KÖ ZBES ZE RZÉS I H AT ÓSÁG K Ö ZBE SZERZÉSI DÖ NTŐBI ZOTT SÁ G 1026 Budapest, Riadó u. 5. 1525 Pf.: 166. Tel.: 06-1/882-8594, fax: 06-1/882-8593 E-mail:
[email protected] Ikt.sz.: D.355/9/2014.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Közbeszerzési Hatóság nevében meghozta az alábbi
Döntőbizottság)
a
H A T Á R O Z A T - ot. A Döntőbizottság az Állami Számvevőszék (1052 Budapest, Apáczai Csere János u. 10., a továbbiakban: hivatalbóli kezdeményező) által a Józsefvárosi Közterület-felügyelet (2013. november 1-től teljes jogú jogutódja a Józsefvárosi Parkolás-üzemeltetési Szolgálat), (1084 Budapest, Német u. 17-19., a továbbiakban: beszerző) „Épületfelújítás és kapcsolódó munkák” tárgyú beszerzési eljárása ellen indult – közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kapcsolatos –jogorvoslati eljárásban a hivatalbóli kezdeményezésnek helyt ad, és megállapítja, hogy az ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 16. § (1) bekezdésére, valamint a 18. § (1) és (2) bekezdéseire és a 119. §-ára tekintettel a Kbt. 5. §-át. A Döntőbizottság a beszerzőt 200.000.-Ft, azaz kétszázezer forint pénzbírság megfizetésére kötelezi. A Döntőbizottság kötelezi az ajánlatkérőt, hogy a bírságot a határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül a Közbeszerzési Hatóság Magyar Államkincstárnál vezetett MNB 10032000-01720361-00000000 számú számlájára fizesse be. A jogorvoslati eljárás során felmerült költségeiket a felek maguk viselik. A határozat ellen fellebbezésnek, újrafelvételi eljárásnak nincs helye. A határozat bírósági felülvizsgálatát annak kézbesítésétől számított tizenöt napon belül keresettel a felperes belföldi székhelye (lakóhelye) szerint illetékes közigazgatási és munkaügyi bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet az illetékes bírósághoz címezve, kizárólag a Döntőbizottsághoz lehet benyújtani. Tárgyalás tartását a felperes a keresetlevélben kérheti. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
2
INDOKOLÁS A Döntőbizottság a rendelkezésére álló adatok, a hivatalbóli kezdeményezés, a beszerzések iratai, valamint a beszerző nyilatkozatai alapján, az alábbi tényállást állapította meg. 2013. november 1-én a Budapest Főváros VIII. kerület Józsefvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete az Önkormányzat fenntartásában, a beszerző jogelődjeként működő Józsefvárosi Közterület-felügyelet alapító okiratát módosította. A módosított alapító okirat szerint 2013. november 1-től a Józsefvárosi Közterület-felügyelet költségvetési szerv neve Józsefváros Parkolás-üzemeltetési Szolgálatra változik. A Magyar Államkincstár Budapest és Pest Megyei Igazgatósága által 508342 törzskönyvi azonosító számon kiállított törzskönyvi igazolás szerint a költségvetési szerv alaptevékenysége: általános közigazgatás, irányító/felügyeleti szerve: Budapest Főváros VIII. kerület Józsefvárosi Önkormányzat. A tárgyi jogorvoslati eljárás a beszerző jogelődje által eszközölt, alábbi közbeszerzést és egyéb beszerzéseket érinti. 1. A beszerző jogelődje „Német utca 17-19. szám alatti hátsó épületszárny felújítási munkái” tárgyú építési beruházás megvalósítására, 2013. március 21én, a Kbt. Harmadik Rész 122. § (7) bekezdés a) pontja alapján hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárást indított. Az ajánlattételi felhívását a beszerző a következő gazdasági társaságok részére küldte meg: AZDIG Kft.; APCOA Kft., Perfekt Terv Kft.; SEAR Kft., M-BOND Kft. Az ajánlattételi felhívás 2. pontja tartalmazta a beszerzés részletes tárgyát, főbb mennyiségi adatait a következők szerint: „A Józsefvárosi közterület felügyelet szolgálati feladatainak ellátása érdekében, a Budapest VIII. kerület Német utca 17-19. szám alatti hátsó épületszárny felújítási munkálata, az épületszárny külső homlokzatának vakolása, színezése, mely a közterület-felügyelői állomány és a 2013. március 20-án született Képviselő Testület döntésének értelmében, a kerületőri és parkoló ellenőri létszám bővülésével belépő új kollegák elhelyezési körlete lesz. A felújítással egy időben a hátsó épületszárny megközelítésére szolgáló utcafronti bejárati kapualj felújítását is el kell végeznie a győztes pályázónak. A beszerzés tervezett értéke bruttó 30 millió forint”. Az ajánlattételi felhívás 9. pontja szerint az ajánlatok értékelésének szempontja a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás volt. Az eljárást lezáró döntésével a beszerző az M-Bond Kft. ajánlatát hirdette ki nyertes ajánlatként, e társasággal a beszerző 2013. április 8-án kötött
3
vállalkozási szerződést a közbeszerzés tárgyát képező felújítási munkák elvégzésére 23.218.062.- Ft + ÁFA ellenszolgáltatás mellett. A beszerző a fentieket meghaladóan a 1084 Budapest, Német utca 17-19. szám alatti ingatlan vonatkozásában 2013. március 5- 2013. július 15. között az alábbi megrendeléseket és szerződéskötéseket eszközölte. 2. 2013. március 5-én „irodahelyiségek felújítási és átalakítási munkáira” kért a beszerző három gazdasági társaságtól árajánlatot. A beszerző 2013. március 8án kötött vállalkozási szerződést a fenti tárgyban a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást megajánló HATER-Holding Kft-vel 1.333.908,- Ft + ÁFA értékben. 3. 2013. május 8-án „földszinti pihenő elbontására és új pihenő kialakítására” kért a beszerző árajánlatot az M-BOND Kft-től. A nevezett társaság 2013. május 14-én kelt 1.265.637,- Ft + ÁFA ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlata alapján a beszerző ugyanazon a napon megrendelést küldött az M-BOND Kftnek a fenti tárgyú építési munkák elvégzésére. 4. 2013. május 10-én „az épület oldalsó épületszárnyában elhelyezkedő öltöző átalakítása és felújítására” kért árajánlatot a beszerző az M-BOND Kft-től. A nevezett társaság 2013. május 15.-én benyújtott 563.589,- Ft + ÁFA összegű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatára a beszerző 2013. május 16.-án küldte meg a megrendelését. 5. 2013. május 10-én „az ingatlan felújított épületszárnyába telepítendő kamera, illetve riasztórendszerhez szükséges gyenge- és erősáramú villanyszerelési munkálatok” elvégzésére kért a beszerző három gazdasági társaságtól árajánlatot. A beszerző 2013. május 16-án kötött vállalkozási szerződést a fenti tárgyban legalacsonyabb árat megajánló M-BOND Kft-vel 502.200,- Ft + ÁFA ellenértékben. 6. 2013. július 2-án napján „konyha-kialakítási és felújítási munkák” elvégzésére kért a beszerző három gazdasági társaságtól árajánlatot. A beszerző 2013. július 10-én kötött szerződést a fenti tárgyban a legalacsonyabb árat megajánló HATER-Holding Kft.-vel 1.447.830,- Ft + ÁFA értékben. 7. 2013. július 4-én „pincehelyiség teljes körű felújítási munkáinak elvégzésére” kért a beszerző három gazdasági társaságtól árajánlatot. A beszerző 2013. július 8-án kötött szerződést a fenti tárgyban a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást megajánló HATER-Holding Kft-vel. A szerződés VII. pontja alapján a felek a munkálatokat 2 teljesítési részben határozták meg. Az 1. teljesítési rész: hátsó épületszárny pince felújítási alapmunkák, melynek
