K Ö ZB E S ZE RZÉ S EK T ANÁCS A K Ö ZB E S ZE RZÉ S I DÖ NT ŐBI ZO T T SÁG 1024. Budapest,
Margit krt. 85. 1525 Postafiók 166. Tel: 336-7776 Fax: 336-7778 dontobizottsag@közbeszerzesek-tanacsa.hu Ikt. sz.: D.409/ 21 /2010.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
Döntőbizottság)
a
H A T Á R O Z A T –ot. A Döntőbizottság Lucsik és Társa Tanácsadói, Oktatói, Kereskedelmi és Szolgáltató Kft. (1062 Budapest, Bajza u. 54. IV. emelet 4., a továbbiakban: kérelmező) jogorvoslati kérelmét, melyet az Önkormányzati Társulás a Makó Város és Térsége szennyvízcsatornázásának és szennyvíztisztításának megvalósítására (6900 Makó, Széchenyi tér 22., a továbbiakban: ajánlatkérő) „Technikai segítségnyújtás biztosítása a Projekt Menedzsment Szervezet számára Makó város és térsége szennyvízelvezetése és szennyvíztisztítása projekt megvalósítása céljából” tárgyú közbeszerzési eljárása ellen nyújtott be, részben elutasítja. A bírálati szempontok vitatása körében előterjesztett kérelmi elem vonatkozásában a Döntőbizottság a jogorvoslati eljárást érdemi vizsgálat nélkül megszünteti. Az eljárás során felmerült költségeiket a felek maguk viselik. A határozat ellen fellebbezésnek és újrafelvételi eljárásnak helye nincs. A határozat érdemi részének felülvizsgálatát, annak kézbesítésétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet - a Fővárosi Bírósághoz címezve – de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya. A határozat eljárást megszüntető rendelkezése ellen, annak kézbesítésétől számított 8 napon belül, külön jogorvoslati kérelmet lehet benyújtani, melyet a Fővárosi Bírósághoz címezve – de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. INDOKOLÁS A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárás, a jogorvoslati eljárás iratai, valamint a felek írásbeli és a tárgyaláson előadott nyilatkozatai alapján a következő tényállást állapította meg.
2
Ajánlatkérő a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Kbt.) IV. fejezete szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított a rendelkező részben meghatározott szolgáltatás megrendelése tárgyában. A közbeszerzési eljárást megindító ajánlati felhívás 2010. május 8-án jelent meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2010/S 90-135232 számon. Az ajánlatkérő a felhívás II.1.5. pontjában a szerződés tárgyát az alábbiak szerint határozta meg: A szerződés tárgya a projekt támogatási szerződésben a vonatkozó hatósági engedélyekben a műszaki tervekben és a jogszabályokban foglalt követelményeknek megfelelő megvalósítása érdekében technikai segítségnyújtás biztosítása a projekt menedzsment szervezet számára, a PMSZ vezetéséhez és egyéb kiemelt területeken szakértők biztosítása ezen személyzet munkájához szükséges működési feltételekkel együtt. Az ajánlatkérő a felhívás II.1.8. pontja szerint a részekre történő ajánlattételt nem tette lehetővé. A szerződés teljes mennyiségét a II.2.1. pontjában a következők szerint rögzítette: A projektmenedzsment szervezet számára technikai segítségnyújtás adása a III.2.3. pontban ismertetett szakértők biztosításával a munkájukhoz kapcsolódó működési feltételekkel együtt a szerződéskötéstől számított 37. hónap végéig. A szolgáltatás alapvető feltételeit a közbeszerzési dokumentáció tartalmazza. ÁFA nélkül 67.000.000 HUF. Az ajánlatkérő a felhívás III.2.3. pontjában a műszaki, illetőleg a szakmai alkalmasság megítéléséhez szükséges adatok és a megkövetelt igazolási mód körében a b) pont alatt írta elő azon személyek végzettségének és képzettségének ismertetését, akik a szolgáltatás teljesítéséért felelősek (Kbt. 67. § (3) bekezdés b) pontja). Az alkalmasság minimumkövetelménye(i) között az ajánlatkérő rögzítette, hogy az ajánlattevőnek rendelkeznie kell az alábbi, a teljesítésbe bevonni kívánt szakemberekkel, illetőleg vezetőkkel: B1 vezető szakértő, B2 projekt asszisztens, B3 pénzügyi és monitoring /audit szakértő B4 jogi szakértő B5 műszaki szakértő, B6 közbeszerzési szakértő. Több pozícióra ugyanaz a személy nem jelölhető. Az ajánlati felhívás IV.2.1. pontja tartalmazta az ajánlatkérő által előírt bírálati szempontot, mely összességében legelőnyösebb ajánlat volt az alábbiakban megadott részszempontok és súlyszámok szerint:
3
Részszempont: Súlyszám: 1.ajánlati ár 55 2.technikai segítségnyújtás szakmai ajánlata az alábbi alszempontok szerint 56 - kockázatkezelés, költségmenedzsment 20 - személyek hatásköre, kompetenciájának összhangja 10 - erőforrásallokáció 10 Az ajánlatkérő a felhívásban az ajánlattételi határidőt 2010. június 21. napjában határozta meg. A felhívásban a további információk között rögzítette az ajánlatkérő, hogy dokumentációt is készít, melynek megvásárlása az ajánlatadás feltétele. Rögzítette, hogy konzultációt tart a felhívás feladását követő harmadik hét első munkanapján. A további információk 22. pontjában az ajánlatok elbírálása vonatkozásában közölte, hogy az ajánlatok értékelése során az egyes részszempontokra 0-10-ig adható pontszám. Az egyes részszempontok, illetve alszempontok értékelése során az adott szempontra nézve az ajánlatkérő szempontjából legkedvezőbb ajánlat 10 pontot kap. A jelen felhívás IV.2.1. pontban megadott súlyszámok szerint a lehetséges maximális összpontszám 100 pont. A ponthatárok közötti pontszámok meghatározásának