Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce Subjekty územní samosprávy jako subjekty majetkové Vojtěch Zikmund 2014/2015

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Subjekty územní samosprávy jako subjekty majetkové jsem zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“.

V Brně dne 6. 4. 2015

__________________ Vojtěch Zikmund

1

Touto cestou bych rád poděkoval jednak panu doc. JUDr. Petru Havlanovi, CSc. za odborné vedení práce, cenné poznatky a trpělivý přístup a rovněž pak mým rodičům za materiální i morální podporu po celou dobu studia.

2

Abstrakt Tématem této diplomové práce jsou subjekty územní samosprávy jakožto subjekty majetkové. Práce nejprve pojednává o problematice právního postavení územních samosprávných celků v českém právním řádu a o obecném institutu vlastnictví, se zvláštním zaměřením na veřejné vlastnictví. Jádrem práce je popis specifického postavení obcí a krajů při nabývání majetku a vlastním nakládání s ním, včetně popisu právního postavení vykonavatelů majetkových práv. Součástí práce je rovněž komparace české a slovenské účinné úpravy a návrhy autora pro možnou úpravu budoucí.

Klíčová slova Územní samosprávný celek; obec; kraj; veřejné vlastnictví; majetek; vykonavatelé majetkových práv; nabývání; hospodaření

Abstact The topic of this thesis is Subjects of Territorial Self-government as Property Subjects. Beginning of the thesis deals with the issue of the legal status of territorial self-government units in the Czech legal order and property as a legal institute, emphasizing public property in particular. The core of the thesis is a description of the specific status of municipalities and regions in the acquisition of property and operating with it, as well as a description of the legal status of the property rights executors. Comparison of relevant Czech and Slovak legal rules in force and suggestions for possible adjustments in the future are included.

Key words Regional administrative unit; municipal; region; public property; property rights executor; acqusition; management

3

Obsah ÚVOD ...................................................................................................... 7 1. Právní postavení územních samosprávných celků ................................. 9 1.1 Pojem a základní znaky územních samosprávných celků .................... 9 1.1.1 Pojem obce a její základní znaky ................................................... 10 1.1.2 Pojem kraje a jeho základní znaky ................................................. 12 1.2 Působnost obcí a kraje ...................................................................... 14 1.3 Organizace obcí a krajů .................................................................... 15 1.3.1 Orgány obce .................................................................................. 16 1.3.2 Orgány kraje .................................................................................. 20 1.4 Exkurs do přehledu druhů obcí z majetkoprávního hlediska .............. 21 2. Majetek a vlastnictví ........................................................................... 23 2.1 Vymezení pojmu vlastnictví.............................................................. 23 2.2 Předmět vlastnictví ........................................................................... 25 2.3 Pojem veřejného vlastnictví .............................................................. 26 3. Vlastnictví obcí a krajů ....................................................................... 29 3.1 Historický vývoj ............................................................................... 29 3.2 Vymezení majetku obcí a krajů ......................................................... 31 4. Vykonavatelé majetkových práv územních samosprávných celků ....... 33 4.1 Organizační složky obcí a krajů ........................................................ 34 4.2 Příspěvkové organizace obcí a krajů ................................................. 35 4.3 Obchodní společnosti s účastí obcí a krajů ........................................ 37 4.4 Dobrovolné svazky obcí ................................................................... 40 5. Nabývání majetku územními samosprávnými celky ............................ 41 5.1 Smluvní nabývání ............................................................................. 41

4

5.1.1 Bezúplatné smluvní nabývání..................................................... 42 5.1.2 Úplatné smluvní nabývání .......................................................... 44 5.2 Nabývání jinými způsoby ................................................................. 45 5.2.1 Nabývání zákonem..................................................................... 46 5.2.2 Nabývání na základě zákona ...................................................... 47 5.2.3 Nabytí děděním ze závěti ........................................................... 48 5.2.4 Nabytí rozhodnutím příslušného orgánu ..................................... 48 6. Hospodaření s majetkem územních samosprávných celků ................... 50 6.1 Vymezení a podstata ......................................................................... 50 6.2 Základní povinnosti .......................................................................... 50 6.2.1 Povinnost využívat majetek obce účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly územního samosprávného celku .............................................. 50 6.2.2 Povinnost vést majetek v evidenci .............................................. 52 6.2.3 Povinnost pečovat o zachování a rozvoj majetku ........................ 54 6.2.4 Povinnost chránit majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení ...................................................................................................................... 56 6.2.5 Povinnost rozhodovat o nepotřebnosti majetku a naložit s nepotřebným majetkem způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy ......................................................................................................... 57 6.2.6 Povinnost neručit za závazky fyzických a právnických osob ...... 59 7. Nakládání s majetkem územních samosprávných celků....................... 60 7.1 Majetkové dispozice z obsahového hlediska ..................................... 60 7.2

Majetkové

dispozice

z hlediska

postupu

orgánů

územních

samosprávných celků ......................................................................................... 62 7.2.1 Záměr disponovat s nemovitým majetkem ................................. 62

5

7.2.2 Rozhodnutí orgánu územní samosprávy o majetkové dispozici .. 64 8. Komparace se slovenskou úpravou ..................................................... 66 9. Návrhy pro budoucí úpravu ................................................................ 71 Závěr ...................................................................................................... 74 Seznam použitých pramenů .................................................................... 76 I. Právní předpisy ................................................................................... 76 II. Interní normativní instrukce ............................................................... 80 III. Soudní rozhodnutí............................................................................. 80 III. Knižní publikace ............................................................................... 81 IV. Časopisecké články .......................................................................... 82 V. Internetové zdroje .............................................................................. 83 VI. Ostatní zdroje ................................................................................... 84

6

ÚVOD Téma této diplomové práce, tedy „Subjekty územní samosprávy jako subjekty majetkové“, jsem se rozhodl zpracovávat z několika důvodů. Prvním z nich je můj dlouhodobý zájem o fungování veřejné správy v ČR obecně a zvlášť o územní samosprávu jakožto jednoho ze symbolů demokratizace společnosti po roce 1989. Vedle tohoto mě rovněž láká možnost blíže studovat problematiku vztahu vlastnictví obecného na jedné straně a vlastnictví veřejného na straně druhé a to zvlášť v podmínkách probíhající rekodifikace soukromého práva, kterou přinesl občanský zákoník z roku 2012. Třetím důvodem pro volbu tohoto tématu pro mě byla možnost prozkoumání otázek veřejného vlastnictví a územních samospráv v jiném než českém prostředí a vytvořit si tak představu o celé této problematice v širším nadnárodním měřítku. Nelze opomenout ani můj čistě občanský postoj, neboť každý občan České republiky je zároveň občanem určité obce a jí zahrnujícího kraje a měl by

mít

alespoň

základní

představu

o

jejich

majetkových

úkonech

a organizačních strukturách. Téma samotné představuje spolu s úpravou majetku státu a majetku veřejnoprávních zájmových korporací podstatnou část problematiky veřejného vlastnictví, které do značné míry tvoří samostatný vědní předmět na pomezí ústavního, správního a též civilního práva. Co se týče obsahové části práce, chtěl bych se zaměřit na tři dílčí cíle. Prvním cílem je podat teoretický výklad k pojmům vlastnictví, veřejné vlastnictví a právní postavení obcí a krajů v ČR. Součástí tohoto bude rovněž historické ohlédnutí na vývoj těchto institutů. Obsahem první kapitoly tak bude právní postavení územních samosprávných celků v právním řádu ČR, včetně vymezení jejich orgánů vzhledem k majetkoprávní problematice obecně. Druhá kapitola se bude zabývat obecnými pojmy vlastnictví a majetku jakožto jeho předmětu, se zvláštním důrazem na vlastnictví veřejné. Třetí kapitola má být určitou syntézou obou předešlých a bude se tak zabývat vymezení pojmu vlastnictví obcí a krajů a rovněž pak jeho stručným

7

historickým vývojem. Cílem druhé části práce je co nejkonkrétnější zpracování tématu samotného vlastnictví obcí a krajů. Zvláštní zaměření pak bude kladeno na institucionální otázku podepřenou příklady z praxe. Čtvrtá kapitola se pak bude zabývat samotným výkonem vlastnických práv a to se zaměřením na roli právnických osob obcí a krajů jakožto vykonavatelů těchto práv. V dalších kapitolách bude podán výklad o běžné majetkoprávní agendě, tedy o nabývání majetku územními samosprávnými celky a o hospodaření a dalším nakládání s tímto majetkem. Posledním cílem je provést srovnání české právní úpravy vlastnictví, veřejného vlastnictví a územní samosprávy s úpravou Slovenské republiky a na jeho základě zpracovat konkrétní doporučení pro další vývoj české právní úpravy. V kapitole osmé tak bude stručně popsána účinná právní úprava Slovenské republiky, jakož i stručné porovnání s úpravou českou. Kapitola devátá má být jakýmsi vyvrcholením celé diplomové práce a bude tak obsahovat konkrétní návrhy vůči možné budoucí právní úpravě vlastnictví územních samosprávných celků obecně. Tato doporučení budou formulována jednak s ohledem na již popsanou komparaci se slovenským právním řádem, respektive s ohledem na jeho přednosti vůči úpravě české, tak s ohledem na relevantní názory odborné veřejnosti a názory autora práce. Zpracovávání práce bude spočívat především na metodě analýzy relevantních zákonů a jiných právních předpisů včetně interních normativních aktů města Třebíče, získaných na základě elektronické komunikace s jeho zaměstnanci. Dalšími prameny bude věcná judikatura civilních soudů a v neposlední řadě na tato témata zaměřené vědecké knižní publikace a časopisecké články. Takto získané poznatky budou následně podrobeny syntéze vedoucí k vytvoření vlastních názorů autora na celou problematiku obcí a krajů a jejich vystupování v majetkových vztazích.

8

1. Právní postavení územních samosprávných celků 1.1 Pojem a základní znaky územních samosprávných celků Základní vymezení pojmu územní samospráva podává Hlava sedmá Ústavy ČR (dále též „Ústava“), která definuje obce jako základní územně samosprávní celky a kraje jako vyšší územně samosprávné celky. 1 Samotný pojem územně samosprávný celek pak Ústava definuje jako územní společenství občanů, které mají právo na samosprávu. 2 Článek 101 Ústavy rovněž zdůrazňuje veřejnoprávní charakter územních samosprávných celků a jejich nezávislost na státu. Projevem tohoto je mimo jiné hospodaření podle vlastního rozpočtu. Ústavní vymezení zásady územní samosprávy je jednou z podmínek,

které

svým

signatářům ukládá

Evropská

charta

místní

samosprávy. Podle ní pak pojem územní samospráva označuje „právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných“. 3 Při zavádění pojmu samospráva nelze opomenout zmínit fakt, že jak samotná samospráva, tak státní správa jsou podmnožinami obecného pojmu veřejná správa. 4 Samospráva je v tomto ohledu veřejnou správou, kterou vykonávají

nestátní

subjekty.

Subjekty

způsobilé

k samosprávě

lze

5

charakterizovat jako autonomní veřejnoprávní korporace. Realizace vlastní samosprávné moci těmito subjekty zahrnuje jednak prvotní mocenskou pravomoc k rozhodování v samosprávných otázkách. Rovněž pak i výkonnou samosprávnou pravomoc sloužící k samosprávnému výkonu obsahu vlastních mocenských aktů a k samosprávnému výkonu obsahu zákonů státu v daných 1

čl. 99 usnesení č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 2 čl. 100 odst. 1 ústavní zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 3 čl. 2 sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 4 PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno: DOPLĚK, 2012, s. 48. 5 Tamtéž, s. 65.

9

podmínkách působení samosprávných subjektů. Charakter činnosti samospráv tak v sobě zahrnuje především výkonné pojetí veřejné správy spojené s podzákonnou a nařizovací působností. 6 Samosprávu vykonávanou obcemi a kraji nazývá teorie samosprávou územní. Charakterizuje ji jako samosprávnou činnost vázanou na územní členění státu, na rozdíl od samosprávy zájmové představující samosprávnou činnost rezortního charakteru. 7

1.1.1 Pojem obce a její základní znaky Legální definici pojmu obec podává zákon o obcích8 (dále též „obecní zřízení“), který tak dále rozvíjí obecnou definici územního samosprávního celku tak, jak ho podává Ústava. Obec je tak dle zákona „základním územním samosprávným společenstvím občanů“. 9 Zákon rovněž vedle výše uvedeného charakterizuje obec jakožto územní celek a veřejnoprávní korporaci. Již z těchto dílčích definicí jasně vyplývá, že pojem obce nelze vyčerpat pouze na úrovni samosprávného celku. Rovněž dle Martina Kopeckého „pojem obec vyjadřuje v podmínkách našeho právního řádu jednak základní samosprávné společenství občanů, v té či oné míře historicky přirozeně spjaté s částí území, jednak i základní jednotku územního členění státu“.10 Pro účely této práce je samozřejmě

podstatnější

právě

pojetí

obce

jakožto

samosprávného

společenství občanů hospodařící s vlastním majetkem nezávisle na státu. Samotnou podstatu pojmu obec pak Kopecký chápe jako spojení třech dílčích prvků, územního základu obce, osobního základu obce a práva na samosprávu. 11

6

PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno: DOPLĚK, 2012, s. 67. Tamtéž, s. 69. 8 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 9 Tamtéž, § 1. 10 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 65. 11 Tamtéž, s. 65. 7

10

Územní základ obce můžeme definovat jako teritorium, vymezené stanovenou hranicí, v jehož obvodu daná obec vykonává vlastní samostatnou i jí svěřenou přenesenou působnost.12 V případě obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností dochází ze zákona k jakémusi spojení více území jednotlivých obcí za účelem vytvoření rozsáhlejšího správního obvodu. V něm pak obce pověřené k tomu zákonem vykonávají určité úkoly státní správy. Možnost modifikace výkonu obecních povinností na svém území představuje rovněž institut koordinačních veřejnoprávních smluv, dle kterého se mohou jednotlivé obce v zákonem povolených případech dohodnout na výkonu svých povinností rovněž na území jiné obce. Jako příklad lze uvést možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy podle zákona o obecní policii, na jejímž základě bude docházet k rozšíření pravomoci obecní policie působící v jedné ze smluvních stran i na území ostatních smluvních partnerů.13 Vedle těchto modifikací český právní řád rovněž umožňuje trvalé změny území obcí v podobě sloučení a připojení obce a oddělení části obce. Osobní základ obce tvoří podle § 1 obecního zřízení samosprávné společenství občanů. Pojem občan obce definuje zákon jakožto státního občana České republiky hlášeného v obci k trvalému pobytu. K jakémusi plnohodnotnému obecnímu občanství dochází při dovršení 18 let věku, se kterým zákon přiznává aktivní a pasivní právo volby do zastupitelstva obce a právo hlasovat v místním referendu. Kromě tohoto mají občané obce rovněž právo vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva obce, vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce, nahlížet do rozpočtu obce a jejího závěrečného účtu. Dále též požadovat

projednání

určité

záležitosti

orgánem

obce

při

splnění

kvalifikovaných podmínek a podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty. Na rozdíl od prvně uvedených práv tato další mohou požívat též

12

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 70. 13 § 3a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015].

11

občané České republiky, kteří sice nejsou nahlášeni k trvalému pobytu, avšak vlastní na území obce nemovitost.14 Posledním ze základních znaků obce podle Kopeckého je právo na samosprávu. Samosprávu můžeme charakterizovat jako „ústavou a zákony stanovený okruh úkolů veřejné správy, jejichž vykonávání vlastním jménem je svěřeno samosprávné korporaci odlišné od státu". 15 Je tedy důležité zdůraznit, že samospráva je podmnožinou pojmu veřejná moc a pojmově je tak na stejné úrovni jako pojem státní správa. Petr Průcha dále doplňuje, že „samospráva je tedy organizující mocensko-ochranné působení územních a zájmových samosprávných korporací a jejich orgánů ve specificky výkonném pojetí, rozšířeném

o

oprávnění

tvorby

samosprávné

moci,

podzákonného

a nařizovacího charakteru“. 16 Je rovněž vhodné doplnit, že Průcha tento poslední znak územní samosprávy označuje jakožto „ekonomický základ samosprávy obce“ 17, v daném kontextu však mezi těmito dvěma přístupy nevidím podstatný rozdíl. Základní parametry práva obcí na samosprávu vyjmenovává § 2 zákona o obcích, podle nějž má obec vlastní majetek a má způsobilost vystupovat samostatně v právních vztazích jakož i způsobilost ve smyslu odpovědnostním.

1.1.2 Pojem kraje a jeho základní znaky Legální definici pojmu kraj podává § 1 zákona o krajích (dále též „krajské zřízení“). Tato definice je ve své podstatě totožná s již výše uvedenou definicí obce. Rozdíl pak spočívá v tom, že je kraj podle ní pouze „územním společenstvím občanů“, chybí zde tedy výraz „základní“ použitý v definici obce. Tuto absenci však není možné brát jako výraz nadřazenosti či podřazenosti obcí vůči krajům, a to jak z hlediska jejich vzniku, tak jejich působení. Stejně jako samospráva obecní, je tedy i samospráva krajská 14

§ 16 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 97. 16 PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno: DOPLĚK, 2012, s. 70. 17 Tamtéž. 15

12

založena přímo zákonem. Samotné funkční vztahy mezi obcemi a kraji jsou postaveny na myšlence autonomie samosprávného postavení obcí18, kraje tak nelze brát jako subjekty nadřazené obcím. Z logiky věci jsou však kraje vybaveny jak širším personálním, tak i finančním aparátem. Mohou tak na svém území působit jakožto garant integrujících procesů mezi jednotlivými obcemi a zajišťovat při těchto procesech odborná kritéria. Kopecký pojem kraj charakterizuje

jako

„samostatného

nositele územní

samosprávy,

s územním obvodem širším než u samosprávných celků základních“. 19 Stejně jako u obcí, i zde tedy nalézáme tři základní znaky krajů: územní základ, osobní základ a právo na samosprávu. Územní základy krajů jsou vymezeny na základě ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. 20 Ten je definuje jakožto společnou plochu určených okresů, respektive územím hlavního města Prahy. Příznačné tak je, že do území jednotlivých krajů nespadají pouze obce ale rovněž i vojenské újezdy. 21 Pojem občanství kraje je ve své podstatě obdobný s pojmem občanství obce jak jsem o něm pojednával výše. Občany kraje jsou vlastně občané obcí, jež územně spadají do obvodu kraje, popřípadě občané České republiky s hlášeným trvalým pobytem na území vojenského újezdu na území kraje. Rovněž práva z tohoto občanství vzešlá jsou obdobná právům výše uvedeným, jen se logicky vztahují k orgánům kraje. Zákon o krajích uvádí základní parametry práva na samosprávu v § 2, který zajišťuje krajům právo spravovat samostatně své záležitosti. Omezuje též právo státních orgánů na zásah do krajské samosprávy jen na případy ochrany zákona, možným budoucím omezením samosprávy pak ukládá nutnost zákonné formy. 18

Tamtéž, s. 200. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 66. 20 Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 21 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 71. 19

13

1.2 Působnost obcí a kraje Působnost územního samosprávného celku lze obecně definovat jako „právně vymezený okruh společenských vztahů, předmět, obsah a rozsah činností, v nichž dochází k realizaci pravomoci“ obce či kraje. 22 Pojem pravomoc poté odpovídá souhrnu oprávnění a povinností, které těmto subjektům ze zákona vyplývají. 23 Pro teorii i praxi má značný význam rozlišování působnosti územních samosprávných celků na působnost samostatnou a působnost přenesenou. Působnost samostatnou lze charakterizovat jakožto provádění klasické územní samosprávy obcí a krajů. V případě obcí je samostatná působnost obecně popsána jakožto „péče v souladu s místními předpoklady a místními zvyklosti o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a po uspokojování potřeb svých občanů“. 24 Toto obecné vymezení je dále doplněno taxativním výčtem konkrétních pravomocí orgánů obce. Samostatná působnost obce tak zahrnuje především konání majetkoprávních dispozic a hospodaření s majetkem a z hlediska tématu této práce tak její důležitost výrazně převažuje působnost přenesenou. Konkrétními relevantními oprávněními jsou pak například schvalování

rozpočtu

obce,

zřizování

příspěvkových

organizací

a organizačních složek obce nebo zakládání právnických osob a rozhodování o účasti obce v již založených právnických osobách zastupitelstvem. Dále též zabezpečování hospodaření obce podle rozpočtu či plnění úkolů zakladatele právnické osoby radou. Obdobným způsobem je upravena samostatná působnost kraje. Zákonné vymezení samostatné působnosti je z pohledu teorie výrazem decentralizace veřejné správy25, neboť nositelem veřejné správy je v tomto případě subjekt odlišný od státu, jak již bylo naznačeno v pasáži o obecné samosprávě.

