Právnická fakulta Masarykovy Univerzity v Brně Obor Právo a právní věda Katedra mezinárodního a evropského práva DIPLOMOVÁ PRÁCE

Právnická fakulta Masarykovy Univerzity v Brně Obor Právo a právní věda Katedra mezinárodního a evropského práva

DIPLOMOVÁ PRÁCE Téma:

Private public partnership v ES Jméno autora: Vojtěch Lhota Rok vypracování: 2011

Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Private public partnership v ES zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.

2

Poděkování Děkuji svému školiteli JUDr. Davidu Sehnálkovi, Ph.D. za jeho vstřícnost a pochopení při vypracovávání mé práce. Současně děkuji svému příteli Ing. Janu Ostřížkovi, Ph.D. za ochotu, metodické rady, připomínky a podporu, které mi poskytl při zpracování této práce. 3

OBSAH I. II. III. IV. V.

Seznam tabulek Seznam obrázků a grafů Seznam použitých zkratek Úvod Cíl a metodika

6 7 8 9 9

Pojem PPP a jeho místo v právním řádu ČR .................................................................................... 10 2.

PPP jako tradiční institut obstarávání veřejných potřeb v EU ............................................... 12

3.

Veřejné zakázky po vstupu ČR do EU ..................................................................................... 14

3.1.

Počátky právní integrace........................................................................................................ 14

3.1.1. Období 1994 - 2004 ............................................................................................................... 14 3.1.2. Základní normy veřejného obstarávání v ČR ......................................................................... 17 3.1.3. Mezinárodní normy ............................................................................................................... 18 3.2.

Novelizace – podněty z praxe (od roku 2008) ....................................................................... 19

3.2.1. Malá novela ........................................................................................................................... 19 3.2.2. Velká novela .......................................................................................................................... 21 3.2.3. Judikatura ESD ....................................................................................................................... 21 3.2.4. Vybrané praktické dopady výše uvedených změn v podmínkách ČR ................................... 23 3.2.5. Dopady na slovenskou legislativu.......................................................................................... 23 3.3.

Navrhované legislativní změny pro oblast VZ vč. PPP ........................................................... 24

3.4.

Legislativní změny pro rok 2011 ............................................................................................ 25

3.4.1. Nové limity VZ ....................................................................................................................... 25 3.4.2. Významné veřejné zakázky .................................................................................................... 25 3.4.3. Ekonomického odůvodnění ................................................................................................... 26 3.4.4. Zrušení zadávacího řízení ...................................................................................................... 26 3.4.5. Otevírání obálek .................................................................................................................... 26 3.4.6. Lhůty pro podání námitky ..................................................................................................... 27 3.4.7. Řízení u ÚOHS ........................................................................................................................ 27 4.

Systematika platných právních norem .................................................................................. 29

4.1.

ZVZ ......................................................................................................................................... 29

4.2.

ZKS .......................................................................................................................................... 30

5.

Institucionální zabezpečení PPP ............................................................................................. 31

5.1.

MF - Samostatný referát regulace a metodiky projektů PPP................................................. 31

5.2.

Centrum pro implementaci PPP, a. s. (PPP Centrum) ............................................................ 31

5.3.

Mezirezortní pracovní tým ..................................................................................................... 31 4

5.4.

Mezinárodní asociace projektového financování .................................................................. 32

5.5.

Asociace PPP .......................................................................................................................... 32

5.6.

MMR ...................................................................................................................................... 33

5.7.

ÚOHS ...................................................................................................................................... 33

6.

Transparentnost veřejných zakázek z pohledu kritérií "3E" .................................................. 36

6.1.

Nejnižší nabídková cena ve vztahu k ustanovení 3E v zákoně o finanční kontrole ............... 37

6.2.

Kritérium ekonomické výhodnosti nabídky s ohledem na 3E ................................................ 38

6.3. Z analýzy současného stavu v oblasti stanovení požadavků na zadávací dokumentaci ve světle výše uvedeného lze doporučit pro novelizaci ZVZ tyto návrhy: ............................................. 43 7.

Praktické zamyšlení nad hodnocením veřejných zakázek z pohledu ekonomické racionality 45

8.

Dosavadní zkušenosti s praktickou realizací PPP projektů v ČR ............................................ 47

9.

PPP jako nástroj překonání krize ........................................................................................... 50

VI.

Diskuze ................................................................................................................................... 51

VII.

Závěr ...................................................................................................................................... 53

VIII.

Resumé .................................................................................................................................. 55

IX.

Použité prameny .................................................................................................................... 57

i.

Internetové zdroje použité v diplomové práci ....................................................................... 57

ii.

Knižní publikace ..................................................................................................................... 57

iii.

Články a další zdroje ............................................................................................................... 58

X.

Tabulky ................................................................................................................................... 61

5

Seznam tabulek Tabulka 1 – Návrh expertní skupiny ministra pro místní rozvoj

60

Tabulka 2 – Doporučení subkomise NERV proti korupci

61

Tabulka 3 - Souhrn navržených opatření Expertní skupiny Platforma pro transparentní veřejné zakázky

62

Tabulka 4 - Vybraná doporučení

64

Tabulka 5 - Přehled vedených správních řízení ÚOHS (2008)

65

Tabulka 6 - Přehled vedených správních řízení ÚOHS (2009)

65

Tabulka 7 - Přehled vedených správních řízení ÚOHS (2010)

66

6

Seznam obrázků a grafů Obrázek 1 – Postup při výběru kritéria ekonomické výhodnosti nabídky s ohledem na 3E

39

Obrázek 2 – Postup zadavatele při stanovování vah jednotlivých dílčích kritérií s ohledem na 3E

40

Obrázek 3 – Postup hodnotící komise při hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti nabídky

41

Obrázek 4 – Postup zadavatele při stanovení vah

42

Graf 1 – Veřejná zakázka jako optimální sociální transfer

48

Graf 2 – Vztah míry korupce ve vybraných členských zemích EU a využívání PPP

49

7

Seznam použitých zkratek

3E

Economy & Efficiency & Effectiveness (Efektivnost, hospodárnost, účelnost)

AVZ

Asociace pro veřejné zakázky

ČNB

Česká národní banka

ČR

Česká republika

ČSSD

Česká strana sociálně demokratická

DPH

Daň z přidané hodnoty

ES

Evropská společenství

ESD

Evropský soudní dvůr

EU

Evropská Unie

KDU-ČSL

Křesťanská a demokratická unie

KSČM

Komunistická strana Čech a Moravy

KZ

Koncesní zákon (zákon č. 139/2006 Sb. o koncesních smlouvách a koncesním řízení)

MF

Ministerstvo financí ČR

MMR ČR

Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky

MPO ČR

Ministerstvo průmyslu a obchodu České republiky

MV ČR

Ministerstvo vnitra České republiky

ODS

Občanská demokratická strana

OPŽP

Operační program životní prostředí

PFI

Private Finance Initiative (forma PPP používaná ve Velké Británii)

PPP

Privete Public Partnership (Veřejně soukromá partnerství)

SPV

Special Purpose Vehicle (Zvláštní projektová jednotka/společnost)

TZ

Trestní zákoník (zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník)

ÚOHS

Úřad na ochranu hospodářské soutěže

ZD

Zadávací dokumentace

ZoDS

Zákon o datových schránkách

ZoHS

Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže

ZPŘ

Zjednodušené podlimitní řízení

ZVZ

Zákon o veřejných zakázkách

8

Úvod Od vstupu České Republiky do Evropské Unie došlo k mnoha kodifikačním změnám a stejně tak k odborným debatám na téma správného uchopení regulace veřejně soukromých partnerství, známých jako PPP. S ohledem na současný stav při existenci dvou vzájemně propojených zákonů regulujících oblast veřejných zakázek, jejich zadávání a postup v závislosti na odlišných záměrech především na straně zadavatelů, dochází k velkému rozvoji této tématiky na poli teoretickém, ale i ve sféře odborné veřejnosti. Pořádají se konference za účasti ministerstev, krajů a obcí, jako zadavatelů, advokátních kanceláří a jiných specializovaných subjektů vstupujících do těchto vztahů jako poradci, ale také akademiků a ostatních odborníků na dané téma a konečně i soudních přezkumných orgánů (KS, NSS, ÚOHS). V návaznosti tak vznikají i nové publikace, sborníky a metodiky pro lepší práci a orientaci v oblasti veřejného zadávání. S přibývající dobou dochází v souvislosti s povinností transponovat evropskou legislativu do právních předpisů ČR (jak vyplývá ze závazků ČR po vstupu do EU) k naplavování a komplikování dříve přijatých norem. Z toho vzniká nutnost zpřehlednit a zjednodušit předpisy natolik, aby i menší zadavatelé bez obsáhlého úřednického aparátu byli schopni dosáhnout kýženého cíle s ohledem na naplňování veřejných potřeb svých občanů a dostávalo se náležitého využití právních prostředků, jimiž disponuje právní řád České republiky. Název diplomové práce „Private public partnership v ES“ v době jejího dokončení již není přesným označením a s ohledem na přijetí Lisabonské smlouvy1 by měla nyní správně znít „Private public partnership v EU“.

Cíl a Metodika Tato práce si klade za cíl nastínit východiska do budoucnosti a stanovit teze pro možnou novelizaci stávajících právních předpisů v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Není primárním účelem popisovat mechanizmus při zadávání, hodnocení a samotné realizaci projektů, neboť na toto téma se dnes dynamicky rozrůstá příslušná literatura. Považuji za nutné vykreslit právní rámec, odbornou pomoc v rámci metodických příruček, poukázat na nedostatky současné regulace a navrhnout zlepšení v rámci mantinelů nastavených primárními a sekundárními akty EU, jakožto i nalézáním inspirace ve fungujících projektech okolních členských zemí.

1

Ratifikovaná 27 členskými zeměmi EU dne 13. prosince 2007 a s účinností od 1. prosince 2009 mění strukturu

orgánů Unie a jejich pracovní postupů, čímž v důsledku posiluje demokratickou legitimitu EU a upevňuje její základní hodnoty.

9

1. Pojem PPP a jeho místo v právním řádu ČR PPP je jednou z forem veřejného investování, jež vzniklo v 90. letech 20. století ve Velké Británii. Na území České republiky došlo k utváření institucionálního zabezpečení a právního rámce PPP od roku 2004. Základní a nejdůležitější právní normou pro oblast PPP je zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) v platném znění, která nabyla účinnosti 1. července 2006. Při snaze o definování pojmu PPP narazíme na jeho časté užití u mnoha autorů v různé šíři jeho chápání. O ucelené pojmenování se pokusila Eva Kovařovicová: „Pod pojmem partnerství veřejného a soukromého sektoru rozumíme obecnou spolupráci veřejného a soukromého sektoru za účelem využití zdrojů a schopností soukromého sektoru při zajišťování veřejné infrastruktury nebo veřejných služeb. Základem projektu PPP je dlouhodobý smluvní vztah, ve kterém veřejný a soukromý sektor vzájemně sdílejí užitky a rizika vyplývající ze zajištění veřejné infrastruktury nebo veřejných služeb. Významným rysem projektů PPP je možnost přenesení odpovědnosti za rizika na smluvního partnera, který je dokáže lépe řídit. Tato obecná forma spolupráce veřejného a soukromého sektoru může nabývat mnoha podob.“2 Naproti tomu lze postavit pohled Davida Wrighta z UK Treasury Taskforce či Partnerships UK (PUK), který má s PPP rozsáhlé odborné zkušenosti, a který jej chápe jako „jakoukoli úroveň intervence soukromého partnera v rámci poskytování veřejných statků, a to jak včetně OM (operate-maintenance), tak privatizace“, jak uvádí ve své dizertační práci Ostřížek.3 Definování samotných PPP projektů je ještě o poznání komplikovanější. V úpravě českého právního řádu ani celé Evropské unie nenalezneme právní definici takového konceptu, což výrazně znesnadňuje a komplikuje způsob, kterým jsou PPP projekty zadávány a soutěženy. Napomoci by mohla jasná definice, ne však příliš úzce koncipovaná, jež by mohla znesnadňovat prosazení PPP projektů např. na úrovni ministerstva financí či vlády České republiky. Takovou své doby nabízel bývalý ministr financí Eduard Janota, když nabízel variantu chápání PPP projektů pouze jako takových projektů, které jsou schopny samy sebe „ufinancovat“, resp. být financovány pouze z plateb koncových uživatelů.

2

KOVAŘOVICOVÁ, Eva. Koncesní smlouva. Veřejná správa. 2009, č. 18, s. 16 – 17.

3

OSTŘÍŽEK, Jan. Value for Money jako nástroj hodnocení PPP projektů - Mezinárodní srovnání a návrh úpravy

metodiky pro hodnocení projektů v České republice. 2010. Dizertační práce. Mendelova univerzita v Brně, Provozně

ekonomická

fakulta.

Vedoucí

práce

Petr

Dvořák.

Dostupné

taky

z IS

MENDELU:



10

Z pohledu výše uvedeného vyplývá jasná podobnost institutů PPP a veřejných zakázek v užším slova smyslu. Oba nástroje jsou založeny na spolupráci soukromého a veřejného sektoru při společném zajištění veřejné infrastruktury využitím zdrojů a schopností soukromého sektoru. Vztahy se zakládají na dlouhodobé spolupráci. PPP se však odlišuje sdílením užitků a rizik, kdy po jejich identifikaci, kvantifikaci a alokaci dochází k přenesení odpovídající zodpovědnosti na toho partnera, který tato rizika dokáže lépe řídit. Je nutné upozornit na skutečnost, že v současné době dle platné právní úpravy jsou PPP projekty zadávány v dvojím režimu, podle zákona o veřejných zakázkách (ZVZ) a podle koncesního zákona, který vystupuje vůči prvnímu uvedenému v pozici lex specialis, a na který se často odvolává. Abychom mohli na PPP projekty nahlížet komplexně, je třeba dále věnovat pozornost oběma normám. Pro zajímavost je vhodné doplnit tyto dva výše uvedené postupy o další, dnes již neexistující institut kvazikoncesí (předchozí znění § 156 ZVZ), který přímo odkazoval na koncesní zákon.

11

2. PPP jako tradiční institut obstarávání veřejných potřeb v EU Historicky jedny z prvních projektů, vykazující znaky dnešního PPP, se objevily již v 18. století v USA, v rámci zapojení soukromých subjektů při výstavbě pozemních komunikací. Výstavba komunikací v 19. století přechází pod federální vládu a k obnovení konceptu PPP při realizaci dopravních staveb tak dochází až v 60. letech 20. století, kdy za podpory federální vlády probíhá se zapojením soukromého sektoru výstavba silnic a dálnic. K dalšímu rozvoji PPP přispěla v 80. letech vláda prezidenta Reagana. V roce 1992 ve Velké Británii použila konzervativní vláda Johna Majora Private finance initiative (PFI), jakožto první systematický program zacílený na povzbuzení partnerství veřejného a soukromého sektoru. Následně bylo započato více, než 300 projektů s celkovou hodnotou investic přesahující 38 miliard anglických liber. V roce 1997 pokračovala Labouristická vláda Tony Blaira s projekty PFI, s cílem k dosažení „hodnoty za peníze“ (value for money – VFM) díky vhodné alokaci rizik. V roce 2008 dosahoval podíl investic do veřejných služeb prostřednictvím PPP projektů 14%. Za zajímavost stojí také zmínit, že 88% projektů bylo realizováno v termínu, či dříve a rozpočet nebyl překročen jedinkrát (mimo případy, kdy došlo ke změně v projektu na žádost veřejného sektoru). Následovalo rozšíření do Irska, Portugalska, Španělska, Nizozemí, Francie, ale i USA a Kanady, Japonska, Austrálie, avšak PPP našlo uplatnění i v rozvíjejících se zemích, např. v Jihoafrické republice a Chile. V Irsku jsou projekty PPP řízeny speciální organizační jednotkou Ministerstva financí (Central PPP Unit), která zodpovídá za vedení a koordinaci ve spolupráci s příslušnými úřady (sektorová ministerstva, Úřad veřejných prací, místní úřady a jiné relevantní instituce). Cílem je dosažení jednotného a koordinovaného přístupu, zabezpečení souladu s vydanými předpisy a směrnicemi (těmi jsou „Rámec pro PPP v Irsku“ a „Průvodce nejlepšími praktikami“) a dohled nad budoucími závazky z PPP a jejich souladu s možnostmi veřejných rozpočtů a celkové rozpočtové stability. Zahájené pilotní projekty PPP sahají od staveb veřejné dopravní obslužnosti (most West-link na dálnici D50 západně od Dublinu nebo dopravní projekt N4 Kilcock-Kinnegad na hlavní spojnici mezi východem a západem země), přes energetické (výroba energie z komunálního odpadu v Dublinu) až po sociální a neziskové (stavba dvou sídlišť sociálně dostupného bydlení nebo realizace školních objektů).

