenlokaal en Europees niveau effectiever worden aangeboord. Voor de korte termijn achten wij het van belang om (in ieder geval) de coördinatie op de fondswerving te versterken. 3. Vergroting van de treasury-kennis In de toekomst zullen nog meer eisen worden gesteld aan de gemeentelijke treasury-functie. Tevens zal de behoefte aan en omvang van co-financiering toenemen, hetgeen bijvoorbeeld kan leiden tot complexe vormen van projectfinanciering. Wij achten het raadzaam om nu reeds te gaan werken aan het verbreden en verdiepen van deze kennis door gerichte werving en selectie en aanbieden van opleidingen aan zittende medewerkers. 4. Vergroting van de aandacht voor risicobeheer Het ‘spagaatscenario’ is voor de lokale overheid niet ‘zonder risico’. Wij achten het daarom van belang dat er maatregelen worden genomen gericht op de vergroting van het risicobeheer. Een voorbeeld van een actie is de normen in het reservebeleid tegen het licht te houden met de vraag of verhoging van de normen voor de hand ligt (en/of noodzakelijk is). Overwegingen om meer aandacht aan het risicobeheer te besteden zijn: - De samenwerking met – en in zekere zin ook de afhankelijkheid van – derden zal toenemen. Ook zal het gemeentelijke handelen (en de financiële huisho uding) sterker gaan worden bepaald door marktomstandigheden. - De ‘toppen’ en ‘dalen’ in de financieringsstromen zullen groter worden en daarmee de risico’s die de gemeente loopt. - Om snel te kunnen inspelen op kansen die zich voordoen en maatschappelijke ontwikkelingen is een sterke reservepositie een noodzakelijke randvoorwaarde. - De doorgeefluikfunctie die in belang zal toenemen, brengt financiële risico’s voor de gemeente met zich mee. - Nu de economische omstandigheden (nog) relatief rooskleurig zijn verdient het de voorkeur om ‘te sparen voor recessie’. 5. Flexibilisering van de begroting Om (onder meer) de ruimte voor co-financiering te vergroten (meer investeringsmogelijkheden) moet er worden gewerkt aan de flexibilisering van de begroting. Om deze flexibilisering te vergroten, stellen wij de volgende acties voor: - Versterkt doorwerken aan de flexibilisering van het subsidie-instrumentarium, bijvoorbeeld door het versterkt inzetten van ‘afbouwsubsidies’ en subsidies nog sterker aan tijdslimieten te verbinden. Ook de reeds ingezette weg dat subsidies niet langer aan een instelling worden gekoppeld (waarvan het moeilijk ‘afscheid’ nemen is), maar aan producten/activiteiten, is een invulling van de voorgestelde flexibilisering. - Streven naar een verlaging van het vaste beslag dat kapitaallasten leggen door andere investeringsvormen toe te passen (of andere partijen te laten investeren).


16

- Streven naar een flexibilisering van de personeelskosten door de kernbezetting te verlagen en (nog) meer te gaan werken met tijdelijke contracten en externe inhuur 7 . - Verhogen van de post ‘onvoorzien’. - Prioriteiten kiezen binnen beleidsvelden. Hierbij verdient het aanbeveling om niet alleen te kijken waar geld bij moet, maar ook te kijken naar activiteiten waar het ‘minder’ kan. 6. Uitbouwen van het planning- & controlinstrumentarium Omdat zowel de allocatie als de (dubbele) verantwoording verder aan kracht zullen winnen, is en blijft een stevige verankerde planning- & controlcyclus van belang. Hierbij is het onder meer van gewenst (noodzakelijk) om in het instrument arium de koppeling tussen beleid en middelen te versterken. De weg die is ingeslagen met het BBI-project is in lijn met deze ontwikkeling en dient naar onze mening dan ook te worden gecontinueerd in de geest van het geschetste toekomstbeeld. 7. Beter zichtbaar maken van de managementinformatie De reactietijd voor sturing en bijsturing wordt steeds korter. In het ‘spagaatscenario’ is snel inspelen op kansen en veranderende omstandigheden van groot belang. Hiertoe pleiten wij er voor dat er verder wordt gewerkt aan het beter zichtbaar maken van de managementinformatie. Dit vraagt om een betere koppeling van financiële en niet-financiële informatie, alsook om een betere toegankelijkheid van de beschikbare informatiesystemen voor het management. Het management moet getriggerd worden om op hun werkplek in systemen ‘te grasduinen’. 8. Ontwikkeling van een visie op vastgoed en een gespecificeerd vastgoedbeleid In het ‘spagaatscenario’ wordt een passief vastgoedbeleid gevoerd. Dit wil zeggen dat er niet actief wordt gewerkt aan afstoting van vastgoed. Als de mogelijkheid tot afstoting zich echter voordoet, wordt er serieus naar gekeken, omdat het een mogelijkheid tot flexibilisering van de inzet van middelen biedt. Om op deze momenten overeenkomstig besproken gedragslijnen te kunnen handelen, achten wij het raadzaam dat de visie op het huidige gemeentelijke vastgoedbezit wordt geactualiseerd. Centrale vraag zou moeten zijn welke panden persé in gemeentelijke handen moeten blijven en welke panden eventueel ook, als de gelegenheid zich voordoet, kunnen worden afgestoten.

7

Deze ‘maatregel’ kan uiteraard worden ingegeven vanuit meer perspectieven dan alleen de flexibilisering van de begroting. Wij verwijzen hiervoor naar de kadernota P&O.


17

9. Doorontwikkeling van de geconcentreerde financiële administratie Door de versterking van de doorgeefluikfunctie va n de gemeente zal het belang van een tijdige en betrouwbare financiële administratie in de komende jaren verder toenemen. Mede in het licht van de verwachting dat er geen beweging zal ontstaan om de financiële administratie uit te besteden, pleiten wij voor de volgende acties: - Optimaal gebruik maken van de mogelijkheden die de ICT biedt om gegevensverwerkende processen te vereenvoudigen (bijvoorbeeld het scannen van facturen). - Investeren in systemen die het meervoudig gebruik van gegevens mogelijk maken en koppelingen tussen financiële en niet-financiële gegevens vergemakkelijken (bijvoorbeeld ERP-systemen). - Toewerken naar een taakverdeling waarbij de primaire gegevensvastlegging zoveel mogelijk in de lijnafdelingen wordt gelegd. 10.Verbetering van de administratieve organisatie en interne controle De toenemende risico’s, de doorontwikkeling van de geconcentreerde financiële administratie, de verschuiving van de primaire vastlegging richting de lijnafdelingen, de (naar verwachting) invoering van een ERP-systeem (etc.) vereisen een (sterke) aandacht voor de administratieve organisatie en interne controle. De betrouwbaarheid van de primaire gegevensvastlegging zal in de nabije toekomst nog belangrijker worden.


Bijlage bij:


Bijlage I II III IV V

Scenario-onafhankelijke onderdelen financiële functie De financiële functie als ondernemer ('beperkt regie'-scenario) De financiële functie als manager (bureaucratische scenario) De financiële functie als beleidsondersteuner (scenario van de lokale gemeenschappen) De financiële functie als ondernemende beleidsondersteuner ('spagaatscenario')


Bijlage

I

1

Scenario-onafhankelijke onderdelen financiële functie In de uitwerking hebben wij vastgesteld dat de ontwikkeling van de onderdelen ‘treasury’ en ‘(financiële) administratie’ niet of nauwelijks wordt beïnvloed door de rol en positie van de lokale overheid (ofwel scenario-onafhankelijk zijn). In het vervolg van deze bijlage geven wij aan welke ontwikkeling beide onderdelen naar verwachting zullen doormaken. Treasury De toekomst van de treasury wordt niet of nauwelijks bepaald door de rol en positie van de lokale overheid in de toekomst. In alle scenario’s zullen treasury-activiteiten worden uitgevoerd. Al naar gelang er grotere bedragen in de gemeente omgaan, kan het belang van de treasury-functie groter zijn, maar dat geldt ook voor de huidige situatie. Tevens speelt een rol een (mogelijk groter wordende) behoefte aan voorfinanciering en/of co-financiering. De ontwikkeling van de treasury-functie zal worden gedomineerd door (autonome) ontwikkelingen in het vakgebied waardoor nieuwe treasury-instrumenten zullen ontstaan. Ook wordt de ontwikkeling beïnvloed door de groter wordende complexiteit van geldstromen, financieringsinstrumenten, etc. Beide ontwikkelingen leidt (in ieder geval) tot een toenemende behoefte aan hoogwaardige kennis (specialismen). In dit kader is het ook van belang in beschouwing te nemen dat de (ontwikkeling in de regelgeving in het kader van de) wet Fido slechts in beperkte mate of niet wordt beïnvloed door de rol en positie van de lokale overheid. Dit bevordert de scenarioonafhankelijkheid van de treasury-functie. (Financiële) administratie Ook de toekomstige ontwikkelingen in het takenpakket van de (financiële) administratie worden niet of nauwelijks bepaald door de rol en positie van de lokale overheid in de toekomst8 . Wij verwachten dat in alle scenario’s de gemeente een eigen financiële administratie zal kennen. Dit betekent derhalve dat wij niet verwachten dat de financiële administratie in de komende jaren en masse door gemeenten zal worden uitbesteed. Een eigen administratie heeft grote voordelen in vergelijking met een uitbestede. Deze voordelen hebben met name betrekking op kennis van de organisatie, specifieke kennis van gemeentefinanciën, bereikbaarheid en betrokkenheid. Met andere woorden: effectiviteit en flexibiliteit. Alleen wanneer een externe partij de administratie veel goedkoper (ofwel efficiënter) kan voeren, kan uitbesteding een optie zijn. We verwachten echter dat de gemeente zelf de financiële administratie concurre-

8

Wel kan de omvang van de financiële administratie door het geldende scenario worden beïnvloed. Als de ‘doorgeefluikfunctie’ een prominente rol speelt (van kracht in het ‘beperkt regie’-scenario en het ‘spagaatscenario’), zal de (financiële) administratie relatief groot zijn.


Bijlage

2

rend (genoeg) kan blijven voeren. Hooguit wordt de dataverwerking uitbesteed, maar de vraag blijft dan ‘of dit de moeite loont’. De ontwikkeling van de (financiële) administratie zal met name worden gedomineerd door ontwikkelingen in de informatietechnologie. Door deze ontwikkelingen zal bijvoorbeeld het aantal registraties (administratieve handelingen) kunnen afnemen (één registratie is voldoende), zullen koppelingen tussen (deel)administraties beter gewaarborgd zijn en zal de doorlooptijd van administratieve processen verlaagd kunnen worden9 . Wij verwachten dat de primaire vastlegging (verder) zal verschuiven naar het ontstaansmoment van de transactie en dus gedeeltelijk naar de lijnafdelingen zal verschuiven10 . Als deze ontwikkelingen optreden zullen de kosten van de financiële administratie (verder) kunnen dalen.

9

10

Bijvoorbeeld doordat er geen fysieke facturenstroom meer door de organisatie heen gaat. De facturenstroom is in dit geval gedigitaliseerd en/of in omvang gereduceerd. De veronderstelling hierbij is dat één registratie (bij het ontstaan van de transactie) voor diverse doeleinden kan worden gebruikt door bijvoorbeeld te werken met de aanpassing van de (administratieve) status van een bepaalde registratie. De mogelijkheden van de huidige generatie ERP-systemen, waarvoor bij grote gemeenten een steeds groter worden belangstelling voor is, ondersteunt het realiteitsgehalte van deze verwachtingen.


Bijlage

II

1

De financiële functie als ondernemer ('beperkt regie'-scenario) ‘Beperkt regie’-scenario Het ‘beperkt regie’-scenario kenmerkt zich door een sterke verzakelijking, specialisering en institutionalisering in combinatie met een sterke economische groei in een ‘Europa van de regio’s’. Identificatie wordt regionaal verkregen en het lokale bestuur (en lokale democratie) nemen sterk in betekenis af. In de machtsverhoudingen bestuur, ambtelijk management, middenveld en burger is het zakelijke middenveld (bedrijven en handel) prominent aanwezig. De lokale overheid zal sterk terugtreden en zich vooral extern richten en voor zover het de lokale zorg aangaat overwegend een ‘doorgeefluikfunctie’ vervullen voor beleid dat elders bepaald is. Het beperkt regie-scenario zal op de POIFJZ-functies in de gemeenten de volgende effecten sorteren: het lokale ambtelijk apparaat zal inkrimpen en moeten bestaan uit een hoogwaardig opgeleid gedeelte dat sterk is in netwerken en lobbyen (tussen en buiten overheidsland) en communicatie (bovenlokale oriëntatie is vereist) enerzijds en een beperkt gedeelte medewerkers die sterk zijn in de ‘doorgeefluik’functies (precies en exact). Het middenkader zal beperkt zijn. In de sfeer van de organisatie zal efficiency hoger scoren dan effectiviteit en emotie (bij de beoordeling van de prestatie van de overheidsorganisatie) zal een zeer geringe rol spelen. De I.C.T.-ontwikkelingen zullen zich met name richten op techniek en communicatie teneinde zakelijke winstkansen zo optimaal mogelijk te faciliteren. Het financiële beleid zal zich enerzijds oriënteren op het correct doen uitvoeren van de doorgeeffuncties (beheren!) en anderzijds (vooral) op de Europese mogelijkheden (investeringssubsidies). Het geheel zal gepaard gaan met een zeer sterke juridisering. In het vlak van de communicatie zal de nadruk liggen op voorlichting (doorgeefluik) en verantwoording (het handelen in democratisch moeilijk controleerbare netwerken).

Enkele karakteristieken In het ‘beperkt regie’-scenario heeft de financiële functie een dominante rol met een ondernemende attitude. Om de continuïteit van de lokale overheid te bevorderen, is een sterke financiële functie een noodzakelijke voorwaarde. Het ondernemende karakter vertaalt zich bijvoorbeeld in taakstellende doelstellingen (‘targets’ en ‘afrekenen’). De sterke positie van de financiële functie uit zich in een relatief grote functie, in de kennis die lijnmanagers van de financiële functie hebben en hun affiniteit voor deze functie, alsmede in de relatief hoge salarissen die in de financiële functie worden betaald. De gemeente kent een ‘zakenkabinet’ en richt zich op een sterke regionale identiteit. De financiële functie heeft – in het verlengde hiervan - technocratische ‘trekken’. De politieke gevoeligheid is relatief minder relevant. Er is geen stadsvisie. Politieke successen worden bereikt wanneer (extra) gelden worden verworven. Binnen de gemeentelijke organisatie bestaat een ‘tweedeling’, ook daar waar het de financiële functie betreft: - Enerzijds hoogwaardig opgeleide functionarissen die ‘op pad’ zijn om fondsen te werven; kernkwaliteiten zijn netwerken, lobbyen en communiceren (generalisten met een vakspecialisme).


Bijlage

2

- Anderzijds nauwkeurige, (financieel-)administratieve medewerkers die de ‘doorgeefluikfunctie’ van de lokale overheid op een perfecte manier uitvoeren (specialisten). Deze tweedeling en het bijbehorende verschil in imago brengt het risico met zich mee dat er fricties binnen het ambtelijk apparaat optreden. Financieel beleid Het financieel beleid is gericht op inkomstenverwerving. Het geld komt niet zo maar binnen. Geld moet bij elkaar worden ‘gelobbyd’, een belangrijk deel in Brussel, maar ook in eigen land en binnen de eigen regio. De inkomsten (en daarmee de uitgaven) zijn in principe onbegrensd. Tussen gemeenten vindt op dit vlak samenwerking plaats, ieder overigens met behoud van de eigen zelfstandige positie. Door de krachten te bundelen kunnen mogelijk meer fondsen voor de regio worden verworven. De samenwerking die op dit vlak ontstaat, wordt in het algemeen ingegeven vanuit een effectiviteitperspectief (‘samen sterk’). De financiële medewerkers zijn hoogwaardig opgeleide generalisten met elk een eigen vakspecialisme. Ze opereren vanuit één centrale positie binnen de gemeente met relatief veel capaciteit. Vanuit het perspectief van de maximalisatie van de inkomsten houdt de gemeente relatief weinig vastgoed in eigendom. Het beleid is zo min mogelijk financiële middelen in vastgoed ‘vast te leggen’. Bij de afweging tussen ‘zelf doen’ en ‘uitbesteding’ geldt een soortgelijke redenering: Daar waar mogelijk zullen taken aan ‘anderen’ worden overgelaten. De gemeente kan (zal) daarbij als geldverstrekker optreden. Controlling De kracht van het financieel beheer is een belangrijke factor in het succes van de gemeentelijke organisatie. Om de ‘doorgeefluikfunctie’ goed te kunnen uitvoeren, beschikt de gemeente over een relatief grote groep medewerkers die de verstrekking van uitkeringen, subsidies, etc. op een betrouwbare manier regelen. Er gelden duidelijke, uniforme procedures, waardoor het een centralistisch karakter heeft. Het ondernemende karakter vertaalt zich in een kwalitatief goede en tijdige informatievoorziening en een maandelijkse afsluiting van de boekhouding. Kleine gemeenten hebben moeite om zelf de doorgeefluikfunctie op een efficiënte wijze te vervullen. Hierdoor is er een zuigwerking naar de grotere gemeenten. De samenwerking die echter op dit vlak ontstaat, wordt in het algemeen ingegeven vanuit een efficiencyperspectief (‘samen goedkoper’). De planning- & controlcyclus legt een accent bij de verantwoording (aan de externe geldverstrekkers). Een goede externe verantwoording, voorzien van relevante kengetallen, is van groot belang. De informatie die voor de externe verantwoording wordt


Bijlage

3

gebruikt, is (voor een belangrijk deel) gelijk aan de informatie ten behoeve van de interne sturing. De allocatiefunctie van de P&C-cyclus is van minder belang. Het beleid wordt veelal elders bepaald. Verworven gelden zijn dan ook veelal ‘gelabeld’. Ook de verantwoordingscriteria worden door de geldverstrekkers bepaald. De begroting bestaat uit twee delen. Naast een vast (relatief stabiel) gedeelte met inkomsten en uitgaven, kent de begroting een flexibel gedeelte, waarvan de inkomsten en uitgavenkant onzeker zijn. De financiële risico’s voor de gemeente zijn zowel als relatief groot als relatief beperkt te bestempelen. Ook ten aanzien van de financiële risico’s is er in dit scenario sprake van een tweedeling. • Een belangrijke kernfunctie van de gemeente is het uitvoeren van grote (Europese) projecten. Deze projecten kennen relatief grote financiële risico’s. • Aan de andere kant geldt dat de keuzevrijheid in de besteding van de middelen relatief beperkt is. Het gemeentelijk interventiegebied is immers klein. Deze relatief geringe keuzevrijheid beperkt de financiële risico’s voor de gemeente. De controller als verbijzonderde functie bestaat in dit toekomstbeeld niet. De managers hebben voldoende kennis en affiniteit om de controllerstaken zelf uit te voeren (anders waren ze ook niet op die functie terechtgekomen). Uiteraard hebben deze managers financiële medewerkers, die plannen en rapportages voorbereiden. Het analysewerk en trekken van conclusies hieruit doet de manager echter met name zelf.


Bijlage

III

1

De financiële functie als manager (bureaucratische scenario) Bureaucratische scenario Het bureaucratische scenario kenmerkt zich door specialisering, institutionalisering en verzakelijking. Het Europa van de regio’s zet echter slechts aarzelend door en er blijft een sterke lokale identiteit bestaan met ruimte voor invulling van de lokale democratie. In de machtsverhoudingen tussen bestuur, management, middenveld en burgers gaat naast het middenveld het ambtelijk management een belangrijke rol spelen. De lokale overheid gaat een sturende functie vervullen op lokale ontwikkelingen vanuit een zakelijke oriëntatie. Dit lokaal en zakelijk georiënteerde scenario zal een middelgroot gemeentelijk apparaat vereisen gegeven het grotere lokale takenpakket dan in het ‘beperkt regie scenario’. Een deel zal moeten bestaan uit hoger kader voor het onderhoud van bovenlokale en ook lokale netwerken. In dit scenario is ruimte voor middenkader naast medewerkers t.b.v. de doorgeefluikfunctie. Belangrijke beslissingen komen – weliswaar vanuit een zakelijke oriëntatie – interactief tot stand. Naast efficiency gaat ook effectiviteit een belangrijke rol spelen bij het beoordelen van de prestaties van de organisatie. Emotie speelt bij dit alles een rol van slechts beperkte betekenis. I.C.T. zal met name gericht zijn op het vergaren en analyseren van kennis relevant voor maatschappelijke sturing door bestuurders en professionals uit het ambtelijk management en ter ondersteuning van het politieke debat. Naast een beperkte oriëntatie op Europese geldstromen en een correcte doorgeefluikfunctie zal de financieel economische discipline zich intensief moeten bezighouden met het afwegen van lokaal wenselijke investeringen en de verhouding tussen investeringsen exploitatielasten op lokaal niveau. De juridisering zet zich in dit scenario sterk door maar zal t.o.v. het ‘beperkt regie’ scenario meer op het bestuursrecht georiënteerd zijn. Naast voorlichting en verantwoording zal in de sfeer van het communicatiebeleid het ondersteunen van de interactieve beleidsvorming richtinggevend zijn.

Enkele karakteristieken In het bureaucratische scenario heeft de financiële functie een beïnvloedende rol met een managementattitude. De bestuurders stellen – ten behoeve van eigen sturingsdoeleinden - hoge eisen aan de informatievoorziening en van de financiële functie wordt verwacht dat deze informatie tijdig wordt verstrekt. De politieke sturing vindt relatief gezien op rationele gronden plaats. Politieke successen worden bereikt als de gemeente kan leveren waaraan burgers, bedrijven en instellingen behoefte hebben (waar een ‘reële’ prijs tegenover staat). De gemeente beschikt over een globale stadsvisie met een zakelijke ondertoon. De stadsvisie vormt de basis voor de vaststelling van het gemeentelijke ‘productenassortiment’ (daarmee is de stadsvisie ook afgebakend) Er worden regelmatig peilingen gedaan onder burgers, bedrijven en instellingen (in feite een soort marktonderzoeken). De conclusies worden vertaald in een aanbod. Dit aanbod zal derhalve ook wijzigen als de ‘klanten’ daarom vragen (‘consumentenmarketing’). Er is geen sprake van een situatie van ‘u vraagt, wij draaien’. De uiteindelijke keuze van het aanbod wordt bepaald door de


Bijlage

2

gemeente zelf. Ook intern zijn de onderlinge verhoudingen ‘zakelijk’ en worden (wensen over) vraag en aanbod gereguleerd. Als hulpmiddel wordt hierbij van dienstverleningsovereenkomsten gebruik gemaakt. De belangrijke rol van de financiële functie uit zich in een relatief grote financiële functie, met name in het laten functioneren van de planning- & controlcyclus en het leveren van kwalitatief goede informatie, waarbij zoveel mogelijk een relatie wordt gelegd tussen middelen en prestaties. De financiële functie beschikt over een visie op de (eigen) functie. Deze visie is leidend in het bepalen van mogelijkheden, als uitgangspunt voor een duidelijk en transparant afwegingsproces. Financieel beleid Net als in het ‘beperkt regie’-scenario is het financieel beleid gericht op inkomstenverwerving, zij het dat het een kleiner accent heeft. In de aandachtsverdeling krijgt het landelijke niveau meer aandacht dan het Europese. De samenwerking tussen gemeenten op dit vlak is ook veel beperkter. Het al dan niet in eigendom hebben en houden van eigen vastgoed is voornamelijk een bedrijfseconomische afweging. Uiteraard geldt hierbij dat de gemeente opereert binnen het kader van een overheidsorganisatie en zich niet actief als ‘huisjesmelker’ zal opstellen. Ook de afweging tussen ‘zelf doen’ en ‘uitbesteden’ is voor een belangrijk deel van bedrijfseconomische aard (binnen de kaders van het overheidsfunctioneren). Controlling De planning- & controlcyclus heeft een belangrijke rol als ‘smeermiddel’ om een schijnbaar objectieve besluitvorming te kunnen garanderen. In de besluitvorming speelt het profijtbeginsel een rol en wordt naar de verhouding tussen kosten en baten gekeken. Tussen de beleidsvelden is in zekere zin een ‘strijd om de middelen’. De gemeenschappelijkheid is beperkt. Bij de middelenverdeling moet je er op tijd bij zijn, anders is je beurt voorbij. Vervolgens word je aan het eind van het jaar wel afgerekend op de in het begin van het jaar gemaakte afspraken. De verantwoording is dan ook ‘strak’, afwijkingen hebben al snel een politieke dimensie. De informatievoorziening is van een kwalitatief hoog niveau, waarbij een relatie wordt gelegd tussen middelen en inhoud. De informatievoorziening is ook dusdanig ingericht dat invulling kan worden gegeven aan het profijtbeginsel. Er wordt getracht de organisatie zo transparant mogelijk te maken en te houden. Benchmarking wordt onder meer als instrument gebruikt. De controller heeft een belangrijke positie. Hij is leverancier van beslissingsinformatie (zowel financiële als niet-financiële). De controller heeft een bedrijfseconomische affiniteit en vervult een beïnvloedende rol in de allocatiefunctie (afweegfunctie) door


Bijlage

3

het genereren van alternatieven. De controllers zitten relatief dicht op en bij het management. Het management heeft echter ook een zekere bedrijfseconomische affiniteit (anders overleef je niet). Mogelijk kennen organisatieonderdelen ‘directiemodellen’, waarbij een directeur en een adjunct-directeur samen leiding geven aan hun dienst. De adjunct-directeur heeft in dit model dan de meer interne rol.


Bijlage

IV

1

De financiële functie als beleidsondersteuner (scenario van de lokale gemeenschappen) Scenario van de lokale gemeenschappen In tegenstelling tot het ‘beperkt regie scenario’ en het ‘bureaucratisch scenario’ kenmerkt het scenario van de lokale gemeenschappen zich minder door harde zakelijkheid: de oriëntatie is veel meer gericht op de maatschappij en de burger in zijn fysieke en psychologische omgeving. Dit Europa van de steden kenmerkt zich door sterke lokale democratie en lokaal identiteitsbewustzijn: stadsdelen en wijken zijn belangrijke entiteiten. De economische groei is minder stormachting dan in de eerste twee scenario’s en in de onderlinge machtsverhoudingen gaat de burger een prominente plaats krijgen bij het bepalen van het beleid: het zakelijk middenveld speelt een rol van beperkte betekenis. De lokale overheid heeft een sterk sturende functie, is primair lokaal georiënteerd en richt zich daarbij op deelgemeenschappen waarbij aandacht voor de verantwoordelijkheid voor het realiseren van vangnetconstructies. In een scenario van lokale gemeenschappen groeien de verantwoordelijkheden die het bestuur op zich neemt: dit geldt evenzeer voor het ambtelijk apparaat waar het middenkader (‘zorgen voor’ en intensieve interactie met de burger) een belangrijke plaats inneemt. De organisatie wordt niet alleen beoordeeld op basis van efficiency en effectiviteit maar ook vanuit emoties (klantgerichtheid c.a.). De juridisering zet door maar meer in de richting van ‘mediation’ en de I.C.T.-ontwikkeling wordt vooral gestuurd in de richting van kennisspreiding (de mondige meedenkende burger) en ondersteuning van interactief beleid. Met het fenomeen van de vangnetfunctie richt het financieel beleid zich in verhevigde mate op afwegingen tussen exploitatielasten (consumptie) en investeringenlasten (rendement op langere termijn). In dit scenario zal interactief beleid tot een maximum worden opgevoerd en zal (naast voorlichting en verantwoording) zich steeds sterker gaan richten op mogelijkheden en mechanismen om te ‘overtuigen’ in situaties van debat.

Enkele karakteristieken In het scenario van de lokale gemeenschappen heeft de financiële functie een ondersteunende, volgende rol met een beleidsmatige attitude. Het beleid is leidend en de middelen zijn volgend. Het primaat ligt bij de politiek, waarbij de politiek de neiging heeft relatief veel op incidenten te sturen. Politieke successen zijn veelal korte termijn-gericht. Het bestuur beschikt over een gedetailleerde stadsvisie. Deze stadsvisie is op de korte termijn-gericht, heeft een inventariserend karakter en bevat ‘politieke emotie’ en een zekere idealisme. In de besluitvorming over investeringen zitten vaak financiële open einden (omdat dit de kans op positieve besluitvorming vergroot). In het college vertaalt de rol de van financiële functie zich in de positie van de wetho uder Financ iën: hij is er één van de spelers (niet dé speler). Financieel beleid Het financieel beleid richt zich op de afweging tussen exploitatielasten (consumptie) en investeringslasten (rendement op langere termijn). Er is een voortdurende druk op de financiële functie om middelen vrij te maken voor exploitatiedoeleinden.


Bijlage

2

Bij de afweging of vastgoed in eigendom wordt gehouden, wordt rekening gehouden met functionele doeleinden en mogelijkheden van een pand. Dit kan betekenen dat gebouwen in eigendom worden gehouden om nu of later gemakkelijker beleidsdoeleinden te kunnen bereiken. Bij de afweging tussen ‘zelf doen’ of ‘uitbesteden’ zal de keuze relatief vaak ‘zelf doen’ zijn, vanuit de gedachte dat dan maximale beïnvloeding mogelijk is. Controlling De planning- & controlcyclus fungeert als een geaccepteerd verdelingsmechanisme. De allocatie is korte termijn-gericht. Zaken die nu als probleem worden ervaren, moeten nu worden opgelost. Beleid wordt frequent aangepast. Hierdoor is er feitelijk sprake van een permanent allocatievraagstuk. Beleidsrelevante (kwalitatieve) informatie is dominant. Informatie over de bedrijfsvoering wordt als ondersteunend beschouwd en minder van belang voor de besluitvorming. Maatschappelijk rendement wordt in de afweging ook van belang gevonden. De plannen zijn relatief kwalitatief van aard en uitgebreid van opzet (mede gericht op overtuiging). Er is minder aandacht voor c.q. behoefte aan kwantitatieve analyses. De begroting is flexibel van opzet. Dit wil zeggen dat niet alle uitgaven vast liggen, maar ruimte is voor ‘spontane’ ideeën. Transparant is de begroting overigens niet. Op totaalniveau lijken er geen financiële mogelijkheden te zijn (bekende ‘potjes’ worden direct drie keer uitgegeven). De ruimte wordt gevonden op een lager, minder inzichtelijk niveau. Aan (financiële) verantwoordingsrapportages wordt minder belang gehecht. Budgetdiscipline is geen groot issue. Overschrijdingen zijn toegestaan, mits duidelijk kan worden gemaakt waarom de overschrijding is opgetreden. De control vindt dan ook in feite plaats door beleidsmedewerkers die ‘overtuigende’ verhalen schrijven waarom bepaalde voornemens wel of niet zijn gehaald. Alhoewel er relatief weinig aandacht is voor de ‘formele’ externe financiële verantwoording (onder meer met behulp van de jaarrekening), vindt er wel een uitgebreide verantwoording aan de burgers plaats. Deze verantwoording is ‘populair’ van opzet en past in de lijn van de ‘overtuigende’ verhalen. De financiële risico’s zijn in dit toekomstbeeld voor de gemeente relatief groot. Er is geen duidelijk ‘slot op de portemonnee’. De controller ondersteunt het management. Hij speelt een bemiddelende rol en wordt eerder aangesproken op zijn bestuurskundige affiniteit dan op zijn bedrijfseconomische. Hij bepaalt slechts beperkt de uitkomsten. Om als controller effectief te kunnen zijn, moet je politiek gevoel hebben en een antenne in de maatschappij hebben. Tevens moet je in staat zijn om de ‘ruimte’ in de begroting te kunnen vinden (alleen de controller weet waar de echte ‘potjes’ zitten). Er wordt van de controller verwacht dat


Bijlage

3

hij in de gaten houdt dat al het geld daadwerkelijk wordt uitgegeven. Tegelijkertijd wordt ook van hem verwacht dat hij de financiële risico’s beheersbaar houdt. Hiermee loopt hij ook persoonlijk een risico: als het financieel mis gaat, wordt er snel naar de controller gekeken. Mogelijk zijn de controllers organisatorisch gepositioneerd in een supportunit, gericht op concentratie van kennis en overzicht (geen behoefte aan centralisatie). Het management beschikt immers ‘dichtbij’ over beleidsmedewerkers die voor de control zo rgen, zoals dat in dit scenario wordt gevraagd. Deze beleidsmedewerkers zijn met name op hun eigen beleidsvelden gericht. De controller heeft daarom ook een rol in de bewaking van de samenhang. Dit versterkt de gedachte dat de controllers onderdeel uitmaken van een supportunit. Alhoewel het aantal controllers mogelijk relatief beperkt is, is er sprake van een relatief duur toekomstbeeld. Er zijn veel ondersteuners, met name in de hoek van de beleidsondersteuning. ‘Er zijn meer mensen nodig om minder te sturen.’


Bijlage

V

1

De financiële functie als ondernemende beleidsondersteuner ('spagaatscenario') ‘Spagaatscenario’ In het spagaatscenario zet de Europasering sterk door hetgeen een grote afhankelijkheid van de steden en lokale gemeenschappen inhoudt van wat elders ‘beslist’ wordt. In dit Europa van de regio’s is slechts een beperkte ruimte voor invulling van lokaal, op de specifieke gemeenschap en zijn situatie gericht beleid. Voor zover dit mogelijk is, wordt dat Europees bepaald. De lokale overheid en zijn apparaat zijn sterk gericht op de burger en zijn fysieke en sociale omgeving: de mogelijkheden zullen beperkt zijn tenzij deze oriëntatie Europees gemeengoed zal blijken: het risico van de ‘spagaat’ is reëel aanwezig. In een dergelijke positie wordt van het lokaal bestuur en zijn management het maximale vereist tenzij op grote schaal gekozen wordt voor het ‘Europa van lokale gemeenschappen’ hetgeen, gegeven de ontwikkelingen tot heden (Europese stadsvernieuwing, het Europa van de steden en momenteel: het Europa van de Regio’s), niet erg voor de hand ligt. De omvangrijke uitdaging waar het bestuur voor staat zal zich afspiegelen in de behoefte aan een omvangrijk apparaat dat haar ondersteunt in de opgave om enerzijds het Europees beleid bij te buigen (hoogwaardig opgeleid personeel met netwerkcapaciteiten) en anderzijds de lokale problemen het hoofd te bieden. De organisatiebeoordeling zal sterk gevoed worden vanuit emoties terwijl de juridisering zich uit in grote aandacht voor de mediation functie. I.C.T. krijgt in dit spanningsveld veelmeer een verantwoordingsrol dan een rol in innovaties: informatie wordt maximaal gericht op verantwoording van handelen richting burgers en andere overheden. Ditzelfde geldt voor de communicatiefunctie: gefocust wordt op de verantwoording en overtuiging. In het vlak van het financiële beleid komt de spagaat tot uitdrukking in de steeds moeilijker wordende afwegingen tussen datgene waar men middelen voor kan krijgen (Europese fondsen) en datgene wat men lokaal bestuurlijke wil, maar geen of zeer beperkte middelen beschikbaar voor zijn.