4
ellenértéke: 2.386.910,- Ft + ÁFA, a 2. teljesítési rész: pincehelyiség beépítési munkálatai, melynek ellenértéke: 2.248.340,- Ft + ÁFA. 8. 2013. június 4-én „az épületben lépcsőház felületképzési munkálatainak elvégzésére” kért a beszerző három gazdasági társaságtól árajánlatot. A beszerző 2013. július 15-én kötött szerződést a fenti tárgyban a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást megajánló HATER-Holding Kft-vel 299.480,- Ft + ÁFA értékben. A hivatalbóli kezdeményező a beszerző előzőekben leírt közbeszerzésével és beszerzéseivel kapcsolatban közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése miatt 2014. július 15-én kezdeményezte a Döntőbizottság hivatalból történő eljárását a Kbt. 140. § (1) bekezdés b) pontja alapján. A kezdeményező előadta, hogy a tényállásban az 1-8. pontban körülírt épületfelújítási, illetve átalakítási munkálatok beszerzését közbeszerzési eljárás lefolytatása csak részben előzte meg. A beszerző ugyanazon (Budapest, VIII. kerület, Német u. 17-19. szám alatti) ingatlan felújítása, illetve átalakítása tárgyában 2013. március 8. és 2013. július 15. között közbeszerzési eljárás keretében 23.218.062,- Ft + ÁFA, közbeszerzési eljárás nélkül pedig összesen 10.047.894,- Ft + ÁFA összegben vállalt kötelezettséget. Rögzítette, hogy mivel az ellenőrzött szervezet a Kbt. 6. § (1) bekezdésének b) pontja alapján a Kbt. alanyi hatálya alá tarozik és a tényállás szerinti építési beruházások összessége a Kbt. tárgyi hatálya alá tartozik, mely építési beruházásokkal kapcsolatban a beszerzőnek a Kbt. 18. § (2) bekezdése szerint egybeszámítási kötelezettsége áll fenn, minderre tekintettel a kezdeményező álláspontja az, hogy a beszerző megsértette Kbt. 19. § (1) bekezdésében előírt közbeszerzési eljárás lefolytatásának kötelezettségét. A fentiek alapján indítványozta a kezdeményező, hogy a Döntőbizottság a Kbt. 152. § (2) bekezdésének c) pontja alapján állapítsa meg a jogsértés megtörténtét. A kezdeményező közölte, hogy a vélelmezett jogsértésről 2014. június 25-én szerzett tudomást, mely időpontban a beszerző fenntartójánál, a Budapest Főváros VIII. kerület Józsefváros Önkormányzatánál az önkormányzat vagyongazdálkodása szabályszerűségének ellenőrzése során helyszíni ellenőrzést végzett és a beszerzőtől iratokat kért be. A beszerző elsődlegesen a hivatalbóli kezdeményezőnek a tárgyi jogorvoslati eljárás kezdeményezésére vonatkozó jogosultságának hiánya okán a jogorvoslati eljárás megszüntetését, másodlagosan érdemben a kezdeményezés alaptalanságának, a vélelmezett jogsértés hiányának a megállapítását kérte.
5
Eljárásjogi szempontból azzal érvelt, hogy a közbeszerzési eljáráson kívüli egyéb - a tényállás 2-8. pontjában írt - beszerzések nem tekinthetők a hivatalbóli kezdeményezőnek a Kbt. 140. § (1) bekezdése értelmében a feladatköre ellátása során tudomására jutott tényeknek, ezért a kezdeményezőnek nincs jogosultsága e beszerzések vonatkozásában a Döntőbizottság eljárásának a kezdeményezésére. Hivatkozott az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. tv. 5. §-ára, mely meghatározza a hivatalbóli kezdeményező ellenőrzési feladatkörét. Állította, hogy a kérdéses beszerzések nem a fenntartó önkormányzat saját, illetőleg a központi költségvetésből származó bevételeiből valósultak meg, hanem a beszerző intézmény saját – így például bírságolási – tevékenységéből származó bevételekből. Álláspontja szerint e bevételekkel való gazdálkodásra az Állami Számvevőszék hivatkozott jogszabályban megállapított ellenőrzési feladatköre nem terjed ki. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosultsága a lefolytatott közbeszerzési eljárás vonatkozásában áll csak fenn, miután e közbeszerzésre a fenntartó önkormányzat által a beszerző intézmény részére juttatott, célhoz kötött támogatásból – ún. „pántlikás keretből” - került sor. A beszerző álláspontja tehát az, hogy az előzőekre tekintettel a nem „pántlikás keretből” eszközölt beszerzésekről való tudomásszerzés a Kbt. 140. § (1) bekezdés szempontjából nem tekinthető a hivatalbóli kezdeményezőnek a feladatköre ellátása során tudomására jutott, vélelmezett jogsértésnek, ezért ezek vonatkozásában nincs jogorvoslat kezdeményezési jogosultsága. Az ügy érdemében a beszerző azzal érvelt, hogy a tényállás 1-8. pontjában ismertetett közbeszerzés és beszerzések sem gazdaságilag, sem műszakilag nem képeznek funkcionális egységet a közbeszerzés értékének kiszámítására irányadó Kbt. 16. § (1) és 18. § (3) bekezdéseinek szempontjából, így a beszerző terhére a részekre bontás tilalmának megszegésével megvalósuló közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése nem állapítható meg. A gazdasági egység arra tekintettel nem áll fenn, a beszerző megítélése szerint, hogy a közbeszerzése (tényállás 1. pontja) és az egyéb beszerzései (tényállás 28. pontjai) más pénzügyi forrásból valósultak meg, mivel a közbeszerzése a fenntartó önkormányzat célhoz kötött támogatásából, az egyéb beszerzései pedig a saját tevékenyégből származó bevételeiből kerültek finanszírozásra. Műszaki szempontból a beszerző arra hivatkozott, hogy a tényállás 1-8. pontjában körülírt közbeszerzése és beszerzései időben és térben is elkülönültek egymástól. A térbeli elkülönülést az is bizonyítja, hogy az azonos címen lévő azonos helyrajzi számon az érintett épületek albetétei különbözőek. Minden egyes felújított, kiépített helyiség teljes értékű és önálló műszaki-gazdasági funkcióval rendelkezik. Rögzítette továbbá, hogy a Német utca 17-19. számú épület együttes, egy több, nagyrészt már magántulajdonban álló albetétből és
6
önkormányzati értékesíthetőek, rendelkeznek.