módszere: az 1. részszempont esetén az arányosítás a dokumentációban meghatározott képlettel, a 2. részszempont, illetőleg alszempontjai esetében sorba rendezés alapján adott pontszám a dokumentációban megadott képlettel. Az ajánlatkérői dokumentáció 9. pontja rögzítette az ajánlatkérő által a bírálat vonatkozásában adott további tájékoztatást. Az ajánlatkérő a dokumentációban a 2. részszempont vonatkozásában alszempontonként közölte hogy a sorbarendezést milyen tartalmi elemekre tekintettel fogja elvégezni. Közölte az alszempont értékelésére vonatkozó képletet is. A dokumentáció 3. melléklete volt a feladat meghatározás. Ennek III. pontja volt a megbízott feladatai és kötelezettségei, amely magában foglalta a IV. pontban meghatározott személyzet biztosítását, a szakértő munkájához kapcsolódó működési feltételek biztosítását, mint a PMSZ szervezeti és működési szabályzatának kidolgozása, nyilvántartási, dokumentálási folyamatok és rend kidolgozása, dokumentáció bizonylatkezelés, tárolás és archiválási rend kidolgozása projekt tervezésére nyomon követésére, dokumentálására alkalmas elektronikus rendszer működtetése. Megbízott saját személyzetére eső irodai adminisztrációs, számítástechnikai eszközök és tárolási eszközök biztosítása, megbízott saját személyzet munkavégzéséhez szükséges logisztikai és telekommunikációs eszközök biztosítása. Állandó projekt kialakítása és
4
fenntartása a szerződés időszaka alatt, kapcsolattartás, együttműködés, hatóságokkal, intézményekkel, önkormányzatokkal, üzemeltetővel, engedélyező hatóságokkal. Folyamatos kapcsolattartás és együttműködés a megvalósításban részt vevő építési vállalkozókkal és szolgáltatást végző partnerekkel, kiemelten a mérnökkel azok munkájának teljesítményük figyelemmel kísérése. Megbízóval folyamatos együttműködés, beszámolási kötelezettség, döntéshozatal a projekt végrehajtásával összefüggő operatív és stratégiai kérdésekben, megvalósításban és ellenőrzésben részt vevő hatóságok és szervezetek képviselőinek tájékoztatása. Az előrehaladási jelentésekben minden a munka kapcsán felmerülő problémáról, Kohéziós Alap, végső kedvezményezettek kézikönyvébe foglaltak ismerete, alkalmazása, jelentések határidőben történő elkészítése és határidőben történő benyújtása, szakértők megfelelő elérhetősége és rendelkezésre állásról gondoskodás esetenkénti helyettesítésről, értekezletek megszervezése, jegyzőkönyvek elkészítése. A IV. pontban a megbízott feladatai elvégzésére igénybe veendő személyek és kötelezettségek feladatkörönként kerültek meghatározásra. Ebben a vezető szakértő tekintetében 265 munkanap, a projekt asszisztens vonatkozásában 530 munkanap, a pénzügyi és monitoring szakértő vonatkozásában 130 munkanap, a jogi szakértő vonatkozásában 45 munkanap, a műszaki szakértő vonatkozásában 130 munkanap, közbeszerzési szakértő vonatkozásában pedig 45 munkanap indikatív munkaidő ráfordítást határozott meg az ajánlatkérő. A közbeszerzési szakértő tekintetében az alábbi előírásokat tartalmazta a dokumentáció: A közbeszerzési szakértő a projekt megvalósítási szakaszában véleményez közbeszerzést érintő kérdéseket a megbízó és az egyéb közreműködők részére. Részt vesz a kivitelezési munkák megkezdését követően a vállalkozók által újonnan bevonni javasolt alvállalkozók alkalmasságának és megfelelőségének vizsgálatában, és a vizsgálat alapján az álláspontjáról a megbízottat tájékoztatja, amennyiben a vállalkozási szerződés az alvállalkozó alkalmazásához megbízói hozzájárulást ír elő. Amennyiben kivitelezői szerződés módosításra kerül, és ez egy közbeszerzési eljárás lefolytatását igényli, abban részt vesz és a megbízó igényei szerint elvégzi a közbeszerzési törvényből adódó feladatokat. A közbeszerzési kérdésekkel kapcsolatban adatszolgáltatást teljesít a megbízó részére készítendő rendszeres és eseti jelentésekhez. A dokumentációt öt társaság vásárolta meg. A kérelmező a dokumentációt nem váltotta ki és a konzultáción nem jelent meg. A kérelmező 2010. május 20-án nyújtotta be jogorvoslati kérelmét a Döntőbizottsághoz, melyben kérte jogsértés megállapítását, az ajánlati felhívás
5
megsemmisítését, a közbeszerzési eljárás felfüggesztését, valamint jogszabálysértés megállapítása esetén bírság kiszabását a jogsértésért felelős személlyel illetve a szervezettel jogviszonyban álló, a jogsértésért felelős személlyel és szervezettel szemben. Megsértett jogszabályi rendelkezésként megjelölte a Kbt. 1. § (3) bekezdését, a Kbt. 50. § (3) bekezdését, a Kbt. 57. § (4) bekezdés c) pontját valamint a Kbt. 49. §-át is. Az első kérelmi elemében azt sérelmezte, hogy az ajánlatkérő a Kbt. 50. § (3) bekezdését megsértette azzal, hogy jogsértő módon nem tette lehetővé a részenként való ajánlattételt. Álláspontja szerint az ajánlatkérőnek a Kbt. rendelkezésire figyelemmel kötelezően meg kellett volna vizsgálnia a jelen beszerzés tekintetében azt, hogy a közbeszerzés egy része tekintetében fennáll-e a részajánlattétel benyújtásának lehetősége, ugyanis a részajánlattétel elmaradásának lehetősége nem jelentheti azt, hogy egyes ajánlattevőket, akik a részekre bontható beszerzés vonatkozásában egy részre ajánlatot tudnának benyújtani az ajánlatkérő kizárja az ajánlattételből. Kérelmező álláspontja szerint a közbeszerzés tárgya olyan komplex támogatási szolgáltatás, melyben