Enkele karakteristieken In het ‘spagaatscenario’ heeft de financiële functie de rol van ‘kameleon’. De financ iele functie moet de politiek helpen haar lokale politieke ambities waar te maken, terwijl de financiële middelen beperkt zijn. Het is lastig voor het bestuur om politieke successen te halen. Je doet het al snel verkeerd. Het bestuur beschikt over een gedetailleerde stadsvisie. De financiële middelen zijn echter niet toereikend. De financiële functie heeft zowel een ondernemende als een beleidsmatige attitude. Als de politieke ambities om financiële redenen niet kunnen worden waargemaakt, krijgt de financiële functie snel de verwijten. De financiële functie is in dit scenario dan ook kwetsbaar. Een belangrijk verschil met het ‘beperkt regie’-scenario is dat in het ‘beperkt regie’-scenario de (te) ontvangen gelden het uitgangspunt vormen. ‘Alles wat binnenkomt, is meegenomen’. In dit scenario zijn (tevens) lokale behoeften een uitgangspunt. Omdat er op lokaal niveau weinig middelen (autonoom) beschikbaar zijn, leidt dat tot een spanning.


Bijlage

2

De financiële functie kent een relatief grote bezetting. Zowel op centraal als decentraal niveau wordt het bestuur en management ondersteund in het bereiken van haar ambities. Ook intern houden ‘centraal’ en ‘decentraal’ elkaar bezig. Financieel beleid Het financieel beleid brengt een complex en lang proces met zich mee. Lokaal zijn de wensen omvangrijk, maar de financiële middelen beperkt. De financiële functie moet een link leggen tussen ‘Europa’ (i.c. de financiële middelen die daar kunnen worden verkregen) en de lokale behoeften. Van de betreffende financiële medewerkers wordt verwacht dat zij in staat zijn om de bestemming van Europese geldstromen zo bij te buigen dat het past binnen de lokale behoeften. Tevens moeten deze medewerkers ‘de weg weten’, i.c. ze moeten weten waar fondsen beschikbaar zijn. Deze medewerkers zijn hoog opgeleide generalisten (met een eigen vakspecialisme). Ten aanzien van vastgoed en de afweging tussen ‘zelf doen’ en ‘uitbesteding’ wordt een passief vastgoedbeleid en een passief verzelfstandigingbeleid gevoerd. Dit wil zeggen dat beide beleidsterreinen niet hoog op de politieke agenda staan. Als de mogelijkheid tot uitbesteding zich voordoet en/of een beslissing moet worden genomen over vrij gekomen vastgoed wordt er serieus naar gekeken, omdat het een mogelijkheid tot flexibilisering biedt. Er wordt echter niet actief aan afstoting van vastgoed of aan verzelfstandiging gewerkt. Controlling De planning- & controlcyclus legt zowel aandacht bij de allocatie als bij de verantwoording. De allocatie vraagt veel aandacht om aan de lokale wensen nog zoveel mogelijk invulling te kunnen geven. De verantwoording vraagt veel aandacht omdat de eisen en wensen van de geldverstrekkers hierin leidend zijn, maar ook verantwoording moet worden afgelegd aan de lokale gemeenschap. Omdat er aan deze verantwoording andere eisen worden gesteld, is er sprake van een dubbele verantwoordingsplicht. De administratie is complex: er moet kunnen worden ingespeeld op twee werelden. Hierbij is vereist dat de administratie ‘op orde’ is en tijdig betrouwbare gegevens kan aanleveren (gezien de doorgeefluikfunctie). De controller moet zich als ‘kameleon’ kunnen gedragen en ‘alles’ kunnen verantwoorden en onderbouwen. Hij moet ‘verhalen’ kunnen vertellen, maar ook, als daarom wordt gevraagd, op bedrijfseconomische gronden kunnen onderbouwen waarom financiële middelen nodig zijn en/of bepaalde voornemens/afspraken niet zijn gerealiseerd. De controllers worden in dit scenario dan ook aangesproken op zowel een bedrijfseconomische als een bestuurskundige affiniteit (verenigd in één persoon, of aanvullend in verschillende personen).


STRATEGISCHE VISIE PERSONEEL EN ORGANISATIE

Inhoud 1

Inleiding

1.1 1.2 1.3

Doel van de nota Positionering Strategische Visie Personeel en Organisatie Opzet Strategische Visie personeel en Organisatie

2

Trendanalyse

2.1 Inleiding 2.2 Trends in de maatschappij 2.2.1 Globalisering en informatisering 2.2.2 Individualisering 2.2.3 Vergrijzing, ontgroening en diversiteit 2.2.4 Netwerkmaatschappij 2.3 P&O trends voor de gemeente Nijmegen 2.3.1 Normalisering arbeidsverhoudingen 2.3.2 Werkgeversrol College 2.3.3 Flexibilisering arbeidsvoorwaarden 2.3.4 Bijzonder karakter van de overheid 2.3.5 Krapte op de arbeidsmarkt 2.3.6 Competentiemanagement 2.3.7 Netwerkorganisatie en nieuwe eisen medewerker 2.3.8 ICT

3

De huidige P&O situatie

3.1 Van reorganisatie naar permanente organisatieontwikkeling 3.2 Organisatieontwikkeling en de huidige bijdrage P&O 3.2.1 Primaat politiek 3.2.2 Opdrachtgeven en opdrachtnemen 3.2.3 Externe oriëntatie 3.2.4 Integrale aanpak 3.2.5 Cultuur 3.2.6 Sturing

1

3.3 De huidige stand van zaken P&O werkveld 3.3.1 Beheer 3.3.2 Advisering 3.3.3 Ontwikkeling en verandering 3.3.4 Kwaliteit en kwantiteit van de P&O functie

4

Strategische beleidskaders: verbindingen tussen heden en toekomst

4.1 Naar een gemeentelijke P&O-visie 4.1.1 Visie op personeel 4.1.2 Visie op organisatie 4.2 Strategisch dominante P&O onderwerpen 4.2.1 Vorming en opleiding 4.2.2 Managementontwikkeling 4.2.3 Functioneringsgesprekken, taakplannen, beoordelen en bewust belonen 4.2.4 Competentiemanagement 4.2.5 Arbeidsmarktpolitiek 4.2.6 Beheer en Zorg op orde 4.2.7 De organisatie van de P&O-discipline 4.2.8 Medezeggenschap

4.2.9 Samenvatting en conclusie

2

1 Inleiding Nijmegen, stad in Balans. In een interactief proces heeft de stad een strategische visie geformuleerd, gericht op het jaar 2015. Hiermee is een streefbeeld geschetst dat richtinggevend zal zijn voor de integrale beleidsontwikkeling, -programmering en -uitvoering. Een mooie opgave, die vele eisen stelt aan onze organisatie. Om dit te kunnen realiseren, heeft de gemeente Nijmegen o.a. een proces opgestart ter formulering van een beleidskader voor de integrale ontwikkeling van de bedrijfsvoering en middelenfuncties, het Strategisch Middelenplan (SMP). Eén van de belangrijke bouwstenen van het SMP is deze strategische beleidsnota P&O. In deze nota worden visie en doelstellingen voor de (middel)lange termijn geformuleerd en dominante thema’s op het gebied van P&O benoemd. Hiermee worden kaders gesteld die enerzijds begrenzend werken, maar ook richting en legitimiteit geven aan onze huidige activiteiten én een richtsnoer en toetsingskader vormen voor nieuwe initiatieven en ontwikkelingen. Het is duidelijk dat met het woord kader dus geen afspraken, richtlijnen of spelregels voor de beleidsuitvoering bedoeld worden. Het formuleren van een nota strategische visie P&O wordt tevens gevoed vanuit ander behoeften. Alom wordt het ontbreken van een heldere, voor de hele gemeente geldende, visie en strategie op het terrein Personeel en Organisatie als een gemis ervaren. In de notitie “zicht op P&O” constateert het hoofd POI dat een samenhangend kader al meer dan tien jaren ontbreekt. Dit is niet bevorderlijk voor het samenspel tussen directie en concern P&O-functie, noch tussen P&O en de “lijn” en bemoeilijkt het focussen op de belangrijke zaken. De P&O functie bestaat immers uit een breed scala van activiteiten en biedt evenzoveel mogelijkheden om energie in te steken. Aangezien tijd en energie niet onuitputtelijk zijn, is het nodig om helder voor ogen te krijgen welke P&O-activiteiten belangrijk zijn voor de organisatie. Ook de gemeentesecretaris heeft in zijn eerste bevindingen over de organisatie duidelijk zijn bezorgdheid uitgesproken over een ‘wellicht jarenlang verwaarloosd personeelsbeleid’ en het ontbreken van een visie en samenhangend programma voor de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie. De afgelopen maanden is door de organisatie, onder aanvoering van het DT, hieraan hard gewerkt. Dit heeft geresulteerd in een concreet programma voor onze organisatieontwikkeling. Eén van de prioriteiten is het investeren in de verdere professionalisering van ons management en personeel.

1.1 Doel van de nota De nota beoogt richting te geven en beleidskaders te stellen voor het P&O-beleid voor de gehele gemeentelijke organisatie als onderdeel van een integraal beleid op het terrein van de bedrijfsvoering en middelenfuncties. De nota overziet het P&O-terrein, de trends en (externe) ontwikkelingen, waarna periodiek in een plan van aanpak de prioriteiten moeten worden

3

vastgesteld, gekoppeld aan budgetten. De prioriteiten voor de korte termijn (2001-2002) zijn door het DT reeds genoemd in het programma voor de organisatieontwikkeling. In deze nota worden op basis van een inventarisatie van het bestaand beleid en een grondige analyse van relevante trends in de gemeentelijke sector prioriteiten gesteld zodat een uitgebalanceerde gemeentebrede P&O-koers kan worden uitgezet. Daarnaast analyseert de nota de kwalitatieve en de kwantitatieve ontwikkeling van de P&Oorganisatie van de gemeente Nijmegen. Het mag duidelijk zijn dat het in de nota om strategische doelen gaat die voor alle directies van belang zijn. Het zijn in de letterlijke betekenis van het woord kaders waarbinnen het concern en de gemeentelijke directies beleid moeten ontwikkelen. Voor iedere directie afzonderlijk zal dit in de uitwerking, afhankelijk van ambitie en ontwikkeling, een gedifferentieerd beeld te zien geven. Het ligt in de bedoeling op basis van de vastgestelde kaders een realistisch plan op weg naar de toekomst uit te zetten. De P&O hoofdstukken uit de nota “Organisatie in ontwikkeling” geven de prioriteiten aan voor de naastliggende toekomst.

1.2 Positionering Strategische Visie P&O Op het hoogste niveau onderscheiden we de Stadsvisie en het Strategisch middelen Plan. Het SMP geeft de speelruimte en gewenste ontwikkelingsrichting van de beschikbare middelen aan. Daarmee geeft zij ook aan op welke wijze de stadsvisie gerealiseerd kan worden en waar de voorwaarden en grenzen liggen. De Stadsvisie richt zich op de stad en wordt gevoed vanuit de vakinhoudelijke beleidsterreinen (zowel ambtelijke als politiek). Het is te beschouwen als een masterplan voor de ontwikkeling van de stad in alle facetten. Het SMP richt zich op de interne bedrijfsvoering. Het SMP is in die zin volgend aan het Stadsplan en is richtinggevend voor de inzet van middelen. De nota strategische visie P&O vormt één van de bouwstenen van het SMP, waarbij de P&Okoers en inzet van P&O instrumenten gemeentebreed wordt gestructureerd en gecoördineerd en waarbij aangegeven wordt welke middelen kunnen worden ingezet om de gestelde doelen te halen.

1.3 Opzet nota Strategische Visie P&O De nota is het product van een grondige analyse van het P&O-terrein in onze eigen organisatie en de landelijke ontwikkelingen binnen de sector gemeenten. De P&O-discipline heeft hieraan een actieve bijdrage geleverd door in een tweetal studiedagen de kernthema’s te benoemen. De nota biedt de basis om in nauwe samenspraak met alle betrokkenen periodiek een plan van aanpak op te stellen waarin duidelijke prioriteiten worden gesteld.

4

Via een verkenning van de omgeving in een trendanalyse (hoofdstuk 2) , de thema’s van onze Organisatieontwikkeling in relatie met het P&O-terrein en de huidige positie van de P&Odiscipline in de gemeente Nijmegen (hoofdstuk 3) komen de contouren van de gewenste situatie in beeld (hoofdstuk 4).

2 Trendanalyse 2.1 Inleiding De gemeentelijke organisatie bevindt zich van oudsher als een spin in het web van het lokale politieke en maatschappelijke spectrum. Zij vormt daarnaast de schakel naar hogere bestuursorganen als provincie en rijk. De gemeente is jarenlang met een zekere vanzelfsprekendheid van deze positie uitgegaan. Relatief laat is de gemeente zich er bewust van geworden dat deze gevestigde positie meer en meer sleetse plekken begon te vertonen. Kenmerkend was dat de alarmerende signalen niet zo zeer uit de organisatie zelf kwamen als wel van de buitenwacht die steeds meer last kreeg van een gemeente die onvoldoende in staat was zich aan te passen aan de eisen van de tijd. De laatste jaren is de gemeente echter druk in de weer de relatieve achterstand in te halen. Deze vernieuwingsambitie blijkt onder ander uit de reorganisatie van 1999 en het thans in gang gezette organisatieontwikkelingstraject. De gemeente oriënteert zich hierbij met nadruk op haar omgeving in bestuurlijk-politieke zin maar zeker ook op de relatie met de burgers en de vele relaties in de stad en daarbuiten. De ambitie om veel eerder ontwikkelingen in de omgeving te kunnen signaleren, blijkt ook uit de aanpak van het SMP proces. We hebben gekozen voor een gecombineerde methode bij het opstellen van een Strategisch middelenplan en de daarbij behorende strategische beleidsnota’s. In de eerste fase van het SMP proces is een scenariomethodiek toegepast. Deze methodiek dwingt ons om onze omgeving meer integraal te verkennen en ons blik verder in de tijd te richten. De daaruit ontstane scenario’s geven ons de mogelijkheid om de relevante maatschappelijk trends en ontwikkelingen te traceren en beter op waarde te schatten. In paragraaf 2.2. worden de vier belangrijkste algemene trends kort beschreven. Vervolgens worden deze maatschappelijke trends in paragraaf 2.3. vertaald in relevante ontwikkelingen op het P&O terrein voor de gemeentelijke overheid (paragraaf 2.3). .

2.2 Trends in de maatschappij 2.2.1 Globalisering en Informatisering Reizen en de mogelijkheden van het wereldwijde web zorgen ervoor dat de wereld als het ware om de hoek ligt. De wereld wordt daarmee meer en meer ons referentiekader. Tegengesteld hieraan is de ontwikkeling dat door het westerse leefpatroon steeds meer de tijd lijkt te ontbreken deze wereld aan mogelijkheden ook ten volle te benutten.

5

2.2.2 Individualisering Als reactie op een cultuur die eeuwenlang vooral gebaseerd was op de kracht van een weinig dynamisch collectief zoals de staat, de religie en de stand, ontstaat een tegenstroom die het individu centraal stelt. Op de golven van een sterke welvaartsgroei lijkt het ultieme doel van de moderne mens nog slechts uit een optimale zelfontplooiing te bestaan. De mondige burger vaart in deze constellatie een eigen kritische zelfbewuste koers. Hij lijkt steeds minder behoefte te hebben zich voor altijd te binden aan één collectief. De overheid is tegen deze achtergrond maar zeer beperkt in staat de burger voldoende te interesseren voor en te binden aan haar beleid. Ditzelfde geldt natuurlijk ook voor de gemeente als werkgever, die voor de opgave staat medewerkers te boeien en te binden.

2.2.3 Vergrijzing, ontgroening en diversiteit In Nederland zijn twee demografische ontwikkelingen te signaleren. Het aandeel 55+ `ers in de totale Nederlandse bevolking neemt toe, terwijl het aandeel jongeren afneemt. De gemiddelde leeftijd neemt daarmee toe. De groei van de beroepsbevolking zal aanzienlijk afnemen, ondanks de stijgende participatie van vrouwen en immigranten. Tegelijkertijd wordt de opbouw van de beroepsbevolking diverser. Door deze toenemende diversiteit ontstaat ook een diversiteit aan eisen en wensen van werknemers. Flexibiliteit in de arbeidsvoorwaardensfeer en bedrijfsvoering is dan ook onontkoombaar.

2.2.4 Netwerk maatschappij De maatschappij is steeds meer te typeren als een geheel van complexe netwerken. De traditionele positie en rol van de overheid in deze (deels onzichtbare) netwerken is geen vanzelfsprekendheid meer, noch een statisch gegeven. In dergelijke netwerken is de overheid tot één van de partijen geworden. Voorts is de traditionele rol van de overheid, die van regelgever, leider of regisseur in deze netwerken geen vanzelfsprekendheid meer. Ook organisaties zelf zijn steeds vaker te typeren als netwerken. In paragraaf 2.3.7 wordt deze trend nader belicht.

2.3 P&O-trends voor de gemeente Nijmegen 2.3.1 Normalisering arbeidsverhoudingen Kijken we naar de trends op P&O terrein dan valt op dat de arbeidsverhoudingen meer en meer genormaliseerd worden. Afspraken op het terrein van arbeidsvoorwaarden worden vastgelegd voor de sector gemeenteambtenaren en bieden meer en meer ruimte voor individuele invulling. De ambtenaar wordt steeds meer een ‘gewone’ medewerker. Al enkele jaren komt er een sectorale CAO tot stand met een lokale uitwerking. Per 1 januari 2001 vallen de ambtenaren onder de werkingssfeer van de WW; de arbeidsongeschiktheids-en en ziektewet zijn hierbij voorgegaan. Zo is de werknemer bij de overheid steeds meer ‘gewoon’.

6

2.3.2 Werkgeversrol College Het College zal zich de rol van werkgever steeds meer eigen moeten maken en zich realiseren dat kwaliteit een prijs kent. Deze notie moet meewegen in het tot stand komen van de arbeidsvoorwaarden op lokaal en sectoraal niveau. In de bedrijfsvoeringsfeer dient het College zich meer dan tot nu toe te realiseren dat de gemeente Nijmegen niet verschilt van andere grote ondernemingen en niet achter kan blijven met het op niveau houden van het ambtelijk apparaat en hiervoor dan ook voldoende middelen ter beschikking te stellen. Het directieteam constateerde recent een onverantwoorde investeringsachterstand in het personeel; zij zal dit gegeven met nadruk onder de aandacht van het College moeten brengen.

2.3.3 Flexibilisering arbeidsvoorwaarden Flexibilisering van de arbeidsvoorwaarden behoort tot het standaardpakket. Arbeidsvoorwaarden kunnen meer en meer op maat worden aangeboden. Een voorbeeld hiervan is het cafetariasysteem waarin verlof en vrije tijd gekocht en verkocht kunnen worden Een ander voorbeeld is de FPU+ regeling, waardoor deeltijd werken voor 55+ aantrekkelijk wordt. Recent is ook het Nieuw Nijmeegs Beloningsbeleid van start gegaan waarin meer dan tot nu toe de individuele prestatie van medewerkers kan worden beloond. De behoefte aan flexibilisering vloeit onder andere voort uit de diversiteit in de opbouw van het personeelsbestand en uit de brede maatschappelijke trend arbeid en zorg te combineren. De overheid vervult wat dit betreft een voortrekkersrol en biedt een scala aan praktische regelingen om zorg en arbeid te combineren. De relatieve voorsprong die de overheid op dit terrein heeft in vergelijking met de markt vormt één van de sterke bindingsfactoren van de sector.

2.3.4 Bijzonder karakter van de overheid Ondanks alle maatregelen die de arbeidsverhoudingen bij de overheid hebben genormaliseerd blijft het bijzondere karakter van de overheid kenmerkend voor de sector. De gemeentelijke overheid blijft een organisatie die ten dienste staat van de lokale democratie met alle inspirerende en frustrerende gevolgen van dien. Beslissingen vergen in vergelijking met de markt relatief veel tijd; een democratisch besluit vraagt nu eenmaal een zo breed mogelijk draagvlak en is veelal gekoppeld aan een brede, tijdrovende, discussie. Daarnaast kenmerkt de januskop het overheidsoptreden; enerzijds vormt zij het lokaal bevoegd gezag en anderzijds is zij dienstverlener aan de burger en externe partijen.

2.3.5 Krapte op de arbeidsmarkt De jaren negentig kenmerkten zich door een onstuimige economische groei die tot op dit moment aanhoudt. De arbeidsreserve is vanwege deze gunstige ontwikkeling zodanig gedecimeerd dat nog slechts de harde kern van moeilijk bemiddelbaren resteert. De onevenwichtige opbouw van de bevolkingspiramide verhevigt de onbalans op de arbeidsmarkt. De vergrijzing – de babyboomgeneratie stevent onvermijdelijk af op vervroegde uittreding/pensioen- levert alleen al vanwege de vervangingsvraag heftige problemen op de arbeidsmarkt. De gemeente Nijmegen vormt in deze vergrijzingsproblematiek geen uitzondering, integendeel. Met een gemiddelde leeftijd van 45 jaar (kernbezetting) wijkt zij zelfs negatief af van de algemene situatie in de gemeente-sector.

7

Feitelijk zit de hele sector al in de gevarenzone. De slag om de arbeidsmarkt is begonnen. Het zal veel creativiteit, geld en energie kosten om dit, naar het zich laat aanzien structurele probleem, het hoofd te bieden. De krapte op de arbeidsmarkt dwingt tot onconventionele middelen om medewerkers binnen te krijgen en vervolgens ook te boeien en binden. Een heroriëntering op een gedegen arbeidsmarktcommunicatie –is de lokale overheid een aantrekkelijke werkgever?- heeft hierbij topprioriteit, evenals het hieronder genoemde competentiemanagement.

2.3.6 Competentiemanagement De medewerker zal uitgedaagd moeten worden om zijn -soms nog verborgen- talenten (individuele competenties) in te zetten ten gunste van zijn eigen ontwikkeling en die van de organisatie. Aan de andere kant dient de organisatie de benodigde competenties (kerncompetenties) te benoemen en te investeren in de ontwikkeling hiervan bij haar medewerkers. Op zich niets nieuws. Maar door een systematische aanpak en structureel beleid kunnen individuele ontwikkeling en organisatiedoelen optimaal op elkaar worden afgestemd en in elkaars verlengde gelegd worden (competentiemanagement). Voorwaarden hiervoor is het spreken van één taal (het competentie woordenboek), de ambitie om alle HRM instrumenten in onderlinge samenhang hierop aan te passen en de bereidheid aanzienlijk meer middelen beschikbaar te stellen om gericht te kunnen investeren in de ontwikkeling van medewerkers.

2.3.7 Netwerkorganisatie en nieuwe eisen medewerker De maatschappij is op institutioneel niveau een netwerkmaatschappij aan het worden. Maar ook organisaties zelf zijn steeds vaker te typeren als netwerken. Bureaucratische principes, klassieke structuren en hiërarchieën verliezen steeds meer aan betekenis. In plaats daarvan ontstaan organisaties gebaseerd op zelfsturende eenheden die binnen kaders verantwoordelijk zijn voor het realiseren van het beoogde resultaat en daarvoor voldoende bevoegdheden en middelen krijgen. Dergelijke zelfsturende eenheden zijn kleiner van omvang dan onze huidige directies, zijn in staat om in steeds wisselende samenwerkingsrelaties effectief te opereren en kunnen zich daar waar nodig zeer snel aanpassen aan veranderende eisen. Dit sluit aan bij de veranderende eisen van de medewerker. Hoe langer hoe meer zijn medewerkers over het algemeen relatief hoog opgeleid en zoeken een baan waar zij goede ontwikkelmogelijkheden aantreffen, eigen verantwoordelijkheid dragen en uitgedaagd worden hun creativiteit naar eigen inzichten te ontplooien, waarbij het keurslijf van de strikte hiërarchie is afgelegd. De klassieke structuur van de overheidsbedrijven zal vanwege het meer en meer werken op basis van netwerken een gedaanteverandering moeten ondergaan. Een kennisintensieve organisatie stuurt per definitie minder op (throughput)processen maar meer op input en output. Tegen deze achtergrond zijn ook steeds meer organisaties overgegaan op vormen van opdrachtgever-opdrachtnemerschap. Ook dit vraagt een fundamenteel andere benadering van de onderlinge samenwerkingsrelaties en de wijze van aansturing en vormt tevens één van de kritische succesfactoren van de gewenste cultuurverandering (zie ook hoofdstuk 4.1.2.).

8

2.3.8 ICT De stormachtige ICT-ontwikkeling vraagt om voldoende scholing om bij te blijven bij de laatste ontwikkelingen. Een heroriëntering op de wijze van werken, de interactie met de burger en de plaats waar de arbeid verricht wordt -thuis of op kantoor-, vraagt om een herijking van de wijze waarop de arbeidsprocessen worden georganiseerd.

3 De huidige P&O situatie 3.1 Van reorganisatie naar permanente organisatieontwikkeling Na de reorganisatie is de verdere organisatieontwikkeling goed in gang gezet. De recente evaluatie heeft geresulteerd in nieuwe accenten op de hoofdthema’s en er zijn zelfs een tweetal thema’s aan toegevoegd; personeel en sturing. Het ontwikkelingsproces heeft bovendien een motto meegekregen: “samen werken aan samenwerking”. In het kader van de verdere organisatieontwikkelingen is recent een samenhangend programma opgesteld.

3.2 Organisatieontwikkeling en de huidige bijdrage P&O De kernthema’s vormen de rode draden voor de ontwikkeling van onze organisatie en zijn in essentie principes die enerzijds ook van toepassing zijn op het P&O beleidsveld en waaraan anderzijds de P&O discipline een bijdrage moet leveren ter realisering van deze principes. Op basis van dit hoofdstuk 3, de trendanalyse (hoofdstuk2) en de contouren die zichtbaar worden uit het thans lopende gemeentelijke organisatieontwikkelingsproces zullen vervolgens in hoofdstuk 4 de toekomstige beleidskaders op het gebied van P&O gegeven worden. In de volgende paragrafen worden dus eerst de huidige P&O situatie en de in gang gezette P&Oactiviteiten beschreven, zoveel als mogelijk gerubriceerd naar de kernthema’s.

3.2.1 Politiek primaat De politiek maakt keuzes en stelt prioriteiten. POI biedt ondersteuning in technische zin, waarbij betrouwbare kengetallen het nodige inzicht geven. Het kengetallenboek (in ontwikkeling) levert relevante gegevens waarop gestuurd kan worden. Het ingezette POFtraject gaat veel verder en biedt de mogelijkheid vanaf 2002 integraal te sturen op formatie, personeel en kosten. Het POF-traject kan uiteindelijk resulteren in een formatiebudgetteringssysteem. P&O levert daarnaast haar bijdrage aan de middelen plannen en levert haar bijdrage aan de herstructurering van het BBI-proces. De politiek vertoont ten opzichte van het ambtelijk apparaat nogal eens roepgedrag. Opdrachten vergen inzet van capaciteit die beperkt is en moet dus geprioriseerd ingezet worden. Een kostenbewustzijn maakt de verhoudingen zakelijker en verbetert in die zin de relatie tussen politiek en ambtelijk apparaat.

9

3.2.2 Opdrachtgeven-en opdrachtnemen Dit thema richt zich onder andere op een versterking van het resultaatgericht samenwerken en vergroot het gezamenlijke verantwoordelijkheidsbesef. Heldere onderlinge afspraken, geënt op het bewustzijn van de noodzaak tot samenwerken, staan hierbij centraal. In ons organisatiemodel is voor het sturingsprincipe gekozen van opdrachtgestuurd werken, enerzijds vanwege de toenemende behoefte aan minder hiërarchieke wijze van sturing en anderzijds vanwege de onmogelijkheid om het diverse takenpakket van de gemeente centraal te kunnen sturen. In horizontale functionele werkrelaties werken ketens van opdrachtgevers en opdrachtnemers aan de ontwikkeling en realisering van producten. In het Organisatieontwikkelingsprogramma wordt middels het voeren van ketengesprekken expliciet aandacht gegeven aan de verdere ontwikkeling van deze horizontale werkverbanden en het ketengericht werken. Dit vanuit de notie dat het hierbij primair gaat om onze cultuur van samenwerken (zie paragraaf 3.2.5) Functioneringsgesprekken, taakplannen en beoordelingen zijn middelen om leidinggevenden en medewerkers te helpen met elkaar in gesprek te gaan over de productie en de voorwaarden om dit te realiseren en het afleggen van verantwoording en het leren achteraf. Het lijnmanagement wordt in dit traject geadviseerd door P&O. In het organisatieontwikkelingsprogramma zijn hierover taakstellende afspraken gemaakt. Recent is in goed overleg met de vakbonden ook een nieuw meer resultaatgericht systeem van functiewaardering en beloning tot stand gekomen. Het biedt meer mogelijkheden de individuele prestatie van de medewerker te belonen. Bovendien daagt het nieuwe systeem de manager uit waarderings-en beloningsbeslissingen te nemen. Resultaatgerichtheid biedt ook een impuls aan het HRM. In een tijd van krapte op de arbeidsmarkt richt zich dit op de reeds aanwezige kwaliteiten/competenties. Het daagt medewerkers uit hun competenties voor de organisatie in te zetten. Dit biedt perspectief voor de realisering van de organisatiedoelen als ook voor de ambitie van de medewerker. Bureau Match heeft inmiddels belangrijke stappen gezet om het competentiemanagement vorm te geven.

3.2.3. Externe oriëntatie De nieuwe organisatie keert het gezicht meer dan voorheen naar buiten; daar liggen de contacten die het bestaan van de gemeente legitimeren. De burger, andere overheden, externe partijen. De kunst is snel in te spelen op veranderende omstandigheden en eisen uit de omgeving. Dit vraagt om een flexibele organisatie met dito medewerkers. Medewerkers moeten daarom van rol kunnen wisselen en op talenten aangesproken worden. Het competentiemanagement schept hiervoor mogelijkheden. Het KAN-employability project, ondersteund door het A&O-fonds, biedt de mogelijkheid te putten uit een reservoir van mensen.

3.2.4. Integrale aanpak Samenhang van visie en beleid en afstemming hierop van de beschikbare middelen vormt de kernopdracht van een goede bedrijfsvoering. De P&0-discipline levert haar bijdrage hieraan

10

door bouwstenen aan te leveren voor het Strategischmiddelenplan in deze nota Strategische Visie P&O en de kadernota O&I.

3.2.5 Cultuur Al te vanzelfsprekend hoort bij een nieuwe organisatie een nieuwe cultuur. Hoe gaan we met elkaar om, hoe werken we en hoe werken we samen. In alle thema’s van de reorganisatie speelt de bedrijfscultuur een cruciale rol. Het is daarmee een wezenlijk maar tegelijk ook een van de kwetsbaarste onderdelen van de reorganisatie. Moeilijk te vangen in woorden en daden. Iedereen onderschrijft het belang, maar al snel slaat de verwarring toe... Op veel plaatsen in de organisatie is de cultuur, afhankelijk van de eigen behoeften en ervaringen, ingevuld. De evaluatie van de reorganisatie leert dat er nog een weg is te gaan. We moeten beter naar elkaar luisteren zodat we ook weten met wie en hoe we samen werken. In onze manier van samenwerken laten we ons leiden door een aantal waarden, gesymboliseerd in het woord ‘ROOS’: Resultaatgericht, Omgevingsgericht, Open en Samen. In het organisatieontwikkelingsprogramma zal hier veel aandacht aan worden besteed , o.a. middels ketengesprekken, de geplande managementleergang (v.a. 2002) en de gemeentelijke vorming en opleidingsprogramma’s voor medewerkers (v.a. 2003).

3.2.6 Sturing Wat bindt ons in de gemeentelijke organisatie? Welke kant willen we uit, wat is onze visie en welke prioriteiten spreken we af. Het Directie Team speelt hier een leidende rol en staat aan de basis van de grote processen en toets of de gemeentelijke visie voldoende herkenbaar is en waakt voor een tijdige en goede afronding. P&O draagt hieraan concreet bij door in de twee strategische beleidsnota’s de gemeentelijke lijn mede uit te zetten voor de ontwikkelingen op P&O- en O&I gebied.

3.3 De huidige stand van zaken P&O werkveld Voorjaar 2000 heeft het hoofd POI een stand van zaken van de P&O sector van de gemeente Nijmegen gepresenteerd in de nota ‘Zicht op P&O’. De bevindingen van deze analyse zijn nog steeds geldig. In vogelvlucht de hoofdaspecten van het P&O werkveld:

3.3.1 personeelsbeheer Ten aanzien van het personeelsbeheer werd opgemerkt dat de administratieve processen onvoldoende op orde waren. Dit gegeven leverde problemen op voor een goede bedrijfsvoering. Formulieren, procesgang, mate en wijze van registreren resulteren in informatie die onvolledig is en daarmee onbetrouwbare stuurinformatie oplevert. We liepen vooral risico’s omdat onduidelijkheid bestond over vergoedingen en verstrekkingen in relatie tot fiscale- en socialeverzekeringscomponenten. Een inhaalslag is thans gerealiseerd. Wel blijft in dit kader de vraag actueel of de beheersfunctie/ personele administratie wel op de juiste manier georganiseerd is. In het licht

11

van een steeds verder individualiseren van de arbeidsvoorwaarden kan een centraal geplaatste expertfunctie een meerwaarde hebben.

3.3.2 Personeelsadvisering De manager die integraal verantwoordelijk is moet van veel markten thuis zijn. Hij hoeft echter geen expert te zijn in P&O-problematiek, waar nodig zal hij zich laten bijstaan door een P&O adviseur. In zaken van werving en selectie, functieomschrijving, individuele begeleiding, functionerings-en beoordelingsgesprekken, taakplannen, relatie met de OR etc. Het steeds meer op output sturen zal de vraag om gericht advies van P&O in bovengenoemde aspecten doen toenemen.

3.3.3 Organisatieontwikkeling- en organisatieveranderingsprocessen In een extern georiënteerde organisatie is het zaak voortdurend de werkprocessen aan te passen aan de klant. Dit vereist een duidelijk beeld van de toekomst vertaald in een visie. Herformulering van beleid en aanpassen van de organisatie vormt een continue proces. De organisatie is nooit meer ‘af’. Managementtrajecten, ontwikkeling van de bedrijfscultuur, ontwikkeling van competentiemanagement en bevordering van integrale kwaliteitstrajecten vormen mogelijkheden bij uitstek om de gezamenlijkheid van de gemeente te benadrukken.

3.3.4 Kwaliteit en kwantiteit van de P&O-functie kwantiteit De nota ‘Zicht op P&O’ geeft ook aan dat de bezetting van de P&O-functie bij de gemeente Nijmegen afgezet tegen landelijke kengetallen gemiddeld lager scoort dan vergelijkbare gemeenten. De structureel toegestane bezetting scoort gemiddeld lager in vergelijking met gemeenten van gelijke grootte. In relatie met de functiecategorie valt op dat Nijmegen verhoudingsgewijs veel personeelsadviseurs in dienst heeft. Het aantal specialisten en of algemene beleidsmedewerkers blijft achter. De bulk van het werk wordt verricht in de personeelsadvisering; aan strategische ontwikkeling komt men daarentegen beduidend minder toe. Knelpunten doen zich voor bij de directies Stadsbedrijven waar lange tijd sprake was van een forse onderbezetting in relatie tot het aantal medewerkers. DIW heeft ook de zorg voor DBO en DWL, de dubbele circuits van MT, SMT, OR etc drukken op de beschikbare formatie. Tot het takenpakket van P&O Soza behoort ook de zorg voor CWI, WNO en WIW hetgeen onvoldoende verdisconteerd is in de beschikbare formatie. DGG zit voldoende sterk in de formatie en zet twee medewerkers in op gemeentebrede trajecten. Op korte termijn kan bovenstaande analyse uitgangspunt vormen een juiste balans te scheppen tussen functiecategorieën en noodzakelijke formatie per directie.