12

Jednou z nejrozvinutějších evropských zemí v oblasti PPP je Nizozemí, které dlouhodobě prosazuje realizaci veřejně-soukromých partnerství ve svých vládních prioritách. S ohledem na pomalý rozvoj těchto projektů (první výsledky přinesl až rok 2001) docházelo k částečné frustraci, což mělo za následek posílení kapacity útvaru Ministerstva financí, zabývajícího se problematikou PPP (Kenniscentrum) a vzniku povinnosti navýšit v následujících letech počet projektů na jednotlivých ministerstvech. O koordinaci plánových projektů se stará meziministerská řídící skupina. Oblastí úspěšné realizace PPP je zejména dopravní sektor (kontrakt na dodávku a údržbu tratě a signalizace vysokorychlostní železnice mezi Belgií a Amsterdamem, s návazností na koncesi pro provoz této tratě konsorciu vedenému společnostmi KLM a Dutch Railways), školství, zdravotnictví a stavebnictví budov veřejné správy. Pro Nizozemí je typická forma PPP „DBFM“ (Design, Build, Finance, Maintain, tj. navrhni, postav, financuj, provozuj). V neposlední řadě je vhodné zmínit i projekty realizované u našich východních sousedů – na Slovensku. Vláda Slovenské republiky se zavázala v roce 2005 ve svém programovém prohlášení Hospodářské politiky stanovit pravidla a aktivně podporovat vznik veřejně-soukromých partnerství v oblasti správy a vytváření statků určených pro zabezpečování veřejných služeb. Prvním ze započatých a nadále běžících projektů byl balík tří PPP projektů na výstavbu a provoz slovenských dálnic. Dalšími oblastmi realizace PPP je oprava a údržba silnic II. a III. třídy, revitalizace sídliště v Martině, veřejné osvětlení v Liptovském Mikuláši nebo projekt vodárenské infrastruktury v Trenčíně. Institucionální a legislativní zajištění se na Slovensku velmi podobá českému. Problematika PPP je obsažena v zákoně č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“), který speciálně upravuje koncesi na stavební práce. Garantem veřejné moci je speciální odbor partnerských projektů (Sekce strategie) na Ministerstvu financí Slovenské republiky, který spojuje funkci regulační, metodickou, podpory a kontroly, ale i vědomostního a komunikačního centra.

13

3. Veřejné zakázky po vstupu ČR do EU 3.1. Počátky právní integrace 3.1.1. Období 1994 - 2004 Dne 4. Října 1993 byla přijata Evropská dohoda4 zakládající přidružení mezi Českou republikou a Evropským společenstvím a jeho státy. Jako kandidát na členství v Evropské Unii (dále jen EU) se musela Česká republika vypořádat se základním zadáním, vyjádřeným v této dohodě, a harmonizovat svůj právní řád, v oblasti veřejných zakázek nevyjímaje. Prvním takovým byl zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. V následujících letech byl mnohokrát novelizován, kdy část těchto úprav měla za cíl harmonizovat jej s právem EU. Jednalo se o zákon č. 148/1996 Sb., zákon č. 93/1998 Sb., zákon č. 28/2000 Sb., zákon č. 256/2000 Sb., zákon č. 39/2001 Sb., zákon č. 142/2001 Sb., zákon č.130/2002 Sb., zákon č. 211/2002 Sb., zákon č. 278/2002 Sb., zákon č. 320/2002 Sb., zákon č. 424/2002 Sb., zákon č. 517/2002 Sb. a zákon č. 41/2004 Sb. Možnosti novelizací byly vyčerpány a zákon jako celek již nebylo možno považovat za zákon stojící na základních zásadách práva EU, a nemohl dále vyhovovat ani dalším požadavkům příslušných norem práva EU i za předpokladu dalšího právního zásahu. Po tomto konstatování v důvodové zprávě k zákonu č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, byl zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek včetně jeho novel tímto novým zákonem zrušen. Za hlavní nedostatek, pro který byl zákon č. 199/1994 Sb. zrušen, byly prvky diskriminace na národnostním principu,5 což je v rozporu se zásadou vyjádřenou primárním právem ES (EU) a to článkem 126 Smlouvy o založení Evropského společenství.

4 5

Vyhlášena ve Sbírce zákonů dne 1. února 1995, sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 7/1995 Sb. Zákon například dovoloval zvýhodnit českou nabídku oproti zahraniční v případě obchodní soutěže, když

zadavatel stanovil zvýhodnění nabídkových cen tuzemských osob až do výše 10% od nejnižší nabídkové ceny zahraniční osoby (§ 11 zákona č. 199/1994 Sb. v platném znění ke dni před jeho zrušením). Dále umožňoval omezení soutěže pouze na tuzemské osoby (§ 5, odst. 2, písmeno b) zákona č. 199/1994 Sb. v platném znění ke dni před jeho zrušením), nebo zadání zakázky bez zadávacího řízení, když bylo dovoleno zadat veřejnou zakázku prostým rozhodnutím vlády ČR za podmínek, které vylučovaly soutěžní zadávací proces (Ustanovení § 49, odstavec 2, písmeno a) zákona č. 199/1994 Sb. v platném znění ke dni před jeho zrušením) 6

Článek 12, Smlouvy o založení Evropského společenství (Celex 11957E): „V rámci použití této smlouvy, aniž

jsou dotčena její zvláštní ustanovení, je zakázána jakákoliv diskriminace na základě státní příslušnosti.“

14

V novém zákoně č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, který ve znění pozdějších novel7 splňuje podmínky stanovené právem Evropských společenství,8 bylo ponecháno ustanovení § 4, odstavce 1, písmena n),9 že zakázky zadávané dle akreditovaných postupů jednotlivých programů pomoci Evropských společenství v České republice se ze zadávacího řízení vylučují. Jednalo se o zakázky upravené zvláštními pravidly stanovenými v programech pomoci EU České republice (tzv. programy předvstupní pomoci, např. Phare, ISPA a SAPARD), přičemž tento prvek měl napomoci uplatnění principů slučitelných s požadavky úpravy předvstupní pomoci, ale tím nemohla být taková úprava plně slučitelná s právem ES (EU). I v dnešní době spadají některé projekty v Operačních programech pod zvláštní režim zadávání, zejména zakázky malého rozsahu a podlimitní zakázky.

7

Ve znění zákonů č.436/2004 Sb., č. 437/2004 Sb., č. 60/2005 Sb., č. 124/2005 Sb., č. 179/2005 Sb.,

č. 253/2005 Sb., č. 377/2005 Sb. a č. 413/2005 Sb. 8

Směrnice Rady 71/304/EHS ze dne 26. 7. 1971, o odstranění omezení volného pohybu služeb, pokud jde o

veřejné zakázky na stavební práce a zadávání veřejných zakázek na práce podnikatelům jednajícím prostřednictvím zastoupení či poboček. Směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. 12. 1989, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a veřejných zakázek na stavební práce Směrnice Rady 92/13/EHS ze dne 25. 2. 1992, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se použití předpisů společenství o postupech při zadávání veřejných zakázek v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací. Směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. 6. 1992, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby. Směrnice Rady 93/36/EHS ze dne 14. 6. 1993, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky. Směrnice Rady 93/37/EHS ze dne 14. 6. 1993, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce. Směrnice Rady 93/38/EHS ze dne 14. 6. 1993, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací, ve znění směrnice Rady 98/4/ES a směrnice Komise 2001/78/ES. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne 13. 10. 1997, kterou se mění směrnice 92/50/EHS, 93/36/EHS, které koordinují postupy při zadávání veřejných zakázek na služby, dodávky a stavební práce. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/4/ES ze dne 16. 2. 1998, kterou se mění směrnice 93/38/EHS, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací. Směrnice Komise 2001/78/ES ze dne 13. 9. 2001, kterou se mění příloha IV směrnice Rady 93/36/EHS, přílohy IV, V a VI směrnice Rady 93/37/EHS, přílohy III a IV směrnice Rady 92/50/EHS, ve znění směrnice 97/52/ES, a přílohy XII až XV, XVII a XVIII směrnice Rady 93/38/EHS, ve znění směrnice 98/4/ES. 9

Obdobné k ustanovení § 1, odstavec 2, písmeno v) zákona č. 199/1994 Sb., ve znění platném ke dni před jeho

zrušením.

15

Nová úprava v zákoně č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, měla za cíl důsledně transponovat všechny zásady, principy a ustanovení komunitárních norem, směrnic, což vyústilo v podstatě v překlad komunitární úpravy, ve výsledku na úkor přehlednosti,10 srozumitelnosti a aplikovatelnosti. Nově oproti zákonu č. 199/1994 Sb. bylo zcela vyloučeno zadání veřejné zakázky bez výběrového řízení pouhým postupem dle rozhodnutí vlády ČR. Zákon také neumožňoval zadat témuž dodavateli dodatečnou, opakovanou veřejnou zakázku za předpokladu, že dodatek by měl cenu do 50 % původní a za podmínky zadání do 12 měsíců po splnění původní veřejné zakázky, ale mohlo se tak stát pouze při splnění podrobně, přesně a velmi obsáhle stanovených zákonných podmínek v § 27 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, v rámci tzv. jednacího řízení bez uveřejnění. Výše popsaný legislativní proces upravující veřejné obstarávání prostřednictvím institutu veřejných zakázek v návaznosti na první kroky ČR směřující ke vstupu do ES (EU) je třeba doplnit o související přípravy právního rámce pro využívání PPP. Pro úspěšnou realizaci PPP na našem území musela na základě iniciativy vlády České republiky vzniknout řada dokumentů a současně bylo nezbytné přijmout několik usnesení. Takovými byly zejména dokumenty11 Politika vlády České republiky v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru,12 a Informace o stavu systémové implementace Partnerství veřejného a soukromého sektoru.13 Součástí prvního uvedeného jsou přílohy obsahující návrhy legislativních změn nezbytných pro systémovou implementaci PPP, časový harmonogram řízení pilotních projektů a kritéria pro předkládání jejich návrh, ale také seznam orgánů, jejichž zástupci budou členy mezirezortního týmu pro implementaci PPP. V druhém dokumentu nalezneme přílohy týkající se procesu přípravy, realizace a zajištění PPP, shrnutí zahraničních zkušeností v oblasti PPP a právní analýzu jeho proveditelnosti.

10

Oproti tomu obsahoval zákon č. 199/1994 Sb. některá progresivní ustanovení. Jako příklad může sloužit jeho

§ 21, kde je velmi přehlednou a srozumitelnou formou upraveno tzv. předkvalifikací řízení, které smysluplně a hospodárně řešilo fázi kvalifikační, kdy vymezilo určitý výběr z předpokládaných uchazečů, kteří poté, když se kvalifikovali, mohli se v soutěžním klání všichni nadále účastnit vlastního nabídkového řízení, kde se podrobovali shodně a všichni hodnocení. 11

Níže uvedená usnesení vlády České republiky jsou dostupná online na adrese:

12

schválen usnesením Vlády č. 7 ze dne 7. 1. 2004

13

schválen usnesením Vlády č. 791 z 25. 8. 2004

16

Spolupráci na vytváření základních dokumentů PPP zajistila dotčená ministerstva, Svaz měst a obcí, Asociace krajů, mezinárodní organizace a instituce, partnerská ministerstva členských zemí EU a také specialisté ze zemí s praktickými zkušenosti s různými modely aplikace PPP, tedy např. Velká Británie, Portugalsko, Irsko, Polsko nebo Francie. V následujícím období byla přijata další vládní usnesení ve vztahu k PPP. usnesení č. 76 ze dne 19. ledna 2005 k pilotním projektům Partnerství veřejného a soukromého sektoru usnesení č. 1017 ze dne 17. srpna 2005 k předložení pilotních projektů Partnerství veřejného a soukromého sektoru - 2. vlna usnesení č. 88 ze dne 29. ledna 2007 k informaci o projektech zařazených do pilotních projektů Partnerství veřejného a soukromého sektoru usnesení č. 536 ze dne 23. května 2007 k Analýze projektů Partnerství veřejného a soukromého sektoru.

3.1.2. Základní normy veřejného obstarávání v ČR Jako nejnovější celky byly přijaty zákony14: Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen ZVZ) a Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (dále jen KZ) Tyto byly následně doplněny o další předpisy15, přičemž jimi zákonodárce poukázal na vývoj evropských norem a zajistil transpozici směrnic16:

14

veškeré níže uvedené právní normy jsou dostupné na portálu o veřejných zakázkách a koncesích online na

adrese: 15

Nařízení vlády č. 304/2006 Sb., o přepočtu finančních částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách

v eurech na českou měnu a o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou - Ministerstvem obrany, na které se vztahuje finanční limit stanovený v zákoně o veřejných zakázkách, Vyhláška č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladu řízení o přezkoumání úkonu zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách, Vyhláška č. 329/2006 Sb., kterou se stanoví bližší požadavky na elektronické prostředky, elektronické nástroje a elektronické úkony při zadávání veřejných zakázek, Vyhláška č. 330/2006 Sb., o uveřejňování vyhlášení pro účely zákona o veřejných zakázkách, Vyhláška ministerstva obrany č. 274/2006 Sb., kterou se stanoví seznam vojenského materiálu pro účely zákona o veřejných zakázkách,

17

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004, o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb v aktuálním znění, Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby v aktuálním znění, dále doplněné o:17 Nařízení Komise č. 2083/2005 ze dne 19. 12.2006, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání veřejných zakázek, Rozhodnutí Komise 2005/15/ES ze dne 7. 1.2005, o prováděcích pravidlech k postupu stanovenému v článku 30 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupu při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/75/ES ze dne 16. 11.2005, kterou se opravuje směrnice 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, Směrnice Komise 2005/51/ES ze dne 7. 9.2005, kterou se mění příloha XX směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a příloha VIII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o veřejných zakázkách.

3.1.3. Mezinárodní normy Na poli mezinárodních smluv je oblast PPP dále regulována Dohodou WTO o veřejných zakázkách,18 která vstoupila v platnost 1. ledna 1995 a Česká republika jí je vázána na základě členství

Vyhláška č. 217/2006 Sb., kterou se provádí koncesní zákon, Vyhláška č. 238/2006 Sb., kterou se stanoví náležitosti obsahu žádosti o předchozí stanovisko k uzavření koncesní smlouvy nebo smlouvy podle koncesního zákona a ke změně uzavřené koncesní smlouvy nebo smlouvy podle koncesního zákona, Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. 16

Uvedené normy jsou dostupné na oficiálním portálu evropského práva online na adrese:
lex.europa.eu>, a to ve všech oficiálních jazycích EU (po vstupu ČR do EU i v češtině). 17

Kromě již zmíněných v poznámce pod čarou č. 8

18

v ES/EU (Evropská společenství jsou jednou ze smluvních stran GPA). Závazky vyplývající z Dohody jsou prostřednictvím právních aktů ES zahrnuty do směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES, následně jsou včleněny do příslušných českých norem.

