Quick Scan Reserves en Voorzieningen Gemeente Slochteren

Quick Scan Reserves en Voorzieningen Gemeente Slochteren Rapportage ten behoeve van de Ommelander Rekenkamer

Opdrachtgever:

Ommelander Rekenkamer t.a.v. de heer B.C. Blaauw CPC QC Jacob van Hattumstraat 17 9746 AM Groningen

Auteurs:

De heer M.J. Loman QC Mevrouw S.M. Meyerink-Sewnandan

Review:

De heer M.E. Pot

Partner:

De heer drs. R. Dubbeldeman CMC

Versie: Datum:

3.0 (na ambtelijk wederhoor) 5 september 2013

1

Inhoudsopgave 1. Samenvatting .................................................................................................. 3 2. Inleiding ........................................................................................................... 4 3. Theoretisch kader ........................................................................................... 6 4. Beleidskader van de gemeente ...................................................................... 9 5. Verloop van de reserves en voorzieningen .................................................. 11 6. Overige vraagpunten .................................................................................... 12 7. Bevindingen, Conclusies en Aanbevelingen ................................................. 16 Bijlage 1 Verloopoverzicht reserves en voorzieningen ..................................... 18 Bijlage 2 Onttrekking Algemene reserve grondexploitaties .............................. 19 Bijlage 3 Onttrekking Reserve perspectiefwissel .............................................. 20

2

1. Samenvatting

Samenvatting Op verzoek van de Ommelander Rekenkamer is dit onderzoek uitgevoerd naar het beleidsonderdeel “reserves & voorzieningen”. Het onderzoek is ten behoeve van de versterking van de controlerende taak van de raad. In het rapport staat dan ook de volgende onderzoeksvraag centraal: “Op welke wijze kan de gemeenteraad worden geïnformeerd om zijn kaderstellende- en controlerende rol t.a.v. Reserves en Voorzieningen (nog beter) in te kunnen vullen?” In de aanpak van het onderzoek is deze vraag beantwoord door een toetsingskader voor reserves en voorzieningen te ontwerpen. Dit kader is vervolgens getoetst aan de relevante brondocumenten tot en met 2011 (jaarrekeningstukken, financiële boekingsgegevens, stukken ter onderbouwing van reserves/voorzieningen) van de gemeente. Ook zijn specifieke vragen benoemd van de rekenkamer beantwoord. Het toetsingskaders bestaat allereerst uit de Gemeentewet en Besluit Begroting en Verantwoording. Hierin zijn kaders en regels vastgelegd voor de jaarlijkse begrotingsen verantwoordingsstukken die de gemeente moeten opstellen. Ook zijn hierin de definities voor reserves en voorzieningen opgenomen. Naast de Gemeentewet en het BBV hanteert de gemeente ook een intern beleidskader ten aanzien van reserves en voorzieningen. Deze krijgt vorm in de “Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de gemeente Slochteren 2012” en de “Nota Reserves en Voorzieningen 2012”. Bovengenoemde kaderstellende documenten zijn in het onderzoek getoetst aan de daadwerkelijke uitvoering van het beleid. Hierbij zijn de volgende belangrijkste bevindingen geconstateerd:  Het totaal van de reserves en voorzieningen is de afgelopen 5 jaar gedaald met 15%;  De vrije ruimte binnen de bestemmingsreserves is € 3.113.350;  De individuele reserves en voorzieningen zijn juist gecategoriseerd;  Er zijn geen onttrekkingen uit reserves en voorzieningen gedaan buiten het doel. Op basis van de bevindingen en conclusies zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd. De belangrijkste aanbevelingen zijn:  Een aantal aanpassingen in het jaarverslag om de controleerde taak van de Raad beter te kunnen uitvoeren;  Eventueel het vrij besteedbare deel van de bestemmingsreserves samenbrengen met de Saldireserve om de stuurbaarheid te vergroten;  De kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad kan verder worden versterkt door aan de hand van een aantal indicatoren de relatie tussen de financiële positie en de reserves te monitoren. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat, gezien de recente Nota Reserves en Voorzieningen en jaarrekeningstukken, de raad goed is geïnformeerd over de reserves en voorzieningen. Door deze nota vast te stellen heeft hij zijn kaderstellende rol ingevuld. De controlerende rol kunnen zij invullen door de informatie over de reserves en voorzieningen in het jaarverslag. 3

2. Inleiding

Aanleiding De Ommelander Rekenkamer is de gezamenlijke rekenkamer voor de gemeente Hoogezand Sappemeer en de gemeente Slochteren. Ten behoeve van de versterking van zijn controlerende taak is dit onderzoek naar de reserves en voorzieningen uitgevoerd. De rekenkamer voert onderzoek uit naar het gevoerde beleid van de gemeenten op diverse thema’s. Nadat de Ommelander rekenkamer een onderzoeksonderwerp heeft vastgesteld, voert de rekenkamer eerst eigenstandig een verkennend vooronderzoek uit. Op basis van het vooronderzoek bepaalt de rekenkamer of een verdiepend vervolgonderzoek door een extern onderzoeksbureau relevant is en zo ja, wat in dat geval de te onderzoeken vraagstelling is. Onlangs heeft de rekenkamer een vooronderzoek afgerond op het beleidsonderdeel “reserves en voorzieningen”. Op basis van het vooronderzoek heeft de rekenkamer besloten om een quick scan vervolgonderzoek te laten uitvoeren door een extern onderzoeksbureau. Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de gegevens tot en met 2011. De reden hiervan is dat bij de uitvoering van het onderzoek de jaarrekening 2012 nog niet was vastgesteld door de Raad. In de ontwikkelingen is, waar nodig, wel rekening gehouden met 2012.