12

Kwaliteit Ten aanzien van de benodigde kwaliteit is een inventarisatie gewenst om te formuleren welk niveau waar gewenst is. Dit zal vooral samenhangen met de wensen van het concern en de directies. Veel zal afhangen van de rol die de P&O’er geacht wordt te spelen. De ontwikkelingsfase van een directie zal hierbij een bepalende rol spelen. Er is een ruime variatie mogelijk in de rollen die een P&O’er kan vervullen. Zo is er de ‘expert-rol’, waarbij de manager onvoldoende kennis heeft van de P&O-materie, en zich in alle P&O-vragen laat bijgestaan door de P&O-adviseur. Een ander positie is de ‘butlerrol’ waarbij de P&O’er zich vooral dienstbaar opstelt aan de integraal manager. De P&O’er als co-manager denkt mee, ondersteunt en begeleidt de manager en speelt een eigen rol in de praktische toepassing. De P&O’er als makelaar heeft een regie rol, onderhoudt een netwerk en heeft oog voor de competenties in de organisatie en koppelt organisatiemodel aan competenties. Welke rol de P&O'er ook speelt het zal in ieder geval gaan over de complexe adviesrol in het spanningsveld van adviseur van de leidinggevende en de vragen van de medewerkers. In algemene zin kan worden vastgesteld dat Ø de omgeving waarin P&O werkt steeds complexer wordt Ø de interne vraag steeds meer toeneemt Ø de grote verscheidenheid van vragen vereist steeds meer specifieke kennis; concentratie van kennis en kunde lijkt hierop het enige antwoord. Ø het niet zinnig is dat P&O medewerkers zich in de volle breedte van het werkterrein ontwikkelen maar te concentreren op specifieke aspecten. Dit leidt tot grotere diepgang, versterkt de motivatie en biedt daarmee ruime ontwikkelmogelijkheden voor betrokkenen en verbetert de output Naast de rollen die de P&O- functie dient te spelen is het essentieel dat de P&O functie op een proactieve manier haar bijdrage levert aan de ontwikkeling van de organisatie en daarmee dus aan de ontwikkeling van medewerkers. In deze context is het noodzakelijk dat P&O deelneemt aan MT-vergaderingen op concern niveau, directieniveau en afdelingsniveau. In de huidige formele situatie is P&O niet -of enkel via de directiecontrollervertegenwoordigd in de directie MT’s. In de praktijk zien we dit wel hoe langer hoe meer gebeuren. Gelet op het genoemde brede takenpakket van de P&O functie en de diverse rollen die zij daarbij moeten innemen, moet de vraag gesteld worden of de P&O functie goed georganiseerd is. Het gaat om de samenhangende vragen ten aanzien van de mate van concentratie/deconcentratie, de noodzaak tot specialisme en de opbouw van functies (beleidsfunctionarissen, adviseurs, beheer/ondersteuning , (salaris)administratie).

13

4: P&O beleidskaders : verbindingen tussen heden en toekomst Centrale doelstelling van deze nota is te komen tot een formulering van een door de hele gemeente onderschreven strategische beleidskaders op het gebied van P&O. We beperken ons hier dus tot het benoemen van de meest essentiële voor de komende jaren. Dit gelet op de trendanalyse van hoofdstuk 2, de huidige situatie zoals beschreven in hoofdstuk 3 en de contouren die zichtbaar worden uit het in gang gezette organisatieontwikkelingsproces.

4.1 Naar een gemeentelijke P&O-visie Een gedeelde P&O visie valt of staat bij helderheid over de vraag wat gemeenschappelijk vanuit het Directie Team, als uitgangspunten van beleid wordt bepaald en de ruimte die de directies nodig hebben om voldoende daadkrachtig te kunnen werken. Kortom het gaat om helderheid in de spannende relatie tussen concern en directies en tussen de Lijn en P&O. Als de gemeentebrede visie wordt onderschreven moet ieders rol helder zijn. Beleid kan dan ook in samenwerking worden ontwikkeld en van harte worden uitgezet en ontvangen; wanneer duidelijk is wanneer en waarvoor rapportages richting concern noodzakelijk zijn en er helderheid bestaat over de beleidsruimte per directie ontstaat welhaast vanzelf een ontspannen manier van SAMENWERKEN. Het directieteam zal de visie krachtig moeten ondersteunen en uitdragen in de diverse directies. Ook het bestuur moet deze visie uitdragen en voldoende voorwaarden scheppen (middelen) om de visie te realiseren. Onze missie en onze leidende waarden en normen zijn essentieel voor de bepaling van onze visie op P&O. In het thans lopende organisatieontwikkelingproces is de missie voorlopig als volgt geformuleerd: “Wij zijn dé partner van het bestuur bij de ontwikkeling van de stad. Wij doen dit professioneel, integer en dienstbaar aan burger en bestuur” Om deze missie te kunnen volbrengen zijn we er ons van bewust dat we op de juiste manier moeten samenwerken. De waarden die daarbij belangrijk zijn zien wij gesymboliseerd in het woord “ROOS”.

4.1.1 Visie op personeel Onze visie als werkgever op het gebied van personeel is direct gerelateerd aan bovenstaande missie. Wij willen dat als volgt formuleren. De gemeente Nijmegen wil een goede werkgever zijn. We willen mensen kunnen binnenhalen, binden en boeien!

14

De gemeente Nijmegen zet daarom in op het versterken van de eigenwaarde van de medewerkers en de leidinggevenden teneinde werkplezier en kwaliteit in de organisatie te verhogen. Een belangrijk punt in onze visie is de notie dat medewerkers talenten en mogelijkheden hebben die permanent ontwikkeld moeten worden ter realisering van zowel doelen van de organisatie als die van henzelf. In onze opvatting zijn mensen geen resources of middelen, maar beschikken over resources, zoals kennis, ervaringen, vaardigheden, relaties, enz. De opgave én tevens de uitdaging is om medewerkers zodanig te stimuleren, te ondersteunen en te faciliteren, zodat zij de talenten willen inzetten en willen ontwikkelen ter realisering van de missie en de doelen van onze organisatie én hun eigen individuele ontwikkeling. Bij het ontwikkelen van deze talenten is het essentieel dat we beter in staat zullen zijn op een goede manier, zowel intern als extern samen te werken in steeds complexer wordende netwerken. Concreet houdt dit in dat de gemeente Nijmegen de nadruk legt op Ø De professionalteit van haar medewerkers. Dit doen we door, in een weliswaar krapper wordende arbeidsmarkt, alle zeilen bij te zetten de beste mensen binnen te halen en geen concessies te doen aan de noodzakelijke professionaliteit. Dit heeft kans van slagen als we uitdagend werk aanbieden waarbij creativiteit en eigen verantwoordelijkheid wezenlijke ingredienten zijn. Het moment van binnenhalen niet te zien als een eindpunt maar als startpunt om samen met de medewerker te werken aan een programma voor vorming en opleiding. Ø De medewerker bewust te maken van de bestuurlijke omgeving waarin hij werkt. Het bestuur zet de lijnen uit voor de ontwikkeling van de stad; dit vraagt van de medewerker een creatieve en loyale houding hieraan vorm te geven Ø De medewerker zich volop bewust te laten zijn dat hij werk doet dat er toe doet voor de stad. Hij is in dienst van het bedrijf dat werkt aan de de ontwikkeling en het welbevinden van de stad, die dit als hoogste prioriteit in het vaandel heeft. Ø De medewerker moet weten dat de overheid in een glazen huis opereert en de legitimteit van haar optreden rechtevenredig is aan haar betrouwbaar en integer handelen. Ø De medewerker is dienstbaar aan burger en bestuur van onze stad.Van hem wordt een actieve houding verwacht wat betreft bereikbaarheid, beschikbaarheid en ontvankelijkheid voor vragen van burgers en bestuur. In pargraaf 4.2 wordt de visie verder uitgewerkt.

4.1.2 Visie op organisatie In het Organisatieontwikkelingsprogramma hebben we onze voorlopige visie gegeven op de organisatie die wij willen en moeten zijn: “Wij zijn een organisatie die de verwachtingen van burger en bestuur waarmaakt en die alert inspeelt op veranderingen”. Een belangrijk punt in deze visie is de snelheid waarmee we als organisatie in staat zijn nieuwe ontwikkelingen en veranderende eisen van burger en bestuur te onderkennen, te vertalen in productieve werkverbanden en vervolgens resultaten te realiseren. Daarbij moeten we ons realiseren dat onze omgeving niet alleen snel verandert, maar ook steeds complexer wordt en zich ontwikkelt richting een ‘netwerk maatschappij’ waarin de kennisvraag centraal staat.

15

Sleutelwoord in onze visie is flexibiliteit. Flexibiliteit is voor een belangrijk deel afhankelijk van de inzetbaarheid en motivatie van het personeel. Hierboven is dit al in onze visie op personeel geschetst. Twee andere belangrijke factoren die de flexibiliteit van onze organisatie bepalen, zijn: de wijze waarop we onze organisatie-eenheden structureren en de mate waarin we onze (vaak onzichtbare) interne netwerken in verband kunnen brengen met (veranderende) externe netwerken. Kader en perspectief van de organisatiestructuur: Het is van belang het ontwikkelingskader van de organisatie in grote lijn te schetsen. De huidige organisatiestructuur is gebaseerd op het principe van opdrachtgestuurd werken. Twee beleidsdirecties, twee procesdirecties en een uitvoerende directie geven hieraan vorm in onze organisatie. De ervaring leert dat het opdrachtgestuurd werken niet altijd de effectiviteit biedt die we ervan verwachten. De opdrachtgeverketen kan onaangenaam lang zijn en bestaat uit soms wel zes tussenstappen. In dit kader is onze sturingsfilosofie van belang, deze bestaat uit drie hoofdlijnen Ø kaders geven richting aan Ø ruimte in de uitvoering Ø verantwoording afleggen Wezenlijk is heldere kaders te formuleren en duidelijk aan te geven waar in de organisatie het toezicht op de kaders wordt neergelegd. Het ligt voor de hand hiervoor één organisatieonderdeel verantwoordelijk voor te maken zodat het toezicht op en de verdere ontwikkeling van het sturingsconcept optimaal gewaarborgd wordt. Het ligt in de bedoeling de taak van kaderstelling en toezicht bij DBO onder te brengen. Ontwikkeling opdrachtgever-opdrachtnemerschap Het zal niemand ontgaan zijn dat het werken binnen een klassiek hiërarchisch patroon steeds meer wordt ingeruild voor het werken in netwerkvormen. Voor de strikte hiërarchie is het principe van het opdrachtgever- opdrachtnemerschap in de plaats gekomen. Hoe dan ook blijft dit een constructie om in zekere mate op hiërarchie terug te kunnen vallen. Effectieve sturing heeft echter strikt genomen geen behoefte aan hulpconstructies als het principe van opdrachtgeven -en nemen maar wordt in hoge mate bepaald door het commitment van betrokkenen. Commitment is in deze context te vertalen als de vrijwillige verbondenheid van medewerkers aan bestuurlijke doelen. Commitment laat zich slechts leiden door het te behalen doel en laat zich niet 'van de wijs brengen' door formele macht of hiërarchie. Samenhang De samenhang in de organisatie wordt bepaald door het effectief uitvoeren van de Stadsvisie en de daaraan gerelateerde programma's.. Het Directie Team heeft hierin de ondubbelzinnige taak deze samenhang vorm te geven en te bewaken.

Resultaatverantwoordelijke eenheden

16

Eén van de ontwerp-principes van de huidige organisatie is de Resultaat Verantwoordelijke Eenheid. De Resultaat Verantwoordelijke Eenheid is verantwoordelijk voor de realisering van een samenhangende en op een klantengroep gerichte groep producten. In de huidige organisatie is dit slechts ten dele terug te vinden. Door het opdrachtgestuurd werken is vaak een hele keten verantwoordelijk voor de realisering van deze producten. Door meer en meer de verantwoordelijkheid voor programma's, productgroepen of producten directer toe te wijzen aan deze eenheden wordt als vanzelf dit organisatieuitgangspunt verstrekt. De RVE functioneert op basis van het principe van integraal management en wordt geleid door een Integraal Resultaatverantwoordelijk Manager ( IRM). Deze moet erop toezien dat het gestelde doel gehaald wordt binnen de kaders van de toegewezen middelen. De stafafdelingen zijn in deze constructie ondersteunend aan de IRM 'er. De IRM 'er bepaalt de behoefte ten aanzien van de stafondersteuning en deze wordt om praktische redenen dan ook zoveel als mogelijk bij de IRM' er ondergebracht. Directies: Het mag duidelijk zijn dat de directies in deze opzet geen primaire rol meer hebben. Directies hebben een van de taken van het Directieteam afgeleide rol namelijk te zorgen voor voldoende coördinatie en samenhang en de personele zorg voor het management.

Het Directie Team heeft in dit concept de volgende taken: Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Visievorming en kaderstelling Programmering en intake van nieuw werk Coördinatie en bewaking van de samenhang Advisering bij de opstelling van nieuwe kaders en ondersteuning van het bestuur Personele zorg voor het 2e echelon Oganisatieontwikkeling

Het Bestuur In deze opzet verloopt de communicatie van de portefeuillehouder primair met de leidinggevenden van het 2e echelon; dit zijn de leidinggevenden van de Resultaat Verantwoordelijke Eenheden. Dit betreft met name de aansturing van het primaire proces binnen de afgesproken kaders en programma's. Indien nieuwe kaders of nieuwe programma's moeten worden ontwikkeld zal dit uiteraard gebeuren in collegiale besluitvorming. Het College van B&W is dan de natuurlijke partner van het Directie Team. Het Directie Team adviseert en het College weegt af en besluit. De Raad heeft in deze constellatie de volgende taken: Ø Politiek leiderschap tonen; agenderen van nieuwe kansen voor de stad Ø Legitimatie verschaffen; besluitvorming over programma's en budgetten, verordeningen en bestemmingsplannen Ø Controle op de uitvoering van de besluiten van het College

17

De manier waarop we onze organisatie-eenheden structureren, zal dus meer dan voorheen vraaggeoriënteerd moeten zijn: niet het product, de wettelijke regeling of de aard van het productieproces is dan leidend voor de vorming van organisatorische eenheden, maar de vraagpatronen van burgers en bedrijven gericht op groepen samenhangende producten. De tactische en operationele sturing van dergelijke eenheden vinden vervolgens plaats op het niveau van de vraagpatronen en minder op het niveau van het grotere (hiërarchieke) verband waaronder een organisatorische eenheid valt (b.v. een Directie). Dit betekent dat de integrale verantwoordelijkheid en bevoegdheden voor het resultaat -te weten: de vervulling van de behoefte of vraag- op een zo laag mogelijke niveau moet liggen. In de praktijk zal dit leiden tot een minder hiërarchisch geordend werkverband. De notie in een werkproces afhankelijk van elkaar te zijn is wezenlijk. Uiteenlopende disciplines ontmoeten elkaar en iedere schakel is van vitaal belang opweg naar het gezamenlijke einddoel. Ketengericht werken ontwikkelt het bewustzijn van elkaar afhankelijk te zijn; zelforganisatie, zelfsturing en procesverbetering vormen hierbij welhaast als vanzelfsprekend een organische drie-eenheid. In een netwerk omgeving en netwerkorganisatie gaat het steeds ‘minder om de kunde van het organiseren en steeds meer om het organiseren van de kunde’. De grenzen tussen interne organisatie en de externe omgeving vervagen. Meer dan voorheen staat bij de structurering van werkverbanden de kennisvraag centraal: welke kennis en knowhow is voor realisatie nodig en wie beschikt over welk deel van de benodigde kennis? Dit zijn leidende vragen bij de ontwikkeling van beleid en producten, maar zeker ook voor de inrichting van resultaatverantwoordelijk eenheden. Dit zijn ook leidende vragen die gesteld moeten worden bij keuzes over bijvoorbeeld interne of externe verzelfstandiging.

4.2 Strategisch dominante P&O onderwerpen In voorafgaande hoofdstukken zijn een aantal algemene trends getraceerd en daarnaast de specifieke ontwikkelingen beschreven die in deze fase van onze organisatieontwikkeling spelen. P&O zal op genoemde trends op de juiste manier moeten inspelen om niet door de tijd ingehaald te worden. Uitspraken van het hoofd POI, de Gemeentesecretaris, het Directie Team, een onderzoek van KPMG naar onze P&O-sector in relatie met collega gemeenten, levert een aantal onderwerpen op die dwingend om aandacht vragen. Het biedt ons op een relatief eenvoudige manier een reeks van belangrijke beleidspunten waarvan na goed overleg de prioriteit kan worden vastgelegd. “Het beschikbare budget voor Vorming en Opleiding is voor een hoog gekwalificeerde organisatie, die functioneert midden in de samenleving, veel te laag. Meer mogelijkheden voor vorming en opleiding is een absolute vereiste” ... “kaders op het gebied van personeel en organisatie zijn slecht.. P en O is onderontwikkeld ... ” “... wellicht is er sprake van een jarenlang verwaarloosd personeelsbeleid”. Het zijn stevige uitspraken van de gemeentesecretaris die voor de insider ook weer niet verrassend zijn maar wel een flinke steun in de rug vormen voor nieuwe initiatieven op P&O-gebied. Het communiqué van de heidagen op 24 en 25 januari 2001 van het directieteam onderstreept de constateringen van de gemeentesecretaris en roept op meer te investeren in de ‘ontwikkeling van medewerkers’. Doelstelling is de ‘eigenwaarde en de ambtelijke professionaliteit te versterken’. Het ‘professionele profiel’ van de Nijmeegse ambtenaar dient hiervoor beschreven te worden. Stormachtige wind in de zeilen dus. 18

Uit het voorgaande mag duidelijk zijn dat er vooral geïnvesteerd moet worden in de ontwikkeling van de medewerkers in de meest brede zin. Deze notie wordt versterkt door de huidige krappe arbeidsmarkt. We worden hierdoor steeds meer gedwongen eigen talent te koesteren en te ontwikkelen omdat de reguliere arbeidsmarkt geen soelaas meer biedt. Voor de komende jaren vragen in ieder geval de volgende onderwerpen om aandacht. Het zijn de dominante strategische onderwerpen op het gebied van P&O.

4.2.1 Vorming en opleiding Op gemeentelijk niveau zullen we jaarlijks een strategisch opleidingsplan opstellen. Daarin worden de prioriteiten vast gesteld voor (delen) van het personeel. Daarnaast zal voor iedere medewerker een persoonlijk taak-en ontwikkelplan(POP)vastgesteld worden. Daartoe wordt met iedere ambtenaar éénmaal per drie jaar een loopbaangesprek gevoerd. Bovenstaande zijn CAO afspraken en gaan in per 2002. Het is duidelijk dat gelet op deze CAO afspraken en onze eigen ambitie om meer te investeren in onze medewerkers het budget voor Vorming en Opleiding drastisch omhoog moet. Met 1 % van de loonsom lopen we als organisatie nu al flink uit de pas. Het budget zal ongeveer naar 3 % moeten gaan. Een belangrijk deel van dit budget zal niet op directie of afdelingsniveau “versnipperd” worden, maar wordt ingezet worden voor gemeentebrede opleidingstrajecten . Met dit deel van het budget moet jaarlijks een concernopleidingsprogramma vastgesteld en georganiseerd worden (vanaf 2003). 4.4.2 Management ontwikkeling Gezien onze visie op personeel en organisatie, vragen we veel van onze leidinggevenden. Wij verwachten van hen een actieve bijdrage en sturing aan de ontwikkeling van medewerkers en organisatie. Het is dan ook essentieel dat zij hierin ondersteund worden. Daartoe zal een management leergang ontwikkeld en uitgevoerd moeten worden. In het programma voor onze organisatieontwikkeling zijn al een aantal aandachtspunten genoemd voor een dergelijke management leergang: coachend leiderschap, functioneringsgesprekken taak- en ontwikkelingsplannen, Arbozorg. Ook de P&O sector heeft recent uitgesproken dat de ontwikkeling van ons management één van de succesfactoren is voor de verdere organisatieontwikkeling. In twee bijeenkomsten hebben de P&O-ers de contouren geschetst over de opzet en invulling van een professionaliteitsprogramma voor leidinggevenden en de mogelijke P&O rol/inbreng daarbij. Naast een managementleergang zou het ook wenselijk zijn om gerichte loopbaantrajecten uit te zetten, waarbij gedacht kan worden aan het benoemen van potentiële opvolgers voor strategische managementfuncties.

4.2.3 Functioneringsgesprekken, taakplannen, beoordelen, bewust belonen In het kader van de invoering van het nieuwe functiewaarderings-en beloningsbeleid is afgesproken dat alle medewerkers vóór eind 2001 een functionerings-en beoordelingsgesprek gehad moeten hebben. Dit voornemen is ambitieus. Het biedt echter wel de mogelijkheid om een start te maken met de inventarisatie van opleidingswensen bij de medewerkers.

19

Taak en ontwikkelingsplan/persoonlijk ontwikkelingsplan wijzen de weg naar de opzet van een strategisch opleidingsplan en bieden. Een hechte implementatie van het waarderings-en beloningsbeleid waarbij resultaatbewust belonen meer ruimte krijgt, versterkt het sturen op resultaatgerichtheid. In taakplannen en functioneringsgesprekken kunnen ook Arbo- en welzijnsaspecten, zoals bijvoorbeeld werkdruk, aandacht krijgen. Voor de langere termijn zullen we toe moeten groeien naar bredere vormen van feedback geven en feedback krijgen. Te denken valt aan systemen van 360-graden feedback. Dit betekent een forse cultuuromslag, maar past volstrekt binnen de “ROOS”-waarden die we voor de verdere organisatieontwikkeling geformuleerd hebben en zal ook in toenemende mate belangrijk worden in netwerkachtige organisaties.

4.2.4 Competentiemanagement Competentiemanagement beoogt op systematische wijze aanwezige vaardigheden, kennis en ervaring binnen de eigen organisatie op te sporen en de ambitie en doelen van medewerker en organisatie zo te richten dat zij in elkaars verlengde komen te liggen. Competentiemanagement is geen toverwoord, maar een systematische aanpak kan wonderen verrichten. Bureau Match/de Loopbaanwinkel heeft het afgelopen jaar een start gemaakt met het competentiemanagement. Zo is een loopbaanwinkel geopend waar ieder medewerker terecht kan om zijn ontwikkelmogelijkheden in beeld te brengen. Match ondersteunt medewerkers en leidinggevenden bij het vastleggen van individuele trajecten. Binnen de organisatie hebben we afgesproken om met één competentiewoordenlijst (SHL-competenties) te werken. Zowel de talenten van medewerkers als functies zullen op termijn gecodeerd worden naar deze competenties. Voor leidinggevenden heeft het DT reeds een algemeen competentieprofiel vastgesteld. Ook de opzet van een vacature- en profielenbank is technisch gereed. Op basis van hetzelfde idioom worden de competenties van medewerkers geregistreerd in de “virtuele arbeidsmarkt”. Dit systeem maakt het koppelen van competenties aan de ambitie van individuele medewerkers en/of de organisatie betrekkelijk eenvoudig.

4.2.5 Arbeidsmarktpolitiek Krapte op de arbeidsmarkt dwingt tot handelen. Het verbeteren van onze arbeidsmarktcommunicatie en het oppoetsen van ons imago zijn onmisbaar om de arbeidsmarktpositie van de gemeente te versterken. Landelijk loopt een campagne om het imago van de gemeenten te verbeteren. In aansluiting hierop zullen we nog meer locale activiteiten moeten ontplooien, zoals:. • Inzetten op ontwikkeling van de eigen mensen (vorming en opleiding en competentiemanagement). • Ontwikkeling traineeships en het krachtig bevorderen van nieuwe instroom rechtstreeks van onderwijsinstituten. In het verlengde hiervan luidt het devies: “Zoek de instituten op” en zorg voor een actief stagebeleid. • Investeer in kinderopvang en nieuwe maatregelen gericht om arbeid- en zorgtaken goed te kunnen combineren.

20

• • •

Verbeter de communicatie en het advertentiebeleid door o.a. gebruik te maken van internet/ ICT. Versterk onze positie door in te zetten op samenwerkingsverbanden, zoals het KANmobiliteitsbureau en een gezamenlijke ontwikkeling van een virtuele arbeidsmarkt. Stroomlijnen vacatureprocedure, interne en herschikkingskandidaten.

Behalve bovenstaande punten zal het ook nodig zijn dat wij als werkgever prioriteit geven aan de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden. De Commissie van Rijn biedt waardevolle suggesties. Vooral het advies om meer de arbeidsvoorwaarden verder te flexibiliseren (op het individu toegesneden arbeidsvoorwaarden) biedt perspectief. In algemene zin zal ingezet dienen te worden op goede arbeidsvoorwaarden in de sector en lokaal; kwaliteit heeft een prijs.

4.2.6 Beheer en Zorg op orde Een belangrijke randvoorwaarde voor een effectief P&O beleid is het op orde hebben van het personeelsbeheer en personeelszorg. Met name de administratieve aspecten en de zorg voor mensen die tijdelijk uit het arbeidsproces dreigen te vallen behoeven permanente aandacht. Het beschikken over een goed functionerende administratie, waaruit bijvoorbeeld informatie verkregen kan worden op het gebied van bezetting versus formatie versus financiën, is minstens zo essentieel als eerder genoemde dominante aspecten. Op gemeentelijk niveau moeten we over uniforme informatie kunnen beschikken. De gegevens die we binnen de gemeente Nijmegen momenteel op het gebied van P&O bezitten, zullen in 2002 resulteren in een kengetallenboek P&O. Vervolgens zullen we de komende jaren de informatiebehoefte en het informatieaanbod verder op elkaar afstemmen. De aandacht en zorg voor personeelsleden die om welke reden dan ook uit het (snel veranderende) arbeidsproces dreigen te raken, begint met de wil om deze groep te benoemen en te registreren, in beeld te houden en vervolgens mét hen op maat gesneden trajecten te ontwikkelen. De nieuwe vacatureprocedure met daarin ruime aandacht voor de positie van herschikkers biedt mogelijkheden om medewerkers weer sneller aan de slag te helpen. De procedure die tot stand is gekomen in nauw overleg met de Centrale Ondernemingsraad en de Bonden, legt de nadruk op de wederzijdse verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer de herschikker zo snel mogelijk naar nieuw werk te leiden. Hiervoor zijn strikte afspraken gemaakt om in nauwe samenwerking tussen directies de vacatures en beschikbare herschikkers op elkaar af te stemmen. Om de herschikker zo optimaal mogelijk voor te bereiden op een nieuwe werkkring wordt met hem een Persoonlijk Trajectplan opgesteld. In dit PTP worden de achtereenvolgende stappen vastgelegd om een vlotte herplaatsing te optimaliseren. Ook de ambitie om in de KAN regio een grotere “interne”arbeidsmarkt te creëren sluit hierbij aan.

4.2.7 De organisatie van de P&O-discipline In paragraaf 3.3.4. is de kwantitatieve en kwalitatieve opbouw van de P&O-discipline binnen onze gemeente kort beschreven. Het is essentieel dat de P&O functie op een proactieve manier haar bijdrage levert aan de ontwikkeling van de organisatie en daarmee dus aan de ontwikkeling van medewerkers.

21

In deze context is het allereerst noodzakelijk dat P&O deelneemt aan MT-vergaderingen op concern niveau, directieniveau en afdelingsniveau. In de huidige formele situatie is P&O niet -of enkel via de directiecontrollervertegenwoordigd in de directie MT’s. In de praktijk zien we dit wel hoe langer hoe meer gebeuren. Ten tweede moet de vraag gesteld worden of de P&O discipline nu goed georganiseerd is. Dit tegen de achtergrond van de ontwikkelopgave waar we als organisatie voor staan, de krappe formatie van de P&O-functie en de diversiteit aan taken en rollen die P&O moet kunnen innemen. Het gaat om samenhangende vragen ten aanzien van de mate van centralisatie/ decentralisatie, de noodzaak tot specialisme en de opbouw van functies (beleidsmedewerkers, adviseurs, beheer/ondersteuning , (salaris)administratie). Ten slotte dient ook een ontwikkelprogramma opgesteld te worden ter verdere ‘professionalisering van de P&O–medewerkers. Daarbij is het wenselijk om deels aansluiting te zoeken bij het ontwikkelprogramma voor leidinggevenden. 4.2.8 Medezeggenschap Sinds jaar en dag bestaat er binnen onze organisatie een constructief overleg met de Ondernemingsraden, de Centrale Ondernemingsraad en de Bonden. Het overleg richt zich voor wat de Bonden betreft op het terrein van de Arbeidsvoorwaarden en waar nodig de onderhandeling voor sociale plannen . Meest in het oog springend is de onderhandeling voor de lokale CAO. Van belang is te melden dat recent, in intensieve samenwerking met de Bonden, een nieuw functiewaarderings-en beloningsbeleid van start is gegaan. De bedrijfsvoeringsaspecten en de uitvoering van de CAO-afspraken zijn de onderwerpen van overleg tussen de bestuurder en de OR per directie en de COR voor het geheel. De medezeggenschap heeft in de afgelopen jaren van reorganisatie en evaluatie een zeer actieve rol gespeeld. Het meedenken van de medezeggenschap in de voorfase, tijdens en in de evaluatie van tal van organisatieontwikkelingstrajecten is onmisbaar om het draagvlak in de organisatie te toetsen. In dit kader is het van belang dat de structuur van de medezeggenschap zo dicht mogelijk aansluit bij de organisatieontwikkelingen zodat optimale medezeggenschap in de toekomst gegarandeerd is. De versterking van de Medezeggenschap vraagt permanente zorg; medewerkers moeten de geboden faciliteiten kunnen claimen en in algemene zin zich voldoende gestimuleerd weten een bijdrage aan de medezeggenschap te leveren. 4.2.9

Samenvatting en conclusie

In het voorafgaande is in breed perspectief de context verkend waarbinnen onze strategische visie personeel en organisatie geplaatst moet worden. Er is verder gekeken dan onze neus lang is: ontwikkelingen, trends en landelijke en internationale aspecten hebben de gedachtevorming richting gegeven. Een conclusie is dat we zeer veel zouden moeten. Alle belangrijke ontwikkelaspecten op P&O-gebied tegelijk aanpakken staat stoer maar het gevaar is levensgroot te verdrinken in onze ambitie. Desondanks heeft het waarde de omgeving te verkennen en op te schrijven waar we te kort in komen. We hebben nog een lange weg te gaan en werelden te winnen.

22

In het kader van ‘Samenwerken aan Samenwerking’ hebben we tegen elkaar gezegd efficiënt te werken en elkaar niet te vermoeien met beloften die later niet waar gemaakt kunnen worden. Keuzes maken op basis van een gezond realiteitsgevoel maken dat het motto ‘afspraak is afspraak’ ook waar gemaakt kan worden. Vandaar dat de strategische verkenning op P&Ogebied, na omzwervingen in het land van beloften, naar het eind terugkeert bij het haalbare. Dat wil zeggen naar dat wat we in de komende jaren kunnen realiseren: We zetten in op aandacht voor de ontwikkeling van onze medewerkers en de organisatie waarin zij werken. Zeer wezenlijke zaken hierbij zijn het houden van functionerings- en beoordelingsgesprekken en in het verlengde hiervan het opstellen van persoonlijke ontwikkelingsplannen. Daarnaast zal met voorrang gewerkt worden aan een managementontwikkelingstraject voor leidinggevenden van het tweede en derde echelon. Het is die laag leidinggevenden die een cruciale rol speelt in onze ambitie om van het organisatieontwikkelingstraject een succes voor allen te maken.

23

Kadernota O&I Een strategische verkenning

-Innoveren met beleid-

Samenvatting - concept 1.1 -

Directie DBO, april 2001

samenvatting

kadernota Organisatie & Informatie

Inhoud:

1. Inleiding 2. Trendanalyse 3. Mogelijke ICT-inzet 4. Gewenste O&I-situatie 5. (Huidige situatie) 6. Actieplan (mogelijke projecten)

1 4 8 10 (12) 12

tabel 1: Samenvattend overzicht van ontwikkelingen en mogelijke ICT-toepassingen tabel 2: Samenvattend overzicht van projecten voor algemene ICT-infrastructuur

samenvatting

1


Inleiding

In de wereld om ons heen rukt de computer steeds verder op. Internet en e-mail worden gemeen goed. Steeds meer contacten tussen burgers en bedrijven verlopen elektronisch. De druk op de gemeente om hieraan mee te doen wordt steeds groter. De overheid doet hieraan mee en zet grote druk op gemeenten om websites in te richten en over te gaan tot elektronische dienstverlening via internet. Ook intern binnen de organisatie borrelen steeds meer initiatieven op om stukjes van de externe dienstverlening via internet in te vullen. En het eind is nog niet in zicht… Deze nota biedt een verkenning van al deze ontwikkelingen en werpt daarbij een blik in de nabije toekomst. De nota beschrijft de effecten van de toenemende verwevenheid van de computer op ons dagelijkse werk en hoe als organisatie daarmee om te gaan. Hierbij staat deze nota niet op zich, maar is het een van de bouwstenen voor het Strategisch Middelenplan (SMP)

1.1 Doel van de nota De nota is bedoeld als strategische verkenning en moet antwoord geven op de volgende vragen: - Welke maatschappelijke ontwikkelingen zijn er aan de gang en wat betekenen deze voor de gemeentelijke organisatie - Hoe kunnen we als gemeente om gaan met deze ontwikkelingen en hoe kan de inzet van ICT hierbij helpen - Als we ICT gebruiken, welke eisen stelt dat dan aan de organisatie - Welke acties moeten we ondernemen om aan die eisen te voldoen. De nota is daarmee geen blauwdruk, maar laat zien dat er keuzes zijn: - de keuze om met een ontwikkeling wel of niet mee te gaan - de keuze om per ontwikkeling al dan niet ICT in te zetten en de wijze waarop - de keuze op welke wijze een verandering door te voeren. Een belangrijke constatering in de nota is dat iedere vorm van ICT-inzet zijn eigen eisen stelt aan de organisatie. Ieder ICT-project dient te starten met het expliciet vaststellen in hoeverre de organisatie er al aan toe is een volgende stap te zetten in het gebruik van ICT, welke gevolgen het heeft voor de organisatie en aan welke randvoorwaarden moet zijn voldaan.