tulajdonú albetétekből áll, melyek külön-külön is kiadhatóak, külön gazdasági és műszaki funkcióval
A beszerző előadta, hogy a tényállás 1., 2., 5., és 6. pontban jelölt közbeszerzés és beszerzések azonos épületrészt érintenek, mely épületrész helyrajzi száma: 35217/1/A/4. Ugyanakkor – álláspontja szerint – a gazdasági és műszaki funkció egységének elve mentén kizárólag a 2. és a 6. pont szerinti beszerzések számíthatók egybe, amelyek önmagukban nem érik el a nemzeti közbeszerzési értékhatárt. Az 5. pontban körülírt beszerzés, annak műszaki jellegét tekintve (biztonságtechnikai berendezések beszerelése) a felújítási munkáktól elkülönült beruházást jelent. Ezen túlmenően, míg az előzőek tipikusan állagmegóvó beruházások, addig az 5. pont szerinti beszerzésnél értéknövelő beruházás. Az 1., 2., 5. és 6. pontban jelölt közbeszerzéséről és beszerzéseiről a beszerző a fentieket meghaladóan a következő részletes leírást adta: 1. „A felújításra került épületrész a Német utca 17-19. szám alatti ingatlan belső udvarán keresztül, egy kiépített lépcsőn keresztül közelíthető meg. Az épületszárnynak egyéb funkciója nincs, a helyiségek másra nem használhatóak”. 2. A beszerzés egy olyan iroda helyiség felújítási és átalakítási munkálataival kapcsolatos, mely iroda helyiség szintén a Német utca 17-19. szám alatti ingatlanon található, de a lakóépület utcafronti szárnyának első emeletén. Az irodahelyiségek megközelítése a belső udvarból nyíló lépcsőházon keresztül lehetséges. Ebben az első emeleti irodaszinten találhatóak a vezetői, gazdasági és személyügyi dolgozók irodái. Az irodahelyiségek átalakítására és felújítására azért került sor, mert a beszerző által ellátott feladatok bővültek, beszerző bekapcsolódott a közmunkaprogramba, a gazdasági és személyügyi iroda dolgozói létszáma növekedett, a pénzkezelés szabályainak betartása érdekében külön pénztárszobát kellett kialakítani, valamint munkaátszervezés miatt egy régi irodahelyiség is visszaadásra került a fenntartó részére, és az abban dolgozók elhelyezését is az első emeleti irodarészen kellett megoldani. A felújítási és átalakítási munkálatok becsült értéke nem érte el a közbeszerzési értékhatárt, így nem történt közbeszerzési eljárás lefolytatása. Az tény, hogy ugyanazon épületben került sor a felújításra, de sem gazdasági sem műszaki funkciója nem kapcsolható a hátsó épületszárny felújításához. 5. E beszerzés tárgya a felújított épületszárnyban kiépítendő vagyon biztonságtechnikai berendezések fogadásának elektromos szerelése volt. Az épület felújításakor nem volt előre látható, hogy a nagyobb állomány és a megnövekedett ügyfélforgalom miatt, az ingatlanra történő bejutás akadálytalansága miatt megszaporodnak a kisebb lopások. E probléma
7
megoldására határozta el beszerző, hogy az új épületszárnyba is telepít biztonságtechnikai eszközöket. 6. E munkálatok az első emeleti irodahelyiségben kialakítandó konyharész miatt váltak szükségessé. Ez a beruházás sem volt előre tervezhető, illetőleg sem funkciójában sem időben nem volt kapcsolható a többi beruházáshoz, így vonatkozásában egybeszámítási kötelezettség sem állt fenn. A beszerző a tényállás 3., 4., 7. és 8. pontjában jelölt beszerzései kapcsán kifejtette, hogy a munkálatok az előzőekben részletezett beszerzési helyszínektől is és egymáshoz képest is elkülönült helyszínen valósultak meg, így közöttük a Kbt. által előírt műszaki összefüggés nem állapítható meg. A beszerző a fent jelölt munkákkal kapcsolatban az előzőeken túlmenően az alábbiak figyelembe vételét kérte. 3. A 3. számú beszerzés tárgya a pihenőhelyiség kialakítása volt, amely – a beszerző álláspontja szerint – nem kapcsolható sem a hátsó épületszárny, sem az irodai adminisztrációs munkák végzéséhez szükséges felújítási munkákhoz. A pihenő helyiség kialakítása a beszerző éjszakai szolgálatot ellátó személyzete részére a törvény által biztosított pihenőidők kiadása miatt vált szükségessé. Ezelőtt pihenő helyiségül egy az ügyfélszolgálati irodában elkülönített hely szolgált. A feladatok bővülése után az ügyfélszolgálati idők átalakításra kerültek, ezért volt szükség egy önálló pihenőhelyiség létrehozására. A pihenő helyiség a Német utca 17-19. szám alatti ingatlan belső udvarának egyik földszinti helyiségében helyezkedik el, mely teljesen külön álló helyiség, sem a hátsó épületszárnnyal, sem az első emeleti irodahelyiséggel nincs műszaki és gazdasági kapcsolatban, önálló funkciót tölt be. Az épületrész helyrajzi száma: 35217/1/A/3. 4. A 4. számú beszerzés tárgya a Német utca 17-19.szám alatti ingatlan, utcafronti épületszárnyában elhelyezett, az utcáról a kapun keresztül belépve egy oldalajtón át megközelíthető helyiség felújítása és átalakítása. A beszerző álláspontja szerint sem gazdasági, sem műszaki funkcióban nem állapítható meg összefüggés, mivel az előzőekben részletezett felújításoktól teljesen külön álló részről van szó, melynek funkciója, az időközben alkalmazott női dolgozók külön elhelyezése. A női dolgozók nagyszámú felvétele előre nem volt tervezhető. Az épületrész helyrajzi száma: 35217/1/A/1. 7. A 7. számú beszerzési eljárás tárgya a pincehelyiség irattárrá történő átalakítása volt. A helyiség a belső udvaron keresztül egy a felújított hátsó épületszárny és az utcafronti ügyfélszolgálati épületrész közötti részen elhelyezkedő alagsori pincelejáraton közelíthető meg. A beruházásra azért volt
8
szükség, mert a régi irattárat, amely a 1087 Budapest, Baross utca 81. szám alatti épület pincehelyiségében működött vissza kellett szolgáltatni a fenntartó Önkormányzat részére. A beszerzés előre nem volt tervezhető és – a beszerző megítélése szerint - annak gazdasági és műszaki funkciója nem volt egységbe vonható egyik beszerzési eljárással sem. Az épületrész helyrajzi száma: 35217/1/A/16. 8. A 8. számú felújítás megrendelésére, a Német utca 17-19. szám alatti lakosok kérésére került sor. A ház lakóival történt egyeztetés után a beszerző felújította az első emeleti irodák vonaláig a lépcsőházat. E beruházás sem volt tervezhető, illetőleg funkciójában sem kapcsolható a többi beszerzési eljárás keretében végrehajtott felújítási, kialakítási munkálatokhoz. Az épületszárny helyrajzi száma: 35217/1/A/XI. A beszerző a nyolc beruházásával kapcsolatban hivatkozott azok időbeli elkülönültségére, illetőleg előre nem láthatóságára. Ezen túlmenően a beszerző úgy véli, hogy a Közbeszerzési Hatóságnak az új Kbt. szerinti egybeszámítási szabály alkalmazásáról szóló útmutatója (KÉ. 2012. évi 78. szám) és a részekre bontás tilalmáról szóló útmutatója (KÉ 213. évi 141. szám) alapján a közbeszerzési kötelezettség fennállásának megítéléséhez vizsgálni kell a szerződések oszthatóságának kérdését is. Jelen esetben a szerződések nem függnek össze olyan szempontból sem, hogy az egyik építési beruházás teljesítése nem hat ki a további építési beruházások teljesítésére. A Döntőbizottság felhívására a beszerző becsatolta a Budapest Főváros VIII. kerület Józsefváros Önkormányzat 2013. évre vonatkozó közbeszerzési tervét, arra hivatkozva, hogy a beszerző a fenntartó önkormányzat éves közbeszerzési tervében jelzi az előre tervezhető közbeszerzéseit. Miután a kezdeményező által kifogásolt beruházások előre nem voltak tervezhetők, így azokat az éves közbeszerzési terv sem tartalmazza. A Döntőbizottság az alábbi indokolás szerint megállapította, hogy a hivatalbóli kezdeményezés alapos. A Döntőbizottság elsődlegesen a beszerző eljárásjogi kifogását vizsgálta. A Kbt. 137. § (1) bekezdés alapján a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárása kérelemre vagy hivatalból indul. A Kbt. 140. § (1) bekezdés b) pontja alapján „A Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból indított eljárását a következő szervezetek vagy személyek kezdeményezhetik, ha a feladatkörük ellátása során e törvénybe ütköző magatartás vagy mulasztás jut tudomásukra:
9
b) az Állami Számvevőszék”. A Kbt. 140. § (2) bekezdés b) pontja szerint A Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását az (1) bekezdés b), (...) pontja szerinti szervezet a jogsértés tudomásra jutásától számított harminc napon belül, de legfeljebb a jogsértés megtörténtétől számított három éven belül, közbeszerzési eljárás mellőzésével történő beszerzés esetén a szerződés megkötésének időpontjától, vagy ha ez nem állapítható meg, akkor a szerződés teljesítésének bármelyik fél által történő megkezdésétől számított három éven belül kezdeményezheti. Az Állami Számvevőszékről szóló LXVI. törvény 1. § (3) és (5) bekezdése, valamint az 5. § (2) bekezdése és (4) bekezdés a) pontja értelmében: „1. § (3) Az Állami Számvevőszék általános hatáskörrel végzi a közpénzekkel és az állami és önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodás ellenőrzését. 1. § (5) Az Állami Számvevőszék megállapításai alapján az ellenőrzött szervezetekkel és a felelős személyekkel szemben az illetékes szervezetnél eljárást kezdeményezhet. 5. § (2) az Állami Számvevőszék az államháztartás gazdálkodásának ellenőrzése keretében ellenőrzi a központi költségvetési fejezetet irányító szerv és a fejezetbe sorolt költségvetési szervek működését, a fejezetbe tartozó központi kezelésű előirányzatok és fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását, valamint a helyi önkormányzat, a nemzetiségi önkormányzat és ezek társulása gazdálkodását. (4) Az Állami Számvevőszék a nemzeti vagyon kezelésének ellenőrzése keretében a) ellenőrzi az államháztartás körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való gazdálkodást, az állami tulajdonban (résztulajdonban) vagy többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vagyonértékmegőrző és vagyongyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére, illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását”. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 3. § (1) és (3) bekezdése alapján: (1) Az államháztartás központi és önkormányzati alrendszerből áll. (3) Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik a) a helyi önkormányzat, b) a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat (a továbbiakban együtt: nemzetiségi önkormányzat), c) a társulás, d) a térségi fejlesztési tanács, és
10
e) az a)-d) pontban foglaltak által irányított helyi önkormányzati, helyi nemzetiségi önkormányzati, országos nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerv. A felek jogorvoslati eljárás során tett egybehangzó nyilatkozata alapján elsődlegesen meg kell állapítani, hogy a hivatalbóli kezdeményezés alapját képező, vélelmezett jogsértő tényekről az Állami Számvevőszék, mint hivatalbóli kezdeményező az Állami Számvevőszékről szóló LXVI. törvény 5. § (4) bekezdés b) pontjában foglalt ellenőrzési feladatának ellátása során szerzett tudomást. Másodsorban rögzíteni szükséges, hogy a Kbt. a 140. § (1) bekezdésében - a közpénzek átlátható felhasználása érdekében, mely magában foglalja a közbeszerzési jogsértések látencia arányának csökkentéséhez fűződő általános közérdeket - önálló felhatalmazást ad egyes állami szervezeteknek arra, hogy a feladatuk ellátása során tudomásukra jutott közbeszerzési jogsértések vonatkozásában kezdeményezzék a Döntőbizottság eljárását. Az idézett jogszabályhely szerint ilyen jogosítvánnyal rendelkezik a tárgyi eljárás hivatalbóli kezdeményezője, az Állami Számvevőszék is. Miután nem vitatható, hogy a beszerző a Kbt. 6. § (1) bekezdés b) pontja alapján, mint költségvetési szerv a Kbt. alanyi hatálya alá tartozó, így az egyéb törvényi feltételek fennállása esetén közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett költségvetési szerv, továbbá a Döntőbizottság a fentiekben megállapította, hogy a hivatalbóli kezdeményező a rá vonatkozó törvény alapján a feladata teljesítése során szerzett tudomást a vélelmezett közbeszerzési jogsértésről, így a hivatalbóli jogorvoslati eljárás indítás eljárási jogalapját a kezdeményező részéről a Kbt. 140. § (1) bekezdés b) pontja alapján fennállónak kell tekinteni. A Döntőbizottság megállapította továbbá, hogy a hivatalbóli kezdeményező a rá vonatkozó, a Kbt. 141. § (2) b) pontja szerinti határidőben nyújtotta be a kezdeményezését. A beszerző eljárási kifogását tehát el kell utasítani. A Döntőbizottság a beszerző érvelésével kapcsolatban megjegyzi továbbá, hogy a hivatalbóli kezdeményező Állami Számvevőszék ellenőrzési jogköre a beszerző vonatkozásában az Állami Számvevőszékről szóló törvény 1. § (3) bekezdése, valamint az 5. § (2) bekezdése és (4) bekezdésének a) pontja, továbbá az Áht. 3. § (3) bekezdésének e) pontja alapján megállapítható. Az a körülmény pedig, hogy a hivatalbóli kezdeményező milyen ellenőrzési célból és milyen típusú ellenőrzést végzett az ellenőrzött szervezetnél, amelynek során a
11
vélt közbeszerzési jogsértés a tudomására jutott, a Kbt. 140. § (1) bekezdése szempontjából nem bír relevanciával. Eljárási akadály hiányában a Döntőbizottság a kezdeményezést érdemben elbírálta és az alábbi indokolás alapján megállapította, hogy a kezdeményezés alapos. A Döntőbizottságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a beszerzőnek a kezdeményező iratban megjelölt és a Kbt. mellőzésével megvalósított építési beruházásai vonatkozásában fennállt-e a közbeszerzési kötelezettsége, vagy nem, következésképpen a Kbt. mellőzése e szerződések esetében jogszerű volt-e vagy nem. A beszerző tényszerűen nem vitatta a tényállás 2-8. pontjában körülírt beruházásainak a Kbt. alkalmazása nélküli megvalósítását. A Döntőbizottság megállapította, hogy a beszerző 2013. március 8. és 2013. július 15. között kötötte meg közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül a hivatalbóli kezdeményezéssel érintett szerződéseket, melynek alapján a Döntőbizottság a vizsgálatot e szerződések megkötésének időpontjában hatályos jogszabályok alapján folytatta le. Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2004/18/EK irányelve (2004. március 31.) (a továbbiakban: Irányelv) 1. cikk (2) bekezdés b) pontja szerint: „Építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés”: olyan közbeszerzési szerződés, amelynek tárgya az I. melléklet szerinti tevékenységek valamelyikéhez kapcsolódó építési projekt vagy egy építmény kivitelezése, illetve kivitelezése és tervezése együtt, vagy az ajánlatkérő szerv által megállapított követelményeknek megfelelő építmény bármilyen eszközzel, illetve módon történı kivitelezése. Az „építmény” magas- vagy mélyépítési munkálatok összességében vett eredményét jelenti, amely önmagában alkalmas valamely gazdasági vagy műszaki funkció betöltésére.” Az irányelv 9. cikk (3) bekezdése szerint „az építési beruházási projektek és a bizonyos mennyiséget elérő árubeszerzések és/vagy szolgáltatások nem oszthatók fel az ezen irányelv hatálya alá kerülés megakadályozása céljából”. Az irányelv 9. cikk (5) bekezdés a) pontja szerint: „Amennyiben egy építési projekt vagy valamely szolgáltatások igénybevétele egy időben odaítélt, több részből álló szerződés odaítélését eredményezheti, az összes ilyen tétel becsült összértékét figyelembe kell venni”.