22

PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno: DOPLĚK, 2012, s. 210. Tamtéž, s. 210. 24 § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů 25 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 165. 23

14

Působnost přenesená naproti tomu představuje de facto výkon státní správy, tedy nepřímý výkon státní správy nestátními orgány. Okruh činností spadající do přenesené působnosti územních samosprávných celků lze charakterizovat jakožto činnost významově přesahující rámec územních samosprávných jednotek, na jejímž jednotném výkonu v celorepublikovém měřítku leží státní zájem. 26 S ohledem na téma této práce, se problematikou přenesené působnosti šířeji zabývat nebudu.

1.3 Organizace obcí a krajů Jedním z významných projevů územní samosprávy je schopnost těchto společenství ustavovat bez přímého zásahu státní moci své orgány a úřední osoby. Kopecký v této souvislosti hovoří o takzvané organizační výsosti, jakožto oprávnění samosprávného celku samostatně upravovat svou vnitřní a vnější organizaci. 27 Role státu je tak omezena pouze na stanovení zákonné úpravy základních podmínek fungování těchto orgánů. Tedy jejich samotné vymezení, složení, způsobu jejich vytváření a základů činnosti. Výčet orgánů obce podává obecní zřízení v hlavě IV. Jsou jimi zastupitelstvo obce, rada obce, starosta a obecní úřad. Zvláštní zákon pak označuje za obecní orgán též obecní policii. 28 Za dodržení zákonem stanovených podmínek může být v otázce spadající do samostatné působnosti obce rozhodnuto též na základě místního referenda. 29 Orgány kraje upravuje krajské zřízení. Jsou jimi zastupitelstvo kraje, hejtman kraje, krajský úřad a zvláštní orgány kraj. Problematika samotné zákonné úpravy působnosti orgánů je velmi obsáhlá, podám tedy pouze stručný nástin.

26

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 165. 27 Tamtéž, s. 207. 28 zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů 29 zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015].

15

1.3.1 Orgány obce Nejvyšším orgánem obce je její zastupitelstvo.30 Jeho primární postavení je možno dovodit již z výslovného zmínění v Ústavě, dle které je „obec samostatně spravována zastupitelstvem“31, a dále z vlastního způsobu jeho vzniku a vymezení jeho pravomocí. Členové zastupitelstva jsou voleni v přímých volbách občany obce. Obecní zřízení nestanoví přesný počet jeho členů. V návaznosti na počet obyvatel obce pouze stanovuje možný maximální a minimální limit. 32 Z povahy věci samozřejmě vyplývá, že zastupitelstvo je orgánem kolektivním a jeho rozhodnutí vycházejí z hlasování jeho členů. Tyto rozhodovací procesy se konají na pokud možno pravidelných veřejných zasedáních. Zastupitelstvo rovněž ze svých členů vybírá starostu, místostarosty a další členy rady. Logicky pak rovněž vykonává dohled nad těmito orgány. Funkce člena zastupitelstva je funkcí veřejnou, člen zastupitelstva tedy není vůči obci v pracovněprávním, či obdobném poměru. 33 Působnost zastupitelstva lze rozdělit na působnost vyhrazenou zastupitelstvu přímo zákonem, která jím nemůže být svěřena jinému orgánu obce. Dále pak na působnost, kterou si zastupitelstvo může samo vyhradit, týká-li se samostatné působnosti obce, a která nespadá do vyhrazené pravomoci radě obce. 34 Co se týče majetkoprávní problematiky, do zákonem vyhrazených pravomocí zastupitelstva spadá mimo jiné schvalování rozpočtu obce a jejího závěrečného účtu, zřizování a rušení příspěvkových organizací obce a rozhodování založení a rušení právnických osob s účastí obce, stejně tak

dalších

subjektů

zprostředkovaného

výkonu

majetkových

práv.

V neposlední řadě rovněž přímý výkon majetkových práv v podobě

30

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 226. 31 čl. 101 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 32 § 68 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů 33 BŘEŇ, Jan. Právní postavení zastupitelstva obce. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, publikováno 1. 7. 2011 [cit. 24. 3. 2015]. 34 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 226.

16

rozhodování o vyjmenovaných majetkoprávních úkonech. 35 Tato v praxi často velmi odborně zaměřená činnost zastupitelstva by byla nemyslitelná bez pomocné a konzultační činnosti různých specializovaných orgánů obce, především obecního úřadu, jeho odborů a rezortně zaměřených komisí rady, popřípadě rovněž externích odborníků. Ilona Štrosová zdůrazňuje, že ani konzultací s odbornými poradci se člen zastupitelstva úplně nezbavuje vlastní soukromoprávní ani trestněprávní odpovědnosti za možné protiprávní rozhodnutí, zvlášť byla-li tímto rozhodnutím způsobena obci majetková újma. 36 Členové zastupitelstva mají rovněž individuální právo interpelace jak vůči radě, tak vůči vedoucím příspěvkových organizací a organizačních složek a vůči statutárním orgánům obchodních společností s účastí obce. 37 Radu obce charakterizuje obecní zřízení jako výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti, který je ze své činnosti odpovědný zastupitelstvu. 38 Rada je složena ze starosty a případných místostarostů obce, a rovněž z dalších členů zastupitelstva, které je možno označovat jakožto „radní“. 39 Obdobně jako u zastupitelstev, počet členů rady není zákonem striktně stanoven, zákon stanovuje rozpětí možných členů od 5 do 11 s tím, že výsledný počet nesmí převyšovat jednu třetinu počtu členů zastupitelstva. Z logických důvodů dále musí být tento počet lichý, aby se předešlo možným rovnostem při hlasování. 40 Stanovení skutečného počtu členů rady tak v praxi může být ovlivněno jak velikostí obce a závažností jejich aktuálních problémů, tak politickými dohodami vyplývajícími z povolebních vyjednávání o složení koalic a rozložení jejich vlivu na orgány obce. Působnost rady lze opět rozdělit na působnost zákonem vyhrazenou, do které

například

spadá

příprava

35

návrhů

pro

jednání

zastupitelstva,

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 227. 36 ŠTROSOVÁ, Ilona. Za co všechno odpovídám jako člen zastupitelstva obce? moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 8. 9. 2014 [cit. 24. 3. 2015]. 37 BŘEŇ, Jan. Právní postavení zastupitelstva obce. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec 1. 7. 2011 [cit. 24. 3. 2015]. 38 § 99 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů 39 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 233. 40 § 99 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů

17

zabezpečování hospodaření obce dle rozpočtu, plnění úkolů zakladatele nebo zřizovatele subjektů zprostředkovaného výkonu vlastnických práv. Dále též vydávání nařízení obce, jakožto prováděcího předpisu v oblasti přenesené působnosti. Vedle tohoto pak do působnosti rady patří zabezpečování rozhodování nevyhrazených úkolů spadajících do samostatné působnosti, pokud nejsou zákonem vyhrazeny zastupitelstvu, či pokud si je zastupitelstvo samo nevyhradilo. 41 Orgánem zastupující obec navenek je starosta. 42 Starosta je do své funkce volen členy zastupitelstva z řad jeho členů. Dle zákona je rovněž členem rady a v případě, že se v dané obci rada nevolí, přebírá její pravomoci. Za výkon své funkce starosta odpovídá zastupitelstvu. Kopecký charakterizuje vztah starosty k ostatním členům zastupitelstva jako k „prvnímu mezi sobě rovnými“43, tento výrok lze vykládat tak, že starosta je sice stále členem zastupitelstva, popřípadě rady, avšak obecní zřízení mu ukládá další významné pravomoci. Obecní zřízení přiznává starostovi poměrně širokou působnost vzhledem k ostatním orgánům obce a jejím zaměstnancům. Z hlediska majetkoprávní problematiky vystupuje do popředí již zmíněná role zastupování obce navenek. Starosta je tedy představitelem obce a z toho titulu vystupuje jejím jménem ve vnějších právních vztazích. Tímto však není dotčeno obecné pravidlo, že samotné oprávnění rozhodovat o těchto úkonech obce, tedy proces samotného utváření vůle obce být vázána svým právním jednáním, je zákonem o obcích rozděleno mezi zastupitelstvo a radu. Na základě tohoto nelze tedy osobu starosty obce ve smyslu majetkového právního jednání vnímat jako statutární orgán obce ve smyslu statutárního orgánu soukromoprávní právnické osoby. 44 Ke stejnému tvrzení obdobně

41

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 233. 42 § 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů 43 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 235. 44 Tamtéž, s. 238.

18

dochází rovněž Jana Hamplová. 45 Pro běžnou praxi je s ohledem na toto podstatné, že subjektům jednajícím o smlouvě pouze se starostou bez vědomí skutečně rozhodujícího orgánu nesvědčí vůči tomuto jednání dobrá víra. Hamplová zdůrazňuje především protikorupční aspekt tohoto pravidla. Přesto však z širokého rozmezí pravomocí starosty, zvlášť s ohledem na jeho členství v zastupitelstvu a radě obce jasně vyplývá značná rozhodovací odpovědnost a povinnost péče řádného hospodáře vůči těmto rozhodnutím. Riziko, byť nedbalostního porušení této povinnosti, lze redukovat vyžíváním odborných konzultací

s profesionály

v daném oboru.

Štrosová rovněž

vzhledem

k možným rizikům doporučuje uzavření pojištění odpovědnosti starosty za způsobenou škodu po vzoru jednatelů obchodních společností. 46 Obdobný postup lze však doporučit i ostatním členům zastupitelstva a rady. O možných odpovědnostních důsledcích při jejich rozhodování budu pojednávat později. Ostatní orgány obce mají z hlediska majetkoprávních úkonů jakožto typického příkladu samostatné působnosti obce působnost ze zákona velmi omezenou. K tomu přistupuje postavení tajemníka obce, kterému zákon přisuzuje obecně velmi široké oprávnění takzvaného poradního hlasu jak ve vztahu k jednání zastupitelstva, tak rady. 47 Toto oprávnění nepodléhá žádnému zákonnému omezení, a jistě tak může být použito též při jednání o možných majetkových dispozicích obce. Logickým omezením tohoto oprávnění je, že daný rozhodovací orgán nemusí na tento poradní hlas brát zřetel. Jde tedy pouze o odborné znalosti tajemníka a jeho schopnost vyjednávání a komunikace. V oblasti samostatné působnosti vytváří další obecní orgán – obecní úřad konkrétní pomocné činnosti ve vztahu k zastupitelstvu a radě, kdy plní jimi zadané úkoly. 48 Dále zajišťuje organizační a technické zázemí pro práci výborů a komisí. V praxi tyto úkoly mohou zahrnovat především přípravnou a administrativní činnost ve vztahu 45

Hamlová, Jana. Starosta jako zástupce obce – zásadní novinky. hamplova.cz [on-line]. 12. 10. 2009 [cit. 31. 3. 2015]. 46 ŠTROSOVÁ, Ilona. Odpovědnost starosty jako statutárního orgánu. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 13. 5. 2014 [cit. 24. 3. 2015]. 47 § 110 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů 48 § 109 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů

19

k připravovaným majetkovým dispozicím či příprava odborných podkladů pro jednání rozhodovacích orgánů obce.

1.3.2 Orgány kraje Organizace kraje je v zásadě založena na totožných principech a obdobném pojmovém aparátu tak, jak byl nastíněn výše v pojednání o organizaci obce. Za nejvyšší orgán kraje ve věcech samostatné působnosti lze rovněž označit jeho zastupitelstvo.49 Nápadným rozdílem oproti úpravě zastupitelstev obecních je striktní zákonné stanovení počtu členů zastupitelstva vzhledem k počtu obyvatel kraje. 50 V rámci vyhrazené pravomoci zastupitelstva kraje lze rozlišovat záležitosti veřejnoprávní povahy na jedné straně a rozhodování o majetkoprávních úkonech na straně druhé. 51 Příkladem první oblasti může být předkládání návrhů zákonů Poslanecké sněmovně, jakožto zákonné zakotvení zákonodárné iniciativy vyšších územních samosprávných celků, či vydávání obecně zastupitelstvo

závazných

rozhoduje

vyhlášek

například

o

kraje.

Z hlediska

majetkového

nabytí a převodu

nemovitosti,

poskytování dotací ve prospěch obcí nebo o vzdání se práva a prominutí dluhu vyššího než 200 000 Kč. 52 Rada kraje je obdobně jako v případě rady obce zákonem určena jako výkonný orgán v oblasti samostatné působnosti. 53 Počet členů rady včetně hejtmana a jeho náměstků činí v závislosti na počtu obyvatel kraje 9 či 11 těchto členů. 54 Do působnosti rady v oblasti právního jednání kraje obecně spadá rozhodování o úkonech do určité výše finanční hodnoty, jejíž překročení by při typově shodném právním jednání založilo pravomoc zastupitelstva. V případě již zmiňovaného prominutí dluhu by

49

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 249. 50 § 31 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 51 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 249. 52 § 35 a 36 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů 53 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 251. 54 § 57 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů

20

v případě částky menší než 200 000 Kč rozhodovala rada, při překročení této hranice pak již zastupitelstvo. Postavení obdobné se starostou obce má v případě kraje hejtman. Rovněž hejtman tak zastupuje kraj navenek a je tedy tím, kdo v případě smluvního jednání projevuje vůli. V čele krajského úřadu stojí ředitel krajského úřadu, který se může podobně jako tajemník s poradním hlasem účastnit jednání rozhodovacích orgánů ve vší jejich působnosti. 55

1.4 Exkurs do přehledu druhů obcí z majetkoprávního hlediska Na tomto místě bych rád poukázal na některé zajímavosti, které pro majetkoprávní oblast vyplývají ze systematického členění obcí tak, jak ho chápe český právní řád. V zákonné úpravě v tomto směru obecně dochází k prolínání dvou zásad. Na prvním místě je to „zásada jednotné úpravy“ 56, dle které se právní normy týkající se vnitřní organizace obcí a jejich samosprávy vztahují na všechny obce bez rozdílu. Tato zásada má výrazný dopad do oblasti nakládání s obecním majetkem. Obce jsou si tak bez výjimky ve veškerých otázkách samostatné působnosti rovny. Druhou je „zásada rozdělení obcí na několik druhů“ 57, ze které vyplývají možné odlišnosti jednotlivých obcí především k rozsahu výkonu agend státní správy. Toto rozlišení již pro povahu přeneseného výkonu státní moci nemá pro tuto diplomovou práci většího významu. Zákon nicméně předpokládá další rozdělení obcí podle toho, zda se v nich volí rada či její pravomoci přecházejí na starostu, nebo zastupitelstvo. Toto dělení se pak logicky vztahuje též k samotnému nakládání s obecním majetkem, byť jen k jeho organizační či procesní stránce. Co se týče měst v právním smyslu 58, zákon rozlišuje mezi městy „základními“ a městy statutárními, které jsou taxativně vymezenými v § 4 odst. 1 zákoně o obcích. Městem sui generis je pak Hlavní město Praha. 55

§ 69 zákona o krajích, ve znění pozdějších předpisů KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů-základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 109. 57 Tamtéž. 58 § 3 odst. 1 zákona o obcích 56

21

Statutární města mají modifikovaný právní režim ve smyslu ustanovení hlavy VIII zákona o obcích. Statutárním městům je umožněno vnitřní členění na městské části či obvody řízené vlastním zastupitelstvem. Tyto jednotky však nelze považovat ani za samostatné stupně územní samosprávy, ani za právnické osoby. Nejsou tedy ani samostatným vlastnickým subjektem a mohou tak pouze hospodařit se svěřeným majetkem města na základě vydaného statutu. Zákon o hlavním městě Praze59 obdobně upravuje právní režim Prahy respektive jejích městských částí. Tento status jí rovněž přiznává samotná Ústava v čl. 13. V případě městských částí Hlavního města Prahy lze na rozdíl od městských částí a obvodů statutárních měst vcelku úspěšně dovozovat jejich, třebaže omezenou právní osobnost.60O vlastní způsobilosti majetkové však nemůže být řeč, tyto jednotky hospodaří s majetkem svěřeným jim na základě statutu.61

59

Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 60 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů-základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 120. 61 § 34 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze

22

2. Majetek a vlastnictví 2.1 Vymezení pojmu vlastnictví Pojem vlastnictví není v českém právním řádu na zákonné úrovni přímo definován. Ustanovení § 1011 občanského zákoníku jej charakterizuje coby souhrn hmotných i nehmotných vlastníkových věcí. Dále pak občanský zákoník zdůrazňuje právo vlastníka s jeho vlastnictvím nakládat v mezích právního řádu a vyloučit z tohoto nakládání jiné osoby. 62 I z takto zvoleného nepřímého způsobu definování však vyplývají základní znaky pojmu vlastnictví v nejobecnějším slova smyslu. Z těsné spojitosti s pojmem věci63 jasně vyplývá charakter vlastnictví jakožto věcného práva. Dle Josefa Fialy dokonce „nejdůležitějšího a nejzákladnějšího věcného práva“. 64 Výlučnou moc vlastníkovu nad svým majetkem chápou mnozí autoři jakožto určující rys vlastnického práva. 65 Obecný obsah vlastnictví je již od doby římského práva chápán jakožto souhrn dílčích oprávnění. V tomto smyslu jej ostatně rovněž popisuje dnes již neúčinný občanský zákoník z roku 1964.66 Nejčastěji se pak jedná o zdůraznění vlastnické tripartice jakožto akcentace oprávnění věc držet (ius possidendi), věc užívat a požívat (ius utendi et fruendi) a oprávnění s věcí nakládat (ius disponendi). 67 Z povahy vlastnictví jakožto typického soukromoprávního institutu lze dovodit, že výčet podobných oprávnění takřka nemůže být uzavřen, neboť nelze podat vyčerpávající výčet těchto oprávnění. Vlastník

pochopitelně

může

s předmětem

svého

vlastnictví

nakládat

jakýmkoliv zákonem nezakázaným způsobem. 68 Tuto skutečnost reflektuje občanský zákoník tak, že místo na pozitivní definování vlastnických 62

§ 1012 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 63 § 1011 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník 64 FIALA, Josef. KINDL, Milan. Občanské právo hmotné. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 192. 65 HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 10. 66 § 123 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 67 HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 11. 68 Tamtéž, s. 12.