1.2 Positionering en opbouw van de nota Voor alle middelengebieden wordt er een kadernota gemaakt. Doel van de kadernota's is de inzet van middelen gemeentebreed te structureren en te coördineren De kadernota O&I betreft de inzet van het middel Organisatie en Informatievoorziening. De kadernota's vormen ook bouwstenen voor het gemeentebrede Strategische Middelenplan (SMP), dat richtinggevend is voor de gemeentebrede inzet van middelen. Als achtergrond voor de op te stellen kadernota's zijn in een eerdere fase van het SMP-traject een 4-tal scenario's voor de lange termijn ontwikkeld. Onderstaand schema geeft een weergave van de fases van het SMP-traject en de opbouw van de kadernota's hierbinnen.

1

samenvatting


OPBOUW KADERNOTA BINNEN SMP-TRAJECT Fase 1 SMP: formulering scenario's (kwadranten) Fase 2 SMP: de ongewogen kadernota's per deelgebied TRENDS (Omgevingbreed)

Gevolgen trends voor gemeentelijke situatie

IST (op deelgebied)

Vertaling naar inzet middelen binnen gemeentelijke organisatie

SOLL (op deelgebied) ongewogen gewogen SOLL

GEWOGEN ACTIES

GEWENSTE ACTIES (ONGEWOGEN)

Fase 3 SMP: Integrale afweging kadernota's

SMP Scenario's

AFWEGING - Integraal - Prioriteiten

Stadsplan

GEWOGEN ACTIEPLAN - per deelgebied - integraal => INTEGRAAL MIDDELENBELEID

Fase 4 SMP: Programmering / opstellen SMP

In fase 2 van het SMP maakt ieder middelengebied een eigen kadernota (P&O, O&I, Financien, Juridische Zaken, Communicatie). In fase 2 zijn deze nota's onderling nog niet afgestemd, ze zijn ten opzicht van elkaar dan nog "ongewogen". In fase 3 vindt de integrale afweging plaats, wat leidt tot een integraal middelenplan en een daarop aangepast actieplan per middelengebied. Deze aangepaste actieplannen zijn ten opzichte van elkaar "gewogen".

1.3 werkwijze Deze nota is gemaakt door een projectgroep die bestond uit leden van de Gemeente Nijmegen en van de Katholieke Universiteit Nijmegen. Ook zijn een aantal workshops voor medewerkers van de Gemeente Nijmegen georganiseerd. De nota volgt de hierboven beschreven opbouw. De resultaten van de hoofdstukken zijn weergegeven in de vorm een zogenaamde ‘groeiende matrix’ (zie tabel 1). Onderstaand een schematisch overzicht van de hoofdstukken en de resultaten:

2

samenvatting


Hoofdstuk Stap 2 Inventariseren relevante ontwikkelingen

Resultaat Een overzicht van relevante ontwikkelingen, verdeeld in drie categorieën 1. ontwikkelingen in de relatie tussen overheid en burger; 2 ontwikkelingen binnen de overheidskolom; Interpreteren ontwikkelingen 3. ontwikkelingen binnen de interne organisatie van de voor gemeentelijke organisatie gemeente.

3

Hoe kan ICT helpen op de ontwikkelingen in te spelen

Een overzicht van mogelijke ICT-inzet per ontwikkeling.

4

Welke eisen stelt die ICT-inzet Een overzicht van de eisen die vanuit de ICT-inzet worden dan aan de organisatie gesteld aan de O&I.(SOLL-situatie)

5

Bepalen discrepantie huidige O&I en gewenste O&I

Een overzicht van de discrepanties tussen de huidige situatie en gewenste O&I-situatie.

6

Aanbevelingen acties O&I

Een lijst van aanbevelingen voor veranderingen in de O&Isituatie om de discrepanties uit het vorige hoofdstuk op te lossen

1.4 Besluitvorming over de kadernota Deze nota is bedoeld als strategische verkenning. Vaststelling van de nota wil niet zeggen dat de beschreven projecten ook daadwerkelijk uitgevoerd zullen worden. De in de nota opgenomen projectbeschrijvingen en scenario's zijn conceptueel van aard en geven inzicht in de wijze waarop ICT ingezet kan worden om zo zinvol in te spelen op de beschreven (maatschappelijke) ontwikkelingen. Concrete keuzes zullen via een aantal stappen tot stand komen. De eerstvolgende stap vindt plaats in het kader van het SMP en betreft de afweging en integratie met de andere kadernota's middelen. Een operationele uitwerking van het actieplan voor de korte termijn is in voorbereiding.

3

samenvatting

2


Trendanalyse

2.1

Inventarisatie trends in de maatschappij Dit hoofdstuk bespreekt een aantal maatschappelijke trends die voor de ontwikkeling van de gemeente Nijmegen van belang zijn. Het gaat om de volgende vijf trends. 2.1.1 Trend: globalisering / regionalisering / lokalisering De wereld wordt voor de westerse mens steeds kleiner. Grenzen verliezen hun oude betekenis. Kapitaal, arbeidskracht, informatie, ondernemerschap, maar ook zaken als criminaliteit zijn grensoverstijgende fenomenen geworden. Tegelijkertijd ontstaat er op regionaal en lokaal niveau een sterk bewustzijn van ‘het eigene’. Zo wordt er in EU-verband steeds vaker gesproken over regio's. De overheid ziet zich dan ook tegelijkertijd geconfronteerd met fenomenen die voortkomen uit een voortschrijdende globalisering alsmede met een toegenomen nadruk op het regionale en lokale. 2.1.2 Trend: individualisering De trend van individualisering leidt tot mondiger en calculerend gedrag. Traditioneel verankerde rolmodellen verliezen aan waarde, men wil zelf vorm geven aan een eigen stijl van leven. Tijd wordt als een schaars goed beleefd dat men naar eigen inzicht wil invullen. Dit leidt ertoe dat de burger hogere en individueel verschillende eisen stelt aan de overheid. Tegelijkertijd is de geïndividualiseerde burger minder gevoelig voor traditioneel hiërarchische verhoudingen, minder gezagsgetrouw en minder betrokken bij de overheid en de politiek. Het respect voor de overheid is daarmee geen vanzelfsprekendheid meer, maar moet worden verworven door een op individuele eisen en wensen toegesneden dienstverlening. 2.1.3 Trend: toenemende ICT-mogelijkheden (informatisering) ICT-toepassingen ontwikkelen zich razendsnel en raken steeds dieper verweven met het dagelijks leven. Deze steeds verder gaande informatisering kenmerkt zich als volgt: • belemmeringen van tijd en ruimte worden minder relevant. • de lokale (decentrale) capaciteit voor informatievoorziening en communicatie neemt toe • steeds meer stuurinformatie, waardoor effectievere controle en innovatie mogelijk wordt • er komen meer en meer communicatiefaciliteiten beschikbaar. 2.1.4 Trend: vergrijzing In Nederland zijn er twee demografische trends te signaleren. Enerzijds neemt het aandeel 55+'ers in de totale Nederlandse bevolking toe. Anderzijds neemt het aandeel jongeren af (ontgroening). De combinatie van de twee trends is een toename van de gemiddelde leeftijd (vergrijzing). Ondanks een stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen en immigranten, zal de groei van de beroepsbevolking aanzienlijk afnemen (bron: CBS, 1999). Ook zal de vraag naar voorzieningen sterk gaan verschuiven. Met name de vraag naar voorzieningen speciaal gericht op ouderen en arbeidsbemiddeling aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt zullen in de toekomst van toenemend belang worden. 2.1.5 Trend: netwerkmaatschappij De maatschappij is op institutioneel niveau een netwerkmaatschappij aan het worden. Dit betekent dat organisaties deelnemen in netwerken die voortdurend van samenstelling en doel veranderen. In dergelijke netwerken is de overheid tot één van de partijen geworden. Voorts is de traditionele rol van de overheid, namelijk die van regelgever, leider of regisseur in deze netwerken geen vanzelfsprekendheid meer. Van de overheid mag worden verwacht dat ze gemakkelijk en flexibel participeert in netwerken van uiteenlopende aard en samenstelling en dat ze haar eigen rol in deze netwerken kan bepalen. Ook organisaties zelf zijn steeds vaker te typeren als netwerken. Klassieke hiërarchieën verdwijnen, o.a. ten gunste van organisaties, gebaseerd op zelfsturende eenheden - hetzij in projectvorm, hetzij in een vorm met een meer permanent karakter.

4

samenvatting


2.2 Trends en de Gemeente Nijmegen 2.2.1 Inleiding Het doel van deze paragraaf is om de hiervoor beschreven algemene trends te vertalen in relevante ontwikkelingen voor de gemeente Nijmegen. We onderscheiden hierbij de volgende categorieën - ontwikkelingen in de relatie tussen de overheid en de burger, bedrijven en andere externe partners - ontwikkelingen binnen de overheidskolom; - ontwikkelingen in de interne organisatie van gemeenten. 2.2.2 Ontwikkelingen: de relatie tussen de overheid en de burger De beschreven trends leiden tot ontwikkelingen in de relaties tussen overheid en de burger. Het begrip "burger" is hier in de volle breedte ingevuld en omvat alle externe partijen, niet zijnde een medeoverheidsinstelling. Het begrip "burger" omvat dus naast de individuele burgers ook de bedrijven, verenigingen, belangengroepen en andere niet-overheidsorganisaties en –instellingen. §

bereikbaarheid, beschikbaarheid, transparantie en participatie Een van de ontwikkelingen is dat er van de overheid een grotere bereikbaarheid wordt gevraagd. Dat betekent dat de overheid toegankelijk is voor de individuele vragen van de burger over diensten en producten of dat burgers kunnen participeren in beleids- en besluitvormingsprocessen. Het betekent ook dat burgers op eigen initiatief bij de overheid informatie kunnen krijgen zonder dat daar direct een vraag naar diensten of producten aan ten grondslag hoeft te liggen (bv het raadplegen van eigen gegevens in het bevolkingsregister) of dat burgers inzicht kunnen krijgen in beleids- en besluitvormingsprocessen. De toegenomen behoefte aan dienstverlening en participatie vraag ook een grotere beschikbaarheid van de overheid voor de burger. Dat houdt in dat de overheid zowel bij de levering van producten en diensten als bij de participatie door burgers in beleids- en besluitvormingsprocessen op tijd weet in te spelen op en tegemoet weet te komen aan individuele vragen (‘maatwerk’). Verder betekent dit dat de ‘reactiesnelheid’ van de overheid hierbij zo hoog mogelijk zou moeten zijn, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit. Hogere eisen ten aanzien van bereikbaarheid en beschikbaarheid vragen ook een grotere transparantie van de overheid. Dit houdt in dat de overheid inzicht weet te geven in zowel de structuur van de dienstverlening door de overheid als in de structuur van beleids- en besluitvormingsprocessen. Ook houdt dit in dat de overheid inzicht weet te geven in de status van de afhandeling van aangevraagde producten of diensten en in de status van de afhandeling (en resultaten) van de beleids- en besluitvorming. Door de toegenomen ICT-mogelijkheden verandert ook het karakter van de (politieke) participatie van burgers. Burgers kunnen bijvoorbeeld hun democratische rechten langs elektronische weg uitoefenen (thuis stemmen of alleen inspraak uitoefenen op de voor het individu interessante deelgebieden). Bovendien wensen externe partijen ook steeds meer te participeren in de beleids- en besluitvorming door de overheid. Naast deze verandering in de politieke participatie, verandert ook de interface tussen burger en de overheid (bijvoorbeeld het virtuele loket). § ICT in product en proces Steeds meer externe partijen verweven de toenemende ICT-mogelijkheden in hun dagelijks leven. Zo gebruikte eind 1999 de helft van de bedrijven internet in hun bedrijfsvoeringen heeft 40% van de Nederlandse bevolking ouder dan 15 jaar toegang tot internet, thuis of op het werk. Deze toegenomen verwevenheid biedt de overheid de kans om haar producten en diensten aan te bieden met behulp van ICT (bijvoorbeeld het virtuele loket). Tegelijkertijd zullen externe partijen een dergelijk aanbod ook gaan eisen, omdat zij in hun dagelijkse functioneren gewend zijn ICT te gebruiken. Deze ontwikkeling vormt tevens een speerpunt van het beleid van de centrale overheid, zoals bijvoorbeeld het dwingend beleid van Minister van Boxtel dat in 2002 van alle gemeenten 25% van alle producten via internet on-line beschikbaar is. 2.2.3 Ontwikkelingen: binnen de overheidskolom Niet alleen de relatie tussen overheid en burger is aan het veranderen, ook binnen de overheidskolom vinden er twee belangrijke ontwikkelingen plaats. De eerste ontwikkeling heeft te maken met de problematiek van centralisatie en decentralisatie. De tweede ontwikkeling is die van regionalisering.

5

samenvatting


§

centralisatie en decentralisatie Door gebruik van moderne ICT ontstaan meer mogelijkheden voor het centraal opslaan en verwerken van basisgegevens over de burger en andere externe partijen. Een dergelijke centrale opslag en verwerking vraagt om uniformering, standaardisering en digitalisering van basisgegevens. Deze ontwikkeling van centrale opslag en verwerking kan leiden tot het verdwijnen van diensten op lokaal niveau (denk aan de recente discussie over de opslag en verwerking van WOZ-gegevens). Tegelijkertijd schept het toenemend gebruik van ICT de mogelijkheden voor decentralisatie. Dat wil zeggen dat lokale overheden of onderdelen van overheidsorganisaties meer zelfstandig kunnen functioneren. Door gebruik van ICT ontstaan ook nieuwe mogelijkheden om sturings- en verantwoordingsinformatie over te dragen tussen overheidsinstanties binnen de overheidskolom. De ontwikkeling naar centralisatie en decentralisatie houdt in dat bepaalde informatie, diensten en producten, steeds meer door de centrale overheid worden verwerkt of aangeboden (bv paspoorten, rijbewijzen) terwijl andere diensten en producten juist steeds meer op lokaal niveau worden aangeboden (bv taken op het gebied van milieubeheer). §

regionalisering Lokale overheden gaan op zoek naar samenwerkingsverbanden teneinde synergie te behalen (denk aan schaalvoordelen, het delen van ontwikkelingskosten of de coproductie van beleid). Deze ontwikkeling naar regionalisering wordt gestimuleerd door het regiogerichte EU-beleid. Binnen de overheidskolom krijgt regionalisering gestalte door zowel 'horizontale' samenwerking tussen gemeenten als ‘verticale’ samenwerking tussen gemeenten en andere overheden in de overheidskolom. Naast een ontwikkeling naar geografisch georiënteerde regio’s is er ook sprake van een ontwikkeling naar thematisch georiënteerde regio’s. Dit betekent dat gemeenten in het binnen of buitenland elkaar opzoeken rond een bepaalde problematiek (bv supportersoverlast). 2.2.4 Ontwikkelingen: binnen de interne organisatie van gemeente De hiervoor genoemde trends leiden tot de volgende ontwikkelingen ten aanzien van de interne organisatie van de gemeente. §

verandering van de gemeentelijke organisatie De gemeente zal moeten inspelen op de ontwikkelingen in de samenleving en zal deze op een effectieve en efficiënte manier moeten kunnen vertalen in (nieuwe) taken, structuren, werkprocessen en sturingsvormen. Vanuit het perspectief van deze nota moet de gemeente zowel kunnen inschatten wat de mogelijkheden van ICT hierbij zijn, als daadwerkelijk kunnen omgaan met de gevolgen die de inzet van ICT met zich mee brengt. Nieuwe vormen van ICT (denk bijvoorbeeld aan Internet, workflow-management, Intranet) hebben grote consequenties voor de manier van werken binnen de gemeentelijke organisatie. Om de hiervoor benodigde competenties te ontwikkelen is een vorm van competentiemanagement nodig. Hierbij gaat om het kunnen vaststellen van lacunes in gemeentelijke competenties (per individu of voor de gehele organisatie) en om het kunnen opheffen van die lacunes. §

flexibilisering van de arbeid Burgers vragen om meer maatwerk en klantgerichtheid in de dienstverlening van de gemeenten. Verder geldt ten aanzien van de bestaande diensten en producten dat deze sneller moeten en op tijden die voor externe partijen geschikt zijn (24-uurs economie). Daarnaast wensen (jonge) medewerk(st)ers van de gemeente meer flexibiliteit in hun werk (wat betreft taken, verantwoordelijkheden en carrièremogelijkheden). Ook streven zij steeds meer naar een balans tussen werk en privé/zorgtaken en willen ze zich verder kunnen ontwikkelen als professional. §

vergrijzing personeelsbestand en krappe arbeidsmarkt De vergrijzing en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt leiden tot problemen bij het vinden van personeel dat geschikt is om de nieuwe taken en uitdagingen van gemeente uit te voeren. Deze problemen gel-

6

samenvatting


den met name het werven en behouden van geschikt personeel en het ontwikkelen van zittend personeel dat nog niet voldoet aan de gewenste competenties. 2.2.5 Samenvatting (en beoordeling) ontwikkelingen In tabel 1 (achterin deze notitie) staan de resultaten van dit hoofdstuk samengevat. In de eerste kolom staan de categorieën en in de tweede en derde kolom staan de ontwikkelingen en verbijzonderingen weergegeven. De vierde kolom (Actualiteit) bevat een inschatting van de actualiteit van de ontwikkelingen door de projectgroep (0 = neutraal; + = actueel; ++ = zeer actueel).

7

samenvatting

3


Mogelijke ICT-inzet

3.1

Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft op welke manieren ICT kan helpen om met de hiervoor beschreven ontwikkelingen om te gaan. Dat gebeurt door per ontwikkeling de soorten ICT-toepassingen te beschrijven die voor gebruik in aanmerking kunnen komen. Dit varieert van toepassingen ter ondersteuning van de sturing van projecten tot toepassingen voor het ondersteunen van opniniepeilingen via het internet. Daarnaast gaat dit hoofdstuk in op de voor deze toepasingen benodigde ICT-infrastructuur.

3.2 De ICT-toepassingen De mogelijke ICT-toepassingen worden besproken voor de al eerder genoemde categorieën: - binnen de relatie tussen de overheid en de burger; - binnen de overheidskolom; - binnen de gemeentelijke organisatie. Per categorie worden een aantal soorten van toepassingen opgesomd, die ieder op zich of in onderlinge combinatie gerealiseerd kunnen worden. Een samenvatting is opgenomen in kolom 5 van tabel 1. 3.2.1 ICT-toepassingen in de relatie tussen overheid en burger (externe partijen) De onderstaande groepen van toepassingen passen bij de ontwikkelingen in de relatie met de burger en kunnen bijdragen om aan eisen als snelheid, bereikbaarheid, beschikbaarheid, transparantie en participatie tegemoet te komen. 1. Toepassingen voor het snel en betrouwbaar informatie verschaffen aan de burger over producten en diensten, over processen en over beleid (bv via een internetsite) 2. Toepassingen voor de afhandeling van individuele diensten. (bv via internet afhandelen van een vergunningsaanvraag, inclusief de financiële afhandeling en tussentijdse statusinformatie.) 3. Toepassingen voor interactieve dienstverlening ‘op maat’. (bv op basis van vraagpatronen aanbieden van een toegespitst pakket aan diensten of producten) 4. Toepassingen voor een pro-actieve opstelling. (bv: 'Uw paspoort is binnenkort verlopen…' of: ‘U voldoet aan criteria om in aanmerking te komen voor huursubsidie, U kunt daartoe terecht bij …’) 5. Toepassingen voor participatie in beleidsvorming. (bv internetsite waar discussie over bepaalde beleidsonderwerpen mogelijk is of waar opiniepeilingen of referenda mogelijk zijn. 6. Toepassingen voor samenwerking met externe partijen (bv samenwerking met instellingen als CWI of GGD of de coördinatie van evenementen en bouwprojecten.) 3.2.2 ICT-toepassingen binnen de overheidskolom Deze paragraaf beschrijft toepassingen die passen bij de ontwikkelingen in de overheidskolom. 1. ICT voor informatieuitwisseling tussen overheden. (Zowel centralisatie als decentralisatie brengt informatieuitwisseling met centrale overheidsinstanties met zich) (denk bv. aan het GBA-netwerk). 2. Toepassingen voor het coördineren van de samenwerking tussen overheidspartners. (bv op basis van een regionale databank met interfaces naar gemeenten, provincies, waterschappen) 3. Toepassingen om de samenwerking tussen overheden vorm te geven. (bv gemeenten die gezamenlijk diensten aanbieden of samen beleid produceren.) (denk bv. aan Geldernet) 3.2.3 ICT-toepassingen binnen gemeentelijke organisatie Deze paragraaf gaat in op de mogelijke ICT-inzet binnen de gemeentelijke organisatie. 1. Toepassingen voor het snel verwerken en beschikbaar stellen van informatie voor bv snelle on-line dienstverlening 2. Toepassingen om de interne communicatie te verbeteren, zoals via e-mail en een intranet.

8

samenvatting


3. Toepassingen voor het organisatiebreed beheren en ontsluiting van gegevens en documenten (bv om beleidsstukken en projectevaluaties snel in het dagelijkse functioneren te kunnen integreren.) 4. ICT voor het mogelijk maken van telewerken. (Vooral technische en procedurele voorzieningen). 5. Toepassingen voor interne sturing binnen een netwerkorganisatie, bv ten behoeve van: - vastleggen van kennis, (bv voorkomen kennishiaten bij vertrek van personeel). - aansturen en ondersteuning BBI (bv faciliteren BBI-instrumenten via een intranet.) - het monitoren of voldaan wordt aan de gestelde kwaliteit (b.v. mate van bereikbaarheid) - het sturen op competentiemanagement. (bv in kaart brengen competenties) - het coördineren van werkzaamheden (workflowmanagement) 6. Toepassingen voor interne samenwerking (bv gemeenschappelijke projectsite op het netwerk) 7. Toepassingen voor Kennismanagement, als basis van de ‘lerende organisatie’, dit betreft: - Delen van kennis: (bv het beschikbaar stellen en raadplegen van relevante projectinformatie) - Behoud van kennis: (bv vastleggen van kennis over procedures) - Ontwikkelen van kennis: (bv door gezamenlijk formuleren van beleid of simulatie van processen)

3.3

Algemene ICT-infrastructuur Om de hiervoor beschreven ICT-toepassingen mogelijk te maken is een gemeenschappelijke (technologische) ICT-infrastructuur nodig, waarop deze toepassingen kunnen "draaien". Deze infrastructuur bestaat uit de benodigde hardware, communicatiemiddelen en hiervoor benodigde besturingssoftware. De beschreven ICT-toepassingen gebruiken netwerktechnologie, zoals internet, intranet of extranet. De hiervoor benodigde infrastructuur staat in grote lijnen in onderstaande figuur weergegeven.

Het betreft een ‘open’ infrastructuur, met een (beoogde) verwevenheid van de interne informatieinfrastructuur met externe infrastructuren. Door het gebruik van gekoppelde interne en externe netwerken heeft het regelen van authenticatie, firewalls en andere vormen van beveiliging een hoge prioriteit. Bij een 'netwerk-architectuur' is het van belang om de toegankelijkheid tot alle relevante interne en externe bronnen te garanderen en om tegelijkertijd de continuïteit en de beveiliging te kunnen waarborgen.

9

samenvatting

4


Gewenste O&I-situatie

4.1

Inleiding Invoering en gebruik van de in H3 beschreven toepassingen stelt eisen aan de organisatie van de gemeente. De eisen zijn als volgt in te delen: - Eisen aan de Informatiestrategie - Eisen aan de informatiearchitectuur (toepassingen, techniek en gegevens- en documentverzamelingen) - Eisen aan de structuur van de organisatie en aan de organisatie van de informatievoorziening - Eisen aan de gebruikers (de mensen)

4.2

Eisen aan de Informatiestrategie De informatiestrategie betreft het geheel van doelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden voor het inrichten en instandhouden van de informatievoorziening binnen de organisatie. § Koppeling met de organisatiestrategie De informatiestrategie zou een afgeleide moeten zijn van de algehele organisatiestrategie. Stelt de organisatiestrategie bijvoorbeeld eisen aan de bereikbaarheid en beschikbaarheid van de gemeentelijke dienstverlening, dan kan de informatiestrategie aangeven hoe ICT kan helpen deze eisen te realiseren. Omgekeerd kan het gebruik van ICT nieuwe producten mogelijk maken, wat gevolgen kan hebben voor de formulering van de organisatiestrategie zelf § Inhoud van informatie en kennis De organisatie dient zich uitspreken over de informatie en kennis die binnen de organisatie aanwezig moet zijn en hoe daarmee om te gaan. Daarbij gaat het om de volgende vragen: - welke kennis en informatie is relevant voor de organisatie? - hoe verlopen de kennis- en informatieprocessen in de organisatie (in grote lijnen)? - welke richtlijnen zijn nodig om de kennis- en informatieprocessen verbeteren?

§

Specifieke eisen per ICT-toepassingen

Overal waar de organisatie ervoor kiest ICT in te zetten, is het nodig vooraf expliciete keuzes te maken over het te realiseren doel. Dat is nodig om de benodigde eisen te kunnen formuleren, waaraan de ICTtoepassing zal moeten voldoen. Enkele voorbeelden: - bij gebruik van een ICT-toepassing voor elektronische dienstverlening, is het nodig eerst (gemeentebreed) de aan deze vorm van dienstverlening te stellen eisen te definiëren en te operationaliseren. - bij inzet van ICT in de relatie naar andere overheden moet de gemeente zich eerst een realistische positie in de overheidskolom bepalen en de gevolgen hiervan bepalen voor de eigen informatievoorziening. - binnen de gemeentelijke organisatie vraagt de inzet van de beschreven ICT vooraf keuzes over te hanteren stuurconcepten en over hoe om te gaan met de interne communicatie.

4.3

Eisen aan de informatiearchitectuur De informatiearchitectuur bestaat uit: 1. De ICT-toepassingen (de applicaties en hun onderlinge relaties). 2. De technologie (hardware, telecommunicatiemiddelen en bijbehorende software) 3. De organisatiebrede gegevens- en documentverzamelingen. De beschreven ICT-toepassingen vragen een technologische infrastructuur, zoals eerder beschreven in H3. Het gaat hier in grote lijnen om een netwerkgebaseerde infrastructuur, waarmee intranet, extranetten en aansluiting op internet mogelijk zijn. Voor interactie met burgers, externe partijen en overheden is een open infrastructuur nodig. Belangrijke aandachtpunten zijn onder meer de te hanteren standaarden, het vereiste niveau van beveiliging en het waarborgen van de continuïteit.

10

samenvatting


Daarnaast zijn er eisen met betrekking tot het inrichten en onderhouden van de organisatiebrede gegevens- en documentverzamelingen. Deze eisen gaan enerzijds over de benodigde hardware en software voor het snel en goed kunnen opslaan en ontsluiten. Anderzijds gaan deze eisen over het bepalen van welke gegevens en documenten gemeentebreed moeten worden bijgehouden en hoe dit in te richten. Denk hierbij bv. aan kaartmateriaal, B&W- en raadsbesluiten, verordeningen, projectdossiers, en zo meer.

4.4

Eisen aan de structuur van de organisatie en aan de organisatie van de informatievoorziening Bij ‘structuur en informatievoorziening’ betreft het de volgende twee aandachtspunten: 1. De organisatie van de informatievoorziening: wie moeten welke taken uitvoeren. 2. De effecten van het gebruik van ICT op de gehele organisatie. § Organisatie van de informatievoorziening De beschreven ICT-toepassingen en de bijbehorende nieuwe netwerk-technologie brengen nieuwe taken met zich mee. Dit betreft niet alleen ontwikkeling en beheer van componenten voor de netwerkarchitectuur, maar ook nieuwe taken voor de bemiddeling tussen vraag en aanbod van informatie of het stimuleren van medewerkers tot delen van informatie (informatie-activist). § Relatie ICT en de structuur van de gehele organisatie Het inzetten van ICT kan ertoe leiden dat traditionele taken verdwijnen en er nieuwe taken ontstaan. Dit kan leiden tot een grondige herorientatie van de processtructuur. De overgang naar een netwerkorganisatie vraagt ook organisatorische voorbereiding, zoals: team-gericht werken, decentrale besluitvorming, andere stuurconcepten Het participeren van de gemeente in een overheidsnetwerk vraagt standaardisatie van werkprocessen. Ook voor de elektronische dienstverlening naar burgers moeten processen en beslisregels helder worden beschreven, zodat ze geautomatiseerd kunnen worden en verbeterd.

4.5

Eisen aan gebruikers Gebruikers zijn de (interne en externe) gebruikers van de informatievoorziening – dus iedereen die gebruik maakt van ICT. Interne gebruikers Interne gebruikers, inclusief het management, zullen worden geconfronteerd met een toenemende verwevenheid van ICT in hun dagelijks functioneren. Deze verwevenheid stelt grote eisen aan de gebruikers. Zonder kennis en vaardigheden over hoe met de geboden faciliteiten om te gaan, is deze verwevenheid van ICT niet mogelijk. Van gebruikers wordt verwacht dat ze de relevante kennis en vaardigheden continu bijhouden. Ook de houding van gebruikers ten opzichte van het gebruik van ICT-faciliteiten is van belang: gebruikers zullen actief moeten zoeken naar bruikbare informatie en moeten bereid zijn om relevante informatie te delen. Externe gebruikers Ook van externe gebruikers wordt verwacht dat zij de juiste kennis, vaardigheden en attitudes ontwikkelen om met behulp van ICT te interacteren met de gemeente. De gemeente dient hierbij een inschatting te kunnen maken van het kennis- en vaardigheidsniveau van externe partijen (burgers, overheden en overige externe partijen) en te kunnen bepalen hoe daarmee om te gaan.

4.6

Eisen aan management informatievoorziening Het management van de informatievoorziening is verantwoordelijk voor het formuleren en actueel houden van de informatiestrategie en dient ervoor te zorgen dat die strategie gerealiseerd wordt. De meeste eisen aan het management van de informatievoorziening liggen besloten in de bovenstaande paragrafen. Een aspect wat nog niet aan de orde kwam betreft de monitoring van de kwaliteit van de informatievoorziening. Dit betreft het definiëren borgen en bewaken van de kwaliteitseisen, bv. op basis van het INKmodel.

11

samenvatting

5


Huidige situatie

Nader uit te werken per project, in combinatie met een operationeel actieplan per projecten (H6).

6

Actieplan (mogelijke projecten)

6.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de mogelijke projecten om de in H3 beschreven ICT-toepassingen en de bijbehorende O&I-situatie (zoals beschreven in H4) te realiseren. Ook worden een aantal scenario's beschreven voor een gefaseerde uitvoering van deze projecten. Het feit dat deze projecten hier worden beschreven betekent overigens nog niet dat deze ook daadwerkelijk uitgevoerd zullen worden. De hier besproken projecten en scenario's zijn conceptueel van aard en zijn bedoeld om inzicht te geven in mogelijke ICT-inzet voor de directe en nabije toekomst en welke keuzes daarbij mogelijk zijn. De keuze over het daadwerkelijke uitvoeren van projecten ligt bij het management van de gemeente en zal een resultante zijn van de op dat moment relevante overwegingen. Concrete uitwerking van een project vraagt vervolgens om nadere (strategische) keuzen ten aanzien van de concreet te realiseren wensen en eisen. Ook vraagt ieder project een nadere inventarisatie van de voor dit project relevante sociale, organisatorische en technische randvoorwaarden. Een operationele uitwerking van het actieplan voor de korte termijn is nog in voorbereiding.

6.2 Projecten voor het realiseren van de beschreven ICT-toepassingen. In tabel 1 staat in de laatste kolom een overzicht van de projecten, gekoppeld aan de eerder beschreven ontwikkelingen en gewenste ICT-inzet. Hieronder staat een overzicht van deze projecten, per categorie van ontwikkelingen: 6.2.1 Projecten in de relatie naar de burger: Projecten in de relatie naar de burger betreffen vooral de inrichting van de electronische dienstverlening en participatie via internet. Het betreft omvangrijke projecten die in meerdere fasen uiteen vallen: Project 1: e-dienstverlening - in 2 fasen uit te voeren Het implementeren van relevante vormen van electronische dienstverlening aan burger en andere externe partijen. Fase 1 omvat ieder geval de eisen van de overheid (v. Boxtel) Project 2: e-participatie - in 2 fasen uit te voeren Het inventariseren en implementeren van vormen van electronische participatie van burgers (en andere externe partijen). Ook hier omvat Fase 1 in ieder geval de eisen van de overheid (v. Boxtel) Project 3: e-samenwerking Inventariseren en implementeren van vereiste en mogelijke (regionale) samenwerkingsverbanden tussen de gemeente en externe partijen. 6.2.2 Projecten binnen de overheidskolom Projecten binnen de overheidskolom betreffen vooral de onderlinge samenwerking tussen overheden via extranetten (afgeschermde gemeenschappelijke netwerken) Project 4: e-overheid Inventariseren en implementeren van vereiste elektronische samenwerkingsverbanden tussen gemeente en centrale overheden. Project 5: e-regio’s Inventariseren en implementeren van regionale samenwerking tussen overheden ondersteund door of op basis van ICT.

12

samenvatting


6.2.3 Projecten binnen de gemeentelijke organisatie Projecten binnen de gemeentelijke organisatie richten zich vooral op verbetering van de sturing en de onderlinge samenwerking en op stroomlijning van werkprocessen: Project 6: Sturingsconcepten Inventariseren en implementeren ICT-ondersteuning voor nieuwe sturingsconcepten voor het sturen van interne en externe samenwerking in netwerken. Project 7: Stroomlijnen werkprocessen (obv nieuwe ICT) Inventariseren en implementeren van mogelijkheden van ICT-gebaseerde stroomlijning van werkprocessen. Project 8: Kennismanagement Implementeren van kennismanagement, als voorwaarde voor organisationeel leren. Kennismanagement is hier opgevat als het faciliteren van het toepassen, ontwikkelen, delen en behouden van kennis in de organisatie (zie ook H3). Project 9: Competentiemanagement Implementeren van (ICT-ondersteund) competentiemanagement Project 10: e-flexibilisering van werk Implementeren van flexibilisering van arbeid op basis van ICT.

6.2.4 Projecten voor het realiseren van de algemene infrastructuur De in deze paragraaf beschreven projecten zijn bedoeld om de algemene infrastructuur te implementeren, die nodig is om de hierboven beschreven ICT-toepassingen te kunnen realiseren. Een overzicht van deze projecten is opgenomen in tabel 2. Project 11: Technische infrastructuur Definiëren en implementeren van technische componenten van een ‘moderne’ netwerkgebaseerde ICT. (aansluiting Internet, inrichten intranet en extranetten). Project 12: Gegevens & documenten Inventariseren van vereiste gegevens en documentverzamelingen, nagaan van eisen aan dergelijke verzamelingen in netwerksituatie en opstellen van plan voor het inrichten en het beheer ervan. Project 13: ICT-organisatie Definiëren nieuwe taken en positioneren in organisatie, implementeren van de organisatie van de ‘netwerkgebaseerde ICT’ Project 14: Gebruikers Interne en externe gebruikers voorbereiden op het gebruik van ‘moderne ICT’. Project 15: kwaliteitsborging Implementeren van een kwaliteitssysteem voor de informatievoorziening (bv op basis van INK).

