Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva
Disertační práce
BEZPEČNOST POTRAVIN JUDr. Jana Tkáčiková 2007
„Prohlašuji, že jsem disertační práci na téma: Bezpečnost potravin zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny“.
1
Na tomto místě bych chtěla upřímně poděkovat doc. JUDr. Ivaně Průchové, CSc., za pomoc a podnětné připomínky při zpracování této práce, a za její podporu, trpělivost a profesní vedení po celou dobu mého doktorského studia.
Mé poděkování patří také doc. JUDr. Ing. Milanu Pekárkovi, CSc., za trpělivost a podporu při dokončování této disertační práce.
Poslední velký dík patří mému příteli Petrovi, bez jehož neúnavné psychické podpory by tato práce nebyla nikdy dokončena.
2
OBSAH I. ÚVOD
7
II. HISTORICKÉ SOUVISLOSTI 1. Vývoj v České republice
12
2. Vývoj v Evropské unii
16
III. ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA PRÁVNÍ ÚPRAVY BEZPEČNOSTI POTRAVIN 1. Obecně
20
2. Bezpečnost potravin v koncepčních dokumentech
23
2. 1 Zelená kniha potravinového práva a Bílá kniha bezpečnosti potravin
23
2. 2 Strategie zajištění bezpečnosti potravin v ČR
25
3. Právní základ bezpečnosti potravin
27
4. Základní zásady bezpečnosti potravin
33
4. 1 Komplexní a jednotný přístup k bezpečnosti potravin
34
4. 2 Analýza rizika
35
4. 3 Zásada předběžné opatrnosti
38
4. 4 Sledovatelnost
40
4. 5 Odpovědnost provozovatelů potravinářských podniků
42
4. 6 Transparentnost
43
5. Institucionální systém bezpečnosti potravin 5. 1 Na úrovni Evropské unie
44 44
5. 1. 1 Evropská komise
44
5. 1. 2 Evropský úřad pro bezpečnosti potravin
47
5. 1. 3 Konfederace výrobců potravin a nápojů
53
5. 2 Na úrovni České republiky
53
5. 2. 1 Orgány státní správy
53
5. 2. 1. 1 Ministerstvo zemědělství
54
5. 2. 1. 2 Státní zemědělská a potravinářská inspekce
56
5. 2. 1. 3 Orgány veterinární správy
57
5. 2. 1. 4 Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský
59
5. 2. 1. 5 Státní rostlinolékařská správa
60
5. 2. 1. 6 Orgány ochrany veřejného zdraví
61
5. 2. 1. 7 Ministerstvo životního prostředí
63
3
5. 2. 1. 8 Další orgány státní správy 5. 2. 2 Další instituce
63 65
5. 2. 2. 1 Koordinační skupina pro bezpečnost potravin
65
5. 2. 2. 2 Ústav zemědělských a potravinářských informací
67
5. 2. 2. 3 Vědecké výbory
67
5. 2. 2. 4 Nevládní instituce
69
5. 3 Na úrovni vybraných členských států
70
5. 3. 1 Irsko
70
5. 3. 2 Řecko
75
6. Úřední kontrola
79
7. Zvládání mimořádných situací
87
7. 1 Systém rychlého varování pro potraviny a krmiva 7. 1. 1 Fungování systému RASFF
87 91
7. 2 Mimořádná opatření
93
7. 3 Krizové řízení
95
8. Právní odpovědnost a bezpečnost potravin
97
8. 1 Obecně
97
8. 2 Správněprávní odpovědnost
100
8. 3 Trestněprávní odpovědnost
102
8. 4 Odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku
103
IV. BEZPEČNOST POTRAVIN V UŽŠÍM SMYSLU 1. Hygiena potravin
107
1. 1 Hygienický balíček
107
1. 2 HACCP
111
1. 3 Obecné hygienické požadavky
116
1. 4 Hygienické požadavky na prvovýrobu
118
1. 5 Zvláštní nároky na hygienu potravin živočišného původu
119
2. Označování potravin
124
2. 1 Obecně
124
2. 2 Označování balených, zabalených a nebalených potravin
127
2. 3 Základní údaje
128
2. 3. 1 Obchodní firma provozovatele
128
2. 3. 2 Název potraviny
129
2. 3. 3 Množstevní údaje
130 4
2. 3. 4 Datum použitelnosti a minimální trvanlivosti
132
2. 3. 5 Podmínky skladování a užití
133
2. 3. 6 Složení potravin
133
3. Některé právní aspekty výživy
136
3. 1 Výživová hodnota a výživová tvrzení
136
3. 2 Potraviny určené pro zvláštní výživu
139
3. 3 Doplňky stravy a obohacené potraviny
141
4. Specifika v nakládání s potravinami 4. 1 Přídatné látky a látky určené k aromatizaci
145 145
4. 1. 1 Přídatné látky
145
4. 1. 2 Látky určené k aromatizaci
148
4. 1. 3 Označování
153
4. 2 Potraviny nového typu a geneticky modifikované potraviny
155
4. 2. 1 Potraviny nového typu
155
4. 2. 2 Geneticky modifikované potraviny
157
4. 2. 3 Označování
162
4. 3 Ozařování potravin
164
4. 4 Ekologické zemědělství a biopotraviny
166
5. Cizorodé látky v potravinách
172
5. 1 Mikrobiologická nebezpečí
173
5. 2 Fyzikální kontaminace
175
5. 3 Chemická kontaminace
177
5. 3. 1 Kontaminující látky
177
5. 3. 2 Rezidua pesticidů a veterinárních léčiv
181
5. 3. 3 Materiály přicházející do styku s potravinami
185
V. OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S BEZPEČNOSTÍ POTRAVIN 1. Výživa zvířat
188
1. 1 Hygiena krmiv
189
1. 2 Kvalita krmiv
194
1. 2. 1 Doplňkové látky v krmivech
196
1. 2. 2 Nežádoucí látky v krmivech
199
1. 3 Označování a balení krmiv
201
2. Ochrana zvířat
202
3. Ochrana rostlin
204 5
4. Další vstupy do potravinového řetězce
207
4. 1 Půda
207
4. 2 Voda
211
VI. ZÁVĚR
215
VII. SUMMARY
218
VIII. POUŽITÉ PRAMENY 1. Seznam literatury (monografie, články, zprávy a apod.)
221
2. Právní prameny
225
2. 1 Právní předpisy České republiky
225
2. 2 Právní předpisy Evropských společenství
229
2. 3 Judikatura
232
3. Internetové zdroje
233
6
I. ÚVOD Šestnáctého října 2007 bude pod záštitou FAO oslavován Světový den potravin, jehož hlavním tématem bude opětovně zdůrazňované „právo na potravu“ (right to food), tj. právo každého na přístup k bezpečným, výživově hodnotným a kulturně přijatelným potravinám pro aktivní a zdravý život v souladu s právem na přiměřenou potravu a zásadním právem každého být oproštěn od hladu. Právo na potravu není pouze ekonomickým, morálním a politickým imperativem, ale je také právním závazkem každé země. Právo na přiměřenou potravu vychází z čl. 11
Mezinárodního paktu o
hospodářských, sociálních a kulturních právech a zahrnuje v sobě dvě obsahové roviny: •
dostupnost potravy v množství a kvalitě, o
dostačující k uspokojení výživových potřeb jedince (strava má zahrnovat všechny nezbytné živiny pro fyzický a duševní růst a jeho zachování během všech etap lidského života s ohledem na pohlaví a povolání),
o prosté škodlivých látek (požadavky na bezpečnost potravy a přijímání opatření k předcházení kontaminaci potravin způsobené falšováním, špatnými hygienickými podmínkami nebo nesprávnou manipulací během jednotlivých fází potravinového řetězce), o přijatelné pro danou kulturu - skupinu spotřebitelů (zohlednění jiných než výživových hodnot vztahujících se k potravinám a jejich spotřebě a kvalifikovaných zájmů spotřebitelů ohledně charakteru dostupných zdrojů potravin), •
dosažitelnost takové potravin způsobem, který je trvale udržitelným a který nezasahuje do ostatních lidských práv.1 Kvantitativní rozměr práva na potravu je přetrvávajícím problémem především u
rozvojových států. V rozvinutých zemích světa, Českou republiku a ostatní státy Evropy, resp. Evropské unie (EU) nevyjímaje, je naopak hlavní pozornost zaměřena na zajištění kvalitativní stránky potravin. Masovost spotřeby potravin je příčinou vysokého rizika ohrožení zdraví lidí v případě, že se do oběhu dostanou potraviny, které nejsou bezpečné. Nemoci způsobené potravinami jsou běžným a rozšířeným jevem ve všech částech světa, bez 1
General Comment 12: The Right to Adequate Food (Art. 11) E/C. 12/1999/5. Dostupné na http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/3d02758c707031d58025677f003b73b9?Opendocument
7
ohledu na ekonomickou rozvinutost té které země. Jen ve Spojených státech amerických je odhadováno, že každý rok jsou nebezpečné potraviny příčinou asi 76 milionů nemocí a 5000 úmrtí. V jihovýchodní Asii umře každý rok přibližně jeden milion dětí mladších pěti let na průjmové onemocnění v důsledku požití kontaminované potraviny nebo vody.2
Evropský kontinent není výjimkou.
Lze vzpomenout krizi s BSE, která
postupně zasáhla celou Evropu a jen ve Velké Británii si její lidská varianta v podobě Creutzfeldt Jakobovy nemoci vyžádala asi 150 lidských úmrtí, nebo nedávnou aféru s vyšším výskytem bakterie Listeria monocytogenes v některých potravinách a s tím souvisejícím vyšším výskytem onemocnění listeriózou v České republice. Bezpečné potraviny jsou základem pro ochranu lidského zdraví, která je středem pozornosti každého člověka i každého společenství. Nepopiratelný a vždy a všudy přítomný význam ochrany lidského zdraví skrze právní regulaci bezpečnosti potravin byl „lidským“ důvodem k volbě tématu této disertační práce. Nezbytnost právní regulace společenských vztahů ovlivňujících úroveň bezpečnosti potravin není potřeba zdůrazňovat a osvětlovat. S vědeckým pokrokem a globalizací nezbytnost právní regulace stoupá. Bohužel právo se nedokáže vypořádat se zajištěním bezpečnosti potravin v celé šíři. Zjednodušeně řečeno, lze jej charakterizovat jako konečný prostředek, přičemž musí zohledňovat multidisciplinaritu tohoto jevu, musí vycházet z ostatních vědeckých oborů jako mikrobiologie, chemie, ekonomie či managementu. Multidisciplinární přístup k tématu bezpečnosti potravin nebyl na místě. V tomto směru lze odkázat na komplexní odbornou publikaci3, na jejímž vypracování se podílely osoby aprobované v jednotlivých vědeckých oborech a která byla nezbytným podkladem pro uchopení tématu bezpečnosti potravin v této, byť pouze právně zaměřené, disertační práci. Vědeckým důvodem volby tématu byla absence teoreticko-právně zaměřených prací na toto téma4 a vůbec nižší zájem české právnické odborné veřejnosti o komplexnější pojetí této oblasti. Hlavním cílem této práce je přispět k poznání právní problematiky bezpečnosti potravin v České republice na pozadí práva Evropských
2
DeWaal, C. S. – Robert, N.: Global and Local Food Safety around the World. Washington: Center for Science in the Public Interest, 2005, p. 1 3 Collection.: Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2006 4 Od počátku 21. století nabývá téma právní regulace bezpečnosti potravin, resp. potravin, včetně vymezení této oblasti právních norem v systému práva, především v zahraniční literatuře na významu. Srov. Meulen, B. –Velde, M.: Food Safety Law in the European Union. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2004 nebo Spreij, M. – Vapnek, J.: Perspectives and Guidelines on Food Legislation, with a New Model Food Law. Rome: FAO, 2006
8
společenství5 (ES), a to prostřednictvím analýzy stávajícího právního stavu a nastínění dalšího vývoje. Vzhledem k nastolenému a neutichajícímu trendu prohlubování sjednocování právních předpisů členských států EU v oblasti bezpečnosti potravin ustupuje vnitrostátní rovina rozebírané problematiky do pozadí právě ve prospěch úrovně komunitární. Systematika výkladu právní úpravy vychází z aplikační hierarchie komunitárních a národních pramenů práva. Na samotnou bezpečnost potravin, bezpečnost potravin v širším slova smyslu, je snaha nahlížet z poněkud odlišného směru, než jak bývá obvyklé. Bezpečnost potravin je sice z rozhodující míry pojímána ve vztahu k ochraně spotřebitele, který je konečným článkem potravinového řetězce a ochrana jeho zdraví je základním východiskem pro právní úpravu, ale zachycena je také právní problematika celého potravinového řetězce, jehož začátek je v půdě coby základním výrobním prostředku pro každou lidskou činnost. Kvalita půdy má vliv na rostliny, na zvířata tyto rostliny spásající, na kvalitu vody nutné k výrobě potravin, a skrze tyto navazující články potravinového řetězce i na konečné potraviny. Z uvedených fází potravinového řetězce vychází struktura třetí a čtvrté části této práce (viz níže). Souběžně je uplatněn, konkrétně ve třetí části této práce (viz níže) ještě druhý pohled odrážející vymezení pojmu bezpečnosti potravin ve vztahu k potravinám jako takovým, tj. bezpečnosti potravin v užším kontextu. Rozlišována bývá bezpečnost potravin ve smyslu zdravotní a hygienické nezávadnosti6, a kvalita potravin především ve smyslu výživové hodnoty, ale také organoleptických vlastností. Někdy bývá pojem bezpečnost potravin subsumován pod pojem kvalita potravin7. V této práci naopak bezpečnost potravin zahrnuje i některé otázky výživy. Celá práce je rozdělena do čtyř stěžejních částí, které se dělí na jednotlivé kapitoly a subkapitoly. První část uvozuje celkovou problematiku se snahou osvětlit potřebu právní regulace bezpečnosti potravin na pozadí historicko-společenské geneze.
5
Pojmy Evropská unie a Evropské společenství jsou v této práci, s vědomím značné nepřesnosti, používány jako synonyma. Termín Evropská unie je však přednostně určen k označení celku tvořeného členskými státy a výraz Evropské společenství je upřednostňován ve chvíli, kdy je nutné zdůraznit komunitární povahu právní regulace. 6 Srov. Ruprich, J. a kol.: Stručné kompendium národního systému bezpečnosti potravin v ČR VVP: ZDR/2003/2/deklas. Brno: Státní zdravotní ústav – Vědecký výbor pro potraviny, 2003, str. 6. S pojmem zdravotní nezávadnost, tj. souladu s mikrobiologickými, chemickými a fyzikálními požadavky pracuje zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Širší pojem bezpečná potravina zohledňující jak zdravotní nezávadnost, vhodnost k lidské spotřebě, tak i úroveň informací poskytnutých spotřebiteli je použit v komunitární legislativě. 7 Srov. http://www.fao.org/trade/docs/ldc-foodqual_en.htm
9
Do podpisu Dohody o přidružení8 s plaností od roku 1995 probíhal vývoj odděleně ve dvou liniích, komunitární a vnitrostátní. Vyzdviženy jsou jeho hlavní mezníky. V případě České republiky jsou jimi období předválečné a právní počin v podobě Potravinového kodexu, období totality a ústupu k technické standardizaci a období znovunastolení demokracie a návrat k zákonné právní úpravě potravin. Co týče vývoje právní regulace potravin v EU, tento byl ovlivněn zejména vytvářením společného a následně jednotného vnitřního trhu, přičemž významný přelom této tržně orientované etapy ve prospěch ochrany veřejného zdraví nastal v polovině 90. let. Další struktura práce vychází ze vztahu obecného a zvláštního, při výkladu jsou využívány především metody logické – abstrakce, indukce, dedukce. Ve druhé části práce je pojednáno o obecných institutech bezpečnosti potravin. První kapitola druhé části je nicméně věnována hlavním koncepčním dokumentům částečně formulujícím politické cíle a východiska pro další právní úpravu bezpečnosti potravin. Právním i logickým východiskem celé práce se stalo nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravina stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. Předmětem druhé části je tedy teoreticko-právní rozbor jednotlivých ustanovení, resp. institutů, které zmíněné nařízení zavedlo a jejich provázanosti na vnitrostátní úroveň. Zásadním je výklad zásad, na kterých je stavěna nově přijímaná legislativa bezpečnosti potravin. Poznatků získaných v této kapitole je využíváno zejména v třetí části práce. Zvýšená pozornost je následně věnována institucionálnímu systému sloužícímu k zajištění bezpečnosti potravin, který odráží specifika daného členského státu v této oblasti, při převaze jednotné komunitární právní úpravy. Kapitola je obohacena o komparaci institucionálního systému České republiky, Irska a Řecka. Zbývající tři kapitoly první části spolu bezprostředně funkčně souvisejí.
Úřední
kontroly směřují k zabezpečení řádného dodržování právních požadavků ze strany povinných subjektů. Důsledkem zjištění pochybení a nedostatků při provádění kontrol jsou pak vznik odpovědnostních vztahů a uplatňování mimořádných postupů. Navazující třetí a čtvrtou část lze označit jako zvláštní. Tyto se zabývají konkrétními instituty bezpečnosti potravin z hlediska jejich právní úpravy. Jednotlivé kapitoly nezacházejí do podrobností právě vzhledem k výše uvedené multidisciplinaritě
8
Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 7/1995 Sb.)
10
bezpečnosti potravin, která nachází odraz i v právní úpravě, dělo by se tak na úkor srozumitelnosti. Cílem je poskytnout základní přehled o významu, stavu a směřování právní úpravy v té které otázce. Oddělení třetí a čtvrté části pramení z nutnosti zdůraznit, že tématem práce je sice bezpečnost potravin, avšak v jejím komplexním pojetí od vidlí po vidličku, byť je při výkladu postupováno ve směru opačném. Třetí část je tedy zaměřena na specifické aspekty zajištění bezpečnosti samotných produktů, myšleno potravin a surovin k jejich výrobě. Volba struktury této části pramení ze systematiky používané Evropskou komisí9, která byla částečně upravena pro potřeby této práce. Pět kapitol třetí části se postupně zabývá hygienou potravin, označováním, právně regulovanými otázkami výživy, cizorodými látkami a nakonec i otázkami, které nebylo považováno za účelné zařadit do některé z uvedených kapitol, proto k jejich souhrnnému označení byl použit pracovní termín zvláštní aspekty nakládání s potravinami. Navazující čtvrtá část je pak věnována ostatním vstupům do potravinového řetězce, výživě zvířat, zdraví zvířat, ochraně rostlin, vodě a půdě. Mezi prameny použitými pro zpracování výše nastíněné problematiky jednoznačně dominují právní předpisy, jak na úrovni komunitární především ve formě nařízení a směrnic, tak na úrovni národní ve formě zákonných i podzákonných právních předpisů, a to i
vzhledem k tomu, že právnická odborná literatura není sto
bezprostředně reagovat na překotný vývoj právní úpravy bezpečnosti potravin a tato právní oblast není středem takového zájmu jako jiná obecně uznávaná právní odvětví. Není-li uvedeno dále jinak, práce vychází z právního stavu k březnu 2007. Pokud jde o odbornou literaturu, jsou využívány monografie, články, zprávy, české i zahraniční, mnohdy zaměřené na jiné vědecké disciplíny než je právo. V širokém rozsahu jsou uplatněny i informace z internetových zdrojů, bez nichž by tato práce snad ani nemohla být zpracována. Poznatky získané na studijním pobytu v Řecku byly využity zejména ke zpracování komparace organizačního systému bezpečnosti potravin v Řecku a v České republice.
9
Viz http://ec.europa.eu/food/food/index_en.htm
11
II. HISTORICKÉ SOUVISLOSTI 1. VÝVOJ V ČESKÉ REPUBLICE Potraviny jsou nezbytnou podmínkou
lidského bytí, a proto s postupujícím
odklonem života lidí od přírody k civilizaci a k technickému pokroku si i tato součást našich životů vynutila právní úpravu. Nejdříve šlo o dílčí právní předpisy, později již o ucelená legislativní díla. Počátky české potravinové legislativy se datují do přelomu 19. a 20. století, kdy české, moravskoslezské a slovenské země byly součástí Rakousko – Uherské říše. V období 1891 až 1898 bylo vypracováno rozsáhlé, po právní stránce vysoce hodnotné dílo, které zahrnovalo všechny dosavadní potravinové předpisy při zohlednění tehdejšího vědeckého poznání, nazvané Codex Alimentarius Austriacus (Rakouský potravinový kodex). Ten však platil pouze na území Rakouska, (tj. i Čech a Moravy). Pro Uhersko a tedy i Slovensko byla tvořena legislativa odděleně. Tato dvojkolejnost se projevovala i po vzniku společného československého státu, zejména v přístupu kontrolních a soudních orgánů. Předmětem Codexu Alimentarius byla nejen problematika tzv. poživatin (potravin a pochutin), ale i kosmetických prostředků, užitných předmětů, a to z pohledu jejich výroby, popisu, složení nebo chemického, biologického či fyzikálního zkoušení. V roce 1918 v souvislosti se vznikem Československé republiky byl Codex Alimentarius
recipován, postupně upraven a doplněn dalšími zákony, výnosy či
vyhláškami. Jedním ze základních potravinových právních předpisů obsažených v Codexu Alimentarius byl zákon č. 89 ř. z. ze dne 16. ledna 1896 o obchodu potravinami a některými předměty denní potřeby (dále jen zákon č. 89). Tento zákon si kladl za cíl, aby „bráněno bylo vždy více se rozšiřujícímu porušování potravin, a to jak porušování takovému, které v sobě zahrnuje nebezpečí pro zdraví konsumentů tím, že užívá se látek přímo škodlivých, tak i porušování takovému, kde se především jen výživná hmota potravin zmenšuje, a kterým mimo škodu ve směru majetkovém při opětovném požívání taktéž poškození poměrů výdělkových a zdravotních způsobeno být může.“10
10
Matzner, J.: Zákon o obchodu potraviny a některými předměty užitnými. E. Beaufort, 1903, str. 1
12
V § 1 byl vymezen předmět právní úpravy zákona č. 89. Na prvním místě jím byl obchod s potravinami, tj. věcmi, které slouží k výživě nebo požívání. Potraviny byly definovány jako „látky, které lidé jedí a pijí“11, věci k výživě pak jako „věci, které dávají tělu lidskou výživu“12. A věci k požívání byly charakterizovány jako „věci nejen k výživě, ale i takové, které se jedí a pijí, ale nedávají lidskému tělu výživu, např. léky“13. Do působnosti zákona č. 89 spadaly navíc také kosmetické prostředky, hračky, koberce, záclony, oděvy, nádobí, váhy, barvy k malování místností a mnoho jiných, dnes neobvyklých věcí. Struktura a rozsah celého zákona se značně lišily od současné legislativy – např. dozorové orgány byly specifikovány již v § 2 zákona č. 89, ovšem takovým způsobem, který by dnes, kdy spory o kompetence mezi jednotlivými orgány státní správy často zaplňují přední stánky tisku, vyvolal spíše pobavení. Taktéž zmocnění vlády k vydání předpisů k ochraně zdraví je na začátku zákona, nikoliv na konci, jak jsme zvyklí u nynějších právních norem. V §§ 9 – 23 zákona č. 89 byla vtělena trestní ustanovení. Mezi skutkové podstaty bylo řazeno např. padělání a falšování potravin14, odepření možnosti vstoupení do prodejny a odebrání vzorků, nedbalostní i vědomé skladování a prodávání potravin, které mohou poškodit lidské zdraví, atd. Sazba trestů byla velmi široká, od pokuty ve výši 10 korun až po odnětí svobody. Na začátku třicátých let dvacátého století došlo k významné revizi Codexu Alimentarius. Jako důvody uvádí Škopek zaostávání za hospodářským rozvoje první republiky a skutečnost, že nebyl k dispozici český překlad15. Revizní práce spadaly do kompetence Ministerstva zdravotnictví a tělesné výchovy, které uložilo jejich provedení Ústřednímu svazu čs. průmyslníků. Práce začaly v roce 1930, ale kvůli okupaci ČSR v roce 1938 nebyly nikdy dokončeny do té míry, jak se na počátku předpokládalo.
11
Viz poznámka pod čarou č. 1. Viz poznámka pod čarou č. 1. 13 Viz poznámka pod čarou č. 1. 14 Padělanou byla potravina v případě, že vzhledově odpovídala skutečnosti, ale obsahově se od ní naprosto lišila. Typickým příkladem pro tehdejší dobu byl margarín, který byl vydáván za mléčné máslo nebo karamelem barvený produkt vydávaný za pravý francouzský koňak. O falšovanou potravinu šlo, když byla zhoršována její jakost odebráním nebo přidáním určité látky (např. sebrání smetany z mléka nebo naopak přidání vody do mléka, přidání škrobu do čokolády) nebo když jí bylo dáno lepšího vzezření (špatné pivo nebo mléka vypadá jako čerstvé). Tolik komentář k zákonu č. 89. 15 Blíže viz Škopek, B.: Průvodce legislativou potravin 1. díl. Praha: ÚZPI, 2005, str. 9 12
13
Oficiální povahy a úřední platnosti se výsledkům revize dostalo výnosem Ministerstva veřejného zdravotnictví a tělesné výchovy č. 22.541/1934, kterým byl tzv. Potravní kodex československý uznán právně závaznou normou pro území celé republiky. Potravní kodex měl postupně nahradit původní Codex Alimentarius Austriacus v celém jeho rozsahu. Jeho první svazek byl komplexně dokončen v roce 1937 a čítal cca 750 stran. Na další 2 – 3 svazky se již nikdy nedostalo. Během druhé světové války byly dosavadní právní předpisy nahrazovány říšskými právními normami, čímž docházelo k poklesu jejich významu, který pokračoval i po obnovení samostatnosti Československa. Po nástupu Komunistické strany Československa k moci došlo k postupnému zrušení a nahrazení veškeré zákonné úpravy v oblasti potravin systémem technických norem16, které se staly závaznými na základě různých forem politických rozhodnutí, avšak bez jakékoliv opory v zákoně. Tvorbu jednotlivých technických norem koordinoval Úřad pro normalizaci, měření a zkušebnictví. Na jejich dodržování dohlížela do roku 1962 Ústřední správa nákupů, poté byly zřízeny za tímto účelem Státní inspekce jakosti zemědělských výrobků a Státní inspekce jakosti potravinářských výrobků. Nastolený trend mohl zvrátit zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, který položil zákonný základ pro zdravou výživu obyvatelstva, jehož prováděcí vyhláška č. 45/1966 Sb., o vytváření a ochraně zdravých životních podmínek, mimo jiné deklarovala, že poživatiny (potraviny včetně surovin, pitné vody, vod minerálních a pochutin) musí být zdravotně nezávadné a musí mít potřebnou biologickou hodnotu, nesmějí být mikrobiologicky nebo jinak narušené, nesmějí vzbuzovat odpor, nesmějí být neznámého ani podezřelého původu
a musí odpovídat dalším požadavkům
stanovených ve vyhlášce, hlavním hygienikem a v technických normách. Nicméně, jak kontruje Škopek17, technické normy zakotvily pro každý jednotlivý výrobek velice detailní požadavky, ať již pro složení, výrobní postup nebo zdravotní nezávadnost, což ve svém důsledku vedlo k naprostému zakonzervování rozvoje potravinářského sortimentu. Neustále postupující vědecké poznání na jedné straně a rigidní regulace, 16
Systém technických norem byl tvořen třemi úrovněmi podle působnosti. Nejvyšší stupeň zahrnoval československé státní normy (ČSN) s celostátní působností vytvářené jednotlivými ministerstvy (pro oblast potraviny Ministerstvo potravinářského průmyslu, následně Ministerstvo zemědělství a výživy). Oborové normy s působností již jen v daném oboru tvořily druhou úroveň. Na nejnižším stupni v jednotlivých národních podnicích byly povinně vypracovávány podnikové normy, které řešily detaily neošetřené ani ČSN nebo oborovou normou. 17 Blíže viz Škopek, B.: Průvodce legislativou potravin 1. díl. Praha: ÚZPI, 2005, str. 10
14
zastarávání výrobních technik a technologií a nedostatek finančních prostředků na straně druhé tak postupně vedly ke snižování požadavků zakotvených v technických normách a tím i ke snižování celkové kvality výrobků. Tento nepříznivý vývoj se v roce 1988 nakonec rozhodlo zvrátit Federální ministerstvo zemědělství a výživy, které dalo pokyn k tvorbě nového zákona o potravinách, čímž byl po 40 letech nastolen nový trend v pohledu nejen na potravinářskou legislativu. Významným právním počinem pro oblast potravin se ještě před tímto rozhodnutí stalo vydání zákona č. 87/1987 Sb., o veterinární péči, který spolu s vyhláškou č. 121/1987 Sb., o zabezpečování zdravotní nezávadnosti živočišných produktů, řešil otázky související se s péčí o zdravotní a hygienickou nezávadnost a biologickou hodnotu živočišných produktů, a to v zásadě obdobně jako jsou regulovány dnes. Práce na novém zákonu o potravinách sice začaly ještě před listopadem 1989, nicméně do jeho konečného přijetí, v podobě závazné součásti právního řádu, mělo uplynout ještě několik let. Mezitím muselo dojít k vypořádání se s téměř nefunkční soustavou technických norem. Důležitým krokem v tomto směru bylo přijetí zákona č. 142/1991 Sb., o československých technických normách, který zrušil zákon č. 96/1964 Sb., o technické normalizaci a nově upravil tuto oblast. Dosavadní československé státní normy byly do 31. 12. 1994 považovány za závazné, přičemž po tomto datu se staly nezávaznými, pokud nějaký zákon na takovou normu výslovně neodkázal. Pro dosavadní oborové normy byl nastaven režim odlišný. Do 31.12. 2003 byly taktéž závazné, ale po tomto datu všechny pozbyly platnosti. Otázku podnikových norem tento zákon neřešil, neboť měly postavení vnitropodnikového předpisu. Rozpad ČSFR způsobil, že znění návrhu zákona o potravinách bylo předloženo ve vládě až v roce 1995 a do Parlamentu České republiky se dostalo ještě o roku později.
Tento časový posun až do druhé poloviny devadesátých let si vyžádal, aby
vznikající nové právní předpisy byly tvořeny s ohledem na platnou úpravu dané oblasti v Evropské unii (EU), a tím se mohly na tomto úseku vytvořit předpoklady pro přijetí naší republiky do EU. Výsledkem několikaletého úsilí bylo nakonec schválení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále také zákon o potravinách) v dubnu 1997. Právní úprava potravin v zákoně o potravinách byla pojata komplexně, od počátku zahrnovala potraviny rostlinného i živočišného původu, upravovala otázky zdravotní nezávadnosti i kvality potravin počínaje výrobou až po uvádění do oběhu. Tento zákon spolu s dalšími postupně 15
přijímanými prováděcími vyhláškami se stal základním kamenem pro zajištění bezpečnosti potravin a ochranu zdraví spotřebitelů. Na změny právního, politického i společenského prostředí muselo být reagováno i u předlistopadových potravinových zákonů. Jediným vhodným řešením bylo jejich nahrazení18 novou právní úpravou, a to v případě potravin živočišného původu zákonem č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen veterinární zákon) a v případě provozování stravovacích služeb zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů.
2. VÝVOJ V EVROPSKÉ UNII Teprve v nedávné době byl v Evropské unii vytvořen ucelený právní i politický rámec pro potraviny a jejich bezpečnost. Od vzniku Evropských společenství až do poloviny devadesátých let tento rámec ustupoval vytváření jednotného vnitřního trhu. Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství ze dne 25. března 1957 - Římská smlouva (dále také SES) ve své původní podobě neobsahovala žádná východiska, na kterých by
mohlo být postaveno potravinové právo jako takové.
Hlavním cílem tehdejšího EHS v souladu s článkem 2 SES bylo vytvoření společného trhu s volným pohybem potravin. Za tímto účelem byly v článku 3 SES vymezeny činnosti, které vedly ke splnění těchto cílů a které jsou považovány za „nesmělý“ počátek rozvoje potravinového práva, a to: •
odstranění celních poplatků a kvantitativních opatření mezi členskými státy ve vztahu k dovozu a vývozu zboží,
•
vytvoření vnitřního trhu charakterizovaného zrušením překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu,
•
aproximace práva členských států v rozsahu, které vyžadovalo fungování společného trhu.
Chyběla však jakákoliv zmínka o ochraně spotřebitele nebo veřejného zdraví.
18
Zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, je stále účinný, ale vztahuje se již pouze na oblast poskytování zdravotní péče.
16
Tato tržně orientovaná etapa vývoje potravinového práva je rozdělována do dvou období19. Období do vydání rozhodnutí Evropského soudního dvora (dále také ESD) ve věci Cassis de Dijon
těžilo z harmonizace založené na vertikálních
směrnicích. Typickým příkladem byly směrnice přijaté v sedmdesátých letech zabývající se medem, cukrem, kávou, ovocnými džusy, marmeládami, čokoládou a dalšími produkty. Tyto směrnice měly za cíl vypořádat se s problémem odlišného definování těchto produktů v jednotlivých členských státech, stanovením jednotných požadavků na jejich složení a kvalitu, což mělo umožnit jejich volnější obchodování v rámci jednotného trhu. Nicméně vytvoření takových standardů pro každý jednotlivý produkt vyskytující se na trhu Společenství se ukázalo v praxi neproveditelné, což bylo umocněno formulací článku 94 (100)20 SES, který předpokládal jednomyslnou schvalovací proceduru této legislativy v Radě ministrů. Proto se v navazujícím období, v němž hrál hlavní roli Evropský soudní dvůr21, přešlo k harmonizaci prostřednictvím směrnic horizontálních a uplatňování principu vzájemného uznání (viz níže). Postupné základy potravinového práva plynuly z extenzivního výkladu článku 28 (30) SES, který zakazoval kvantitativní omezení dovozu a veškerá opatření s rovnocenným účinkem. Definice kvantitativního omezení byla vymezena v rozhodnutí ESD ve věci Geddo v. Entr Nazionale Risi.22 Složitější to však bylo s definováním slovního obratu opatření s rovnocenným účinkem, o což se pokusil ESD v rozhodnutí ve věci Procureur de Roi v. Dassonville23. Bylo řečeno, že za opatření s rovnocenným účinkem se považují „všechna obchodní pravidla přijatá členskými státy, která jsou způsobilá bránit, přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně, obchodu v rámci Společenství, s výjimkou ochrany zdraví lidí, zvířat a rostlin“.
19
Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union – An Introduction. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2004, str. 133, 134 20 Číslování před 1. 5. 1999 (vstup v platnost Smlouvy pozměňující Smlouvy o Evropské unii, smlouvy o založení Evropských společenství a některé související akty – Amsterodam). 21 Kromě výše zmíněných rozhodnutí ESD srov. Holland, D. – Pope, H.: EU Food Law. Hague: Kluwer Law International, 2004, str. 6 – 14; O‘Rourke, R.: European Food Law. 3th edition. London: Sweet and Maxwell, 2005, str. 34 - 52. 22 Geddo C-2/73 (1973) ESD 865: Opatření, které vede k úplnému nebo částečnému omezení, v závislosti na okolnostech, dovozu, vývozu nebo přepravě zboží. 23 Dassonville C-8/74 (1974) ESD 837: Případ se týkal skotské whisky nakupované od francouzského dodavatele a dovážené do Belgie. Belgická legislativa pro toto zboží vyžadovala, vedle označení původu, také osvědčení o původu, které v tomto případě nebylo možné získat. ESD v řízení o předběžné otázce rozhodl, že toto belgické ustanovení nemůže být aplikováno na skotskou whisky, která je legálně dovážena a uváděna do oběhu ve Francii a dále exportována do Belgie.
17
Tento široký výklad článků 28 (30) až 30 (36) SES byl však vzápětí modifikován rozhodnutím ESD v případu Cassis de Dijon24. Případ se týkal přípustnosti dovozu alkoholického nápoje „Cassis de Dijon“ z Francie (likér s obsahem alkoholu 15 až 20 procent) do Německa za situace, kdy německá legislativa zakazovala prodej likérů s obsahem alkoholu nižším než 25 procent, což odůvodnila vyšším nebezpečím vzniku závislosti na alkoholu a možným klamáním německého spotřebitele. Evropský soudní dvůr sice aplikoval „dassonvillskou definici“, avšak s tímto dodatkem: „Překážky pohybu zboží uvnitř Společenství, vyplývající z nesouladu mezi právními předpisy jednotlivých států a týkající se uvádění daných výrobků na trh, jsou akceptovatelné do té míry, v jaké tyto předpisy mohou být uznány za nezbytné pro uspokojení kategorických požadavků týkajících se zejména účinnosti fiskálního dozoru, ochrany zdraví obyvatelstva, poctivosti obchodních transakcí a ochrany spotřebitele.“25 Došlo tedy k uplatnění pravidla rozumu (the rule of reason). A jelikož nebylo možné ospravedlnit zmíněný jednostranný požadavek německé právní úpravy veřejným zájmem podle článku 30 (36) SES, byl konstatován rozpor s článkem 28 (30) SES. Evropský soudní dvůr tak nakonec ve svém rozhodnutí aplikoval další klíčové pravidlo pro volný pohyb zboží v rámci Společenství, a to pravidlo vzájemného uznání (the rule of mutual recognition), které říká, že produkty vyrobené a obchodované v souladu s právem v jednom členském státě nemohou být vyloučeny z oběhu v ostatních členských státech. V podstatě to znamená, jak uvádí Meulen a Velde26, že zboží dostačující spotřebiteli v jednom členském státě je dost dobré pro spotřebitele v celém Společenství. U tohoto rozhodnutí není možné opomenout vyjádření ESD k postavení spotřebitele, u kterého v takovýchto případech je předpokládána přiměřená inteligence, odpovědnost a schopnost adekvátně se rozhodnout, pokud je dostatečně informován. Právě rozhodnutí Cassis de Dijon se stalo významný mezníkem v přístupu Společenství k potravinovému právu. V roce 1985 předložila Komise sdělení nazvané „Završení jednotného trhu: Komunitární legislativa pro potraviny“27, které uvádělo, že komunitární legislativa pro potraviny by se měla omezovat pouze na ustanovení nezbytná k ochraně veřejného zdraví, k ochraně a informovanosti spotřebitelů, včetně 24
Rewe-Central AG v. Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein C-120/78 (1979) ESD 649 Viz Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 3. vydání. Praha: Linde, 2002, str. 141 26 Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union – An Introduction. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2004, str. 137 27 Commission Communication on Completion of the Internal Market: Community Legislation on Foodstuffs (1985) COM (85) 603 25
18
zabezpečení poctivého obchodování a k zajištění přiměřených a nezbytných úředních kontrol potravin. Výslovné ustavení ochrany veřejného zdraví a zájmů spotřebitelů jako cílů pro regulaci potravin bylo následně začleněno do Jednotného evropského aktu roku 1986 a do Smlouvy o Evropské unii – Maastricht – roku 1992. Vzápětí také Komise předložila Radě legislativní návrhy několika rámcových směrnic, mj. směrnice pro přídatné látky, označování potravin určených ke zvláštní výživě, hygienu a úřední kontroly. V roce 1989 následovalo další sdělení Komise „Volný pohyb potravin ve Společenství“28. Toto sdělení podalo shrnutí postojů Komise k otázkám volného pohybu potravin při zohlednění rozhodnutí ESD ve věci Cassis de Dijon a dalšího rozhodnutí ESD v případu známém pod názvem „Německé pivo“29. V tomto případě šlo o ustanovení německé právní úpravy, která jednak omezovala použití označení „pivo“ pouze na fermentované nápoje vyrobené pouze ze sladového ječmene, chmele, droždí a vody a jednak uvalila bezpodmínečný zákaz na obchodování s pivem obsahujícím přídatné látky na německém trhu. Druhé zmíněné ustanovení německého práva bylo shledáno Evropským soudním dvorem v rozporu s čl. 28 (30) SES a principem vzájemného uznání. Ve vztahu k německým požadavkům na používání označení „pivo“ bylo poukázáno na obecný charakter pojmu „pivo“, který není limitovaný pouze na piva vyrobená v souladu s německými právní předpisy. K ochraně zájmů spotřebitelů se specifickými nároky na složení piva a umožnění jim kvalifikovaný výběr mezi jednotlivými produkty může lépe posloužit dostatečné označení složení piva, než preventivní zákaz dovozu výrobků legitimně vyrobených v jiném členském státě. Ohledně používání přídatných látek v pivě uplatnil ESD již dříve formulovaný princip proporcionality30 vzhledem k tomu, že důsledkem německé právní úpravy došlo k vyloučení použití všech přídatných látek schválených v ostatních členských státech a nikoliv pouze některých z nich, při současném odůvodnění jejich rizika z hlediska stravovacích návyků německého obyvatelstva.
28
Communication on the Free Movement of Foodstuffs in the Community OJ 1989 C271/3 Commission v Germany (1987) ECR 1262 30 Princip proporcionality se vztahuje k uplatňování čl. 30 SES, resp. k omezení uplatňování tohoto ustanovení členskými státy. Evropský soudní dvůr jej jasně formuloval při rozhodování případu de Peijer (1976) ECR 613: „Z článku 30 SES vyplývá, že národní pravidla a postupy, kterými dochází k omezení dovozu farmaceutických produktů nebo která mohou toto způsobit, jsou slučitelná s Římskou smlouvou do té míry, která je nezbytná pro účinnou ochranu zdraví a života lidí. Naopak z rámce výjimek v čl. 30 SES jsou vyloučena ta národní pravidla a postupy, je-li možné ochranu zdraví a života lidí docílit jinými opatřeními, která omezují obchod uvnitř Společenství podstatně méně“. Stručně řečeno – ochranná opatření nesmí omezovat obchod mezi členskými státy více, než je nezbytné k dosažení zamýšleného legitimního cíle. 29
19
Ochrana spotřebitele a veřejného zdraví v rámci potravinového práva však stále byla až ta druhá v pořadí a potravinové právo EU bylo i při zavádění jednotného trhu soustředěno spíše na otázky obchodu a volného pohybu zboží. Navíc se v této době často objevovaly výzvy k vrácení potravinového práva zpět do kompetencí členských států a evropská potravinová legislativa byla předmětem kritiky z důvodu přehnané regulace, nesoudržnosti, roztříštěnosti a nedostatku transparentnosti a inovací. Zásadní zvrat pro tržně orientované potravinové právo stavěné na principu vzájemného uznání přinesla krize s nemocí šílených krav (BSE) v polovině 90. let minulého století. Veřejné mínění na popud neadekvátnímu postupu ze strany britských i evropských orgánů při propuknutí epidemie vyvolalo nutnost podstatných změn na poli potravinové práva, včetně bezpečnosti potravin. Klíčovou roli při tlumení krize hrál až s podivem do té doby nevýrazný Evropský parlament, který zřídil dočasný vyšetřovací výbor k prošetření postupů jednotlivých národních i evropských úřadů zapojených do krize. Ve vypracované vyšetřovací zprávě31 byla silně kritizována jak britská vláda, tak Komise. Komise byla nařčena z upřednostňování zájmů průmyslu před bezpečností veřejného zdraví a spotřebitelů. Kromě kritických komentářů obsahovala zpráva také konkrétní doporučení ke zlepšení komunitárního potravinového práva. Paradoxně, jak uvádí Meulen a Velde32, poskytla tato kritická zpráva Komisi do té doby se nedostávající podnět k uchopení restrukturalizace komunitárního potravinového práva způsobem, který výrazně posílil vlastní pravomoci Komise. Již v květnu roku 1997 byla Komisí zveřejněna Zelená kniha o obecných principech potravinového práva (viz část III kap 2.1). Byl zřízen inspekční orgán Komise – Potravinový a veterinární úřad (FVO) a začalo se mluvit o vybudování nezávislého úřadu pro bezpečnost potravin. Nicméně další krize s dioxiny, byť daleko lépe ze strany unijních orgánů zvládnutá, ukázala další nedostatky tehdejšího potravinového práva. Bezpečnost potravin se stala prioritní záležitostí v rámci činnosti Komise i v jejím novém složení, což vyvrcholilo vydáním Bílé knihy o bezpečnosti potravin (viz část III kap 2.1)
31
Report of the Temporary Committee of Inquiry into BSE on alleged contraventions or maladministration in the implementation of Community Law in relation to BSE. Viz http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=FR&pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A41997-0020+0+NOT+XML+V0//EN 32 Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union – An Introduction. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2004, str. 141
20
III. ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA BEZPEČNOSTI POTRAVIN 1. OBECNĚ Mezi kulturní, sociální a hospodářská práva, která jsou pro většinu lidí velmi významná, řadí Listina základních práv a svobod33 (čl. 31, věta prvá) právo každého na ochranu zdraví. Toto právo je existencionálně spjato s nejdůležitějším základním lidským právem – právem na život
(čl. 6, odst. 1 LZPS) a s dnes stále častěji
skloňovaným právem na příznivé životní prostředí (čl. 35, odst. 1 LZPS). Podobně lze uvést tuto kapitolu z pohledu komunitárního práva. Článek 2 SES stanoví, že politiky34 a činnosti prováděné na úrovni Společenství podporují mj. vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí a zvyšování životní úrovně a kvality života. Bezpečnost potravin pak představuje jeden z předpokladů pro uplatňování jednotlivých práv a výkon politik. Právo bylo vybráno jako hlavní, nejefektivnější a nenahraditelný prostředek k zajištění bezpečnosti potravin při současném využití další nástrojů, zejména politických, koncepčních, vědeckých, osvětových a dalších. Předmětem této práce je tudíž potravinové právo, přesněji řečeno jedna z oblastí potravinového práva - právo bezpečnosti potravin35. Pojednává-li tato práce o bezpečnosti potravin, pak se tím rozumí právě právní úprava bezpečnosti potravin. Zařazení potravinového práva do systému práva není úplně jednoznačné a není ani cílem této práce tuto otázku vyřešit, nastíněn je pouze jeden z možných pohledů. Vyjde-li se z obecně přijímané bipartice kontinentálního systému práva na právo soukromé a právo veřejné, jejichž vzájemné hranice jsou však neostré, a následné, byť ne bez výhrad, kategorizace jednotlivých právních odvětví na základě odvětvotvorných kritérií, potravinové právo zde není. A nejspíše je tomu tak správně, protože každé kategorizování při současné složitosti a rozsahu práva coby normativního systému s sebou nese jistou míru nepřesnosti a výjimek. Nicméně jeden možný pohled pro „zaškatulkování“ potravinového práva se naskýtá, pokud se připustí, že bezpečnost
33
Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky 34 Mj. hlava XIII zdravotnictví, hlava XIV ochrana spotřebitele, hlava XIX životní prostředí, hlava II zemědělství, hlava I volný pohyb zboží 35 Srov. Spreij, M. – Vapnek, J.: Perspectives and Guidelines on Food Legislation, with a New Model Food Law. Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2005, str. 13
21
potravin coby předpoklad ochrany zdraví člověka lze je veřejným zájmem. Převažovat tak bude veřejnoprávní metoda regulace36 a využívání tomu odpovídajících administrativně-právních nástrojů. Proto by bylo možné z větší části podřadit potravinové právo do systému práva veřejného, v rámci něhož souvisí zejména s tradičními právními odvětvími: správním právem a právem životního prostředí. Samozřejmě opět s jistou dávkou nepřesnosti a širokou škálou výjimek. Proto je snazší a vhodnější pro účely této práce potravinové právo charakterizovat jako funkční součást práva, která je sloučením částí několika právních odvětví v poměrně ucelené těleso sloužící svému účelu, kterým je ochrana zdraví a zájmů spotřebitelů především. Poměrně úspěšně se s pojmem potravinové právo vypořádal Helešic37, který tento nevyužívá ve smyslu vědeckého členění práva, ale jako označení souboru právních předpisů pro potřeby praxe, obdobě jako se používá označení zemědělské právo apod. Bezpečnosti potravin se začala v Evropské unii a také v České republice, v tehdejší době v pozici přistupujícího státu, věnovat zvýšená pozornost na konci devadesátých dvacátého století, kdy došlo k několika případům ohrožení zdraví lidí kvůli potravinám (BSE, dioxiny). Evropská unie proto začala problematiku ochrany zdraví spotřebitele před nebezpečím z potravin komplexně řešit, což se dotklo právních řádů všech členských zemí, včetně České republiky, která musela v souvislosti s přístupovými jednáními tyto změny zohlednit v aproximačním procesu (např. novely zákona o potravinách. K 1. 5. 2004 se Česká republika stala plnoprávným členem EU se všemi s tím souvisejícími právy a povinnostmi, občané ČR mají zároveň postavení občanů EU s odpovídajícími právy a povinnostmi. O bezpečnosti potravin a její právní úpravě nelze mluvit jako o národní, české. Bezpečnost potravin je při propojení trhů členských států „problémem“ evropským – komunitárním – i mezinárodním. V hierarchii pramenů potravinového práva dnes nefigurují jen, zjednodušeně řečeno, ústava, zákony a prováděcí právní předpisy, čl. 10 spolu s čl. 10a Ústavy ČR38 tuto soustavu rozšiřují o mezinárodní smlouvy a umožňují, aby se komunitární právo stalo integrální součástí českého právního řádu včetně jeho aplikační přednosti. 36
Blíže viz např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12. října 2004 č. j. 5 As 11/2003-50 Helešic, F.: Ke tvorbě základů potravinového práva České republiky – zákonná úprava. ASPI, 1998 38 Čl. 10 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, stanoví, že „vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.“ Čl. 10a odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, stanoví, že „mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci.“ 37
22
2. BEZPEČNOST POTRAVIN V KONCEPČNÍCH DOKUMENTECH Předtím než dojde k revizi stávající legislativy nebo vytvoření nové právní úpravy příslušné oblasti je nutné vytvořit strategie, které budou politickým základem legislativy a které budou následně usměrňovat i její provádění. Politické a koncepční nástroje sehrály a sehrávají v případě bezpečnosti potravin nezastupitelnou roli.
2. 1 Zelená kniha potravinového práva a Bílá kniha bezpečnosti potravin
V roce 1997 byla zveřejněna Zelená kniha o obecných principech potravinového práva v EU39 (dále jen Zelená kniha), ve které Komise označila potravinové právo za veřejný zájem a vytyčila pro jeho další směřování několik cílů:
zajištění vysoké úrovně ochrany veřejného zdraví, bezpečnosti a dalších zájmů spotřebitelů,
zajištění volného pohybu zboží v rámci jednotného trhu,
vystavění právní úpravy na vědeckých podkladech a hodnocení rizika,
zajištění
konkurenceschopnosti
evropského
potravinářského
průmyslu
s perspektivou vyššího vývozu,
přenesení primární odpovědnosti za bezpečnost na osoby podnikající v potravinářském průmyslu. Potravinové právo mělo splňovat požadavek ucelenosti, srozumitelnosti a
racionalizace, při současném udržení vysoké úrovně ochrany veřejného zdraví a zájmů spotřebitelů. Komise vydáním Zelené knihy také odstartovala veřejnou rozpravu o tom, jak naplňuje stávající legislativa požadavky a očekávání spotřebitelů, výrobců, zpracovatelů a distributorů, zda opatření zajišťující nestrannost, objektivnost, úměrnost a účinnost kontrolních systémů dosahují svých cílů, a nakonec jakým směrem by se měl ubírat vývoj komunitárního potravinového práva, aby byla zajištěna bezpečnost celého potravinového řetězce. Navazující Bílá kniha o zdravotní nezávadnosti potravin40 - politický dokument Komise - se stala definitivním východiskem pro novou potravinou politiku, což spočívalo v revizi stávající legislativy v jednotný, účinný a transparentní systém pravidel včetně založení nezávislého Evropského úřadu pro potraviny a v posílení 39 40
Green Paper on the General Principles of Food Law in the European Union COM (97) 176 White Paper on Food Safety COM (1999) 719 final
23
kontrolních mechanismů „od farmy po stůl“, včetně směřování k odpovídající informovanosti spotřebitele. V Bílé knize byl zdůrazněn význam potravin pro společnost a jejich nezanedbatelné propojení na jiné politické oblasti – ekonomickou, sociální i environmentální. Bílá kniha předložila širokou škálu opatření, jejichž uskutečnění určila za nezbytné pro znovuzískání důvěry spotřebitelů v potravinovou politiku, slučující potravinovou vědu, potravinové právo a kontrolu potravin. Základními body byly:
zřízení evropského potravinového úřadu,
který bude představovat vědeckou autoritu zaštítěnou kvalifikovanými vědeckými odborníky, kteří budou nezávislí na vnějších ekonomických a politických tlacích. Hlavními úkoly úřadu bude vědecké poradenství, sběr a analýza informací a komunikace s veřejnosti, vůči které bude vystupovat naprosto otevřeně. Při své činnosti bude udržovat úzkou spolupráci s příslušnými národními vědeckými institucemi
a
jednotlivými pracovišti Komise.
vytvoření
nového
uceleného
právního
rámce
pro
bezpečnost
celého
potravinového řetězce vycházejícího z jasně definovaných principů bezpečnosti potravin. Odpovědnost za vypracovávání a přijímání právních předpisů nadále ponese Komise, Rada a Evropský parlament. Budou právně zakotveny základní zásady bezpečnosti potravin a bude vytvořen obecný rámec potravinového práva. Patřičná pozornost bude muset být věnována revizi právní úpravy v těchto oblastech: krmiva, veterinární péče, hygieny, kontaminanty a rezidua, potraviny nového typu, přídatné, pomocné a aromatické látky, materiály přicházející do styku s potravinami, ozařování potravin.
zvýšení funkčnosti systému pro zvládání mimořádných situací a krizí,
prostřednictvím systémové integrace, přijetím harmonizované právní úpravy pro systém rychlého varování, který bude rozsahem pokrývat potraviny i krmiva.
sjednocení a zdokonalení úředních kontrolních postupů.
Bude zapotřebí vytvořit komunitární rámec pro kontrolní systémy obsahující tři složky: stanovení operativních kritérií na komunitární úrovni, vypracování komunitárních kontrolních příruček na podporu jednotnosti národních postupů a zintenzivnění vzájemné výměny dat a spolupráce mezi členskými státy.
zlepšení komunikace se spotřebiteli.
24
Pro obnovení důvěry spotřebitelů bude nutné zajistit vysokou transparentnost rozhodování. Legislativa pro označování a propagaci potravin má zabezpečit dostatečnost, přesnost a správnost informací o produktu.
stanovení mezinárodního přístupu k bezpečnosti potravin,
prostřednictvím aktivní účasti v mezinárodních organizací včetně plnění závazků z toho plynoucích. V příloze Bílé knihy Komise detailně vytyčila harmonogram provádění jednotlivých opatření, jejichž realizace, podporovaná ze strany ostatních institucí EU a za aktivního přispění členských států i představitelů potravinářského průmyslu, povede podle slov Komise k lepšímu zajištění jednotlivých aspektů bezpečnosti potravin a tím i k celkovému zvýšení úrovně ochrany zdraví.
2. 2 Strategie zajištění bezpečnosti potravin v ČR
Na vydání Bílé knihy, která pro vytvoření fungujícího a jednotného systému bezpečnosti potravin na evropské úrovni požaduje zajišťování zdravotní nezávadnosti v celém řetězci výroby a distribuce potravin a vysoký stupeň koordinace a sjednocení jak na úrovni společenství, tak i na úrovni národní musela reagovat i Česká republika v souvislosti s požadavky kladenými Komisí na vstup ČR do EU. Za tímto účelem byl vládou ČR přijat na vědomí formou usnesení č. 1320/2001 koncepční dokument Ministerstva zemědělství Strategie zajištění bezpečnosti (nezávadnosti) potravin v ČR (dále jen Strategie 2001), který prohlásil bezpečnost potravin za jednu z priorit tehdejší vlády. Strategie 2001 obsahovala posouzení stávajícího stavu se zřetelem na funkčnost jednotlivých článků analýzy riziky (viz část III kap. 4.2), přičemž při vytyčování konkrétních úkolů pro předvstupní období zohlednila i závěry z inspekce FVO v ČR. Bylo konstatováno, že nezbytným základem pro zajištění bezpečnosti potravin je vytvoření právního rámce na základě vědeckých poznatků a fungujícího systému kontroly v celém potravinovém řetězci a důraz musí být kladen i na politiku ochrany jednotlivých složek životního prostředí, která
významně ovlivňují počátek
potravinového řetězce. V současnosti je Česká republika plnoprávnou členskou zemí Evropské unie se všemi z toho vyplývajícími právy i závazky, což se odrazilo mj. v přijetí Strategie zajištění bezpečnosti potravin v České republice po přistoupení k Evropské unii 25
usnesením vlády č. 1277/2004 (dále jen Strategie 2004), která popisuje krátkodobý plán na období 2005 – 2006 v oblasti bezpečnosti potravin. Stejně jako ve Strategii 2001 se při analýze stávajícího stavu a při definování nových úkolů vycházelo ze struktury analýzy rizika. Nicméně ve vnímání bezpečnosti potravin nastal ve srovnání se Strategií 2001 výrazný posun, který charakterizuje věta v úvodní kapitole Strategie 2004. Dnes nestačí jen nabídnout zdravotně a hygienicky nezávadné a biologicky plnohodnotné potraviny. Je současně nutné poskytnout jasné a nezpochybnitelné důkazy o efektivním sledování zdravotní nezávadnosti potravin, okamžitě využívat nejnovější vědecké poznatky při ochraně zdraví spotřebitele a předkládat přesvědčivé důkazy ve srozumitelné formě. V rámci oddílu Vědecky podložené hodnocení zdravotních rizik je konstatováno aktivní působení EFSA na evropské úrovni a vědeckých výborů na úrovni národní. Oddíl Řízení zdravotních rizik je soustřeďován v prvé řadě na rozvoj legislativy, které dominuje Komise s aktivním přispěním národních orgánů Navazující oblast výkonu kontrolních činností a zvládání krizových situacích pojednává o funkci FVO, provozu RASFF a celkovém organizačním zabezpečení dozoru nad potravinami a krmivy v ČR. Třetí oddíl je věnován především otázce rozvoje komunikace a vzdělávání
všech
zájmových skupin veřejnosti. Na základě tohoto rozboru byl formulován závěr uvádějící, že základní úkoly vyplývající se Strategie 2001 byly splněny41. Kromě definování dílčích úkolů stanovila Strategie 2004 hlavní úkol spočívající ve zdokonalení systému komunikace všech zainteresovaných složek systému bezpečnosti potravin jak uvnitř státu, tak na úrovni spolupráce s členskými státy, příslušnými orgány EU, i třetími zeměmi. Usnesením vlády ČR č. 3/2007 bylo vyhodnoceno plnění Strategie 2004 za období leden 2005 – září 2006. Pro období 2007 – 2009 bylo uloženo mj. pokračovat ve zlepšování v oblasti komunikace, při činnosti ať jednotlivých vědeckých výborů nebo kontrolních orgánů státní správy má být kladen důraz na koordinaci a spolupráci. Velice významným bodem v rámci řízení rizik, což potvrdí i následný obsah této práce, je „přijetí postupů, které by lépe zpřístupnily stávající systém předpisů provázaný odkazy na nařízení ES (navíc možná dosud dostupných ne vždy v překladu). Z důvodu vysoké 41
Institucionální základy systému bezpečnosti potravin existují, jednotlivé organizace mají zřetelně definovány role a stanoveny kompetence. Kladně lze hodnotit zejména rozvoj v oblasti vzájemné komunikace mezi státními organizacemi, potravinářskými podniky a spotřebiteli, pokračování monitorovacích programů v rámci kontroly potravin i mimo tento rámec, včetně monitoringu dietární expozice člověka, ustavení vědeckých výborů a zahájení práce informačního centra.