3.2. Novelizace – podněty z praxe (od roku 2008) Má-li být výstupem této práce, jež vznikala díky dlouhodobému pozorování a zkoumání široké oblasti skutečností souvisejících s veřejnými zakázkami v jejich širším slova smyslu, popis takovýchto jevů, potom je nezbytné poukázat zejména na aktuální změny, jež nastaly po dílčích novelách ZVZ a souvisejících předpisů. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,19 ve znění zákona č. 110/2007 Sb., zákona č. 296/2007 Sb., zákona č. 76/2008 Sb., zákona č. 124/2008 Sb., zákona č. 110/2009 Sb., zákona č. 41/2009 Sb., zákona č. 227/2009 Sb. a zákona č. 281/2009 Sb. byl výrazně věcně upraven zákonem č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoDS“), tzv. malou novelou (zákon č. 417/2009 Sb. s účinností k 1. 1. 2010) a velkou novelou (zákon č. 179/2010 Sb., účinnost k 15. 9. 2010), zákonem č. 423/2010 Sb. (tzv. antikorupční novela), jakožto i dalšími novelami a prováděcími předpisy.

3.2.1. Malá novela Malá novela přinesla v roce 2010 významné změny v ZVZ, ale i v koncesním zákoně. Byla jí transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek a uzavírání koncesních smluv, čímž došlo mj. i k technickým změnám20 obou zákonů. Novelou také došlo ke zvýšení transparentnosti zadávání veřejných zakázek a uzavírání koncesních smluv, odstranila nejvýraznější formalismy předchozí právní úpravy, když

18

Government Procurement Agreement (GPA), dostupný online na adrese:

19

Zákon je obsažený ve 161 paragrafech a rozložený do devíti částí s účinností od 1. července 2006. Zákon byl

projednán Poslaneckou sněmovnou ve 3. čtení dne 21. prosince 2005 na 51. Schůzi a schválen. Následně byl vrácen Senátem s pozměňujícími návrhy a ty Poslanecká sněmovna na 54. schůzi, ve 162. hlasování dne 14. března 2006 schválila v počtu 85 ANO a 52 NE (v období před volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR „proti“ hlasovala převážná část opozičních poslanců ODS a KSČM, zatímco „pro“ se vyslovili především koaliční poslanci ČSSD a KDU-ČSL.) 20

Došlo k přečíslování některých ustanovení a tedy i ke změně s nimi souvisejících odkazů.

19

umožnila prokázání kvalifikace prostými kopiemi dokladů, umožnila takřka neomezené dožádání kvalifikace a vedla k odstranění prohlášení o vázanosti nabídkou. Malá novela dále přispěla k rozšíření pravomocí ÚOHS soudního charakteru, jimiž umožnila ve stanovených případech vyslovit zákaz plnění ze smlouvy s následkem neplatnosti takových smluv ex lege (§ 118 odst. 5 ZVZ). Důvodem pro vyslovení může být uzavření smlouvy bez oznámení,21 nebo dojde-li k předčasnému uzavření smlouvy v rozporu s předběžným opatřením či porušením zákona (např. neodešle-li zadavatel oznámení o výsledku zadávacího řízení při zavádění dynamického nákupního systému). ÚOHS může uložit zákaz plnění smlouvy na veřejnou zakázku pouze na základě návrhu dodavatele, nikoliv ve správním řízení zahájeném z moci úřední. Dodavatel je povinen složit kauci ve výši 100 tis. Kč. Malá novela zavádí nový nástroj transparentnosti, tzv. „blacklist“,22 neboli „Černá listina dodavatelů“ vedená MMR. Jedná se o rejstřík dodavatelů se zákazem plnění veřejných zakázek, do nějž budou zapsány právnické či podnikající fyzické osoby, které předložily při prokazování splnění kvalifikace informace nebo doklady, které neodpovídaly skutečnosti a měly nebo mohly mít vliv na posouzení kvalifikace, nebo na rozhodnutí o zápisu do Seznamu kvalifikovaných dodavatelů či Seznamu systémů certifikovaných dodavatelů anebo nepodaly žádost o změnu zápisu do Seznamu kvalifikovaných dodavatelů (ne však již do Seznamu systémů certifikovaných dodavatelů). Sankcí je uložení pokuty (do výše 10 mil. Kč, respektive 1 mil. Kč) a zákaz plnění veřejných zakázek, včetně zakázek malého rozsahu, na dobu 3 let.

21

Dobrovolné oznámení zadavatele o záměru uzavřít smlouvu podle § 146 odst. 2 ZVZ (tzv. oznámení

o dobrovolné průhlednosti ex ante) má několikerý význam: -

Dává všem třetím osobám (mezi nimi i ÚOHS) možnost požádat o přezkoumání postupu zadavatele v těch případech, kdy se zadavatel domnívá, že veřejná zakázka nemusela být zadávána v řízení s předchozím uveřejněním. Jedná se především o případy zakázek zadávaných v jednacím řízení bez uveřejnění.

-

Možnost takového přezkoumání na návrh třetí osoby (stěžovatele) se časově limituje lhůtou 30 dnů ode dne takového dobrovolného oznámení. Bez dobrovolného oznámení je ovšem možné takový návrh podat do 6 měsíců od uzavření smlouvy bez předchozího uveřejnění.

-

Učiní-li zadavatel dobrovolné oznámení, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže již nemůže uložit zákaz plnění smlouvy, ale maximálně pokutu, zjistí-li, že zadavatel spáchal správní delikt.

22

Portál o veřejných zakázkách a koncesích: aktuality [online]. [cit. 2011-04-12]. Dostupné z:



20

3.2.2. Velká novela Velká novela znamenala pro oblast veřejných zakázek v polovině roku 2010 opět výrazné navýšení transparentnosti zadávacích řízení, posílení dohledu ÚOHS, zjednodušení a zpřesnění ustanovení upravujících prokazování kvalifikace, snížení formalistického přístupu23 zákona a podrobnější a zpřesněnou úpravou specifických institutů (rámcové smlouvy, opční právo, soutěž o návrh). Z konkrétních změn lze zmínit např. výjimku při stanovení předpokládané hodnoty dle § 13 odst. 8 věta druhá ZVZ, která byla vedle dodávek rozšířena i na služby. Ve zjednodušeném podlimitním řízení (ZPŘ) se výslovně stanovuje povinnost přijmout a hodnotit nabídky od nevyzvaných uchazečů a zadavatel je nově oprávněn požadovat složení jistoty i v tomto řízení. V případě řízení, kdy se použije losování je povinně vyžadována účast notáře a zájemcům musí být před jeho zahájením umožněna kontrola prostředků sloužících k losování. Dále již nebudou vyžadovány atestace elektronických nástrojů a dodavatelům je umožněno prokázat kvalifikaci prostými kopiemi24.

3.2.3. Judikatura ESD Současně došlo v roce 2010 k důležitému počinu v rozhodovací praxi ESD, které je vhodné doplnit o dřívější související rozhodnutí. Tato rozhodnutí mají dopad na uzavřené smlouvy VZ a jimi definované zadávací podmínky. 1) C-337/98 EK v Francie, 5. 10. 2000 Zde bylo v bodě 45 řečeno, že: „je třeba posoudit, zda jednání *…+ nebyla svým charakterem podstatně odlišná od těch, která již probíhala dříve, a neprokazovala tak úmysl smluvních stran sjednat znovu zásadní podmínky smlouvy…“. 2) C-496/99 P EK v CAS Succhi di Frutta SpA, 29. 4. 2004 Body 116 až 120 obsahují stanoviska: Zadavatel nemůže změnit podmínky, které by, kdyby byly uvedeny v původních podmínkách, mohly vést k předložení podstatně odlišných nabídek.

23

Mj. odstraněním povinnosti podepisovat nabídku na dvou místech, nebo důrazem na skutečnou

ekonomickou výhodnost použitých hodnotících kritérií. 24

Při existenci odpovědi dodavatele za pravdivost údajů s možností postihu za spáchání správního deliktu.

21

Pokud by zadavatel chtěl mít možnost těchto změn, musí to uvést v oznámení zakázky či zadávacích podmínkách a stanovit detailní podmínky takové změny. 3) C-454/06 Pressetext Nachrichtenagentur, 19. 6. 2008, který v bodech 35 až 37 a 40 stanoví znaky naplňující podstatnou změnu zadávacích podmínek, kterými jsou: potenciální změna okruhu uchazečů nebo vítězné nabídky, nebo rozšíření značnou měrou o plnění, která nebyla předpokládána, nebo změna hospodářské rovnováhy ve prospěch vlastníka, nebo změna dodavatele (až na stanovené výjimky). 4) C-91/08 Wall AG v Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgung- und Service GmbH25, 13. 4. 2010 – rozšiřuje platnost pravidel uvedených v rozsudku „Pressetext“ i na koncese, z čehož vyplývá: změna subdodavatele (i předvídaná smlouvou) může být podstatnou změnou (bod 40, Pressetext), při existenci některých výjimek: -

zadání subjektu, který se nachází v postavení in-house (bod 54, Pressetext)

-

ex lege nebo v důsledku jiné skutečnosti (např. přeměny společností)

-

je-li tak „umožněno v podmínkách původní zakázky, například pokud jde o subdodavatele“ (bod 40, Pressetext).

Změna subdodavatele je však změnou podstatnou i „… v situaci, kdy využití služeb určitého subdodavatele spíše nežli subdodavatele jiného *…+ bylo rozhodujícím aspektem pro uzavření smlouvy…“, jak vyplývá z bodu 39 rozsudku „Wall“. •

Není zcela jasné, zda záleží na důvodu pro změnu smlouvy a to jak ve vztahu k veřejným zakázkám i koncesím, a zda je mezi těmito rozdíl. Bod 67 stanoviska Generálního advokáta v tomto případě konstatuje, že: „Ke změně subdodavatele totiž dochází bez legitimního důvodu, po uzavření smlouvy a před poskytnutím prvních plnění, ačkoliv koncesionář při předkládání nabídky poukazoval na proslulost a technickou zdatnost subdodavatele“.

•

Jaké důsledky mají podstatné změny na platnost či legitimitu původní smlouvy? Částečně nám odpovídá bod 42 rozsudku tvrzením nutnosti „…přijmout veškerá opatření nezbytná k obnovení transparentnosti, včetně nového řízení o udělení koncese“, které dále bod 71 rozsudku zmírňuje, když tvrdí, že tato stanovená opatření přesto nutně „… nevyžadují, aby vnitrostátní orgány vypověděly smlouvu, ani aby vnitrostátní orgány vydaly soudní příkaz v každé situaci, v níž je údajně tato povinnost [transparentnosti] v rámci udělování koncese porušena“.

25

[online]. Dostupný z:

22

V domácích podmínkách došlo v návaznosti na výše uvedené k několika změnám: § 147/8 ZVZ – nově stanoví možnost činit úpravy v oznámení na ISVZ-US26 § 49/3 ZVZ – možnost poskytnout dodatečné informace k ZD § 6 ZVZ – vymezení základních principů (3E)27 Tyto legislativní změny doplňuje a do určité míry zpřesňuje výklad v na sebe navazujících rozsudcích KS: 62 Ca 28/200628 a NSS: 5 Afs 131/200729, které změny považují za přípustné, pokud: -

si je zadavatel předem vyhradil a

-

prodlouží lhůtu pro podání nabídek o celou zákonnou délku.

3.2.4. Vybrané praktické dopady výše uvedených změn v podmínkách ČR V současné době za nejrozvinutější oblast aplikace PPP v České republice můžeme označit provozování vodohospodářské infrastruktury. Zde se v rámci např. Operačního programu Životní prostředí (OPŽP)30 výrazně zlepšilo postavení zadavatelů31 díky možným úpravám (zejm. právě koncesních) smluv na provozování vodohospodářské infrastruktury dle tzv. „best international practice“ (podmínky přijatelnosti) a tzv. servisními smlouvami. Ačkoliv se v těchto případech naplňuje princip tzv. vyjímání infrastruktury, nedochází takovým vyjmutím k podstatným změnám. Teprve výkladová praxe bude ovšem muset vyřešit argumentaci první podmínky „Pressetextu“ ve vztahu ke smlouvám, které nebyly32 (nebudou) soutěženy. Další oblastí, jež byla vystavena zvýšené pozornosti, jsou méněpráce, tak často považované za nepodstatné. Důležité je stanovení jejich povoleného rozsahu, tedy zřejmě ne např. 50% hodnoty zakázky. V případě nabídky bez méněprací, nebo při stanovení rozdílné míry, by totiž mohlo dojít k významné změně pořadí uchazečů. Toto konkrétně řeší již zmíněný OPŽP pravidly pro stavební práce, která výslovně vyžadují přepočítání položkového rozpočtu.

3.2.5. Dopady na slovenskou legislativu 26

Informační Systém o Veřejných Zakázkách – Uveřejňovací subsystém na adrese http://www.isvzus.cz

27

Economy & Efficiency & Effectiveness, tedy hospodárnost, efektivnost a účelnost

28

http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/sbirky_rozhodnuti/rozsudky_VZ/62Ca_28_2006.pdf

29

http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2007/0131_5Afs_0700131A_prevedeno.pdf

30

http://www.opzp.cz/sekce/254/aktuality/

31

Zlepšením zde nedochází k podstatným změnám ZD

32

Zda platí „Pressetext“ i na smlouvy uzavřené před účinností koncesního zákona, resp. před vstupem ČR do

EU?

23

Evropská judikatura se vedle vlivu na český právní řád dotkla i slovenského ZVZ, když v § 9 odst. 3 zákona č. 25/2006 Z.z., o verejnom obstarávaní stanoví: Verejný obstarávateľ a obstarávateľ nesmú uzavrieť dodatok k zmluve uzavretej podľa § 45 vtedy, ak by sa jeho obsahom a) menil podstatným spôsobom pôvodný predmet zákazky, b) dopĺňali alebo menili podstatným spôsobom podmienky, ktoré by v pôvodnom postupe zadávania zákazky umožnili účasť iných záujemcov alebo uchádzačov, alebo ktoré by umožnili prijať inú ponuku ako pôvodne prijatú ponuku, c) menila ekonomická rovnováha zmluvy v prospěch úspešného uchádzača spôsobom, s kterým pôvodná zmluva nepočítala.

3.3. Navrhované legislativní změny pro oblast VZ vč. PPP V této kapitole bych rád představil širokou škálu názorů, se kterými se můžeme shledat. Je třeba určit jejich relevanci a váhu, které se mohou lišit dle oblasti, které se dotýkají, a také míry současné právní determinace. Nalezneme řadu názorů publikovaných ve sdělovacích prostředcích, odborných a vědeckých pracích, ale i na konferencích, jako je ta, které se již čtvrtým rokem účastním33. Z toho, co bylo kde uvedeno, vybírám dle svého uvážení následující doporučení, která vychází z práce expertních týmů ministerstev,34 Národní ekonomické rady vlády, Úřadu na ochranu hospodářské soutěže, zástupců parlamentních politických stran,35 předních nestátních neziskových organizací36 a dalších klíčových odborníků.37 Souhrnný přehled návrhů jednotlivých skupin naleznete v Tabulce 1 – Tabulkce 3 této práce. Tabulka 4 obsahuje výběr nejdůležitějších návrhů včetně jejich seřazení dle mnou navrhované relevance od nejdůležitějšího po nejméně naléhavý.

33

„Veřejné zakázky a PPP projekty – potřebnost změny právní úpravy v EU a v ČR“ konané dne 13. 9. 2007 na

půdě Provozně ekonomické fakulty Mendelovy univerzity v Brně a „Veřejné zakázky a PPP projekty – problémy aplikační praxe“, která proběhla ve dnech 15. 5. – 16. 5. 2008 tamtéž a „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“ konané ve dnech 28. až 29. 5. 2009 tamtéž a „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“ konané ve dnech 27. – 28. 5. 2010 tamtéž a „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“, která se konala ve dnech 26. – 27. 5. 2011 tamtéž. 34

Zejm. MF, MMR a dále MV, MPO

35

ODS, VV, TOP 09, ČSSD, (bez účasti KSČM)

36

Např. Asociace pro veřejné zakázky (AVZ), Transparency International, Oživení o.s.