12
A Kbt. 1. § határozza meg a törvény célját és rendeltetését. Eszerint: „E törvény szabályozza a közbeszerzési eljárásokat és az azokhoz kapcsolódó jogorvoslat szabályait a közpénzek ésszerű és hatékony felhasználása és nyilvános ellenőrizhetőségének megteremtése, továbbá a közbeszerzések során a verseny tisztaságának biztosítása érdekében. E törvény és a végrehajtása alapján alkotott jogszabályok célja továbbá a mikro-, kis- és középvállalkozások közbeszerzési eljárásban való részvételének, a fenntartható fejlődés, az állam szociális célkitűzései és a jogszerű foglalkoztatás elősegítése”. A Kbt. 2. § (1)- (6) bekezdései határozzák meg a törvény alapelveit, amelynek (1)-(4) bekezdései alapján: „(1) A közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő köteles biztosítani, a gazdasági szereplő pedig tiszteletben tartani a verseny tisztaságát, átláthatóságát és nyilvánosságát. (2) Az ajánlatkérőnek esélyegyenlőséget és egyenlő bánásmódot kell biztosítania a gazdasági szereplők számára. (3) Az ajánlatkérő és a gazdasági szereplők a közbeszerzési eljárásban a jóhiszeműség és tisztesség, valamint a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményeinek megfelelően kötelesek eljárni. (4) Az ajánlatkérőnek a közpénzek felhasználásakor a hatékony és felelős gazdálkodás elvét szem előtt tartva kell eljárnia”. A Kbt. 3. § értelmében: „E törvény szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben e törvény az eltérést kifejezetten megengedi. E törvény rendelkezéseinek alkalmazásakor, valamint a jogszabályban nem rendezett kérdésekben a közbeszerzési eljárás előkészítése, lefolytatása, a szerződés megkötése és teljesítése során a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás céljával összhangban, a közbeszerzés alapelveinek tiszteletben tartásával kell eljárni”. A Kbt. 5. § szerint: „Közbeszerzési eljárást az ajánlatkérőként meghatározott szervezetek visszterhes szerződés megkötése céljából kötelesek lefolytatni megadott tárgyú és értékű beszerzések megvalósítása érdekében (közbeszerzés)”. A Kbt. 6. § (1) bekezdés b) pontja alapján: „(1) E törvény alkalmazásában ajánlatkérők: b) az állam, a helyi önkormányzat és minden költségvetési szerv, (...)” A Kbt. 7. § (1) és (3) bekezdés a) pontja alapján: „(1) A közbeszerzés tárgya árubeszerzés, építési beruházás, szolgáltatás megrendelése, építési koncesszió és szolgáltatási koncesszió.
13
(3) Az építési beruházás olyan visszterhes szerződés, amelynek tárgya a következő valamelyik munka megrendelése (és átvétele) az ajánlatkérő részéről: a) az 1. mellékletben felsorolt tevékenységek egyikéhez kapcsolódó munka kivitelezése vagy kivitelezése és külön jogszabályban meghatározott tervezése együtt”. A Kbt. 1. mellékletében a 7. § (3) bekezdésének a) pontjában hivatkozott tevékenységek jegyzéke: „45 Építőipar: ez az osztály az alábbiakat foglalja magában: új építmények építése, helyreállítás és általános javítási munkálatok CPV kód: 45000000”. A Kbt. 10. § (1), valamint (3)-(4) bekezdései szerint: „(1) A közbeszerzési értékhatárok: a) az Európai Unió joga által meghatározott közbeszerzési értékhatárok (a továbbiakban: uniós értékhatárok); b) a költségvetési törvényben nemzeti értékhatárokként meghatározott közbeszerzési értékhatárok (a továbbiakban: nemzeti értékhatárok). (3) Az egyes beszerzési tárgyakra meghatározott nemzeti értékhatárokat a költségvetési törvényben minden évben meg kell határozni. Az egyes beszerzési tárgyakra meghatározott uniós értékhatárokat, tekintettel az értékhatárokra vonatkozó - a (2) bekezdés szerinti - európai uniós jogi aktusokra, a költségvetési törvényben minden évben meg kell határozni. (4) Az egyes beszerzési tárgyakra vonatkozó uniós értékhatárokat, valamint a nemzeti értékhatárokat a Közbeszerzési Hatóság a Közbeszerzési Értesítőben minden év elején közzéteszi. (...)” A Kbt. 11. § rendelkezik a közbeszerzés becsült értékének meghatározásról, melynek (1) és (3) bekezdése értelmében: „(1) A közbeszerzés értékén a közbeszerzés megkezdésekor annak tárgyáért általában kért vagy kínált - általános forgalmi adó nélkül számított, a 12-18. §okban foglaltakra tekintettel megállapított - legmagasabb összegű teljes ellenszolgáltatást kell érteni (a továbbiakban: becsült érték). A teljes ellenszolgáltatásba bele kell érteni az opcionális részt tartalmazó ajánlatkérés esetén az opcionális rész értékét. (3) Tilos a becsült érték meghatározásának módszerét e törvény megkerülése céljával megválasztani”. A 2013. január- 2013. július 1. között kötött építési beruházás tárgyú szerződések esetében a becsült érték meghatározására az akkor hatályos Kbt. 16. § (1) valamint a 18. § (1) és (2) bekezdései irányadók az alábbiak szerint: „16. § (1) Az építési beruházás becsült értéke megállapításakor a teljes beruházásért járó ellenértéket kell figyelembe venni”.