23

oprávnění klade důraz na vymezení negativní, tedy na podrobné vymezení možných omezení vlastnického práva v ustanoveních § 1013 až 1023. Právní teorie nám však neumožňuje redukci pojmu vlastnictví na pouhou kombinaci pozitivního a negativního výčtu vlastnických oprávnění. Petr Havlan zdůrazňuje možnou situaci pozbytí jednoho, více či dokonce všech vlastnických oprávnění, aniž by vlastnictví samo o sobě zaniklo. Vlastnictví zbavené dílčích oprávnění tedy stále trvá. V teorii se pro takový stav užívá termín holé vlastnictví. 69 Symptomatickým rysem vlastnického práva je pak rovněž jeho schopnost elasticity, tedy automatického obnovení dílčího oprávnění, pokud odpadne právní důvod jeho omezení. 70 Právní řád zaručuje vlastnictví náležitou ochranu. Tato ochrana vychází z mezinárodních dohod uzavřených mezinárodním společenstvím. Takto je vlastnictví chráněno například Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod. Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“), která je součástí ústavního pořádku České republiky, výslovně zaručuje právo na majetek pro každého a zaručuje rovné postavení všech vlastníků a jejich přístup k ochraně tohoto vlastnictví. 71 Na základě tohoto došlo zejména k omezení možnosti státu k vyvlastnění nestátního majetku ve smyslu určení zákonných podmínek zákona o vyvlastnění. 72 Občanský zákoník dále v ustanovení § 1040 zakládá soudní ochranu vlastníka vůči neoprávněnému držiteli. Samotný pojem majetek následně definuje občanský zákoník jako „souhrn všeho, co osobě patří“. 73 Lze tak rozlišovat mezi pojmem majetku jakožto kolektivnímu shrnutí vlastnictví určité osoby a pojmem věci ve smyslu individuálního konkrétně určeného předmětu vlastnictví. Souhrn

69

HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 12. Tamtéž, s. 11. 71 čl. 11 usnesení č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 72 Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 73 § 495 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník 70

24

majetku osoby a jejích dluhů poté občanský zákoník označuje jakožto „jmění“. 74 Vytvoření obecné zákonné úpravy vlastnictví, včetně stanovení základních zásad a vymezení pojmového aparátu tak, jak jej stanovuje občanský zákoník, je svým způsobem důsledek požadavku Listiny na „stejný zákonný obsah vlastnického práva“. 75 Na základě tohoto obecného vymezení lze snadno dovodit, že možné existující veřejnoprávní modifikace vlastnictví, o kterých

pojednává

podkapitola

2.3

„Pojem

veřejného

vlastnictví“,

představují úpravu speciální. Jejich úprava, jakožto i běžná aplikační činnost musí nutně vycházet z obecné úpravy občanského zákoníku.

2.2 Předmět vlastnictví Současná právní úprava stojí na širokém pojetí pojmu věci v právním smyslu. 76 Pojem věc je definován § 489 občanského zákoníku jako „vše, co je rozdílné od osoby a co slouží potřebě lidí“. Takto vnímaný pojem věci v sobě zahrnuje jak věci hmotné, jakožto „ovladatelné části vnějšího světa, které mají povahu samostatného předmětu“, tak věci nehmotné, jakožto „práva, jejichž povaha toto připouští, a jiné věci bez hmotné podstaty“. 77 I přes tento široký záběr však nelze věc v právním smyslu ztotožnit s pojmem předmět vlastnického, či obecně věcně právního vztahu. Občanský zákoník přímo v § 494 odlišuje od pojmu věci smysly nadaná živá zvířata a vyčleňuje je tak jakožto dílčí kategorii předmětu věcně právních vztahů. Tím není dotčena skutečnost, že pro ně zákon stanovuje subsidiární použití ustanovení občanského zákoníku o věcech. 78 Někteří autoři poukazují na skutečnost, že vynětí živých zvířat z pojmu věci se nijak nepromítá do ostatních ustanovení zákona a že tak tímto krokem pouze došlo k narušení vnitřní konzistence

74

§ 495 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník čl. 11 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod 76 LAVICKÝ, Petr. POLIŠENSKÁ, Petra. Judikatura k rekodifikaci. Věci v právním smyslu. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013, s. 9. 77 § 496 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník 78 Tamtéž, § 494 75

25

celého občanského zákoníku. 79 Obdobně jsou z pojmu věci vyňaty ovladatelné přírodní síly ve smyslu § 497 občanského zákoníku, třebaže i pro ně je založeno subsidiární použití ustanovení zákona o hmotných věcech. Kategorizace pojmu majetek má vedle teorie též značný význam pro každodenní právní praxi obcí a krajů. Tento fakt lze demonstrovat na směrnici města Třebíč, která se zabývá hospodaření s majetkem. Tato směrnice provádí základní vymezení kategorií majetku na majetek dlouhodobý, majetek oběžný, cizí majetek, nalezené věci a ostatní majetek. Tyto kategorie dále podléhají dalšímu vnitřnímu členění a daná směrnice pro každý z těchto druhů vymezuje odlišný právní režim hospodaření s ním. 80 Z hlediska tematického zaměření této práce je rovněž vhodné zmínit institut veřejného statku. Veřejný statek definuje občanský zákoník jakožto „věc určenou k veřejnému užívání“. 81 Zákon nijak nevylučuje vlastnictví veřejného statku soukromou fyzickou osobou, pouze za předpokladu, že její užívání tohoto statku nevylučuje z jeho užívání ostatní potenciální uživatele. Za předpokladu, že samotná existence určitého veřejného statku napomáhá plnění cílů a úkolů územních samosprávných celků, jeví se jistě jako účelné, aby tyto celky za rozumných podmínek vyvíjely činnost vedoucí k převodu statku do svého vlastnictví, a napomáhali tak svou autoritou k zabezpečení jeho řádného užívání či aby vůči nim vykonávaly jinou ochrannou nebo zabezpečovací činnost. Problematiku veřejné věci jakožto předmětu vlastnictví podrobněji proberu v následující podkapitole.

2.3 Pojem veřejného vlastnictví Havlan veřejné vlastnictví definuje toliko jako „vlastnictví, jehož subjektem je stát, obec či jiný subjekt veřejné povahy a jehož předmětem je veřejná věc

79

LAVICKÝ, Petr. POLIŠENSKÁ, Petra. Judikatura k rekodifikaci. Věci v právním smyslu. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013, s. 14. 80 Čl. II vnitřní směrnice č. QS – 6.1/3, Upravující hospodaření s majetkem, ve znění verze 7.0. 81 § 490 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

26

v širokém slova smyslu, čili věc určena k veřejným účelům bez dalšího“. 82 Z této definice tedy vyplývají dva základní prvky tohoto institutu, subjekt veřejného vlastnictví na straně jedné a objekt veřejného vlastnictví na straně druhé. Co se subjektů týče, v této práci se budu zabývat výlučně subjekty územní samosprávy, tedy obcemi a kraji jakožto přímými vykonavateli vlastnických práv a dalšími subjekty či entitami zajišťujícími organizačně a právně zprostředkovaný výkon těchto práv. O historickém vývoji vlastnictví územních samosprávných celků a jeho aktuálnímu vymezení budu podrobněji pojednávat v podkapitole 3.1 „Historický vývoj“. O výkonu veřejného vlastnictví však lze mluvit, jak ostatně vyplývá z výše uvedené definice, pouze v případě, kdy je předmětem vlastnictví veřejná věc, respektive veřejná věc v širším slova smyslu. Tímto pojmem Jaroslav Janovský označil všechny věci „určené sloužit jakkoli účelům veřejné správy“. 83 Při určité míře zjednodušení tak lze za veřejnou věc v tomto smyslu označit veškerý majetek územního samosprávného celku, prostřednictvím kterého dochází k naplňování cílů a úkolů tohoto celku. Za veřejnou věc v užším smyslu naproti tomu označuje pouze správní jmění a veřejné věci v obecném užívání jakožto „statky sloužící přímo konkrétním správním úkolům“. 84 S ohledem na minulou podkapitolu je tedy namístě zdůraznit, že veřejný statek vedený v soukromém vlastnictví definici veřejné věci nenaplňuje, přestože samotná jeho existence může napomáhat k dosahování cílů a úkolů územních samosprávných celků. Jako příklad může sloužit park či

zahrada

otevřena

obecnému

využití,

která

takto

jasně

směřuje

k uspokojování rekreačních potřeb občanů, byť ve vlastnictví soukromé osoby. Povaha veřejného vlastnictví je na rozdíl od vlastnictví obecného čistě veřejnoprávní. Tato skutečnost se projevuje především v existenci různých veřejnoprávních

omezení,

která

82

právní

řád

spojuje

s nabýváním,

HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 68. Tamtéž, s. 58. 84 Tamtéž, s. 58. 83

27

hospodařením a zcizováním veřejného majetku a která budu podrobněji rozebírat v následujících kapitolách. Přitom však pojmy veřejné a obecné vlastnictví nelze oddělovat. Obecné vlastnictví a převážně pak obecná část jeho právní úpravy obsažená v občanském zákoníku tvoří rovněž páteř úpravy vlastnictví veřejného a použije se pokaždé, pokud zvláštní veřejnoprávní předpis nestanovuje postup odlišný. S ohledem na tuto skutečnost se do budoucna jeví jako nutné provést přímou novelizaci norem upravujících parametry veřejného vlastnictví, převážně pak zákona o obcích a zákona o krajích tak, aby terminologicky odpovídaly obecné části občanského zákoníku, včetně zákonného vymezení pojmu veřejné věci a veřejného majetku a jejich vztahu k obecnému pojmového aparátu již dnes popsanému občanským zákoníkem. Tato myšlenka bude dále rozvíjena v kapitole 9 „Návrhy pro budoucí úpravu“. Nelze opomenout ani jednu z nejzákladnějších zásad obecného vlastnictví,

tedy že

„vlastnictví

je

nejen

právem

ale

i

závazkem

a odpovědností“. 85 V kontextu vlastnictví veřejného lze zdůraznit zákaz jeho zneužití způsobující újmu práv druhých, anebo jeho užití v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Dále je třeba zmínit pak takzvanou sociální funkci veřejného vlastnictví, tedy úlohu subjektů veřejného vlastnictví jakožto subjektů se zvláštním posláním, včetně zákonného vymezení jejich úkolů. 86 Praktickým důsledkem tohoto je pak též existence různých veřejnoprávních omezení vůle těchto vlastníků při naplňování těchto cílů.

85 86

KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 4. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010, s. 299. HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 21.

28

3. Vlastnictví obcí a krajů 3.1 Historický vývoj Historické počátky pojetí územních samosprávných celků jakožto moderních subjektů majetkového práva lze na našem území datovat k období první poloviny 19. století. V této době dochází k publikaci Obecného zákoníku občanského a rovněž k samotnému rozvoji moderní územní samosprávy jako takové. Obecný zákoník občanský z roku 1811 jakožto tehdy moderní kodifikace občanského, a tedy i obecného majetkového práva, se podrobně zabývá vymezení pojmu věci, jakožto předmětu vlastnictví, a jeho kategorizací, a to včetně vymezení institutu „obecního statku“ a „obecního jmění“. Tyto pojmy dnešní autoři považují za „podřaditelné i pod moderní chápání pojmu obecní majetek“. 87 Tento právní předpis ovšem rovněž zmiňuje pojem obce a označuje ji za subjekt práv. 88 Samotné počátky územní samosprávy

pak

sahají

k

Prvé

petici

občanů

shromážděných

ve

Svatováclavských lázních ze dne 11. března 1848, která, mezi dalšími požadavky navrhovala rovněž zavedení obecní samosprávy, a k následujícím konstitučním procesům vyústěných v Únorové ústavě z roku 1861. 89 Jádrem zákonné úpravy právního režimu obcí byl Prozatímní obecní zákon ze 17. března 1849, založený na proklamované zásadě, že „základem svobodného státu je svobodná obec“. 90 Obce byly podle tohoto zákona rozděleny do kategorií obcí místních, obcí okresních a obcí krajských, přičemž účinnost nabyla jen úprava obcí místních. Působnost obcí se podle tohoto zákona členila na působnost přirozenou, zahrnující „vše co se zájmu obce nejprve dotýká, a v rámci svých hranic plně obstarat může“, a na působnost 87

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Linde Praha a. s., 2014, s. 13. 88 § 27 císařského patentu č. 946/1811 ř. z., obecný zákoník občanský, In: HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Linde Praha a. s., 2014, s. 13. 89 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 4. 90 BŘEŇ, Jan. Obec jako společenství občanů. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 10. 3. 2014 [cit. 24. 3. 2015].

29

přenesenou jakožto „obstarávání určitých veřejných záležitostí, které jsou obci svěřeny cestou delegace státem“. 91 Kopecký v tomto spatřuje položení základu později používaného rozdělení působnosti obcí ve 20. a 21. století. Pozdější právní řád Československé republiky pod již zmíněný pojem obecní jmění zahrnuje veškerý movitý a nemovitý majetek obce, včetně majetkových práv. Zákon též vymezoval institut kmenového jmění obce, ve smyslu majetku určeného výhradně jako základ stálých příjmů obce. Zákon č. 421/1919 Sb., prohlásil za tento majetek nemovitosti, které byly obecním majetkem podle dosavadního obecního zřízení. Kmenové jmění se nadále rozlišovalo na správní jmění, určených bezprostředně ke správním účelům, finanční jmění, určené ke kumulaci financí pro veřejné účely, a veřejný statek v užším smyslu, určený k veřejnému užívání. S nabytím účinnosti zákona č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů lze spojovat faktickou likvidaci samosprávného majetku, třebaže samotná Ústava 9. května upravovala institut komunálního vlastnictví, jakožto majetek v rukou lidové správy. 92 Toto ustanovení se však z dnešního pohledu jeví jako pouze účelová proklamace. Jako určitý pokus o návrat k obecní samosprávě můžeme chápat institut samostatné působnosti národního výboru zavedený zákonem o národních výborech z roku 1967, který jednak definoval

rámec

samostatné

působnosti

obecního

národního

výboru

a především pak garantoval jeho samostatný výkon omezený toliko jen zákony a dalšími obecně závaznými právními předpisy. Kopecký nicméně poukazuje na značně omezený reálný dopad tohoto ustanovení, jehož příčinou bylo zejména omezení finančních možností národních výborů. 93 K faktickému obnovení územní samosprávy a na ní navázaného majetku těchto samospráv tak došlo až v návaznosti na demokratizační reformy po listopadu 1989. Na ústavní úrovni došlo k zakotvení územní 91

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 5. 92 Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 93 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, s. 34.

30

samosprávy v Hlavě sedmé Ústavy ČR, včetně uznání práva samosprávných celků na majetek. Listina pak v čl. 11 zakládá zásadu rovnosti subjektů vlastnického práva, čímž došlo k zrovnoprávnění územních samosprávných celků jakožto vlastníků s vlastníky obecnými. Odstavec druhý čl. 11 Listiny dále zavedl pojem výlučného majetku, tedy majetku, k jehož vlastnictví jsou z důvodu veřejného zájmu způsobilé toliko jen územní samosprávné celky či jiné veřejné subjekty. Zákonodárce se v tomto smyslu zatím omezil pouze pro vymezení výlučného vlastnictví silnic první a druhé třídy ve prospěch krajů a výlučné vlastnictví místních komunikací ve prospěch obcí. Důležitým aspektem mezinárodního významu rovněž bylo přistoupení k Evropské chartě místní samosprávy, tedy dokumentu Rady Evropy vytvářejícího společné zásady úpravy a určitý minimální standard postavení místních samospráv v členských státech Rady Evropy. 94 Vrcholem historického vývoje je bezesporu přistoupení České republiky k Evropské Unii a na něj navázaná rozsáhlá reforma jak veřejné správy obecně, tak vlastnictví místních samospráv. Za zmínku tak jistě stojí vybudování systému vyšších územních samosprávných celků, stejně jako zakotvení a osvojování si obecných principů dobré správy. 95

3.2 Vymezení majetku obcí a krajů Účinná právní úprava nedisponuje definicí majetku územních samosprávných celků ani jeho obecným výčtem. 96 V oblasti majetku územních samospráv též neexistuje ucelená zákonná úprava, jakou je v oblasti majetku státního zákon o majetku České republiky. 97 S ohledem na již výše zmiňované ustanovení čl. 11 Listiny a zejména pak jeho druhého odstavce, lze však potenciální

94

PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno: DOPLNĚK, 2012, s. 201. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 96 HAVLAN, Petr, JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha a. s., 2003, s. 63. 97 Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupováním v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 95

31

majetek obcí a krajů vymezit jako souhrn majetku obecného, na jehož nabytí nejsou stanovena žádná zákonná omezení na jedné straně a majetku výlučně určeného zákonem jakožto majetku obcí nebo krajů na základě ustanovení odst. 2 čl. 11 Listiny. Obce a kraje tedy zásadně nejsou omezeny druhem ani hodnotou nabývaného majetku a mohou se tak zásadně stávat subjekty majetkoprávních vztahů, jejichž předmětem může být veškerý myslitelný majetek ve smyslu jeho vymezení v dřívější kapitole. Jistým pojmovým omezením je pak koncepce dolní hranice, dle které obce a kraje musí být vlastníky alespoň takového rozsahu majetku o určité struktuře, druhu a kvalitě, který jim zaručí zabezpečování zákonem stanovených povinností, kterými jsou zejména uspokojování potřeb bydlení, ochrany a rozvoje zdraví a zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.98 Rozvoj a údržba této základní infrastruktury je jistě prioritním úkolem obce či kraje a až v případě jeho řádného zvládnutí lze doporučit využití majetku například k podnikatelským účelům nebo výstavbě nadstandardního vybavení obce. Existuje rovněž názor, že podnikání obce či kraje by mělo směřovat výlučně k zabezpečování této základní infrastruktury. 99 Sám se k problematice podnikání s veřejným majetkem více vyjádřím v následující kapitole.