26
četnosti těchto nařízení ES, jejich vzájemnému doplňování se a rušení, vznikl složitý systém, který je pro běžného uživatele stěží prostupný“.
3. PRÁVNÍ ZÁKLAD BEZPEČNOSTI POTRAVIN Právní úprava zajišťující bezpečnost potravin na národní úrovni spolu s roztříštěnou komunitární právní úpravou v podobě mnoha směrnic se stala dne 21. února 2002 minulostí, kdy vstoupilo v platnost klíčové nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné principy a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen nařízení ES o bezpečnosti potravin). Na toto nařízení je nahlíženo42 jako na hlavní průkopnické dílo komunitárního potravinového práva a jako na doposud nejvýše dosažený bod v oblasti bezpečnosti potravin. Bezpečnost potravin tak získala s ostatními politikami Evropské unie srovnatelné postavení a potravinové právo se stalo relativně ucelenou samostatnou částí komunitárního práva se značným významem. Přijetí nařízení bylo názornou ukázkou schopnosti rychlé dohody mezi členskými státy v Radě a všemi politickými skupinami v Evropském parlamentu, pokud jde o dosažení nápravy a vyvarování se dalších anomálií v tak důležité oblasti, jakou je bezpečnost potravin. Nařízení ES o bezpečnosti potravin představuje zastřešující právní předpis v oblasti zajištění bezpečnosti potravin a potravinového práva v členských zemích Evropské unie, vychází z požadavků zajištění vysoké úrovně lidského zdraví a sjednocení rozdílných právních úprav jednotlivých členských států s cílem předcházet incidentům spojených s bezpečností potravin, poskytovat vědecké hodnocení rizik, chránit zájmy spotřebitelů a posílit důvěru spotřebitelů v bezpečnost potravin. Vývoj komunitárního potravinového práva, jelikož byl určován spíše nárazovým řešením problémů než strategickým plánováním, vedl k obrovskému množství různorodých právních předpisů, což mělo daleko k jednotnému systému. Nové komunitární potravinové práva 21. století se od svého předchůdce v mnohém odlišuje: důraz na horizontální – průřezovou legislativu, upřednostňování nařízení jakožto formy právních předpisů a především zaměření se na formulování cílů, kterých má být
42
Srov. O’Rourke, R.:. European Food Law. 3th edition. London: Sweet and Maxwell, 2005, str. 8
27
dosaženo a principů, které mají být sledovány. Představitelem takového pojímání komunitárního potravinového práva je právě nařízení ES o bezpečnosti potravin, na které postupně navazují další. Nařízení ES o bezpečnosti potravin se zabývá, jak vyplývá i z jeho názvu, třemi okruhy problematiky bezpečnosti potravin: •
obecné principy a požadavky potravinového práva (viz část III kap. 4),
•
Evropský úřad pro bezpečnost potravin (viz část III kap. 5.1.2) a
•
postupy pro zvládání mimořádných situací a krizí, včetně tzv. systému rychlého varování (viz část III kap. 7).
Nejedná se tedy o nějaký komplexní kodex potravinového práva, ale pouze o východisko pro obecnou část potravinového práva. Vedle něj plní svoji úlohu v zajišťování bezpečnosti stovky jiných komunitárních a národních předpisů. V České republice tedy zůstává zachována právní úprava bezpečnosti potravin v podstatě na úrovni těchto třech zákonů a jejich prováděcích právních předpisů: •
zákona o potravinách (obecná právní úprava všech potravin),
•
zákona o ochraně veřejného zdraví (právní úprava zacházení s pokrmy a pitnou vodou a hygienických podmínek pro výkon činností epidemiologicky závažných) a
•
zákona o veterinární péči (právní úprava veterinárních aspektů produkce potraviny živočišného původu).
Jenom se mění jejich role, kterou lze s jistou dávkou nepřesnosti označit za vedlejší. Kromě toho, že nařízení ES o bezpečnosti potravin určuje cíle potravinovému právu na národní i komunitární úrovni, vytyčuje v čl. 1 svůj vlastní účel a působnost. Účelem jednotlivých ustanovení nařízení je stále opakované zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví a zájmů spotřebitelů ve vztahu k potravinám a s tím související zajištění řádného fungování vnitřního trhu. Působnost nařízení se vztahuje na všechny stupně výroby, zpracování a distribuce jak potravin, tak krmiv, čímž se rozumějí jakékoli fáze od prvovýroby potravin až po jejich skladování, přepravu, prodej nebo dodávání konečnému spotřebiteli, včetně dovozu, a v případě potřeby dovoz, produkce, výroba, skladování, přeprava, distribuce, prodej a dodávání krmiv. To znamená, že je v rámci pojmu podchyceno i pěstování rostlin a jejich sklizeň, chov hospodářských zvířat, lov zvířat, rybolov i sběr volně rostoucích plodů43. Naopak negativně je 43
Viz čl. 3 bod 16 a 17 nařízení ES o bezpečnosti potravin.
28
vymezena sféra působnosti nařízení o bezpečnosti potravin vůči prvovýrobě určené pro osobní potřebu, domácí přípravě a nakládání s potravinami za účelem osobní spotřeby. Důležitým bodem pro sjednocení systému potravinového práva je zavedení jednotných definic základních pojmů potravinového práva, včetně vymezení samotného pojmu potravinové právo, který zahrnuje
právní a správní předpisy zabývající se
potravinami obecně a bezpečností potravin zejména, ať již na úrovni komunitární nebo národní. Takovéto vymezení potravinového práva je schopné obsáhnout širokou škálu ustanovení s přímým nebo nepřímým účinkem na bezpečnost potravin, zejména také ustanovení o materiálech a předmětech přicházejících do styku s potraviny, o krmivech a dalších zemědělských vstupech na úrovni prvovýroby. Článek 2 nařízení o bezpečnosti potravin poskytuje definici, pro potravinové právo rozhodného pojmu, pojmu potravina, kterou se rozumí jakákoli látka nebo výrobek, zpracované, částečně zpracované nebo nezpracované, které jsou určeny ke konzumaci člověkem, nebo u nichž lze odůvodněně předpokládat konzumaci člověkem. Pojem potravina zahrnuje nápoje, žvýkačky a jakékoliv látky včetně vody, které jsou záměrně přidávány do potraviny během její výroby, přípravy nebo zpracování. Mezi potraviny se naopak neřadí krmiva, živá zvířata, jestliže nejsou připravena pro uvedení na trh k lidské spotřebě, rostliny před sklizní, léčivé přípravky, kosmetické prostředky, tabák a tabákové výrobky, omamné a psychotropní látky a rezidua a kontaminanty. Byť nařízení ES o bezpečnosti potravin nerozlišuje mezi potravinami rostlinného a živočišného původu, navazující komunitární nařízení s těmito pojmy pracují, aniž by jej řádně definovaly. Pro účely této práce je při pojednání o potravinách živočišného původu vycházeno z definice, i když, jak uvádí Škopek44, velice široké a tím nejasné, použité v zákoně o potravinách, kdy potravinami živočišného původu se rozumí potraviny, jejichž hlavní surovinou při výrobě jsou suroviny živočišného původu, tj. všechny části těl zvířat, ptáků, zvěře, mořských a sladkovodních živočichů, mléko, vejce a včelí produkty. Potravinami rostlinného původu jsou pak všechny ostatní. Je však důležité poznamenat, že definice pojmů jsou předkládány pouze pro účely tohoto nařízení. To znamená, že tyto definice nejsou automaticky aplikovány při výkladu ostatních právních předpisů, národních nebo komunitárních. Jak zdůrazňují 44
Škopek, B.: Výroba potravin a jejich uvádění do oběhu. Praha: Verlag Dashöfer, 2004, část 3, díl 2, kap. 1, str. 8. Možné překrývání působností mezi zákonem o potravinách a zákonem o veterinární péči řeší Metodický pokyn č. 1/2004-8020 – seznam potravinářských výrob, které nejsou dozorovány orgány veterinárního dozoru.
29
Meulen a Velde45, je úkolem zákonodárců zajistit, aby definice použité v tomto nařízení byly zaváděny do ostatních relevantních právních předpisů. Český zákon o potravinách tak nabízí vlastní definici potravin v § 2 písm. a), které charakterizuje jako látky určené ke spotřebě člověkem v nezměněném nebo upraveném stavu jako jídlo nebo nápoj, nejde-li o léčiva a omamné nebo psychotropní látky; za potravinu podle tohoto zákona se považují i přídatné látky, látky pomocné a látky určené k aromatizaci, které jsou určeny k prodeji spotřebiteli za účelem konzumace. Tato definice má na první pohled užší záběr než definice komunitární, což by mohlo znamenat v některých případech, např. u sklizeného obilí, nedostatečný právní základ pro vymáhání povinností. Zákon o potravinách však navíc pracuje ještě s pojmem suroviny, který nařízení ES o bezpečnosti potravin nezná. Surovina představuje podle zákona o potravinách jakýsi mezistupeň, který předchází konečné potravině určené ke konzumaci spotřebitelem. Jedná se o zemědělské, lesní, mořské a jiné produkty určené pro výrobu potravin, popřípadě potraviny určené k dalším zpracování. Jelikož zákon o potravinách klade ve svých ustanovení na suroviny stejné nároky, jsou tak postaveny na roveň potravin. Bohužel česká právní úprava pracuje ještě s dalším termínem, který komunitární právo nezná a znát jej ani nepotřebuje, neboť vymezení pojmu potravina v čl. 2 nařízení o bezpečnosti potravin je dostatečně široké tak, aby zahrnulo i veškeré pokrmy, tj. potraviny včetně nápojů, kuchyňsky upravených studenou nebo teplou cestou nebo ošetřených tak, aby mohly být přímo nebo po ohřevu podány ke konzumaci v rámci stravovací služby, jak jsou definovány v § 23 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. Zakotvení tohoto zvláštního termínu s jeho současným vyloučením z právního režimu zákona o potravinách46 při uvážení toho, že komunitární právní úprava reguluje potraviny a pokrmy v rámci jednotného právního režimu, je nadbytečné a matoucí, zbytečně komplikuje českou právní úpravu bezpečnosti potravin. Bezpečnost potravin i pokrmů musí být vždy na stejné úrovni.
45
Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2004, str. 149 46 Viz § 1 odst. 3 zákona o potravinách
30
Uvádět na trh, resp. do oběhu47 je dovoleno podle čl. 14 pouze bezpečné potraviny48. Pojem bezpečná potravina v sobě zahrnuje dvě složky, které musí být současně splněny, aby se jednalo o bezpečnou potravinu, a to zdravotní nezávadnost a vhodnost k lidské spotřebě. Celková bezpečnost potraviny se posuzuje v kontextu obvyklých podmínek použití potraviny spotřebitelem, a to v každé fázi její výroby, zpracování a distribuce a dále s ohledem na rozsah poskytnutých informací spotřebiteli na obalu či jinak veřejně dostupných. Při hodnocení zdravotní nezávadnosti potraviny, resp. její škodlivosti pro zdraví, musí být kromě chemických, fyzikálních a mikrobiologických požadavků vzaty v úvahu pravděpodobné bezprostřední, krátkodobé i dlouhodobé účinky dotyčné potraviny nejen na zdraví osoby, která ji konzumuje, ale také na zdraví dalších generací, dále pravděpodobné kumulativní toxické účinky a zvláštní zdravotní citlivost určité skupiny spotřebitelů, je-li potravina pro tuto skupinu spotřebitelů určena. Při rozhodování, zda je potravina vhodná k lidské spotřebě se zohledňuje, zda dotyčná potravina není k zamýšlenému použití nepřijatelná pro lidskou konzumaci z důvodu kontaminace cizorodými nebo jinými látky nebo z důvodu hniloby, kažení či rozkladu. Tímto ustanovení samozřejmě nejsou dotčeny zvláštní právní předpisy, komunitární i vnitrostátní, které používají další zvláštní hlediska k posuzování bezpečnosti potraviny. Ustanovení nařízení ES o bezpečnosti potravin jsou směřována nejen členským státům, vzhledem ke zvolené právní formě úpravy49 je značná část ustanovení adresována přímo osobám, které nejvíce ovlivňují a mají nejlepší předpoklady zajistit bezpečnost potravin. Tzv. provozovatelé potravinářských podniků, osoby fyzické i právnické,
nesou
odpovědnost
za
plnění
požadavků
potravinového
práva
v potravinářském podniku50, který řídí a jehož činnost souvisí s jakoukoli fází výroby, 47 Nařízení ES o bezpečnosti potravin (čl. 3 odst. 8, čl. 14 odst. 1) používá obrat „uvádění na trh“ - držení potravin nebo krmiv za účelem prodeje včetně nabízení k prodeji nebo jakékoli jiné formy převodu, zdarma nebo za úplatu, jakož i prodej, distribuce a další formy převodu jako takové. Zákon o potravinách (§ 2 písm.
p) definuje „uvádění do oběhu“ - nabízení k prodeji, prodej nebo jiné formy nabízení ke spotřebě; skladování, přeprava pro potřeby prodeje a dovoz za účelem prodeje od data proclení. Jejich rozsah lze hodnotit jako totožný, byť je mezi nimi v jiných souvislostech často činěn nezanedbatelný rozdíl. Srov. zákon č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a chemických přípravcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo Láníková, R.: Obecná bezpečnost výrobků. Technické požadavky na výrobky. Odpovědnost za výrobek. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 93 – 97 48 V tomto případě se nejedná o definici použitelnou pro účely nařízení ES o bezpečnosti potravin, ale obecný požadavek potravinového práva. 49 Nařízení je obecně závazný komunitární právní akt. Je závazné ve všech svých částech a přímo aplikovatelné ve všech členských státech. Je tedy právně závazné nejen pro členské státy, ale i všechny fyzické a právnické osoby spadající do jurisdikce Evropského společenství. 50 Charakter potravinářského podniku není rozhodující, může jít o instituci soukromou, veřejnou, ziskovou i neziskovou.
31
zpracování nebo distribuce potravin, což zahrnuje i tzv. prvovýrobu včetně chovu zvířat a pěstování rostlin. Za provozovatele je tudíž pokládán zemědělec, výrobce potravin, dovozce potravin, distributor či prodejce. Odstavec 7 článku 3 nařízení o bezpečnosti potravin navíc upřesňuje pojem „maloobchod“ tak extenzivním způsobem, že jeho konečný význam odvislý od potřeby zajistit bezpečnost potravin je naprosto odlišný od jeho skutečného významu v obecné češtině. Maloobchodem se pro potřeby bezpečnosti potravin míní manipulace s potravinami nebo jejich zpracování a skladování v místě prodeje nebo dodávky konečnému spotřebiteli, včetně distribučních terminálů, provozoven veřejného stravování, závodních jídelen, podnikových restauračních služeb, restaurací a dalších podobných stravovacích provozoven51, obchodů, distribučních center supermarketů a velkoobchodních prodejen. Česká legislativa se s šíří pojmu provozovatel potravinářského podniku vypořádává spíše problematicky. Zákon o potravinách ukládá v § 3 odst. 1 povinnosti provozovatelům potravinářských podniků (v dalších odstavcích a paragrafem jsou tyto již upřesněny ve vztahu k výrobě, dovozu či uvádění potravin do oběhu), přičemž pro jejich bližší definování se uchyluje k odkazu52 na čl. 3 odst. 3 nařízení ES o bezpečnosti potravin, což nelze považovat za nejšťastnější řešení právě kvůli šíři tohoto pojmu. Povinnosti ve zmíněném paragrafu by tak bylo možné vztahovat i na osoby provozující stravovací služby nebo zemědělské prvovýrobce. Je otázkou, zda-li bylo takovéto rozšíření působnosti některých ustanovení zákona o potravinách sledováno českým zákonodárcem53 při zohledňování nařízení ES o bezpečnosti potravin. Každopádně zákon o ochraně veřejného zdraví řeší podmínky výkonu tzv. činností epidemiologicky závažných (mj. provozování stravovacích služeb, výroba potravin, uvádění potravin do oběhu) a zvláště stanovení povinností osobám provozující stravovací službu (§ 24) odděleně.
51
Srov. § 23 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Stravovací službou je výroba, příprava nebo rozvoz pokrmů za účelem jejich podávání v rámci provozované hostinské živnosti, ve školní jídelně, menze, při stravování osob vykonávajících vojenskou činnou službu, fyzických osob ve vazbě a výkonu trestu, v rámci zdravotních a sociálních služeb včetně lázeňské péče, při stravování zaměstnanců, podávání občerstvení a při podávání pokrmů jako součásti ubytovacích služeb a služeb cestovního ruchu. 52 K závaznosti poznámek pod čarou blíže viz nález Ústavního soudu II. ÚS 485/98 53 Zákon o potravinách se na otázky provozování stravovacích služeb podle § 1 odst. 3 nevztahuje. Podmínky výroby pokrmů a jejich uvádění do oběhu stanoví zákon o ochraně veřejného zdraví a zákon o potravinách se na tyto otázky nevztahuje. Zemědělská prvovýroba – hospodaření na zemědělských pozemcích, jehož výsledkem jsou rostlinné nebo živočišné produkty před jejich dalším zpracováním (definice podle zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, na který zákon o potravinách ohledně výkladu tohoto pojmu odkazuje) – je výslovně vyňata z pojmu výroba potravin podle § 2 písm. o) zákon o potravinách.
32
Celá právní úprava, jak již bylo řečeno, směřuje k jednomu hlavnímu cíli a tím je ochrana lidského zdraví, zdraví spotřebitelů. Spotřebitel je konečným článkem potravinového řetězce. Podle nařízení ES o bezpečnosti potravin jde o osobu, která nepoužije potravinu v rámci provozování potravinářského podniku nebo jeho činnosti. V české právní úpravě je spotřebitel kromě soukromoprávní úpravy v občanském a obchodním zákoníku, která, jak poznamenává Dudová54, představuje v tržní ekonomice stěžejní část právní úpravy v této oblasti, chráněn z důvodu jeho slabší pozice na trhu komplexní veřejnoprávní normou - zákonem č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů.
4. ZÁKLADNÍ ZÁSADY BEZPEČNOSTI POTRAVIN Evropská potravinová legislativa se vyvíjela s ohledem na různé společenské, politické a ekonomické cíle spjaté především se společnou zemědělskou politiku nebo s rozvojem vnitřního trhu. Většina členských států k tomu měla vlastní právní předpisy regulující potraviny, respektive naopak odpovídající právní úpravu na národní úrovni chyběla. Jedinou možností, jak vnést řád do potravinového práva a přijímaných opatření v rámci zajištění bezpečnosti potravin, bylo přijetí obecných principů potravinového práva na evropské úrovni, které našly své místo v ustanoveních nařízení ES o bezpečnosti potravin. Vysoká úroveň ochrany se prolíná jako základní cíl celým právem Evropských společenství55. V souvislosti s bezpečností potravin půjde o dosažení vysoké úrovně ochrany lidského života a zdraví, ochrany spotřebitele a jeho zájmů, což jde ruku v ruce s obecným cílem dosažení volného pohybu bezpečných a zdravých potravin jako důležitým hlediskem vnitřního trhu. Zásady, na kterých je vystavěna současné právo bezpečnosti potravin, lze formulovat takto: •
zásada „od farmy ke spotřebiteli“ nebo také zásada komplexního a jednotného přístupu,
•
zásada vědeckého základu potravinového práva – analýza rizika,
54
Dudová, J.: Některé právní aspekty ochrany zdraví spotřebitele. Brno: Masarykova univerzita, 1998, str. 13 55 Např. čl. 2, čl. 95, odst. 3, čl. 153, odst. 1, čl. 174, odst. 2 SES
33
•
zásada předběžné opatrnosti,
•
zásada zpětné sledovatelnosti krmiv a potravin,
•
zásada primární odpovědnosti provozovatele potravinářského či krmivářského podniku ze bezpečnost potravin,
•
zásada transparentnosti.
4. 1 Komplexní a jednotný přístup k bezpečnosti potravin
Od vidlí po vidličku, z farmy na stůl, takto by se dala charakterizovat zásada a vůbec dnešní celkový pohled na právní úpravu bezpečnosti potravin. Znamená to, že hlavní cíl - vysoká úroveň ochrany lidského zdraví a zájmů spotřebitelů – je zajišťován napříč celým potravinovým řetězcem, napříč celým potravinářským sektorem. Při zajištění bezpečnosti potravin je tedy nezbytné vzít v úvahu všechna hlediska řetězce výroby potravin jako celek, a to od prvovýroby a výroby krmiv až po prodej nebo dodání potravin spotřebiteli, neboť každý článek může mít potenciální dopad na bezpečnost potravin. Bezpečnost potravin začíná na farmách, kde se pěstují rostliny a chovají se zvířata. Je nezbytné, aby již v rámci prvovýroby byla dodržována nezbytná hygiena, udržován vysoký standard životních podmínek zvířat, byly používány ekologicky šetrné metody produkce. Krmiva určená k výživě zvířat, ze kterých mají být získávány potraviny živočišného původu, mohou znamenat riziko kontaminace potravin, proto na ně musí být kladeny požadavky na kvalitu a zdravotní nezávadnost v obdobném rozsahu jako u potravin. Než se potravina dostane do rukou konečnému spotřebiteli, může projít několika fázemi nakládání, které ovlivňují její bezpečnost, tudíž musí být požadavky na bezpečnost potravin zohledňovány nejen během zpracování a výroby, ale také při distribuci, skladování, prodeji či jakékoliv jiné manipulaci. Nakonec spotřebitel má právo vědět, co si kupuje, co jí, jeho rozhodování a počínání má bezprostřední vliv na jeho zdraví, proto se mu musí dostat dostatečných neklamavých informací zejména o složení produktu, výrobci, způsobu skladování a přípravy. Princip od farmy až po stůl zakotvuje čl. 1 odst. 3 ve spojení s čl. 3 odst. 7, 16 a 17 nařízení ES o bezpečnosti potravin tím, že do působnosti nařízení zahrnuje všechny
34
fáze výroby, zpracování a distribuce potravin a krmiv, čímž se rozumějí jakékoli články potravinového řetězce včetně dovozu, od prvovýroby potravin až po jejich skladování, přepravu, prodej nebo dodávání konečnému spotřebiteli, a v případě potřeby dovoz, produkce, výroba, skladování, přeprava, distribuce, prodej a dodávání krmiv. To znamená, že je podchyceno nejen pěstování rostlin a chov zvířat, ale i takové činnosti jako
podávání
jídla
v závodních
jídelnách
nebo
manipulace
s potravinami
v distribučních terminálech.
4. 2 Analýza rizika
Za klíčovou zásadu je považována tzv. analýza rizika, vědecký proces skládající se ze tří vzájemně propojených součástí: posouzení rizika, managementu rizika a komunikace o riziku, protože jak stojí v odůvodnění nařízení č. 178/2002, „je-li potravinové právo zaměřeno na omezení nebo vyloučení zdravotního rizika nebo na předcházení zdravotnímu riziku, představují tři propojené složky analýzy rizika – posouzení rizika, management rizika a komunikace o riziku – systematický postup pro stanovení účinných, přiměřených a cílených opatření nebo jiných kroků k ochraně zdraví“. Samozřejmě veškeré potravinové právo nemá a ani nemusí mít výlučný vědecký základ56, např. u opatření týkajících se klamavého označování je to nadbytečné. Zavedení tohoto systematického postupu nepředstavuje úkol pouze pro stát, ale také pro provozovatele potravinářských a krmivářských podniků. Rozhodnými pojmy tohoto principu jsou nebezpečí - biologické, chemické nebo fyzikální činitele v potravinách nebo krmivech nebo stav potravin nebo krmiv, které mohou mít nepříznivý účinek na zdraví – a riziko57, kterým se rozumí míra pravděpodobnosti nepříznivého účinku vyplývajícího z nebezpečí a závažnosti tohoto účinku. Současná analýza rizika odvozuje svůj původ od pojišťovnictví, které na přelomu sedmdesátých a osmdesátých let hledalo ten správný směr, jak ochránit lidi před živelnými pohromami a zároveň sebe před nepředvídatelnými ztrátami. Dnes je
56
Viz čl. 6 odst. 1 nařízení ES č. 178/2002 „Potravinové právo vychází z analýzy rizika kromě případů, kdy to není vhodné vzhledem k okolnostem nebo povaze opatření. 57 Z vědeckého pohledu je riziko charakterizováno dvěma složkami: závažností škody a pravděpodobností vzniku. Při hodnocení rizika se však zohledňují ještě další kritéria. Blíže viz Mack, A. et al: Steps in the Risk Management Process. In Safety in the Agri-Food Chain, Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2006, str. 358
35
analýza rizika považována za univerzální řídící postup soustřeďující kvalitu myšlenky, metody a činnosti58. Obecně platí, pokud jde o vztah tří složek analýzy rizika, že jsou sice navzájem propojeny a nejsou funkční, ať již zcela nebo nedostatečně, jedna bez druhé, ale posouzení rizika by mělo vždy vycházet z vědeckého bádání nezávislého na opatřeních přijatých v rámci managementu rizika. Navíc musí být v rámci komplexnosti analýzy riziky vzaty v úvahu faktory politické, sociální, ekonomické a technické, včetně vnímání rizika veřejností. Posouzením rizika se rozumí vědecky podložený proces pro poznání rizika, který se skládá se ze čtyř kroků: identifikace a popis nebezpečí, odhadu expozice a charakterizace rizika. V zájmu co nejvyšší účinnosti musí být prováděno objektivním a transparentním způsobem. Proto tento úkol náleží relativně nezávislým vědeckým institucím - Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin (dále také EFSA) a vědeckým výborům (blíže viz část III kap. 5. 1. 2) Identifikací nebezpečí je myšlen postup, jehož cílem je určit, zda vystavení určitému biologickému, chemickému nebo fyzikálnímu činiteli může mít negativní vliv na zdraví. Jde tu vlastně o prokázání kauzality. Pro provedení identifikace nebezpečí a rovněž pro celou fázi posouzení rizika má zásadní význam sběr
a analýza informací získaných při kontrolách, monitoringu či
výzkumných činnostech. Nicméně vzhledem k širokému spektru potencionální nebezpečných agens se vždy uplatňuje systém stanovení priorit, který není vystavěn pouze na vědeckých hlediscích, ale promítá se v něm i tlak veřejnosti. V dnešní době jsou mezi nebezpečné agens řazeny patogenní mikroorganismy, perzistentní organické polutanty, toxiny či rezidua veterinárních léčiv a pesticidů. Následný popis nebezpečí, který v sobě vždy zahrnuje určitou nepředvídatelnost vzhledem k neuniformitě lidské populace, spočívá ve stanovení tzv. bezpečné expoziční dávky. Její výši není možné ve většině případů přesně určit, proto musí být odhadována na základě komplexních matematických modelů. Při stanovování je také nutné zvážit stravovací návyky populace, četnost a množství spotřeby daného výrobku, expozici citlivých skupin obyvatelstva. Konečná charakterizace rizika je souhrnem informací a odhadů možného rizika, včetně určení silných a slabých stránek, podepřeným číselnou kvantifikací,
58
Blíže viz Mack, A. et al: Steps in the Risk Management Process. In Safety in the Agri-Food Chain, Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2006, str. 357
36
pokud k tomu jsou dostatečné údaje. Systém charakterizace rizik, jak stojí ve zprávě59 Vědeckého výboru pro potraviny, je rozpracován především pro chemická60, méně pro biologická agens v potravinách. Management neboli řízení rizika nastupuje po vyhodnocení míry rizika a spočívá ve zvažování strategických možností a současném vedení konzultací se zúčastněnými stranami a v zohlednění posouzení rizika a dalších legitimních faktorů a podle potřeby ve zvolení vhodných možností prevence a kontroly61. Je nutné znovu poznamenat, že je nezbytné trvat na oddělenosti fází hodnocení a řízení rizika, a to za účelem zabezpečení jednotného vědeckého základu hodnocení rizika, omezení střetu zájmů a jasného vymezení funkčního postavení. Stěžejními články managementu rizika jsou posouzení rizika, návrhy na jeho redukci a systém kontroly, přičemž při přípravě konečných rozhodnutí se využívají tyto nástroje: analýza poměru riziko – zisk, hodnocení dopadů na výrobce a spotřebitele, zvažování zdravotních rizik a spojitosti se životním prostředím. V rámci posouzení rizika hrají hlavní úlohu opět informace, především ty získané z činnosti kontrolních orgánů a z monitoringu, které se uplatňují při hodnocení efektivity stávající právní úpravy. Při zjištění závažného rizika se vypracovává přehled možností řešení, včetně uvedení kladů i záporů té které varianty a následně se vybírá odpovídající postup k jeho uskutečnění.
Těžiště managementu rizika tak tvoří
především legislativní činnost a systém kontroly, který však nelze omezovat pouze na úřední kontrolu a dozor. Důležité postavení má i vnitřní kontrola prováděná přímo provozovateli potravinářských podniků. Rozbor managementu rizika je obsahem téměř celé této disertační práce. Nedílnou složkou analýzy rizika je i komunikace o riziku, jejíž podcenění má nepřímo za následek nedostatečné omezení rizika. Její hlavní přínos lze však spatřovat v tlumení společenských a ekonomických krizí. Komunikace, tj. výměna informací a stanovisek týkajících se rizika musí probíhat mezi všemi články systému bezpečnosti potravin, mezi posuzovateli rizika, manažery rizika, spotřebiteli, průmyslem i akademickou obcí, neboť tyto všechny skupiny ve svém důsledku ovlivňují bezpečnost potravin, a to během celého procesu analýzy rizika. Plnou odpovědnost za komunikaci o 59
Ruprich, J. a kol.: Stručné kompendium národního systému bezpečnosti potravin v ČR ZDR/2003/2/deklas. Brno: Státní zdravotní ústav - Vědecký výbor pro potraviny, 2003, str. 11 60 Hodnotí se karcinogenní a nekarcinogenní efekt. V případě charakterizace nekarcinogenních rizik se využívá kvalitativní přístup s použitím prahových dávek a bezpečnostních faktorů. U karcinogenních rizik je upřednostňován naopak přístup kvantitativní s hodnocením dávka-efekt, vystavěný na bezprahových modelech. 61 Čl. 3 bod 12 nařízení ES o bezpečnosti potravin
37
opatřeních přijatých v rámci managementu rizika nese Evropská komise, která k tomuto účelu využívá EFSA. Komplexní
a jednotný tok informací vyžaduje tudíž úzkou
spolupráci mezi Komisí a EFSA s nezbytným zapojením úřadů jednotlivých členských států. Navíc posláním EFSA je, bez negativního dopadu na příslušnost Komise, podávat veřejnosti a všem zainteresovaným osobám včasné, objektivní, spolehlivé a srozumitelné informace zejména s ohledem na výsledky své práce. EFSA je prvním v řadě k informování spotřebitelů o všech nových zjištěních v otázkách bezpečnosti potravin a výživy. Pro rozvoj výroby kvalitních potravin je nezbytný vztah a oboustranné předávání informací o vlastnostech produktů, způsobech jejich zpracování a dalších věcech mezi spotřebiteli a provozovateli potravinářských podniků. Velmi důležitá je koordinace a komunikace mezi jednotlivými státními orgány na vertikální i horizontální úrovni. Z tímto účelem se zřizují koordinační či pracovní skupiny (např. Koordinační skupina pro bezpečnost potravin). Dozorové orgány (viz část III kap. 5.2.1) musí obdobně klást důraz na komunikaci s veřejností i dozorovanými osobami62. Tento komunikační vztah nejlépe vystihuje filosofie Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále také SZPI): Informovaný, poučený a vzdělaný spotřebitel je spotřebitel, který se umí lépe postavit za svá práva, a informovaný podnikatel, který ví, co od něj právní předpisy požadují, je schopen lépe zajistit bezpečnost výrobků, které nabízí spotřebiteli.
4. 3 Zásada předběžné opatrnosti
Ne vždy je možné vycházet při přijímání opatření k zajištění bezpečnosti potravin vycházet pouze z analýzy rizika, protože dostupná vědecká dat neumožňují provedení dokonalého zhodnocení rizik. V těchto případech se musí uplatnit zásada předběžné opatrnosti. Článek 6 odst. 3 nařízení ES č. 178/2002 uvádí prvky, které musí být v zájmu dosažení obecných cílů potravinového práva vzaty v úvahu při řízení rizika. Jsou to výsledky hodnocení rizika, zejména stanoviska EFSA, další vzhledem k dané věci odůvodněné faktory a zásada předběžné opatrnosti. Uplatnění principu předběžné opatrnosti má dva rozměry. První představují okolnosti, za kterých se lze při uplatňování předběžných opatření principu dovolávat. Na základě dostupných vědeckých informací je zjištěna možnost škodlivých účinků na zdraví, současně však 62
Blíže viz Komunikace dozorových http://www.mze.cz/attachments/Komunikace_DO.pdf
orgánů
s veřejností
dostupné
na
38
přetrvává vědecká nejistota ohledně přesného určení rizika. Druhým rozměrem jsou limity použití principu předběžné opatrnosti, které vychází z hledisek přiměřenosti a neomezování obchodu více než je nezbytné k dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví a přezkumu opodstatněnosti přijatých opatření po uplynutí přiměřené doby odvislé od povahy rizika a druhu vědeckých dat potřebných k odstranění nejistoty a komplexnímu hodnocení rizika. Princip předběžné opatrnosti tedy poskytuje základ pro přijímání opatření předběžného charakteru
po dobu, než budou získány další vědecké informace
k provedení komplexnějšího hodnocení rizika. Tato předběžná opatření mohou mít různou podobu, vedle legislativní úpravy, např. financování výzkumného programu, informování veřejnosti o škodlivých účincích atd. Požadavek proporcionality opatření je vždy neslučitelný s naprostým zákazem. Přijaté opatření musí mít také nediskriminační charakter. Smlouva o ES obsahuje pouze jedinou zmínku o principu předběžné opatrnosti, a to v souvislosti s ochranou životního prostředí. Ve skutečnosti je však rozsah tohoto principu daleko širší, vztahuje se také na spotřebitele, zdraví lidí, zvířat a rostlin. Jelikož princip předběžné opatrnosti není definován v žádném právním předpisu ES, požádala Rada ES v roce 1999 Komisi o vypracování srozumitelného a účinného manuálu pro aplikaci tohoto principu. Komise vydala v únoru 2000 sdělení o principu předběžné opatrnosti COM (2000) 1, která měla odezvu i na mezinárodním poli. Princip byl začleněn do řady mezinárodních dohod, např. hygienická a fytosanitární dohoda přijatá v rámci Světové obchodní organizace (WTO). V samotném sdělení Komise je proveden rozbor faktorů, která ovlivňují využívání principu předběžné opatrnosti. Principu je možné se dovolávat, je-li zjištěna na základě vědeckého a nestranného hodnocení možnost nebezpečných dopadů nějakého jevu, produktu nebo postupu, ale toto hodnocení neumožňuje určit riziko s dostatečnou přesností. Proto tento princip spadá do obecného rámce analýzy rizika, a zvláště pak do kontextu managementu rizika (rozhodování). Tři podmínky musí být současně spojeny, aby bylo možné se dovolávat uplatnění principu předběžné opatrnosti – identifikace možných nepříznivých účinků, hodnocení na základě dostupných vědeckých dat a vědecká nejistota. Důsledkem uplatnění principu předběžné opatrnosti potom může být rozhodnutí jednat nebo nejednat. Konečná reakce je závislá na politickém rozhodnutí a na míře
39
rizika považované danou společností za přijatelnou. Nikdy však přijaté opatření nesmí být založeno na libovůli. Princip předběžné opatrnosti by měl vycházet ze tří dílčích principů: •
maximální možné vědecké hodnocení odvislé od míry vědecké nejistoty,
•
každému rozhodnutí jednat nebo nejednat musí předcházet hodnocení rizik a hodnocení možných následků pro případ nečinnosti,
•
jakmile je vědecké hodnocení rizik dostupné, musí být dána všem zainteresovaným stranám možnost prostudovat případné alternativy v zájmu zajištění maximální transparentnosti.
Vedle těchto zvláštních principů se samozřejmě dále uplatňují obecné zásady správného managementu rizik, a to zásada proporcionality mezi přijatými kroky a zvolenou úrovní ochrany, nediskriminace při uplatňování opatření, zásada důsledného přijímaní podobných opatření v obdobných situacích, posouzení
výhod a nákladů činnosti i
nečinnosti, přezkum přijatých opatření ve světle nových vědeckých poznatků.
4. 4 Sledovatelnost
Trh s potravinami se již dlouho neomezuje pouze na místní nebo regionální úroveň, jedná se o složitě propojený systém s množstvím různorodých relací. Fungování vnitřního trhu s potravinami může být ohroženo v případech, kdy není možné zjistit původ potravin. Je proto nezbytné vytvořit komplexní systém sledovatelnosti potravin a krmiv, která musí být zabezpečena v každém stupni potravinového řetězce. Článek 3, bod 15 nařízení ES o bezpečnosti potravin definuje sledovatelnost (angl. traceability) jako možnost zjistit původ potraviny, krmiva, hospodářského zvířete nebo látky, která je určena k zapracování do potraviny nebo krmiva, nebo u níž se to očekává, ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce. Sledovatelnost má plnit funkci nástroje, který zajistí, že bude možné stáhnout z trhu přesně specifikované produkty, spotřebitelům, ostatním provozovatelům potravinářských podniků a kontrolním orgánům budou poskytnuty náležité informace, a tak nebude docházet ke zbytečně rozsáhlému narušení obchodu. V širším pojetí může sledovatelnost plnit navíc funkci
kontrolní a
40
optimalizační vůči postupům, ať již u jednotlivých provozovatelů nebo v rámci celého řetězce.63 Sledovatelnost má dvě úrovně, potravinový řetězec a jednotlivý podnik. Na úrovni podniku musí systém sledovatelnosti zajišťovat dostatečné informace o lokaci a průběhu zpracování produktu. Pro druhou úroveň je určující vedle lokace produktu zejména jeho původ, resp. vznik. Van der Vorst a Trienekens64 kladou na systém sledovatelnosti potravinového řetězce následující požadavky: •
schopnost identifikace, odlišení jednotlivých produktů a látek během výrobního procesu ve všech fázích potravinového řetězce prostřednictvím jedinečných souborů dat v podobě etiket, barev, čárových kódů a podobně,
•
dohledatelnost (angl. tracking) jednotlivých produktů, tj. určení stávajícího umístění produktů prostřednictvím monitorování jejich pohybu v rámci dodavatelského řetězce,
•
vysledovatelnost (angl. tracing) jednotlivých produktů v rámci potravinového řetězce. Tohoto se dosáhne pomocí vymezení složení produktu a zacházení, které se mu dostalo během jednotlivých fází výrobního cyklu. Metodou řetězcem proti proudu(zpátky) je zjišťována historie produktu a využívá se pro nalezení příčin problému vadného produktu. Metodou řetězcem po proudu (nahoru) se zjišťuje
umístnění
produktů,
které
byly
vyrobeny
např.
s
použitím
kontaminované suroviny. Všem provozovatelům potravinářských a krmivářských podniků je proto uložena v čl. 8 nařízení ES o bezpečnosti potravin obecná povinnost identifikovat bezprostředního dodavatele a přímé příjemce svých produktů, včetně látek určených k výrobě potravin nebo krmiv, s výjimkou konečného spotřebitele, jinak řečeno provozovatel musí být schopen jít jeden krok vpřed – jeden krok vzad. Podobně je uložena povinnost dovozcům identifikovat, od koho byl produkt dovezen. Ke splnění zmíněné povinnosti slouží především vedení a archivace ucelených náležitých záznamů a dokumentů a označování. Systém sledovatelnosti je právní úpravou na první pohled vyžadován pouze ve vztahu k vnějším subjektům, chybí tedy výslovné zahrnutí sledovatelnosti v rámci jednoho podniku. Je nezbytné zdůraznit, že nařízení ES o 63
Blíže viz Vorst, J. – Trienekens, J.: Traceability in Food Supply Chain. In Safety in the Agri-Food Chain, Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006, str. 450 - 451 64 Vorst, J. – Trienekens, J.: Traceability in Food Supply Chain. In Safety in the Agri-Food Chain, Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006, str. 449
41
bezpečnosti potravin stanoví pouze konečný cíl, kterého má být dosaženo, nikoliv konkrétní požadavky na jednotlivé systémy sledovatelnosti. Některé specifika sledovatelnosti navíc upřesňují, resp. stanovují přísněji další právní předpisy (např. pro GMO). Provozovatelům potravinářských podniků je dán prostor pro zvážení svých specifik v rámci potravinového řetězce a pro přijetí jejich činnosti odpovídajícího systému sledovatelnosti. Nicméně vnitropodnikový systém sledovatelnost by neměl v zájmu komplexnosti65 chybět. Čím propracovanější systém sledovatelnosti, tím menší negativní dopady a ztráty pro provozovatele, nastane-li problém. Jelikož provozovatelé mají povinnost zajistit sledovatelnost pouze tzv. jeden krok vpřed a jeden krok zpět, břímě v podobě rekapitulace celého potravinového řetězce při řešení problému leží na kontrolních orgánech, kterým k tomu účelu musí být zpřístupněny dostatečné informace. Trefně k otázce rozsahu systému sledovatelnosti dodávají Meulen a Velde66: „Je otázkou,do jaké míry budou soudy činit odpovědnými provozovatele potravinářských podniků za škody, které utrpí dodavatelé nespravedlivě zatažení do problémů v oblasti bezpečnosti potravin, a to zvláště tehdy, kdy lepší systémy sledovatelnosti by je mohly vyloučit.“
4. 5 Odpovědnost provozovatelů potravinářských podniků
Každý musí být odpovědný za činnost, která probíhá pod jeho řízením, proto odpovědnost
za
bezpečnost
potravin
spočívá
primárně
na
provozovatelích
potravinářských podniků od prvovýroby až po prodej potravin. Ti ve svých provozech vytvářejí podmínky pro dodržování podmínek stanovených právními předpisy tak, aby splňovaly požadavky stanovené v rámci bezpečnosti potravin. Základem bývá zavedení obecně přijímaných postupů označovaných jako správná výrobní praxe a správná hygienická praxe, resp. správná zemědělská praxe 67. Součástí této odpovědnosti provozovatelů je také vytváření vnitřních kontrolních systémů v provozu (např. HACCP, viz část IV kap. 1.2), tak, aby už jejich kontrola zachytila zvýšené riziko u suroviny nebo potraviny během zpracování. Blíže
65
Viz bod 28 důvodové zprávy k nařízení ES o bezpečnosti potravin Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union – An Introduction. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2004, Str. 190 67 Srov. Gardner, S.: The Control of Food Safety: The Role and Responsibilities of Industry, Agriculture, and Food Supply Sectors. In International Food Safety Handbook : Science, International Regulation, and Kontrol, New York : Marcel Dekker, 1999, str. 741 66
42
k odpovědnosti provozovatelů potravinářských podniků za bezpečnosti potravin viz část III kap. 8. Druhý rozměr odpovědnosti za bezpečnost potravin leží na státu, resp. příslušných státních orgánech a orgánech Evropské unie nevyjímaje. Jak stanoví čl. 17 odst. 2 nařízení ES o bezpečnosti potravin členské státy mají povinnost efektivně prosazovat dodržování potravinového práva. Za tímto účelem musí provádět systematické kontroly a vykonávat další činnosti přiměřené okolnostem, včetně informování veřejnosti o bezpečnosti a riziku potravin a krmiv, dozoru nad bezpečností potravin a krmiv a monitoringu. Ke kontrole a dozoru blíže v části III kap. 6.
4. 6 Transparentnost
Další zásadou je vysoká průhlednost – transparentnost – na všech úrovních při zajišťování bezpečnosti potravin, neboť tím je možné rozhodujícím způsobem přispět k posílení důvěry spotřebitelů ve zdravotní nezávadnost potravin. Transparentnost se týká nejen činnosti správních úřadů či vědeckých institucí v podobě zveřejňování svých stanovisek či zpráv, ale i činností potravinářských podniků. Nařízení ES o bezpečnosti potravin stanoví dvě roviny naplňování tohoto principu – konzultace s veřejností a informování veřejnosti. Konzultace s veřejností musí probíhat před nebo během legislativní nebo jiného rozhodovacího procesu s výjimkou případů, kdy nastanou naléhavé okolnosti. Konzultace by se neměly omezovat pouze na technické aspekty návrhu, měly by vést k poskytnutí uceleného pohledu na dotčenou právní úpravu, včetně podání informací o nákladech a přínosech chystaných opatření. Informování veřejnosti spadá pod analýzu rizika – komunikaci o riziku. Je nutné, aby se veřejnosti dostalo osvětlení otázek bezpečnosti potravin a možných rizik plynoucích z potravin. Poskytování relevantních informacích o nastalých rizicích leží především na bedrech orgánů veřejné moci, nicméně základní kroky by v tomto směru měly dělat i dotčené potravinářské podniky. Veřejnosti musí být konkretizovány údaje o povaze zdravotního rizika, druhu potraviny, resp. krmiva a o přijatých opatření k vypořádání se s vzniklým rizikem. Přístup veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady EU a Komise je zajištěn v souladu s čl. 255 SES nařízením ES č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Komunikace českých orgánů 43
státní správy s veřejností vychází z ústavně zaručeného politického práva na svobodný přístup k informacím dle čl. 17 LZPS a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, přičemž je kladen důraz na otevřenost, objektivnost a včasnost poskytování informací.
5. INSTITUCIONÁLNÍ SYSTÉM BEZPEČNOSTI POTRAVIN Zajištění bezpečnosti potravin by nebylo možné bez vynaložení značných prostředků a využití velkého množství lidských zdrojů. Na přelomu tisíciletí byl jak v EU, tak ve většině členských států vytvořen institucionální systém zajištění bezpečnosti potravin. Činnost a vzájemné vazby těch nejdůležitějších institucí na úrovni evropské a národní budou nastíněny v následujících kapitolách. 5. 1 Na úrovni Evropské unie
Bezpečnost potravin již není záležitostí jednotlivých členských států. Potravinové právo tvoří významný podíl komunitárního práva, téměř srovnatelný např. s komunitárním soutěžním právem. Jak uvádí O’Rourke68, členské státy byly tak nakloněny myšlence, že problematiku potravin je lepší regulovat na komunitární úrovni, že se tato stala dokonce jednou z mála oblastí, která by obdržela ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu schválené na konci roku 2004 (ale která byla nakonec odmítnuta francouzskými a holandskými voliči) dodatečné kompetence.
5. 1. 1 Evropská komise Článek 7 SES vyjmenovává pět hlavních orgánů, které uskutečňují úkoly Evropské unie, přesněji řečeno Evropského společenství. Jsou jimi Evropská komise, Rada EU, Evropský parlament, Evropský soudní dvůr a Účetní dvůr. Na systému bezpečnosti se svou měrou podílí každý z nich69. Svým způsobem nejdůležitějším orgánem EU je však Evropská komise (dále také Komise), neboť odpovídá za její každodenní chod. Pravomoci Komise je možné ve zkratce vymezit takto:
68
O’Rourke, R.: European Food Law. 3th edition. London: Sweet and Maxwell, 2005, str. 8 Charakteristika jednotlivých orgánů EU, s výjimkou Komise, je ponechána odborné literatuře, např. Tichý, L. a kol.: Evropské právo. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 147 - 176 69
44
•
předkládání návrhů právních předpisů, jak doplňuje Týč70, Komise je proto označována za „motor Společenství“,
•
kontrola implementace komunitárního práva, jak upřesňuje Goodburn71, Komise je ochránkyní Smlouvy (rozuměj SES),
•
řízení a výkon politik EU,
•
reprezentace EU navenek,
•
vydávání právních předpisů, především prováděcích. Činnost Komise zajišťují kromě typických administrativních útvarů, i odborná
generální ředitelství (Directorate-Generals, DGs). Bezpečnost potravin zasahuje do působnosti čtyř generálních ředitelství: •
Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova (DG AGRI),
•
Generálního ředitelství pro vnitřní trh (DG MARKT),
•
Generálního ředitelství pro životní prostředí (DG ENVI) a
•
Generálního ředitelství pro ochranu zdraví a spotřebitelů (DG SANCO). DG AGRI je odpovědné za provádění společné zemědělské politiky, která má
přímé dopady na bezpečnost potravin. Jedním z cílů jeho činnosti je i produkce kvalitních a bezpečných zemědělských produktů v souladu s požadavky
ochrany
životního prostředí a zdraví a pohody zvířat. Výrazně se DG AGRI angažovalo při přijímání opatření ke zvládání krize s BSE. Posláním DG MARKT je zajistit efektivní fungování vnitřního trhu ES odstraněním neodůvodnitelných překážek ve volném pohybu zboží a služeb mezi členskými státy. Svoji výsadní roli v potravinové politice sehrálo zejména v 70. a 80. letech minulého století a při budování jednotného vnitřního trhu. Význam DG ENVI stále roste a byl navíc umocněn zahrnutím principu trvale udržitelného rozvoje mezi klíčové cíle EU. Bezpečnost potravin a životní prostředí jsou od sebe neoddělitelné složky. K okruhům činnosti, které jsou v kompetenci DG ENVI a současně ovlivňují bezpečnost potravin, lze zařadit ochranu půdy, vody a ovzduší, rozvoj biotechnologií, nakládání s chemickými látkami, odpady z obalů a další. Za bezpečnost potravin jako takovou je nicméně výslovně odpovědno DG SANCO. Na
úvodní webové stránce DG SANCO72 je uvedeno: „V průběhu let
Evropská unie vytvořila právní normy týkající se bezpečnosti potravin a dalších 70
Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 3. vydání. Praha: Linde, 2001, str. 42 Goodburn, K. et al: EU Food Law. Cambridge: Woodhead Publishing Limited, 2001, str. 9 72 http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm 71
45
produktů, práv spotřebitelů a ochrany lidského zdraví. Úkolem DG SANCO je udržovat tyto právní normy aktuální. Jsou to národní, regionální a dokonce i místní orgány státní správy v členských zemí EU, které ve skutečnosti aplikují komunitární právní předpisy pro zdraví a ochranu spotřebitelů. Je jejich úkolem přesvědčit obchodníky, výrobce a producenty potravin v jejich zemi, aby dodržovali stanovená pravidla. Přesto, je součástí naší práce je ověřovat, zda se toto opravdu děje a zda jsou tato pravidla využívána řádně ve všech členských státech EU.“ DG SANCO odpovídá za realizaci jednotného a komplexního přístupu k bezpečnosti potravin jako základního principu práva bezpečnosti potravin a s tímto cílem uskutečňuje tyto činnosti: •
rozvoj legislativy – podávání legislativních návrhů a provádění monitoringu,
•
management rizika založený na vědě,
•
spolupráce s EFSA, s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi,
•
kontrola a vyhodnocování souladu s komunitárními pravidly,
a to vše ve vztahu k bezpečnosti potravin a krmiv, zdraví a welfare zvířat a ochraně rostlin. Jak bylo uvedeno výše, byla Komisi svěřena pravomoc a zároveň uložena povinnost dozírat nad prováděním SES i aktů na jejím základě vydaných, byl proto k jejich naplnění zřízen jako součást DG SANCO Potravinový a veterinární úřad (FVO). Jeho úloha spočívá ve sledování efektivnosti kontrolních systémů v oblasti bezpečnosti potravin a veterinární a rostlinolékařské péče a v následném vyhodnocování plnění komunitárních požadavků nejen v jednotlivých členských státech, ale i v třetích zemích exportujících do EU, čímž přispívá k celkovému rozvoji komunitární politiky v těchto oblastech. Za tím účelem FVO provádí audity a inspekce in situ, jejichž výsledky, v podobě inspekčních zpráv včetně závěrů a doporučení určeným příslušným národním úřadům, zveřejňuje na svých webových stránkách73. Tyto zprávy mnohdy upozorní na oblasti, jejichž právní úprava potřebuje novelizaci ve směru doplnění či upřesnění, případně přijetí nové právní úpravy.
K výstupům činnosti FVO patří i
souhrnné přehledy výsledků řady inspekcí se stejnými
předmětem zájmu, roční
celounijní monitorovací zprávy a výroční zprávy o svých aktivitách s celkovými výsledky. Při své práci se FVO musí držet tří principů: nezávislosti, transparentnosti a maximální odbornosti. 73
http://ec.europa.eu/food/fvo/index_en.htm
46
Účinnější komplexní přístup k potravinovému řetězci se vyžádal zřízení Stálého výrobu pro potravinový řetězec a zdraví zvířat (dále také Stálý výbor)74. Tento výbor nahradil v souladu s články 58 a 62 nařízení ES o bezpečnosti potravin tehdejší Stálý veterinární výbor, Stálý výbor pro potraviny, Stálý výbor pro krmiva a Stálý fytosanitární výbor. Stálý výbor poskytuje pomoc DG SANCO při přijímání opatření k zajištění bezpečnosti potravin ve všech fázích potravinového řetězce. Je složen ze zástupců členských států, a tak hraje důležitou roli i během rozhodovacího procesu probíhajícího v důsledku uplatnění článků 202 a 211 SES. Na základě těchto článků je Komise pověřována Radou k přijetí vlastních prováděcích právních předpisů. Čím širší rozhodovací pravomoci k provádění komunitárních politik Komise dostane, tím větší je nutnost koordinace těchto pravomocí s politikami členských států. Jak uvádí Meulen a Velde75, k posloužení těmto dvěma cílům, „udržet Komisi na uzdě“ a koordinovat politiky, byl vytvořen systém stálých výborů, které „mají být Komisi nápomocny při výkonu svěřených pravomocí“, jak je to, coby obdivuhodný eufemismus, formulováno v rozhodnutí 1999/468/ES. Podle rozhodnutí existují tyto druhy postupů pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi: poradní, řídící, regulativní a regulativní s kontrolou a ochranný postup. Podle kritérií, která vymezila Rada ve zmíněném rozhodnutí, pro výběr příslušného postup v té které věci76, se v oblasti bezpečnosti potravin převážně uplatňuje jeden z nejtěžších, regulativní postup77.
5. 1. 2 Evropský úřad pro bezpečnost potravin Jednám z klíčových závěrů Bílé knihy o bezpečnosti potravin v zájmu zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele, který se promítl do nařízení ES o bezpečnosti potravin, bylo striktní funkční oddělení hodnocení rizik od řízení rizik v podobě zřízení nezávislého Evropského úřadu pro bezpečnosti potravin (EFSA). Nezahrnutí řízení rizik do kompetencí bylo opodstatněno ze strany Komise těmito důvody: •
možnost oslabení demokratické odpovědnosti a transparentnosti, navíc obtížně dosažitelné v decentralizované struktuře,
74
Důvodová zpráva k nařízení ES o bezpečnosti potravin bod 62. Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union - An Introduction. Wageningen: Wageningen Aceademic Publisher, 2004, str. 105 76 Opatření obecného významu, která provádějí podstatné prvky základního aktu, včetně opatření na ochranu zdraví nebo bezpečnosti osob, zvířat nebo rostlin, se přijímají regulativním postupem. Viz čl. 2 odst. 1 písm. b) rozhodnutí 1999/468/ES. 77 Blíže viz Meulen, B.- Velde, M.: Food Safety Law in the European Union – An Introduction. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2004, str. 109 - 110 75
47
•
podlomení kontrolní funkce Komise zejména v mimořádných situacích, což by ovlivnilo plnění povinností stanovených jí v SES,
•
nutnost změny stávajících ustanovení SES, která nepočítají se zřízením úřadu vybaveným legislativní pravomocí. Právním základem pro zřízení EFSA se stal čl. 22 odst. 1 nařízení ES o
bezpečnosti potravin. EFSA je úřadem Společenství
s vlastní právní subjektivitou,
financovaný z rozpočtu Komise, ale jednající nezávisle na orgánech Společenství, čemuž odpovídá také jeho organizační struktura (viz níže). Jeho ustanovení je projevem decentralizace činností Společenství. Od roku 2003 sídlí v Parmě. Základním posláním EFSA je poskytovat vědecká stanoviska a vědeckou technickou podporu orgánům EU i členskými státům ve všech věcech, která mají přímý nebo nepřímý vliv na bezpečnost potravin. Vědecká činnost EFSA musí obsáhnout celý potravinový řetězec od prvovýroby až po spotřebitele, včetně výživy, zdraví a životních podmínek zvířat a ochrany rostlin. Tři základní požadavky jsou kladeny na vědecké poradenství EFSA – perfektnost ve smyslu vysoké kvality a odbornosti, nezávislost ve smyslu nestrannosti a objektivnosti a transparentnost ve směru maximální publicity a otevřenosti. Rozhodnutí přijímaná v rámci managementu rizika zohledňují vědecká doporučení, a proto je nutná úzká spolupráce, včetně vzájemné výměny informací mezi EFSA a těmi, které odpovídají ze řízení rizik, tj. orgány EU a členskými státy. S tímto souvisí druhý stěžejní úkol EFSA, a to zajišťování komunikace o riziku. Všem zainteresovaným stranám, včetně veřejnosti, se musí dostat aktuální, spolehlivé, objektivní a smysluplné, vědecky podložené informace. V souladu s nařízením ES o bezpečnosti potravin plní EFSA tyto úkoly: •
poskytuje nezávislá vědecká stanoviska na základě žádosti Komise, členského státu, národního potravinového úřadu nebo Evropského parlamentu, ve všech případech, kdy to požaduje právní předpis ES, nebo z vlastního podnětu. Článek 30 nařízení ES o bezpečnosti potravin říká, že EFSA musí dbát na to, aby byly odhaleny všechny možné zdroje rozdílů mezi vědeckými stanovisky EFSA a vědeckými stanovisky vydávanými národními subjekty, které plní podobné úkoly. Vyvarování se takovýmto rozporům by mělo být zajištěno pomocí propracované vědecké sítě mezi EFSA a příslušnými národními subjekty. Takže pokud EFSA zjistí potencionální zdroj rozporu, musí zajistit, aby obě strany měly k dispozici veškeré relevantní vědecké informace. Jak však uvádí
48
O’Rourke78, EFSA sice poskytuje nejlepší poradenství institucím EU, ale to ještě neznamená, že je posledním arbitrem ohledně daného vědeckého stanoviska v Evropě. Nařízení ES o bezpečnosti potravin pouze umožňuje EFSA použít řady složitých diplomatických postupů, pokud vyvstane konflikt.79 Tyto otázky vyvolalo v roce 1999 doporučení francouzského potravinového úřadu (AFFSA) francouzské vládě setrvat na zákazu britského hovězího masa, což bylo v rozporu s komunitárním vědeckým stanoviskem tehdejšího vědeckého řídícího výboru a na jeho základě vydaným rozhodnutím Komise 1999/514/ES, kterým se rušilo embargo na britské hovězí maso. Přes řadu diplomatických jednání francouzská vláda setrvávala na zákazu podloženého stanoviskem francouzského potravinového úřadu AFFSA, což nakonec vyústilo v jediné možné řešení – podání žaloby u Evropského soudního dvora80, kdy se na konečné rozhodnutí ESD ve věci čekalo dva roky, což mělo negativní dopad na důvěru spotřebitelů i potravinářského průmyslu v právní regulaci. Komise samozřejmě s ničím takovým v budoucnu nepočítá, ale nikdy není záruka, že se nenajde jiný členský stát, který se bude cítit stejně sebejistě jako Francie a použije obdobný způsob řešení nějakého problému. •
shromažďuje a analyzuje vědecké údaje týkající se výživy, spotřeby potravin, expozice, kontaminantů, atd. s cílem sledovat bezpečnost potravin v EU a podporovat unijní politiku v oblasti bezpečnosti potravin a výživy. Spolupracuje přitom se všemi organizacemi, které se zabývají sběrem dat, včetně organizací z kandidátských zemí, třetích zemí nebo mezinárodních organizací.