14
„8. § (1) Tilos e törvény, vagy e törvény Második Része alkalmazásának megkerülése céljából a közbeszerzést részekre bontani. (2) Az ajánlatkérőnek egybe kell számítania azon hasonló áruk beszerzésére, vagy szolgáltatások megrendelésére irányuló szerződések értékét, amelyekkel kapcsolatban a beszerzési igény egy időben merül fel, valamint az ugyanazon építési beruházás megvalósítására irányuló szerződések értékét”. A 2013. július 1-ét követően kötött építési beruházás tárgyú szerződések becsült értékének meghatározására a Kbt. 16. § (1) valamint a 18. § (1) és (2) bekezdései irányadók az alábbiak szerint: „16. § (1) Az építési beruházás becsült értéke megállapításakor a teljes beruházásért járó ellenértéket kell figyelembe venni. Annak megítéléséhez, hogy mit kell egy építési beruházásnak tekinteni, a gazdasági és egyben műszaki funkció egységét kell döntő szempontként figyelembe venni”. „18. § (1) Tilos e törvény, vagy e törvény Második Része alkalmazásának megkerülése céljából a közbeszerzést részekre bontani. (2) Amennyiben egy építési beruházás vagy szolgáltatás-megrendelés, vagy hasonló áruk beszerzésére irányuló közbeszerzés részekre bontva, több szerződés útján valósul meg, a becsült érték meghatározásához az összes rész értékét kell figyelembe venni”. A Kbt. 19. § (1) bekezdés alapján az uniós értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű közbeszerzésekre e törvény Második Részét, az ezek alatti és egyben a nemzeti értékhatárokat elérő értékű közbeszerzésekre a Harmadik Részét alkalmazva kell eljárni, kivéve, ha e törvény másként rendelkezik. A Magyar Köztársaság 2013. évi költségvetéséről szóló 2012. évi CCIV. törvény értelmében 2013. évben építési beruházás esetén a nemzeti közbeszerzési értékhatár nettó 15 millió Ft volt. A Kbt. 119. §-a alapján „e rész szerint kell eljárni az ajánlatkérőknek az uniós értékhatárt el nem érő és egyben a nemzeti értékhatárokat elérő értékű közbeszerzések megvalósításakor, valamint szolgáltatási koncesszió beszerzése esetében. E rész szerinti eljárás alkalmazható továbbá olyan esetben, amelyre e törvény III. Fejezete azt lehetővé teszi [18. § (3) bekezdés; 19. § (2) bekezdés]”. A Kbt. 122. § (7) bekezdés a) pontja szerint az ajánlatkérő hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárást az alábbi esetekben is indíthat: az árubeszerzés vagy szolgáltatás becsült értéke nem éri el a huszonöt millió
15
forintot vagy az építési beruházás becsült értéke nem éri el a százötvenmillió forintot. A Kbt. - a közösségi irányelvekkel összhangban - részletesen meghatározza azokat a feltételeket, melyek alapján az adott beszerzésre kiterjed a közbeszerzési eljárási kötelezettség. A Kbt. a közbeszerzési eljárás lefolytatási kötelezettség tekintetében, egyrészről meghatározza a közbeszerzés tárgyait a tárgyi hatály vonatkozásban, másrészt a személyi hatályát. E kettős szabályozás adja azt, hogy a Kbt. tárgyi hatálya alá tartozó beszerzésekre, a Kbt. személyi hatálya alá tartozó ajánlatkérőknek le kell folytatni a közbeszerzési eljárást. A Döntőbizottság megállapította, hogy a beszerző, mint (önállóan gazdálkodó) önkormányzati költségvetési szerv a Kbt. 6. § (1) bekezdésnek b) pontja alapján tartozik a Kbt. alanyi hatálya alá, következésképpen a Kbt. tárgyi hatálya alá tartozó és a Kbt. által meghatározott értékű beszerzései vonatkozásában a Kbt. szabályai szerinti közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett. A tényállásban felsorolt szerződésekből megállapítható továbbá, hogy a kezdeményező iratban kifogásolt beszerzések – a beszerző által sem vitatottan – a Kbt. 7. § (3) bekezdés a) pontja szerinti építési beruházásnak minősülnek, így a beszerző közbeszerzési kötelezettsége fennáll, amennyiben azok értéke eléri, vagy meghaladja a közbeszerzésekre irányadó értékhatárt. A kérdéses szerződésekből az is megállapítható, hogy azok összértéke nettó 33.265.956.-Ft, melyre tekintettel a közbeszerzési kötelezettség a Kbt. 10. § (1) bekezdés b) pontjára és a 2013. évre irányadó költségvetési törvényre figyelemmel a Kbt. Harmadik Rész nemzeti eljárásrendjének szabályai szerint, adott esetben a Kbt. 119. § alapján állhat fenn. A Döntőbizottság áttekintette a közbeszerzés értékének meghatározására vonatkozó szabályozást építési beruházás esetén, mellyel kapcsolatban - a beszerző érveire figyelemmel - elöljáróban a következőket rögzíti. A Kbt. 3. §-a rögzíti egyrészt a törvény kogens, eltérést csak kifejezetten e törvény felhatalmazása alapján engedő jogszabályi jellegét, másrészt azt is előírja, hogy a Kbt. kogens tételes rendelkezéseit a Kbt. céljával és alapelveivel összhangban kell értelmezni. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a közbeszerzési eljárások szabályozásának alapvető célja az, hogy a közpénzből gazdálkodó szervezetek beszerzései a leginkább átlátható és ellenőrizhető módon, a verseny lehető legszélesebb körű biztosításával valósuljanak meg. E céllal összhangban a Kbt. hatályát megalapozó rendelkezések nem értelmezhetőek megszorítóan, oly módon, hogy egy ilyen értelmezés alapján a
16
közpénzből gazdálkodó szervezetek minél szűkebb körben legyenek kötelesek beszerzéseiket közbeszerzési eljárás alapján megvalósítani. A Kbt. alanyi hatálya alá tartozó szervezetek számára a Kbt. alkalmazási kötelezettsége végső soron a törvény szerinti közbeszerzési tárgy becsült értéke alapján dönthető el. A becsült érték meghatározására vonatkozó szabályokat az előzőek szerint tilos a Kbt. hatályát szűkítő módon értelmezni. Az építési beruházások becsült értékének meghatározására vonatkozó szabályokat a Kbt. 16. § (1), valamint a Kbt. 18. § (1) és (2) bekezdései rögzítik. Erre nézve meg kell állapítani, hogy a Kbt. e szabályozása 2013. július 1-ével változott, így a tényállásban felsorolt szerződésekre eltérő szabályozás vonatkozik attól függően, hogy 2013. július 1-e előtt, vagy azt követően kerültek megkötésre. Hangsúlyozni szükséges, hogy a 2013. július 1-én hatályba lépett szabályozás miniszteri indokolása szerint a jogszabály módosításának célja, hogy a becsült érték számításának szabályait összhangba hozza az uniós jogi követelményekkel. E megállapítást a részekre bontás tilalmának alkalmazásához a Közbeszerzési Hatóság által kiadott Útmutató (KÉ-2013. évi 143. szám) is tartalmazza. Ezzel kapcsolatban ki kell emelni, hogy a Kbt. 2013. július 1-ét megelőző szabályozása sem volt ellentétes a közösségi joganyaggal, így ezzel ellentétes értelmezés az ezen időpontot megelőző építési beruházás tárgyú szerződések tekintetében sem lehetséges. A Döntőbizottság e tekintetben az Európai Unió Bírósága által a C-14/83. számú „von Colson és Kamman” ügyben (1984 ECR 1891.o.) lefektetett jogelvet vette alapul, miszerint az irányelv végrehajtása céljából elfogadott nemzeti jogszabályt a közösségi joggal összhangban kell értelmezni. A Döntőbizottság összevetette az építési beruházások becsült értékének kiszámításra vonatkozó, a Kbt. 2013. július 1-ét megelőzően és azt követően irányadó szabályozását, melynek alapján megállapította, hogy a Kbt. alkalmazásának megkerülése céljából a közbeszerzés részekre bontásának tilalmi szabálya nem változott. A becsült érték meghatározásának sarokpontja mindkét szabályozásban a közbeszerzés részekre bontásának alapvető tilalma, melynek szem előtt tartásával kell a beszerzőnek eljárnia minden közbeszerzési tárgy becsült értékének konkrét számítási módjára vonatkozó szabályának alkalmazásakor. Kifejezetten az építési beruházások tekintetében nem változott a becsült érték megállapítására vonatkozó, a Kbt. 16. § (1) bekezdés szerinti főszabály, miszerint az ajánlatkérőnek a teljes beruházásért járó ellenértéket kell alapul vennie. Arra nézve, hogy mit kell e rendelkezés szempontjából teljes beruházás ellenértékének tekinteni a 2013. július 1-e előtt hatályos törvény 18. § (2) bekezdése azt mondja ki, hogy az ugyanazon építési beruházás