37

Např. z advokátní kanceláře Weinhold Legal nebo České komory architektů

24

3.4. Legislativní změny pro rok 201138 V roce 2010 byla přijata novela ZVZ zákon č. 423/2010 Sb., která s účinností od 30. prosince 2010 upravila některé technické chyby týkající se diskriminace společností s akciemi na doručitele. MMR změnou tohoto ustanovení umožnilo účast v zadávacích řízeních akciovým společnostem s akciemi na majitele bez ohledu na to, zda jsou listinné či v zaknihované podobě za podmínky, aby předložily seznam akcionářů s podílem akcií vyšším než 10 %. Původní znění ustanovení zákona bylo v „rozporu se základními zásadami Evropské unie, zejména však zásadou volného pohybu služeb a zboží podle čl. 26 odst. 2, čl. 56 a čl. 63 Smlouvy o fungování Evropské unie, ale i s dalšími ze základních zásad, např. svobody usazování, svobodného poskytování služeb, zásadou rovného zacházení a diskriminace“39 a jehož urychlená změna přijetím dílčí novely ZVZ měla odvrátit případnou žalobu Evropské komise. Na přijatý zákon navazuje velká novela ZVZ, která má slovy ministra Jankovského „zákon legislativně vyčistit a doplnit o další protikorupční opatření“. V současné době jsou ustanovení tzv. antikorupční novely již v paragrafovaném znění. Níže uvádím ty změny, které navazují na mnou vybraná doporučení v předchozí kapitole.

3.4.1. Nové limity VZ a) Veřejné zakázky malého rozsahu (§ 12 odst. 3 ZVZ) I.

Dodávky a služby – zde dojde ke snížení horního limitu na 1 mil. Kč40 oproti původním 2 mil. Kč.

II.

Stavební práce – limit se současných 6 mil. Kč sníží na 3 mil. Kč, avšak od 1. 1. 2014 bude již platit limit 1 mil. Kč, čímž dojde ke sjednocení limitů u veřejných zakázek malého rozsahu.

b) Zjednodušené podlimitní řízení I.

U stavebních zakázek s předpokládanou hodnotou do výše 10 mil. Kč se umožní zahájit takovéto řízení.

3.4.2. Významné veřejné zakázky 38

Novelizovaná ustanovení jsou již v paragrafovaném znění dostupná online na adrese:

39

Volně převzato ze Sněmovní tisku 45/0 dostupného online na adrese:

40

Hodnoty jsou uváděny bez daně z přidané hodnoty

25

Nově se v § 16a ZVZ setkáme s definicí Významné veřejné zakázky, kdy: a) Nejnižší předpokládaná hodnota činí 300 mil. Kč b) 200 mil. Kč v případě krajů a hlavního města Prahy41 c) 100 mil. Kč u obcí s počtem obyvatel přesahujícím 100 tisíc42 d) 50 mil. Kč u obcí s počtem obyvatel přesahujícím 25 tisíc e) 25 mil. Kč obcí s počtem obyvatel nedosahujícím hranice 25 tisíc

3.4.3. Ekonomického odůvodnění Zadavateli přibyla povinnost ekonomického odůvodnění přiměřenosti požadavků na technické kvalifikační předpoklady (§ 156 ZVZ) a odůvodnění stanovení předmětu veřejné zakázky a předmětu hodnocení vzhledem k potřebám zadavatele, který: a) uveřejní na svém profilu do 3 pracovních dnů od oznámení či výzvy b) odůvodní jím přiměřenost požadavků na technické kvalifikační předpoklady43 c) prohlásí, že je mu známo alespoň 5 dodavatelů na relevantním trhu, v opačném případě oznámí takovou skutečnost ÚOHS44 d) U významných VZ se předkládá odůvodnění ke schválení vládě45 či zastupitelstvu,46 přičemž u prvních uvedených je vyžadováno předložení oponentního odborného vyjádření (posudek) zajištěného MMR ČR

3.4.4. Zrušení zadávacího řízení Zadávací řízení je povinně zrušeno, pokud zadavateli zbydou k hodnocení méně než 3 nabídky, přičemž existují výjimky, pokud zadavatel postupuje podle § 22 odst. 3 a 4, § 23 odst. 4 až 8 nebo § 156 odst. 2.

3.4.5. Otevírání obálek

41

A dále také příspěvkové organizace, u nichž vykonávají funkci zřizovatele kraj, hlavní město Praha nebo jiná

právnická osoba podle § 2 odst. 1 písm. d), je-li kraj nebo hlavní město Praha ve vztahu k této osobě v postavení podle § 2 odst. 2 písm. d) bodu 2. 42

Obdobně viz předchozí poznámka pod čarou, platí i pro písmena d) a e) v textu.

43

Podrobnosti stanoví prováděcí právní předpis.

44

§ 84 odst. 1 písm. e) ZVZ.

45

V případě veřejného zadavatele podle § 2 odst. 2 písm. a) a b)

46

Jde-li o veřejného zadavatele podle § 2 odst. 2 písm. c)

26

Při otevírání obálek komisí již není kontrolována úplnost nabídek (zda obsahuje všechny součásti požadované zákonem či zadavatelem v zadávacích podmínkách). Naopak vznikla povinnost číst hodnoty číselně vyjádřených hodnotících kritérií, jak bylo již dříve navrhováno ÚOHS.47

3.4.6. Lhůty pro podání námitky Několik změn doznalo stanovení lhůt u zjednodušeného podlimitního řízení (ZPZ) v § 110 – NÁMITKY. a) Obecná lhůta 15 dní pro podání námitek proti všem úkonům zadavatele a povinnosti stěžovatele doručit je v této lhůtě zadavateli, byla zkrácena na 5 dní ode dne, kdy se o domnělém porušení zákona úkonem zadavatele dozví, nejpozději však do doby uzavření smlouvy (odst. 2). b) Lhůta pro doručení podaných námitek proti zadávacím podmínkám byly zkráceny z 5 dnů na 2 dny od skončení lhůty pro podání nabídek (odst. 3). c) Obecná lhůta 15 dní pro doručení námitek proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky nebo proti rozhodnutí zadavatele o vyloučení z účasti v zadávacím řízení, byla zkrácena na 5 dní (odst. 4). d) Nově odst. 9 stanoví, že stěžovatel, který nevyužije svého práva podat námitky, není oprávněn k podání podnětu ÚOHS.

3.4.7. Řízení u ÚOHS V rámci řízení u ÚOHS se a) doručuje veškerá dokumentace veřejné zakázky nebo soutěže o návrh. b) Počínaje doručením těchto dokumentů začínají běžet lhůty pro vydání rozhodnutí (§ 114 odst. 7). c) § 115 stanoví povinnost složit kauci z nabídkové ceny za celou dobu plnění veřejné zakázky. d) V řízení o deliktu je účastníkem řízení podezřelý. e)

Taktéž byly navýšeny částky uložených sankcí48 u správních deliktů zadavatelů podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) z 5% na 10% ceny zakázky a to až do výše 20 mil. Kč, a dále na hodnotu 20 mil. Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. b), e), f) nebo g). V § 120a došlo k dvojnásobnému navýšení stanovených pokut pro správní delikty

47 48

Článek „veřejné zakázky a koncese“ v rámci výroční zprávy za rok 2008 ÚOHS. Realitou ovšem zůstává, že v současné době ukládané sankce nedosahují ani aktuálně platným horním

limitům.

27

dodavatelů na hodnoty 20 mil. Kč (odst. 1 písm. a)) a 2 mil. Kč (odst. 1 písm. b)). Uložené sankce musí časově navazovat na akt porušení zákona. Taktéž bude pracovníkům zadavatelů stanovena podmínka podstoupit školení, to však již neplatí pro pracovníky ÚOHS. Z praktického hlediska by určitě pomohlo stanovení minimální praxe osobám působících v oblasti zadávání VZ (např. 5 let), vyššího platu a větší míry nezávislosti a současně odpovědnosti.49

49

Jurčík (2011)

28

f)

4. Systematika platných právních norem 4.1. ZVZ Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách v platném znění má následující systematiku: Část první – Obecná ustanovení (§1 - §20) Část druhá – Zadávací řízení Hlava I – Druhy a podmínky použité zadávacích řízení (§21 - §25) Hlava II – Zahájení zadávacího řízení (§26 - §38) Hlava III – Lhůty (§39 - §43) Hlava IV – Zadávací dokumentace a technické podmínky (§44 - §49) Hlava V – Kvalifikace Díl 1 – Požadavky veřejného zadavatele na kvalifikaci (§50 - §62) Díl 2 – Požadavky sektorového zadavatele na kvalifikaci (§63 – §66) Díl 3 – Jistota (§67) Hlava VI – Nabídka (§68 - §67) Hlava VII Díl 1 – Otevírání obálek s nabídkami (§71 - §73) Díl 2 – Hodnotící komise (§74 - §75) Díl 3 – Posouzení a hodnocení nabídek (§76 - §80) Hlava VIII – Ukončení zadávacího řízení (§81 - §85) Část třetí – Zvláštní postupy v zadávacím řízení Hlava I – Předběžné oznámení a pravidelné předběžné oznámení (§86 - §88) Hlava II – Rámcové smlouvy (§89 - §92) Hlava III – Dynamický nákupní systém (§93 - §95) Hlava IV – Elektronická aukce (§96 - §97) Hlava V – Další instituty (§98 - §101) Část čtvrtá – Soutěž o návrh (§102 - §109) Část pátá – Ochrana proti nesprávnému postupu zadavatele Hlava I – Námitky (§110 - §111) Hlava II – Dohled nad dodržováním zákona Díl 1 - Dohled nad dodržováním veřejných zakázek (§112) Díl 2 – Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele (§113 - §119) Díl 3 – Správní delikty (§120 - §121) Díl 4 – Společná ustanovení o výkonu dohledu (§122 - §123) 29

Hlava III – (§124) Část šestá – Seznam kvalifikovaných dodavatelů, systém certifikovaných dodavatelů, zahraniční seznam dodavatelů, rejstřík osob se zákazem plnění veřejných zakázek Hlava I – Seznam kvalifikovaných dodavatelů (§125 - §132) Hlava II - Systém certifikovaných dodavatelů (§133 - §142) Hlava III - Zahraniční seznam dodavatelů (§143) Hlava IV – Rejstřík osob se zákazem plnění veřejných zakázek (§144 - §145) Část sedmá – společná ustanovení (§146 - §157) Část osmá – Přechodná a závěrečná ustanovení (§158 - §160) Část devátá – Účinnost (§161) Příloha č. 1 - Seznam služeb podléhajících uveřejnění v Úředním věstníku EU Příloha č. 2 - Seznam služeb nepodléhajících uveřejnění v Úředním věstníku EU Příloha č. 3 - Stavební činnosti podle § 9 odst. 1 písm. a)

4.2. ZKS Systematika zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) v platném znění Část první – Obecná ustanovení; Předmět úpravy a základní pojmy (§1 - §3) Část druhá – Koncesní řízení Hlava I – Obecná ustanovení (§4 - §5) Hlava II – Koncesní řízení; Zahájení koncesního řízení (§6 - §11) Hlava III – Výběr koncesionáře (§12 – §13) Hlava IV – Subdodávky (§14 -§15) Část třetí – Koncesní smlouva (§16 - §19) Část čtvrtá – Významné koncesní smlouvy (§20 - §23) Část pátá – Dohled nad dodržováním zákona (§24 – §29) Část šestá – Společná a závěrečná ustanovení Hlava I – Společná ustanovení (§30 - §33) Hlava II – Závěrečná ustanovení (§34) Část sedmá – Účinnost (§35)

30

5. Institucionální zabezpečení PPP Nezbytným krokem pro podporu rozvoje projektů PPP bylo rozhodnutí Vlády České republiky o vytvoření jejich institucionálního zabezpečení. Na Ministerstvu financí bylo zřízeno samostatné oddělení, vznikl meziresortní tým, došlo k založení akciové společnosti PPP Centrum a Fond národního majetku se stal členem Mezinárodní organizace projektového financování.

5.1. MF - Samostatný referát regulace a metodiky projektů PPP Oddělení zřízeno na Ministerstvu financí ke dni 1. 5. 2004 se stanovenými následujícími úkoly: a) vytvořit celostátní koncepci přípravy a realizace projektů PPP b) je zodpovědné za přípravu právních předpisů v kompetenci MF pro oblast PPP c) aplikovat metodiku pro monitorování a regulaci vzniku budoucích závazků veřejných rozpočtů v souvislosti s projekty PPP d) koordinovat zpracování a aplikaci metodiky pro přípravu, posuzování a schvalování projektů. S ohledem na politický charakter PPP je nutno mezi rozhodující činitele v rámci MF zmínit i samotného ministra financí a odpovědného náměstka.

5.2. Centrum pro implementaci PPP, a. s. (PPP Centrum) Vzniklo rozhodnutím Fondu národního majetku transformacÍ nepodnikající společnosti KRAS, a.s. ke dni 1. červenci 2004 s následujícími cíli: a) Jedná se o společnost s veřejnou misí, tj. společnost vykonávající svoji hlavní činnost pouze ve prospěch veřejného sektoru. Soukromému sektoru není oprávněna v oblasti PPP poskytovat poradenství. b) Účelem a posláním je řízení PPP projektů na straně veřejného sektoru, zejména aktivně se podílet na vytváření příležitostí pro takové projekty, vyhledávání investičních partnerů, vypracování úvodních dokumentací a analýz, projektové řízení a odborná asistence, celkové zastřešování a realizace projektů a monitoring realizovaných projektů. c) Personální zajištění je tvořeno vysoce kvalifikovanými experty s praktickými zkušenostmi z oborů finančního a právního poradenství v oblasti transakcí. Existence PPP Centra má napomáhat ministerstvům a ostatním ústředním orgánům státní správy, ale i územním samosprávným celkům při provádění PPP projektů jakožto zdroj vysoce odborného aparátu veřejného sektoru.

5.3. Mezirezortní pracovní tým 31

Na podzim roku 2003 zahájil činnost mezirezortní tým, jehož členové byli jmenováni z řad relevantních úřadů veřejné správy a to především Ministerstva financí (pro zajištění zejména regulace a metodologie) a Fondu národního majetku (zodpovědný za institucionální a organizační zakotvení PPP v ČR) příslušnými ministry. Následným doplněním o zástupce Asociace krajů a Svazu měst a obcí vzniknul pracovní tým, který se začal zabývat problematikou implementační strategie zavádění PPP v České republice v rozsahu, v jakém jej Vláda České republiky přijala ve schválené reformě veřejných financí. Do budoucna se počítalo s rozšířením činností týmu o posuzování jednotlivých projektů PPP.

5.4. Mezinárodní asociace projektového financování IPFA – The International Project Finance Associacion50 (Mezinárodní asociace projektového financování) je mezinárodní, nezávislá a nezisková organizace zaměřená na podporu a zastupování zájmů soukromého a veřejného sektoru v oblasti PPP. Českou republiku v této organizaci zastupoval Fond národního majetku České republiky (do ukončení jeho činnosti v roce 2005).

5.5. Asociace PPP V listopadu roku 2004 byla založena Asociace pro podporu projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice (Asociace PPP) s cílem prosazovat zájmy subjektů soukromého sektoru při spolupráci s orgány veřejné moci v rámci PPP projektů. Jejími členy se stali v souladu zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, v platném znění, sdružení fyzických a právnických osob působících v oblasti investic a služeb poskytovaných veřejnému sektoru, zejména předních společností z oborů stavebnictví, bankovnictví, poradenství či právních služeb. V prohlášení řídícího výboru Asociace najdeme konkrétní cíle51: a) Poskytování aktuálních informací z oblasti legislativy a metodiky PPP. b) Iniciace legislativních a organizačních předpokladů pro oblast PPP v ČR, propagace této formy ve sdělovacích prostředcích a jejich prezentace na webových stránkách Asociace PPP. c) Součinnost s ústředními orgány státní správy a s Parlamentem ČR v oblasti PPP. d) Aktivní účast při přípravě, rozpracování a vyhodnocení návrhů pilotních PPP projektů. e) Výměna teoretických poznatků a praktických zkušeností s veřejným sektorem směřujících k rozvoji PPP. f) Metodická a koordinační pomoc při přípravě regionálních a municipálních strategií v oblasti PPP. g) Organizace a koordinace účastí členů na konferencích a seminářích k PPP a soustřeďování materiálů z těchto jednání v knihovně Asociace PPP. h) Podpora společných zájmů členů Asociace PPP ve vztahu k národním, zahraničním a mezinárodním orgánům, institucím a asociacím. 50

http://www.ipfa.org/ Činnosti zajišťované Asociací PPP.*online+. [cit. 20. 8. 2011+. Dostupný z: 51

32

i) j)

Vytváření předpokladů pro vzdělávací, poradenské a ediční činnosti členů v oblasti PPP. Soustřeďování informačních, studijních a statistických podkladů z oblasti PPP včetně případových studií a vzorových smluv. k) Navazování kontaktů a výměna zkušeností se zahraničními institucemi a organizacemi zabývajícími se problematikou PPP.