•
zadává vědecké studie nezbytné ke splnění svého poslání, přičemž využívá nejlepší dostupné nezávislé vědecké zdroje.
•
identifikuje a charakterizuje nově vznikající rizika pro bezpečnost potravin, za tím účelem vyhledává, shromažďuje, analyzuje a sumarizuje všechny typy vědeckých dat, které umožní rozpoznat nově vznikající rizika v potravinovém řetězci. Pokud je EFSA názoru, že existuje možnost vážného ohrožení potravinové bezpečnosti v některém z členských států, může si vyžádat od členských států, jiných úřadů EU a Komise dodatečné informace, přičemž tyto jsou ke spolupráci s EFSA v souladu s dikcí článku 34, odst. 2 nařízení ES o
78
O‘Rourke, R.: European Food Law. London: Sweet and Maxwell, 2005, str. 20 Srov. čl. 30 odst. 4 nařízení ES o bezpečnosti potravin 80 Komise v. Francie (ECR 2001-I p.9989) 79
49
bezpečnosti potraviny povinny. EFSA je v této činnosti nápomocno množství vědeckých institucí členských států, Společné výzkumné centrum EU (Joint Research Centrum)81 a také, požádá-li o to EFSA, plně integrovaná síť tvořená národními potravinovými úřady, univerzitami a výzkumnými pracovišti v jednotlivých členských státech. •
poskytuje vědeckou a technickou podporu Komisi.
•
zajišťuje informování široké veřejnosti o vědeckých stanoviscích a hodnocení rizik, nikoliv tedy komunikaci ve smyslu čl. 3 odst. 13 nařízení ES o bezpečnosti potravin, ale toliko podle čl. 40. Komise jen nadále odpovědná za komunikaci o rozhodnutích učiněných v rámci řízení rizik, třebaže mohou vycházet z vědeckých stanovisek EFSA. EFSA se vyjadřuje pouze k odborným aspektům v takovýchto věcech. EFSA je právnickou osobou podle evropského veřejného práva s organizační
strukturou tvořenou čtyřmi orgány: správní rada, výkonný ředitel, poradní fórum a vědecký výbor s vědeckými panely. Správní rada je složena ze 14 členů, které jmenuje
Rada po konzultaci
s Evropským parlamentem ze seznamu předloženého Komisí. Členové jsou vybíráni podle jejich odborné kvalifikace a odborných znalostí. Druhořadým kritériem je co nejširší zastoupení ze zeměpisného hlediska. Čtyři členové musí mít navíc zkušenosti z působením v organizaci hájících zájmy spotřebitelů nebo jiné zájmy v rámci potravinového řetězce. Jeden člen zastupuje Komisi. Správní rada nese odpovědnost za efektivní fungování EFSA. Zajišťuje tedy, aby EFSA vykonával své poslání a plnil zadané úkoly. Dále přijímá návrhy rozpočtu EFSA, každoroční souhrnnou zprávu o činnosti EFSA a zejména pracovní programy, které musí odpovídat prioritám v legislativě a politice EU v oblasti bezpečnosti potravin. Výkonný ředitel je zákonným zástupcem EFSA jmenovaný ze seznamu kandidátů sestaveného Komisí správní radou a jí také odpovědný. Nese odpovědnost za každodenní chod EFSA, tudíž navrhuje roční pracovní program EFSA a zajišťuje jeho plnění. Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin je nápomocno poradní fórum, složené
z 25
reprezentantů
příslušných
orgánů
členských
států,
národních
potravinových úřadů. Vlády členských států mají povinnost nominovat jednoho svého
81
http://www.jrc.cec.eu.int
50
zástupce. Poradní fórum svolává a předsedá mu výkonný ředitel. Na činnosti poradního fóra se mohou podílet také zástupci Komise a na pozvání výkonného ředitele zástupci Evropského parlamentu a jiných příslušných subjektů. Poradní fórum představuje pojítko mezi EFSA a členskými státy. Jeho cílem je zajišťovat úzkou spolupráci mezi národními potravinovými úřady a EFSA, především z důvodu zamezení překrývaní se kompetencí a odpovědnosti. Slouží jako mechanismus pro výměnu informací o potencionálních rizicích a sdílení poznatků mezi EFSA a národními potravinovými úřady. K tomu je úkolem poradního fóra poskytovat rady výkonnému řediteli ve všech směrech jeho činnosti, zejména při přípravě pracovního programu EFSA. Výkonný ředitel může rovněž požádat poradní fórum o radu ve věci stanovení priorit k žádosti o vydání vědeckého stanoviska. Vědecký výbor a vědecké panely nahradily dřívější vědecké komise, které byly součástí Komise. Vědecký výbor odpovídá za celkovou koordinaci nezbytnou pro zajištění jednotného postupu při přípravě vědeckých stanovisek. Sám vydává stanoviska k více-oborovým otázkám, které jsou v působnosti více než jednoho vědeckého panelu a otázkám, které naopak nespadají do působnosti žádného panelu. Tvoří ho předsedové vědeckých panelů a šest nezávislých vědeckých expertů, kteří nenáleží k žádnému vědeckému panelu. Vědecké panely jsou složeny z nezávislých vědeckých odborníků jmenovaných správní radou. V současnosti existuje devět vědeckých panelů s těmito specializacemi: •
panel pro přídatné látky v potravinách, aromata, pomocné látky a materiály přicházející do styku s potravinami (AFC),
•
panel pro přídatné látky a produkty nebo látky používané v krmivech (FEEDAP),
•
panel pro zdraví rostlin(PLH),
•
panel pro přípravky na ochranu rostlin a jejich rezidua (PPR),
•
panel pro geneticky modifikované organismy (GMO),
•
panel pro dietetické produkty, výživu a alergie (NDA),
•
panel pro biologická nebezpečí (BIOHAZ),
•
panel pro kontaminanty v potravinovém řetězci (CONTAM),
•
panel pro zdraví a welfare zvířat (AHAW).
Tuto soustavu doplňují ad hoc vytvářené pracovní skupiny (např. k problematice TSE/BSE).
51
Vědecká činnost zahrnuje čtyři ústřední okruhy: •
obecné otázky bezpečnosti potravin a krmiv, v rámci nichž jsou vydávána vědecké stanoviska a zprávy, příručky s návody apod. jako odpověď na žádosti ze strany Komise, Evropského parlamentu, členských států nebo prováděny analýzy a výzkumy z vlastního podnětu,
•
autorizace. Jedná se o případy, kdy EFSA hodnotí rizika určitých látek, u nichž právní úpravy vyžaduje k legálnímu používání následné schválení, které z provedeného hodnocení vychází (např. aditiva),
•
sledování zvláštních rizikových faktorů a zdraví, resp. nemocí zvířat, včetně zoonóz. Výsledkem jsou vědecká doporučení ohledně vhodných nástrojů k omezení rizik a nemocí,
•
investice do výzkumu v oblasti potravin prostřednictvím rozvoje, podpory a uplatňování nových jednotných vědeckých postupů a metod pro hodnocení nebezpečí a rizik potravin a krmiv. Nařízení ES o bezpečnosti potravin klade značný důraz na nezávislost,
otevřenost a transparentnost činnosti EFSA s do určité míry přípustnými aspekty důvěrnosti. Členové správní rady, poradního fóra a experti vědeckého výboru a vědeckých panelů musí vždy jednat nezávisle a ve veřejném zájmu. Pro tento účel každoročně činí prohlášení o svých zájmech. Na každé schůzi jsou dále povinni prohlásit, že nemají žádné zájmy, které by mohly být považovány za újmu jejich nezávislosti s ohledem na projednávaná témata. EFSA má povinnost zveřejňovat všechna stanoviska vědeckého výboru a vědeckých panelů bezprostředně po jejich přijetí.
Totéž platí pro roční prohlášení o zájmech, výsledky vědeckých studií a
výzkumů a výroční zprávu o činnosti. Některé schůze správní rady mohou být veřejné a mohou být na ně jako pozorovatelé přizváni zástupci spotřebitelů nebo jiné zainteresované osoby. Je povzbudivé, že schůze správní rady jsou přenášeny webkamerou na webové stránky EFSA. Přístup k dokumentům EFSA byl vylepšen novelizací nařízení ES o bezpečnosti potravin (nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 1642/2003), které zahrnulo EFSA do působnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, a tak zajistilo občanům právo na přístup k dokumentům a právo obrátit se na ombudsmana se stížnosti proti EFSA.
52
5. 1. 3 Konfederace výrobců potravin a nápojů Posláním CIAA (Confederation of the Food and Drink Industries of the EU) je reprezentace zájmů evropského potravinářského a nápojového průmyslu v evropských a mezinárodních institucích. CIAA byla založena v roce 1982 jako mezinárodní asociace v souladu s belgickým právem. Hlavním prioritami její činnosti jsou: •
zvyšování důvěry spotřebitelů v potravinářský průmysl skrze prosazování bezpečnosti potravin a podporování dialogu o otázkách zdravého životního stylu, výživy a zdraví,
•
zajištění vyváženého fungování vnitřního trhu prostřednictvím zjednodušení právní úpravy a zajištění rovných
soutěžních podmínek mezi jednotlivými
členskými státy na jedné straně a zvýšením uplatnění samoregulačních opatření v potravinářské průmyslu, •
posílení konkurenceschopnosti potravinářského průmyslu při současném tempu globalizace,
•
zohledňování hledisek trvale udržitelného rozvoje. Evropské a mezinárodní instituci pokládají CIAA při svých jednáních za
plnohodnotného partnera právě proto, že se dlouhodobě zaměřuje na řešení otázek souvisejících s kvalitou a bezpečností potravin, výživou a zdravím, zemědělskou politikou, mezinárodním obchodem, trvale udržitelným rozvojem s ohledem na životní prostředí.
5. 2 Na úrovni České republiky 5. 2. 1 Orgány státní správy Hlavní úkoly v oblasti bezpečnosti potravin – tvorba potravinové politiky, jednání s vládními i nevládními institucemi, spolupráce s výzkumnými a vývojovými institucemi, implementace, případně transpozice komunitární legislativy v oblasti potravinového práva, zajištění kontrolní a dozorové činnosti, spolupráce s evropskými orgány a institucemi, účast v mezinárodními organizacích atd.82 – spadají v ČR do působnosti orgánů státní správy, ústředních a specializovaných83 především. Potřeba
82
Srov. http://www.mze.cz/Index.aspx?ids=2724&ch=75&typ=1&val=37515 Koncepce potravinářství ČR pro období po vstupu ČR do EU (2004 – 2013) přijatá usnesením vlády č. 986/2004 83 srov. Průcha, P.: Správní právo-obecná část. 4 vydání.Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 120
53
zajistit komplexní bezpečnost potravin od prvovýroby až po končený prodej se odráží a zasahuje do působnosti několika resortů veřejné správy, kterým jednoznačně dominuje Ministerstvo zemědělství (dále také MZe) a Ministerstvo zdravotnictví (dále také MZ) a jimi řízené specializované orgány státní správy. Mezi ústřední orgány státní správy, jejichž kompetence se střetávají s bezpečností potravin, se řadí tyto: •
Ministerstvo zemědělství,
•
Ministerstvo zdravotnictví,
•
Ministerstvo životního prostředí,
•
Ministerstvo průmyslu a obchodu,
•
Ministerstvo vnitra, Ministerstvo obrany, Ministerstvo spravedlnosti,
•
Ministerstvo dopravy,
•
Ministerstvo financí,
•
Státní úřad pro jadernou bezpečnost.
5. 2. 1. 1 Ministerstvo zemědělství Ministerstvo zemědělství je v souladu se zákonem č. 2/1969 Sb., ústřední orgánem státní správy pro potravinářský průmysl, zemědělství, s výjimkou ochrany zemědělského půdního fondu. Dále má toto postavení i ve věcech veterinární a rostlinolékařské péče a péče o potraviny v souvislosti s jejich výrobou a označováním, včetně
nakládání
s potravinami
nového
typu
a
geneticky
modifikovanými
potravinami84. Jeho úkolem je, jak stojí na webové stránce MZe85, nikoliv řízení či plánování zemědělské, lesnické nebo potravinářské výroby, ale vymezení mantinelů prostřednictvím příslušné legislativy, v nichž se mohou čeští podnikatelé pohybovat. Pod jeho řízením fungují klíčové správní úřady, jejichž hlavním úkolem je výkon státního dozoru nejen v oblasti bezpečnost potravin, a to Státní zemědělská a potravinářská inspekce (SZPI), Státní veterinární správa (SVS), Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský (ÚKZÚZ) a Státní rostlinolékařská správa (SRS). V rámci organizační struktury MZe ve vztahu k bezpečnosti potravin je nejdůležitějším komoditní úsek s těmito sekcemi86:
84
Viz § 15 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších právních předpisů 85 http://www.mze.cz/Index.aspx?ch=72 86 Srov. http://81.0.228.70/attachments/OS_k_1_3_2007.pdf
54
•
Sekce zemědělských komodit koordinuje kontrolní činnost a výkon dozorových orgánů a harmonizaci legislativy v oblasti zemědělské výroby. Prostřednictvím odboru živočišných komodit koordinuje činnost SVS, pokud jde o zdraví zvířat a jejich identifikaci, činnost ČPI ve vztahu k označování a evidenci zvířat a činnost ÚZKÚZ v úseku krmiv. Odbor rostlinných komodit má na starosti koordinaci činnosti SRS, pokud jde o zdraví rostlin a prostředky jejich ochrany.
•
Sekce potravinářských komodit – Úřad pro potraviny, který byl ustaven v souladu s Koncepcí potravinářského průmyslu po vstupu do EU (2004 - 2013)87 jako organizační součást Ministerstva zemědělství od 1. dubna 2005, koordinuje výkon státní správy dozorovými orgány v oblasti bezpečnosti potravin. Pro posílení komunikace a koordinace mezi jednotlivými dozorovými orgány v působnosti MZe a Úřadem pro potraviny, byl zřízen Výkonný výbor dozorových orgánů, který se schází každé dva měsíce zejména k projednávání zásadních koncepčních otázek. V Úřadu pro potraviny se soustředí všechny klíčové činnosti státní správy v oblasti potravinářství, tj. zpracování a harmonizace
legislativy
potravin
s
předpisy
Evropského
společenství,
naplňování systému spolupráce v oblasti bezpečnosti potravin a krmiv, koordinace a sjednocení při výkonu dozoru nad potravinami, ale také činnosti navazující, jako je integrovaná prevence znečištění životního prostředí v oblasti zemědělské a potravinářské výroby.88 Odbor potravinářské výroby a legislativy je odpovědný za navrhování legislativy, za rozvoj potravinové politiky a řízení rizika, za kontakt s mezinárodními organizacemi (Codex Alimentarius) a s Evropskou komisí, za dohled nad produkcí potravin v ČR a za koordinaci ochrany
spotřebitele
v rámci
MZe.
Odbor
bezpečnosti
potravin,
environmentálního rozvoje a prevence znečištění, který odpovídá za posuzování a komunikaci rizika, vypracovává koncepce bezpečnosti potravin s celostátní působností. Je kontaktním místem pro komunikaci s EFSA. Ve spolupráci s ÚZPI provozuje Informační centrum bezpečnosti potravin89. Má na starosti také koordinaci RASFF v ČR a sledování výskytu cizorodých látek v potravním řetězci.90 Samostatné oddělení dozoru na trhem s potravinami bylo zřízeno ke koordinaci, metodickému řízení a usměrňování dozorové činnosti nad 87
Viz http://www.mze.cz/Index.aspx?ids=2724&ch=75&typ=1&val=37515 Ministerstvo zemědělství ČR: Bezpečnost potravin. CD Salima 2006, Praha 2006 89 www.bezpecnostpotravin.cz 90 Blíže viz Ministerstvo zemědělství ČR: Bezpečnost potravin. CD Salima 2006, Praha 2006 88
55
potravinami a krmivy, včetně vyhodnocování vývoje kvality a zdravotní nezávadnosti zemědělských a potravinářských produktů. •
Ústřední komise na ochranu zvířat tato však podléhá přímo ministrovi. Jejím úkolem je doporučování opatření a koordinace naplňování úkolů vztahujících se k ochraně a welfare zvířat.
5. 2. 1. 2 Státní zemědělská a potravinářská inspekce Státní zemědělská a potravinářská inspekce byla zřízena zákonem č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekce a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nicméně pod názvem Česká zemědělská a potravinářská inspekce vykonávala svěřené úkoly již od roku 1986. Postavení SZPI lze charakterizovat takto: specializovaný orgán státní správy, správní úřad a organizační složka státu. SZPI tvoří ústřední inspektorát se sídlem v Brně a sedm podřízených inspektorátů s vymezenými územními kompetencemi91. Práva a povinnosti SZPI a jejích zaměstnanců při výkonu dozoru vyplývají především za zákona o SZPI, zákona o potravinách92. Hlavní činnost SZPI ve vztahu k bezpečnosti potravinového řetězce zahrnuje kontrolu93: •
splnění požadavků stanovených právními předpisy pro potraviny, suroviny určené k jejich výrobě a zemědělské produkty,
•
dodržování podmínek stanovených právními předpisy pro nakládání s produkty během výroby, skladování, přepravy i prodeje,
•
případů klamání spotřebitele,
•
bezpečnosti produktů uváděných na trh,
•
plnění povinností stanovených právními předpisy (českými i komunitárními) kontrolovanými osobami, tj. provozovateli potravinářských podniků. Tento výčet je nezbytné upřesnit v několika směrech. Zákon o potravinách v
§ 16 vymezuje působnost SZPI jako zbytkovou. „Inspekce vykonává státní dozor při výrobě a uvádění potravin do oběhu, pokud tento dozor není prováděn orgány 91
Regionální inspektoráty vždy společné pro Středočeský kraj a Hlavní město Praha, pro Jihočeský kraj a kraj Vysočina, pro Plzeňský a Karlovarský kraj, pro Ústecký a Liberecký kraj, pro Královohradecký a Pardubický kraj, pro Jihomoravský a Zlínský kraj, pro Olomoucký a Moravskoslezský kraj. 92 Dozorové kompetence SZPI rozšiřují některé další zákony, např. zákon č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (zákon o vinohradnictví a vinařství) 93 Blíže viz § 3 zákona č. 146/2002 Sb., o SZPI
56
veterinární správy.“ To znamená, že suroviny a potraviny živočišného původu nejsou předmětem kontroly ze strany SZPI, výjimkou jsou podmínky jejich prodeje v místech, kde již nedochází k úpravě masa. Do vymezení pojmu potraviny94 spadají také pokrmy a pitná voda, tyto ale nespadají do působnosti zákona o potravinách a jsou zvlášť regulovány zákonem o ochraně veřejného zdraví, a tudíž kontrolovány ze strany orgánů ochrany veřejného zdraví. Kontrolní činnost SZPI s sebou nese i výkon dozoru, tj. zjišťování nedostatků a z tohoto plynoucí ukládání pokut a opatření k odstranění zjištěných nedostatků. Kromě kontroly a dozoru, které jsou pro bezpečnost potravin rozhodující, provádí SZPI další důležité činnosti. Neopominutelnými pro výkon kontroly a dozoru jsou laboratorní činnost zaměřená především na kontrolu mikrobiologických, chemických, fyzikálních a organoleptických požadavků na potraviny a monitoring vybraných cizorodých látek v potravinách. SZPI navíc působí v postavení národního kontaktního místa v RASFF.
5. 2. 1. 3 Orgány veterinární správy Státní veterinární správa patří s krajskými veterinárními správami (KVS), Městskou veterinární správou v Praze a Ústavem pro státní kontrolu veterinárních biopreparátů a léčiv (ÚSKVBL) k orgánům veterinární správy vymezeným v zákoně o veterinární péči. Jejich působnost ve vztahu k bezpečnosti potravin vychází především ze zákona o veterinární péči, příp. plemenářského zákona a zákona o potravinách. Činnost SVS se odvíjí od vymezení pojmu veterinární péče, která podle veterinárního zákona zahrnuje: •
péči o zdraví zvířat a jeho ochranu, zejména předcházení vzniku a šíření nákaz a jiných onemocnění zvířat a jejich zdolávání, ochranu zdraví lidí před nemocemi přenosnými ze zvířat na člověka,
•
péči o zdravotní nezávadnost živočišných produktů a krmiv a ochranu zdraví lidí před jeho poškozením nebo ohrožením živočišnými produkty,
•
ochranu území České republiky před zavlečením nákaz zvířat a nemocí přenosných ze zvířat na člověka a před dovozem zdravotně závadných živočišných produktů a krmiv ze zahraničí,
94
Vymezení potravin viz článek 2 nařízení ES č. 178/2002 a blíže viz část III kap. 3
57
•
ochranu životního prostředí před nepříznivými vlivy souvisejícími s chovem zvířat, výrobou a zpracováváním živočišných produktů, jakož i ochranu zvířat a jejich produkce před riziky ze znečištěného životního prostředí,
•
veterinární asanaci,
•
dozor nad dodržováním povinností a požadavků stanovených k zajištění těchto úkolů
veterinárním
zákonem,
zvláštními
právními
předpisy
a
přímo
použitelnými předpisy Evropských společenství (státní veterinární dozor). Konkrétní úkoly SVS a KVS vyjmenovávají §§ 48 – 51 zákona o veterinární péči. V oblasti živočišných produktů dohlíží na dodržování povinností při výrobě, skladování, přepravě, dovozu a vývozu surovin a potravin živočišného původu, včetně jejich prodeje v tržnicích a na tržištích, v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny, a v prodejnách potravin, pokud jsou to místa určení při příchodu surovin a potravin živočišného původu z členských států Evropské unie, a to z hledisek zdravotní nezávadnosti, kvality i řádného a neklamavého označování produktů živočišného původu včetně jejich sledovatelnosti. Dále např. určují veterinární podmínky pro použití krmiv a vedlejších produktů živočišného původu a kontrolují jejich dodržování, provádí prohlídky jatečných zvířat a masa, jakož i veterinární vyšetření ostatních živočišných produktů a posuzují jejich použitelnost (poživatelnost), atd. SVS zajišťuje také zpracování, evidenci a vyhodnocování všech získávaných informací z oblasti veterinární péče. K tomuto účelu spravuje informační systém SVS, jehož prostřednictvím je napojena také na speciální nadnárodní informační systémy, do nichž přispívá údaji z ČR. Jedná se zejména o TRACES (Trade Control and Expert System) a ADSN (Animal Disease Notification System).95 ÚSKVBL má na starosti, jak lze vyčíst z jeho názvu, •
veterinární léčivé přípravky a medikovaná krmiva, jejich registraci, evidenci, klinické osvědčování, autorizaci jejich výroby, kontrolu jejich používání, monitoring jejich nežádoucích účinků apod. dle zákona o léčivech,
•
veterinární přípravky, jejich schvalování, evidenci, povolování jejich výroby, kontrolu řádného nakládání s nimi apod. podle zákona o veterinární péči,
•
veterinární technické prostředky, kontrolu jejich vhodnosti pro veterinární použití apod. podle zákona o veterinární péči.
95
Srov. http://www.svscr.cz/index.php?art=37
58
ÚSKVBL byl zřízen MZe na základě zákona o léčivech jako organizační složka státu. Nadřízeným orgánem však byla dle zákona o veterinární péči ustavena Státní veterinární správa.
5. 2. 1. 4 Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský, ač má v názvu slovo ústřední, je pouze specializovaným orgánem státní správy podřízeným Ministerstvu zemědělství. Své současné postavení však nezískal zřízením vyhláškou Ministerstva zemědělství č. 95/1951 Ú.l. I., o zřízení Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského, ani následně zákonem č. 61/1964 Sb., o rozvoji rostlinné výroby. ÚKZÚZ byl sice subjektem veřejného práva, ale jeho činnost spočívala ve výkonu veřejných služeb „neúředního“ typu na úseku zemědělství. Až shodou okolností zákon č. 115/1995 Sb. založil jeho postavení jakožto správního úřadu se současným vymezením jeho kompetencí v oblasti vinohradnictví. Jeho působnost byla pak postupně rozšiřována dalšími zákony (např. zákonem o krmivech, zákonem č. 92/1996 Sb., o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, atd.) až do přijetí zákona č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen zákon o ÚKZÚZ), kterým bylo vše týkající se činností a postavení ÚKZÚZ shrnuto do ucelené podoby. ÚKZÚZ, stejně jako SZPI, sídlí v Brně. Organizačně je členěn na tři sekce, které se dále dělí na jednotlivé odbory, a na národní referenční laboratoř a kancelář ústavu. Pro bezpečnost potravin jsou podstatné tyto tři jednotky: •
sekce rostlinné výroby zaměřená na osiva, sadbu, trvalé kultury, odrůdy,
•
sekce úřední kontroly zaměřená na krmiva, hnojiva, půdu a živočišnou výrobu,
•
národní referenční laboratoř.
Ještě donedávna neměl ÚKZÚZ s bezpečností potravin téměř nic společného, vše se ale změnilo právě se zavedením přístupu „od vidlí po vidličku“. Velkou část vstupů do potravinového řetězce má na starosti právě ÚKZÚZ. ÚKZÚZ provádí správní řízení a vykonává jiné správní činnosti, odborné a zkušební úkony a kontrolní a dozorové činnosti, a to na úseku96: •
vinohradnictví (zákon č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů),
96
Viz § 2 zákona o ÚKZUZ
59
•
krmiv (zákon č. 91/1996 Sb., o krmivech, ve znění pozdějších předpisů),
•
odrůd rostlin a ochrany práv k nim (zákon č. 408/2000 Sb., o ochraně práv k odrůdám rostlin a o změně zákona č. 92/1996 Sb., o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, ve znění pozdějších předpisů),
•
osiv a sadby pěstovaných rostlin (zákon č. 219/2003 Sb., o uvádění do oběhu osiva a sadby pěstovaných rostlin a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů),
•
ochrany chmele (zákon č. 96/1997 Sb., o ochraně chmele ve znění pozdějších předpisů),
•
hnojiv, pomocných půdních látek, pomocných rostlinných přípravků a substrátů a agrochemického zkoušení zemědělských půd (zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd, ve znění pozdějších předpisů),
•
klasifikace jatečných těl (§ 4a zákona o potravinách),
•
geneticky modifikovaných organismů a produktů (§ 27 písm. g) zákona č. 78/2004 Sb., o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty, ve znění pozdějších předpisů),
•
intenzivního ovocnářství.
5. 2. 1. 5 Státní rostlinolékařská správa K charakteristice postavení SRS lze znovu uvést již výše zmíněná sousloví: správní úřad s působností na území České republiky zřízená zákonem č. 147/1996 Sb., o rostlinolékařské péči a změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů97, dále také úřední organizace na ochranu rostlin podle Mezinárodní úmluvy na ochranu rostlin a úřad odpovědný za rostlinolékařskou péči podle komunitárních právních předpisů. Postavení SRS se opírá o ustanovení zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Rozhodující část výkonu státní správy vykonává právě SRS, ale v případech vymezených v § 73 je přenechán výkon státní správy obecním úřadům a obecním
97
Přestože byl tento zákon zrušen novějším zákonem č. 326/2004 Sb., nalezneme právě v § 72 odst. 1 nového zákona přímo odkaz na starou právní úpravu.
60
úřadům obcí s rozšířenou působností, případně úřadům městských částí hlavního města Praha. Hlavní okruhy působnosti jsou dány v § 72 odst. 4 zákona o SRS, a to: •
ochrana rostlin a rostlinných produktů před škodlivými organismy a jinými poruchami,
•
opatření proti zavlékání a rozšiřování škodlivých organismů, včetně invazivních na území ČR,
•
registrace a kontrola uvádění na trh a používání přípravků a dalších prostředků na ochranu rostlin, včetně účinných látek,
•
rostlinolékařský dozor a řízení ve věcech rostlinolékařské péče,
•
odborné rostlinolékařské činnosti.
Pro bezpečnost potravin je činnost SRS důležitá zejména ve vztahu k používání přípravků na ochranu rostlin a hubení škodlivých organismů, jejímž cílem je omezit jejich negativní vliv na zdraví lidí, zvířat i na životní prostředí.
5. 2. 1. 6 Orgány ochrany veřejného zdraví Jde-li o důležitost postavení ve vztahu k bezpečnosti potravin, své místo hned vedle Ministerstva zemědělství zaujímá Ministerstvo zdravotnictví98, které má v popisu své působnosti ochranu veřejného zdraví ve všech směrech v souladu se zákonem o ochraně veřejného zdraví a společně s Ministerstvem zemědělství řídí a kontrolují výkon státní správy a monitorování výskytu toxikologicky významných látek v potravinách a surovinách, vykonávaný orgány státního dozoru99. Ministerstvo zdravotnictví nese odpovědnost za oblast společného stravování a materiálů určených pro styk s potravinami. Dále má na starosti legislativu ve vztahu k výrobě a spotřebě potravin co se týče mikrobiologických kritérií, přídatných látek, aromat, kontaminantů, reziduí pesticidů a veterinárních léčiv v potravinách, potravin určených pro zvláštní výživu, doplňků stravy, nutričních tvrzení, ozařování potravin či balené vody. Je rovněž odpovědné
za
hodnocení
zdravotních
rizik
plynoucích
z expozice
potravin
nebezpečnými agens nebo GMO a za identifikaci zdrojů onemocnění z potravin.
98
Za odborné vedení sekce ochrany a podpory veřejného zdraví odpovídá přímo ministru zdravotnictví hlavní hygienik, který vystupuje jako orgán MZ ve věcech veřejného zdraví na základě § 80 odst. 9 zákona o ochraně veřejného zdraví. 99 Viz § 15 odst. 1 zákona o potravinách
61
K provádění kontroly a dozoru jsou příslušny krajské hygienické stanice, které MZ řídí a které spolu s ním tvoří soustavu orgánů ochrany veřejného zdraví (OOVZ) podle § 79 zákona o ochraně veřejného zdraví. K přípravě podkladů pro národní zdravotní politiku, pro ochranu a podporu veřejného zdraví a pro hodnocení a řízení zdravotních rizik či k provádění monitorování zdravotního stavu obyvatelstva, životních podmínek, zajišťování laboratorních činností pro krajské hygienické stanice a k provádění dalších činností100 činnostem zřídilo MZ příspěvkové organizace – Státní zdravotní ústav (SZÚ) a zdravotní ústavy101. V rámci SZÚ fungují odborná centra102 a referenční pracoviště103. Krajské hygienické stanice vykonávají převážnou část státního dozoru, ať již podle zákona o potravinách nebo podle zákona o ochraně veřejného zdraví, ve věcech: •
poskytování stravovacích služeb,
•
zjišťování příčin poškození nebo ohrožení zdraví a zamezování šíření infekčních onemocnění nebo jiného poškození zdraví z potravin,
•
provozů, ve kterých jsou prováděny činnosti epidemiologicky závažné,
•
předmětů a materiálů určených pro styk s potravinami a pokrmy,
•
kvality pitné vody ve veřejných vodovodech,
•
osobní a provozní hygieny v prodejnách a výrobnách potravin, atd.
100
Viz § 86 zákona o ochraně veřejného zdraví Státní zdravotní ústav sídlí v Praze. Jednotlivé zdravotní ústavy s územní působností sídlí v Praze, Kolíně, Českých Budějovicích, Plzni, Karlových Varech, Ústí nad Labem, Liberci, Hradci Králové, Pardubicích, Jihlavě, Brně, Olomouci, Ostravě a ve Zlíně. 102 Odborné činnosti SZÚ zajišťují následující centra • Centrum epidemiologie a mikrobiologie se zabývá problematikou příčin vzniku a šíření nákaz bakteriálního, virového a parazitárního původu v lidské a zvířecí populaci, • Centrum zdraví a životních podmínek se zabývá oblastmi výživy, předmětů běžného užívání, podpory zdraví a prevence nemocí, • Centrum pracovního lékařství, • Centrum pro kvalitu zdravotnictví, • Centrum hygieny životního prostředí se zabývá otázkami vlivu životního prostředí na zdraví člověka, zkoumá expozici škodlivým látkám a faktorům ze životního prostředí a identifikuje možná zdravotní rizika, včetně posuzování nových technologií, např. úpravy pitné vody, materiálů pro styk s pitnou vodou, využití čistírenských kalů atd. • Centrum hygieny potravinových řetězců Brno se zabývá bezpečností potravin z pohledu chemických, mikrobiologických i fyzikálních rizik, aplikovanou výživou, dietární expozicí, hodnocením zdravotních rizik, potravinami nového typu a GM potravinami. 103 Některá referenční pracoviště SZÚ s významem pro bezpečnost potravin : pro listerii v potravinových řetězcích, pro salmonely, pro aditiva v potravinách, pro mikrobiologii potravin, PBU a prostředí, pro pesticidy, pro plasty a PBU, pro pitnou vodu, pro mikroskopické houby a jejich toxiny v potravinových řetězcích, pro analýzu epidemiologických dat, atd. 101
62
5. 2. 1. 7 Ministerstvo životního prostředí Bezpečnost potravin úzce souvisí s životním prostředí, ze kterého jsou získávány suroviny určené pro výrobu potravin či již potraviny samotné, a jehož stav ovlivňuje rizika spojená s produkcí potravin. Ministerstvo životního prostředí je ústředním orgánem státní správy a vrchního dozoru ve věcech životního prostředí. Do kompetence Ministerstva životního prostředí spadá ochrana ovzduší a ochrana zemědělské půdního fondu104, ochrana přirozené akumulace vod, vodních zdrojů a jakosti podzemních a povrchových vod105. Dále je odpovědné za vysoce aktuální otázky nejen pro životní prostředí, ale i pro bezpečnost potravin, jako nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty z hlediska jejich vlivu na jednotlivé složky životního prostředí a biologickou rozmanitost a s chemickými látkami a přípravky. Nakonec také řídí jednotný informační systém o životním prostředí, včetně plošného monitoringu životního prostředí na území České republiky. S výjimkou ochrany zemědělského půdního fondu, kde působí orgány regionální a místní veřejné správy, je ministerstvu nápomocen podřízený odborný orgán státní správy, Česká inspekce životního prostředí, jejíž činnost spočívá hlavně v kontrole a dozoru.
5. 2. 1. 8 Další orgány státní správy Kompetence, které jsem zmínila u Ministerstva zemědělství a Ministerstva zdravotnictví a jim podřízených správních úřadů plní ve shodě se zákonem o potravinách a zákonem o ochraně veřejného zdraví tyto orgány státní správy: Ministerstvo obrany, a to ve vztahu k ozbrojeným silám, k Ministerstvu obrany a v jeho působnosti zřízeným organizačním složkám státu a příspěvkovým organizacím a nad jimi užívanými objekty. Ministerstvo vnitra, a to v bezpečnostních sborech, s výjimkou Vězeňské služby ČR, v Ministerstvu vnitra a organizačních složkách státu a příspěvkových organizacích zřízených v jeho působnosti včetně jimi užívaných staveb a zařízení zřízených Ministerstvem vnitra. Pod
jeho záštitou
navíc funguje
integrovaný záchranný systém, který slouží ke koordinaci záchranných a likvidačních prací při vzniku mimořádných událostí.
104
Otázky zemědělství, včetně ekologického však řídí a spravuje Ministerstvo zemědělství. Úsek vod je v dělené kompetenci s Ministerstvem zemědělství, kdy vodní hospodářství jako takové spadá pod Ministerstvo zemědělství a uvedené oblasti pak pod Ministerstvo životního prostředí. 105
63
Ministerstvo spravedlnosti, pokud jde o Vězeňskou službu ČR. Ochrana zájmů všech spotřebitelů zakotvená zejména v občanském zákoníku a zákoně č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů (zákon o ochraně spotřebitele), je svěřena Ministerstvu průmyslu obchodu, přičemž jím řízený orgán, Česká obchodní inspekce (ČOI), kontroluje dodržování podmínek stanovených k zabezpečení jakosti, zdravotní nezávadnosti a bezpečnosti výrobků i služeb a poskytování řádných informací o nich, i to zda při uvádění na trh jsou výrobky řádně opatřeny stanoveným označením, popřípadě zda k nim byl vydán či přiložen stanovený dokument a zda vlastnosti stanovených výrobků uvedených na trh odpovídají stanoveným technickým požadavkům a také prověřuje, zda prodávající plní vůči spotřebitelům předepsané informační povinnosti u výrobků a služeb, nedochází-li k porušování zásad poctivosti prodeje výrobků a poskytování služeb, či zda není spotřebitel klamán uváděním nepravdivých, nedoložených či neúplných údajů o skutečných vlastnostech výrobků nebo služeb či úrovní nákupních podmínek. Nicméně od nabytí účinnosti zákona o potravinách přišla ČOI v této oblasti o své kompetence, které přešly na SZPI, orgány veterinární správy a orgány ochrany veřejného zdraví, a ČOI zůstala v případě zemědělských a potravinářských produktů pouze kontrola poctivosti prodeje, tzn. správnost měření, vážení a ceny. Ministerstvo průmyslu a obchodu je kontaktním místem evropského rychlého varovného informačního systému RAPEX106 o spotřebitelských výrobcích nepotravinářského charakteru, které představují přímé či nepřímé riziko pro zdraví spotřebitelů. Své opodstatněné místo v soustavě ústředních orgánů státní správu, které se podílejí na fungování celého systému bezpečnosti potravin, má také Ministerstvo dopravy, které zajišťuje bezpečnost potravin při jejich přepravě. I když se vstupem do Evropské unie se zúžil okruh zemí, u nichž se kontrolují náležitosti dováženého zboží, stále je import potravin za třetích zemí do ČR nezanedbatelný, a to i vzhledem k častým odhalením významných nedostatků z hlediska zdravotní nezávadnosti či označování dovážených produktů. Celní správa řízená Ministerstvem financí, kterou tvoří Generální ředitelství cel s pozicí správního úřadu s celostátní působností, osm celních ředitelství a jim podřízených 54 celních úřadů s vymezenou územní působností, je bezpečnostním sborem a její činnost zapadá do 106
Právní základ RAPEX je dán směrnicí Rady o všeobecné bezpečnosti výrobků 2001/95/ES v České republice implementované zákonem č. 102/2001 Sb., o obecné bezpečnosti výrobků a nařízením vlády ČR č. 396/2004 Sb., o postupech, obsahu a formě informace o výskytu nebezpečných nepotravinářských výrobků.
64
systému celního dohledu nad zbožím v rámci jednotného celního území Evropské unie. Celní orgány se v souladu s příslušnými právními předpisy ES a zákonem o potravinách zaměřují na to, zda produkty navržené k propuštění do režimu volného oběhu nepředstavují vážné a bezprostřední ohrožení zdraví spotřebitele, zda jsou doprovázeny náležitou dokumentací a správně a dostatečně označeny. V případě potravin je nejčastěji předmětem kontroly dodržování obchodních norem pro jakost u čerstvého ovoce a zeleniny a specifický režim pro dovoz některých rizikových potravin (např. suché skořápkové plody, chilli papričky, houby)107. Tyto kontroly probíhají za úzké spolupráce se SZPI, která za tímto účelem vydává závazná stanoviska na základě § 3 odst. 5 zákona o potravinách. Celní správa rovněž zajišťuje činnost stálých a pohotovostních složek celostátní radiační monitorovací sítě spočívající zejména v měření radionuklidové kontaminace osob, dopravních prostředků,
zboží, předmětů a materiálů na vybraných místech
hraničních přechodů, při čemž spolupracuje se Státním úřadem pro jadernou bezpečnost. Posledně jmenovaný Státní úřad pro jadernou bezpečnost je na základě zákona č. 2/1969 Sb., a zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), ve znění pozdějších předpisů, ústředním orgánem státní správy a dozorovým orgánem mj. v oblasti radiační ochrany, která zahrnuje i sledování radioaktivní kontaminace potravin v ČR a koordinaci činnosti radiační monitorovací sítě. Je odpovědný za stanovení maximálních přípustných úrovní kontaminace potravin.
5. 2. 2 Další instituce
5. 2. 2. 1 Koordinační skupina pro bezpečnost potravin Vzhledem k tomu, že bezpečnost potravin spadá do působnosti několika ústředních orgánů státní správy, je nutné zajistit koordinaci jejich činností. Tento úkol rovněž vyplynul v roce 2001 z výsledků inspekce Potravinového a veterinárního úřadu DG SANCO, která měla za cíl vyhodnotit připravenost České republiky na vstup do EU v oblasti bezpečnosti potravin, což se následně odrazilo v usnesení vlády ČR č.
107
Blíže viz Informace o činnosti Celní správy České republiky za rok 2005 http://www.cs.mfcr.cz/NR/rdonlyres/C213CAD8-3E89-4C0B-B970-816DA0CC7CCB/0/zpravaocinnosti 2005.pdf
65
1320/2001 ke Strategii bezpečnosti (nezávadnosti) potravin v ČR. Tehdejšímu ministru zemědělství J. Fenclovi bylo uloženo zajistit koordinaci v oblasti bezpečnosti potravin a ustavit meziresortní Koordinační skupinu, prostřednictvím které bude probíhat spolupráce mezi ústředními orgány státní správy, orgány státního dozoru, vědeckými výbory, i nevládními institucemi a koordinace legislativní a kontrolní činnosti v celém řetězci výroby. Účelem fungování této skupiny bude zajištění větší míry průhlednosti ve fázi návrhu legislativních opatření, projednávání těchto návrhů ještě před oficiálním připomínkovým řízením, informovanost o prováděných kontrolách a jejich výsledcích, logická provázanost kontrolní činnosti v celé vertikále od prvovýroby až po prodej konečnému spotřebiteli, optimalizace sítí laboratoří a spolupráce při proškolování kontrolních pracovníků. Organizačně technickým zázemím (sekretariátem) této skupiny bude oddělení MZe. Odpovědnost za fungování této skupiny bude mít ministr zemědělství, který bude vládě odpovědný za koordinaci problematiky bezpečnosti potravin a předkládání souvisejících materiálů108. Koordinační skupina pro bezpečnost potravin začala pracovat v únoru 2002 a schází se přibližně čtyřikrát do roka. Její úkoly vymezuje Statut a kromě zmíněné koordinace činností ve všech směrech plní funkci kontaktního místa s EFSA a aplikuje a prosazuje doporučení EFSA v českých podmínkách. Pro podporu aktivit Koordinační skupiny jsou průběžně vytvářeny specializované pracovní skupiny109. Složení samotné Koordinační skupiny je následující – pět zástupců z Ministerstva zemědělství, po jednom z ministerstev obrany, dopravy, vnitra, životního prostředí, zdravotnictví, průmyslu a obchodu, Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, Generálního ředitelství cel, Státní rostlinolékařské správy, Státní veterinární správy, Státní zemědělské a potravinářské inspekce, Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského, Státního zdravotního ústavu. Dalšími členy jsou zástupci nevládních organizací: Agrární komory ČR, Sdružení českých spotřebitelů, Potravinářské komory ČR, Svazu obchodu a cestovního ruchu a Koalice občanských spotřebitelských aktivit ČR. Kromě 108 109
Tolik bod 3 Strategie bezpečnost potravin v ČR. V současné době jsou to tyto: • Pracovní skupina pro koordinaci kontrolní činnosti státních dozorových orgánů, • Pracovní skupina pro optimalizaci sítě laboratoří, • Pracovní skupina pro informační systém, • Pracovní skupina pro informační centrum bezpečnosti potravin, • Pracovní skupina pro zapojení do systému RASFF, • Pracovní skupina pro komunikaci se spotřebiteli, • Pracovní skupina pro problematiku krmiv, • Pracovní skupina pro geneticky modifikované potraviny a krmiva a potraviny nového typu (v přípravě).
66
zmiňovaných stálých členů existuje i institut hostů, v současné době se sem řadí zástupci: Ústavu zemědělských a potravinářských informací a předsedové všech vědeckých výborů, viz níže. 5. 2. 2. 2 Ústav zemědělských a potravinářských informací110 Ústav zemědělských a potravinářských informací (dále jen „ÚZPI“), který vznikl v roce 1993 sloučením tehdejšího Ústavu vědeckotechnických informací pro zemědělství a Střediska technických informací Výzkumného ústavu potravinářského, je specializovanou
příspěvkovou
organizací
s
celostátní
působností,
zřízenou
Ministerstvem zemědělství ČR, jejímž hlavním posláním je transfer informací z oblasti zemědělství, potravinářství, výživy, bezpečnosti potravin, ochrany spotřebitele, lesnictví a životního prostředí. Jelikož komunikace se spotřebiteli je nezbytná k tlumení neopodstatněných obav a všeobecnému zvýšení informovanosti, bylo v roce 2002 vytvořeno při ÚZPI Informační centrum bezpečnosti potravin, které nejenom podporuje komunikaci se spotřebiteli, ale také mezi spotřebiteli, odbornými institucemi a orgány státní správy. S tímto cílem centrum shromažďuje a zpracovává informace k problematice bezpečnosti potravin. K předávání informací využívá všech dostupných způsobů: •
webové stránky www.bezpecnostpotravin a www.agronavigator.cz kde jsou informace podávané nejen s ohledem na jejich odbornost ale i srozumitelnost pro širokou veřejnost,
•
provoz bezplatného informačního servisu - Infopult s krédem „Zeptejte se na co chcete, Infopult Vám odpoví“,
•
publikační činnost (odborné publikace, přehledy českých i komunitárních právních předpisů),
•
knihovní služby Zemědělské a potravinářské knihovny ÚZPI,
•
semináře, vzdělávací odborné akce atd.
5. 2. 2. 3 Vědecké výbory Strategie bezpečnosti potravin a zmíněná inspekce ze strany EU položily rovněž základ pro zřízení tzv. vědeckých výborů. V průběhu roku 2002 byly ustaveny čtyři vědecké výbory, v rámci resortu MZe - vědecký výbor veterinární, vědecký výbor 110
Na celoevropské úrovni v tomto ohledu působí Evropská informační rada pro potraviny (EUFIC, European Food Information Council). Blíže viz http://www.eufic.org
67
fytosanitární a životního prostředí a vědecký výbor pro výživu zvířat a v resortu MZ vědecký výbor pro potraviny. V roce 2006 k nim přibyl pátý – vědecký výbor pro geneticky modifikované potraviny a krmiva. Tyto výbory představují národní protějšek vědeckých panelů EFSA. Proto zajišťují úkoly především v oblasti hodnocení rizik s provázaností na komunikaci o riziku a plní funkci poradní. Jejich hlavním posláním je připravovat nezávislá vědecká stanoviska a návrhy na přijímání opatření k zajištění zdravotní nezávadnosti potravin v celém potravinovém řetězci a věnovat se výzkumu a vývoji. Zastoupení v nich jsou jak přední odborníci v daném oboru, tak i představitelé výrobních svazů, komor a dalších nevládních organizací, včetně svazů spotřebitelů. Při Výzkumném ústavu veterinárního lékařství se sídlem v Brně byl ustaven vědecký výbor veterinární. Jeho činnost je zaměřena na problematiku zdraví a pohody zvířat, zoonóz, hygieny provozu a nezávadnosti živočišných produktů. Vědecký výbor pro výživu zvířat byl vytvořen při Výzkumném ústavu živočišné výroby v Praze – Uhříněvsi. Středem jeho zájmu je problematika výživy zvířat, kvality krmiv a krmných aditiv a technik krmení. Na základě dohody MZe a MŽP byl ustaven při Výzkumném ústavu rostlinné výroby v Praze – Ruzyni vědecký výbor fytosanitární a životního prostředí, který se soustřeďuje na analýzu problémů a shromaždování informací ve věcech týkajících se primární zemědělské výroby, dovozu a vývozu zemědělských produktů, fyto-karanténní oblasti a ekologických rizik plynoucích z kontaminace vody, půdy, ovzduší či dalších složek životního prostředí, a které mají vliv na bezpečnost potravin. Od března 2006 při Výzkumném ústavu rostlinné výroby v Praze – Ruzyni funguje také vědecký výbor pro geneticky modifikované potraviny a krmiva, který převzal od vědeckého výrobu pro potraviny a vědeckého výboru pro výživu zvířat oblast hodnocení rizik pro zdraví lidí a zvířat plynoucí z GM potravin a krmiv. Funkce vědeckého výboru pro potraviny se zaměřením na hodnocení zdravotních rizik a komunikaci o riziku v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin byla svěřena Státnímu zdravotnímu ústavu - Centru hygieny potravinových řetězců v Brně. Tento se zabývá širokým spektrem otázek - potravinami a surovinami k jejich výrobě, výživou, aditivy, pesticidy, kontaminanty, GM potraviny, materiály a předměty přicházejících do styku s potravinami, alimentární onemocnění včetně alergií a dalšími.
68
5. 2. 2. 4 Nevládní instituce Svůj význam pro bezpečnost potravin mají také nevládní instituce, ať již zastupují zájmy provozovatelů
potravinářských podniků
nebo spotřebitelů.
K nejvýznamnějším sdružením hájícím hospodářské zájmy provozovatelů potravinářských podniků patří: •
Potravinářská komora ČR111,
•
Agrární komora ČR112.
Přestože jejich hlavní činnost směřuje především k lobování za své zájmy v rámci legislativního procesu, přispívají k zajištění bezpečnosti potravin např. vydáním odborných publikací a pořádáním vzdělávacích akcí pro své členy. Potravinářská komora se podle nedávných slov ředitele Koberna113 zaměřuje i na vychovávání spotřebitele, aby se v záplavě výrobků dokázal orientovat nejen podle, ale také podle kvality, výživové hodnoty, aby také sledoval, z jaké země výrobek pochází a jaká firma jej vyrobila. K ochraně zájmů spotřebitelů vznikají sdružení spotřebitelů nebo jiných právnických osob, jejichž postavení upravuje nejen zákon o sdružování občanů, ale také zákona o ochraně spotřebitele. Tento jim umožňuje činit podněty orgánům veřejné správy v souvislosti s plněním jejich úkolů či podávat návrhy na zahájení řízení u soudu o zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů může a být účastníkem takového řízení, pokud má ve svých stanovách zakotveny takovéto cíle. Vazba činností významného počtu spotřebitelských organizací na orgány státní správy je zastřešována Spotřebitelským poradním výborem (SPV), který vytváří platformu pro dialog mezi vládou a spotřebitelskými organizacemi. Jeho usnesení a závěry nejsou sice právně závazné, ale mají pro činnost vlády signalizační charakter. Členy SPV jsou např. Sdružení obrany spotřebitelů, Sdružení českých spotřebitelů, Spotřebitelský a poradenský informační servis. Své rady a pomoc spotřebitelům poskytují nejčastěji prostřednictvím časopisů a internetových serverů, prováděním nezávislých hodnotících testů produktů apod.
111
Legislativně byla uznána zákonem o potravinách § 11 odst. 9 „Podnikatelské zájmy právnických osob, které jsou v souladu s tímto zákonem, ochraňuje zájmové sdružení právnických osob s názvem "Potravinářská komora České republiky" založené podle zvláštního zákona.“ 112 Její vznik a postavení upravuje samostatný zákon č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR, ve znění pozdějších předpisů. 113 http://www.bezpecnostpotravin.cz/default.asp?ids=405&ch=64&typ=1&val=47536
69
5. 3 Na úrovni vybraných členských států
I přestože se ČR stala členem ES až v roce 2004, svůj institucionální systém bezpečnosti potravin začala pomalu rozvíjet již na začátku 90 let dvacátého století. Pro možnost porovnání systémů institucionálního zabezpečení byla do této práce zařazena část, která popisuje systémy zabezpečení ve dvou členských státech Evropské Unie. Po pečlivém zkoumání jednotlivých států byl výběr zúžen na dva státy Irsko a Řecko. Oba dva byly přibližně na stejné úrovni jako Česká republika v době jejich vstupu do Evropské Unie a oba museli řešit podobné problémy. Na jejich příkladu je možno poukázat na rozdílné systémy, jež oba státy zavedly a na rozdíly z nich pramenící.
5. 3. 1 Irsko Je zajímavé, že Irsko, které bylo v polovině sedmdesátých let114 na chvostu států západní Evropy a stejně tak jako Řecko převážně agrární zemí, se vyšvihlo za několik desetiletí společně s Nizozemím mezi světovou extratřídu v oblasti institucionálního zajištění bezpečnosti potravin. Hlavním motem irského systému bezpečnosti potravin je115 „pro ochranu spotřebitelova zdraví je nezbytné zabezpečit, aby vyráběné, distrbutované, prodávané a spotřebované potraviny splňovaly nejvyšší možnou úroveň bezpečnosti potravin a hygieny“ Hlavní roli v institucionálním systém bezpečnosti potravin v Irsku hrají tři subjekty: •
Food Safety Autority of Ireland116 – Irský úřad pro bezpečnost potravin (dále také FSAI), jehož role je nejdůležitější a dále dvě ministerstva
•
Department of Health and Children117 – Ministerstvo zdraví a dětí (dále také DHC)
•
Departement of Agriculture and Food118 – Ministerstvo zemědělství a potravin (dále také DAF). FSAI je nezávislá, statutární agentura, která je postavená na vědeckém základě a
jejímž hlavním cílem je ochrana zájmů spotřebitelů, stejně tak jako veřejné zdraví v oblasti bezpečnosti potravin a hygieny. FSAI je ukázkovým příkladem potravinového 114
Irsko vstoupilo do Evropské Unie v roce 1973. FSAI: Compendium of Food Law in Ireland. Dublin:FSAI, 2003 116 http://www.fsai.ie/index.asp 117 http://www.dohc.ie/ 118 http://www.agriculture.gov.ie 115
70
úřadu přesně v duchu litery nařízení 178/2002. FSAI vznikla na základě zákona č. 29 Food Safety Autority of Ireland Act119 přijatého v roce1998 a funguje pod záštitou DHC. V čele samotného úřadu pak stojí výkonný ředitel, který je volený a zároveň odpovědný správní radě, která má zároveň i pravomoc ho odvolat za podmínek, stanovených v zákoně. Výkonný ředitel je zodpovědný za aktivity spojené s výkonem dozoru podle zákona o FSAI. Při výkonu jeho funkce mu pomáhá jeho kancelář a 5 přímo řízených odborů: •
Odbor ochrany spotřebitele,
•
Odbor pro uzavírání servisních smluv,
•
Odbor pro výzkum potravin a pro potravinové normy,
•
Odbor korporativních služeb,
•
Odbor auditu a stížností.
Jestliže výkonný ředitel, jak již napovídá z titulu funkce má zodpovědnost za chod samotného úřadu, tak správní rada má pravomoci oblasti kontrolní a rozhodovací, především strategických při rozhodování otázek. Při tom jí pomáhají vědecký120a poradní121 výbor. Správní rada se skládá z předsedy a 9 členů, kteří jsou jmenovaní přímo ministrem. Abychom pochopili postavení, které FSAI zaujímá v rámci irského systému bezpečnosti potravin, je nutné uvést definici potravin tak, jak ho stanoví již zmiňovaný zákon o FSAI. Potraviny zahrnují všechny látky, které byly použity, jsou vhodné k použití nebo se uvažuje o jejich užití jako potrava nebo nápoje pro člověka, stejně tak jako látky, které vstupují či byly použity při výrobě, přípravě nebo jako součást těchto látek. Úloha FSAI je především v těchto oblastech: •
celkový dohled nad potravinovou bezpečností a následnou komunikaci se spotřebiteli, koordinace spolupráce s dalšími subjekty, především ministerstvy, jinými státními úřady a akreditovanými laboratořemi, v oblasti potravinové
119
Více viz. http://www.fsai.ie/legislation/related/about_legislation_act1998.asp Tento výbor je poradním orgánem ve všech odborných věcech, skládá se z odborníků a vědců ze všech oblastí působnosti FSAI, maximální počet členů je 15, podle zákona se mohou zřizovat i subvýbory, jenž mají za úkol poskytnou odborné rady a experty pro určitéoblasti např. pro GMO a potraviny nového typu, BSE, mikrobiologii, atd. více viz. http://www.fsai.ie/scientific/index.asp 121 Poradní výbor se skládá nejen ze zástupců státní administrativy, ale především zástupců nevládních organizací , maximální počet členů je 24, více viz. http://www.fsai.ie/consultative_council/index.asp 120
71
bezpečnosti za účelem nejefektivnějšího využití státních zdrojů při ochraně spotřebitele, •
poradní v oblasti bezpečnosti potravin nejen pro státní správu, ale i spotřebitele a potravinářský průmysl,
•
dozorová – její role je především koordinační a řídící, je zodpovědná za to, že všechny produkty jsou v souladu s legislativou,
•
tvorba manuálů a postupů pro jednotlivé pověřené subjekty, koordinace a zajišťování školení pro tyto subjekty, pro tyto účely FSAI zřídil Food Safety Training Council – Radu pro školení v oblasti bezpečnosti potravin,
•
řízení a koordinace oblasti potravinových výstrah122, FSAI, konkrétně Odbor ochrany spotřebitele, je kontaktním místem pro RASFF v Irsku, přehled výstrah se uveřejňuje na jejich webových stránkách123, FSAI je též zodpovědné za hodnocení rizika, pro něž mají zavedení standardní operační postupy a systémy řízení jakosti,
•
vydávání a následná propagace příruček k dobré hygienické praxi, vytváření norem pro oblast bezpečnosti potravin založených na vědeckém podkladě,
•
řízení rizika ve spolupráci s ostatními subjekty a komunikaci rizika se spotřebiteli, potravinářským průmyslem a odborníky z oblasti veřejného zdraví,
•
certifikace potravin určených pro vývoz (Certification of Food for Export)124. Jak již bylo uvedla, hlavním cílem FSAI je dohled a řízení systému bezpečnosti
potravin. Dozorem v oblasti bezpečnosti potravin rozumíme systém kontrol prováděných přímo nebo přenosem pravomocí FSAI za účelem zjištění, zda: •
potraviny,
•
postupy, jimž jsou vystaveny,
•
prostředí, v němž jsou vyráběny, připravovány, skladovány a prodávány,
•
schopnosti, příprava a kompetence lidí přicházejících do styku s potravinami v potravinářských podnicích,
122
Irsko rozeznává dva typy potravinových výstrah : • Evropskou potravinou výstrahu - ty jsou děleny podobně jako FSAI potravinové výstrahy • FSAI potravinovou výstrahu - ta se dále dělí na kategorii I –existuje zde zřetelné riziko pro spotřebitele kategorii a je potřeba zaujmout opatření a na kategorii II, která je informativního charakteru 123 http://www.fsai.ie/alerts/fa/index.asp 124 Před vznikem FSAI byla tato agenda v pravomoci ministerstva zdraví a dětí, certifikát pro daný produkt znamená, že výrobní proces odpovídá vysokým standardům a výsledný produkt plně odpovídá nejpřísnějším požadavkům kladených irskou legislativou
72
•
látky a materiály, které mohou být použity v jakékoliv fázi výroby potravin (včetně krmiv),
•
potravinové doplňky, vitamíny, minerální soli, stopové prvky, aromata a jiné doplňky,
•
látky a předměty, které mohou přijít do styku potravinami,
•
produkty rostlinného a živočišného původu, aqakultura, rybářství a myslivectví
splňují podmínky stanovené v potravinové legislativě zaměřené především na prevenci rizika
v oblasti
veřejného
zdraví.
