PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Právo a právní věda Katedra mezinárodního a evropského práva
Diplomová práce
Členství v EU Bc. Barbora Mejzlíková
2013/2014
„Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Členství v EU zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“ Podpis autora práce ...............................
2
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu diplomové práce, panu prof. JUDr. Vladimíru Týčovi, CSc., za jeho odborné vedení a poskytnutí cenných rad a připomínek, které mi pomohly při zpracování mé diplomové práce. Velké poděkování patří také mé rodině a blízkým za vynikající zázemí a veškerou podporu, kterou mi po celou dobu mého studia poskytovali.
3
Abstrakt Tato diplomová práce se zabývá problematikou členství v EU. Proto jsou v práci nejprve stručně rozebrány pojmy Evropská unie, její vývoj a historie rozšiřování. Dále jsou popsány podmínky členství v EU a řízení o přistoupení k této mezinárodní organizaci. Třetí část se zabývá právy a povinnostmi členských států a EU, i výjimkami z tohoto rovnocenného obsahu. Poslední část mé diplomové práce je zaměřena na jednostranné vystoupení z EU, které zavedla Lisabonská smlouva. Kaţdá kapitola je doplněna vhodným příkladem týkajícím se dané problematiky.
Klíčová slova podmínky členství v EU, řízení o přistoupení k EU, vystoupení z EU, suspenze členských práv v EU, rozšiřování EU
Abstract This diploma thesis deals with the issue of EU membership. Therefore, the work briefly discussed the concepts of the European Union, its development and enlargement history. Next, the EU membership conditions and accession procedure are described. The third part deals with the rights and obligations of Member States and the EU, as well as exceptions to the equivalent content. The last part of my thesis focuses on the unilateral withdrawal from the EU, introduced by the Lisbon Treaty. Each chapter is accompanied by suitable example concerning the issue.
Keywords EU membership conditions, EU accession procedure, withdrawal from EU, suspension of Union membership rights, EU enlargement
4
Obsah ÚVOD
8
1. ZÁKLADNÍ POJMY
10
1.1 EVROPSKÁ UNIE
10
1.2 HISTORIE ROZŠIŘOVÁNÍ ES/EU
12
2. VZNIK ČLENSTVÍ V EU
15
2.1 PODMÍNKY ČLENSTVÍ V EU
15
2.2 ŘÍZENÍ O PŘISTOUPENÍ K EU
17
2.2.1 PŘÍPAD NĚMECKÉHO SJEDNOCENÍ
20
2.2.2 PŘÍPAD FRANCOUZSKÉHO VETA K PŘÍSTUPU VELKÉ BRITÁNIE
20
2.3 ALTERNATIVNÍ ZPŮSOBY INTEGRACE - EVROPSKÝ HOSPODÁŘSKÝ PROSTOR A PŘÍPAD ŠVÝCARSKA
22
2.4 ALTERNATIVNÍ ZPŮSOBY INTEGRACE - SMLOUVY O PŘIDRUŽENÍ A PŘÍPAD TURECKA
24
3. OBSAH ČLENSTVÍ V EU
28
3.1 VZÁJEMNÁ PRÁVA A POVINNOSTI
28
3.2 VÝJIMKY Z JEDNOTNÉHO OBSAHU ČLENSTVÍ V EU
30
3.2.1 VÝJIMKY Z UNIJNÍHO ACQUIS - PŘÍPAD DÁNSKA
33
3.3 REŽIM POSÍLENÉ SPOLUPRÁCE
35
3.4 SUSPENZE ČLENSKÝCH PRÁV
37
3.4.1 DIPLOMATICKÉ SANKCE - PŘÍPAD RAKOUSKA
40
5
4. ZÁNIK ČLENSTVÍ
43
4.1 MOŽNOSTI VYSTOUPENÍ Z EU PŘED LISABONSKOU SMLOUVOU
43
4.1.1 VYSTOUPENÍ Z EU PŘED LISABONSKOU SMLOUVOU- PŘÍPAD GRÓNSKA
46
4.2 PRÁVNÍ ÚPRAVA VYSTOUPENÍ Z EU V LISABONSKÉ SMLOUVĚ
49
4.2.1 HODNOCENÍ VÝSTUPNÍ KLAUZULE
51
4.2.2 ÚVAHY ČLENSKÝCH STÁTŮ O VYSTOUPENÍ- PŘÍPAD VELKÉ BRITÁNIE
53
4.3 MOŽNOST VYLOUČENÍ ČLENSKÉHO STÁTU
57
5. ZÁVĚR
60
SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ
64
6
Seznam použitých zkratek EHP- Evropský hospodářský prostor EHS- Evropské hospodářské společenství ES- Evropské společenství ESUO- Evropské společenství uhlí a oceli ESVO- Evropské sdruţení volného obchodu EU- Evropská unie EURATOM- Evropské společenství pro atomovou energii SEU- Smlouva o Evropské unii SFEU- Smlouva o fungování Evropské unie
7
Úvod Státy k mezinárodním organizacím nepřistupují s cílem přenést na ně svoje rozhodovací pravomoci, kterými by pak organizace nahradily jejich vlastní činnost. Naopak, přenášejí na ně jen minimum pravomocí, nezbytných ke koordinaci a spolupráci ve smluvených oblastech a obvykle jiţ jejich statut obsahuje ustanovení o zákazu vměšování do vnitřních záleţitostí členských států. Tímto způsobem fungují mezinárodní organizace na mezivládním principu, uznávající svrchovanost a nezávislost jednotlivých států. Odlišnou cestou se vydalo v polovině 20. století vzniklé Evropské společenství,1 o kterém se právě kvůli přenesení části pravomocí na nově vzniklý nadstátní celek začalo hovořit jako o nadnárodní (supranacionální) organizaci. Ta má sice ve vztahu ke třetím subjektům obdobné postavení jako klasická mezivládní organizace, značně odlišný je však vztah mezi ní a členskými státy, jelikoţ ty na ni přenesly část své zákonodárné, výkonné a soudní moci, tudíţ nadstátní celek můţe proti vůli menšiny členů přijímat závazné právní akty s přímým účinkem na práva a povinnosti jednotlivců, a má také značné pravomoci ve výkladu a aplikaci unijního práva.2 Vzhledem k této provázanosti je zřejmé, ţe i procesy přijímání členů, obsah členství a jeho případný zánik budou mnohem sloţitější neţ v případě ostatních mezinárodních organizací. Ve své diplomové práci se budu zabývat právě otázkou členství v Evropské unii,3 a to v rovině vzniku, obsahu a zániku, tedy oblastí, jejíţ úprava je v odborné literatuře značně roztříštěná. Cílem práce bude analyzovat tyto procesy z hlediska teorie i praktických příkladů, a na závěr zhodnotit současný stav i změny provedené Lisabonskou smlouvou. Práce nebude pouze popisná, po zformulování problému v právně-teoretické rovině dojde k zaměření na případ 1
Dále ES. SCHEU, Harald Christian. Úvod do mezinárodního práva veřejného. Vyd. 1. Praha: Auditorium, 2010, s. 93. 3 Dále EU. 2
8
konkrétního člena, kterého se daná otázka zajímavým způsobem dotýká, ať uţ tím, ţe potvrzuje nastavení dle primárního práva, či se od něj naopak odlišuje. Z metodologického hlediska budu pouţívat především metody analýzy a syntézy. Struktura práce je rozdělena do čtyř částí. Na počátku povaţuji za nezbytné definovat základní pojmy, se kterými budu v dalším průběhu pracovat, a jsou významné pro kompaktní uchopení tématu. Ve druhé části se zaměřím na okolnosti vzniku členství v EU, a to jak na primárním právem nastavené předpoklady a proces řízení o vstupu, tak i na různé podoby alternativní spolupráce s touto organizací. Třetí část bude věnována samotnému obsahu členství, který je tvořen vzájemnými právy a povinnostmi obou zúčastněných stran, tedy EU a členských států. Podrobné rozebrání těchto práv a povinností je však v rámci diplomové práce nemoţné, jelikoţ prostupují prakticky celé unijní právo. V této kapitole proto dojde hlavně ke shrnutí těch nejdůleţitějších a k nastínění případných odchylek Nejpodrobněji bych se chtěla zabývat procesem zániku členství, který unijní legislativa aţ do přijetí Lisabonské smlouvy nijak neupravovala, coţ vedlo ke spekulacím o existenci či neexistenci práva členských států na odchod z této organizace. Současným právním nastavením moţnosti vystoupit z EU, jejími pozitivy i negativy, ale i moţnostmi samotné EU donutit členský stát k odchodu, se budu zabývat v závěrečné čtvrté části, kterou bych chtěla zakončit ukázkou toho, jak by případné vystoupení nejspíše probíhalo, a to konkrétně v případě Velké Británie, od které plány na odchod z EU zaznívají nejčastěji. Při sestavování diplomové práce bude čerpáno z primárních i sekundárních zdrojů, prostřednictvím analýzy dokumentů primárního práva EU, odborných monografií a článků od českých i zahraničních autorů. Vyuţity budou i elektronické zdroje a v menší míře také judikatura.
9
1. Základní pojmy 1.1 Evropská unie Vědci a filozofové se ideou evropské jednoty zabývali jiţ od středověku. Z důvodu politické a kulturní roztříštěnosti však tato myšlenka nepřipadala po několik staletí v úvahu. Realističtější rysy tak evropská integrace začala dostávat aţ po skončení druhé světové války, kdy převáţily názory federalistů, povaţujících mírovou spolupráci za nejlepší prostředek znemoţňující agresivní prosazování jednotlivých států. Snaha zabránit opětovným konfliktům o suroviny vyvrcholila v roce 1951 podpisem tzv. Paříţské smlouvy o zaloţení Evropského společenství uhlí a oceli4, kterou šestice zakládajících států (Francie, Německo, Itálie, Belgie, Nizozemsko a Lucembursko) předala svoji suverenitu v oblasti správy uhlí a oceli nadnárodnímu subjektu. Za tímto účelem byla vytvořena institucionální struktura, která kombinovala nadnárodní a mezivládní přístup k integraci.5 Ekonomické úspěchy v podobě rozvoje obchodu a zvýšení produkce uhlí a oceli vedly tytéţ státy k jednání o integraci dalších odvětví. Výsledkem byl v roce 1957 podpis tzv. Římských smluv, které zřídily Evropské hospodářské společenství6 a Evropské společenství pro atomovou energii7. Tyto nadnárodní společnosti dostaly za úkol vytvořit široký integrovaný hospodářský prostor a společný trh s nukleárními materiály.8 Celní unii, kterou byla odbourána cla a vytvořen společný celní sazebník vůči třetím zemím, a společný trh, znamenající svobodu volného pohybu zboţí, osob, sluţeb a kapitálu, se EHS podařilo vytvořit do roku 1968. V 80. letech se však ukazuje jako nezbytné přistoupit k úplnému pohybu zboţí a osob,
4
Dále ESUO. FIALA, Petr a kol. Evropská unie. 2. dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, s. 38-50. 6 Dále EHS. 7 Dále EURATOM. 8 FIALA a kol., 2009, op. cit., s. 68-72. 5
10
tj. bez překáţek v podobě státních hranic členských států. Je proto vydán Jednotný evropský akt, který jako první významně reviduje zakládající smlouvy, a vytváří jednotný vnitřní trh čtyř svobod rozšířený o další nové oblasti společných politik.9 Významným milníkem ve vývoji ES byla v roce 1992 přijatá Maastrichtská smlouva, která potvrdila přerod ekonomické integrace v politickou. Dává totiţ vzniknout novému nadstátnímu celku, EU, která nenahrazuje, ale doplňuje ES vytvořením tří pilířů, kdy první představují právě ES, druhý zahraniční
a
bezpečnostní
politiku
a
třetí
pilíř
tvoří
policejní
a justiční spolupráce v trestních věcech. Nadstátnost je uplatňována pouze v prvním pilíři, v dalších dvou se postupuje na mezivládní úrovni.10 K zatím poslední značné proměně této organizace došlo v roce 2009, kdyţ
vstoupila
v platnost
Lisabonská
smlouva,
kterou
zaniká
ES
a přeměňuje se na právního nástupce EU, jejíţ základy fungování jsou obsaţeny ve Smlouvě o EU11 a ve Smlouvě o fungování EU.12 Kromě toho na EU přechází funkce, nadstátnost a mezinárodněprávní subjektivita původního ES.13 Nadále tedy existuje EU, ve které jiţ spolupráce neprobíhá v rámci maastrichtského chrámu, protoţe slučuje všechny tři pilíře, a mezivládní jednomyslné rozhodování je tak nadále uplatňováno pouze v citlivé oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. EURATOM zůstává samostatnou nadstátní organizací a funguje vedle EU, s níţ ho však pojí společné orgány.14 Těmi jsou dle primárního práva Evropský parlament, Evropská rada, Rada, Evropská komise,15 Soudní dvůr Evropské unie, Evropská centrální banka
9
TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 6. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Leges, 2010, s. 20-21. 10 POTOČNÝ, Miroslav a kol. Mezinárodní právo veřejné: zvláštní část. 4. dopl. a rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 155. 11 Dále SEU. 12 Dále SFEU. 13 SCHEU, 2010, op. cit., s. 94. 14 TÝČ, 2010, op. cit., s. 28-29. 15 Dále Komise.
11
a Účetní dvůr.16 Nejstarší a zároveň stěţejní pozici v této organizační struktuře zaujímají Evropský parlament, Rada a Komise, které svými pravomocemi a sloţením vhodně vyvaţují mezivládní a nadstátní prvky Unie. Zatímco Rada sleduje při vykonávání legislativní a rozpočtové funkce především zájmy členských států, které jsou v ní zastoupeny příslušnými ministry v závislosti na projednávané problematice, na členských státech nezávislá Komise naopak podporuje zájmy EU, coţ se projevuje nejenom v jejím zásadním právu předkládat unijní legislativní akty. Ty pak společně s Radou schvaluje Evropský parlament, sloţený se zástupců občanů Unie, jejichţ názory reprezentuje.17 Institucionálním vývojem se k původní trojici postupně přidávaly další orgány, a vrcholný politický orgán tak dnes představuje Evropská rada, tvořená hlavami států či předsedy vlád členských států společně s jejím předsedou a předsedou Komise, která má za úkol určovat další směřování a priority EU. V neposlední řadě zabezpečuje chod této mezinárodní organizace i Účetní dvůr, jehoţ zaměstnává kontrola účetnictví Unie, a Evropská centrální banka, dohlíţející na dodrţování cenové stability. Velmi významnou roli zaujímá téţ Soudní dvůr Evropské unie, zajišťující dodrţování a jednotný výklad unijního práva.18
1.2 Historie rozšiřování ES/EU Kvůli nesporným hospodářským úspěchům evropské integrace se původně šestičlenná platforma začala postupně rozšiřovat o další evropské státy. Jiţ na počátku 60. let se tak začal vyjednávat vstup Velká Británie, Irska a Dánska, toto tzv. západní rozšíření však dlouho stagnovalo na odmítavém stanovisku Francie k přístupu Velké Británie, kvůli kterému se nakonec přípravy prvního rozšíření protáhly téměř na 13 let, a k jeho uskutečnění tak došlo 16
Čl. 13 Smlouvy o Evropské unii. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 18. 3. 2014]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT 17 TICHÝ, Luboš. Evropské právo. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 148-152. 18 TOMÁŠEK, Michal a kol. Právo Evropské unie. 1. vyd. Praha: Leges, 2013, s. 160-161.