5.6. MMR Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky je klíčovým orgánem zejména v oblasti regulace, připravuje odpovídající legislativu a dále, jak uvádí na svém webovém profilu 52 „Ministerstvo pro místní rozvoj ČR provádí metodické řízení procesu zadávání veřejných zakázek a spoluzajišťuje přípravu souvisejících právních norem. Kromě toho se MMR podílí na tvorbě celostátní koncepce v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru.53 MMR je správcem Informačního systému o veřejných zakázkách a Portálu o veřejných zakázkách a koncesích.“ Další z činností v působnosti Ministerstva je koordinace činností ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při čerpání prostředků ze strukturálních fondů. Konkrétními legislativními úkoly jsou: a) sledovat a vyhodnocovat změny v právních předpisech EU a rozhodnutí Soudního dvora EU v oblasti veřejného zadávání b) příprava návrhů nových právních předpisů v oblasti veřejného zadávání a zabezpečit jejich harmonizaci s předpisy EU

5.7. ÚOHS Agendou Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) je již od roku 1995 dohled nad dodržováním právních předpisů upravujících zadávání veřejných zakázek. Zároveň mu přísluší přezkoumávat postupy zadavatelů vedoucí k zadání veřejných zakázek za účelem zajištění zásady transparentnosti, zákazu diskriminace a rovného zacházení. Cílem je zachovat rovnou soutěž uchazečů, vytvářet konkurenční prostředí a zajistit tak zadavatelům a následně samotným občanům výběr takové nabídky, jenž bude nejvýhodnější. Důraz je kladen na preventivní funkci, kterou upřednostňuje před represí, k čemuž může výrazně napomáhat i poskytování výkladových stanovisek. První sankce uložená Úřadem v oblasti koncesí byla druhostupňovým rozhodnutím v roce 2008, když pokutoval obec Zdiby částkou 100 tisíc korun za postup mimo režim koncesního zákona při výběru koncesionáře za účelem provozování kanalizace a čističky odpadních vod. Obec oslovila

52 53

MMR. [online]. Dostupné z: Public Private Partnership - PPP

33

jediného zájemce. Úřad konstatoval, že „postup veřejného zadavatele při uzavírání koncesních smluv v rámci spolupráce mezi veřejnými zadavateli a jinými (podnikatelskými) subjekty upravuje Koncesní zákon z roku 2006 a veřejný zadavatel tak může, jako v tomto uvedeném případě, zadat provozování kanalizace a čističky odpadních vod včetně dobudování části kanalizační sítě s tím, že úplata náležící koncesionáři bude spočívat ve výběru stočného od producentů odpadních vod, tj. uživatelů kanalizační sítě“.54 V oblasti veřejných zakázek docházelo postupem let k nárůstu počtu vydaných prvostupňových rozhodnutí, podaných rozkladů a celkovému počtu správních řízení. Z tohoto důvodu bylo nezbytné patřičně posílit příslušné personální odbory (zejm. Sekce veřejných zakázek a odboru druhostupňového rozhodování). Mezi lety 2008 a 2010 došlo k nárůstu obdržených návrhů o 126%, zároveň nárůst o 74% v počtu podnětů a bylo zahájeno o 73% více správních řízení. Představu o počtu vedených správních řízení ÚOHS za poslední 3 roky si lze učinit z tabulky 5, 6 a 7 v příloze této diplomové práce. Z pohledu činností ÚOHS, tedy výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a koncesí, je nutné, aby docházelo ke zvyšování standardu v oblasti přezkoumávání postupů zadavatelů v rámci správních řízení i podnětů. Důraz by měl směřovat i na kontrolní činnost směřující k odhalování případných systémových chyb u zadavatelů, kteří si nemusí být vědomi toho, že některé jimi uzavírané smlouvy náleží pod režim koncesního zákona. Dále je nezbytná řádná aplikace novelizovaných ustanovení zákona, zrychlení přezkumného řízení především veřejných zakázek financovaných z evropských fondů, nebo cílit ke snížení počtu rozkladů, jež často neobsahují žádné podstatné nové skutečnosti oproti prvostupňovému řízení a kdy tak účastníci řízení zbytečně prodlužují zadávací proces podáváním odvolání k předsedovi Úřadu bez reálné šance vývoj případu zvrátit.55 Podstatným krokem ze strany ÚOHS bude navyšování hodnot ukládaných sankcí v případě významného porušení zákona, recidivy, nebo u finančně náročných zakázek. Ačkoliv platí výše zmíněný postulát upřednostňování prevence před represí, v určitých případech nebyl ani jeden dostatečně účinný. Nepřetržité legislativní práce v oblasti veřejných zakázek jsou jasnou výzvou pro spoluúčast ÚOHS, např. na probíhajících přípravách transpozice evropské směrnice č. 2009/81/ES,56 upravující 54

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Výroční zpráva 2008. [online]. Brno, 2008 [cit. 2011-02-07]. s. 19 - 20. Dostupné

z: . 55

Např. v roce 2009 bylo podáno v oblasti veřejných zakázek 167 rozkladů a do konce ledna 2010 jich bylo předsedou

Úřadu rozhodnuto 100, přičemž v 76 případech bylo potvrzeno předchozí prvostupňové rozhodnutí ÚOHS. 56

Nejzazší lhůta pro implementaci je stanovena ke dni 21. srpna 2011.

34

zadávání zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti, která zohledňuje bezpečnostní a technická specifika nákupů zbraní, vojenského a jiného citlivého vybavení a služeb a přispívá tak k transparentnějšímu zadávání v oblastech obrany a bezpečnosti.

35

6. Transparentnost veřejných zakázek z pohledu kritérií „3E“57

Při zkoumání současného stavu využívání instrumentu veřejných zakázek v České republice narazíme na poměrně dostatečně formálně definovaný (zejm. právní) rámec. Z pohledu obsahového (ekonomického) ovšem nalézáme slabá místa. V rozporu s praxí jiných evropských zemí v oblasti veřejných zakázek, ale i v rozporu s ekonomickou teorií mj. vycházející z uskutečněné analýzy MMR v roce 2008, není jasně stanovená povinnost uplatňovat principy 3E (Economy & Efficiency & Effectiveness). Principy 3E nejsou ovšem českému právnímu řádu zcela neznámé. Můžeme na ně narazit v mnohých normách zejména oblasti finančního práva. Nejvýstižněji a nejobsáhleji jsou obsaženy v § 2 písm. m), n), o)58 zákona o finanční kontrole59. Nalezeme je například i v § 14, odstavci 1 zákona č. 219 ze dne 27. června 2000, o majetku České republiky60, nebo v § 12 zákona č. 218 ze dne 27. června 2000 o rozpočtových pravidlech61. Samotný ZVZ principy 3E výslovně nepoužívá, přesto zde existuje

57 58

Ochrana (2008) m) hospodárností takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším

vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů, n) efektivností takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění, o) účelností takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. 59

zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů

60

§ 14 odst. 1: Majetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených

činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo tímto zákonem. Organizační složka si počíná tak, aby svým jednáním majetek nepoškozovala a neodůvodněně nesnižovala jeho rozsah a hodnotu anebo výnos z tohoto majetku. 61

§ 12 odst. 2 písm. c) - specifikaci cílů programu a podprogramu spolu s jejich technicko-ekonomickým

zdůvodněním a vyhodnocením efektivnosti vynaložených finančních prostředků. Odst. 3 - Věcné, časové a finanční ukazatele konkrétních akcí výstavby, technických zhodnocení a oprav budov a staveb, pořízení nemovitosti, technických zhodnocení a oprav strojů, zařízení a nehmotného majetku, úplatných převodů nemovitostí a případně i jiných činností zabezpečujících dosažení cílů programu (dále jen "akce") se evidují v Informačním systému financování reprodukce majetku (dále jen "informační systém"). Odst. 5 - Registraci akce v informačním systému provádí příslušný správce rozpočtové kapitoly na základě investičního záměru obsahujícího věcné, časové a finanční určení akce, její technicko-ekonomické zdůvodnění a

36

povinnost veřejného zadavatele nakládat s veřejnými zdroji v souladu se zákonem o finanční kontrole. Má-li být mezi principy 3E a zadáváním veřejných zakázek v praxi určitý vztah, vyžaduje zákon o finanční kontrole, aby zadavatel použil k výběru nabídek hodnotících kritérií, jež jsou v základní rovině stanovena dvojího druhu (§ 78 odst. 1 ZVZ). Prvním je kritérium ekonomické výhodnosti nabídky, druhým nejnižší nabídková cena. Z ekonomického hlediska je tak výběr nejvhodnější nabídky řešením optimalizační úlohy při zohlednění omezujících podmínek (zejména dostupné zdroje) a cílové funkce. Zadavatel je proto povinen s ohledem na předmět veřejné zakázky používat taková hodnotící kritéria, která umožní sledovat kritérium hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Prakticky vychází zadavatel z metodiky MMR. V prvním kroku tedy provádí rozvahu o volbě hodnotících kritérií s ohledem na předmět veřejné zakázky, přičemž dílčí hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky (§ 78 odst. 4 ZVZ), z čehož plyne, že zadavatel je tedy povinen respektovat kritérium účelnosti. Ustanovení § 25 odst. 1 písm. a) zákona o finanční kontrole zadavateli ukládá povinnost „vytvářet a udržovat takový systém, který vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy“ a zároveň přikazuje v § 28 odst. 4 písm. c) zákona o finanční kontrole provádět předběžnou kontrolu plánovaných a připravovaných operací, jejíž součástí je audit výkonu (tzv. interní audit) zkoumající hospodárnost, efektivnost a účelnost. Zadavatel odpovídá za správnou volbu kritérií k hodnocení veřejných zakázek. Rozhoduje, zda uvede do zadávací dokumentace jako základní hodnotící kritérium nejnižší nabídkovou cenu nebo ekonomickou výhodnost nabídky.

6.1. Nejnižší nabídková cena ve vztahu k ustanovení 3E v zákoně o finanční kontrole

Podmínky použití kritéria hospodárnosti definované v § 2 písm. m) zákona o finanční kontrole napomáhají zadavateli při rozhodování o použití jediného kritéria nejnižší nabídkové ceny

vyjádření efektivnosti vložených prostředků spolu se specifikací požadavků na zabezpečení provozu budované nebo obnovované kapacity. Odst. 6 - Registraci akce podle odstavce 5 financované účelově určenými prostředky státního rozpočtu podle § 13 odst. 3 písm. a) nebo c), její zadání a změnu závazně určených parametrů lze provést jen se souhlasem ministerstva.

37

k hodnocení nabídek. Zadavatel volí základní hodnotící kritérium podle druhu a složitosti veřejné zakázky (§ 78 odst. ZVZ) a musí takové své rozhodnutí zdůvodnit v dokumentaci řídící kontroly (hlava II zákona o finanční kontrole) a v dokumentaci interního auditu (hlava III zákona o finanční kontrole). Tato dokumentace slouží i jako podklad pro kontrolu ze strany NKÚ.

6.2. Kritérium ekonomické výhodnosti nabídky s ohledem na 3E

Pro zadavatele, který namísto kritéria nejnižší nabídkové ceny zvolí při předběžné rozvaze jako vhodnější použití více kritérií a rozhodne se využít kritérium ekonomické výhodnosti nabídky, musí dodržet následující: a) jakožto sdružené kritérium je nezbytné jej rozdělit na kritéria dílčí (§ 78 odst. 4 ZVZ), která se musí vztahovat k předmětu (cílům) veřejné zakázky tak, aby vyjadřovala ekonomickou výhodnost nabídky, tedy zajistit optimální naplnění ekonomického požadavku „hodnoty za peníze“62 b) má předmětný charakter (§ 78 odst. 4 ZVZ) c) jeho součástí je nabídková cena (§ 78 odst. 4 ZVZ) d) ani jedno z dílčích kritérií nesmí diskriminovat či zvýhodňovat kteréhokoliv uchazeče (§ 6 ZVZ)63 e) jednotlivá dílčí kritéria musí mít stanovenou váhu, kterou vyjádří v procentech, přičemž stanovená váha může být u jednotlivých dílčích kritérií shodná (§ 78 odst. 5 ZVZ).64 ZVZ ovšem nestanovuje žádná pravidla ohledně metod pro jejich stanovení a lze tedy použít metody různé.

62

Obsahem „hodnoty za peníze“ (value for money) je skutečnost, že očekávaný užitek z vynaložených zdrojů na

pořízení veřejné zakázky je získán s ohledem na hospodárné, efektivní a účelné vynaložení zdrojů. 63

Příkladem diskriminačního kritéria může být dílčí kritérium při veřejné zakázce na logistickou službu, a to

kritérium „vzdálenosti logistické základny od místa plnění veřejné zakázky“. Takové kritérium je pro některé uchazeče zjevně diskriminační, poněvadž „vzdálenost od dodavatele“ je daná veličina, kterou uchazeč v době soutěže (ceteris paribus) nemůže sám nijak ovlivnit. Zadavatel musí tuto „část předmětného plnění veřejné zakázky“ vyjádřit nediskriminačně, a to např. jako časové kritérium „rychlosti splnění dodávky“. Takto formulované kritérium již není diskriminační, poněvadž uchazeč má např. možnost řešit rychlost dodávky svými předsunutými sklady. 64

Zadavatel může dílčí kritéria vybírat ze dvou skupin – kritéria nákladová, která prověřují hospodárné a

efektivní využívání zdrojů (např. nabídková cena, provozní náklady). Nazývají se také kritérii minimalizačními, neboť nabídka, jež dosáhne v daném nákladovém parametru nejnižší hodnotu, platí za nejlepší. Druhou skupinu tvoří tzv. kritéria užitková, mezi něž patří zejména kvalita, technická úroveň nabízeného plnění, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí, ale i kritéria časová, jako jsou záruční a

38

Obrázek 1 - Postup při výběru kritéria ekonomické výhodnosti nabídky s ohledem na 3E Zdroj: Ochrana (2008)

pozáruční servis, zabezpečení dodávek, dodací lhůta nebo lhůta pro dokončení. Užitková kritéria jsou obecně tzv. maximalizační, a proto vyšší hodnota nabídky těchto kritérií je v daném parametru vhodnější.

39

Obrázek 2 - Postup zadavatele při stanovování vah jednotlivých dílčích kritérií s ohledem na 3E Zdroj: Ochrana (2008) V případě, obsahuje-li zadávací dokumentace více kritérií, avšak nestanoví-li zadavatel váhu dílčích hodnotících kritérií, musí tak učinit komise pro hodnocení nabídek. Hodnotící komise stanoví, jakým způsobem bude provedeno vážení jednotlivých dílčích hodnotících kritérií a jak bude vypočítána celková vážená užitnost nabídek. Pokud zadavatel nestanovil váhy dílčích hodnotících kritérií, komise určí některou z uvedených metod a postupů váhu jednotlivých dílčích hodnotících kritérií. Volba metody stanovení vah dílčích hodnotících kritérií (např. alokace 100 bodů, párové srovnávání apod.) patří do kompetence hodnotící komise. Ta však musí výslednou váhu dílčích hodnotících kritérií v konečné fázi stanovit tak, aby byla vyjádřena v procentech (viz § 78 odst. 5 ZVZ). 40

Obrázek 3 - Postup hodnotící komise při hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti nabídky Zdroj: Ochrana (2008) V případě, kdy zadavatel již určil pořadí jednotlivých dílčích hodnotících kritérií, musí tuto skutečnost hodnotící komise respektovat a stanovuje pouze váhy jednotlivých dílčích hodnotících kritérií. Pro objektivizaci postupu se doporučuje použít postup expertního stanovování vah, při kterém každý člen hodnotící komise individuálně stanoví váhy, ze kterých se následně určí průměrná váha (vyjádřená v procentech) jednotlivých dílčích hodnotících kritérií. Roli expertů mohou zastoupit 41

členové hodnotící komise. Výsledná váha jednotlivých dílčích hodnotících kritérií je pak hodnotící komisí využita v dalším postupu hodnocení.