17
megvalósítására irányuló szerződések értékét, míg a 2013. július 1-ét követően, jelenleg hatályos Kbt. 16. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy ennek megítélése során a gazdasági és egyben műszaki funkció egységét kell döntő szempontként figyelembe venni. Ez utóbbi rendelkezésben szereplő megfontolásokat az Európai Unió Bírósága munkálta ki először az Európai Bizottság c. Franciaország ügyben a C- 16/98. számon hozott ítéletében (EBHT 2000., I-8315.o.). A fenti rendelkezések összevetéséből látható, hogy a szabályozás alapjaiban, a részekre bontás tilalmát és az egybeszámítási kötelezettséget előíró főszabályait tekintve nem változott. A jelenleg hatályos törvény a tárgyalt körben lényegében annyiban módosult a korábbihoz képest, hogy a 2013. július 1-ét megelőző törvény szóhasználata szerint „ugyanazon” építési beruházás - mely alapvetően megfeleltethető a jelenleg hatályos „egy” építési beruházás törvényi szóhasználatának értelmezési szempontjait fektetette le az uniós joggyakorlatnak megfelelően. Minderre tekintettel a Döntőbizottság azt ítélte helyénvalónak, ha a tárgyi eset 2013. július 1-e előtti szerződéseinek vizsgálatánál is az Európai Unió Bírósága által mértékadónak tekintett - a Kbt.ben ezen időpontot követően törvényi szinten megjelenő - iránymutatásokat veszi alapul. A Döntőbizottság a fentiekben rögzített elvek mentén, a Kbt. célját és a részekre bontás tilalmi szabályát szem előtt tartva, a tárgyi eset szerződéseit a Kbt. alkalmazási kötelezettségének fennállása, vagy fenn nem állása szempontjából egységesen aszerint ítélte meg, hogy az egyes szerződések tárgyai műszakilag, illetve gazdaságilag funkcionális egységet képeznek-e, ennek alapján a szerződések „ugyanazon építési beruházás”, vagy „egy építési beruházás” megvalósítására irányultak, amelyek értékét a becsült érték megállapítására irányadó rendelkezés szempontjából egybe kell számítani. A beszerző saját maga is e megfontolások, mértékadó szempontok mentén fogalmazta meg a jogorvoslati eljárás során előadott érvelését. A Döntőbizottság megvizsgálta a tényállásban körülírt 8 szerződés tárgyát, a beruházások jellegét és megállapította, hogy azok műszakilag és gazdaságilag is funkcionális egységet képeznek. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2. § 10. pontja adja meg az épület fogalmát. Eszerint, épület: „jellemzően emberi tartózkodás céljára szolgáló építmény, amely szerkezeteivel részben vagy egészben teret, helyiséget vagy ezek együttesét zárja körül meghatározott rendeltetés vagy rendeltetésével összefüggő tevékenység, avagy rendszeres munkavégzés, illetve tárolás céljából”.
18
A tárgyi szerződésekkel kapcsolatban megállapítható, hogy azokat a beszerző ugyanazon épület egyes épületrészeinek, illetve helyiségeinek felújítására kötötte. A kérdéses épület a Budapest VIII. kerület Német utca 17-19. szám alatti, 35217/1 helyrajzi számon nyilvántartott ingatlan, amely - bár vannak önálló részei, épület szárnyai - szerkezetével ugyanazt a teret, helyiséget zárja körül. Az épületnek egy meghatározott rendeltetése van, mely jelenleg a Józsefvárosi Parkolás Üzemeltetési Szolgálat, illetőleg annak jogelődje a Józsefvárosi Közterület-felügyelet alkalmazottainak elhelyezése, rendszeres munkavégzésének biztosítása. A szerződések tárgyát képező felújítási munkák mindegyike az épület ezen rendeltetésével, jelenlegi gazdasági funkciójával függ össze. A szerződéses munkák összességében arra irányultak, hogy a kérdéses épület, mint műszakilag funkcionális egység alkalmas legyen a jelenlegi rendeltetésével összefüggő tevékenység, nevezetesen a Közterület-felügyelet feladatainak teljeskörú ellátására, a dolgozók jogszabályban előírt megfelelő munkakörülményeinek biztosítására. A fentiek alapján a hivatalbóli kezdeményezésben megjelölt és a Döntőbizottság által vizsgált szerződések tárgya között a műszaki, illetve a gazdasági funkcionális közvetlen összefüggés megállapítható, melynek alapján rögzíthető, hogy a vizsgált szerződések egy építési beruházás megvalósítására irányultak, melyek értékét a Kbt. alkalmazásának megállapítása szempontjából a Kbt. 16. § (1) bekezdése és a Kbt. jelenleg hatályos, valamint a 2013. július 1-e előtt hatályos 18. § (2) bekezdése alapján is egybe kell számítani. A Döntőbizottság nem fogadta el a beszerző érveit az egyes épületrészek funkcionális önállóságára vonatkozóan. A Kbt. céljával és a részekre bontás egyértelmű tilalmi szabályával összhangban annak eldöntésekor, hogy egy adott beszerzés a Kbt. hatálya alá tartozik-e vagy nem a beszerző mérlegelése nem alapulhat azon a megfontoláson, hogy a beszerzés egyes részeinek a beszerzés egészén belül van-e olyan a elkülöníthető funkciója, amellyel a teljes beszerzés végső soron kivonható a Kbt. hatálya alól. Ezzel ellentétben, a beszerzőnek a Kbt. hatálya alá tartozás megítélése során azt kell eldöntenie, hogy egy adott építési munka olyan építési munkák csoportjába tartozik-e, amelyek eredménye közös műszaki, illetőleg gazdasági rendeltetéssel rendelkezik, miként arra az Irányelv alkalmazási kötelezettségének vizsgálata során az Európai Törvényszék a Spanyol Királyság c. Európai Bizottság ügyben T-358/08. számon hozott ítéletében (ítélet 64. és 85. pontjai) rámutatott. A Döntőbizottság az Európai Unió Bírósága által kimunkált és a Kbt. 2013. július 1-ét követő módosításban rögzített funkcionális megközelítés alkalmazásával értékelte a konkrét eset összes szerződését, mely értékelés alapján állapította meg, hogy a tárgyi szerződések olyan építési munkákat alkotnak, amelyek közös eredménye a beszerző Közterület-felügyelet, jelenleg
19