Hlavním
cílem
dozoru
je
identifikace
kontaminovaných produktů a následná opatření, především odstranění závadných produktů z trhu. Úřad může přenést část svých pravomocí na jiné subjekty a to na základě již zmiňovaného zákona č. 29/1998. Článek 48 stanovuje, že FSAI za účelem zabezpečení svých činností může uzavřít smlouvu s jinými subjekty, na něž přenese část svých pravomocí, především v oblasti dozoru a následného vymáhání. Tyto smlouvy, ve kterých jsou taxativně vymezeny pravomoci stejně tak jako povinnosti, bývají uzavírány na dobu určitou; v současné době na tři roky. V současné době má FSAI uzavřený kontrakt s těmito subjekty: •
krajskými úřady (celkově 28) a městskými úřady (celkově 4)125 zodpovědnými za kontroly lokálních jatek a producentů masa,
•
Státním zdravotním ústavem (Health Service Executive)126,
•
Ministerstvem zemědělství a potravin, ministerstvem komunikací, mořských a přírodních zdrojů127,
•
Mořským institutem (Marine Institute)128,
•
Státním normalizačním úřadem (National Standards Authority of Ireland)129,
•
Úřad ředitele pro spotřebitelské záležitosti (The Office of the Director of Consumer Affairs)130.
125
Bližší informace http://www.fsai.ie/service_contracts/County_Councils/service_councils.asp http://www.fsai.ie/service_contracts/City_Councils/service_citycouncils.asp 126 Na základě zákona 42/2004 o zdraví byl zřízen státní zdravotní ústav, který nahradil předchozí systém deseti zdravotních ústavů jedním s centrální působností; hlavním úkolem je poskytování služeb v oblasti sociální a zdravotní všem občanům Irské republiky, více viz www.hse.ie . 127 Ministerstvo komunikací, mořských a přírodních zdrojů je zodpovědné za oblast telekomunikací a medií a zároveň za ochranu a rozvoj mořských a přírodních zdrojů, více viz http://www.dcmnr.gov.ie/. 128 Mořský institut je národní agentura zodpovědná za mořský výzkum, technologický rozvoj a zlepšování, více viz http://www.marine.ie/home/. 129
Státní normalizační úřad, jak již vyplývá z jeho názvu, je institucí zodpovědnou za oblast normalizace V Irsku, více viz http://www.nsai.ie/.
73
Celkově se zabývá inspekcí přibližně 2300 autorizovaných osob ve všech výše zmiňovaných subjektech. Kompetence autorizovaných osoby při výkonu dozoru jsou taxativně stanoveny v zákoně o FSAI, konkrétně v § 49 a v navazujících právních předpisech o potravinách. Kromě kompetencí a povinností autorizovaných osob samozřejmě zákon upravuje oblast sankcí a jejich vymáhání. Autorizovaná osoba kromě klasických sankčních prostředků jako pokuty může využít i institutů zvaných improvement notice, improvement order, closure order a prohibition order. •
improvement notice – výzva určená subjektům, jenž porušily při svých aktivitách platnou legislativu a jenž byly současně rizikem pro veřejné zdraví. Tato výzva popisuje stav, jenž byl zjištěn při kontrole a zároveň ukládá povinnost zjištěné nedostatky ve stanovené lhůtě odstranit,
•
improvement order - příkaz, jenž vydává District Court (okresní soud) v případě, že nebyly odstraněni nedostatky stanovené v improvement notice ve stanovené lhůtě. Tento příkaz stanoví nápravná opatření, v případě nesplnění bude vydán closure order,
•
closure order – příkaz, který nařizuje výrobcům potravin, které nesplnili nápravná opatření stanovená v improvement order nebo jejichž aktivity znamenali přímé a bezprostřední ohrožení veřejného zdraví, částečné nebo úplné uzavření provozu,
•
prohibition order – příkaz, který nařizuje zákaz prodeje či jiného nakládání s produkty, které představují riziko pro veřejné zdraví. Hlavním cílem Ministerstva zemědělství a potravin (DAF) v oblasti bezpečnosti
potravin je zabezpečit, aby se součástí potravinového řetězce staly pouze ty živočišné a rostlinné látky, které splňují nejpřísnější podmínky stanovené legislativou a jinými normami. Ministerstvo zemědělství a potravin uzavřelo servisní kontrakty s FSAI v těchto oblastech: hygienické požadavky na maso, mléko a mléčné produkty, vajíčka produkty z nich, kontrola pesticidů, inspekce na hranicích, monitoring residuí a oblast zoonos. Autorizovaní úředníci ministerstva provádějí kontrolu na jatkách, u výrobců masných a rostlinných produktů, mlékáren a producentů vajíček a produktů z nich. Jako podpora jim slouží vybavené akreditované laboratoře, jenž analyzují odebrané vzorky. Mimo tyto oblasti provádí ministerstvo i kontrolu krmiv. Ministerstvo též spolupracuje s Food Safety Promotions Board (FSPB) – Medializačním výborem pro bezpečnost 130
Úřad ředitele pro spotřebitelské záležitosti je nezávislou institucí, jejímž cílem je ochrana spotřebitele, více viz http://www.odca.ie/.
74
potravin, a to v rámci kompetencí stanovených legislativou. V roce 2001 DAF zřídil Food Safety Liaison Unit – Oddělení pro koordinaci bezpečnosti potravin, jehož hlavním úkolem je sladění aktivit v kompetenci DFA, jenž se týkají potravinové bezpečnosti. Kromě toho by měl pomáhat FSAI při utváření bližší spolupráce mezi všemi subjekty, které působí v této oblasti. Posledním z úřadů působících v oblasti bezpečnosti potravin je Ministerstvo zdraví a dětí, které zřídilo pro tuto oblast speciální potravinové oddělení. Toto je zodpovědné za oblast legislativní, především za monitoring evropských předpisů a následnou harmonizaci národní legislativy a také za získávání financí pro provádění všech kontrol v bezpečnosti potravin. Ministerstvo je též odvolacím orgánem pro neúspěšné žadatele o registraci potravinových podniků. Jak lze vyčíst z předchozích řádků, hlavní roli v celém systému institucionálního zabezpečení bezpečnosti potravin hraje FSAI, který jako by byl vzorem pro silný, nezávislý úřad podle nařízení 178/2002. Na rozdíl od České republiky, kdy pod názvem potravinový úřad se skrývá jeden odbor MZe, který samozřejmě nemá nejen legislativní, ale především politickou moc k nezávislému řešení problémů v oblasti bezpečnosti potravin. Nelze také nezmínit vynikající výsledky, jenž dosáhly v Irsku subjekty zapojené do institucionálního systému v oblasti komunikace s producenty a spotřebiteli, oblasti tak často podceňované v jiných zemích. Zajímavé je též srovnání kontrolních subjektů, které je v České republice prakticky výhradně věcí státu, zatímco v Irsku je propojeno s privátními subjekty.
5. 3. 2 Řecko Řecko se stalo členem Evropských Společenství v roce 1981 s pověstí nepříliš rozvinuté, převážně agrární zemí.
Již od počátku i přes štědré dotace ES muselo
bojovat s mnoha problémy, potravinovou bezpečností nevyjímaje. Bohužel na rozdíl od Irska se nepodařilo zavést široké reformy státní správy, a tak i přes nepopiratelné zlepšení zůstává Řecko v oblasti bezpečnosti potravin „na chvostu“ členů ES. Country profile z roku 2005, který zpracoval Food and Veterinary Office131, hodnotí řecký kontrolní systém pro oblast bezpečnosti potravin jako “velmi široký, s velkým počtem subjektů, jejichž pravomoci a kontrolní funkce se bohužel někdy překrývají.“ Také
131
Viz část III kap. 5.1.1
75
přístup k implementaci a harmonizaci řeckého práva v této oblasti s evropskou legislativou označuje za poněkud „laxní.“ Hlavní roli v řeckém systému bezpečnosti potravin hrají tři ministerstva: •
Ministerstvo pro místní rozvoj a potraviny - Ministry of Rural Developement and Food (MRDF),
•
Ministerstvo pro rozvoj, průmysl, výzkum a techniku - Ministry of Development,
Industry,
Research
and
Technology
(MDIRT),
a
to
prostřednictvím Řeckého potravinového úřadu (Hellenic Food Authority – EFET), •
Ministerstvo vnitra, veřejných záležitostí a decentralizace - Ministry of the Interior, Public Affairs and Decentralisation (MIPAD).
Další se dvě se podílejí na systému bezpečnosti potravin v omezeném rozsahu: •
Ministerstvo ekonomiky a financí - Ministry of Economy and Finance (MEF) prostřednictvím Hlavní státní chemické laboratoře - General Chemical State Laboratory (GCSL)132,
•
Ministerstvo zdraví – Ministry of Health (MH) prostřednictvím Generálního ředitelství veřejného zdraví - Directorate General of Public Health (DGPH)133 a Národní organizace pro lékařství134 - National Organisation for Medicines (NOM).
Obecně se dá říct, že ministerstva mají své kompetence především v legislativní a politické rovině, zatímco samotný dozor je prováděn podřízenými orgány nebo samosprávou, a to jak na úrovni zemí, tak i na úrovni regionů. Ministerstvo pro místní rozvoj a potraviny je převážně zodpovědné za zdraví a dobré životní podmínky zvířat, za potraviny živočišné původu již od prvovýroby, za krmiva a za rostlinolékařskou péči, a to prostřednictvím tří generálních ředitelství a jednoho ředitelství135:
132
GCSL se skládají ze sedmi ředitelství s působností na centrální úrovní a 51 laboratoří působící na regionální úrovni. GCSL patří mezi úřady, které mají kompetence v oblasti hygieny potravina, dovozu potravin živočišného a rostlinného původu a pesticidů. GCSL je národní referenční laboratoří pro potraviny. 133 DGPH je odpovědný za vydání licencí pro podniky podnikající v oblasti veřejného zdraví a za následný dozor v této oblasti. 134 NOM je nezávislý úřad a je zodpovědný za pověřování a kontrolu v oblasti používání a uvádění na trh veterinárních léčiv včetně vakcín. 135 Kromě toho spadá ještě do kompetence ministerstva také Řecký úřad pro mléko a mléčné výrobky Greek Dairy Board, který slouží jako síť laboratoří pro vzorky odebrané EFEtem.
76
•
Generální ředitelství pro veterinární správu136 - Directorate General for Veterinary Service (DGVS), je zodpovědné za implementaci legislativy a kontrolní činnost týkající se veterinárních kontrol živých zvířat, produktů živočišného původu, zoones a blahobytu zvířat, identifikace a registrace zvířat a prodeje a použití veterinárních léčiv a doplňků,
•
Generální ředitelství pro živočišnou výrobu – Directorate General for Animal Production (DGAP) je odpovědné za implementaci legislativy a kontrolní činnost v oblasti krmiv a výživy zvířat,
•
Generální ředitelství pro rostlinolékařskou péči - Directorate General of Plant Production je odpovědné za kontrolu v oblasti fytosanitární a pesticidů,
•
Ředitelství pro zpracovávání, standartizaci a kontrolu jakosti výrobků rostlinného původu - Directorate of Processing, Standartisation and Quality Control of Products of Vegetable Origin je zodpovědné za organizaci a koordinaci kontroly týkající se kvality a bezpečnosti produktů prvovýroby z oblasti rostlinného původu. Druhé jmenované ministerstvo – ministerstvo pro rozvoj, průmysl, výzkum a
techniku je zastoupeno nepřímo, a to prostřednictvím Řeckého potravinového úřadu (Hellenic Food Authority - EFET). EFET byl založen v roce 1999 zákonem č. 2714/2809-1999, ale ve skutečnosti začal fungovat až v květnu 2001. EFET je orgánem státní správy, který je podřízen ministerstvu pro místní rozvoj a potraviny. EFET je řízen sedmičlennou správní radou, které pomáhají při řízení dva poradní orgány - Vědecká rada pro kontrolu potravin Scientific Council for Food Control (E.S.E.T.) a Národní rada pro politiku v oblasti kontroly potravin National Council of Policy for Food Control (E.S.P.E.T).137 EFET je organizován na dvou úrovních – centrální a regionální. Na centrální úrovni se skládá ze šesti ředitelství – Průmyslové kontroly, Laboratorní kontroly, Hodnocení a udělování licencí, Vzdělávání, Politiky a výzkumu v oblasti výživy a Komunikačního a administrativního zabezpečení a dvou podpůrných oddělení – 136
DGVS se dále dělí na čtyři ředitelství: • Ředitelství pro Veterinární veřejné zdraví - Directorate of Veterinary Public Health, • Ředitelství pro zdraví zvířat - Directorate of Animal Health, • Ředitelství pro veterinární audity a kontroly - Directorate of Veterinary Audit and Controls, • Ředitelství pro dobré životní podmínky zvířat, léčiva a pro jejich použití - Directorate of Animal Welfare, Medicines and Applications 137 Více o obou viz. http://www.efet.gr/index.html
77
právního a speciálního poradního pro spotřebitele. Na úrovni regionální je složen z šesti regionálních ředitelství a do budoucna by se jejich počet měl rozšířit na 13, čímž by došlo k naplnění cíle kompletního pokrytí území Řecka. Úloha EFETU je především v těchto oblastech: •
zodpovědnost za zajištění všech kroků nezbytných k tomu, aby potraviny vyprodukované, skladované nebo prodávané v Řecku splňovaly všechny nejvyšší možné standardy v oblasti bezpečnosti potravin a zároveň byly kompatibilní s požadavky kladenými řeckou a evropskou legislativou, popřípadě normami (např. dobrou výrobní praxí),
•
zodpovědnost za koordinaci vymáhání práva bezpečnosti potravin v Řecku prostřednictvím využívání spojené a souvislé úřední kontroly v této oblasti, která začíná již u prvovýroby. Tato kontrola je vymáhána místními úřady a dozorována regionálními ředitelstvími EFETu,
•
příprava ročních národních kontrolních plánů,
•
povinnost učinit všechny nezbytné kroky k zabezpečení ochrany spotřebitele před klamání stejně tak jako před podvodným jednáním a zároveň umožnit spotřebiteli přístup k informacím týkající se potravin, potravinové bezpečnosti a také výživových problémů,
•
omezení
rizika
pro
spotřebitele
plynoucího
z chemické
a
mikrobiologické kontaminace, •
vypracování norem pro oblast bezpečnosti potravin založených na odborných podkladech a hodnocení rizika,
•
rychlá a efektivní reakce v případě potravinových krizí.
EFET je také národním kontaktním místem pro Systém Rychlého varování pro potraviny a krmiva (RASFF)138 a také pro Codex Alimentarius. Jak plyne z výše uvedeného, nejdůležitější funkci EFETu je koordinace a provádění úředních kontrol potravin a hygieny potravin již od prvovýroby. Tuto pravomoc získal na základě Ministerské vyhlášky č. 052/04. Tato vyhláška přesně popisuje pravomoci a tomu odpovídající povinnosti jednotlivých subjektů, včetně místní samosprávy, které jsou zapojeny do systému úřední kontroly potravin ve vztahu k EFETu, jako koordinátora tohoto systému.
138
srovnej část III kap. 7.1
78
Posledním důležitým subjektem v řeckém systému institucionálního zabezpečení bezpečnosti potravin, jak již bylo výše uvedeno, je Ministerstvo vnitra, veřejných záležitostí a decentralizace, a to prostřednictvím následujících ředitelství – veterinárních139, místního rozvoje140, zdraví a obchodu. Tyto jsou rozmístněny po celém Řecku a přesně kopírují jeho rozdělení na 55 prefektur. Hlavní činnost těchto subjektů spočívá v kontrolní oblasti. Zde není možné si nepovšimnout jisté dvoukolejnosti v oblasti veterinární a fytosanitární péče, kdy tato oblast je řízena a kontrolována nejen centrálně (viz výše), ale také regionálně právě prostřednictvím těchto ředitelství. Po prohlédnutí zpráv z misí FVO, jenž proběhly v minulém desetiletí, lze vyčíst, že Řecko v oblasti institucionálního zabezpečení bezpečnosti potravin udělalo poměrně velký krok. Na rozdíl od České republiky se mu podařilo vytvořit silný a poměrně nezávislý potravinový úřad, který po počátečních problémech začal plnit to, co od podobných úřadů očekává nařízení 178/2002. Stejně tak jako v ČR, tak i v Řecku dochází k překrývání kompetencí mezi jednotlivými subjekty zapojenými do systému bezpečnosti potravin. Na rozdíl od ČR se v Řecku daleko více využívá dvoustupňového dozoru a to jak na centrální, tak i regionální úrovni (viz výše).
6. ÚŘEDNÍ KONTROLA Kontrola je nedílnou součástí každé řídící činnosti, realizuje se v příslušných řídících vztazích a specificky se spolupodílí na dosahování cílů, k jejíchž uskutečňování předmětná cílená činnost směřuje.141 Primární odpovědnost za
realizaci norem
obsažených v právních předpisech k zajištění bezpečnosti potravin nesou provozovatelé potravinářských podniků a ke splnění svých povinnosti využívají vnitřní kontrolní systémy ve svých provozech. Povinným minimem, zjednodušeně řečeno, je uplatňování
139
Každé veterinární ředitelství se dělí na tři sekce: • sekce veřejného zdraví, • sekce zdraví zvířat. • pohody zvířat, veterinárních léčiv a veterinární léčby. Každé z těchto veterinárních ředitelství je rozděleno na veterinární centra a stanice, které pokrývají vždy celou oblast prefektury. 140 Ředitelství místního rozvoje se skládá z Odboru fytosanitární kontroly a Odboru kontroly jakosti. 141 Průcha, P.: Správní právo – obecná část. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 191
79
postupů založených na zásadách HACCP, resp. na
pravidlech správné výrobní a
hygienické praxe142 (podrobněji viz část IV kap. 1.2). Primární odpovědnost a její promítnutí do reality, musí být, jak vyplývá ze základního principu bezpečnosti potravin v čl. 17 nařízení ES o bezpečnosti potravin (viz část III kap. 3), kontrolováno ze strany členských států, resp. příslušných orgánů členských států. Za tímto účelem státy používají systém úředních kontrol a vykonávají další činnosti přiměřené okolnostem, včetně informování veřejnosti o bezpečnosti a riziku potravin a krmiv, dozoru nad bezpečností potravin a krmiv a dalších kontrolních činnostech prováděných během všech fází výroby, zpracování a distribuce. V České republice je kontrola dodržování práva bezpečnosti potravin vykonávána orgány veřejné správy, jak uvádí Průcha143, jedná se o tzv. správní kontrolu, která má dvě roviny: •
kontrolu zaměřenou na činnost správních orgánů ve vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti, včetně kontroly prováděné uvnitř jednotlivých orgánů veřejné správy a
•
kontrolu zaměřenou na plnění povinností subjektů správního práva stojících mimo příslušné hierarchické vztahy veřejné správy, označovanou také jako administrativní dozor144. Kontrola v rámci hierarchických vztahů veřejné správy vyplývá z jejího
organizačního i jejího funkčního pojetí. Typicky ústřední orgány státní správy145,
142
Srov. Knura, S. et al.: Agri-Food Production Chain, In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006, str. 52 143 Průcha, P.: Správní právo – obecná část. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 193. 144 Jak v literatuře, tak i v právních předpisech často dochází ke stírání rozdílů a libovolnému zaměňování a používání pojmů kontrola a dozor. Nedovolím si vlastní vymezení obou pojmů a jejich vzájemného vztahu, avšak z výše uvedeného výkladu, který zastává Průcha (viz pozn. č…), vyplývá, že dozor je zvláštní formou kontroly zahrnující v sobě jak pozorování určité činnosti, tak její následné hodnocení včetně aplikace nápravných prostředků dle potřeby. V publikaci Hendrych, D. a kol.: Správní právo – obecná část. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003 používané na pražské právnické fakultě nalezneme samostatnou kapitolu o správním dozoru, a to v rámci části zabývající se činností veřejné správy. Dozor je tedy pojímán jako samostatný správní činnost nezávislá na kontrole, nicméně charakterizován je obdobně. Jedná se o správní činnost, při které vykonavatel veřejné správy (dozorčí orgán) pozoruje chování nepodřízených subjektů a porovnává je s chováním žádoucím, tj. s požadavky právních norem a v návaznosti na hodnocení aplikuje nápravné nebo sankční prostředky, jako reakci na zjištěný nesoulad. Úplně opačné pojetí vztahu dozoru a kontroly než jaké zastává Průcha, zmiňuje Pošvář (Pošvář, J.: Obecné pojmy správního práva, Brno: Právník, 1946, str. 58), který kontrolu počítá do dozoru v širším smyslu, v kontrole je spatřován dozor zkrácený o funkci nápravní. 145 Za specifickou lze považovat hierarchii orgánů státní správy v oblasti veterinární péče, kdy Ministerstvo zemědělství řídí výkon státní správy ve věcech veterinární péče, provádí instanční kontrolu vůči SVS. SVS je také v pozici řídícího a kontrolního orgánu vůči krajským veterinárním správám a ÚSKVBL. Obdobně se odehrává instanční kontrola v rámci SZPI, kdy o odvolání proti rozhodnutí inspektorátu rozhoduje ústřední inspektorát SZPI.
80
Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo zdravotnictví, řídí a kontrolují výkon státní správy příslušnými správními úřady a provádí tzv. instanční kontrolu146. Nicméně kontrolní a dozorová činnost všech orgánů státní správy je vystavena ještě tzv. vnější kontrole. Publikace na téma české správní právo147 uvádí mezi subjekty kontrolujícími orgány státní správy zákonodárné orgány, soudy, Nejvyšší kontrolní úřad, ombudsmana a veřejnost. V práci na téma bezpečnost potravin je tento výčet nutné rozšířit o Evropskou komisi na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 882/2004 o úředních kontrolách za účelem ověřování dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat (dále jen nařízení ES o úředních kontrolách), jehož přijetím členské státy EU daly najevo, jak uvádí O’Rourke148, že je nezbytná nejenom potřeba lepší spolupráce mezi zeměmi, aby byl
usnadněn přenos informací při mimořádných
situacích v bezpečnosti potravin, ale také potřeba přijmout právní úpravu, kterou rozšíří pravomoci Komise a FVO k monitoringu a nakonec i k sankcionování členských států, jejichž systémy úředních kontrol potravin nebudou dostatečně funkční, aby udržovaly bezpečnost potravin a ochranu spotřebitelů. Vzhledem k pojednávané problematice bezpečnosti potravin bude v dalším výkladu věnována pozornost právě a jenom vnější kontrole ze strany Komise a výkonu správního dozoru ze strany příslušných orgánů státní správy. Na bezpečnost potravin „od vidlí po vidličku“ dozírá v ČR v podstatě těchto pět dozorových specializovaných orgánů státní správy: •
SZPI na základě zákona o potravinách a zákona o SZPI. Její kontrolní činnost je
zaměřena
na
dodržování
hygienických
požadavků
při
zacházení
s potravinami u prvovýrobců, výrobců, přepravců, distributorů, maloobchodů, zdravotní nezávadnost potravin (mikrobiologické požadavky a obsah cizorodých látek, kvalitu (analytické a senzorické znaky), označování potravin, dále také na kontrolu dovážených potravin ze třetích zemí, GM potraviny, ozařování potravin a klamání spotřebitele.149
146
Instanční kontrolou se rozumí rozhodování o opravných prostředcích ve správním řízení podle správního řádu. 147 Např. Průcha, P.: Správní právo – obecná část. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2001. Hendrych, D. a kol.: Správné právo – obecná část. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003 148 O’Rourke, R.: European Food Law. 3th edition. London: Sweet and Maxwell, 2005, str. 8 149 Srov. Státní zemědělská a potravinářská inspekce: Výroční zpráva 2006 dostupná na http://www.szpi.gov.cz/cze/aktuality/article.asp?id=60228&cat=2176&ts=1ec11
81
•
SVS na základě zákona o potravinách a zákona o veterinární péči se zaměřením na kontrolu zdravotní nezávadnosti a kvality živočišných produktů, jejich označování a sledovatelnost, nakládání s vedlejšími živočišnými produkty a krmivy, kontrolu hygienických podmínek veterinárních provozů, kontrolu ohnisek nákaz a při přemisťování zvířat, kontrolu používání léčivých přípravků a látek, kontrolu dovozu živočišných produktů a zvířat ze třetích zemí150,151 .
•
ÚKZÚZ na základě zákona o ÚKZÚZ a zákona o potravinách a zákona o krmivech, příp. dalších (viz část III kap. 5. 2. 1. 4) se zaměřením na kontrolu nakládání
s krmivy,
jejich
označování,
kvality,
bezpečnosti,
vedení
dokumentace a kontrolu klasifikace jatečně upravených těl skotu, prasat a ovcí. •
SRS na základě zákona o rostlinolékařské péči se zaměřením na kontrolu rizikových rostlin, rostlinných produktů, dovozu ze třetích zemí a výskyt škodlivých organismů, registrace přípravků na ochranu rostlin, jejich prodej, skladování a označování 152.
•
OOVZ, resp. KHS na základě zákona o potravinách a zákona o ochraně veřejného zdraví se zaměřením především na kontrolu zařízení s výrobou pokrmů a poskytujících stravovací služby v rámci zdravotních a sociálních služeb, stravování dětí a předmětů ve styku s potravinami. Dozorová činnost většinou probíhá jako tzv. běžný, stálý153 nebo celoroční
dozor, který je dopředu naplánován a vychází z kategorizace rizik, zejména charakteru a rozsahu činnosti, cílové skupiny spotřebitelů, výsledků předchozích kontrol, rizikovosti produktu. Dále se dozorová činnost uskutečňuje v podobě mimořádného, cíleného dozoru, který vyplyne z aktuální situace, např. oznámení v rámci RASFF či stížnosti ze strany spotřebitelů. Odlišovat lze ještě dozor následný prováděný za účelem zjištění, zda byly odstraněny nedostatky a provedena nařízená opatření, která vyplynula z běžné nebo cílené dozorové činnosti a také dozor preventivní, který se uskutečňuje např. při schvalování potravinářských podniků manipulujících s živočišnými produkty podle 150
Srov. Státní veterinární zpráva: Zpráva o činnosti Státní veterinární správy ČR za rok 2005 dostupná na http://www.svscr.cz/index.php?art=35 151 Nařízení o úředních kontrolách se dotýká také ÚSKVBL s působností na základě zákona o léčivech a zákona o veterinární péči. Kontroly provádí u chovatelů, veterinárních lékařů, i lékáren používajících, předepisujících či vydávajících veterinární léčiva, jakož i při výrobě a uvádění do oběhu medikovaných krmiv. 152 http://www.srs.cz/portal/page?_pageid=74,119602&_dad=portal&_schema=PORTAL 153 Stálý, každodenní dozor za přítomnosti veterinárního pracovníka se uskutečňuje ve všech jatečných provozech a velkých mlékárenských a asanačních podnicích v souladu s § zákona o veterinární péči.
82
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, kterým se stanoví specifické hygienické předpisy pro potraviny živočišného původu (dále jen nařízení ES č. 853/2004). Vedle základní dozorové činnosti vykonávají dozorové orgány tzv. monitoring, tj. plánované sledování v prostoru a čase, které jednak čerpá z výsledků dozorové činnosti, jednak dozorovou činnost doplňuje o další důležitá data k řízení rizik a podněty pro přijímání opatření. Monitoring v oblasti bezpečnosti potravin zaštiťují MZe - monitorování obsahu cizorodých látek
v potravinách řetězcích a monitorování
zoonóz, MŽP - plošný monitoring životního prostředí v ČR a MZ - sledování zdravotního stavu obyvatelstva ve vztahu k životnímu prostředí a zdravotní důsledky zátěže lidského organizmu cizorodými látkami z potravinových řetězců. Monitoring cizorodých látek v potravních řetězcích zahrnuje nejen sledování možné kontaminace potravin, krmiv a surovin určených k jejich výrobě a nejen toto, ale také
sledování kontaminace volně žijících organismů, které jsou složkou potravy
člověka, a dále stavu jednotlivých složek životního prostředí, které mohou tuto kontaminaci ovlivnit nebo způsobit, např. půda, povrchová voda a vstupní látky do těchto složek. Tohoto monitoringu se každoročně účastní dozorové orgány SZPI, SVS, ÚSKVBL, ÚKZÚZ, a další vědecké instituce. V roce 2005154 jimi byly Zemědělská vodohospodářská správa, Výzkumný ústav meliorací a ochrany půdy, Výzkumný ústav rostlinné výroby a Výzkumný ústav lesního hospodářství a myslivosti. Sledování zoonóz - nemocí přenosných ze zvířat na lidi a naopak, původců zoonóz a rezistence vůči antimikrobiálním látkám zahrnuje z hlediska hygieny potravin zejména salmonelózu, kampylobakteriózu, trichinelózu a jejich původce a E. coli. Jak stojí na webových stránkách SVS155, monitorování je čím dál přísnější i proto, že v poslední době hrozí možnost vzniku nových epidemií, např. aviární influenzy (ptačí chřipky), či virového onemocnění SARS. U BSE, která je již několik let sledována se ukazuje, jak jsou naopak veterinární opatření účinná. Na monitoringu a vypracování zprávy o stavu v ČR156 se v roce 2005 podílely SVS, SZPI a SZÚ. Monitoring zdravotního stavu obyvatelstva ve vztahu životního prostředí byl v posledních letech zaměřen na odhad zdravotního rizika plynoucího z průměrné 154
Ministerstvo zemědělství ČR: Zpráva o výsledcích sledování cizorodých látek v potravních řetězcích v roce 2005 dostupné na 155 http://www.svscr.cz/index.php?art=518 156 http://www.efsa.europa.eu/etc/medialib/efsa/science/monitoring_zoonoses/reports/country_report_200 5.Par.0025.File.dat/zoon_report_2005_Czech%20Republic_en.pdf
83
expozice populace ČR vybraným chemickým látkám v potravinách. Na jeho realizaci se v roce 2004 a 2005157 podílely Centrum hygieny potravinových řetězců při SZÚ v Brně ve spolupráci s 11 Zdravotními ústavy (dále "ZÚ"). V současnosti vychází výkon dozoru nebo v terminologii komunitární legislativy úředních kontrol158 ze zvláštních zákonů (zákon o SZPI, zákona o ÚKZÚZ, atd.), zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o státní kontrole) a nařízení ES o úředních kontrolách159. Nařízení ES o úředních kontrolách, které lze označit za rámcové, stanoví hlavní cíle, zásady a obecná pravidla pro provádění úředních kontrol a je svým způsobem průlomové (viz výše). Nejde v něm jen o úřední kontrolu příslušných státní orgánů vůči provozovatelům potravinářských podniků, ale zároveň o úřední kontrolu ze strany ES vůči členských státům. Klíčové body nařízení ES o úřední kontrole lze charakterizovat takto: •
rámcová harmonizace podoby a realizace národních kontrolních systémů, které slouží k ověřování dodržování právních norem komunitárních i vnitrostátních
v oblasti potravin, krmiv, zdraví zvířat a jejich dobrých
životních podmínek, •
provádění kontrol musí být založeno na pravidelnosti, kategorizaci rizika a dostatečné četnosti a musí zahrnovat všechny fáze potravinového řetězce, musí vycházet z posouzení a identifikace rizik, ze zkušeností a znalostí získaných v předešlých kontrolách, spolehlivosti vnitřních kontrolních systémů provozovatelů a další informací, které mohou poukazovat na možnost nevyhovění právním normám a být v souladu s principem transparentnosti a důvěrnosti,
157
Státní zdravotní ústav: Zdravotní důsledky zátěže lidského organizmu cizorodými látkami z potravinových řetězců v roce 2005: bakteriologická a mykologická analýza potravin, výskyt GMO na trhu potravin v ČR a dietární expozice populace chemickým látkám z potravin http://www.chpr.szu.cz/monitor/tds05c/tds05c.htm 158 čl. 2 odst. 1 nařízení ES o úředních kontrolách jakákoliv forma kontroly, kterou provádí příslušný orgán nebo Společenství, aby ověřil dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel týkajících se zdraví zvířat a jejich dobrých životních podmínek 159 Zvláštní aspekty právní úpravy produktů živočišného původu, zejména hygienických pravidel pro provozovatele potravinářských podniků stanovená v nařízení ES č. 853/2004 jsou zohledněny v nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 854/2004, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci úředních kontrol produktů živočišného původu určených k lidské spotřebě.
84
•
stanovení vhodných kontrolní metod a technik – audity, inspekce, monitorování, dozor160, vzorkování, analýzy,
•
ustanovení odpovědných dozorových orgánů v jednotlivých členských státech za provádění úředních kontrol, které musí splňovat kritéria týkající se jejich činnosti, pokud jde o nestrannost a efektivnost, dostatečný počet kvalifikovaných pracovníků a odpovídající vybavení,
•
možnost přenesení výkonu některých kontrolních úkolů na nevládní subjekty při splnění stanovených podmínek,
•
vytvoření sítě akreditovaných komunitárních a národních referenčních laboratoří,
•
zpracování ujednocených víceletých národních plánů kontrol k zajištění implementace nařízení,
•
zvýšení efektivity kontrol Komise v členských státech i třetích zemích,
•
Jednotné požadavky na donucovací opatření přijatá ze strany členského státu i Společenství,
•
základ pro poskytování pomoci, spolupráce a zajištění celkové koordinace činností v rámci členského státu i mezi členskými státy.
Při samotném provádění kontrol postupují zaměstnanci dozorových orgánů v ČR v souladu s kontrolním řádem obsaženým v zákonu o státní kontrole, případně podle zvláštních právních předpisů161. Jelikož základním úkolem pracovníků dozorových orgánů je zjistit skutečný stav věci, což je nutné podložit potřebnými důkazy, tito disponují poměrně rozsáhlými oprávnění. Mezi ně se řadí: •
vstupování do objektů a prostor, kde dochází k nakládání s produkty,
•
vyžadování předložení dokladů a dalších písemností, včetně záznamů na paměťových médií,
•
odebírání vzorků produktů k posouzení,
160
Nařízení ES o úřední kontrole zavádí vlastní terminologii pro různé formy kontroly: audit – systematické a nezávislé šetření, které má za cíl zjistit, zda jsou činnosti a s nimi spojené výsledky v souladu s plánovanými opatřeními, zda jsou tato opatření účinně prováděna a zda jsou vhodná k dosažení cílů, inspekce – zkoumání jakéhokoli aspektu krmiva, potraviny, zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, které má za cíl ověřit, zda je tento aspekt v souladu s požadavky právních předpisů, monitorování – provádění plánované série pozorování nebo měření s cílem získat přehled o úrovni dodržování právních předpisů týkajících se krmiv nebo potravin a pravidel týkajících se zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, dozor – pečlivé sledování činnosti krmivářských nebo potravinářských podniků nebo jejich provozovatelů. 161 Např. zákon o SZPI
85
•
požadování poskytnutí informací o zjišťovaných skutečnostech, včetně nezbytné věcné, osobní i jiné součinnosti,
•
ověřování totožnosti kontrolovaných fyzický osob,
•
pořizování kopií a výpisů z písemných materiálů předložených při výkonu kontroly, včetně fotodokumentace,
•
vjíždění dopravními prostředky na pozemky a do zařízení kontrolovaných osob.
Oprávněním odpovídají povinnosti kontrolovaných osob strpět provedení kontroly, přičemž k tomu musí zajistit nezbytné podmínky. Na druhou stranu musí být šetřena jejich práva a právem chráněné zájmy. Proto jsou zaměstnanci dozorových orgánů povinni předem oznámit zahájení kontroly, musí se prokázat pověřením, které musí obsahovat vymezení předmětu kontroly a okruh kontrolovaných osob. V případě odebrání dokladů je třeba zabezpečit proti ztrátě či zničení a vrátit je, pominou-li důvody jejich převzetí. Povinnost zachovávat mlčenlivost
a nezneužití znalostí se
vztahuje na veškeré skutečnosti, které se pracovníci dozvěděli při provádění kontroly. Na závěr každé kontroly se vyhotovuje protokol, který obsahuje popis zjištěných skutečností včetně uvedení nedostatků a označení těch ustanovení právních předpisů, která byla porušena. Kontrolované osoby mají právo na seznámení se s obsahem protokolu a na jeho stejnopis. Bylo-li při kontrole shledáno, že skutečný stav se plně neshoduje se stavem žádoucím, tzn. došlo k porušení právních předpisů, vnitrostátních či komunitárních, pak je výsledkem kontroly uložení nápravného/donucovacího opatření162 a případně též pokuty. Nastupuje odpovědnost provozovatele potravinářského podniku. Sankce musí být přiměřená, účinná a odrazující.163 Pokud jde o kontrolní postup Komise – FVO vůči členským státům, vychází z čl. 45 a 56 nařízení ES o úředních kontrolách a následně případně z příslušných ustanovení SES. FVO organizuje ve spolupráci s členskými státy pravidelné obecné a zvláštní audity s cílem ověřit soulad výkonu kontrol s víceletými národními plány kontrol.
162
Článek 54 nařízení ES o úředních kontrolách vymezuje demonstrativně tato donucovací opatření: uložení sanitárních postupů nebo jiných opatření, která jsou považována za nezbytná k zajištění bezpečnosti krmiv či potravin nebo k dodržení právních předpisů, omezení nebo zákaz uvádění na trh, dovozu nebo vývozu, monitorování nebo v případě potřeby nařízení zpětného převzetí, stažení a/nebo zničení, povolení použít krmiva nebo potraviny pro jiné účely, než byly původně určeny, pozastavení provozu nebo uzavření celého dotyčného podniku nebo jeho části na přiměřenou dobu, pozastavení nebo odnětí schválení zařízení a jakákoli jiná opatření, která příslušný orgán považuje za vhodné. 163 Blíže viz např. C - 68/88 Commission v Greece [1989] ECR 2965.
86
Výsledkem auditu je zpráva, ve které je provedeno vyhodnocení zjištěného stavu a podle potřeby jsou uvedena doporučení ke zlepšení, na jejichž základě přijímá členský stát následná opatření. Za podmínek stanovených v čl. 56 nařízení ES o úředních kontrolách: zjištění a oznámení nedostatků, nezjednání nápravy ve lhůtě, z toho plynoucí závažný nedostatek v národním kontrolním systém představující přímé nebo nepřímé riziko pro zdraví lidí nebo zvířat, přijme Komise ochranné opatření podle čl. 53 nařízení ES o bezpečnosti potravin.
7 . ZVLÁDÁNÍ MIMOŘÁDNÝCH SITUACÍ Zvládání mimořádných situací a přijímaní včasných ochranných opatření, to byl hlavní kámen úrazu pro bezpečnost potravin v EU v devadesátých letech minulého století. Z toho důvodu se Komise zaměřila na komplexní řešení problematiky zdokonalení rychlé výměny informací, konzistentnosti při přijímání ochranných opatření a koordinaci krizového řízení, je-li zjištěno zdravotní riziko pro spotřebitele. Předmětem této kapitoly bude pojednání o systému rychlého varování pro potraviny a krmiva (Rapid Alert System for Food and Feedingstuffs, dále jen RASFF), přijímání ochranných opatření v době mimořádných situacích a krizové řízení, které na sebe ve zmíněném pořadí navazují a všechny směřují k jedinému: zvládnutí mimořádné situace rychle a účinně, při co nejmenším narušení vnitřního trhu a ohrožení zdraví lidí, zvířat a životního prostředí.
7. 1 Systém rychlého varování pro potraviny a krmiva
Systém rychlého varování fungoval již před přijetím klíčového nařízení ES č. 178/2002, a to podle směrnice 92/59/EHS o obecné bezpečnosti výrobků. Tato směrnice, naposledy změněná směrnicí EP a Rady 2001/95/ES, ukázala, že pro účinný dohled nad bezpečností výrobků je nutné vytvořit systém rychlé výměny informací pro mimořádné situace na národní i komunitární úrovni, kde rychlost přenosu informací představuje klíčovou kategorii. Článek 8 této směrnice podobně jako dnes stanovil povinnost členského státu, který přijal v důsledku mimořádné situace opatření omezující obchodování s nebezpečným produktem z důvodu ochrany spotřebitele, informovat bezprostředně o tomto svém kroku Komisi, jestliže bude mít dopad mimo území daného 87
členského státu. Pokud členský stát nepřeposlal informaci o nebezpečném produktu, hrozila mu tvrdá opatření ze strany ostatních členských států. Pro případ zjištění nebezpečný produktů z třetích zemí umožňovalo bezpečnostní pravidlo uzavřít hranice. Podobně tehdejší směrnice týkající se veterinární péče a hygieny obsahovaly ustanovení, na jejichž základě mohla Komise přijmout přechodná mimořádná opatření164. Krizové situace související s BSE a dioxiny, kdy příslušné členské státy, Velká Británie a Belgie nesplnily včasnou oznamovací povinnost vůči Komisi ohledně možných problémů, však ukázaly zásadní nedostatky této úpravy, pokud jde o potraviny. Proto bylo rozhodnuto o modernizaci sítě RASFF a její adaptaci na současné podmínky, kdy pozornost není směřována pouze na konečné potravinové výrobky, ale na všechny složky celého řetězce výroby potravin. Nejviditelnější změnou bylo zařazení krmiv, jako nedílné součásti potravinového řetězce, do systému RASFF. 165 Systém RASFF (kapitola IV, oddíl 1, článek 50 a n. nařízení č. 178/2002), přetvořený se záměrem poskytnout kontrolním orgánům účinný nástroj pro výměnu informací o přijatých opatřeních za účelem zajištění bezpečnosti potravin, je charakterizován jako síť určená k ohlašování přímého nebo nepřímého rizika pro zdraví lidí, zdraví zvířat nebo životní prostředí pocházejícího z potraviny nebo krmiva. Tvoří jej Evropská komise, členské státy a EFSA, přičemž všechny zmíněné složky byly 164
Takto postupovala v případu uvalení zákazu na vývoz hovězího masa z Velké Británie během krize s BSE. 165 Jako reakce na sílící hrozbu teroristického útoku v podobě chemických nebo biologických látek k ohrožení zdraví lidí, zvířat a životního prostředí je vytvářena v rámci EU celá síť systémů rychlého varování, která umožní rychlou a účinnou reakci v případě útoku nebo nepředvídané události. K těmto systémům v současnosti patří: • MIC (Monitoring and Information Centre of the Civil Protection Network), k usnadnění a podpoře vzájemné spolupráce dotčených států při civilní ochraně, • ECURIE (European Community Urgent Radiological Information Exchange System) pro případ radiační mimořádné události, • BICHAT, pro předávání varování o biologických a chemických útocích a hrozbách, • RAPEX (Rapid Exchange of Information on Dangerous Products), ochrana zdraví spotřebitele před nebezpečnými výrobky nepotravinářského charakteru, • RASFF , • EWRS (The Early Warning System on Communicable Disease), pro oznamování vypuknutí přenosných nemocí a konzultace a koordinace protiopatření, • EUROPHYT (European Network of Plant Health Information System), fytosanitární síť pro zamezení škodlivých organismů, • TRACES/SHIFT, veterinární otázky, • ADNS (Animal Disease Notification System), k oznamování infekčních nákaz zvířat Tyto stávající funkční systémy by se měly dle návrhu Komise COM/2004/0701 final rozrůst o: • European Public Order and Security Network, k propojení evropské sítě donucovacích orgánů, • CIWIN (Critical Infrastructure Warning Information System) k zajištění ochrany kritické infrastruktury, • ARGUS, všeobecný systém rychlého varování propojující a koordinující specializované systémy.
88
povinny určit kontaktní místo jako člena sítě. RASFF je vystavěn na principu otevřenosti, tzn. že na něm mohou na základě dohod participovat také kandidátské země, třetí země a mezinárodní organizace. Za správu systému odpovídá Komise. Systém rychlého varování je součástí řízení rizika. Podstata řízení rizika v rámci systému RASFF spočívá v těchto krocích: •
posouzení charakteru zjištěného zdravotního rizika,
•
rozhodnutí o přijatelnosti či nepřijatelnosti rizika,
•
návrh typu notifikace,
•
postup v rámci systému RASFF členského státu,
•
postup v rámci evropského systému RASFF.
První čtyři kroky probíhají na úrovni členských států (viz níže). Obecný postup členů evropské sítě RASFF lze nalézt v čl. 50 odst. 2 a n. nařízení ES č. 178/2002. Z důvodů co nejmenších zásahů do vnitřního trhu EU musí členské státy vždy oznámit Evropské komisi166: •
opatření přijatá k omezení uvádění potraviny nebo krmiva na trh, k jejich stažení z trhu,
•
doporučení nebo dohody s provozovateli potravinářských podniků o zamezení uvádění potraviny nebo krmiva na trh nebo jejich používání, popř. o dalších omezeních nebo zvláštních podmínkách uplatněných vůči provozovatelům,
•
opatření
spočívající v nevpuštění určitého nákladu potravin nebo krmiva
příslušným orgánem přes hraniční přechod Evropské unie. Opatření lze zavést pouze za předpokladu, že nastalá situace vyžaduje rychlé jednání a existuje riziko ohrožení lidského zdraví. Nadto k oznámení přidává členský stát podrobnější osvětlení důvodů, které vedly k jeho krokům. Taktéž každá změna nebo zrušení uloženého opatření podléhá oznamovací povinnosti vůči Komisi. Na podkladě výše uvedených oznámení Komise vždy uvědomuje ostatní členy sítě a v případě zadržení potravin nebo krmiv na hranicích i hraniční přechody v Evropské unii a třetí zemi původu. Stane-li se, že se ohlášená potravina nebo krmivo bylo vyvezeno do třetí země, jsou příslušné informace podávány také této třetí zemi. Zpřístupnění informací vyměňovaných v rámci RASFF veřejnosti má na starosti Komise, která jednou týdně zveřejňuje na svých webových stránkách167 přehled notifikací. Rozsah zveřejnění vychází z nezbytnosti udržet rovnováhu mezi otevřeností 166 167
Předmětem hlášení nejsou situace, které mají lokální charakter, tj. nejsou sto ovlivnit trh EU. http://europa.eu.int/comm/food/fs/sfp/ras_index_en.html
89
a ochranou obchodního tajemství, z toho důvodu není uváděna konkrétní obchodní firma, ale pouze druh výrobku. Tento postup by neměl být na újmu práv spotřebitelů, protože účelem RASFF je především poskytnout informaci o tom, že byly podniknuty kroky v dané věci. Nicméně vyšší míra transparentnosti je vyžadována tam, kde je to vzhledem k okolnostem nutné k ochraně veřejného zdraví, a to s sebou nese i odpovídající jednání Komise. Úkolem EFSA, která se nově stala součástí RASFF, je poskytovat pomoc členským státům v podobě vědeckých a technických informací k jimi přijímaných kroků a rozhodnutí. Vzhledem k postavení EFSA, jak již bylo naznačeno v části III kap. 5.1.2, je jeho účast v systému RASFF nezastupitelná. Nejenže přijímá všechna sdělení, která proběhnou systémem RASFF, ale především na základě jejich analýzy poskytuje členským státům a EK další informace usnadňující opatření v rámci managementu rizika. Na základě § 18 odst. 2 zákona o potravinách a § 16b odst. 3 zákona o krmivech, bylo vydáno nařízení vlády č. 98/2005 Sb., kterým se stanoví systém rychlého varování o vzniku rizika ohrožení zdraví lidí z potravin a krmiv. Nicméně zkušební provoz RASFF v ČR se rozběhl již v polovině roku 2003, kdy byl ve Věstníku Ministerstva zemědělství zveřejněn dokument Systém rychlého varování pro potraviny a krmiva168. Se vstupem ČR do EU v květnu se tento pouze plně napojil a zapojil do unijního systému. Hlavní zodpovědnost a celkové zabezpečení fungování sítě RASFF spadá do součinnosti Ministerstva zemědělství a Ministerstva zdravotnictví ČR. Jádrem celého systému je tzv. národní kontaktní místo (National Contact Point, dále také NKM), které přijímá informace o vzniku rizika ohrožení zdraví z potravin či krmiv a zajišťuje výměnu informací o výrobcích nesoucích riziko ohrožení zdraví mezi Komisí a členy sítě RASFF v ČR. V současné době je jím pracoviště zřízené při Státní zemědělské a potravinářské inspekci v Brně (SZPI). Paragraf 1 odst. 2 nařízení o RASFF jmenuje tyto členy sítě: Inspekce, orgány veterinární správy, Ústav, orgány ochrany veřejného zdraví, celní orgány, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo zemědělství. Tento výčet se může jevit neúplný. Výslovné nezmínění Ministerstva zdravotnictví se dá ospravedlnit tím, že spadá pod termín „orgány ochrany veřejného zdraví“. Ale chybí
168
ročník 2003, částka 3, str. 57 – 70
90
zde Ministerstvo obrany a Ministerstvo vnitra, které jsou uváděny na většině materiálů k RASFF169.
7. 1. 1 Fungování systému RASFF Stěžejním
bodem systému RASFF jsou informace,
které
si
vzájemně
předávají jednotliví členové sítě RASFF. Tato sdělení jsou rozlišována na tzv. alert notifikace, non-alert notifikace a novinky (news). Vládní nařízení o RASFF pracuje navíc s pojmy originální notifikace a dodatečné informace170. Originální notifikací je informace spadající do kategorie jak alert notifikace, tak non-alert notifikace, která se rozesílá při prvotním nálezu výrobku, který představuje riziko pro zdraví lidí a vyskytuje se na trhu více než jednoho členského státu sítě RASFF Alert notifikací je ohlašována potravina nebo krmivo, které mohou způsobit závažné zdravotní následky nebo smrt nebo dočasné nepříznivé zdravotní následky a již se vyskytuje na trhu a vyžaduje okamžitý zásah. V případě non-alert notifikace jde o informaci týkající se potraviny nebo krmiva, které nesplňuje některé chemické, fyzikální nebo biologické požadavky na zdravotní nezávadnost, ale u kterého není pravděpodobnost vzniku nepříznivých zdravotních následků, nebo se jedná o nebezpečný výrobek zadržený na hranicích. Obsahem originální notifikace je popis nebezpečí, podrobný popis potraviny nebo krmiva představující riziko, popis provedených šetřením, identifikace šarže a původ a popis uvádění na trh. Postupy při přenosu informací v rámci systému RASFF lze seřadit následovně: a) postup NKM v případě notifikace ohlášené členem sítě RASFF, b) postup NKM při notifikaci přijaté od Evropské komise, c) činnosti orgánů dozoru při zjištění výskytu nebezpečného výrobku, d) postup orgánů dozoru při obdržení notifikace od NKM. Ad a) Povinností NKM je přijmout od člena sítě RASFF originální notifikaci a ověřit si její úplnost, tzn. zda obsahuje charakteristiku nebezpečí, seznam možných odběratelů výrobku a jiné nezbytné doplňující dokumenty. Ověřenou a kompletní notifikaci odesílá NKM na Evropskou komisi a dává na vědomí členům systému RASFF v ČR. Dalším úkolem NKM je informovat Evropskou komisi o přijatých 169
Např. Ministerstvo zemědělství ČR: CD SALIMA 2006; Elkčner, M.: Zavedení Systému rychlého varování pro potraviny a krmiva v ČR. Potravinářská revue, č. 2/2004, str. 33. 170 Dodatečnou informací je informace v rámci kategorií alert notifikace a non-alert notifikace, která doplňuje prvotní notifikaci o nové informace týkající se notifikovaného výrobku, popř. přijatých krocích a opatřeních apod. a je důležitá pro členy sítě RASFF.
91
krocích a opatřeních. Uzavření celého případu
pak zaštiťuje dodatečná informace
Evropské komisi o plnění uložených opatření. Ad b) Dojde-li NKM informace v podobě non-alert notifikace nebo alert notifikace od Evropské komise, je postup NKM následující. Byl-li notifikovaný výrobek dovezen do České republiky, plní NKM funkci příjemce a informátora vůči členům RASFF. Jde-li o mimořádný případ, musí být kontaktován i kabinet Ministerstva zemědělství a Ministerstva zdravotnictví. Po obdržení sdělení od členů RASFF vypracovává NKM dodatečnou informaci o přijatých krocích a opatřeních doplněnou o seznam odběratelů výrobku v členských zemí, kterou zasílá zpět Evropské komisi a dává na vědomí členům RASFF. Stejně postupuje NKM i v případě, že byl notifikovaný výrobek vyroben v ČR. Do obsahu dodatečné informace však musí zařadit nejen možnou distribuci výrobku do členských zemí, ale i do třetích zemí. Ad c) Orgány dozoru, tj. SZPI, SVS, OOVZ a ÚKZÚZ postupují a přijímají potřebná opatření v rámci svých zákonných působností171. Při zjištění výskytu výrobku představujícího riziko pro zdraví člověka je věcně příslušný dozorový orgán povinen vypracovat originální notifikaci, včetně její klasifikace týkající se charakteristiky nebezpečí, možné distribuce výrobku z členských zemí a třetích zemí a dalších nezbytných podkladů. Orgán dozoru takovouto notifikaci odesílá na NKM, přičemž zároveň s ní, popřípadě později, ji doplní ještě o dodatečnou informaci o přijatých opatřeních, jejichž efektivita je zhodnocena na závěr opět formou dodatečné informace. Pro alert notifikaci platí následující: •
výrobek představuje přímé riziko pro lidské zdraví,
•
výrobek představuje možné riziko pro lidské zdraví,
•
uživateli výrobku jsou ohrožené skupiny (např. děti, staří lidé),
•
hrozí nebezpečí kontaminace jiných výrobků,
•
zjištění jakostního nedostatku výrobku s vlivem na jeho bezpečnost,
•
odstranění výrobku z trhu vyžaduje kontrolu uložených opatření.
Pro non-alert klasifikaci jsou stanovena tato kritéria: •
výrobek byl zadržen na hranicích,
•
nedostatky nepředstavují bezprostřední nebezpečí,
•
existují laboratorní výsledky pro výrobky s jejich předpokládaným neuváděním na trh po delší dobu.
171
Viz část III kap 5.2.1
92
Ad d) Postup věcně příslušného orgánu dozoru při alert nebo non-alert notifikaci výskytu výrobku od NKM, se lehce odlišuje s ohledem na to, zda byl notifikovaný výrobek dovezen do ČR nebo byl v ČR přímo vyroben. Pokud jde o dovoz do ČR, dozorový orgán přijme a potvrdí přijetí notifikace a spadá-li věc do jeho kompetence, zajistí kontrolu dovozce. Dále jedná v rozsahu svých zákonných pravomocí, je oprávněn přijmout příslušná zakazující či omezující opatření. O provedených opatřeních s uvedením seznamu odběratelů v členských státech informuje formou dodatečné informace NKM. Existují pouze dvě odchylky v činnosti dozorového orgánu ve druhém zmíněném případě. Zabezpečuje se kontrola výrobce (nikoliv dovozce) a obsahem dodatečné informace poskytované NKM je navíc i údaj o možné distribuci notifikovaného výrobku do třetích zemí. Státní úřad pro jadernou bezpečnost (SÚJB) neprovádí kontrolu potravin a krmiv, a tudíž jako takový nepřispívá do systému. Jeho role spočívá pouze v ohlašování případů radioaktivní kontaminace do systému RASFF a zároveň je vždy příjemcem informace týkající se radioaktivní kontaminace. Celní orgány přijímají všechny notifikace z RASFF, neboť provádějí kontrolu výrobků (včetně potravin a krmiv) navržených k propuštění do režimu volného oběhu. Pokud při postupu celních orgánů dojde ke zjištění nedostatků (podezření na ohrožení zdraví při použití výrobku, nedostatečná dokumentace) musí být informován příslušný orgán dozoru a zároveň NKM.
7. 2 Mimořádná opatření
Mimořádná opatření, která jsou buď podnětem pro činnost RASFF nebo naopak důsledkem jeho činnosti, přijímají v prvé řadě příslušné orgány členského státu pro své území. Avšak nedostatečnost a nejednotnost přijímaných opatření v jednotlivých členských zemí může vést a také v minulosti vedla k neúspěšnému se vypořádání se vzniklou situací a k jejímu vyústění do rozsáhlé potravinové krize. Nařízení ES o bezpečnosti potravin na tento vážný stav reaguje článkem 53, kterým je dáno Komisi zmocnění k přijetí z vlastního podnětu nebo na žádost členského státu jedno nebo více opatření, pokud je zřejmé, že potraviny nebo krmivo původem z EU nebo třetí země mohou představovat vážné riziko pro lidské zdraví, zdraví zvířat
93
nebo životní prostředí a pokud jsou opatření přijatá dotyčným členským státem nedostačující. Opatření mohou spočívat v pozastavení uvádění na trh nebo používání daných potravin nebo krmiv, v pozastavení dovozu daných potravin nebo krmiv ze třetí země, případně z tranzitní třetí země, ve stanovení jiných zvláštních podmínek pro takovéto produkty nebo v jakýchkoliv jiných vhodných dočasných opatření. Opatření přijímá Komise neprodleně postupem v souladu s článkem 58 odst. 2 nařízení ES o bezpečnosti potravin, tj. regulativním postupem, jak jej upravuje rozhodnutí 1999/468/ES. Nastaneli mimořádná situace, stačí pro přijetí opatření na prvních deset pracovních dnů pouze absolvování konzultace s dotyčným členským státem/státy a informování ostatních členských států. Po uvedených deseti dnech musí být přijatá opatření potvrzena, změněna nebo rozšířena regulativním postupem a důvody, které vedly Komisi k rozhodnutí musí být zveřejněny. Nepřijme-li Komise na základě žádosti členského státu žádné opatření, může dočasná ochranná opatření přijmout sám členský stát, přičemž o tom uvědomí ostatní členské státy a Komisi. Udržovat takto přijatá dočasná vnitrostátní ochranná opatření může členský stát do doby, než budou přijata opatření na úrovni komunitární, případně dokud o jejich osudu nerozhodne Stálý výbor. Dobrý praktickým příkladem pro postup podle čl. 53 a 54 nařízení ES o bezpečnosti potravin je případ barviv Sudan I-IV. Jedná se o průmyslová barviva používaná k barvení syntetických látek. Jejich použití potravinách není na území EU povoleno s odkazem na jejich klasifikaci Mezinárodní agenturou pro výzkum rakoviny jakožto látek s potenciálním karcinogenním a genotoxickým účinkem. Přítomnost těchto barviv v potravinách se od roku 2003 mnohokrát objevilo v hlášení RASFF. Komise na toto reagovala přijetím rozhodnutí 2003/460/ES o mimořádných opatřeních týkajících se hot chilli a hot chilli výrobků, kterým byl zakázán dovoz těchto produktů, nejsou-li doprovázeny analytickým rozborem potvrzující absenci barviv Sudan I. Na základě dalších hlášení byl zákaz rozšířen na další barviva skupiny Sudan. Provozovatelům potravinářských podniků i členským státům bylo uloženo provádět testování produktů již uvedených na trh, což vedlo k odhalení dalších kontaminovaných výrobků. Rozhodnutím Komise 2005/402/ES o mimořádných opatřeních týkajících se chilli papriček, kurkumy a palmového oleje se rozšířila opatření dle předchozího rozhodnutí na poslední dva jmenované produkty. Zatím poslední notifikace v RASFF barviva Sudan v potravinách proběhla v květnu 2006.