6.3 Priorisering van de projecten Als hulpmiddel bij het prioriseren van deze projecten zijn de volgende scenario's beschreven: § Scenario 1: Het minimale scenario Bij het minimale scenario wordt voldaan aan de eisen van de overheid, aangevuld met een drietal projecten gericht op het verbeteren van de interne organisatie. § Scenario 2: Uitgebreide ICT Het tweede scenario biedt een uitbreiding met toepassingen uitbreiding van e-dienstverlening en eparticipatie, stroomlijnen van interne werkprocessen en e-samenwerking § Scenario 3: maximale scenario Het laatste scenario omvat alle projecten die in dit hoofdstuk zijn geformuleerd.

13

samenvatting


Overzicht scenario's Een overzicht van de scenario's is in onderstaande figuur 1 weergegeven. In deze figuur staan de namen van de projecten aan de linkerzijde. Alle hierboven genoemde projecten zijn in dit lijstje terug te vinden. De voorbereiding en implementatie zijn in de vorm van witte en grijze balken weergegeven. Het eerste (witte) stuk staat voor de voorbereiding, het laatste (grijze) stuk staat voor de implementatie. De onderste vier projecten realiseren de infrastructuur en de overige projecten zorgen voor het implementeren van de vereiste toepassingen. De nummers verwijzen naar het nummers van de projecten in de tekst en in de tabellen 1 en 2.

Overzicht van projecten per scenario nr. 15 5 10 3 7 2b 1b 8 9 6 4 2a 1a 14 13 12 11

Scenario 3

Scenario 2

Scenario 1

Infrastructuur

14

s a m e n v a t t i n g kadernota Organisatie & Informatie

Tabel 1: Samenvattend overzicht van ontwikkelingen en mogelijke ICT-toepassingen Categorie

Ontwikkelingen •

Ontwikkelingen relatie overheid en externe partijen (niet overheid)

•

Toegenomen eisen tav: bereikbaarheid, & beschikbaarheid & transparantie & participatie

Toenemende inzet van ICT: in produkt & in proces

Verbijzonderingen

Actualiteit

Actieve en passieve bereikbaarheid gemeente Relevantie, betrouwbaarheid en actualiteit van informatie

++

• • •

Snelheid van dienstverlening Dienstverlening op maat Inzicht geven in de structuur van de dienstverlening

++

•

Inzicht geven in de status van de afhandeling van diensten

+

• •

Inzicht in structuur van beleidsvorming Inzicht in de status van de afhandeling van beleidsvorming en resultaten daarvan

•

Deelname aan beleidsvorming

•

Regionale samenwerking tussen overheid en externe partijen

•

Reactieve dienstverlening - afhandelen van (aan)vragen

•

Proactieve dienstverlening - passief - actief

+

Gewenste ICT-toepassingen

ICT voor: • informatieverschaffing over producten, diensten en processen • interactieve dienstverlening op maat • informatieverschaffing over beleidsvorming • participatie in beleidsvorming

• •

vormgeven samenwerking met externe partijen regie van samenwerking met externe partijen

Projecten

e

e-dienstverlening 1 fase (1a) e

e-dienstverlening 2 fase (1b) e

(2a)

e-participatie 2 fase

e

(2b)

e-samenwerking

(3)

e-dienstverlening 1e fase

(1a)

e-participatie 1 fase

0 0 ++ ICT voor afhandeling van diensten en voor proactieve opstelling 0

e

e-dienstverlening 2 fase

(1b)

Inschatting actualiteit door werkgroep: 0 = neutraal; + = actueel; ++ = zeer actueel De nummers achter de projecten verwijzen naar de nummers van de projecten in de tekst. (zie vervolg van tabel op volgende pagina)

15


Tabel 1: Samenvattend overzicht van ontwikkelingen en mogelijke ICT-toepassingen (vervolg) Categorie

Ontwikkelingen

ontwikkelingen binnen de overheidskolom

Centralisatie & decentralisatie

Verbijzonderingen • •

van overheidstaken •

• Regionalisering •

ontwikkelingen binnen de gemeentelijke organisatie

Verandering van de organisatie

• • • • • •

• Flexibilisering arbeid • Vergrijzing • personeel • & krappe arbeidsmarkt

Diensten en producten van centrale overheid naar lokale overheden Gegevens, diensten en producten van lokale overheden naar centrale overheid Uniformering, standaardisering en digitalisering van informatie

Samenwerking tussen overheden (van hetzelfde of ander niveau) Thematische regio’s

Actualiteit

++

+

Nieuwe taken en organisatiestructuur Samenwerking aangaan en realiseren Sturing van niet-routinematige projecten Sturing van beleid en dienstverlening in het kader van bereikbaarheid, beschikbaarheid en transparantie Omgaan met ICT-inzet Competentiemanagement

++

Flexibel (maken van het) personeel Inrichten van vormen van flexibele arbeid

+

Werving en selectie van personeel Ontwikkeling competenties van het bestaande personeel

Gewenste ICT-toepassingen ICT voor: • informatieverschaffing tussen overheden • informatie-overdracht tussen overheden • gemeenschappelijke dienstverlening ICT voor: • coordinatie van samenwerking tussen overheden • vormgeven van samenwerkgin tussen overheden • virtuele en thematische regio’s ICT voor • interne verwerking van informatie tbv dienstverlening • beheer en ontsluiting van basisgegevens en documenten • voor verbetering interne communicatie • interne sturing • interne samenwerking • kennismanagement ICT voor • telewerken ICT voor

+

•

•

competentiemanagement kennissystemen

Projecten

e-overheid

(4)

e-regio’s

(5)

Sturingsconcepten

(6)

Stroomlijnen werkprocessen (7) Kennismanagement

(8)

Competentiemanagement

(9)

e-flexibilisering

(10)

Kennismanagement

(8)

Competentiemanagement

(9)

Inschatting actualiteit door werkgroep: 0 = neutraal; + = actueel; ++ = zeer actueel De nummers achter de projecten verwijzen naar de nummers van de projecten in de tekst.

16


Tabel 2 Samenvattend overzicht van projecten voor de algemene ICT-infrastructuur Categorie

Ontwikkelingen

informatiestrategie (algemeen)

Verbijzonderingen formuleren richtlijnen voor ‘moderne’ ICT-architectuur: § open infrastructuur § authentificatie § waarborgen continuiteit en beveiliging § garanderen toegankelijkheid

ontwikkelingen binnen de gemeentelijke organisatie

§ informatiearchitectuur

§ §

structuur en informatievoorziening

§ § § § § § §

infrastructurele elementen: bepalen juiste , software en (tele)communicatiemiddelen gegevens- en documentverzamelingen: zorgdragen voor juiste verzamelingen; regelen opslag en ontsluiting toepassingen: opstellen en prioriteren van lijst met gewenste toepassingen organisatie van de informatievoorziening: onderkennen nieuwe taken bepalen centrale/decentrale inrichting van taken verdeling (nieuwe) taken over deskundigen en gebruikers beleid m.b.t. uitbesteding van informatievoorzieningstaken. ICT en structuur organisatie analyse van veranderingen in proces- en besturingsstructuur

kennis, vaardigheden en attitude m.b.t. ICT in dagelijks functioneren. o.a.: informatiseerders en § delen van informatie § zoeken van informatie gebruikers § ICT-minded management § effectief telewerken Informatiemanagement

Monitoren kwaliteit ICT op basis van INK-model

Actualiteit

++

++

++

++

Projecten

Technische netwerk-infrastructuur (11)

Technische netwerk-infrastructuur (11) Gegevens en documenten

(12)

ICT-organisatie

(13)

Voorbereiden gebruikers

(14)

Kwaliteitsborging

(15)

ICT-organisatie

(13)

Voorbereiden gebruikers

(14)

Kwaliteitsborging

(15)

Inschatting actualiteit door werkgroep: 0 = neutraal; + = actueel; ++ = zeer actueel De nummers achter de projecten verwijzen naar de nummers van de projecten in de tekst. 17

Kadernota corporate communicatie Onderdeel van het Strategisch Middelen Plan

Opgesteld door Marij Delissen en Wijnand Kok Besproken in het Directieteam op 6 juni 2001

Kadernota Communicatie 4 1 Inleiding 4 1.1 1.2

Doel van de nota 4

Positionering en opbouw van de nota 4 1.3

werkwijze 6

2 Trendanalyse 6 2.1

Inventarisatie trends in de maatschappij 6

2.1.1

Trend: globalisering / regionalisering / lokalisering 6 2.1.2

2.1.3

Trend: individualisering 6

Trend: toenemende ICT-mogelijkheden (informatisering) 6 2.1.4

Trend: vergrijzing 6

2.1.5 2.2

Trend: netwerkmaatschappij 7 Trends en de Gemeente Nijmegen 7 2.2.1

2.2.2

Inleiding 7

Ontwikkelingen: de relatie tussen de overheid en de burger 7

§

bereikbaarheid, beschikbaarheid, transparantie en participatie 7 § 2.2.3

ICT in product en proces 8

Ontwikkelingen: binnen de overheidskolom 8 §

centralisatie en decentralisatie 8 §

2.2.4

regionalisering 8

Ontwikkelingen: binnen de interne organisatie van gemeente 8 §

verandering van de gemeentelijke organisatie 9 §

§ 2.2.5

flexibilisering van de arbeid 9

vergrijzing personeelsbestand en krappe arbeidsmarkt 9 Samenvatting (en beoordeling) ontwikkelingen 9

2

3 Mogelijke communicatie-inzet 12 3.1

Oriënteren op vraagpatronen burger en overige relatie 12 3.2

Fasen beleidsproces 12 3.3

3.4

Identiteit 12 Interne communicatie 14

4 Gewenste communicatie-situatie 15 4.1

Twee plannen, 4 planningsniveaus 15

5 Huidige situatie 16 6 Actieplan 16 6.1 6.1.1 6.1.2

Voorwaarden 16 Geld en middelen 16

Organisatie (en verantwoordelijkheden) van de communicatie 16 6.1.3

Inrichten van de planningsniveaus 17

3

Kadernota Communicatie

1

Inleiding

In de wereld om ons heen rukt de computer steeds verder op. Internet en e-mail worden gemeengoed. Het informatieaanbod wordt alsmaar groter. Zowel het aantal boodschappen, het aantal zenders en de diversiteit aan media neemt toe. Aan de vraagzijde treffen we een ontzuilde en gesegmenteerde maatschappij met geindividualiseerde burgers. Burgers zappen van de ene infobron naar de andere. Om zichtbaar te blijven in dit krachtenveld van informatieaanbod en vraag is het noodzakelijk te kiezen voor een duidelijke en eenduidige profilering van de gemeentelijke overheid die de burger kent en door de burger gekend wordt. De electronische dienstverlening via internet kan een enorme rol spelen bij het in contact treden met de burger in al zijn verschijningsvormen. Heldere en effectieve interne communicatie is een voorwaarde om extern een eenduidig beeld te bewerkstelligen. Moderne informatietechnologie kan hierbij een enorm hulpmiddel zijn. Aan die inzet zit ook altijd een communicatevraagstuk. Wie willen we bereiken en hoe? Ook bij het inzetten van moderne communicatietechnologie blijft de vraag naar doelstelling en doelgroep van de communicatie relevant. Deze nota biedt een verkenning van al deze ontwikkelingen en werpt daarbij een blik in de nabije toekomst. Deze nota is één van de bouwstenen voor het Strategisch Middelenplan (SMP)

1.1

Doel van de nota

De nota is bedoeld als strategische verkenning en moet antwoord geven op de volgende vragen: •Welke maatschappelijke ontwikkelingen zijn er aan de gang en wat betekenen deze voor de gemeentelijke organisatie •Hoe kunnen we als gemeente omgaan met deze ontwikkelingen en hoe kan de inzet van communicatie hierbij helpen. Communicatie neemt een steeds belangrijker rol in in de samenleving. Door moderne technologie wordt meer en sneller gecommuniceerd. Bewust kiezen voor de inzet van communicatie en de wijze waarop de gemeentelijke overheid zich profileert wordt dan ook steeds belangrijker. Daarin kan gekozen worden. Die keuzes gaan echter verder dan communicatie alleen. Het gedrag van de organisatie moet kloppen met het beeld dat naar buiten wordt gebracht. Dit laatste vergt, natuurlijk afhankelijk van wat je bent en wilt zijn, misschien wel de grootste krachtsinspanning waarbij weer de interne communicatie een rol kan spelen.

1.2

Positionering en opbouw van de nota

Voor alle middelengebieden wordt er een kadernota gemaakt. Doel van de kadernota’s is de inzet van middelen gemeentebreed te structureren en te coördineren De kadernota Communicatie betreft de inzet van het middel communicatie. De kadernota’s vormen ook bouwstenen voor het gemeentebrede Strategische Middelenplan (SMP), dat richtinggevend is voor de gemeentebrede inzet van middelen. Als achtergrond voor de op te stellen kadernota’s zijn in een eerdere fase van het SMP-traject een 4-tal scenario’s voor de lange termijn ontwikkeld.

4

Onderstaand schema geeft een weergave van de fases van het SMP-traject en de opbouw van de kadernota’s hierbinnen.

OPBOUW KADERNOTA BINNEN SMP-TRAJECT Fase 1 SMP: formulering scenario's (kwadranten) Fase 2 SMP: de ongewogen kadernota's per deelgebied TRENDS (Omgevingbreed)

Gevolgen trends voor gemeentelijke situatie

IST (op deelgebied)

Vertaling naar inzet middelen binnen gemeentelijke organisatie

SOLL (op deelgebied) ongewogen gewogen SOLL

GEWOGEN ACTIES

GEWENSTE ACTIES (ONGEWOGEN)

Fase 3 SMP : Integrale afweging kadernota's

SMP Scenario's

AFWEGING - Integraal - Prioriteiten - Haalbaarheid

Stadsplan

GEWOGEN ACTIEPLAN - per deelgebied - integraal => INTEGRAAL MIDDELENBELEID

Fase 4 SMP: Programmering / opstellen SMP

5

1.3

werkwijze

Deze nota is gebaseerd op de nota’s kakofonie of symfonie en de notitie “corporate communicatie”. Beide notities zijn geschreven door Wijnand Kok en Marij Delissen, besproken en vastgesteld in de vakgroep communicatie en besproken en vastgesteld in het directieteam.

2

Trendanalyse

2.1

Inventarisatie trends in de maatschappij Dit hoofdstuk bespreekt een aantal maatschappelijke trends die voor de ontwikkeling van de gemeente Nijmegen van belang zijn. Het gaat om de volgende vijf trends.

2.1.1

Trend: globalisering / regionalisering / lokalisering De wereld wordt voor de westerse mens steeds kleiner. Grenzen verliezen hun oude betekenis. Kapitaal, arbeidskracht, informatie, ondernemerschap, maar ook zaken als criminaliteit zijn grensoverstijgende fenomenen geworden. Tegelijkertijd ontstaat er op regionaal en lokaal niveau een sterk bewustzijn van ‘het eigene’. Zo wordt er in EU-verband steeds vaker gesproken over regio’s. De overheid ziet zich dan ook tegelijkertijd geconfronteerd met fenomenen die voortkomen uit een voortschrijdende globalisering alsmede met een toegenomen nadruk op het regionale en lokale.

2.1.2

Trend: individualisering De trend van individualisering leidt tot mondiger en calculerend gedrag. Traditioneel verankerde rolmodellen verliezen aan waarde, men wil zelf vorm geven aan een eigen stijl van leven. Tijd wordt als een schaars beleefd dat men naar eigen inzicht wil invullen. Dit leidt ertoe dat de burger hogere en individueel verschillende eisen stelt aan de overheid. Tegelijkertijd is de geïndividualiseerde burger minder gevoelig voor traditioneel hiërarchische verhoudingen, minder gezagsgetrouw en minder betrokken bij de overheid en de politiek. Het respect voor de overheid is daarmee geen vanzelfsprekendheid meer, maar moet worden verworven door een op individuele eisen en wensen toegesneden dienstverlening.

2.1.3

Trend: toenemende ICT-mogelijkheden (informatisering) ICT-toepassingen ontwikkelen zich razendsnel en raken steeds dieper verweven met het dagelijks leven. Deze steeds verder gaande informatisering kenmerkt zich als volgt: • belemmeringen van tijd en ruimte worden minder relevant. • toenemende lokale (decentrale) capaciteit voor informatievoorziening en communicatie • steeds meer stuurinformatie waardoor effectievere controle en innovatie mogelijk worden • meer en meer communicatiefaciliteiten

2.1.4

Trend: vergrijzing In Nederland zijn er twee demografische trends te signaleren. Enerzijds neemt het aandeel 55+’ers in de totale Nederlandse bevolking toe. Anderzijds neemt het aandeel jongeren af (ontgroening). De combinatie van de twee trends is een toename van de gemiddelde leeftijd (vergrijzing). Ondanks een stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen en immigranten, zal de groei van de beroepsbevolking aanzienlijk afnemen (bron: CBS, 1999). Ook zal de vraag naar voorzieningen sterk gaan

6

verschuiven. Met name de vraag naar voorzieningen speciaal gericht op ouderen en arbeidsbemiddeling aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt zullen in de toekomst van toenemend belang worden.

2.1.5

Trend: netwerkmaatschappij De maatschappij is op institutioneel niveau een netwerkmaatschappij aan het worden. Dit betekent dat organisaties deelnemen in netwerken die voortdurend van samenstelling en doel veranderen. In dergelijke netwerken is de overheid tot één van de partijen geworden. Voorts is de traditionele rol van de overheid, namelijk die van regelgever, leider of regisseur in deze netwerken geen vanzelfsprekendheid meer. Van de overheid mag worden verwacht dat ze gemakkelijk en flexibel participeert in netwerken van uiteenlopende aard en samenstelling en dat ze haar eigen rol in deze netwerken kan bepalen. Ook organisaties zelf zijn steeds vaker te typeren als netwerken. Klassieke hiërarchieën verdwijnen, o.a. ten gunste van organisaties, gebaseerd op zelfsturende eenheden - hetzij in projectvorm, hetzij in een vorm met een meer permanent karakter.

2.2

Trends en de Gemeente Nijmegen

2.2.1

Inleiding Het doel van deze paragraaf is om de hierboven beschreven algemene trends te vertalen in relevante ontwikkelingen voor de gemeentelijke overheid. We onderscheiden hierbij de volgende categorieën • • •

ontwikkelingen in de relatie tussen de overheid en de burger, bedrijven en andere externe partners ontwikkelingen binnen de overheidskolom; ontwikkelingen in de interne organisatie van gemeenten.

2.2.2

Ontwikkelingen: de relatie tussen de overheid en de burger De beschreven trends hebben gevolgen voor de relaties tussen overheid en de burger. Het begrip “burger” is hier in de volle breedte ingevuld en omvat alle externe partijen, niet zijnde een medeoverheidsinstelling. Het begrip “burger” omvat dus naast de individuele burgers ook de bedrijven, verenigingen, belangengroepen en andere niet-overheidsorganisaties en –instellingen. § bereikbaarheid, beschikbaarheid, transparantie en participatie Een van de ontwikkelingen is dat er van de overheid een grotere bereikbaarheid wordt gevraagd. Dat betekent dat de overheid toegankelijk is voor de individuele vragen van de burger over diensten en producten (bv. bereikbaarheid in verband met het ophalen van grof vuil) of dat burgers kunnen partic iperen in beleids- en besluitvormingsprocessen (actieve bereikbaarheid). Het betekent ook dat burgers op eigen initiatief bij de overheid informatie kunnen krijgen zonder dat daar direct een vraag naar diensten of producten aan ten grondslag hoeft te liggen (bv het raadplegen van eigen gegevens in het bevolkingsregister) of dat burgers inzicht kunnen krijgen in beleids- en besluitvormingsprocessen (passieve bereikbaarheid). De toegenomen behoefte aan dienstverlening en participatie vraag ook een grotere beschikbaarheid van de overheid voor de burger. Dat houdt in dat de overheid zowel bij de levering van producten en diensten als bij de participatie door burgers in beleids- en besluitvormingsprocessen op tijd weet in te spelen op en tegemoet weet te komen aan individuele vragen (‘maatwerk’). Verder betekent dit dat de ‘reactiesnelheid’ van de overheid hierbij zo hoog mogelijk zou moeten zijn, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit. Ook vragen eisen ten aanzien van bereikbaarheid en beschikbaarheid een grotere transparantie van de overheid. Dit houdt in dat de overheid inzicht weet te geven in zowel de structuur van de dienstverlening door de overheid als in de structuur van beleids- en besluitvormingsprocessen. Ook houdt dit in dat de overheid inzicht weet te geven in de status van de afhandeling van vragen om producten of diensten en in de status van de afhandeling (en resultaten) van de beleids- en besluitvorming.

7

Door de toegenomen ICT-mogelijkheden verandert ook het karakter van de (politieke) participatie van burgers. Burgers kunnen bijvoorbeeld hun democratische rechten langs elektronische weg uitoefenen (thuis stemmen of alleen inspraak uitoefenen op de voor het individu interessante deelgebieden). Bovendien wensen externe partijen ook steeds meer te participeren in de beleids- en besluitvorming door de overheid. Naast deze verandering in de politieke participatie, verandert ook de interface tussen burger en de overheid (bijvoorbeeld het virtuele loket). § ICT in product en proces Steeds meer externe partijen verweven de toenemende ICT-mogelijkheden in hun dagelijks leven. Zo gebruikte eind 1999 de helft van de bedrijven internet in hun bedrijfsvoeringen heeft 40% van de Nederlandse bevolking ouder dan 15 jaar toegang tot internet, thuis of op het werk. Deze toegenomen verwevenheid biedt de overheid de kans om haar producten en diensten aan te bieden met behulp van ICT (bijvoorbeeld het virtuele loket). Tegelijkertijd zullen externe partijen een dergelijk aanbod ook gaan eisen, omdat zij in hun dagelijkse functioneren gewend zijn ICT te gebruiken. Deze ontwikkeling vormt tevens een speerpunt van het beleid van de centrale overheid, zoals bijvoorbeeld het dwingend beleid van Minister van Boxtel dat in 2002 van alle gemeenten 25% van alle producten via internet on-line beschikbaar is.

2.2.3

Ontwikkelingen: binnen de overheidskolom Niet alleen de relatie tussen overheid en burger is aan het veranderen, ook binnen de overheidskolom vinden er twee belangrijke ontwikkelingen plaats. De eerste ontwikkeling heeft te maken met de problematiek van centralisatie en decentralisatie. De tweede ontwikkeling is die van regionalisering. § centralisatie en decentralisatie Door gebruik van moderne ICT ontstaan meer mogelijkheden voor het centraal opslaan en verwerken van basisgegevens over de burger en andere externe partijen. Een dergelijke centrale opslag en verwerking vraagt om uniformering, standaardisering en digitalisering van basisgegevens. Deze ontwikkeling van centrale opslag en verwerking kan leiden tot het verdwijnen van diensten op lokaal niveau (denk aan de recente discussie over de opslag en verwerking van WOZ-gegevens). Tegelijkertijd schept het toenemend gebruik van ICT de mogelijkheden voor decentralisatie. Dat wil zeggen dat lokale overheden of onderdelen van overheidsorganisaties meer zelfstandig kunnen functioneren. Door gebruik van ICT ontstaan ook nieuwe mogelijkheden om sturings- en verantwoordingsinformatie over te dragen tussen overheidsinstanties binnen de overheidskolom. De ontwikkeling naar centralisatie en decentralisatie houdt in dat bepaalde informatie, diensten en producten, steeds meer door de centrale overheid worden verwerkt of aangeboden terwijl andere die nsten en producten juist steeds meer op lokaal niveau worden aangeboden. § regionalisering Lokale overheden gaan op zoek naar samenwerkingsverbanden teneinde synergie te behalen (denk aan schaalvoordelen, het delen van ontwikkelingskosten of de coproductie van beleid). Deze ontwikkeling naar regionalisering wordt gestimuleerd door het regiogerichte EU-beleid. Binnen de overheidskolom krijgt regionalisering gestalte door zowel ‘horizontale’ samenwerking tussen gemeenten als ‘verticale’ samenwerking tussen gemeenten en andere overheden in de overheidskolom. Naast een ontwikkeling naar geografisch georiënteerde regio’s is er ook sprake van een ontwikkeling naar thematisch georiënteerde regio’s. Dit betekent dat gemeenten in het binnen of buitenland elkaar opzoeken rond een bepaalde problematiek (bv supportersoverlast).

2.2.4

Ontwikkelingen: binnen de interne organisatie van gemeente De hiervoor genoemde trends leiden tot de volgende ontwikkelingen ten aanzien van de interne organisatie van de gemeente.

8

§ verandering van de gemeentelijke organisatie De gemeente zal moeten inspelen op de ontwikkelingen in de samenleving en zal deze op een effectieve en efficiënte manier moeten kunnen vertalen in (nieuwe) taken, structuren, werkprocessen en sturingsvormen. Vanuit het perspectief van deze nota moet de gemeente zowel kunnen inschatten wat de mogelijkheden van ICT hierbij zijn, als daadwerkelijk kunnen omgaan met de gevolgen die de inzet van ICT met zich mee brengt. Nieuwe vormen van ICT (denk bijvoorbeeld aan Internet, workflow-management, Intranet) hebben grote consequenties voor de manier van werken binnen de gemeentelijke organisatie. Om de hiervoor benodigde competenties te ontwikkelen is een vorm van competentiemanagement nodig. Hierbij gaat om het kunnen vaststellen van lacunes in gemeentelijke competenties (per individu of voor de gehele organisatie) en om het kunnen opheffen van die lacunes. § flexibilisering van de arbeid Burgers vragen om meer maatwerk en klantgerichtheid in de dienstverlening van de gemeenten. Verder geldt ten aanzien van het bestaande pakket van diensten en producten dat deze sneller moeten en op tijden die voor externe partijen geschikt zijn (24-uurs economie). Daarnaast wensen (jonge) medewerk(st)ers van de gemeente meer flexibiliteit in hun werk (wat betreft taken, verantwoordelijkheden en carrièremogelijkheden). Ook streven zij naar een balans tussen werk en privé/zorgtaken en willen ze zich verder kunnen ontwikkelen als professional. § vergrijzing personeelsbestand en krappe arbeidsmarkt De vergrijzing en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt leiden tot problemen bij het vinden van personeel dat geschikt is om de nieuwe taken en uitdagingen van gemeente uit te voeren. Deze problemen gelden met name het werven en behouden van geschikt personeel en het ontwikkelen van personeel dat nog niet voldoet aan de gewenste competenties.

2.2.5

Samenvatting (en beoordeling) ontwikkelingen In tabel 1 staan de resultaten van dit hoofdstuk samengevat. In de eerste kolom staan de drie categorieen en in de tweede en derde kolom staan de ontwikkelingen en verbijzonderingen weergegeven. Een toelichting op de vierde en de vijfde kolom volgt in de volgende hoofdstukken.

9

Tabel 1: Samenvattend overzicht mbt communicatie Kolom Ontwikkelingen Verbijzonderingen ntwikkelingen relatie overheid en externe partijen (niet overheid)

Actieve en passieve bereikbaarheid gemeente Relevantie, betrouwbaarheid en actualiteit van informatie Toegenomen eisen tav: bereikbaarheid, & beschikbaarheid & transparantie & participatie

Snelheid van dienstverlening Dienstverlening op maat inzicht geven in de structuur van de dienstverlening inzicht geven in de status van de afhandeling van diensten inzicht in structuur van beleidsvorming inzicht in de status van de afhandeling van beleidsvorming en resultaten daarvan

Gewenste Communicatietoepassingen

Communicatie intern en extern over: 1. informatieverschaffing over producten, diensten en processen 2. interactieve dienstverlening op maat 3. informatieverschaffing over beleidsvorming 4. participatie in beleidsvorming

5. externe oriëntatie

deelname aan beleidsvorming regionale samenwerking tussen overheid en externe partijen

Toenemende inzet van ICT:

Reactieve dienstverlening - afhandelen van (aan)vragen

in produkt & in proces

Proactieve dienstverlening - passief - actief

Communicatie draagt bij aan toegankelijkheid van de door ICTvorngegeven producten en processen en bewaakt dat ook burgers die geen toegang tot ICT hebben, bediend worden

10

Projecten

Tabel 1: Samenvattend overzicht mbt communicatie (vervolg) Kolom

Ontwikkelingen

ontwikkelingen binnen de overheidskolom

Centralisatie & decentralisatie van overheidstaken

Regionalisering

ontwikkelingen binnen organisatie Gemeente Nijmegen

Verandering van de organisatie

Flexibilisering arbeid

Verbijzonderingen diensten en producten van centrale overheid naar lokale overheden gegevens, diensten en producten van lokale overheden naar centrale overheid uniformering, standaardisering en digitalisering van informatie samenwerking tussen overheden (van hetzelfde of ander niveau) thematische regio’s nieuwe taken en organisatiestructuur samenwerking aangaan en realiseren sturing van tijdelijke niet-routinematige projecten sturing van beleid en dienstverlening in het kader van bereikbaarheid, beschikbaarheid en transparantie omgaan met ICT-inzet competentiemanagement flexibel (maken van het) personeel inrichten van vormen van flexibele arbeid

Vergrijzing werving en selectie van personeel personeel ontwikkeling competenties van het & bestaande personeel krappe arbeidsmarkt

Gewenste ICT-toepassingen Interne en externe (tussen overheden en naar burgers) communicatie over wie wat doet en wie waarvoor verantwoordelijk is. Productcommunicatie over eigen producten

Idem Interne communicatie als belangrijk instrument bij veranderingstrajecten en in- en externe communicatie over de veranderingen

Interne communicatie

Arbeidsmarktcommunicatie

11

Projecten

3

Mogelijke communicatie-inzet

3.1

Oriënteren op vraagpatronen burger en overige relaties

De geschetste trends dwingen de overheid zich meer te oriënteren op de vraagpatronen van de burger. Dit heeft consequenties voor de overheidscommunicatie. De commissie Wallage werkt in opdracht van de regering aan een advies over de toekomst van de overheidscommunic atie. In een van de onderleggers van dit advies brengen prof. dr. P.W. Tops en dr.mr. S. Zouridis een ordening aan in de grote groep burgers en werken uit wat dit betekent voor de overheidscommunicatie. Wij zijn van mening dat deze ordening bijdraagt aan de verbetering van de overheidscommunicatie. De burger als klant. De burgers nemen paspoorten, het ophalen van huisvuil etc. af bij de gemeente. Soms zijn de burgers ook onderdaan van de overheid. Dan zijn ze niet de vragende maar de ontvangende partij. Ze moeten iets of ze mogen juist iets niet. Gemiddeld een keer per jaar en in de toekomst dankzij de referendumwetgeving waarschijnlijk vaker, worden burgers aangesproken als kiezer. Steeds vaker is er directe betrokkenheid van burgers bij beleids- en besluitvormingsprocessen. We zien dan de burger als partner of als coproducent van beleid. Ook de overige relaties met bedrijven, instellingen en andere overheden kunnen vaak ingepast worden in bovengenoemde ordening. Ook deze relaties zijn klant, onderdaan of partner en voor instellingen is ook de relatie als kiezer van belang.

3.2

Fasen beleidsproces

De verschillende rollen van burgers zijn ook te koppelen aan de verschillende fasen van het beleidsproces. Communicatie (zowel van personen als in media) levert dan aan alle fasen van het beleidsproces een bijdrage (probleemdefinitie, analyse, besluitvorming, uitvoering en evaluatie). Niet voor niets zijn er een viertal modaliteiten te onderscheiden, die het wat gemakkelijker maken om het complexe containerbegrip communicatie te hanteren. In de externe communicatie onderscheiden we: de beleidscommunicatie, (burger als kiezer en coproducent van beleid) productcommunicatie en dienstverlening (burger als klant en onderdaan) en promotie (burger als klant en kiezer).

3.3

Identiteit

In deze veranderende omstandigheden kiest Nijmegen ervoor om primair als eenheid naar buiten te treden. In het grote informatieaanbod en de veelheid aan boodschappen moet je een eenheid vormen om zo sterk mogelijk over te komen. Dat betekent dat de gemeente zich consistent positioneert en profileert en dat profiel vervolgens ook stelselmatig communiceert. Voor de inrichting en de bewaking van die eenheid heb je kaders nodig. Van groot belang is dan zicht te hebben op de (gewenste) identiteit van de organisatie. Dat is de optelsom van: gedrag van personen en de organisatie als geheel symboliek: o.a. huisstijl communicatie-instrumenten

Het fundament voor de identiteit wordt gevormd door de kernwaarden van de organisatie. Deze kernwaarden vormen de basis voor het handelen van de organisatie en de personen in de organisatie. Op basis van die kernwaarden worden normen vastgesteld die uitgangspunt zijn voor het handelen van de

12

organisatie en de producten die de organisatie voortbrengt. Deze notitie gaat niet in op de (gewenste) identiteit van de organisatie. Wij achten dit primair een verantwoordelijkheid van het Directieteam om dat met de organisatie in te vullen. Maar een corporate identity zou wel vast moeten worden gelegd in termen van: waarden norm kenmerk,concrete eigenschap

Kernwaarden

In het organisatieontwikkelingstraject zijn de volgende kernwaarden vastgesteld: • Resultaatgericht: we werken aan de uitvoering van onze mooie plannen • Omgevingsgericht: wij houden rekening met de mensen in onze omgeving. In- en extern • Open: we praten met elkaar en niet over elkaar • Samen: we werken voor elkaar en dus met elkaar Al deze kernwaarden zijn weer te vertalen in normen en concrete eigenschappen. We werken hier steeds een waarde verder uit en kiezen daarbij een externe uitwerking met de burger in een rol en een interne uitwerking. Het gaat om voorbeelden. Er kunnen vele invullingen gegeven worden aan de uitwerking van een waarde en norm. Resultaatgericht Extern Burger als klant Norm: De gemeente doet wat ze belooft Concrete eigenschap: afspraken nakomen en nooit beloven wat je niet waar kunt maken en dit ook monitoren Intern Communicatie met bestuur Norm: afspraak is afspraak Concrete eigenschap: we doen wat we beloven en als dat om welke reden niet lukt, melden we dat bijtijds

Omgevingsgericht Extern Burgers als coproducent van beleid Norm: We gaan actief opzoek naar partners in de stad Concrete eigenschap: Bij de start van elk nieuw initiatief wordt eerst de omgeving verkend en de mogelijke partners worden actief uitgenodigd Intern Communicatie tussen teams Norm: we zijn ons bewust van onze onderlinge afhankelijkheid Concrete eigenschap: we betrekken de mensen voor en na ons in de keten bij ons handelen zodat zij niet voor verrassingen komen te staan

Open Extern Burger als onderdaan Norm: Het hoe en waarom van regelgeving moet duidelijk zijn. Concrete eigenschap: Bij alle nieuwe of veranderingen van regelgeving wordt een communicatieplan gemaakt en de bekendheid en het draagvalk voor die regelgeving wordt gemeten

13

Intern Communicatie binnen teams Norm: we durven elkaar kritisch te volgen Concrete eigenschap: we spreken elkaar aan op ongewenst gedrag

Samen Extern Burger als coproducent van beleid Norm: we zijn volwaardige partners Concrete eigenschap: de gemeente faciliteert de partner om als coproducent mee te doen (inhuren advies, civiele faciliteiten etc) Intern Communicatie binnen teams Norm: we zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor ons en elkaars handelen Concrete eigenschap: we kennen elkaars kwaliteiten (en tekortkomingen) en maken daar gebruik van

3.4

Interne communicatie

De interne communicatie levert een bijdrage aan de verankering en de verinnerlijking van de kernwaarden in de organisatie Daarnaast is interne communicatie noodzakelijk om de organisatie geolied te laten lopen (taakinformatie en veranderingsinstrument) en dus inzetbaar in alle fasen van het beleidsproces. Interne communicatie is voorwaardenscheppend voor een effectieve externe communicatie. Als in de organisatie men niet van wanten weet, kan men onmogelijk effectief extern communiceren. Interne en externe communicatie beïnvloeden elkaar over en weer gedurende de hele beleidscyclus.