Onderzoeksvraag In dit rapport zal antwoord worden gegeven op de volgende onderzoeksvraag: Op welke wijze kan de gemeenteraad worden geïnformeerd om zijn kaderstellende- en controlerende rol t.a.v. Reserves en Voorzieningen (nog beter) in te kunnen vullen? Hierbij zijn de volgende algemene en specifieke vragen benoemd door de rekenkamer. Algemeen - A1: Geef een beknopte theoretische omschrijving / verschillen / doel aan van: algemene reserve, saldireserve, bestemde reserves, reserves die wel/niet vrij aanwendbaar zijn en een zogenaamde “negatieve reserve” en de relatie tussen algemene reserve en (noodzakelijk) weerstandsvermogen. Geef dit ook aan voor voorzieningen. - A2: Zijn, in het kader van het gegeven onderscheid bij punt 1, de reserves en voorzieningen juist gecategoriseerd (wordt terecht gesproken over reserves indien daar verplichtingen op rusten)? - A3: Is er een actueel beleidskader/normenkader voor reserves en voorzieningen dat voldoet aan regelgeving. Welke beheersmaatregelen zijn er getroffen om het beleidskader/normenkader uit te voeren en zijn hieraan ook kritieke succesfactoren gekoppeld? - A4: Bevatten bestemmingsreserves vrij aanwendbare middelen? - A5: Bestaat er voor onderhoudsreserves (onderhoudsreserve fysieke objecten zoals gebouwen of infrastructuur) een actuele en reële onderhoudsplanning? - A6: Hoe is het verloop van de reserves en voorzieningen de afgelopen 5 jaar?

4

- A7: Welk risico is er ten aanzien van de gemeentelijke exploitatie indien de ontvangen rente op reserves ter dekking van de gemeentelijke exploitatie wordt ingezet? Geef hierbij inzicht in de ingezette rente i.r.t. de reservepositie van de laatste vier jaren.

Specifiek voor de gemeente Slochteren - S1: Zijn de onttrekkingen uit de reserves/voorzieningen conform het doel waarvoor ze zijn bestemd? - S2: In hoeverre is het rentepercentage voor rentetoevoeging reëel? - S3: Is er een ouderdomsanalyse voor de voorziening dubieuze debiteuren wet werk en bijstand? - S4: In de jaarrekening 2011 p.76 wordt gemeld dat € 250.000 is onttrokken aan reserve t.g.v. exploitatie. Deze is niet expliciet zichtbaar. - S5: In de jaarrekening 2011 p.76 wordt gemeld dat € 44.000 is onttrokken aan reserve perspectiefwissel t.b.v. voorfinanciering KCC en dat deze middelen in 2012 worden teruggestort. - S6: Nadere analyse van de reserve/voorziening Grote projecten. - S7: Het onderzoeksbureau wordt uitgenodigd om, op basis van eigen analyse, opvallende zaken in de reserves en voorzieningen i.o.m. de rekenkamer aan een nadere analyse te onderwerpen.

Onderzoeksaanpak Voor het onderzoek is de volgende aanpak gehanteerd.

Leeswijzer De onderdelen met betrekking tot het theoretische kader, het beleidskader van de gemeente en het verloop van de reserves en voorzieningen zijn weergegeven in respectievelijk hoofdstuk 3, 4 en 5. In hoofdstuk 6 worden de specifieke vragen van de rekenkamer behandeld.

5

3. Theoretisch kader

Dit hoofdstuk geeft een antwoord op de vraag (A1): “Geef een beknopte theoretische omschrijving / verschillen / doel aan van: algemene reserve, saldireserve, bestemde reserves, reserves die wel/niet vrij aanwendbaar zijn en een zogenaamde “negatieve reserve” en de relatie tussen algemene reserve en (noodzakelijk) weerstandsvermogen. Geef dit ook aan voor voorzieningen.” Voor de gemeenten is in de Gemeentewet vastgelegd dat elke gemeente jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen. Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) bevat de regelgeving daarvoor. In het BBV is ook regelgeving met betrekking tot reserves en voorzieningen opgenomen.

Reserves Het eigen vermogen van een gemeente betreft het saldo van de bezittingen en schulden. Op de balans heeft het eigen vermogen de volgende positie. Deb et Vaste activa Vlottende activa

BALANS Credit Eigen vermogen Algemene reserves Bestemmingsreserves Resultaat na bestemming

Liquide middelen Vreemd vermogen Totaal activa

xxx

Totaal passiva

xxx

Het eigen vermogen bestaat uit reserves en het resultaat na bestemming zoals dat volgt uit de programmarekening (artikel 42, lid 1 BBV). Het resultaat na bestemming wordt als afzonderlijk onderdeel van het eigen vermogen opgenomen (artikel 42, lid 2 BBV). De reserves zijn te onderscheiden in de algemene reserve en de bestemmingsreserves (artikel 43, lid 1 BBV). Reserves kunnen de volgende functies hebben:  Bufferfunctie: het opvangen van eventuele tekorten op exploitatierekeningen en ter dekking van financiële risico’s;  Bestedingsfunctie: reserves die zijn gevormd om te worden bestemd voor een bepaald doel hebben een bestedingsfunctie;  Financieringsfunctie: aangezien reserves onderdeel zijn van het totale vermogen van de gemeente, kunnen ze gebruikt worden als eigen financieringsmiddel. Door investeringen of andere grote uitgaven hiermee te financieren wordt de noodzaak beperkt tot financiering via rentedragend vreemd vermogen;  Inkomensfunctie: indien structureel gelden worden onttrokken aan reserves ter dekking van structurele lasten en kapitaallasten op investeringen treedt de inkomensfunctie in werking. Dit geldt tevens als rente-opbrengsten van reserves worden aangewend als dekkingsmiddel voor exploitatielasten. De algemene reserve bestaat uit de componenten van het eigen vermogen waaraan de gemeenteraad geen bepaalde bestemming heeft gegeven en heeft een bufferfunctie. De saldireserve die de gemeente Slochteren op de balans heeft staan is een voorbeeld van een algemene reserve.