98

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha a. s., 2003, s. 64. 99 ČAPEK, Miloš. Kdy majetek obce bývá přítěží. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 3. 5. 2013 [cit. 24. 3. 2015].

32

4. Vykonavatelé majetkových práv územních samosprávných celků Účelem samotné existence územní samosprávy je jistě bez debat plnění zákonem stanovených úkolů na vymezeném území. Jako zvlášť důležité oprávnění územních samosprávných celků se tak jeví zakládání a zřizování právnických osob a organizačních složek, a následná delegace dílčích úkolů obce či kraje na tyto vykonavatele. Petr Pospíšil poukazuje na skutečnost, že tento postup připadá v úvahu pouze v té oblasti samostatné působnosti, která není vrchnostenským výkonem veřejné moci. 100 Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů výslovně vyzdvihuje hospodářské využívání majetku územního samosprávného celku a rovněž pak zabezpečování veřejně prospěšných činností. 101 Havlan v souvislosti s touto problematikou rozlišuje tři různé typy výkonu majetkových práv: výkon přímý, prováděný bezprostředně orgány obce či kraje jejím jménem a na její účet, výkon organizačně zprostředkovaný, vykonávaný organizačními složkami těchto subjektů jakožto zvláštních útvarů bez právní osobnosti, a nakonec výkon právně zprostředkovaný, jakožto delegace majetkových práv na příspěvkové organizace obcí a krajů, či popřípadě na další právnické osoby. 102 Ty právnické

osoby

územních

samosprávných

celků,

které

vykonávají

hospodářskou činnost, jež může generovat zisk a které současně tímto poskytují veřejné služby, lze označit rovněž za veřejné podniky. 103 Problematika přímého výkonu bude předmětem následujících kapitol této práce, ve zbytku této kapitoly se tak alespoň pokusím ve stručnosti nastínit aspekty zprostředkovaného výkonu majetkových práv.

100

POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 36. § 23 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 102 HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha a. s., 2003, s. 29. 103 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 35. 101

33

4.1 Organizační složky obcí a krajů Právní základ ke zřizování těchto útvarů územními samosprávnými celky podává § 35a odst. 1 obecního zřízení, respektive § 14 odst. 3 zřízení krajského. Podrobnější úpravu samotných organizačních složek následně podává zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Úvodní ustanovení předně tyto jednotky charakterizuje jakožto zařízení bez právní subjektivity. 104 Tento fakt, jak jsem již uvedl, tvoří nejzřetelnější rozdíl mezi organizačně a právně zprostředkovaným výkonem majetkových práv obcí a krajů. Organizační složky vzhledem k tomuto nejsou způsobilé k samotnému vlastnictví majetku, ten je jim pouze propůjčen do správy jejich zřizovatelem. Rovněž právní jednání mezi organizačními složkami a jinými subjekty práva ve věcech výkonu vlastnických práv je třeba z právního hlediska vnímat jakožto jednání samotných územních samosprávných celků. Organizační jednotky rovněž nejsou účetními jednotkami. 105 Organizační složka vzniká rozhodnutím zastupitelstva územního samosprávného celku. Zákon výslovně uvádí výčet okolností, za kterých je vznik těchto jednotek vhodný. Zmiňuje tak třeba nevelký počet zaměstnanců složky či spíše předpokládané jednoduché ekonomické a právní vztahy. 106 Tento výčet je i přes určité imperativní vyznění dle mého třeba brát výlučně jen jako určité doporučení zákonodárce, není tak možné například připustit možnost soudního zrušení organizační složky například z důvodu většího počtu zaměstnanců či jejího vstoupení do složitého právního vztahu. Zřizovatel vydává zřizovací listinu organizační složky, ve které vymezí základní právní a majetkové aspekty této jednotky. Ve zřizovací listině musí být uveden název a sídlo organizační složky, vymezení jejího účelu a

104

§ 23 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 105 Tamtéž, § 24 odst. 1 106 Tamtéž.

34

předmětu činnosti, označení osob oprávněných k jednání či vymezení majetku předaného složce do správy. 107

4.2 Příspěvkové organizace obcí a krajů Pravomoc zastupitelstva obcí ke zřizování a rušení vlastní příspěvkové organizace je zakotvena v § 84 odst. 2 písm. d) zákona o obcích, obdobné ustanovení obsahuje rovněž zřízení krajské. 108 Radě těchto územních samosprávných celků je pak zákonem vyhrazeno plnit vůči příspěvkovým organizacím úkoly zřizovatele. 109 Z dikce a strukturálního umístění těchto ustanovení lze dovodit úmysl zákonodárce zdůraznit či poukázat na rozdíly mezi příspěvkovými organizacemi na jedné straně a ostatními právnickými osobami obcí a krajů na straně druhé. Pravomoci orgánů územních samosprávných celků vůči těmto jsou upraveny v odlišném ustanovení. Tím jistě není dotčena skutečnost, že příspěvkové organizace jsou právnickými osobami svého druhu, byť právnickými osobami veřejnoprávními. 110 Zákon, podobně

jako

v případě

organizačních

složek,

spojuje

zřizování

příspěvkových organizací s takovou činností obce či kraje, která je zpravidla nezisková, a jejíž rozsah, struktura, či složitost již vyžaduje samostatnou právní subjektivitu. 111 Jako příklad mohou posloužit příspěvkové organizace Nového Města na Moravě, kterými jsou vesměs základní a mateřské školy, kulturní centra a zařízení sociální péče. 112 V souvislosti s právní subjektivitou obecnou je třeba zdůraznit, že příspěvkové organizace jsou od 1. března 2009 svébytným subjektem vlastnictví,

byť

v porovnání

s ostatními

právnickými

osobami

právě

v majetkové oblasti výrazně omezeným. Předně platí zásada, podle níž 107

§ 26 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 108 § 35 odst. 2) písm. j) zákona č. 129/2000 Sb., zákona o krajích, ve znění pozdějších předpisů 109 § 102 odst. 2) písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů 110 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 107. 111 § 27 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 112 Rozpočet města Nového Města na Moravě na rok 2015. radnice.nmnm.cz [on-line]. [cit. 26. 3. 2015]. s. 36.

35

„příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele, nestanoví-li tento zákon (tedy zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) jinak“. 113 Zákon dále rovněž přiznává právo zřizovatele podmínit jakýkoli

případně

majetkový

přírůstek

jeho

předchozím

písemným

souhlasem. 114 Obecně je tedy příspěvkové organizaci přiznána možnost nabytí vlastního majetku, nicméně pouze majetku potřebného k výkonu její činnosti, a to výlučně prostřednictvím bezúplatného převodu od jejího zřizovatele, zřizovatelem předem písemně odsouhlaseného daru či dědění, popřípadě jiným způsobem na základě rozhodnutí zřizovatele. V případě, že se tento majetek ukáže jako nepotřebný, svědčí zřizovateli právo na bezúplatný převod tohoto majetku v jeho prospěch. 115 Mám-li shrnout právní režim příspěvkových organizací, je očividné, že na rozdíl od ostatních právnických osob obcí a krajů tu dochází k mnoha drobným rozdílům, majících ovšem velký vliv na každodenní fungování těchto subjektů. Pospíšil poukazuje na to, že již v iniciační fázi dochází k velmi zajímavému specifiku příspěvkových organizací, tedy k tomu, že zřízení a vznik těchto subjektů ve své podstatě splývají v jedno. Navíc je tento okamžik plně v dispozici zřizovatele a není zákonem vázán striktně na dobu zápisu do obchodního rejstříku, jako je tomu kupříkladu u obchodních společností. Vznik příspěvkové organizace má navíc čistě veřejnoprávní charakter, je totiž vázán na individuální správní akt příslušného orgánu zřizovatele. Co se týče vlastního fungování těchto subjektů, ze zákona vyplývá obligatorní monokratická struktura řízení. Právní režim odměňování ostatních zaměstnanců nepodléhá smluvnímu principu, ale je direktivně stanoven státem prostřednictvím platových tarifů vydaných nařízením vlády. 116

113

§ 27 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 114 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 82. 115 § 27 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 116 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 108.

36

Vzhledem k těmto četným specifikacím a funkčním omezením je nasnadě, že z pozice zřizovatelů dochází k dispozičním procesům vzhledem k již existujícím příspěvkovým organizacím. Tedy k jejich rušení, splynutí, slučování či rozdělování ve prospěch větší efektivity vzhledem k předmětu jejich

činnosti.

Dále

může

dojít

k jakýmsi

obdobám

transformací

příspěvkových organizací na obchodní společnosti zpravidla s většinovou účastí obcí a krajů.

4.3 Obchodní společnosti s účastí obcí a krajů Z důvodů, které byly naznačeny výše, se zřizování příspěvkových organizací pro

hospodářské

využívání

majetku

územních

samosprávných

celků

a k zabezpečování veřejně prospěšných činností v podmínkách 21. století může jevit jako neefektivní. Pospíšil v tomto ohledu poukazuje na skutečnost, že

příspěvkové

v odvětvích

organizace

dříve

monopolně

ztrácejí

konkurenceschopnost

spravovaných

státem,

a

to

především z důvodu

diverzifikace podnikatelského prostoru a vyostření konkurenčního boje. 117 Možným východiskem a přechodem k efektivnější správě majetku obcí a krajů tak

může představovat

právě přechod

od

příspěvkových

organizací

k obchodním společnostem s výlučným nebo alespoň většinovým podílem ve vlastnictví obce či kraje. Dá se však očekávat, že tento proces bude v praxi spíše pozvolný. Sám Pospíšil demonstruje výhodnost právní formy obchodní společnosti

na

příkladu

zdravotnictví. 118

Kraj

Vysočina

však

stále

upřednostňuje trend setrvání svých zdravotnických zařízení ve formě příspěvkové organizace, jak lze demonstrovat na příkladu nemocnice v Novém Městě na Moravě. 119 Odlišný

charakter

obchodních

společností

vůči

příspěvkovým

organizacím lze snadno demonstrovat poukázáním na jejich nejzásadnější rozdíly. Obchodní společnost je primárně zakládána za účelem zisku, nelze 117

POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 139. Tamtéž, s. 139. 119 Obchodní rejstřík. obchodnirejstrik.cz [on-line]. Zadáno 30. 9. 2004 [cit. 28. 3. 2015]. 118

37

však vyloučit i jejich možné neziskové zaměření. Právní forma obchodní společnosti je univerzálně použitelná, lze ji tak v zásadě použít pro všechny myslitelné činnosti obcí či krajů. Obchodní společnosti jsou rovněž vlastnicky plně způsobilé a nejsou napojeny na rozpočet zřizovatele. Neměly by tak být předmětem možných finančních dotací ze strany zřizovatele, lze od nich očekávat, že si na vlastní provoz vydělají samou svou činností. Odměňování zaměstnanců obchodních společností je možno zcela postavit na smluvním principu, což lze využít k tvorbě vlastních motivačních programů. 120 Ze strany veřejného práva došlo v tomto ohledu k velmi stručné a rámcové úpravě. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů výslovně umožňuje územním samosprávám zakládat pouze společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti. 121 Důvodem proč se zákonodárce rozhodl omezit možnost zřizování obchodních společenství pouze na společnosti kapitálové je patrně omezená odpovědnost společníků za dluhy společnosti, kdy jednotliví společníci ručí vlastním majetkem pouze do celkové výše dosud nesplacených vlastních členských vkladů. Územní samosprávné celky jsou takto chráněny od možného ručení celým jejich majetkem, které by jistě mohlo mít nedozírný dopad na vykonávání zákonem uložených úkolů obcí a krajů. V návaznosti na toto omezení zní poněkud paradoxně možnost obcí a krajů založit, či se stát společníkem jakéhokoliv druhu obchodní společnosti společně s jinými subjekty. 122 Tímto zjevně došlo ke značné relativizaci ochranitelského záměru zákonodárce, tím spíše, že dané pravidlo neobsahuje žádná dílčí omezení či pravidla fungování vzhledem k možné vlastnické struktuře takto vniklých obchodních společností. Problematika zakládání, vzniku i samotného fungování obchodních společností s majetkovou účastí územního samosprávného celku podléhá jednak obecné civilní úpravě zákona o obchodních korporacích123, tak 120

POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 141. § 23 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 122 Tamtéž § 23 odst. 2 123 Zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 121

38

speciální úpravě veřejnoprávní ze strany obecního či krajského zřízení. Ty upravují především postavení orgánů územních samosprávných celků vzhledem k těmto organizacím. Zastupitelstvo rozhoduje o samotném založení či rušení obchodní společnosti, schvaluje zakladatelkou listinu, společenskou smlouvu a stanovy. Lze konstatovat, že zastupitelstvu náleží role ustavující valné hromady ve smyslu zákona o obchodních korporacích. 124 Rozhodování v obce či kraje v pozici jediného společníka obchodní společnosti je vyhrazeno radě příslušného územního samosprávného celku. 125 V případě, že je společníků více, podléhá rozhodování o provozu obchodní společnosti jejím orgánům, zvláště pak valné hromadě. Účast obcí a krajů na valné hromadě je vykonávána prostřednictvím delegací zástupců obce či kraje pověřených zastupitelstvem. 126 Účast územních samosprávných celků na fungování obchodních společností může v praxi představovat citelný politický problém. Kopecký trefně shrnuje, že k takové účasti má docházet výhradně s tím vědomím obce či kraje, že jejich prvotní motivací nemá být případný zisk, ale zabezpečování veřejných potřeb územních společenství. případech

možnost

účasti

na

obchodní

Nevylučuje však společnosti

v určitých

výhradně

za

podnikatelským záměrem, zvlášť jsou-li důsledky tohoto podnikání vzhledem k fungování obce či kraje prospěšné. 127 Za sebe soudím, že účast územního samosprávního celku na kapitálové společnosti primárně za účelem zisku je z hlediska právních i morálních norem zcela v souladu se samotnou koncepcí územní samosprávy, zvlášť pokud je případný zisk užíván k plnění úkolů těchto veřejných korporací. Z hlediska demokratického bych před případným založením, či přístupem k obchodní společnosti doporučoval rozsáhlou diskuzi s obyvatelstvem dané obce či kraje, nejlépe podepřenou konáním místního referenda.

124

POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 119. § 102 odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 126 Tamtéž, § 84 odst. 2 písm. f) 127 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 283. 125

39

4.4 Dobrovolné svazky obcí Zvláštním druhem vykonavatele majetkových práv je dobrovolný svazek obcí ve smyslu § 49 obecního zřízení. Na úrovni krajů z povahy věci obdoba tohoto svazku v českém právním řádu neexistuje. Tyto svazky jsou sdružením svého druhu. Jsou též právnickými osobami a odpovídají svým majetkem za nesplnění svých povinností. 128 Majetek, se kterým tyto svazky hospodaří, zahrnuje primárně jim svěřený majetek členských obcí dle stanov svazku obcí, a dále pak též majetek, který svazky získávají vlastní činností. 129 V obou případech se však dle Havlana jedná o veřejný majetek. 130 Svazky obcí jsou rovněž účetními jednotkami. Obecní zřízení podává příkladný výčet činností těchto svazků. Obecně jde především o společný výkon zákonných úkolů obce, včetně správy vlastního majetku obcí. 131 Zdeněk Koudelka mimo to zdůrazňuje možnost obcí ujednat jakýkoliv předmět činnosti těchto svazků, naplňující obecný požadavek účelu ochrany a prosazování společných zájmů obcí podle ustanovení § 49 odst. 1 zákona o obcích. 132 Svazky obcí jsou zakládány na základě koordinačních veřejnoprávních smluv, jejichž přílohu tvoří stanovy. Samu právní osobnost nabývá svazek obcí zápisem do rejstříku svazků obcí vedeného místně příslušným krajským úřadem. 133

128

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 54. 129 § 38 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 130 HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 54. 131 § 50 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 132 KOUDELKA, Zdeněk a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 4. vyd. Praha: Linde Praha, a. s., 2009, s. 183. 133 HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 55.

40

5. Nabývání majetku územními samosprávnými celky

5.1 Smluvní nabývání V případě smluvního nabývání majetku územními samosprávnými celky vystupuje do popředí již výše zmíněná ústavní zásada rovnosti vlastnického práva. Obcím i krajům je tedy dovoleno vstupovat do obdobných, ne-li stejných právních vztahů jako fyzickým a právnickým osobám soukromého práva. Základním věcně příslušným právním předpisem je tedy občanský zákoník, určitá veřejnoprávní omezení poté udává zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách134. Z povahy obcí a krajů jakožto povinných subjektů ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím135 dále vyplývá potenciální povinnost ke zveřejnění určitých smluvních údajů. S ohledem k tomuto je vhodné postupovat již při samotném sjednávání smluv. Běžnou praxí je jak samotné vedení evidence veřejných částí textu smluv, tak ujednání směřující k vyloučení či omezení označování smluvních údajů za obchodní tajemství. Toto se ostatně týká zásadně všech smluv uzavíranými obcemi a kraji, ne jen těch o nabývání majetku.136 Ucelená hmotněprávní úprava nabývání majetku obcí či krajem však v českém právním řádu chybí. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků vydané Ministerstvem vnitra České republiky uvádí tři základní povinnosti, které dle praxe veřejnoprávní subjekty při nabývání a nakládání s majetkem z obsahového hlediska mají. Je to povinnost nakládat s majetkem s péčí řádného hospodáře, povinnost odůvodnit odchylku od obvyklé ceny a omezení ručení s veřejnoprávním majetkem. 137 Pro účely této kapitoly je jistě zajímavé krátce popsat alespoň první dvě zmíněné povinnosti.

134

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 135 § 2 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 31. 3. 2015]. 136 čl. 2 odst. 2 písm. e) vnitřní směrnice QS – 7.4.1/1, Zásady práce se smlouvami uzavíranými městem Třebíč, ve znění verze 1.8. 137 FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 9.