különböző területeken tevékenykedő szakemberek vesznek részt az üzleti és vezetői tanácsadó és kapcsolódó szolgáltatások lebonyolításában. A szakértők biztosítása, mint szolgáltatás azonban nem olyan önálló tevékenység, amelyet a gazdasági ésszerűség szabályai szerint csak és kizárólag egyetlen vállalkozás tud teljesíteni a rendelkezésre álló szakember gárdájával, hanem részekre bontható, illetve szakirány szerint megosztható szolgáltatásról lehet beszélni. A gazdasági ésszerűség a kis- és közepes vállalkozások versenyképessége pedig azt indokolja, hogy komplex szolgáltatás kikötésével ne zárják ki azokat az ajánlattevőket, akik szakértelmüknél fogva egyes jól körülhatárolható részfeladatokat tudnak minőségi színvonalon elvégezni, de az ésszerűtlenül összetett formátumban kért feladatok ellátásához nem rendelkeznek kapacitással. Kérelmező álláspontja szerint ajánlatkérőnek jelen eljárásban a Kbt. 50. § (3) bekezdése alapján biztosítani kellett volna a felhívás II.2.1. pontjában a közbeszerzési szakértő vonatkozásában a részajánlattétel lehetőséget. Álláspontja szerint a beszerzés tárgyának jellege nem csak lehetővé teszi a részenként történő ajánlattételt, hanem a beszerzés tárgyának jellege egyáltalán nem indokolja a több különböző tevékenység egy eljárásban történő beszerzését. A 2010. június 2-án benyújtott észrevételében e kérelmi elem tekintetében érvelését kiegészítette azzal, hogy álláspontja szerint a beszerzés tárgyát az ajánlatkérő nem határozta meg pontosan a felhívásban, hanem utalt a felhívás III.2.3. pontjára, melyben különböző szakértőket jelölt meg, vagyis a beszerzés
6
tárgya nem vitathatóan a III.2.3. pontban megjelölt szakértői feladatok ellátása annak rögzítésére, hogy ugyanaz a szakértő több pozícióra nem jelölhető. Álláspontja szerint egyértelmű és nem vitatható, hogy a beszerzés természete lehetővé teszi a részajánlattétel biztosítását, amit ajánlatkérő saját maga kifejezetten elismer az észrevételében. Előadta, hogy az Európai Unióból származó támogatás igénybevétele során a támogatási szerződések alapján a támogató nem tesz különbséget oly módon, hogy az adott feladatot maga a támogatott, vagy megbízási szerződés alapján külső szakcég látja-e el. A projektmenedzsment feladatait általában egy adott pályázaton belül a támogatást igénybe vevő támogatott, vagyis maga az ajánlatkérő látja el. Erre tekintettel nem helytálló ajánlatkérő azon hivatkozása, hogy a projektmenedzsment összefogásához nincs költségvetési kerete. Álláspontja szerint az ajánlatkérő sem a felhívásban, sem az észrevételben nem tudott hivatkozni olyan tényekre, vizsgálatokra, számítási eredményekre, amelyek alapján akár csak feltételezhető is lenne, hogy a részajánlattétel biztosítása nem egyeztethető össze a gazdasági ésszerűséggel. Ennek hiányában azonban semmilyen indok alapján nem zárhatja ki a saját maga által is kifejezetten elismerten egyébként fennálló részajánlattételi lehetőséget is. Hivatkozott a Döntőbizottság D.344/12/2009. számon hozott határozatára is, mely szerint nem minősül olyan a gazdasági célszerűség körébe eső körülménynek ajánlatkérő azon hivatkozása, hogy az egyes tevékenységek közötti koordináció követelmény miatt célszerű az egy szervezet által történő lebonyolítás, amely a részvételre jelentkezők minél szélesebb köréhez fűződő érdeket meghaladná. Második kérelmi elemében a kérelmező sérelmezte az összességében legelőnyösebb ajánlat bírálati szempontján belül a 2. részszempontot és annak alszempontjait. Állítása szerint ajánlatkérő által meghatározott alszempontok sem mennyiségi, sem más módon értékelhető tényezőkön nem alapulnak. Nem állapítható meg belőle az, hogy milyen teljesítmény, milyen pontszámmal jutalmazható kizárólag szubjektív elemekkel rendszerezhető. A szubjektív értékelés a Kbt. alapelveivel ellentétes így a Kbt. 57. § (4) bekezdés c) pontjában foglaltak megsértése egyúttal a Kbt. 1. § (3) bekezdésében foglalt alapelvet is sérti. Kérelmezői álláspont szerint - figyelemmel arra is, hogy ajánlati dokumentáció nem ismert kérelmező előtt - az ajánlati részszempont vonatkozásában ajánlatkérő szubjektív tényezőkön alapuló, nem mérhető bírálati részszempontot határozott meg, ezzel megsértette a Kbt. 57. § (4) bekezdés c) pontját, a Kbt. 1. § (3) bekezdését, továbbá a Kbt. 49. §-át. Az ajánlattevők részére nem
7
biztosította az egyenlő bánásmódot, az esélyegyenlőséget valamint a megfelelő ajánlattétel lehetősége sem biztosított. Hivatkozott arra, hogy a nyílt eljárásban az ajánlattevők benyújtják az ajánlataikat és nincsen lehetőség az ajánlatkérővel való kommunikációra az ajánlat tartalmi elemeinek módosítására. Ellentétben olyan eljárással, amikor például a Kbt. 125. § (2) bekezdés d) pontja alapján kerül sor tárgyalásos eljárásra, és a tárgyalás során az ajánlatkérő és az ajánlattevő közösen határozzák meg a szerződés feltételeit a teljesítésre irányadó szempontokat. Jelen esetben az ajánlatkérő nyílt eljárást folytat, melyben pontosan rögzítenie kell az ajánlatok benyújtásának feltételeit az ajánlatok elbírálásának szempontjait, mivel csak ezzel tudja lehetővé tenni az ajánlatok objektív értékelését, illetőleg az elvárásának legmegfelelőbb ajánlat kiválasztását. Ajánlatkérő felhívása tartalmazza a bírálati részszempontokat, súlyszámokat, a bírálat módszerét. A felhívásban azt is közölte ajánlatkérő, hogy a 2. bírálati részszempont tekintetében az elbírálás módszere a sorbarendezés. Ennek alapján az ajánlattevők nem tudják, hogy az ajánlatnak milyen elemeket kell tartalmazni, mit kíván vizsgálni az ajánlatkérő és arra mennyi pont adható az 1-100-as skálán. Ennek hiányában a részszempontra ajánlat nem nyújtható be. A jogsértő előírás azonban nem csak azt eredményezi, hogy az ajánlati részszempontra ajánlat nem tehető, hanem azt is, hogy maga az ajánlatkérő sem tudja pontosan, hogy a bírálat során milyen szempontok szerint fogja kiosztani a pontszámokat. 