AWBZ CIZ. Begeleiding GGZ BJZ. Wmo. Pgb. Mantelzorg. AWBZ Monitor. Kinderen. Rapport 4. Omgevingsonderzoek

Het ITS maakt deel uit van de Radboud Universiteit Nijmegen

AWBZ Monitor Rapport 4 Omgevingsonderzoek

Matthijs van Doorn | Roelof Schellingerhout | Sylvia Grevel | Clarie Ramakers

Mantelzorg

Kinderen

AWBZ

CIZ

Begeleiding

BJZ Wmo Pgb GGZ

Projectnummer: 34000459

 2010 ITS, Radboud Universiteit Nijmegen Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, en evenmin in een retrieval systeem worden opgeslagen, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van het ITS van de Radboud Universiteit Nijmegen. No part of this book/publication may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

ii

Inhoud

1 Inleiding 1.1 Vraagstelling 1.2 Onderzoeksmethodologie omgevingsonderzoek 1.2.1 Samenstelling onderzoeksgroep 1.2.2 Dataverzamelingsmethode 1.3 Leeswijzer

1 2 3 3 3 3

2 Stadsregio Rotterdam 2.1 Consequenties van de pakketmaatregel 2.2 Alternatieven in de regio Rotterdam 2.3 Dynamiek op de zorgmarkt 2.4 Blik op de toekomst

5 5 8 9 11

3 Regio Flevoland 3.1 Consequenties van de pakketmaatregel 3.2 Alternatieven in de regio Flevoland 3.3 Dynamiek op de zorgmarkt 3.4 Blik op de toekomst

13 13 15 16 18

4 Regio Groningen-Drenthe 4.1 Consequenties van de pakketmaatregel 4.2 Alternatieven in de regio Groningen-Drenthe 4.3 Dynamiek op de zorgmarkt 4.4 Blik op de toekomst

19 19 22 22 23

5 Regio Gelderland 5.1 Consequenties van de pakketmaatregel 5.2 Alternatieven in de regio Gelderland 5.3 Dynamiek op de zorgmarkt 5.4 Blik op de toekomst

25 25 27 29 29

6 Conclusie

31

iii

iv

1

Inleiding

Per 1 januari 2009 is de pakketmaatregel AWBZ van kracht geworden. Hierdoor zijn de functies activerende en ondersteunende begeleiding samengevoegd tot de nieuwe functie ‘begeleiding’. Bovendien is de toegang tot begeleiding binnen de AWBZ strikter geworden. Alleen mensen met een matige of een ernstige beperking kunnen nog aanspraak maken op de AWBZ-begeleiding. Uiteraard grijpt deze maatregel in op de leefsituatie van zorgcliënten én zorgaanbieders. Bepaalde groepen zullen minder of geen begeleiding meer kunnen krijgen binnen de AWBZ. Tegen deze achtergrond hebben de gezamenlijke cliëntenorganisaties het ITS gevraagd om een verdiepend onderzoek te doen naar de gevolgen van de pakketmaatregel met betrekking tot begeleiding1. De doelstelling van het onderzoek is tweeledig. Enerzijds is het belangrijk om inzicht te verkrijgen in de gevolgen die de striktere toegang tot de AWBZ heeft voor cliënten met een begeleidingsbehoefte. Anderzijds dient in kaart te worden gebracht welke ‘dynamiek’ deze maatregel teweegbrengt op de zorgmarkt. Behalve voor de cliënten heeft de maatregel immers ook gevolgen voor zorgaanbieders. Om deze vragen te beantwoorden is het onderzoek opgedeeld in twee onderdelen, te weten een cliëntenonderzoek en een omgevingsonderzoek. Het cliëntenonderzoek heeft een kwantitatief karakter. In dit onderzoek worden grote groepen cliënten bevraagd over de gevolgen van de pakketmaatregel. Het omgevingsonderzoek heeft een kwalitatief en verdiepend karakter. Doel van het omgevingsonderzoek is zicht te krijgen op de beweging op de markt die ontstaat als gevolg van de pakketmaatregel voor cliënten en zorginstellingen. Zowel het cliëntenonderzoek als het omgevingsonderzoek worden in twee rondes uitgevoerd. De rapportages van de eerste ronde van het cliëntenonderzoek zijn inmiddels verschenen (Schellingerhout en Ramakers 2010a, 2010b, 2010c). In de huidige rapportage wordt ingegaan op het omgevingsonderzoek dat in de periode oktober 2009 - maart 2010 heeft plaatsgevonden. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in

1

Het ITS richt zich in haar onderzoek op thuiswonende kinderen met lichamelijke of verstandelijke beperkingen of psychische klachten, op volwassenen met een langdurige GGZ problematiek en op budgethouders. Research voor Beleid voert onderzoek uit onder chronisch zieken, ouderen en volwassenen met een lichamelijke of verstandelijke beperking.

1

vier regio’s, die achtereenvolgens zijn bezocht voor gesprekken met vertegenwoordigers van sleutelorganisaties. In chronologische volgorde zijn dit de stadsregio Rotterdam, Flevoland, Groningen-Drenthe en ten slotte Gelderland. In deze rapportage wordt deze chronologische volgorde aangehouden, zodat de ontwikkelingen in de tijd met betrekking tot de pakketmaatregel beter inzichtelijk gemaakt kunnen worden.

1.1

Vraagstelling

De vraagstelling van het omgevingsonderzoek past binnen de centrale vraagstelling van het onderzoek naar de pakketmaatregel. Deze vraagstelling luidt ‘wat zijn de gevolgen voor cliënten van de strakkere toegang tot de functie begeleiding en welke dynamiek ontstaat er op de (zorg)markt als gevolg van deze pakketmaatregel?’ In het omgevingsonderzoek hebben we deze centrale onderzoeksvraag nader onderverdeeld in vier subvragen:

1. Wat zijn de gevolgen van de invoering van de pakketmaatregel? In dit verband is voornamelijk gekeken naar het aantal mensen dat de indicatie verliest (kwantitatief) en de ernst van het verlies hiervan (kwalitatief). 2. Welke alternatieven zijn er voor mensen die geen beroep meer kunnen doen op de AWBZ-ondersteuning of in mindere mate hierop een beroep kunnen doen? Met deze vraag is beoogd om een overzicht te geven van de (zoektocht naar) alternatieven die voorhanden zijn of worden ontwikkeld om de consequenties van de pakketmaatregel op te vangen. 3. Leidt de pakketmaatregel tot een bepaalde dynamiek op de zorgmarkt? Hoe is die dynamiek te omschrijven? Deze vraag is erop gericht om te bezien op welke wijze beleidsmakers en organisaties die de AWBZ en de Wmo uitvoeren (zoals zorgaanbieders), inspelen op de nieuw ontstane situatie. 4. Welke toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot de pakketmaatregel worden verwacht? Deze vraag is belangrijk omdat ook ruim een jaar na het van kracht worden van de pakketmaatregel nog steeds niet geheel duidelijk is hoe de pakketmaatregel uitpakt voor de verschillende betrokkenen (zoals cliënten, beleidsmakers en zorgaanbieders).

2

1.2 1.2.1

Onderzoeksmethodologie omgevingsonderzoek Samenstelling onderzoeksgroep

Om een goed beeld te krijgen van de situatie in de vier geselecteerde regio’s in Nederland zijn interviews met vertegenwoordigers van sleutelorganisaties gehouden. De samenstelling van de groep sleutelorganisaties waarborgt dat er een goed overallbeeld van de situatie kan worden geschetst. Hoewel de samenstelling van de onderzoeksgroep per regio enigszins verschilt, is er zo veel mogelijk van een vaste onderzoeksgroep uitgegaan. Deze groep bestaat per regio uit ongeveer 10 organisaties, zoals Bureau Jeugdzorg (BJZ), MEE, Centrum indicatiestelling zorg (CIZ), Regionaal Expertise Centrum, gemeenten in de regio, belangenorganisaties, mantelzorg- en vrijwilligersorganisaties en een aantal zorgaanbieders. Aan het einde van de vier regionale portretten (in hoofdstuk 2 tot en met 5) is telkens een overzicht opgenomen van de in het onderzoek betrokken organisaties.

1.2.2

Dataverzamelingsmethode

De interviews hebben voor het overgrote gedeelte face-to-face, op de locatie van de respondenten, plaatsgevonden. In een aantal gevallen is er op verzoek van de respondenten een dubbelinterview gehouden met meerdere vertegenwoordigers van dezelfde organisatie of van samenwerkende organisaties. Een klein aantal gesprekken is telefonisch gevoerd. De interviews zijn gestructureerd aan de hand van een topiclijst die in samenspraak met de begeleidingscommissie tot stand is gekomen. De thema’s in deze topiclijsten corresponderen met de vier onderzoeksvragen die in de vorige paragraaf zijn beschreven (te weten: gevolgen van de pakketmaatregel, alternatieven voor AWBZ-ondersteuning, dynamiek op de zorgmarkt en een blik op de toekomst).

1.3

Leeswijzer

In deze rapportage worden de analyses per regio weergegeven. Daarbij wordt de chronologische volgorde aangehouden waarin de interviews zijn gehouden, zodat de ontwikkelingen in de tijd met betrekking tot de pakketmaatregel beter inzichtelijk gemaakt kunnen worden. In hoofdstuk 2 komt daarom de stadsregio Rotterdam aan bod, waarna Flevoland in hoofdstuk 3 volgt. In hoofdstuk 4 wordt de situatie in de regio in het noorden van het land (Groningen-Drenthe) beschreven. De regio die het laatste aan bod is gekomen, is Gelderland. Deze staat in hoofdstuk 5 centraal. Tot slot van de rapportage wordt een 3

overkoepelende analyse van de vier regio’s gepresenteerd aan de hand van de beantwoording van de deelvragen.

4

2

Stadsregio Rotterdam

In de periode oktober-december 2009 hebben er in de stadsregio Rotterdam gesprekken plaatsgevonden met vertegenwoordigers van diverse organisaties die nauw betrokken zijn bij de pakketmaatregel AWBZ. Daarmee was de regio Rotterdam de eerste van de vier regio’s die is afgerond. Een overzicht van deze organisaties is opgenomen aan het einde van dit hoofdstuk. Uiteraard bekijken deze organisaties de pakketmaatregel vanuit hun eigen perspectief, aangezien iedere organisatie voor (een) specifieke doelgroep(en) binnen de AWBZ werkt. Niettemin is er een duidelijke rode lijn te herkennen die in de gesprekken telkens terug is gekomen. In dit hoofdstuk wordt verder ingegaan op de situatie in de regio Rotterdam. Aan de hand van een viertal thema’s wordt hiervan een beeld gegeven. De thema’s die nu achtereenvolgens worden besproken zijn de gevolgen van de pakketmaatregel, de zoektocht naar alternatieven voor AWBZ-begeleiding, de dynamiek die als gevolg van de maatregel is ontstaan én ten slotte een bespreking van de verwachte toekomstige ontwikkelingen. Dit stramien wordt in de volgende hoofdstukken aangehouden.

2.1

Consequenties van de pakketmaatregel

In de periode oktober-december 2009 was er in de regio Rotterdam bij de betrokken organisaties een globaal beeld van de reikwijdte van de gevolgen van de pakketmaatregel. Er was geen twijfel over dát er consequenties verbonden zullen zijn aan de pakketmaatregel, maar veelal is de inschatting van de consequenties nog op basis van individuele gevallen, schrijnende verhalen en/of verwachtingen tot stand gekomen. Uiteraard zegt dit wel degelijk iets over de gevolgen die de maatregel op individueel niveau kan hebben, maar de reikwijdte van de gevolgen zijn meestal nog niet expliciet cijfermatig onderbouwd. Het is dus belangrijk om te onderscheiden tussen feitelijke gegevens en inschattingen op basis van individuele gevallen! Een aantal organisaties was echter wel bezig met inventarisaties op dit gebied en kon al wel meer concrete ontwikkelingen duiden. Verschillende respondenten zeiden niettemin dat het onderzoek voor hen nog iets te vroeg kwam, omdat ze slechts op basis van verhalen en algemene indrukken hun inschatting konden geven. De onzekerheid betrof zowel de kwantitatieve veranderingen (hoeveel mensen zijn er uiteindelijk op achteruit gegaan als gevolg van de herindicatie) als de kwalitatieve consequenties (in welke mate gaan mensen er op achteruit, hoe ernstig is het wegvallen van AWBZ-ondersteuning/zorg).