Obrázek 4 - Postup zadavatele při stanovení vah Zdroj: Ochrana (2008) Shrnutím uvedeného textu lze dojít k dílčímu závěru a tedy, že formální podmínkou zadavatele při zadávání, hodnocení, výběru a „užívání“ (spravování) veřejných zakázek je postupovat formálně správně, tedy transparentně, s rovným zacházením a nediskriminačně (§ 6 ZVZ). Zadavatel je ale zároveň povinen postupovat obsahově (ekonomicky věcně) správně tak, aby to odpovídalo principům 3E. V případě porušení této povinnosti stanovené zejména v zákoně o finanční kontrole, dopouští se nesprávného postupu a výběru, který je v rozporu také s ustanoveními zákona o majetku ČR a zákona o rozpočtových pravidlech, a vystavuje se tak možnému prověřování ze strany Nejvyššího kontrolního

42

úřadu (dále též „NKÚ“) podle §§ 3-4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.65

6.3. Z analýzy současného stavu v oblasti stanovení požadavků na zadávací dokumentaci ve světle výše uvedeného lze doporučit pro novelizaci ZVZ tyto návrhy: a) V zákoně o veřejných zakázkách výslovně stanovit, že povinností zadavatele je postupovat při zadávání, hodnocení a výběru veřejných zakázek tak, že vedle transparentního, rovného a nediskriminačního postupu jsou při zadávacím a výběrovém řízení prokazatelně dodržovány i principy hospodárného, efektivního a účelného nakládání s veřejnými zdroji. b) Zakomponovat kritéria hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti do vymezení věcného plnění veřejné zakázky (tedy předmětu veřejné zakázky). c) Definovat předmět veřejné zakázky ve formě objektových cílů, které umožňují korektní hodnocení nabídek. d) Stanovit taková dílčí kritéria, která s ohledem na předmět a cíle veřejné zakázky umožní sledovat kritérium hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. e) V případě použití jediného kritéria „nejnižší nabídkové ceny“ lze doporučit stanovení povinnosti prokázat, že kritérium nejnižší nabídkové ceny odpovídá obsahu principu „hospodárnosti“. f)

V případě použití kritéria „ekonomické výhodnosti nabídky“ stanovit povinnost prokázat dominanci principu účelnosti nad všemi dílčími kritérii.

g) Doplnit povinnost sledování veřejné zakázky ve smyslu předběžného, průběžného a závěrečného auditu veřejné zakázky (viz povinnosti zadavatele stanovené v tzv. řídící kontrole v zákoně o finanční kontrole).

Důležité je zmínit i vztah 3E k samotnému PPP. Výše uvedené platí obdobně pro realizaci veřejných zájmů soukromými subjekty. I zde je vyžadováno vynakládat prostředky hospodárně, účelně a efektivně. Ovšem na rozdíl od veřejných zakázek jako takových, kde lze za jediné (podstatné) kritérium v ideálním případě volit hospodárnost, v případě PPP samotná jeho podstata klade na účastníky tlak na efektivitu. Zatímco veřejný sektor radostně zvolá: „konečně máme co utrácet!“,

65

NKÚ má za povinnost zkoumat vedle formálně účetní a dokumentační správnosti, i dodržení zásad

hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, a to přímo v oblasti zadávání státních zakázek a dále prověřuje, „zda kontrolované činnosti jsou v souladu s právními předpisy, přezkoumává jejich věcnou a formální správnost a posuzuje, zda jsou účelné a hospodárné“.

43

ačkoliv správně by měl vidět možnost, jak efektivně uspokojit veřejnou službu, soukromý sektor zde vždy vidí příležitost pro vytvoření zisků.

44

7.

Praktické zamyšlení nad hodnocením veřejných zakázek z pohledu

ekonomické racionality Při zkoumání propojenosti podoby hodnotících kritérií a jejich vazby na ekonomickou podstatu nákupu (viz § 78 odst. 4 ZVZ66), dojdeme ke zjištění, že ne vždy zadavatel správně zohledňuje tuto svoji zákonnou povinnost. V oblasti stavebních prací lze volit kritéria dvojí, a to: a) Hodnotící kritérium ekonomická výhodnost Definice předmětu plnění v zadávací dokumentaci zajistí u nabízených statků s ohledem na jejich užitné vlastnosti naplnění minimální úrovně pro splnění cílů nákupu. Je ekonomicky racionální zvýhodnit dodavatele, kteří nabídnou vyšší úroveň užitných vlastností, než je požadovaný standard, avšak pouze za předpokladu, že je zadavatel schopen racionálně stanovit, nakolik je ekonomicky únosné za takové zvýšení hodnoty užitných vlastností zaplatit.

příkladné stanovení vah dílčích hodnotících kritérií: a. Cena = 70% b. Penále za nesplnění termínu = 20% c. Penále za nevyklizení staveniště (Kč/den) = 5% d. Penále za nesplnění termínu odstranění reklamované vady (Kč/den) = 5%

b) Nejnižší nabídková cena Definice předmětu plnění v zadávací dokumentaci zajišťuje totožnou úroveň nutnou pro splnění cílů nákupu u nabízených statků z hlediska jejich užitných vlastností. Při tom je ekonomicky neracionální zvýhodnit dodavatele, kteří nabízí vyšší úroveň užitných vlastností, než je požadovaný standard a to za situace, kdy se nabízené předměty z hlediska budoucích provozních nákladů nemohou ani výrazně lišit.

Pro zadavatele je důležité správně identifikovat takové užitné vlastnosti předmětu plnění, u kterých je ekonomicky racionální připlatit za vyšší hodnoty. Současně je však potřeba stanovit minimální požadavky užitkových vlastností nakupovaného předmětu. Doporučuje se zejména

66

„Rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle základního hodnotícího kritéria ekonomické

výhodnosti nabídky, stanoví vždy dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny.“

45

stanovit hranice, ve kterých budou hodnoceny (minimální a maximální hodnoty, tj. užitný rozsah),67 a v rámci kterého jsou přidělovány body. Výsledkem je stanovení, kolik procent ceny je ekonomicky racionální připlatit za maximální hodnotu nadstandardu. Obdobně lze namísto procentuálně vyjádřené hodnoty stanovit absolutní hodnotu vyjádřenou nominálně, kterou je zadavatel ochoten (neboť je pro něj ekonomicky racionální) vynaložit za maximální hodnotu nadstandardu.

67

Nesplní-li nabídka minimální hodnoty, je vyřazena. Naopak při překročení maximální hranice nejsou

přidělovány dodatečné body.

46

8.

Dosavadní zkušenosti s praktickou realizací PPP projektů v ČR Aktuálním stavem PPP projektů v České republice se zabývám bezmála již čtyři roky. Od

prvotního nastavení vládní politiky podpory PPP projektů v roce 2004 došlo za uplynulou dobu k mnoha změnám v oblasti tvorby legislativy pro oblast PPP, svoji činnost zahájilo PPP Centrum a Asociace PPP, připravují se pilotní projekty, z nichž 2 se po mnoha komplikacích posunuly v roce 2008 do fáze výběru soukromého partnera. Skutečností zůstává, že nad jejich realizací visely již tehdy mnohé otazníky a samotná perspektiva PPP projektů v České republice bývala zpochybňována. Při hledání příčin současného stavu lze poukázat na složitost právní úpravy, přičítat jej ale lze i administrativní náročnosti PPP procesu. V neposlední řadě narazíme na otázku pochopení konceptu PPP ze strany zadavatelů v situaci, kterou značně komplikuje nestálá politická podpora projektů. Nevýhodu můžeme již dlouhodobě spatřovat v absenci precedentu, ať již pozitivního či negativního. Zmíněnými prvními v česku probíhajícími projekty byla ve fázi výběru soukromého partnera „Modernizace Krajské nemocnice Pardubice“ a „Výstavba ubytovny, hotelu a parkoviště v rámci Ústřední vojenské nemocnice“. Vedle těchto se v průběhu roku 2008 připravovaly koncesní projekty pro „Věznici v Rapoticích u Brna“, „Justiční areály Ústí nad Labem a Karlovy Vary“, „Dálnici D3“ a „Kongresové centrum ve Zlíně“. První praktické zkušenosti z minulých let poukázaly na nutnost založení SPV68, kladou důraz na smluvní vztahy se subdodavateli, odpovídající proces kvalifikace včetně případného omezení počtu zájemců, průběh soutěžního dialogu, který zahrnuje přípravy návrhu řešení, rozsah jednání a upřesnění představ zadavatele. Nadále pak problémy nejčastěji způsobují časové harmonogramy, přináší je otázky zajištění finančních toků, složitost smluvní dokumentace a již zmíněná otázka politické podpory projektů. Dlouhodobé využívání institutu PPP ve světě a jeho zavádění v domácích podmínkách je zcela zřejmé s ohledem na ekonomickou stránku, kterou přináší v podobě účelného využívání dostupných zdrojů. Tyto následně vedou k uspokojování ekonomických i sociálních cílů, tedy hospodárnosti a účelnosti vynaložených prostředků, jichž je omezené množství v případě prvního cíle. Z pohledu 68

SPV (Special Purpose Vehicle) odpovídá za vyprojektování, vybudování, financování a nakonec i provozování

předmětu PPP. Obchodní podíly v SPV jsou zpravidla vlastněny uskupením stabilních finančních a stavebních společností.

47

sociálního kontextu pak lze konstatovat, že výstup veřejné zakázky, tj. objekt její samotné realizace, je dostupný pouze určitým sociálním skupinám, a proto lze často hovořit o veřejných statcích. Oba tyto cíle musí být optimalizovány s ohledem na normativy vydávání státem, které můžeme vidět na jednoduchém grafu69 znázorňujícím veřejnou zakázku jako optimální sociální transfer.70

K C Užitek cílové skupiny

Minimální stanovená úroveň užitku A

Užitek daňových poplatníků.

B

L

Graf 1 – Veřejná zakázka jako optimální sociální transfer Zdroj: Ochrana (2004) Zajímavé může být i srovnání dvou na první pohled nesouvisejících statistik – a to míry korupce ve vybraných evropských zemích a využíváním PPP, jak ukazuje obrázek níže71.

69

Ochrana (2004)

70

Kdy body K a L ohraničují křivku, na níž je dosažen optimální užitek z dané veřejné zakázky. Všechny body pod

touto křivkou vyznačují neefektivní využití, neboť za daných podmínek jsou dosažitelné lepší výsledky, tedy body na křivce K L. Bod A je intuitivně bodem neefektivní realizace veřejné zakázky. Body B a C znázorňují optimální kombinace faktorů, ovšem s tím rozdílem, že je státem dána předem určená minimální míra užitku pro cílovou skupinu, kterou jsme naznačili přerušovanou čarou. Ačkoli jsou tedy body na křivce KL, tedy i body A a B rovnocenné, co se optimalizace týče, státem stanovené kritérium napovídá, lépe řečeno určuje, že přijat může být pouze bod A, který splňuje všechna kritéria. Pro pořádek ještě uvádíme, že není možné dosáhnout bodů nad křivkou, neboť na to nejsou odpovídající zdroje. 71

Marcel Babczynski - Public Private Partnership, příspěvek z letošního pátého ročníku odborné konference s

názvem „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“, která byla zaměřena na úspory veřejných prostředků, centrální akvizice, elektronické zadávání, protikorupční postupy a sociální aspekty (green procurement, Fair trade), a který se konala ve dnech 26. – 27. května 2011 na půdě Provozně ekonomické fakulty Mendelovy univerzity v Brně.

48

Graf 2 – Vztah míry korupce ve vybraných členských zemích EU a využívání PPP Zdroj: Babczynski (2011)

49

9.

PPP jako nástroj překonání krize Realizace nové infrastruktury prostřednictvím PPP přináší stejné výhody, jako tradiční veřejná

zakázka: a) podporuje zaměstnanost b) vytváří předpoklady pro návratnost investovaných prostředků c) podporuje nové daňové příjmy aj.

Oproti tomu má ovšem PPP: a) příznivější dopad do HDP b) vyšší tlak na využití nejmodernějších technologií c) nutně nedochází ke zvýšení veřejného dluhu (a tím následně ke zdražení ceny peněz v rámci celé ekonomiky)

Další nezanedbatelnou výhodou realizace projektu prostřednictvím PPP, je možnost okamžité realizace. Zadávání prostřednictvím PPP je ideální volbou i z hlediska transparentnosti, kdy v rámci otevřené soutěže velkého množství soukromých subjektů dochází k tlaku na otevřenost bez potřeby vytvářet široký institucionální rámec (jež se v současné době připravuje pro zabezpečení transparentního prostředí veřejných zakázek). Důvěru posiluje i dozor financujících institucí. Obrovskou nevýhodu lze naopak spatřovat v silné ovlivnitelnosti osobními zájmy politiků, rozhodujících o způsobu realizace (ZVZ vs. PPP).

50

Diskuze V rámci této části diplomové práce bych rád konfrontoval v textu uvedené návrhy změn v oblasti veřejného zadávání, ať už se jedná o koncese nebo zakázky podle ZVZ, s názory odborných, politických a zájmových skupin (viz přiložené Tabulky 1- 3) a v neposlední řadě také s názory autora. Část 3.4 obsahuje shrnutí v letošním připravovaných legislativní změn ZVZ, které mají dílčí dopad i na koncese a širším kontextu tak ovlivňují zadávání veřejných zakázek v obecném slova smyslu. Návrh na Zrušení zadávacího řízení, pokud zbývající k hodnocení méně, než 3 nabídky se jeví z hlediska realizovatelnosti PPP projektů, ale i specifických a komplexních veřejných zakázek jako problematický. Dodavatelé s ohledem na nutnost vysoké investice do přípravy nabídek v zadávacím řízení nebudou ochotni podstoupit riziko zrušení zadávacího řízení v případě, kdy se z objektivních důvodů přihlásí pouze právě dva, jakkoliv kvalitní uchazeči. Daná situace je krajně nevýhodná i pro samotného zadavatele, který do přípravy projektu taktéž vložil značné prostředky. Z tohoto pohledu se tato změna nejeví vždy jako nástroj pro zvýšení hospodárnosti vynakládání veřejných prostředků a může naopak vést k neochotě dodavatelů účastnit se zadávacího řízení, čímž následně dochází k omezení konkurenčního prostředí. S ohledem na výše uvedené souhlasně se stanoviskem Asociace PPP navrhuji, aby zákon ve věci nedostatečného počtu uchazečů ponechal na volném uvážení zadavatele, zda takovouto podmínku do zadávacího řízení zahrne. Zrušení ekonomické a finanční kvalifikace, jak je obsaženo v návrhu pozměněného § 55 a § 50 odst. 1 písm. d) znamená nově možnost dodavatele předložit pouze „čestné prohlášení o své ekonomické a finanční způsobilosti plnit veřejnou zakázku“ a odstranit tak její účelové zneužívání k odstranění potenciálních soutěžitelů ze zadávacího řízení. Tímto ovšem dojde i ke ztrátě možnosti zadavatele nastavit podmínky účasti v zadávacím řízení pouze subjektům s patřičnou ekonomickou stabilitou, nezbytným pojištěním apod. V rámci navrhovaného prohlášení dosud nejsou řešeny bližší požadavky na jeho obsah, posuzování zadavatelem ani postup za situace, kdy má zadavatel vážné pochyby o způsobilosti dodavatele. S ohledem na prokazování do seznamů kvalifikovaných a certifikovaných dodavatelů také není zřejmé, zda postačí čestné prohlášení, nebo bude zapotřebí prokázat ekonomickou a finanční stabilitu požadovanými doklady. Obdobně tedy, jako v předchozím návrhu, doporučuji v souladu s názorem Asociace PPP ponechat nadále možnost požadovat ekonomické a finanční kvalifikace, případně zakotvit způsob přezkumu prohlášené způsobilosti.