41

Legislativní vyjádření zásady nakládání s majetkem s péčí řádného hospodáře nalezneme v § 38 odst. 1 zákona o obcích, respektive v obdobném ustanovení zřízení krajského. Dle tohoto ustanovení „musí být majetek obce využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajících ze zákonem vymezené působnosti“138 “, přičemž obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Z hlediska problematiky nabývání majetku vstupuje do popředí především povinnost obce či kraje hodnotit otázku výhodnosti nabytého majetku z ekonomického hlediska. Toto pravidlo nalezne uplatnění především v případě úplatného převodu vlastnictví na obec či kraj. Důležitou roli hraje v otázce nabývání vlastnictví i druhá výše uvedená zásada, tedy povinnost odůvodnit odchylku od obvyklé ceny. Tuto zásadu vyjadřuje zákon o obcích v § 39 odst. 2, podle něhož „se při úplatném převodu majetku sjednává cena zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem, přičemž odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna“.139 Při uzavírání kupní smlouvy obcí či krajem je tedy vhodné určit kupní cenu podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku nebo jiným doložitelným způsobem. Tato zásada pochopitelně nalezne uplatnění výhradně u úplatného převodu majetku.

5.1.1 Bezúplatné smluvní nabývání Jako vhodná kategorizace možných způsobů smluvního nabytí majetku do vlastnictví subjektů územní samosprávy se jeví rozdělení na základě kritéria úplatnosti či bezúplatnosti. K bezúplatnému nabytí majetku obcí či krajem dochází toliko na základě darovací smlouvy ve smyslu občanského zákoníku. Ten upravuje problematiku darovacích smluv v § 2055 až § 2078. Havlan výslovně uvádí výjimku z jinak doporučované písemné formy právního úkonu v případě, že dochází k darování věci movité, a dojde-li rovněž bezprostředně k jejímu převzetí. V tomto momentu nastane rovněž samotný převod vlastnického práva, není-li účastníky smlouvy či

138 139

§ 11 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů § 39 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů

42

zákonem stanoveno jinak.140 V případě uzavření darovací smlouvy ohledně nemovitosti však sám zákon předpokládá povinnou písemnou formu.141 K samotnému nabytí vlastnického práva k věci nemovité dochází zpravidla dnem vkladu vlastnického práva obce či kraje do katastru nemovitostí. V případě, že daná nemovitost nepodléhá zápisu, pak již samotnou účinností darovací smlouvy. Rovněž z hlediska orgánu příslušného k rozhodování je v případě darovacích smluv rozhodné to, zdali jde o movitou či nemovitou věc. V případě, že do majetku obce či kraje přechází věc nemovitá, je rozhodování o uzavření smlouvy vyhrazeno zásadně příslušnému zastupitelstvu. Možnou výjimkou představuje rozhodování o otázce uzavření darovací smlouvy, jejímž předmětem jsou byty či nebytové prostory. I v tomto případě je však zastupitelstvu zákonem dána možnost vyhradit si v této věci rozhodování ve smyslu § 84 odst. 4 zákona o obcích. V případě věcí movitých je na základě § 59 odst. 2 písm. e) zákona o krajích příslušným orgánem rada kraje. Je však zachována možnost zastupitelstva si rozhodnutí o takové věci vyhradit pro sebe. Z praktických důvodů zákon o krajích v § 59 odst. 4 přiznává radě možnost svěřit rozhodování o konkrétní smlouvě hejtmanovi, popřípadě krajskému úřadu. Zákon o obcích otázku rozhodování o uzavření darovací smlouvy o věci movité přímo neupravuje, podle Havlana je však možné s ohledem na § 102 odst. 3 zákona o obcích předpokládat analogickou úpravu se zákonnou úpravou tohoto procesu na krajské úrovni. 142 V obou případech je rozhodující orgán povinen postupovat podle výše uvedených veřejnoprávních zásad, tedy podle zásady nakládání s majetkem s péčí řádného hospodáře a povinností odůvodnit odchylku od ceny obvyklé. Při konkrétním rozhodnutí by tedy příslušný orgán měl disponovat podklady potřebnými pro kvalifikované rozhodnutí opatřenými v souladu se zásadami hospodaření s majetkem dané obce či kraje.143 Na základě těchto podkladů má být 140

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan., Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde, a. s., 2013, s. 76. 141 § 2057 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník 142 HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde, a. s., 2013, s. 77. 143 Tamtéž, s. 76.

43

možné dokázat hledisko účelnosti a odůvodnitelnosti bezúplatného nabytí majetku, a to včetně věrohodného doložení tvrzených skutečností. Na závěr tohoto oddílu bych rád zmínil i jiné bezúplatné smluvní typy o převodu majetku, které jsou v praxi využívány, a to zejména smlouvu o převodu majetkové účasti v jiné obchodní společnosti než akciové nebo smlouvu o převodu cenných papírů.

5.1.2 Úplatné smluvní nabývání V praxi jsou jistě z ekonomického hlediska pro obce či kraje podstatnější smlouvy o úplatném převodu majetku, tedy případy, kdy subjekt územní samosprávy poskytuje finanční či obdobné protiplnění. Z tohoto důvodu se zde dá očekávat odůvodněně vyšší tlak na transparentnost a jasné zákonné vymezení smluvních typů a rozhodovacích procesů. Havlan výslovně zmiňuje základní pravidlo, podle kterého lze za úplatu nabývat pouze majetek, který obec či kraj využívá k plnění svých funkcí a úkolů, respektive k péči o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů. 144 Z dalších veřejnoprávních zásad se zde významně uplatní zásada odůvodnění odchylky od ceny obvyklé. Tuto zásadu jsem již výše stručně zmínil, dovolím si však ještě nabídnout trochu obsáhlejší výklad. Podstatou této zásady je, že daná cena může být sjednána pouze do výše rovnající se ocenění tohoto majetku podle zvláštního právního předpisu, kterým je již zmíněný zákon o oceňování majetku. Tento zákon nařizuje v obecné rovině oceňování podle ceny obvyklé v daném místě a čase, u staveb, pozemků či majetkových práv dále stanoví zvláštní způsob určení ceny. 145 Tím samozřejmě není dotčena možnost sjednat cenu vyšší, vyžaduje-li to veřejný zájem. Samotné oceňování převáděného majetku by mělo být pravidelně prováděno na základě znaleckého posudku. Havlan nicméně uvádí případy, kdy lze znalecký posudek obejít. K tomuto dochází v případě, kdy je územní samosprávný celek odborně způsobilý provést ocenění majetku sám, anebo v případě, že je hodnota převáděného majetku tak 144

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde, a. s., 2013, s. 77. 145 Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015].

44

nízká, že by pořizování znaleckého posudku znamenalo podstatnou finanční zátěž v poměru k této ceně, a docházelo by tak ke zbytečnému plýtvání peněžními prostředky obce či kraje. Co se samotných smluvních typů týče, uplatnění nalezne zejména smlouva kupní, popřípadě smlouva o dílo. V úvahu připadá též smlouva směnná. Proces rozhodování je obdobný procesu, který jsem popsal výše v kapitole o bezúplatném převodu majetku. Základním kritériem je tedy i zde rozlišení na věci movité a nemovité, popřípadě to, jakým způsobem přistupuje zastupitelstvo ke své možnosti vyhradit si výše popsanou rozhodovací pravomoc na úkor rady. Havlan nicméně popisuje i případ „specifického schvalovacího režimu“146, ke kterému dochází v případě úplatného smluvního nabývání movitých věcí. Podle něho by rada kraje, bráno analogicky pak rovněž i obce, svěřila hejtmanovi, popřípadě krajskému úřadu, rozhodování o kupní smlouvě s ohledem na kupní cenu. V praxi tak může docházet ke skutečnosti, že rada fakticky schvaluje pouze smlouvy, které se týkají převodu majetku od určité hodnoty výše. Spíše jako zmínku na okraj bych dodal podstatnou skutečnost, že z důvodu co nejvyšší míry transparentnosti hraje při uzavírání úplatných smluv mezi subjektem územní samosprávy na jedné straně a soukromým subjektem na straně druhé, významnou roli zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, podle kterého vystupuje obec či kraj při uzavírání těchto smluv z pozice zadavatele. 147

5.2 Nabývání jinými způsoby Vedle smluvního způsobu nabývání majetku územními samosprávnými celky existuje i řada případů, kdy je majetek převáděn ne na základě smlouvy, nýbrž na základě jiné právní skutečnosti. Pro účely strukturalizace se tradičně používá rozdělení těchto jiných skutečností do čtyř kategorií, a to sice na nabývání zákonem, na základě zákona, děděním ze závěti či obdobného titulu a rozhodnutím příslušného orgánu veřejné moci. 146

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde, a. s., 2013, s. 77. 147 Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů

45

V řadě případů u takto nabytého majetku nemusí být zcela jasné, ke kterému dni k tomuto nabytí vlastně došlo. Vzhledem k tomuto popisuje Havlan tři základní skutečnosti. Buďto je den nabytí přímo stanoven, nebo je tímto dnem den, kdy o nabytí majetku bylo rozhodnuto příslušným obecním či krajským orgánem, popřípadě kdy bylo toto nabytí tímto orgánem potvrzeno, anebo je jím den, ke kterému se příslušná obec či kraj nabytého majetku ujala.148 Obecně je pro takto nabytý majetek rovněž typické, že na nového vlastníka zásadně nepřecházejí závazky předchozího majitele včetně práv zástavních.

5.2.1 Nabývání zákonem V případě takzvaného nabývání zákonem jde o situace, kdy je zákon sám o sobě nabývacím titulem a kdy tedy k nabytí majetku není potřeba jiné právní skutečnosti. Úplný výčet všech takovýchto zákonů by byl pro účely této práce příliš obsáhlý, pokusím se tedy alespoň stručně popsat tři zákony, které považuji za nejpodstatnější. Jsou jimi zákon č. 367/1990 Sb., zákon č. 172/1991 Sb., a zákon č. 290/2002 Sb. K prvnímu přechodu státního majetku na obce došlo účinností zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, na základě jehož § 68 odst. 1 byl proveden převod majetkových práv a závazků ze státního vlastnictví na tímto zákonem nově vzniklé obce. Hmotný majetek státu byl na obce převeden účinností zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí. Konkrétně tímto zákonem přecházely do vlastnictví obce zásadně movité a nemovité věci, k nimž měl ke dni zrušení národních výborů právo hospodaření místní nebo městský národní výbor za podmínky, že s těmito věcmi obec ke dni 24. 5. 1991 hospodařila. Dále tímto zákonem přešlo na obce vlastnictví nemovitých věcí, které byly ke dni 31. 12. 1949 ve vlastnictví této obce, přičemž nehrála roli existence práva hospodaření. Třetí skupinou převedených věcí byly obytné domy s pozemky, jestliže k nim měl právo

148

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde, a. s., 2013, s. 102.

46

hospodaření podnik bytového hospodářství nebo jiná státní organizace a funkce zakladatele nebo zřizovatele takové organizace přešla na obec nebo na okresní úřad.149 Posledním zákonem, který bych chtěl v tomto oddíle zmínit, je zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách, jehož účinností došlo k přechodu vlastnictví věcí, se kterými k 31. 12. 2002 hospodařily organizační složky státu a státní příspěvkové organizace, u nichž funkci zřizovatele vykonávaly k rozhodnému dni okresní úřady na kraje. Na příkladu tohoto oddílu se dá jednoduše demonstrovat nepřehlednost a nekoncepčnost české úpravy nejen nabývání majetku územními správními celky, ale rovněž celé majetkoprávní problematiky, zvlášť ve srovnání kupříkladu s úpravou slovenskou. Podrobněji se tomuto srovnání budu věnovat v osmé kapitole této práce.

5.2.2 Nabývání na základě zákona V případě nabytí vlastnictví na základě zákona je na rozdíl od prostého nabytí přímo zákonem vedle účinnosti daného zákona potřeba ještě další, tímto zákonem předpokládané právní skutečnosti. Rovněž tato podskupina tvoří velmi rozsáhlou materii, zahrnující v prvé řadě některá ustanovení již výše zmiňovaných zákonů o přechodu státního majetku na obce a kraje, a to v situacích, kdy dané zákony předepisovaly pro přechod majetku další dílčí podmínky vedle prostého vstoupení daného zákona do účinnosti. Konkrétně je možné znovu poukázat na již zmíněný zákon č. 172/1991 Sb., a to zejména na ustanovení § 5 a 6, které upravují podmínky pro přechod dalších věcí z majetku státu. V druhé řadě pak do této kategorie náleží vlastnictví vzniklé na základě určitých tradičních právních institutů, jako je třeba

149

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde, a. s., 2013, s. 103.

47

vydržení150, zpracování věci cizí151 nebo třeba vznik vlastnictví obce k věci ztracené, skryté či opuštěné.152

5.2.3 Nabytí děděním ze závěti V případě ustanovení obce či kraje jako závětního dědice má tento subjekt zásadně stejné a rovné postavení jako ostatní případní dědicové. S účinností nové úpravy dědického práva bude jistě zajímavé pozorovat, jak spolu budou koexistovat tradiční veřejnoprávní zásady jako třeba povinnost péče řádného hospodáře s novou úpravou řízení o předluženém dědictví. Dá se například předpokládat,

že

opomenutí

vyhotovení

notářského

soupisu

majetku

u předluženého dědictví, a s ním spojená odpovědnost za veškeré závazky zůstavitele153, bude považováno za porušení této zásady. Vedle případu, kdy je obec či kraj závětním dědicem, nově občanský zákoník připouští i způsobilost těchto subjektů být odkazovníkem154, tedy mít na základě závěti právo na vydání určité věci nebo na zřízení určitého práva, aniž by však byly dědicem zůstavitele a měly tak podíl na zůstavitelových dluzích. Druhou výraznou relevantní novinkou v oblasti dědického práva je rozšíření stávajících dědických titulů o institut dědické smlouvy. 155

5.2.4 Nabytí rozhodnutím příslušného orgánu Poslední kategorií mimosmluvního nabývání majetku územními samosprávnými celky je nabývání majetku rozhodnutím příslušného orgánu. Rovněž tato oblast zahrnuje poměrně rozmanitou škálu případů. Pokusím se tedy alespoň krátce popsat v praxi využívaný případ, kterým je institut vyvlastnění nemovité věci ve prospěch obce či kraje. Jelikož vyvlastnění představuje dramatický zásah do vlastnického práva, musí jeho úprava vycházet z Listiny základních práv a svobod. Ta vymezuje základní podmínky vyvlastnění, kterými jsou veřejný zájem, zákonný podklad a poskytnutí dostatečné náhrady. Základní zákonnou 150

§ 1089 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník Tamtéž, § 1076 152 Tamtéž, § 1057 odst. 3 153 Tamtéž, § 1684 154 Tamtéž, §1477 155 Tamtéž § 1582 151

48

úpravu tohoto institutu poté poskytuje zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. Na zákonné úrovni je možné přijmout rozhodnutí o vyvlastnění pouze v případě naplnění několika dílčích podmínek. Předně je vyvlastnění možné jen za předpokladu, že se s vlastníkem nemovitosti nepodařila uzavřít dohoda. Dále je vyvlastnění možné provést jen pro zákonem stanovený účel a jen pokud veřejný zájem na vyvlastnění prokázaný ve vyvlastňovacím řízení převyšuje zájem na zachování původního vlastnictví. Vyvlastnění může být provedeno pouze v co nejmenším rozsahu. Pátou podmínkou je určení dostatečné, zpravidla finanční náhrady za vyvlastněný majetek. Posledním omezením je skutečnost, že vyvlastnění musí být v souladu s cíli a úkoly územně plánovací dokumentace.156 Orgánem oprávněným k rozhodnutí o vyvlastnění je obecní úřad obce s rozšířenou

působností,

proti

jeho

rozhodnutí

je

možná

obrana

prostřednictvím správního soudnictví.

156

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde, a. s., 2013, s. 115.

49

6. Hospodaření s majetkem územních samosprávných celků 6.1 Vymezení a podstata Pojem hospodaření s majetkem ve své podstatě zahrnuje držbu, užívání a zčásti i požívání majetku, v tomto případě tedy majetku obce či kraje. Tato kapitola má za cíl shrnout konkrétní základní povinnosti, které právní řád s ohledem na již zmiňovaná veřejnoprávní omezení klade na obce a kraje, popřípadě subjekty zprostředkovaného výkonu majetkových práv těchto subjektů. Základ právní úpravy podává obecní, respektive krajské zřízení. Tato úprava se však jeví jako poněkud nekomplexní, a tak v konkrétních případech vzniká rovněž prostor pro aplikaci jak občanského zákoníku, jakožto kodifikaci obecných majetkových práv a povinností, tak rozpočtových pravidel územních rozpočtů a zákona o přezkoumávání hospodaření územně samosprávných celků jakožto podkladů pro finanční hospodaření.

6.2 Základní povinnosti Základními

povinnostmi

při

hospodaření

s majetkem

územního

samosprávného celku pro potřeby této práce rozumím souhrn zásad upravených přímo obecním či krajským zřízením. Tím není dotčena existence dalších zákonných povinností, které jsou společné rovněž pro ostatní fyzické a právnické osoby soukromého práva, a které vyplývají například z předpisů o bezpečnosti práce

a

technických

zařízeních

či

z předpisů

požární

bezpečnosti a dalších.

6.2.1 Povinnost využívat majetek obce účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly územního samosprávného celku Tato zásada je zakotvena v první větě odstavce prvního § 38 obecního zřízení ve vztahu k obcím a obdobně pak v § 17 krajského zřízení ve vztahu ke krajům. Zásada operuje s třemi odlišnými obecnými pojmy, tedy s pojmem

50

účelnosti, hospodárnosti a souladem se zájmy územního samosprávného celku. Daná ustanovení se nezabývají výkladem těchto pojmů, jejich definice však lze nalézt na jiném místě českého právního řádu. Pojem účelnost definuje zákon o finanční kontrole jako „takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů.“157 Pojem hospodárnost pak tentýž zákon charakterizuje jako „takové použití veřejných

prostředků

k zajištění

stanovených

úkolů

s

co

nejnižším

vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů.“158 Obě tyto definice tedy ve vztahu k územním samosprávám taktéž operují s pojmem třetím, tedy se zájmy a úkoly územních samosprávných celků. Tyto pojmy obecní zřízení, respektive krajské zřízení obecně vysvětluje jako „péči o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů“ 159 a dává je do korelace s pojmem veřejný zájem, který tak má funkci jakéhosi korektivu. Podstatou této zásady je tedy omezení libovůle orgánů územních samosprávných celků ve prospěch veřejného zájmu, který zde téměř lze ztotožnit se zájmy jejich občanů jako celku. Kromě tohoto obecného pravidla užívání obecního majetku však existují ještě přísnější právní režimy ochrany majetku v oblastech, kde je zakládá zvláštní právní předpis. Takovým předpisem je například zákon o státní památkové péči, zákon o lesích, zákon o ochraně přírody a krajiny nebo zákon o pozemních komunikacích. Z této zásady lze rovněž vyvodit povinnost obce či kraje jakožto vlastníka neporušovat různá zákonná omezení majetkových práv vzhledem k majetkovým právům dalších subjektů. V praxi to znamená, že obec či kraj, popřípadě jiný subjekt vykonávající tato práva, je povinen zdržet se všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěžoval jiného nebo čím by vážně

157

§ 2 písm. o) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 158 Tamtéž, § 2 písm. m) 159 § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, respektive § 17 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízené), ve znění pozdějších předpisů

51

ohrožoval výkon jeho práv. Toto pravidlo lze dovodit již z Listiny čl. 11 odst. 3 a dále je pak upravuje občanský zákoník. Za takové omezení je tak například třeba považovat rovněž regulaci sousedských vztahů.