6

Een bestemmingsreserve is een reserve waar aan de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven (artikel 43, lid 2 BBV). Deze reserve is niet vrij aanwendbaar. De raad heeft wel de mogelijkheid de bestemming van de reserve te wijzigen. Het geven van een bestemming vindt plaats in het resultaatbestemmende deel van de begroting (artikel 17, onderdeel d) en/of de jaarrekening (artikel 27, onderdeel d). Ook kan de raad door middel van raadsbesluiten beslissingen nemen over de reservevorming of mutaties daarin (V&A deel 2, vraag 2). Voorbeelden van bestemmingsreserves zijn reserve riolering, afvalstoffenheffing of grondexploitaties. Directe toevoegingen of onttrekkingen aan reserves zijn niet toegestaan. Omdat een toevoeging of onttrekking aan een reserve geen opbrengsten of kosten zijn, maar een mutatie in het vermogen, dienen deze plaats te vinden via de resultaatbestemming. Negatieve bestemmingsreserves zijn niet toegestaan (V&A deel 8, vraag 19). Negatieve bestemmingsreserves zijn geactiveerde tekorten die aan de creditzijde van de balans worden opgenomen. Negatieve bestemmingsreserves passen per definitie niet bij de aard en de beoogde betekenis van reserves, de bufferfunctie. Indien negatieve bestemmingsreserves zouden ontstaan moeten deze eigenlijk door de algemene reserves worden opgevangen. Het opnemen van negatieve reserves op de balans laat dus een te hoge algemene reserve zien. Dit is bezwaarlijk voor het inzicht in de financiële positie. Negatieve algemene reserves zijn wel toegestaan. De gemeente moet echter wel een plan van aanpak opstellen om de negatieve algemene reserve binnen de meerjarenbegroting (vier jaar) weg te werken. Lukt dit niet, dan komt een gemeente onder preventief toezicht van de provincie. Om de raad meer stuurmogelijkheden te geven kunnen zij gebruik maken van kritische succesfactoren (KSF) of indicatoren. Voorbeelden van indicatoren zijn de verhouding tussen de reserves en het balanstotaal of de verhouding tussen de reserves en vaste activa. Deze kunnen relevant zijn om een gezonde financiële positie te bewaken.

Voorzieningen Voorzieningen worden gevormd voor kosten die in de toekomst te verwachten zijn, maar verband houden met de huidige bedrijfsvoering. Op de balans staan de voorzieningen voor debiteuren en voorraden (o.a. grondexploitaties) aan de debetzijde, de overige voorzieningen staan onder het vreemd vermogen. Ze worden gerekend tot het vreemd vermogen, omdat ze gevormd worden voor in de toekomst te verwachten kosten. Dit ziet er als volgt uit: Deb et Vaste activa

BALANS Eigen vermogen

Vlottende activa Voorziening debiteuren Voorziening voorraden

Credit

Vreemd vermogen Overige voorzieningen

Liquide middelen Totaal activa

xxx

Totaal passiva

7

xxx

Er is een drietal categorieën voorzieningen, te weten:   

voorzieningen voor verplichtingen, verliezen en risico’s (artikel 44, lid 1a en 1b BBV), bijv. voor oninbare vorderingen; voorzieningen ter egalisatie van kosten (artikel 44, lid 1c BBV), bijv. voor groot onderhoud; voorzieningen voor middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is (artikel 44, lid 2 BBV), bijv. voor overlopende passiva (nog te besteden Rijksvergoedingen).

Voorzieningen dienen naar beste inschatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Periodiek dient te worden getoetst of de omvang van de voorziening nog toereikend is. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de geschatte omvang van verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom ook niet toegestaan om rente toe te rekenen aan voorzieningen (artikel 45 BBV) tenzij er sprake is van een voorziening die tegen contante waarde is gewaardeerd.

Verschil reserves en voorzieningen Het verschil tussen een reserve en voorziening is dat:

Reserve 

  

Voorziening

reservevorming resultaatbestemmend is: stortingen en onttrekkingen komen voort uit het resultaat van de begroting of rekening de omvang van reserves wordt bepaald door de raad een reserve vrij besteedbaar is een reserve tot het eigen vermogen behoort





 

8

vorming van voorzieningen resultaatbepalend is: het (begrotings- of rekening)resultaat wordt mede bepaald door de stortingen in de voorzieningen de omvang van voorzieningen is gebaseerd op de onderliggende verplichtingen een voorziening een verplichte bestedingsrichting heeft een voorziening tot het vreemd vermogen behoort

4. Beleidskader van de gemeente

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag (A3): “Is er een actueel beleidskader/normenkader voor reserves en voorzieningen dat voldoet aan regelgeving. Welke beheersmaatregelen zijn er getroffen om het beleidskader/normenkader uit te voeren en zijn hieraan ook kritieke succesfactoren gekoppeld?” In de “Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de gemeente Slochteren 2012” zijn de volgende artikelen opgenomen die direct van invloed zijn op de reserves en voorzieningen. Aangezien de verordening op deze artikelen niet afwijkt van de financiële verordening geldend in 2011 (waar dit onderzoek zich met name op richt), is de verordening 2012 als uitgangspunt voor dit onderzoek gebruikt.

Financiële verordening In de “Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de gemeente Slochteren 2012” zijn de volgende artikelen opgenomen die direct van invloed zijn op de reserves en voorzieningen. 



Artikel 12 Voorziening voor oninbare vorderingen 1.

Voor jaarlijks terugkerende belastingen, rechten en privaatrechtelijke vorderingen wordt een voorziening wegens oninbaarheid gevormd op basis van een beoordeling op inbaarheid van de openstaande vorderingen ouder dan een jaar.

2.

