K Ö ZB ES ZER Z ÉS EK TA N Á C SA K Ö Z B ES ZE R Z ÉS I D Ö N T Ő B IZ O T T S Á G 1024 Budapest, Margit krt. 85. 1525 Pf.: 166. Tel.: 06-1/336-7776, fax: 06-1/336-7778 E-mail:
[email protected] Ikt.sz.: D.648/8/2011.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
Döntőbizottság)
a
H A T Á R O Z A T - ot. A Döntőbizottság a Közbeszerzések Tanácsa Elnöke (1024 Budapest, Margit krt. 85., a továbbiakban: hivatalbóli kezdeményező) hivatalbóli kezdeményezésére, Kalocsa Város Önkormányzata (6300 Kalocsa, Szent István király u. 35., továbbiakban: ajánlatkérő) „Folyószámla-hitelkeret” tárgyú közbeszerzési eljárása ellen indított jogorvoslati eljárásban megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 303. § (1) bekezdését. A Döntőbizottság ajánlatkérőt 500.000.-Ft, azaz ötszázezer forint bírsággal sújtja. Ajánlatkérő a bírság összegét a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül a Közbeszerzések Tanácsa Magyar Államkincstárnál vezetett MNB 10032000-01720361-00000000 számú számlájára köteles befizetni. Az eljárás során felmerült költségeiket a felek maguk viselik. A határozat ellen fellebbezésnek, újrafelvételi eljárásnak nincs helye. A határozat bírósági felülvizsgálatát annak kézbesítésétől számított 15 napon belül keresettel a felperes belföldi székhelye (lakóhelye) szerint illetékes megyei/Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet az illetékes bírósághoz címezve, de a Döntőbizottságnál kell benyújtani. Tárgyalás tartását a felperes a keresetlevélben kérheti. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
2
INDOKOLÁS A Döntőbizottság a rendelkezésére álló adatok, a közbeszerzési eljárás iratai, a becsatolt okirati bizonyítékok, valamint a felek nyilatkozatai alapján, az alábbi tényállást állapította meg: Ajánlatkérő, mint számlatulajdonos az OTP Bank Nyrt.-nél 1993. november 26án nyitott pénzforgalmi bankszámlát, melyet a felek többször módosítottak, és 2010. december 7-én egységes szerkezetbe foglaltak. E bankszámlaszerződés alapján az OTB Bank Nyrt. a számlatulajdonos megbízásából pénzeszközeinek kezelését és pénzforgalmának lebonyolítását végzi. A bankszámlaszerződés 13. pontja rögzíti, hogy a számlatulajdonosnak más hitelintézettől igénybe vett bankkölcsönéről a kölcsönszerződés egy másolatának megküldésével az OTP Bank Nyrt.-t tájékoztatnia kell. Ajánlatkérő 2010. december 10-én tájékoztatta a Döntőbizottság Elnökét arról, hogy a Kbt. 125. § (2) bekezdés b) pontja szerinti hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást kíván indítani 550 millió Ft folyószámla hitelkeret beszerzésére 2011. január 24-2012. január 23. közötti időtartamra. Tájékoztatása szerint a beszerzés becsült értéke 35 millió Ft. Hivatkozott az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 99. § (2) bekezdésére, mely szerint az önkormányzat a képviselőtestület döntése alapján meghatározott belföldi pénzintézetnél köteles a bankszámláját vezetni és más hitelintézetnél bankszámlát nem nyithat. Közölte, hogy a beszerzés ajánlatkérő átmeneti fizetési nehézségei, azaz a bevételek és a kiadások ütemkülönbségének eltérése miatt szükségessé váló folyószámlahitel megkötésére irányul. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 88. § (3) bekezdés d) pontja értelmében likvid hitel az éven belül felvett és visszafizetett, a közszolgáltatási és államigazgatási feladatok folyamatos működéséhez felvett hitel. A speciális igényekre tekintettel, likvid hitel esetében kizárólag a folyószámlahitel konstrukció felel meg, mivel annak technikai sajátosságai biztosítják, hogy az ajánlatkérő által teljesítendő nagyszámú kifizetéseket a hitelt folyósító folyószámla vezető bank külön eseti megbízások nélkül közvetlenül teljesítse. Az átmeneti fizetési nehézségek rendezésére szolgáló hiteltípusok közül ajánlatkérő finanszírozási rendszere és az általa fenntartott intézmények nagy száma miatt kizárólag a folyószámlahitel felel meg az igényeknek, e hiteltípus technikai sajátosságaira tekintettel annak ellenére, hogy a helyi önkormányzatok fizetőképességének biztosítására valamennyi likvid hitel megfelelő eszköz lehet. Ajánlatkérő az ajánlattételre felhívni kívánt szervezetnél rendelkezik bankszámlával (folyószámlával). A 2010. december 07-én megkötött, 2011. január 01-jétől 2011. december 31-ig tartó határozott idejű bankszámlaszerződés kiegészítéseként a szerződő felek folyószámlahitelkeret szerződést kívánnak kötni. A jelenleg érvényes szerződés 550.000.000
3