2010. június 1-jén kelt beadványában érvelését kiegészítette azzal, hogy az ajánlatkérő észrevételéből megállapítható, hogy a bírálati szempontrendszer meghatározása a szakmai ajánlatok bírálati módszere az opportunista keresés elmélete, illetőleg ennek használatát igénylő vizsgálat a felhívás, a dokumentáció valamint maga ajánlatkérő szakmai felkészültségén is túlmutató tartalmi elemek meghatározása, illetőleg meg nem határozása sérti a Kbt. alapelveit és a jogorvoslati kérelmében megjelölt tételes rendelkezéseket. Megítélése szerint ajánlatkérő az észrevételében maga is elismerte, hogy az általa meghatározott bírálati szempontrendszer vonatkozásában nem tudja meghatározni a szakmai ajánlat pontos tartalmát, nem tudja megadni azokat a specifikumokat, szempontokat, amelyek alapján megállapítható, hogy melyik ajánlat helyes vagy helytelen, illetőleg jó és kevésbé jó. Azonban a Kbt. alapján ezen szempontokat még a más módon értékelhető tényezőkön alapuló értékelés során is köteles meghatározni. Álláspontja szerint megállapítható, hogy az ajánlattevők sem tudják, nem is rendelkeznek információval arra vonatkozóan, hogy miként kell elkészíteni a szakmai ajánlatot ahhoz, hogy az megfeleljen az ajánlatkérő elvárásának. Vagyis az ajánlattevők előre tudják, hogy mi értékelhető jónak illetőleg kevésbé jónak,
8
hiszen maga az ajánlatkérő sem tudja pontosan a bírálat során, hogy milyen szempontok alapján fogja elbírálni, illetve sorba rendezni az ajánlatokat. A kérelmező a kérelmezői jogosultságának alátámasztása vonatkozásában előadta, hogy közbeszerzési eljárása komplex lebonyolításával közbeszerzési szakmai tanácsadással foglalkozó gazdasági társaság. Számos jelen beszerzés tárgyával azonos beszerzésre irányuló közbeszerzési eljárásban vesz és vett részt, ezért közvetlen jogos érdeke fűződik ahhoz, hogy az ajánlatkérő eljárása a jogszabályoknak megfelelő legyen és az egyenlő bánásmód és esélyegyenlőség elvének megfelelően kérelmező a közbeszerzési eljárásban ajánlattevő legyen. Tárgyalási nyilatkozatában ügyfélképessége vonatkozásában arra is hivatkozott, hogy amennyiben a részajánlattétel nem megengedett, az esetben is sérti jogos érdekeit a bírálati szempontok meghatározása, hiszen közös ajánlattevőként vagy alvállalkozóként tehet ajánlatot. A kérelmező június 16-án és 17-én újabb beadványokat terjesztett elő, melyben a jogorvoslati tárgyaláson csatolt ajánlatkérői észrevételre tett nyilatkozatot. Arra hivatkozott, hogy az ajánlatkérő nem generál lebonyolítót kíván beszerezni az ajánlati felhívás szerint, hanem a generál lebonyolító technikai segítségnyújtására irányuló szakértői munkát. Hivatkozott a beruházás megvalósításával kapcsolatos pályázati útmutató költségvetési táblájára, amelyből megállapítható, hogy a közbeszerzési szakértő nem tartozik bele a projekt menedzsment szervezetbe, a támogatás költségvetésben is külön soron szerepel. Hivatkozott a hivatalos közbeszerzési tanácsadó Kbt. 9. §-ában meghatározott feladataira és kifejtette, hogy amennyiben az ajánlatkérő projekt menedzsment szervezetet kíván beszerezni és a közbeszerzési szakmai feladatok csekély összeget képviselnek és nem közbeszerzési eljárás lebonyolítása a feladat, akkor a hivatalos közbeszerzési tanácsadói bejegyzés túlzott követelmény, sérti a Kbt. 69.§ (3) bekezdését is. Az ajánlatkérő részletes észrevételeket terjesztett elő a Döntőbizottsághoz, melyeket a tárgyaláson további beadványában kiegészített. Nyilatkozatában kérte a jogorvoslati kérelem elutasítását elsődlegesen érdemi vizsgálat nélkül ügyfélképesség hiányában tekintettel arra, hogy a szerződés jellegére tekintettel a kérelmező a nyilvánosan hozzáférhető honlapján a referenciamunkák között egyetlen hasonló jellegű tevékenységet sem tüntetett fel, így alapvetően megkérdőjeleződik, hogy a szerződés teljesítésére képes-e. Az első kérelmi elem vonatkozásában az ajánlatkérő arra hivatkozott, hogy a beruházás méretére tekintettel a komplex szervezési és különböző szakterületeket integráltan igénylő projektmenedzsment szolgáltatás e szerződésben egy felelős és kellő mértékben tapasztalt szerződővel szeretné
9