5

Goed teken of slecht teken? Dat er in het najaar van 2009 nog steeds onduidelijkheid bestaat over de vraag welke consequenties de pakketmaatregel voor cliënten en organisaties heeft, kan volgens de respondenten op twee manieren worden geduid. ‘Is het een goed of een slecht teken’, was een treffende vraag die door één van de respondenten aan zichzelf werd gesteld. Voor de in dit onderzoek betrokken instellingen was deze vraag nog niet eenduidig te beantwoorden. Niettemin tekenden zich gedurende de interviews in de regio Rotterdam twee mogelijke antwoordrichtingen af, die weliswaar verschillend van elkaar zijn, maar elkaar niet hoeven uit te sluiten. 1. Cliënten hebben zich tot december 2009 nog niet massaal bij MEE Rotterdam of elders gemeld. Deze melding zou een indicatie kunnen zijn dat iemand behoefte heeft aan een alternatief voor AWBZ-zorg. Hoewel het vaststaat dát de individuele situatie van bepaalde groepen zorgbehoevenden zal veranderen, is die verandering kennelijk (nog) geen reden om hulp in te schakelen bij het zoeken naar alternatieven. Cliënten kunnen de verandering mogelijk zelf opvangen of hebben geen alternatief nodig. Dit zou kunnen betekenen dat de consequenties uiteindelijk te overzien zijn. De meeste respondenten zitten echter op de volgende lijn: 2. Mensen die hun recht op ondersteunende en/of activerende begeleiding verliezen, gaan (nog) niet op zoek naar een alternatief en laten de situatie vooralsnog voor wat het is. Daarvoor zijn diverse redenen te bedenken. Wellicht omdat ze niet weten waar ze met hun vragen terecht kunnen, omdat er een drempel is om MEE te benaderen of wellicht juist omdat het inherent is aan hun beperking. In dit geval is het juist een slecht teken dat er nog zo weinig bekend is over de consequenties, want het zou betekenen dat mensen uit beeld kunnen raken. Ten tijde van het onderzoek in de regio Rotterdam kon er nog geen uitspraak worden gedaan over de vraag welke antwoordrichting de juiste is. Toch geven beide richtingen wel inzicht in de perceptie die de betrokkenen hebben van de consequenties van de pakketmaatregel. Verklaring Waarom was er ten tijde van de interviews geen duidelijkheid over de gevolgen van de maatregel? Een aantal respondenten gaf een mogelijke verklaring voor het gegeven dat de gevolgen nog niet voldoende zichtbaar zijn om van duidelijke trends te kunnen spreken. Uiteraard speelt mee dat er ten tijde van de interviews nog steeds mensen moesten worden geherindiceerd, evenals de overgangsperiode. Echter, ook speelt een rol dat veel mensen bezwaar hebben gemaakt tegen het indicatiebesluit. Een medewerker van CIZ Rotterdam vertelde dat de afdeling die zich met bezwaarschriften bezighoudt het veel drukker heeft dan normaal. Een aantal zorginstellingen adviseert hun cliënten actief om in bezwaar te gaan en ondersteunt hen daarin ook. Een van de organisaties heeft in dit ver6

band tijdelijk een medewerker aangesteld om cliënten te helpen met het opstellen van het bezwaar. Instellingen houden op deze wijze hun cliënten waarschijnlijk ‘langer binnen de eigen organisatie’ dan van te voren is verondersteld. Mensen die nog geen alternatief hebben, melden zich (nog) niet bij MEE of elders, zo schatten de respondenten in, omdat ze eerst een eigen traject bewandelen. Een andere verklaring is zoals gezegd dat er categorieën mensen minder of geen zorg meer krijgen, zonder dat ze op zoek gaan naar alternatieven. Risicogroepen zoals zorgmijders (dat kan inherent zijn aan de beperking) of oudere mensen die huiverig zijn voor veranderingen, zouden mogelijk geen alternatieven willen zoeken en de situatie op hun beloop laten. Omdat deze mensen zich niet melden, geeft dit een verklaring waarom er weinig bekend is over de consequenties. Wanneer kan er wel duidelijkheid worden verwacht over de exacte consequenties van de pakketmaatregel voor cliënten, cliëntgroepen en betrokken (zorg)organisaties? Veelal werd de datum van 1 januari 2010 genoemd als het moment waarop pas echt duidelijk wordt welke consequenties de maatregel heeft gehad. MEE bijvoorbeeld verwachtte vanaf dan een ‘hausse’. Wat is er al wel bekend? Hoewel de betrokken organisaties nog betrekkelijk weinig over de exacte consequenties van de maatregel konden vertellen, konden zij al wel voorzichtig enkele trends duiden. Opmerkelijk is daarbij dat de respondenten verschillend antwoordden op de vraag welke groep het hardst wordt getroffen door de maatregel. Dit kan verklaard worden doordat organisaties ten tijde van de interviews nog geen volledige overall view hadden en vooral op de ontwikkelingen binnen de eigen organisaties af zijn gegaan. De volgende groepen werden genoemd als ‘aandachtsgroepen’: 

  

kinderen met een verstandelijke beperking. Zij komen bijvoorbeeld niet meer in aanmerking voor gespecialiseerde kinderdagcentra. Ook is de logeeropvang veel minder toegankelijk geworden; veel kinderen met voornamelijk internaliserende problematiek kunnen geen of veel minder beroep doen op ambulante ondersteuning op school; mensen met een verstandelijke beperking die geen indicatie meer krijgen die toegang geeft tot de dagopvang; ouderen met somatische problematiek die echter nog wel een goed regelvermogen bezitten en mensen met niet-aangeboren hersenletsel verliezen relatief vaak ondersteuning.

In het geval van de ondersteuning van kinderen met een beperking op school hebben de betrokken scholen in de regio Rotterdam de handen ineengeslagen om duidelijkheid over de consequenties te krijgen. De ontstane knelpunten zijn gezamenlijk geïnventariseerd en aan de hand daarvan is er contact geweest met het (centrale) CIZ. Daar was bereidwillig7

heid om naar de zorgen van de scholen te luisteren. Uiteindelijk is de maatregel enigszins aangepast. Zo is het vanuit het oogpunt van de respondenten positief dat de ‘klasse 2 zorg’ voor kinderen met internaliserende problematiek weliswaar overeind blijft, maar kinderen met ernstige problematiek kunnen in aanmerking komen voor klasse 3. Voor een ander knelpunt, het wegvallen van de indicaties voor verpleging op school (waarvoor gecertificeerd personeel nodig is), was ten tijde van de interviews nog geen oplossing gevonden. De respondenten zijn met elkaar van mening dat het feit dat de herindicaties telefonisch plaatsvinden, ertoe leidt dat mensen eerder hun indicatie verliezen dan wanneer dit via een huisbezoek het geval zou zijn. Er wordt aangevoerd dat mensen telefonisch hun eigen capaciteiten hoger schatten dan in een face-to-face gesprek. Er zijn zorginstellingen die hun cliënten hierover informeren, zodat de cliënten hierop kunnen anticiperen. Het komt veel voor dat de herindicatiegesprekken door een vertegenwoordiger van de zorgaanbieder worden gevoerd. Uiteraard is deze bevinding niet een specifiek regionale bevinding, maar het geeft wel aan hoe veel respondenten er in de stadsregio Rotterdam tegenaan kijken.

2.2

Alternatieven in de regio Rotterdam

Het zoekproces naar alternatieven van mensen die hun ondersteuning verliezen, onttrekt zich vooralsnog voor het grootste gedeelte aan het zicht van de zorginstellingen en andere organisaties. Dit is in lijn met de vorige paragraaf waarin werd gesteld dat weinig mensen zich melden met een verzoek om hulp te krijgen bij het zoeken naar een alternatief. Het is bekend dat weinig mensen naar MEE stappen voor hulp. Zorginstellingen wijzen erop dat het aanbod dat MEE kan doen beperkt is (het gaat immers niet om een vervanging van de oude vorm van ondersteuning). Het is volgens de respondenten het meest waarschijnlijk dat mensen geen alternatief aanbod zoeken/vinden of een beroep doen op mantelzorgers. De zorgaanbieders raden hun cliënten veelal aan om in bezwaar te gaan en wijzen ook op de mogelijkheden die MEE biedt. Er zijn ook zorgsinstellingen die via de zorgconsulent zelf een alternatief aanbod proberen te regelen voor de cliënt. Ook dit is een verklaring waarom er weinig beroep op MEE werd gedaan. Sommige instellingen geven aan dat bepaalde categorieën cliënten (ouderen bijvoorbeeld) echter weinig behoefte hebben aan alternatieven, omdat zij er tegenop zien om van zorgaanbieder te wisselen. Ook zijn sommige mensen niet gewend om zelf hierin een stap te zetten en laten het daarom op hun beloop. Alternatieven Over het algemeen is er nog weinig vertrouwen in volwaardige alternatieven voor AWBZ-zorg. Vooralsnog zijn de respondenten het erover eens dat er vanuit de Wmo nog 8

niet veel mogelijkheden zijn om een alternatief aanbod te realiseren, hoewel er in de regio Rotterdam initiatieven worden genomen om deze richting op te gaan. Een tweede alternatief, het vrijwilligerswerk (maatschappelijke dienstverlening) in Rotterdam Alexander, maakt wel melding van een grote toeloop van mensen die een aanvraag voor een vrijwilliger doen. Ook wordt de belasting van mantelzorgers als een knelpunt gezien. Overigens zijn de respondenten het er over eens dat vrijwilligerswerk niet altijd een optie is. Een aantal aandachtspunten: 





naarmate de problematiek complexer is, is het lastiger om een vrijwilliger te vinden die voldoende deskundig is om aan de cliënt te worden gekoppeld. Een organisatie voor maatschappelijke dienstverlening stelde dat de problematiek zwaarder is geworden. Er moet voor overbelasting worden gewaakt; het is de vraag of er bij een groeiend beroep op vrijwilligers voldoende vrijwilligers beschikbaar zijn. Op een gegeven moment treedt er verzadiging op en is het maximale aantal vrijwilligers bereikt; ook individuele kenmerken van de zorgbehoevende spelen mee. Sommige mensen zijn vanwege hun problematiek en/of karaktereigenschappen moeilijker te bemiddelen aan een vrijwilliger, terwijl de behoefte wel degelijk aanwezig is.

Volgens de maatschappelijke dienstverlening is een professionaliseringsslag van de vrijwilligers noodzakelijk, ook omdat zij een belangrijkere rol bij de signalering van problemen krijgen. De AWBZ-zorg is voor deze mensen immers buiten bereik geraakt en de vrijwilliger is nu de schakel geworden tussen de cliënt en eventuele professionele zorginstellingen. Ook andere respondenten onderkennen de behoefte aan professionalisering van het vrijwilligerswerk.

2.3

Dynamiek op de zorgmarkt

In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de pakketmaatregel niet als een ontwikkeling wordt gezien die op zichzelf staat. De ZZP-financiering, de eigen bijdragen en lagere tarieven voor de dagopvang worden door de betrokken organisaties in de regio Rotterdam gezien als de bredere (financiële/budgettaire) context waarbinnen de pakketmaatregel wordt geplaatst. Voor verschillende zorgsinstellingen heeft onder andere de pakketmaatregel er toe geleid dat personeel ontslagen zal moeten worden. Wanneer er minder mensen een beroep doen op zorg/ondersteuning vanwege het vervallen van de indicatie, wordt immers een deel van het personeel ‘overbodig’. Er wordt verwacht dat door de invoering van de eigen bijdrage ook cliënten zullen verdwijnen. Doordat zorginstellingen lagere tarieven krijgen voor bijvoorbeeld de dagopvang én het aantal cliënten terug zal lopen, zullen de groepen voor groepsbegeleiding groter moeten worden. Ook zijn er signalen dat lager gekwalificeerd personeel taken gaat overnemen van hoger gekwalificeerd personeel. Bij de maat9

schappelijke dienstverlening zullen vrijwilligers meer taken van maatschappelijk werkers gaan overnemen. Zoals eerder al is opgemerkt, zijn er nog weinig indicaties dat er op grote schaal een nieuw aanbod ontstaat voor mensen die niet meer in aanmerking komen voor AWBZzorg. Toch worden er al stappen gezet op weg naar een nieuwe samenwerking. In de regio Rotterdam is in november bijvoorbeeld een conferentie georganiseerd voor AWBZ-instellingen, Wmo-organisaties en het vrijwilligerswerk. De bedoeling hiervan is om tot een nieuwe gezamenlijke werkwijze te komen waarin de verschillende organisaties samenwerken. Er wordt gesteld dat met de expertise en de infrastructuur van zorgaanbieders, de nieuwe mogelijkheden die de Wmo biedt en de inzet van vrijwilligers een nieuw aanbod kan worden georganiseerd. Mogelijk kunnen Wmo-budgetten worden ingezet om nieuwe vormen van dagopvang te faciliteren. Een zorginstelling in Rotterdam probeert bijvoorbeeld een aanbod te bieden aan de hand van een inloophuis waar ‘AWBZ-klanten’ en ‘Wmo-klanten’ samen een gemengde groep vormen. De gemeente Rotterdam wil verder gaan inzetten op wijkgerichte arrangementen en ziet (waar mogelijk) collectieve voorzieningen als alternatief voor de individuele AWBZvoorzieningen. Het is niet de bedoeling dat er een lokale ‘mini-AWBZ’ wordt opgetuigd als alternatief voor de aanspraken die op grond van de oude AWBZ konden worden gemaakt. In de stad zijn er twee pilots en er is ook een subsidieregeling waarmee de gemeente de zelfstandigheid bevordert van thuiswonende ouderen en mensen met een beperking. Inmiddels zijn er een aantal aanvragen van zorginstellingen bij de gemeente ingediend om dagopvang via een andere geldstroom te financieren. De gemeente Rotterdam had het geld dat zij krijgt als compensatie van het Rijk in het najaar van 2009 overigens nog niet geoormerkt. De gemeente en zorginstellingen in de regio Rotterdam waren nog terughoudend met het oppakken van nieuwe initiatieven, onder andere omdat moet worden afgewacht welke groepen burgers het hardst getroffen worden door de maatregel en dus het meeste behoefte hebben aan een alternatief aanbod. De eigen bestandsanalyses bieden vooralsnog te weinig houvast om op basis hiervan besluiten te nemen. Er is zeker al wel nagedacht over nieuwe arrangementen, maar met de uitvoering wordt nog gewacht. Hierdoor is de dynamiek op de zorgmarkt vooralsnog beperkt, hoewel er in de regio Rotterdam wel een voorzichtige tendens lijkt te zijn naar meer samenwerking tussen zorgaanbieders, Wmoinstellingen en vrijwilligersorganisaties. MEE Rotterdam wil in dit proces een rol spelen door met de ‘transitiestrategie’ een verbinding tussen de Wmo en de AWBZ te leggen. De respondenten zijn het er over eens dat de maatregelen niet zo mogen uitpakken, dat juist de hulpmiddelen die mensen in staat stellen om langer zelfredzaam te blijven, verdwijnen. Het vergroten van de zelfredzaamheid van mensen moet voorop staan bij het 10

creëren van alternatieven, zodat ze langer zelfstandig kunnen blijven wonen en hun leefsituatie niet verslechtert.