14

4

Gewenste communicatie-situatie

4.1

Twee plannen, 4 planningsniveaus

Een meer concrete invulling van wat communicatie voor de organisatie kan betekenen en een globale richting wordt vastgelegd in twee pla nnen. Te weten: een intern en een extern communicatieplan (in dit laatste plan wordt ook aangegeven hoe de symboliek, lees huisstijl, wordt vormgegeven). Beide plannen zijn overigens ook weer met elkaar verbonden. In deze plannen wordt minstens eenmaal per collegeperiode een koers uitgezet die aansluit bij de programmering van de stadsvisie. In beide plannen zullen op strategisch, tactisch niveau afspraken gemaakt worden over de inzet van communicatie. Het operationeel niveau zal worden vastgelegd in één jaarprogramma communicatie en over de output zal worden gerapporteerd in de jaarverslagen. De communicatieplannen en communicatieparagrafen op project of productniveau geven concreet invulling aan de rol en functie van communicatie in afzonderlijke beleidsprocessen en -producten. Planningsniveau 1 :

Corporate communicatieplan

Hierin zijn de kernwaarden van het bestuur, de organisatie, de planning van de communicatie en de verantwoordelijkheden voor de communicatie opgenomen. Dit plan zal onderdeel uitmaken van het Strategisch Middelen Plan. Planningsniveau 2:

Intern communicatieplan

1x per 4 jaar beleidsplan interne communicatie Op basis van de kaders wordt hierin onderzocht wat de interne communicatie behoefte van de organisatie is en vervolgens vastgelegd wat de gemeentebrede uitgangspunten zijn voor interne communic atie, hoe doen we het en wie doet wat en hoe toetsen we dit. Het intern communicatieplan wordt opgeladen door de stadsvisie en de daaraan gekoppelde programmering en het strategisch middelenplan. In het plan wordt ook een globale vierjarenplanning opgenomen. Extern communicatieplan

1x per 4 jaar beleidsplan externe communicatie Op basis van de kaders wordt hierin vastgelegd wat de gemeentebrede uitgangspunten zijn voor externe communicatie, hoe doen we het en wie doet wat en toetsen we dit. Tevens geven we de samenhang aan tussen de communicatiemodaliteiten en zal voor die afzonderlijke communicatiemodaliteiten deelvisies worden gemaakt (promotieplan, productcommunicatie- en kwaliteit van de dienstverleningsplan, beleidscommunicatieplan). Het externe communicatieplan wordt opgeladen door de stadsvisie en de daaraan gekoppelde programmering en het strategisch middelenplan. In het plan wordt ook een globale vierjarenplanning opgenomen. Planningsniveau 3:

Jaarprogramma/verslag

Jaarlijks verschijnt er een jaarprogramma en jaarverslag communicatie

15

Interne en externe communicatie is onderdeel van alle directieplannen maar wordt ook opgenomen concernjaarprogramma en -jaarverslag . In het concernjaarprogramma en het concernjaarverslag krijgt communicatie zijn eigen hoofdstuk. Planningsniveau 4:

Product/procescommunicatieplannen en communicatieparagrafen

Alle producten, processen en besluiten worden voorzien van een communicatieplan of een communicatieparagraaf. In dit document worden ook nadrukkelijk aangegeven wat communicatie gaat kosten. In het bedrijfsleven worden vaak vaste percentages voor communicatie en marketing meegenomen in de ontwikkelkosten en de productiekosten. Mogelijk kan ook hier een richtlijn worden afgesproken. Mogelijk kan zo’n norm ook na een of enkele jaren ervaring ontstaan. Mogelijk moet het ramen van een communicatiebudget maatwerk blijven. Ook andere voorwaarden zoals snelheid, en openheid, uiteraard gerelateerd aan de corporatie filosofie en de beleidsuitgangspunten uit het in- en extern communicatieplan moeten opgenomen zijn in communicatieplan of communicatieparagraaf.

5

Huidige situatie De organisatie werkt aan de verbetering van de communicatiefunctie op het niveau van de afzonderlijke communicatiemodaliteiten (overigens wordt aan kader en uitgangspunten voor de modaliteit productcommunicatie nauwelijks aandacht geschonken, (vooral kakofonie)). Een vastgestelde en onderschreven visie op communicatie en een communicatiekader ontbreekt.

6

Actieplan

6.1

Voorwaarden

6.1.1

Geld en middelen

Om planmatig en gericht te communiceren als organisatie en te kunnen handelen via bovenstaand planschema moeten tijd, geld en de juiste mensen beschikbaar zijn. Een calculatie van de in te zetten middelen /om te komen tot de communicatieplannen heeft nog niet plaats gevonden. Het invullen van die voorwaarde is dus een actiepunt.

6.1.2

Organisatie (en verantwoordelijkheden) van de communicatie

Iedereen in onze organisatie communiceert. Dit impliceert de noodzaak van een brede verantwoordelijkheid voor die communicatie. Het directieteam moet die verantwoordelijkheid nemen. Om de organisatie te laten handelen volgens de uitgangspunten vastgelegd in planningsniveaus 1 en 2 is het noodzakelijk om de functionele bevoegdheid bij een persoon of organisatieonderdeel neer te leggen. De huidige versnippering van de communicatiefunctie is een bedreiging voor een succesvolle ontwikkeling en uitvoering van een corporate communicatiebeleid. Er is nu onvoldoende sturing aan zowel mensen als communicatieproducten en -processen. Een heroriëntatie op de plaats van de communicatie in de organisatie vindt plaats in het kader van de verdere ontwikkeling van de organisatie. Ook het inrichten van de adequate organisatie is een actiepunt.

16

6.1.3

Inrichten van de planningsniveaus

Het inrichten van de planningsniveaus zoals omschreven in hoofdstuk 4 is de belangrijkste actie om in alle omschreven scenario's adequaat te kunnen inspelen op ontwikkelingen.

17

SMP - RECHT VOOR BELEID

RECHT VOOR BELEID als onderdeel van het STRATEGISCH MIDDELENPLAN 1. Het SMP In 2000 heeft de afdeling Bedrijfsvoering het initiatief genomen om een Strategisch Middelen Plan (SMP) te formuleren. In dit plan worden de trends op de middellange termijn en de gevolgen daarvan voor het gemeentelijk middelenbeleid inzake personeel, organisatie, financien informatie, communicatie en het recht in kaart gebracht. Per middelendiscipline worden beleidsdoelen en de daarbij horende plannen van aanpak geformuleerd. Uiteindelijk worden deze plannen met elkaar geconfronteerd en in een overkoepelend en samenhangend middelenbeleid vertaald. 2. Recht voor Beleid Medio 1998 is door CJZ onder het motto ti Meesterschap is vakmanschap" een lijn uitgezet voor de verbetering van de juridische kwaliteit. Deze lijn is uiteindelijk uitgemond in de nota RECHT VOOR BELEID. Deze is door burgemeester en wethouders vastgesteld en met instemming in de commissie algemene zaken besproken. Deze nota bestaat uit twee delen. Het eerste deel staat in het teken van analyse en ambitie, en het tweede deel bevat de verbeteracties. Dit tweede deel is nog zeer recent, op 8 mei 2001, door het college vastgesteld. In het proces dat leidde tot vaststelling van de nota is geprobeerd uitgaande van de ruggesteun van het bestuur, een zo groot mogelijk draagvlak te zoeken bij de juristen zelf, maar ook bij beleidsmedewerkers en leidinggevenden. De aanwezigheid van dit draagvlak lag mede aan de basis van het gegeven dat meerdere verbeteringen al lopende de procedure van vaststelling van de nota ter hand werden genomen en juridische kwaliteit Trends: rechtsstatelijkheid RECHT VOOR BELEID bevat een visie op de maatschappelijke achtergronden De nota onderkent in alle scenario's in essentie twee trends, te weten een weer toenemend belang in de samenleving van een zuiver handelende er betrouwbare overheid, en een steeds verder om zich heen grijpende juridisering. Het antwoord op de eerste trend is een revival van de rechtsstatelijkheid.

Alle eventueel vermelde bedragen tenzij anders aangegeven

guldens

SMP-RvB doc


Het antwoord op de tweede trend is een streven kwaliteit.

naar

optimale

juridische

De missie van de juridische functie is in deze nota door het college vastgesteld en luidt als volgt:

De missie van de juridische functie is het bevorderen van de rechtssta tel ijkheid en van de overige juridische kwaliteit van het functioneren, beschikken en handelen van de gemeente. In aansluiting daarop is de ambitie van de juridische functie gericht op optimale professionalisering van de gemeentelijke juristen. Voor de juridische kwaliteit formuleert de nota RECHT VOOR BELEID een zevental fundamentele basisnormen. Rechtsstatelijkheid en juridische kwaliteit zijn termen die elkaar gedeeltelijk overlappen. Aan de eis van rechtsstatelijkheid voldoet de gemeente als zij bij haar functioneren en handelen uitgaat van de in de Grondwet en Gemeentewet neergelegde juridische waarborgen en politiek-democratische rechten van de burger. Hierbij valt in de eerste plaats te denken aan het functioneren van de gemeente als politiek-bestuurlijk samenwerkingsverband van vrije burgers en het belang van de burgers bij het voortbestaan van deze entiteit in landelijk en Europese krachtenvelden. Andere beleidsvelden die onder het begrip rechtsstatelijkheid geschaard kunnen worden zijn de rechten van burgers op openbaarheid, inspraak, handhaving van wetten en rechtsbescherming. Na Enschede en Volendam is het duidelijk dat aan het handhavingsbeleid nog veel schort. Ook het integriteitsbeleid valt onder te brengen bij het begrip rechtsstatelijkheid. De eis van juridische kwaliteit in engere zin betekent dat de gemeente aan wettelijke vocrschriften en daarop gebaseerde zorgvuldigheidseisen nakomt en mede daardoor voorkomt dat zij als gevolg van juridische risico's schade oploopt of als gevolg van onvoldoende juridische kennis kansen laat liggen. Schade kan bestaan in financiële schade, maar ook in vertraging in het beleid, of schade aan het imago van of het vertrouwen in de overheid. Hier gaat het er vooral om te voorkomen dat de gemeente verplicht wordt schadevergoeding te betalen wegens onrechtmatig handelen of onjuiste beschikkingen. In contracten moet de positie van de gemeente optimaal worden vastgelegd. als onderdeel van het Het recht als bedrijfsvoeringsinstrument, en dus SMP is vooral gericht op de juridische kwaliteit i n de bovenbedoelde engere zin. Vooral op dat terrein bewegen zich dan ook de maatregelen in het plan van aanpak dat hoor: bij de nota RECHT VOOR BELEID.


3.

Discussie

De verbeteracties ten behoeve van de optimalisering van de juridische kwaliteit liggen op het gebied van de drie P's: personeel, producten en processen. Om te beginnen betreffen zij kennis en vaardigheden van het personeel, met name van de juristen maar ook van de lijn. Vervolgens zien de acties op de kwaliteit van producten als verordeningen, beschikkingen en contracten. Tenslotte zijn er verbeteracties gericht op de interactieprocessen zowel tussen juridische adviseurs onderling: zoveel mogelijk hanteren van dezelfde normen en methoden, als tussen het juridisch domein en het beleidsdomein: worden de juristen tijdig ingeschakeld, worden de juridische concernrichtlijnen nagekomen en worden de juridische adviezen door beleidsmedewerkers en bestuur opgevolgd. Wellicht opmerkelijk is dat tot dusver op het gebied van de structuur geen verbeteracties zijn voorgesteld. Discussie is denkbaar of gelet op hetgeen de scenario's op de andere middelen aan consequenties opleveren, deze verbeteracties aangepast moeten worden. En omgekeerd of en in welke mate de scenario's voor andere middelenfuncties rekening houden met de eisen van juridische kwaliteit. In zeer praktische zin betekent bijvoorbeeld de ambitie tot optimale professionalisering van de gemeentelijke juristen een beduidend groter beslag op het budget voor opleidingen. De implementatie van de aanbevelingen van RECHT VOOR BELEID, inclusief het beschikbaar komen van de daarvoor vereiste budgetten moet uiteraard worden gevolgd en geëvalueerd 260401/gk/cjz

RECHT VOOR BELEID

Plan van aanpak voor een juridische kwaliteitszorg Tweede deel: voortgang en verbetering

rapport van de juridische vakgroep maart 2001

De missie van de juridische functie is het bevorderen van de rechtsstatelijkheid en van de overige juridische kwaliteit van het functioneren, beschikken en handelen van de gemeente missie van de juridische functie zoals vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 05-09-2000

-----

meesterschap is vakmanschap motto juridische vakgroep

-----

optimale professionalisering ambitie gemeentejuristen -----

2

1. Inleiding Medio 2000 presenteerde de juridische vakgroep haar nota RECHT VOOR BELEID. Deze nota behelsde een eerste stap op weg naar een systeem voor juridische kwaliteitszorg binnen de gemeente. Missie en ambitie van de juridische functie werden omschreven, en de basiskwaliteitsnormen werden gepresenteerd. Op basis van een analyse van de huidige juridische kwaliteit werd een aantal knelpunten gesignaleerd. Burgemeester en Wethouders stemden op 5 september 2000 in met de nota, en vroegen om een planmatige aanpak van de knelpunten. Bij gelegenheid van de behandeling van het gemeentelijk jaarverslag rechtsbescherming bleek het bestuur voorts veel waarde te hechten aan kwaliteitsverbetering van de procedures voor het afhandelen van aanvragen van beschikkingen en voor het behandelen van bezwaarschriften. De werkwijze van de juridische vakgroep is gericht op nauwe samenwerking met de lijn. Het werken aan juridische kwaliteit als onderdeel van integraal management is een gezamenlijk leerproces. Ook ontstaat zo een groot draagvlak voor de voorgestelde verbeteringen. Een belangrijk effect van deze werkwijze is ook dat enkele knelpunten die in het eerste deel werden gesignaleerd op het moment van schrijven van dit vervolg al zijn aangepakt en soms goeddeels zijn opgelost. Dit tweede deel van de nota Recht voor Beleid is als volgt opgezet. De knelpunten die zijn geformuleerd in het eerste deel worden achtereenvolgens aan de orde gesteld. Telkens wordt daarbij waar relevant de reeds geboekte voortgang vermeld, en vervolgens worden concrete actiepunten aangegeven voor een verdere aanpak. Waar dit maar enigszins mogelijk is worden de verantwoordelijke organisatie-eenheid, de te bereiken effecten, en het tijdstip waarop de acties gerealiseerd moeten zijn concreet aangeduid. Als nadere uitwerking van de bovengenoemde basiskwaliteitsnormen wordt voorts speciale aandacht geschonken aan de kwaliteit van de behandeling van klachten en bezwaren. Voorts wordt de aandacht wat meer verlegd naar juridische kwaliteitseisen die gesteld moeten worden aan primaire processen, zoals vergunningen, subsidies, contracten en handhaving. Intussen gaat de vakgroep verder met het organiseren van opleidingen en het formuleren van gemeentebrede richtlijnen of normen, en van kwaliteitscriteria voor categorieën primaire juridische producten zoals vergunningen en subsidiebeschikkingen, verordeningen en contracten. Ook meetinstrumenten zoals jaarverslagen, kengetallen en audits zullen verder worden ontwikkeld en toegepast. Op deze wijze kan de basis voor het sturen op juridische kwaliteit worden verstevigd. In dit kader zal ook het in 2000 voor het eerst verschenen Jaarverslag rechtsbescherming verder worden ontwikkeld als meet en regelinstrument.

3

2. Op DIW is achterstand in de behandeling van belastingbezwaarschriften In de loop van 2000 en 2001 is de ontstane achterstand vrijwel ingelopen, onder meer door het inschakelen van tijdelijke krachten. Voorts is een nieuwe administratieve organisatie opgesteld om de bezwaarschriftenprocedure inzake WOZ beschikkingen strakker en sneller te laten verlopen. Het doel is dat de burger in elk geval binnen de wettelijke termijn van een jaar uitsluitsel krijgt over zijn bezwaarschrift. Deze afhandelingstermijn kon tot dusverre niet gegarandeerd worden. De procedure wordt ontdaan van zijpaden: primaire doel is zo snel mogelijke afhandeling van bezwaarschriften, eventueel uit een bezwaarschrift voortvloeiende andere activiteiten worden van de procedure losgekoppeld. De invoering van een reactieformulier aan de hand waarvan de burger bezwaar kan maken beoogt een beperking van correspondentie – en dus van tijd – omdat alle informatie die de beoordeling van een bezwaarschrift mogelijk moet maken voorhanden is. De effectuering van dit AO-plan heeft in februari 2001 plaatsgevonden. De bezwaarschriften, die verwacht worden naar aanleiding van de herwaardering van de huizen en bedrijfspanden in Nijmegen, zullen met gebruikmaking van de nieuwe procedure kunnen worden aangepakt. Thans wordt ook de bezwaarschriftenprocedure voor overige aangelegenheden zoals leges ter hand genomen. Uiterlijk met ingang van 2002 zal een verbeterde procedure in werking treden. Verantwoordelijke afdeling: afdeling Burgerzaken en Belastingen. Planning: nieuwe AO voor bezwaarschriften WOZ gerealiseerd; nieuwe AO voor overige bezwaarschriften januari 2002.

4

3. Voor DSB is niet voorzien in juridische ondersteuning Geconstateerd werd dat op deze directie weinig aandacht bestond voor juridische kwaliteit. DSB ontbeert tot op heden een algemeen juridische staffunctie. Dit betekent voor deze directie een verhoogde kans op juridische fouten. Mede als gevolg van de juridische audit die door CJZ op DSB is uitgevoerd is de aandacht voor juridische kwaliteit verbeterd. In het directieplan (hoofdstuk middelen) wordt er expliciet melding van gemaakt. Gesteld wordt dat zolang daarin in eigen huis niet is voorzien, de vereiste juridische expertise altijd extern verworven dient te worden. DSB is belast met de organisatie van de gecoördineerde inkoop. In dat kader is ook juridische expertise nodig, onder meer op het gebied van contracten en Europese aanbesteding. In dit kader ontwikkelt DSB voorstellen voor inbedding en financiële dekking van een stafjurist. Uiterlijk november 2001 zal een functie stafjurist voor DSB worden ingevuld. Verantwoordelijke afdeling: afdeling Bedrijfsvoering DSB. Planning: november 2001 aanstelling stafjurist.

5

4. Op DGG is achterstand in regelgeving en beleidsformulering. Dit betrof bestemmingsplannen en de regulering van de openbare ruimte. Verouderde bestemmingsplannen en onduidelijk beleid inzake diverse aspecten va de regulering van de openbare ruimte leiden tot onduidelijkheden in de handhaving en aldus tot een groot aantal bezwaarschriften, die vervolgens niet anders dan gegrond konden worden verklaard. De bezuinigingstaakstelling die op het bureau Planologie en Juridische Zaken dat verantwoordelijk is voor de bestemmingsplannen rustte is als gevolg van de bevindingen uit de kwaliteitsmeting opgeschort. Er is afgelopen jaar gewerkt aan een betere bedrijfsvoering van de hele afdeling Stadsontwikkeling. Het bureau Planologie en Juridische Zaken heeft een Plan van Aanpak Actualisatie bestemmingsplannen ontwikkeld. Tijdelijk wordt al extra formatie ingezet. Structurele uitbreiding van de vaste formatie is een belangrijk onderdeel van het plan van aanpak. Doelstelling is de bestemmingsplannen permanent uitdrukking te laten zijn van de actuele planologische visie, en dus tenminste te voldoen aan de wettelijke eis dat elk bestemmingsplan om de tien jaar wordt herzien. Het actueel houden heeft mede als gevolg dat de juridische handhaafbaarheid optimaal is, en dat aan de burgers optimale duidelijkheid kan worden geboden over rechten en plichten, alsmede over de handhaving daarvan. Het plan van aanpak actualisatie bestemmingsplannen zal in mei 2001 aan burgemeester en wethouders worden aangeboden. Wat betreft de regulering van de openbare ruimte is gewerkt aan een inventarisatie van het actuele beleid en de uitvoeringsregels inzake autoparkeren en fietsparkeren. Inmiddels heeft de raad op 7 maart 2001 een gemoderniseerde en juridisch verbeterde parkeerverordening vastgesteld. Voorts wordt nieuw beleid inzake invalidenparkeren opgesteld. Met name het beleid inzake het toewijzen van parkeerplaatsen zal worden verduidelijkt. Er wordt voorts gewerkt aan de informatieverbetering naar aanvragers van een parkeervergunning. Uiterlijk juni 2001 zal een voorstel aan burgemeester en wethouders worden voorgelegd. Tenslotte zal de APV worden geactualiseerd en waar nodig verbeterd op het stuk van met name fietsparkeren. Verantwoordelijke afdeling bestemmingsplannen: afdeling Stadsontwikkeling Planning: mei 2001 voorstel aan burgemeester en wethouders over actualiseren bestemmingsplannen. Verantwoordelijke afdeling parkeren: afdeling Openbare Ruimte. Planning: deels gerealiseerd; juni 2001 voorstel aan burgemeester en wethouders over invalidenparkeren. Verantwoordelijke afdeling APV: bureau Juridische Zaken en Rechtsbescherming DGG. Planning: september 2001 voorstel aan de raad inzake wijziging APV.

6

5. Juridisch nodig bij domein en juristen;

invoelingsvermogen van de lijn kan beter; meer bekendheid budgethouders over bevoegdheden; interactie tussen juridisch beleidsdomein; deskundigheidsontwikkeling en informatiepositie wervingskracht functie gemeentejurist op arbeidsmarkt

In deze paragraaf vat de juridische vakgroep enkele knelpunten van meer algemene aard bij de kop, die alle te maken hebben met kennis en vaardigheden van leidinggevenden en budgethouders enerzijds en van juristen anderzijds, alsmede met de cultuur van de organisatie en de positie van de jurist. Het cultuuraspect in dit verband betreft enerzijds het besef dat in een rechtsstaat het doel niet alle middelen heiligt, en dat de geloofwaardigheid van de gemeente nu eenmaal eist dat wettelijke procedures worden gevolgd. Het cultuuraspect betreft anderzijds de kwaliteit van de samenwerking tussen beleidsmedewerkers en juristen. Leidinggevenden en beleidsmedewerkers zullen moeten leren de juristen in te schakelen vanaf het begin van elk traject waarin juridische aspecten een rol spelen. Naar het oordeel van de vakgroep zal bij de introductie van leidinggevenden en budgethouders, en of in hun management development programma of in hun opleidingsplannen ook aandacht besteed moeten worden aan deze en dergelijke thema’s. Dit is de verantwoordelijkheid van de betrokkenen zelf, alsmede van de directeuren. Wat betreft de juristen zelf gaat het er om de verwachtingen waar te maken, en hun rol als professioneel adviseur op te pakken. De juridische vakgroep zal zorgen voor in company cursussen betreffende juridische kennis bijvoorbeeld op het gebied van bestuursrecht, wetgevingstechniek en contracten maken, alsmede inzake adviesvaardigheden en juridisch accountmanagement. In de opleidingsplannen van de directies zal hiervoor zoals in de nota Recht voor Beleid geformuleerd ruimte moeten worden gemaakt. De juristen hebben overigens wel het gevoel dat zij al vaker dan voorheen benaderd worden voor juridisch advies. Als concreet resultaat kan intussen bijvoorbeeld wel gemeld worden dat DGG financiële ruimte heeft vrij gemaakt voor de aanstelling van een coördinerend jurist voor de Waalsprong. In samenwerking met bureau POI zal bureau CJZ plannen ontwikkelen voor een soort beroepsopleiding tot breed georiënteerd gemeentejurist voor nieuw binnentredende juristen. De vakgroep ziet dit niet alleen als een broodnodige bijdrage tot de gewenste professionaliteit van de gemeentejurist, maar een dergelijke ambitieuze benadering zal in onze ogen ook de wervingskracht van de functie gemeentejurist op de arbeidsmarkt verbeteren. Een dergelijke benadering is eens te meer op zijn plaats nu veranderingen in het hoger en wetenschappelijk onderwijs (het bachelor - master systeem) eisen dat de markt, waaronder de overheid, in samenwerking met de beroepsgroepen alert is op de wijze waarop de beroepsvereisten waaronder die voor de overheidsjurist worden geformuleerd. Bij het opzetten van een vorm van interne beroepsopleiding kan samenwerking worden gezocht met de KUN die al een brede opleiding Algemeen Bestuursrecht van in totaal tien dagen met een afsluitend examen kent. Behalve aan kennis zal de opleiding ook aandacht moeten besteden aan vaardigheden als adviseren en onderhandelen, Daarbij zullen de budgettaire problemen en het vraagstuk van de vereiste capaciteit voor de interne coördinatie in kaart worden gebracht. De vakgroep sluit overigens niet uit dat, afgezien van een inhaalslag, een

7

en ander binnen de opleidingsbudgetten gerealiseerd kan worden, zeker nu het voornemen bestaat tot vergroting daarvan. Ten aanzien van beleidsmedewerkers voorziet de juridische vakgroep in een deel van de vereiste opleiding doordat zij elk jaar een introductie- en opfriscursus organiseert. In 2000 is deze cursus in totaal vier keer gegeven voor bijna 140 medewerkers. Voor 2001 zijn inmiddels 60 deelnemers aangemeld. De vakgroep vindt het voorts gewenst dat een aantal medewerkers, waaronder leidinggevenden, projectleiders en stadsdeelcoördinatoren een basiscursus contracteren gaat volgen. Daarnaast wil de vakgroep regelmatig bijvoorbeeld via korte lezingen aandacht vragen bij beleidsmedewerkers voor actuele juridische thema’s zoals openbaarheid, duaal bestuur en mediation. De beperking is ook hier deels van budgettaire aard maar zit ook in de capaciteit van het centrale bureau juridisch zaken dat met de organisatie van deze en andere cursussen is belast. Verantwoordelijk voor beleid en management dat ook vanuit juridisch oogpunt integraal is, zijn het bestuur en de directeuren. Planning: deels permanente actie voor directeuren, door aandacht in werkoverleg, opdrachten, opleidingsplannen en in cultuurprogramma’s. Planning opleidingsplannen: de directeuren zullen minimaal financiële ruimte creëren in de opleidingsplannen voor alle door de juridische vakgroep met goedkeuring van het Directie Team te organiseren cursussen en seminars. De beroepsopleiding tot gemeentejurist: CJZ zal samen met POI dit thema ter hand nemen. Voorstel inclusief vereist budget zal in september 2001 aan het college worden voorgelegd. Bij de Perspectiefnota 2002 zullen voorstellen worden gedaan reeds een nader te bepalen budget te reserveren. Planning opleidingen door vakgroep: de juridische vakgroep Yukon realiseert ieder jaar een aantal cursussen ter vergroting van de kennis en de vaardigheden zowel van juristen, als van andere gemeenteambtenaren. In 2001 worden voor juristen in elk geval een cursus contracten maken en een cursus juridische adviesvaardigheden georganiseerd. Voor niet juristen (met name budgethouders en projectleiders) staat eveneens een basiscursus contracteren op stapel, plus de jaarlijkse introductiecursus.

8

6. De juridische kwaliteit van college- en raadsvoorstellen loopt terug De juridische vakgroep Yukon en bureau Proco zijn van oordeel dat de juridische kwaliteit van college- en raadsvoorstellen verbetering behoeft. Op de eerste plaats kan hier worden verwezen naar wat over kennis en vaardigheden is opgemerkt in par. 2.4. Voorzover het gaat om voorstellen betreffende verordeningen, reglementen en statuten wordt bovendien verwezen naar paragraaf 7 over de kwaliteit van de regelgeving. De samenwerking tussen bureau Proco en Yukon heeft er juridische introductiecursus een dagdeel wordt gewijd gelden voor het opstellen en indienen van college- en Daarin wordt ook aandacht besteed aan de noodzaak van heldere en juridisch correcte beslispunten.

toe geleid, dat in de aan de procedures die raadsvoorstellen. het formuleren van

Voorts is door het college een door de juridische vakgroep ontworpen concernrichtlijn juridische toets college- en raadsvoorstellen vastgesteld. Hierin bouwt de organisatie ten behoeve van het bestuur een extra garantie in voor juridische kwaliteit door vast te leggen op welke juridische aspecten en op welke wijze Proco deze stukken zal toetsen. Belangrijk uitgangspunt van de richtlijn is dat iedere directie er voor moet zorgen dat relevante stukken al in eigen huis zijn gescreend, zodat Proco zich kan beperken tot de constatering van dat gegeven. De vakgroep beveelt voorts aan dat jaarlijks in company een cursus beleidsschrijven wordt gegeven voor stellers van raads- en collegevoorstellen. In dat kader zou dan ook kort moeten worden stil gestaan bij een aantal juridische aspecten. Het ligt in de rede dat deze cursus wordt georganiseerd door bureau POI. Bekeken moet worden of de kosten uit de reguliere eventueel te verhogen opleidingsbudgetten bestreden kunnen worden. Verantwoordelijke afdelingen: bureau Proco verzorgt jaarlijks, in het kader van de juridische introductiecursus, een dagdeel over de procedures en kwaliteitseisen rond college- en raadsvoorstellen. Bureau POI werkt een voorstel uit om jaarlijks een cursus beleidsschrijven in company te organiseren. Bij de Perspectiefnota zullen voorstellen worden gedaan voor het reserveren van het benodigde budget. Planning: richtlijn juridische toets door bureau Proco gerealiseerd; aandacht in juridische introductiecursus permanent. Cursus beleidsschrijven door POI jaarlijks met ingang van eind 2001.

9

7. De kwaliteit van de regelgeving is niet altijd optimaal Naar de mening van de vakgroep Yukon bestaat er binnen de organisatie een onderschatting van kennis en vaardigheden die nodig zijn om een goede verordening of beleidsregel te concipiëren Om die reden heeft de vakgroep een concernrichtlijn regelgeving ontwikkeld, die inmiddels door burgemeester en wethouders is vastgesteld. Deze richtlijn gaat er van uit dat regelgeving een taak is die hoort te worden uitgeoefend door daarin opgeleide juristen. Tussen de aldus aangewezen juristen kan overleg over methoden en werkwijzen, alsmede afstemming en collegiale toetsing van regelgevingsproducten worden georganiseerd. Voorts wijst de richtlijn op de wenselijkheid dat een aantal voorvragen betreffende effectiviteit en handhaafbaarheid beantwoord moet zijn voordat een regelgevingsproduct ter hand wordt genomen. Een nauwe samenwerking tussen regelgevingsjurist en beleidsmedewerker is volgens de richtlijn voorts strikt geboden. Voor de algemene plaatselijke strafverordening wordt een coördinerende taak toebedeeld aan CJZ. Wenselijk is aanvullend nog wel dat daartoe aangewezen juristen een toegesneden opleiding krijgen in de theorie en techniek van weten regelgeving. Via de juridische vakgroep zal begin 2002 in company een dergelijke cursus worden georganiseerd. Tenslotte kan als voortgang worden vermeld dat in oktober 2000 modelbepalingen voor gemeenschappelijke regelingen zijn vastgesteld, en voorjaar 2001 in een zestal strafverordeningen, waaronder de APV en de Haven- en kadeverordening, een verbeterslag heeft plaats gevonden betreffende onder meer de bepalingen over handhaving en toezicht. De werkzaamheden aan een nieuwe algemene subsidieverordening, die met ingang van 1 januari 2002 in werking moet treden, zijn ter hand genomen. Verantwoordelijk voor het naleven van de richtlijn regelgeving en het aanwijzen van regelgevingsjuristen zijn de directeuren. De juridische vakgroep ontwikkelt een cursus regelgeving. Planning: concernrichtlijn regelgeving is gerealiseerd. De directeuren zullen uiterlijk 1 juni 2001 regelgevingsjuristen aanwijzen. Cursus regelgeving: eerste helft 2002.

10

8. Kwaliteit klachtenbehandeling vergroten en terugdringen aantal klachten De wijze van klachtbehandeling, zo bleek uit de audits, is niet in alle directies uniform. Voorts heeft het college de wens geuit dat gestreefd wordt naar het terugdringen van het aantal klachten. De uniformiteit en de kwaliteit van de gemeentelijke klachtenbehandeling zullen mede worden bevorderd door het opstellen van een nieuwe klachtenregeling, die uiterlijk medio 2001 in werking moet treden. Het streven is de klachtenbehandeling vanwege zowel de vereiste onafhankelijkheid in de benadering als de vereiste deskundigheid in iedere directie op een centrale plaats neer te leggen. De vakgroep is er voorstander van dat het afhandelen van klachten gebeurt door daarin gespecialiseerde medewerkers. Deze klachtencoördinatoren moeten ook de bevoegdheid krijgen aanbevelingen te doen voor verbeteringen in de werkwijze van de afdelingen. Het is ook wenselijk dat de klachtenbehandelaars over specifieke vaardigheden beschikken zoals het zorgvuldig horen en het vermogen om bemiddelend op te treden. Hierbij kan ook gedacht worden aan een vorm van mediation: bemiddeling door een externe mediator of een collega die over dergelijke vaardigheden beschikt. Binnen de gemeente zijn enkele medewerkers die opgeleid zijn als mediator. Het is daarnaast gewenst dat de klachtencoördinatoren worden opgeleid of bijgeschoold in conflictbemiddeling. Het terugdringen van klachten moet gebeuren door een klantvriendelijker optreden van de organisatie. Dit betreft enerzijds de manier waarop medewerkers de burgers bejegenen. Veel klachten gaan echter ook over het traag afhandelen van brieven, het uitblijven van berichten van ontvangst of van tusseninformatie. De directies moeten op beide aspecten waar nodig meer sturen. Dit zou kunnen gebeuren door zoveel mogelijk de klachtenbehandeling ook als leerproces te benutten. Twee keer per jaar worden de gegevens over aard, aantal en afhandeling van klachten in het managementteam besproken. De klachtencoördinator is hierbij aanwezig. Daar waar mogelijk formuleren de directeuren per categorieklachten verschillende streefcijfers voor het verminderen van het aantal klachten. In principe zal de medewerker over wie wordt geklaagd altijd bij het gesprek met de klager onder leiding van de klachtencoördinator aanwezig zijn. Verantwoordelijke afdeling voor nieuwe gemeentelijke klachtenregeling: bureau CJZ. Planning: juni 2001 in werking. Verantwoordelijk voor gebruik klachten als leerproces, het formuleren van streefcijfers, en voor aanwijzing en opleiding klachtencoördinatoren: alle directeuren.