megkötni pontosan a gazdasági racionalitás és ésszerűség miatt. Álláspontja szerint egyértelmű, hogy többletkiadást és energiaráfordítást jelentene részéről, ha saját a projekt lebonyolításához szükséges munkáján felül az azt támogató csapat és szakemberek munkáját és szerződéseit is neki kellene külön-külön kezelnie és összehangolnia. Ez jelen helyzetben megoldhatatlan többletterheket róna ajánlatkérőre. Előadta, hogy nem véletlenül nyújt a kezdetek óta támogatást az Európai Unió az ilyen komplex a projektmenedzsment támogatást egyben kezelő szerződésekhez. Mind az ex-ante, mind az ex-post kontroll időszakában az Európai Unió egyértelműen és világosan megmutatta és be is tartatja a támogatásai felhasználásához a projektmenedzsment tevékenység ellátásának feltételeit, azaz, hogy milyen formában támogatja szakmailag és gazdaságossági szempontokat figyelembe véve a leghatékonyabban ennek a tevékenységnek a kiszerződése a teljes beruházás eredményességét. Álláspontja szerint a projektmenedzsment szolgáltatást pontosan a közbeszerzési dokumentációban feltüntetett különböző szakterületek integrációjából adódik. A második kérelmi elemre előadta, hogy az ajánlati felhívás VI.3.21. pontjában kifejezetten jelezte, hogy az ajánlati dokumentáció tartalmazza, hogy a bírálati szempontok értékelésének és bírálatának mi a pontos menete és milyen szakmai megfontolások mentén értékeli azt egy kizárólag szakterülethez értő szakmai csoport. Előadta, hogy a bírálat és bírálati szempontok összeállításakor figyelembe vette a Közbeszerzések Tanácsa 2/2004. számú módosított ajánlásában kifejtetteket. Az ajánlásban szerepel, hogy a sorba rendezés esetén az egyes ajánlatok tartalmi elemei az összes ajánlat azonos tartalmi elemeihez viszonyított sorrendjében elfogadott helyük szerint érnek el helyezést. A módszer előnye, hogy egyszerű, és a módszer olyan szempontok értékelése során is alkalmazható, mikor a vizsgált tulajdonsághoz nem rendelhető egyértelmű mértékegység. Hivatkozott arra, hogy a szakmai szempontrendszer meghatározása pontosan abból indul ki, amiért ajánlatkérőnek szükséges van ezen komplett szolgáltatásra, azaz abból az alapvetésből, hogy ajánlattevők sokkal jobban értenek a projektmenedzsment tevékenység szakmai megfontolásaihoz. Ezért nemcsak az árversenyt vagy mennyiségi bírálati szempontrendszert határozott meg, melynek értékelése során a szakmai értékelők esetében az opportunista keresés elméletének használatát nem lehet kizárni. Álláspontja szerint a szolgáltatások színvonalát, minőségét és a teljes beruházásra gyakorolt jelentős hatását a humánerőforrás képzettsége és szakmai tapasztalata határozza meg. Ennek értékelése nem alapulhat mennyiségileg mérhető tényezőn csak más módon értékelhetőkön. Előadta, hogy jelen eljárásban érintett szolgáltatás nem egyenértékű a különböző szakterületek szakértőinek külön-külön szerződésekben történő megbízásával. Ajánlatkérő a komplex tervezést szervezést nem tudja ésszerűen és gazdaságosan kiváltani, vállalva ezzel a projektmenedzsment ezen részeit, ezért
10
hasonló projektek menedzselésének tapasztalatait felhasználó integrált szolgáltatást vár el, amely szolgáltatás helyette a megajánlott szerződéses összegért el tudja látni. Az ajánlatkérő 2010. június 14-i tárgyaláson csatolt további észrevételeiben kifejtette, hogy a beszerezni kívánt szolgáltatás jóval több, mint a kérelmező által értelmezett kulcsszakértők önálló és akár egymástól független szolgáltatása, azaz kizárólagosan a szakértők biztosítása. Az alkalmassági feltételeknek való megfelelésben és a szakmai ajánlatból következően megfelelő felkészültséggel és tapasztalattal rendelkező komplex szolgáltatás nyújtása az elvárt. A felelősség nem kívánatos szétaprózódása és az ajánlatkérő által kezelhetetlenül növekvő koordinációs igény tovább csorbítaná ajánlatkérő eredményes és sikeres projekt megvalósítás iránti szándékának jogos igényét és az ezzel összefüggő lehetőségeit. Az ajánlatkérő kifejtette, hogy a mindenki számára egyenlően nyilvánosan hozzáférhető a http://www.enefu.hu/dok/534 honlapon a jelen beruházásra releváns KEOP 20091.2.0 szennyvízelvezetés és tisztítás konstrukció pályázati felhívási útmutatója. E dokumentum kötelező ajánlatkérőre nézve, ettől való eltérés tilos számára. Ennek 18. oldalán a támogató egyértelműen és világosan előírta a finanszírozhatóság módját ezen eljárásra nézve, azaz a projektmenedzsment feladatokat egyetlen szerződés keretében (generál lebonyolító) lehet elszámolni. Ennek figyelmen kívül hagyása súlyosan ellentétes a gazdasági ésszerűséggel és finanszírozás hiányában a teljes beruházás bukását okozhatja, nemzetgazdasági érdekeket is sértve. Egy önkormányzat vagy egy társulás nem folyamatosan valósít meg ugyanazon területen nagyberuházásokat, míg egy szakcégnek ez a munkája. Összehasonlíthatatlan a tapasztalat és a know-how-beli különbség. Ettől függetlenül a kedvezményezettek más támogatási konstrukcióban esetleg többékevésbé önállóan dönthetnek, hogy megbirkóznak-e ezzel a feladattal vagy szakcégre bízva szerződik ezt. Ajánlatkérő felelősen a saját lehetőségeit és korlátait mérlegelve döntött ebben a kérdésben szigorúan követve a rá kötelező támogatói előírásokat. Előadta, hogy a részajánlattétel kérelmező általi értelmezésében a támogatások kedvezményezettjei – jelen esetben ellentétben a saját pénzügyi és gazdasági érdekükkel – a Kbt-re hivatkozással rá kényszerülnének, hogy jogos igényük ellenére a támogatások megvalósításához szükséges összes szakértelmet önállóan, különböző részekben szerezzék be, pl. a FIDIC mérnök esetében a mérnök személyét, a szakági műszaki ellenőröket, a követeléskezelést, a projektmenedzsment esetében is minden szakértőt (vezetői, pénzügyi, jogi, műszaki….), illetve e logika mentén el lehetne jutni oda, hogy egyetlen szakember tekintetében sem lehetne a koordináció hiányára hivatkozni.