2.4

Blik op de toekomst

Op dit moment worden de consequenties voor ouderen, verstandelijk gehandicapten en mensen met psychosociale problematiek en participatieproblemen het grootst ingeschat. Over de doelgroep GGZ-cliënten en autistische kinderen was vooralsnog minder bekend in de regio Rotterdam. Zoals al eerder is aangegeven, wordt verwacht dat de consequenties pas in 2010 echt zichtbaar worden. Waarschijnlijk kan pas dan een goed beeld worden gegeven van de gevolgen voor individuele zorgvragers en zorgaanbieders. Het nu geschetste beeld van de regio Rotterdam kan dan nog veranderen. Tot die tijd zullen organisaties terughoudend zijn met het nemen van beslissingen en zullen de innovatie en de dynamiek beperkt zijn. Een waarschuwing wordt door een belangrijk deel van de respondenten wel gegeven. Of de huidige situatie van onzekerheid over de consequenties tijdelijk is en zich oplost naarmate de pakketmaatregel langer van kracht is en een passend alternatief is ontwikkeld voor AWBZ-zorg, valt af te wachten. Er wordt rekening mee gehouden dat er toch mensen zullen zijn die (in ieder geval gedurende een langere tijd) zich niet melden, als gevolg daarvan ‘uit beeld’ verdwijnen en pas in een later stadium, wanneer de problematiek zodanig is verslechterd dat zorg onvermijdelijk is, weer in beeld komen bij zorgaanbieders. Dit is uiteraard vanuit verschillende oogpunten onwenselijk. In de eerste plaats valt te denken aan een verslechtering van de individuele situatie. Daarnaast zou de maatregel ook contraproductief kunnen werken uit het kostenoogpunt. Mensen die een verslechtering van hun situatie meemaken, moeten mogelijk een beroep doen op ‘duurdere’ zorg dan wanneer een meer laagdrempelige vorm van ondersteuning (gericht op zelfredzaamheid) mogelijk zou zijn gebleven. Hiermee zijn we bij de paradox waar tijdens de gesprekken meermaals op is gewezen. Overzicht van de betrokken organisaties BJZ Stadsregio Rotterdam CIZ Rotterdam Gemeente Rotterdam GEMIVA Lievegoed Zorggroep Maatschappelijke Dienstverlening Alexander MEE Rotterdam Pameijer REC/SPON Onderwijsadviesgroep Zorgbelang Zuid-Holland

11

12

3

Regio Flevoland

In de regio Flevoland zijn in de periode van november 2009 tot en met begin januari 2010 acht gesprekken gehouden (voor een overzicht van de betrokken organisaties zie het einde van dit hoofdstuk). Vijf van deze gesprekken waren face-to-face, de overige interviews zijn telefonisch afgenomen. Voordat wordt ingegaan op de bevindingen in de regio Flevoland, wordt eerst de bijzondere achtergrond van deze regio beschreven, waar een aantal respondenten op wees. Flevoland wijkt volgens de geïnterviewden op een aantal punten namelijk af van andere regio’s in Nederland. Deze ruwe schets van de regio kan behulpzaam zijn bij het interpreteren van de bevindingen. Flevoland is allereerst een jonge provincie. Mensen zijn vanuit andere provincies naar de nieuwe provincie getrokken. Dit heeft tot gevolg dat de sociale cohesie soms laag is. Als mensen bijvoorbeeld een beroep moeten doen op mantelzorg, vallen ze terug op hun familie die vaak buiten de provincie woont. Ook zou het voorzieningenniveau in Flevoland lager zijn dan in andere provincies, omdat allerlei ondersteuningsstructuren minder tijd hebben gehad om uit te kristalliseren. Niet alleen de provincie is jong, maar ook de bewoners. Flevoland heeft gemiddeld de jongste bevolking van heel Nederland. Binnen de provincie zou er ten slotte sprake zijn van een tweedeling. Het westen van Flevoland heeft meer het karakter van een stad en is ook meer gericht op de Randstad. Het oosten van Flevoland heeft meer het karakter van het platteland. Net als bij de andere regioverslagen worden de uitkomsten van de gesprekken besproken aan de hand van een aantal thema’s (de consequenties van de pakketmaatregel, alternatieven voor mensen die achteruit gaan in hun indicatie, de dynamiek op de zorgmarkt en een blik op de toekomst). Evenals in de regio Rotterdam moet opgemerkt worden dat alle respondenten het te vroeg vonden om de gevolgen van de pakketmaatregel goed te kunnen bepalen. Veel respondenten verwachtten dat de echte gevolgen pas in de loop van 2010 of zelfs daarna zichtbaar zullen worden. Daarnaast blijkt het in de praktijk heel moeilijk te zijn om de gevolgen van de pakketmaatregel te scheiden van de gevolgen van overige veranderingen binnen het zorgstelsel en de financiering ervan.

3.1


De consequenties van de pakketmaatregel waren op het moment van de interviews voor de meeste organisaties niet goed zichtbaar. Zo hadden zich ten tijde van het interview

13

slechts 8 mensen gemeld bij MEE Lelystad. Ook voor Axion, Centrum Maatschappelijke Ontwikkeling Flevoland, was er geen toenemende druk op de mantelzorg of de vrijwilligerszorg zichtbaar. De gemeenten Almere en Lelystad meldden geen toename van het aantal klanten bij het Wmo loket. Een uitzondering werd gevormd voor de organisaties die zich bezighielden met dagopvang en dagbesteding (kinderen, ouderen, volwassenen met een psychische beperking). Zij konden wel een aantal concrete gevallen noemen van klanten die getroffen werden door de pakketmaatregel. ‘Het kan gewoon niet waar zijn dat zo weinig mensen getroffen zijn’ De meeste geïnterviewden gingen ervan uit dat de groep cliënten die getroffen wordt door de pakketmaatregel veel groter moest zijn dan het aantal mensen dat zich gemeld had. Men vroeg zich dan ook af hoe deze mensen zich konden redden. Het ontbreken van zichtbare grote aantallen getroffenen leidde tot een gevoel dat zich het beste als ‘stilte voor de storm’ laat omschrijven. Met andere woorden, de meeste geïnterviewden gingen ervan uit dat de grote problemen nog moesten komen. Het ontbreken van concrete probleemgevallen leidt volgens de geïnterviewden in het algemeen tot een afwachtende houding. Dat wil zeggen, organisaties komen moeilijk in beweging zolang niet duidelijk is hoe groot het probleem is en wie precies worden getroffen. Risicogroepen De volgende groepen worden door de verschillende organisaties aangewezen als risicogroepen:  ouderen bij wie de dagopvang weg valt;  VG kinderen bij wie de logeeropvang weg valt:  ouders van kinderen met een autisme spectrum stoornis;  ‘psychosociale klanten’;  GGZ cliënten met een kleine indicatie bij wie de hulp volledig weg valt;  mensen met verslavingsproblemen. Het BJZ omschrijft de eigen populatie niet per se als risicogroep in het kader van de pakketmaatregel AWBZ . Jongeren met een lichte beperking komen in veel gevallen wel bij het BJZ terecht, maar vallen niet onder het recht op AWBZ-zorg, omdat de beperkingen licht zijn. In veel gevallen hebben deze kinderen wel recht op jeugdzorg (dit is provinciaal gefinancierd). Goede voorbereiding op de pakketmaatregel Opvallend is dat de meeste organisaties hebben geprobeerd om zich heel goed voor te bereiden op de ‘komst’ van de pakketmaatregel. Men heeft zich vaak uitgebreid georiënteerd op de verschillende doelgroepen (zoals de risicogroepen die hierboven zijn beschreven). Van 2008 tot en met heden zijn er verschillende bijeenkomsten op provinciaal en gemeentelijk niveau geweest ter voorbereiding op de pakketmaatregel. Doel van deze bijeenkomsten was om alle relevante organisaties bij elkaar te brengen en eventuele samen14

werkingsverbanden te stimuleren. In april 2010 is de volgende nieuwe conferentie (waar ook de uitkomsten van dit omgevingsonderzoek een rol zullen spelen). Ook binnen de organisaties heeft men zich grondig voorbereid. Zo heeft MEE een uitgebreide oriëntatie gemaakt op de verschillende risicogroepen. MEE heeft contact gezocht met het CIZ met het verzoek om lezingen te houden zodat MEE-medewerkers weten waar indicatiestellers op letten. Tenslotte hebben MEE-medewerkers specifieke interne trainingen gehad. De Gemeente Almere heeft een uitgebreide oriëntatie gemaakt op de risicogroepen (wat komt er op ons af). Daarnaast heeft de gemeente een specifiek beleid uitgewerkt dat begint en uitgaat van de eigen kracht van cliënten. Een zorginstelling als Icare heeft gesprekken met het CIZ gehad zodat medewerkers weten hoe ze herindicaties moeten aanvragen en bezwaarschriften in moeten dienen

3.2

Alternatieven in de regio Flevoland

Omdat er zo weinig mensen zichtbaar getroffen werden door de pakketmaatregel was er ook weinig zicht op het zoekproces van deze mensen. Er waren met name zorgen over hoe deze mensen zich zouden gaan redden. De verwachting was dat de meeste mensen zich in eerste instantie zouden richten op mantelzorgers en vrijwilligers. Hierbij werd de zorg uitgesproken dat in veel gevallen mantelzorg en vrijwilligerswerk geen volledig alternatief kunnen zijn voor professionele zorg. Bovendien speelt bij sommige groepen van cliënten mee dat zij vervreemd zijn van hun directe omgeving (zoals bij sommige GGZ-cliënten), waardoor er geen sociaal netwerk is waar zij op terug kunnen vallen. Onduidelijkheid bij cliënten Een veelgehoorde opmerking is dat cliënten eigenlijk niet goed weten wat er op hen af komt en wat ze moeten doen als de hulp wegvalt. Cliënten die in de overgangsregeling zitten of die nog geherindiceerd moeten worden, merken vaak weinig van de pakketmaatregel. Zij ontvangen wel informatie, bijvoorbeeld van het CIZ, maar dergelijke brieven verdwijnen vaak ongeopend in de prullenbak. Cliënten bij wie de zorg volledig wegvalt of minder wordt, doen vaak in eerste instantie helemaal niets. Zij wachten af wat er gaat gebeuren. Bezwaarschriften Bij cliënten die aankloppen bij MEE of bij een zorgorganisatie is vaak de eerste stap dat men uit gaat zoeken of de omvang van de nieuwe indicatie wel klopt. Indien dit niet het geval is dan dient men een bezwaarschrift in. Cliënten zullen ook niet snel op zoek gaan naar andere vormen van hulp zolang niet duidelijk is wat de uitkomst van het bezwaar zal zijn.