6.2.2 Povinnost vést majetek v evidenci Ustanovení § 38 odst. 1 třetí věty obecního zřízení ukládá obcím, obdobně jako příslušné ustanovení krajského zřízení krajům160, povinnost, dle které subjekt územní samosprávy vede evidenci svého majetku. Poznámka pod čarou pak pro toto ustanovení vyzdvihuje význam zákona o účetnictví, více však zmíněné právní předpisy tuto povinnost neupravují. Teorie tuto povinnost pak vykládá jednak jako povinnost územních samosprávných celků vést majetek v účetnictví a jednak provádět jeho inventarizaci, včetně zvláštní evidence nemovitostí. 161 Právní úpravu účetnictví obcí a krajů zahrnuje již zmiňovaný zákon o účetnictví, včetně příslušných prováděcích vyhlášek, a rovněž pak takzvané České účetní standardy vydávané Ministerstvem financí ČR. Samotný zákon o účetnictví především vymezuje základní účetní zásady, které charakterizují a vymezují systém účetnictví. Rovněž pak obsahuje základní ustanovení týkajících se účetních metod. Samotný předmět účetnictví zákon specifikuje v § 2, dle kterého „účetní jednotky účtují o stavu a pohybu majetku a jiných aktiv, závazků včetně dluhů a jiných pasiv, dále o nákladech a výnosech a o výsledku hospodaření“. 162 Obce, kraje a jejich příspěvkové organizace jsou účetními jednotkami podle tohoto zákona. Jejich organizační složky v důsledku toho, že nejsou právními subjekty, účetními jednotkami nejsou. Zákon o účetnictví provádějí navazující vyhlášky. Lze zmínit například vyhlášku č. 383/2009 Sb., o účetních záznamech v technické formě vybraných účetních jednotek a jejím předávání do centrálního systému účetních informací státu, nebo vyhlášku č. 270/2010 Sb., o inventarizaci majetku a 160

§ 17 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů HAVLAN, Petr. Janeček, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 124. 162 § 2 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 161

52

závazků. Dále pak dle § 36 zákona o účetnictví vydává Ministerstvo financí již zmíněné České účetní standardy, jejichž cílem je rozpracovat účetní metody do větší podrobnosti a upravit postupy účtování, a tak zajistit soulad při používání účetních metod. V návaznosti na to zbývá doplnit, že obce spadají do kategorie vybraných účetních jednotek a nemohou se tak od těchto standardů odchýlit. 163 Ze samotných povinností, které subjektům územní samosprávy v rámci účetnictví vyplývají lze zmínit například povinnost vést účetnictví po celou dobu existence účetní jednotky, nebo povinnost dodržovat směnnou účetní osnovu, účetní metody, vést účetnictví v českém jazyce a v české měně. Celé účetnictví má dále být vedeno srozumitelně, trvale, uspořádaně a průkazně. Rovněž problematika inventarizace je obecně popsána v zákoně o účetnictví. 164 Dále ji rozvádí například vyhláška č. 270/2010 Sb., o inventarizaci majetku, jejímž cílem je zejména formalizace informací plynoucí z inventarizace. 165 Proces inventarizace má obecně 3 fáze. Nejdříve se na podkladě fyzické nebo dokladové inventury zjišťuje skutečný stav majetku a závazků. Poté se porovnáním skutečně zjištěného stavu majetku s jeho stavem účetním zjišťují inventarizační rozdíly. V poslední fázi pak jde o vypořádání inventarizačních rozdílů a případné přijetí nápravných opatření. 166 Podrobnosti v souvislosti s výkonem inventarizace,

včetně

stanovení obsahu plánu inventur či počtu a složení inventarizačních komisí, včetně způsobu a rozsahu proškolení jejich členů nechává zákonná úprava plně v rukou vlastní interní normotvorné činnosti územních samosprávných celků. 167 Zvláštním příkladem evidence majetku je rovněž evidence určeného nemovitého majetku v katastru nemovitostí. Katastrem nemovitostí rozumí

163

HAVLAN, Petr. Janeček, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 125. 164 § 29 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů 165 HAVLAN, Petr. Janeček, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 137. 166 Tamtéž, s. 137. 167 Vnitřní směrnice QS – 6.1/5 upravující inventarizaci, ve znění verze 1.0.

53

zákon o katastru nemovitostí „veřejný seznam, který obsahuje soubor údajů o nemovitých věcech zahrnující jejich soupis, popis, jejich geometrické a polohové určení a zápis práv k těmto nemovitostem“. 168 Dle § 3 tohoto zákona se takto evidují pozemky v podobě parcel, budovy, jednotky vymezené podle občanského zákoníku či podle zákona o vlastnictví bytů, práva stavby a jinými zákony stanovené nemovitosti. K nemovitostem ve vlastnictví územního samosprávného celku evidovaným v katastru se pak zejména zapisují vlastnická práva obci či kraje, správa nemovitostí vykonávána organizačními složkami, příspěvkovými organizacemi těchto subjektů a oprávnění obcí či krajů odpovídajícím věcnému břemeni. 169

6.2.3 Povinnost pečovat o zachování a rozvoj majetku Tato povinnost je vyjádřena v obecním zřízení § 38 odst. 1 větě druhé takto: „Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku.“ Obdobné ustanovení obsahuje rovněž zřízení krajské.170 Rovněž tato povinnost úzce souvisí s ustanovením § 38 odst. 2 věty první, dle které „majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím.“171 Subjekty územní samosprávy vykonávající majetková práva mají tímto uloženo vykonávat určité aktivity směřující k řádné údržbě majetku, k provádění oprav a úprav na majetku a k zajištění fyzické ochrany tohoto majetku. Údržba majetku představuje průběžné ošetřování věci nebo její součástí, včetně odstraňování jejích drobných funkčních nedostatků. Cílem údržby pak je zpomalení fyzického opotřebení dané věci. 172 Zákon neuvádí podrobnosti, jak má být tato povinnost naplňována. Je patrně obvyklé, že jak obce a kraje, tak jejich příspěvkové organizace vytvářejí ze svých zaměstnanců konkrétně určené pracovní skupiny dle charakteru udržovaného majetku a schopností těchto 168

§ 1 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 169 HAVLAN, Petr. Janeček, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 142. 170 § 17odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů 171 § 38 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 172 HAVLAN, Petr. Janeček, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 146.

54

zaměstnanců. V případě údržby technologicky složitých věcí je pak jistě na místě možnost využít služeb externích technických pracovníků na základě smlouvy o dílo. Při provádění údržby na stavbách je navíc nutno respektovat ustanovení stavebního zákona, respektive správně a včas vyřídit příslušné stavební povolení či provést ohlášení. 173 Předchozí výklad se logicky vztahuje též na problematiku oprav a úprav majetku. Opravou lze rozumět technické úkony odstraňující částečné fyzické opotřebení nebo poškození věci, jakož i funkční, bezprostřední a vzhledové nedostatky. Na rozdíl od údržby majetku nebývají jeho opravy pravidelné.174 V případě, že vlastník stavby včas neprovádí příslušné opravy a v důsledku tohoto pak dochází k ohrožování životního prostředí, či k nadměrnému obtěžování jejich uživatelů a okolí hlukem, vibracemi či obdobnými emisemi, může příslušný stavební úřad nařídit obligatorní nezbytnou úpravu ve smyslu § 137 stavebního zákona.175 Fyzická ochrana majetku se zásadně zajišťuje uložením věci, její ochranou před povětrnostními vlivy, popřípadě řádnou ostrahou. Dalšími nezbytnými předpoklady zajištění fyzické ochrany jsou určité instituty právního řádu posilující prevenci ohrožení majetku. Mezi tyto instituty patří například odpovědnost za hodnoty svěřené k vyúčtování176, odpovědnost za ztrátu svěřených předmětů177 nebo pojištění. Fyzická ochrana majetku rovněž předpokládá řádné provádění evidence a inventarizace.178

173

§103 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 174 HAVLAN, Petr. Janeček, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 148. 175 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 176 § 252 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 177 Tamtéž, § 255. 178 HAVLAN, Petr. Janeček, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 149.

55

6.2.4 Povinnost chránit majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení Povinnost obce chránit takto svůj majetek vyplývá z ustanovení § 38 odst. 6 obecního zřízení, krajům pak z ustanovení § 17 odst. 6 zřízení krajského. Z povahy věci vyplývá, že tato povinnost svědčí rovněž příspěvkovým organizacím těchto subjektů. Systém ochrany vlastnického práva je v českém právním řádu upraven velmi obsáhle a kromě možnosti jeho ochrany svépomocí179 tvoří jádro její úpravy soudní ochrana vlastnického práva, tedy ochrana vlastnictví prostřednictvím aktivního podání žaloby k soudu. Zde je třeba poukázat na judikaturu Nejvyššího soudu, dle které pro podání žaloby není třeba předcházejícího rozhodnutí rady či zastupitelstva. 180 Samotný systém žalob pak tvoří především žaloba vindikační, tedy žaloba na vydání věci vůči neoprávněnému držiteli a žaloba negatorní, jež působí proti jiným neoprávněným zásahům vůči řádnému výkonu vlastnictví. Těmito prostředky je samozřejmě možná obrana vůči rušitelům stojící mimo vlastnickou sféru dané obci či kraje. V případě, že dochází k neoprávněným majetkovým zásahům v rámci této sféry, třeba v případě neoprávněných majetkových zásahů mezi obcí a její příspěvkovou organizací, je narovnání této situace vyhrazenou pravomocí rady obce. 181 Případnému podání vindikační či negatorní žaloby by měl ze strany obce či kraje proběhnout pokus o mimosoudní řešení daného problému, například vznesením předžalobní výzvy. K podání samotných žalob je v případě obce či kraje oprávněn ten, kdo ji dle zákona zastupuje navenek. V případě obce tedy starosta a v případě kraje hejtman, popřípadě jiný jimi pověřený zaměstnanec. V případě neoprávněně zadržované věci spadající do

179

§ 14 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, In: HAVLAN Petr, JANEČEK Jan a kol, Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 176. 181 HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v platné právní úpravě. Praha: Linde Praha a. s., 2013, s. 153. 180

56

hospodaření příspěvkové organizace obce či kraje podává žalobu její statutární orgán, popřípadě jiný jím pověřený zaměstnanec. Je nasnadě, že tvorba žaloby, jakož i samotné plánování soudního sporu by mělo být prováděno

buďto

zaměstnancem

oprávněného

subjektu

s dostatečným

právnickým vzděláním, nebo externí advokátní kanceláří. Výše zmíněná povinnost se nevyčerpává pouze na majetku hmotném. Pozornost si zasluhuje rovněž problematika právních prostředků ochrany dluhů. 182 Povinností obce či kraje je tak například zajišťování dluhů prostřednictvím

speciálních

právních

institutů

mající

zabezpečovací

a uhrazovací funkce. Výčet těchto institutů provádí občanský zákoník v sekci „Zajištění a utvrzení dluhů“. 183 Co se týče problematiky uplatňování práva na náhradu škody a na vydání bezdůvodného obohacení, je nutné zmínit kritérium včasnosti, neboť v obou těchto případech může po určité době dojít k promlčení těchto práv. Rovněž z tohoto důvodu se jeví výhodné provádět dostatečná školení zaměstnanců územních samosprávných subjektů a jejich příspěvkových organizací,

nebo

alespoň zaručit

možnost

pravidelného

konzultování

s právnicky vzdělanou osobou. Jako vhodný příklad z praxe lze poukázat na ustálené poměry města Třebíč, kde jsou právnicky vzdělaní zaměstnanci odboru správy majetku a investic města využíváni též k odborným konzultacím

přesahujícím

úkoly

tohoto

odboru

ve

prospěch

jiných

zaměstnanců zařazených do městského úřadu.

6.2.5 Povinnost rozhodovat o nepotřebnosti majetku a naložit s nepotřebným majetkem způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy Ustanovení § 38 odst. 2 věty druhé obecního zřízení, respektive § 17 odst. 2 věty druhé zřízení krajského zakotvuje zásadu subsidiárního použití jiného

182

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v platné právní úpravě. Praha: Linde Praha a. s., 2013, s. 156. 183 § 2010 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

57

právního předpisu na problematiku nakládání s nepotřebným majetkem. Tímto právním předpisem je dle poznámky pod čarou občanský zákoník. Teorie rozlišuje dva typy nepotřebného majetku, majetek přebytečný a majetek neupotřebitelný. Toto rozlišení pochází z již neúčinných právních předpisů o hospodaření s majetkem státu.184 Majetek přebytečný je kategorie zahrnující převážně majetek přesahující potřeby dané obce či kraje a majetek, na jehož ponechání ve vlastnictví obce či kraje přestal být veřejný zájem. Majetek neupotřebitelný následně zahrnuje převážně hmotný majetek zbavený technických a funkčních vlastností. 185 Rozhodnutí o nepotřebnosti majetku provádí zásadně rada obce či kraje, respektive statutární orgán příspěvkové organizace. Tato působnost může být rovněž radou svěřena starostovi obce, respektive hejtmanovi kraje na základě ustanovení § 103 odst. 4 písm. g) obecního zřízení, respektive obdobného ustanovení krajského zřízení. Rovněž starosta či hejtman poté může k tomuto písemně pověřit jiného vedoucího zaměstnance obce či kraje. V procesu rozhodování o nepotřebnosti majetku má navíc poradní hlas zvláštní komise, byla-li jmenována. Dané rozhodnutí by mělo mít písemnou povahu, mělo by obsahovat přesnou identifikaci tohoto majetku a měl by v něm být uveden důvod jeho nepotřebnosti. Nic nebrání tomu, aby takto vyřazený majetek zůstal ve vlastnictví původního vlastníka, byť se změněným účelem využití, jakým může být kupříkladu demontáž na náhradní díly. Stejně tak však může být tento majetek v podstatě bez omezení zcizen ve prospěch jiného subjektu. V případě, že se tento majetek nehodí původnímu vlastníkovi a neprojevuje o něj zájem jiný potenciální vlastník, měl by být tento majetek nabídnut osobě, která se zabývá

184

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v platné právní úpravě. Praha: Linde Praha a. s., 2013, s. 167. 185 HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v platné právní úpravě. Praha: Linde Praha a. s., 2013, s. 167.

58

výkupem druhotných surovin. Nehodí-li se ani na to, dojde k jeho fyzické likvidaci. 186

6.2.6 Povinnost neručit za závazky fyzických a právnických osob Ustanovení § 38 odst. 3 obecního zřízení, respektive § 17 odst. 3 krajského zřízení zásadně zapovídá obcím a krajům, jakož i jejich příspěvkovým organizacím, ručení za závazky fyzických a právnických osob. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků vydané Ministerstvem vnitra ČR upřesňuje, že se tento zákaz týká pouze ručení jakožto specifického způsobu zajištění závazků ve smyslu § 2018 občanského zákoníku a nikoli jiných zajišťovacích institutů.187 Z tohoto zásadního omezení však samotný zákon taxativně vymezuje přípustné výjimky. Ručení je tak možné v případě závazků vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici uskutečňovanou s finanční podporou ze státního rozpočtu, státních fondů nebo národního fondu. Obdobně též jsou-li peněžní prostředky určeny pro

investici do

nemovitostí vlastněných

subjektem územní

samosprávy. Dále pak v případě, že zřizovatelem této právnické osoby je obec, kraj nebo stát, nebo ve které mají tyto subjekty nadpoloviční majetkovou

účast,

anebo

v případě

bytových

družstev

a

honebních

společenstvech. 188 Ručení poskytnuté jiným než těmto vyjmenovaným subjektům bude pak dle § 38 odst. 4 obecního zřízení a obdobně dle krajského zřízení od počátku neplatné. V povolených případech o přijetí ručitelského závazku rozhoduje zastupitelstvo v rámci své vyhrazené působnosti. I v těchto případech však platí kritérium obecného požadavku péče o všestranný územní rozvoj a potřeby občanů obce či kraje. 189

186

Tamtéž, s. 170. FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 23. 188 §38 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 189 HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a.s., 2013, s. 172. 187

59

7. Nakládání s majetkem územních samosprávných celků Pojem nakládání s majetkem je v současné teorii chápán odlišně od výše popisované problematiky hospodaření. 190 Nakládání s majetkem ve své podstatě odpovídá právu věc zcizit jakožto jednomu ze základních vlastnických oprávnění. Jednoduše se tedy tento pojem dá charakterizovat jako proces provádění majetkových dispozic. 191 Model současného nakládání s majetkem je postaven na systému soukromoprávních zákoníkem,

který

majetkových je

smluv

následně

upravených

korigován

toliko

různými

občanským

veřejnoprávními

organizačními ustanoveními, a rovněž pak veřejnoprávním omezováním vůle nakládajícího. Obecní a krajské zřízení tedy nepodává výčet samotných majetkových dispozic a smluvních typů, zato však vymezuje úpravu obsahových a procedurálních požadavků, jejichž účelem je zajištění co nejvyšší míry průhlednosti, účelnosti a veřejné přístupnosti těchto dispozic. Existenci těchto veřejnoprávních omezení reflektuje rovněž judikatura Nejvyššího soudu, podle které má „obec jakožto veřejnoprávní korporace při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva“. 192

7.1 Majetkové dispozice z obsahového hlediska Výše popisovaná veřejnoprávní omezení dispozičních práv územních samosprávných celků vůči svému majetku z hlediska obsahu těchto dispozic představuje v českém právním řádu především institut povinnosti odůvodnit odchylku od obvyklé ceny. 193 Tato povinnost výslovně vyplývá z ustanovení § 39 odst. 2 obecního zřízení, respektive z obdobného ustanovení krajského 190

HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha, a. s., 2013, s. 184. 191 FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 25. 192 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008., In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2015]. 193 FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 22.