94
7. 3 Krizové řízení
Mohou však nastat případy, kdy bude hrozit tak vážné riziko pro lidské zdraví, kterému nebude možné předejít, nebude jej možné odstranit nebo zmírnit na přijatelnou úroveň nebo jinak řešit, i přes použití všech postupů podle stávajících právních předpisů. Pro takovéto případy počítá nařízení ES o bezpečnosti potravin v oddílu 3 s krizovým řízením, jehož hlavními prvky jsou obecný plán krizového řízení pro bezpečnost potravin a krmiv a krizová jednotka. Obecný plán krizového řízení vypracovává Komise ve spolupráci s EFSA a členskými státy. Za tímto účelem přijala Komise rozhodnutí 2004/478/ES o přijetí obecného plánu pro krizové řízení v oblasti potravin a krmiv. Obsahem krizového plánu, který se nachází v příloze rozhodnutí, je/jsou: •
specifikace podnětů vedoucích k použití obecného krizového plánu,
•
vymezení pojmu krizová situace, včetně typologie,
•
konkrétní postupy pro vznik a řešení krizové situace se současným vymezením postavení a úkolů krizové jednotky,
•
způsob vypořádání se s informováním veřejnosti prostřednictvím tzv. komunikační strategie v souladu se zásadou transparentnosti. Podnětem pro použití obecného krizového plánu mohou být informace z různých
zdrojů: notifikace v rámci některého ze systému rychlého varování, typicky RASFF, EWRS, ADNS, informace od členských států, EFSA, mezinárodních organizací či třetích zemí, zprávy vydávané FVO a další. Krizové situace jsou rozděleny podle závažnosti do dvou skupin. První skupinu představují situace, při kterých kritické faktory172 překročí hranici znamenající nemožnost řešit je za pomoci stávajících opatření nebo pouhým použití ochranných opatření. Je konstatováno, s čímž vzhledem ke stále se zvyšující efektivnosti preventivních nebo ochranných opatření lze souhlasit, že výskyt situací, které by měly být považovány za krizové, bude vzhledem k dostupným prostředkům, ojedinělý až výjimečný. Druhá skupina situací je typickým představitelem uplatnění principu prevence. Tvoří je situace, které s sebou nesou riziko sice pouze potenciální, ale se způsobilostí 172
Kritické faktory zahrnují situace, které představují vážné přímé nebo nepřímé riziko pro lidské zdraví nebo jsou tak vnímány nebo tak vešly ve známost, nebo mohou být tak vnímány nebo uvedeny ve známost, a riziko se šíří nebo se mohlo šířit značnou částí potravinového řetězce a je vysoce pravděpodobné, že se riziko rozšíří do několika členských států nebo do zemí mimo Společenství.
95
přerodu v riziko vážného kterému pravděpodobně nelze čelit prostřednictvím použití stávajících opatření nebo pouhým použití ochranných opatření. Posouzení váhy podnětu a toho, zda lze situaci řešit pomocí stávajících nástrojů, leží na Komisi. Domnívám se však, že rozhodující slovo by měla mít vědeckost zhodnocení předmětných kritických faktorů a rizika, Komise by v žádném případě neměla postupovat bez ohledu na vyjádření EFSA. Jestliže nastane krizová situace prvého typu, musí být neprodleně zřízena krizová jednotka složená z krizových koordinátorů určených dotčenými členskými státy, Komisí a EFSA173. Krizová jednotka ztělesňuje dodatečný nástroj, který má usnadnit rychlé a účinné jednání v průběhu krizové situace a tím zajistit její zdárné potlačení. S tímto cílem jí přísluší shromažďovat a vyhodnocovat všechny důležité údaje a na jejich podkladě vybrat vhodné možnosti řešení. Odpovědnost za konečný výsledek, tzn. za konkrétní přijaté rozhodnutí a jeho implementaci však nese jednotlivý členský stát a jeho kontrolní orgán. Je zřejmé, že účast na zasedání krizové jednotky vyžaduje vysoké nasazení, odbornost i odpovídající stupeň odpovědnosti koordinátora. Opatření přijímaná krizovou jednotkou tedy nejsou konečným řešením, ale prostředkem k němu. Zahrnují shromažďování a sdílení relevantních vědeckých informací a jiných údajů, vyžadování odborné pomoci, navazování kontaktů s ostatními .subjekty, hodnocení získaných informací, nalezení dostupných možností předejití, potlačení nebo omezení rizika, včetně jejich aktualizace na základě nově obdržených dat. Aktualizované možnosti řešení krizové situace jsou předkládány Komisi, která je zprostředkovává členským státům. Na jejich základě jsou připravena konkrétní opatření, která mohou být ještě předmětem posouzení ze strany Stálého výboru pro potravinový řetězec a zdraví zvířat nebo EFSA, je-li to nezbytné. Krizová jednotka může být rozpuštěna až ve chvíli, kdy je riziko pod dostatečnou kontrolou, o čemž rozhoduje Komise po konzultaci s krizovou jednotkou a v součinnosti s členskými státy. Pro případy existence potenciálního rizika postačuje přijetí náležitých opatření, která zajistí jejich účinné řízení. Tato spočívají většinou v aktivaci vnitřních systémů krizového řízení členských států, v práci laboratoří a ve sdílení všech relevantních informací, přičemž jejich účinnost trvá až do komplexnějšího zhodnocení rizika.
173
EFSA měl mít podle původního návrhu pouze postavení spolupracující instituce podmíněné souhlasem Komise, ale na základě pozměňovacích návrhů Evropského parlamentu se stal formálním členem krizové jednotky s posláním poskytovat krizové jednotce podle potřeby vědeckou a technickou podporu. Viz O’Rourke, R.: European Food Law. London: Sweet and Maxwell, 2005, str. 29.
96
Komunikace s veřejností během krizové situace je nepostradatelnou věcí, jejíž opominutí způsobuje ty největší škody. Veřejnost musí být adekvátně informováno o možných rizicích a přijatých krocích k jejich prevenci, zmírnění nebo odstranění. Během krizové situace má zajištění komunikační strategie na starosti krizová jednotka. Po zvládnutí krize je nutné zhodnotit efektivnost jednotlivých nástrojů a získané zkušenosti a na závěrečné schůzi krizových koordinátorů vyvodit důsledky pro postupy při řízení případných krizí v budoucnu.
Jak již bylo uvedeno, rozšíření krize s BSE a dioxiny byly důsledkem absence účinných nástrojů k okamžité reakci na celoevropské úrovni. S cílem předcházet podobných událostem byl v nařízení ES o bezpečnosti potravin položen základ pro výše rozebrané postupy v mimořádných situacích. Ze souhrnných zpráv o činnosti RASFF lze dovodit, že počet oznámení řešených v systému RASFF vzrůstá na evropské i národní úrovni. Toto je způsobeno nejspíše aktivním zapojením nových členských států do systému RASFF, důvěrou členských států ve funkčnost systému a počtem oznámení původem ze třetích zemí. Opačný trend by měl nastat ve chvíli, kdy komplexní potravinová legislativa bude implementována na vysoké úrovni ve všech členských státech. Možnost přijímání okamžitých opatření ze strany Komise a náležitě upravené postupy krizového řízení umožňují podnikat účinné kroky při mimořádných situacích přesahujících hranice států, což se již částečně ukázalo při kontaminaci potravin průmyslovým barvivem Sudan nebo první hrozbě ptačí chřipky.
8. PRÁVNÍ ODPOVĚDNOST A BEZPEČNOST POTRAVIN
8. 1 Obecně Právní odpovědnost, ať již v pojetí perspektivním či restropektivním174, je významným nástrojem k zajištění bezpečnosti potravin, k ochraně zdraví a zájmů spotřebitele. Jak již bylo řečeno v části III kap. 4.5, základním principem je primární odpovědnost provozovatelů za bezpečnost potravin, neboť, jak stojí v bodě 30 důvodové zprávy k nařízení ES o bezpečnosti potravin, provozovatel potravinářského
174
Blíže viz např. Harvánek, J. a kol.: Teorie práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 235
97
podniku má nejlepší předpoklady vytvořit spolehlivý systém dodávání potravin a zajistit, aby potraviny byly bezpečné; měl by tedy mít primární právní odpovědnost za zajištění bezpečnosti potravin. Tato zásada se promítá jak do široké škály povinností v podobě zákazů a příkazů, které jsou provozovatelům ve všech možných směrech ukládány, tak do nepříznivých následků, jejichž uplatnění hrozí v případě, že dojde k porušení uložených povinností. Uplatnění právní odpovědnosti navazuje na výsledky úředních kontrol při zjištění nedostatků a bude přítomno i při zvládání mimořádných situací jako jeden z důsledků. Ochrana zdraví a oprávněných zájmů spotřebitele175 je zajišťována převážně instituty veřejnoprávního charakteru – správněprávní i trestněprávní odpovědností. Vedle této veřejnoprávní ochrany se v oblasti bezpečnosti potravin, ve smyslu potravin jako výrobků, uplatňuje také ochrana soukromoprávní povahy v podobě speciální odpovědnosti za škodu způsobenou vadou výrobku podle zákona č. 59/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou vadou výrobku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 59/1998) ojediněle pak v podobě klasické odpovědnosti za škodu dle občanského zákoníku176. Za stěžejní ustanovení pro uplatňování jakéhokoliv druhu odpovědnosti lze považovat čl. 14 nařízení ES o bezpečnosti potravin, podle kterého nesmí být uvedena na trh potravina, která není bezpečná (k pojmu bezpečná potravina viz část III kap 3). S článkem 14 nařízení ES o bezpečnosti potravin úzce souvisí neodmyslitelná povinnost provozovatele potravinářského podniku, která nastupuje v situaci, kdy potravina jím dovezená, vyprodukovaná, zpracovaná, vyrobená nebo distribuovaná neodpovídá požadavkům na bezpečnou potravinu, došlo k jejímu umístění na trh a není již pod bezprostřední kontrolou původního provozovatele. Provozovatel je při splnění těchto okolností povinen bez prodlení přistoupit ke stažení dotyčné potraviny z trhu. S tímto úkonem je zároveň spojena povinnost podat hlášení příslušnému dozorovému orgánu, který iniciuje spuštění RASFF (viz část III kap. 7.1). Jestliže se již nebezpečný produkt mohl dostat ke spotřebiteli, musí jej provozovatel informovat o důvodech stažení produktu. Nejzazším opatřením k udržení vysoké úrovně ochrany zdraví je pak zpětné převzetí daných produktů od spotřebitelů, nejsou-li jiná opatření dostatečně účinná. 175
Čl. 8 nařízení ES o bezpečnosti potravin vymezuje tyto zájmy spotřebitelů: umožnění výběru potravin se znalostí věci, zabránění podvodným a klamavým praktikám, falšování potravin a jiným postupům, které mohou spotřebitele uvést v omyl. 176 V občanském zákoníku je zakotvena jak obecná základní úprava odpovědnosti za vady § 499 a n. OZ a obecná úprava odpovědnosti za škodu § 420 a n. OZ, tak i zvláštní úprava odpovědnosti u jednotlivých typů smluv upravených občanským zákoníkem (např. u kupní smlouvy, prodeje zboží v obchodě)
98
Odpovědnost za bezpečnost potravin, byť jen částečnou, mají i ti provozovatelé, jejichž činnost spočívající v maloobchodu nebo distribuci nemá vliv na balení, označování, bezpečnost nebo neporušenost potraviny. Také tito musí při stahování potraviny z trhu spolupracovat s ostatními provozovateli a postupovat dál všechna relevantní údaje nezbytná ke sledování potraviny. Zvláštním preventivním ustanovením je čl. 19 odst.3 nařízení ES o bezpečnosti potravin, který požaduje po provozovateli potravinářského podniku, který zjistí nebo má důvod se domnívat, že potravina jím uvedená na trh může představovat potenciální riziko pro lidské zdraví, aby o tomto zjištění, včetně jím přijatých opatřeních k předejití riziku, neprodleně uvědomil příslušný dozorový orgán. K aplikaci tohoto ustanovení může dojít, existuje-li například:177 •
nová informace, kterou má provozovatel, vedoucí k tomu, že potravina je považována za zdraví poškozující, ale tato informace se liší od ostatních informací. Například, když provozovatel vnitřně stáhne nebezpečnou potravinu a poté informuje dodavatele této potraviny, dodavatel může usoudit, že tato informace nesouhlasí s ostatními informacemi, které má,
•
informace, že výrobek je zdraví poškozující, avšak tato informace ještě není úplně potvrzena,
•
informace o nově vznikajícím riziku.
Tímto postupem by mělo být usnadněno příslušným orgánům vypořádat se s rizikem včas, respektive tato rizika alespoň včas identifikovat a zajistit účinné způsoby, jak se s nimi vyrovnat. Zakotvením této odpovědnosti nejsou dotčena ustanovení týkající se správněprávní, trestněprávní a občanskoprávní178 odpovědnosti v právních
řádech
jednotlivých členských států. Členským státům je dokonce uložena povinnost přijmout pravidla pro uplatňování odpovědnosti a ukládání opatření a sankcí použitelných při porušení potravinového práva, přičemž tato musí být účinná, přiměřené a odrazující.
177
Viz Stálý výbor pro potravinový řetězec a zdraví zvířat: Pokyny k implementaci článků 11, 12, 16, 17, 18, 19 a 20 nařízení (ES) č. 178/2002 o obecném potravinovém právu, Brusel 2004, str. 22 178 Odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku je sice upravena v zákoně č. 59/1998 Sb., ale tato právní úprava má svůj původ a striktně transponuje znění směrnici 85/374/EHS.
99
8. 2 Správněprávní odpovědnost
Právo bezpečnosti potravin značnou měrou spadá do právního odvětví správního práva, proto je správněprávní odpovědnost nejtypičtější pro zajištění veřejného zájmu na ochranu zdraví a zájmů spotřebitelů. Správněprávní odpovědnost představuje nepříznivý následek za protiprávní jednání, tzv. správní delikt, kterým dochází k porušování právních předpisů směřujících k zajištění bezpečnosti potravin. V zásadě lze rozlišovat dvě skupiny správních deliktů: přestupky a jiné správní delikty179. Hlavním rozlišovacím kritériem je existence subjektivní stránky k protiprávnímu jednání a dále s jistou mírou nepřesnosti180 také status osoby protiprávně jednající. Přestupkem je zaviněné jednání fyzické osoby, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v zákoně o přestupcích nebo v jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů, anebo o trestný čin. Odpovědnost za jiný správní delikt je koncipována jako odpovědnost objektivní, bez ohledu na zavinění, zkráceně také jako odpovědnost za výsledek. Tato se uplatňuji přednostně vůči právnickým osobám a fyzickým osobám při výkonu podnikatelské činnosti. Správněprávní odpovědnost v oblasti bezpečnosti potravin se projevuje v české právní úpravě181
jako odpovědnost za jiné správní delikty. Provozovatel
potravinářského podniku, vůči kterému je odpovědnost za jiné správní delikty uplatňována ze strany příslušných orgánů státní správy, je buď právnickou osobou nebo fyzickou osobou podnikající na základě § 2 odst. 2 obchodního zákoníku. Stanovena je nejen odpovědnost za nesplnění či porušení povinností výslovně uvedených v předmětném zákoně, ale také těch které stanoví bezprostředně závazný komunitární předpis. Jako hlavní postih se nabízí pokuta – zásah do majetkové sféry provozovatele potravinářského podniku, podle Průchy182 správní trest. Nicméně ze samotné povahy zajištění bezpečnosti potravin vyplývá upřednostňování nápravy protiprávního stavu, jejíž uskutečnění ať již na základě opatření nebo bez něj může znamenat, při splnění dalších podmínek, i neuložení jinak hrozící pokuty.
179
Srov. Průcha, P.: Správní právo – obecná část. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 224 Srov. Damohorský a kol.: Právo životního prostředí. Praha: C. H. Beck, 2003, str. 70, marg. č. 233 181 Srov. § 17 zákona o potravinách, § 92 zákona o ochraně veřejného zdraví, § 72 zákona o veterinární péči, § 19 zákona o krmivech atd. 182 Průcha, P.: Správní právo – obecná část. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 240. Správní sankce rozděluje na správní tresty a správní sankce obnovující povahy. 180
100
Při rozhodování o uložení pokuty a určení její výše, která je omezena maximální částkou (od statisíců až po milióny Kč), vychází příslušný dozorový orgán mj. ze závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání. Diskrece dozorového orgánu se uplatňuje jak ve vztahu k výši pokuty, tak pokud jde o uložení pokuty vůbec. Uplatnění druhého případu je však vázáno na splnění v příslušném zákoně vymezených podmínek, jak již bylo naznačeno výše. Podle § 17 odst. 18 zákona o potravinách je vyžadována náprava protiprávního stavu v souladu s uloženým opatřením nebo bezprostředně poté, kdy bylo zjištěno porušení povinnosti a nesmí se jednat o jinou než zdravotně nezávadnou potravinu, nebo o klamání spotřebitele spočívající v porušování některých práv duševního vlastnictví. Paragraf 93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví pojí tuto možnost se současným splněním těchto podmínek: náprava bezprostředně po zjištění porušení povinnosti, poskytnutí účinné součinnosti orgánu ochrany veřejného zdraví, absence poškození zdraví fyzických osob i vzniku nebo hrozby epidemie. Naopak zákon o veterinární péči žádné obdobné ustanovení neobsahuje a pokuta se ukládá vždy při naplnění příslušné skutkové podstaty správního deliktu. Opatření, která ukládá příslušný dozorový orgán k odstranění zjištěného protiprávního stavu, bývají účinnější a citelnější než samotné pokuty. K takovýmto opatřením řadí § 2 písm. e) zákona o SZPI úkony k odstranění zjištěných nedostatků, pozastavení nebo zákaz výroby nebo uvádění produktů do oběhu, nařízení nebo provedení jejich zničení, zákaz používání obalů, přístrojů nebo zařízení, zákaz užívání prostor, které nesplňují podmínky stanovené zvláštními právními předpisy, zajištění nebo uskladnění potravin, které nesplňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy. Některá opatření jsou dočasného charakteru (zákaz nebo pozastavení výroby), trvají do odpadnutí důvodu jejich uložení, příp. do doby zjednání nápravy. Jiná jsou přijímána jako předběžná (zajištění potravin) a musí být o nich pravomocně ve stanovených lhůtách rozhodnuto. Správněprávní odpovědnost se vyznačuje především represivní u pokut a reparační u opatření k nápravě, s nimiž je vždy spjata funkce preventivní. Uplatnění správněprávní
odpovědnosti
nevylučuje
možnost
domáhat
se
odpovědnosti
soukromoprávní povahy.
101
8. 3 Trestněprávní odpovědnost Uplatňování trestněprávní odpovědnosti vychází ze zásady ultima ratio183. Dalšími zásadami dnešní trestněprávní odpovědnosti v českém právní řádu jsou: trestněprávně odpovědnou může být pouze fyzická osoba a trestněprávní odpovědnost je odpovědností výlučně subjektivní. Zejména pro tyto zásady je aplikace trestněprávní odpovědnosti obecně i v oblasti bezpečnosti potravin méně častá než uplatňování správněprávní odpovědnosti. Fyzická osoba, manažer, jednatel či zaměstnanec potravinářského podniku, jsou trestněprávně odpovědní za podmínky, že jejich jednání naplní formální184 i materiální185 znaky skutkové podstaty trestného činu vymezeného v trestním zákoně. Bezpečnosti potravin je poskytována ze strany trestního práva ochrana zejména zakotvením trestného činu obecného ohrožení v §§ 179 a 180 trestního zákona. Skutková podstata trestného činu je formulována jako úmyslná i jako nedbalostní. V oblasti bezpečnosti potravin lze spíše usuzovat na nedbalostní trestné činy obecného ohrožení, kterých se dopustí ten, kdo z nedbalosti (postačí i nedbalost nevědomá) způsobí nebo zvýší obecné nebezpečí
anebo ztíží jeho odvrácení nebo zmírnění.
Kvalifikovaná skutková podstata trestného činu obecného ohrožení nastupuje za splnění některé z dalších podmínek uvedených v § 180 odst. 2 a 3 trestního zákona – způsobení těžké újmy na zdraví nebo smrti, porušení důležité povinnost vyplývající ze zaměstnání, povolání, postavení nebo funkce pachatele nebo uloženou mu zákonem, nebo způsobení škody značné, příp. škody velkého rozsahu. Speciální trestní čin obecně nebezpečný vztahující se přímo k ochraně zdraví před nebezpečnými potravinami představuje ohrožování zdraví závadnými potravinami a jinými potřebami v §§ 193 a 194 trestní zákona, kterého se dopustí ten, kdo má na prodej nebo pro tento účel vyrobí anebo sobě nebo jinému opatří úmyslně nebo z
183
Srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 469/02, nález 1 ÚS 69/06 Formální znaky skutkové podstaty trestného činu tvoří objekt - společenské vztahy (vlastnictví), hodnoty a zájmy (život člověka, zdraví) chráněné trestním zákonem, objektivní stránka - jednání, následek trestného činu a příčinný vztah mezi jednáním a následkem, subjekt - fyzická osoba, která je příčetná a dovršila patnáctá rok svého věku, subjektivní stránka - zavinění (je nutný úmysl, nepostačí-li nedbalost) a protiprávnost. Blíže viz Kratochvíl a kol.: Trestní právo hmotné – obecná část. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2002, str. 148 an. 185 Materiálním znakem trestného činu je nebezpečnost činu pro společnost, která musí být vyšší než nepatrná. Nebezpečnost protiprávního jednání je rozhodující pro odlišení odpovědnosti za trestný čin a odpovědnosti za přestupek. Blíže viz Kratochvíl a kol.: Trestní právo hmotné – obecná část, Brno 2002, 3. vydání, str. 148 a n. 184
102
nedbalosti potraviny nebo jiné předměty, jejichž použití nebo užití k obvyklému účelu je nebezpečné lidskému zdraví. Způsobení těžké újmy na zdraví více osob nebo smrti takovýmto jednáním je důvodem k uplatnění kvalifikované skutkové podstaty podle druhého odstavce. Dále
přichází
v úvahu
uplatňování
trestněprávní
odpovědnosti
vůči
provozovatelům potravinářských podniků dle §§ 223 a 224 trestního zákona. Jedná se o nedbalostní trestné činy proti životu a zdraví, jejichž skutkové podstaty jsou konstruovány právě s ohledem na zvláštnost postavení některých osob, kterým vyplývá důležitá povinnost ze zaměstnání, povolání, postavení, funkce nebo ze zákona (např. povinnosti
provozovatelů
potravinářských
podniků
v zákoně
o
potravinách).
Nedbalostní hrubé porušení hygienických předpisů nebo předpisů k ochraně životního prostředí, jehož následkem je těžká újma na zdraví nebo smrt více osob, je velice přísně postihováno dle § 224 odst. 3 trestního zákona. Ochrana zájmů spotřebitele před šizením na jakosti, množství a hmotnosti zboží a před produkty stižené podstatnými vadami trestním právem je zajištěna skutkovou podstatou poškozování spotřebitele v § 121 trestního zákona. Právním následkem kteréhokoliv z výše zmíněných trestných činů je trest sledující jak prevenci individuální i generální, tak represi (tuto pouze individuální, trestní zákon nezná institut kolektivní viny). O uložení trestu rozhoduje výhradně soud. Prakticky u všech trestných činů aplikovatelných na zajištění bezpečnosti potravin hrozí trest odnětí svobody. U trestných činů, kterých je možné se dopustit v souvislosti s výkonem činnosti provozovatele potravinářského podniku, má možnost soud namísto trestu odnětí svobody uložit trest zákazu činnosti, peněžitý trest, případně i propadnutí věci (srov. § 194 trestního zákona).
8. 4 Odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku
Vedle veřejnoprávní ochrany zdraví a zájmů spotřebitelů a bezpečnosti potravin, která je zabezpečována ze strany orgánů veřejné moci existuje institut soukromoprávní povahy - odpovědnost za škodu, který umožňuje přímo spotřebiteli domáhat se náhrady způsobené škody na jeho zdraví, případně majetku. Obecná odpovědnost za škodu je zakotvena v § 420 OZ. Ke vzniku odpovědnosti za škodu je nutné porušení právní povinnosti, vznik škody, příčinná souvislost mezi porušením povinnosti a škodou a
103
zavinění186.
Právě subjektivní charakter odpovědnosti za škodu podle občanského
zákoníku snižuje její uplatnitelnost a doporučuje se poškozeným spotřebitelům domáhat náhrady způsobené škody podle již výše zmíněného zákona č. 59/1998, který je striktní transpozicí směrnice 85/374/EHS187. Přijetím koncepce odpovědnosti za škodu způsobenou vadným výrobkem byl do českého právního řádu vnesen institut odpovědnosti za škodu způsobenou vadným výrobkem, jako jeden ze zvláštních druhů objektivní odpovědnosti (odpovědnost za výsledek), kdy povinnost k náhradě škody vzniká mezi poškozeným na straně jedné a výrobcem na straně druhé, tedy mezi subjekty, mezi nimiž není zpravidla přímý smluvní vztah.188 Nejedná se tedy o odpovědnost za vady výrobku, která je obecně upravena v občanském zákoníku a její uplatnění je mj. závislé na existenci přímého obligačního vztahu mezi spotřebitelem a výrobcem. V rámci institutu odpovědnosti za škodu způsobenou vadným výrobkem
navíc typicky nedochází k náhradě škod
vzniklých v důsledku vady na výrobku samém a účelem náhrady vzniklé škody není zajištění funkce výrobku, ale zajištění jeho bezpečnosti.189 Výrobce je sice odpovědný bez ohledu na zavinění za škodu na zdraví, životě, případně jiné věci, způsobenou vadou výrobku, ale důkazní břemeno v podobě prokázání škody, vady a příčinného souvislosti mezi nimi nese poškozený spotřebitel. Pojem výrobce je definován dostatečně široce, aby zahrnul provozovatele potravinářských podniků aktivních v jednotlivých fázích potravinového řetězce. Výrobcem je podle § 2 zákona č. 59/1998: •
osoba, která vyprodukovala konečný výrobek, surovinu nebo součást výrobku, jakož i osoba, která uvedla na výrobku své jméno, ochrannou známku nebo jiný rozlišovací znak, tj. zemědělec, výrobce i zpracovatel,
•
osoba, která v rámci své obchodní činnosti dovezla výrobek za účelem prodeje, nájmu nebo jiného způsobu užití, tj. dovozce,
186
Občanský zákoník zná i další druhy odpovědnosti za škodu (§ 420a a n. ), jejichž základem je objektivní odpovědnost bez ohledu na zavinění, ale tyto v oblasti bezpečnosti potravin nenacházejí uplatnění. 187 V nedávných rozhodnutích Komise v. Francie (C-52/00), Komise v. Řecko (C-154/00), Victoria Gonzales Sanchez v. Medicina Asturiana SA (C-183/00) a „Skov AEg“ (C-402/03) ESD rozhodl, že prostor pro uvážení, který mají členské státy při úpravě odpovědnosti za vadné výrobky, je v plném rozsahu, minimálním i maximálním, vymezen samotnou směrnicí a tudíž zde není místo pro odchýlení se ve vnitrostátních předpisech ani ve směru k vyšší ochraně spotřebitele. 188 Kocová, I.: Odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku, 2006. Dostupné na http://www.mpo.cz/dokument7636.html 189 Labíková, R.: Obecná bezpečnost výrobků. Technické požadavky na výrobky. Odpovědnost za výrobek. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 173
104
•
distributor výrobku: ten však pouze za podmínky, že nelze určit výrobce a distributor není schopen podat informaci o totožnosti výrobce ani osobě, která mu výrobek předala. Vzhledem k zakotvení principu sledovatelnosti v nařízení ES o bezpečnosti potravin by k této variantě nemělo v praxi vůbec docházet, protože každý provozovatel potravinářského podniku včetně distributorů má povinnost zavést systémy a postupy, které mu umožní identifikovat přímé dodavatele a odběratele svých produktů.
Pokud bude shledáno odpovědnými více výrobců, pak jsou tito všichni odpovědni společně a nerozdílně a nárok může poškozený spotřebitel uplatňovat vůči kterémukoliv z nich. Výrobkem se pro účely zákona č. 59/1998 Sb., rozumí jakákoliv movitá věc, která byla vyrobena, vytěžena nebo jinak získána bez ohledu na stupeň jejího zpracování a je určena k uvedení do oběhu190. Vyloučeny tudíž nejsou ani potraviny, ani produkty zemědělské prvovýroby (maso, obiloviny, ovoce, zelenina, atd.).191 Za vadný je považován takový výrobek, u něhož není zaručena bezpečnost, kterou je spotřebitel oprávněn očekávat. Z tohoto vymezení vadného výrobku je zřejmé, že vadnost výrobku neodvisí od jeho vhodnosti k použití, ale z důvodu ochrany zdraví a majetku spotřebitele se posuzuje očekávatelná míra jeho bezpečnosti, a to s ohledem na prezentaci výrobku a poskytnuté informace o něm, předpokládaný účel jeho použití nebo dobu uvedení výrobku do oběhu. V zájmu spravedlnosti rozdělení rizika se může výrobce odpovědnosti za výrobek zprostit, prokáže-li naplnění některého z liberačních důvodů v § 5 zákona č. 59/1998192. Na druhou stranu za zproštění odpovědnosti nemůže být uznáno jakékoliv, byť smluvní, ujednání mezi výrobce a spotřebitelem. 190
Zákon č. 59/1998 operuje s pojmem uvedení na trh, jehož význam však není totožný s termínem uvedení do oběhu, se kterým pracuje směrnice 85/374/EHS či zákon o potravinách. Není tudíž zaručena dostatečná kompatibilita s komunitárním právem, proto upřednostnění použití pojmu uvedení do oběhu. Blíže viz Labíková, R.: Obecná bezpečnost výrobků. Technické požadavky na výrobky. Odpovědnost za výrobek. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 93 – 96, 185 a n. 191 Produkty zemědělské prvovýroby a lovu byly původně z působnosti směrnice 85/374/EHS vyloučeny a bylo ponecháno v dispozici členských států, zda na ně odpovědnost za výrobek vztáhnou či nikoliv. V důsledku již několikrát zmíněné krize s BSE bylo navrženo a následně schváleno (směrnice 1999/34/ES) rozšíření rámce směrnice i na tyto výrobky se současným vyloučením možnosti derogace tohoto ustanovení. 192 Okolnostmi vylučujícími odpovědnost za výrobek jsou: • neuvedení výrobku se strany výrobce do oběhu (např. odcizení), • neexistence vady s přihlédnutím k okolnostem v okamžiku uvedení do oběhu (např. nevhodné skladovací podmínky u distributora nebo spotřebitele), • absence účelu produkce výrobku pro prodej nebo jinou formu použití v rámci podnikání (např. zkušební vzorky), a zároveň absence výroby a šíření výrobku v rámci podnikatelské činnosti,
105
Uplatnění práva poskytnutému spotřebiteli zákonem č. 59/1998, tj. práva uplatnění nároku na náhradu škody, je vázáno na subjektivní promlčecí lhůtu v délce tří let ode dne, kdy se poškozený dozvěděl nebo s přihlédnutím k okolnostem lze důvodně předpokládat, že se mohl dozvědět o škodě, vadě výrobku a o totožnosti výrobce. To znamená, že spotřebiteli musí být známy všechny údaje, které jsou zapotřebí k zahájení řízení v rámci odpovědnosti za výrobek, aby mohla začít plynout promlčecí lhůta. Vliv času a právního i vědeckého zdokonalování je zohledněn v prekluzivní desetileté lhůtě počítané od dne, kdy výrobce uvedl na trh vadný výrobek, který způsobil škodu, jejímž marným uplynutím zaniká právo na uplatňování odpovědnosti za výrobek. Uplynutí této lhůty nemá vliv na již vznesené, prozatím však právně neuzavřené nároky u soudu. K uplatnění nároku na náhradu škody, v oblasti bezpečnosti potravin typicky újmy na zdraví, dochází v rámci občanskoprávního řízení, jehož zahájení je plně v dispozici poškozeného spotřebitele. Není ovšem vyloučeno a je upřednostňováno mimosoudní vyrovnání. Institut odpovědnosti za škodu způsobenou vadným produktem se vyznačuje především preventivním a
reparačním, respektive satisfakčním
charakterem. Jeho využitelnost je v oblasti bezpečnosti potravin poměrně nízká, a to nejen kvůli nízké informovanosti spotřebitelů, ale i pro samotnou povahu potravin.
• • • •
způsobení škody i přes dodržení všech závazných právních předpisů určených danému výrobci, nemožnost zjištění vady v době uvedení výrobku na trh s ohledem na stav vědeckých a technických znalostí, vznik vady jako důsledek konstrukce výrobku nebo nesprávného návodu k výrobku (platí pro výrobce součástí výrobku), vznik škody jako důsledek jednání spotřebitele.
106
IV. BEZPEČNOST POTRAVIN V UŽŠÍM SMYSLU 1. HYGIENA POTRAVIN
1.1 Hygienický balíček
Snad každému člověku bylo od narození vštěpováno, že před jídlem si musí umýt ruce, v opačném případě se mu hrozilo bolavým břichem, lékaři či dokonce nemocnicí. Jak upozorňuje Kopáčová193, v potravinářském průmyslu, kde lidé manipulují s potravinami je životně důležité, aby mytí rukou bylo považováno za základní úkon, a aby zaměstnanci byli důkladně proškolení ve správné hygienické praxi. Prosté umytí rukou je ale pouze špička ledovce. Je totiž ještě spousta dalších pravidel, která musí potravinářské společnosti aplikovat, aby zajistily maximální hygienu. Podle článku 17 nařízení ES o bezpečnosti potravin jsou provozovatelé potravinářských
podniků
odpovědni
za
dodržování
požadavků
zajišťujících
potravinovou bezpečnost ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce potravin a krmiv a sami plnění těchto požadavků kontrolují. K tomu je příslušným orgánům členských států uložena v témže článku povinnost zajišťovat dodržování těchto požadavků a sledovat a ověřovat jejich plnění.
Velká část těchto požadavků se
vztahuje na oblast hygienickou, neboť právě riziko vyplývající ze špatných hygienických
podmínek
představuje
podle
mínění
spotřebitelů
i
odborníků
bezprostřední ohrožení pro lidské zdraví. Bezprostřednost negativních následků na lidské zdraví způsobuje, že riziko plynoucí ze špatných hygienických podmínek je daleko větší než riziko v otázkách přídavných látek nebo geneticky modifikovaných potravin. Komunitární právní úprava hygieny potravin prošla v posledních letech významnou reorganizací. Vývoj v uplynulých letech směřoval k přijímání vertikálních směrnic v sektoru živočišné výroby a postupně zahrnul tyto skupiny produktů: čerstvé maso, drůbež, masné výrobky, mleté a jinak připravené maso, králičí maso, zvěřinu, ryby, živé měkkýše, vejce a výrobky z nich, mléko a mléčné produkty, žabí stehýnka, med a další. Základem právní úpravy byla detailní ustanovení o hygieně, zdraví zvířat a dozoru vycházející ze specifik dané skupiny potravin. Hygiena potravin nespadajících 193
Kopáčová, O.: Zásady správného mytí rukou v potravinářských závodech. Dostupné na http://www.bezpecnostpotravin.cz/default.asp?ids=150&ch=13&typ=1&val=44541
107
do působnosti některé ze zvláštních směrnic byla upravena rámcovou směrnicí 93/43/ES o hygieně potravin. Právní úprava ve své celkové podobě se stala samozřejmě předmětem kritiky z důvodů rozporuplnosti a nesoudržnosti a interpretačních nejasností. V roce 2000 byl proto předložen, již v Zelené a Bílé knize předjímaný, tzv. hygienický balíček, který představuje konsolidaci 25 specifických směrnice, rámcové směrnice a dvou směrnic týkajících se úředních kontrol do podoby pěti komunitárních právních předpisů: •
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č . 852/2004 o hygieně potravin (dále jen nařízení ES o hygieně potravin),
•
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu (dále jen nařízení ES č. 853/2004),
•
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)č. 854/2004, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci úředních kontrol produktů živočišného původu určených k lidské spotřebě,
•
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/41/ES, kterou se ruší směrnice týkající se hygieny potravin a zdravotní nezávadnosti pro produkci a uvádění do oběhu potravin živočišného původu určených pro lidskou spotřebu a pozměňuje směrnice Rady 89/662/EHS a 92/118/EHS a rozhodnutí Rady 95/408/EHS,
•
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 o úředních kontrolách za účelem ověřování, zda jsou dodržovány právní předpisy o krmivech a potravinách a ustanovení o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat.
Pro usnadnění aplikace nových hygienických pravidel vydala vzápětí Komise první řadu prováděcích a přechodných opatření194. Všechny tyto komunitární právní předpisy naplňují základní principy potravinového práva. Řeší celý potravinový řetězec „od farmy po vidličku“. Primární odpovědnost za zajištění bezpečnosti potravin nesou všechny osoby ovlivňující potravinový řetězec, 194
- nařízení Komise (ES) č. 2073/2005 o mikrobiologických kritériích pro potraviny, - nařízení Komise (ES) č. 2074/2005, kterým se stanoví prováděcí opatření pro některé výrobky podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004 a pro organizaci úředních kontrol podle nařízení Evropského parlamentu a Rady(ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004, kterým se stanoví odchylka od nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 a kterým se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES) č. 854/2004 - nařízení Komise (ES) č. 2075/2005, kterým se stanoví zvláštní předpisy pro úřední kontroly trichinel v mase - nařízení Komise (ES) č. 2076/2005, kterým se stanoví přechodná opatření pro provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, (ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004 a kterým se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES) č. 854/2004.
108
zemědělci, výrobci, distributoři, prodejci, což je podepřeno využitím vnitropodnikových kontrolních systémů. Je vybudován souvislý systém dohledatelnosti všech potravin a surovin určených k jejich výrobě v rámci potravinového řetězce. Navíc je v oblasti hygieny potravin uplatňována tzv. doložka či princip flexibility, viz níže. Pro regulaci hygienických požadavků na nakládání s potravinami národními předpisy již po tomto výčtu mnoho místa nezbývá. Prováděcí a doplňující funkci dnes plní pouze některá ustanovení zákona o potravinách, zákona o ochraně veřejného zdraví a jejich prováděcích předpisů. Slovo hygiena může být interpretováno v různém rozsahu různými směry195. Definici, ze které vychází i ostatní hygienická komunitární nařízení, poskytuje čl. 2, odst. 1 písm. a) nařízení ES o hygieně potravin. Hygienou potravin jsou míněna opatření a podmínky nezbytné pro omezování nebezpečí a pro zajištění vhodnosti potraviny k lidské spotřebě s přihlédnutím k jejímu zamýšlenému použití. Výchozím bodem pro hygienu potravin je čl. 3 nařízení ES o hygieně potravin, kterým se ukládá všeobecná povinnost provozovatelům potravinářských podniků zajistit, aby ve všech fázích výroby, zpracování, distribuce potravin, které jsou jimi řízeny, byly splněny stanovené hygienické požadavky. Tato všeobecnost je do jisté míry „narušena“ článkem 1 odst. 2 vymezujícím negativně působnost nařízení ES o bezpečnosti potravin a dále tzv. principem flexibility, který představuje možnost řešení specifických situací bez ustoupení požadavkům bezpečnosti potravin. Ž čl. 1 odst. 2 je podstatné ustanovení písm. c), které vylučuje z působnosti nařízení ES o hygieně potravin ty prvovýrobce, kteří dodávají v malém množství vlastní produkty z prvovýroby přímo nebo prostřednictvím místního maloobchodu konečnému spotřebiteli a to z důvodu, že je ponecháno na členském státu a jeho vnitrostátní legislativě, aby stanovil pravidla, která zajistí potřebnou úroveň ochrany zdraví v souladu s komunitární úpravou, pro aktivity těchto „malých prvovýrobců“196, pro které by plnění požadavků přísných komunitárních nařízení znamenalo nepřiměřenou zátěž a hrozbu pro jejich existenci. Z interpretace článku 1 odst. 3 vyplývá povinnost pro členský stát stanovit 195
Hygienou je myšlen podle Ottovy encyklopedie (Praha: Ottovo nakladatelství, 2004) obor zabývající se zdravým způsobem života z hlediska jedince i společnosti dodržování pravidel tohoto způsobu. Zabývá se např. čistotou, vlivem výživy na zdraví, stanovuje příslušné normy. Ve Wikipedii dostupné na http://cs.wikipedia.org/wiki/Hygiena je hygiena definována jako dodržování zásad pro uchování zdraví a čistoty. 196 V návodu k postupu implementace určitých ustanovení nařízení 852/2004/ES o hygieně potravin publikovaným Komisí pod č. SANCO/1513/2005 REV. 1 je doporučeno vymezit pojem „malá množství“ tak, aby zahrnul prodej primárních produktů na farmě nebo místních trzích, prodej volně sbíraných plodů jednotlivci či prodej zvěřiny myslivci.
109
pravidla pro činnost těchto osob, nikoliv možnost zvážit vhodnost přijetí vnitrostátní legislativy v této věci. Princip flexibility v samotném nařízení definován není. Jeho obsah vyplývá z bodů 15 a 16 důvodové zprávy k nařízení ES o hygieně potravin a zejména pak z návodů Komise197. Na jedné straně existuje obecná povinnost pro všechny provozovatele potravinářských podniků uplatňovat ustanovení nařízení ES o hygieně potravin, na druhé straně stojí rozdílnost jednotlivých potravinářských podniků (druh zpracovávaných produktů, způsob výroby, atd.) a praktická nemožnost jednotné aplikace hygienických požadavků na všechny provozovatele ve všech situacích bez výjimky. Z tohoto důvodu mohou členské státy, aniž by tím ohrozily dosahování cílů právní úpravy hygieny potravin, přijmout v souladu s čl. 13 odst. 3 až 7 nařízení ES o hygieně potravin vnitrostátní opatření, kterými budou hygienické požadavky přizpůsobeny pro některý z těchto účelů: •
umožnění dalšího používání tradičních metod198 ve výrobě, zpracování nebo distribuci potravin,
•
zohlednění
potřeb
potravinářských
podniků
umístěných
v regionech
vystavených nepříznivým zeměpisným podmínkám, •
zohlednění technických specifik podniků, konstrukce stavby, dispozičního řešení a vnitřního vybavení ve všech ostatních případech.
Záměr přijmout taková vnitrostátní opatření musí být oznámen Komisi a ostatním členským státům, na základě jejichž připomínek se rozhoduje o konečné podobě a přijetí opatření199. Druhý rozměr flexibility nařízení ES o hygieně potravin souvisí s primární odpovědností provozovatelů potravinářských podniků a vyplývá ze zakotvení obecné povinnosti
vůči
všem
provozovatelům
potravinářských
podniků,
s výjimkou
prvovýrobců, vytvořit a zavést vnitropodnikový kontrolní systém založený na zásadách
197
SANCO/1513/2005 REV.1 Návod k postupu implementace určitých ustanovení nařízení 852/2004/ES o hygieně potravin a SANCO/1955/2005 REV. 3 Návod pro implementaci postupů založených na principech HACCP a podporu implementace principů HACCP v určitých potravinářských podnicích. Tyto dokumenty mají pouze informativní charakter, nejsou právně závazné, poskytují toliko pomoc provozovatelům potravinářských podniků a příslušným orgánům pro uplatňování daného nařízení. 198 V členských státech mohou být potraviny vyráběny v souladu s dlouhodobou tradicí, která „osvědčuje“ jejich bezpečnost, ačkoliv to nemusí být vždy zcela odpovídat konkrétním technickým požadavkům nařízení. Nařízení uznává potřebu zachovat tyto tradiční metody produkce, které jsou důkazem kulturní rozmanitosti Evropy. Viz SANCO/1513/2005 REV.1 Návod k postupu implementace určitých ustanovení nařízení 852/2004/ES o hygieně potravin. 199 Blíže k postupu členského státu viz článek 13 odst. 5, 6 a 7 nařízení ES o hygieně potravin.
110
analýzy rizik a kritických kontrolních bodů (Hazard Analysis and Critical Control Points, dále jen HACCP). Tato problematika bude rozebrána v navazující kapitole 1. 2. Uplatnění zásad HACCP ani hygienických požadavků nemůže zastoupit funkci úředních kontrol vykonávaných kompetentními orgány. Výkon úředních kontrol má značně ulehčit ustanovení čl. 6 odst. 2 nařízení o hygieně potravin, který stanoví obecnou oznamovací povinnost všech provozovatelů potravinářských podniků příslušnému vnitrostátnímu orgánu za účelem jejich registrace. Paragraf 3 odst. 1 písm. k) zákona o potravinách požaduje provést toto oznámení písemně nebo způsobem umožňujícím dálkový přenos. V oznámení je nutné uvést jméno, příjmení a místo podnikání, jde-li o fyzickou osobu, nebo obchodní firmu a sídlo, jde-li o osobu právnickou. Příslušným orgánem k učinění oznámení jak zahájení, změně nebo ukončení činnosti v jakékoliv fázi výroby, zpracování nebo distribuce potravin, může být v České republice jeden z těchto dozorových orgánů SZPI, SVS, OOVZ, což závisí na konkrétním předmětu činnosti daného provozovatele. Registrační číslo podniku pak provází jeho produkty až ke konečnému místu určení. Na místo oznamovací povinnosti se pro provozování některých potravinářských podniků nařizuje schvalovací postup, bez něhož nemůže podnik uvádět své výrobky. Na komunitární úrovni se to dotýká provozů, které manipulují s produkty živočišného původu jmenovaných v příloze III nařízení ES č. 853/2004. Výjimka ze schvalování podle čl. 4 odst. 2 nařízení ES č. 853/2004 platí pro podniky provádějící výhradně prvovýrobu, přepravu, skladování, které nevyžaduje kontrolované teplotní podmínky nebo maloobchodní činnost v rozsahu uvedeném výše. Schvalování může zavést pro některé provozy na svém území sám členský stát.
1. 2 HACCP
Ústředním článkem v hygieně potravin je uplatnění systému hodnocení rizik a kontroly kritických bodů, který představuje vědecky podložený systematický nástroj řízení určený k identifikaci nebezpečí a hodnocení rizik a následnému vybudování kontrolního systému, jehož hlavním cílem je prevence. Provozovatelé potravinářských podniků, s výjimkou prvovýroby, musí při výkonu své činnosti uplatňovat jeden nebo více postupů vycházejících ze zásad HACCP. Tyto zásady předepisují určité požadavky, jejichž splnění
během celého
průběhu výroby, zpracování a distribuce umožňuje identifikovat kritické body, které 111
musí být drženy pod kontrolou v zájmu zajištění bezpečnosti potravin. Vzorem zásad, které jsou zakotveny v článku 5 odst. 2 nařízení o hygieně potravin se staly standardy stanovené v dokumentu Codex Alimentarius CAC/RCP 1-1996, rev. 4-2003. Zásady HACCP spočívají: •
v identifikaci všech rizik, která se musí předcházet, vyloučit nebo omezit na přijatelnou úroveň,
•
v identifikaci kritických kontrolních bodů ve fázích, kde je nezbytná kontrola z důvodu prevence nebo odstranění rizika nebo jeho omezení na přijatelnou úroveň,
•
ve stanovení mezních limitů pro kritické kontrolní body, které představují hranici mezi únosností a neúnosností zjištěného rizika,
•
ve stanovení a používání účinných monitorovacích postupů v kritických kontrolních bodech,
•
ve stanovení nápravných opatření, jestliže monitoring ukáže, že kritický bod není zvládán,
•
v zavádění vlastních ověřovacích postupů k hodnocení efektivity přijatých opatření a funkčnosti celého systému vůbec,
•
ve vedení dokumentace – dokladů a záznamů - v rozsahu přiměřeném povaze a velikosti potravinářského podniku, prokazujících účinné provádění všech výše uvedených opatření a usnadňujících úřední kontroly kompetentních orgánů.
Na úrovni Společenství prozatím nebyly vypracovány právně závazné pokyny pro používání zásad HACCP, proto je v České republice stále aktuální a účinná vyhláška č. 147/1998 Sb., o způsobu stanovení kritických bodů v technologii výroby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen vyhláška o HACCP), která provádí ustanovení nařízení ES o hygieně potravin a zákona o potravinách a poskytuje nezbytná východiska pro české provozovatele potravinářských podniků, co se týče vymezení pojmů či postupu při zavádění HACCP. Nicméně opět v některých případech, zvláště u malých podniků, nemusí být účelné stanovit detailní postup HACCP, který bude níže popsán, a je-li možné požadovaného cíle – bezpečnosti potravin – dosáhnout jednoduššími a přesto účinnými prostředky, je možné takto povinnost v čl. 5 nařízení ES o bezpečnosti potravin splnit.
112
Než se tedy přistoupí k samotnému budování systému HACCP podle uvedených zásad, musí si každý provozovatel potravinářského podniku ujasnit své postavení v potravinovém řetězci a z toho plynoucí povinnosti vztahující se k jeho činnosti. Následovat musí vypracování komplexního popisu produktu200 a určení jeho zamýšleného využití spotřebiteli, případně určitou skupinou spotřebitelů. Na závěr této přípravné etapy se sestavuje diagram výrobního procesu, aby nebylo něco opomenuto. Správnost a přesnost tohoto diagramu musí být potvrzena za provozu. K identifikaci rizika je zapotřebí shromáždit informace o všech možných biologických, chemických a fyzikálních rizicích v každé fázi činnosti a poté provést analýzu těchto rizik při zohlednění pravděpodobnosti výskytu rizika a závažnosti jeho negativních účinků na zdraví, kvantitativního a kvalitativního posouzení výskytu rizika, možnosti přežívání a množení patogenních mikroorganismů a nepřijatelného výskytu chemických látek v produktech, na výrobní lince či v okolním pracovním prostředí, vytváření či přetrvávání toxinů a jiných nežádoucích „důsledků“ mikrobiální přeměny, chemických biologických,
a fyzikálních činitelů nebo alergenů v potravinách, znehodnocení chemických nebo fyzikálních vlastností surovin, meziproduktů a
finálních výrobků. Pro každé identifikované riziko, které znamená významnou hrozbu pro bezpečnost potravin, se stanoví kontrolní opatření, která mohou být použita k předejití, vyloučení nebo omezení dopadu rizika nebo jeho výskytu na přijatelnou úroveň. Jestliže jsou známa rizika, je nutné zabezpečit jejich adekvátní ovládání. Ve většině případů postačuje dodržet všechny právem upravené hygienické požadavky a povinnosti v procesu výroby potraviny a při jejím uvádění do oběhu (viz níže) a uplatnit hygienická pravidla odpovídající obecně uznávanému vědeckému poznání pro dosažení a uchování zdravotně nezávadných potravin201. Zejména v některých typech potravinářských podniků202 (např. kavárny, pekařství, maloobchody atd.) je provedením analýzy rizik a zajištěním kontroly dodržování nezbytných hygienických požadavků učiněno aplikaci zásad HACCP za dost. K takovému postupu mají napomáhat tzv.
200
Popis produktu musí zahrnovat informace o složení, biologických, chemických a fyzikálních vlastnostech, o mikrobiocidním a mikrobiostatickém ošetření, o způsobu balení, o datu použitelnosti nebo datu minimální trvanlivosti a vlastnostech potraviny podmiňujících způsob jejího skladování, včetně podmínek skladování, o způsobu a podmínkách uvádění produktu do oběhu, o technologickém postupu výroby, o předpokládaném použití výrobku. Viz § 2 odst. 5 vyhlášky o HACCP. 201 Viz § 1 písm. k) vyhlášky o HACCP 202 Blíže viz SANCO/1955/2005 REV. 3 Návod pro implementaci postupů založených na principech HACCP a podporu implementace principů HACCP v určitých potravinářských podnicích
113
pravidla správné hygienické praxe, jejichž zpracovávání a vydávání členskými státy i EU je podněcováno článkem 7 nařízení ES o hygieně potravin. V České republice se tohoto úkolu ujalo Ministerstvo zemědělství ve spolupráci s Potravinářskou komorou a jednotlivými profesními svazy výrobců potravin a v podobě příruček připravilo a postupně vydalo pravidla správné výrobní a hygienické praxe pro více než desítku potravinářských komodit203. Obdobně byla v rámci spolupráce Ministerstva zdravotnictví, zastoupeného hlavním hygienikem ČR, Rady České republiky pro jakost, Svazu obchodu a cestovního ruchu ČR a Sdružení pro Cenu České republiky za jakost vydána příručka „Zásady správné výrobní a hygienické praxe ve stravovacích službách“. Tyto slouží jako základní a výchozí podklady pro zpracování vlastních pravidel správné výrobní a hygienické praxe jednotlivými podniky. Je nutné znovu zdůraznit, že jejich použití, na rozdíl od zásad HACCP, je postaveno na bázi dobrovolnosti204. Nespadá-li potravinářský podnik na základě analýzy rizik do skupiny, kdy je dostačující ke zvládání rizik řádné uplatňování správné hygienické a výrobní praxe, nebo na tento jednodušší způsob implementace zásad HACCP nepřistoupí, musí být zaveden plný HACCP. Na předchozí kroky navazuje identifikace tzv. kritických kontrolních bodů. Za kritický bod je považován takový technologický úsek - postup nebo operace výrobního procesu nebo procesu uvádění potravin do oběhu, ve kterém je největší riziko porušení zdravotní nezávadnosti potraviny a v němž se uplatňuje zvládání různých druhů nebezpečí ohrožujících nezávadnost potraviny s cílem zamezit, vyloučit, popřípadě zmenšit tato nebezpečí205. K určení kritických bodů se doporučuje přístup založený na použití stromového diagramu pro rozhodování206. K tomu je nutné dodat, že existuje-li nebezpečí, které je nutno mít pod kontrolou a nebyl nalezen v daném postupu žádný kritický bod, musí být postup upraven tak, aby kritický bod mohl být stanoven. Pokud ani takováto úprava neumožní určení kritického bodu, není možné takovýto postup provádět používat. Každý kritický bod je nutné specifikovat, aby bylo možné odhalit, kdy se dostává mimo kontrolu. K tomu slouží kritické meze, znaky a limity, které tvoří hranici 203
http://www.foodnet.cz/slozka/?jmeno=Pravidla+spr%E1vn%E9+v%FDrobn%ED+a+hygienick%E9+p raxe&id=246 204 Srov. čl. 7 druhý odstavec věta druhá nařízení o hygieně potravin a § 2 odst. 1 poslední věta vyhlášky o HACCP. 205 § 1 písm. a) vyhlášky o HACCP 206 Blíže viz SANCO/1955/2005 REV. 3 Návod pro implementaci postupů založených na principech HACCP a podporu implementace principů HACCP v určitých potravinářských podnicích
114
mezi únosností a neúnosností situace v kritickém bodě. Kritické limity odpovídají maximální hodnotě přijatelné pro zachování bezpečnosti potraviny. Jsou nastaveny tak, aby mohly být senzoricky nebo měřitelně zhodnocené. Kritické meze vyjadřují zejména veličiny teploty, času, pH, vlhkosti, míru soli, aditiv či konzervantů, ze sensorických lze jmenovat vnější vzhled, strukturu. Jakmile jsou stanoveny a specifikovány kritické kontrolní body, je nutné navrhnout a zavést monitorovací systém, který bude sledovat a zaznamenávat „dění“ v jednotlivých kritických kontrolních bodech a jeho shodu s kritickými mezemi a bude způsobilý odhalit nežádoucí výkyvy včas a umožní tak provedení účinných opatření dříve, než dojde k abnormální odchylce. V monitorovacím systému musí být jasně vymezeno, kdo je odpovědný za sledování a kontrolu, kdy a jakým způsobem je sledování a kontrola vykonávána. Záznamy pořízené monitorováním musí být podepsány pověřených pracovníkem. Pro každý kritický bod se vypracují nápravná opatření, která budou moci být přijata okamžitě, jakmile monitoring ukáže negativní odchýlení od kritické meze. Charakteristika nápravného opatření by měla vypadat takto: •
náležité označení osoby odpovědné za realizaci nápravného opatření,
•
popis prostředků a činností potřebných k nápravě,
•
způsoby nakládání s produktem vyrobeným během nezvládnutého stavu,
•
písemný záznam o přijatém opatření se všemi relevantními informacemi. Celý popsaný systém HACCP musí být pravidelně podroben přezkoumání a
ověření jeho správné funkčnosti. Četnost revizi je závislá na charakteru podnikání, pravidelnosti monitoringu, pečlivosti zaměstnanců, počtu odhalených odchylek atd. Mezi ověřovací postupy patří zejména audity celého HACCP systému včetně záznamů, potvrzení o zvládnutém stavu kritických bodů, potvrzení platnosti kritických mezí, přezkoumávání překročení kritických mezí a způsobu nakládání s postiženým výrobkem, vyhodnocování reklamací atd. Je více než žádoucí, aby ověřování prováděla osoba odlišná od pracovníka odpovědného za monitoring a nápravná opatření. Jakákoli změna v systému kritických bodů
týkající se např. výrobku, surovin, pracovního
prostředí, je důvodem pro revizi celého systému a jeho případné změny, aby byla zajištěna jeho platnost. Správné a účinné uplatnění HACCP v praxi je nemyslitelné bez náležité dokumentace a pořizování záznamů ze všech postupů v rámci činnosti provozovatele
115
potravinářského podniku. Rozsah celé evidence by měl odviset od povahy a velikosti podniku a měl by být dostatečný k ověřování zvládání HACCP systému. Příkladem dokumentace může být analýza nebezpečí, určení kritických bodů a jejich mezí, stanovení nápravných opatření, monitorovací nebo ověřovací postupy. Záznamy se pořizují z výsledků získaných vnitřními audity či jinými ověřovacími postupy, ze sledování kritických bodů, při změnách systému HACCP, při nakládání s výrobkem pocházejícím z postupu, který se dostal mimo kontrolu. Dokumentaci je nutné pro kontrolní účely archivovat podle § 2 odst. 13 vyhlášky HACCP nejméně jeden rok po ukončení výroby dané potraviny a záznamy nejméně jeden rok po ukončení data minimální trvanlivosti nebo použitelnosti. U potravin, které se datem minimální trvanlivosti
označovat nemusí, se záznamy uchovávají nejméně jeden rok od data
jejich výroby, s výjimkou konzumního lihu, lihovin a ostatních alkoholických nápojů s obsahem alkoholu 10% objemových a více, a přírodních sladidel v pevném stavu, kde se záznamy uchovávají nejméně pět let od data jejich výroby. V případě, že provozovatel potravinářského podniku pouze uvádí potraviny do oběhu, uchovává dokumentaci a záznamy 1 rok po uvedení potraviny do oběhu. Hlavní přínosy uplatnění
zásad HACCP v provozu pro spotřebitele i
provozovatele potravinářských podniků
nejlépe vystihuje leták irského úřadu pro
bezpečnost potravin207: •
Saves your business money in the long run,
•
Avoids you poisoning your customers,
•
Food safety standards increase,
•
Ensure you are compliant with the law,
•
Food quality standards increase,
•
Organises your process to produce safe food
•
Organises your start promoting teamwork and efficiency
•
Due diligence defence in court.