Ft összegű hitelkeret rendelkezésre tartásáról szól, mely 2011. január 23. napjával megszűnik, és szükséges új szerződés megkötése az év közbeni átmeneti fizetési nehézségek áthidalására. A megkötendő szerződésben a hitelkeret összege 550.000.000 Ft lesz. A folyószámlahitelt kizárólag a folyószámlát vezető bank képes folyósítani a folyószámlahitel technikai sajátosságaira tekintettel. A folyószámlahitel technikai sajátossága, amint azt a korábbi folyószámlahitel-keretszerződés is már rögzítette -, egyrészt az, hogy a bank az ügyfél részére biztosított hitel tekintetében külön számlát nem nyit, külön számlát nem vezet, hanem az ügyfél számlája alatt tartja nyilván az adott hitelkeretet. Az OTP Bank Nyrt. a hitelkereten belül - a számlatulajdonos külön rendelkezése nélkül - kölcsönt folyósít akkor és olyan mértékben, amikor és amennyiben az a számlatulajdonos költségvetési elszámolási számláját terhelő fizetési megbízások teljesítéséhez szükséges, továbbá a kölcsön folyósítása (a folyószámlahitel igénybevétele) úgy történik, hogy az OTP Bank Nyrt. a hitelkeret terhére és annak összegén belül teljesíti azokat a fizetési rendelkezéseket, amelyek teljesítéséhez a számlatulajdonos költségvetési elszámolási számláján nincs kellő fedezet. Ajánlattételre a folyószámláját vezető hitelintézetet, az OTP Bank Nyrt.-t hívta fel. Ajánlatkérő fenti hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárását eredményesen lefolytatta, melynek eredményeként a folyószámla-hitelkeret szerződés az OTP bank Nyrt., és ajánlatkérő között 2011. január 24-én került megkötésre. A folyószámla-hitelkeret szerződés 2. pontja szerint a folyószámla-hitelkeret összege 550.000.000 Ft, a 3. pont alapján az OTP Bank Nyrt. a folyószámlahitelkereten belül – a számlatulajdonos külön rendelkezése nélkül – kölcsönt folyósít akkor és olyan mértékben, amikor és amennyiben az a számlatulajdonos költségvetési elszámolási számláját terhelő fizetési megbízások teljesítéséhez szükséges. Ajánlatkérő 2011. május 12-én levélben fordult az OTP Bank Nyrt.-hez, melyben az 550.000.000 Ft összegű hitelkeret 700.000.000 Ft-ra történő felemelését kezdeményezte, átmeneti likviditási problémájának megoldása érdekében. A hitelkeret módosítás kérésének okai között a beruházásokkal kapcsolatos állami támogatások lehívását követő kiutalási késedelemre, másrészt az önkormányzat, és intézményei szállítói állományának megnövekedésére, az állami támogatás csökkenésére, az önkormányzat működési kiadásainak növekedésére hivatkozott. Az OTP Bank Nyrt. 2011. június 27-én tájékoztatta az ajánlatkérőt, hogy a folyószámla-hitelkeretének 150.000.000 Ft-tal 700.000.000 Ft-ra történő emelésére vonatkozó kérelme tárgyában jóváhagyó döntést hozott.
4
Az OTP bank Nyrt., és ajánlatkérő 2011. július 8-án kötötték meg a folyószámla-hitelkeret szerződés 1. számú módosítását. A folyószámla-hitelkeret szerződés módosítása alapján likviditási célra 650.000.000 Ft, támogatásmegelőlegezési célra 50.000.000 Ft, azaz összesen 700.000.000 Ft összegű folyószámla-hitelkeretet tart a bank az önkormányzat rendelkezésére. A Közbeszerzések Tanácsának Elnöke 2011. szeptember 8-án jogorvoslati eljárást kezdeményezett az ajánlatkérő ellen közbeszerzési szerződés Kbt.-be ütköző módon történő módosítása miatt, a rendelkező részben meghatározott tárgyban. Közölte, hogy a vélelmezett jogsértésről 2011. augusztus 19-én kézhez vett, a Kbt. 397. § (2) bekezdése alapján kért tájékoztatásból értesült. A jogsértés megtörténtének időpontja a szerződés módosításának időpontja, 2011. július 8-a. A hivatalbóli kezdeményező előadta, hogy a Kbt. 379. § (2) bekezdésének l) pontja alapján figyelemmel kíséri a közbeszerzési szerződéseknek a Kbt. 303. §a alapján történő módosításáról szóló tájékoztatókat. Ajánlatkérőnek a tárgyi közbeszerzési szerződés módosításáról - 18004/2011. KÉ számon a Közbeszerzési Értesítő 2011. július 25. napján megjelent 85. számában közzétett tájékoztatóját (a továbbiakban: Tájékoztató) áttekintve a következőket állapította meg. A Tájékoztató IV.1.3) pontjában megjelölt módosítási indok a következő: „A tervezettől eltérően felmerült kiadások finanszírozásához, az esetleges likviditási problémák elkerülése érdekében szükséges a hitelkeret megemelése, ill. ennek biztosítékául fedezet felajánlása”. Tekintettel arra, hogy a szerződésmódosítást előidéző, a szerződéskötéskor előre nem látható konkrét ok, illetve az ebből származó lényeges jogos érdeksérelem a Tájékoztatóból nem volt megismerhető, a Kbt. 397. § (2) bekezdésében foglaltak alapján tájékoztatást kért az ajánlatkérőtől ezen körülményeket illetően. Ajánlatkérő a 2011. augusztus 15-én kelt válaszlevelében a következőket adta elő. Ajánlatkérő a tárgyi közbeszerzési szerződésének megkötését - 2011. január 24-ét - követően 2011. május 3-án pályázatot nyújtott be a Belügyminisztériumhoz az ún. „ÖNHIKI” program keretében a város 652 millió Ft-os működési hiányának áthidalása céljából, azonban a Belügyminisztérium csupán 127 millió Ft támogatásban részesítette. Ajánlatkérő a likviditási problémája kezelése céljából módosította a tárgyi közbeszerzési szerződést, tekintettel arra, hogy álláspontja szerint a Kbt. 303. § (1) bekezdése szerinti feltételek fennállnak. Ajánlatkérő véleménye szerint a likviditási probléma a tárgyi közbeszerzési szerződés megkötését megelőzően nem volt előrelátható, az is előre nem látható körülmény volt, hogy a város a szóban forgó pályázaton
5