60

zřízení a je vlastně rozvedením již popsané obecné povinnosti využívání majetku v souladu se zájmy územního samosprávného celku. Podstatou tohoto pravidla je tedy v případě zamýšleného úplatného 194 převodu majetku provedení dvou kroků. Nejprve je potřeba určit obvyklou cenu daného majetku. Ta může být určena výpočtem dle zákona o oceňování majetku.195 V případě převodu majetku o vyšší hodnotě je jistě vhodné opatřit za účelem jejího vyměření znalecký posudek. Alternativním způsobem sjednání obvyklé ceny může být například srovnání nabídek více realitních kanceláří na podobné nemovitosti, či další obdobné případy. Způsob sjednání ceny by však ve všech případech měl být adekvátně doložen. 196 V případě, že je majetek převáděn za cenu, která není v daném místě a čase obvyklá, a nejde-li o cenu regulovanou státem, musí být tato skutečnost řádně zdůvodněna. 197 Zákon tedy připouští případy, kdy bude sjednání neobvyklé ceny přípustné. Kromě základní zásady § 38 odst. 1 obecního zřízení, respektive § 17 odst. 1 krajského zřízení však nepodává žádné bližší pravidlo, dle kterého by toto zdůvodnění mělo být provedeno. Metodické doporučení Ministerstva vnitra ČR zdůrazňuje obecné kritérium účelnosti a rozumnosti v případech, kdy je cena dispozice nižší než obvyklá. U cen převyšujících

cenu

obvyklou

pak

z ekonomických důvodů zcela vylučuje.

možnost

úspěšného

zdůvodnění

198

Neunesení této povinnosti, tedy vznik podstatně nižší odchylky, je dle judikatury Nejvyššího soudu důvodem neplatnosti uzavřené smlouvy o dané

194

§ 39 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 151/1996 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů 196 FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 22. 197 § 39 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 198 FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 23. 195

61

dispozici. 199

Metodické

doporučení pak

v tomto

smyslu

předpokládá

provedení odůvodnění i v případě „nepodstatné odchylky“. 200

7.2 Majetkové dispozice z hlediska postupu orgánů územních samosprávných celků Samotný postup sjednávání smlouvy, jejímž předmětem je nakládání s majetkem územního samosprávného celku, se dá obecně rozdělit do dvou, respektive tří samostatných fází. Těmito fázemi jsou přijetí a zveřejnění záměru disponovat s nemovitým majetkem, utvoření vůle subjektu být smluvně vázán a projev této vůle navenek. 201

7.2.1 Záměr disponovat s nemovitým majetkem Záměr

disponovat

s nemovitým

majetkem

(dále

jen

„záměr“)

lze

charakterizovat jako povinný informativní úkon subjektu územní samosprávy, který v zákonem

stanovených případech

musí

předcházet

rozhodnutí

o uzavření smlouvy orgány těchto subjektů a který musí být po stanovenou dobu zveřejněn na úřední desce subjektu, či zveřejněn jiným obvyklým způsobem. Pro obce je tato povinnost upravena v § 39 odst. 1 obecního zřízení, pro kraje pak v § 18 odst. 1 krajského zřízení. V obou případech je povinnost zveřejnit záměr upravena směrem k zamýšlenému prodeji, směně, darování,

pronajmutí

nebo

poskytnutí

nemovitého

jako

výpůjčky.

V souvislosti s rekodifikací soukromého práva je tento výčet podle některých autorů nutno doplnit o nové smluvní typy, kterými jsou pacht a výprosa.202 Současná úprava je vzhledem k těmto novým institutům dle mého názoru poněkud nedotažená do konce v tom smyslu, že občanský zákoník sice

199

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010, In: HAVLAN Petr, JANEČEK Jan a kol, Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 225. 200 FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 23. 201 Tamtéž, s. 26. 202 KORBEL, František. Co musí obce zveřejňovat. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 7. 7. 2014 [cit. 26. 3. 2014].

62

zakotvuje pro tyto smluvní typy subsidiární použití úpravy nájmu 203, do samotného zákona o obcích či o krajích se však tyto změny nijak nepromítly. Furek dále dovozuje, že povinnost zveřejnit záměr se týká pouze zamýšleného převodu samotného nemovitého majetku, a ne na něj navázaných práv. Tuto tezi dokládá na příkladu zamýšleného pronájmu práva honitby, ve smyslu zákona o myslivosti204 ze strany obce s tím, že v daném případě není obec povinna záměr zveřejnit. 205 Z rozsahu této povinnosti jsou naopak výslovně vyňaty pronájmy bytů a hrobových míst, výpůjčky majetku obce na dobu kratší než 30 dnů a výpůjčky a pronájmy právnické osobě zřízené touto obcí. V případě majetku kraje se pak povinnost zveřejnit záměr nepojí s pronájmy bytů, pronájmem či výpůjčkou majetku kraje na dobu kratší než 90 dnů nebo jde-li o pronájem či výpůjčku právnické osobě, jejímž zřizovatelem je kraj. Rovněž pak v případě pronájmu silničního nebo silničního pomocného pozemku v souvislosti se zvláštním užíváním silnic ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Sankcí v případě neunesení této povinnosti je neplatnost uzavřené smlouvy. Povinnost

zveřejnit

záměr

není

možno

brát

jako

obdobu

soukromoprávních úkonů jako jsou veřejný příslib, vyhlášení veřejné soutěže o nejvýhodnější nabídku nebo veřejnou nabídku tak, jak tyto instituty upravuje občanský zákoník. Schválený a zveřejněný záměr tak sám o sobě nepředstavuje návrh na uzavření smlouvy. 206 Povaha záměru je čistě veřejnoprávní. Zákonodárce jí pravděpodobně sledoval posílení veřejného zájmu na transparentnosti a hospodárnosti při nakládání s veřejným majetkem. Rozdílem je rovněž to, že subjekt územní samosprávy není zveřejněním

203

§ 2341 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník Zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 205 FUREK, Adam. Zveřejňování záměru při pronájmu honitby. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 3. 5. 2013 [cit. 26. 3. 2015]. 206 Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 7. 2013, sp. zn. 57 Co193/2013, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 204

63

záměru vázán. Má tak možnost i po jeho zveřejnění od této dispozice odstoupit, aniž by tím vzniklo právo případných zájemců na náhradu škody. 207 Jak obecní, tak krajské zřízení výslovně neupravují příslušnost konkrétního orgánu územního samosprávného celku k vydávání záměru. V teorii převažuje názor, že o zveřejnění záměru rozhoduje rada obce či kraje v rámci své nevyhrazené pravomoci. Tento názor je rovněž podepřen vyjádřením Nejvyššího soudu projeveným v rozsudku ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2452/2006.208 Jako závažnou chybu účinné právní úpravy spatřuji to, že povinnost zveřejnit

záměr

není

výslovně upravena

vzhledem k

příspěvkovým

organizacím obcí a krajů, u kterých se na rozdíl od organizačních složek již dají tyto majetkové dispozice předpokládat. Bez ohledu na povahu vykonavatele majetkových práv jde stále o veřejný majetek a neshledávám závažný důvod pro jakoukoliv procedurální úlevu v souvislosti s nakládáním s ním. V praxi může nastat též situace, že rada obce či kraje pověří příspěvkovou organizaci k pronájmu majetku, který ve zřizovací listině původně k pronájmu nebyl určen. V tomto případě je povinnost obce či kraje ke zveřejnění záměru o tomto pronájmu zachována. 209

7.2.2 Rozhodnutí orgánu územní samosprávy o majetkové dispozici Samotné uzavření smlouvy o dispozici s majetkem musí kromě záměru předcházet rovněž rozhodnutí příslušného orgánu obce či kraje o tomto zamýšleném právním jednání. Z pohledu teorie jde vlastně o utvoření vůle subjektu být tímto právním jednáním vázán. Obecní zřízení tento úkon výslovně předpokládá v § 41 odst. 2 a s jeho nedodržením spojuje neplatnost celé dispozice. Obdobné ustanovení obsahuje rovněž krajské zřízení. 210 Přesto 207

FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 27. 208 Tamtéž, s. 35. 209 FUREK, Adam. Právní úprava dispozic obecním majetkem podle zákona o obcích. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2010, s. 94. 210 § 23 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů

64

však toto rozhodnutí nelze označit za právní jednání ve smyslu občanského zákoníku, jde de facto pouze o výsledek interního rozhodovacího procesu územního samosprávného celku. Podobně jako u záměru i zde nedochází k založení právně vynutitelné povinnosti ke skutečnému uzavření smlouvy ze strany potenciálního smluvního partnera. 211 Ke skutečnému projevení vůle uzavřít konkrétní dispoziční smlouvu poté dochází ze strany orgánu oprávněného k jednání jménem obce či kraje. Jak již bylo naznačeno výše, osoby, které rozhodují o realizaci právního jednání obce či kraje, i osoby, které jsou oprávněny jménem těchto územních samosprávných celků toto jednání realizovat, nesou za správu disponovaného

majetku plnou právní odpovědnost. Ta zahrnuje

jak

odpovědnost soukromoprávní, tak odpovědnost trestněprávní. 212 Co se trestněprávní roviny týče, porušení zákonných povinností při nakládání s majetkem může naplnit skutkovou podstatu trestného činu porušování povinností při správě cizího majetku 213, popřípadě porušování povinností při správě cizího majetku z nedbalosti214.

211

FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 44. 212 FUREK, Adam. Právní úprava dispozic obecním majetkem podle zákona o obcích. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2010, s. 138. 213 § 220 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 214 Tamtéž, § 221

65

8. Komparace se slovenskou úpravou Důvod, proč jsem si ke komparaci vybral právní úpravu Slovenské republiky, tkví v nadstandardních historických a politických vztazích našich zemí. Česká a Slovenská republika tvořily mezi roky 1918 až 1993, s krátkodobým přerušením v době války, společný stát, a sdílely rovněž jak společnou právní úpravu obecného komunálního práva, tak úpravu majetkového postavení územních samospráv. Lze upozornit na fakt, že v době komunistické diktatury územní samospráva v moderním slova smyslu takřka neexistovala a rovněž, že v období první republiky jakožto důsledek recepčního zákona pro obě země platilo rozdílné komunální právo.215 I takto však docházelo ke společnému formování aktuálně účinných právních řádů. Z pohledu současnosti a blízké budoucnosti je třeba připomenout společné ovlivňování ze strany evropského komunálního práva, jak ve smyslu evropské integrace a formování komunálního a správního práva ze strany orgánů Evropské unie, tak ve smyslu přistoupení

k Evropské

chartě

územních

samospráv. 216

Rozdíly

v majetkoprávní oblasti naproti tomu do značné míry způsobila rekodifikace českého

soukromého

práva,

respektive

na

Slovensku

stálá účinnost

občanského zákoníku z roku 1964. Základ právní úpravy územní samosprávy ve Slovenské republice tvoří čl. 64 a následující ustanovení Ústavy Slovenskej republiky. 217 Územní samosprávu dle ní tvoří „obec a vyšší územný celok“, přičemž obec je výslovně vnímána jakožto samotný základ územní samosprávy. 218 Jak obce, tak vyšší územní celky jsou charakterizovány jakožto „právnické osoby, ktoré za podmienok

ustanovených zákonom samostatne hospodária s vlastným

majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami.“219 V tomto ohledu je možno konstatovat rozdíl oproti úpravě české, která vlastní územní 215

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010 s. 8. 216 SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce (Obecné zriadenie na území Slovenska). Košice: SOTAC, s. r. o., 2011, s. 53. 217 Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 218 Tamtéž, čl. 64 219 Tamtéž, čl. 65 odst. 1

66

samosprávné celky definuje úžeji jakožto veřejnoprávní korporace. Ze slovenské Ústavy rovněž vyplývá další podstatný rozdíl, tedy rozdílné pojetí orgánů územních samosprávných celků, kdy samotná Ústava zmiňuje pouze zastupitelstva a starostu, respektive „predsedu vyššieho územného celku“. 220 Podrobnou úpravu dále přináší zákon o obecnom zriadení, respektive zákon o samosprave vyšších územních celkov. Na první pohled je patrné, že slovenské právo neuznává radu obce či kraje jakožto obligatorní orgán tak, jak je tomu v případě práva českého. Pravomoc ke zřízení rady, a to včetně rozhodnutí, že rada vůbec bude přijata, je tak ze zákona zcela v rukou zastupitelstva obce. V případě vyšší územní samosprávy dokonce s existencí rady zákon nepočítá vůbec. V případě, že je však rada takto zřízena, lze ji do značné míry ztotožnit s úpravou českou. Pospíšil nicméně poukazuje na skutečnost, že „nejdůležitější kompetence ve vztahu k právnickým osobám (obce) jsou právními předpisy vyhrazeny zastupitelstvu.“221 Jako příklad širšího

oprávnění

zastupitelstev

v kontextu

s úpravou

českou

uvádí

vyhrazenou pravomoc zastupitelstev jmenování a odvolávání ředitelů rozpočtových a příspěvkových organizací. 222 Další drobnou skutečností, na níž lze doložit odlišný přístup zákonodárců našich zemí, je výslovná zákonná charakterizace starosty obce jakožto statutárního orgánu obce. 223 Až následnou judikaturou je posléze tato charakteristika relativizována v tom smyslu, že funkce starosty nezahrnuje jeho výlučné oprávnění konat jménem obce

navenek. 224

samospráv

je

Zcela

funkce

specifickým hlavního

orgánem

kontrolora

slovenských

obce,

respektive

územních vyššího

samosprávného celku. Kontrolora vybírá zastupitelstvo obce či kraje, může ho rovněž odvolat. Z pohledu této práce se pak jeví jako významné, že kontrole podléhá obecně využívání majetku územního samosprávného celku a rovněž 220

čl. 69 ústavního zákona č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů 221 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 60. 222 Tamtéž, s. 60. 223 § 13 odst. 5 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 224 Rozsudek Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 3 Odo 21/02. In: SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce (Obecné zriadenie na území Slovenska). Košice: SOTAC, s. r. o., 2011.

67

pak činnost příspěvkových organizací a právnických osob územních samosprávných celků. 225 Z hlediska majetkoprávního lze vcelku pozitivně hodnotit ustanovení § 8 zákona o obecnom zriadení, které jednak zakládá obecnou zásadu, že obecní majetek slouží výhradně k plnění úkolů obce a rovněž, že majetek obce má být zhodnocován a zvelebován. Přínosem je jistě i výslovné omezení nakládání s obecním majetkem, které podává odstavec 4. Majetek obce může takto být použit výhradně na veřejné účely, na podnikatelskou činnost a na výkon samosprávné působnosti obce. 226 Jako velké pozitivum slovenské právní úpravy je pak třeba vnímat existenci zákonů o majetku územních samosprávných celků, podávajících komplexní pohled na majetkové vztahy těchto subjektů. Jak zákon o majetku obcí227, tak zákon o majetku vyšších územních celkov228 nejprve upravují problematiku přechodu majetku státu na tyto celky. Dále pak upravují samotné hospodaření s majetkem těchto celků. Jakožto přínosné je jistě možno označit výslovné vymezení institutu správy majetku územního samosprávného celku, jako souhrnu oprávnění a povinností správce majetku vzhledem ke svěřenému majetku územního samosprávného celku. Správce je takto oprávněn svěřený majetek držet, užívat k plnění stanovených úkolů a brát z něj užitky. Rovněž je stanovena povinnost nakládat s majetkem v souladu se zákony o majetku územních samosprávných celků a se zásadami hospodaření těchto celků. Dále je výslovně zmíněna zásada, že správce nemůže nabýt tento majetek do svého vlastnictví a rovněž, že jím nabytý majetek se stává majetkem územního samosprávného celku. Co se týče problematiky výkonu vlastnických práv subjektů územní samosprávy na Slovensku, lze jistě vycházet ze stejné premisy jako v případě práva ČR. Rozlišujme tedy vlastní výkon přímo orgány obce či kraje, 225

SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce (Obecné zriadenie na území Slovenska). Košice: SOTAC, s. r. o., 2011, s. 200. 226 § 8 zákona č. 369/1990 Zb., zákona Slovenskej národnej rady o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů 227 Zákon č. 138/1991 Zb., o majetku obcí, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 228 Zákon č. 446/2001 Zb., o majetku vyšších územných celkov, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015].

68

organizační zastoupení a právní zastoupení. Podle § 4 odst. 3 písm. l) obecného zriadení, respektive obdobného ustanovení zákona o vyšších samosprávných celkoch229, územní samosprávný celek při výkonu samosprávy „zakládá, zriaďuje, zrušuje a kontroluje podľa osobitých predpisov svoje rozpočtové a príspevkové organizácie, iné právnické osoby a zariadenia.“230 Rozpočtovou organizaci definuje zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy jako právnickou osobu „štátu, obce alebo vyššieho územného celku, ktorá je svojimi príjmami a výdavkami zapojená na štátny rozpočet, rozpočet obce alebo na rozpočet vyššieho územného celku.“231 Stejný zákon definuje rovněž pojem příspěvkové organizace jakožto právnickou osobu „štátu, obce a vyššieho územného celku, ktorej menej ako 50 % výrobných nákladov je pokrytých tržbami a ktorá je na štátny rozpočet, rozpočet obce alebo na rozpočet vyššieho územného celku zapojená príspevkom.“232 Pro obě tyto entity je tedy podle slovenského práva typická vlastní právní subjektivita. Spadají již tedy do kategorie právně zprostředkovaného výkonu majetkových práv. Jozef Sotolář dále tyto subjekty nepovažuje za samostatné subjekty vlastnických práv, charakterizuje je jako správce majetku vymezeného k tomu ve zřizovací listině. 233 Co se týče výše zmíněného pojmu zařízení, Pospíšil dovozuje na základě systematického rozboru citovaného ustanovení jejich rozdílnost od kategorie právnických osob obecně, čímž se otevírá cesta považovat je za jednotky bez vlastní právní subjektivity, respektive uvažovat o jejich zařazení do kategorie organizačně zastoupeného výkonu majetkových práv. 234 Tento myšlenkový postup podporuje rovněž skutečnost, že slovenské právo jinak výslovně neupravuje obdobu české organizační složky. Možnost 229

§ 4 písm. f) zákona č. 302/2001 Zb., o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 230 § 4 odst. 3 písm. l) zákona č. 369/1990 Zb., zákona Slovenskej národnej rady o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů 231 § 21 odst. 1 zákona č. 523/2004 Zb., o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 232 Tamtéž, § 21 odst. 2 233 SOTOLÁŘ, Jozef. Zákon o majetku obcí. Podrobný komentár s judikaturou. Košice: SOTAC, s. r. o., 2010, s. 82. 234 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 56.