11
Az ilyen jogszabály értelmezésben megítélése szerint nincs egyértelmű iránytű, hogy hol kell megállni a részekre bontásban. Az pedig teljesen életszerűtlen feltételezés, hogy ajánlatkérőtől elvárt, hogy hatás- és költésvizsgálatot készítsen minden egyes további részre bontás előtt. A kérelmező által kiemelt opportunista keresésre reflektálva a második kérelmi elem körében előadta, hogy az általa megfogalmazott opportunista keresés használatának lehetősége, mint döntéselméleti lehetőség jelent csak meg. Hangsúlyozta, hogy kizárólag megfelelő szakmai felkészültségű személyek értékelhetik a szakmai megajánlásokat. Az ajánlati dokumentációban pontosan meghatározásra kerültek azok a kiegészítő információk, melyek az objektív bírálat alapján jelen esetben a sorba rendezés részletes módszerét képezik. Az ajánlati felhívásban pontosan meg voltak fogalmazva a bírálati rész-, illetve alszempontok, az értékelés pontos menetével. Ez csak az ezekre vonatkozó egyéb információkkal van kiegészítve az ajánlati dokumentációban, azt részletezte, hogy milyen módszerrel rendezi sorba ajánlatkérő az ajánlatokat. 2010. június 17-én tett észrevételében az ajánlatkérő előadta, hogy a támogatást nyújtók az előkészítési szakaszban kiemelten figyelik, hogy ne maradjon nem elszámolható tétel a projektek megvalósításával összefüggő közbeszerzési eljárásokban. A kiírás ebben a formában került elfogadásra. A bírálati szempont vonatkozásában arra is hivatkozott, hogy a jelen beszerzésben tervezett szakértői napok számának megfelelő becsült érték alapján a közbeszerzői szakértő megbízása a Kbt. 243.§ c) alapján kivételi körbe tartozik. Az ajánlatkérő közölte, hogy a közbeszerzési eljárását felfüggesztette, hogy az esetlegesen a Döntőbizottság által megállapított jogsértés reparálható legyen. Egyéb érdekeltek az eljárásban észrevételt nem tettek. A Döntőbizottság az alábbi indokok alapján megállapította, hogy a jogorvoslati kérelem részben megalapozatlan. Ajánlatkérő a Kbt. IV. fejezete szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított. Az ajánlatkérő eljárási kifogására tekintettel a Döntőbizottság először a kérelmező ügyfélképességét vizsgálta, azt, hogy a kérelmezőnek van-e a Kbt. által az ügyféli minőség megállapításához megkívánt jogos érdeksérelme a jogorvoslati kérelmében előterjesztett kérelmi elemek tekintetében. A Kbt. 322. §-a szerint a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárása kérelemre vagy hivatalból indul.
12
A Kbt. 323. § (1) bekezdés alapján kérelmet nyújthat be az ajánlatkérő, az olyan ajánlattevő, részvételre jelentkező vagy egyéb érdekelt (a továbbiakban: kérelmező), akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti. A Döntőbizottság vizsgálata során megállapította, hogy a beszerzés tárgyát közbeszerzési szakértői feladatok is képezik, így az ennek megfelelő tevékenységet folytató ajánlattevő az ajánlati felhívás előírásainak sérelmezése körében ügyfélképességgel bír. Jelen esetben a kérelmező közbeszerzési tanácsadó cég, melynek ügyféli minőségét megalapozza az, hogy a beszerzés részbeni tárgyának megfelelő tevékenységet folytat, valamint a beszerzés tárgyát képező közbeszerzési szakértői tevékenységre irányuló közbeszerzési eljárások rendszeres ajánlattevője. Az, hogy a beszerzés tárgyát csak kisebb részben képezi közbeszerzési szaktudást igénylő tevékenység elvégzése, nem érinti az ügyfélképesség fennállását, különös tekintettel arra, hogy kérelmező kérelmében éppen azt sérelmezte, hogy az egyéb szaktudást igénylő szakértői feladatok mellett nem biztosítja az ajánlatkérő a részajánlattétel lehetőségét a közbeszerzési szakértő igénybevétele vonatkozásában. A fentiek alapján a Döntőbizottság érdemben vizsgálta, hogy a beszerzés tárgyát köteles-e az ajánlatkérő részekre bontani és biztosítani a részajánlattétel lehetőségét a közbeszerzési szakértő tekintetében. A Kbt. 1.§ (3) bekezdése rögzíti, hogy az ajánlatkérőnek esélyegyenlőséget és egyenlő bánásmódot kell biztosítania az ajánlattevők számára. A Kbt. 50.§ (3) bekezdése szerint a 22. § (1) bekezdésének a), b) és d) pontja szerinti ajánlatkérő köteles megvizsgálni beszerzését abból a szempontból, hogy a beszerzés tárgyának jellege lehetővé teszi-e a közbeszerzés egy részére történő ajánlattétel biztosítását. Amennyiben a beszerzés tárgyának természetéből adódóan részajánlattételi lehetőség biztosítható és az nem ellentétes a gazdasági ésszerűséggel, a 22. § (1) bekezdésének a), b) és d) pontja szerinti ajánlatkérő az ajánlati felhívásban köteles lehetővé tenni a közbeszerzés egy részére történő ajánlattételt. Ebben az esetben az ajánlati felhívásban elő kell írni, hogy a közbeszerzés tárgyának mely elemeire lehet részajánlatot tenni. Ajánlatkérő a Kbt. 22.§ (1) bekezdésének d) pontja szerinti ajánlatkérő, így a Kbt. 50.§ (3) bekezdése által meghatározott azon ajánlatkérői körbe tartozik, akik kötelesek megvizsgálni beszerzésüket abból a szempontból, hogy a
13