12
aţ v roce 1973. V 80. letech je následovaly jihoevropské Řecko, Španělsko a Portugalsko, pro které vstup do západoevropského integračního uskupení znamenal výraznou podporu pro jejich transformaci v demokratické státy, na druhé straně v důsledku slabšího ekonomického výkonu přiměly ES k vytvoření nových nástrojů v rámci strukturální politiky, usilující o zmírnění rozdílů mezi regiony.19 Brzy po pádu ţelezné opony začaly o přistoupení k EU uvaţovat země bývalého východního bloku, nejprve však byly (v rámci tzv. severního rozšíření uskutečněného v roce 1995) přijaty Rakousko, Švédsko a Dánsko, které pro Společenství znamenaly značný přínos v podobě přístupu ekonomicky i sociálně-politicky vyspělých zemí. Za přesný opak se dá označit následné rozšíření realizované v roce 2004, kterým do EU vstoupily státy střední a východní Evropy (Česká republika, Slovensko, Maďarsko, Polsko, Slovinsko, Litva, Estonsko, Lotyšsko) společně s Kyprem a Maltou, jelikoţ tento krok se na obou stranách vyznačoval značnou mírou různorodých rizik.20 Díky vhodně nastaveným politickým a právním nástrojům však dopadlo začlenění těchto převáţně postkomunistických zemí do evropské integrace poměrně úspěšně, a bylo završeno ještě vstupem Bulharska a Rumunska o 3 roky později. Výsledkem snahy EU o hlubší zapojení zemí západního Balkánu bylo v roce 2013 realizované přistoupení Chorvatska, které završilo počet stávajících členských států na 28.21 Přístupové rozhovory byly navíc otevřeny s Černou Horou, Islandem, Makedonií, Srbskem a Tureckem, potenciálními kandidáty jsou pak i Albánie, Bosna a Hercegovina a Kosovo.22
19
KANIOK, Petr a kol. Rozšiřování ES/EU. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita. Mezinárodní politologický ústav, 2003, s. 27-85. 20 Tamtéţ. s. 131-160. 21 EU a západní Balkán. EurActiv.cz [online]. EurActiv.cz, publikováno 27. 12. 2013 [cit. 25. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/vnejsi-vztahy/link-dossier/eu-a-zapadni-balkan 22 EUROPA – Jednotlivé země. Europa.eu [online]. 2013 [cit. 25. 2. 2014]. Dostupné z: http://europa.eu/about-eu/countries/index_cs.htm
13
Specifické postavení v historii rozšiřování ES/EU zaujímá Norsko, jehoţ občané v rámci lidového hlasování vstup do EU dvakrát odmítli. První ţádost o členství v EHS podala tato skandinávská země jiţ v 60. letech, s ohledem na úzké obchodní propojení totiţ hodlala přistoupit synchronně s Velkou Británií. V referendu konaném roku 1972 však vstup do EHS podpořilo pouze 46,7 % voličů. Druhou ţádost o členství podalo Norsko v roce 1992, lidové hlasování však skončilo téměř stejným rozloţením hlasů jako o 30 let dříve. Důvodem tohoto nepříznivého výsledku byla především nespokojenost norských obyvatel s vyjednanými podmínkami vstupu, které pro ně vzhledem k vysokému výkonu tamní ekonomiky nebyly tak výhodné jako pro ostatní země, a nemohly tak kompenzovat obavy ze ztráty národní suverenity či sníţení ţivotní úrovně.23
23
KANIOK a kol., 2003, op. cit., s. 128-130.
14
2. Vznik členství v EU 2.1 Podmínky členství v EU Podle čl. 49 Smlouvy o EU můţe o členství v Unii poţádat kaţdý evropský stát, pokud uznává její hodnoty a zaváţe se je podporovat. Prvotní podmínkou týkající se ţadatele je tak vykazování znaků státnosti, které mezinárodní právo veřejné stanovuje jako státní území s trvale usídleným obyvatelstvem a veřejnou mocí, schopnou prosadit na tomto území alespoň minimální standard územní správy a veřejného pořádku.24 Ostatní subjekty mezinárodního práva, např. mezinárodní organizace či transnacionální korporace, se o členství v EU ucházet nemohou. Druhá podmínka poţadující evropskost ţadatele je poněkud sloţitější, jelikoţ přesné hranice Evropy nejsou stanoveny. Vyvstává tím otázka, zda by mohly být za relevantní uchazeče povaţovány např. blízkovýchodní Izrael či zakavkazské a severoafrické státy.25 Dle převaţujícího názoru nelze poţadavek evropskosti vykládat tak, ţe se celé území členského státu musí nacházet v Evropě, ale podobně jako v případě maloasijského Turecka by měla alespoň část území ţadatele geograficky náleţet k tomuto kontinentu.26 Navíc kromě zeměpisné polohy jsou důleţitým faktorem i historické a kulturní aspekty dané země, takţe k jednoznačné odpovědi na výše zmíněnou otázku nelze dospět, a kaţdá taková ţádost by musela být posuzována případ od případu.27 Dalším předpokladem členství je uznávání hodnot, na kterých je EU zaloţena. Dle Smlouvy o EU mezi ně patří úcta k lidské důstojnosti, demokracii, svobodě, rovnosti, právnímu státu a lidským právům včetně práv menšin.28 Nestačí ale pouhé přihlášení se k těmto právům, nutné je i jejich faktické 24
MALENOVSKÝ, Jiří. Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. opr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004, 89-92. 25 TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 125. 26 SYLLOVÁ, Jindřiška a kol. Lisabonská smlouva: komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 182. 27 TICHÝ, 2011, op. cit., s. 66. 28 Čl. 2 SEU.
15
vnitrostátní dodrţování. Unie proto u kaţdého ţadatelského státu hodnotí, nakolik je u něj budoucí uznávání jejích hodnot reálné.29 Kromě výše zmíněných podmínek nastavených unijním právem, existují i poţadavky ve zřizovacích smlouvách nevyjádřené. Mezi tyto implicitní předpoklady členství patří od zasedání Evropské rady v Kodani, uskutečněného v roce 1993, tzv. kodaňská kritéria, jimiţ jsou: stabilita institucí garantujících demokracii, právní stát, lidská práva a respektování ochrany menšin existence fungujícího trţního hospodářství a schopnost vyrovnat se se soutěţním tlakem uvnitř Společenství schopnost
převzít
povinnosti
vyplývající
z
členství
a podpora ekonomických a politických cílů, včetně cílů měnové unie.30 Tato ekonomická a politická kritéria byla nastavena pro případný vstup států ze střední a východní Evropy, postupně se ale vyvinula ve standardní podmínky vyţadované po všech uchazečích o členství v EU. K jejich normativnímu potvrzení došlo na zasedání Evropské rady v Madridu roku 1995, kde byla zároveň doplněna o poţadavek strukturální reformy, a to především ve státní správě, aby byly v kandidátských zemích vytvořeny dostatečné záruky účinné implementace právních předpisů EU do tamní vnitrostátní legislativy. Od té doby tedy pro přístup nového členského státu nestačí pouhý politický závazek přijmout komunitární acquis, jak bylo vyţadováno při jednání o prvním rozšíření na summitu v Haagu v roce 1969, ale je nutný aktivní přístup kandidátského státu, jenţ musí přesvědčit o své připravenosti dodrţovat závazky stanovené pro členské státy EU.31
29
SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 182. Presidency conclusions Copenhagen European Council. European Parliament [online]. 1993 [cit. 20. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/enlargement/ec/pdf/cop_en.pdf 31 CRAIG, Paul et al. The evolution of EU law. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 193-194. 30
16
Lisabonská smlouva doplnila předpoklady nutné pro členství v Unii touto větou: „Kritéria pro přistoupení, na nichž se dohodne Evropská rada, budou zohledněna.“32 Evropská rada tímto obdrţela novou pravomoc stanovovat kritéria, která budou muset ostatní orgány zváţit při rozhodování o ţádosti kandidátského státu o vstup do EU. Prozatím však není zřejmé, zda bude Evropská rada nastavovat tyto podmínky pro kaţdého případného ţadatele zvlášť, či zda spíše nedojde k další úpravě a rozšíření kodaňských kritérií, a tím nastavení obecné úpravy této problematiky.33
2.2 Řízení o přistoupení k EU Samotné řízení o přistoupení k EU se skládá z několika fází. Oficiálně je zahájeno podáním písemné ţádosti o členství v EU, kterou ţadatelský stát adresuje Radě. Rada následně informuje Evropský parlament, vnitrostátní parlamenty členských států a Komisi. Právě Komise zaujímá v této fázi přístupového procesu klíčovou roli, protoţe na pokyn Rady vypracovává tzv. avis, coţ je stanovisko k ţádosti o členství, ve kterém na základě návštěv ţadatelské země a podrobného zkoumání veškerých relevantních aspektů hodnotí její schopnost splnit kodaňská kritéria a dostát všem závazkům plynoucím ze členství v EU. Součástí avis je i stanovení problematických oblastí, ve kterých bude nutné provést před případným vstupem rozsáhlejší reformy, a zároveň jsou zde hodnoceny i dopady rozšíření na samotnou Unii. Komise není při sestavování tohoto dokumentu nijak časově omezena, a práce na některých stanoviscích proto trvají i několik let.34
32
Čl. 49 SEU. SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 183. 34 NICOLAIDES, Phedon. Is Withdrawal From the European Union a Manageable Option? A Review of Economic and Legal Complexities. [online]. Brugge: College of Europe, Dep. of Europ. Economic studies, 2013 [cit. 22. 3. 2014]. s. 5. Dostupné z: https://www.coleurope.eu/sites/default/files/research-paper/beep28_0.pdf 33
17
Na základě doporučení Komise Rada rozhodne, zda řízení pokročí do druhé fáze, jíţ je vyjednání o podmínkách členství.35 Ţadatelský stát je od této chvíle označován jako kandidát. Přípravy smlouvy o přístupu se účastní i členské státy, oficiálně je ale EU zastoupena Komisí. Vyjednávání jednotlivých sporných bodů se dělí do tzv. kapitol, které jsou prozatímně uzavírány po odsouhlasení jejich obsahu všemi členskými státy.36 O průběhu a dosaţeném pokroku je informován i Evropský parlament, jehoţ výbory mohou přijmout doporučení, jenţ musí být vzato v úvahu před ukončením přístupových rozhovorů a uzavřením smlouvy o přístupu.37 Druhá fáze tedy končí uzavřením přístupové dohody, která je z právního hlediska mezinárodní smlouvou o přistoupení. Skládá se ze dvou částí, první z nich je samotná smlouva o přistoupení, druhou část tvoří akt o podmínkách přistoupení. Čl. 49 Smlouvy o EU je lex specialis k čl. 48 pojednávajícím o změně primárního evropského práva, a smlouva o přistoupení k EU je tak zvláštním případem reformy zřizovacích smluv. Stejně jako v ostatních případech těchto novelizací, ani zde není EU smluvní stranou. Těmi jsou pouze stávající členové Společenství a přistupující stát. Smlouva o přistoupení bývá obvykle krátkým dokumentem, protoţe její obsah pouze formálně stvrzuje vstup nového státu do Unie, podrobnější úpravu obsahuje aţ akt o podmínkách členství. V něm jsou stanoveny změny v početním zastoupení v jednotlivých orgánech, přepočet rozhodovacích kvót či určení přechodných a trvalých výjimek. V případě, ţe bude 35
Stanovisko Komise však není pro rozhodnutí Rady závazné, a ani záporné stanovisko proto nemusí být překáţkou pro otevření přístupových rozhovorů. Příkladem můţe být avis Komise z roku 1976, ve kterém hodnotila řeckou ţádost o členství v ES. V něm se rozhodla doporučit časově neupřesněné přípravné období pro provedení potřebných reforem, protoţe se především kvůli zaostalé ekonomice a problematickým vztahům s Tureckem domnívala, ţe urychlený vstup Řecka do Společenství by byl destruktivní pro obě strany. Rada ministrů však návrh Komise na základě řeckých příslibů odmítla, a tzv. Athénská dohoda o vstupu Řecka do ES byla podepsána jiţ o tři roky později, samotný vstup se uskutečnil roku 1981. (KANIOK a kol., 2003, op. cit., s. 68-74.) 36 TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 126. 37 Čl. 74c Jednacího řádu Evropského parlamentu 7. volební období. Evropský parlament. [online]. 2014 [cit. 25. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do;jsessionid=539C0E84C1323C84E32F78D8 DD4FA5F5.node2?language=CS&reference=TOC
18
k EU přistupovat několik států najednou, vypracovává se komplexní přístupová smlouva pro všechny souběţné uchazeče o členství.38 Ve třetí fázi přístupového procesu rozhodují unijní orgány o přijetí kandidátského státu za nového člena EU. Rozhodující slovo zde má Rada, která se však musí usnést jednomyslně, a navíc aţ po konzultaci s Komisí a po obdrţení souhlasu Evropského parlamentu, který je dán vyjádřením většiny z celkového počtu poslanců.39 Podmínky přijetí i změna zřizovacích smluv musí být následně ratifikovány všemi členskými státy prostřednictvím jejich vnitrostátních ústavních předpisů. Přestoţe o tom primární právo mlčí, je pro vstup v platnost a účinnost této smlouvy nezbytná i ratifikace kandidátského státu.40 Jejími obvyklými předpoklady bývají (v souladu s ústavními předpisy tohoto státu) buď kladný výsledek lidového referenda41 či souhlas národního parlamentu.42 Časový harmonogram řízení o přistoupení nového členského státu není unijním právem nijak upraven, a jeho délka je proto velmi individuální. Kritérii ovlivňujícími tuto délku jsou nejen celková úroveň ekonomické a právní vyspělosti kandidátského státu, ale i všeobecný konsensus obyvatel se vstupem a ochota jeho politických reprezentantů spolupracovat na sbliţování právních řádů a na provádění reforem ve stanovených sektorech. Z tohoto důvodu proběhla některá řízení o přístupu k EU velmi rychle, např. Rakousko podalo ţádost o členství v roce 1992 a vstoupilo jiţ roku 1995, naopak u Malty a Kypru uběhlo mezi přihláškou a konečným vstupem 15 let.43 Kromě toho je nutné podotknout, ţe na členství v Unii není právní nárok, a to ani v případě, kdy daný stát splňuje veškerá stanovená kritéria. Jak tato kritéria, tak ani samotná smlouva o přístupu
38
SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 184-185. Čl. 49 SEU. 40 TICHÝ, 2011, op. cit., s. 67. 41 Např. v České republice byl pro přistoupení k EU závazný výsledek lidového referenda. Vzhledem k absenci tradice přímé demokracie byl pouze pro tuto událost schválen speciální ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii. (VILÍMEK, Petr. Česká republika. In FIALA, Petr a kol.: Evropská referenda. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2005, s. 156-157). 42 TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 127. 43 NICOLAIDES, 2013, op. cit., s. 7. 39
19
nemohou být dle judikatury Soudního dvora Evropské unie předmětem soudního přezkumu, a přijetí nového člena je tak plně vázáno na souhlas unijních orgánů a ostatních členských států.44
2.2.1 Případ německého sjednocení Na základě výše zmíněného řízení se uskutečnila všechna dosud realizovaná přistoupení. Za výjimečný případ je povaţováno sjednocení Německa, uskutečněného dne 3. října roku 1990. Tentýţ den došlo v souladu s čl. 299 Smlouvy o ES k rozšíření územní působnosti unijního práva na nově přistoupivší
spolkové
země
bývalé
Německé
demokratické
republiky.