csupán az igényelt összeg egy részét nyeri el. Ezek a körülmények az ajánlatkérő jogos érdekét sértik, mivel a város alapvető érdeke az, hogy a működőképességét fenntartsa. Ajánlatkérő előadta továbbá, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) korlátozza hitelfelvétel esetén az esélyegyenlőséget és az egyenlő bánásmódot azzal, hogy a város csak a folyószámla-vezető pénzintézettel köthet folyószámla-hitelszerződést. Ajánlatkérő hangsúlyozta, hogy a tárgyi közbeszerzési szerződésben vállalt feladatok és létrehozandó eredmények változatlanok maradtak, új beszerzési igényt a szerződésmódosítás nem valósított meg, közbeszerzési eljárási kötelezettség sem terheli a várost. A kezdeményezés szerint a Kbt. 303. § (1) bekezdése alapján a felek csak akkor módosíthatják a szerződésnek a felhívás, a dokumentáció feltételei, illetőleg az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét, ha - a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében - a szerződéskötést követően beállott körülmény miatt - a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. A tárgyi közbeszerzési szerződés módosítás vonatkozásában tehát azt kellett megvizsgálni, hogy annak tekintetében e három törvényi feltétel egyidejűleg fennáll-e. A Közbeszerzések Tanácsának a közbeszerzési eljárások eredményeként megkötött szerződések Kbt. 303. §-a szerinti módosításával és a 304. §-a szerinti teljesítésével kapcsolatos egyes kérdésekről szóló Útmutatója hangsúlyozza, hogy a szerződés módosításáról szóló tájékoztatót tartalmazó hirdetményben a Kbt. 303. § (1) bekezdésében meghatározott valamennyi konjunktív feltételre kiterjedően kell megadni a szerződés módosításának tartalmát és pontos indokát, oly módon, hogy abból a szerződés módosításának jogszerűsége megállapítható legyen. Az Útmutató felhívja a figyelmet arra is, hogy a szerződés módosítása nem szolgálhat a közbeszerzési eljárás szabályainak utólagos kijátszására. Ezt biztosítandó, a Kbt. szankciót fűz a szerződés Kbt. 303. §-ában foglalt rendelkezések megsértésével történő módosításához. Amennyiben a felek a szerződésnek a felhívás, a dokumentáció feltételei, illetve az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét anélkül módosítják, hogy a Kbt. 303. §-ában foglaltak teljesülnének, a Közbeszerzési Döntőbizottság előtt jogorvoslati eljárás kezdeményezhető. Az Útmutató kiemeli, hogy az előre nem láthatóság követelménye akkor áll fenn, ha az adott körülmény nem volt ismert vagy ha ismert volt, annak változásával a felek kellő előrelátás mellett sem számolhattak. Az Útmutató a lényeges jogos érdeksérelmet úgy közelíti meg, hogy az olyan körülmény, tény okoz lényeges érdeksérelmet, amelynek ismeretében vagy a bekövetkezése kockázatának ismeretében a felek nem vagy más tartalommal kötötték volna meg a szóban forgó szerződést és az ezen túlmenően jogos,
6
jogszerű. Az Útmutató kiemeli, hogy a szerződés módosítása új beszerzési igény megvalósításához nem vezethet. Az Áht. 100/G. § (4) bekezdése szerint a helyi önkormányzati költségvetési szerv, helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv pénzeszközeit - a képviselő-testület döntése alapján - a helyi önkormányzat, helyi kisebbségi önkormányzat által meghatározott belföldi hitelintézetnél, a kincstárban nyitott pénzforgalmi számlán, a helyi önkormányzat pénzforgalmi számlájához kapcsolódó alszámlán, vagy pénzforgalmi betétkönyvben kezeli, más hitelintézetnél pénzforgalmi számlát nem nyithat, kivéve, ha törvény ettől eltérően rendelkezik. Az Áht. ezen rendelkezéséből következően az ajánlatkérő folyószámlahitelt valóban kizárólag a folyószámla-vezető pénzintézettől igényelhet, azonban ez az előírás nem alapozza meg annak lehetőségét, hogy az ajánlatkérő hiteligényét korábbi közbeszerzési szerződés módosítása által megvalósított új beszerzés keretében elégítse ki. Álláspontja szerint az az esetleges tény, hogy az ajánlatkérő a fedezetbiztosítási nehézségeire tekintettel nem tudja a hitelpiacon a beszerzési igényét kielégíteni, nem szolgálhat az azonos tárgyú közbeszerzési szerződés módosításának alapjául. Ebből következően az ajánlatkérő valószínűsíthetően új beszerzési igényt valósított meg a tárgyi szerződésmódosítással. Fentiekre tekintettel valószínűsíthető, hogy az ajánlatkérő a Kbt. 303. § (1) bekezdésébe ütköző módon módosította a tárgyi közbeszerzési szerződést. Mindezek alapján kérte, hogy a Döntőbizottság a tárgyi közbeszerzési szerződés módosítását vizsgálja meg, amennyiben annak feltételei fennállnak, állapítsa meg a jogsértés elkövetését, és szabjon ki bírságot az ajánlatkérővel szemben. Ajánlatkérő a jogorvoslati eljárásban tett észrevételében a jogsértés hiányának megállapítását kérte. Ajánlatkérő észrevételében a hivatalbóli kezdeményezésben foglaltakra előadta, hogy a folyószámla-hitelkeret szerződés módosítását az alábbi tények tették szükségessé. A 2010. évi költségvetésben a város tervezett működési hiányának mértéke 416.825.000 Ft volt. Kalocsa Város Önkormányzatának 2010. évi költségvetésében látható, hogy a város az önkormányzati és államigazgatási feladatok ellátására 1.988.039.503 Ft normatív támogatásban részesült. A normatív hozzájárulás összegét a költségvetési rendelet 2/a 2. számú melléklete tartalmazza. Az önkormányzat 2010. évre vonatkozó zárszámadási rendelete 1. számú mellékletének 3.1, 3.4 sora tartalmazza a tényleges normatíva felhasználást. A zárszámadást a testület 2011. április 16-án fogadta el.