Voor de overige vorderingen wordt een voorziening wegens oninbaarheid gevormd op basis van een beoordeling op inbaarheid van de openstaande vorderingen ouder dan drie maanden.

Artikel 16 Weerstandsvermogen 1.

Het college geeft aan in de paragraaf weerstandvermogen van de begroting en van de jaarstukken de risico’s van materieel belang, een inschatting van de kans dat deze risico’s zich voordoen en het opvangen van deze risico’s door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. In de paragraaf wordt tevens het gewenste weerstandsvermogen bepaald.

2.

Het college geeft tevens aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de stand van de reserves een voorzieningen. Hierin wordt behandeld: a.

de vorming en besteding van reserves;

b.

de vorming en besteding van voorzieningen;

c.

de toerekening en verwerking van rente over de algemene reserves en bestemmingsreserves.

9

In de financiële verordening is opgenomen dat de gemeente in de paragraaf weerstandsvermogen het gewenste weerstandvermogen bepaald. Hierbij beslist de raad ook over het gewenste niveau van de weerstandscapaciteit toereikend is voor de gemeente, en dus ook of de (algemene) reservepositie toereikend is. Uit de jaarrekening 2011 blijkt dat de gemeente Slochteren de genoemde punten met betrekking tot artikel 16 worden behandeld.

Nota Reserves en Voorzieningen 2012 Op 27 september 2012 heeft de gemeenteraad ingestemd met de Nota Reserves en Voorzieningen 2012. In deze nota zijn de beleidsuitgangspunten, mutaties en actuele stand van zaken met betrekking tot de individuele reserves en voorzieningen opgenomen. De hoofdstukken uit de nota ‘Wat zijn reserves en voorzieningen’, ‘Wat is al geregeld?’ en ‘Wat is aan de raad om te bepalen?’ komen overeen met hetgeen in het BBV staat. De in de nota genoemde beleiduitgangspunten gaan in op de situatie binnen de gemeente Slochteren. Deze uitgangspunten kunnen binnen de kaders van het BBV uitgevoerd worden. In het beleid zijn een aantal beheersmaatregelen genoemd. Per reserve en voorziening is wel het doel, achtergrond, looptijd minimale omvang en maximale omvang bepaald. Op deze manier heeft de raad invulling gegeven aan zijn rol om kaders te stellen. Tevens kan ze op basis van deze kaders zijn controlerende taak beter uitvoeren. In de jaarrekening 2011 worden de beheersmaatregelen, zoals de genoemde minimale looptijd en maximale omvang echter niet verder benoemd, waardoor het voor de raad moeilijk is om de praktijk aan de gestelde kaders te toetsen. Er zijn geen kritische succesfactoren (KSF) of indicatoren benoemd. Voorbeelden van indicatoren zijn de verhouding tussen de reserves en het balanstotaal of de verhouding tussen de reserves en de vaste activa. Deze kunnen relevant zijn om een gezonde financiële positie te bewaken. In de jaarrekening 2012 is hiermee gestart door in de paragraaf Interbestuurlijk Toezicht de indicator Eigen Vermogen/Totaal Vermogen op te nemen.

10

5. Verloop van de reserves en voorzieningen

Onderstaand is de ontwikkeling van de reserves en voorzieningen van de afgelopen 5 jaar te zien. 2012 is toegevoegd om de ontwikkeling te laten zien. Dit geeft een antwoord op de vraag (A6): “Hoe is het verloop van de reserves en voorzieningen de afgelopen 5 jaar?” Uit het verloop van de reserves en voorziening blijkt dat het de Saldireserve met ongeveer € 0,3 mln. is gedaald in 2011 t.o.v. 2007. 2012 laat weer een stijging zien. De bestemmingsreserves zijn tot en met 2011 gedaald met bijna € 4 mln. 2012 laat een verdere daling zien. De voorzieningen zijn echter gestegen (€ 0,3 mln.). Het totaal van de reserves en voorzieningen is de afgelopen jaren gedaald met 15%. Een gedetailleerd overzicht van de individuele reserves en voorzieningen is in bijlage 1 opgenomen.

11

6. Overige vraagpunten

Dit hoofdstuk geeft antwoord op alle overige vraagpunten.

Algemeen - A2: Zijn de reserves en voorzieningen juist gecategoriseerd Op basis van de informatie uit de Nota Reserves en Voorzieningen 2012 zijn de reserves en voorzieningen juist gecategoriseerd. De categorisering in de Nota Reserves en Voorzieningen voldoet aan de eisen vanuit het BBV. - A4: Bevatten bestemmingsreserves vrij aanwendbare middelen? Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Indien er aangegane verplichtingen rusten op een bestemmingsreserve, is dit deel niet meer vrij aanwendbaar. Deze verplichtingen worden ook wel “claims” genoemd. Vrij aanwendbare bestemmingsreserves maken onderdeel uit van het weerstandsvermogen van de gemeente. Het weerstandsvermogen is de mate waarin de gemeente in staat is de risico’s die zij loopt op te kunnen vangen. De dekking van risico’s die niet ondervangen zijn komt uit de weerstandscapaciteit. Deze weerstandscapaciteit wordt gevormd door de omvang van de vrij besteedbare reserves en de overige financiële mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om risico’s op te vangen. Bijgaand overzicht laat zien welke bestemmingsreserves nog vrij aanwendbare middelen bevatten. Deze informatie is gebaseerd op de Nota Reserves en voorzieningen. Stand per 31-12-2011 Bestemmingsreserves 9130008 Sociale vernieuwing 9130012 Reserve molen Kolham 9130023 Grote projecten 9130027 Meerstad 9130029 Egalisatiereserve riool 9130030 Reserve overlopende posten 9130031 Leefbaarheidsfonds 9130032 Alg. reserve grondexploitaties 9130032 Accommodatiefonds 9130034 Reserve BUIG 9130035 Frictiekosten perspectiefwissel Totaal bestemmingsreserves