Tento případ však není povaţován za klasické přistoupení k ES, protoţe de facto nedošlo k navýšení počtu členských států, ale pouze k územnímu zvětšení jednoho z nich. Nebylo proto nutné provést formální proces přistoupení ani revizi zřizovacích smluv. Německo pouze poţádalo ostatní členské státy o souhlas, který mu byl (společně se stanovením přechodných období v oblasti společného trhu) udělen tentýţ rok na summitu Evropské rady v Dublinu.45
2.2.2 Případ francouzského veta k přístupu Velké Británie I přes dlouhodobě diskutované moţnosti integrační kapacity EU46 je tato mezinárodní organizace příznivě nakloněna přijímání nových členů, jelikoţ tímto procesem dochází ke stále hlubšímu sjednocování evropského kontinentu a k šíření demokratických hodnot Unie. Dosavadní členské státy se aţ na výjimky navyšování početního stavu nebrání. Jako bezprecedentní je proto dodnes vnímán přístup Francie k ţádosti o přistoupení Velké Británie, který o mnoho let zbrzdil první rozšíření Společenství. 44
TICHÝ, 2011, op. cit., s. 66-67. KACZOROWSKA, Alina. European Union law. 2nd ed. London: Routledge, 2011, s. 71-72. 46 Integrační kapacita EU (dříve označovaná jako absorpční kapacita) je schopnost EU přijmout nové členy za současného zachování efektivního fungování této organizace z hlediska jejích politik a institucí. (From 'absorption' to 'integration capacity. EurActiv.cz [online]. EurActiv.cz, publikováno 9. 11. 2006 [cit. 29. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.euractiv.com/enlargement/absorption-integration-capacity/article-159550) 45
20
Velká Británie podala oficiální ţádost o členství roku 1961. Jednání o vstupu byla sloţitá kvůli rozsahu výjimek poţadovaných v oblasti společné zemědělské politiky a obchodu s Commonwealthem. Komise v předběţném stanovisku upozornila, ţe by většina těchto výjimek měla mít přechodnou povahu, a ţe odstranění obchodních překáţek je pro vstup do Společenství nezbytné. I přes tyto neshody probíhalo jednání poměrně úspěšně, bylo proto velkým překvapením, kdyţ na počátku roku 1963 vystoupil francouzský prezident Charles de Gaulle s prohlášením, ţe Francie bude vstup Velké Británie do EHS vetovat. Své rozhodnutí zdůvodnil tím, ţe Velká Británie ekonomicky a politicky spolupracuje více se zámořskými zeměmi neţ s těmi evropskými. Dal tím najevo, ţe pro vstup do EHS budou muset uchazeči kromě ekonomického a právního přizpůsobení věnovat pozornost i prosazování shodných politických cílů. Jelikoţ bylo zřejmé, ţe smlouva o vstupu Velké Británie do EHS nebude ze strany Francie ratifikována, byly přístupové rozhovory zastaveny nejen s ní, ale i s ostatními ţadateli, protoţe Irsko, Dánsko a Norsko měly zájem vstoupit do Společenství především kvůli hospodářskému propojení se Spojeným královstvím.47 Stejný scénář se opakoval i po druhé britské ţádosti o přistoupení ke Společenství, podané v roce 1967. Tentokrát bylo veto ze strany Francie zdůvodněno ekonomickými problémy Velké Británie, které by v případě jejího přístupu mohly způsobit zpomalení vývoje EHS. Přestoţe Komise zahájení vyjednávání podpořila, byly přístupové rozhovory obnoveny aţ na konci 60. let po změně politických představitelů Francie.48 Odborníci se shodují, ţe bránění přístupu Velké Británie ze strany Francie mělo i přes výše udávané důvody politické pozadí, jelikoţ vstupem této ostrovní země by došlo k oslabení do té doby dominantní francouzské pozice v EHS.49 47
KANIOK a kol., 2003, op. cit., s. 35-37. CIHELKOVÁ, Eva. Vnější ekonomické vztahy Evropské unie. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, 101-102. 49 Francouzský postoj k rozšíření EHS o Velkou Británii je velmi dobře vystiţen v následujícím ustanovení: „Hodně zastánců užší evropské integrace chtělo federální Evropu, ale s britskou 48
21
Tomu nasvědčuje i fakt, ţe vstup ostatních uchazečů i přes jejich ekonomické a politické problémy vetován nebyl, a dále změna francouzského přístupu v souvislosti s osamostatněním německé zahraniční politiky po nástupu Willyho Brandta do funkce spolkového kancléře SRN. Poté totiţ začala Francie přístup nových členských států podporovat, a po poměrně bezproblémovém průběhu vstupního vyjednávání došlo v roce 1974 k prvnímu rozšíření ES o Velkou Británii, Irsko a Dánsko.50
2.3 Alternativní způsoby integrace - Evropský hospodářský prostor51 a případ Švýcarska Přestoţe je EU nepochybně atraktivní integrační platformou, existují i evropské státy, které se z různých důvodů nechtějí stát členy této mezinárodní organizace, a to přestoţe splňují veškerá kritéria potřebná ke vstupu. Nezájem o plnohodnotné členství však neznamená, ţe by nemohly s Unií spolupracovat jiným způsobem. Jednou z alternativ členství v EU je zapojení do Evropského sdruţení volného obchodu,52 které roku 1992 uzavřelo mezinárodní smlouvu s ES, na jejímţ základě došlo k vytvoření Evropského hospodářského prostoru. Ten sice nepředstavuje novou mezinárodní organizaci, ale jeho prostřednictvím došlo roku 1994 k rozšíření čtyř základních svobod EU, tedy volného pohybu osob, sluţeb, zboţí a kapitálu na Norsko, Lichtenštejnsko a Island.53 K realizaci této dohody se dané státy ESVO zavázaly převzít potřebná ustanovení unijního práva do svého vnitřního právního řádu,54 a spolupracovat účastí; ptali se ovšem sami sebe, zda je na to sama Velká Británie připravena. Gaullisté nechtěli ani federální Evropu ani britské členství, ale rádi by věděli, zda mohou akceptovat to druhé, aby zabránili tomu prvnímu.“ (KANIOK a kol., 2003, op. cit., s. 34) 50 KANIOK a kol., 2003, op. cit., s. 40-41. 51 Dále EHP. 52 Dále ESVO. 53 Působnost této smlouvy se v době jejího vzniku vztahovala i na další členy ESVO, kterými byly Finsko, Švédsko a Rakousko, pro ně ale přestala být platná roku 1995, kdy se staly členskými státy EU. 54 Článek 7 Dohody o Evropském hospodářském prostoru. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 3. 2014].
22
s Unií v oblasti sociální politiky, ochrany spotřebitelů, ţivotního prostředí a práva obchodních společností, tedy horizontálních politik souvisejících se čtyřmi svobodami.55 Výjimku z výše uvedeného představuje Švýcarsko, další člen ESVO, jehoţ obyvatelé kvůli obavám z omezování státní suverenity a ze ztráty trvalé neutrality dlouhodobě odmítají účast na evropských integračních procesech. Negativním výsledkem proto skončilo i referendum o přístupu do EHP, po kterém došlo i ke staţení ţádosti o členství v EU podané v roce 1992. Spolupráce Švýcarska s EU proto probíhá na základě uzavřených bilaterálních dohod, coţ jsou mezinárodní smlouvy týkající se konkrétně vymezeného tématu, jako je např. oblast průmyslu, obchodu, výzkumu, ţivotního prostředí, zdanění příjmů z úspor či boje proti podvodům. Nejvýznamnější z nich jsou Dohoda o volném obchodu z roku 1972, na jejímţ základě došlo k odbourání veškerých cel mezi zúčastněnými státy, a dále Dohoda o volném pohybu osob platná od roku 2002, stanovící, ţe po uplynutí několika etap přechodných období budou mezi EU a Švýcarskem odstraněny právní i technické překáţky pohybu zboţí a bude uděleno právo na vstup a pobyt výdělečně činných i nečinných osob. Navíc od roku 2008 je Švýcarsko členem schengenského prostoru, coţ pro něj kromě zrušení hraničních kontrol s členskými zeměmi EU znamená i participaci na schengenském informačním systému SIS obsahujícím informace o hledaných osobách či vozidlech.56 Oba modely alternativní spolupráce přinášejí svým účastníkům výhody i nevýhody. Státy spolupracující s EU prostřednictvím EHP se podílejí na fungování vnitřního trhu, coţ je „vykoupeno“ částečným omezením suverenity v podobě povinnosti převzít určitá ustanovení unijního práva do svých vnitrostátních právních řádů, aniţ by měly moţnost podílet se na přijímání těchto legislativních opatření, a navíc musí EU odvádět finanční příspěvek stanovený 55
Část V. Dohody o EHP. SCHEU, Harald Christian. Mezi izolací a členstvím - vztahy Švýcarska a Evropské unie. Právník. 2008, roč. 147, č. 3, s. 249-265. 56
23
Evropskou komisí. Švýcarsko si sice oproti ostatním zemím ESVO zachovává ve spolupráci s EU více suverenity a platí výrazně menší finanční příspěvky, ovšem bilaterální dohody mu neumoţňují navázat uţší ekonomickou integraci, pokud jde např. o liberalizaci obchodu se sluţbami, coţ se pro něj do budoucna můţe ukázat jako značně nevýhodné.57
2.4 Alternativní způsoby integrace - smlouvy o přidružení a případ Turecka Alternativou k plnému členství v EU můţe být i uzavření tzv. asociační smlouvy neboli smlouvy o přidruţení. Z hlediska unijního práva se jedná o smíšené smlouvy, které uzavírá EU a její členské státy s nečlenskými subjekty. Z tohoto důvodu je k jejich závaznosti vyţadována ratifikace ze strany EU i členských států. Právní úprava těchto mezinárodních smluv je obsaţena jiţ ve zřizovacích smlouvách: „Unie může uzavřít s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi dohody o přidružení, které stanoví vzájemná práva a povinnosti, společné postupy a zvláštní řízení.“58 Z tohoto ustanovení vyplývá, ţe smlouvy o přidruţení se od ostatních mezinárodních smluv uzavíraných EU neliší ve vymezení osobní působnosti, mohou být uzavírány jak se státy, tak s mezinárodními organizacemi, samo přidruţení můţe být realizováno i tím způsobem, ţe se EU přidruţí k některému státu či mezinárodní organizaci. Rozdílné oproti běţným mezinárodním smlouvám je však nastavení věcné působnosti. Přidruţené státy se totiţ v různé míře podílí na činnostech EU, patřících mezi výlučné nebo sdílené pravomoci upravené v čl. 3 a 4 SFEU, jsou však ve srovnání s plnoprávnými členy omezeny nemoţností participace na činnosti unijních orgánů, a proto bývá pro usnadnění vzájemné spolupráce vytvářena zvláštní institucionální struktura. Charakteristická je zde asymetrie práv
57
SCHEU, 2008, op. cit., s. 272-274. Čl. 217 Smlouvy o fungování Evropské unie. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 12. 3. 2014]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT 58
24
a povinností, ze které čerpá více výhod přidruţený subjekt. V praxi tak závazku EU, spočívajícímu např. v poskytování finančních prostředků či v odstraňování obchodních překáţek, neodpovídá obdobná povinnost přidruţeného státu.59 V průběhu budování Společenství došlo k vytvoření několika typů přidruţení. První typ představují dohody s perspektivou členství, které jsou uzavírány se státy, u kterých se předpokládá pozdější přistoupení k Unii. Jejich obsahem je proto stanovení vzájemných práv a povinností, postupů a řízení, které cílí na sbliţování právních, politických a ekonomických záleţitostí zúčastněných subjektů. Historicky nejstarším příkladem tohoto typu je asociační smlouva s Řeckem z roku 1961.60 Značného vyuţití se těmto smlouvám dostalo v 90. letech, kdy byly pouţity jako nástroj participace vybraných zemí střední a východní Evropy na unijní integraci. Tyto tzv. Evropské dohody o přidruţení byly ve srovnání se svými předchůdci modifikovány, jelikoţ umoţňovaly získání finančních podpor a účast na projektech, k nimţ měli jinak přístup pouze plnoprávní členové.61 Dalším typem jsou smlouvy o přidruţení, které neslouţí jako předstupeň budoucího členství, jelikoţ bývají uzavírané se státy, u nichţ nelze přistoupení předpokládat ani v dlouhodobé perspektivě. Obsahem je proto spolupráce zaměřená na ekonomický a sociální rozvoj přidruţených zemí, kterými jsou především státy ze Středomoří a z africké, karibské a tichomořské oblasti. Od počátku 21. století slouţí tento smluvní typ i pro asociaci zemí Západního Balkánu. V neposlední řadě pouţívá EU asociační smlouvy i pro spolupráci s ostatními
subjekty
mezinárodního
práva,
zejména
s mezinárodními
organizacemi. Příkladem můţe být výše zmíněná dohoda s některými státy ESVO na vytvoření EHP či dohoda EU se Švýcarskem o přistoupení k Schengenskému prostoru.62 59
SVOBODA, Pavel. Přidruţení k Evropské unii po Lisabonské smlouvě. Právník. 2013, roč. 152, č. 7,. s. 644-647. 60 TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 128. 61 TICHÝ, 2011, op. cit., s. 810. 62 SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 756-757.
25
I v případě, ţe asociační dohoda obsahuje ustanovení výslovně předpokládající přistoupení k EU, nelze přidruţení vţdy pokládat za nezvratný předstupeň členství. Typickým případem dokazujícím tuto skutečnost je Turecko, které má s EU uzavřenou asociační smlouvu od roku 1963. Jde tedy o jednu z prvogeneračních dohod o přidruţení, ne však o první začlenění Turecka do západních integračních struktur, k tomu totiţ došlo uţ na přelomu 40. a 50. let přijetím do Rady Evropy a Severoatlantické aliance. Jako další krok se logicky jevilo uzavření dohody s EHS. Ţádosti o přidruţené členství bylo vyhověno kladně, protoţe obě strany měly zájem na harmonizaci právních předpisů a postupném odstraňování obchodních překáţek. V následujících letech však zabránily dalšímu jednání o členství spory o výklad kritéria evropskosti, a také vedení turecké zahraniční politiky. V roce 1974 se totiţ turecká armáda podílela na vyhrocení kyperského konfliktu tím, ţe umoţnila tamní turecké menšině vytvořit fiktivní stát v severní části tohoto ostrova.63 Tzv. Severokyperskou republiku však formálně uznává pouze Turecko, podle ostatních zemí znamená spíše faktickou okupaci členského státu EU.64 Oficiální ţádost o členství tak Turecko podalo aţ v roce 1987. Vzhledem k negativnímu stanovisku Komise mu bylo nabídnuto vyjednávání o vytvoření celní unie, k jejímuţ dokončení došlo v roce 1995. V současné době tak mezi EU a Tureckem nejsou uplatňována cla a dávky s obdobným účinkem a ve vztahu ke třetím státům mají nastavený společný celní sazebník. K dalšímu integračnímu posunu však prozatím nedošlo, a to i přesto, ţe od roku 1999 má Turecko status kandidátského státu. Přístupové rozhovory totiţ kromě okupace Kypru, sloţitého geografického postavení a většinové muslimské populace, brzdí především nedostatečné vnitrostátní reformy, zaostalá ekonomika a demografické faktory, jelikoţ s 80 milióny obyvateli by se Turecko stalo druhou největší zemí EU 63
V rámci přístupových rozhovorů s Kyprem bylo unijními orgány navrţeno několik pokusů k řešení problému rozděleného ostrova, všechny se ale minuly účinkem, a tak přestoţe roku 2004 vstoupila do EU celá Kyperská republika, unijní právo je uplatňováno pouze nad částí obývanou řeckou populací. (ŠTĚRBA, Václav. Evropská unie a Turecko. Parlament České republiky [online]. 2006 [cit. 27. 2. 2014]. s. 3. Dostupné z: www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=20670) 64 ŠTĚRBA, 2006, op. cit., s. 3-4.
26
a případné dotace poskytnuté jeho hospodářství by mohly mít na unijní rozpočet devastující účinky. Jako jediný moţný způsob turecké účasti na hospodářské integraci EU se proto jeví další pokračování institutu přidruţení jakoţto prostředku dlouhodobé alternativy k plnému členství.65
65
KACZOROWSKA, 2011, op. cit., s. 75-76.
27
3. Obsah členství v EU 3.1 Vzájemná práva a povinnosti Obsah členství je tvořen vzájemnými právy a povinnostmi obou zúčastněných stran, tedy EU a členských států, jenţ jim byly uloţeny prostřednictvím zřizovacích smluv a judikátů Soudního dvora. Zdrojem konkrétních
povinností
členů
je
závazek
věrnosti
zakotvený
ve Smlouvě o EU jako tzv. loajální spolupráce. Dle ní členské státy „učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie,“66 a „usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie“67 Z těchto ustanovení je moţné vyvodit základní rozdělení úkolů členských států na povinnosti konat, podporovat a zdrţet se. Do pozitivního vymezení povinností patří dodrţování závazků ze Smluv, přispívání do unijního rozpočtu, řešení sporů vyplývajících z práva EU před Soudním dvorem,68 a především řádná implementace a zajištění jednotného pouţívání unijního práva při zachování principu přednosti, a v některých případech i přímého účinku.69 Negativní vymezení povinností je vyjádřeno důraznějším způsobem, členským státům nařizuje zdrţet se veškerých prostředků a činností, které by mohly ohrozit dosaţení cílů EU tím, ţe by např. zabránily aplikaci unijního práva či plnění úkolů a pravomocí Unie. V praxi to znamená povinnost členských států dodrţovat přednost a bezprostřední aplikovatelnost unijního práva, a také vykládat vnitrostátní právní předpisy prostřednictvím eurokonformního výkladu v souladu s evropským právem.70 Vedle toho musí Unii při plnění jejích úkolů
66
Čl. 4 odst. 3 SEU. Tamtéţ. 68 SVOBODA, Pavel. Úvod do evropského práva. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 38. 69 TICHÝ, 2011, op. cit., s. 70. 70 SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 23 a 29. 67
28
podporovat, nestačí tedy zdrţet se ohroţujícího chování, nýbrţ je nutné aktivně usilovat o zajištění tzv. effet utile, tedy plné účinnosti unijního práva.71 Právem členských států je moţnost vyuţít všech výhod vyplývajících z dosaţeného stupně evropské integrace (především tedy privilegií vnitřního trhu), účastnit se rozhodování v rámci orgánů EU a při splnění stanovených podmínek čerpat finanční prostředky z unijních fondů.72 Těmto právům zároveň odpovídají závazky EU vůči členským státům. Povinnost loajální spolupráce se totiţ vztahuje i na jednání samotné Unie, která je povinna ctít rovnost a národní identitu členských států, která zahrnuje politické a ústavní systémy společně s místní a regionální samosprávou. Vedle toho musí respektovat vitální zájmy kaţdého ze svých členů, mezi něţ patří zejména územní celistvost státu, veřejný pořádek a národní bezpečnost. Poslední jmenovanou ponechává Unie výhradně na zodpovědnosti jednotlivých států.73 V této části došlo k obsahovému rozšíření pojmu loajální spolupráce, protoţe ta se dosud vztahovala pouze na povinnosti členských států vůči EU. Lisabonskou smlouvou tedy došlo k přeformulování této zásady tak, aby ukládala povinnosti i v opačném směru. Dřívější znění Smlouvy o EU ukládalo Unii pouze povinnost respektovat národní identitu členských států. Nyní musí unijní orgány uznávat i jejich ústavní, právní a politickou strukturu. Nesmí tedy např. narušit neměnná ustanovení národních ústav tím, ţe by nutily daný členský stát k jejich změně. Dle judikatury Soudního dvora EU je také povinností unijních orgánů poskytnout potřebné informace a podklady pro aplikaci evropského práva při rozhodování vnitrostátních soudů.74 Vzájemná práva a povinnosti samozřejmě existují i mezi samotnými členskými státy, přestoţe dříve byly obsaţeny pouze v judikatuře Evropského soudního dvora. Ty nejdůleţitější, jimiţ jsou povinnost vzájemného respektu
71
TICHÝ, 2011, op. cit., s. 70. SVOBODA, 2013, op. cit., s. 38. 73 Čl. 4 odst. 2 SEU. 74 TICHÝ, 2011, op. cit., s. 72. 72
29
a spolupráce při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv, jsou od Lisabonské smlouvy zakotveny i v primárním právu v ustanovení o loajální spolupráci.75 Vzhledem k tomu, ţe unijní právo je na základě čl. 4 odst. 2 SFEU ovládáno principem rovnosti, a je tak nutné jej aplikovat nediskriminujícím způsobem, musí být jakékoli odlišnosti podloţeny objektivními důvody. Rozsah práv a povinností je proto pro kaţdý členský stát nastaven v zásadě stejně, výjimkami z tohoto pravidla jsou přechodná období, trvalé výjimky, reţim posílené spolupráce a suspenze členských práv, které budou blíţe rozebrány v následujících kapitolách.