1. 3 Obecné hygienické požadavky
Hygiena potravin je vyústěním nejen postupů založených na zásadách HACCP, ale především uplatnění hygienických požadavků, nezbytných předpokladů pro 207
Dostupný na http://www.fsai.ie/publications/haccp/WHAT_IS_HACCP.pdf
116
zavedení systému HACCP, které jsou pro všechny provozovatele potravinářských podniků, s výjimkou prvovýroby, podrobně formulovány v příloze II nařízení ES o hygieně potravin. Zavedení systému HACCP v žádném případě splnění těchto požadavků nenahrazuje. Naopak jejich bezvadná implementace usnadňuje zavedení postupů na zásadách HACCP. Hygienické požadavky jsou v příloze II rozděleny do 12 skupin: 1. obecné požadavky na potravinářské prostory, s výjimkou bodu 3. Důraz je kladen na udržování čistoty a celkových dobrých podmínek, čemuž musí odpovídat uspořádání, vnější úprava, velikost prostor, s tím souvisí i náležité sanitární zařízení. Řešena je otázka dostatečného větrání a osvětlení. 2. zvláštní požadavky na prostory pro přípravu, ošetření nebo zpracování potravin, spadají sem také prostory v přepravních prostředcích, s výjimkou bodu 3 a prostor pro stravování. Vzhledem k nutnosti udržovat maximální čistotu a zamezit tak kontaminaci, je pozornost věnována především povrchovým úpravám podlah, stropů, stěn, vybavení, konstrukcím dveří a oken. 3. požadavky na pojízdné nebo přechodné prostory, např. prodejní stany, stánky na trhu, pojízdné prodejny, na prostory užívané především jako soukromý obytný dům, v němž se však pravidelné připravují potraviny k uvedení na trh, a na prodejní automaty. Jsou vyžadována podobná opatření jako v bodech 1. a 2., ale vzhledem k nižšímu riziku kontaminace potravin méně striktní. 4. přeprava, stanoveny jsou takové požadavky na dopravní prostředky nebo kontejnery, jejich čistotu, technický stav, které zaručí ochranu přepravovaných potravin před kontaminací. 5. požadavky na nástroje, technické zařízení a jiné předměty přicházející do styku s potravinami opět s důrazem na snadné udržení jejich čistoty a dobrého stavu. 6. potravinářské odpady, nepoživatelné vedlejší produkty a jiný odpad musí být odstraňovány z potravinářských prostor z důvodu vysokého rizika kontaminace potravin co nejrychleji za pomoci uzavíratelných nádob s vhodnou konstrukcí. 7. zásobování vodou. Je vymezeno nakládání s pitnou vodou, čistou vodu, čistou mořskou vodou, recyklovanou vodou, užitkovou vodou, ledem a párou208. 8. osobní hygiena. U každé osoby manipulující s potravinami je vyžadován vysoký stupeň osobní čistoty, vhodný a čistý ochranný oděv, dobrý zdravotní stav.
208
Příloha II kapitola VII nařízení ES o hygieně potravin
117
9. ustanovení týkající se surovin a potravin zahrnují především požadavky na jejich skladování, zákaz přechovávání kontaminovaných surovin a potravin, postupy pro regulaci škůdců atd. 10. ustanovení týkající se balení potravin řeší otázku obalových materiálů a jejich skladování, postupů při balení, vždy s ohledem na snížení rizika kontaminace potraviny. 11. tepelné ošetření. Tato kapitola se vztahuje na potraviny uváděné na trh v hermeticky uzavřených nádobách, které musí být během zpracování vystaveny dané teplotě po danou dobu. Použité postupy musí být v souladu s mezinárodně uznávanými normami. 12. školení zaměstnanců je důležitým nástrojem pro řádný výkon jejich činnosti, proto je uloženo provozovateli toto zajistit v otázkách hygieny potravin a používání zásad HACCP. Některé hygienické požadavky jsou i přes poměrně detailní komunitární úpravu v ČR opětovně rozvedeny ustanoveními vyhlášky č. 137/2004 Sb., o hygienických požadavcích na stravovací služby a o zásadách osobní a provozní hygieny při činnostech epidemiologicky závažných, ve znění pozdějších.
1. 4 Hygienické požadavky na prvovýrobu
Prvovýroba, v souladu s vymezením v čl. 3 odst. 17 nařízení ES o bezpečnosti potravin a s ní související postupy, v souladu s vymezením v příloze I části A, bod I.1 nařízení o hygieně potravin209, se vyznačuje takovými specifiky, že není možné na ni aplikovat obecné hygienické požadavky stanovené v příloze II nařízení ES o hygieně potravin, ani postupy založené na zásadách HACCP210. Nicméně obecná povinnost formulovaná v článku 3 zajistit provozovatelem potravinářského podniku splnění odpovídajících požadavků se týká i prvovýroby, proto je nutné využít jiných dostupných nástrojů. Článek 4 nařízení ES o hygieně potravin zakotvuje povinnost dodržovat obecná hygienická pravidla stanovená v části A přílohy I. Podle potřeby musí provozovatelé přijmout zvláštní hygienická opatření, která jsou vyjmenována v čl. 4 209
Postupy souvisejícími s prvovýrobou se rozumí přeprava, skladování a nakládání s produkty prvovýroby v místě výroby, pokud tato činnost nemění významně povahu produktů; přeprava živých zvířat, pokud je to nezbytné pro dosažení cílů tohoto nařízení; přeprava produktů rostlinné výroby, rybolovu a zvěřiny, jejichž povaha nebyla podstatně změněna, z místa produkce do zařízení podniku. 210 Srov. bod 11 důvodové zprávy k nařízení ES o hygieně potravin a čl. 5 odst. 2 nařízení o hygieně potravin.
118
odst. 3 nařízení ES o hygieně potravin211. Navíc by používání vhodných hygienických postupů v prvovýrobě mělo být podporováno ze strany členských států i EU vydáváním doporučení pro správnou hygienickou praxi k omezování rizika v prvovýrobě a souvisejících postupech. Příklady informací, které by měla doporučení pro správnou hygienickou praxi v prvovýrobě obsahovat, podává část B přílohy I nařízení ES o hygieně potravin212. Jednotlivé hygienické požadavky na prvovýrobu a s ní související postupy se sice od výše uvedených liší, ale jejich podstata je stejná – co do nejvyšší možné míry zajistit, aby produkty prvovýroby byly chráněny před kontaminací. Kategorizovány jsou podle toho, zda se týkají živočišné nebo rostlinné prvovýroby. Zakotveny však nejsou detailní nároky na prostory, vybavení, či používané postupy, je využíváno převážně takové formulace, která určuje výhradně cíl, např. „v nejvyšší možné míře zabránit kontaminaci způsobené zvířaty a škůdci“, a přijetí konkrétního opatření ponechává na vůli a možnostech provozovatele, což odpovídá směru, kterým se komunitární právo v novém tisíciletí vydalo. Kromě hygienických pravidel musí být při prvovýrobě zohledněny také opatření, která jsou vyžadována právními předpisy regulujícími vstupy do potravinového řetězce, ovzduší, vodu, půdu, hnojiva, krmiva, veterinární a rostlinolékařskou péči213. Všechna přijatá opatření za účelem omezování rizik musí být předmětem záznamů, která vedou a uchovávají provozovatelé potravinářských podniků. Tyto záznamy je provozovatel potravinářského podniku povinen předložit kontrolním orgánům, slouží také jako „vizitka“ pro odběratele.
1. 5 Zvláštní nároky na hygienu potravin živočišného původu
Potraviny živočišného původu mohou představovat pro lidské zdraví zvláštní riziko, což se potvrzuje v četnosti hlášení mikrobiologických a chemických rizik, proto bylo přijato nařízení ES č. 853/2004, které stanoví zvláštní pravidla pro hygienu potravin živočišného původu a tím doplňuje a rozšiřuje pravidla nařízení ES o hygieně potravin pro některé provozovatele potravinářských podniků. Nezpracované a zpracované produkty živočišného původu jsou kategoriemi, které částečně určují rozsah 211
Jedná se o opatření pro soulad s mikrobiologickými kritérii pro potraviny, postupy nezbytné pro splnění úkolů stanovených za účelem dosažení cílů tohoto nařízení, opatření pro soulad s požadavky na kontrolu teploty potravin, pro zachování chladicího řetězce, pro odběr vzorků a analýzu. 212 Doporučení by se měla týkat omezování kontaminace, používání vody, hnojiv, přípravků na ochranu rostlin, veterinárních léčiv, krmiv, odstraňování uhynulých zvířat atd. 213 Blíže viz část V kap. 3
119
působnosti nařízení ES č. 853/2004. Produkty smíšené, tj. obsahující produkty rostlinného i živočišného původu, nespadají do působnosti nařízení, pokud není výslovně uvedeno jinak, řídí se pouze ustanoveními nařízení o hygieně potravin. Přesto použitá složka živočišného původu v takovémto výrobku podléhá před zapracováním nakládání podle ustanovení nařízení ES č. 853/2004. Definici nezpracovaných nebo zpracovaných produktů živočišného původu je nutné poskládat z ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. m), n) nebo o) nařízení o hygieně potravin a bodu 8.1 přílohy I nařízení ES č. 853/2004 a § 2 písm. b) a e) zákona o potravinách a § 3 odst. 1 písm. n) zákona o veterinární péči. Nezpracovanými produkty živočišného původu, v české právním řádu také suroviny živočišného původu, jsou potraviny, které nebyly zpracovány postupem, který podstatně mění jejich charakter, např. zahřívání, uzení, sušení, atd. Na druhou stranu
se sem řadí produkty porcované, očištěné, zmražené, vyloupané, či jinak
upravené. Konkrétně se jedná o všechny části těl zvířat, ptáků, zvěře, mořských a sladkovodních živočichů, zejména čerstvé214 maso, vnitřnosti, tuky, kůže, kosti, krev, žlázy s vnitřní sekrecí, rohy, parohy, paznehty, kopyta, vlna, srst, peří, dále mléko, vejce a med a včelí vosk. Zpracovanými potravinami živočišného původu jsou potraviny získané zpracováním surovin živočišného původu. Došlo u nich tedy ke zpracování takovým
postupem,
které
vedl
k podstatné
změně
původního
produktu.
V demonstrativním výčtu lze uvést masné výrobky, mléčné výrobky, sádlo, výrobky z vajec, želatinu atd. Zpracované výrobky mohou obsahovat i další složky, které jsou nezbytné pro jejich výrobu nebo určují jejich zvláštní charakter. Ze sféry působnosti nařízení ES č. 853/2004 jsou dále vyloučeny, ve shodě s principem flexibility, osoby, které dodávají malá množství produktů z prvovýroby, masa z drůbeže a zajícovců poražených na farmě, nebo volně žijící zvěře, přímo nebo prostřednictvím maloobchodu konečnému spotřebiteli. Je úkolem členského státu upravit tuto oblast ve shodě s cíli nařízení. Výjimka z působnosti nařízení platí také pro některé maloobchody, neboť vymezení jejich činnosti podle nařízení ES o bezpečnosti potravin je příliš široké215, a je pokládáno za dostatečné uplatňovat na provozy, jejichž činnost je zaměřena na přímý prodej nebo dodávání potravin živočišného původu konečnému spotřebiteli a na velkoobchody, které se zabývají pouze skladováním a 214
Přídavným jménem čerstvý, pokud jde o maso, je vyjádřeno, že takové maso neprošlo žádným konzervačním procesem jiným než je zchlazením, zmrazením, včetně vakuového zabalení do ochranné atmosféry. 215 Srov. čl. 3 odst. 7 nařízení o bezpečnosti potravin. Ve výčtu jsou uvedeny na posledním místě i velkoobchodní prodejny.
120
přepravou, pouze požadavky nařízení ES o hygieně potravin. Naopak maloobchodní činnosti prováděné za účelem dodávání potravin živočišného původu jinému podniku, pokud se nejedná o národním právem upravenou okrajovou a místně omezenou činnost216 mezi dvěma maloobchodními provozy, musí ustanovením nařízení ES č. 853/2004 podléhat. V konečné fází však záleží na jednotlivých členských státech, zda uvedené maloobchodní podniky budou spadat pod rámec nařízení ES č. 853/2004 či nikoliv. Jaké povinnosti v oblasti hygieny tedy plynou pro podnik, který se dostane do působnosti nařízení ES č. 853/2004? Článek 3 s titulem „Obecné povinnosti“ stanoví, že provozovatelé potravinářských podniků musí splňovat příslušná ustanovení příloh II a III a k odstraňování povrchového znečištění produktů živočišného původu musí použít výhradně pitnou vodu nebo umožňuje-li to nařízení ES o hygieně potravin nebo toto nařízení, čistou vodu. Jinou látku je možné za uvedeným účelem použít, byla-li schválena v souladu s čl. 12 odst. 2 nařízení ES č. 853/2004. Obsahem přílohy II jsou ustanovení, která se vztahují na produkty živočišného původu bez ohledu na jejich druh, avšak nelze je aplikovat vůči všem provozovatelům potravinářských podniků. Oddíl I přílohy II provádí článek 5 nařízení ES č. 853/2004 ve věci označování produktů živočišného původu ohledně identifikačního označení. V čl. 5 je provozovatelům potravinářských podniků, jejichž zařízení podléhá schvalovací proceduře (viz níže), uložena povinnost označovat své produkty živočišného původu buď označením zdravotní nezávadnosti, pokud jde o čerstvé maso, jinak identifikačním označením217, jehož umístění, formu a způsob stanoví oddíl I přílohy II. Bez tohoto označení nesmí být produkt uveden na trh. Tento způsob označování produktů živočišného původu je konkrétním projevem principu sledovatelnosti potravin. Provozovatelům jatek, tj. zařízení, ve kterých se provádí porážení a následné 216
Příručka pro provádění některých ustanovení nařízení ES č. 853/2004 se vypořádává se souslovím „marginal, localised and restricted actvivity“, v češtině tedy činností prováděných okrajově, omezených na určité místo následovně. Účelem použití tohoto pojmu je umožnit pokračování v obvyklé praxi zásobování. Vychází se ze z toho, že maloobchodní provozy, které dodávají produkty konečnému spotřebiteli, což je hlavním předmětem jejich obchodní činností, působí prakticky na místní úrovni, dokonce i když se cílová destinace nachází v jiném členském státě, a tudíž se neúčastní obchodů na dlouhé vzdálenosti, které vyžadují vyšší míru péče a dohledu zejména ve vztahu k přepravě a udržení chladicího řetězce. Tento pojem specifikuje také bod 13 důvodové zprávy k nařízení ES č. 853/2004, který říká, že takovéto dodávání by měl představovat pouze malý podíl na obchodní činnosti podniku, odběratelé by se měli nacházet v bezprostřední blízkosti tohoto podniku a dodávky by se měly soustředit pouze na určitý okruh produktů nebo provozu. Výraz okrajový je proto možné vykládat ve dvou směrech, doslova jako malé množství potravin živočišného původu nebo jako malá část obchodní činnosti podniku. 217 Identifikační označení tvoří název země, uvedený buď plným názvem nebo dvěma písmeny kódu, k tomu se uvádí číslo schválení provozu. Pokud označení umisťuje podnik nacházející se ve Společenství, musí být označení oválné a obsahovat zkratky CE, EC, EF, EG, EK nebo EY.
121
opracování zvířat, jejichž maso je určeno k lidské spotřebě, a jejich povinnostem se věnují oddíly II a III nařízení ES č. 853/2004. Takovou „pozornost“ si tato místa zasluhují pro jejich postavení v rámci potravinového řetězce, představují mezistupeň mezi veterinární péčí a výrobou potravin, a tím mohou značně ovlivnit bezpečnost potravin. Toto musí být vzato v úvahu při zavádění postupů na zásadách HACCP, kdy kromě obecných požadavků nařízení o hygieně potravin musí tyto postupy zaručovat splnění zvláštních požadavků ve vztahu ke zvířatům, která přicházejí do prostoru jatek. Tato zvířata musí být řádně identifikována, opatřena náležitými informacemi od hospodářství, ze kterého pocházejí (viz níže), musí být čistá a zdravá a v uspokojivém stavu z hlediska dobrých životních podmínek zvířat, nesmí pocházet z oblastí nebo hospodářství, v nichž platí nějaké hygienická omezení pro přemisťování. Tímto dochází ke zdvojení kontroly v tomto bodě potravinového řetězce, neboť podobná opatření musí dodržovat i chovatelé zvířat (viz níže). Princip sledovatelnosti vyžaduje, aby v žádném místě potravinového řetězce nebyl narušen tok informací, který vede ke konečné potravině. Provozovatel jatek si proto musí pohlídat, aby se kromě zvířat k němu dostaly i příslušné informace o předchozím potravinovém řetězci (např. nákazový status zvířat a hospodářství, výsledky rozborů, podaná veterinární léčiva atd.). Tyto informace musí být dány k dispozici úřednímu veterinárnímu lékaři. Další veskrze hygienické požadavky rozebírá příloha III nařízení ES č. 853/2004 s ohledem na jednotlivé skupiny produktů živočišné výroby. Jejich popis lze považovat vzhledem ke značné odbornosti za nadbytečný až zmatečný, proto je uvedena pouze systematika přílohy. Zvláštní požadavky jsou stanoveny pro těchto 15 skupin produktů: •
maso domácích kopytníků, skotu ovcí, prasat, koz a domácích lichokopytníků,
•
maso drůbeže (zahrnuje i ptáky, které nejsou považovány za domácí, ale jsou chováni jako domácí zvířata) a zajícovců (králíci, zajíci a hlodavci),
•
maso farmové zvěře, tj. farmových běžců a jiných suchozemských farmových běžců nezařezaných mezi domácí kopytníky,
Tyto tři skupiny se vyznačují typově shodnými požadavky, které mají zaručit minimalizaci utrpení živých zvířat a následně vyloučení rizika kontaminace získaného masa. Jedná se o podmínky přepravy živých zvířat na jatka, požadavky na prostory, zařízení a další vybavení jatek, bouráren, porcováren, hygienických podmínek pro porážku, bourání, porcování, vykosťování a následné skladování a přepravu masa.
122
•
maso volně žijící zvěře. Ustanovení kladou důraz na odbornost a profesionalitu.myslivců. Požadavky na manipulaci jsou rozděleny podle velikosti zvěře, jsou stanoveny především s ohledem na minimalizaci rizika kontaminace masa,
•
mleté maso, masné polotovary a mechanicky oddělované maso. Ustanovení se soustřeďují na hygienu výrobních zařízení, surovin a postupů
během
zpracování, skladování i přepravy, •
masné výrobky. K jejich přípravě není možné použít vyjmenované části těl zvířat. K jejich výrobě je možné používat čerstvé maso, nebo produkty z předcházející skupiny,
•
živí mlži. Jsou stanoveny požadavky na místa a techniku sběru a následnou manipulaci,
•
produkty rybolovu. Jsou stanoveny velice podrobné požadavky nejen na čerstvé a zpracované produkty rybolovu, ale také na plavidla používaná pro sběr a nakládání produkty rybolovu,
•
syrové mléko a mléčné výrobky. Požadavky jsou kladeny jak na zdraví zvířat, od nichž je mléko získáváno, tak na zařízení a prostory, kde probíhá dojení,
•
vejce a výrobky z vajec. U výroby vaječných výrobků je dbáno na minimální kontaminaci především během vytloukání vajec,
•
žabí stehýnka a hlemýždi. K lidské spotřebě lze připravovat pouze produkty, které byly usmrceny v zařízením k tomu určeném,
•
tavené živočišné tuky a škvarky. Hygienické požadavky jsou zabezpečovány především stanovením teplotních kritérií,
•
opracované žaludky, močové měchýře a střeva. Mohou pocházet pouze ze zvířat prohlédnutých a vzápětí poražených na jatkách. Uváděny na trh mohou být až po zpracování nasolením, ohřevem nebo sušením,
•
želatina a kolagen. Taxativně jsou vymezeny přípustné suroviny pro výrobu a zejména pak limity reziduí některých látek v hotovém výrobku.
Přijetím hygienického balíčku byla komplexně vyřešena a zjednodušena regulace širokého spektra zdravotních rizik plynoucích z jednotlivých fází nakládání s potravinami. Hlavní odpovědnost za hygienicky nezávadné potraviny se přesunula z kontrolních orgánů na samotné provozovatele potravinářských podniků, a to
123
stanovením povinnosti zavést vnitřní kontrolní postupy založené na zásadách HACCP, které umožňují snazší dodržení hygienických požadavků.
2. OZNAČOVÁNÍ POTRAVIN
2. 1 Obecně
Článek 8 ve spojení s čl. 16 nařízení o bezpečnosti potravin udává jako jeden z cílů potravinového práva ochranu zájmů spotřebitelů s tím, že jim budou poskytovány přesné a neklamavé informace, což jim umožní činit informovaná rozhodnutí při výběru potravin. Označování slouží těmto třem účelům: pro identifikaci výrobku,
jako
informace pro spotřebitele a jako marketingový nástroj, z nichž první dva lze považovat pro bezpečnost potravin za neopominutelné. Potřeba zavést propracovaný a srozumitelný systém pro označování potravin, včetně jejich propagace a reklamy, který by poskytnul ochranu jak výrobcům proti nekalé soutěži tak spotřebitelům proti klamavému označování, resp. reklamě, který by zužoval prostor pro vytváření překážek při volném pohybu zboží a podporoval pozitivní konkurenceschopné tržní prostředí, a který by umožnil spotřebiteli na základě znalosti věci činit kvalifikovaná rozhodnutí při výběru potravin, se odrážela již v rámcové směrnici 79/112/EHS o označování potravin, která byla nejen z důvodu lepší přehlednosti nahrazena aktuální směrnicí 2000/13/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich nabízení k prodeji a související reklamy, ve znění pozdějších předpisů. Nicméně komunitární legislativa i přes tuto horizontální právní úpravu obsahuje mnoho dalších směrnic a nařízení, jejichž ustanovení se zabývají označováním potravin. Směrnice jsou využívány tam, kde je vhodné a nutné ponechat členským státům prostor, aby mohly zohlednit tamní zavedenou praxi. Nařízení se přijímají v oblastech, které vyžadují, vzhledem k jejich významu zejména pro bezpečnost potravin jednotný přístup. Řeč je o potravinách nového typu, včetně potravin geneticky modifikovaných, některých potravinách živočišného původu, vínech, výživových a zdravotních tvrzeních, biopotravinách apod. Česká právní úprava na označování potravin v obecné rovině, harmonizovaná s komunitární právní úpravou tvořenou směrnicemi, je obsažena v zákoně o potravinách, jehož ustanovení jsou rozvedena v řadě prováděcích vyhlášek, zejména 124
pak ve vyhlášce č. 113/2005 Sb., o způsobu označování potravin a tabákových výrobků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen vyhláška o označování). Speciálně je upraveno v rozsahu, jaký umožňují bezprostředně závazné právní předpisy ES, např. označování produktů živočišného původu, biopotravin nebo vín. Rozsah problematiky označování potravin překračuje zaměření této práce. Pro bezpečnost potravin představuje označování jeden z nástrojů k jejímu zajištění, proto budou zohledněny především tyto aspekty. Pojednáno tudíž nebude o jednotlivých vertikálních právních úpravách, ale pouze o oblastech průřezových. Označováním se míní veškerá slovní i grafická vyjádření a jiná vyobrazení na obalu výrobku nebo na jeho snadno oddělitelných částech, jsou-li určena spotřebiteli. Všechny povinné údaje zakotvené v §§ 6 až 8 zákona o potravinách musí být pro spotřebitele srozumitelné, což souvisí s jazykovou formou, pro české spotřebitele se uvádí údaje v českém jazyce. Výjimkou je obchodní název potraviny a údaje, které nelze v českém jazyce vyjádřit. Mezi další nároky na označování patří sice čitelnost, nicméně minimální velikost písma v právní úpravě chybí, což může některé spotřebitele znevýhodňovat. Označení má být také učiněno na viditelném místě, nesmazatelným způsobem a v nekódované formě218. Nesmí být zakryto či přerušeno jinými údaji. Požadavky na označování jsou v ustanoveních zákona o potravinách rozlišeny podle toho, zda se jedná o potraviny balené ve výrobě, zabalené mimo provozovnu výrobce či nebalené219. Kromě těchto potravin určených pro spotřebitele ukládá § 6 odst. 6 zákona o potravinách povinnost označovat také obaly vnější (přepravní či skupinové), toto se netýká např. přepravek pro čerstvou zeleninu nebo pro pečivo k denní spotřebě. Pokud je potravina v obalu určeném pro spotřebitele uváděna do oběhu před jejím prodejem konečnému spotřebiteli (případně distributorovi nebo velkoskladu) nebo provozovně stravovacích služeb, nemusí být tento opatřen povinnými údaji, tyto ale musí být uvedeny v průvodní dokumentaci předávané k potravině, tolik § 6 odst. 7 zákona o potravinách. Zásadně je zakázáno uvádět do oběhu potraviny klamavě označené nebo nabízené klamavým způsobem, což je vztaženo ke všem aspektům označování včetně názvu potraviny, barvám a grafice obalu a dále také k prezentaci produktu, jeho tvaru,
218
Nekódovaná forma se nevztahuje na označení šarže a tzv. éčka, tj. aditiva. srov. Škopek, B.: Praktická příručka výrobce a prodejce potravin. Praha: Verlag Dashöfer, 2001, část 10, díl 4, kap. 16, str. 3 219
125
vzezření,
použitému
obalu,
způsobu
předvádění
včetně
reklamy220.
Obecná
veřejnoprávní úprava zákazu klamání spotřebitele vychází ze zákona o ochraně spotřebitele, který stanoví zákaz uvádět nepravdivé, nedoložené, neúplné, nepřesné, nejasné, dvojsmyslné nebo přehnané údaje anebo zamlčet údaje o skutečných vlastnostech výrobků nebo služeb či úrovni nákupních podmínek. Tímto nejsou dotčena ustanovení obchodního zákoníku ve vztahu k nekalé soutěži221. Podle § 4 vyhlášky jsou zakázány takové způsoby označování, které mohou uvést spotřebitele v omyl, zejména ohledně vlastností, charakteru, složení, trvanlivosti či způsobu výroby potraviny, přisuzování vlastností nebo účinků, které potravina nemá či tvrzení o zvláštních vlastnostech, přestože ve skutečnosti tyto vykazují všechny podobné potraviny také. Dále právní úprava nepřipouští uvádění údajů, jejichž pravdivost nelze dokázat, údajů, které jsou sto vyvolávat pochybnosti o neškodnosti jiných podobných potravin nebo obavy spotřebitelů před jejich použití, údajů o rychlosti snižování tělesné hmotnosti v důsledku konzumace určité potraviny a údajů, z nichž mi mohla pramenit záměna běžných potravin s potravinami určenými pro zvláštní výživu. Použití některých dalších údajů je vyhrazeno pouze pro konkrétní skupiny potravin se specifickou právní úpravou: •
o potravině jako zdroji všech živin nezbytných k životu, pokud je toto potvrzeno ustanovením ve vyhlášce o potravinách pro zvláštní výživu nebo rozhodnutím příslušného státního orgánu,
•
o vyšší nebo neobvyklé výživové hodnotě potraviny v důsledku přidání přídatných látek nebo potravních doplňků, je-li provedeno nutriční hodnocení,
•
o vhodnosti potraviny k předcházení, zmírnění nebo léčení chorob, nebo k jiným lékařským účelům, jde-li o potravinu určenou pro zvláštní výživu nebo doplněk stravy
•
o potravině jako dietní, dietetické nebo určené pro zvláštní výživu, je-li to v souladu s vyhláškou o potravinách pro zvláštní výživu
220
Reklama na potraviny je v souladu s komunitárními směrnicemi upravena v §§ 5d – 5f zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb. , o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů. Vůči všem potravinám je zakázána reklama uvádějící v omyl. Zvláštní nároky jsou stanoveny pro reklamu na počáteční a pokračovací kojeneckou výživu. 221 Blíže např. Dudová, J.: Některé aspekty ochrany zdraví spotřebitele. Brno: Masarykova univerzita, 1998, str.18 – 20
126
•
charakterizující potravinu slovy „domácí“, „čerstvá“, „živá“, „čistá“, „přírodní“, „pravá“ nebo „racionální“, pokud to připouští zvláštní právní předpis jako součást názvu druhu, skupiny, nebo podskupiny (např. mléko, sýry),
•
o výrobě potraviny podle náboženských nebo rituálních předpisů, včetně potvrzení náboženskou autoritou (např. označení „Košer“ pouze se souhlasem židovské obce).
2. 1 Označování balených, zabalených a nebalených potravin
Potraviny balené ve výrobě, jsou-li určeny konečnému spotřebiteli nebo provozovnám stravovacích služeb, je podnikatel povinen označit níže konkretizovanými v § 6 odst. 1 zákona o potravinách předepsanými údaji. Pro přehlednost uvádím výčet údajů v souladu s § 6 odst. 1 zákona o potravinách, přičemž bližší podmínky jejich použití jsou rozvedeny v jednotlivých oddílech této kapitoly. •
název obchodní firmy a sídlo provozovatele potravinářského podniku,
•
název druhu, skupiny nebo podskupiny potraviny,
•
třída jakosti,
•
datum použitelnosti nebo datum minimální trvanlivosti, případně číslo šarže,
•
údaj o množství produktu,
•
složení produktu,
•
údaj o způsobu skladování a použití,
•
údaj o ošetření ionizujícím zářením,
•
zdravotní upozornění,
•
údaj o určení potraviny pro zvláštní výživu,
•
údaj o výživové hodnotě produktu
•
další údaje podle zákona o veterinární péči. Bylo by nemyslitelné s ohledem na výše řečenou čitelnost či nepřerušovanost,
aby se veškeré údaje vyjmenované v uvedeném paragrafu vešly na obal jakéhokoliv rozměru. Proto odstavec 2 téhož paragrafu připouští za předpokladu, že je obsah obalu menší než 10 cm2, uvést pouze název druhu, skupiny nebo podskupiny potravin, množství výrobku, datum použitelnosti nebo datum minimální trvanlivosti a údaje vyžadované zvláštním právním předpisem.
127
Odlišné nároky na označování jsou kladeny na provozovatele potravinářských podniků, kteří dostanou od výrobce potraviny,
které
je nutné například ještě
naporcovat a poté teprve zabalit, přičemž balení se odehrává bez přítomnosti výrobce i spotřebitele. Ve většině se údaje shodují s odstavcem 1 paragrafu 6. Jedná se o obchodní jméno a sídlo, popřípadě trvalý pobyt nebo místo podnikání, nikoli však výrobce, ale osoby, která potravinu opatřila konečným obalem, název potraviny včetně uvedení
jejího množství, datum použitelnosti nebo minimální trvanlivosti, způsob
skladování, zdravotní upozornění, třídu jakosti a další údaje stanovené některou z prováděcích vyhlášek k zákonu o potravinách. Rozdíl mezi činnostmi jako je balení a zabalení je nepatrný, a proto by se mezi těmito dvěma skupinami nemělo rozlišovat. Ve výčtu v § 7 zákona o potravinách tak chybí třeba složení potraviny nebo ošetření ionizujícím zářením222, nebo toto lze podřadit pod ustanovení o dalších údajích? Nebalené potraviny jsou takové, které jsou nabízeny v obchodní síti bez obalu. To ale neznamená, že by neměly být opatřeny alespoň minimálními informacemi pro spotřebitele. Tímto minimem je písemné viditelné sdělení názvu potraviny, jejího množství, data použitelnosti nebo minimální trvanlivosti, eventuálně možnosti nepříznivého ovlivnění zdraví lidí, třídy jakosti či o radiačním ošetření. Je-li nebalená potravina prodávána dalšímu provozovateli, musí být doloženy veškeré údaje podle § 6, odst. 1 zákona o potravinách. Údaj o složení produktu je postrádán u obou uvedených skupin potravin. Problémy obezita, výživa, zdraví, jak je možné se s nimi vypořádat, když spotřebitel nemá právně podepřenou možnost zjistit, zda jeho oblíbený mrkvový salát se zálivkou zabalený či nebalený, obsahuje majonézu, jogurt nebo vejce?
2. 3 Základní údaje v označování
2. 3. 1 Obchodní firma provozovatele Na obalu se uvádí obchodní jméno buď výrobce či balírny nebo dovozce (pouze u dovozu ze třetích zemí), nebo jen prodávajícího (distributora i prodejce), přičemž mohou být uvedeny i současně. Ten, kdo figuruje na obalu, má plnou odpovědnost za daný výrobek. Součástí jména je sídlo u právnických osob nebo trvalý pobyt nebo místo podnikání u osob fyzických. Vše se musí shodovat se záznamem v obchodním rejstříku 222
Srov. § 8 odst. 2 zákona o potravinách, který ve výčtu povinných údajů výslovně uvádí ošetření ionizujícím zářením.
128
nebo v živnostenském listu. Není sice již zakotvena povinnost jasně specifikovat, která osoba se pod obchodní firmou skrývá, ale jeví se to jako vhodné zejména proto, aby spotřebitel nebyl uváděn v omyl. Informace o zemi původu nebo vzniku potraviny se požaduje jen za předpokladu, že by její absence mohla vést spotřebitele k omylu o skutečném původu. Jestliže tedy jsou např. na balené rýži uvedeny údaje o české firmě a z těchto údajů vyplývá, že tato firma je výrobcem (firma tuto rýži balila), není dle názoru SZPI spotřebitel klamán, pokud jde o původ rýže (je obecně známou skutečností, že v ČR se rýže nepěstuje; spotřebitel se tedy nedozví, odkud rýže fakticky pochází, ale tím ještě není klamán)223. U některých druhů potravin, které určují komoditní vyhlášky nebo komunitární nařízení224, je uvádění země původu obligatorní. Povinnost uvádět původ potraviny včetně identifikace výrobce u všech potravin v zájmu dostatečné informovanosti spotřebitelů, s čímž lze souhlasit, prosazuje zavést Potravinářská komora ČR225. Ředitel Potravinářské komory ČR, Camplík, k tomu dodává: „Nechápeme, proč se označení země původu všichni brání, snad se přece žádný výrobce a žádná země nemusí za své výrobky stydět.“
2. 3. 2 Název potraviny Název druhu, skupiny nebo podskupiny, pod nímž má být daná kategorie potravinářských výrobků uváděna do oběhu, vyplývá z jednotlivých komoditních vyhlášek. Podrobné členění komodit je, jak poznamenává Škopek226, českou specifikou odvozenou od technických norem, které byly používány za předchozího režimu. Tato pojmenování vyjadřují věcný charakter dané potraviny, který je určen použitou hlavní surovinou či technologií. Jen ve výjimečných případech, jak uvádí Suková227, je stanoven přímo název konkrétního výrobku – např. pro některé masné výrobky, kdy je název vázán na dodržení určitých surovin a jakosti (např. špekáček, debrecínský párek, gothajský salám, výběrová šunka). Takováto označení však plní svůj účel pouze ve chvíli, kdy je spotřebitel dostatečně znalý věci. Od těchto pojmenování potravin je
223
http://www.szpi.gov.cz/cze/informace/koutek/article.asp?id=59940&cat=2183&ts=10ec2 Např. právní úprava pro čerstvou zeleninu a ovoce, ořechy ve skořápce, medu. 225 In Potravinářských zpravodaj č. 12/2006 str. 6 dostupný na http://www.foodnet.cz/polozka/?jmeno=Potravin%E1%F8sk%FD+zpravodaj%2C+prosinec+2006&id=1 1649&foodnet=e73dc8d4ada2ddfb516b88ce312ba1f3 226 Škopek, B.: Průvodce legislativou potravin, I.díl. Praha: Ministerstvo zemědělství, 2005, str. 64 227 Suková, I.: Průvodce označováním potravin. Praha: ÚZPI, 2006, str. 10 224
129
nutné odlišovat název obchodní, který je součástí marketingové strategie, není povinný a nemusí být v české jazyce. Správné pojmenování je velice důležité, neboť zařazuje potravinu do režimu dané komoditní vyhlášky, jejíž požadavky musí být nadále dodrženy. Proto, a také z důvodu značného počtu druhů, skupin či podskupin potravin nepatrně se od sebe lišících, mnohdy výrobci žádají o stanovisko pracovníků Státní zemědělské a potravinářské inspekce nebo Ministerstva zemědělství, kam danou potravinu zařadit. Například výrobek „Zlaté košíčky kakaové plněné krémem“ nelze zařadit do druhu jemné pečivo kvůli tukové náplni, jak mínil výrobce, ale nutno je zařadit do cukrářských výrobků.228 Potravina, pro kterou označení druhu, skupiny nebo podskupiny chybí, se označuje názvem odvozeným od základní použité suroviny nebo technologie. S tímto postupem je možné se setkat především u potravin nově uváděných na trh, které pouze čekají na zařazení do příloh příslušných komoditních vyhlášek. Není-li to zřejmé z názvu (mléko se neoznačuje zároveň jako tekuté), doplňuje se údaj o fyzikálním stavu nebo o způsobu úpravy potraviny, například v prášku, sušená, sterilovaná, drcená, koncentrovaná apod.
2. 3. 3. Množstevní údaje Množství výrobku (čisté množství bez obalu – netto) se uvádí v jednotkách mezinárodní soustavy SI, množství tekutých potravin v mililitrech (ml), centilitrech (cl) nebo litrech (l), množství pevných nebo sypkých potravin v gramech (g) nebo v kilogramech (kg). Co se týče polotekutých, polotuhých a šlehaných potravin, uvádí se objemový nebo hmotnostní údaj. Některé komoditní vyhlášky (např. pro čaj, kávu a kávoviny) navíc ukládají povinnost uvádět i údaj o počtu kusů v balení, nemůže-li se o něm spotřebitele kvůli neprůhlednému obalu sám přesvědčit. U potravin v nálevech, jakož i v jedlém oleji nebo ve vlastní šťávě, se kromě celkové hmotnosti potraviny musí vyznačit i hmotnost pevného podílu. Údaj o množství se nevyžaduje u potravin vyjmenovaných v § 5 odst. 4 vyhlášky o označování:
228
Blíže viz Škopek, B. a spol.: Praktická příručka výrobce a prodejce potravin, Verlag Dashöfer, část 16, díl 9, kap. 1, str. 14, 15
130
•
potraviny podléhající značným ztrátám na objemu nebo hmotnosti a jsou proto prodávány podle počtu kusů nebo váženy v přítomnosti spotřebitele,
•
potraviny balené v množství menším než 5 g nebo 5 ml, to neplatí pro koření a byliny,
•
potraviny prodávané podle počtu kusů a tento počet je přes obal zřetelně viditelný a lze jej snadno spočítat.
Jelikož množstevní údaj má vyjadřovat skutečné množství, což může u některých druhů potravin z technických důvodů problematické, jsou stanoveny v komoditních vyhláškách přípustné záporné odchylky od hmotnosti nebo objemu, které mají zaručit, že spotřebitel nebude klamán. Povinné je však pouze jejich dodržení, nikoliv zmínění na obale potraviny. Mezinárodní symbol „e“ může výrobce, případně balírna použít, dodrží-li ustanovení zákona č. 505/1990 Sb., o metrologii, ve znění pozdějších předpisů (dále také zákon o metrologii) a jeho prováděcích vyhlášek, nebo v souladu s příslušným nařízením ES229.
Podle zákona o metrologii může být symbolem „e“ opatřeno buď
hotově balené zboží charakterizované v odstavci 1 § 9a nebo láhve používané jako odměrné obaly pro hotově balené zboží za následujících podmínek: zavedení systému kontroly správnosti množství u podnikatele uvádějícího výrobek do oběhu nebo získaní osvědčení o metrologické kontrole lahví podnikatelem, dodržení hodnot jmenovitého obsahu včetně odchylek a označení obalu stanovenými údaji dle prováděcí vyhlášky. V případě, že údaj o hmotnosti není doplněn symbolem „e“ a potravina je dodávána na trh
členských zemí EU, žádná záporná odchylka
od deklarovaného údaje není
přípustná, uvádí Škopek230. Pro české výrobky uváděné na domácí trh toto platí s výhradou přípustných záporných odchylek stanovených v komoditních vyhláškách. Odchylky od hmotnosti či objemu v kladném směru nejsou regulovány, spotřebitel jimi není zkracován ve svých právech a výrobce by měl ve svém zájmu dbát o to, aby k nim nedocházelo.
229
Například nařízení Komise (EHS) č. 1538/91 ze dne 5. června 1991, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1906/90 o některých obchodních normách pro drůbež, v platném znění, nařízení Rady (ES) č. 2991/94 ze dne 5. prosince 1994, kterým se stanovují normy pro roztíratelné tuky. 230 Škopek, B.: Průvodce legislativou potravin, 1. díl. Praha: Ministerstvo zemědělství ČR, 2005, str. 64
131
2. 3. 4. Datum použitelnosti a minimální trvanlivosti Pro většinu spotřebitelů jsou při výběru potraviny hlavním vodítkem informace o datu použitelnosti nebo datu minimální trvanlivosti, neboť jejich překročení je považováno spotřebiteli za významné ohrožení jejich zdraví a narušení zdravotní nezávadnosti potraviny231.
Rozdíl mezi těmito dvěma údaji je však z hlediska
bezpečnosti potravin podstatný. Datum použitelnosti se uvádí u potravin podléhajících rychlé zkáze (např. mléčné výrobky, lahůdkářské výrobky, chlazená drůbež a další potraviny stanovené komoditními vyhláškami), které po tomto časovém období, během kterého však musí být dodrženy nezbytné podmínky pro skladování, musí být staženy z oběhu, neboť u nich dochází ke značnému narušení mikrobiologických vlastností a představují tudíž bezprostřední riziko pro lidské zdraví. Konkrétní datum použitelnosti je na výrobku uvozeno slovy „spotřebujte do…“. Datum minimální trvanlivosti se používá u potravin, které nejsou označeny datem použitelnosti nebo nespadají mezi výjimky, kdy se žádné datum nevyžaduje. Datum minimální trvanlivosti určuje nejnižší možnou dobu, po kterou si potravina udržuje své specifické vlastnosti při dodržování skladovacích podmínek a splňuje požadavky na zdravotní nezávadnost. Po uplynutí data minimální trvanlivosti již nejsou zaručeny výrobcem deklarované chuťové a výživové vlastnosti potraviny, ale je-li nadále zdravotně nezávadná, může být ponechána v oběhu se zřetelným označením, že jde o potraviny s prošlým datem minimální trvanlivosti, a s jejich současným odděleným umístěním od ostatních potravin. Odpovědnost za zdravotní nezávadnost potravin s prošlým datem minimální trvanlivosti nese jejich prodejce. Na některých potravinách nemusí být s ohledem na jejich způsob užití, resp. konzumace či charakteristické vlastnosti vyznačeno žádné datum. Těmito výjimkami jsou potraviny konzumovatelné v podstatě jen v čerstvém stavu např. čerstvé ovoce a zelenina, nijak neupravené konzumní brambory, jednotlivé porce nebalené zmrzliny, pekařské výrobky, dále pak ty potraviny, které nepodléhají času, jako jsou třeba alkoholické nápoje s obsahem alkoholu 10 a více objemových procent nebo žvýkačky a další potraviny jmenované v § 6 odst. 4 vyhlášky o označování.
231
Inspekce se setkává s častými stížnostmi spotřebitelů na označování data použitelnosti či minimální trvanlivosti typu: datum bývá přelepeno cenovkou nebo bývá uvedeno příliš malým písmem, bývá vyjádřeno např. ve formě 020306 a spotřebitel tak neví, co údaj znamená, bývá vzhledem k umístění nebo druhu použitého obalu nečitelné špatná orientace v informacích uvedených na obale v souvislosti s několikajazyčnými údaji (slovenské Spotrebujte do... znamená Dobu minimální trvanlivosti nikoli české Spotřebujte do..).
132
V případě, že potravina neobsahuje datum minimální trvanlivosti nebo datum použitelnosti den a měsíc se uvádí šarže. Jde o prvek, který slouží k ochraně výrobců před vyřazením nepřiměřeného množství jejich výrobků z oběhu při zjištění závady. Je definována v § 2 písm. u) zákona o potravinách jako množství druhově totožných jednotek, které byly vyrobeny za stejných podmínek. Označení se provádí v kódované formě, kterou předchází písmeno L, pokud není možné tento údaj jednoznačně odlišit od jiných.
2. 3. 5 Podmínky skladování a užití Nesprávné skladování zkracuje dobu použitelnosti či minimální trvanlivosti potraviny a může způsobit závažné zdravotní problémy spotřebitele. Proto je provozovatel potravinářského podniku povinen podle § 6 odst. 1 písm. f) a g) zákona o potravinách uvádět způsob skladování (určení teplot, vlhkosti vzduchu, působení světla), případně způsob užití na obalu těch potravin, které by mohly při nesprávném skladování nebo užití pozbýt svoji zdravotní nezávadnost nebo by se zhoršila jejich jakost stanovená vyhláškou nebo deklarovaná výrobcem. Mimoto je vhodné určení doby spotřeby s konkrétními skladovacími podmínkami po otevření obalu potraviny. Slouží to ke prospěchu nejen spotřebitelům, ale i výrobci, aby této povinnosti, respektive práva u svých výrobků, využil třeba i z důvodu předcházení reklamacím pro zhoršení jakosti výrobku způsobené špatným skladováním či užitím. Uvádění pokynů je konkrétně vyžadováno v § 7 vyhlášky o označování pro mikrovlnný ohřev, tepelnou úpravu232, ředění či rozpouštění potraviny.
2. 3. 6 Složení potravin Různé stravovací nároky spotřebitelů, riziko potravinových intolerancí a zvláště alergií pro zdraví některých spotřebitelů vyžadují zajištění dostatečné informovanosti spotřebitele ohledně složení potraviny. Složkou se rozumí jakákoli látka včetně přídatných látek, potravních doplňků a látek určených k aromatizaci potraviny, která byla použita při výrobě nebo přípravě potraviny a je v konečném výrobku stále obsažena, a to i ve změněné formě, s výjimkou látek vypočtených v § 8 odst. 5.
232
Nařízení ES o mikrobiologických kritériích na potraviny výslovně nařizuje výrobcům mletého masa, masných polotovarů a masných výrobků všech druhů určených ke spotřebě v tepelně upraveném stavu, jsou-li splněny požadavky na bakterie rodu Salmonella, informovat spotřebitele o nutnosti jejich důkladné tepelné úpravy před spotřebou.
133
Výčet složek se uvozuje slovem „složení“ a řadí se sestupně podle obsahu jednotlivých složek v konečné potravině v době její výroby, s výjimkou koření a bylin a směsí ovoce, zeleniny nebo hub, u nichž žádná složka výrazně nedominuje. Od 2 % podílu složky na složení potraviny a níže je možné pořadí zaměnit. I voda tvoří jednu ze složek potraviny, ale uvádí se pouze tehdy, přesahuje-li její obsah v konečném výrobku hranici 5 %. Podobně je to s jedlou solí, je-li obsažena v potravině více než 2,5 %. Složení není vyžadováno u jednosložkových potravin, čerstvého ovoce a zeleniny, konzumních brambor, sycených vod, sýrů, másla, kysaného mléka a smetany, kvasného octa za podmínek jednotlivě určených v § 8 odst. 6 vyhlášky o označování a u potravin, o nichž to stanoví komoditní vyhláška. Za předpokladu, že je složka uvedena přímo v názvu potraviny, nebo je s tímto názvem spotřebitelem automaticky spojována, nebo že je na obalu slovně, obrazově nebo graficky zdůrazněna, případně je podstatná pro charakteristiku a odlišení potraviny od jiných zaměnitelných produktů, musí být v rámci složení uvedeno kvantitativní vyjádření této složky. Nejde-li ovšem o některou z výjimek, s nimiž počítá § 9 odst. 3 a 4 vyhlášky o označování. Některé skupiny složek za účelem zjednodušení a přehlednosti označování umožňuje § 8 odst. 7 vyhlášky o označování nahradit společnými názvy, které upřesňuje příloha č. 2 vyhlášky. Lihoviny, u nichž obsahu etanolu překračuje hranici 1,2 % objemových, musí být označeny skutečným obsahem etanolu v procentech objemových. Potravinové
intolerance233
a
potravinové
alergie234,
jejichž
projevy
znepříjemňují či přímo ohrožují život daného člověka, byly důvodem zrušení tzv. pravidla 25 %, podle kterého nebylo povinné uvádět podsložky tvořící jednu ze 233
Potravinová intolerance je přecitlivělost, u které nejsou zapojeny imunitní mechanizmy. Nealergickým mechanizmem potravinové přecitlivělosti může být metabolický defekt, např. nedostatečnost enzymů odbourávajících jednotlivé složky potraviny. Nejčastějším příkladem je intolerance laktózy. Jiným mechanizmem nealergické potravinové přecitlivělosti je nadměrná reaktivita na látky s farmakologickým účinkem, které se přirozeně vyskytují v potravině. Mezi tyto látky patří biogenní aminy (histamin, tyramin, fenyletylamin, serotonin, dopamin), dále metylxantiny (kofein, teobromin, teofylin) a etanol. V mnoha případech nealergické potravinové přecitlivělosti je patogenetický mechanizmus neznámý. Blíže viz Ettlerová, K.: Potravinová přecitlivělost: alergie a intolerance VVP:ALERG/2003/3/deklas. Brno: Vědecký výbor pro potraviny, 2003 234 Potravinová alergie je přecitlivělost spuštěná imunitním mechanizmem. Patří sem především protilátkami IgE zprostředkovaná potravinová alergie. Protilátky třídy IgE, specifické pro potravinové antigeny, se u zdravého jedince nevyskytují nebo jen ve stopovém množství. Jiné patogenetické mechanizmy potravinové alergie jsou nazývány „non IgE“ potravinová alergie. Předpokládaným mechanizmem „non IgE“ potravinové alergie je hlavně pozdní buňkami zprostředkovaná alergie (IV. typ imunitní přecitlivělosti), která se vyznačuje pozvolným nástupem reakce po požití potraviny (hodiny až dny) a pravděpodobně má význam u chronických obtíží, hlavně kožních a zažívacích. Blíže viz Ettlerová, K.: Potravinová přecitlivělost: alergie a intolerance VVP:ALERG/2003/3/deklas. Brno: Vědecký výbor pro potraviny, 2003
134
základních složek potraviny, má-li tato v potravině menší než 25 % zastoupení. Podle současné právní úpravy, § 8 odst. 10 vyhlášky o označování musí být alergenní složka uvedená v příloze č. 1235 nebo jakákoli látka z ní pocházející, která byla použita při výrobě potraviny a je v konečném výrobku stále obsažena, a to i ve změněné formě, zřetelně označena názvem alergenní složky ve složení potraviny. Toto označení není povinné, pokud název, pod kterým je potravina prodávána, jednoznačně odkazuje na tuto alergenní složku. Náhodná kontaminace potraviny alergeny by měla být snížena na minimum zavedením systému podobného HACCP, tzv. plánu zamezení vstupů alergenů do potraviny. Účelem tohoto plánu je určení všech potenciálních zdrojů alergenů ze zařízení využívaných při zpracování, které by mohly potravinu bez alergenu kontaminovat, a zajištění odpovídající kontroly tak, aby se zamezilo vstupu těchto alergenů do potraviny. Nejen kvůli riziku náhodné kontaminace potraviny alergeny dnes používají provozovatelé potravinářských podniků různá preventivní označování, např. „může obsahovat stopová množství arašídů“. Tuto formu upozornění současná česká ani komunitární právní úprava neřeší, což může snižovat ochranu spotřebitelů před klamavými údaji. Na druhou stranou, jak stojí ve stanovisku Inspekce A-07-12236, informace „může obsahovat stopy arašídů“ na etiketě potraviny je určena lidem trpícím alergiemi. Je to informace navíc, upřesňující charakteristiku výrobku a umožňující alergikům vybrat si vhodnou potravinu na základě podrobnějších informací a předejít tak možným nežádoucím účinkům na jejich zdraví. Proto takovou informaci nelze považovat za klamavou. Základním principem právní úpravy označování potravin je poskytnout spotřebitelům nezbytné informace o potravině, které mu umožní kvalifikovaný výběr (viz výše). Zároveň je umožněno provozovatelům potravinářských podniků poskytnout další informace o produktu podle svého uvážení, avšak při dodržení stanovených podmínek, zejména neklamání spotřebitele. V blízké době Komise plánuje rozsáhlou novelizaci stávající právní úpravy, která by zjednodušila, zprůhlednila a sjednotila právní úpravu této oblasti tak, aby se spotřebitelům dostalo nezbytných a srozumitelných informací, které jim umožní činit kvalifikovaná rozhodnutí, co do bezpečnosti i kvality potravin, a aby výrobci mohli plně využít potenciál označování k prodeji svých produktů v rámci konkurenceschopného tržního prostředí.
235
Alergenními složkami jsou například obiloviny obsahující lepek, vejce, ryby, mléko, suché skořápkové plody, včetně výrobků z nich. 236 http://www.szpi.gov.cz/cze/napiste/www/article.asp?id=60016&cat=2193&ts=10ec28
135
3. NĚKTERÉ PRÁVNÍ ASPEKTY VÝŽIVY Různorodá a vyvážená strava je základním předpokladem dobrého zdraví a jednotlivé výrobky mají z hlediska celkového stravování relativní význam. Téma výživy se dostává na denní program mnoha národních, unijních i mezinárodních orgánů. Alarmující jsou čísla a praktické ukázky nesprávného složení stravy237. Jak uvádí Dostálová238, pořadí rizik plynoucích z konzumace potravin je následující: výživa (složení stravy), mikrobiologická kontaminace potravin, přírodní toxické látky, chemické kontaminanty a aditiva. Obecně je konstatováno, že podíl složení stravy na zdravotním stavu populace se pohybuje v rozmezí 20 – 40%. Zabezpečení vysoké úrovně ochrany zdraví nelze omezovat pouze na chemickou, mikrobiologickou a fyzikální bezpečnost potravin, což zaznělo již v Bílé knize o bezpečnosti potravin. Kromě vydávání různých koncepčních dokumentů, výživových doporučení, provádění výzkumů, podněcování diskusí na toto téma se výživou v určitých směrech zabývá i právní úprava.