7
A zárszámadás szerint a működési hiány 2010-es évre 436.956.000 Ft volt, ez azonban nem tartalmazta az egyik intézmény által visszafizetett 200.000.000 Ft finanszírozási előleget, mely külön számlán került elkülönítésre. Az Országgyűlés a 2011. évre vonatkozó költségvetést a 2010. december 23-i ülésén fogadta el, azonban kihirdetésre csak 2010. december 30-án került, ettől az időponttól voltak megismerhetők 2011. évre az önkormányzatokra vonatkozó adatok. A 2011. évi költségvetési rendelet tervezetet ún. „első körben” a testület a 2011. február 15-i ülésén tárgyalta. Ekkor a működési hiány mértéke 982.314.000 Ft volt, majd a költségvetés átdolgozásával ennek mértékét 687.138.000 Ft-ra csökkentette a testület és így fogadta el a 2011. évi költségvetést. A rendelet 2/a 2. számú mellékelte tartalmazza a 2011. évi normatív hozzájárulás mértékét, amely 1.806.845.733 Ft. A normatív hozzájárulás mértéke 181.193.770 Ft-tal csökken várhatóan ez alapján 2011. évben. (Ezen összeg még kis mértékben módosulhat, pl.: gyermeklétszám változás miatt, de ez nem számottevő). Az önkormányzat 2010. évben 550.000.000 Ft összegű folyószámla-hitelkerettel rendelkezett. Tájékoztatásul megadta a költségvetési elszámolási számla havi átlagegyenlegeit, a hitelkeret átlagos kihasználtságát. m Ft 01. hó 02. hó 3. hó
4. hó
5. hó
6. hó
7. hó
8. hó
9. hó 10. hó 11. hó 12. hó
2010. -191,8 -288,4 -248,7 -231,5 -300,5 -311,9 -471,7 -469,1 -315,8 -277,8 -306,9 -354,8 év 2011. -449,1 -507,8 -459,6 -444,1 -523,5 -534,0 -502,5 -564,3 -522,4 év
A 2010. évi eredeti költségvetésben meghatározott 416.825.000 Ft összegű költségvetési működési hiányt, a likviditási problémákat az év során az 550.000.000 Ft összegű folyószámla-hitelkeret folyamatos igénybevételével tudta csak megoldani az önkormányzat. 2010. évben a hitelkeret maximális igénybevételére július hónapban került sor 517.177.000 Ft összegben. (A működést elősegítő helyi adóbevételek március és szeptember hónapban érkeznek az önkormányzathoz, a jelentősebb likviditási problémák így leginkább július-augusztus hónapban jelentkeztek.) A közbeszerzési eljárás 2010. december hónapban került megindításra, amikor még nem volt ismeretes a 2011. évi működési hiány mértéke, 2011. évre az önkormányzatokra vonatkozó adatok, a kieső normatívák összege. 2010. decemberében az akkori utolsó módosított költségvetésben a működési hiány összege már 513 millió Ft volt. Az önkormányzat számára a közbeszerzési eljárás megindításakor még nem volt ismeretes, hogy 2011. évre jelentős, 181 millió Ft összegű normatív hozzájárulás
8
kiesésével kell terveznie a 2011. évi költségvetését 2010. évhez képest. Előzőek miatt, illetve a takarékos gazdálkodás kapcsán indított változatlan, 550 millió Ft összegre vonatkozóan közbeszerzési eljárást az önkormányzat. 2011. évre az eredeti költségvetési rendelet alapján 687.138.000 Ft a megállapított működési hiány. Mivel a kieső normatív hozzájárulások kiegészítésére kényszerült az önkormányzat 2011. év során, a folyószámla-hitelkeret kihasználtsága folyamatosan növekedett, 2011. májusában már elérte az 546.274.000 Ft-os kihasználtságot, júniusban pedig 542.476.000 Ft volt a legmagasabb igénybevétele a hitelnek. Az előző évek tendenciája alapján és a 2011. márciusában elfogadott költségvetés ismeretében, illetve azt követően kerülhetett megállapításra, hogy a 174,1 millió Ft-tal megnövekedett működési hiány finanszírozásához az eddigi 550.000.000 Ft összegű folyószámlahitelkeret nem lesz elegendő, illetve esetleg csak abban az esetben, ha a 2011. májusában 350.000.000 Ft összegre benyújtott önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok támogatására kiírt pályázat kapcsán az összeget megítélik az önkormányzat részére. 2010. decemberében az önkormányzat és intézményeinek szállítók felé fennálló lejárt kötelezettsége összesen 549.257.000 Ft volt, a kalocsai Kórház, mint intézmény figyelembevétele nélkül 31.660.000 Ft volt. 2011. májusára a kieső állami támogatások, illetve a megítélt támogatások kiutalásának elhúzódása miatt 726.470.000 Ft-ra emelkedett a teljes lejárt szállítói kötelezettség. A 726.470.000 Ft összegű lejárt kötelezettségből a kalocsai Kórház, mint intézmény figyelembe vétele nélkül 124.714.000 Ft volt a Hivatal és az intézmények lejárt kötelezettsége, azaz 2010. decemberéhez képest 2011. májusára 93.054.000 Ft-tal emelkedett a Polgármesteri Hivatal és intézményei lejárt határidejű szállítói kötelezettsége. A folyószámlahitel szerződés megkötésére irányuló hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás kezdő időpontja 2010. december 10. napja volt, a szerződéskötés időpontja 2011. január 24. A képviselő-testület a 2010. december 9-i ülésén módosította a 2010. évi költségvetési rendeletét a 24/2010. (XII.17.) számú rendeletével, amelyben a működési célú hiány 513 millió Ft volt. A város 2011. évre vonatkozó költségvetése, a 9/2011. (III. 25.) számú önkormányzati rendelet, 2011. március 16-án került elfogadásra, amelyet a testület eddig kétszer módosított. A 4. sorszám alatt csatolt módosító rendelet (elfogadása 2011.09.15.) még az eredeti hiánnyal számolt, az 5. számú mellékletként csatolt 2011. 10. 12-i módosítás már csak 357.139.000 Ft hiánnyal számol. A tervezett hiányt sikerült csökkenteni, azonban a tényleges finanszírozási hiány közelített a tervezett éves hiányhoz, mivel 2011. szeptember 20-án a folyószámlán a hiány 607.776.000 Ft volt, amely a vonatkozó időszakban folyamatosan emelkedett. A város a működési hiány csökkentésének érdekében az önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok támogatására kiírt pályázatra támogatási igényt nyújtott be 350 millió Ft támogatás iránt. A támogatási igény