3.2 Výjimky z jednotného obsahu členství v EU Součástí loajální spolupráce dle čl. 4/3 Smlouvy o EU je i povinnost členských států provést veškerá obecná i zvláštní opatření nutná ke splnění závazků vyplývajících ze zřizovacích smluv či aktů orgánů Unie, z čehoţ vyplývá, ţe pro přístup k EU je nezbytné komplexní přijetí jejího práva, označovaného jako unijní acquis. Do něj vedle primárního a sekundárního práva patří i judikatura Soudního dvora, obecné právní zásady a mezinárodní smlouvy uzavřené EU s nečlenskými subjekty, a to v podobě, ve které byly účinné v okamţiku přistoupení realizovaného na základě čl. 49 Smlouvy o EU.76 Přestoţe zřizovací smlouvy o moţnosti částečného nepřijetí práva EU mlčí, pro většinu nových členských států by bez stanovení přechodných období, a v některých případech i trvalých výjimek, nebyl přístup k Unii moţný. Čl. 49 Smlouvy o EU navíc tuto moţnost nevylučuje, kdyţ podmínky přijetí nechává na dohodě mezi dosavadními členskými státy a nově přistoupivšími. Jelikoţ k přijetí acquis jako závazného práva dochází v okamţiku vstupu do EU, je nutné tyto výjimky vyjednat jiţ ve druhé fázi řízení o přístupu tak, aby mohly být začleněny do přístupové smlouvy.
75 76
TICHÝ, 2011, op. cit., s. 71. TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 126-127.
30
Stanovení přechodných období znamená časově ohraničenou výjimku z vázanosti některými ustanoveními primárního či sekundárního práva, jenţ má přistoupivšímu státu pomoci vyrovnat se s převzetím nových práv a povinností, která mohou být zatěţující především pro méně rozvinutá odvětví. Tyto výjimky byly součástí jiţ prvního rozšíření v roce 1973, kdy bylo nutné reflektovat odlišnosti obchodních politik a průmyslových sektorů Velké Británie, Irska a Dánska. Dohodnutá přechodná období měla v tomto případě spíše ochranářský charakter pro nové členské státy.77 Následné
rozšíření
v 80. letech naopak
spočívalo
ve
stanovení
ochranářských opatření ve prospěch nových členů i samotné Unie, do které tehdy vstupovaly ekonomicky méně vyspělé jihoevropské státy. Tzv. iberský model se proto vyznačoval vysokým počtem sjednaných přechodných období, z nichţ některé cílily na ochranu zranitelných hospodářství přistoupivších států, oproti tomu výjimky z práva volného pohybu osob či omezení vývozu zemědělských a nezemědělských výrobků měly hájit společný trh Společenství před přílivem levné pracovní síly a vysoké zemědělské produkce.78 V tzv. nordickém modelu uplatněném při vstupu ekonomicky vyspělých severoevropských států se naopak přechodná opatření uplatnila pouze minimálně, a to např. na státní monopoly na prodej alkoholu či v oblasti nabývání nemovitostí cizinci.79 Značného mnoţství přechodných výjimek pak bylo pouţito při rozšiřování EU na počátku 21. století, kdy v průběhu pár let došlo k téměř zdvojnásobení členské základy o (ve srovnání se stávajícími členy) v zásadě méně vyspělé země. Dočasné výjimky z unijního práva tak byly nezbytné pro ochranu stávajících členských států, proto byl ve vztahu k novým státům např. omezen volný pohyb pracovníků či přístup k dotacím v rámci společné zemědělské politiky. Ještě více jich však bylo pouţito ve prospěch přistoupivších států, pro které znamenala aplikace acquis communautaire značnou zátěţ a přechodná období jim umoţnila 77
ŠLOSARČÍK, Ivo. Přechodná období jako nástroj flexibility při rozšiřování Evropské unie. Mezinárodní vztahy. 2004, roč. 39, č. 1, s. 50-51. 78 KANIOK a kol., 2003, op. cit., s. 97-101. 79 TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 127.
31
rozloţit finanční náklady do delšího časového období. Výjimky tak dostaly např. v oblasti volného pohybu kapitálu, ochrany ţivotního prostředí, či daňové a energetické politiky.80 Vedle výše zmíněných přechodných opatření pro vstup nových členských států existují i dočasné výjimky upravené v primárním právu. Těmi jsou ochranná opatření na vnitřním trhu a dočasná výjimka z povinnosti přijmout euro. První z nich upravuje čl. 27 SFEU, který stanoví, ţe Komise můţe s ohledem na obtíţe některých členských států, vzniklých při vytváření vnitřního trhu, navrhnout vhodné předpisy, které mohou mít podobu výjimek. Komise tedy můţe připustit odchýlení od jednotně nastavené právní úpravy, a udělit výjimku členskému státu, který bude kvůli niţšímu vývojovému stupni nucen vynaloţit větší úsilí při vytváření vnitřního trhu. Taková výjimka však musí být dočasná a co nejméně narušovat fungování společného trhu.81 Přechodná ustanovení týkající se zemí, které nesplňují podmínky pro přijetí eura, jsou zakotvena v čl. 139-144 SFEU. Na tyto státy se nevztahují některá ustanovení Smluv týkající se hospodářské a měnové unie, a rovněţ mají v této oblasti pozastavená hlasovací práva v Radě. Jelikoţ je tento stav vnímán jako dočasný, došlo k vytvoření nástrojů umoţňujících opakovaně posuzovat pokrok členských států v plnění kritérií nutných pro přijetí eura, aby mohly posléze vstoupit do hospodářské a měnové unie.82 Přestoţe výjimky z práva EU by měly být časově omezené, aby nemohly narušit jednotnou formu a cíle Unie, členské státy si v některých oblastech vynutily i výjimky trvalé. K tzv. opt-out ustanovením bylo Společenství donuceno přistoupit
kvůli
zásadnímu
nesouhlasu
některých
členů
se
vznikem
Schengenského systému, hospodářské a měnové unie či s harmonizací v sociální oblasti.83 Neúčast některých zemí na těchto integračních aktivitách byla stanovena speciálními
ustanoveními,
protokoly
80
ŠLOSARČÍK, 2004, op. cit., s. 56-62. SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 266-267. 82 Tamtéţ, s. 550-552. 83 SVOBODA, 2013, op. cit., s. 39. 81
32
zřizovacích
smluv
nebo
prameny
sekundárního práva.84 Ostatním zemím se tím umoţnilo pokračovat v integraci rychlejším způsobem. Odchylka od obecně přijatého závazku EU však nemusí být ani v případě trvalé výjimky věčná, protoţe většina těchto klauzulí umoţňuje od výjimky ustoupit a přijmout dříve odmítané povinnosti.85 Za mírnější formu trvalých výjimek se dá označit tzv. konstruktivní abstence.86 Tento princip, zavedený Amsterodamskou smlouvou do společné zahraniční
a
bezpečnostní
politiky,
umoţňuje
členskému
státu,
aby se prostřednictvím formálního prohlášení zdrţel hlasování v Radě, a umoţnil tak ostatním státům přijmout opatření, se kterým on sám nesouhlasí.87 Následně není povinen toto rozhodnutí Rady provést, musí se však zdrţet veškerého jednání, které by realizaci rozhodnutí mohlo zabránit.88
3.2.1 Výjimky z unijního acquis - případ Dánska Členským státem, na kterém lze demonstrovat trvalé výjimky z unijního práva je nepochybně Dánsko. Počátky jeho členství přitom probíhaly poměrně bezproblémově,89 jelikoţ kvůli proklamované ekonomické důleţitosti existoval všeobecný souhlas se vstupem do EHS. Dánská vláda proto nepoţadovala zvláštní výjimky pro akceptaci unijního acquis. Ke změně došlo v průběhu jednání o přijetí Smlouvy o EU v roce 1992. V dánském parlamentu sice byla schválena většinou hlasů, nejednalo se ovšem o 5/6 většinu poţadovanou ústavou pro přijetí zákona delegujícího pravomoci národních orgánů na mezinárodní instituce. V takovém případě musí být daný zákon postoupen k rozhodnutí voličům v lidovém referendu, ve kterém je pro jeho schválení nutný souhlas většiny zúčastněných z minimálně 30% oprávněných voličů. K tomuto schválení však 84
TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 128. ŠLOSARČÍK, 2004, op. cit., s. 53. 86 SVOBODA, 2013, op. cit., s. 39. 87 Pokud však toto prohlášení učiní nejméně jedna třetina členských států, které zároveň představují nejméně jednu třetinu obyvatelstva EU, není projednávané rozhodnutí přijato. (Čl. 31 odst. 3 SEU). 88 SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 138-141. 89 Pomineme-li fakt, ţe kvůli francouzskému vetu britskému členství byla první dvě jednání o vstupu Dánska ukončena. (viz oddíl 2.2.2) 85
33
nakonec těsným výsledkem nedošlo, protoţe při 83% účasti se 50,7% voličů vyslovilo proti.90 Negativní výsledek dánského referenda byl překvapivý pro ostatní členské státy, a vyvolal i otázky o dalším setrvání této země ve Společenství. Jelikoţ
veřejné
mínění
zjevně
nekorespondovalo
s názory
politických
představitelů, uskutečnily se následně schůzky vládního i opozičního uskupení, jejichţ cílem bylo najít kompromis přijatelný pro obě strany. Na summitu Evropské rady v Edinburghu pak dánská vláda předloţila poţadavky na výjimky v oblasti hospodářské a měnové unie, občanství EU, obranné dimenzi Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a nesouhlasné stanovisko k přesunu spolupráce v oblasti vnitra a justice ze třetího do prvního pilíře. Tzv. Edinburská dohoda tyto výjimky schválila, a ve druhém referendu se pak pro ratifikaci Smlouvy o EU vyslovilo 56,7% voličů.91 Další problémy předpokládané u ratifikace Amsterodamské smlouvy a Smlouvy z Nice se nepotvrdily, obě totiţ byly dánským obyvatelstvem schváleny, v prvním případě i díky tomu, ţe Dánsko jiţ předtím dosáhlo výjimky při začleňování Schengenské dohody do prvního pilíře. Odmítnut však byl vstup do třetího stupně Hospodářské a měnové unie v referendu konaném roku 2000. To se uskutečnilo i přesto, ţe Dánsko mělo vyjednanou výjimku z přijetí společné evropské měny. Důvodem byl souhlas většiny politických představitelů Dánska s připojením do třetí etapy hospodářské a měnové unie. I přes rozsáhlou propagační kampaň zvítězily obavy ze ztráty národní suverenity a přijetí společné evropské měny Dánové odmítli.92 Dánsko tedy na základě odporu části obyvatelstva s některými oblastmi evropské integrace obdrţelo řadu trvalých výjimek, které jsou ve formě protokolů připojeny ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU. Protokol č. 16 o některých ustanoveních týkajících se Dánska a Protokol č. 17 o Dánsku se týkají 90
SYCHRA, Zdeněk. Dánsko. In FIALA, Petr a kol.: Evropská referenda. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2005, s. 60 a 66-67. 91 FIALA a kol., 2009, op. cit., s. 137-138. 92 SYCHRA, 2005, op. cit., s.70-74.
34
výjimek z účasti na třetí etapě hospodářské a měnové unie. Na jejich základě není Dánsko (podobně jako Velká Británie a Irsko) povinno splnit konvergenční kritéria a vstoupit do eurozóny.93 Rozsáhlejším dokumentem je pak Protokol č. 22, který v souladu s postoji Dánska vyjádřenými na summitu Evropské rady v Edinburghu uděluje této zemi výjimku v tom, ţe např. není vázáno některými pravidly o zpracovávání osobních údajů v rámci justiční spolupráce v trestních věcech, a neúčastní se přijímání opatření Rady navrhovaných podle třetí části hlavy V SFEU ani projektů Společné zahraniční a bezpečnostní politiky v obranné sféře, nebrání však uţší spolupráci ostatních členských států v této oblasti. Zároveň můţe Dánsko kdykoli oznámit ostatním členským státům, ţe si zčásti nebo zcela nepřeje tento protokol dále vyuţívat, a přistoupit k veškerým opatřením přijatým v rámci EU.94
3.3 Režim posílené spolupráce Mezi výjimky ve stejně nastaveném rozsahu práv a povinností patří od přijetí Amsterodamské smlouvy i reţim flexibility neboli posílené spolupráce. Na rozdíl od přechodných období či trvalých výjimek se zde (jak jiţ napovídá název) jedná o odlišnost spočívající v nastavení hlubší míry integrace. V rámci primárního práva je tento princip zakotven v čl. 20 SEU a v čl. 326-334 SFEU. Dle nich musí být tato spolupráce prováděna v souladu se Smlouvami a unijním právem, a pouze v oblastech, které nepatří mezi výlučné pravomoci EU, přičemţ je třeba, aby kooperace podporovala a posilovala unijní cíle, zájmy a integrační proces, aniţ by narušila vnitřní trh, hospodářskou, sociální a územní soudrţnost, hospodářskou soutěţ či vytvářela obchodní překáţky. Zároveň se jedná o krajní moţnost, ke které můţe dojít pouze v případě, ţe se v přiměřené lhůtě nepodařilo dosáhnout spolupráce mezi všemi členskými zeměmi, ale zájem 93
SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 507. Protokol č. 22 o postavení Dánska. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 3. 2014]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT 94
35
na účasti má nejméně 9 z nich. Ostatní členské státy jejímu provádění nebrání a po splnění podmínek pro vstup mají moţnost se k ní kdykoli připojit. Řízení o povolení tohoto reţimu či vstupu do něj se liší v závislosti na tom, ve které oblasti bude kooperace probíhat. Pokud se posílená spolupráce nemá týkat společné zahraniční a bezpečnostní politiky, podává se ţádost o povolení Komisi. V ţádosti je nutné upřesnit konkrétní oblast a cíle navrhované spolupráce. Komise můţe tento návrh odmítnout tím, ţe jej nepředloţí Radě ke schválení, svůj krok však musí členským státům řádně odůvodnit. K negativnímu posouzení můţe Komise dospět v případě, kdy se dle ní nejedná o poslední prostředek spolupráce v určité oblasti či pokud by došlo k narušení cílů a zájmů Unie.95 V opačném případě dojde k předloţení návrhu Radě, která po obdrţení souhlasu Evropského parlamentu vydá povolení k zavedení posílené spolupráce. Jestliţe si později některý členský stát přeje připojit se k takovéto spolupráci, oznámí svůj záměr Radě a Komisi, a pokud splňuje podmínky pro připojení, potvrdí Komise jeho účast do 4 měsíců ode dne oznámení, kdyţ podmínky nesplňuje, Komise stanoví lhůtu na odstranění nedostatků.96 Řízení o povolení posílené spolupráce v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky je zahájeno ţádostí adresovanou Radě, která ji postoupí vysokému představiteli Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komisi. Vysoký představitel a Komise poté zaujmou stanoviska, která však nejsou pro rozhodnutí Rady závazná. Evropský parlament je o ţádosti pouze informován. Konečné rozhodnutí o povolení vydává Rada, jejíhoţ jednání se stejně jako ve výše uvedených případech mohou účastnit všichni její členové, hlasují však pouze zástupci států, jeţ se budou podílet na posílené spolupráci. K dosaţení potřebné jednomyslnosti je proto potřeba pouze jejich hlasů. Pro pozdější vstup do reţimu posílené spolupráce je nutné oznámení podané Radě, vysokému představiteli Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komisi. Rada po konzultaci s vysokým představitelem připojení daného státu 95 96
SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 957. Čl. 329-331 SFEU.