beszerzés tárgyának jellege lehetővé teszi-e a közbeszerzés egy részére történő ajánlattétel biztosítását. A kérelmező a jogalkotó céljával egyezően hivatkozott arra, hogy a Kbt. ezen rendelkezése azt a célt szolgálja, hogy a kis-és középvállalkozások a közbeszerzési eljárások során méretüknél, kapacitásuknál fogva ne kerüljenek indokolatlan versenyhátrányba a nagy ajánlattevő szervezetekkel szemben, illetőleg az ajánlatkérők részesülhessenek a minél szélesebb körű versenyből fakadó előnyökből, amely mind a beszerzési ár, mind a beszerzés tárgyának minősége szempontjából kedvező lehet. Az ajánlatkérőnek a Kbt. 50.§ (3) bekezdése alapján az a kötelezettsége, hogy kiírásával biztosítsa annak lehetőségét, hogy a szerződés teljesítésére minél több alkalmas ajánlattevő vehessen részt a közbeszerzési eljárásban, mivel a részajánlattételi lehetőség biztosításán keresztül a Kbt.-ben alapelvként rögzített verseny elve is hatékonyabban tud érvényesülni. A Döntőbizottságnak ennek szem előtt tartásával azt kellett megvizsgálnia, hogy a beszerzés tárgyának természete lehetővé teszi-e a közbeszerzési szakértő beszerzése tekintetében a részajánlattétel biztosítását. A Döntőbizottság a beszerzés tárgya vonatkozásában a felhívásban és a dokumentációban foglaltak alapján megállapította, hogy a beszerzés tárgyát a PMSZ működésének szakmai támogatása képezi a projekt megvalósítása során. Ennek keretében a felhívásban meghatározott különböző szakértőknek kell együttműködni. A beszerzés tárgyának meghatározása tehát nem zárja ki a részajánlattétel biztosítását. Amennyiben megállapítható, hogy a Kbt. 50. §-ának (3) bekezdése (illetve a Kbt. további – ezen rendelkezésre visszahivatkozó – szabályai) szerint a részajánlattétel lehetőségének kötelező biztosítását előíró szabály személyi körébe tartozik, továbbá a beszerzésének nincs olyan specialitása, amely miatt a beszerzése tárgyának (illetve tárgyainak) jellege ne tenné lehetővé a beszerzés tárgyán belül részek meghatározását, azt kell megvizsgálni, hogy a részek képzése nem ellentétes-e a gazdasági ésszerűséggel. A gazdasági ésszerűség fogalmát a jogalkotó nem határozta meg, így azt minden esetben a konkrét beszerzés tárgyához kapcsolódóan kell vizsgálni. A gazdasági ésszerűség csak a beszerzés megvalósításához szervesen kötődő objektív okok alapján állapítható meg. A gazdasági ésszerűség fogalmát az adott közbeszerzési eljárás céljával összefüggésben kell megítélni, vagyis annak fényében, hogy a beszerzés feltételrendszere oly módon kerüljön kialakításra, hogy annak alapján az ajánlatkérő azt az ajánlattevőt válassza ki a szerződés teljesítésére, aki a lehető
14
legszélesebb körű verseny eredményeként, legkedvezőbb feltételek mellett megtett ajánlatot nyújtotta be. A fentiek szerint a Döntőbizottság azt vizsgálta meg, hogy a gazdasági ésszerűséggel nem ellentétes-e a részajánlattétel lehetőségének biztosítása. Ebben a körben a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő által hivatkozott okok megalapozzák a részajánlattételi lehetőség kizárását. A Döntőbizottság az ajánlati felhívás és a dokumentációban foglaltak alapján megállapította, hogy a szakértők feladati között nem szerepel a projekt keretébe tartozó közbeszerzési eljárások lebonyolítása, a Kbt. 9.§-ában meghatározott hivatalos közbeszerzési tanácsadói feladatok ellátása. Az indikatív munkaidő ráfordítás alapján a közbeszerzési szakértő feladatai 45 munkanapra korlátozódnak, amely nyilvánvalóan nem foglalja magában a nyolc közbeszerzési eljárás lebonyolítását. A dokumentáció úgy határozza meg a közbeszerzési szakértő feladatait, hogy a projekt megvalósítási szakaszában véleményez közbeszerzést érintő kérdéseket a megbízó és az egyéb közreműködők részére. A kivitelezés megkezdését követően vesz részt az esetleges újonnan bevonni kívánt alvállalkozók vizsgálatában, a szerződésmódosítás esetén végzi a közbeszerzési törvényből adódó feladatokat. Az összesen 1145 szakértői napból mindössze 45 napot igénybe vevő feladat vonatkozásában a Döntőbizottság álláspontja szerint gazdaságilag nem ésszerű a többi szakértőtől elkülönülten kérni ajánlatot a közbeszerzési szakértő vonatkozásában. A Döntőbizottság a dokumentáció alapján azt állapította meg, hogy az ajánlatkérő olyan módon kívánja megvalósítani a PMSZ támogatását, hogy minél hatékonyabban valósuljon meg az operatív és stratégiai kérdésekben való szakmai támogatás, hogy az ajánlattevő maga gondoskodjon a saját személyzetére eső irodai, adminisztrációs, számítástechnikai eszközök és tárolási eszközök biztosításáról, a saját személyzet munkavégzéséhez szükséges logisztikai és telekommunikációs eszközök biztosításáról, a folyamatos kapcsolattartásról, együttműködésről, a jelentések határidőben történő elkészítéséről, benyújtásáról, a szakértők megfelelő elérhetőségéről, esetenkénti helyettesítéséről, értekezletek megszervezéséről. Mindez a Döntőbizottság megítélése szerint a gazdasági ésszerűség szempontjából akkor biztosítható, ha egy ajánlattevő adja a különböző szakembereket és nem esetlegesen a hat különböző szakértőt hat különböző ajánlattevő, valamint az sem indokolható, hogy a beszerzés öt százalékát sem képező közbeszerzési szakértőt biztosítsa egy külön ajánlattevő. A szakértők által elvégzendő feladatok vonatkozásában a Döntőbizottság azt állapította meg, hogy a szakértői tanácsadás során a szakértőknek szorosan