Parkolás Üzemeltetési Szolgálat feladatai megfelelő színvonalon történő ellátásának biztosítása, a dolgozók munkakörülményeinek javítása, továbbá az építési munkák eredménye önmagában is egy műszaki rendeltetés betöltésére irányul, ami a kérdéses épület állagának megőrzése, javítása, értékének növelése. A Döntőbizottság a fentiek alapján megállapította, hogy a beszerző a hivatalbóli kezdeményezésben szereplő 8 szerződése vonatkozásában fennálló egy építési beruházását a Kbt. 18. § (1) bekezdésében rögzített tilalom megszegésével bontotta részekre, a szerződések értékét jogsértően nem a Kbt. 16. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően határozta meg, ezáltal a tényállás 2.-8. pontjaiban írt szerződései tekintetében jogellenesen mellőzte a Kbt. alkalmazását. A Döntőbizottság megállapította, hogy a tényállás 1-8. pontjaiban írt szerződések összértéke nettó 33.265.956.-Ft, melynek alapján a beszerző közbeszerzési kötelezettsége a Kbt. 10. § (1) bekezdés b) pontjára és a 2013. évre irányadó költségvetési törvényre is figyelemmel a Kbt. Harmadik Rész nemzeti eljárásrendjének szabályai szerint, a Kbt. 119. § alapján állt fenn. A Döntőbizottság megállapította továbbá, hogy a beszerző a nemzeti eljárásrenden belül az építési beruházás tárgyú beszerzéseinek összértékére tekintettel jogosult lett volna a Kbt. 122. § (7) bekezdés a) pontja szerinti hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazásra. A Döntőbizottság a fentiek alapján a Kbt. 134. § (2) bekezdésében meghatározott hatáskörében eljárva a Kbt. 152. § (2) bekezdés c) pontja alapján megállapította, hogy a beszerző a Kbt. 16. § (1) bekezdésére, valamint a Kbt. 18. § (1) és (2) bekezdéseire tekintettel megsértette a Kbt. 119. § alapján alkalmazandó Kbt. 5. §-át. A Döntőbizottság Kbt. 152. § (2) bekezdés e) pontja alapján bírságot szabott ki a beszerzővel szemben. A Kbt. 152. § (4) bekezdés a) pontja szerint a Közbeszerzési Döntőbizottság a jogsértés megállapítása mellett bírságot szab ki, ha a jogsértés a közbeszerzési eljárás mellőzésével valósult meg. A Közbeszerzési Döntőbizottság által kiszabható szankciókról és alkalmazásuk részletes szabályairól, valamint a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásáért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjról szóló 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet) 5. § (1) bekezdése szerint, a Közbeszerzési Döntőbizottság a Kbt. 152. § (4) bekezdése alapján a jogsértés megállapítása mellett bírságot köteles kiszabni. A bírság összege - a Kbt. 152. § (5) bekezdésében foglaltak figyelembevételével - a közbeszerzési eljárás becsült értékének, illetve részajánlattétel esetében a
20
jogorvoslattal érintett rész értékének, a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése esetén pedig a szerződéses érték legfeljebb tizenöt százaléka. A Kbt. 152. § (5) bekezdése szerint a Közbeszerzési Döntőbizottság annak eldöntésében, hogy indokolt-e a bírság kiszabása vagy a gazdasági szereplőnek a közbeszerzési eljárásban történő részvételtől eltiltása, valamint a bírság összegének, illetve az eltiltás időtartamának megállapításában az eset összes körülményét - így különösen a jogsértés súlyát, a közbeszerzés tárgyát és értékét, a jogsértésnek a közbeszerzési eljárást lezáró döntésre gyakorolt befolyását, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítását, a jogsértőnek az eljárást segítő együttműködő magatartását, a jogsértés megtörténte és a jogorvoslati eljárás megindítása között eltelt hosszú időt, támogatásból megvalósult beszerzés esetén azt a körülményt, ha a jogsértéshez más szerv eljárásában a támogatás visszafizetésére vonatkozó szankció kapcsolódhat veszi figyelembe. A bírság összegének és az eltiltás időtartamának megállapításakor figyelembe kell venni azt is, ha a jogsértés nyilvánvalóan szándékos volt. Az eltiltásra vonatkozó döntés kérdésében a külön jogszabályban foglaltakat is figyelembe kell venni. Az új Kbt. 152. § (4) bekezdés a) pontja szerint a Közbeszerzési Döntőbizottság a jogsértés megállapítása mellett köteles bírságot kiszabni a beszerzővel szemben, mivel a jogsértés a közbeszerzési eljárás mellőzésével valósult meg. A Döntőbizottság a bírság mértékének a megállapítása során a 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet 5. § (1) bekezdése szerint figyelembe vette, hogy a 2013. évben kötött szerződések egybeszámított értéke összesen 33.265.956.- Ft, volt, ebből a Kbt. jogtalan mellőzésével megvalósított szerződéses érték: 10. 10.047.894,- Ft, amelynek tekintetében kiszabható bírság mértéke, ennek legfeljebb tizenöt százaléka, azaz 1.507.184.- Ft. A Döntőbizottság a bírság mértékének a megállapítása során a Kbt. 152. § (5) bekezdése szerint mérlegelte az eset összes körülményét. Mérlegelte, hogy a jogsértés közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével valósult meg, mely súlyos jogsértésnek minősül. A beszerző javára értékelte ugyanakkor azt a körülményt, hogy a szerződések összértéke az építési beruházások beszerzési tárgyának viszonylatában még a nemzeti eljárásrendben lefolytatott közbeszerzési eljárások vonatkozásában is alacsony értékű, továbbá azt a körülményt, hogy az egybeszámítandó szerződéses értéken belül 23.218.062.-Ft tekintetében megfelelő eljárásrend kiválasztásával folytatott közbeszerzési eljárást a beszerző. Ezen túlmenően a beszerző javára értékelte azt a körülményt is, hogy a fennmaradó 10.047.894,- Ft-ra nézve is megvalósított egyfajta versenyeztetési eljárást három ajánlat bekérésével. A beszerző javára értékelhető, hogy vele szemben közbeszerzési jogsértés korábban nem került megállapításra, továbbá
21
az is, hogy a jogsértés nyilvánvaló szándékossága nem volt megállapítható. Mérlegelte a Döntőbizottság a beszerző együttműködő magatartását is. Mindezek alapján a rendelkező részben meghatározott összegű bírságot tartotta indokoltnak a beszerzővel szemben. A Kbt. 127. § (1) bekezdése szerint semmis az e törvény hatálya alá tartozó szerződés, ha a) azt a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötötték meg. A Kbt. 164. § (1) bekezdése alapján, ha az ügy érdemében hozott határozatában a Közbeszerzési Döntőbizottság a 127. § (1) bekezdés szerinti jogsértést állapít meg, pert indít a szerződés érvénytelenségének kimondása és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt. A perindítással egyidejűleg a Közbeszerzési Döntőbizottságnak ideiglenes intézkedésként kérnie kell a bíróságtól a szerződés további teljesítésének felfüggesztését. A Közbeszerzési Döntőbizottságot a perben teljes költségmentesség illeti meg. A Közbeszerzési Döntőbizottság az új Kbt. 127. § (1) bekezdés szerinti jogsértést állapított meg, melyre tekintettel a Kbt. 164. § (1) bekezdése alapján pert indít a szerződés érvénytelenségének kimondása és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt. A határozat bírósági felülvizsgálatát a Kbt. 157. §-a biztosítja. A Döntőbizottság tájékoztatja a feleket, hogy jelen határozat bírósági felülvizsgálatára - mivel az ajánlatkérő nem központi költségvetési szerv - a Pp. 326. § (12) bekezdés r) pontja és a Pp. 326. § (2) bekezdése alapján a felperes belföldi székhelye (lakóhelye) szerinti közigazgatási és munkaügyi bíróság az illetékes. A Pp. 326. § (11) bekezdés b) pontja szerint a fővárosi székhelyű, azonban működését kizárólag Pest megye területén végző felperesi szervezetet a bíróság illetékessége szempontjából úgy kell tekinteni, mintha székhelye Pest megye területén lenne. Amennyiben a felperes belföldi székhellyel (lakóhellyel) nem rendelkezik, úgy a Pp. 326. § (5) bekezdése értelmében a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az illetékes. A Kbt. 160. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel hívta fel a Döntőbizottság a felek figyelmét arra, hogy amennyiben nem tárgyaláson kívül kívánják a határozat bírósági felülvizsgálatát, akkor a tárgyalás tartását a keresetlevélben kell kérni. B u d a p e s t, 2014. augusztus 25. Dr. Szántó Veronka közbeszerzési biztos
Ságodi Nándor közbeszerzési biztos
A kiadmány hiteléül: Tóth Zoltánné
Dr. Telek Katalin közbeszerzési biztos
22 Kapják:
1. Állami Számvevőszék (1052 Budapest, Apáczai Csere János u. 10.) 2. Józsefvárosi Parkolás-üzemeltetési Szolgálat (1084 Budapest, Német u. 1719.) 3. HATER-Holding Kft. (1072 Budapest, Rákóczi út 42.) 4. M-BOND Kft. (1072 Budapest, Rottenbiller u. 44.) 5. Irattár