36
k posílené spolupráce potvrdí, nebo stanoví lhůtu pro splnění nezbytných podmínek.97 Posílená spolupráce můţe být zaměřena na prohloubení jiţ probíhající integrační aktivity, případně v souladu s unijními cíli otevřít zcela novou oblast kooperace. V obou případech je rozvíjena prostřednictvím pramenů sekundárního práva či mezinárodními smlouvami mezi členskými státy a vţdy zavazuje pouze zúčastněné státy, není proto řazena mezi unijní acquis, jenţ je nutné přijmout při vstupu do EU.98 Poprvé byl mechanismus posílené spolupráce uplatněn v oblasti jednotných kolizních norem pro rozvody a rozluky. K jeho povolení přistoupila Rada poté, co se nepodařilo odsouhlasit jednotné přijetí všemi členskými státy. Nařízení č. 1259/2010, kterým se zavádí posílená spolupráce v oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky, tak zavazuje 14 členských států, jenţ dané nařízení provádí mezi sebou, ostatní země včetně České republiky se této spolupráce neúčastní.99
3.4 Suspenze členských práv Institut suspenze čili pozastavení členských práv představuje v současné době nejpřísnější moţný postih pro členský stát, který se dopustil porušení základních hodnot Unie uvedených v čl. 2 SEU,100 které jsou mimo jiné i jedním ze základních předpokladů členství v EU.101 Podobně jako reţim posílené spolupráce byla i suspenze členských práv zavedena do unijního práva Amsterodamskou smlouvou, v tomto případě i kvůli obavám z budoucího
97
Čl. 329-331 SFEU. TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 129. 99 Tamtéţ. s. 362. 100 „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.“ (Čl. 2 SEU) 101 Blíţe viz podkapitola 2.1. 98
37
rozšíření Společenství o demokraticky méně vyspělé státy východní a střední Evropy.102 V rámci zřizovacích smluv je úprava tzv. evropského deliktu začleněna do čl. 7 SEU, který popisuje dva druhy řízení v závislosti na tom, zda se jedná pouze o ohroţení unijních hodnot, či zda jiţ došlo k jejich porušení. Dle prvního odstavce tohoto článku můţe Rada zvláštní většinou, stanovenou jako 4/5 všech jejích členů103 a se souhlasem Evropského parlamentu rozhodnout, ţe existuje zřejmé nebezpečí, ţe se některý členský stát dopustí závaţného porušení hodnot uvedených v čl. 2 SEU. Návrh na zahájení tohoto řízení můţe podat jedna třetina členských států, Evropský parlament či Evropská komise. Přestoţe to není explicitně vyjádřeno, dá se předpokládat, ţe by takový návrh obsahoval vylíčení skutkových okolností a důkazy o hrozícím porušení hodnot. Před vydáním konečného rozhodnutí je Rada povinna vyslechnout si stanovisko daného členského státu a od lisabonské novelizace je navíc oprávněna ukončit toto řízení i tak, ţe místo rozhodnutí o hrozícím porušení hodnot přijme stejným postupem doporučení, ve kterém vyjádří obavy se stávající situace a doporučí postup k nápravě. Následně Rada v blíţe neurčených, avšak pravidelných intervalech přezkoumává, zda důvody vedoucí k jejímu rozhodnutí stále trvají. Rozhodnutí o zřejmém nebezpečí závaţného porušení hodnot či vyslovení doporučení tedy slouţí hlavně jako formální varování dotčeného státu, a samo o sobě nemá ţádný vliv na jeho členská práva či povinnosti.104 V případě, ţe existuje podezření, ţe ke spáchání evropského deliktu jiţ došlo, můţe jedna třetina členských států nebo Evropská komise podat návrh Evropské radě, aby vydala rozhodnutí o závaţném a trvajícím porušení hodnot uvedených v článku 2 ze strany členského státu.105 Zajímavostí, a dost moţná i legislativním pochybením je to, ţe v tomto případě nemusí být návrh odůvodněn, 102
TICHÝ, 2011, op. cit., s. 78-79. Hlasování dle odst. 1 a 2 se samozřejmě neúčastní stát, o němţ se jedná, zároveň se tento stát nezapočítává při stanovování hlasovacího kvóra. (Čl. 354 SFEU) 104 SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 54-56. 105 Čl. 7 odst. 2 SEU. 103
38
přestoţe se jedná o obvinění ze závaţnějšího deliktu, neţ v prvním řízení, a navíc není vyţadováno vyslechnutí obviněného státu, ale je pouze vyzván k vyjádření. Pro vydání rozhodnutí je vyţadována jednomyslnost Evropské rady a souhlas Evropského parlamentu, obviněný stát se na hlasování opět nepodílí. Toto řízení můţe být zahájeno jako navazující k řízení o vyslovení existence nebezpečí závaţného porušení hodnot, není to však podmínkou, a rozhodnutí o porušení tedy můţe
být
vydáno
zcela
podle čl. 7 odst. 1 SEU.
nezávisle
na
tom,
zda
byl
pouţit
postup
106
Samotné rozhodnutí o závaţném a trvajícím porušení hodnot je však nezbytným předpokladem pro uloţení sankce odsouzenému státu. Bez pouţití postupu dle odst. 2 tedy nelze přistoupit k suspenzi členských práv, na druhou stranu k té dojít nemusí a postihem pro odsouzený stát můţe být pouze rozhodnutí o tom, ţe se dopustil daného deliktu. Pokud Rada nepovaţuje pouhé vyslovení o spáchání deliktu za dostatečné, můţe přistoupit k pozastavení práv. Návrh na vydání sankce není v čl. 7 upraven, je jím proto nejspíše rozhodnutí dle odst. 2. Na jeho základě tedy můţe Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout o
pozastavení
určitých
práv,
vyplývajících
danému
státu
ze
Smluv.
Pozastavení se můţe vztahovat i na hlasovací práva zástupců vlády v Radě. Rozhodnutí musí obsahovat přesnou specifikaci práv, k jejichţ pozastavení dochází, pravděpodobně však není nutné určovat jeho časové omezení, a můţe tak být vydáno i na dobu neurčitou. Při jeho vydávání musí Rada přihlédnout k moţným důsledkům pro práva a povinnosti fyzických a právnických osob, z čehoţ vyplývá, ţe pozastavení se nemusí vztahovat pouze na práva samotného členského státu, ale můţe se týkat i soukromých osob.107 Ani suspenzí členských práv se odsouzený stát nezbavuje závazku plnit povinnosti, které mu vyplývají ze Smluv. Ty se totiţ pozastavením jeho práv vůbec nemění, a tak přestoţe např. nemá právo podílet se na přijímání unijní legislativy, platí pro něj v kaţdém případě i nadále povinnost její řádné 106 107
TICHÝ, 2011, op. cit., s. 80. SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 56-57.
39
implementace a zajištění jednotného pouţívání.108 Proti rozhodnutí o stanovení sankcí není moţné podat opravný prostředek, avšak v případě, ţe se změní situace, která k přijetí tohoto opatření vedla, můţe Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout o změně či zrušení suspenze členských práv.109 Přestoţe čl. 7 SEU popisuje typy řízení vedené proti jednomu členskému státu, v praxi je moţný vznik evropského deliktu i spolupachatelstvím více zemí, kterým se navíc v souladu s mezinárodním právem přičítá i jednání jejich územních celků či orgánů. Naopak objekt tohoto deliktu je v daném ustanovení uveden v mnoţném čísle, k jeho spáchání však s největší pravděpodobností postačí i porušení pouze jedné hodnoty uvedené v čl. 2 SEU. Při rozhodování o jejich porušení se navíc nepřihlíţí k zavinění, jedná se tedy o objektivní odpovědnost, členský stát by však dle některých autorů mohl namítat existenci okolností vylučujících protiprávnost, jako jsou např. sebeobrana či krajní nouze.110
3.4.1 Diplomatické sankce - případ Rakouska O tom, ţe postih dle čl. 7 SEU představuje krajní nástroj pro řešení problémů, svědčí především to, ţe ţádný z jeho postupů nebyl nikdy v historii pouţit. V roce 2000 však EU přistoupila k bezprecedentnímu kroku v případě tzv. rakouské krize, kdy na tuto zemi uvalila sankční opatření kvůli obavám z ohroţení základních hodnot Unie po vstupu krajně pravicové Svobodné strany Rakouska (FPÖ) do vlády. Důvodem znepokojení byly především extrémně nacionalistické
výroky
Jörga
Haidera,
předsedy
FPÖ,
namířené
proti
přistěhovalectví, rozšiřování Unie na východ, či zlehčující nacistickou historii. Varování o případném uvalení bilaterálních sankcí se ze strany ostatních 14 zemí EU objevily jiţ v průběhu vyjednávání o rakouské vládě, k jejich realizaci bylo přistoupeno poté, co se součástí vládní koalice stala skutečně i FPÖ. 108
TICHÝ, 2011, op. cit., s. 81. Čl. 7 odst. 4 SEU. 110 TICHÝ, 2011, op. cit., s. 79. 109
40
K jejich oficiálnímu vyhlášení došlo rezolucí Evropského parlamentu, nejednalo se tedy o suspenzi členských práv podle čl. 7 SEU, sankce měly spíše charakter diplomatického bojkotu Rakouska ze strany ostatních členských zemí EU. Spočívaly tak např. v přerušení oficiálních kontaktů s rakouskou vládou a velvyslanci, či ve vypovězení bilaterální spolupráce v konkrétních oblastech.111 Rakousko
povaţovalo
uvalení
sankcí
za
zcela
neodůvodněný
a nespravedlivý postup, a v reakci na ně zvaţovala tamní vláda vyhlášení speciálního referenda, ve kterém měli občané vyjádřit souhlas s pouţitím veškerých vhodných prostředků potřebných ke zrušení tohoto unijního opatření. EU proto sestavila zvláštní skupinu tzv. Tří moudrých muţů, jejímţ úkolem bylo vypracovat nezávislou zprávu o skutečném stavu dodrţování lidských práv a dalších unijních hodnot v Rakousku. Jelikoţ výsledek této zprávy vyzněl jednoznačně ve prospěch Rakouska, které dle ní dbalo na dodrţování mezinárodních závazků i základních principů a hodnot, došlo po více neţ 7 měsících ke zrušení sankčních opatření, a lidové hlasování proto nemuselo být uskutečněno.112 Ohledně výše zmíněného postupu EU vyvstávají dodnes spory o souladu pouţitých
sankčních
opatření
s komunitárním
i
mezinárodním
právem.
Evropský parlament se sice při jejich vyhlášení odvolal na čl. 7 SEU, ani jedno řízení v něm uvedené však nakonec nebylo realizováno, a nebyl tak dodrţen např. poţadavek na vyslechnutí stanoviska dotčeného státu. K pouţití suspenze členských práv navíc ani dojít nemohlo, Rakousko se porušení ţádné unijní hodnoty nedopustilo, proto proti němu nemohlo být vedeno jak řízení o spáchání evropského deliktu, tak ani řízení o existenci zřejmého nebezpečí závaţného porušení hodnot uvedených v čl. 2 SEU, jelikoţ obavy z jejich porušení byly zaloţeny
v podstatě
pouze
na
slovním
111
projevu
představitelů
jedné
MORAVCOVÁ, Dagmar. Česká republika a "opatření" Evropské unie proti Rakousku v roce 2000. Mezi obranou evropských hodnot a českých národních zájmů. Mezinárodní vztahy. 2007, s. 55-56. 112 BOHDÁLEK, Miroslav: Rakousko, In FIALA, Petr a kol.: Evropská referenda. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2005, s. 119-120.
41
ze stran rakouské vládní koalice, které sice nepochybně byly extremistické, je však otázkou, do jaké míry mohly představovat skutečnou hrozbu pro evropskou demokracii. Ve výsledku tedy sankce ve smyslu čl. 7 SEU nemohly být kvůli absenci rozhodnutí o porušení unijních hodnot aplikovány, a postih ze strany EU tak byl opakovaně kritizován jako nepřiměřené zasahování do vnitřních záleţitostí Rakouska. To, ţe reakce ostatních členských států se měla omezit spíše na symbolické odsouzení rasismu a xenofobie, dokazuje i fakt, ţe k obdobnému kroku jiţ EU v následujících letech nikdy nepřistoupila.113
113
MORAVCOVÁ, 2007, op. cit., s. 58-61.
42
4. Zánik členství 4.1 Možnosti vystoupení z EU před Lisabonskou smlouvou Moţnost zániku členství ve ES/EU nebyla aţ do přijetí Lisabonské smlouvy upravena primárním právem, coţ vyvolávalo diskuze o tom, zda je vůbec moţná, a pokud ano, tak jakým způsobem. Odpůrci této moţnosti se opírali o absenci klauzule umoţňující ukončení či vypovězení zřizovacích smluv. Výjimkou byla pouze Smlouva o ESUO, uzavřená na 50 let, oproti tomu Smlouvy o ES114 a o EU115 obsahují ustanovení o uzavření na dobu neurčitou, z čehoţ je moţné vyvodit, ţe jejich autoři zamýšleli trvalost a nerozpustitelnost těchto celků.116 Chybějící ustanovení o moţnosti vystoupení z ES/EU však není překvapivé, pokud si uvědomíme, kdy byly jejich zřizovací smlouvy sepsány. V 50. letech ještě doznívaly ozvuky 2. světové války a pro šestici zakládajících států nebyla diskuze o opuštění Společenství aktuální. V době vytváření Smlouvy o EU na výstupní klauzuli nikdo nepomyslel, jelikoţ se řešilo upevňování hospodářské integrace a o vstup do této organizace usilovala celá řada států. Z neexistence výslovného ustanovení o vystoupení z ES/EU tudíţ nelze dovozovat, ţe by členské státy uvaţovaly o věčnosti a nemoţnosti opuštění této organizace, nýbrţ to, ţe dotyčné téma pravděpodobně nikdy nenabylo takového významu, aby si vyţádalo vlastní úpravu v rámci komunitárního práva.117 Řešení sporů ohledně moţnosti vystoupení neposkytl ani Evropský soudní dvůr, jelikoţ se přímému výkladu této otázky nikdy nevěnoval. Jistá vodítka však můţeme nalézt v jeho významném rozsudku Costa v Enel, 114
Čl. 312 SES: „Tato smlouva se uzavírá na dobu neurčitou.“ Čl. 53 SEU: „Tato smlouva se uzavírá na dobu neurčitou.“ 116 ZBÍRAL, Robert. Vystoupení z Evropské unie ve světle evropského a mezinárodního práva. Právník. 2008, roč. 147, č. 7, s. 9-10. 117 HOLBERG, Jacob. The Treaty of Lisbon – Towards an Ever Closer Union, With a Formal Withdrawal Procedure. The Columbia Journal Of European Law Online [online]. 2010, vol. 17, p. 12 [cit. 23. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.cjel.net/wp-content/uploads/2010/10/Holberg-October-21-2010.pdf 115
43
v němţ judikoval nadřazenost komunitárního práva nad právy jednotlivých členských států, a mimo jiné zde prohlásil, ţe „členské státy nemohou proti právnímu řádu jimi přijatému na základě vzájemnosti s úspěchem uplatnit pozdější jednostranné opatření,“118 a dále, ţe „přenos práv a povinností odpovídajících ustanovením Smlouvy, učiněný státy z jejich vnitrostátního právního řádu do právního řádu Společenství, způsobuje konečné omezení jejich suverénních práv, nad nímž nemůže převážit pozdější jednostranný akt neslučitelný s pojmem Společenství.“119 Z tohoto vyjádření lze usuzovat, ţe dle Evropského soudního dvora nebylo moţné jednostranné vystoupení členského státu, jelikoţ by se jednalo o jednostranné opatření přijaté po přenosu suverénních práv na ES. Na druhou stranu nelze opomíjet fakt, ţe členské státy odevzdaly svoji suverenitu ES pouze částečně a v konkrétně vymezených oblastech, mezi které moţnost rozhodnout o opuštění mezinárodní organizace nepatří, a proto nelze z omezení svrchovaných práv členských států vyvozovat nemoţnost vystoupení či vypovězení zřizovacích smluv.120 Většina odborníků se tak domnívá, ţe moţnost vystoupení z ES/EU existovala jiţ před jejím zakotvením v Lisabonské smlouvě, jelikoţ v praxi by vystoupení členského státu (uvnitř kterého by existovala široká veřejná podpora k odchodu) nebylo moţno zabránit ţádnými politickými, vojenskými či jinými donucovacími prostředky.121 Oprávnění státu k odchodu z mezinárodní organizace
navíc
vyplývá
z mezinárodního
práva
veřejného
(konkrétně
z Vídeňské úmluvy o smluvním právu), které lze pouţít i přes to, ţe komunitární právo Soudní dvůr vymezil jako nový právní řád mezinárodního práva.122 118
Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 15. července 1964. Costa v. E.N.E.L. Věc č. 6/64 In: Soudní dvůr Evropské unie [online]. Curia [cit. 18. 3. 2014]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-CS-ARRET-C-0006-1964-200406979-05_05.html 119 Tamtéţ. 120 ZBÍRAL, 2008, op. cit., s. 12-13. 121 Např. NICOLAIDES, 2013, op. cit., s. 2, TICHÝ, 2011, op. cit., s. 68, nebo TOMÁŠEK, 2013, op. cit., s. 130. 122 Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. února 1963. Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen. Věc č. 26/62. In: Soudní dvůr Evropské unie [online].