15

3.3


Vraag moeilijk te beantwoorden Leidt de pakketmaatregel tot een nieuwe dynamiek op de zorgmarkt? Het is heel moeilijk deze vraag ontkennend dan wel bevestigend te beantwoorden. Veel ‘nieuwe’ initiatieven in de regio zijn niet eenduidig toe te schrijven aan de gevolgen van de pakketmaatregel. Zij waren al in voorbereiding, bijvoorbeeld als gevolg van de eerdere AWBZ-maatregel die ertoe leidde dat alleen de grondslag psychosociaal geen toegang verschafte tot AWBZ-zorg. Opnieuw de bezwaarschriften De grootste dynamiek lijkt eruit te bestaan dat er veel bezwaarschriften worden ingediend. Deze is echter niet gericht op een nieuwe invulling van de zorg, maar juist zo veel mogelijk op handhaving van de oude situatie. Van een vernieuwende dynamiek is derhalve nog geen sprake in de regio. Instellingen proberen heel goed in de gaten te houden hoe het gaat met de herindicaties en vrijwel alle instellingen proberen hun cliënten zo veel mogelijk te helpen met het indienen van een bezwaarschrift. Het kijken of de hoogte van de herindicatie klopt en vervolgens het indienen van een bezwaarschrift is overigens bij de meeste instanties waar de cliënt aan kan kloppen (MEE, Axion - Centrum Maatschappelijke Ontwikkeling Flevoland, gemeente) de eerste stap. De tweede stap is het kijken binnen het eigen sociale netwerk van de cliënt. Nadruk op het eigen sociale netwerk Bij de stappen die MEE moet doorlopen met een cliënt hoort dat er gekeken wordt binnen het eigen sociale netwerk van de cliënt. Als daar geen passende hulp gevonden kan worden, wordt er verder gekeken naar andere alternatieve vormen van hulp. Gemeenten proberen ook de sociale netwerken rondom hun hulpbehoevende inwoners te versterken, bijvoorbeeld door binnen de wijk plaatsen te creëren waar mensen met een hulpbehoefte gemakkelijk terecht kunnen. In Lelystad is daar de zogenaamde MFA (Multifunctionele Accommodatie). De opzet van de MFA is bedoeld om de wijkactiviteiten te centraliseren. Dit moet de saamhorigheid en toegankelijkheid binnen de wijken vergroten. Het grote voordeel hiervan moet zijn dat de wijkbewoners één centraal punt hebben in de wijk waar zij informatie kunnen vinden, activiteiten kunnen ondernemen en hulp kunnen krijgen. De MFA’s dienen te worden opgebouwd rond een buurthuis/info balie en één of meerdere scholen. Ook Almere zet in op de eigen kracht en het eigen netwerk van mensen met een hulpbehoefte. Vanuit het sociale netwerk gezien zijn er ook verschillen tussen grotere en kleinere gemeenten. Grotere gemeenten (zoals Almere en Lelystad) hebben meer geld beschikbaar, en kunnen dus gemakkelijker een ‘formele’ voorziening financieren. Maar de sociale cohesie is in de stad veel kleiner dan in kleinere gemeenten. Binnen kleinere gemeenten is het sociale netwerk vaak hechter, waardoor het mogelijk is om terug te vallen op dit

16

sociale netwerk. Het zoeken binnen het eigen sociale netwerk heeft dus binnen kleinere gemeenten meer kans van slagen dan binnen grotere gemeenten, stellen de respondenten. Toch wel degelijk nieuwe initiatieven en nieuwe vormen Toch zijn er wel degelijk (potentieel) nieuwe vormen van zorg en nieuwe samenwerkingsverbanden. Zo hebben vrijwel alle instanties waarmee werd gesproken directe lijnen met MEE. In de regio Flevoland is de Stichting Welzijn Ouderen (SWO) betrokken bij het zoeken naar alternatieve vormen van dagopvang van ouderen. Zowel in de gemeente Almere als in de gemeente Lelystad wordt gekeken of de gemeente bij kan dragen aan de financiering van een aantal vormen van dagopvang. De voornoemde Flevolandse gemeenten proberen ook het geld dat zij krijgen ter compensatie van de pakketmaatregel zo veel mogelijk te oormerken. Binnen instellingen is men soms op zoek naar alternatieve manieren van financieren, om cliënten niet buiten de boot te laten vallen. Zo bekijkt een instelling de mogelijkheid om klanten van een dagbesteding (voor wie de instelling geen budget krijgt) te koppelen aan klanten voor wie ze wel een vergoeding ontvangt. Daarnaast is er een meer outreachende houding zichtbaar (dat bleek ook al uit de wijkaanpak). De angst is groot dat mensen bij wie de zorg volledig wegvalt uit het zicht verdwijnen. Zorginstellingen hebben eigenlijk geen mogelijkheid om deze mensen te blijven volgen. Toch wordt er hier naar mogelijkheden gezocht. Zowel de gemeente Almere als de gemeente Lelystad hebben bij het CIZ de NAW gegevens opgevraagd van inwoners bij wie de zorg weg valt. Ten tijde van het interview was nog niet duidelijk wat er met deze informatie ging gebeuren, maar de gemeenten hebben wel de mogelijkheid gecreëerd om deze mensen actief te benaderen. Op de vraag wat men nu echt een goed voorbeeld van een nieuwe vorm van zorg vond, wezen veel geïnterviewden op de ‘inloop’ of het servicepunt in Emmeloord. De inloop wordt georganiseerd en gefinancierd vanuit meerdere organisaties (Kwintes, instelling voor geestelijke gezondheidszorg en maatschappelijke opvang, Leger des Heils, Tactus verslavingszorg, Stichting Dagactiviteitencentrum Midden en Noord Flevoland en Stichting Rehoboth). De inloop is een loket voor mensen die in de knel zijn gekomen, veelal op meerdere terreinen tegelijkertijd (psychische problemen, een verslaving of problemen op sociaal-economisch gebied). Het servicepunt werkt niet alleen als loket, maar biedt meer. De betrokken instanties leveren bovendien basale zorg en verstrekken informatie en advies. Daarnaast is er ook dagbesteding en zorgcoördinatie.

Tenslotte zijn de veranderingen in de zorg van de laatst jaren (dus niet alleen de pakketmaatregel 2009, maar ook de komst van de Wmo) voor een gemeente als Almere de aanleiding geweest om een geheel eigen beleid en visie te ontwikkelen op het ondersteunen van de kwetsbaren in hun gemeente. Binnen het zogenaamd ‘eigen krachtmodel’ 17

wordt gekeken wat de mogelijkheden van de cliënt en van het eigen netwerk zijn. Tenslotte wordt bezien wat de mogelijkheden zijn van de ‘formele voorzieningen’. Er is sinds 1 maart ook een ‘eigen krachtvragenlijst’ online die cliënten in kunnen vullen (deze is te vinden via www.almere.nl). 3.4

Blik op de toekomst

De belangrijkste verwachting is dat pas in 2010 de grote problemen zullen komen. Dan zijn de meeste herindicatietrajecten afgerond en zullen alle bezwaarprocedures tegen de herindicaties afgerond zijn. Steeds meer mensen zullen zich naar verwachting gaan melden bij MEE en bij andere organisaties Omdat mensen minder terecht kunnen bij formele voorzieningen, verwacht men dat er een toenemende druk op de mantelzorg zal zijn. Hierbij is een extra zorg dat de mantelzorger door overbelasting zelf hulpbehoevend wordt. Daarnaast zullen cliënten bij wie de zorg wegvalt zich nader gaan oriënteren op andere voorzieningen zoals een ouderenadviseur of maaltijdvoorzieningen. Er is vrees dat cliënten die het tot 2009 met een kleine hoeveelheid begeleiding hebben gered, maar bij wie deze begeleiding is weggevallen in de loop van 2010 opnieuw zullen instromen, maar dan in zwaardere vormen van zorg dan zij voorheen hadden. Tenslotte spreken enkele geïnterviewden de vrees uit de er op de huidige pakketmaatregel nog bezuinigingen zullen volgen, omdat de pakketmaatregel volgens hen niet de gewenste hoeveelheid besparingen in de zorg oplevert. Overzicht van de betrokken organisaties Axion, Centrum Maatschappelijke Ontwikkeling Flevoland (mantelzorg/vrijwilligers) BJZ Flevoland Gemeente Almere Gemeente Lelystad Icare Kwintes MEE Lelystad

18

4

Regio Groningen-Drenthe

In de periode januari-februari 2010 hebben er tien face-to-face gesprekken plaatsgevonden in de meest noordelijke regio van het onderzoek, bestaande uit de provincies Drenthe en Groningen. De interviews in deze regio zijn afgenomen na de belangrijke datum van 1 januari 2010, waarvan van tevoren werd gesteld dat vanaf dan de consequenties mogelijk meer zichtbaar worden omdat de overgangs- of gewenningsperiode is afgesloten. In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van de bevindingen in deze regio.

4.1


Ook in de noordelijkste regio waarin onderzoek is gedaan, heerste er ten tijde van de interviews nog geen volledige duidelijkheid over de exacte consequenties van de pakketmaatregel. Dit gold vooral voor de gemeenten waarmee gesprekken zijn gevoerd. De gemeenten Groningen en Haren hebben weliswaar de ‘namen en rugnummers’ gekregen van de mensen die er na de herindicatie op achteruit gegaan zijn, maar de beperking van de mensen in kwestie is daarmee nog niet bekend. Daarnaast is de verwachte toeloop van cliënten die hun begeleiding verliezen aan de gemeenteloketten vooralsnog uitgebleven (in Groningen ging het tot dan toe om 80 mensen). Juist deze signalen hadden de gemeenten meer informatie gegeven. Het lijkt enigszins op de situatie met betrekking tot de tijdelijke ondersteuning van MEE, waarvoor zich ook weinig mensen hebben gemeld. Cijfermatig ziet het beeld er als volgt uit. In Groningen zijn de gegevens van 600 van de te verwachten 2400 cliënten bekend. Dat is dus ongeveer een kwart. In Haren zijn er op 1 januari 2010 40 mensen bekend bij de gemeente die geen of minder begeleiding krijgen. Hier gaat het dus eveneens om een (relatief) klein deel van de cliënten. Duidelijk is volgens de respondenten in ieder geval wel dat er een grote groep ouderen is van wie de dagbesteding en ondersteunende begeleiding is weggevallen. In Groningen gaat het om éénderde van de namen die zijn aangeleverd door het CIZ. In Haren gaat het zelfs om circa 75% van de namen. Zij zijn allemaal hun groepsbegeleiding kwijtgeraakt. De terugloop is vaak van 5-6 dagdelen naar 0. Het zijn de beginnend dementerenden die hier het hardst onder lijden omdat ze hun dagstructuur kwijtraken. Dit signaal wordt door verschillende respondenten afgegeven. Voor wat betreft Bureau Jeugdzorg wordt opgemerkt dat net zoals in de andere regio’s de ‘kwantitatieve’ consequenties als gevolg van de herindicaties mee lijken te vallen. Slechts

19

weinigen verliezen hun indicatie. Er wordt door zowel BJZ als een zorgaanbieder wel op een andere consequentie gewezen. Ouders met een lichte of matige verstandelijke beperking konden activerende begeleiding krijgen op basis van de AWBZ als zij hiervoor een indicatie van het CIZ kregen. Inmiddels kan alleen nog BJZ de indicatie afgeven. Het gaat immers om opvoedingsondersteuning en die is er ten behoeve van het kind. Deze vorm van ondersteuning kan nu wel onder de begeleidingsuren voor de moeder worden opgevangen, maar er zijn signalen dat deze begeleidingsuren meestal niet meer voldoende zijn. Een voorbeeld. Een moeder met een verstandelijke beperking heeft een normaal begaafd kind. De moeder kreeg pedagogische ondersteuning om haar kind op te voeden. Die is weggevallen want het gaat om de zorg voor het kind, en dat heeft in dit geval geen verstandelijke beperking. De moeder moet nu naar BJZ met haar vraag. BJZ zou de indicatie wel kunnen afgeven en er een pgb op zetten, zodat de moeder de pedagogische ondersteuning weer bij haar oude zorgaanbieder kan inkopen. Maar de moeder moet dan wel weer de financiële administratie doen die daar bij hoort, en dat kan ze juist niet vanwege haar beperking. Een nader gespecificeerd beeld van de situatie geven de cijfers van het PGZG (Platform Groningse Zorginstellingen). In dit verband zijn de gegevens verzameld van De Trans, De Zijlen, ’s Heerenloo Opmaat, Humanitas DMH en NOVO.