11

9. Kwaliteit bezwaarschriftenprocedures vergroten en terugdringen aantal en doorlooptijd bezwaarschriften In Recht voor Beleid werd een aantal verschillen geconstateerd in de manier waarop directies bezwaren afhandelen. Ook binnen directies is niet altijd sprake van uniformiteit. In het Jaarverslag Rechtsbescherming werd geconstateerd dat de wettelijke afhandelingstermijnen bij de meeste categorieën bezwaarschriften ruim worden overschreden. De raad heeft voorts in zijn vergadering van december 2000 besloten dat een andere meer onafhankelijke samenstelling van de raadscommissie voor bezwaarschriften mogelijk is. Kwaliteit primaire beschikking Het begint natuurlijk bij de kwaliteit van de primaire beschikking. Deze moet tijdig, begrijpelijk en juist zijn, en hoort voorts een goede rechtsmiddelenverwijzing te bevatten. Voor dit laatste zal op basis van een gezamenlijk stramien per directie een folder worden ontworpen die per directie zo concreet mogelijke situatie geeft over welke juridische procedures na een beschikking mogelijk zijn, inclusief termijnen en adressen. Hierbij zal een externe deskundige worden ingehuurd. Na ontvangst van een aanvraag dient, tenzij binnen zeer korte termijn het antwoord gegeven kan worden, terstond een bericht van ontvangst uit te gaan, dat informatie geeft over inhoud en duur van de behandeling. Blijft tijdige beantwoording uit, dan dient er een tussenbericht verstuurd te worden. Van belang is ook, met name in gevallen waarin de kans op een bezwaarschrift groot is, dat vanaf de binnenkomst van een verzoek, de dossiervorming op gang komt. De voorbereiding van de primaire beschikking moet natuurlijk ook aan de wettelijke eisen voldoen. Dit betreft onder meer de informatieverzameling en in bepaalde gevallen het horen van belanghebbenden. De directies DGG en DIW hebben besloten vervolgaudits in te stellen. Deze zullen zich richten op de vraag of de aanbevelingen uit de eerdere audits zijn opgevolgd. Maar daarnaast zal een aantal primaire processen onder meer op de punten zoals hiervoor aangegeven, onder de loep worden genomen. Zo zullen op DGG met name afdeling Bouwen en Wonen en afdeling Milieu aan bod komen. Afdeling Sozawe zal in 2001 een juridische audit entameren waarin eveneens onder meer ook enkele primaire processen onder de loep zullen worden genomen. Deze audits zullen leiden tot het formuleren van juridische kwaliteitscriteria voor deze primaire processen, zoals vergunningverlening en contracten. Het doel daarvan is mede om het aantal bezwaarschriften terug te dringen dat gegrond moet worden verklaard vanwege juridische fouten in de primaire fase. Het belang hiervan is nog eens groter geworden nu een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht op handen is die aan burgers onder omstandigheden het recht geeft op vergoeding van onder meer advocaatkosten als hun bezwaarschrift gegrond is verklaard.

12

Kwaliteit bezwaarschriftenfase De juridische vakgroep acht verdere standaardisering en centralisering binnen de directies van de behandeling van bezwaarschriften dringend geboden. Standaardisering zal ook bijdragen aan het terugdringen van doorlooptijden. Zo moet de primaire afdeling zijn zaken dusdanig op orde hebben dat op het moment van binnenkomst van een bezwaarschrift het volledige dossier kan worden overgedragen aan het bureau juridische zaken van de directie. Bij het onmiddellijk te verzenden bericht van ontvangst dient een folder te worden gevoegd die de procedure naar inhoud en termijn volledig en begrijpelijk uitlegt. Daarin wordt dan bijvoorbeeld ook de hoorprocedure genoemd en de manier waarop en door wie deze zal worden uitgevoerd. Verkorting van doorlooptijden wordt ook bevorderd door een maximale termijn voor te schrijven waarbinnen de primaire afdeling haar commentaar bijvoorbeeld in de vorm van een verweerschrift of reeds in de vorm van een concept beschikking op bezwaar moet inleveren. Niet in alle gevallen waar dat mogelijk is, is bij de hoorzitting een vertegenwoordiger aanwezig van de afdeling die de bestreden beschikking heeft gemaakt. In de ogen van de vakgroep is het bevorderlijk voor het leerproces als die aanwezigheid vaker dan tot nu toe zou worden gepraktiseerd. Medewerkers die belast zijn met het horen dienen over de vereiste vaardigheden te beschikken. Hier zijn opleidingen voor, die zeker voor medewerkers die nog niet veel ervaring op dit terrein hebben zeer zijn aan te bevelen. Anderzijds kan in gevallen van duidelijke (on)gegrondheid of in gevallen waarin in het bezwaarschrift geen enkel nieuw gegeven wordt aangedragen in overleg met de indiener van het bezwaarschrift van het horen worden afgezien dan wel telefonisch worden gehoord. De vakgroep Yukon beveelt tenslotte aan om de afdeling Onderzoek & Statistiek het oordeel te laten meten van de burgers over de kwaliteit van bezwarenprocedure, uiteraard los gezien van de uitkomst. Wellicht kan op gelijke wijze de kwaliteit van de klachtenprocedure worden gemeten. Alternatieve geschillenbeslechting Blijkens het Jaarverslag rechtsbescherming zijn in 1999 niet minder dan 190 bezwaarschriften tot een minnelijke oplossing gebracht. De vakgroep Yukon is van mening dat van deze mogelijkheid vaker gebruik gemaakt zou kunnen worden. Medewerkers die belast zijn met het horen zouden om te beginnen in daarvoor in aanmerking komende gevallen vaardigheden moeten ontwikkelen op het gebied van conflictbemiddeling. Daarnaast zou gedacht kunnen worden aan het instrument mediation. Dit is een vorm van geschillenbeslechting door partijen zelf onder begeleiding van een neutrale en onafhankelijk mediator. Mediationtechnieken zullen wellicht ook van pas kunnen komen in de fase van interactieve beleidsvoorbereiding, maar ook in situaties dat burgers het niet eens zijn met een reeds genomen besluit is het denkbaar een dergelijke vorm van het zoeken naar compromissen toe te passen. Omdat het gaat om een geschil tussen gemeente en een burger of een werknemer van de gemeente ligt het in de rede dat de mediator van buiten de gemeente wordt aangezocht. Niettemin zou ook aangeboden kunnen worden dat gepoogd wordt het meningsverschil op te lossen onder begeleiding van een ambtenaar die geheel buiten de materie staat, en bijvoorkeur van een andere

13

directie afkomstig is. De gemeente telt onder haar werknemers drie erkende mediators en enkele medewerkers die een cursus conflictbemiddeling hebben gevolgd. Een dergelijke vorm van geschillenbeslechting heeft uiteraard vooral daar zin, waar de gemeente beleidsruimte heeft, en bijvoorbeeld niet waar de gemeente verplicht is tot het naleven van bindende regels. Externe adviescommissie Veel gemeenten kennen een externe adviescommissie voor alle of meerdere categorieën bezwaarschriften van alle bestuursorganen. Of dit ook voor Nijmegen een optie kan zijn zal wellicht mede aan de orde komen bij de uitwerking van het raadsbesluit inzake het onderzoek naar een meer onafhankelijke samenstelling van de raadscommissie voor bezwaarschriften. CJZ zal hierover uiterlijk in september 2001 een conceptraadsvoorstel bij burgemeester en wethouders indienen. Berichtenverkeer Procedures voor postbehandeling zowel voor binnenkomende als uitgaande post, en circulatie bij het college kosten, gegeven de wettelijke afhandelingstermijn van zes weken, te veel tijd. DSB/Berichtenverkeer en bureau Procescoordinatie zullen onderzoeken of hierin versnelling is aan te brengen. Bestuurlijk mandaat Mandatering aan een of twee collegeleden van de bevoegdheid om op daarvoor in aanmerking komende categorieën bezwaarschriften te beslissen kan zoals de praktijk heeft uitgewezen eveneens bijdragen aan het terugdringen van de gemiddelde afhandelingsduur. Het verdient aanbeveling bestuurlijke mandatering toe te passen bij meer categorieën bezwaarschriften. Verantwoordelijke afdelingen: de juridische stafbureaus van de directies zullen via de juridische vakgroep plannen ontwikkelen voor de standaardisering van de bezwaarschriftenprocedure, de verkorting van doorlooptijden, het betrekken van lijnmedewerkers in hoorzittingen, en voor het opleiden van medewerkers die met het horen zijn belast. De directies zullen voor categorieën bezwaarschriften waarvoor dat mogelijk is aangeven met welke termijn zij de gemiddelde doorlooptijd wensen te bekorten. DSB/Berichtenverkeer en bureau Proco zullen de mogelijkheden bezien van snellere logistieke procedures ten aanzien van bezwaarschriften. De directies zullen in overleg met bureau CJZ met voorstellen komen om in nader te bepalen categorieën de bevoegdheid van het college om te beslissen op bezwaarschriften te mandateren aan een of twee wethouders. De directies zullen elk toegesneden folders ontwikkelen ten behoeve van indieners van bezwaarschriften over de concrete gang van zaken bij de behandeling van hun bezwaar. De juridische stafbureaus zullen in voorkomende gevallen voorstellen doen om een alternatieve geschillenprocedure te starten. De juridische stafbureaus van DGG, DIW en Sozawe zullen in 2001 audits houden waarbij ook de juridische kwaliteit van primaire processen bekeken zal worden.

14

Bureau CJZ maakt een raadsvoorstel ter uitwerking van het raadsbesluit over de wenselijkheid van een meer onafhankelijke en deskundige samenstelling van de raadscommissie voor bezwaarschriften. Afdeling O&S verricht onder burgers een kwaliteitsmeting betreffende de klachten- en bezwarenprocedure. Planning: standaardisering, voorlichtingsfolder en andere wijzigingen in de bezwarenprocedure uiterlijk eind 2001; toepassing alternatieve geschillenbeslechting vanaf heden; bestuurlijk mandaat eveneens uiterlijk eind 2001. Rapportages over de audits op DGG, DIW en Sozawe zullen uiterlijk eind 2001 verschijnen. Raadsvoorstel samenstelling raadscommissie bezwaarschriften september 2001. Onderzoek onder burgers door O&S: voorjaar 2002 gereed.

15

10. Concernsturing verzekering en verhaal onvoldoende De opdrachtgevende rol en het beleidskader voor verzekering en verhaal zijn niet helder ingevuld. De Directie Stads Bedrijven die met de uitvoering is belast heeft op zich genomen een beleidsnotitie over deze twee thema’s uit te brengen. Verantwoordelijke afdeling: afdeling Bedrijfsvoering DSB. Planning: september 2001.

16

11. Contractbeheer ontbreekt vrijwel geheel De gemeentelijke accountant heeft een aantal malen gewezen op de noodzaak van contractbeheer. De juridische vakgroep constateert dat binnen de juridische discipline niet genoeg capaciteit voorhanden is om contractbeheer gemeentebreed te ontwikkelen en te implementeren. Het daadwerkelijk uitvoeren van contractbeheer is overigens niet een juridische taak. Wel wordt inmiddels een gemeentelijk gecoördineerde inkoop vorm gegeven. In dat kader zal extra aandacht besteed worden aan contractmanagement en contractbeheer. De juridische vakgroep adviseert de directeuren om er voor te zorgen dat in elk geval bij de belangrijkste contracten aandacht bestaat voor een goede aanpak, van onderhandeling over tot onderhoud van het contract. Zo adviseren wij de DSP aan, in de aanbevelingen naar aanleiding van de bij die directie uitgevoerde audit, om onderhandelingen in principe altijd met twee personen te voeren, tijdig de juridische discipline in te schakelen en afspraken altijd schriftelijk vast te leggen. Deze aanbeveling geldt natuurlijk ook voor andere directies die met belangrijke contracten te maken hebben. De vakgroep is voornemens om concernrichtlijnen te ontwikkelen voor het onderhandelen over, en het afsluiten en beheren van overeenkomsten. Verantwoordelijke afdeling: bureau CJZ zorgt voor een concernrichtlijn onderhandelen en contracteren. Planning: eerste helft 2002

17

RECHT VOOR BELEID Plan van aanpak voor een juridische kwaliteitszorg Eerste deel: ambitie en analyse

rapport van de juridische vakgroep juni 2000

1

meesterschap is vakmanschap

motto van de juridische vakgroep

2

1. Inleiding; opdracht aan de juridische vakgroep Naar aanleiding van een discussienotitie dd 26 februari 1998 van hoofd bestuursondersteuning heeft de Directievergadering ingestemd met de wenselijkheid van het invoeren van juridische planning en control. Op verzoek van het controllersoverleg is vervolgens ten behoeve van de toen nog lopende reorganisatie door hoofd bestuursondersteuning een nota met aandachtspunten voor het organiseren van de juridische functie opgesteld. Door de juridische vakgroep is in september 1998 een werkconferentie voor gemeentelijke juristen georganiseerd die tot doel had de juridische medewerkers vertrouwd te maken met begrippen en werkwijzen van juridisch kwaliteitsbeleid en juridische controlling. Aan deze werkconferentie hebben meer dan vijftig juridische medewerkers deelgenomen. Een en ander heeft er toe geleid dat het begrip juridische controlling min of meer gemeen goed is geworden, en na de recente reorganisatie ook terug te vinden is in diverse beschrijvingen van organisatieonderdelen, functies en taken binnen de gemeente. De Directievergadering achtte het gewenst om tot nadere concretisering van juridische kwaliteitszorg te komen en verstrekte eind 1998 aan de juridische vakgroep de volgende opdracht. Opdracht plan van aanpak juridisch kwaliteitsbeleid 1. Formuleer missie en ambitie, eisen en normen voor de juridische functie binnen de gemeente Nijmegen 2. Breng zowel voor de gemeente als geheel als voor de onderscheiden diensten in beeld hoe de juridische functie is georganiseerd, en hoe de interactie tussen de juridische functie en de beleidsprocessen verloopt; betrek daarbij het onderscheid tussen juridische staffuncties, juridische lijnfuncties, en beleidsfuncties met juridische taakonderdelen 3. Doe waar nodig aanbevelingen voor de verbetering van de organisatie van de juridische functie en voor de wijze van inschakeling van de juridische functie in de gemeentelijke beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen 4. Beschrijf taken en bevoegdheden van de centrale en decentrale juridische controlfuncties en van de juridische vakgroep 5. Beschrijf zowel voor de gemeente als geheel als per dienst de vanuit juridisch oogpunt meest risicovolle processen, en geef aan hoe de risico's vermeden kunnen worden 6. Ontwikkel, mede in dat kader, juridische kwaliteitsnormen voor gemeentelijke producten, processen en handelingen en leg deze waar nodig vast in richtlijnen 7. Maak zowel voor de gemeente als geheel als per dienst een opzet voor een systeem van verslaglegging en monitoring, zulks mede op basis van kengetallen en audits. Onder het motto “meesterschap is vakmanschap” is de juridische vakgroep aan de slag gegaan. De kern van haar activiteiten werd om te beginnen gevormd door twee methoden van aanpak. Enerzijds werden per directie audits door de leden van de vakgroep gehouden naar de bestaande juridische kwaliteit en op basis daarvan aanbevelingen voor verbetering uitgebracht.

3

Anderzijds ontplooide de vakgroep met regelmaat activiteiten ter vergroting van juridische kennis en vaardigheden van zowel juristen als beleidsmedewerkers. Vervolgens is de vakgroep zoals in de opdracht verzocht begonnen met het ontwikkelen van een visie op een aantal overkoepelende thema’s, zoals de missie van de juridische functie, juridische kwaliteitsnormen, en de taken en bevoegdheden van de juridische controlfuncties. Ten behoeve van de audits is in de vakgroep een gestructureerde aanpak ontworpen die voor elke directie als uitgangspunt is genomen. DBO heeft het onderzoek bij DSB verricht; de Brandweer nam DWL voor zijn rekening. DGG zou de audit bij GSP uitvoeren. Bij de oprichting van enkele directies is aan de vormgeving van de juridische functie geen of onvoldoende aandacht besteed (DSB) of is volstaan met te beslissen dat juridische ondersteuning bij andere directies wordt ingekocht (DWL.) Bij die directies moest een op onderdelen gewijzigde aanpak worden gevolgd, en werd met name een meer juridisch organisatorisch advies uitgebracht. Inzake DSP geldt hetzelfde als voor DWL. Bureau Juridische Zaken van DGG is echter nog niet toegekomen aan de juridische audit voor DSP. Afdeling Sociale Zaken en Werk heeft in laatste instantie besloten geen tijd te kunnen vrijmaken voor een audit, en aan DIW in overweging gegeven voor haar dit onderzoek te verrichten. Ook de Brandweer, waar overigens de juridische aspecten een gering onderdeel uitmaken van het totale takenpakket, is nog niet kunnen toekomen aan een audit. De juridische vakgroep gaat er van uit dat de betreffende directies hun verantwoordelijkheid kennen, en alsnog op korte termijn aan de slag gaan. Van de andere directies zijn intussen in de eerste helft van 2000 de audits of juridisch-organisatorische rapportages gereed gekomen. Deze vormen binnen de betreffende directies voorwerp van overleg. De juridische vakgroep bepleit dat in de directies per afdeling en bureau plannen van aanpak voor de verbetering van de juridische kwaliteit worden gemaakt, en dat medewerkers verantwoordelijk worden gesteld voor het opzetten en uitvoeren daarvan. In deze rapportage zal deels ingegaan worden op de uitkomsten van die audits en deels daarop voortgeborduurd ten behoeve van een concernvisie op de juridische functie.

4

2. Visie op maatschappelijke achtergronden De revitalisering van de juridische functie is op dit moment in veel gemeenten waar te nemen. Al eerder heeft de vakgroep gememoreerd dat enkele decennia terug de juridische discipline een vanzelfsprekende en belangrijke rol binnen de overheid vervulde. Inmiddels zijn de taken van de overheid breder geworden, en wordt er op veel meer gebieden dan voorheen beleid ontwikkeld, dat tegelijk door de complexiteit van de samenleving veel meer aspecten in beschouwing moet nemen om succes te kunnen hebben. Waar voorheen voor vrijwel alle beleidsmedewerkers althans enige juridische opleiding een functievereiste was, zijn nu vaak andere deskundigheden nodig. De thans waar te nemen herwaardering van de juridische functie moet volgens de vakgroep in belangrijke mate begrepen worden als een antwoord op wat met een kort begrip juridisering wordt genoemd. Veel relaties in de samenleving die vroeger op informele wijze verliepen worden nu geformaliseerd. Conflicten worden eerder aan de rechter voorgelegd. Waar de vroeger zo vanzelfsprekend geaccepteerde normen en waarden uitsluitsel boden, is bij wijze van spreken de rechter nog de enige wiens oordeel wordt aanvaard. Waar nog steeds het adagium “ieder draagt zijn eigen schade” ten grondslag ligt aan ons recht, vinden burgers in iedere vorm van schade of pech steeds meer aanleiding om toch elders hun recht te halen. Een andere kant van wellicht dezelfde medaille is dat ook door de burgers steeds meer waarde gehecht wordt aan integriteit van bestuur(ders) en zuiverheid van procedures. Dit leidt er toe dat eerder of vaker dan voorheen de overheid ter verantwoording wordt geroepen. Aan de juridisering wordt overigens ook door de overheid bijgedragen met een nog steeds toenemende vloed van wetten en procedures. Zo beslaan volgens een bericht in Binnenlands Bestuur van 5 mei 2000 regelgeving en jurisprudentie inzake Woningwet en Bouwbesluit tussen de 20.000 en 25.000 pagina’s tekst. De Algemene wet bestuursrecht, die haar leven begon als een redelijk overzichtelijke Wet Arob, groeit steeds meer uit tot een waar Wetboek van bestuursrecht. Kennis van de inhoud van en jurisprudentie bij de Awb is geen rustig bezit meer voor de gemiddelde overheidsjurist, maar een specialisme dat zijn volle inzet vraagt. Nieuwe instrumenten zoals bestuurlijke boeten en integriteitstoetsing in het kader van vergunningverlening dienen zich aan. Europees recht en juridische aspecten van grensoverschrijdende samenwerking tussen overheden, bedrijven en burgers nemen in belang toe. Jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft haar sporen nagelaten in leerstukken omtrent de bescherming van de eigendom tegen inbreuken door regelgeving en vergunningverlening. Denk voorts aan de invloed van Europese regels voor aanbesteding, mededinging en overheidssteun. De overheid is minder statisch dan voorheen. Methoden van werken en samenwerkingsvormen zijn vloeiender en korter van duur, en vragen om een variëteit aan toegespitste flexibele juridische funderingen. De vakgroep gaat er van uit dat de invloed van deze juridiseringstrend nog lang niet is uitgewerkt.

5

Deze juridisering wijst nog op een ander belangrijk aspect. Namelijk dat het er op lijkt dat ook het recht niet meer de vanzelfsprekende werking heeft van voorheen. Het recht is een middel geworden dat afhankelijk van de situatie kan worden ingezet. Het is ook geen ultimum remedium, maar kan naast andere middelen bijdragen aan het bereiken van doelen. De rechtsbeoefenaars zullen telkens per geval als het ware moeten bewijzen dat het recht kan bijdragen aan de gewenste resultaten. Een ontwikkeling in een andere richting is de nadruk die in het laatste decennium bij de overheid op bedrijfsmatige aspecten alsmede op output en doelrealisatie is komen te liggen. Dit kan soms spanning opleveren met regels en procedures die dezelfde overheid heeft uitgevaardigd. Voor de toekomst van de juridische functie is ook relevant dat binnen de gemeentelijke organisatie in Nijmegen zelf meer nadruk op kwaliteit wordt gelegd. Het uitgangspunt dat gestreefd moet worden naar duidelijkheid in opdrachtgevende en opdrachtnemende rollen eist ook meer helderheid in vraag naar en aanbod van juridische producten. Ontwikkelingen op het gebied van informatietechnologie zullen ook hun invloed doen gelden. Zo vraagt bijvoorbeeld het contracteren over het aanschaffen van ICT-produkten om gespecialiseerde kennis. ICT zal bovendien bestaande overheidstaken veranderen of zelfs overbodig maken, en nieuwe creëren Om enkele voorbeelden te noemen: paspoorten, aangiften burgerlijke stand, en bijstand zullen in de toekomst wellicht via het internet worden afgehandeld, waarbij het niet bij voorbaat vaststaat dat de gemeente daar nog een rol bij moet spelen. ICT is ook van belang bij de informatievoorziening voor juristen. De juristen zijn binnen de gemeente de grootste afnemers van de bibliotheek, en staan bekend om de grote hoeveelheden losbladige edities en jurisprudentietijdschriften die zij verslinden. Er is evenwel op dit moment al een duidelijke trend waar te nemen dat meer gebruik wordt gemaakt van informatie die via het internet of databanken verkrijgbaar is.

6

3. Visie op de juridische functie; missie; ambitie Enerzijds facilitair en anderzijds rechtsstatelijk De juridische functie binnen een gemeente wordt door de juridische vakgroep omschreven als het geheel aan personeel, procedures en producten die gericht zijn op de juridische aspecten van het functioneren van de gemeente. De juridische functie binnen organisaties wordt gebruikelijk omschreven als een ondersteunende functie, die randvoorwaarden stelt aan de inhoudelijke beleidsdoelen, en mogelijkheden aanbiedt ter voorkoming en vermijding van juridische risico’s. Bij de overheid echter heeft de juridische functie ook nog een andere inhoud. Om te beginnen bestaan veel producten van de overheid uit het uitvaardigen of het op individuele gevallen toepassen van wettelijke voorschriften. Meer fundamenteel kan gesteld worden dat de overheid gebaseerd is op het recht en als een van de eerste taken van de overheid geldt dat zij de rechtsorde moet bevorderen. Voor de overheid geldt het legitimiteitsbeginsel, inhoudend dat al haar functioneren moet zijn te baseren op wet en rechtmatigheid. Voorzover zij zich met deze onderwerpen bezighoudt, draagt de juridische functie ook een normerend en dus beleidsinhoudelijk karakter. We hebben het dan over het formuleren van politiek-democratische en staatsrechtelijke gedragsregels, betreffende onder meer de inrichting en werkwijze van bestuursorganen, openbaarheid, en delegatie en mandaat. Ook het institutionele belang van de gemeente bij haar optimaal voortbestaan als politiek-bestuurlijk entiteit is onderwerp van beleid voor de juridische functie. De vakgroep noemt dit de rechtsstatelijke taak van de juridische functie. Kennistoepassing, advisering, beleid, en planning en control Binnen het totaal van de hiervoor omschreven juridische functie kan een andersoortige onderscheiding worden aangebracht, en wel naar een aantal vormen van toepassing van de juridische discipline. Om te beginnen is er het in de lijn toepassen van juridische kennis in concrete producten, zoals verordeningen, beschikkingen en contracten. Daarnaast is er het vanuit een staffunctie inhoudelijk advies uitbrengen aan de lijn over de juridische aspecten. Beleid wordt door de juridische functie voorbereid op het hiervoor reeds genoemde staatsrechtelijke en politiek-democratisch gebied. Ook de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan de rechtsbescherming zou omschreven kunnen worden als product van inhoudelijke beleid. Tenslotte is er de juridische planning en controlfunctie, die verantwoordelijk is voor het formuleren van juridische kwaliteitseisen voor personeel, producten en processen, en voor het bewaken van de naleving daarvan. In het kader van het recente organisatieontwikkelingsproces is aan de orde geweest de vraag of de planning en controlfunctie gescheiden moest worden georganiseerd van de andere functies zoals advisering en de functie rechtsstatelijk beleid. Uiteindelijk is dat nergens in de gemeente

7

gerealiseerd. De juridische vakgroep was en is daar ook geen voorstander van. Argumenten daarvoor waren en zijn dat juist bij de gemeente vanwege het legitimiteitsbeginsel het juridische aspect nooit geheel zonder normerende werking is, met andere woorden juridische kwaliteit enerzijds en rechtsstatelijkheid en advisering anderzijds niet volledig los van elkaar zijn te zien. Voorts vormt het uiteenrafelen van deze functies een risico voor de kwaliteit van de uitoefening daarvan, onder meer doordat onduidelijkheden ontstaan in de verdeling van de taken en als gevolg van het wegvallen van de onderlinge kruisbestuiving. Die uiteenrafeling van functies is te meer kritisch omdat we bij de functies control en advisering over relatief weinig fte’s praten. Ook betwijfelt de vakgroep of de controlfunctie goed tot haar recht zal komen zonder enige voeling met de dagelijkse praktijk. De vakgroep constateert tot slot dat ook bij de POFI-functies een strikte scheiding tussen control enerzijds, en beleid en advisering anderzijds niet is gerealiseerd. Belanghebbenden bij de juridische functie We kunnen vier groepen belanghebbenden (klanten) bij juridische producten omschrijven. De eerste groep zijn onze naaste collega’s die juridisch advies nodig hebben om hun eigen werk te kunnen doen. Bekend is dat deze niet altijd weten dat ze dat advies hard nodig hebben. De tweede groep is het management. Voor de leidinggevenden gaat het er om doelen te bereiken, waarbij het juridische aspect een van de vele aspecten is die een rol spelen. Vanwege de al gesignaleerde nadruk op resultaat en output verwacht het management van de juridische functie eerder een bijdrage in het voorkomen of oplossen van risico’s dan een normatieve inbreng. Voor de derde groep, de bestuurders, geldt vermoedelijk deels hetzelfde. Al sinds Machiavelli geldt dat een goede bestuurder het doel voorop moet stellen. Door de nadruk op resultaat, en door sterk te leunen op overwegingen van doelmatigheid en efficiency, is naast de berekenende burger ook een berekenende overheid ontstaan, aldus de toenmalige minister van Onderwijs Ritzen in zijn in 1992 verschenen notitie “De pedagogische opdracht van het onderwijs.” Het bestuur moet echter altijd oog houden voor de legitimiteit van het overheidsoptreden. De vierde groep wordt gevormd door burgers, al dan niet georganiseerd in belangengroepen. Zoals hiervoor vermeld bestaat bij burgers behoefte aan goede rechtsbescherming. Belangengroepen doen vaak een beroep op de wenselijkheid van het naleven van regels door de overheid. De juridische beroepsgroep streeft er naar aan de behoeften van haar afnemers te voldoen. Zij heeft daarbij, gesteld voor de wens van de overheid resultaat te bereiken op zo efficiënt mogelijke manier, een probleem. Hechten namelijk de juristen als beroepsgroep aan professionele kwaliteit, de overheidsjurist hecht bovendien aan wat hiervoor het rechtsstatelijk aspect is genoemd, de normatieve waarde van het recht voor het optreden van de overheid. Het is niet verbazingwekkend dat in dit spanningsveld de jurist soms te kampen lijkt te hebben met een imago dat niet optimaal is. Dit wordt dan

8

veroorzaakt door het gegeven dat de jurist vaak tot de conclusie moet komen dat een bepaalde doelstelling niet of althans niet op de voorgestelde wijze mag worden nagestreefd. Uiteraard is het mede de taak van de lijn en het lijnmanagement om er voor te zorgen dat hun beleidsvoorstellen ook in juridisch opzicht integraal zijn. Maar ook de jurist zal er naar moeten streven deze spanning op te heffen. Zijn bijdrage daaraan moet volgens de vakgroep vooral bestaan uit de maximale professionalisering van het vak van overheidsjurist. Dit impliceert een optimale combinatie van professionele en bestuurlijke kwaliteit. Dit betekent onder meer oplossingsgerichtheid, oog hebben voor en actief inspelen op beleidsprocessen, en multidisciplinair kunnen werken. Met deze notitie hoopt de vakgroep mede aan te geven hoe zij denkt dat deze verdere professionalisering vorm kan worden gegeven. Missie en ambitie De omschrijving van de missie van de juridische functie is om te beginnen geplaatst tegen de achtergrond van de hiervoor gegeven beschouwingen over de diverse taken en rollen. Vervolgens constateert de vakgroep dat wil de juridische functie deze taken waarmaken zij een passende plaats en status in de organisatie moet krijgen, zodat juridisch advies voor alle bestuurders en medewerkers gemakkelijk bereikbaar is, en zowel adviezen als kwaliteitseisen met gezag kunnen worden geformuleerd. Tenslotte heeft de vakgroep zich laten inspireren door de uitgangspunten van het organisatieontwikkelingsproces binnen de gemeente. Aldus komt de vakgroep tot de volgende formulering van de missie en ambitie van de juridische functie. In de eerste plaats volgt hier de missie. Missie De missie van de juridische functie is het bevorderen van de rechtsstatelijkheid en van de overige juridische kwaliteit van het functioneren, beschikken en handelen van de gemeente. Ter toelichting wil de vakgroep het volgende opmerken. Aan de eis van rechtsstatelijkheid voldoet de gemeente als zij bij haar functioneren en handelen uitgaat van de in de Grondwet en de Gemeentewet neergelegde juridische en politiek-democratische rechten van de burger. Aan de eis van juridische kwaliteit wordt voldaan als de gemeente voldoet aan wettelijke voorschriften en daarop gebaseerde zorgvuldigheidseisen, en mede daardoor voorkomt dat zij als gevolg van juridische risico’s schade oploopt of als gevolg van onvoldoende juridische kennis kansen laat liggen. De bovenomschreven missie valt uiteen in de volgende aspecten: • adviseren over, en voorbereiden en uitvoeren van beleid inzake rechtsstatelijkheid • adviseren over en daadwerkelijk zorgen voor juridische kwaliteit van het functioneren en feitelijk handelen van de gemeente, alsmede van de verordeningen, contracten en beschikkingen van de gemeente • het formuleren van kwaliteitseisen voor de organisatie en taakuitoefening van de juridische functie en voor de genoemde

9

•

gedragingen en producten van de gemeente en het toezien op de naleving van deze kwaliteitseisen

De aldus geformuleerde missie is door de vakgroep verder uitgewerkt in wat zij noemt de ambitie van de juridische functie. Daarin wordt onder meer aandacht besteed aan randvoorwaarden die moeten worden vervuld om de juristen in staat te stellen de missie waar te maken. Ambitie De ambitie van de gemeentelijk juridische functie is om aan haar missie op optimale wijze gestalte te geven. De juridische kwaliteit van de gemeente dient optimaal te zijn. Dit betekent dat de professionaliteit van de juristen eveneens optimaal moet worden bevorderd. Dit betekent voorts dat de juristen een zodanige positie in de gemeente willen innemen dat zij het bereiken van dit doel daadwerkelijk kunnen beïnvloeden. De ontvankelijkheid van de lijn voor de juridische expertise moet daartoe bevorderd worden. De juridische expertise dient daartoe op evenwichtige wijze in de gemeentelijke beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen te worden ingepast. Dit houdt tevens in dat de juridische discipline oog heeft voor deze processen, en zich ook zelf op de juiste momenten inschakelt. Onze vaardigheden zullen zijn gericht op het gezaghebbend en oplossingsgericht kunnen adviseren aan de klant, goed kunnen onderhandelen, en goed kunnen pleiten. Wij blijven in staat om door de vele regels heen het recht te blijven zien. In en extern zullen de juristen gezien gaan worden als deskundige en betrouwbare partners in effectiviteit en rechtszekerheid. Daarbij is het de ambitie van de juridische functie om tot een zodanig systeem van kwaliteitscriteria, verslaglegging en monitoring te komen dat de kwaliteitsverbetering ook te meten is. Uiteindelijk is de juridische kwaliteit een verantwoordelijkheid van de lijn, dus bestuur en management. Dat betekent aan de ene kant dat de lijn zich meer dan wellicht in het verleden bewust moet zijn van haar verantwoordelijkheid, maar aan de andere kant dat de juridische functie er goed aan doet hechte bondgenootschappen met de lijn te sluiten. Dit betekent heldere opdrachtgever en opdrachtnemer-relaties creëren, en steun en draagvlak zoeken bij burgemeester en wethouders, bij DV en de managementteams van de directies. De relatie met de wethouder voor de bedrijfsvoering, die op bestuurlijk niveau verantwoordelijk is voor juridische kwaliteit, inhoud geven.

10

4. Kwaliteitsnormen In de audits wordt enerzijds uitvoering gegeven aan de opdracht die de DV eind 1998 aan de juridische vakgroep gaf. Met name wordt aandacht besteed aan de punten 2 tot en met 5 van de in paragraaf 1 vermelde opdracht. Anderzijds wordt uitgegaan van een aantal basale uitgangspunten of normen, die in de gemeentebrede discussies voorafgaand aan de DV-opdracht meer of minder expliciet aan de orde zijn geweest. De vakgroep komt tot de hierna volgende kwaliteitscriteria. In essentie zijn dit een aantal basisprincipes voor het gemeentelijk handelen. Deze normen hangen dan ook nauw samen met de missie van de juridische functie. In deze nota en in dit stadium van de kwaliteitsontwikkeling van de juridische functie kan hier mee worden volstaan. In volgende fasen kunnen deze criteria verder worden ontwikkeld, en bijvoorbeeld per product of proces worden verfijnd. Normen • • • • • • •

de gemeente leeft de wettelijke voorschriften na de organisatie leeft haar eigen concernrichtlijnen na de organisatie leeft de relevante politiek-democratische uitgangspunten na, onder andere betreffende openbaarheid, rechtsbescherming en integriteit het management kan ook vanuit juridisch opzicht integraal management worden genoemd juridische risico’s worden onderkend de medewerkers zijn kwantitatief en kwalitatief op (de juridische aspecten van) hun taak berekend de juridische functie heeft een duidelijke en gezaghebbende plaats in de organisatie.