44
Vztah těchto dvou systému se totiţ dá označit jako vztah lex specialis a lex generalis, takţe v případě absence speciální úpravy v právu ES/EU je moţné aplikovat obyčejové zásady mezinárodního práva, které jsou vyjádřeny ve zmiňované Vídeňské úmluvě, o jejíţ závaznosti pro Společenství rozhodl Soud prvního stupně v roce 1997 v rozsudku Opel Austria proti Komisi.123 Obdobně se vyjádřil i Spolkový ústavní soud Německa v roce 1993 při řešení ústavní stíţnosti, týkající se rozporu Maastrichtské smlouvy s německým Základním zákonem.124 Ústavní soud zde rozhodl, ţe suverenita německých občanů bude zachována i po přijetí Maastrichtské smlouvy, a to prostřednictvím podílu na rozhodování v rámci institucí EU a moţnosti volby jejich politických zástupců, kteří mohou při rozhodování o zásadních záleţitostech evropské integrace uplatnit právo veta. Vedle toho judikoval, ţe z chybějící právní úpravy nelze vyvodit závěr, ţe by právo na vystoupení z EU neexistovalo. Uskutečnitelné by dle něj bylo vystoupení realizované analogicky k ukončení členství v mezinárodních organizacích, a to bez ohledu na fakt, ţe právo EU je postaveno na teorii autonomie komunitárního práva vzhledem k právu mezinárodnímu.125 Při aplikaci mezinárodního práva by tak mohlo připadat v úvahu pouţití čl. 56 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, který se vztahuje na smlouvy neobsahující ustanovení o svém zániku. V tomto případě stačí odstupující straně, aby úmysl smlouvu vypovědět či odstoupit od ní oznámila dvanáct měsíců předem. Toto ustanovení je však moţné aplikovat pouze pod podmínkou, ţe moţnost výpovědi či odstoupení bylo prokazatelně úmyslem stran,
Curia [cit. 18. 3. 2014]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-CS-ARRET-C-00261962-200406974-05_01.html 123 ZBÍRAL, 2008, op. cit., s. 14-16. 124 Rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 12. října 1993. Maastricht. Věc č. BvR 2159/92. In: Judicial Studies [online]. [cit. 25. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.judicialstudies.unr.edu/JS_Summer09/JSP_Week_1/German%20ConstCourt%20Maas tricht.pdf 125 ŠLOSARČÍK, Ivo. Nesnesitelná snadnost suverenity - několik poznámek k suverenitě, subjektivitě a supremaci v Evropské unii. Mezinárodní vztahy. 2006, roč. 41, č. 1, s. 123-124.
45
nebo toto právo lze vyvodit z povahy smlouvy. 126 Zde nastává problém, protoţe smlouvy o zaloţení ES a EU byly uzavřeny na dobu neurčitou a není známo, ţe by smluvní strany měly v úmyslu připustit moţnost výpovědi či odstoupení. Moţnost jednostranného vystoupení tak mezinárodní právo členským státům ES/EU pravděpodobně neposkytovalo, a jedinou moţnou variantou před přijetím Lisabonské smlouvy tak bylo vystoupení realizované v souladu s čl. 54 Vídeňské úmluvy, dle něhoţ můţe zánik smlouvy či odstoupení některé strany od ní nastat se souhlasem ostatních smluvních stran. V případě ES/EU by tedy byl nutný souhlas ostatních členských států s vystoupením konkrétního člena, přičemţ k realizaci tohoto kroku by byla nezbytná změna zřizovacích smluv dle čl. 48 Smlouvy o EU.127 Z výše uvedeného vyplývá, ţe odpověď na otázku, zda bylo moţné vystoupit z ES/EU před Lisabonskou smlouvou není jednoznačná a názory na tuto problematiku se značně rozcházejí. Důvodem je nejen absence potřebného ustanovení v primárním právu a v judikatuře Soudního dvora EU, ale i fakt, ţe i přes dále uvedené případy ke skutečnému vystoupení členského státu nikdy v historii Společenství nedošlo.
4.1.1 Vystoupení z EU před Lisabonskou smlouvou- případ Grónska V historii ES/EU bylo zaznamenáno hned několik situací, kdy její členové zvaţovali moţnost vystoupení. Ale ať uţ se jednalo o tzv. politiku prázdných křesel128 uplatňovanou Francií v polovině 60. let, referendum 126
Čl. 56 odst. 1 a 2 Vídeňské úmluvy o smluvním právu publikované pod č. 15/1988 Sb. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 3. 2014]. 127 ZBÍRAL, Robert. Jednostranné vystoupení z EU v Lisabonské smlouvě jako poslední pojistka suverenity národních států? In: GERLOCH, Aleš a kol. Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 147-148. 128 Jako politika prázdných křesel je označován postup Francie, která v roce 1965 stáhla své ministry a další reprezentanty ze zasedání evropských institucí, čímţ protestovala proti snaze ostatních států posílit nadnárodní prvky EHS. Tímto jednáním Francie fakticky zablokovala další pokračování EHS, protoţe bez její účasti v Radě nebylo moţné přijímat novou legislativu. K usmíření došlo aţ přijetím tzv. Lucemburského kompromisu v roce 1966, který podporoval
46
o pokračování britského členství v ES roku 1975, či politiku řecké strany PASOK, směřující proti začlenění Řecka do evropských integračních struktur, vţdy šlo spíše o vnitropolitické diskuze a o snahy dotyčných států získat v rámci svého členství další výhody, a ke skutečné realizaci těchto úvah nikdy nedošlo.129 Jako příklad jediného území, které kdy vystoupilo z ES/EU, bývá uváděno Grónsko. Na něj začal být právní reţim ES uplatňován roku 1973, kdy do Společenství vstoupilo Dánsko, a s ním jako jeho integrální součást i Grónsko. O svém vstupu do Společenství tedy grónští obyvatelé neměli moţnost rozhodnout, a i přes čerpání různých forem pomoci bylo členství vnímáno značně negativně. Proto nebylo překvapením, kdyţ brzy po získání autonomního postavení v rámci Dánska začalo Grónsko usilovat o opuštění ES.130 V roce 1982 bylo v Grónsku uspořádáno referendum, ve kterém měli jeho obyvatelé rozhodnout o pokračování členství v ES. Při 75% účasti bylo poměrně těsně (52% hlasů) rozhodnuto v neprospěch dalšího setrvání v tomto evropském integračním celku.131 Dánská vláda poté podala ţádost k Evropské komisi, aby byl vytvořen návrh pozměňující zakládající smlouvy tak, ţe přestanou být platné pro území Grónska. Tímto krokem začalo vyjednávání mezi Dánskem a ES o podmínkách vystoupení Grónska ze Společenství, a o úpravě budoucích vztahů mezi nimi. Dánské představy byly takové, ţe se Grónsko stane jedním z přidruţených zámořských území, která jsou upravena ve čtvrté části Smlouvy o zaloţení ES, a ţe by tak mohlo i nadále navazovat úzké hospodářské styky s touto
organizací.
Komise
předloţila
ţádost
Evropskému
parlamentu
mezivládní princip fungování EHS, protoţe ponechal moţnost jednomyslného hlasování v Radě. (FIALA a kol., 2009, op. cit., s. 93-95.) 129 ZBÍRAL, 2008, op. cit., s. 2-3. 130 Tamtéţ. 131 MILLER, Vaughne. Leaving the EU - House of Commons Library Research Paper. [online]. Parliament.uk, publikováno 1. 7. 2013, s. 12-13. [cit. 24. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.parliament.uk/business/publications/research/briefing-papers/RP13-42/leaving-the-eu
47
ke konzultaci, a i přes nesouhlasný postoj části poslanců došlo v obou orgánech k jejímu schválení.132 Jednání se kvůli sporným bodům v oblasti rybolovné politiky protáhla téměř na dva roky, a tak rozhodnutí o podmínkách vystoupení Grónska přijala Rada aţ v únoru 1984. Jelikoţ se jednalo o změnu primárního práva Společenství133, byla k její platnosti nutná ratifikace všemi členskými státy, a proto k samotnému vystoupení došlo v roce 1985. Ke Smlouvě o zaloţení EHS byl připojen Protokol o zvláštní úpravě vztahující se na Grónsko, na jehoţ základě tato oblast získala statut zámořského území připojeného k ES. Dle něj bude Grónsko na základě společné dohody poskytovat ES právo rybolovu ve svých teritoriálních vodách, a ES mu to bude kompenzovat tím, ţe vybrané produkty pocházející z Grónska budou při dovozu do ES osvobozeny od cla a obdobných poplatků, a dále od jiných mnoţstevních omezení.134 Rada navíc dostala právo kvalifikovanou většinou rozhodnout o stanovení přechodných opatření, která byla nezbytná pro zachování práv fyzických a právnických osob nabytých v období, kdy bylo Grónsko součástí Společenství, a dále pro úpravu vztahů souvisejících s finančními dotacemi poskytnutými této oblasti z fondů ES.135 Otázkou je, zda lze vystoupení Grónska povaţovat za ukázku skutečného vystoupení z ES. Odpověď je samozřejmě záporná, a to z toho důvodu, ţe Grónsko jako takové nikdy nebylo samostatným členem Společenství. Bylo pouze součástí jeho členského státu a bylo to proto Dánsko, kdo s ES vyjednával o podmínkách realizace grónského referenda. V ţádném případě se také nedá hovořit o jednostranném odtrţení, protoţe celý proces vystoupení Grónska byl konzultován s příslušnými orgány ES a uskutečnila se jednání, 132
WYROZUMSKA, Anna. Withdrawal from the Union. In: Hermann-Josef Blanke, Stelio Mangiameli: The European Union after Lisbon. 1. ed. Heidelberg: Springer, 2012, s. 343-344. 133 Přesný název zní Smlouva pozměňující smlouvy o zaloţení Evropských společenství s ohledem na Grónsko (Treaty amending, with regard to Greenland, the Treaties establishing the European Communities) 134 SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 721. 135 Čl. 2 Protokolu o zvláštní úpravě vztahující se na Grónsko. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 12. 3. 2014]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT
48
při nichţ došlo k vytvoření konečné dohody, jeţ byla poté schválena všemi členskými státy.136 Přestoţe se tedy v případě Grónska jednalo spíše o územní omezení působnosti práva ES, a nemůţe tak slouţit jako příklad jednostranného vystoupení státu z ES, lze uvaţovat o vytvoření precedentu souhlasného vystoupení. Členské státy totiţ proti odchodu Grónska neprotestovaly, čímţ v podstatě tiše odsouhlasily, ţe vystoupení z ES je moţné, i kdyţ není upraveno v jeho primárním právu. Daly tak najevo, ţe uzavření Smlouvy o ES na dobu neurčitou dle jejich názoru neznamená zákaz vystoupit z ní. Otázkou zůstává, zda by jejich reakce byla stejná, pokud by místo Grónska poţadoval vystoupení skutečný členský stát.137
4.2 Právní úprava vystoupení z EU v Lisabonské smlouvě Snahy ukončit dohady o moţnosti či nemoţnosti vystoupení z EU poprvé reflektovala Smlouva o ústavě pro Evropu z roku 2004. Po neúspěšném ratifikačním procesu138 byla většina jejích ustanovení, včetně dobrovolného vystoupení z EU, včleněna do Lisabonské smlouvy. V současné době tak tuto problematiku upravuje čl. 50 SEU, který stanoví, ţe „každý členský stát se v souladu se svými ústavními předpisy může rozhodnout z Unie vystoupit.“139 Jedná se o vůbec první zakotvení práva na jednostranné vystoupení členského státu z EU, a v současné době navíc jediný legislativně upravený způsob zániku členství v této mezinárodní organizaci. Jedinou podmínkou je dle zřizovacích smluv soulad tohoto postupu s vnitrostátními ústavními předpisy daného státu, coţ vyvolává otázku, jakým způsobem by nesplnění tohoto předpokladu výstupní proces ovlivnilo, respektive zda by nesoulad s ústavními předpisy mohl danému
136
WYROZUMSKA, 2012, op. cit., s. 344. ZBÍRAL, 2008, op. cit., s. 8-9. 138 Smlouva o ústavě pro Evropu nebyla ratifikována ve Francii a v Nizozemsku. 139 Čl. 50 odst. 1 SEU. 137
49
státu ve vystoupení zabránit, odpověď je však s největší pravděpodobností záporná.140 První fází procesu vystoupení by bylo oznámení záměru Evropské radě.141 Jedná se o jednostranný úkon státu, který Evropská rada není oprávněna odmítnout. Na základě jejích pokynů by pak byla uzavřena mezinárodní smlouva mezi vystupujícím státem a EU, stanovící podmínky vystoupení a úpravu jejich budoucích vztahů. Tato dohoda bude sjednána v souladu s čl. 218 odst. 3 SFEU, tedy Rada na doporučení Komise přijme rozhodnutí, kterým jmenuje a zmocní vyjednavače či vedoucího vyjednavačského týmu, který bude jednat o podobě dohody jménem EU. Kromě toho bude o probíhajícím jednání a pokrocích v něm dosaţených
informován
příslušný
výbor
Evropského
parlamentu,
jehoţ
doporučení schválit či zamítnout dohodu Parlament zohlední při svém rozhodování o vyslovení souhlasu. Po sjednání dohody ji (s ohledem na pokyny Evropské rady) kvalifikovanou většinou142 uzavře s vystupujícím státem Rada, ale aţ poté, co obdrţí souhlas Evropského parlamentu.143 Z hlediska mezinárodního práva se jedná o výpověď zakládajících smluv, které pro vystupující stát přestanou být pouţitelné v den, kdy dohoda o vystoupení vstoupí v platnost.144 SFEU počítá i s moţností, ţe ke vstupu dohody v platnost nedojde, coţ však členskému státu nemůţe ve vystoupení zabránit. V tomto případě totiţ přestanou být Smlouvy pro vystupující stát pouţitelné dva roky po oznámení záměru Evropské radě, pokud ta po dohodě s vystupujícím státem jednomyslně nerozhodne o prodlouţení této lhůty. Výše uvedených jednání a rozhodnutí
140
TICHÝ, 2011, op. cit., s. 68. Za skutečný počátek by se dalo označit uţ jednání o vystoupení probíhající na národní úrovni, unijní právo však tuto problematiku neupravuje, a nechává ji tak na vůli daného státu. 142 Kvalifikovaná většina bude v tomto případě vymezena v souladu s čl. 283 odst. 3 písm. b) SFEU, a představovat ji tak bude nejméně 72 % členů Rady zastupujících nejméně 65 % obyvatelstva zúčastněných členských států. 143 Parlament rozhoduje o souhlasu s vystoupením členského státu většinou odevzdaných hlasů v průběhu jediného hlasování. 144 SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 186-187. 141
50
Evropské rady či Rady se vystupující stát z důvodu zřejmého střetu zájmů neúčastní.145 Pokud by se vystoupivší stát později rozhodl do této organizace znovu vrátit, nedošlo by k automatické sukcesi do původního členství, ale bylo by nutné podstoupit celý proces vzniku členství dle čl. 49 SEU. Z takto nastavené právní úpravy se dá usuzovat, ţe by takový stát nebyl oproti dalším ţadatelům zvýhodněn ani znevýhodněn kvůli svému předchozímu působení v EU, musel by se ale znovu podrobit stejné přístupové proceduře jako ostatní ţadatelské státy.146 Provázanost členů EU v jejím ekonomickém a politickém systému je natolik silná, ţe o vystoupení z jejích řad by státy uvaţovaly snad pouze z obavy před další ztrátou suverenity, např. v případě, ţe by se EU začala stále více přibliţovat k podobě federálního státu. Ani v takovém případě by však jistě neměly zájem přijít o výhody, které jim poskytuje jednotný vnitřní trh EU, a proto se dle některých autorů dá předpokládat, ţe by se takový stát po vystoupení z EU stal součástí ESVO, které má s EU uzavřenou smlouvu o vytvoření EHP.147
4.2.1 Hodnocení výstupní klauzule Přestoţe bylo vystoupení z EU teoreticky moţné provést i před přijetím Lisabonské smlouvy, je dle zprávy Evropského parlamentu o Lisabonské smlouvě stanovení přesného způsobu řešení této situace: „jasným a silným signálem, že žádný členský stát není nucen se nadále podílet na tomto společném projektu, pokud si to již nepřeje“148, čímţ se potvrzuje, ţe členské státy jsou skutečnými pány zřizovacích smluv, a ţe evropská integrace se můţe rozvíjet pouze prostřednictvím svobodného odhodlání.