3. 1 Výživová hodnota a výživové tvrzení
První oblastí právní problematiky výživy je označování výživové hodnoty potraviny a používání výživových a zdravotních tvrzení, což výraznou měrou může kladně i záporně ovlivnit rozhodování spotřebitelů a jejich zdravotní stav. Právní úprava označování výživové hodnoty potravin vychází ze zásady dobrovolnosti uvádění nutriční hodnoty na obalu produktu, pokud se nejedná o produkty, které výrobce označil výživovým, příp. zdravotním tvrzením (viz níže). Odlišně je upraveno uvádění údajů o výživové hodnotě u potravin určených pro zvláštní výživu, doplňků stravy a balené vody. Podmínky a způsob použití označení nutriční hodnoty jsou stanoveny ve směrnici Rady 90/496/ES o nutričním označování potravin,
237
Evropská komise uvádí, že šest ze sedmi největších rizikových faktorů předčasných úmrtí - krevní tlak, cholesterol, Body Mass Index, nedostatečný přísun ovoce a zeleniny, fyzická nečinnost, nadměrná konzumace alkoholu, stranou stojí pouze kouření – je provázáno s tím, jak se stravujeme a pohybujeme. Praktickou ukázkou je film amerického rešiséra Morgana Spurlocka Super Size Me, který se rozhodl, že měsíc bude jíst jen rychlé občerstvení od firmy McDonald's. Chtěl ukázat, jak negativní vliv to bude mít na jeho zdraví. Po měsíci, kdy se stravoval třikrát denně výhradně v rychlém občerstvení, přibal 11 kilogramů. Zvýšily se mu všechny krevní hodnoty, které vedou k cukrovce, obezitě a následně nemocem srdce a cév. Tak například krevní tlak mu vyskočil z původních 120/80 na 150/110. 238 Dostálová, J.: Výživová doporučení Společnosti pro výživu pro obyvatelstvo České republiky. Potravinářská revue, 1/2005, str. 17
136
ve znění pozdějších předpisů, která zohlednila provázanost mezi výživou a zdravím, potřebu umožnit spotřebiteli činit informovaná rozhodnutí při výběru potravin a také odstranila technické překážky při pohybu zboží. Do českého právního řádu je tato směrnice transponována vyhláškou č. 450/2004 Sb., o označování výživové hodnoty potravin (dále jen vyhláška o nutričním označování). K právní úpravě výživových a zdravotních tvrzení probíhala na celoevropské úrovni rozsáhlá diskuse239, jejímž konečným výsledkem bylo přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzení při označování potravin (dále jen nařízení ES o tvrzeních) s účinností od 1. 7. 2007. Výživové tvrzení je definováno v § 2 písm. w) zákona o potravinách jako 240
tvrzení
, údaj, znázornění nebo reklamní sdělení, které udává, doporučuje nebo
obsahuje údaje o zvláštních výživových vlastnostech potraviny v souvislosti buď s energetickou hodnotou, kterou potravina dodává ve snížené nebo zvýšené míře nebo nedodává vůbec, nebo s obsahem živin, které potravina obsahuje, popřípadě obsahuje ve zvýšené nebo snížené míře nebo neobsahuje vůbec. V čl. 2 odst. 2 bod 4 nařízení ES o tvrzeních je v definici upřesněna o prospěšnost zvláštní výživové vlastnosti potraviny pro spotřebitele. Naopak výživovým tvrzením není podle zákona o potravinách informace o druhu, množství živin nebo energetické hodnotě. Podle Inspekce241 se za výživové tvrzení považují například výrazy: "Neobsahuje cholesterol", "Snížený obsah cukru", "Snížený obsah energie", "Vysoký obsah vlákniny" atd. Výživovým tvrzením není na druhou stranu např. věta "Obsahuje vitamín C" nebo uvedení vitamínu ve složení242. Výživové a nově také zdravotní tvrzení musí provozovatel potravinářského podniku podložit konkrétními, nikoliv však akurátními243, nutričními hodnotami potraviny způsobem, jakým to nařizuje vyhláška o nutričním označování. Předepsány jsou dvě možné formy označení výživové hodnoty. Která z nich se má použít, závisí na obsahu výživového tvrzení. Odkazuje-li výživové tvrzení na cukry, nasycené mastné
239
Srov. http://ec.europa.eu/food/food/labellingnutrition/claims/index_en.htm Podle § 2 písm. x) zákona o potravinách se tvrzením míní každé konstatování, které tvrdí, naznačuje nebo vede k závěru, že potravina má zvláštní vlastnosti, např. původ, charakter, zpracování, složení, nutriční vlastnosti. Článek 2 odst. 2 bod 1 nařízení ES o tvrzeních navíc vyžaduje, aby učinění tvrzení nebylo podle komunitárních ani vnitrostátních právních předpisů povinné. 241 http://www.szpi.gov.cz/cze/cinnost/kontrola/article.asp?id=56727&cat=2184&ts=7ec31 242 S tímto od účinnosti nařízení ES o tvrzeních nebude možné souhlasit, protože třeba i informace o obsahu živiny nebo jiné látky bude pokládána za výživové tvrzení. 243 Uváděné hodnoty musí odpovídat průměrným hodnotám, které vycházejí z analýz prováděných výrobce či různých výpočtů. 240
137
kyseliny, vlákninu a sodík, použije se označení podle § 6 odst. 1 písm. b), tj. údaj o energetické hodnotě následovaný obsahem bílkovin, sacharidů, cukrů, tuků, nasycených mastných kyselin, vlákniny a sodíku. U ostatních výživových a zdravotních tvrzení je dostačují uvést energetickou hodnotu a obsah bílkovin, sacharidů a tuků. K oběma formám mohou být doplněny výživové hodnoty dalších látek, škrobu, polyolů, mononenasycených či polynenasycených mastných kyselin, cholesterolu, minerálních látek a vitaminů. Poslední dvě skupiny látek za předpokladu, že jsou přítomné v potravině v množství vyšším než 15 % doporučené denní dávky. Všechny nutriční údaje musí být vždy vztaženy na 100 g nebo 100 ml potraviny ve stavu při uvádění do oběhu, případně po přípravě ke spotřebě podle přiloženého návodu. Není však vyloučeno odvodit údaje k podávané dávce se současným vyznačením jejího množství nebo k jedné porci, je-li uveden jejich počet na jedno balení. U vitamínů a minerálních látek se navíc udávají procenta doporučené denní dávky. Způsob provedení údajů na obale musí být stejně jako ostatní povinné údaje čitelný, nesmazatelný a dobře viditelný,
a to buď v podobě
tabelární, nebo při
nedostatku místa na obalu v podobě lineární. Jednotná právní úprava terminologie výživových tvrzení donedávna chyběla, což nebylo plně v souladu s unijním cílem zajistit vysokou úroveň ochrany spotřebitelů a jejich zdraví, mj. prostřednictvím usnadnění výběru potraviny pomocí náležitých informací. Od 1. července vstoupí v účinnost nařízení ES o tvrzeních a v tomto ohledu mezeru v potravinovém právu odstraní. Příloha nařízení o výživových a zdravotních tvrzení stanoví jedině přípustná výživová tvrzení na potravinách, která navíc musí být v souladu s dalšími podmínkami v nařízení, např. nesmí být klamavá, nesmí nabádat k nadměrné konzumaci, nesmí vyvolávat pochybnosti o výživové vhodnosti jiných potravin, jejich použití musí být vědecky zdůvodnitelné a příznivé atd. Navíc budou do roku 2009 vytvořeny na základě vědeckých poznatků o stravě a výživě a jejich vztahu ke zdraví tzv. výživové profily, které stanoví okolnosti, za kterých mohou být výživové tvrzení uváděna, včetně specifikace konkrétních potravin. Tyto výživové profily budou vycházet zejména z obsahu živin a jiných látek pro zdraví příznivých i nepříznivých v potravině, z významu potraviny a jejího přínosu pro stravu populace včetně zohlednění různých stravovacích zvyklostí.
138
Nově pracuje nařízení ES o tvrzeních i s termínem zdravotní tvrzení244, kterým se pro účely nařízení rozumí každé tvrzení, které uvádí, naznačuj nebo ze kterého vyplývá, že existuje souvislost mezi potravinou a zdravím. Použití zdravotního tvrzení je možné pouze při splnění obecných podmínek, které byly nastíněny u výživových tvrzení, s výjimkou výslovného jmenování v příloze, neboť používání zdravotních tvrzení je založeno na schvalování konkrétních formulací zdravotních tvrzení ve vztahu k dané živině, jiné látce či potravině. Základem pro schválení zdravotního tvrzení a jeho zapsání do příslušného seznamu je vědecké ověření jeho pravdivosti a přípustnosti jeho formulace ze strany EFSA. Dále musí zdravotní tvrzení splňovat zvláštní podmínky stanovené v kapitole IV nařízení ES o tvrzeních.
3. 2 Potraviny určené pro zvláštní výživu
Hlavním účelem výroby těchto potravin je splnění specifických požadavků na výživu vymezených skupin osob – spotřebitelům. Důvodem těchto specifických výživových nároků mohou být jak problémy s metabolismem, tak zvláštní fyziologický stav organismu či určitý věk. Současná vyhláška č. 54/2004 Sb., o potravinách určených pro zvláštní výživu a způsobu jejich užití, ve znění pozdějších předpisů (dále jen vyhláška o zvláštní výživě) v souladu s komunitárními směrnicemi rozeznává tyto kategorie potravin pro zvláštní výživu: •
potraviny pro počáteční a pokračovací kojeneckou výživu a výživu malých dětí (pro děti od narození do třetího roku věku),
•
potraviny pro obilnou a ostatní výživu jinou než obilnou určenou pro výživu kojenců a malých dětí (např. obilné kaše, suchary, ovocné přesnídávky, příkrmy s masem nebo zeleninou),
•
potraviny pro nízkoenergetickou výživu určené ke snižování tělesné hmotnosti (představují úplnou nebo částečnou náhradu celodenní stravy),
•
dietní potraviny pro zvláštní lékařské účely (při uvedení do oběhu musí být vzorek jejich etikety postoupen SZPI, jsou podávany pod lékařským dohledem nebo na základě doporučení kvalifikované osoby, určené k úplné nebo částečné výživě pacientů s omezenou, poškozenou nebo narušenou schopností požívat,
244
Dle dikce článků 2 odst. 2 bod 6 a 13 a 14 se zdravotní tvrzení dělí na dvě, resp. tři skupiny tvrzení o snížení rizika onemocnění, tvrzení týkající se vývoje a zdraví dětí a zdravotní tvrzení jiná než již zmíněná. Pro každou skupinu je veden zvláštní seznam.
139
trávit nebo vylučovat běžné potraviny), •
potraviny bez fenylalaninu (pro osoby s poruchami látkové přeměny, tzv. fenylketonurie, obsah fenylalaninu nesmí překročit 20 mg na 100g nebo 100 ml, příp. musí být nulový),
•
potraviny bezlepkové (pro osoby s poruchami přeměny látkové, potravinovými alergiemi nebo intolerancemi na lepek a narušenými funkcemi orgánů, tzv. celiakie, hodnota gliadinu nesmí překročit 1 mg, příp. 10 mg na 100g nebo 100 ml),
•
potraviny určené pro osoby s poruchami metabolismu sacharidů (diabetiky),
•
potraviny s nízkým obsahem laktózy nebo bezlaktózové (pro osoby s poruchami přeměny látkové, potravinovými alergiemi nebo intolerancemi na laktózu a narušenými funkcemi orgánů, obsah laktózy nesmí překročit 1 mg, příp. 10 mg ve 100g nebo 100 ml),
•
potraviny s nízkým obsahem bílkovin (pro osoby s poruchami přeměny látkové, potravinovými alergiemi nebo intolerancemi na bílkoviny a narušenými funkcemi orgánů, obsah bílkovin může být nejvýše 2g na 1000 kJ energetické hodnoty),
•
potraviny s nízkým a velmi nízkým obsahem sodíku nebo bez sodíku (pro osoby s poruchami přeměny látkové, potravinovými alergiemi nebo intolerancemi na sodík a narušenými funkcemi orgánů, obsah sodíku může být nejvýše 120 mg, 40 mg, 5 mg na 100g nebo 100 ml),
•
potraviny určené pro sportovce a pro osoby při zvýšeném tělesném výkonu (patří sem potraviny zajišťující vyšší přívod energie, potraviny podporující tvorbu svalstva, iontové nápoje zvyšující tělesný výkon nebo nahrazující minerály).
Pro každou kategorii jsou v přílohách vyhlášky stanoveny zvláštní požadavky na složení, včetně povolených potravních doplňků, které mohou být k té které potravině přidávány . Jakákoliv jiná potravina určená pro zvláštní výživu poprvé uváděná do oběhu na území ČR nebo dovezená ze třetí země, pro kterou neexistuje právní úprava ve vyhlášce o zvláštní výživě, musí být oznámena výrobcem nebo dovozcem Ministerstvu zdravotnictví prostřednictvím vzorku etikety. Ministerstvo zdravotnictví si může dodatečně vyžádat odborné ověření takové potraviny a v případě nevyhovění
140
požadavkům v § 3c odst. 4 zákona o potravinách zakázat nebo omezit uvádění dané potraviny do oběhu. O takovémto postupu musí být neprodleně informování ostatní členské státy EU včetně Komise. Pro potraviny určené pro uspokojení zvláštních požadavků na výživu automaticky plynou i zvláštní požadavky na jejich označování. Paragraf 3 vyhlášky o zvláštní výživě zakotvuje povinnost uvádět, kromě údajů uvedených v § 6 zákona o potravinách, na obalech potravin určených pro zvláštní výživu, tyto informace, které jsou dále rozvedeny v ustanoveních k jednotlivým kategoriím: •
konkretizovaný účel potraviny podle kategorií vymezených v § 2 vyhlášky o zvláštní výživě (např. pro kojence, pro diabetiky, pro sportovce,atd.),
•
zvláštní nutriční vlastnosti245 v blízkosti obchodního názvu produktu,
•
využitelná energetická hodnota a obsah sacharidů, bílkovin a tuků. U potravin s energetickou hodnotou nižší než 50 kJ (12 kcal) postačí uvést výraz „energetická hodnota nižší než 50 kJ (12 kcal)“ ve 100 g nebo ve 100 ml potraviny,
•
zvláštnosti kvalitativního nebo kvantitativního složení nebo speciálního výrobního procesu za podmínky, že určují zvláštní nutriční vlastnosti produktu,
•
návod k přípravě potraviny, je-li příprava před spotřebou potřebná, včetně upozornění na nezbytnost tento návod dodržet,
•
původ bílkoviny nebo jejího hydrolyzátu, je-li složkou potraviny,
•
způsob skladování a doba spotřeby potraviny po otevření obalu s ohledem na charakter potravin. Naopak obal potraviny určené pro zvláštní výživu nesmí nést informace
zakázané, např. že při jejich použití není třeba rady lékaře nebo slovo „dia“ a další konkretizované ve vztahu k jednotlivých kategoriím.
3. 3 Doplňky stravy a obohacené potraviny
Společným jmenovatelem doplňků stravy a obohacených neboli fortifikovaných potravin jsou potravní doplňky – nutriční faktory (vitamíny, minerální látky, 245
U potravin pro počáteční a pokračovací kojeneckou výživu a výživu malých dětí, potravin pro obilnou a ostatní výživu jinou než obilnou určenou pro výživu kojenců a malých dětí a potravin pro zvláštní lékařské účely, postačuje odkaz na účel použití
141
aminokyseliny, specifické mastné kyseliny a další látky) s významným biologickým účinkem, které, jak uvádí Škopek246, nejsou určeny k přímé konzumaci spotřebitelem jako samostatná potravina, ale přidávají se do potravin za účelem zvýšení jejich nutriční hodnoty. Na jedné straně potravní doplňky
přispívají k udržování optimálního
zdravotního stavu, na druhé straně přiměřená a pestrá strava poskytuje za běžných okolností lidskému organismu veškeré nezbytné živiny a další konzumace potravních doplňků překračující rozumnou míru může představovat riziko pro zdraví spotřebitele, proto je nutné i tuto oblast regulovat právem. Doplňky stravy, jak vyplývá již ze samotného pojmenování, jsou vyráběny za účelem doplnění běžné stravy, tak aby byl celkově příznivě ovlivněn zdravotní stav spotřebitele. Od běžných potravin se vyznačují právě vysokým obsahem vitaminů, minerálů a jiných látek s nutričním nebo fyziologickým účinkem. Právní režim doplňků stravy vyplývá ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/46/ES o přibližování legislativy členských států týkající se doplňků stravy transponované do zákona o potravinách a vyhlášky č. 446/2004 Sb., kterou se stanoví požadavky na doplňky stravy a obohacování potravin potravními doplňky (dále jen vyhláška o doplňcích stravy). Výrobci a dovozci doplňků stravy jsou povinni před uvedením doplňku stravy do oběhu obsahujícího pouze potravní doplňky uvedené ve vyhlášce o doplňcích stravy, zaslat Ministerstvu zdravotnictví vzor etikety. Nachází-li se ve složení doplňku stravy potravní doplněk ve vyhlášce neuvedený247, je takový doplněk stravy předmětem schvalovacího řízení. Souhlas s uvedením daného doplňku stravy do oběhu v ČR vydá Ministerstvo zdravotnictví na základě odborného stanoviska SZÚ248. Oznámeným a schváleným doplňkům stravy je přidělováno číslo OVZ k usnadnění jejich sledování. Stejně jako potraviny určené pro zvláštní výživu je možné doplňky stravy uvádět do oběhu pouze balené, nejčastěji upravené do takových forem, které umožní jejich snadné dávkování po malých odměřených množství, tj. kapslí, kapek, tablet, ampulek apod. Ke snížení nepříznivých účinků na lidské zdraví při nadměrném příjmu doplňků stravy musí být dodržována nejvyšší přípustná množství potravních doplňků v doplňcích potravin. Tyto hodnoty vycházejí z vědeckého hodnocení rizik zvažujících 246
Škopek, B.: Průvodce legislativou potravin I. díl. Praha: Ministerstvo zemědělství ČR, 2005, str. 78 Při schvalování doplňku stravy musí být zohledněno také přechodné ustanovení směrnice 2002/46/ES, které umožňuje při výrobě doplňků stravy užívat vitamíny a minerální látky neuvedené ve vyhlášce o doplňcích stravy za předpokladu, že se potravní doplněk užíval k 12. 7. 2002 v jiných doplňcích stravy obchodovaných v EU a EFSA se nevydal k tomuto užívání zamítavé stanovisko. 248 Jelikož mezi doplňky stravy a léčivy je velice úzká hranice, může být při posuzování schvalovaného doplňku stravy vyžádáno ze strany SZÚ i stanovisko Státní komise pro kontrolu léčiv, které rozhodne, do jakého režimu produkt spadá. Podobně postupuje při podezření na potravinu nového typu. 247
142
jak obecně přijímaná vědecká data, tak různou úroveň citlivosti určitých skupin populace.
K tomu jsou stanoveny také doporučené denní dávky pro vitamíny a
minerály, které dávají záruku, že doplněk stravy obsahuje dostatečné množství živin a tudíž je vhodný jako doplněk běžné stravy. Pokud jde o zvláštní požadavky na označování doplňků stravy, k názvu produktu se vždy musí připojit označení „doplněk stravy“ a název kategorie nebo název látek charakterizujících výrobek nebo označení druhu těchto látek. Číselný údaj o obsahu jednotlivých potravních doplňků vztažený na jednotkové množství (např. tabletu, dávku), musí být doplněn o data vyjádřená průměrnými hodnotami o obsahu přidaných potravních doplňků a vyjádření tohoto obsahu v procentech doporučené denní dávky. Na obalu se uvádí také počet jednotek ve spotřebitelském balení. V souvislosti s možnými nepříznivými účinky na zdraví člověka při nadměrné konzumaci doplňků stravy musí být spotřebitel informován o doporučeném dávkování a varován před nadměrnou spotřebou. K dalším obligatorním upozorněním na obalu doplňků stravy patří věta „ukládat mimo dosah dětí“a formulace poukazující na skutečnost, že produkt nenahrazuje pestrou stravu. Varování „nevhodné pro těhotné ženy“ musí být uvedeno u produktů s obsahem vitamínu A přesahujícím 800 mg v denní dávce. Při prezentaci a reklamě se nesmí přisuzovat doplňkům stravy vlastnosti prevence, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění nebo odkazovat na tyto vlastnosti, nesmí být použito žádné tvrzení prohlašující nebo naznačující, že vyvážená a různorodá strava nemůže poskytnout dostatečné množství živin. Obohacování potravin, tj. přidávání potravních doplňků do potravin za účelem zvýšení, příp. obnovení jejich nutriční hodnoty, se může dít buď na základě dobrovolného rozhodnutí výrobce nebo kvůli požadavkům některých právních předpisů. Právě nepovinné obohacování potravin249 je nutné z několika důvodů, především kvůli bezpečnosti a správnému označování těchto potravin, dodatečně regulovat. Od 1. 7. 2007 nabude účinnosti nařízení ES o fortifikaci potravin, které sjednotí pravidla jednotlivých členských států, včetně ustanovení vyhlášky o doplňcích stravy, pro přidávání vitaminů, minerálních látek a některých dalších látek do potravin, za účelem zajištění účinného fungování vnitřního trhu při současném zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele.
249
Jako příklad nepovinně obohacované potravin je nejčastěji uváděn margarín s přidanými vitamíny A a D, který přispívá asi z 20 % k doporučené denní dávce vitamínu A a asi z 30 % vitamínu D.
143
Do potravin, s výjimkou nezpracovaných potravin (např. ovoce, maso) a nápojů s obsahem alkoholu vyšším než 1,2 % obj., bude moci provozovatel potravinářského podniku přidávat pouze vitamíny a minerální látky vyjmenované v seznamu v příloze I nařízení ES o fortifikaci potravin ve formách uvedených v příloze II nařízení. Ve vztahu k přidávání dalších látek, které mají nutriční nebo fyziologický účinek, bude postupováno v souladu s článkem 8 nařízení ES o fortifikaci potravin. Látky, u kterých byl nebo bude zjištěn škodlivý účinek na zdraví, budou zařazeny na seznamy látek zakázaných nebo podmíněně povolených. O látkách s možným škodlivým účinkem bez dostatečných vědeckých důkazů a jejich zařazení do některého ze seznamů nebo obecném povolení k používání bude rozhodnuto vždy do čtyř let od zjištění potenciálního účinku, přičemž se bude vycházet ze stanoviska EFSA a všech dokumentací
předložených
provozovateli
potravinářských
podniků
k danému
posouzení. Jednotlivé členské státy budou moci přechodně do roku 2014 povolit na svém území uvádění do oběhu potravin obohacených látkami neuvedenými v příloze I a II, o jejichž osudu definitivně rozhodne EFSA. Obdobně jako u doplňků stravy budou pro jednotlivé vitamíny a minerální látky stanovena jejich nejvyšší přípustná množství v prodávaných potravinách zohledňující bezpečnou úroveň pro zdraví populace a stejně tak i minimální množství odpovídající významným množstvím živin vyžadovaných pro jejich uvedení v rámci nutričního označení. Označování obohacených potravin vychází z obecné úpravy označování potravin doplněné některými nezbytnými specifiky. Zejména by obohacené potraviny neměly být spotřebiteli prvotně vnímány jako hodnotnější a přednější ve srovnání s jinými výrobky, neboť i pestrá a vyvážená strava dokáže zajistit dostatečný přísun živin pro dobrý zdravotní stav člověk, a proto se ani v náznacích nesmí toto na obalu obohacené potraviny popírat. Povinně a neklamavě musí provozovatel potravinářského podniku uvádět výživové hodnoty potraviny v souladu s právními předpisy o nutričním označování, aby mohl spotřebitel dostatečně posoudit výživovou kvalitu dané potraviny. Při použití výživového tvrzení musí být vzaty v úvahu ustanovení nařízení ES o výživových a zdravotních tvrzeních.
Spotřebitelé, jak vyplývá z průzkumů dnes již příliš netrápí otázky zdravotní nezávadnosti potravin, o to více se zajímají o výživovou hodnotu potravin. Správná výživa a problém obezity získává stále větší význam v rámci politiky veřejného zdraví v 144
EU. Samozřejmě nelze právně regulovat, co mají lidé jíst nebo jim diktovat, jak zdravě žít, proto se právní úprava soustřeďuje především na otázky zajištění řádné informovanosti spotřebitelů, poskytování pouze pravdivých a vědecky podložených tvrzení o výživových vlastnostech dané potraviny. V nadcházejících letech se legislativní činnost Komise nejspíše zaměří na problematiku označování trans-mastných kyselin, které jsou
spojovány se zvýšeným rizikem srdečních onemocnění a
přípustnosti reklamy na potraviny určené dětem.
4. SPECIFIKA V NAKLÁDÁNÍ S POTRAVINAMI
4. 1 Přídatné látky a látky určené k aromatizaci
4.1.1 Přídatné látky Přídatné látky – na jedné straně otázky zdravé výživy, co nejmenšího zatěžování organismu i životního prostředí chemickými látkami, na druhé straně pak nároky spotřebitelů spojené s jejich pohodlností, s jejich civilizovaností, ale i s snazší ochranou zdraví, pokud jde o konzumaci potravin. Bez přídatných látek se dnes potravinářský průmysl a ani spotřebitelé neobejdou. Aby bylo možné tedy sloučit dvě opačné stránky téže věci, bylo použito práva a jeho schopnosti regulovat používání přídatných látek v zájmu požadavků spotřebitelů a bezpečnosti potravin. Přídatné látky tedy provozovatel potravinářského podniku záměrně přidává do potraviny, aby docílil žádoucí vlastnosti potraviny, přičemž této vlastnosti není možné dosáhnout jiným technologickým postupem. Právní úprava potravinářských aditiv harmonizovaná komunitárními směrnicemi vychází ze schvalovacího principu. Uvádět do oběhu nebo používat při výrobě potravin lze pouze ty látky, které jsou uvedeny v seznamu ve vyhlášce č. 304/2004 Sb., kterou se stanoví druhy a podmínky použití přídatných a pomocných látek při výrobě potravin, ve znění pozdějších předpisů (dále jen vyhláška o přídatných látkách). Zařazení nové přídatné látky do seznamu evropského a tudíž i národního předchází přísné hodnocení její zdravotní nezávadnosti250, které zastřešuje EFSA. Předtím tuto činnost prováděl Vědecký výbor
250
Nejprve se zpravidla posoudí všechna dostupná toxikologická data a provedou se pozorování na lidských a zvířecích modelech. Za pomoci vícegeneračních studií a studií zaměřených na sledování příjmu potravy během života, se stanoví maximální přípustná hladina aditiva, která nemá změřitelný
145
pro potraviny při Komisi. Kromě zdravotních rizik se posuzuje technologická potřeba a také to, zda-li jejich používáním nebude spotřebitel klamán. Schválené látce je přiřazen číselný kód uvozený písmenem E, který ve většině případů nahrazuje při označování potravin celý název přídatné látky uváděný v rámci složení (viz níže). Tzv. éčka by neměla být a priori vnímána spotřebiteli negativně251, neboť, jak uvádí Kubíková252, v dnešní době lidé považují za samozřejmé, že potraviny mají údržnost několik měsíců a vzhled, který by bez aditiv nesplňoval náročné požadavky spotřebitelů. Cílem jejich používání, je dát spotřebiteli jasně najevo, že obsažená přídatná látka je bezpečná pro jeho zdraví. Přídatné látky vymezuje § 2 písm. k) zákona o potravinách jako látky, které bez ohledu na jejich výživovou hodnotu se zpravidla nepoužívají samostatně ani jako potraviny, ani jako charakteristická přísada. Přidávají se do potraviny při výrobě, balení, přepravě nebo skladování, čímž se stávají konečnou součástí potraviny. Druhý rozměr této definici dává negativní výčet v příloze I části I oddílu A odst. 10 vyhlášky o přídatných látkách, podle něhož přídatnými látkami nejsou např. látky určené k aromatizaci, pomocné látky, potravní doplňky, jedlá sůl, atd. Zahrnutí přídatné látky do seznamu (příloha I část 1 oddíl C, resp. příloha I část 4, 5, 6, 7 a 8 vyhlášky o přídatných látkách) ještě neznamená její automatické používání v kterékoliv potravině. V prvé řadě musí z použití přídatné látky v dané potravině plynout prokazatelný prospěch pro spotřebiteli, přičemž by měly být sledovány zejména účely, které není možné dosáhnout jinými ekonomicky a technologicky dostupnými prostředky: zachování výživové hodnoty, naplnění účelu potraviny určené pro zvláštní výživu, zlepšení trvanlivosti nebo senzorických vlastností potraviny, jiné výhody pro některou fázi nakládání s potravinou. Použití přídatné látky tedy musí být odůvodnitelné. Proto se přídatné látky člení do kategorií odlišných podle hlavního
toxický efekt - tzv. NOAEL (No-Observed-Adverse-Efect Level). Je to množství aditiva, které nezpůsobí žádnou zdravotní újmu při dlouhodobém podávání pokusným zvířatům v krmné dávce. V dalším kroku hodnocení se hodnota NOAEL vydělí bezpečnostním faktorem, který má většinou hodnotu 100. Díky tomuto faktoru se vezmou v úvahu rozdíly při extrapolaci zvířecího modelu na člověka a individuální rozdíly v lidské populaci v reakci na aditivum. Tato hodnota se nazývá Přijatelná denní dávka - ADI (Acceptable Daily Intake). Hodnota ADI udává množství potravinového aditiva, které může být denně v průběhu celého života zkonzumováno, aniž by představovalo riziko pro zdraví spotřebitele. Aby se zajistilo, že ADI nebude překročena i když budou lidé konzumovat výrobky obsahující určité potravinové aditivum v množství překračujícím průměrnou spotřebu, berou se v úvahu také specifika ve stravovacích zvyklostech určitých skupin spotřebitelů, např. děti, vegetariáni atp. blíže viz Winklerová, D.: Přídatné látky (aditiva) v potravinách VVP: ADIT/2003/1/deklas. Brno: Vědecký výbor pro potraviny, 2003 251 Inspekce často řeší poplašné zprávy týkající se dezinformací o používaných přídatných látkách a jejich negativních účincích na lidské zdraví. 252 Kubíková, M.: Aditiva – zlepšující přípravky do potravin. Potravinářská revue, č. 1/2007, str. 33
146
přínosu - technologické funkce, např. barviva (lepší vzhled), antioxidanty, konzervanty a balicí plyny (prodloužení trvanlivosti), kyseliny a regulátory kyselosti, náhradní sladidla, stabilizátory (udržování fyzikálních vlastností), atd. U některých potravin není dovoleno, aby obsahovaly přídatné látky bez rozdílu nebo pouze některé jejich kategorie či pouze jednotlivě jmenované. Obecně platí, že se přídatné látky nesmějí používat (s výjimkou balicích plynů a propelantů) při výrobě nezpracovaných potravin, medu, neemulgovaného tuku a oleje, másla, pasterovaného nebo sterilovaného (včetně UHT sterilizace) mléka (nízkotučné, polotučné a plnotučné) a smetany, neochucených kysaných mléčných produktů, balených vod, kávy, nearomatizovaného čaje, cukru, sušených těstovin, neochuceného podmáslí. Výjimky z tohoto zákazu musí být výslovně stanoveny právním předpise. Pouze výslovně jednotlivě určené přídatné látky se smějí používat při výrobě potravin uvedených v příloze I části 2, 4, 5, 6, 7, a 8 vyhlášky o přídatných látkách. Zvláštní pozornost je věnována potravinám pro výživu kojenců a malých dětí, kde je použití přídatných látek sníženo na opravdu nezbytné minimum. Pro většinu přídatných látek jsou navíc stanovena limitní množství, která může daná potravina obsahovat. Pokud maximální hodnoty nejsou specifikovány, je možné použít přídatnou látku jen v takovém množství, které je nezbytně nutné při zachování zásad správní výrobní praxe k dosažení zamýšleného účinku. Hodnoty právem stanovené samozřejmě nemohou riziko možné nepříznivé reakce na určitou látku vyloučit zcela, zejména ve vztahu k zvlášť citlivým osobám. Přesto i v takovýchto případech by nemělo docházet k ohrožení života osoby, pouze snad tehdy, kdy je pro výrobu aditiva využito přírodního zdroje, který patří mezi alergeny. Toto by mělo být vyloučeno dodržováním zdravotních požadavků na čistotu a identitu přídatných látek, které zakotvuje vyhláška č. 54/2002, kterou se stanoví zdravotní požadavky na identitu a čistotu přídatných látek, ve znění pozdějších předpisů. Ve výjimečných případech může být na žádost výrobce nebo dovozce přídatné látky určené k výrobě potravin nebo provozovatele potravinářského podniku, která není zahrnuta v seznamu schválených látek, vydán Ministerstvem zdravotnictví v souladu s § 3a zákona o potravinách dočasný souhlas s její výrobou nebo používáním. Přestože to zákon o potravinách výslovně neříká, souhlas by měl být podepřen odborným stanoviskem Státního zdravotního ústavu, který má na starosti laboratorní rozbory přídatných látek.
Součástí souhlasu je určení druhů potravin, u nichž je možné
přídatnou látku použít, včetně podmínek použití. Může být upraven i způsob a rozsah 147
značení označování. Souhlas se uděluje na dobu maximálně dvou let. Po uplynutí dvouleté lhůty, případně lhůty prodloužené podle § 3a odst. 5 zákona o potravinách pozbývá udělený souhlas platnosti, pokud nedojde k řádnému schválení přídavné látky na komunitární úrovni a jejímu zapsání do seznamu povolených přídatných látek. Nový souhlas pro tutéž přídatnou látku již není možné udělit, pokud to neodůvodňuje vědecký a technický pokrok, dosažený od doby zániku souhlasu. Odběratelé přídatné látky, na kterou se vztahuje souhlas, musí být náležitě informováni o rozsahu a způsobu jejího použití i značení a musí toto řádně dodržovat. Zanikne-li souhlas musí používání takové přídatné látky ukončit. Vzhledem k tomu, že schvalování přídatných látek se odvíjí od úrovně dosaženého vědeckého poznání v daném čase, je nutné sledovat vědecký vývoj a zohledňovat nové vědecké informace při hodnocení podmínek používání přídatných látek. Z toho důvodu mj. probíhá v každém členském státě monitoring spotřeby a používání přídatných látek, z jehož zjištění sestavuje Komise souhrnnou zprávu pro EU a vyvozuje důsledky pro další období zaměření monitoringu253. Monitoring spotřeby přídatných látek v ČR zajišťuje Státní zdravotní ústav.
4. 1. 2 Látky určené k aromatizaci Látky určené k aromatizaci nejsou sice podle právní úpravy přídatnými látkami, ale jejich funkce při použití v potravinách je stejná. Jsou záměrně přidávány do potravin, aby v pozitivním směru ovlivnily jejich senzorické vlastnosti, jejich chuť a vůni.
Podle Prunela254 je aromatizace potravin dána především potřebou
potravinářského průmyslu zajistit stejnorodou standardní chuť výrobků, zvýraznit přirozené aroma nebo jej při ztrátě během zpracování potraviny znovu doplnit, vytvářet nové chutě a vůně vzhledem k omezenosti přírodních zdrojů, přizpůsobit aroma preferencím spotřebitele atd. Chemická podstata aromat, která může negativně ovlivnit lidské zdraví, je hlavní příčinou jejich právní regulaci, která se zaměřuje na to, aby se používaly při výrobě potravin pouze látky s takovými vlastnostmi a v takových množstvích, která nepředstavují riziko pro zdraví spotřebitelů a spotřebitel jejich používáním není klamán.
253
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0542en01.pdf . Z posledního průzkumu
spotřeby aditiv v EU vyplynulo, že pro většinu aditiv je příjem pod hodnotou ADI. 254
Prunel, M.: Aromata pro průmyslovou výrobu potravin. Potravinářská revue. č. 1/2007, str. 27
148
Právní regulace této oblasti je v současnosti zajišťována právem ES prostřednictvím směrnic i nařízení. Rámcová směrnice Rady 88/388/EHS ze dne 22. června 1988 o sbližování zákonů členských států týkajících se aromat pro použití do potravin a surovin pro jejich výrobu, která pokrývá některá obecné pravidla pro používání a označování aromat, je transponována ve vyhlášce č. 447/2004 Sb., o požadavcích na množství a druhy látek určených k aromatizaci potravin, podmínkách jejich použití, požadavcích na jejich zdravotní nezávadnost a podmínkách použití chininu a kofeinu (dále jen vyhláška o aromatech). Aroma je chápáno jako látka určená k aromatizaci potravin, která obsahuje aromatické látky, aromatické přípravky (získané fyzikálními, enzymovými nebo mikrobiálními pochody z přírodních surovin, nelze je chemicky definovat), reakční aromatické přípravky (získané záhřevem směsi výchozích surovin, které samy nemusí být aromatické), kouřové aromatické přípravky (získané extrakcí zplodin tepelného rozkladu výchozích surovin užívaných při tradičním uzení), a to jednotlivě nebo v kombinace. Středem právní regulace jsou aromatické látky, kterou jsou chemicky určitelné a jsou schopny působit na čichové nebo chuťové vjemy nebo tyto vyvolávat. Prozatím je právní úprava vystavěna na kategorizaci aromatických látek podle jejich původu. Rozlišují se aromatické látky přírodní získané fyzikálními, enzymovými nebo mikrobiálními pochody ze surovin rostlinného nebo živočišného původu jako takových nebo upravených pro lidskou spotřebu postupy určenými k přípravě potravin (např. menthol); aromatické látky přírodně identické získané chemickými postupy, chemicky identické s látkou přirozeně přítomnou ve zdrojích rostlinného či živočišného původu; umělé aromatické látky získané chemickými metodami bez identity s látkou přirozeně se vyskytující. Toto dělení by mělo být postupně odsunuto do pozadí ve prospěch zdravotní nezávadnosti, která je rozhodující. Obecná pravidla pro používání aromatických látek v potravinách nebo na jejich povrchu zakotvuje nařízení Evropského Parlamentu a Rady ES č. 2232/96, kterým se stanoví postup Společenství pro látky určené k aromatizaci používané nebo určené k použití v potravinách nebo na nich (dále jen nařízení ES o aromatech). Používat se smí pouze látky, které nepředstavují na základě vědeckého zhodnocení žádné riziko pro zdraví spotřebitele a jejich používání neuvádí spotřebitele v omyl.
Přestože se
působnost nařízení ES o aromatech vztahuje pouze na aromatické látky, obecná pravidla pro používání dle přílohy nařízení musí splňovat i ostatní látky a přípravky určené k aromatizaci. 149
Aromatické látky povolené k použití v potravinách na území EU jsou zaneseny v seznamu, který vydala svým rozhodnutí Komise na základě podkladů jednotlivých členských států. S ohledem na vědecký a technický vývoj je tento seznam otevřený a všechny aromatické látky podléhají sledování a případnému přehodnocování. Proto byl zaveden nařízením Komise (ES) č. 1565/2000 stanovující opatření nezbytná pro přijetí hodnotícího programu při uplatňování nařízení Evropského Parlamentu a Rady 2232/96/ES program pro toxikologické hodnocení aromatických látek s ohledem na naplňování obecných pravidel pro používání dle nařízení ES o aromatech255. Pokud hodnocení prokáže u některé aromatické látky nedostatky ve vztahu k obecným pravidlům pro používání, je tato látka ze seznamu vyškrtnuta. Po dokončení hodnotícího programu pro látky nahlášené členskými státy bude vytvořen seznam schválených aromatických látek, jejichž použití je povoleno s vyloučením všech ostatních Ve vztahu k novým aromatickým látkám nezačleněným do seznamu je nutné při jejich schvalování postupovat podle čl. 7 nařízení ES o aromatech způsobem odpovídajícím regulativnímu postupu podle rozhodnutí Rady 1999/468/ES. Návrh se podává Komisi, která přijímá navrhované opatření s ohledem na stanovisko Stálého výboru pro potravinový řetězec a zdraví zvířat. Látka musí být samozřejmě předtím podrobena hodnocení v souladu s nařízením ES č. 1565/2000. Nyní zpět k požadavkům na aromata. K výrobě aromat je možné použít pouze látky, které svými vlastnostmi a použitými koncentracemi nepředstavují nebezpečí pro zdraví spotřebitele a jejichž používání neuvede spotřebitele v omyl. Množství aroma v potravině vychází buď z výslovně stanovené limitní hodnoty nejvyššího přípustného množství nebo z principu nezbytného množství, tj. takového které je nutné k dosažení zamýšleného technologického účinku při zachování správné výrobní praxe. Pouze látky vyjmenované v příloze 3 vyhlášky o aromatech v množství stanovených tamtéž je dovoleno použít k ochucení pokračovací mléčné výživy pro kojence od ukončeného čtvrtého měsíce věku. Kromě látek, které jsou do aromat přidávány záměrně s cílem podílet se svými senzorickými vlastnostmi na daném aromatu, bývají ve složení přítomny i další látky: 1)
ty, které postrádají jen cíl podílet se na vůni a chuti aromatu,
2)
ty, jejichž výskyt v aromatu je navíc náhodný.
Ad 1) Do složení aromatu patří i přídatné látky, které jsou nepostradatelné, podobně 255
Tento program vymezuje pořadí priorit, podle kterých budou látky zkoušeny, lhůty a látky, které by měly být předmětem vědecké spolupráce.
150
jako u potravin, pro lepší použitelnost a životnost aromatu. Množství přídatné látky musí být omezeno na minimum nezbytné k zachování nezávadnosti a kvality aromatu a k usnadnění jeho skladování a k usnadnění jeho skladování. Použití přídatných látek v aromatech se řídí vyhláškou o přídatných látkách. Ad 2) Náhodný nezamýšlený výskyt některých látek v potravinách i v aromatech je většinou nežádoucí, nicméně je nutné s jeho možností počítat. Proto stanovuje příloha č. 4 vyhlášky o aromatech chemické a mikrobiologické požadavky na složení aromat s tím, že stanovuje nejvyšší přípustná množství kontaminantů, jmenovitě arzenu, olova, kadmia a benzopyrenu v aromatech a dále nejvyšší povolená množství pro látky přirozeně se vyskytující uvedené v tabulce č. 2. Z hlediska mikrobiologického nesmí aromata obsahovat mikroorganismy a mikrobiální toxiny působící onemocnění z potravin v množství, které by mohlo ohrozit zdraví osob. Vyhláška o aromatech upravuje i podmínky používání kofeinu a chinin. Zařazení těchto dvou látek do rozsahu vyhlášky o aromatech je odůvodnitelné použitelností těchto látek ve složení aromatu a nutností usměrnit podmínky jejich používání v potravinách z důvodu možných nepříznivých dopadů na zdraví člověka s tím, že k jejich použití nemusí být schvalováno, ale postačí pouze regulace používání. Obě tyto látky mohou být použity k výrobě potravin přímo nebo jako součást aromat. Tabulka v příloze 5 vyhlášky o aromatech určuje druhy potravin (jmenovány jsou pouze nealkoholické nápoje a alkoholické nápoje s výjimkou piva a vína), v nichž mohou být tyto látky obsaženy a nejvyšší povolená množství v potravinách. Ustanovení zmíněné přílohy se však nevztahují na kofein, který se vyskytuje jako přirozená součást potraviny nebo suroviny, pokud jsou jeho jediným zdrojem, např. u kávy nebo čaje. Uzené potraviny obecně vyvolávají obavy ze zdravotního hlediska, zejména pokud jde o možnou přítomnost polycyklických aromatických uhlovodíků. Kouřové aromatické přípravky se vyrábějí z kouře, který prochází frakcionací a čisticími procesy, vyvolává použití kouřových aromatických přípravků obecně méně obav, pokud jde o zdraví, než tradiční proces uzení, musí být však přihlédnuto k možnému širšímu používání kouřových aromatických přípravků ve srovnání s obvyklým uzením. Za účelem ochrany lidského zdraví by měly být kouřové aromatické přípravky před uvedením na trh nebo před použitím v potravinách nebo na jejich povrchu ve Společenství podrobeny posouzení bezpečnosti provedenému postupem Společenství.256
256
Viz body 4 a 6 důvodové zprávy uvozující nařízení ES č. 2065/2003
151
Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 2065/2003 týkající se uzených příchutí používaných nebo plánovaných k použití uvnitř potravin nebo na jejich povrchu (dále jen nařízení ES č. 2065/2003, které bylo z výše uvedených důvodů přijato, se zaměřuje nejen na kouřové aromatické přípravky a podmínky jejich používání v potravinách, ale především na tzv. primární produkty – primární kouřové kondenzáty a primární dehtové frakce257, protože, jak uvedl tehdejší Vědecký výbor pro potraviny při komisi, není možné v důsledku značných fyzikálních a chemických rozdílů mezi kouřovými aromatickými přípravky používanými pro aromatizaci potravin navrhnout jednotný postup pro posuzování jejich bezpečnosti. Primární produkty musí být před jejich použitím v potravinách nebo sekundárních kouřových aromatických přípravcích podrobeny hodnocení jejich bezpečnosti
a následně rozhodnutím zapsány do seznamu povolených primárních
kouřových kondenzátů a primárních dehtových frakcí. Děje se tak na žádost podanou v souladu s čl. 7 nařízení ES č. 2065/2003. V seznamu je každý povolený primární produkt jednoznačně identifikován jedinečným kódem, dále se uvádí název produktu, totožnost držitele povolení, popis a charakterizace produktu, podmínky jeho použití a den nabytí platnosti povolení. Pravidla pro povolení použití jsou stejná jako u ostatních látek určených k aromatizaci, absence rizika pro lidské zdraví a zákaz klamání spotřebitele. Každé povolení může být navíc vázáno na splnění dalších zvláštních podmínek. Stanovisko k posouzení bezpečnosti zpracovává EFSA, opatření ve věci žádosti o zařazení primárního produktu do seznamu připravuje a přijímá Komise v souladu s regulativním postupem dle čl. 19 odst. 2 nařízení ES č. 2065/2003 a články 5 a 7 rozhodnutí 1999/468/ES. Povolení má desetiletou platnost, kterou je možno na základě žádosti, kterou podá držitel povolení Komisi nejpozději osmnáct měsíců před uplynutím doby platnosti povolení, obnovit na dobu dalších deseti let. Přiměřeně se přitom použijí postupy uplatněné při udělování povolení. Také výchozí materiály pro přípravu primárních produktů, tj. dřevo, musí splňovat předepsané požadavky. Zakázáno je ošetřování dřeva během šesti měsíců před pokácením nebo bezprostředně po něm chemickými látkami, které by mohly zapříčinit vznik potenciálně toxických látek, není-li prokázán opak. Splnění těchto požadavků 257
Primárním kouřovým kondenzátem se míní přečištěný vodný podíl kondenzovaného kouře. Primární dehtová frakce je definována jako přečištěná frakce dehtové fáze kondenzovaného kouře o vysoké hustotě, která je nerozpustná ve vodě. Oba tyto pojmy spadají pod vymezení kouřového aromatického přípravku, proto se v nařízení ES č. 2065/2003 pracuje ještě s pojmem sekundární kouřový aromatický přípravek, který je konečnou látkou určenou k aromatizace s použitím v potravinách.
152
musí prokazatelně plynout z vhodné dokumentace osoby uvádějící primární produkty na trh. Při samotné výrobě primárních produktu musí být dodrženy postupy stanovené v příloze I nařízení ES č. 2065/2003. Ustanovení nařízení ES č. 2065/2003 odráží principy potravinového práva, výslovně je provozovatelům potravinářských podniků nařízeno mít zavedeny takové postupy, kterými bude zajištěna sledovatelnost primárních produktů nebo kouřového aromatického přípravku. Veřejnosti je zaručen přístup k informacím, s výhradou zásady důvěrnosti, které se týkají povolení, stanoviska EFSA apod. Přijetí dalšího nařízení ES č. 627/2006 souvisejícího s primárními kouřovými produkty vyvolalo stanovisko Vědeckého výboru pro potraviny ze 4. prosince 2002, ve kterém bylo konstatováno, že některé polycyklické aromatické uhlovodíky mohou být pro člověka genotoxické a karcinogenní. Proto musí být jejich přítomnost v primárních produktech analyzována. K účinné analýze má přispět stanovení minimálních kvalitativních kritérií pro uznávané analytické metody odběru vzorků, identifikace a charakterizace primárních produktů.
4. 1. 3 Označování Přídatné látky, tj. všechna barviva, konzervanty, náhradní sladidla, stabilizátory, antioxidanty, a další se sice označují v rámci složení produktu, avšak s mnohými specifiky. K jejich označování se používá buď název látky nebo kód tvořený písmenem E s trojmístným číslem258 odpovídající určité přídatné látce. Kromě toho musí být u většiny přídatných látek uvedeno označení kategorie, pod kterou spadá. Taxativně jsou tyto kategorie vypočteny v § 10 odst. 3 vyhlášky o označování. Použití balicích plynů se však označuje pouze slovy „Baleno v ochranné atmosféře“. Podobné je to s modifikovaným škrobem. Ohledně přídatných látek, které jsou považovány za složky259, neexistuje z důvodu ochrany lidského zdraví žádná výjimka z označování. Obsahuje-li potravina sladidlo a není-li pouze přírodního charakteru, musí být toto vyznačeno v blízkosti názvu potraviny. Některé druhy sladidel mohou mít nepříznivý vliv na zdraví spotřebitele, proto u potravin obsahujících více než 10 %
258
Seznam kódů E viz http://www.szpi.gov.cz/cze/cinnost/kontrola/article.asp?id=56554. Jde pouze o informativní materiál, právně závazná a směrodatná jsou ustanovení vyhlášky o přídatných a pomocných látkách. 259 Srov. § 8 odst. 5 vyhlášky o označování
153
sladidel polyalkoholických cukrů260 se doplňuje text „Nadměrná konzumace může vyvolat projímavé účinky“, a u potravin s přidaným aspartamem musí nést obal upozornění „Obsahuje zdroj fenylalaninu“. Látka určená k aromatizaci potraviny, obsažená v potravině, se na obalu označí slovem "aroma" ve výčtu uváděných složek a popřípadě další specifikací, jako např. přírodní, přírodně identické nebo umělé, podle zvláštního právního předpisu, tj. vyhlášky o aromatech nebo doplněním konkrétního názvu nebo popisu aromatu. Formulace § 11 odst. 1 vyhlášky o označování je poněkud komplikovaná. Nicméně umožňuje při obsahu většiny aromat v potravině toto deklarovat pouze všezahrnujícím slovem „aroma“. Z látek určených k aromatizaci je na obalu produktu nutné výslovně uvést pouze kofein v nealkoholickém nápoji nebo koncentrátu při obsahu vyšším než 150 mg/l, a to slovy „s vysokým obsahem kofeinu“ a následným přesným údajem o obsahu kofeinu v produktu v závorce. U potravin obsahujících kofein v menším množství, případně potravin obsahujících chinin, který byl povinným údajem do přijetí vyhlášky o označování, protože některým
osobám jejich přítomnost může způsobit zdravotní
obtíže, však postačí uvést pouze slovo „aroma“, což je v rozporu s čl. 1 směrnice Komise 2002/67/ES o označování potravin obsahujících chinin a potravin obsahujících kofein, který říká, že chinin nebo kofein, pokud jsou používány jako látky určené k aromatizaci při výrobě nebo přípravě potraviny, musí být uvedeny pod svým zvláštním označením na seznamu složek, a to bezprostředně za slovem "aromatizováno". Škopek261 sice na tento rozpor nepoukazuje, nicméně ke konstatování absence povinného označování chininu ve vyhlášce o označování dodává, že je nutno doporučit, aby alespoň ve složení za slovem aroma byl uveden, neboť některé skupiny spotřebitelů mohou být na chinin citlivé a prakticky se o jeho přítomnosti nemusí vůbec dovědět. Slova „obsahuje lékořici“, doplněná případně doporučením „osoby trpící vysokým tlakem by se měly vyvarovat nadměrné spotřeby“ musí být uvedeny na cukrovinkách nebo nápojích, v jejichž složení se vyskytuje glycyrrhizová kyselina nebo její amonná sůl nebo lékořice lysá v koncentraci dané v § 11 odst. 3 až 5 vyhlášky o označování. Toto ustanovení odráží stanovisko bývalého Vědeckého výboru pro potraviny při Komisi, jehož závěrem bylo že horní hranice pravidelného příjmu 100 260
E 420 (Sorbitol), E 421 (Mannitol), E 953 (Isomalt), E 965 (Maltitol), E 966 (Laktitol) nebo E 967 (Xylitol) 261 Škopek, B.: Výroba potravin a jejich uvádění do oběhu. Praha: Verlag Dashöfer, 2005, část 3 díl 3 kap. 1.1, str. 21
154
mg/den zajišťuje pro většinu populace dostatečnou úroveň ochrany a že spotřeba nad tuto úroveň může způsobovat vysoký krevní tlak. Avšak v populaci existují skupiny, pro které by tato horní hranice nemusela zajišťovat dostatečnou ochranu. Patří k nim osoby, které trpí porušenou vodní a elektrolytovou homeostázou.
Výše pojednaná právní úprava s velkou pravděpodobností doznává v dohledné době značných změn. Komise v loňském roce přijala balíček legislativních návrhů, které mají vést k úplnému sjednocení komunitární právní úpravy pro aditiva, aromata a nově také pro potravinářské enzymy. Hlavními cíli navrhované právní úpravy je vyšší srozumitelnost a aktualizace stávající legislativy v souladu s nejnovějším vědeckým a technologickým rozvojem. V případě potravinářských enzymů má být nahrazena roztříštěná vnitrostátní právní úprava. Má být zaveden zjednodušený společný schvalovací postup těchto látek, kdy posouzení rizik bude provádět EFSA. Pokud jde o aditiva, všechna nová i stávající k použití v potravinách, budou muset projít společným schvalovacím procesem a být zapsána do pozitivního seznamu Společenství. V případě aromat má dojít zejména ke zrušení rozlišování těchto látek slovy přírodní, přírodně identický a umělý, neboť to klame spotřebitele.
4. 2 Potraviny nového typu a Geneticky modifikované potraviny
4. 2. 1 Potraviny nového typu Nové vstupující na trh Evropské unie nepatřící mezi zde běžně konzumovatelné produkty, z důvodu složení či výrobní technologie, mohou představovat právě pro nedostatek zkušeností a znalostí ohrožení pro lidské zdraví. O potravinu (rozuměj i složky potravin) nového typu podle právní úpravy se jedná ve chvíli, je-li podřaditelná pod některou ze skupin vymezenou v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 258/1997 o potravinách nového typu a složkách potravin nového typu (dále jen nařízení ES o PNT): •
potraviny obsahující novou nebo úmyslně modifikovanou základní molekulární strukturu,
•
potraviny, sestávající z mikroorganismů, hub nebo řas, nebo jsou z nich izolovány,
•
potraviny skládající se nebo izolované z rostlin nebo živočichů, s výjimkou 155
rostlin nebo živočichů získaných tradičním postupem šlechtění nebo chovu nebo rozmnožování, a které jsou považovány za zdravotně nezávadné, •
potraviny vyrobené dosud běžně nepoužívanými technologickými postupy, které vedou k významným změnám ve struktuře potraviny nebo jejím složení, což ovlivňuje jejich nutriční hodnotu, metabolismus nebo obsah nežádoucích látek.
Potravinami nového typu jsou ve své podstatě také geneticky modifikované potraviny. Tyto však vzhledem k podstatným specifikům samotných geneticky modifikovaných organismů a pro značně kritický postoj veřejnosti, byly vyčleněny a podléhají zvláštní samostatné právní úpravě (viz níže). Nařízení ES o PNT je vystavěno na povolovacím principu, čemuž musí předcházet hodnocení bezpečnosti. Potravina nového typu nesmí představovat nebezpečí pro zdraví spotřebitele, nesmí jej klamat a nesmí mít ve srovnání s běžným produktem, který „nahrazuje“, horší výživové vlastnosti. Jsou hodnoceny z hlediska možné toxicity, alergenicity a vlivu na výživu člověka. Osoba (dále také žadatel), která chce uvést na trh EU potravinu nového typu musí předložit příslušnému orgánu členského státu (MZe) žádost včetně náležitých technických podkladů. Kopie žádosti se současně postupuje EFSA a Komisi. Prvotní posouzení bezpečnosti, s využitím postupů navržených EFSA, provádí členský stát. Výsledky prvotního hodnocení se předkládají ostatním členským státům a Komisi k vyjádření ve formě připomínek nebo odůvodněných námitek vůči uvedení dané potraviny na trh, její obchodní úpravě včetně označování. Je-li uznáno prvotní posouzení za dostatečné a nebyla-li vznesena žádná odůvodněná námitka, může žadatel uvést danou potravinu nového typu na trh. V opačném případě musí proběhnout schvalovací procedura podle čl. 7 a 13 nařízení ES o PNT. O souhlasu rozhoduje Komise za přispění Stálého výboru. V rozhodnutí o souhlasu
se stanoví
rozsah
souhlasu a přiměřeně i podrobnosti týkající se podmínek použití a označování schválené potraviny. Může se stát, že v důsledku nových vědeckých informací bude zjištěno, že schválená potraviny nového typu ohrožuje lidské zdraví nebo životní prostředí. V takovém případě může členský stát uplatnit postup podle čl. 12 nařízení ES o PNT, tj. může na základě podrobného odůvodnění, které poskytne Komisi i ostatním členským státům, omezit nebo pozastavit uvádění dotyčné potraviny na trh na svém území. Tato vnitrostátní opatření se uplatní po dobu, než Komise přijme vhodná opatření na komunitární úrovni. 156
Některé produkty spadající do rámce nařízení ES mohou být podrobeny jednoduššímu postupu. Potraviny uvedené ve výše uvedeném výčtu pod třetí a čtvrtou odrážkou262, které jsou „v podstatě rovnocenné“263 stávajícím potravinám, což musí být prokázáno dostupnými a obecné přijímanými vědeckými podklady nebo stanoviskem národního subjektu, který je způsobilý provádět posuzování bezpečnosti (např. pracoviště Státního zdravotního ústavu při Ministerstvu zdravotnictví), mohou být uvedeny na trh na základě oznámení žadatele Komisi, které obsahuje i zmíněné podklady. Rozhodnutí o souhlasu podle čl. 7 nařízení ES o PNT i oznámení podle čl. 5 nařízení ES o PNT jsou zveřejňována v Úředním věstníku ES. Celkově 53 žádostí bylo vyřízeno v letech 1997 až 2004. Od roku 2004 bylo schváleno k obchodování v rámci EU 14 potravin nového typu, žádosti pro 2 produkty byly odmítnuty264.
4. 2. 2 Geneticky modifikované potraviny Kromě cíle postupně regulovat trh s potravinami v pojetí „od vidlí po vidličku“ existuje snaha právně usměrnit oblast potravinového práva, která je neustále v pohybu v důsledku
nových
vědeckých
zjištěních
a
informací.
V otázce
geneticky
modifikovaných potravin jde především o to, aby spotřebitelé důvěřovali informacím, které jsou jim o nových druzích potravin poskytovány, aby tyto zmírnili jejich pochopitelné obavy o bezpečnost a dlouhodobý dopad na zdraví při jejich konzumaci. GM potraviny a GMO jsou negativně vnímány podle provedených průzkumů téměř 70 % občanů EU. Komunitární právní úprava si tak klade za cíl utišit zmíněné obavy spotřebitelů a tím zajistit řádné fungování vnitřního trhu s potravinami. Středovým zájmem spotřebitelů je bezpečnost GM produktů. Žádná potravina však není stoprocentně bezpečná, existuje pouze přiměřená jistota bezpečnosti produktu za normálních podmínek. Bezpečnost GM potravin tedy závisí na míře naplnění těchto bodů: úroveň posouzení rizika a managementu rizika, dosažené nejvyšší znalosti v dané době a předpokládané použití potravin průměrným spotřebitelem. Hlavní rizika GM potravin předkládaná odborníky a organizacemi hájícími 262
Čl. 1, odst. 2 písm. d) a e) nařízení ES o PNT Potravina nového typu již není považována za rovnocennou, jestliže lze vědeckým posouzením, založeným na vhodné analýze existujících údajů prokázat, že posuzované charakteristické znaky se při srovnání s obvyklou potravinou nebo její složkou liší od mezních hodnot přirozených odchylek těchto charakteristických znaků. Srov. rozhodnutí ESD ve věci Monsanto Italia SpA v. Presidentka del COnsiglio dei Ministri C-236/01 264 Viz http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/novelfood/authorisations_en.htm
263
157
zájmy spotřebitelů jsou následující265: •
bezpečnost
potravin,
otázka
dostatečně
účinného
systému
hodnocení
bezpečnosti a podstatné rovnocennosti GM potravin: dosavadní studie, včetně několikaletého využívání GMO v potravinovém řetězci neprokázaly negativní účinky na lidské zdraví, •
potravinové alergie - není možné v současnosti na základě dosaženého vědeckého poznání spolehlivě říci, že GM potraviny nebudou v budoucnu příčinou alergických reakcí,
•
resistence vůči antibiotikům, používání genů rezistentních vůči antibiotikům v genetickém inženýrství a následně v potravinách může způsobit u zvířat i lidí rezistenci při léčbě daným antibiotikem,
•
negativní vliv na ekologické zemědělství, oddělení pozemků s GM plodinami od pozemků s ekologicky pěstovanými plodinami nemůže úplně zabránit přenosu (např. větrem) a kontaminaci u některých ekologicky pěstovaných plodin, např. řepky olejky,
•
používání širospektrých herbicidů ničí přirozené prostředí a má negativní dopad na konvenční způsob hospodaření a místní životní prostředí a může vést k vytvoření „superplevelů“.