9
benyújtásának határideje 2011. május 2-án éjfélig volt. A támogatás elbírálásának határideje 2011. június 30-a volt, erről az önkormányzat a 2011. június 30-án kelt levélben kapott értesítést, és csak ezt követően került sor a folyószámlahitel-szerződés módosítására 2011. július 8-án. A korábbi években a támogatási igény és a megítélt támogatás az alábbiak szerint alakult: Egyéb működési Év Igényelt támogatás Kapott támogatás támogatás 2010. 7.207 e Ft 7.332 e Ft 17.000 e Ft 2009. 134.405 e Ft 214.482 e Ft 15.000 e Ft 2008. 102.388e Ft 84.564 e Ft 30.000 e Ft 2007. 218.992 e Ft 177.001 e Ft 40.000 e Ft Az önkormányzat eddig a hitelkereteken belül képes volt a folyamatos likvid működését biztosítani. Azonban 2011. évben jelentős mértékben csökkent a normatív támogatás (mintegy 180 millió forinttal), és a megpályázott 350 millió Ft-os támogatás helyett az önkormányzat csak 127.977.000 forint támogatási összegben részesült. A napi likviditási gondok, és az esetleges adósságrendezési eljárás elkerülése érdekében szükségszerű volt a folyószámlahitel szerződés módosítása. Az önkormányzat jelenleg is jelentős lejárt szállítói állománnyal rendelkezik, amelynek mértéke 725.882.000 Ft. Az önkormányzat a napi működése során többször meghaladta a korábban megállapított 550 millió Ft-os hitelkeretet. A hitelkeret legmagasabb felhasznált összege: 607.777.000 Ft volt. Ajánlatkérő éves költségvetése mintegy 10 milliárd forintot tesz ki, melynek alapján ítélhető meg a szükséges folyószámla-hitelkeret. Takarékos gazdálkodással próbálja az önkormányzat a költségvetés tervezett hiányát tartani, azonban külső források hiánya, illetve azok csökkenésével ez csak a hitelkeret növelésével volt megoldható. A fentiekből látható, hogy a szerződésmódosítás 3 együttes feltétele fennállt vagyis: - előre nem volt látható, hogy az önkormányzat 2011. január 24-én megkötött szerződésében az 550 millió Ft-os hitelkeret nem lesz elegendő a működés finanszírozására, mivel a költségvetési rendelet 2011. március l6-án került elfogadásra, és a korábbi években ezen összegű hitelkeret elegendő volt a finanszírozásra, - a korábbi években sikerült az önkormányzatnak ezen hitelkerettel és támogatásokkal együtt finanszírozni a működési hiányát,
10
- a szerződésmódosítás elmaradása esetében az önkormányzat fizetésképtelenné válhatott volna, amely nemcsak az önkormányzati intézmények, hanem az egész település lényeges és jogos érdeksérelmét jelentené. Mellékelte az észrevételében hivatkozott iratokat. Ajánlatkérő 6. szám alatt mellékelte az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatására 2011. április 29. napján benyújtott kérelmét. A 350.000.000 Ft összegre vonatkozó kérelem indokolásában többek között rögzítette, hogy takarékossági törekvései ellenére az előző évekhez hasonlóan forráshiány keletkezett a 2011. évi költségvetés összeállítása során is, a költségvetés végrehajtása során likviditását rendszeres folyószámlahitel igénybevételével tudja fenntartani. A napi hitelállomány átlagos összege folyamatos növekedést mutat, 2007. évben 111,5 millió Ft, 2008. évben 156,7 millió Ft, 2009. évben 187,3 millió Ft, 2010. évben 316,7 millió Ft, 2011. I. negyedévben 475,9 millió Ft az átlagos állomány összege. Egyéb érdekelt, az OTP Bank Nyrt. észrevételében a jogsértés és a bírság megállapításának mellőzését kérte a következő okok miatt. Kalocsa Város Önkormányzata és az OTP Bank Nyrt. közbeszerzési eljárás keretében 2011. január 24-én kötött folyószámla-hitelkeret szerződést. A szerződés megkötését követően azonban a hitelkeret összege nem bizonyult elegendőnek ahhoz, hogy az önkormányzat folyamatos likviditását biztosítsa, melynek legfőbb okai - egyebek mellett - a következők voltak: - a kért ÖNHIKI támogatás összege (350 millió Ft) csak kisebb, 127,9 millió Ft összegben került elfogadásra, - a várt állami támogatások késedelme miatt 174,5 millió Ft többletkiadás jelentkezett, amit az önkormányzatnak kellett megelőlegezni. Az önkormányzat szigorú költségtakarékosság mellett sem tudta az általa megállapított, összességében 652,5 millió Ft hiányt kigazdálkodni, ami miatt a folyószámlahitel összegének emelését kellett kérnie. A szerződés módosítása 2011. július 8-án került megkötésre. Ezek a körülmények, és különösen azok nagyságrendje a közbeszerzési eljárás megindításakor, illetve a szerződés megkötésekor nem voltak ismertek, és azokkal az önkormányzat nem tudott számolni. Ellenkező esetben már eleve magasabb összegű hitelkeretet kért volna az OTP Bank Nyrt.-től.