€ 54.768,26 € 26.646,20 € 9.378.899,30 € 3.000.000,00 € 655.839,92 € 169.455,00 € 4.156,21 € 1.793.326,93 € 1.197.904,50 € 200.000,00 € 201.000,00 € 16.681.996,32

Vrij aanwendbaar vervalt in 2013 vervalt in 2013 € 9.378.899,30 € 3.000.000,00 € 0,00 € 0,00 vervalt in 2013 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 113.350,00 € 12.492.249,30

De saldi van de reserves die in 2013 komen te vervallen worden toegevoegd aan de saldireserve. Bovenstaand overzicht laat zien dat er voor € 4.189.747 (25%) aan claims, conform de nota reserves en voorzieningen, op de bestemmingsreserves is gelegd. Echter de reserve grote projecten is ook niet vrij aanwendbaar omdat de reserve wordt gebruikt ter afdekking van de afschrijvingslasten en de toegevoegde rente (bespaarde rente) wordt voor de rentelasten gebruikt. Hierdoor wordt de daadwerkelijk vrij aanwendbare reserves € 3.113.350.

12

- A5: Bestaat er voor onderhoudsreserves (onderhoudsreserve fysieke objecten zoals gebouwen of infrastructuur) een actuele en reële onderhoudsplanning? Er zijn geen onderhoudsreserves en -voorzieningen aanwezig. Dat er geen reserves of voorzieningen zijn impliceert dat de kosten voor onderhoud worden gedekt uit de exploitatie of middels investeringen/kapitaalslasten. Voorzieningen groot onderhoud worden gevormd ter egalisering van in de tijd onregelmatig gespreide kosten. Op facultatieve basis kunnen dergelijke voorzieningen worden gevormd, mits:  Sprake is van kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, maar waarvan de oorsprong wel (mede) ligt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar;  De voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van de lasten over een aantal begrotingsjaren. Het vormen van een voorziening is niet verplicht, er kan ook voor gekozen worden de ongelijkmatig gespreide lasten in de komende begrotingsjaren te nemen als ze zich manifesteren. Het beleid op dit punt dient vastgelegd te worden in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen. Zowel in de programmabegroting 2011 als de jaarrekening 2011 is een toelichting op de onderhoudskosten in paragraaf 2 Onderhoud kapitaalgoederen opgenomen. De onderhoudskosten voor kapitaalgoederen worden gedekt uit de reguliere budgetten in de begroting. - A7: Welk risico is er ten aanzien van de gemeentelijke exploitatie indien de ontvangen rente op reserves ter dekking van de gemeentelijke exploitatie wordt ingezet? Geef hierbij inzicht in de ingezette rente i.r.t. de reservepositie van de laatste vier jaren. De werkelijke rente die de gemeente ontvangt en/of betaalt wordt in de begroting geraamd en in de jaarrekening verantwoord. Het betreft rente over het positieve saldo op de bank cq. vanwege rood staan en de rente over verstrekte en opgenomen geldleningen. De risico’s die de gemeente hierover loopt betreffen normale bedrijfsvoeringsrisico’s als rentefluctuaties en een toenemende financieringsbehoefte (als bijvoorbeeld door grote projecten) op enig moment moet worden bijgeleend. Rentefluctuaties zijn lastig te voorspellen, het risico van extra financieringsbehoefte is met behulp van het investeringsplan in combinatie met een liquiditeitenbegroting te voorspellen en te beheersen. De rente over reserves betreft een (fictieve) rekenrente, waarbij de gemeente zelf bepaalt of en hoeveel rente wordt toegevoegd (via resultaatbestemming). Argumenten voor rentetoevoeging zijn te vinden in:  de bestedingsfunctie van reserves (als een soort inflatiecorrectie om de omvang van de reserves op peil te houden);  de financieringsfunctie van reserves (de exploitatie wordt belast met rentelasten, om de lasten vergelijkbaar te houden met een situatie waarin vreemd vermogen als financieringsmiddel wordt ingezet in plaats van eigen vermogen);  de inkomensfunctie van reserves (de toegevoegde rente wordt vanuit de reserves weer ten gunste van de exploitatie gebracht. Hiermee wordt zichtbaar welke rente wordt bespaard door eigen vermogen in te zetten in plaats van vreemd vermogen). De afgelopen 4 jaar ziet de rentetoevoeging aan reserves er als volgt uit. Stand reserves op 01/01 Rentetoevoeging reserves Ingezette rente exploitatie Ingezette rente exploitate t.o.v. reservepositie

2008 2009 2010 2011 € 24.531.033 € 25.889.881 € 24.212.405 € 20.261.242 € 808.298 € 799.564 € 811.860 € 791.718 € 140.585 € 214.747 € 204.432 € 164.162 0,57% 0,83% 0,84% 0,81%

In de Nota Reserves & Voorzieningen is opgenomen dat met ingang van 2012 de rente, met uitzondering van de reserves Grote Projecten en Meerstad, volledig ten gunste van de exploitatie wordt ingezet. De reserves Grote Projecten en Meerstad zijn uitgesloten, omdat de toegevoegde rente op de reserves wordt aangewend ten behoeve van de kapitaallasten (bij de reserve Grote Projecten) en formatie (bij de reserve Meerstad).