Tabel 1 – Uitkomsten herindicaties Platform Groningse Zorginstellingen Uitkomst herindicatie Hogere indicatie Indicatie van gelijke omvang 1 klasse lager 2 of meer klassen lager Gewijzigd van OB/AB naar begeleiding groep Geen indicatie meer

Per 01-11-2009

Per 01-01-2010

3% 58% 21% 13% 2% 3%

6% 55% 20% 14% 1% 4%

Uit deze cijfers van een aantal zorgaanbieders in de regio Groningen blijkt dat voor zo’n 60% van de cliënten de situatie gelijk blijft of er zelfs meer begeleiding geïndiceerd is. Voor 14% is de achteruitgang minimaal 2 klassen, terwijl van de 649 herindicaties in totaal er 17 cliënten drie of meer klassen op achteruit zijn gegaan. Het aantal cliënten dat helemaal geen indicatie meer krijgt, is niet zo groot (4%). De klappen lijken met name in de ambulante zorg te vallen. Ten slotte moet opgemerkt worden dat er ook consequenties zijn voor leerlingen met een beperking die ondersteuning nodig hebben in het onderwijs. Hierover was niet in alle

20

regio’s evenveel bekend, maar in deze regio wezen de respondenten van het REC hier nadrukkelijk op. De zorg die vanuit de ‘rugzak’ betaald wordt, is van onderwijskundige aard. De AWBZzorg is belangrijk om het totale pakket zorg voor het kind te krijgen waardoor het kind op school kan functioneren (en is dus breder dan onderwijskundige ondersteuning). Er is nu juist sprake van dat het moeilijker is geworden om die ‘aanvullende’ zorg op school te krijgen. Op school is alleen nog maar de mogelijkheid om AWBZ-zorg te krijgen onder de noemer ‘toezicht’. AWBZ-zorg krijgt men verder alleen nog maar als er sprake is van een ‘voorliggende voorziening’, dus als er een rugzakje op school is of in het geval van speciaal onderwijs. Het betekent bijvoorbeeld voor lichamelijk gehandicapte kinderen dat middelen uit de rugzak ingezet moeten worden voor persoonlijke verzorging of begeleiding voordat überhaupt AWBZ-zorg in de school toegekend kan worden. De rugzak moet dus gebruikt worden voor persoonlijke verzorging en niet voor onderwijs (waarvoor deze is bedoeld). Pas wanneer de rugzak leeg is, komt AWBZ-zorg in beeld. Voor de verpleging van langdurig zieke kinderen moet 30 minuten per week verpleegkundige hulp uit de rugzak betaald worden. Maar de school kan die zorg niet geven en moet de zorg vervolgens inkopen bij bijvoorbeeld de thuiszorg. Dit kost meer geld dan scholen ontvangen. De AWBZ-zorg wordt zo overgeheveld naar het rugzakje, terwijl die daar niet voor bedoeld is. Het onderwijskundige personeel is niet opgeleid voor verpleging en er wordt meer tijd besteed aan allerhande ondersteuning dan er feitelijk in een rugzak zit. Op school betekent het wegvallen van de AWBZ voor persoonlijke verzorging dat de ouders naar school moeten komen om bijvoorbeeld hun kind te verschonen. Daar was eerder iemand voor op school aanwezig. Leerkrachten zijn daartoe niet opgeleid en willen en kunnen dat er ook niet als taak bij hebben. Er is sprake van een halvering tot driekwart minder inzetbaarheid in de klas aan AWBZ-zorg, zo stelt een respondent. De keuze wordt dan of speciaal onderwijs, of meer inzet van ouders óf goodwill van scholen. Wordt er voor dat laatste gekozen, dan gaat dit ten koste van andere zaken op school. Alles bij elkaar zorgt het ervoor dat kinderen minder kans lijken te hebben om aan het regulier onderwijs te kunnen deelnemen. Dit staat haaks op de andere plannen van de overheid om kinderen zoveel mogelijk op de juiste plaats naar school te laten gaan. Een aantal consequenties moet nog verder uitkristalliseren. Over de groep kinderen die nog door het CIZ moet worden geherindiceerd, is uiteraard nog niets bekend. Wel is een belangrijke bevinding dat de groep jongeren (zelfstandig wonend maar met een beperking) die wordt getroffen door de maatregel niet goed in beeld is bij de betrokken gemeenten in deze regio, zo stellen de gemeenten zelf. De gemeenten vermoeden echter dat de netwerken van deze jongeren dusdanig goed werken dat zij zelf (met hun ouders) oplossingen zullen vinden. Een van de gemeenten ziet het ook niet als haar taak om deze groep op te vangen omdat er goede sociale voorzieningen voorhanden zijn. 21

4.2

Alternatieven in de regio Groningen-Drenthe

De weg die de meeste cliënten hebben bewandeld die geen herindicatie of een beperkte indicatie hebben gekregen, was het indienen van een bezwaar. Deze stap wordt meestal gezet voorafgaand aan het zoeken naar een alternatief. Vaak werden, ook in deze regio, bezwaren met behulp van zorginstellingen (zoals Lentis en Novo) ingediend. Het indienen van een bezwaar was overigens vaak succesvol. Het aantal werkelijke alternatieven voor AWBZ-zorg is ook in deze regio beperkt. Er wordt vaak naar MEE doorverwezen voor netwerkondersteuning, hoewel ook wordt onderkend dat voor veel cliënten de stap naar MEE groot is, bijvoorbeeld vanwege onbekendheid. Ook zien de respondenten een tendens naar meer inzet van mantelzorgers en/of vrijwilligers (zoals de inzet van ouders van een kind met een beperking op school), wat uiteraard weer kan leiden tot een overbelasting van mantelzorgers. In de gemeente Haren, waar vrij veel welgestelde burgers wonen, is volgens een van de respondenten een trend te zien dat er meer particuliere hulp wordt ingekocht, of dat er zorg bovenop de AWBZ-indicatie wordt ingekocht.

4.3


Er kan nog niet werkelijk van een dynamiek op de zorgmarkt worden gesproken in de regio Groningen-Drenthe. Niettemin zijn er wel enkele ontwikkelingen in gang gezet als gevolg van de pakketmaatregel. In de gemeente Groningen bijvoorbeeld heeft men 80 mensen aan het loket gehad die op zoek zijn naar alternatieven voor de zorg, specifiek voor het wegvallen van dagbesteding. De gemeente is van plan om op wijkniveau een alternatief te bieden. Dit is mogelijk op grond van ‘algemeen Wmo-beleid’, waarbij een ‘overheveling’ van de AWBZ naar de Wmo wordt waargenomen. Op dit moment zijn er nog niet veel alternatieven. Wel organiseert de gemeente de zogeheten ‘steun-stay’. Dit is een plaats in de buurt voor ouderen. Hier is echter geen gekwalificeerd personeel aanwezig voor mensen met een beperking. Samen met een verzorgingshuis en een welzijnsinstelling wordt er in de gemeente Haren momenteel hard gewerkt aan een vervangende voorziening voor de dagbesteding voor ouderen. Deze nieuwe voorziening is indicatieloos en voor iedereen toegankelijk. De financiering komt uit verschillende bronnen. De inzet ten gevolge van de pakketmaatregel richt zich vooralsnog dus voornamelijk op ouderen. Op de zorgmarkt in de stad Groningen wordt echter ook voor psychiatrische patiënten een klein aanbod gecreëerd door het maatschappelijk werk.

22

Een cliëntstroom die wordt opgemerkt in deze regio is die van extramurale, ambulante ondersteuning en zorg naar intramurale vormen. Dit is in lijn met de bevinding, dat vooral in de ambulante begeleiding de consequenties voelbaar zijn. Op zich is dit een logische ontwikkeling: indien mensen geen of slechts minder extramurale zorg kunnen krijgen terwijl de ondersteuningsbehoefte blijft, en geen alternatieven gevonden worden, dan blijft uiteindelijk de intramurale variant over. De zorgaanbieders die in deze regio zijn benaderd, hebben over het algemeen echter geen zicht op het zoekgedrag van cliënten naar alternatieven. De instellingen zelf zoeken wel naar meer effectieve manieren van werken, omdat allerlei ontwikkelingen hen daartoe aanzetten. De besparing (het inboekeffect) die de pakketmaatregel moet opleveren, moet doorberekend worden aan de zorgaanbieders en dat betekent dat de financiële middelen die overblijven effectief moeten worden besteed. Deze trend werd in de regio Rotterdam ook waargenomen. De huidige ontwikkelingen zetten intern aan tot creativiteit en in de keten zoekt men naar (goedkopere) alternatieve oplossingen en samenwerkingsovereenkomsten. Het verhoogt de kritische zelfreflectie. Het Zorgkantoor bevestigt deze trend. Het Zorgkantoor meldt dat er in de regio geen faillissementen zijn, die direct kunnen worden toegeschreven aan de pakketmaatregel. Wel wordt er opgemerkt dat locaties worden gesloten en de zorg gebundeld wordt op centrale plaatsen. In algemene zin letten organisaties meer ‘op de kleintjes’, zogezegd. De verwachting is dat de financiële situatie voor zorgaanbieders in 2010 (nog) lastiger zal worden. Uiteraard moeten deze ontwikkelingen in een breder perspectief worden geplaatst.

4.4

Blik op de toekomst

Het beeld van de gevolgen van de pakketmaatregel is in de regio Groningen-Drenthe niet volledig uitgekristalliseerd, maar de contouren zijn wel zichtbaar. Het is nu zaak om de handschoen op te pakken en voor de cliënten een aanbod te ontwikkelen dat kwalitatief gelijkwaardig is aan de oude vormen van begeleiding. Een oplossingsrichting die ook in deze regio wordt gevonden is de tendens naar een meer wijkgericht en collectief alternatief. Zorgen bestaan er over mensen die een verzoek voor een nieuwe indicatie doen en van wie het verzoek op basis van de nieuwe regels wordt getoetst. Deze mensen krijgen minder snel een indicatie en zijn nog nergens bekend. Wie houdt zicht op deze groep, die toch een begeleidingsbehoefte heeft? En wat gebeurt er met mensen die hun indicatie definitief verliezen? Het besef leeft dat het kan voorkomen dat cliënten na het verlies van hun indicatie een verslechtering doormaken en vervolgens weer terugkomen bij de ‘oude’ zorgaanbieder, maar dan met grotere problemen. Toch kan deze impliciete verwachting niet worden ingezet bij de beoordeling van de (her)indicatie. Een citaat:

23

‘Wij kunnen niet aantonen dat iemand zal gaan verwaarlozen, terwijl je weet dat het gaat gebeuren. Het zijn chronische beperkingen die niet over gaan.’ Ook verwachten sommige respondenten dat de inzet van vrijwilligers en mantelzorgers niet altijd voldoende is om de zorgbehoefte op te kunnen vangen. De ervaring leert nu al bijvoorbeeld bij NOVO dat veel cliënten uiteindelijk juist bij NOVO terecht komen omdat de mantelzorgers het niet meer konden redden. Overzicht van de betrokken organisaties Bureau Jeugdzorg CMO Gemeente Haren Gemeente Groningen ‘s-Heerenloo Lentis MEE Groningen NOVO REC Noordoost Nederland (REC cluster 3) RENN 4 (REC cluster 4)

24

5

Regio Gelderland

In de periode december 2009-maart 2010 hebben er in de provincie Gelderland gesprekken plaatsgevonden met vertegenwoordigers van diverse organisaties die nauw betrokken zijn bij de pakketmaatregel AWBZ. Het zwaartepunt geeft gelegen in Arnhem en Nijmegen. Daarmee is de regio Gelderland chronologisch gezien de laatste van de vier regio’s die is afgerond. Dit roept de vraag op of zich nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan in vergelijking met de situatie in andere regio’s die eerder zijn onderzocht. In dit hoofdstuk wordt hier verder op ingegaan. Een overzicht van deze organisaties is opnieuw opgenomen aan het einde van dit hoofdstuk.

5.1


Hoewel de invoering van de pakketmaatregel inmiddels al weer ruim een jaar geleden is, waren ook ten tijde van de interviews in de regio Gelderland de consequenties van de pakketmaatregel nog niet geheel duidelijk. In de regio zijn de betrokken organisaties niettemin al vroeg begonnen met het inventariseren van de consequenties en knelpunten. Onder andere de gemeente Nijmegen heeft hier een actieve rol in gespeeld door bijeenkomsten en tijdelijke werkgroepen te organiseren. Dit leverde echter nog geen compleet beeld op van de situatie na invoering van de pakketmaatregel. Dat het nog steeds niet eenvoudig is om eenduidige trends te kunnen onderscheiden, werd bevestigd door de centrale ‘registrator’ MEE. De centrale registratie door MEE gaf nog geen voldoende inzicht in de consequenties van de maatregel. Begin februari 2010 hadden zich bij het regiokantoor Nijmegen van MEE 31 mensen gemeld met zeer uiteenlopende beperkingen. Dit is veel minder dan vooraf werd verwacht. Een duidelijke stijging van het aantal meldingen sinds januari 2010 is echter niet zichtbaar. Dit is opmerkelijk, aangezien in het najaar van 2009 er alom rekening werd gehouden met een stijging van het aantal meldingen (zie bijvoorbeeld de rapportage van de regio Rotterdam in hoofdstuk 2, waar van een verwachte ‘hausse’ wordt gesproken). Het blijft de grote vraag waarom cliënten zich (nog) niet melden bij MEE. Het grote aantal bezwaarschriften dat is ingediend, speelt volgens de respondenten zeker een rol. Bij het CIZ zijn zo veel bezwaarschriften binnengekomen, dat deze niet binnen de wettelijke termijn kunnen worden afgehandeld. Hierdoor mogen bijvoorbeeld cliënten die in 2009 aanspraak maakten op de gewenningsregeling, deze voortzetten totdat de uitspraak op het bezwaarschrift bekend is. Hoewel het MEE-traject vaak samenloopt met een be-