51

Ve věci zvýšení transparentnosti prostředí veřejných zakázek a přísné kontroly potřeb při vypisování tendrů bylo napsáno a navrhováno již mnohé. Ze samotné podstaty investování veřejných prostředků je nezbytné poukázat na skutečný problém, spočívající v neúčelnosti, se kterou jsou vypisovány VZ, bez jejich nutné potřeby, což vytváří obraz veřejností vnímané korupce. Příčinu lze spatřovat v neúčinnosti zákona o státní službě a snahou pevně regulovat vztahy veřejného zadávání v ZVZ, který ovšem není primárně protikorupční normou (těmi jsou TZ a ZoHS) a měl by cílit zejména na vytvoření přehledného prostředí pro férovou soutěž. Z pohledu kontroly je těžké odhalit předražené projekty, neboť ÚOHS z tohoto pohledu VZ nezkoumá. Diskutovaná míra úspor ve výši 60 až 90 mld. Korun, tj. 10 - 15 % z investovaných prostředků, které mj. zmiňuje nezisková organizace Trasparency international, je ve výsledku spíše iluzí, protože stát i když peníze ušetří, stejně je utratí na jiné potřeby, jak konstatuje Jurčík (2011). Nejmarkantnějšími případy neúčelných zakázek s vysokou pravděpodobností míry plýtvání a prostoru pro korupci pak jsou „údržba a opravy vybraných součástí železniční dopravní cesty“, „odstranění některých ekologických zátěží vzniklých před privatizací“, „VZ na datové schránky“, VZ na „privatizaci Vězeňské služby“, „komunikační infrastruktura veřejné správy“, „outsourcing státních maturit“ a další. Nezbytnými kroky pro vyšší míru transparentnosti lze spatřovat v kladení důrazu na zveřejňování informací, zkrácení a zjednodušení přezkumu veřejných zakázek u všech instancí, ale i naplněním elektronických úředních desek na profilech zadavatelů. Posledním bodem, jímž se autor v rámci práce zabývá, je návrh na zrušení koncesního zákona a včlenění příslušných ustanovení do exitujícího zákona o veřejných zakázkách. Výsledná norma by tak společně regulovala i oblast PPP. Cílem takovéto legislativní změny je výrazné zjednodušení celého procesu a značné sjednocení institutů v jediném speciálním předpisu. Autor se domnívá, že by tímto krokem mohlo dojít k novému zájmu o prosazení realizace projektů formou PPP s výrazně pozitivním dopadem na fiskální stránku veřejných rozpočtů při uspokojování veřejných potřeb. Finanční náklady spojené s realizací příslušných zejména legislativních změn není snadné vyčíslit. Lze však vyjádřit souhlas s názorem Jana Ostřížka v jeho disertační práci, že „benefity plynoucí z těchto změn, které souvisejí se zjednodušením právní stránky přípravy PPP projektu, by byly realizovány dlouhodobě“.

52

Závěr Naplňování funkcí státu a výkon činností ve veřejném zájmu je limitován prostředky určenými pro dosahování těchto cílů. Odlišnostmi v organizačním, ekonomickém a právním zajištění těchto funkcí definujeme některou z forem státního zřízení. Česká republika je jednou z evropských zemí, která po roce 1989 nastoupila před nesnadný proces transformace. S ohledem na dřívější státní zřízení, strukturu orgánů veřejné moci, roztříštění soukromého vlastnictví, potlačování osobní identity, politickou, ekonomickou i mocenskou orientaci na východní blok, vyvstala otázka, jak od základu změnit institucionální zabezpečení nově vzniklého státu a probudit demokratické cítění v lidu. Po dvou desetiletích reforem, budování parlamentní demokracie, proexportně zaměřeného hospodářství a utužování ekonomických vazeb na okolní evropské státy, nebylo možno opomenout problematiku veřejného financování, která se přímo dotýkala otázky zajištění veřejných služeb. Nezbytné investice do školství, zdravotnictví, vzdělávání, dopravní infrastruktury, ale i v oblasti neziskové, kladly vysoký nárok na zajištění financování z veřejných rozpočtů a využívaní pouze tradičních forem pro zajištění veřejných statků tak nepřipadalo v úvahu. V programovém prohlášení vlády České republiky z roku 2004 můžeme spatřovat počátky institucionalizace PPP v ČR. Jako vzor pro přijetí nové politiky veřejného investování sloužila řada realizovaných a připravovaných projektů na území Evropy, ale i v celosvětovém měřítku. Nejen vyspělé a západní země (Velká Británie, Francie, Německo, USA, Kanada, Japonsko, Austrálie) ale i rozvinuté a rozvíjející se státy v jižní Americe (Chile, Brazílie) a Africe, ve východní Evropě a Asii (Hong

Kong, Jižní Korea, Čína), vycítily potenciál zdrojů soukromého sektoru, vhodných pro realizaci potřebných veřejných statků, na něž by při lpění na tradiční modely financování nezbyl s ohledem na stanovené priority po dlouhá období prostor. PPP bylo v prostředí českého státu jedním z východisek pro realizaci odkládaných projektů a nástrojem, jak ulevit veřejným financím rozložením plateb. Po vytvoření institucionálního rámce, nezbytných legislativních krocích a zahájení příprav na pilotních projektech bylo možné vypozorovat výraznou míru inspirování se v zemích s fungujícím zajištěním projektů veřejně-soukromých partnerství. Samotná realizace projektů PPP v ČR na centrální úrovni dosud nedoznala zásadních výsledků, zatímco již v roce 2010 lze v oblasti municipální vypozorovat řadu fungujících projektů. Důvodů pro nedostatečné prosazení se PPP v českém prostředí je hned několik. Ačkoliv byl český legislativní proces od počátku vhodně inspirován evropskými a zejména anglosaskými vzory (tyto se vyznačují s ohledem na odlišný právní systém vysokou volností), nelze tvrdit, že přísně kazuisticky formulované právní normy umožní obdobně úspěšnou realizaci 53

samotných PPP projektů. Složitá provázanost několika právních předpisů mnohdy odradí zadavatele od realizace veřejného projektu formou PPP, se kterými má na rozdíl od standardních veřejných zakázek velmi malou zkušenost a při jejichž zadávání jsou na něj kladeny neúměrně vyšší nároky. V neposlední řadě situaci zadavateli neusnadňuje ani měnící se politická podpora, tolik potřebná v případě PPP projektů s dlouhodobým charakterem na dobu až 30 let. Obstarávání veřejných potřeb tak nadále vedle PPP probíhá prostřednictvím projektů podle ZVZ. I zde je ovšem nezbytné s ohledem na současnou ekonomickou situaci a stav veřejných financí maximálně prosazovat transparentní, nediskriminační a hospodárnou formu realizace. Nastínění možných řešení, jak předcházet výše uvedeným problémům, lze považovat za jeden z cílů této práce. Cílem této práce bylo stanovit teze možné novelizace stávajících právních předpisů v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Pro naplnění cíle bylo nezbytné splnit několik dílčích cílů definovaných v úvodu práce, zejména poukázat na nedostatky současné regulace a navrhnout jejich zlepšení. Navrhovaná opatření jsou součástí Příloh, které autor této práce seřadil do Tabulky 4 podle relevance od nejdůležitější a k jejichž významu se v rámci diskuse vrací. Mezi navrhovanými opatřeními byla také doporučení koncepčních změn týkající se zrušení samostatného koncesního zákona a postupu příprav či vypisování běžných veřejných zakázek. Autor považuje výstupy práce za prospěšné, zejména pro praxi. S ohledem na současnou ekonomickou krizi a proreformní přístup vlády České republiky vidí autor vysoký potenciál pro naplnění nastíněných tezí. Hlavní cíl nyní spatřuje v hledání úspor, jež byly obsaženy v návrzích této práce pro oblast veřejného obstarávání formou PPP, ale i standardních veřejných zakázek. Úplným závěrem cituji ministra pro místní rozvoj ing. Kamila Jankovského72: „Transparency International odhaduje, že v České republice se z celkového objemu veřejných zakázek odhadovaného na více než 600 miliard korun ročně ztrácí bezmála deset procent. Mým osobním cílem, se kterým jsem přijal křeslo ministra pro místní rozvoj, je připravit takovou zákonnou normu, která pomůže korupci vymýtit.“

72

< http://www.mmr.cz/Verejne-zakazky-a-PPP/Novela-o-zakazkach>

54

Resumé This diploma thesis points on various kind

of public procurement and highlights their

advantages. Focus is mainly concentrated to Public Private Partnership as a option for higher level of private sector involvement in public investment. PPP enables the connection of resources and skills of the private sector with the needs of the public. This work also emphasizes standard public procurement and highlights the current problems. The most important changes proposed by the author is the modification of the legislative framework and its simplification, implementation of instruments for increasing the transparency of governance, the emphasis on economy and efficiency of public procurement. Origin of Private Public Partnership could be seen in USA in 18th century, with significant growth in 19th century and very intensive usage in 60s of the 20th century. There were projects to build highways around all the country supported by federal government. Private Finance Inititive as is PPP called in UK started in age of reign of Margeret Thatcher and started even more at time Prime minister John Mayor. Some european countries started to use PPP as opportunity to realize needed public interests at time of need with allocation of similar financial resources. We can find first public transportation projects in Netherlands, Italy or France. Not only in developed countries but also emerging markets has found opportunities how to improve condition of public authority functioning and fulfilling their purpose. We have to mention countries like Chile, Brazil, China or South Africa. After political changes in 90s of the 20th century in the central Europe region there opened new era for post-communist countries among them Czech republic. Democratic transformation has begun, adoption of laws that support a market economy was brought, and political representatives started to cooperate with expert on process of ensuring public assets. Regulation of the European Community defined the framework for public procurement and has become an inspiration in the PPP. Realisation of succesful Private Public Projects in Czech republic still waits to first relevant pioneer. There are running several municipial projects with clear effort and significant results. Mainly supported branches are wastewater treatment plant, distribution of drinking water, social housing and services, investments into science and education. There are simultaneously running projects at the central level. They started as pilot projects in selected areas of public interest, there has been some progress, but due to its complexity and long term implementation, there is not enough political will to make one more successful step for final launching the project.

55

There is necessary to say in Czech republic has strong position the usage of traditional public procurement. This is supported with wide consensus of political, business and expert groups. Today, with regard to the economic crisis and recession, it is necessary to spend any public funds wisely. Due this has been created various recommendation how to improve present legislation. On the side of public procurement there are accented effective spending of funds for such projects actually needed. To help this there are also new guidelines for public sector employees. Therefore the most often the author articulates need of following 3E principles (efficiency, effectiveness, economy). A prerequisite is, however, as well transparency. Question for next days will be also some changes in the regulation of the PPP. To consider has been set an proposal to join two separate legal acts (Concession Act and the Act on Public Contracts) into one. There are hope to bring more chances for success of PPP because of higher competitivity and overall simplification of legislation.

56

Použité prameny Internetové zdroje použité v diplomové práci http://curia.europa.eu http://en.wikipedia.org http://eur‐lex.europa.eu http://europa.eu http://www.asociaceppp.cz http://www.asociacevz.cz/ http://www.businessinfo.cz http://www.compet.cz http://www.isvz.cz/isvz http://www.isvzus.cz http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/pub_priv_part.html http://www.mmr.cz/Verejne-zakazky-a-PPP http://www.nssoud.cz http://www.portal-vz.cz http://www.pppcentrum.cz http://www.psp.cz http://www.sagit.cz

Knižní publikace BOVIS, H. CH. EU Public Procurement Law. Cheltenham, UK,

Edward Elgar Pub,

2007. ISBN

9781845422042 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. Praha, CH Beck, 2007. ISBN 9788071795759 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek v praxi. Praha, CH Beck, 2002. ISBN 80-7179-743-X. KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha, Galén, 2005. ISBN 8072623435 KRČ, R.; MAREK, K.; PETR, M. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon s komentářem. 2. Podstatně přepracované a doplněné vydání. Praha, Linde Praha, duben 2008. RAUS, D.; NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách - Komentář. Praha, Linde Praha, 2007. ISBN 9788072016778 57

TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice Problémy současného stavu pilotních projektů a dalších strategických zakázek. Transparency international CR. Praha, 2010. ISBN 978-80-87123-13-3

Články a další zdroje ASOCIACE PPP, Prohlášení Asociace PPP. [online]. Dostupné z: DVOŘÁK, D. Změny smluv ve veřejných zakázkách. In EUROPEANIZATION OF THE NATIONAL LAW, THE LISBON TREATY AND SOME OTHER LEGAL ISSUES - Sborník příspěvků z konference Cofola 2008 konané na PrF MU 13. – 14. 5. 2008. Brno, květen 2008. ISBN 978-80-210-4630-6 DVOŘÁK, D. Změny smluv ve veřejných zakázkách. In konference „Veřejné zakázky a PPP projekty – problémy aplikační praxe“. Brno, květen 2009. Prezentace na konferenci. EVROPSKÁ KOMISE. Guidelines for succesful public-private partnerships. 2003. [online].[cit. 2011-0125+. Dostupné z: EVROPSKÁ KOMISE. Interpretační sdělení EK o koncesích podle práva Společenství (2000/C 121/02). 2000. *online+. Dostupné z: EVROPSKÁ KOMISE. Mobilizace soukromých a veřejných investic pro obnovu a dlouhodobou strukturální změnu: rozvoj PPP. KOM (2009) 615. 2009. [online]. Dostupné z: EVROPSKÁ KOMISE. Sdělení Komise ES Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o zadávání veřejných zakázek a koncesí ze dne 15.11.2005 (COM(2005) 569 final). 2000. [online]. Dostupý z: http://www.portal-vz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=0aeebe89-c686-4b77b275-3aeccc304d7d EVROPSKÁ KOMISE. Zelená kniha o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o veřejných zakázkách a koncesích ze dne 30.4.2004 (COM (2004) 327). 2004 [online]. Dostupný z WWW:


ac36f306c40e>.

58

HM TREASURY. Public Private Partnership. HM Treasury. London. 2006. [online]. [cit. 2011-01-20]. Dostupné z: HM TREASURY. Value for Money Assesment Guidance. Treasury Taskforce. 2006. [online+. Dostupné z: KOVAŘOVICOVÁ, E. Koncesní smlouva. Veřejná správa. 2009, č. 18. KPMG. Financing Australian PPP projects in the global financial crisis. KPMG. Australia. 2009 [online]. Dostupné z: MAREK, K. Zadávání veřejných zakázek. Ekonom. Praha, Economia, 2004, Roč. 48, č. 47, s. 1-8. ISSN 1210-0714. OCHRANA, F. Metodika hodnocení veřejných zakázek s ohledem na kritérium 3E. Praha, Ministerstvo pro místní rozvoj – Odbor veřejného investování, 2008. OCHRANA, F. Veřejné zakázky a vyhledávání renty (rent-seeking), In SBORNÍK Z KONFERENCE „TEORETICKÉ A PRAKTICKÉ ASPEKTY VEŘEJNÝCH FINANCÍ“. Vysoká škola ekonomická v Praze, 2007 OSTŘÍŽEK, J. Value for Money jako nástroj hodnocení PPP projektů - Mezinárodní srovnání a návrh úpravy metodiky pro hodnocení projektů v České republice. 2010. Dizertační práce. Mendelova univerzita v Brně, Provozně ekonomická fakulta. Vedoucí práce Petr Dvořák. SIXTA, J. Novela zákona o veřejných zakázkách 2011. In konference „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“. Brno, 2011. Prezentace na konferenci. SLOUP, V. PPP jako nástroj efektivního hospodaření. In konference „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“. Brno, 2011. Prezentace na konferenci. TROJÁK, J. Alternativní způsoby financování dopravní infrastruktury. In konference „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“. Brno, 2011. Prezentace na konferenci. TROJÁK, J. Některé aspekty financovatelnosti PPP projektů. In konference „Veřejné zakázky a PPP projekty – legislativní změny a trendy v EU a dalších zemích“. Brno, 2010. Prezentace na konferenci. VALOUŠKOVÁ, Z. Významná novela zákona o veřejných zakázkách a koncesního zákona. Bulletin advokacie. 2010, č. 3. ISSN 1210-6348. 59

Tabulky Tabulka 1 - Návrh expertní skupiny ministra pro místní rozvoj73 Doporučení

Týká se PPP/VZ?