11
A Közbeszerzések Tanácsának a közbeszerzési eljárások eredményeként megkötött szerződések Kbt. 303. §-a szerinti módosításával és 304. §-a szerinti teljesítésével kapcsolatos egyes kérdésekről szóló módosított útmutatója (továbbiakban: Útmutató) 11.1. pontja szerinti hármas feltétel álláspontja szerint fennállt, az alábbiak szerint: 1. A fent felsorolt körülmények mind a szerződés megkötését, azaz 2011. január 24-ét követően következtek be. 2. A felsorolt körülményekkel a szerződés megkötésekor nem lehetett számolni. Az ÖNHIKI támogatás összegének csekély mértékű változása ugyan elképzelhető volt, azonban ilyen nagyságrendű csökkenésre az önkormányzat nem számított. Ugyancsak nem számíthatott az önkormányzat arra sem, hogy az elnyert támogatások ilyen késedelmesen kerülnek átutalásra, és ezért a támogatással finanszírozandó kiadásokat saját forrásból kellett megelőlegeznie. 3. Az önkormányzat likviditásában ekként beállt körülmények miatt a szerződés az önkormányzat lényeges jogos érdekét sérti, hiszen a hitelkeret összegének változatlan fenntartása esetén az önkormányzat fizetésképtelenné vált volna, és a ki nem egyenlített szállítók részéről bármikor várható lett volna az adósságrendezési eljárás megindítása. Egy ilyen eljárás pedig alapvetően érintené az önkormányzat által képviselt lakosság életkörülményeit, az alapfeladatok ellátását, azaz lényeges jogos érdeksérelmet jelentene. A szerződés eredeti összegben tehát nem volt fenntartható, a szerződés keretösszegének módosítása elkerülhetetlenné vált. A szerződés módosításakor azonban nem került módosításra sem a kölcsön futamideje, sem annak hiteldíja. Ezek a szerződéses feltételek változatlanul fennmaradtak. Közölte, hogy az eredeti folyószámla-hitelkeret szerződés célja az önkormányzat fizetőképességének, likviditásának fenntartása volt. Ennek megfelelően a hitelkeret bármely fizetési kötelezettség teljesítésére felhasználható. A szerződéskötéskor ismert és előre látható körülmények alapján az eredeti 550 millió Ft-os keret elegendőnek tűnt a cél eléréséhez. Az utóbb megváltozott körülmények miatt azonban a szolgáltatás összegét meg kellett emelni, hangsúlyozottan változatlan futamidő és változatlan kondíciók mellett. A megemelt keret célja teljes mértékben azonos az eredeti hitelcéllal, vagyis azzal, hogy az önkormányzat napi fizetőképessége fennmaradjon. A jogi biztosítékok, illetve a hitelkeret egy kisebb részének meghatározott célra történő felhasználásának részletesebb szabályozása - amely célra az eredeti szerződéses keret egyébként is felhasználható volt -, azért vált szükségessé, mert a keret emelkedésével a finanszírozó bank kockázata is megnőtt, így szükségesnek tartotta a részletesebb, de az eredeti céltól nem eltérő szabályozást. Megállapítható tehát, hogy a szerződésnek sem a futamideje, sem a kondíciói,
12
sem a szerződés célja nem változott a módosítás következtében, így az Útmutató 11.2. pontja szerinti időtartamban, ajánlati árban, általános szerződési feltételekben, illetve a szerződő felek személyében változás nem következett be, ami alapján a szerződő felek joggal feltételezték, hogy a szerződésük a Kbt. 303. §-a alapján új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül is módosítható, hiszen nem valósult meg új beszerzési igény. Közölte, hogy a likvid hitel két formája a folyószámlahitel, illetőleg a forgóeszközhitel. Az ajánlatkérői önkormányzat által igénybe vett folyószámlahitel az ügyfelek számára azért kedvezőbb, mert a napi záróegyenleghez kötődik a fizetendő kamat, a hitel költsége. Kedvezőbb az önkormányzatnak a hitelkerettel való gazdálkodás. Ehhez képest a forgóeszköz hitel egy adott célhoz, például támogatás beérkezéséhez kötődik, kevésbé rugalmas, a folyószámlahitelhez képest nem veszi figyelembe a folyószámla forgalmát. A hivatalbóli kezdeményezés szerint is, a folyószámla-hitelszerződést kizárólag a bankszámla vezetője tudja nyújtani az önkormányzatnak, ekként a szerződés módosítása más ajánlattevő érdekeit nem sértette. Az új közbeszerzési eljárás lefolytatását és a fennálló folyószámlahitel-szerződés mellett újabb szerződés megkötését technikailag sem lehetett volna kivitelezni, mert egy pénzforgalmi számlához kizárólag egy folyószámlahitel kapcsolódhat, újabb, párhuzamosan fennálló hitelkeret beállítása nem lehetséges. A Döntőbizottság a hivatalbóli kezdeményezés alapján az érdemi vizsgálata során megállapította, hogy az ajánlatkérő a folyószámla-hitelkeret szerződés módosításával megsértette a Kbt. 303. § (1) bekezdését. Ajánlatkérő a Kbt. IV. fejezete szerint a közösségi értékhatárokat elérő értékű hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásra vonatkozó szabályok szerint járt el, a közbeszerzési eljárását 2010. december 10-én kezdte meg. A Kbt. 303. § (1) bekezdése értelmében a felek csak akkor módosíthatják a szerződésnek a felhívás, a dokumentáció feltételei, illetőleg az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét, ha a szerződéskötést követően - a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében - beállott körülmény miatt a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés módosítása akkor sérti a Kbt. 303. § (1) bekezdés szabályait, amennyiben a felek a szerződésnek a felhívás, a dokumentáció feltételei, illetőleg az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét anélkül módosítják, hogy teljesülnének a 303. § (1) bekezdésben meghatározott feltételek, azaz a szerződéskötéskor előre nem