25

zwaarprocedure, is het toch goed mogelijk dat de directe noodzaak om (óók) MEE in te schakelen, niet wordt gevoeld. In de stad Nijmegen wordt daarnaast nog een oorzaak van lokale aard aangewezen voor het kleine aantal meldingen. De gemeente heeft afspraken gemaakt met Stichting Welzijn Ouderen Nijmegen (SWON) om de dagopvang tijdelijk te verlengen. Voor ouderen (die een belangrijke doelgroep vormen van de maatregel) is er daardoor nog geen directe noodzaak om MEE in te schakelen. Mogelijk verandert dit wanneer de dagopvang in de huidige vorm stopt. Bij Bureau Jeugdzorg Gelderland werden er ten tijde van het interview geen grote consequenties waargenomen voor wat betreft het aantal jongeren dat geen indicatie meer krijgt. Het is niet aan de orde dat jongeren op grote schaal hun indicatie verliezen als gevolg van de herindicaties. Wel komt het vaker voor dat de hoeveelheid begeleiding afneemt. In tegenstelling tot het CIZ tekende zich bij BJZ geen trend af dat het aantal bezwaren toeneemt. Zorgkantoor Nijmegen ziet dat in de groep verstandelijk gehandicapten bijna niemand de gehele indicatie verliest, maar wel dat veel mensen er qua klasse op achteruit gaan. Bij de groep licht verstandelijk gehandicapten neemt vooral de ambulante begeleiding af, bij de lichamelijk gehandicapten (nog) niet. Evenals in de regio Groningen-Drenthe worden zorgen geuit over de extra begeleiding en zorg op school voor kinderen met een beperking. Zorgkantoor Nijmegen stelt dat er een sterke achteruitgang is van de begeleiding die deze kinderen in het reguliere onderwijs kunnen krijgen. Hierdoor wordt het moeilijker om deze leerlingen op het reguliere onderwijs te houden. Deze ervaring wordt ook door het REC en een school voor (Voortgezet) Speciaal Onderwijs onderschreven. De leerlingen van de school die aan dit onderzoek hebben deelgenomen kregen veelal ‘ondersteunende en activerende begeleiding’ en een enkeling ‘verzorging’ en ‘verpleging’ om mogelijk te kunnen maken dat zij deze school konden bezoeken. Een aantal kinderen is echter alleen maar plaatsbaar onder bepaalde voorwaarden. Een van die voorwaarden is dat er via andere kanalen – specifiek de zorg met haar zorgarrangementen – plaatsbaarheid mogelijk is. Door de veranderingen binnen de AWBZ (het vervallen van de functie begeleiding) komt deze doelgroep in de knel. De financiële middelen die de school krijgt, zijn onvoldoende om onderwijs én zorg te kunnen bieden. Dit leidt tot allerlei negatieve consequenties, zoals onrust en ordeverstoringen in de klas en meer onveiligheid. Maar ook wordt melding gemaakt van ouders die moeten kiezen of ze het pgb inzetten voor begeleiding thuis of op school. In het uiterste geval moeten kinderen van school af.

26

5.2

Alternatieven in de regio Gelderland

Hoewel er nog geen voldoende duidelijkheid is over de reikwijdte van de consequenties van de pakketmaatregel, wordt er al wel nagedacht over alternatieven voor AWBZbegeleiding. De gemeente Nijmegen heeft in juni en september 2009 bijeenkomsten georganiseerd met de betrokken organisaties om alternatieven te ontwikkelen voor mensen van wie de ondersteuning wegvalt. Het beleidskader van de gemeente, waarin van een ‘drietrapsraket’ wordt uitgegaan, is hierbij leidend. De gedachte hierachter is dat op de drie alternatieve oplossingsrichtingen achtereenvolgens een beroep kan worden gedaan. 1. In de eerste plaats dient te worden bekeken wat het netwerk rondom de voormalige AWBZ-cliënt kan opvangen (dit is de methodiek die MEE toepast). 2. Indien er geen mogelijkheden zijn in het eigen netwerk, dan wordt bekeken of vrijwillige inzet mogelijk is. 3. Het gebruik maken van bestaande (algemene) voorzieningen is de derde optie. Zonodig worden er nieuwe activiteiten opgestart. De gemeente Nijmegen heeft betrokken instellingen opgeroepen om met voorstellen te komen die in lijn zijn met deze drie alternatieve oplossingsrichtingen. In de gesprekken die zijn gevoerd in het kader van het omgevingsonderzoek zijn deze drie alternatieven verder bekeken. 1. Eigen netwerk De informele netwerkondersteuning die MEE toepast om het eigen netwerk van de cliënt in te schakelen, richt zich voornamelijk op de buurt waarin de cliënt woont. Meestal wordt er dan gedacht aan familie, buren en/of kennissen. Veelal ondersteunen Hbostudenten van de Hogeschool Arnhem-Nijmegen de cliënten bij het in kaart brengen en activeren van het netwerk. MEE is positief over de mogelijkheden die deze netwerkondersteuning biedt. In verreweg de meeste gevallen lukt het om in het eigen netwerk een alternatief te vinden voor AWBZ-ondersteuning. Echter, er zijn ook initiatieven zoals Buurthulp die kunnen worden ingeschakeld. Buurthulp begeeft zich op het snijvlak van het eerste en het tweede alternatief, namelijk de inzet van vrijwilligers voor alledaagse ondersteuning (boodschappen doen, klusjes en ook activiteiten van sociale aard etc.). Een minpunt van de huidige vorm van ondersteuning die MEE biedt in het kader van de pakketmaatregel is volgens een van de respondenten dat wanneer de ‘oplossing’ in het eigen netwerk is gevonden, de professionele netwerkondersteuning feitelijk stopt. Hierdoor is er feitelijk geen ruimte om nog tijdelijk een oogje in het zeil te houden en te bezien hoe de nieuwe situatie uitpakt. Uiteraard gebeurt dit in de praktijk toch regelmatig, maar formeel behoort het niet meer tot de taak van MEE.

27

Mantelzorg Voor meer zorggerelateerde ondersteuning en zwaardere problematiek komt mantelzorg uiteraard als alternatief in beeld voor ondersteunende en/of activerende begeleiding die eerder op grond van de AWBZ werd gefinancierd. Over de belasting van mantelzorgers bestaan echter óók in de regio Nijmegen zorgen. Een respondent vertelde dat zij meer vragen heeft gekregen van zwaar- of zelfs overbelaste mantelzorgers dan van de mensen met een ondersteuningsvraag zelf. Een verhaal dat hiervoor illustrerend is, komt uit de praktijk van de tijdelijke ondersteuning van MEE. Van een ouder echtpaar maakte de vrouw een klein deel van de week gebruik van dagopvang, haar echtgenoot niet. Als gevolg van de herindicatie verloor de mevrouw echter de aanspraak op dagopvang. Er werd door het echtpaar een beroep op MEE gedaan om op zoek te gaan naar een alternatief. Gedurende dit zoekproces werd duidelijk dat de mevrouw het al met al niet zo erg vond dat ze niet meer naar de dagopvang kon gaan zoals ze dat gewend was. Ze kon ook goed leven met een alternatief. De meneer in kwestie had er veel meer problemen mee. Hij was bang dat de schaarse tijd die hij vrij van mantelzorg was, hierdoor nog minder zou worden. Zorgbelang Gelderland pleit in dit verband voor betere ondersteuning van mantelzorgers, nu er meer druk op hun schouders komt te liggen. Een plaats waar mantelzorgers hun ervaringen kunnen delen of informatie kunnen inwinnen bij professionals wordt als een belangrijk verbeterpunt gezien. Voor werkende mantelzorgers pleit de organisatie verder voor een mantelzorgvriendelijk personeelsbeleid, dat kenbaar gemaakt zou kunnen worden met een keurmerk. Op de derde vorm van alternatieven, het gebruik maken van algemene voorzieningen, wordt in de volgende paragraaf ingegaan. Een nuancering bij het zoeken naar alternatieven is nog op zijn plaats. Er werd in paragraaf 6.1 gesteld door het zorgkantoor dat veel cliënten een deel inleveren van hun indicatie. De cijfers die in tabel 1 (regio GroningenDrenthe) werden gepresenteerd, bevestigen dit ook. Er wordt door respondenten aan getwijfeld of mensen die een gedeeltelijke indicatie houden, wel op zoek gaan naar alternatieven. Het is niet onwaarschijnlijk dat mensen in zo’n situatie de zaken op zijn beloop laten, ook al is er eigenlijk te weinig begeleiding. Dit kan ook een verklaring zijn waarom het zoeken naar alternatieven (bijvoorbeeld via MEE of de gemeente) vooralsnog niet goed van de grond is gekomen en waarom organisaties mensen binnen de poorten houden.

28

5.3


Vooralsnog is er ook in de regio Gelderland nog geen sprake van een grote mate van dynamiek op de zorgmarkt. In de stad Nijmegen wordt de dagopvang (die een collectief karakter heeft) voorlopig nog voortgezet. De gemeente heeft hierover met de welzijnsstichting voor ouderen afspraken gemaakt. Hiermee worden de gevolgen voor één van de doelgroepen van de pakketmaatregel in ieder geval tijdelijk opgevangen, maar het is zoals gezegd een tijdelijke maatregel. Bovendien remt de voortzetting van de dagopvang de dynamiek vooralsnog af. Dit kan worden teruggevoerd op het gegeven dat er nog steeds onduidelijkheid is over de consequenties van de pakketmaatregel. Eens te meer blijkt dat inzicht in de gevolgen voor de verschillende doelgroepen van groot belang is voor het bevorderen van de dynamiek. Wel kan gesteld worden dat de pakketmaatregel een stimulans kan zijn om samenwerking tussen de verschillende partijen (die zich richten op de uitvoering van de AWBZ en/of de Wmo) tot stand te brengen. De gemeente Nijmegen bijvoorbeeld verbindt als voorwaarde om in aanmerking te komen voor een subsidie dat er van samenwerking tussen verschillende partijen sprake moet zijn. Een voorstel dat in deze trend past is het koppelen van dagopvang aan reeds bestaande intramurale zorg, zoals Zorgbelang bepleit. In de gemeente Groesbeek is inmiddels een ouderensoos ontstaan die een wat bredere insteek heeft dan een traditionele dagopvang. Ook voor wat betreft mensen die wél een indicatie krijgen, wordt deze trend naar meer groepsgerichte arrangementen waargenomen. Verschillende respondenten merken op dat er een voorzichtige trend kan worden waargenomen dat de begeleiding die wordt toegekend vaker groepsmatig (en niet langer meer individueel) is. Er worden, hoewel voorzichtig, dus wel enkele dynamische ontwikkelingen waargenomen waar de pakketmaatregel op zijn minst aan heeft bijgedragen.

5.4

Blik op de toekomst

Een ontwikkeling die zich aftekent is dat voor alternatieven gezocht wordt naar wijkgerichte arrangementen (zoals Buurthulp, Ondersteuningsteams). De ondersteuning wordt (ook in fysiek opzicht) bij voorkeur dichtbij de cliënt gezocht en gegeven. Zorgbelang Gelderland pleit in dit verband voor activeringscentra in de wijk en de Ondersteuningsteams (samengesteld uit professionals uit verschillende sectoren/organisaties) gaan in een aantal wijken in Nijmegen ‘outreachend’ op zoek naar mensen die buiten beeld dreigen te raken. Ook in Doetinchem wordt actief ‘gezocht’ naar zorgmijders. Outreachend werken om te voorkomen dat mensen gedurende langere tijd tussen de wal en het schip vallen, werd ook genoemd als een belangrijk aandachtspunt voor de toekomst. Hier wordt ook

29

vaak aan toegevoegd dat preventief beleid effectiever (en minder duur) is dan curatief beleid. Verder lijken collectieve en algemene voorzieningen de voorkeur te gaan krijgen boven individuele ondersteuningsvormen, hoewel dit natuurlijk afhankelijk is van de beperking en de behoefte van de cliënt. Wanneer gekeken wordt naar de effecten van de maatregelen voor wat betreft het bezuinigende karakter, dan is het volgens de respondenten nog maar de vraag of dit doel wordt behaald. Verscheidene respondenten weten nog niet hoe het effect kan worden gerealiseerd. Vaak wordt gesproken van een tegenstrijdigheid in de uitvoering van de maatregel. Om met een van de respondenten te spreken: ‘De grootste fout die gemaakt wordt in deze bezuinigingsronde is dat je roept dat iedereen in de wijk moet blijven, maar dat je tegelijk kort in de ambulante begeleiding. De verschuiving zal gaan naar meer mensen in intramurale zorg. Mensen redden het juist met die paar uurtjes extra begeleiding per week. Uiteindelijk ga je zonder twijfel meer intramuraal krijgen. Het is een korte termijn oplossing’. Of op de lange termijn de effecten gehaald worden, wordt ernstig betwijfeld. Deze twijfels zijn in andere regio’s ook geuit. Daarnaast bestaat de angst voor een kaalslag in de zorg. Als de aangekondigde aanstaande bezuinigingen ook doorgezet worden, dan betekent dit een dusdanige verschraling in de zorg, dat instellingen wellicht niet meer kunnen functioneren. Overzicht van de betrokken organisaties BJZ Gelderland CIZ* Gemeente Nijmegen MEE Gelderse Poort REC Groot Gelder (REC cluster 3) SO-VSO Mikado (Mikadoschool) Zorgbelang Gelderland Zorgkantoor Nijmegen (VGZ/Trias, IZA, Univé)