1. Povinné předběžné oznámení u nadlimitních VZ

PPP+VZ

2. Zdůvodnění stanovení kvalifikace a způsobu hodnocení

PPP+VZ

3. Významné VZ

PPP+VZ

4. Kvalifikace

PPP+VZ

5. Panel expertů

PPP+VZ

6. Snížení limitů pro veřejné zakázky malého rozsahu

VZ

7. Nové uveřejňovací povinnosti

PPP+VZ

8. Zákaz změny smluv

PPP+VZ

9. Čistá vlastnická struktura

PPP+VZ

10. E-tržiště

VZ

11. Povinné zrušení řízení

PPP+VZ

12. Užší řízení

PPP+VZ

13. Uveřejňování

PPP+VZ

14. Úprava lhůt

PPP+VZ

15. Zrušení důvěrných informací

PPP+VZ

16. Prohlášení o vyloučení střetu zájmů

PPP+VZ

17. Elektronické aukce

PPP+VZ

18. Zdvojnásobení sankcí

PPP+VZ

19. Zákaz pověřit třetí osobu prováděním losování

PPP+VZ

20. 3E

PPP+VZ

21. Prodloužení povinnosti archivace

PPP+VZ

22. Prohlášení dodavatele

PPP+VZ

23. Soutěž o návrh

PPP+VZ

24. Soutěžní dialog

PPP+VZ

25. Zrušit souběh u veřejného zadavatele

PPP+VZ

26. Možnost omezení subdodavatelství

PPP+VZ

27. Přejmenování ISVZ na Věstník veřejných zakázek

PPP+VZ

28. Blacklist

PPP+VZ

29. Úprava koncesního zákona

PPP+VZ

30. Dodavatelé ze 3. zemí

PPP+VZ

73

[Online+. Dostupné z:
skupiny>

60

31. Přeshraniční spolupráce zadavatelů

PPP+VZ

32. Rozšíření definice dotovaných zadavatelů

PPP+VZ

33. Podstatné náležitosti smluv

PPP+VZ

34. Dohled

PPP+VZ

35. Úprava terminologie

PPP+VZ

36. Úprava jednacího řízení bez uveřejnění na dodatečné stavební práce

VZ

37. Prováděcí předpisy pro VZ na stavební práce

PPP+VZ

38. Připuštění možnosti používání obchodních názvů ve výkazu výměr

PPP+VZ

39. Povinnost posouzení nabídek

PPP+VZ

40. Vztáhnout zákaz dvojí účasti i na žádost o účast

PPP+VZ

41. Bližší úprava možnosti změny zadávací dokumentace

PPP+VZ

Tabulka 2 - Doporučení subkomise NERV proti korupci74 Doporučení

Týká se PPP/VZ?

1. Zavedení principů 3 E

PPP+VZ

2. Předvýběrové řízení

PPP+VZ

3. Snížení limitů

VZ

4. Transparentnost

PPP+VZ

5. Standardní specifikace, vzorové dokumentace

PPP+VZ

6. Kvalifikační předpoklady

PPP+VZ

7. Zvláštnosti infrastrukturních zakázek

PPP+VZ

8. Omezit možnost aplikace užších soutěží

PPP+VZ

9. Minimální počet soutěžících

PPP+VZ

10. Aukce

PPP+VZ

11. Technické prostředky

PPP+VZ

12. U PPP projektů zadat externí oponenturu

PPP+VZ

13. Prodeje veřejného majetku

PPP+VZ

14. Výroční zpráva

PPP+VZ

15. Datové schránky

PPP+VZ

74

[Online+. Dostupné z:

61

Tabulka 3 - Souhrn navržených opatření Expertní skupiny Platforma pro transparentní veřejné zakázky75 Doporučení

Týká se PPP/VZ?

1. Zrušení formy listinných akcií na majitele 2. Možnost zadavatele žádat o čestné prohlášení od dodavatelů po podání žádosti o účast/nabídky, kteří jsou propojenými osobami, o tom, že nikdo z jejich zaměstnanců se nepodílel na zpracování žádosti o účast/nabídky druhého dodavatele

PPP+VZ

3. Jednání uchazeče/dodavatele, který se dopustil bid riggingu (viz např. Pokyny pro boj proti kartelovým dohodám mezi uchazeči o veřejnou zakázku vydané OECD v únoru 2009), povede k zapsání této osoby do rejstříku se zákazem plnění veřejných zakázek

PPP+VZ

4. Zahrnutí a rozpracování na úrovni metodiky (viz níže bod 24) opatření týkající se identifikace všech subdodavatelů, kteří se v určitém rozsahu budou podílet na plnění zakázky

PPP+VZ

5. Všichni členové komisí v zadávacím řízení podepíší prohlášení vylučující střet zájmů ve smyslu zákona o střetu zájmů

PPP+VZ

6. V případě státní správy by aktivně legitimovaným subjektem mohl být Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (ÚZSVM)

PPP+VZ

7. Prosadit účinnost zákona o státní službě v co nejkratším termínu

PPP+VZ

8. Zavedení povinného pojištění poradců v zadávacích řízeních v určitém poměru k předmětu veřejné zakázky.

PPP+VZ

9. Prodloužit povinnosti uchovávat dokumentaci uvedenou v § 155 zákona o veřejných zakázkách po dobu 10 let.

PPP+VZ

10. Právo každého zájemce/uchazeče nahlédnout do části nabídek, která se týká prokázání splnění kvalifikace, případně do žádosti o účast, dalších jiných zájemců/uchazečů v tomtéž řízení, a možnost činit z těchto dokumentů opisy a výpisy.

PPP+VZ

11. Upřesnění požadavků na protokoly z jednání komisí pro posouzení kvalifikace/hodnotící komise.

PPP+VZ

12. Povinnost zadavatele a hodnotící komise hodnotit jedinou nabídku.

PPP+VZ

13. Povinnost zadavatele uvést jako součást zadávací dokumentace seznam všech relevantních dokumentů, včetně údajů o jejich zpracovatelích, které ve vztahu k projektu, kterého se veřejná zakázka týká, pořídil (financoval) – např. studie proveditelnosti, různé analýzy atd

75

PPP+VZ

[Online+. Dostupné z:

Informace o projektu Platforma pro transparentní veřejné zakázky. 75 [Online+. Dostupné z:

62

14. Upravit povinnost dle § 55 odst. 1 písm. d) ZVZ tak, že „K prokázání splnění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů dodavatele může veřejný zadavatel požadovat předložení jednoho či více z těchto dokladů: … a) doklad o pojištění, jejímž předmětem je pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou dodavatelem třetí osobě“.

PPP+VZ

15. Snížení zákonných limitů pro zadávání veřejných zakázek malého rozsahu („VZMR“) (nyní 2 mil. Kč bez DPH – dodávky a služby, resp. 6 mil. Kč bez DPH – stavební práce) na polovinu.

VZ

16. Povinné zveřejňování výběrových řízení pro zadávání VZMR – (nepodléhajících specifickému režimu ZVZ) na profilu zadavatele (nikoli každý nákup, ale když už zadavatel vyhlásí výběrové řízení).

VZ

17. Zavedení elektronických tržišť pro zadávání VZMR (kde je to možné) – popř. i jako způsobu splnění zásad dle § 6 ZVZ.

VZ

18. Zavedení dohledové činnosti i na VZMR, zavedení možnosti podání opravných prostředků.

VZ

19. Důsledný dohled nad případy dělení VZMR, přísnější sankce za zjištěná porušení zákazu účelového dělení.

VZ

20. Výkladová stanoviska dozorového orgánu (ÚOHS) k obsahu (resp. i stanovení způsobu splnění) zásad dle § 6 ZVZ, které musí veřejný zadavatel při přidělování VZMR dodržovat.

VZ

21. Stanovit metodicky aplikační a výkladová hlediska (orgánem dohledu, gestorem zákonné úpravy – nyní MMR) a parametry pro určení hranic/mezí předmětu jedné VZ (dosud věcné, místní a časové hledisko, záměr zadavatele, předvídatelnost).

PPP+VZ

22. Změna ustanovení § 2 odst. 7 ZVZ tak, že režim zadavatele v případě, že naplňuje znaky veřejného a současně sektorového zadavatele, bude takový, že zadavatel bude postupovat dle ustanovení zákona pro veřejného zadavatele.

PPP+VZ

23. Výkonné orgány veřejných i sektorových zadavatelů by měly schvalovat hodnotící kritéria na konkrétní nadlimitní veřejné zakázce před zahájením příslušného zadávacího řízení.

PPP+VZ

24. Vypracování a každoroční aktualizace „Metodiky nejlepší hodnoty za peníze“ schválené vládou ČR.

PPP+VZ

25. Upřesnění pojmu „ekonomické výhodnosti“ v metodice anebo ve výkladovém stanovisku.

PPP+VZ

26. Formulace v ZVZ: „Prováděcí předpis by měl stanovit povinnost zveřejňovat zejména: (následuje výčet)".

PPP+VZ

27. Neplnění povinnosti zařadit do správních deliktů.

PPP+VZ

28. Informace a podklady o tom, kdo rozhodoval v procesu VZ, by měly být zachyceny pro možnou kontrolu v budoucnu.

PPP+VZ

29. Výrazně zredukovat ustanovení § 152 ZVZ "Ochrana důvěrných informací".

PPP+VZ

30. Všude, kde to lze použít, zavést systém elektronické aukce.

VZ

31. Zadavatel by měl předběžně oznamovat nadlimitní VZ, nejen v případech, kdy hodlá zkrátit lhůty.

PPP+VZ

63

32. zákoně upravit institut tzv. mimořádně vysoké ceny jako je tomu u mimořádně nízké ceny se všemi důsledky (zadavatel musí vyzvat uchazeče ke zdůvodnění a případně jej ze soutěže pro tento důvod i vyloučit atd.).

PPP+VZ

33. U vybraných zakázek (objem financí) požadovat posouzení ceny ze strany MF ČR formou cenového auditu (analogie schvalovací doložky u zák. č. 219/2000 Sb.)

PPP+VZ

34. Možnost odstoupení zadavatele od smlouvy uzavřené s dodavatelem by měla být povinnou součástí obchodních podmínek – pro případ, že se ukáže údaj uvedený v nabídce nepravdivým nebo pokud byl zadavatel uveden v omyl (po celou dobu trvání smlouvy) rozhodl na základě nepravdivých skutečností atd.

PPP+VZ

35. Zařadit do režimu zákona o střetu zájmů i ty zaměstnance, kteří nepodléhají střetu zájmů nyní (nejsou vedoucími zaměstnanci), ale de facto mají vliv na veřejné zakázky.

PPP+VZ

36. Navrhuje se výslovně upravit v ZVZ, které informace/dokumenty jsou veřejné a stanovit povinnost zadavatele tyto dokumenty zveřejňovat – v tom okamžiku bude možno tyto dokumenty požadovat též dle InfZ, a to po celou dobu archivace dle § 155 ZVZ.

PPP+VZ

37. Zveřejňovat věcný záměr/ekonomické zdůvodnění zakázky, a např. dostupné studie, analýzy atp., jakmile existují.

PPP+VZ

38. U zakázek nad určitou hodnotu zahrnutí povinnosti vypracovat věcný záměr/ekonomické zdůvodnění zakázky

PPP+VZ

38. Zveřejnění informací by zahrnovalo oznámení ceny a skutečné doby realizace, popř. dalších informací týkajících se realizace zakázky.

PPP+VZ

Tabulka 4 – Vybraná doporučení Opatření Zavedení principů 3 E Transparentnost Prosadit účinnost zákona o státní službě v co nejkratším termínu Standardní specifikace, vzorové dokumentace Zdůvodnění stanovení kvalifikace a způsobu hodnocení Uveřejňování Vypracovat a každoročně aktualizovat metodiku "nejlepší hodnoty za peníze" (schválení Vládou) Snížení limitů pro veřejné zakázky (nejen malého rozsahu) Zákaz změny smluv (stanovení podmínek a přípustnosti určitých změn) Prodloužení povinnosti archivace E-tržiště, elektronické aukce Čistá vlastnická struktura (možnost identifikovat osoby ovládající dodavatele) Omezit možnost aplikace užších soutěží U PPP projektů zadat externí oponenturu Zdvojnásobení sankcí (přísné uplatňování)

64

Tabulka 5 - Přehled vedených správních řízení ÚOHS (2008)76 2008 Počet obdržených podání (návrhy + podněty)

459 (154 + 305)

Zahájená správní řízení celkem

254

Zahájená správní řízení na návrh

154

Zahájená správní řízení z úřední povinnosti

91

68 z podnětů, 10 ze zast. SŘ, 0 z kontrol + jiné 13 Počet neukončených správních řízení k 31.12.2008 Vydaná prvostupňová rozhodnutí celkem Předběžná opatření + zamítnutí předběžného opatření Vydaná rozhodnutí ve věci Zastavená správní řízení – neshledáno pochybení

58 391 63 + 26 230 32

Rozhodnutí o nápravě + sankce

198

Zastavená správní řízení z procesních důvodů

161

Počet uložených pokut

66

Výše pravomocných pokut v r. 2008

3 006 500 Kč

Výše pokut splatných v roce 2008 dle výpisu ČNB

3 055 500 Kč

Výše kaucí složených v roce 2008

22 567 041 Kč

Výše kaucí, které propadly do státního rozpočtu v roce 2008

16 187 602 Kč

Tabulka 6 - Přehled vedených správních řízení ÚOHS (2009)77 2009

-

Zahájená správní řízení celkem

309

Zahájená správní řízení na návrh

210

Zahájená správní řízení z úřední povinnosti

99

76 z podnětů, 12 ze zast. SŘ, 11 z kontrol Počet neukončených správních řízení k 31.12.2009 Vydaná prvostupňová rozhodnutí celkem Předběžná opatření + zamítnutí předběžného opatření Vydaná rozhodnutí ve věci Zastavená správní řízení – neshledáno pochybení Rozhodnutí o nápravě + sankce

76

76 285 101 + 46 186 31 155

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Výroční zpráva 2008. [online]. Brno, 2008 [cit. 2011-02-07]. s. 18.

Dostupné z: . 77

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Výroční zpráva 2009. [online]. Brno, 2009 [cit. 2011-02-09]. s. 17.

Dostupné z: .

65

Zastavená správní řízení z procesních důvodů

99

Počet uložených pokut

69

Výše pravomocných pokut v r. 2009

3 997 000 Kč

Výše pokut splatných v roce 2009 dle výpisu ČNB

2 547 000 Kč

Výše kaucí složených v roce 2009 Výše kaucí, které propadly do státního rozpočtu v roce 2009

59 986 362 Kč 3 884 289 Kč

Tabulka 7 - Přehled vedených správních řízení ÚOHS (2010)78 2010 Počet obdržených podání (návrhy + podněty)

864 (348 + 516)

Zahájená správní řízení celkem

425

Zahájená správní řízení na návrh

348

Zahájená správní řízení z úřední povinnosti

77

Počet neukončených správních řízení k 31. 12. 2010 106

106

Vydaná prvostupňová rozhodnutí celkem 511

511

Předběžná opatření + zamítnutí předběžného opatření vydaná prvostupňová rozhodnutí ve věci 322 zastavená správní řízení – neshledáno pochybení 40

96 + 93 322 40

rozhodnutí o nápravě + sankce 111

111

zastavená správní řízení z procesních důvodů 171

171

Počet uložených pokut 60 Celková výše uložených pokut 11 240 000 Kč Celková výše uložených správních poplatků 1 898 000 Kč Celková výše složených kaucí 82 962 545 Kč kauce propadlé do státního rozpočtu 9 254 300 Kč

60 11 240 000 Kč 1 898 000 Kč 82 962 545 Kč 9 254 300 Kč

Počet přijatých rozkladů 171

171

Vydaná druhostupňová rozhodnutí 167

167

78

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Výroční zpráva 2010. [online]. Brno, 2010 [cit. 2011-02-13]. s. 15.

Dostupné z: < http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/VZ_verejnost/Vyrocni_zprava_2010.pdf>.

66