15
együtt kell működni, feladataik szoros összefüggésben vannak egymással, melynek egy kisebb, nem határozottan elkülöníthető része a közbeszerzési szakértő feladata. Mindezek alapján a Döntőbizottság megállapította, hogy a beszerzés tárgyát képező szakértői feladatok elválasztása gazdasági szempontból nem ésszerű. A fentiek szerint a Döntőbizottság a megalapozatlan kérelmi elemet elutasította. A kérelmező a jogorvoslati kérelmében támadta a második bírálati részszempontot és annak alszempontjait is arra való hivatkozással, hogy azok alapján az ajánlatok objektív összehasonlítása nem lehetséges. Az első kérelmi elem tekintetében a Döntőbizottság már kifejtette azon álláspontját, hogy a kérelmező ügyfélképessége csak a részajánlattétel lehetőségének vitatásával összefüggésben áll fenn. A kérelmező arra tekintettel sérelmezte a második bírálati részszempontot, hogy ajánlatot kívánt tenni a közbeszerzési szakértői feladatokra. Azt maga sem vitatta, hogy részajánlattétel lehetősége nélkül a teljes beszerzés vonatkozásában nem tud ajánlatot tenni. Jogos érdekének fennállását a Döntőbizottság atekintetben állapította meg, hogy részajánlat tétele esetén a közbeszerzési szakértő vonatkozásában tett ajánlat bírálata miként történne, jogos érdekét csak ez esetben érinthetné az ajánlatkérő által meghatározott bírálati részszempont. Figyelemmel arra, hogy a Döntőbizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az ajánlatkérő nem volt köteles részajánlattételi lehetőséget biztosítani a közbeszerzési szakértő beszerzése vonatkozásában, a Döntőbizottságnak már nem kellett megvizsgálni azt a kérelmi elemet, hogy részajánlat tétele esetében a második bírálati részszempont alapján a részajánlatok összehasonlítása objektív módon lehetséges volna-e. A Döntőbizottság megjegyzi, hogy részajánlattétel esetén nyilvánvalóan nem volna alkalmazható a második részszempontnak a személyek hatásköre, kompetenciájának összhangja, valamint az erőforrás allokáció alszempont, mivel azok ebben az esetben nem lennének értelmezhetőek. A Döntőbizottság nem fogadta el a kérelmezőnek azt a hivatkozását, hogy alvállalkozóként vagy közös ajánlattevőként történő ajánlattétel esetén a jogos érdeksérelme a 2. bírálati részszempont vitatására fennáll. A Döntőbizottság álláspontja az, hogy a kérelmező jogos érdeke közös ajánlattétel vagy alvállalkozói minőség esetén is csak a közbeszerzési szakértő beszerzését érintően áll fenn, a 2. sz. bírálati részszempont és annak alszempontjai azonban nem bonthatók fel, illetve nem különíthetőek el olyan módon, hogy annak lennének egyes olyan részei, amelyek kifejezetten a sérelmezett beszerzési részhez kapcsolódnak.
16
A Kbt. 325. § (3) bekezdés e) pontja szerint a Közbeszerzési Döntőbizottság a kérelmet - érdemi vizsgálat nélkül - öt napon belül végzéssel elutasítja, ha megállapítja, hogy a kérelem nem az arra jogosulttól származik. A (4) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a Döntőbizottság a jogorvoslati eljárást akkor is megszünteti végzéssel, ha a (3) bekezdés alapján a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának lett volna helye, az elutasítási ok azonban az eljárás megindítását követően jutott a Döntőbizottság tudomására. A fentiekre figyelemmel a Döntőbizottság a második részszempont jogszerűségére vonatkozó kérelmi elem tekintetében a jogorvoslati eljárást a ügyfélképesség hiányára tekintettel megszüntette. A Döntőbizottság a Kbt. 318. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörében eljárva a - fenti indokokra tekintettel – a Kbt. 340.§ (2) bekezdés a) pontja alapján utasította el a kérelmező megalapozatlan jogorvoslati kérelmi elemét. A Döntőbizottság ideiglenes intézkedést nem alkalmazott, mert annak jogszabályi feltételei nem álltak fenn. A Döntőbizottság a Kbt. 340. § (2) bekezdés g) pontja és a Kbt. 341. § (4) bekezdése alapján rendelkezett az eljárási költségek viseléséről. A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 346.§ (1) bekezdése biztosítja és a 345. § (1) bekezdése biztosítja. Budapest, 2010. június 21. Dr. Telek Katalin sk közbeszerzési biztos
Székelyné Bihari Mária sk közbeszerzési biztos
Uherné Dr. Laczi Orsolya sk közbeszerzési biztos
A kiadmány hiteléül: Taksás Ilona Kapják: 1. Lucsik és Társa Tanácsadói-, Oktatói, Kereskedelmi és Szolgáltató Kft. (1062 Budapest, Bajza u. 54. IV/4.) 2. Önkormányzati Társulás Makó Város és Térsége szennyvízcsatornázásának és szennyvíztisztításának megvalósítására (6900 Makó, Széchenyi tér 22.) 3. Protégé Consulting Kft. (1013 Budapest, Pauler u. 11/1. em.) 4. Ex-Ante 2002 Kft. (6722 Szeged, Honvéd tér 5/b, 2/223.) 5. EC Harris Hungary Kft. (1072 Budapest, Rákóczi út 42.) 6. Közbeszerzések Tanácsa Elnöke (1024 Budapest, Margit krt. 85.) 7. Irattár