(* Namens de regio Gelderland heeft een vertegenwoordiger van het landelijke kantoor deelgenomen)

30

6

Conclusie

In de vorige vier hoofdstukken zijn op hoofdlijnen de portretten van een viertal regio’s geschetst. Hierin is telkens beknopt een rode lijn beschreven die bestaat uit gemeenschappelijke zaken die spelen in de regio’s én uit een aantal opvallende, voor de regio specifieke ontwikkelingen. Op de meeste punten lijken de regio’s veel op elkaar en daarom is er voor gekozen niet telkens dezelfde bevindingen uitputtend te herhalen. Waar mogelijk zijn daarentegen regionale accenten en aandachtspunten aan de orde gesteld. Om een aantal overeenkomsten te noemen: de onzekerheid én de zorgen over de consequenties van de pakketmaatregel werden overal waargenomen, hoewel de tendens langzaam gaat naar wat meer inzicht in de consequenties. Ook was de dynamiek op de zorgmarkt beperkt en lijken alternatieven voor AWBZ-begeleiding qua opzet dezelfde richting op te gaan, hoewel de uitvoering kan verschillen. Uiteraard werden er regionaal wel accenten gezet. In de ene regio was er bijvoorbeeld meer aandacht voor jongeren met een beperking in het onderwijs, terwijl in de andere meer over ouderen en hun dagbesteding werd gesproken. In dit concluderende hoofdstuk wordt stilgestaan bij de beantwoording van de onderzoeksvragen die in hoofdstuk 1 zijn omschreven. Op overkoepelend niveau worden de vier vragen achtereenvolgens beantwoord. 1. Wat zijn de gevolgen van de invoering van de pakketmaatregel? De kwantitatieve consequenties van de pakketmaatregel (hoeveel mensen krijgen geen nieuwe indicatie of krijgen minder begeleiding) waren zeker in de regio’s die als eerste zijn bezocht moeilijk in beeld te brengen. Het beeld dat de verschillende respondenten schetsten van de consequenties van de maatregel, loopt nogal eens uiteen voor de verschillende doelgroepen. Inmiddels lijkt er wat meer zicht op de zaak te komen. In vergelijking met de eerste regio (Rotterdam) wordt er in de latere regio’s (zoals GroningenDrenthe) meer aan cijfermatige gegevens gerefereerd. Ook de cijfers van het CIZ over 2009 geven hier inzicht in, maar dan op landelijk niveau. Het is goed om deze landelijke trends er eens bij te nemen, die tijdens een gesprek op het landelijke kantoor van CIZ werden geschetst. Op basis van de cijfers van het CIZ over het eerste halfjaar van 2009 verliest ongeveer 25% van de cliënten de begeleiding volledig. Dit komt goed overeen met de schatting die vooraf is gemaakt door het CIZ. Ook de omvang van het aantal uren begeleiding neemt gemiddeld gezien af, van 3 uur naar 2,5 uur per week (over de gehele groep bezien).

31

De grootste groep mensen die de begeleiding verliest is de groep mensen met een somatische beperking (75+). Dit is niet zo opvallend omdat het om een grote groep gaat (in absolute zin). Ook in de groep ‘volwassenen GGZ’ verliezen vrij veel mensen de begeleiding. Relatief weinig mensen met een verstandelijke (VG) en psychogeriatrische beperking verliezen hun begeleiding. Waarschijnlijk gaat het bij deze cliënten om dusdanig ernstige beperkingen, dat zij ook bij de striktere toegang nog aan de indicatiecriteria ‘voldoen’. In de groep mensen met een lichamelijke beperking lijken de cliënten er daarentegen een beetje op ‘vooruit’ te zijn gegaan. De inschattingen van de consequenties die door de respondenten in de regio’s zijn gemaakt, zijn divers en zijn niet in alle gevallen gelijk aan de landelijke trends. Er is echter geen aanleiding om aan te nemen dat de verschillen worden veroorzaakt door de regionale spreiding. Het is waarschijnlijker dat de organisaties voornamelijk naar de eigen cliënten/doelgroepen hebben gekeken en op grond daarvan een beeld van de gevolgen hebben geschetst. Verscheidene respondenten stelden dat ze nog niet over concrete cijfers beschikten. Aanvankelijk zijn de inschattingen vooral op basis van individuele gevallen, schrijnende verhalen en/of verwachtingen tot stand gekomen. Dit geeft aan hoe lastig het voor veel organisaties is (geweest) om vat te krijgen op de materie. Niet in de laatste plaats gold dat voor gemeenten, die nog meer dan zorginstellingen afhankelijk zijn van het aanleveren van gegevens van derden. Voor de doelgroep van het BJZ kan overigens worden geconcludeerd dat er weinig kwantitatieve verschuivingen zijn geweest als gevolg van deze maatregel. Een opmerking die veel respondenten maakten, had betrekking op de wijze van indiceren. De telefonische indicatiestelling werd kritisch beoordeeld door de respondenten. Veelal werd gesteld dat mensen in een telefonisch gesprek hun potentieel hoger zouden inschatten dan dit in werkelijkheid is en dat zij als gevolg daarvan hun indicatie onterecht zouden verliezen. Voor het CIZ is het telefonisch indiceren een leerpunt. Echter, dat dit tot verkeerde inschattingen bij de cliënt en bij de indicatiesteller heeft geleid, bestrijdt het CIZ. Telefonisch indiceren is niet voor alle groepen een optimale methodiek. Er zou in de toekomst gerichter dan nu is gedaan, gekeken kunnen worden naar de verschillende doelgroepen binnen de AWBZ. Dit neemt niet weg dat het CIZ altijd de cliënten heeft gevraagd of de cliënt zelf het indicatiegesprek wil voeren of dat er een derde moet worden benaderd (in 80% van de gevallen was iemand anders dan de cliënt de contactpersoon). Deze wens is altijd ingewilligd. Dat het telefonisch indiceren vaker/eerder tot het verlies van de indicatie leidt, bestrijdt de respondent. De cliënt is immers al bekend bij het CIZ. Daarnaast is het indiceren meer dan het plegen van

32

een telefoontje, er wordt ook - zonder dat dit zichtbaar is- achtergrondonderzoek gedaan naar de individuele situatie van de cliënt. Een andere belangrijke vraag is hoe ernstig het is dat mensen hun begeleiding geheel of gedeeltelijk verliezen. Het stond van te voren immers al vast dát cliënten hun oude vorm van begeleiding zouden gaan verliezen. Dat was immers ook de inzet van de pakketmaatregel. Er waren daarom grote zorgen over de ernst van de consequenties. Zouden mensen tussen de wal en het schip vallen door de maatregel? Zouden groepen cliënten buiten beeld raken? Deze vragen leefden (en leven) sterk bij veel respondenten die in het onderzoek zijn betrokken. De vraag is nu in hoeverre deze vermoedens zijn uitgekomen. Om tot een antwoord te komen, is onder andere gekeken naar de mate waarin mensen die minder of geen begeleiding (meer) krijgen, zich melden. Dit kan op verschillende manieren. Om mensen naar een alternatieve vorm van ondersteuning te begeleiden, is MEE gevraagd om tijdelijke ondersteuning te geven aan mensen die zich hiervoor melden. Het aantal meldingen bij MEE ligt in alle regio’s echter veel lager dan verwacht werd. Ook bij gemeenten (bijvoorbeeld het Wmo-loket) meldden cliënten zich maar mondjesmaat. Veel gemeenten (circa 70%) krijgen daarnaast de gegevens van cliënten die hun indicatie verliezen door het CIZ aangeleverd. Het is vervolgens aan de gemeente om hier iets mee te doen. In Eindhoven waar de gemeente op basis van de gegevens deze mensen heeft aangeschreven, was de respons slechts 5%. Een grotere toeloop naar het vrijwilligerswerk of mantelzorg (voor een aanvraag voor begeleiding door een vrijwilliger) wordt wel in Rotterdam waargenomen, maar niet in Flevoland. In Gelderland kon de mantelzorgorganisatie de ontwikkelingen nog niet goed duiden en werkte zij daarom niet mee aan het onderzoek. Geconcludeerd kan worden dat cliënten zich niet massaal melden bij organisaties die hen verder zouden kunnen helpen. Waarom cliënten dit niet doen, is op dit moment niet te zeggen. De twee antwoordrichtingen die in de regio Rotterdam (helemaal aan het begin van het onderzoek) aan de orde werden gesteld, gelden nu ook nog. 1. Nog steeds hebben relatief weinig cliënten zich gemeld bij een organisatie die hen verder kan helpen. Deze melding zou een indicatie kunnen zijn dat iemand behoefte heeft aan een alternatief voor AWBZ-zorg. Kennelijk zien cliënten (nog) geen reden om hulp in te schakelen bij het zoeken naar alternatieven. Cliënten kunnen de verandering mogelijk zelf opvangen of hebben geen alternatief nodig. Dit zou kunnen betekenen dat de consequenties voor de cliënten uiteindelijk te overzien zijn.

33

2. Mensen die hun recht op ondersteunende en/of activerende begeleiding verliezen, gaan (nog) niet op zoek naar een alternatief en laten de situatie vooralsnog voor wat het is. Dit wil echter niet zeggen dat ze geen begeleidingsbehoefte meer hebben. Allerlei redenen kunnen een rol spelen om zich niet te melden. Er worden uiteenlopende redenen aangevoerd voor het uitblijven van meldingen. Wellicht weten mensen ondanks de communicatie niet waar ze met hun vragen terecht kunnen. Het kan ook zijn dat er een drempel is om MEE te benaderen, omdat dat voor bepaalde doelgroepen een onbekende partij is. Over de wijze waarop cliënten naar MEE toegeleid zijn, lopen de meningen uiteen. Er is kritiek op de brief van het CIZ waarin mensen wordt verzocht met MEE contact op te nemen. Deze brief wordt ervaren als een schrijven dat niet toegesneden is op de doelgroep. Cliënten zouden die brief niet begrijpen, als zij überhaupt de brief al lezen. Dat de brief iets te maken heeft met het kleine aantal meldingen bij MEE, bestrijdt het CIZ echter. Er zijn adviezen van een groot aantal organisaties ingewonnen en ook heeft er een communicatiebureau zorgvuldig gekeken of de brief op de doelgroep is toegesneden. Uiteindelijk moest er toch een brief worden verstuurd en dat mensen over deze brief uiteenlopende meningen over hebben, is niet vreemd. Dat de brief niet toegesneden was op de doelgroep, wijst de respondent echter van de hand. Het kan ook een rol spelen dat het inherent aan de beperking is dat mensen zich niet melden. Oudere mensen bijvoorbeeld zijn wellicht huiverig voor verandering, mensen met psychische en/of participatieproblematiek gaan waarschijnlijk evenmin gemakkelijk op zoek naar alternatieven. Tevens kan meespelen dat veel mensen een deel van de indicatie verliezen. Wellicht is het gegeven dat men een deel van de begeleiding behoudt een argument om voor het overige deel niet meer verder te zoeken naar een alternatief. Wanneer de begeleiding zou wegvallen, is de noodzaak groter. Lokale factoren tenslotte, zoals de dagopvang die tijdelijk gecontinueerd wordt voor ouderen in Nijmegen, kunnen ook een remmend effect hebben op het aantal meldingen. Een consequentie die wel als ernstig wordt ervaren (hoewel cijfermatige onderbouwingen ontbreken), gaat over de toegankelijkheid van het reguliere en het (Voortgezet) Speciaal Onderwijs voor kinderen met een beperking. Respondenten maken melding van een tekort aan begeleiding en verzorging op school, nu deze zijn weggevallen als gevolg van de pakketmaatregel. De verantwoordelijkheid om hier een oplossing voor te vinden komt nu bij de school en ouders te liggen. Voor ouders kan het betekenen dat ze het pgb voor verpleging op school moeten inzetten, terwijl deze bedoeld was voor ondersteuning en zorg in de thuissitautie. Voor scholen kan het betekenen dat ze verpleging of extra begeleiding uit eigen zak moeten betalen. Uiteraard gaat dit ten koste van andere zaken op school. De respondenten in de verschillende regio’s maken zich grote zorgen dat door deze ontwikkeling kinderen uiteindelijk naar andere scholen zullen moeten. Dit door34