13

Door dit besluit zijn de risico’s beperkt. Met uitzondering van de reserves Grote Projecten en Meerstad is de rentelast voor de exploitatie exact gelijk aan de rentebate die daar tegenover staat. Ook als de reserves afnemen of toenemen wijzigt de rentelast en de rentebate evenveel. De consequentie van deze werkwijze is wel dat de reserves niet via rentetoevoeging worden gecorrigeerd voor inflatie. Dat kan, indien gewenst, worden ondervangen via (reguliere) toevoegingen aan de reserves. Voor de reserve Meerstad geldt het risico dat naarmate de reserve afneemt ook de dekking voor de formatie afneemt. De rentetoevoeging wordt namelijk berekend over het saldo van de reserve per 1 januari. Dit is te ondervangen door het rentepercentage te verhogen of de rentetoevoeging aan de reserve te vervangen door een regulier formatiebudget in de exploitatie voor de duur van het project. In 2011 betrof de toevoeging aan de reserve Meerstad € 228.287. Eind 2011 betreft de stand voor de reserve Meerstad € 3 mln. Dit betekent een rentetoevoeging van € 120.000 in 2012. Deze rente wordt ingezet ter dekking van de formatie van Meerstad. In eerste instantie betrof dit tijdelijke formatie, dit is echter deels structureel geworden. Dit brengt als risico met zich mee dat als de reserve in de toekomst uitgeput is, er geen dekking meer voor deze formatie is. In de begroting 2013 is rekening gehouden met deze € 120.000. De rentetoerekening aan de reserve Grote Projecten bevat geen specifieke risico’s, omdat de afwikkeling van de reserve en de betreffende kapitaallasten meerjarig is voorzien (zie hieronder bij de nadere analyse van deze reserve).

Specifiek - S1: Zijn de onttrekkingen uit de reserves/ voorzieningen conform het doel waarvoor ze zijn bestemd? In de jaarrekening 2011 wordt bij de toelichting op de balans nadere informatie verstrekt over de onttrekkingen uit en stortingen in de reserves en voorzieningen. Dit geeft een goed beeld van de mutaties gedurende het jaar. Bij de toetsing hiervan aan de aangeleverde gegevens uit de financiële administratie zijn de volgende bijzonderheden geconstateerd:  De reserves 9130012 Molen Kolham en 9130031 Leefbaarheidsfonds zijn niet in de toelichting op de balans opgenomen. Anders dan rentetoevoegingen hebben er geen mutaties op deze reserves in 2011 plaatsgevonden;  De reserve 9130029 Egalisatiereserve riool wordt niet in de toelichting op de balans opgenomen, wel zijn de mutaties in paragraaf 7 Lokale Heffingen en de programmarekening 2011 opgenomen;  Op de reserve 9130032 Algemene reserve grondexploitaties vindt naast de genoemde onttrekking in de toelichting op de balans tevens een onttrekking van € 141.709 in de financiële administratie plaats. Deze onttrekking wordt in de toelichting op de balans niet genoemd, echter wordt wel toegelicht in paragraaf 8 Lokale lasten en algemene dekkingsmiddelen;  De voorzieningen 9120005 Culturele vorming en 9130025 Stichting Kas zijn niet opgenomen in de toelichting op de balans. Anders dan de rentetoevoeging aan de reserve Culturele vorming hebben er geen mutaties op de reserves plaatsgevonden in 2011. In de jaarrekening 2012 is de toelichting verbeterd. Alle mutaties zijn beschreven. - S2: In hoeverre is het rentepercentage voor rentetoevoeging reëel? Uit het overzicht van rentetoevoegingen aan reserves is te zien dat voor alle reserves, met uitzondering van de saldireserve, een rentepercentage van 4% wordt gehanteerd. Dit is conform de Nota Reserves & Voorzieningen en de interne omslagrente. In vergelijking met een drietal gemeenten met een vergelijkbaar aantal inwoners, rente percentage van de BNG en de inflatiecijfers is dit percentage voor rentetoevoegingen aan reserves en voorzieningen hoger dan gemiddeld. De gemeenten hanteren rentepercentages van 2,5% en 3,5%. De BNG heeft een gemiddelde rente van de afgelopen 2 jaar van ongeveer 3% voor 15 jaar. De inflatie van de afgelopen 10 jaren bedroeg in Nederland gemiddeld ongeveer 1,7%. In 2012 bedroeg de inflatie 2,5%.

14

Het feit dat het gehanteerde rentepercentage hoger dan gemiddeld is heeft geen negatief effect op de exploitatie. Het betreft hier namelijk een rekenrente waarmee de rentetoevoegingen gedekt worden uit de exploitatie, maar ook ten gunste komen van de exploitatie. Namelijk ter dekking van de kapitaallasten uit de reserve Grote Projecten en ter dekking van de formatie uit de reserve Meerstad. - S3: Is er een ouderdomsanalyse voor de voorziening debiteuren Wet Werk en Bijstand? Er is geen ouderdomsanalyse aanwezig. Gezien de eisen vanuit de Financiële Verordening 2011, artikel 12 lid 2 dient voor de vorderingen op de debiteuren Wet Werk en Bijstand een beoordeling op inbaarheid van de openstaande vorderingen ouder dan drie maanden plaats te vinden. Om deze beoordeling juist te kunnen uitvoeren, dient een ouderdomsanalyse aanwezig te zijn. - S4: In de jaarrekening 2011 p. 75 wordt gemeld dat 250.000 is onttrokken aan reserve t.g.v. exploitatie. Deze is niet expliciet zichtbaar, checken. Deze boeking is geregistreerd in de financiële administratie, zie bijlage 2. De € 250.000 is onttrokken aan de reserve. - S5: In de jaarrekening 2011 p. 75 wordt gemeld dat 44.000 is onttrokken aan reserve perspectiefwissel t.b.v. voorfinanciering KCC en dat deze middelen in 2012 worden teruggestort. Checken of dit is gebeurd. Deze boeking is geregistreerd in de financiële administratie, zie bijlage 3. De € 44.000 is in 2011 onttrokken aan de reserve en in 2012 weer teruggestort. - S6: Nadere analyse van de reserve/ voorziening Grote Projecten. De reserve Grote Projecten is bestemd om de kapitaallasten (afschrijvings- en rentelasten) van een aantal grote investeringsprojecten te dekken. Omdat de reserve eindig is, is ervoor gekozen om de onttrekkingen geleidelijk af te bouwen. De kapitaallasten die niet meer door de reserve worden gedekt, zullen dan ten laste van de exploitatie komen. Met ingang van 2035 zal de reserve zijn uitgeput. In de huidige berekeningen zijn 15 projecten opgenomen, waarvan op vier projecten enkel rentelasten worden berekend. De overige 11 projecten zullen volgens de berekeningen worden afgeschreven naar een boekwaarde die nihil is. De projecten zijn afgesloten en er zullen naar alle waarschijnlijkheid geen vermeerderingen of verminderingen meer plaatsvinden. De gemeente is ook niet voornemens om nog projecten toe te voegen. In de reserve is daarom rekening gehouden met eventuele mutaties. - S7: Overige opvallende punten Uit bijlage 2 Rentetoevoegingen reserves en voorzieningen blijkt dat aan voorziening Culturele vorming jaarlijkse rente wordt toegevoegd. Rente toerekenen aan de voorziening is niet toegestaan tenzij er sprake is van een voorziening die tegen contante waarde is gewaardeerd. Deze voorziening is in 2012 opgeheven.