145
Čl. 50 odst. 1-3 SEU. SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 187. 147 TÝČ, 2010, op. cit., s. 37. 148 Zpráva Evropského parlamentu o Lisabonské smlouvě. Evropský parlament [online]. 2008, s. 49 [cit. 21. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A6-20080013+0+DOC+PDF+V0//CS 146
51
Včlenění tohoto institutu do SFEU je tedy významným krokem jednak z hlediska politického, jelikoţ umoţňuje zvrátit podřízení se EU v oblasti jiţ předaných pravomocí, čímţ potvrzuje suverenitu členských států a smluvní charakter primárního práva, a dále z hlediska právního, protoţe stanovuje způsob provedení a vypořádání mezi tímto nadstátním celkem a vystupujícím členem.149 Ne všichni však spatřují v zavedení moţnosti vystoupení z EU pouze pozitiva. Jak uvádí Phoebus Athanassiou, ohledně tohoto ustanovení existuje několik sporných bodů.150 První spatřuje v moţné zneuţitelnosti samotné výstupné klauzule, jelikoţ členské státy ji mohou za účelem získání ústupků pouţívat jako hrozbu během vyjednávání. V průběhu vnitrostátních voleb pak mohou získat kladné hlasy konfrontační politické strany, jejichţ členové budou v předvolebních kampaních slibovat pouţití hrozby vystoupení při ochraně národních zájmů.151 Dalším problémem je samotná formulace výstupní klauzule, která počítá s vystoupením jednoho člena a nebere v potaz situaci, kdy by se k vystoupení odhodlalo několik států najednou, coţ je podivné vzhledem k tomu, ţe o vstupu je EU schopná vyjednávat se značným počtem zájemců a vyvolává to dojem, ţe by tato organizace nebyla schopna institucionálně zajistit odchod většího mnoţství členů.152 V neposlední řadě je za závaţný nedostatek povaţována i absence speciálního opatření pro vystoupení členského státu EU, který je zároveň členem tzv. eurozóny. Jedná se o státy, které vstoupily do Evropské měnové unie153 a zavedly společnou měnu euro. V současné době je těchto zemí 18, tvoří tedy většinu z členských států EU.154 Mlčení ve zřizovacích smlouvách vyvolává
149
TÝČ, 2010, op. cit., s. 37. ATHANASSIOU, Phoebus. Withdrawal and Expulsion from the EU and EMU: Some Reflections. Social Science Research Network [online]. 2009, s. 23-25 [cit. 23. 3. 2014]. Dostupné z: http://ssrn.com/abstract=1517760 151 ZBÍRAL, 2009, op. cit., s. 149-150. 152 ATHANASSIOU, 2009, op. cit., s. 26. 153 Dále EMU. 154 ECB, ESCB a Eurosystém. European Central Bank [online]. 2014 [cit. 24. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/escb/html/index.cs.html 150
52
diskuze, zda právo na vystoupení z eurozóny vůbec existuje, a zda musí být nezbytně spojeno se samotným vystoupením z EU nebo můţe být realizováno mimo něj. V současné době existují dvě protichůdné interpretace tohoto problému. Dle první z nich není vystoupení z EMU bez souběţného vystoupení z EU moţné, jelikoţ členství v EMU je zákonnou povinností pro všechny členské státy EU. A tak zatímco vystoupení z EU moţné je, odchod z EMU bez současného odchodu z EU moţný není. Slabinou tohoto názoru je předpoklad, ţe by se vystoupení z EMU uskutečnilo za podmínek uvedených v čl. 50 Smlouvy o EU, a bylo by tak realizováno formou jednostranného vystoupení, coţ je vzhledem k závaţnosti takového kroku a dopadu na ostatní členské státy eurozóny prakticky neuskutečnitelné. Druhá interpretace jednostranné opuštění EMU odmítá, a za jediné moţné řešení pokládá souhlasné vystoupení. Počítá proto s uzavřením dohody mezi vystupujícím státem a orgány EU. Ani tato moţnost však není bezproblémová, protoţe by vedla k vytvoření neodůvodněné nerovnosti mezi členskými a nečlenskými státy EMU. Státy, které ještě do EMU nevstoupily, by tak byly motivovány k odloţení vstupu na neurčito, jelikoţ by se oprávněně obávaly komplikací spojených s moţným výstupním procesem, který by byl nespravedlivě sloţitý ve srovnání s vystoupením nečlenských států z EU. Jako nezbytné a jediné moţné řešení tohoto problému se jeví doplnění SEU o zvláštní ustanovení, které bude stanovovat opatření a poţadavky na vystoupení z EU pro členské státy podílející se na EMU.155
4.2.2 Úvahy členských států o vystoupení- případ Velké Británie Úvahy o vystoupení z EU se v poslední době nejčastěji objevují v souvislosti s Velkou Británií, coţ není překvapivé vzhledem k tomu, ţe se tato země stavěla skepticky jiţ k počátkům nadnárodního evropského sjednocování v 50. letech 20. století. Kvůli řadě ekonomických a politických důvodů proto nepatřila mezi zakládající státy ESUO, EHS a EURATOMU, a místo toho 155
ATHANASSIOU, 2009, op. cit., s. 27-29.
53
iniciovala vznik ESVO, které lépe vyhovovalo její představě mezivládní spolupráce v odstraňování obchodních překáţek.156 Ke změně odmítavého postoje Velké Británie k uţší evropské integraci došlo aţ na počátku 60. let, kdy se definitivně vytrácely iluze o jejím postavení jako světové velmoci. Dlouhotrvající a komplikovaná jednání157 skončila roku 1973 vstupem Velké Británie do Společenství. Jiţ dva roky poté však vláda premiéra Harolda Wilsona vyhlašuje referendum o setrvání v ES. Důvodem byl nepřiměřeně vysoký příspěvek do společného rozpočtu, který nereflektoval moţnosti britské ekonomiky.158 Přestoţe se Britové vyslovili pro pokračování účasti, tzv. britský problém přetrvával aţ do nástupu premiérky Margaret Thatcherové, která v roce 1984 prosadila provedení rozpočtové reformy. Pouţila přitom hrozbu vetování britského souhlasu s navýšením příjmů ES.159 Tento a podobné kroky jako prosazení trvalé výjimky pro zavedení eura či pouze částečná spolupráce v rámci schengenského prostoru zařadily Velkou Británii k tzv. euroskeptickým zemím, které nejhlasitěji kritizují poměry ve fungování EU. Právě na výše zmíněný euroskepticismus reagoval v roce 2013 britský premiér David Cameron prohlášením, ţe v případě zisku dostatečného mandátu ve volbách roku 2015, zahájí jednání o přehodnocení podmínek britského členství v EU, a následně vyhlásí celostátní referendum, ve kterém občané na základě těchto nově vzniklých okolností rozhodnou o setrvání či vystoupení Velké Británie.160 Za hlavní důvody tohoto kroku Cameron uvedl přetrvávající problémy eurozóny,
dlouhodobou
krizi
evropské
konkurenceschopnosti,
a především vzdalování EU od zájmů jejích občanů, kvůli čemuţ tato organizace ztrácí demokratickou legitimitu a stává se pro ně nepodstatnou záleţitostí.
156
FIALA a kol., 2009, op. cit., s. 76-80. Viz oddíl 2.2.2. 158 KANIOK a kol., 2003, op. cit., s. 34, 47. 159 FIALA a kol., 2009, op. cit., s. 716. 160 David Cameron promises in/out referendum on EU. BBC.com [online]. BBC News, publikováno 23. 1. 2013 [cit. 27. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.bbc.com/news/uk-politics21148282 157
54
Setrvání Velké Británie v EU je tak podmíněno jednáním o dosaţení nápravy v těchto sporných otázkách.161 Vzhledem k tomu, ţe si podle průzkumů veřejného mínění přeje setrvání v EU pouze 37% Britů, je v případě uskutečnění referenda odchod Velké Británie z této organizace více neţ reálný.162 Odborníci proto začali debatovat o moţném průběhu takového vystoupení a o následném upořádání vztahů mezi těmito subjekty. Z Cameronova projevu je zřejmé, ţe v prvé řadě dává přednost reformě zřizovacích Smluv, jelikoţ si uvědomuje výhody v podobě přístupu k jednotnému vnitřnímu trhu či harmonizaci evropské legislativy. Plnoprávného členství by se Velká Británie vzdala aţ v případě snahy o posilování nadnárodních prvků Unie ze strany ostatních členských států, snaţila by se však vyjednat příznivé podmínky vzájemných vztahů po vystoupení. Nejméně preferované by bylo vystoupení z EU, aniţ by si Velká Británie zachovala některé z výhod původního členství.163 Budeme-li hypoteticky uvaţovat nad moţností, ţe ostatní členské státy nepřistoupí na podmínky poţadované Velkou Británií a v následném referendu se její občané vysloví pro vystoupení z EU, bude pravděpodobné, ţe dojde k historicky prvnímu pouţití výstupní klauzule dle čl. 50 SEU. Britská vláda by Evropské radě oznámila záměr své země vystoupit z Unie, a Rada by pak na doporučení Komise jmenovala zmocněnce k vyjednání dohody o podmínkách vystoupení. Tuto dohodu by se souhlasem Evropského parlamentu uzavřela s vystupujícím státem Rada, přičemţ zástupci Velké Británie by se hlasování v daných orgánech neúčastnili, jinak by ale tato země nebyla v průběhu vyjednávání dohody nijak omezena ve vyuţívání ostatních členských práv.164
161
NICOLAIDES, 2013, op. cit., s. 23. Most voters want Britain to quit EU, poll shows. Thetimes.co.uk [online]. The Times, publikováno 25. 1. 2013 [cit. 27. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.thetimes.co.uk/tto/news/politics/article3667906.ece 163 NICOLAIDES, 2013, op. cit., s. 24-25. 164 OLIVER, Tim. Europe without Britain. Assessing the Impact on the European Union of a British Withdrawal. Stiftung Wissenschaft und Politik [online]. 2013, s. 13-14 [cit. 27. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2013_RP07_olv.pdf 162
55
Proces vystoupení by samozřejmě nemohl proběhnout ze dne na den, obsahem dohody o vypořádání by nepochybně bylo např. sjednání přechodných období pro volný pohyb osob, zboţí, sluţeb a kapitálu, a dále pro zemědělskou politiku a ostatní společné projekty. Dohoda by měla upravovat i budoucí vztahy rozcházejících se subjektů. Za vhodné alternativy ke členství v Unii je označována účast na ESVO a EHP. Velká Británie by si mohla vybrat mezi tzv. norským a švýcarským modelem. V případě norského modelu by se stala členem EHP, a mezi ní a EU by byl nadále uplatňován volný pohyb zboţí, osob, sluţeb a kapitálu. Kromě toho by pro ni platila celá řada unijních předpisů týkající se zaměstnanosti a ochrany spotřebitele či ţivotního prostředí. Pokud by se odhodlala vydat cestou Švýcarska, stala by se členem pouze ESVO. V případě Velká Británie by se jednalo o opětovný vstup, protoţe v roce 1960 patřila mezi zakládající státy této mezinárodní organizace. Její spolupráce s EU by pak byla upravena na základě bilaterálních smluv, týkající se pouze omezeného okruhu problémů.165 Přestoţe účast na výše zmíněných organizacích je euroskeptiky povaţována za ideální cestu pro uskutečnění volného obchodu (tedy bez současného omezování státní suverenity zaváděním nadnárodních prvků), skýtají oba modely značné nedostatky. Nastavení vztahů se Švýcarskem bylo ze strany EU vţdy povaţováno za přechodný krok k hlubší integraci, a je tak nepravděpodobné, ţe by byla ochotna dohodnout podobný model spolupráce s Velkou Británií. Členství v EHP by pak pro Velkou Británii znamenalo povinnost odvádět finanční prostředky do fondů EU a podléhat jejímu právu ve vymezených oblastech. Do jisté míry by se tak její situace nelišila od nynějšího stavu, výrazným negativem by však byla nemoţnost podílet se na přijímání unijní legislativy. Nejméně ţádoucím závěrem by bylo neúspěšné ukončení vyjednávání dohody o vypořádání, čili jednostranné vystoupení Velké Británie bez nastavení
165
MILLER, 2013, op. cit., s. 16-19.
56
budoucích vztahů s EU. V tom případě by další spolupráce mohla probíhat např. v rámci Světové obchodní organizace, případně by později mohlo dojít k vytvoření speciální bilaterální dohody o volném obchodu, to jsou však v současné době pouze čiré spekulace.166 Je zde však i moţnost, ţe debata o vystoupení Velké Británie je snahou o získání dalších ústupků a trvalých výjimek ze společných politik, a ţe ze strany premiéra Davida Camerona jde pouze o vedení vnitrostátní předvolební kampaně. Tomu by odpovídala i rétorika jeho projevu z ledna 2013, jelikoţ jednání o vystoupení z EU podmínil vítězstvím konzervativní strany v britských parlamentních volbách roku 2015, a zároveň vyjmenoval dlouhý seznam problémů, který by realizace tohoto kroku přinesla, a kvůli nimţ je potřeba přijmout jím poţadované změny. Vzhledem k tomu, ţe vystoupení Velké Británie z EU by bylo v konečném výsledku handicapující pro všechny, jelikoţ na jedné straně by došlo ke ztrátě nenahraditelných výhod členství, na druhé zase k odchodu jednoho z politicky a ekonomicky nejvýznamnějších členů, navíc čistého plátce do unijního rozpočtu, není vyloučené, ţe k vystoupení nakonec nedojde ani v případě, ţe se reforma EU neuskuteční.
4.3 Možnost vyloučení členského státu Jiţ při projednávání Smlouvy o ústavě pro Evropu zaznívaly od některých poslanců Evropského parlamentu návrhy na rozšíření pravomocí EU o moţnost vyloučit členský stát. Spatřovali v něm totiţ kompenzaci k nově zavedenému právu členských států na jednostranný odchod ze Společenství, které podle nich mohlo vést k politickému vydírání EU. Jejich argumentace byla zaloţena na tom, ţe pokud mají členské státy moţnost rozhodnout se dobrovolně setrvat či odejít z EU, měla by i tato organizace mít právo zbavit se člena, který vytrvale porušuje její základní hodnoty, rozhodovací procesy či stabilitu.167 166
OLIVER, 2013, op. cit., s. 20-22. Suggestion for amendment of Article I-59 The Treaty establishing a Constitution for Europe. European Convention [online]. 2003 [cit. 25. 3. 2014]. Dostupné z: 167
57
Výše zmíněný návrh však nebyl úspěšný, a moţnost vyloučení z EU nebyla začleněna do ţádné z jejích zřizovacích smluv. Důvodem absence této moţnosti jsou kromě politické neprosaditelnosti i značné právní komplikace, které by realizace vyloučení členského státu přinesla. Lze namítat, ţe tento stav by se v mnohém nelišil od vystoupení členského státu, v případě vyloučení by však ostatní státy a sama EU postupovaly zcela proti vůli konkrétního člena zůstat součástí Společenství, a obyvatelé dotčeného státu by nepochybně protestovali proti ztrátě práv vyplývajících jim z členství v evropské integraci. Kromě toho by pro vyloučení členského státu bylo nutné změnit zřizovací smlouvy a v souladu s čl. 48 Smlouvy o EU by tak byl vyţadován jednomyslný souhlas všech členských států. Je však pravděpodobné, ţe ne všechny státy by s vyloučením svého „kolegy“ souhlasily, protoţe by se tím vystavily hrozbě, ţe budou v budoucnu podobné situaci čelit samy.168 Trvá tak stav, kdy ukončení členství v EU je moţné pouze jednostranným projevem vůle členského státu. Vyloučení není moţné ani v případě, ţe by daný stát soustavně významně porušoval povinnosti vyplývající mu ze členství v EU. A tak zatímco jiné mezinárodní organizace tuto situaci upravují, např. Charta OSN výslovně uvádí moţnost vyloučení člena soustavně porušujícího její základní zásady,169 EU by v takovém případě mohla přistoupit maximálně k suspenzi členských práv, tedy např. k pozastavení hlasovacích práv v unijních orgánech, jak bylo rozebráno v předchozí kapitole. Pro nedobrovolné opuštění EU by dle některých autorů připadalo v úvahu pouţití obecných instrumentů mezinárodního práva, zakotvených především v čl. 60 a násl. Vídeňské úmluvy o smluvním právu.170 Tato ustanovení pojednávají o zániku mezinárodní smlouvy v důsledku jejího porušení či podstatné změny poměrů. K porušení mezinárodní smlouvy dle ní dochází http://european-convention.eu.int/Docs/Treaty/pdf/46/46_Art%20I%2059%20Brok%20EN.pdf 168 ATHANASSIOU, 2009, op. cit., s. 32-34. 169 Čl. 6 Charty Organizace spojených národů. In ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 3. 2014]. 170 Např. SYLLOVÁ a kol., 2010, op. cit., s. 186 či SVOBODA, 2013, op. cit., s. 41.
58
v případě odmítnutí smlouvy způsobem, který ona sama nedovoluje, případně porušením ustanovení, jenţ je podstatné pro plnění předmětu a účelu smlouvy. V takovém případě by v rámci mnohostranné smlouvy měly ostatní strany právo přerušit či ukončit provádění smlouvy mezi nimi a porušujícím státem. Jako důvodu pro zánik smlouvy či pro odstoupení od ní se smluvní strany mohou dovolávat i případné podstatné změny poměrů, a to kdyţ poměry před touto změnou byly podstatným základem pro souhlas stran být jí vázány, a zároveň by došlo k zásadní změně v rozsahu v budoucnu plněných závazků.171 Úvahy o pouţití Vídeňské úmluvy k vyloučení členského státu z EU však nejspíše zůstanou zachovány pouze v teoretické rovině, jelikoţ vzhledem k tomu, ţe zde dosud nebyl pouţit ani instrument suspendování členských práv, lze případnou realizaci vyloučení člena (a navíc prostřednictvím mezinárodního práva veřejného) pokládat za ryze nepravděpodobnou. Za mnohem realističtější moţnost
vypořádání
se
s problematickým
členem,
který
by
např. i po suspendování členských práv významně porušoval unijní závazky či odmítal ratifikování novelizace primárního práva, pokládají odborníci případné pouţití politického nátlaku na daný stát, kterým by ho ostatní členové Společenství donutili poţádat o vystoupení.172
171 172
Čl. 60 odst. 1-3 a čl. 62 odst. 1Vídeňské úmluvy o smluvním právu. Např. ZBÍRAL, 2009, op. cit., s. 150. nebo TÝČ, 2010, op. cit., s. 38.