13
látható ok következtében beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. A Kbt. 303. § (1) bekezdés tehát felhatalmazza a feleket a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződés módosítására, azonban meghatározza ennek feltételeit. A Döntőbizottság a hivatalbóli kezdeményezés alapján megvizsgálta, hogy a Kbt. 303. § (1) bekezdésében a jogalkotó által meghatározott feltételek a jelen jogorvoslati eljárás tárgyát képező szerződés módosítása tekintetében fennálltake. A Döntőbizottság értékelte a rendelkezésére álló bizonyítékokat, és megállapította, hogy a jelen szerződésmódosítás esetében a Kbt. 303. § (1) bekezdésében meghatározott alapfeltétel, az, hogy a szerződés módosítását előre nem látható ok következtében beállott körülmény indokolja, nem állt fenn. A Döntőbizottság a fentiekben részletesen ismertette az ajánlatkérő által a Kbt. 125. § (2) bekezdés b) pontja szerinti hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás megkezdéséről a Döntőbizottság Elnökének 2010. december 10-én küldött tájékoztatást, továbbá az ajánlatkérő által a jelen jogorvoslati eljárásban a szerződésmódosítás indokaként előadottakat. Annak igazolása, hogy a Kbt. 303. § (1) bekezdésében meghatározott kivételes körülmények fennállnak, a jogorvoslati eljárásban az ajánlatkérőre hárult. A Döntőbizottság a fentiek tükrében megállapította, hogy nem fogadható el az ajánlatkérőnek a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló 2010. évi CLXIX. törvényre történt hivatkozása. A 2011. évi költségvetésről szóló törvény 2010. december 20. napján került kihirdetésre, melynek alapján nem teljesült, hogy a szerződéskötést követően - a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében - beállott körülmény miatt vált szükségessé a folyószámlahitelkeret szerződés módosítása. A folyószámla-hitelkeret szerződés megkötésére ugyanis 2011. január 24. napján került sor, mely időpontban - az ajánlatkérő által is elismerten ajánlatkérő által megismerhetők voltak a 2011. évre az önkormányzatokra vonatkozó normatíva adatok. A Döntőbizottság a fentiekben az ajánlatkérő kimutatásai alapján ismertette az ajánlatkérői költségvetési elszámolási számla 2010. évre, valamint 2011. évre vonatkozó átlagegyenlegeit, a hitelkeret átlagos kihasználtságát.
14
A Döntőbizottság ezen átlagadatok figyelembevételével megállapította, hogy a hitelkeret átlagos kihasználtsága ezen időszakban folyamatos növekedést mutatott. A hitelkeret átlagos kihasználtsága 2010. évben -191,8 millió Ft és -471,7 millió Ft között mozgott, a 2010. év januári -191,8 millió Ft-hoz képest 2010. decemberére -354,8 millió Ft-ra emelkedett. A hitelkeret átlagos kihasználtsága 2010. év július és augusztus hónapokban volt a legmagasabb, meghaladta a -450 millió Ft-os értéket. A hitelkeret átlagos kihasználtsága 2011. évben tovább emelkedett, a következők szerint alakult: januárban -449,1 millió Ft, februárban -507,8 millió Ft, márciusban -459,6 millió Ft, áprilisban -444,1 millió Ft, májusban -523,5 millió Ft, júniusban -534,0 millió Ft, júliusban -502,5 millió Ft, augusztusban 564,3 millió Ft, szeptemberben -522,4 millió Ft volt. A Döntőbizottság ezen folyamatosan növekedő hitelkeret kihasználtsági adatokra figyelemmel nem fogadta el az ajánlatkérő azon hivatkozását, hogy a szerződés módosítását ajánlatkérő által a szerződés megkötésekor előre nem látható ok következtében beállott körülmények indokolták. Ajánlatkérő a 2010. évből ismert, folyamatosan emelkedő hitelkeret mutatók ellenére 2010. évvel megegyezően, 2011. évre vonatkozóan is 550.000.000 Ft összegre kötötte meg a hitelkeret szerződést 2011. január 24-én, annak ellenére, hogy az ajánlatkérő az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatására benyújtott kérelme szerint a napi hitelállomány átlagos összegének folyamatos növekedésével számolt. Ajánlatkérő 2010. évi költségvetésében a „Hitel felvétel működési célú” előirányzat 416.825.000 Ft volt, mely a 2010. évi költségvetés zárszámadás adatai szerint 436.956.000 Ft összegben realizálódott. Ajánlatkérő nyilatkozata szerint a képviselőtestület 2011. február 15-i ülésén a működési hiány mértéke 982.314.000 Ft összegben került megállapításra, melyet a 2011. évre vonatkozó költségvetés átdolgozásával 687.138.000 Ft-ra csökkentett. Az Áht. 70. §-a alapján a jegyző, főjegyző, körjegyző, megyei főjegyző (a továbbiakban együtt: jegyző) által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester, főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt: polgármester) november 30-ig - a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjai általános választásának évében legkésőbb december 15-ig - benyújtja a képviselő-testületnek, megyei közgyűlésnek (a továbbiakban együtt: képviselő-testület).