15

7. Bevindingen, Conclusies en Aanbevelingen

Bevindingen De volgende punten zijn geconstateerd over het algemene beleid en uitvoering: - In de financiële verordening zijn twee artikelen benoemd die relevant zijn voor de reserves en voorzieningen. Over het eerste artikel met betrekking tot de oninbare vorderingen kan geconstateerd worden dat de onderbouwing van de voorziening in de praktijk niet conform de verordening verloopt. Het tweede artikel met betrekking tot het weerstandsvermogen kan geconstateerd worden dat alle genoemde elementen in de verordening worden behandeld in het jaarverslag. - De gemeente heeft een nota reserves en voorzieningen. Deze is vastgesteld in 2012. Deze nota voldoet aan de eisen van het BBV. In de nota zijn beheersmaatregelen beschreven per reserve. In de jaarrekening komen de maatregelen per reserve niet terug om te controleren. Er zijn geen kritische succes factoren benoemd. - Uit het verloop van de reserves en voorziening blijkt dat het de Saldireserve met ongeveer € 0,3 mln. is gedaald in 2011 t.o.v. 2007. De bestemmingsreserves zijn gedaald met bijna € 4 mln. De voorzieningen zijn echter gestegen (€ 0,3 mln.). Het totaal van de reserves en voorzieningen is de afgelopen jaren gedaald met 15%. Met betrekking tot de individuele reserves en voorzieningen hebben wij het volgende geconstateerd: - De individuele reserves en voorzieningen zijn juist gecategoriseerd. - De vrije ruimte binnen de bestemmingsreserves is ongeveer € 3.100.000. - Er zijn geen onttrekkingen uit reserves en voorziening gedaan buiten het doel. - Er zijn geen onderhoudsreserves of -voorzieningen aanwezig. Deze onderhoudskosten worden gedekt door de reguliere budgetten in de begroting. - Voor de rentetoevoegingen aan bestemmingsreserves en voorzieningen wordt een percentage van 4% gehanteerd. Het gehanteerde percentage voor de saldireserve fluctueert per jaar, in 2011 kwam dit neer op een percentage van 4,42%. In vergelijking met andere gemeenten is dit percentage aan de hoge kant. - Er is geen ouderdomsanalyse aanwezig ter onderbouwing van de voorziening dubieuze debiteuren WWB. - De reserve Grote projecten is in 2035 uitgeput. In deze berekening is geen rekening gehouden met eventuele vermeerderingen of verminderingen van huidige projecten en kapitaallasten van toekomstige projecten. De verwachting is dat er geen mutaties zullen plaatsvinden. - Aan de reserve Meerstad vinden jaarlijkse rentetoevoegingen plaats. Deze rente wordt ingezet voor de formatie van Meerstad (deels tijdelijke, deels structurele formatie). Hierin schuilt het risico dat als de reserve in de toekomst uitgeput is, er geen dekking voor deze formatie meer is. - Aan de voorziening Culturele vorming wordt jaarlijks rente toegevoegd. Rente toerekenen aan voorziening is in principe niet toegestaan tenzij er sprake is van een voorziening die tegen contante waarde is gewaardeerd. Deze voorziening is in 2012 opgeheven.

16

Conclusies De centrale onderzoeksvraag is: “Op welke wijze kan de gemeenteraad worden geïnformeerd om zijn kaderstellende- en controlerende rol t.a.v. Reserves en Voorzieningen (nog beter) in te kunnen vullen?” Gezien de recente Nota Reserves en Voorzieningen en jaarrekeningstukken kunnen wij concluderen dat de raad zowel ex ante als ex post goed is geïnformeerd over de reserves en voorzieningen. Door deze nota vast te stellen heeft de raad zijn kaderstellende rol ingevuld. Per reserve zijn hierbij criteria vastgelegd. De controlerende rol heeft de raad kunnen invullen door de uitgebreide informatie over de reserves en voorzieningen in het jaarverslag. Er zijn geen belangrijke onvolkomenheden in de uitvoering gebleken, waardoor de gemeenteraad niet goed geïnformeerd zou zijn.