59
5. Závěr Ve své diplomové práci jsem se zabývala členstvím v EU. Mým cílem bylo zmapovat tuto oblast v rovině vzniku, obsahu a zániku, vystihnout případné změny po lisabonské novelizaci, a ke kaţdé z těchto částí přiřadit a prozkoumat případ, který se jej zajímavým způsobem dotýká. Tohoto cíle se mi dle mého názoru podařilo dosáhnout. Na úvod jsem za účelem uceleného pojetí této problematiky definovala vývoj Evropské unie, a to společně s nástinem její institucionální struktury, jelikoţ pravomoci jednotlivých orgánů se významně projevují v procesech vzniku a zániku unijního členství. Provedla jsem také krátké shrnutí dosavadního průběhu rozšiřování ES/EU, včetně zmínění neúspěšných pokusů o přistoupení Norska. Ve druhé části jsem se zabývala vznikem členství v EU, a to jak explicitně i implicitně stanovenými podmínkami v právní a ekonomické oblasti, tak i jednotlivými fázemi řízení o přistoupení. Od této standardní procedury se odlišovalo rozšíření územní působnosti Unie na spolkové země Německé demokratické republiky při sjednocení Německa, a také dvojí zabránění britskému přistoupení
ze
strany
francouzského
prezidenta
Charlese
de
Gaulla.
Moţnost nečlenských států částečně vyuţívat vnitřního trhu či jiným způsobem spolupracovat, byla nastíněna v kapitolách týkajících se alternativních moţností ke členství k EU, jimiţ jsou především EHP a dohody o přidruţení. Za příklad zde poslouţilo Švýcarsko, které kvůli obavám ze ztráty národní suverenity nevstoupilo do EHP jako ostatní členské státy ESVO, a jeho spolupráce s EU tak probíhá prostřednictvím bilaterálních smluv, a dále Turecko, u kterého se z celé řady důvodů nedá očekávat přistoupení k EU, a zůstává tak jiţ více neţ půl století jejím přidruţeným státem. Třetí část práce byla věnována obsahu členství, tedy právům a povinnostem jednotlivých členských států, které v případě EU vyplývají především z ustanovení o loajální spolupráci. Tento závazek je ve srovnání s jinými mezinárodními organizacemi silnější, coţ souvisí s jejím autonomním
60
právním řádem a povinností členských států implementovat a zajistit řádné uţívání unijního práva, a to za pouţití Evropským soudním dvorem mnohokrát judikovaného principu přednosti (a v některých případech i bezprostřední aplikovatelnosti) před vnitrostátními právními předpisy členských států. Vazba loajální spolupráce tak má v EU mnohem pevnější strukturu, neţ má pro jiné subjekty mezinárodního práva obecný závazek pacta sunt servanda zakotvený v rámci Vídeňské úmluvy o smluvním právu.173 I přes primární právo proklamovaný princip rovnosti členských států je moţné nalézt v jednotném rozsahu jejich práv a povinností výjimky. Těmi mohou být jak rozšíření jednotného obsahu členství o nástroj posílené spolupráce, umoţňující členským zemím EU dosáhnout ještě hlubší míry integrace v oblasti nevýlučných pravomocí, tak i neúčast některých států na společných integračních projektech
prostřednictvím
trvalých
výjimek
či
konstruktivní
abstence.
Právě trvalé výjimky byly demonstrovány na případu Dánska, které kvůli hrozbě zablokování ratifikace Maastrichtské smlouvy obdrţelo opt-out pro oblasti hospodářské a měnové unie, občanství EU a obranné dimenze Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Ve srovnání s opt-out jsou častějšími výjimkami z jednotného obsahu členství dočasná přechodná období, mající zmírnit dopady unijního práva na nově přistoupivší státy, často však ochraňují i zájmy samotné EU. Závěr třetí kapitoly byl věnován suspenzi členských práv, ke které můţe dojít v případě, ţe Evropská rada vydá rozhodnutí o závaţném a trvajícím porušení hodnot uvedených v článku 2 ze strany členského státu, a která můţe znamenat i pozastavení hlasovacích práv v unijních orgánech. Vzhledem k tomu, ţe k reálnému uplatnění tohoto institutu EU dosud nepřistoupila, byl místo toho rozebrán případ diplomatických sankcí, které Unie na přelomu tisíciletí pouţila proti Rakousku, a mimo jiné se tehdy odvolala právě na čl. 7 SEU, pojednávající o pozastavení členských práv. 173
„Každá platná smlouva zavazuje smluvní strany a musí být jimi plněna v dobré víře.“ (Čl. 26 Vídeňské úmluvy o smluvním právu)
61
Závěrečná čtvrtá část se týkala velmi zajímavé otázky vystoupení z EU. Zajímavé proto, ţe aţ do přijetí Lisabonské smlouvy neměly členské státy EU právně zaručenou moţnost z ní vystoupit, a u jediného do té doby realizovaného odchodu se nejednalo o vystoupení, jelikoţ Grónsko bylo pouze součástí členského státu, nikoli jím samotným. Moţnost odmítnout účast na činnosti mezinárodní organizace přitom patří mezi základní členská práva, která jsou obvykle ukotvena jiţ v jejích zřizovacích aktech. Několik desítek let trvající mlčení o právu členských států na vystoupení tak EU ve srovnání s ostatními mezinárodními organizacemi řadilo ke značným výjimkám, jelikoţ ve svých zřizovacích smlouvách neupravovala ţádnou eventualitu zániku členství. I přesto převaţuje všeobecný názor, ţe moţnost vystoupit z EU měly členské státy vţdy, protoţe vzhledem k absenci donucovacích prostředků by jim v tom EU mohla jen těţko zabránit. Realizace tohoto kroku by podle všeho proběhla na základě mezinárodního práva, a to dohodou všech členských států. Absence výstupní klauzule byla napravena přijetím Lisabonské smlouvy, která právně zakotvila moţnost jednostranného vystoupení z EU, jeţ je provedeno oznámením této skutečnosti unijním orgánům, a realizováno v závislosti na vstupu dohody o vypořádání v platnost. Uzavření této dohody však není podmínkou pro vystoupení, a v
případě neúspěšného vyjednávání dojde
k vystoupení dva roky po oznámení úmyslu odejít. EU tedy nemá ţádnou moţnost členskému státu ve vystoupení zabránit, kromě toho však nedisponuje ani
prostředky,
kterými
by
takového
vystoupení
naopak
dosáhla.
I za nejzávaţnější porušení unijních hodnot by tak mohla problémového člena potrestat pouze suspenzí členských práv. Jako značně kontroverzní se pak jeví moţnost členského státu vystoupit z eurozóny. Výstupní klauzule dle čl. 50 SEU totiţ neposkytuje ţádná vodítka pro její realizaci, a moţnost jednostranného vystoupení bez spolupráce ostatních členských zemí je v tomto případě z praktického hlediska neuskutečnitelná. Problém dosud řešený pouze v teoretické rovině by se tak v případě nutnosti reálného pouţití musel řešit novelizací zřizovacích smluv. K té nebude muset dojít
62
v případě vystoupení Velké Británie, která mezi členské státy eurozóny nepatří, ale euroskeptické nálady a myšlenky na opuštění EU se u ní projevují nejvýrazněji ze všech členských států. V následujících letech by se mělo ukázat, zda se ze strany nejvyšších představitelů Spojeného království jednalo o váţně míněná vyjádření o odchodu z Unie, či zda se jedná pouze o první případ zneuţití výstupní klauzule k vnitropolitickým účelům, kterého se odborníci po jejím zavedení obávali.
63
Seznam použitých zdrojů Monografie a sborníky BOHDÁLEK, Miroslav: Rakousko, In FIALA, Petr a kol.: Evropská referenda. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2005, s. 116-127. ISBN 80-7325-051-9. CIHELKOVÁ, Eva. Vnější ekonomické vztahy Evropské unie. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, 709 s. ISBN 8071798045. CRAIG, Paul et al. The evolution of EU law. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 2011, 917 p. ISBN 9780199592975. FIALA, Petr a kol. Evropská unie. 2. dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, 803 s. ISBN 9788073251802. KACZOROWSKA, Alina. European Union law. 2nd ed. London: Routledge, 2011, 977 s. ISBN 9780415582537. KANIOK, Petr a kol. Rozšiřování ES/EU. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita. Mezinárodní politologický ústav, 2003, 248 s. ISBN 8021030410. MALENOVSKÝ, Jiří. Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. opr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004, 467 s. ISBN 8021033754. POTOČNÝ, Miroslav a kol. Mezinárodní právo veřejné: zvláštní část. 4. dopl. a rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, 460 s. ISBN 8071798010.
64
SCHEU, Harald Christian. Úvod do mezinárodního práva veřejného. Vyd. 1. Praha: Auditorium, 2010, 142 s. ISBN 9788087284056. SVOBODA, Pavel. Úvod do evropského práva. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, 412 s. ISBN 9788074004889. SYCHRA, Zdeněk. Dánsko. In FIALA, Petr a kol.: Evropská referenda. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2005, s. 58-80, ISBN 80-7325051-9. SYLLOVÁ, Jindřiška a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C. H. Beck, 2010, 1299 s. ISBN 9788074003394. TICHÝ, Luboš. Evropské právo. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, 953 s. ISBN 9788074003332. TOMÁŠEK, Michal a kol. Právo Evropské unie. 1. vyd. Praha: Leges, 2013, 494 s. ISBN 9788087576533. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 6. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Leges, 2010, 301 s. ISBN 9788087212608. VILÍMEK, Petr. Česká republika. In FIALA, Petr a kol.: Evropská referenda. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2005, s. 155-176. ISBN 80-7325-051-9. WYROZUMSKA, Anna. Withdrawal from the Union. In: Hermann-Josef Blanke, Stelio Mangiameli: The European Union after Lisbon. 1. ed. Heidelberg: Springer, 2012, s. 343- 368. ISBN 978-3-642-19506.
65
ZBÍRAL, Robert. Jednostranné vystoupení z EU v Lisabonské smlouvě jako poslední pojistka suverenity národních států? In: GERLOCH, Aleš a kol. Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 147-154. ISBN 9788073801922.
Odborné články a příspěvky ve sbornících MORAVCOVÁ, Dagmar. Česká republika a "opatření" Evropské unie proti Rakousku v roce 2000. Mezi obranou evropských hodnot a českých národních zájmů. Mezinárodní vztahy. 2007, roč. 42, č. 3, s. 54-68. ISSN 0323-1844 SCHEU, Harald Christian. Mezi izolací a členstvím - vztahy Švýcarska a Evropské unie. Právník. 2008, roč. 147, č. 3, s. 247-278. ISSN 0231-6625. SVOBODA, Pavel. Přidruţení k Evropské unii po Lisabonské smlouvě. Právník. 2013, roč. 152, č. 7, s. 641-663. ISSN 0231-6625. ŠLOSARČÍK, Ivo. Nesnesitelná snadnost suverenity - několik poznámek k suverenitě, subjektivitě a supremaci v Evropské unii. Mezinárodní vztahy. 2006, roč. 41, č. 1, s. 112-133. ISSN 0323-1844. ŠLOSARČÍK, Ivo. Přechodná období jako nástroj flexibility při rozšiřování Evropské unie. Mezinárodní vztahy. 2004, roč. 39, č. 1, s. 50-69. ISSN 03231844 ZBÍRAL, Robert. Vystoupení z Evropské unie ve světle evropského a mezinárodního práva. Právník. 2008, roč. 147, č. 7, s. 752-773. ISSN 0231-6625.
66
Dokumenty a právní předpisy Dohoda o Evropském hospodářském prostoru. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 3. 2014]. Charta Organizace spojených národů. In ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 3. 2014]. Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o zaloţení Evropského společenství. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 12. 3. 2014]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:12007L/TXT Protokol č. 22 o postavení Dánska. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 3. 2014]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT Protokol o zvláštní úpravě vztahující se na Grónsko. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 12. 3. 2014]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT Smlouva o fungování Evropské unie. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 12. 3. 2014]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT Smlouva o Evropské unii. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 28. 3. 2014]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT
67
Smlouva o zaloţení Evropského společenství. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 3. 2014]. Vídeňská úmluva o smluvním právu publikovaná pod č. 15/1988 Sb. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 3. 2014]. Judikatura: Rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 12. října 1993. Maastricht. Věc č. BvR 2159/92. In: Judicial Studies [online]. [cit. 25. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.judicialstudies.unr.edu/JS_Summer09/JSP_Week_1/German%20Cons tCourt%20Maastricht.pdf Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. února 1963. Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen. Věc č. 26/62. In: Soudní dvůr Evropské unie [online]. Curia [cit. 18. 3. 2014]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-CS-ARRET-C-0026-1962-20040697405_01.html Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 15. července 1964. Costa v. E.N.E.L. Věc č. 6/64. In: Soudní dvůr Evropské unie [online]. Curia [cit. 18. 3. 2014]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-CS-ARRET-C-00061964-200406979-05_05.html Elektronické zdroje: ATHANASSIOU, Phoebus. Withdrawal and Expulsion from the EU and EMU: Some Reflections. Social Science Research Network [online]. 2009 [cit. 23. 3. 2014]. Dostupné z: http://ssrn.com/abstract=1517760
68
David Cameron promises in/out referendum on EU. BBC.com [online]. BBC News, publikováno 23. 1. 2013 [cit. 27. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.bbc.com/news/uk-politics-21148282 ECB, ESCB a Eurosystém. European Central Bank [online]. 2014 [cit. 24. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/escb/html/index.cs.html
EU a západní Balkán. EurActiv.cz [online]. EurActiv.cz, publikováno 27. 12. 2013 [cit. 25. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/vnejsi-vztahy/link-dossier/eu-a-zapadni-balkan
EUROPA – Jednotlivé země. Europa.eu [online]. 2013 [cit. 25. 2. 2014]. Dostupné z: http://europa.eu/about-eu/countries/index_cs.htm From 'absorption' to 'integration capacity. EurActiv.cz [online]. EurActiv.cz, publikováno 9. 11. 2006 [cit. 29. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.euractiv.com/enlargement/absorption-integration-capacity/article159550 HOLBERG, Jacob. The Treaty of Lisbon – Towards an Ever Closer Union, With a Formal Withdrawal Procedure. The Columbia Journal Of European Law Online [online]. 2010, vol. 17, p. 10-16 [cit. 23. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.cjel.net/wp-content/uploads/2010/10/Holberg-October-21-2010.pdf Jednací řád Evropského parlamentu 7. volební období. Evropský parlament. [online]. 2014 [cit. 25. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do;jsessionid=539C0E84C1323 C84E32F78D8DD4FA5F5.node2?language=CS&reference=TOC
69
MILLER, Vaughne. Leaving the EU - House of Commons Library Research Paper. [online]. Parliament.uk, publikováno 1. 7. 2013 [cit. 24. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.parliament.uk/business/publications/research/briefingpapers/RP13-42/leaving-the-eu Most voters want Britain to quit EU, poll shows. Thetimes.co.uk [online]. The Times, publikováno 25. 1. 2013 [cit. 27. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.thetimes.co.uk/tto/news/politics/article3667906.ece NICOLAIDES, Phedon. Is Withdrawal From the European Union a Manageable Option? A Review of Economic and Legal Complexities. [online]. Brugge: College of Europe, Dep. of Europ. Economic studies, 2013 [cit. 22. 3. 2014]. Dostupné z: https://www.coleurope.eu/sites/default/files/researchpaper/beep28_0.pdf OLIVER, Tim. Europe without Britain. Assessing the Impact on the European Union of a British Withdrawal. Stiftung Wissenschaft und Politik [online]. 2013 [cit. 27. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.swpberlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2013_RP07_olv.pdf Presidency conclusions Copenhagen European Council. European Parliament [online]. 1993 [cit. 20. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/enlargement/ec/pdf/cop_en.pdf Suggestion for amendment of Article I-59 The Treaty establishing a Constitution for Europe. European Convention [online]. 2003 [cit. 25. 3. 2014]. Dostupné z: http://europeanconvention.eu.int/Docs/Treaty/pdf/46/46_Art%20I%2059%20Brok%20EN.pdf
70
ŠTĚRBA, Václav. Evropská unie a Turecko. Parlament České republiky [online]. 2006 [cit. 27. 2. 2014]. Dostupné z: www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=20670 Zpráva Evropského parlamentu o Lisabonské smlouvě. Evropský parlament [online]. 2008 [cit. 21. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+REPORT+A6-2008-0013+0+DOC+PDF+V0//CS
71