69

územních samosprávných celků zřizovat obchodní společnosti do jisté míry předpokládá již citované ustanovení vymezující podnikatelskou činnost pro využití majetku obce. 235 Rovněž zákonná vymezení vyhrazené působnosti zastupitelstev obcí a krajů výslovně zakládají možnost těchto zastupitelstev zakládat a rušit obchodní společnosti. 236 Slovenská úprava typově neomezuje možnost zakládat obchodní společnosti tak, jak to činí úprava česká. 237 Sotolář nicméně pro oblast samosprávy doporučuje obecně právní formy s omezeným ručením, tedy společnosti kapitálové. 238 Kdybych tedy měl výše provedenou komparaci stručně shrnout, zdůraznil bych nejprve skutečnost, že i přes podobný vývoj právních řádů a existenci obdobné právní a legislativní kultury zde dochází k mnoha jak partikulárním, tak komplexním odlišnostem, které mohou v obou směrech vhodně inspirovat možnou úpravu de lege ferenda. Výraznou předností slovenské úpravy je existence komplexní právní úpravy majetku územních samosprávných celků. Jako inspirativní lze rovněž označit výslovnou úpravu institutu veřejnoprávní a naopak soukromoprávní správy. Nedostatky slovenské úpravy v porovnání s českou spatřuji především v rezignaci na zákonné omezení právních forem osobních obchodních společností ve vztahu k zakládání obchodních korporací s účastí obce či kraje. Jak jsem již však vyjádřil výše, ani v české úpravě není toto omezení absolutní.

235

§ 8 zákona č. 369/1990 Zb., zákona Slovenskej národnej rady o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů 236 Tamtéž, § 4 odst. 3 písm. l) 237 § 23 odst. 1 písm. c) 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 238 SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce (Obecné zriadenie na území Slovenska). Košice: SOTAC, s. r. o., 2011, s. 119.

70

9. Návrhy pro budoucí úpravu Ještě před tím, než zhodnotím předešlý text této diplomové práce jako celek, rád bych se vyjádřil k několika mnou vnímaným závažným nedostatkům české právní úpravy majetku územních samospráv a přispěl tak do širší diskuse několika věcnými návrhy na možnou úpravu právního režimu. Nejprve k problematice rekodifikace soukromého práva, či spíše k následné novelizaci obecního a krajského zřízení, ve smyslu zákona č. 303/2013 Sb. 239 Novelizační změny provedené tímto zákonem vzhledem k zákonu o obcích, respektive zákonu o krajích, považuji v současnosti za nedostatečné. Novela se ve své podstatě omezila na pouhou změnu základních právních pojmů tak, aby tyto zákony vyhovovaly nové obecné úpravě podávané občanským zákoníkem. Příkladem je třeba plošné nahrazování pojmu „úkon“ výrazem „právní jednání“. 240 Chybí však potřebné přímé začlenění nových smluvních institutů civilního práva a definice jejich vztahu ke speciálním veřejnoprávním úkonům. Jako ukázka může sloužit výše popisovaná problematika zveřejňování záměru v případě zamýšleného pachtu obecní či krajské nemovitosti. Současná úprava, tedy subsidiární použití úpravy nájmu na zvlášť neupravené otázky pachtu241, je z legislativně technického pohledu zcela v pořádku. Z pohledu každodenní praxe mi však k možným adresátům této normy připadá poněkud nepřátelská a zbytečně obtěžující, zvlášť vzhledem k obecně nelehkému období po nabytí účinnosti občanského zákoníku a rovněž vzhledem k jednoduchosti možného řešení. Mým

dalším

doporučením,

pokud

zůstávám

u

problematiky

zveřejňování záměru, zákonodárci je, aby svou autoritou vyjevenou v jednoznačném zákonném pravidlu aproboval výše citované rozhodnutí

239

Zákon č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 240 čl. XXXIX, 1. bod zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva 241 § 2341 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku

71

Nejvyššího soudu 242 a ukončil tím debatu o pravomoci k samotnému rozhodování o těchto záměrech. Odborná veřejnost je obecně toho názoru, že současná úprava majetku územních samosprávných celků, popřípadě celého veřejného vlastnictví, je ke své škodě příliš nesystémová a nekomplexní. 243 Tato skutečnost vynikne zvláště v porovnání s výše popsanou komplexní úpravou slovenskou. Legislativní řešení tohoto stavu může mít dle mého názoru více podob. Jedním z možných řešení je inspirovat se výše popsaným slovenským modelem a vytvořit tak komplexní systém více zákonů, postihujících vedle již existující úpravy majetku státu rovněž úpravu majetku obcí a majetku krajů. Nespornou výhodou tohoto modelu je jak možnost inspirovat se v procesu vzniku těchto zákonů každodenní praktickou zkušeností jak slovenských správních orgánů, tak zkušeností slovenských soudů vtělenou do již existující judikatury. Obzvláště důležitým pramenem inspirace by rovněž byl již existující zákon o státním majetku a na něj navázané zvyklosti a judikatura. Pomyslným protipólem tohoto řešení je pak vytvoření jediného právního kodexu, který by obsahoval obecnou úpravu pojmového aparátu a základních majetkoprávních zásad, následovanou zvláštními částmi pro majetek státu, obcí a krajů, a případně též majetek zájmových samospráv. Výhodou tohoto modelu by pak byla jeho ucelenost. V obou případech by existence nové úpravy nijak výrazně nezasahovala do již existující úpravy zákona o obcích a krajích, kterým by byla ponechána procesní právní úprava činnosti orgánů těchto celků ve vztahu k pravomocem vůči majetku. Stejně tak by tato nová úprava nezasáhla ani do úpravy občanského zákoníku jakožto obecné majetkoprávní normy. Jádrem této nové úpravy by pak bylo především přesné vymezení majetků veřejnoprávních korporací a jeho využití, včetně vymezení podmínek využití tohoto majetku pro podnikatelské účely.

242

Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2452/2006, In: FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 18. 243 HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 268.

72

Co se pak tématu podnikání s veřejným majetek týče, vyloučil bych dikcí zákona jakoukoliv možnost majetkové účasti obcí a krajů na obchodních společnostech s neomezeným rozsahem ručení vůči věřitelům. Jak jsem již uváděl výše, současná úprava připouštějící společnou účast s jinými osobami kupříkladu na činnosti veřejné obchodní společnosti244 dle mého názoru zásadně neodpovídá charakteru veřejného majetku a jeho sociální funkci obzvláště, neboť pro majetek daného samosprávného celku představuje neúměrné riziko, a tím rovněž riziko pro zákonem předpokládaný výkon úkolů obcí a krajů, ke kterému má tento majetek primárně sloužit.

244

§ 23 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů

73

Závěr Právo vlastnit majetek a s tímto majetkem hospodařit podle svých představ ve své podstatě tvoří jádro jak ústavou definovaného práva na samosprávu obcí a krajů, tak ekonomického základu pojmu územní samospráva obecně. Cílem této diplomové práce bylo především označení a popsání základních teoretických institutů jako je vlastnictví obecné, vlastnictví veřejné a územní samospráva jako taková. Dále potom též zhodnocení účinné majetkoprávní úpravy územních samosprávných celků v co nejširších souvislostech, včetně její komparace se stavem úpravy účinné ve Slovenské republice. Na základě tohoto mělo dojít k identifikaci nejvýraznějších slabin účinné úpravy vzhledem k teoretickým poznatkům obecné právní vědy i ke každodenní právní praxi a v návaznosti na to k formulaci vlastních řešení těchto nedostatků. První část práce tak obsahuje spíše obecná pojednání o právním postavení územních samosprávných celků v českém právním řádu a dále o kategorii vlastnictví jakožto rovném a všem umožněném všeobecném panství nad věcí. Druhou část tvořil věcný rozbor vybraných nejvýznamnějších institutů ze sféry výkonu majetkových práv, nabývání majetku územními samosprávnými celky, jakož i běžné hospodaření a možností dalších dispozic s ním. Obecně lze konstatovat, že účinná úprava trpí jak přílišnou roztříštěností právní úpravy, která každodenní praxi orgánů územních samospráv a zaměstnanců těchto samospráv zcela zbytečně zatěžuje, tak její často přílišnou obecností či neúplností, která pak často vyžaduje zpětný soudní, oficiální či doktrinální výklad.245 Toto se týká jak rámcové veřejnoprávní úpravy, tak rekodifikované úpravy soukromoprávní. Poslední složkou popisné části práce byla komparace s úpravou slovenskou, v jejímž kontextu výrazně vyplynula absence komplexní úpravy majetku obcí a krajů v českém právním řádu. Prostor pro zlepšení účinné právní úpravy České republiky tedy primárně leží v možném vytvoření této úpravy, a to buďto ve formě jednotného kodifikovaného předpisu veřejného vlastnictví, či ve formě dílčích zákonných předpisů. Mimo to je dle autora důležité, aby zákonodárce projevil svou vůli 245

HARVÁNEK, Jaromír a kol. Právní teorie. Brno: IURIDICIA BRUNENSIA, 1995, s. 162.

74

vzhledem

k řadě

dílčích

nejasností

vzniklých

v důsledku

rekodifikace

soukromého práva a vymezení nových smluvních typů jako jsou výprosa či pacht. Obecně lze soudit, že problematika veřejného vlastnictví obecně a vlastnictví územních samosprávných celků zvlášť, představuje jak ve vztahu k obecné právní vědě, tak ke každodenní právní praxi, rozsáhlý prostor pro další vědecké bádání, zvlášť s ohledem na flexibilitu a dynamičnost právního řádu jako takového. Samotné téma této diplomové práce by si jistě samo o sobě zasloužilo širší pojednání, zahrnující rovněž problematiku dozoru a kontroly zákonnosti a účelnosti využívání veřejného majetku, reflektující například dlouhotrvající veřejnou debatu o možném rozšíření kontrolních pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu právě vůči subjektům územní samosprávy. 246 Rovněž problematika právnických osob obcí a krajů je v praxi mnohem širší, než jak mohla být v omezených podmínkách této práce pojata. Zahrnuje též okruh specializovaných právnických osob, jakými jsou školské právnické osoby či veřejné výzkumné instituce zřizované územními samosprávnými celky. 247

246

Kontrola obcí ze strany NKÚ opět na stole. Má však vůbec existovat? moderniobec.cz [online]. Moderní obec, 7. 4. 2014 [cit. 26. 3. 2015]. 247 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 160.

75

Seznam použitých pramenů I. Právní předpisy Legislativa České republiky: 1. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky, In:

ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 2. Usnesení č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 3. Usnesení č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 4. Ústavní zákon č.

347/1997

Sb., o

vytvoření vyšších územních

samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 5. Císařský

patent

č.

ř.

946/1811

z.,

obecný

zákoník

občanský,

In: LAVICKÝ, Petr. POLIŠENSKÁ, Petra. Judikatura k rekodifikaci. Věci v právním smyslu. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013, 409 s. ISBN 978-80-7478-040-0. 6. Zákon č. 421/1919 Sb., kterým se mění obecní statek v kmenové jmění obce, In: epravo.cz [on-line]. ASPI Wolters Kluwer ČR, a. s., [cit. 31. 3. 2015].

Dostupné

z:

http://www.epravo.cz/vyhledavani-

aspi/?Id=1322&Section=1&IdPara=1&ParaC=2 7. Zákon č. 279/1949 Sb., o financování hospodaření národních výborů, In: psp.cz

[on-line].

Poslanecká

sněmovna

Parlamentu

[cit. 31. 3. 2015]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/sbirka.sqw?cz=279&r=1949

76

ČR.

8. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 9. Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 3. 2015]. 10. Zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 3. 2015]. 11. Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 12. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 13. Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 14. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 15. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 16. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 17. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015].

77

18. Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupováním v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 19. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 20. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 21. Zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 22. Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 3. 2015]. 23. Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 24. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 25. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015].

78

26. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 27. Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 28. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 29. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 30. Zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 31. Zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), In: ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 32. Zákon č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. Legislativa Slovenské republiky: 33. Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 34. Zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů, In:

ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015]. 35. Zákon č. 138/1991 Zb., o majetku obcí, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI

[právní

informační

[cit. 20. 3. 2015].

79

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

36. Zákon č. 302/2001 Zb., o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 37. Zákon č. 446/2001 Zb., o majetku vyšších územných celkov, ve znění pozdějších předpisů, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. 38. Zákon č. 523/2004 Zb., o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů, In:

ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 20. 3. 2015].

II. Interní normativní instrukce 39. Vnitřní směrnice č. QS – 6.1/3, upravující hospodaření s majetkem, In: interní materiál Města Třebíč, ve znění verze 7.0. 40. Vnitřní směrnice QS – 6.1/5, upravující inventarizaci, In: Interní materiál Města Třebíč, ve znění verze 1.0. 41. Vnitřní směrnice QS – 7.4.1/1, zásady práce se smlouvami uzavíranými městem Třebíč, In: Interní materiál Města Třebíč, ve znění verze 1.8.

III. Soudní rozhodnutí Judikatura soudů České republiky: 42. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2452/2006, In: FUREK, Adam. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s. 18. 43. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008., In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2015]. 44. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, In: HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 176.

80

45. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010, In: HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 225. 46. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 7. 2013, sp. zn. 57 Co193/2013, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015]. Judikatura soudů Slovenské republiky: 47. Rozsudek Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 3 Odo 21/02, In: SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce (Obecné zriadenie na území Slovenska). Košice: SOTAC, s. r. o., 2011.

III. Knižní publikace Publikace v českém jazyce: 48. FIALA, Josef. KINDL, Milan. Občanské právo hmotné. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, 650 s. ISBN 978-80-7380-228-8. 49. HARVÁNEK,

Jaromír

a

kol.

Právní

teorie.

Brno:

IURIDICIA

BRUNENSIA, 1995, 312 s. ISBN 80-85964-23-6. 50. HAVLAN,

Petr.

Veřejné

vlastnictví

v právu

a

společnosti.

Praha: C. H. Beck, 2008, 306 s. ISBN 978-80-7179-617-6. 51. HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. Praha: Linde Praha a. s., 2003, 342 s. ISBN 978-80-7201899-4. 52. HAVLAN, Petr. JANEČEK, Jan a kol. Majetek samosprávných územních celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, 400 s. ISBN 978-807502-057-4. 53. PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno: DOPLĚK, 2012, 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. 54. KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 4. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010, 786 s. ISBN 978-80-7380-261-5.

81

55. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, 377 s. ISBN 978-80-7357561-8. 56. KOUDELKA, Zdeněk a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 4. vyd. Praha: Linde Praha, a. s., 2009, 486 s. ISBN 978-80-7201-760-7. 57. LAVICKÝ, Petr. POLIŠENSKÁ, Petra. Judikatura k rekodifikaci. Věci v právním smyslu. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013, 409 s. ISBN 978-80-7478-040-0. 58. POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, 280 s. ISBN 978-80-7357-982-1 Publikace ve slovenském jazyce: 59. SOTOLÁŘ, Jozef. Samospráva obce (Obecné zriadenie na území Slovenska). Košice: SOTAC, s. r. o., 2011, 317 s. ISBN 978-80-89446-230. 60. SOTOLÁŘ,

Jozef.

Zákon

o

majetku

obcí.

Podrobný

komentár

s judikaturou. Košice: SOTAC, s. r. o., 2010, 207 s. ISBN 978-80-8944604-9.

IV. Časopisecké články 61. BŘEŇ, Jan. Obec jako společenství občanů. moderniobec.cz [on-line]. Moderní

obec,

10. 3. 2014

[cit.

24.

3.

2015].

Dostupné

z:

http://moderniobec.cz/obec-jako-spolecenstvi-obcanu/ 62. BŘEŇ, Jan. Právní postavení zastupitelstva obce. moderniobec.cz [online]. Moderní obec, 1. 7. 2011 [cit. 24. 3. 2015]. Dostupné z: http://moderniobec.cz/pravni-postaveni-zastupitelstva-obce/ 63. ČAPEK, Miloš. Kdy majetek obce bývá přítěží. moderniobec.cz [on-line]. Moderní

obec,

3. 5.

2013

[cit.

24.

3.

2015].

Dostupné

z:

http://moderniobec.cz/kdy-majetek-obce-byva-pritezi/ 64. FUREK,

Adam.

Zveřejňování

záměru

při

pronájmu

honitby.

moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 3. 5. 2013 [cit. 26. 3. 2015].

82

Dostupné

z: http://moderniobec.cz/zverejneni-zameru-pri-pronajmu-

honitby/ 65. KORBEL, František. Co musí obce zveřejňovat. moderniobec.cz [on-line]. Moderní

obec,

7. 7.

2014

[cit.

26.

3.

2014].

Dostupné

z:

http://moderniobec.cz/co-musi-obec-zverejnovat/ 66. ŠTROSOVÁ, Ilona. Odpovědnost starosty jako statutárního orgánu. moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 13. 5. 2014 [cit. 24. 3. 2015]. Dostupné

z: http://moderniobec.cz/odpovednost-starosty-jako-

statutarniho-organu/ 67. ŠTROSOVÁ, Ilona. Za co všechno odpovídám jako člen zastupitelstva obce? moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 8. 9. 2014 [cit. 24. 3. 2015]. Dostupné z: http://moderniobec.cz/za-co-vsechno-odpovidam-jakoclen-zastupitelstva-obce/

V. Internetové zdroje 68. Hamlová, Jana. Starosta jako zástupce obce – zásadní novinky. hamplova.cz [on-line]. 12. 10. 2009 [cit. 31. 3. 2015]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/starosta-jako-zastupce-obce-zasadni-novinky 69. Kontrola obcí ze strany NKÚ opět na stole. Má však vůbec existovat? moderniobec.cz [on-line]. Moderní obec, 7. 4. 2014 [cit. 26. 3. 2015]. Dostupné z: http://moderniobec.cz/kontrola-obci-ze-strany-nku-opet-nastole-ma-vsak-vubec-existovat/ 70. Rozpočet města Nového Města na Moravě na rok 2015. radnice.nmnm.cz [on-line]. [cit. 26. 3. 2015], 72 s. Dostupné z: https://radnice.nmnm.cz/files/page/2011/03/rozpo_et_2015_18421.pdf 71. Obchodní rejstřík. obchodnirejstrik.cz [on-line]. Zadáno 30. 9. 2004 [cit. 28. 3. 2015]. Dostupné z: http://obchodnirejstrik.cz/nemocnice-novemesto-na-morave-prispevkova-organizace-842001/

83

VI. Ostatní zdroje 72. FUREK,

Adam.

Metodické

doporučení

k činnosti

územních

samosprávných celků, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, 50 s. 73. FUREK, Adam. Právní úprava dispozic obecním majetkem podle zákona o obcích. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2010, 164 s.

84