kruist het principe van de overheid dat het goed is wanneer kinderen zo veel mogelijk deel kunnen nemen aan het reguliere onderwijs. Omdat ambulante ondersteuning op scholen nogal specialistisch van aard is, zijn er nauwelijks alternatieven. Dit kan verklaren waarom hiervan weinig meldingen worden gedaan. Bij wie moeten deze ouders immers terecht met hun zorgen? 2. Welke alternatieven zijn er voor mensen die geen beroep meer kunnen doen op de AWBZ-ondersteuning of in mindere mate hierop een beroep kunnen doen? De intentie van de pakketmaatregel was dat mensen met een lichte beperking en een ondersteuningsbehoefte op een alternatieve wijze in deze behoefte zouden moeten kunnen voorzien. Bij het eventuele zoekproces naar zo’n alternatief zou MEE behulpzaam kunnen zijn. Eerder in dit hoofdstuk werd echter al geconcludeerd dat het beroep op MEE heel beperkt is. Hoe ziet zo’n zoekproces naar alternatieven er dan wel uit, voor zover er al sprake is van een zoekproces? Uiteraard is een uitputtend antwoord op deze vraag niet mogelijk. Bovendien hebben niet alle organisaties een goed zicht op het eventuele zoekproces van hun cliënten. Toch kan wel een schets worden gegeven van zo’n zoekproces dat start nadat een cliënt een negatief indicatiebesluit heeft gekregen. In veel gevallen is de eerste stap die wordt genomen het in bezwaar gaan tegen het besluit bij het CIZ. Het CIZ meldt dat dit massaal is gedaan. Een blik op de bezwaarschriftenprocedures. Vooral bij de groep cliënten die in 2009 werd opgeroepen voor een herindicatie (maar van wie de indicatie oorspronkelijk nog doorliep na 2009) bestond het beeld ‘dat hen wat werd afgenomen’. Deze groep is dan ook massaal in bezwaar gegaan tegen het herindicatiebesluit. De eerste bezwaren die zijn aangetekend tegen een negatief besluit waren succesvoller dan de bezwaren die ‘regulier’ worden ingediend. Dit heeft waarschijnlijk met een ‘inleereffect’ te maken. Aanvankelijk werden de indicaties mogelijk wat strenger dan door het ministerie bedoeld was uitgevoerd, waardoor cliënten hun indicatie verloren. Naarmate er echter meer bekend werd over besluiten waarin een bezwaar werd gehonoreerd, werden de regels gemakkelijker te interpreteren en nam het aantal succesvolle bezwaren weer af (omdat bezwaar aantekenen niet meer nodig was). Verwacht werd dat het aantal bezwaren ongeveer zou verdubbelen. Uiteindelijk vertienvoudigde het percentage bezwaren (van 0,5% naar 5%) echter. Dit verklaart ook waarom het CIZ nog verwacht om tot de zomer van 2010 bezig te zijn met het wegwerken van de ontstane achterstand voor wat betreft de behandeling van bezwaarschriften.

35

Vaak ondersteunen zorgaanbieders de cliënt bij bezwaarschriftenprocedures en spelen zij een rol bij het adviseren over en het opstellen van het bezwaarschrift. Sommige zorgaanbieders zoeken ondertussen voor de cliënten naar een alternatief of proberen binnen de eigen organisatie nog iets te regelen voor hun cliënten. Het komt voor dat organisaties de zorg en ondersteuning tijdelijk uit eigen zak betalen. Uiteraard is dit geen structurele oplossing, benadrukken deze respondenten. Niettemin blijven cliënten regelmatig langer ‘binnen de poorten’ van de zorgaanbieder dan strikt genomen was bedoeld. Dit heeft overigens weer zijn weerslag gehad op het zicht op de consequenties van de pakketmaatregel, omdat cliënten zich waarschijnlijk minder snel melden zolang ze nog bij een organisatie ‘binnen’ zijn. MEE meldt daarnaast dat de mensen die zich wel melden voor ondersteuning vaak ook nog parallel aan dit proces een bezwaarschriftenprocedure hebben lopen. Sommige cliënten kiezen dus bewust voor een ‘tweesporenoplossing’ voor wat betreft het zoeken naar alternatieven. Een ander alternatief is het beroep op vrijwilligers en mantelzorgers. De indruk bestaat dat het beroep op hen toeneemt, maar harde cijfers zijn er niet beschikbaar (behalve in Rotterdam Alexander). Bovendien is het moeilijk om overzicht te hebben over het beroep dat wordt gedaan op mensen in het eigen netwerk, laat staan dat deze trend in cijfers uitgedrukt kan worden. Wel zijn er signalen bekend dat mantelzorgers zwaarder belast lijken te worden en dat overbelasting dreigt. Alternatieven die binnen de gemeentelijke verantwoordelijkheid in het kader van de Wmo passen, waren er ten tijde van de interviews nog niet op grote schaal. Gemeenten, maar ook zorgaanbieders, verklaarden dit mede vanwege de onzekerheid over de consequenties van de maatregel. Zolang niet goed duidelijk is welke doelgroepen het hardst getroffen worden, wacht men liever met het implementeren van nieuwe alternatieven. Over deze dynamiek op de zorgmarkt gaat de volgende te beantwoorden vraag. 3. Leidt de pakketmaatregel tot een bepaalde dynamiek op de zorgmarkt? Hoe is die dynamiek te omschrijven? De dynamiek op de zorgmarkt is vooralsnog zeer beperkt, in die zin dat er nieuw aanbod voor mensen wordt gecreëerd die hun indicatie geheel of gedeeltelijk verliezen. Dit heeft voor een belangrijk deel te maken met de onzekerheid over de consequenties van de pakketmaatregel. Wanneer gekeken wordt naar nieuw aanbod voor mensen die (een deel van) hun indicatie verliezen, gaat het meestal om alternatieve vormen van dagopvang, voornamelijk voor ouderen. Een duidelijke trend die zich aftekent, is dat beleidsmakers/zorgaanbieders arrangementen meer in de wijk willen gaan organiseren. Zorg en begeleiding zou in deze trend dicht in de buurt van de cliënt moeten worden georganiseerd. Dergelijke alternatieven richten zich ook vaker op begeleiding in groepsverband (een soort van algeme36

ne/collectieve voorziening) dan op individuele ondersteuning, zoals dat binnen de oude AWBZ-begeleiding vaak het geval was. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van gemeenten om een ‘mini-AWBZ’ op lokaal niveau op te tuigen. Deze trend tekent zich volgens de respondenten trouwens ook af bij cliënten die nog wel een indicatie krijgen: ook hier komt het voor dat individuele begeleiding door groepsbegeleiding wordt vervangen. Een tegenstrijdigheid die door een aantal respondenten echter wordt opgemerkt, is dat er tegelijkertijd een tendens is dat er minder extramurale en ambulante zorg wordt toegekend, terwijl deze vormen van zorg juist in de nabijheid van de cliënt kunnen worden georganiseerd en helpen om de zelfredzaamheid van de cliënten te vergroten. Daarentegen lijkt de tendens te verschuiven naar -uiteindelijk- intramurale zorg. Hier zit nog een andere tegenstrijdigheid in, waar onder deelvraag vier nog verder op zal worden ingegaan. Het belang van outreachend werken, bijvoorbeeld met behulp van wijkteams, wordt als een steeds belangrijker wordend principe gezien omdat hiermee mensen in beeld gehouden kunnen worden, die anders niet meer binnen komen bij zorgaanbieders. Dergelijke multidisciplinaire wijkteams, maar ook de mantelzorgers of vrijwilligers, worden steeds meer de intermediair tussen mensen met een begeleidingsbehoefte en de zorgaanbieders. Deze signaliseringsfunctie is erg belangrijk, zo wordt onderkend door veel respondenten. Dit wil overigens nog niet zeggen dat dergelijke initiatieven in iedere gemeente van de grond komen. Toch worden er als voorbeeld al wel enkele gemeenten genoemd die een vergelijkbare aanpak hebben (Nijmegen, Doetinchem en Lelystad). De noodzaak om een verbinding tussen de AWBZ-georiënteerde organisaties, de Wmoinstellingen en eventueel ook vrijwilligersorganisaties te leggen, wordt wel sterker en sterker gevoeld. Sommige gemeenten zijn hier al actief mee bezig, bijvoorbeeld door conferenties te organiseren en de partijen bijeen te brengen. Ook de transitiestrategie van MEE past hierin. De noodzaak om gezamenlijk nieuwe wegen te bewandelen wordt door de meeste (maar niet alle) organisaties die werken voor de (voormalige) AWBZdoelgroepen meer ervaren. Dit proces staat op dit moment echter nog helemaal in de kinderschoenen. Behalve voor de cliënten verandert er ook het één en ander voor de zorgaanbieders. Deze organisaties verliezen cliënten als gevolg van de herindicaties en dat heeft uiteindelijk de nodige financiële consequenties. De maatregel moet uiteraard wel in een breder perspectief worden geplaatst. Ook de invoering van de eigen bijdrage, de invoering van de zorgzwaartepakketten en de lagere tarieven voor de dagopvang spelen een rol. Dit brengt weliswaar een hele andere dynamiek met zich mee dan degene die hiervoor is beschreven, maar deze is niettemin van belang voor een goed inzicht in de zorgmarkt.

37

Organisaties worden gedwongen om efficiënter en creatiever om te gaan met de middelen die zij hebben. Gesteld kan worden dat organisaties steeds meer moeten omzien naar maatregelen die een besparing opleveren. Er valt te denken aan het afstoten van locaties, het inzetten van lager gekwalificeerd personeel of vrijwilligers en het vergroten van de groepen (wat uiteindelijk neerkomt op minder begeleiding per cliënt). Uiteraard moet worden gesteld dat deze ontwikkelingen niet alleen aan de pakketmaatregel kunnen worden toegeschreven. Maar uiteraard speelt de maatregel wel mee. 4. Welke toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot de pakketmaatregel worden verwacht? Deze vraag is belangrijk omdat ook ruim een jaar na het van kracht worden van de pakketmaatregel nog steeds niet geheel duidelijk is hoe de pakketmaatregel uitpakt voor de verschillende betrokkenen (zoals cliënten, beleidsmakers en zorgaanbieder). Wat zijn ondanks de onzekerheid de verwachtingen met betrekking tot de uitwerking van de pakketmaatregel op de verschillende belanghebbenden? De uitwerking op cliëntniveau is moeilijk in te schatten, omdat nog steeds weinig mensen zich hebben gemeld. Niettemin wordt er verwacht dat er groepen cliënten zullen zijn die tijdelijk of voor een langere periode geen enkel alternatief zullen zoeken of vinden en zo buiten het zicht van zorginstellingen komen. Of dit alleen gedurende de eerste periode na de invoering van de pakketmaatregel het geval zal zijn, of dat het van meer structurele aard is, hangt voor een deel af van het alternatief dat voor deze mensen wordt gecreëerd. Het is weliswaar de verwachting dat deze alternatieven door bijvoorbeeld overheden en zorginstellingen ontwikkeld zullen gaan worden, maar daarvoor is een goed inzicht in de behoeften van de doelgroepen noodzakelijk. Omdat vanaf de zomer van 2010 ook de laatste indicaties en bezwaarschriftenprocedures zijn afgesloten, mag verwacht worden dat tegen die tijd voldoende kennis beschikbaar is om deze alternatieven beleidsmatig te kunnen onderbouwen. Zoals eerder opgemerkt is outreachend werken een mogelijk veelbelovende strategie voor zorgmijders en mensen die het moeilijk vinden om zelf hulp te zoeken. Andere trends worden gezocht in wijkgerichte en collectieve voorzieningen. Het wordt verder waarschijnlijk geacht door de respondenten dat een deel van de mensen die geen begeleiding meer krijgen, vroeg of laat weer terug zal komen ‘via de achterdeur’. Sommige mensen hebben maar een klein beetje begeleiding nodig om structuur in hun leven te kunnen houden. Als juist dat wegvalt, ligt het risico van verwaarlozing en verslechtering op de loer. Deze mensen komen mogelijk pas weer in beeld, wanneer de situatie dusdanig verslechterd is, dat begeleiding of zorg noodzakelijk is. Hier zit ook een tegenstrijdigheid in volgens de respondenten. Door de ondersteuning te ontnemen die mensen zelfredzaam houdt, kan de situatie uiteindelijk dusdanig verslechteren dat een interventie met veel zwaardere vormen van zorg nodig is. Het is twijfelachtig of hiermee een van de doelen van de maatregel, namelijk een besparing, wordt gehaald. Hetzelfde kan gesteld worden 38

over de ambulante, extramurale begeleiding die vaak wegvalt. Uiteindelijk kan het zijn dat alleen intramurale zorg nog mogelijk is, maar deze is waarschijnlijk veel duurder. Voor zorginstellingen breken financieel lastige tijden aan, zo is de verwachting. De verschillende beleidsmatige ontwikkelingen waarmee zorginstellingen worden geconfronteerd, hebben de nodige consequenties voor hun cliëntenbestand en voor de financiën. Het anders organiseren van de interne werkprocessen en het creatief ‘omdenken’ worden steeds belangrijker om staande te blijven. Samenwerking met andere zorginstellingen en/of Wmo-organisaties is eveneens een pad dat in de toekomst vaker bewandeld zou kunnen gaan worden. Langs deze weg zou er dan toch een zekere dynamiek op de zorgmarkt kunnen gaan ontstaan. Het is de uitdaging voor zorginstellingen, overheden en belangenverenigingen om dit gezamenlijk om te buigen naar een mooi alternatief voor de mensen die ondersteuning, hoe deze ook wordt georganiseerd, hard nodig hebben.

39

40

AWBZ CIZ. Begeleiding GGZ BJZ. Wmo. Pgb. Mantelzorg. AWBZ Monitor. Kinderen. Rapport 4. Omgevingsonderzoek

Recommend Documents