11

5. Beschrijving van de juridische organisatie; kengetallen Beknopte schets van de organisatie Op de organisatie van de juridische functie is het principe “decentralisatie, tenzij” in sterke mate van toepassing. Dit principe lag ten grondslag aan de reorganisatie van 1985. Nadien is de organisatie van de juridische functie als samenhangend aspectsysteem nooit meer een belangrijk onderwerp van discussie geweest. Bij de laatste reorganisatie hebben zelfs enkele directies (DSB, DWL) bij de opbouw van hun organisatie geen aandacht of althans geen inhoudelijke aandacht besteed aan de gewenste omvang en kwaliteit van hun juridische functie. Directies, en daarmee de juridische stafbureaus, functioneren ook op juridisch gebied tamelijk autonoom. Inhoudelijke of procedurele concernsturing op juridisch gebied is vrij zwak. Tussen de directies onderling is niet veel contact; tussen CJZ en de onderscheiden stafbureaus is vaker afstemming onder meer over taakafbakening of samenwerking. Sinds ruim een jaar is de juridische vakgroep waarin alle directies deelnemen nieuw leven ingeblazen als forum voor afstemming voor visieontwikkeling en bevordering van kennis en vaardigheden. Gewerkt wordt op basis van consensus. Juridische stafbureaus zijn er bij DGG (7,2 fte aan juridische functies dus exclusief ondersteuning), DWI (1,9 fte) en bij afdeling SoZa (9,7 fte.) Daarnaast zijn er een bureau centrale juridische zaken (2,8 fte) en een bureau Arbeidszaken (2,5 fte) op DBO. DWI bedient inmiddels DWL op juridisch gebied, en DGG ondersteunt DSP. De Brandweer heeft haar juridische functie ondergebracht als relatief klein taakonderdeel binnen een beleidsfunctie. Hoewel binnen DSB wel taken worden verricht met juridische aspecten is in een overkoepelende staffunctie voor die Directie niet voorzien. Ad hoc verlenen CJZ en DGG ondersteuning. Daarnaast zijn binnen de directies ook juridische functies in de lijn aan te treffen. Dit speelt met name bij DGG. Afdeling Milieu telt 1,6 fte; Openbare Ruimte heeft 2,6 fte; Bouwen en Wonen 2 fte; en Stadsontwikkeling 6 fte. Bureau Kabinet en Veiligheid van DBO herbergt in totaal 1 fte aan juridisch werk; bureau Sociaal Raadslieden telt 4,18 fte juristen. De functiewaarderingen van deze functies beweegt zich grosso modo tussen 9 en 12. De waardering 12 is weggelegd voor de meeste van de ongeveer 6 leidinggevende functies binnen de onderscheiden bureaus. De functie van hoofd bureau B&B van Belastingen is gewaardeerd met 11. Binnen onze gemeente zijn de senior-juristen veelal ingeschaald in 11. Dit betreft ongeveer 10 functies. Voor de goede orde: wanneer hierboven over juridische fte’s wordt gesproken worden daarmee bedoeld (delen van) functies die met juridisch adviseur of juridisch (beleids)medewerker worden aangeduid, en waarbij een juridische WO of HBO opleiding als eis wordt gesteld. Het gaat dus om functies waarbij het toepassen van juridische kennis hoofddoel is. Dat is het verschil met andere functies waarin ook juridische aspecten aan de orde zijn, maar waarin de beleidsinhoudelijke doelstelling voorop staat.

12

Totaal aantal juristen Een ander inzicht geeft het onderscheid in modaliteiten van de juridische staffunctie. Zo is een onderscheid gemaakt naar advisering in de ruimste zin (regelgeving, algemeen beleidsadvies, en juridisch advies), bezwaar (behandeling van bezwaarschriften en optreden in procedures), klachten (behandeling van klachten) en controlling ofwel juridische kwaliteitszorg. Hieronder geven wij een overzicht van het totaal aantal juridische functies werkzaam binnen de gemeente, onderverdeeld naar de hiervoor genoemde modaliteiten. Tevens is ook de specifiek aan juridische functies toebedeelde administratieve ondersteuning in beeld gebracht. Dit geeft de volgende opstelling:

Advisering Bezwaar Controlling Klachten

fte jur : 19,85 : 18,25 : 1,67 : 1,37

fte onderst 1,00 2,60 0,56

In totaal is dus met de juridische functie in deze zin zo’n 41 fte aan juristen en 3,2 fte ondersteuning gemoeid. Samen een salarispost van naar schatting ruim fl. 4.000.000. Vergelijking met andere POFI-functies Ter vergelijking geven wij hier overeenkomstige cijfers inzake de andere POFI-functies. P&O Communicatie

: 42,10 fte (incl. 16,1 administratie en ondersteuning, èn 2,5 jurist) : 20,00 fte (excl. representatie en Open Huis)

Opgemerkt zij, dat de 2,5 fte aan arbeidsjurist, hiervoor meegeteld bij de juridische functie, in deze opstelling ook bij de P&O-functie is meegenomen. Ten aanzien van Financiën en Informatie konden vergelijkbare gegevens nog niet worden geleverd. Enkele kengetallen inzake besluiten Om enige indruk te krijgen van de omvang van de juridische productie volgen hieronder cijfermatige gegevens over enkele soorten beschikkingen en andere besluiten die jaarlijks in groten getale plegen te worden afgegeven. Het betreft afgeronde gegevens over 1999 of 1998. Belastingen

Sociale Zaken Openbare Ruimte Bouwen en Wonen GKB

: : : : : : :

100.000 3.000 75.000 15.000 35.000 6.000 1.300 2.800

13

aanslagen WOZ waarderingen WOZ, plus herwaarderingen 4-jaarlijks parkeerboeten uitkeringsbesluiten ca vergunningen vergunningen kredieten

Onderwijs Brandweer

: :

Milieu

:

Stadsontwikkeling

:

600 570 40 297 64 13 30

beschikkingen leerlingenvoer adviezen vergunningen DGG gebruiksvergunningen meldingen AmvB vergunningen dwangsomopleggingen bestemmingsplannen

Benadrukt zij nogmaals dat hierbij niet naar volledigheid gestreefd is. De bovenbedoelde besluiten worden veelal op basis van de door het college vastgestelde mandaatbesluiten in mandaat op het niveau van bureauchef of afdelingshoofd genomen. Vermeldenswaard is nog dat in het Gemeenteblad ruim 200 vigerende verordeningen en 850 bestemmingsplannen zijn opgenomen. Totaal aantal bezwaarschriften en klachten Intussen is voor het eerst opgemaakt een Jaarverslag rechtsbescherming. Dit eerste jaarverslag beslaat het jaar 1999. Voor een volledig overzicht wordt kortheidshalve naar dat verslag verwezen. Hieronder volgt een aantal interessante cijfers. In 1999 werden in totaal 5576 bezwaarschriften ingediend. Ruim 3400 waren voor rekening van Belastingen, en ruim 1500 voor Sociale Zaken. Het percentage gegrondverklaringen varieerde van 5% bij DBO tot 40% bij Soza. Door burgers werd na de bezwaarschriftenprocedure in totaal in 106 gevallen beroep aangetekend bij de rechtbank. In datzelfde jaar zijn in totaal 279 als zodanig geregistreerde klachten afgehandeld, waarvan alleen al 186 bij SoZa. Van deze klachten werden er 127 ofwel bijna de helft gegrond verklaard. Enkele kengetallen betreffende verzekeringen Aan de juridische audit van DBO worden de volgende gegevens ontleend. Verzekering Opstal en inventaris Aansprakelijkheid Motorrijtuigen Bouwverzekeringen Overige

premie fl 1.828.500 151.000 360.000 35.000 52.500

uitgekeerd

eigen risico

fl 982.000 188.500 212.000 26.000 15.000

fl

9.500 58.500 75.500 3.500

De genoemde premiebedragen zijn gebaseerd op cijfers van 1998 of 1999, de andere twee getallen zijn gemiddelden. Voor de berekening van de totale schade moeten de uitkeringsbedragen en het eigen risico bij elkaar worden opgeteld.

14

Uitbesteding aan gemeente-advocaat Sinds een aantal jaren wordt bijgehouden voor hoeveel aan juridisch advies en procesvertegenwoordiging wordt opgedragen aan onze huisadvocaat Dirkzwager. De cijfers luiden als volgt. 1995 1996 1997 1998 1999

fl 180.000 (schatting) 300.000 (schatting) 138.600 376.525 285.300

15

6. Resultaten van de audits; geconstateerde knelpunten De audits van DBO, DWI en DGG komen tot de conclusie dat de juridische kwaliteit op die directies in het algemeen voldoende tot redelijk is, maar dat niettemin een groot aantal knelpunten om aandacht vragen. In die directies worden per afdeling plannen van aanpak voor de oplossing van de knelpunten ontworpen. Voor zover die knelpunten directiegebonden zijn wordt daarop in deze nota verder niet ingegaan. De audits bij DSB en DWL zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat binnen die directies nog geen aandacht is besteed aan de juridische functie. De eerste opdracht aan die directies is om, ter uitvoering van die audits, een juridische structuur neer te zetten. Concrete knelpunten in enkele directies Om te beginnen volgen hier enkele belangrijke knelpunten die weliswaar dienstgebonden zijn maar waarvan een spoedige oplossing wellicht, mede vanwege het capaciteitsaspect en dus de financiële consequenties, een concernafweging behoeft. •

Op DIW is achterstand in de afhandeling van belastingbezwaarschriften. De personele bezetting van bureau Bezwaar en Beroep van afdeling Belastingen is, zo concludeert de DIW-audit, onvoldoende om het grote aantal bezwaarschriften binnen de wettelijke termijn (van een jaar) af te handelen. Uit een onderzoek van Deloitte & Touche onder 13 grote gemeenten naar de afhandeling van bezwaarschriften blijkt dat gemiddeld per fte ongeveer 1400 bezwaarschriften worden afgedaan. In onze gemeente lag dit aantal in 1999 onder de 500. Een achterstand als hier aan de orde ondermijnt het vertrouwen van de burger in de overheid. Zo’n situatie kan ook aanleiding zijn tot (gegronde) klachten bij de Nationale Ombudsman. Oorzaken zijn wellicht mede te vinden in aanloopproblemen met een nieuw geautomatiseerd systeem en tijdelijke personeelstekorten. Achtergronden en remedies vormen intussen voorwerp van studie binnen DIW.

•

Voor de DSB is niet voorzien in juridische ondersteuning. Op deze directie ontbreekt de nodige juridische ondersteuning, zodat er weinig aandacht is voor de juridische kwaliteit, hetgeen in veel gevallen leidt tot producten waaraan in juridische zin iets mankeert. Volgens de juridische vakgroep leidt dit tot onnodige juridische risico's, die zich kunnen uiten in imagoverlies en financiële claims. Berekend is dat er behoefte is aan tenminste 1 fte extra voor de thans ontbrekende juridische ondersteuning, onder andere voor behandeling van mandaat, klachten, bezwaarschriften, en ondersteuning centrale inkoop en (Europese) aanbesteding.

16

Zie voor de uitgewerkte berekening hiervan het rapport Onderzoek juridische functie DSB dd. 29 maart 2000, pagina 37/38. •

Op DGG is achterstand in regelgeving en beleidsformulering Dit betreft bestemmingsplannen en formulering van beleid inzake de regulering van het gebruik van de openbare ruimte, waaronder parkeren. De Wet Ruimtelijke Ordening schrijft voor dat bestemmingsplannen iedere tien jaar worden herzien. Met name voor het hanteren van het nieuwe artikel 19 WRO (de zelfstandige projectprocedure) is de aanwezigheid van een actuele planologische visie een hard vereiste geworden. De afdeling Planologie en Juridische Zaken berekende dat op de ongeveer 800 bestemmingsplannen ongeveer 70 procent ouder is dan tien jaar. Niet al deze oudere plannen moeten ook daadwerkelijk inhoudelijk worden herzien. Daar staat tegenover dat toch wel een vijftiental grotere bestemmingsplannen integraal moet worden herzien. Het maken of wijzigen van een groot bestemmingsplan kost gemiddeld fl. 300.000. De genoemde achterstand leidde aanvankelijk tot het afgeven in strijd met de wet van vergunningen vooruitlopend op wijzigingen van de bestemmingsplannen. Deze praktijk is inmiddels beeindigd. Dit betekent dat bouwplannen ofwel moeten worden afgewezen of (op onduidelijke gronden) worden gedoogd Het ontbreken van duidelijk beleid inzake vergunningverlening in de openbare ruimte leidt tot grote aantallen bezwaarschriften, waarvan er een relatief groot aantal gegrond moeten worden verklaard.

Knelpunten van algemene aard De juridische vakgroepgroep laat hieronder een aantal knelpunten van meer algemene strekking de revue passeren. Deze knelpunten zijn grotendeels ontleend aan de directierapportages, en voor een ander deel gebaseerd op gezamenlijke waarnemingen van de juridische vakgroep. •

Onvoldoende duidelijkheid over juridische bevoegdheden. Budgethouders gaan soms overeenkomsten aan, en ondertekenen deze ook, zonder hun bevoegdheden terzake na te gaan. Ook zijn soms beleidsmedewerkers onzeker over hoever ze in onderhandelingen over contracten of gesprekken over subsidies mogen gaan.

•

Contractbeheer ontbreekt vrijwel geheel. De gemeentelijke accountant heeft een aantal malen gewezen op de noodzaak van contractbeheer. Contractbeheer is een begrip dat tegenwoordig vaak wordt genoemd zonder dat het goed wordt gedefinieerd. Contractbeheer valt volgens de juridische vakgroep uiteen in drie onderdelen: A.contractmanagement, ofwel alles wat een verstandige aanpak beoogt in de fase voorafgaand aan het sluiten van een overeenkomst management, in welke fase het geheel aan besluiten en processen die nodig zijn voor het voorbereiden, aangaan en afwikkelen van een contract in kaart moeten worden gebracht. Dit betreft bijvoorbeeld het doel van de overeenkomst, de selectie van contractspartijen, maar ook bevoegdheidsvragen, de

17

aanwezigheid van een budget en de vraag wie mag ondertekenen. B. contractbeheer ziet op alles wat nodig is om een goede uitvoering van de overeenkomst te waarborgen. Hier hoort bij het letten of op de juiste momenten de juiste kwaliteit wordt geleverd, of nadere afspraken moeten worden gemaakt, en of de gemeente ook harerzijds har verplichtingen nakomt. Het als accountmanager aanwijzen van een verantwoordelijke ambtenaar kan hierbij helpen. C. contractregistratie, ofwel het opnemen van nader aan te wijzen categorieën van contracten op nader te bepalen wijze in een al dan niet centraal systeem. De vakgroep meent dat contractmanagement en contractbeheer in bovenbedoelde zin in de gemeente wel aanwezig is, maar kwalitatief nog lang niet voldoende, terwijl contractregistratie vrijwel volledig ontbreekt. •

De juridische kwaliteit van college- en raadsvoorstellen loopt terug. Deze constatering wordt mede onderschreven door bureau Procescoordinatie. Proco constateert dat lang niet altijd voldoende aandacht aan de juridische aspecten en consequenties wordt besteed. Soms worden de juridisch relevante besluiten onduidelijk geformuleerd of blijft onhelder welk besluit nu door welk bestuursorgaan moet worden genomen. Daarbij is er sprake van een hardnekkige terminologische verwarring. Zo wordt de raad en het college regelmatig gevraagd ergens mee in te stemmen of een plan of contract goed te keuren, waar het gaat om de exclusieve bevoegdheid van die organen om ter zake het besluit te nemen. Met andere woorden, pas na het besluit van het bevoegde orgaan is er sprake van een contract of een plan.

•

Juridisch invoelingsvermogen van de lijn kan beter De vakgroep heeft al eerder gesignaleerd dat de notie van de onderliggende juridische aspecten bij management en beleidsmedewerkers minder vanzelfsprekend is dan zeg 10 of 15 jaar geleden. Bepleit werd daarbij een ambitieus introductieprogramma voor nieuwe medewerkers. Kennismaken met de juridische basis van het gemeentelijk functioneren, en met college- en raadsprocedures vergroot het inzicht in het eigen functioneren als onderdeel van het geheel. Aldus draagt die introductie eveneens bij aan de beleving van een gemeenschappelijke cultuur. Voor de juridische vakgroep is vooral ook van belang dat op deze manier ook meer begrip kan ontstaan voor het tijdig inschakelen van de juridische expertise. Intussen heeft de juridische vakgroep de uitdaging zelf aangenomen en een cursus juridische introductie georganiseerd, gecombineerd met een introductie in de geheimen van het stellerschap. Aan deze cursus van in totaal drie dagdelen zal in 2000 door ongeveer 130 medewerkers worden deelgenomen. Dit bewijst dat er behoefte is. Vooralsnog zal deze cursus jaarlijks worden herhaald. Organisatie is in handen van CJZ; de lessen worden voor het juridisch gedeelte gegeven door vrijwilligers uit het gemeentelijk juristenbestand, het stellerschap wordt behandeld door bureau Procescoordinatie. Gesignaleerd wordt de behoefte aan verdiepingscursussen voor bepaalde groepen medewerkers en leidinggevenden, zoals inzake handhaving, Wet openbaarheid van bestuur, en beleidsschrijven.

18

Is in het voorgaande gesproken over het invoelingsvermogen van de beleidsmedewerkers, ook ten aanzien van het management speelt dit aspect. Integraal management veronderstelt naast het meenemen van personele, financiële en organisatorische onderdelen van een beleidsvoorstel, ook het inschatten en afwegen van de juridische aspecten en dus inzicht in juridische risico’s. De vakgroep vraagt zich af in hoeverre op dit vermogen gelet wordt bij het selecteren van lijnmanagers. •

Kwaliteit van de interactie tussen juridisch domein en beleidsdomein Juristen worden soms niet en vaak (te) laat betrokken bij de juridische aspecten van de lijnproducten. Iedere medeadviseur kent wel het gevoel dat hem of haar bekruipt wanneer vlak voor het afsluiten van een beleidsontwikkelingsproces een stuk wordt voorgelegd met het verzoek er ook nog even naar te kijken. De juridische adviseurs overkomt dit nog te vaak. Het komt voor dat juridische fouten door de steller als risico worden ingecalculeerd omdat het te laat is of te veel moeite kost alsnog de door de jurist aangedragen wijzigingen aan te brengen. In de ogen van de vakgroep is gelijkwaardigheid van inbreng van de juristen de norm. Bij de start van een beleidsproces dient duidelijk te zijn wat aard en tijdstip van de juridische advisering zal zijn. Alleen dan kan worden gegarandeerd dat de juridische aspecten goed in kaart kunnen worden gebracht en eventuele risico’s door de lijn bewust kunnen worden afgewogen. DIW noemt het aspect van de interactie onder meer ten aanzien van de afdeling SAWI. In de DGG-audit wordt met name bij de afdeling Milieu, maar ook bij de afdeling Bouwen en Wonen dit knelpunt expliciet gesignaleerd. Bepleit wordt dat het inschakelen van de jurist in de administratieve organisatie wordt meegenomen, of dat althans een checklist wordt opgesteld voor de situaties waarin de lijn in elk geval de jurist van de afdeling of de directie moet raadplegen. Tegelijk wordt onderkend dat het ook een kwestie van cultuur is, waaraan ook door de juristen zelf moet worden gewerkt, onder meer door helderheid te verschaffen over bij wie men precies waarvoor terecht kan. Het management zal een dergelijke interactie moeten stimuleren.

•

De kwaliteit van de regelgeving is niet altijd optimaal Regelgeving betreft het maken van verordeningen, gemeenschappelijke regelingen, statuten en beleidsregels. Juridisch gezien is regelgeving een nauw luisterend vakspecialisme, waarbij men onder meer kennis behoort te hebben van de Aanwijzingen voor de regelgeving uit 1992 van de minister van justitie, en van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving van de VNG. Die kennis is ook bij de juristen geen gemeengoed. De regelgevingsproducten van de diverse directies verschillen mede daarom soms in opzet en kwaliteit. Het komt bovendien voor dat het maken of beoordelen van regelgeving wordt opgedragen aan niet juridisch geschoolde beleidsmedewerkers.

19

Door het concern moeten criteria worden ontwikkeld voor de kwaliteit van de regelgeving. Ook kan gedacht worden aan een vorm van regelgevingsmanagement. •

Diversiteit bij het registreren en afhandelen van klachten. De Algemene wet bestuursrecht schrijft voor dat klachten worden geregistreerd. De geregistreerde klachten moeten jaarlijks worden gepubliceerd. Om aan dit wettelijk voorschrift te kunnen voldoen is nodig dat in alle directies een aantal uniforme uitgangspunten wordt gehanteerd. Sommige directies hanteren een ruim klachtbegrip, andere daarentegen gaan uit van een enge benadering. Telefonische klachten en brieven waarin niet expliciet naar de klachtenprocedure wordt verwezen worden dan niet als klacht geregistreerd en informeel afgehandeld. Ook blijkt vrijwel iedere directie een afwijkende indeling in categorieën te hebben, wat de consolidatie op concernniveau er niet eenvoudiger op maakt. De rol van de klachtencoördinatoren is niet overal op dezelfde manier omschreven: sommigen behandelen vanuit een min of meer onafhankelijke positie ook zelf de klachten, anderen vervullen alleen een coördinerende rol ten opzichte van de in dit opzicht autonome afdelingen.

•

Diversiteit in behandeling van bezwaarschriften. Het raadsbesluit, dat overigens dateert van de gemeentelijke reorganisatie van 1985, inhoudend dat bezwaarschriften op grond van de Awb onafhankelijk van de betreffende lijnafdeling moeten worden behandeld, wordt niet overal nagekomen. Dit speelt bij bureau Kabinet & Veiligheid van DBO, dat zijn eigen bezwaarschriften afhandelt, en bij afdeling Burgerzaken en Belastingen, die de afhandeling van bezwaarschriften in aparte bureaus binnen de afdeling concentreert. Onafhankelijke afhandeling van bezwaarschriften is in gemeenteland de norm. In de meeste grote gemeenten kent men daarbij ook nog het fenomeen van een met externen bemande commissie voor de bezwaarschriften. Soms hebben daarin rechters, wetenschappers en advocaten zitting. Een dergelijke commissie kan een stimulerende invloed hebben op uniformiteit en kwaliteit van de gemeentelijk bezwarenpraktijk. In Nijmegen kennen we drie formele commissies. De eerste twee zijn de raadscommissie voor bezwaarschriften, geheel bestaande uit raadsleden, en de bezwarencommissie rechtspositie. Het merendeel van de leden van die beide commissies is niet juridisch geschoold. Daarnaast is er een externe commissie ingesteld door de Stichting Entree, die het college adviseert over bezwaarschriften inzake urgentie woningzoekenden. Afdeling Sociale Zaken werkt met een informele ambtelijke hoor- en adviescommissie voor de bezwaarschriften.

20

•

De informatiepositie van juristen verdient aandacht Dit is in zekere zin de tegenhanger van de eerder gesignaleerde knelpunten betreffende het juridisch invoelingsvermogen van de lijn, en de kwaliteit van de interactie tussen de lijn en de juristen. De juridische ondersteuning zou vanwege de rol van het recht bij de overheid als een vorm van gedwongen winkelnering moeten worden gepositioneerd. In de praktijk wordt de juridische expertise door het management en door beleidsmedewerkers in belangrijke mate als facilitair gezien. Organisatorisch of procedureel zijn echter geen expliciete garanties ingebouwd dat de juristen zichzelf voldoende pro-actief kunnen inschakelen. Ook hier is het deels een kwestie van cultuur. De juristen zijn gewend dat men met vragen naar hen toekomt. De juristen zullen zich echter moeten heroriënteren op een actievere opstelling: ze moeten de klant met zijn vraag opzoeken, ze moeten ook zelf de risico’s opsporen in de beleidsvoornemens die de lijn ontwikkelt.

•

Concernsturing verzekering en verhaal onvoldoende In de audit van DBO wordt geconstateerd dat de opdrachtgevende rol voor verzekering en verhaal niet helder is ingevuld. Er is sprake van meerdere opdrachtgevende directies, waaronder DSB zelf met haar afdeling vastgoed. Maar ook DGG (Openbare Ruimte) en DIW (onderwijsgebouwen) zijn grote klanten voor de verzekering. Ten aanzien van gebouwen en openbare ruimte zijn het niveau van verzekeren en het niveau van inrichting en onderhoud communicerende vaten. Meer onderhoud en zwaardere eisen aan inrichting laten een lager niveau van verzekeringen toe dan wanneer er bijvoorbeeld sprake is van bezuinigingen op genoemde aspecten. De DBO-audit stelt aan de directievergadering een werkgroep voor samengesteld uit vertegenwoordigers uit DSB, de opdrachtgevende directies en CJZ, met als taak het doen van voorstellen voor een concernbeleid verzekering en verhaal.

•

Voorziening in juridische litteratuur kan beter In meerdere audits wordt gemeld dat de jurisprudentie beter kan. Vaak is deze uitkomst van bewuste keuzen. Zeker met mogelijkheden om meer gebruik te maken

voorziening in litteratuur en meer historisch bepaald dan de nieuwe ICT zijn er van databanken.

De juridische vakgroep zal zelf op basis van een inventarisatie van behoeften een plan maken voor de wijze waarop daarin kan worden voorzien. In de thans lopende inventarisatie van bezuinigingsmogelijkheden worden bezuinigingen op de bibliotheekvoorzieningen aangekondigd. De juristen vormen de grootste gebruikersgroep van deze voorzieningen. De juridische vakgroep is daarom van oordeel dat deze bezuinigen niet zonder overleg met deze beroepsgroep kunnen worden doorgevoerd.

21

•

Deskundigheidsontwikkeling van de juristen vraag meer aandacht. Een van de uitgangspunten van Meesterschap is vakmanschap, is dat de juristen in de gelegenheid moeten worden gesteld, gelet op de toenemende eisen die de omgeving aan de juridische kwaliteit stelt, te werken aan de optimalisering van hun professionaliteit. Verwante beroepsgroepen als advocatuur, notariaat, bedrijfsjuristen en rechterlijke macht kennen niet alleen een systeem van verplichte opleiding on the job, maar ook van verplichte permanente educatie. Tot dusver steekt de beroepsgroep overheidsjuristen hier wat mager bij af. De vakgroep acht het gewenst dat juristen meer dan tot nu toe opleidingen op het gebied van zowel kennis als vaardigheiden volgen. Bij kennis kan het naast specialisatie op het vakgebied gaan om specialisatie in een aantal modaliteiten van de beroepsuitoefening. Wat de vakgroep betreft zou meer gelet moeten worden op het onderscheid in kennis en vaardigheden die nodig zijn voor regelgeving, het behandelen van bezwaarschriften, het optreden voor de rechter, het behandelen van klachten, het optreden als adviseur, en tenslotte het vervullen van een planning en controlfunctie. Elk van deze modaliteiten vraagt om toegesneden kennis en vaardigheden. Het vak van overheidsjurist is zo uitgebreid inmiddels, dat niet meer alle juristen overal even goed in kunnen zijn. Juist vanwege het goed kunnen vervullen van de functie van overheidsjurist is wel vereist het verkrijgen van tenminste kennis op hoofdlijnen van het gemeenterecht, het bestuursrecht en de organisatiekunde. Bij vaardigheden gaat het om communiceren, probleemoplossend vermogen, presenteren, procederen en pleiten voor de rechter, en het ontwikkelen van de kwaliteiten die nodig zijn om als gezaghebbend adviseur te kunnen optreden. In sommige functies is het nodig om te kunnen onderhandelen, te bemiddelen of anderszins verstand te hebben van gesprekstechnieken. De juridisch controller moet inzicht hebben in en openstaan voor impulsen van de overige middelenfuncties. De vakgroep stelt verdubbeling van opleidingsbudgetten voor de juristen voor. Aan de vakgroep zou om praktische redenen door de directies een deel van het opleidingsbudget gemandateerd kunnen worden voor het intern organiseren van opleidingen.

•

Wervingskracht functie gemeentejurist op arbeidsmarkt verdient aandacht De arbeidsmarkt is anno 2000 gespannen. Ook de gemeenten hebben het moeilijk om goed gekwalificeerd personeel aan te trekken. Er zijn daarbij ook vele signalen dat de functie van jurist bij de overheid de concurrentieslag met het bedrijfsleven, het bankwezen en de advocatuur aan het verliezen is. Primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden moeten daarom in dit licht worden bezien. Met name het vergroten van opleidingsmogelijkheden kan volgens perspublicaties de aantrekkelijkheid van een baan voor bijvoorbeeld pas afgestudeerde juristen vergroten.

22

Mogelijkheden om door te groeien, te specialiseren op een of meer juridische vakgebieden of over afdelingen c.q. functies te rouleren, moeten worden bevorderd. Professionaliteit van ondersteuning en uitrusting vraagt eveneens om aandacht. De gemeente zal zich ook op de juridische arbeidsmarkt moeten presenteren als een actieve, veelzijdige en met haar tijd meegaande werkgeefster die een unieke uitdaging aanbiedt: de professionaliteit van de overheidsjurist. •

Taakverdeling tussen stafbureaus kan beter. Mogelijk mede vanwege het uitgangspunt van decentralisatie tenzij, is niet altijd de taakverdeling tussen de juridische stafbureaus zelf even helder en efficiënt. Dit betreft niet zozeer de kerntaken van de bureau’s voor zover die rechtstreeks gekoppeld zijn aan de taken van de directie. Uit de voorgaande opsomming blijkt overigens wel dat het een taak van de concernfunctie kan zijn eenduidigheid te brengen in de diversiteit aan procedures rond klachten en bezwaarschriften. De onduidelijkheid in taakverdeling is echter soms aan te treffen in de meer als algemeen te omschrijven adviesfunctie. Zijn gemeenschappelijke regelingen, verordeningen op gemeentelijke adviescommissies, statuten en PPS-constructies een specialisme van uitsluitend CJZ, of kunnen andere directies dergelijke onderwerpen ook zelf behartigen? De vraag kan worden opgeworpen of het geen aanbeveling verdient algemeen civielrecht, met name het maken en beoordelen van althans de meer ingewikkelde contracten aan een bepaald bureau toe te wijzen. Nu ligt het voor de hand dat ieder bureau er wel iets vanaf moet weten, maar dat geen enkele bureau er echt goed in wordt. Als voorbeeld moge voorts dienen de Europese aanbesteding. Hier blijken drie directies actief te zijn. DGG wijst voor haar eigen afdelingen een informatiepunt aan, terwijl DSB een handleiding ontwerpt over dit zelfde onderwerp in het kader van het project centrale inkoop. CJZ is betrokken bij dit project, en daarnaast reeds jarenlang een soort achtervang op het gebied van Europese aanbesteding.

•

Functies juridische planning en control verder invullen Bij de recente reorganisaties kregen de nieuwe juridische stafbureaus kort samengevat toebedeeld de juridische staffunctie en de juridische planning en controlfunctie. De functie van huismeester is een tamelijk geaccepteerd begrip, dat niettemin ook zelf nog wel verduidelijking kan gebruiken. Het begrip juridische controller werd bij die gelegenheid niet verder uitgewerkt.

23

De juridische vakgroep heeft hiervoor intussen enkele gedachten ontwikkeld. Tot de functie van stafjurist voor een directie hoort in onze gemeente om te beginnen met name het uitbrengen van juridisch advies aan de afdelingen, het afhandelen van klachten, het regelen van de mandaten binnen de directie, het uitvoeren van het integriteitsbeleid, het afhandelen van bezwaarschriften en het voeren van procedures voor de rechter. Juridische planning en control vervolgens houdt in het adviseren over – met name in de vorm van kwaliteitscriteria - en het monitoren van de juridische kwaliteit van personeel, producten en processen; het toetsen van juridische producten, het verzamelen van kengetallen; en het toezien op de naleving van richtlijnen van concern en directie op het gebied van juridische taakuitoefening en juridische kwaliteit. Een nadere concretisering van de hier bedoelde taken van de stafjurist voor de directies is geboden, wil hij zijn rol op het gebied van beheersing van juridische risico en kwaliteitsmonitoring waar kunnen maken. Een belangrijke vuistregel kan zijn dat de afdelingen en de bureaus zodra zij aan een niet standaardmatig juridisch product beginnen, zoals een contract, een verordening of een bezwaarschrift, het eisend of verwerend voeren van een juridische procedure of het inschakelen van externe adviseurs, met hun bureau juridische zaken contact opnemen. Voorts zal tijd en energie gestoken moeten worden in de juridische controlfunctie. Voor ieder van de drie P’s (personeel, processen, producten) moeten kwaliteitscriteria worden geformuleerd en toegepast. Op basis van de eerder gememoreerde audits moeten de afdelingen en bureaus, onder aanvuring van hun juridische afdeling, aan de slag met verbeterplannen. Ook zou de huismeester geraadpleegd moeten worden als de leiding van directie of afdeling voornemens is de juridische organisatie te veranderen of andere wijzigingen overweegt die consequenties kunnen hebben voor het functioneren van de juristen. Verder hoort de juridische controller geraadpleegd te worden over het stellen van juridische kwaliteitseisen in functiebeschrijvingen, alsmede bij het opstellen van het opleidingsplan. Gelet op het feit dat de stafjuristen zijn ondergebracht in de afdelingen Bedrijfsvoering mag worden aangenomen dat de lijnen in dit verband kort zijn. Uiteraard moeten de hier bedoelde afspraken passen in hetgeen ter zake op concernniveau is afgesproken. Voor de verhouding tussen het concern en de directies geldt mutatis mutandis hetzelfde als wat hiervoor gesteld is over de verhouding tussen de stafjurist en de lijnafdelingen binnen de directies. Op concernniveau is CJZ de stafjurist.

24

CJZ zal concernrichtlijnen ontwikkelen in overleg met de juridische vakgroep, en via het controllersoverleg voorleggen aan de directievergadering en eventueel het college. Deze concernrichtlijnen kunnen eveneens de 3 P’s betreffen: kwaliteitseisen ten aanzien van personeel, processen en producten. Daarbij kan gedacht worden aan opleidingseisen, of het bijhouden van kengetallen. Andere voorbeelden zijn de wijze van behandeling van klachten, bezwaarschriften en beroepen of van het sluiten en registreren van contracten. Het formuleren van een set kwaliteitsnormen voor regelgeving is eveneens denkbaar. Door Proco wordt CJZ reeds nu al vaak gevraagd om naar de juridische kwaliteit van voorgestelde verordeningen te kijken, maar zoals gezegd, is dat eigenlijk in een te late fase. Directies zullen voorts het concern moeten inschakelen bij nader te bepalen voor het concern in juridisch opzicht relevante initiatieven. Dit kan zowel beleidsvoornemens als organisatieveranderingen betreffen. De hiervoor ontvouwde gedachten zal de juridische vakgroep in de praktijk gaan brengen en waar nodig doen onderbouwen met concernrichtlijnen.

260600gk

25

Behandeld in commissie Sport, Financiën, Organisatie en Bedrijven 6 februari 2002

Recommend Documents