Aanbevelingen - Om de raad zijn controlerende taak beter te kunnen laten uitvoeren zouden er in het jaarverslag de volgende verbeteringen kunnen worden opgenomen:  De gestelde kaders per reserve uit de nota Reserves en Voorzieningen laten terugkomen, zodat het vergelijk beter gemaakt kan worden. Hiermee wordt kaderstellende informatie zichtbaar verbonden aan informatie voor de controlerende taak van de raad;  Bij de toelichting op de balans in de jaarrekening zou een uitgebreidere opsomming van de mutaties in alle reserves en voorzieningen kunnen worden opgenomen. Nu is deze informatie op onderdelen versnipperd in de jaarstukken verwerkt. - Een groot deel van de bestemmingsreserves (ruim 80%) is als niet vrij aanwendbaar geoormerkt. Aanbevolen wordt om te kijken of de betreffende claims daadwerkelijk onderbouwd zijn met planvorming of aangegane verplichtingen en of deze middelen dus echt niet vrij aanwendbaar zijn. - De sturing op het vrij besteedbare deel van de bestemmingsreserves kan worden versterkt door deze reserves samen te brengen in de Saldireserve. De vrij besteedbare middelen zijn daarmee integraal zichtbaar en kunnen daarmee beter integraal worden afgewogen. Ook wordt “potjesvorming” hiermee tegengegaan. Wel kan de raad er voor blijven kiezen daarnaast voor specifieke doeleinden te “sparen” door een bestemmingsreserve te vormen. - De kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad kan verder worden versterkt door aan de hand van een aantal indicatoren de relatie tussen de financiële positie en de reserves monitoren. Voorbeelden hiervan zijn de verhouding tussen de reserves en het balanstotaal (Solvabiliteit) of de verhouding tussen de reserves en de vaste activa. Deze verhouding laat zien in hoeverre de activa gedekt kunnen worden met eigen vermogen. Door de toenemende aandacht voor de financiële positie van gemeenten en de financiering van activiteiten (Wet HOF) neemt de noodzaak toe de financiële situatie en de planning van omvangrijke uitgaven en inkomsten voortdurend te monitoren. - In de programmabegroting en jaarrekening wordt in paragraaf 2 Onderhoud kapitaalgoederen een toelichting gegeven op kosten van groot onderhoud. Aanbevolen wordt om ook toe te lichten op welke manier deze kosten worden gedekt, dus via de exploitatie, investering of voorziening.

17

Bijlage 1 Verloopoverzicht reserves en voorzieningen Stand per 31-12-2007 Algemene reserves 9000000 Saldi-reserve 9000001 Algemene reserve Totaal algemene reserves Bestemmingsreserves 9130002 Uitvoering WVG 9130006 Scholing en activering 9130008 Sociale vernieuwing 9130012 Reserve molen Kolham 9130016 Visieontwikkeling Harkstede 9130018 Res. Woongeboden subsidies 9130023 Grote projecten 9130024 Infrastructuur 9130027 Meerstad 9130028 Invoering Wmo 9130029 Egalisatiereserve riool 9130030 Reserve overlopende posten 9130031 Leefbaarheidsfonds 9130032 Alg. reserve grondexploitaties 9130032 Accommodatiefonds 9130034 Reserve BUIG 9130035 Frictiekosten perspectiefwissel Totaal bestemmingsreserves

Stand per 31-12-2008

Stand per 31-12-2009

Stand per 31-12-2010

Stand per 31-12-2011

€ 2.478.422 € 850.000 € 3.328.422

€ 2.662.377 € 726.000 € 3.388.377

€ 2.788.233 € 129.960 € 2.918.193

€ 3.237.687

€ 3.000.377

€ 3.237.687

€ 3.000.377

€ 66.932 € 52.288 € 189.451 € 28.711 € 105.001 € 383.649 € 13.423.589 € 98.800 € 5.628.669 € 2.155 € 228.200 € 186.200

€ 108.859 € 29.859 € 109.201 € 398.995 € 13.010.079 € 102.752 € 5.653.816 € 76.867 € 498.681 € 420.435

€ 98.713 € 24.636 € 113.569 € 214.955 € 12.074.618 € 65.862 € 5.679.969 € 71.461 € 595.266 € 1.216.147 € 118.266 € 239.185 € 1.000.000

€ 52.662 € 25.621 € 118.112 € 23.553 € 10.075.956 € 68.497 € 5.707.168 € 74.320 € 619.077 € 524.800 € 3.996 € 2.100.996 € 923.000

€ 54.768 € 26.646

€ 20.393.646

€ 20.409.544

€ 21.512.647

€ 20.317.757

€ 655.840 € 169.455 € 4.156 € 1.793.327 € 1.197.905 € 200.000 € 201.000 € 16.681.996

€ 1.008 € 7.690 € 208.247

€ 7.997

€ 8.317

€ 8.650

€ 8.996

€ 521.000 € 80.000

€ 261.000 € 80.000

€ 96.000

€ 48.000

€ 9.378.899 € 3.000.000

Voorzieningen 9120004 9120005 9120007 9120014 9130025 9500003 9500004 9500005 9501001 9501002 9501003 9501004

Bbs school afhankelijk Culturele vorming Schoolbudget Voorziening Opos Voorziening Stichting Kas Voorz. Compl. Harkstede Voorz. Compl. PPS Siddeburen Voorz. Compl. Harryvan Debiteuren economische stimulering Debiteuren Wet Werk en Bijstand Voorziening dubieuze debiteuren Voorz. GR BWR Voorz. Gewezen wethouders Vord. Verkoop Vennootschap (Essent)

Totaal voorzieningen TOTAAL RESERVES & VOORZIENINGEN

€ 160.000

€ 75.000 € 326.581

€ 75.000 € 438.875 € 50.000

€ 75.000 € 333.535 € 42.076

€ 128.026 € 118.282 € 21.448 € 75.000 € 394.631 € 53.901

€ 118.282

€ 778.525

€ 1.172.873

€ 189.890 € 989.818

€ 189.890 € 1.085.828

€ 428.412 € 44.978 € 115.800 € 265.784 € 104.865 € 1.135.117

€ 24.500.594

€ 24.970.793

€ 25.420.659

€ 24.641.273

€ 20.817.490

18

Bijlage 2 Onttrekking Algemene reserve grondexploitaties

19

Bijlage 3 Onttrekking Reserve perspectiefwissel

20

21