15
Mindezek alapján a Döntőbizottság álláspontja szerint az ajánlatkérő már a hitelkeret szerződés 2011. január 24. napján történt megkötésekor előre láthatta, hogy 2011. évre vonatkozóan az átmeneti fizetési nehézségek megoldására nem lesz elegendő a 2010. évre igénybe vett 550 millió Ft-os hitelkeret összeg. Ajánlatkérő 2011. április 29. napján nyújtotta be a hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatására vonatkozó kérelmét, 2011. július 13. napján vette át a Belügyminisztérium tájékoztatását arról, hogy csökkentett támogatásban részesült. Fentiekhez képest az ajánlatkérő már 2011. május 12-én kérte az OTP Bank Nyrt.-től a hitelkeret 700.000.000 Ft-ra történő emelését, melynek alapján nem állt fenn, hogy a csökkentett mértékű támogatás indokolta volna a hitelkeret szerződés módosítását. Miután a Kbt. 303. § (1) bekezdésében meghatározott alapfeltétel nem teljesült, a Döntőbizottság már nem vizsgálta a további törvényi feltételek fennállását. Mindezek alapján a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 303. § (1) bekezdését. A Döntőbizottság a Kbt. 318. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörében eljárva, a Kbt. 340. § (2) bekezdés d) pontja alapján állapította meg a rendelkező részben meghatározott jogsértést, és alkalmazta a (3) bekezdés e) pontja szerinti jogkövetkezményt. A Kbt. 340.§ (3) bekezdés e) pontja alapján, amennyiben a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában jogsértést állapít meg bírságot szabhat ki – kivéve a 306/A. § (2) bekezdés szerinti körülmények fennállása esetén – az e törvény szabályait megszegő szervezettel (személlyel), valamint a jogsértésért felelős személlyel, illetőleg a szervezettel jogviszonyban álló, a jogsértésért felelős személlyel és szervezettel szemben. A Kbt. 341. § (2) bekezdése alapján a Közbeszerzési Döntőbizottság annak eldöntésében, hogy indokolt-e a bírság kiszabása, illetőleg a bírság összegének megállapításában az eset összes körülményét – így különösen a jogsérelem súlyát, a közbeszerzés tárgyát és értékét, a jogsértésnek a közbeszerzési eljárást lezáró döntésre gyakorolt befolyását, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítását, a jogsértőnek az eljárást segítő együttműködő magatartását – veszi figyelembe. A bírság összegének megállapításakor figyelembe kell venni azt is, ha a jogsértés nyilvánvalóan szándékos volt.
16
A Döntőbizottság jelen esetben indokoltnak ítélte bírság kiszabását, tekintettel arra, hogy a folyószámla-hitelkeret szerződés módosítása nem felelt meg a Kbt. előírásainak. A Döntőbizottság a bírság összegének meghatározása során - a fentieken kívül figyelembe vette a jogsérelem súlyát, a közbeszerzés tárgyát, közösségi értékhatárokat meghaladó értékét, és azt, hogy a jogsértésnek a közbeszerzési eljárást lezáró döntésre befolyása nem volt. Értékelte, hogy ajánlatkérővel szemben az e törvénybe ütköző magatartása miatt a korábbiakban jogsértést már megállapított. A Döntőbizottság az ajánlatkérő javára mérlegelte a jogsértőnek az eljárást segítő együttműködő magatartását. E szempontokat összességében mérlegelve a rendelkező részben megállapított összegű bírságot tartotta indokoltnak. A Döntőbizottság a rendelkezésére álló bizonyítékok alapján úgy ítélte meg, hogy nem vonható le megalapozott következtetés ajánlatkérőnél a megállapított jogsértésért felelős személyre, így személyi bírságot nem szabott ki. A Döntőbizottság a költségek viseléséről a Kbt. 340. § (2) bekezdés g) pontja alapján, a Kbt. 341. § (4) bekezdése szerint rendelkezett. A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 346. § (1) bekezdése biztosítja. A Döntőbizottság tájékoztatja a feleket, hogy jelen határozat bírósági felülvizsgálatára – mivel az ajánlatkérő központi költségvetési szerv – a Pp. 326. § (12) bekezdés r) pontja szerint a Fővárosi Bíróság illetékes. A Pp. 338. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel hívta fel a Döntőbizottság a felek figyelmét arra, hogy amennyiben nem tárgyaláson kívül kívánják a határozat bírósági felülvizsgálatát, akkor a tárgyalás tartását a keresetlevélben kell kérni. B u d a p e s t, 2011. november 3. Dr. Horváth Éva sk közbeszerzési biztos A kiadmány hiteléül:
Söpkéz Gusztávné sk közbeszerzési biztos
Dr. Jánosi Bálint sk közbeszerzési biztos Liszi Barbara
Kapják: 1. Közbeszerzések Tanácsa Elnöke (1024 Budapest, Margit krt. 85.) 2. Kalocsa Város Önkormányzat (6300 Kalocsa, Szent István király u. 35.) 3. OTP Bank Nyrt. (6000 Kecskemét, Szabadság tér 5.) 4. Irattár