Na opačné straně stojí ekonomický přínos GMO a GM potravin, hlásaný nejvíce ze strany USA. Byly prokázány vyšší výnosy GM plodin, které byly rezistentní vůči škůdcům, což by mohlo přinést částečné sociálně-ekonomické výhody pro rozvojové země. Nové GMO mohou zlepšit vlastnosti produktů, např. výživovou hodnotu, odolnost vůči nepříznivým faktorům. K záměrnému uvolňování GMO do životního prostředí a jejich uvádění na trh dochází v souladu s principem předběžné opatrnosti při uvážení možných rizik GMO pro životní prostředí a lidské zdraví. GMO jsou definovány jako organismy, jejichž genetický materiál byl pozměněn způsoben, který se nenastává přirozeně, např. křížení, šlechtění, případně přirozenou rekombinací. Při genetické modifikaci dochází ke vnesení nového materiálu do DNA struktury živé buňky jiného organismu. Problematika nakládání s GMO, povolovacího řízení, požadavků na hodnocení rizika, účast veřejnosti a označování GMO je upravena zákonem č. 78/2004 Sb., o nakládání 265
Srov. Kýrová, V.: Geneticky modifikované organismy v potravinách. Brno: Státní zdravotní ústav, 2006; Kocourek, F. - Říha, K. - Stará, J.: Hodnocení rizik geneticky modifikovaných rostlin pro životní prostředí VVF:PROJ/2004/7/deklas. Praha: Výzkumný ústav rostlinné výroby, 2004
158
s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty, ve znění pozdějších předpisů, harmonizovaným se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2001/18/ES o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/220/EHS (dále jen směrnice 2001/18/ES). Samostatnou kategorií potravin nového typu jsou geneticky modifikované potraviny, které mají vlastní právní rámec – nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1829/2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivech (dále jen nařízení ES č. 1829/2003)266 a nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1830/2003 o sledovatelnosti a označování geneticky modifikovaných organismů a sledovatelnosti potravin a krmiv vyrobených z geneticky modifikovaných organismů a o změně směrnice 2001/18/ES (dále jen nařízení ES č. 1830/2003). Nařízení ES č. 1829/2003 zavádí princip „jedny dveře, jeden klíč“, což má několik významů. Za prvé získané povolení k uvádění na trh dané GM potraviny je platné v celé EU, není tedy potřeba žádat o souhlas v každém členském státě zvlášť. Za druhé je možné podat jedinou žádost pro získání jak souhlasu pro záměrné uvolnění GMO do životního prostředí dle směrnice 2001/18/ES, tak souhlasu pro použití GMO jako složky potraviny dle nařízení ES č. 1829/2003. Povolení může být uděleno buď pro GMO, který má být použit v potravinách, nebo pro potraviny obsahující GMO nebo sestávající z GMO nebo potraviny vyrobené z GMO nebo obsahující složky vyrobené z GMO. Za třetí, je-li pravděpodobné, že produkt bude využíván zároveň jako potravina i krmivo, musí být schválen pro oba účely. Podaná žádost podléhá jedinému hodnocení rizika, které má na starosti EFSA – vědecký panel pro GMO, po němž následuje jediné řízení o udělení souhlasu za účasti Komise a členských států při aplikaci regulativní postupu dle rozhodnutí 1999/468/ES. Žádost se podává příslušnému vnitrostátnímu orgánu (MZe)267 členského státu, na jehož trh má být produkt uveden jako první. Žádost musí obsahovat náležitosti určené v čl. 5 odst. 3 až 6, mj. jednoznačně vymezený rozsah žádosti, monitorovací plán pro období po uvedení na trh, metody detekce, návrh na označování atd. a musí názorně dokládat, že GM potravina vyhovuje požadavkům podle č. 4 nařízení ES č. 266
Nařízení stanoví právní rámec také pro GM krmiva, který je vystavěn na stejné principu, jak bude řečeno u potravin. Ustanovení o hodnocení bezpečnosti genetické modifikace se aplikuje také na přídatné látky, látky určené k aromatizaci a výchozí materiály určené k jejich výrobě, pokud obsahují GMO. 267 V České republice byly dle nařízení ES č. 1829/2003 doposud podány dvě žádosti firmou Monsanto. V jednom případě se jedná o GM kukuřici rezistentní vůči broukům, včetně tolerance k herbicidu, ve druhém případě šlo o GM kukuřici s rezistencí vůči broukům i motýlům včetně tolerance k herbicidu, obě v rozsahu použití pro import, zpracování a využití jako potravina a krmivo, bez požadavku na pěstování.
159
1829/2003. To znamená, že GM potravina nepůsobí nepříznivě na lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí; neuvádí v omyl spotřebitele; neodlišuje se od konvenční potraviny, k níž představuje ekvivalent, v takové míře, že by byla pro běžnou spotřebu z výživového hlediska nevýhodná. Obdržení žádosti se žadateli písemně potvrdí a žádost se postupuje EFSA, který ji dává na vědomí Komisi a ostatním členským státům. EFSA zajišťuje také zveřejnění žádosti s výjimkou částí, které jsou označeny za důvěrné268, včetně svého stanoviska. Na základě stanoviska EFSA k hodnocení rizika navrhne Komise rozhodnutí o přiznání či odmítnutí udělení souhlasu. K návrhu rozhodnutí se vyjadřuje Stálý výbor. Jinak je role členských států omezena na minimum. Souhlasné vyjádření Stálého výboru znamená vydání rozhodnutí o udělení povolení Komisí. V případě nesouhlasného stanoviska Stálého výboru je žádost předána k přijetí nebo zamítnutí Radě ministrů. Ohledně etických otázek si může Komise vyžádat vyjádření Evropské společnosti pro etiku ve vědě a nových technologiích. Schválené GM produkty jsou zapisovány do veřejně přístupného registru Společenství pro GM potravina a krmiva. Povolení se uděluje na dobu 10 let a musí být v desetiletých periodách obnovováno. Řešení mimořádných situací, tj. kdy produkty povolené mohou představovat vážné riziko pro lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí, nebo vyplývá-li z vydaného stanoviska EFSA potřeba pozastavit platnost nebo změnit vydané povolení, se řídí čl. 53 a 54 nařízením ES o bezpečnosti potravin. Ke snadnějšímu a efektivnějšímu řešení mimořádných situací, ale i k lepšímu monitoringu možných dopadů GMO zejména na životní prostředí, má sloužit zakotvení požadavků na sledovatelnost GMO v nařízení ES č. 1830/2003 Základem náležité sledovatelnosti produktů obsahujících nebo složených z GMO nebo potravin vyrobených z GMO je zajištění toku přesných informací včetně jejich archivace a provádění odpovídajícího označování. Provozovatelé potravinářských podniků musí zajistit v každé fázi uvádění na trh předání a uchování informací o produktech vyrobených nebo obsahujících GMO, včetně tzv. jednoznačných identifikačních kódů (dále také i-kódy), které se přiřazují každému GMO. Systém 268
Zveřejněny musí být vždy tyto údaje: název a složení GMO a potraviny, obecný popis, fyzikálněchemické a biologické charakteristické znaky, účinky na lidské zdraví a zdraví zvířat, na životní prostředí účinky na charakteristické znaky živočišných produktů a jejich výživové vlastnosti, metody detekce včetně vzorkování a identifikace transformační události, informace o nakládání s odpady a řešení mimořádných situací
160
tvorby a přiřazování jednotlivých identifikačních kódů pro GMO zavádí nařízení Komise ES č. 65/2004, kterým se zřizuje systém tvorby a přiřazování jednoznačných identifikačních kódů pro geneticky modifikované organismy (dále jen nařízení ES č. 65/2004). I-kód vytváří sám žadatel podle formátů předepsaných v příloze nařízení ES č. 65/2004 a předkládá jej v žádosti nebo jej dodatečně sděluje Komisi (týká se GMO uvedených na trh před platností nařízení ES č. 64/2004. Formát i-kódu se skládá ze tří částí. První označuje žadatele nebo držitele povolení, druhá určuje transformační událost a třetí část slouží k ověření a zajišťuje integritu i-kódu. Přiřazené i-kódy jsou vedeny v databázi produktů Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) BioTrack269 a v Informačním systému pro biologickou bezpečnost270, kde je nutné předem ověřit jedinečnost vytvořeného i-kódu. Za tímto účelem musí mít provozovatel zavedený vhodný systém k identifikaci odběratelů a dodavatelů a archivaci získaných informací po dobu pěti let od každé jednotlivé operace. GM produkty
musí provozovatel opatřit slovy "Tento produkt
obsahuje geneticky modifikované organismy", případně „tento produkt obsahuje geneticky modifikovaný/ou/é (název organismu/ů). V konvenčních potravinách se mohou náhodně nebo z technické nevyhnutelnosti vyskytovat nepatrné stopy GMO, které nejsou posuzovány jako porušení ustanovení nařízení ES č. 1829/2003 a č. 1830/2003, pokud nedochází k překračování prahové hodnoty stanovené v čl. 47 odst. 1 ve výši 0,5 % a za předpokladu, že přítomnost GM materiálu je náhodná nebo jí nelze technicky zabránit během setí, pěstování, sklizně nebo zpracování, že GM materiál obdržel ve stanovisku vědeckého výboru nebo EFSA před účinností nařízení ES č. 1829/2003 příznivé hodnocení rizika271, a že žádost o jeho povolení nebyla odmítnuta a metody detekce jsou veřejně dostupné. Provozovatel potravinářské podniku musí být schopen kontrolnímu orgánu prokázat, že podnikl odpovídající kroky k vyvarování se kontaminace GM materiálem.
269
BioTrack Online byl vytvořen OECD v roce 1995 jako databáze informací v oblasti ochrany životního prostředí a bezpečnosti potravin a krmiv ve vztahu k biotechnologiím. Blíže viz http://www.oecd.org/about/0,2337,en_2649_34385_1_1_1_1_1,00.html 270 Informační systém pro biologickou bezpečnost (Biosafety Clearing House) byl vytvořen na základě Cartagenského protokolu k Úmluvě o biologické rozmanitosti (Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 89/2005 Sb.m.s,), aby usnadnil výměnu informací a zkušeností o živých modifikovaných organismech a přispěl k implementaci Protokolu. Blíže viz http://bch.biodiv.org/about/default.shtml 271 GM materiály s příznivým stanoviskem k hodnocení rizika jsou zveřejněny na seznamu vypracovaném Komisí viz http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/gmfood/events_en.pdf v souladu s nařízení ES č. 641/2004 do doby než dojde k udělení jejich povolení nebo zamítnutí žádosti o jejich povolení podle nařízení ES č. 1829/2003.
161
4. 2. 3 Označování Evropská unie uplatňuje princip předběžné opatrnosti vůči těmto druhům produktů velice neúprosně a tvrdě. Neexistují výjimky ani pro členské státy a ani pro třetí země, což ne vždy se setkává s kladnou odezvou Spojené státy americké odmítají na mezinárodním poli akceptovat tento přísný přístup EU, především se staví proti povinnému označování GM potravin, které není pro GM produkty uváděné na domácí americký trh vyžadováno. Jádrem sporu o označování GM potravin je úloha vědy v potravinovém právu. Zatímco USA stále uplatňují jako základ potravinového práva ortodoxní vědecký přístup, v Evropské unii byl tento přístup modifikován právě aplikací předběžné opatrnosti. Trvá-li vědecké nejistota ohledně bezpečnosti některých, byť jinde schválených potravin, je lepší kvůli ochraně zdraví spotřebitelů udělení povolení zamítnout do doby, než bude existovat větší vědecká jistota. Právě komunitární legislativa pro označování a sledovatelnost GM potravin vedla ke zrušení pětiletého moratoria EU na povolování nových GMO272. Označování potravin nového typu musí odrážet specifičnost jejich vlastností, aby spotřebitel mohl zvážit, zda jejich konzumace odpovídá jeho potřebám i smýšlení. Kromě „obyčejných“ údajů, které vyplývají z § 6 zákona o potravinách, musí být na obalu uveden charakteristický znak či vlastnost potraviny vztahující se ke složení, výživové hodnotě či účelu použití, které jsou důsledkem toho, že nová potravina nemůže být pokládána za rovnocennou vůči potravině běžné. Dále se označuje údaj o přítomnosti nového materiálu, který může ovlivnit zdraví určité skupiny osob nebo který vyvolává výhrady etické povahy. V případě, že vědecké posouzení prokáže, že hodnocené charakteristické znaky jsou odlišné ve srovnání s běžnou potravinou nebo její složkou z důvodu uplatnění uznávaných mezních hodnot přirozených odchylek těchto charakteristických znaků, považuje se nová potravina nadále za rovnocennou. Nicméně je nutné při označování uvést změněné charakteristické znaky nebo vlastnosti včetně postupu, kterým byla taková změna docílena.
Při neexistenci rovnocenné
potraviny musí být zajištěna přiměřená informovanost spotřebitelů přijetím jiných vhodných opatření, je-li to potřeba. Potraviny nebo složky potravin, které jsou geneticky modifikovaným organismem nebo jej obsahují nebo které jsou z něho vyrobeny, se na obalu určeném 272
Ke sporu mezi USA a EU blíže viz např. http://gnosis9.net/view.php?nazevclanku=wto-oznacilamoratorium-na-dovoz-gmo-do-eu-za-nelegalni&cisloclanku=2006020005 nebo http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds291_e.htm
162
pro spotřebitele nebo zařízení stravovacích služeb označí podle § 6 odst. 1 zákona a údaji podle ustanovení nařízení ES o GM potravinách a krmivech a nařízení ES o sledovatelnosti GMO. Zvláštní požadavky na označování GMO v potravinách se nevztahují na produkty, které obsahují maximálně 0,9 % genetického materiálu a jeho přítomnost je náhodná nebo technicky nevyhnutelná. Tyto dva předpoklady pro zproštění povinnosti zvláštního označování musí být provozovatel potravinářského podniku schopen doložit. GM potravina musí být odlišitelná pomocí těchto výrazů „geneticky modifikovaný“ nebo „vyrobený z geneticky modifikované (název složky)“, uvádí se za dotyčnou složkou; „obsahuje geneticky modifikovaný (název organismu)“ nebo „obsahuje (název složky) vyrobený z geneticky modifikovaného (název organismu)“ ve výčtu složek. U jednosložkových potravin se zřetelně uvedou slova „geneticky modifikováno“ nebo „vyrobeno z geneticky modifikovaného (název organismu). U nebalených GM potravin se musí spotřebitel tuto informaci dovědět z cedulky vystavené u potraviny. V případě potravin nabízených v malých baleních (plocha obalu menší než 10 cm2) musí být dbáno dostatečnou čitelnost a snadnou rozpoznatelnost údaje o GMO. Charakteristické znaky se uvádí za podmínky, že se GM potravina odlišuje od svého konvenčního protějšku ve složení, výživové hodnotě, příp. účinku, zamýšleném použití, nebo zdravotních důsledcích pro určité skupiny populace; nebo jestliže podněcuje obavy etické nebo náboženské povahy. Tato právní úprava byla přejata z nařízení o potravinách nového typu, když došlo k vyčlenění samostatné skupiny GM potravin. Přístup Evropské unie k GM plodinám
a GM potravinám vychází zatím
jednoznačně z principu předběžné opatrnosti. Každý GMO i každý GM produkt musí před uvedením do oběhu projít vědecky nezávislým velmi pečlivým procesem hodnocení rizika ze strany EFSA Dosavadní vědecké studie i praktické zkušenosti však zatím neprokázaly škodlivý účinek GM produktů na lidské zdraví. Až další vývoj na mezinárodním poli ukáže, zda-li si Evropská unie obhájí tento svůj, zejména ze strany USA kritizovaný, evropskými spotřebiteli však zatím vítaný přísný postoj.
163
4. 3 Ozařování potravin
Ozařování potravin je fyzikální způsob ošetřování potraviny ionizujícím zářením nebo ultrafialovými paprsky. Hlavním smyslem ozařování potravin je prodloužit trvanlivost potraviny a zvýšit její bezpečnost, především díky schopnosti ničit patogenní mikroorganismy a hmyz v potravinách a následném snížení zdravotního rizika a tím omezit nebezpečí alimentárních onemocnění. Otázka ozařování potravin ionizujícím zářením je řešena na komunitární úrovni dvěma směrnicemi. Rámcová směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/2/ES o sbližování legislativ členských států týkajících se potravin a potravinových složek ošetřených ionizujícím zářením zakotvuje základní aspekty pro provádění ozařování, značení ozářených potravin a podmínky pro jejich schvalování. Druhá směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/3/ES o vytvoření seznamu Společenství potravin a potravinových složek ošetřených ionizačním zářením je implementační a týká se zavedení seznamu Společenství potravin a jejich složek ošetřovaných ionizujícím zářením. V tomto se seznamu je zanesena prozatím jediná položka, a to sušené aromatické byliny, koření a kořenící směsi, neboť v rámci konzultací k návrhu Komise v roce 2001273 na rozšíření seznamu Společenství potravin, které lze ozařovat a k nimž se kladně vyjádřil tehdejší Výbor pro potraviny, nebylo dosaženo potřebného konsenzu. Zmíněné směrnice jsou transponovány do ustanovení § 4 zákona o potravinách a vyhlášky č. 133/2004 Sb., o podmínkách ozařování potravin a surovin, o nejvyšší přípustné dávce záření a o způsobu označení ozáření na obale (dále jen vyhláška o ozařování potravin). Česká právní úprava nad rámec směrnic upravuje ozařování potravin ultrafialovými paprsky. Tento postup lze použít pouze u vody určené k výrobě balené kojenecké vody, balené pitné vody, pokud se nezmění její základní složky dávající jí její vlastnosti, a vody používané jako surovina k výrobě potravin. Podmínky pro ošetřování potravin ionizujícím zářením jsou daleko detailnější a propracovanější. Právní úprava vychází ze zásady, že ozářit lze pouze potraviny uvedené v seznamu přílohy I vyhlášky o ozařování potravin, a to jen do výše nejvyšší celkové průměrné přípustné absorbované dávky s tím, že je toto ošetření provedeno pouze schválenými
273
Communication from the Commission on foods and food ingredients authorised for treatment with ionising radiation in the Community COM/2001/0472 final
164
zdroji ionizujícího záření ve schválené ozařovně274. Ozařování jiných potravin do vydání seznamu produktů povolených ozařovat v celé EU podléhá souhlasu ze strany Ministerstva zdravotnictví, poté o tomto bude rozhodovat Komise vycházejíce ze stanoviska EFSA. Kromě naplnění výše uvedených zásad musí pro provedení ozáření existovat dostatečná technologická nutnost, konkretizovaná v § 4 odst. 3 vyhlášky o ozařování potravin275. Ozářením nesmí znamenat riziko pro zdraví spotřebitele, naopak musí působit příznivě. Odpůrci ozařování potravin, jak uvádí Kvasničková276, poukazují na možnost používání ozařování namísto řádného provádění hygienických a kontrolních opatření. Proto je mezi předpoklady aplikace ionizujícího záření zařazena také nepřípustnost nahrazovat tímto ošetřením hygienická a zdravotní opatření nebo správné výrobní a zemědělské postupy. Kromě ostatních údajů stanovených zákonem o potravinách se musí potravina pro konečného spotřebitele nebo pro společné stravování ošetřená ionizujícím zářením nebo potravina obsahující takto ošetřené složky označit slovy „ionizováno“ nebo „ošetřeno ionizujícím zářením“.
V ostatních případech
distribuce nebo prodeje je nutné doložit i název a adresu ozařovny. Kvasničková277 konstatuje, že i přes výhody, které přináší ozařování potravin pro potravinářských průmysl a zdraví spotřebitelů (ničení patogenů, prodloužení údržnosti masa, ovoce a zeleniny, alternativa k používání chemických prostředků ke zlepšení kvality ovoce a zeleniny) není tento fyzikální postup v Evropě více využíván, což odůvodňuje existencí odlišných názorů vědecké (např. není dostatečně prověřena a vyloučena spojitost ozařování s karcinogenitou) i laické veřejnosti (pro nedostatek informací nebo obavy z klamání ohledně čerstvosti a kvality ozářené potraviny). Do budoucna lze však počítat s nárůstem ozařovaných potravin v souladu s mezinárodním trendem podněcovaným ze strany WTO, Komise Codex Alimentarius a USA.
274
Zdroje ionizujícího záření upravuje zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů (atomový zákon), ve znění pozdějších předpisů, a nakládání s nimi schvaluje SÚJB. Rozhodnutí o schválení ozařovny vydává SZPI na základě žádosti s náležitostmi podle § 4 odst. 3 zákona o potravinách. 275 Ionizující záření použito pouze ke zničení patogenních organismů, a tím snížení nebezpečí nákazy přenášené potravinami, omezení kažení potravin zpomalením nebo zastavením rozkladných procesů zničením organismů přispívajících k těmto rozkladným procesům, redukci ztrát vznikajících předčasným zráním, rašením nebo klíčením, nebo zničení škodlivých organismů obsažených v rostlinných produktech a rostlinách. 276 Kvasničková, A.: Ozařování potravin. Informační přehledy ÚZPI. Praha: ÚZPI, 2006, str. 12 277 Kvasničková, A.: Ozařování potravin - Informační přehledy ÚZPI. Praha: ÚZPI. 2006, str. 19
165
4. 4 Ekologické zemědělství a biopotraviny
Ekologické
zemědělství
je
přesně
definovaný
způsob
zemědělského
hospodaření, založený na produkci kvalitních surovin a potravin, používající praktiky trvale udržitelné spotřeby a výroby, s cílem vyhnout se používání agrochemických a nepřírodních vstupů a postupů (pesticidy, hnojiva, některá aditiva nebo GMO) a minimalizovat negativní vlivy na životního prostředí. Tento přístup chápe úzké propojení mezi všemi částmi přírodního systému. Postupy ekologického zemědělství kladou značný důraz na zdraví a dobré životní podmínky zvířat, což jsou další faktory ovlivňující např. kvalitu produkce. Ekologické zemědělství se přímo dotýká otázek, které se vztahují k nezávadnosti potravin a krmiv, jejich kvalitě a lidské výživě obecně. I když na základě současných důkazů lze obtížně dojít k obecnému závěru, že biopotraviny jsou z hlediska kvality, nezávadnosti a zdraví vždy lepší, je zřejmé, že postupy produkce a zpracování mají vliv na kvalitu konečného produktu a specifické ekologické postupy vedou k vyšší nutriční hodnotě, jakosti a nezávadnosti ve srovnání s konvenčními systémy hospodaření.278 Legislativně je oblast ekologického zemědělství a produkce ekologických produktů zaštítěna nařízením Rady EHS č. 2092/1991 o ekologickém zemědělství a k němu se vztahujícím označování zemědělských produktů a potravin (dále jen nařízení EHS o eko-zemědělství), zákonem č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství a o změně zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o eko-zemědělství). Nařízení EHS o eko-zemědělství
bylo vůbec
prvním evropským právním předpisem, který upravoval tuto oblast.
Ekologické
zemědělství je oblastí se značně dynamickým vývojem, a to právě proto, že je úzce propojena s aktuální problematikou bezpečnosti potravin a ochrany životního prostředí. Této dynamičnosti plně odpovídá i neustálá potřeba přizpůsobovat právní regulaci. Nařízení EHS o eko-zemědělství bylo od 24. června 1991, kdy vstoupilo v platnost, nesčetněkrát novelizováno279. Nařízení EHS o eko-zemědělství, které poskytlo základní komunitární rámec pro ekologické zemědělství, se v prvé řadě soustředilo na regulaci označování produktů získaných ekologickou metodou. Do roku 1999 navíc právní 278
Homolka, P. - Ostrý, V. - Urban, J.: Ekologické zemědělství – zdroj bezpečných krmiv a potravin. Praha: Vědecký výbor výživy zvířat, 2005, str. 35 279 Přehled všech novelizací na http://eurlex.europa.eu/Notice.do?val=173821:cs&lang=en&list=225579:cs,185478:cs,173823:cs,173822:cs,17382 1:cs,&pos=5&page=1&nbl=5&pgs=10&hwords=, konsolidované znění na http://www.kez.cz/main.php?pageid=225
166
úprava zahrnovala pouze rostlinnou výrobu. O poměrně podrobná, ale nikoliv kompletní ustanovení týkající se živočišné výroby se právní úprava rozrostla až přijetím nařízení Rady (ES) č. 1804/1999 ze dne 19. července 1999, kterým se za účelem zahrnutí živočišné výroby doplňuje nařízení (EHS) č. 2092/91 o ekologickém zemědělství a k němu se vztahujícím označování zemědělských produktů a potravin.280 Nicméně z rámce působnosti jsou i nadále vyloučeny víno, ryby a ostatní akvakultura. Problémovým je také přístup většiny členských států, které nařízení EHS o ekozemědělství používají jako minimální základ pro ekologické zemědělství a v rámci národní legislativy stanoví další přísnější a detailnější požadavky. Z těchto a mnoha dalších důvodů byl již v závěrech Rady EU k Evropskému akčnímu plánu pro ekologické potraviny a zemědělství281 z 2.října 2004 vyjádřen záměr přijetí nového nařízení o ekologickém zemědělství ke zdokonalení a posílení komunitárních pravidel pro ekologické zemědělství. Návrh nového nařízení o ekologickém zemědělství, který přijala Evropská komise na konci prosince 2006, byl vzápětí schválen na zasedání ministrů zemědělství členských států EU. Schválí-li návrh Evropský parlament, nahradí nové nařízení dne 1. 1. 2009 stávající nařízení EHS o ekozemědělství. Kromě zjednodušení a zpřehlednění právní úpravy, které uvítají především osoby podnikající v ekologickém zemědělství a kontrolní orgány, má být nové nařízení o ekologickém zemědělství přínosem i pro spotřebitele ekologických produktů. Experti napříč zemědělským spektrem odhadují, že nové nařízení ovlivní vývoj ekologického zemědělství nejméně na 20 let. Blake282 dokonce říká, že nové nařízení pravděpodobně změní charakter ekologického zemědělství navždy. Nové nařízení nemá být pouhým „nařízením stanovujícím pravidla označování ekologických produktů“, ale obecnou normou, která vymezí cíle a principy na jedné straně a základní pravidla pro označování, kontrolu, dovoz a produkci na straně druhé. Dojde k zásadnímu zjednodušení pravidel jak pro výrobce, tak i pro samotné spotřebitele, přesně v duchu současné snahy právo simplifikovat a zpřehledňovat. Návrh tedy snižuje míru podrobností a totéž umožňuje u prováděcích pravidel. Mezi nesporné klady má patřit nahrazení praxe tzv. legislativy na základě výjimek tzv. principem pružnosti – průhledný a přísně regulovaný mechanismus umožňující uplatňování méně
280
Celé znění viz http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/cs/dd/15/04/31999R1804CS.pdf COM (2004) 415 282 Francis Blake, prezident International Federation of Organic Agriculture Movements, vice viz http://www.ifoam.org 281
167
přísných pravidel za účelem rozvoje odvětví a umožnění produkce hospodářsky životaschopným způsobem. Nové nařízení o ekologickém zemědělství sice ještě není platné, ale jeho obecná ustanovení lze využít již nyní, neboť jsou již dnes aplikována a v novém nařízení mají dostat právně závaznou formu. Jasné vymezení cílů a principů ekologického zemědělství je důležitým bodem pro každou právní úpravu, přispívá k větší transparentnosti a srozumitelnosti systému, ke zvýšení důvěry spotřebitelů a také k hlubší harmonizaci pravidel.
V článku 3 návrhu nařízení jsou formulovány tyto
základní, obecně známé cíle: •
používání takových metod produkce, které se vyznačují:
1) minimalizací negativních dopadů na životní prostředí, 2) zachováním vysoké úrovně biologické rozmanitosti, 3) co nejvyšší ochranou přírodních zdrojů, 4) udržováním dobrých životních podmínek zvířat, včetně plnění jejich druhově specifických etologických potřeb; •
produkce potravin a zemědělských produktů v souladu se zájmem spotřebitelů o produkty vyrobené přírodní cestou. Principy ekologického zemědělství jako výchozí vodítko osoby podnikající či
spotřebitele pro uchopení pojmu ekologické zemědělství jsou v nařízení o ekologickém zemědělství lze rozdělit do tří skupin. Obecné či souhrnné zásady se vztahují na veškerou ekologickou produkci a jsou vymezeny v článku 4 takto: •
přednost použití živých organismů a mechanických metod produkce před syntetickými materiály,
•
přednost použití přírodních látek před syntetickými, s výjimkou případu nedostupnosti přírodní látky na trhu,
•
zákaz použití geneticky modifikovaných organismů a produktů z GMO, s výjimkou veterinárních léčivých přípravků,
•
modifikace pravidel ekologické produkce s ohledem na místní podmínky, stupeň rozvoje a specifické chovatelské postupy při současném zachování samotného pojetí ekologického zemědělství. Zbylé dvě skupiny lze charakterizovat jako zvláštní zásady týkající se
ekologického zemědělství a zpracování ekologických potravin a krmiv.
168
Podnikat v ekologickém zemědělství, tj. hospodařit na ekofarmě, lze pouze na základě registrace, kterou provádí na žádost Ministerstvo zemědělství. Podání žádosti musí předcházet vstupní kontrola daného podniku ohledně prověření jeho připravenosti na ekologický způsob hospodaření. Tuto kontrolu provádí subjekt283, se kterým uzavřel ekologický podnikatel smlouvu o kontrolní činnosti. Jakmile dojde k doručení žádosti, která musí obsahovat zmíněné hodnocení vstupní kontroly, vstupu podnik do tzv. přechodného období, ve kterém probíhá přeměna zemědělské výroby na ekologické zemědělství a k odstranění vlivu negativních dopadů předchozí zemědělské činnosti na zemědělskou půdu, krajinu a životní prostředí. Doba trvání přechodného období je závislá na mnoha faktorech284. Pro rostlinnou produkci lze ekologická pravidla vymezit bodově takto: •
ochrana rostlin vychází z využívání jejich přirozené odolnosti vůči škůdcům a chorobám s vazbou na výběr vhodných druhů a odrůd a používání vhodných pěstitelských postupů, při ohrožení zdraví rostliny je možné použít prostředky uvedené v příloze II části B nařízení EHS o eko-zemědělství,
•
výživa rostlin se zajišťuje hlavně prostřednictvím půdního ekosystému,
•
k udržování úrodnosti a dobrých vlastností půdy slouží především střídání různých plodin, k hnojení se přednostně
používá organických materiálů,
výjimečně druhy hnojiv a pomocných půdních látek vyjmenované v příloze II části A nařízení EHS o eko-zemědělství, •
osivo nebo rozmnožovací materiál musí pocházet z ekologické produkce. Základní pravidla pro ekologickou živočišnou produkci jsou:
•
plemena zvířat se vybírají s ohledem na odolnost vůči chorobám a schopnost přizpůsobit se místním podmínkám, musí pocházet z ekologických chovů,
•
k výživě zvířat se používají produkty z ekologické produkce, důraz se klade na správnou výživu s ohledem na kvalitu produkce,
•
způsob chovu musí splňovat nejvyšší možnou úroveň dobrých životních podmínek zvířat,
•
prevence chorob je založena na výběru plemena a linie, chovatelských, postupech, vysoce kvalitním krmivu a tělesném pohybu, odpovídající intenzitě
283
Kontrolu a osvědčování provádí v České republice Ministerstvem zemědělství pověřené organizace podle hlavy V zákona o ekologickém zemědělstv. V současné době to jsou: Kontrola ekologického zemědělství, o.p.s. se sídlem v Chrudimi, ABCERT GmbH se sídlem v Brně a Biokont CZ, s.r.o. se sídlem v Brně. 284 Blíže viz příloha I nařízení EHS o eko-zemědělství
169
chovu a přiměřeném a vhodném ustájení, udržovaném v hygienických podmínkách; k léčbě se přednostně využívají rostlinné a homeopatické přípravky, je-li to nezbytné lze aplikovat alopatické přípravky a antibiotik. Ekologický podnikatel (neplatí pro ekologického chovatele včel) nesmí souběžně s produkcí bioproduktů produkovat stejné suroviny rostlinného nebo živočišného původu jinou zemědělskou výrobou. Na ekofarmě je souběžná produkce zakázána. Tam, kde sousedí ekologicky obhospodařované pozemky s pozemky, které nejsou obhospodařovány ekologickým způsobem, musí ekologický podnikatel učinit vhodná opatření, kterými sníží riziko škodlivých vlivů na jím ekologicky obhospodařované pozemky, a to na nejnižší možnou míru; takovými opatřeními jsou zejména výsadba živých plotů, větrolamů, pásů zeleně, izolačních travnatých pásů nebo zřizování cest285. Toto ustanovení zákona o eko-zemědělství spolu s § 2i zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, kterým se stanoví povinnosti zemědělského podnikatel při pěstování GM odrůd, je velice důležité pro koexistenci pěstování GM plodin a praktikování ekologického způsobu hospodaření.286 Biopotraviny a bioprodukty musí být v zásadě získávány ze zemědělských složek, které mají ekologický charakter. Ekologické složky musí tvořit 95 % konečného složení produktu287. Zbylých 5 % představuje složky zemědělského (vybrané druhy ovoce, koření, živočišných produktů, cukrů atd.) či nezemědělského (přídatné látky, aromata, voda, sůl, minerály, vitamíny atd.) původu, která sice nepochází z ekologické produkce, ale jejich přítomnost v ekologických produktech umožňuje příloha VI nařízení EHS o eko-zemědělství. Osoba, která hodlá vyrábět nebo distribuovat ekologické produkty musí podstoupit, podobně jako ekologický podnikatel, registraci u Ministerstva zemědělství, která je mj. vázána na vstupní kontrolu provedenou kontrolní organizací, s níž dojde k uzavření smlouvy o kontrolní činnosti. Následně dochází k certifikaci původu ekologických produktů, vymezují se produkty, které lze uvádět do oběhu pod ekologickým označením. Zpracování bioproduktů a výroba, případně další nakládání s biopotraviny, může probíhat ve stejném podniku, kde se nakládá
285
§ 10 zákona o eko-zemědělství Blíže viz Geneticky modifikované organismy (GMO) a ekologické zemědělství dostupné na http://www.mze.cz/Index.aspx?ids=539&ch=73&typ=1&val=37063 287 Stávající čl. 5 odst. 5a umožňuje odkazovat na ekologickou produkci také u produktů, resp. složek produktů, které obsahují pouze 70 % a více ekologických složek. Vypuštění tohoto ustanovení v chystaném nové nařízení o ekologickém zemědělství by mělo vést k lepší orientaci spotřebitelů mezi jednotlivými produkty na trhu. 286
170
s konvenčními surovinami a potravinami, za předpokladu, že je toto dostatečně odděleno a riziko vzájemné kontaminace minimalizováno. Kromě požadavků právní předpisů pro ekologickou produkci se subsidiárně uplatňují při nakládání s ekologickým produkty všechna ostatní ustanovení vztahující se na konvenční potraviny, pokud jde o hygienu, označování, atd. Dodržování
pravidel
ekologické
produkce
je
spojeno
s pravidelnými
komplexními kontrolami nejméně jednou za rok u každého registrovaného subjektu s vedením dostatečných záznamů v souladu s přílohou III nařízení EHS o ekozemědělství. Kromě toho probíhají kontroly namátkové ohlášené i neohlášené. Zvláštní kontrolní systém pro ekologickou produkci zavedený a detailně vymezený v nařízení EHS o eko-zemědělství by měl být dle návrhu nového nařízení o ekologickém zemědělství harmonizován s již fungujícím systémem úřední kontroly pro potraviny a krmiva podle nařízení ES o úředních kontrolách. Zůstat mají pouze specifická ustanovení týkající se ekologického zemědělství. Mimo jiné ta, že všechny soukromé kontrolní subjekty budou podléhat povinné akreditaci a zároveň budou muset splňovat podmínku nestrannosti a neexistenci střetu zájmů. Nový přístup je očekáván s velkými nadějemi, neboť by měl umožnit lepší zaměření kontrol na oblasti představující největší riziko. Přísné podmínky kladené na výrobu biopotravin vedou k nutnosti upravit označování těchto produktů s ohledem na zajištění ochranu zájmů výrobců biopotravin i spotřebitelů. Požadavky na označování biopotravin jsou sjednoceny na komunitární úrovni nařízením EHS o eko-zemědělství. Použití slova ekologický nebo výrazů z něho odvozených, typu „bio“, „eko“, organický, přírodní atd. je možné pouze za předpokladu, že konečná potraviny obsahuje alespoň 95 % složek získaných postupy předepsanými pro ekologickou produkci. Zbylých 5 % mohou tvořit pouze složky, které jsou výslovně uvedené v příloze VI nařízení EHS o eko-zemědělství. Podrobení potraviny nebo jednotlivých složek ošetření ionizujícím záření nebo použití geneticky modifikovaných organismů se neslučuje se zásadami ekologického zemědělství a vylučuje tudíž označení potraviny jako ekologické. Podle stávající právní úpravy je možné jako biopotraviny označovat také výrobky, jsou složeny z méně než 95 %, ale více než 75 % bioproduktů. Hlavní odlišností v označování je, že údaje odkazující na ekologické zemědělství se uvádějí v seznamu složek a pouze ve zřetelném vztahu k těm složkám, které byly získány podle pravidel ekologické produkce a nesmí se od ostatních údajů v rámci složení nijak 171
vizuálně lišit. U obchodního názvu potraviny pak musí být uvedena formulace: „X % složek zemědělského původu bylo vyprodukováno podle pravidel ekologického zemědělství“. Kromě výrazu odkazujícího na ekologickou produkci musí být biopotravina označena i kódem organizace, která ji certifikovala. Pravé biopotraviny pocházející z České republiky se poznají podle kódů CZ-KEZ-01, CZ-ABCERT-02, nebo CZBIOKONT-03 a národního, případně komunitárního loga.
Návrh nového nařízení ES o ekologickém zemědělství podstatně přehodnocuje pravidla pro produkci zpracovávaných potravin. Zásadní změnou v tomto směru je, že potraviny budou označeny jako ekologické pouze tehdy, jestliže minimálně 95 % jejich složek zemědělského původu bude pocházet z ekologické produkce. Zrušení ustanovení o 75 % by mělo vést k lepší orientaci spotřebitelů mezi jednotlivými produkty na trhu. Zavedena má být povinnost označovat všechny bio potraviny jednotným bio logem EU. Všechny také budou muset mít na etiketě stanoveno, jakého původu jsou suroviny, zda pochází z jednoho nebo více států a také to, zda-li byly vyprodukovány v rámci EU nebo v třetích zemích. Toto ustanovení však nevyloučí současné použití národního nebo soukromého logo. Na zvyšující se význam biopotravin je nahlíženo, kromě environmentální roviny, ještě z jednoho směru. Podpora produkce biopotravin představuje spolu s ochranou tradičních potravinářských specialit288 důležitý prvek pro zachování rozmanitosti potravin, při současné tempu unifikace v zájmu zajištění bezpečnosti potravin.
5. CIZORODÉ LÁTKY V POTRAVINÁCH Bezpečnost potravin může být ovlivněna celou řadou látek. Nebezpečí těchto látek, které nejsou narozdíl například od aditiv přidávány do potravin záměrně a jejich 288
Nařízení Rady (ES) č. 509/2006 ze dne 20. března 2006 o zemědělských produktech a potravinách, jež představují zaručené tradiční speciality
172
přítomnost je důsledkem způsobu získávání, výroby, zpracování, balení, skladování, přepravy či jiného nakládání nebo je způsobena vlivy vnějšího prostředí, může spočívat v mikrobiologické, chemické nebo fyzikální kontaminaci potraviny. Informace o druhu a koncentracích cizorodých látek v potravinách se získávají prostřednictvím monitorovacích programů a dále též v rámci cílených kontrol reagujících na aktuální problémy anebo např. ze systému rychlého varování (RASFF), které
vedou
v nevyhovujících
případech
k ukládání
nápravných
opatření,
doprovázených většinou pokutami, v podobě zákazu distribuce a prodeje daného produktu, stažení z trhu a provedení takových opatření, které minimalizují opakování takové situace.
5. 1 Mikrobiologická nebezpečí
Mikroorganismy, viry, bakterie, kvasinky, plísně, řasy, priony a jejich toxiny a metabolity, jsou příčinou řady alimentárních onemocnění u lidí. Bezpečnost potravin je někdy spojována právě s mikrobiologickým nebezpečími, protože tato ohrožují zdraví lidí bezprostředněji ve srovnání s chemickými, jsou častěji medializována a mohou ohrozit větší skupiny obyvatel. Ke kontaminaci potravin mikroorganismy, jak blíže popisuje Rovira289, může docházet použitím kontaminované suroviny v důsledku jejího kontaktu s vodou, vzduchem nebo půdou. K další kontaminaci může dojít během zpracovávání potraviny, během její přepravy a distribuce. Vedle toho je nutné počítat i s možnou mikrobiologickou kontaminací až v domácnosti spotřebitele. V současnosti je v Evropské unii uplatňován při boji s mikroorganismy především princip prevence zahrnující celý potravinový řetězec. Mezi nejdůležitější preventivní prostředky zaměřené na snižování mikrobiologického rizika patří uplatňování správné zemědělské, hygienické a výrobní praxe a uplatňování postupů dle zásad HACCP. Pro účely vnější a vnitřní kontroly a z toho plynoucí možnosti přijímat účinná nápravná opatření, byla pro některé mikroorganismy přijata jednotná mikrobiologická kritéria v nařízení Komise (ES) č. 2073/2005 o mikrobiologických kritériích pro potraviny (dále jen nařízení ES o mikrobiologických kritériích).290
289
Rovira, J. et al.: Biological Hazards. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2006, str. 120 - 126 290 Východiskem při stanovování mikrobiologických kritérií byla stanoviska dřívějších vědeckých výborů ES a vědecké komise vydaná do roku 2003, stanoviska příslušného vědeckého panelu při EFSA v roce
173
Základní požadavek, který klade na provozovatele potravinářských podniků nařízení ES o mikrobiologických kritériích, spočívá v zabezpečení plnění příslušných mikrobiologických kritérií podle přílohy I, a to ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce potravin, včetně maloobchodu. Nařízení o mikrobiologických kritériích odlišuje tzv. kritéria bezpečnosti potravin, které se vztahují na produkty uváděné na trh a kritéria hygieny výrobního procesu, která se uplatňují při zpracovávání potravin a surovin, tedy před tím než jsou produkty uvedeny na trh. Oba druhy mikrobiologických kritérií se musí odrazit v postupech založených na zásadách HACCP a při uplatňování správné hygienické praxe především při provádění odběrů a analýz vzorků. Četnost odběru vzorků, není-li stanovena jednotně za účelem zajistit stejnou úroveň kontrol EU v příloze I nařízení o mikrobiologických kritériích, závisí na rozhodnutí daného provozovatele, který při tom zohledňuje návod pro použití potraviny, zavedený systém HACCP, případně velikost a charakter svého podniku, přičemž nikdy nesmí dojít k ohrožení bezpečnosti potravin. Několik poznámek k nejčastěji skloňovaným mikroorganismů v poslední době: •
Salmonella – nejznámější patogenní mikroorganismus, bakterie, v potravinách, zejména v nedostatečně tepelně upravených, např. maso, vejce, mléčné produkty, dresinky, krémové dezerty. Způsobuje gastroenteritidu nebo břišní tyfus, doprovázené bolestí hlavy, zimnicí, s možnými chronickými následky.
•
Listeria monocytogenes – velmi rezistentní bakterie vyskytující se zejména v nezpracovaných potravinách (syrová zelenina, maso, mléko) a mléčných produktech s vysokým obsahem tuku. Ohrožuje především citlivé skupiny populace (těhotné ženy, novorozence, lidé s narušeným imunitním systémem). Zapříčiňuje otravu krve, zánět mozkových blan, nitroděložní infekce, potraty.
•
E. coli – bakterie hrozící vysokou infekčností díky velmi nízké infekční dávce, jeden z velkých mikrobiologických problémů výroby potravin dnes. Vyskytuje se v nedostatečně tepelně zpracovaném mase, příčinou přítomnosti může být fekální kontaminace zemědělských plodin či vodních zdrojů, křížová kontaminace. Způsobuje vážná akutní onemocnění (např. akutní selhání ledvin) s možnými dlouhodobými následky.
•
BSE, vCJD – zvířecí a lidská podoba onemocnění, jehož původcem je pozměněný prionový protein. Patří do skupiny transmissivních spongiformních
2004 a dosavadní výstupy v této oblasti v rámci Codexu Alimentarius, zejména Zásady stanovování a používání mikrobiologických kritérií pro potraviny CAC/GL 21 – 1997.
174
encefalopatií. BSE se vyskytuje u skotu krmeného nedostatečně zpracovanou masokostní moučkou, na člověka se pak přenáší z hovězího masa a produktů z něho. Způsobuje rozsáhlá poškození mozku a smrt jedince.291 •
ptačí chřipka – virové onemocnění, přenosné přímým kontaktem s infikovanou drůbeží nebo povrchy a předměty kontaminovanými výkaly a dále pak nedostatečně tepelně upravenými potravinami z drůbeže. Napadá horní dýchací cesty, způsobuje zápal plic, který může vyústit v selhání životně důležitých orgánů a smrt.
5. 2 Fyzikální kontaminace
Pod pojem fyzikální kontaminace potravin je zahrnována v prvé řadě přítomnost cizorodých těles v potravinách. Aladjadjiyan292 pak řadí mezi fyzikální nebezpečí také radioaktivní kontaminaci. Systematika tohoto oddílu bude vycházet z těchto dvou rovin fyzikální kontaminace. Jakékoliv cizorodé těleso v potravinách, zvláště pak pevné nebo ostré, může způsobit vážné poranění nebo i smrt člověka při spolknutí. Kategorizovat fyzikální kontaminanty lze nejlépe podle původu na nerostné (např. kameny, sklo, kovy, způsobují poranění dutiny ústní, zubů, trávicího traktu), rostlinné (např. listy, osivo, způsobují alergie, otravu, poranění) a živočišné (např. hmyz, roztoči, kosti, způsobují druhotné infekce, otravu). Do potraviny se mohou dostat během sklizně, skladování i zpracování potraviny. Významnou příčinou fyzikální kontaminace je manipulace člověka s potravinou, takto se do potravin dostávají vlasy, klenoty, cigarety, plasty, kusy oblečení apod. Zvláštní právní úprava, tak jak je tomu u chemických nebo mikrobiologických nebezpečí neexistuje. Obecně je stanoveno, jak v nařízení ES o bezpečnosti potravin, tak v zákoně o potravinách, že do oběhu nesmí být uváděny potraviny jiné než bezpečné,
resp.
zdravotně
nezávadné,
tj.
takové
které
splňují
chemické,
mikrobiologické a fyzikální požadavky. K dosažení bezpečnosti potravin z hlediska fyzikální kontaminace slouží jako hlavní právní nástroj dodržování postupů HACCP, resp. dodržování zásad správné zemědělské, hygienické a výrobní praxe. K tomuto jsou
291
Blíže viz Komprda, T.: Obecná hygiena potravin. Brno: MZLU, 2004 , str. 64 Aladjadjiyan, A.: Physical Hazards in the Agri-Food Chain. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006, str. 210 292
175
na mimoprávní úrovni doporučovány další postupy a prostředky k předcházení a kontrole fyzikální kontaminace potravin. Radioaktivní
kontaminace
potravin
může
být
způsobena
radionuklidy
nacházejícími se v životní prostředí ať již přirozeně (přirozená atmosférická radioaktivita, kosmické záření, radioaktivní plyny) nebo v důsledku lidské činnosti (využívání nukleární energie k mírovým i vojenským účelům, jaderné elektrárny). Hlavním mezníkem v nahlížení veřejnosti na rizika radioaktivity byla nehoda v Černobylu. Na poli EURATOM byla ve vztahu k radioaktivní kontaminaci přijato několik nařízení: •
nařízení Rady (EURATOM) č. 3954/87, kterým se stanoví nejvyšší přípustné úrovně radioaktivní kontaminace potravin a krmiv po jaderné havárii nebo jiném případu radiační mimořádné situace (dále jen nařízení EURATOM č. 3954/87)293,
•
nařízení Rady (EHS) č. 739/90 o podmínkách dovozu zemědělských produktů pocházejících ze třetích zemí po havárii jaderné elektrárny v Černobylu,
•
nařízení Komise (ES) č. 1609/2000, kterým se stanoví seznam produktů vyňatých z oblasti působnosti nařízení Rady (EHS) č. 737/90 o podmínkách dovozu zemědělských produktů pocházejících ze třetích zemí po havárii jaderné elektrárny v Černobylu. Kontrola dodržování nejvyšších přípustných úrovních radioaktivní kontaminace potravinách, včetně ceritifátů leží u dovážených produktů v ČR na celních orgánech, které tyto nepropustí do volného oběhu, případně kontaminovanou zásilku zničí, nesplňují-li požadavky stanovené výše zmíněnými nařízení ES. S výjimkou výše uvedených nařízení, tj. mimo dobu radiační mimořádné situace,
platí v ČR pro radioaktivní kontaminaci potravin podmínky, požadavky, nejvyšší přípustné úrovně radioaktivní kontaminace a další hodnoty stanovené SÚJB ve vyhlášce č. 307/2002 pro jadernou bezpečnost o radiační ochraně, ve znění pozdějších předpisů. Jinak probíhá v ČR sledování a hodnocení radiační situace v jednotlivých složkách
293
K provedení nařízení EURATOM č. 3954/87 přijala Komise nařízení EURATOM č. 944/89, kterým se stanoví nejvyšší přípustné úrovně radioaktivní kontaminace méně významných potravin po jaderné havárii nebo jiném případu radiační mimořádné situace (pro méně významné potraviny uvedené v příloze nařízení, jejichž podíl na spotřebě obyvatelstvem je nepodstatný, jsou nejvyšší přípustné úrovně desetkrát vyšší než úrovně použitelné pro „jiné potraviny“),a nařízení EURATOM č. 770/90, kterým se stanoví nejvyšší přípustné úrovně radioaktivní kontaminace krmiv po jaderné havárii nebo jiném případu radiační mimořádné situace (na základě rozborů tehdejšího Výboru pro vědu techniku byly stanoveny nejvyšší přípustné úrovně kontaminace krmiv pouze pro izotopy cesia).
176
životního prostředí v rámci celostátní monitorovací sítě pod záštitou SÚJB, přičemž oblast monitorování radioaktivní kontaminace a krmiv zjišťují SZPI, SVS a ÚKZÚZ.
5. 3 Chemická kontaminace
5. 3. 1 Kontaminující látky Nežádoucí reakce na přítomnost chemických látek v potravinách lze charakterizovat jako přecitlivělost nebo otravu potravinami. Zatímco již výše zmíněné přídatné látky jsou příčinou potravinové přecitlivělosti v podobě potravinové alergie nebo potravinové nesnášenlivosti u určité skupiny osob, chemické kontaminanty způsobují otravu, k níž je náchylný každý jednotlivec. Jelikož obecně platí, že přítomnost kontaminantů má negativní dopad na kvalitu produktů a může vyvolávat riziko pro lidské zdraví, jsou legislativní opatření v této oblasti postavena na minimalizaci přítomnosti kontaminantů v potravinách. Tato opatření vychází z rozhodujícího ukazatele toxicity látky - dávky, tj. příjmu dané látky vyjádřený na jednotku tělesné hmotnosti člověka, čímž se vyjadřuje vztah mezi dávkou a nárůstem počtu osob vystaveným škodlivým účinkům. Škodlivý účinek může nastupovat bezprostředně nebo může mít chronický charakter. Hlavními principy právní úpravy kontaminantů jsou: •
vědecký přístup při posuzování rizika souvisejícího s konzumací potravin,
•
obsah kontaminujících látek v potravině v množství, které je z hlediska lidského zdraví a zejména z toxikologického hlediska nepřijatelné znamená zákaz uvádění takové potraviny do oběhu,
•
udržování co nejnižší úrovně kontaminace rozumně dosažitelné při dodržování správných zemědělských a výrobních postupů,
•
stanovení maximálních hodnot pro určité kontaminanty z důvodu ochrany veřejného zdraví,
•
nepřípustnost mísení potraviny splňující maximální limity s potravinami tyto limity překračující. Nařízení Rady (ES) č. 315/93, kterým se stanoví postup Společenství pro
kontaminanty v potravinách, definuje kontaminující látku294 jako látku, která není do 294
Srov. § 2 písm. n) zákona o potravinách. Látkami kontaminujícími se rozumí látky, které se do potravin dostaly neúmyslně při výrobě, zpracování, balení, přepravě nebo skladování, mimo mechanické znečištěniny, mikroby, živé nebo mrtvé živočišné škůdce a části jejich těl
177
potraviny přidána záměrně a vyskytuje se v ní jako důsledek produkce (včetně postupů při pěstování rostlin, chovu zvířat a používání veterinárních léčiv), výroby, zpracování, přípravy, úpravy, obchodní úpravy, balení a přepravy nebo skladování potraviny, nebo jako výsledek kontaminace z vnějšího prostředí. Toto vymezení nezahrnuje zbytky hmyzu, chlupy a jiné cizorodé látky. Maximální přípustné limity přítomnosti látky v potravině pro některé významné kontaminanty295 jsou stanoveny, včetně specifických výjimek, v nařízení ES č. 1881/2006, kterým se stanoví maximální limity některých kontaminujících látek v potravinách 296. Těmito jsou: •
dusičnany – nacházejí se převážně v zelenině (špenát, hlávkový salát), jejich množství je ovlivňováno nejen pěstitelskými metodami a dodržování správné výrobní praxe, ale také např. klimatickými podmínkami v daném místě297. Jejich celkový příjem sice nedosahuje podle vědeckých výzkumů přijatelného denního příjmu, přesto je žádoucí dále omezovat jejich přítomnost v potravinách i ve vodě,
•
aflatoxiny – patří do skupiny genotoxických karcinogenů, které vznikají při vysokých teplotách a vlhkosti. U některých potravin, ořechů, sušeného ovoce či kukuřice, je možné omezit úroveň anflatoxinů tříděním nebo jiným způsob fyzické manipulace.
Limity jsou nastaveny na nejnižší možnou
úroveň. Tato úroveň nemusí být dodržena u produktů, které nejsou určeny k přímé lidské spotřebě nebo k použití jako složka potraviny, •
ochratoxin A – jedná se o mykotoxin vytvářený některými druhy hub/plísní s karcinogenními, nefrotoxickými, imunotoxickými, teratogenními a možná neurotoxickými vlastnostmi. Přirozeně se vyskytuje v mnoha surovinách rostlinného původu, obilovinách, kávových zrnech, kakau, sušených plodech, a proto je často přítomen v kávě, vínu, produktech z obilovin, ale i produktech živočišné výroby. V lidském těle může mít dlouhý poločas rozpadu,
295
Členský stát může pro kontaminanty, u nichž nejsou stanoveny maximální přípustné limity, zachovat nebo přijmout vlastní právní úpravu s tím, že toto oznámí Komisi a ostatním členským státům. U potravin určených pro kojence a malé děti, není-li stanoven zvláštní maximální limit v komunitárních právních předpisech, může být uplatněn ze strany členského státu i limit přísnější. 296 Toto nařízení vstoupilo v účinnost teprve 1. března 2007, proto ještě není zohledněno v české právní úpravě, konkrétně ve vyhlášce č. 305/2004, kterou se stanoví druhy kontaminujících a toxikologicky významných látek a jejich přípustné množství v potravinách. 297 Odlišné klimatické podmínky jsou důvodem pro udělení výjimek z maximálního limitu např. pro britský hlávkový květák
178
•
patulin – jde o mykotoxin vytvářený různými typy hub/plísní. Nachází se nejčastěji v jablečných šťávách a zplesnivělých pečivu,
•
fusariové toxiny – jde o mykotoxiny hub rodu Fusarium, které jsou obsaženy především v obilovinách a výrobků z nich. Riziku kontaminace lze předcházet dodržováním správné zemědělské praxe a dalšími vhodnými zpracovatelskými postupy, proto jsou stanoveny maximální limity zvlášť pro nezpracované obiloviny a pro produkty z obilovin určené konečnému spotřebiteli,
•
těžké kovy – řadí se sem olovo, kadmium a rtuť. Vstřebání olova může mít vážné dopady na lidské zdraví, u dětí omezuje duševní rozvoj největší snížení přítomnosti, u dospělých může zvyšovat krevní tlak a riziko vzniku kardiovaskulárních
chorob.
dostatečná
informovanost
spotřebitelů.
Kadmium může být příčinou dysfunkce ledvin, poškození kostí a reproduktivních vad. Rtuť může vyvolat změny při vývoji dětského mozku a u dospělých mohou vyšší dávky způsobit neurologické změny. Maximální přípustné limity těchto látek jsou stanoveny na co nejnižší dosažitelné úrovni. Kontaminanty rtuti jsou většinou přítomny v produktech rybolovu. K ochraně zdraví tudíž může vedle stanovení maximálních limitů přispět dostatečná informovanost spotřebitelů ohledně doporučené spotřeby ryb, •
anorganický cín – tento druh cínu se vyskytuje v konzervovaných potravinách a nápojích a může u některých lidí vyvolávat podráždění žaludku. Nižší maximální limity platí v souladu se zásadou prevence pro potraviny určené kojencům a malým dětem, protože prozatím neexistují dostatečné vědecké podklady k posouzení citlivosti této skupiny populace,
•
3-chlorpropan-1,2-diol (3-MCPD) – tato chemická látka vzniká během zpracování potraviny při použití některých výrobních postupů, např. hydrolýzy kyselin při výrobě ostrých složek potravin. Vyskytuje se nejvíce v sójových omáčkách a výrobky na jejich bázi.
K výraznému omezení
přítomnosti 3-MPCD přispívá úprava zpracovatelných postupů. Vzhledem k tomu, že jde o karcinogenní látku, jsou limity nastaveny na nejnižší možnou úroveň, •
dioxiny a PCB – dioxiny jsou chemické důsledky některých přírodních jevů (lesní požáry, vulkanická činnost) nebo jsou
průmyslovým „výtvorem“
179
(výroba pesticidů, kovů, barev, spalování odpadů). PCB jsou všudypřítomné chemické látky, mj. se nachází ve stavebních materiálech, inkoustech. Dioxiny i PCB způsobují vážné zdravotní problémy, rakovinu, poruchy nervového a imunitního systému, poškození jater, sterilitu,298 •
polycyklické
aromatické
uhlovodíky
karcinogeny. Ke kontaminaci
–
řadí
se
mezi
genotoxické
potravin může docházet během uzení,
zahřívání nebo sušení, dostane-li potravina do přímého kontaktu s produkty spalování. V případě ryb může být důvodem kontaminace znečištění životního prostředí. Další chemické látky, u kterých existuje riziko kontaminace potravin a ohrožení lidského zdraví jsou předmětem vědeckého zkoumání. Jedná se o akrylamid, chemickou látku vyskytující se v potravinách jako výsledek jejich kulinářských úprav běžně praktikovaných. Přítomnost byla prokázána u produktů z brambor a obilovin, které byly smažené ve fritovacím hrnci, rožněné nebo pečené při vysokých teplotách. Potenciální riziko pro lidské zdraví zatím není známo. Dále vydala EFSA vědecké stanovisko k organocínům - látkám nalezeným ve vodě, které se běžně vyskytují v barvách – a jejich riziku pro lidské zdraví vzhledem k přítomnosti v potravinách. Furan byl objeven v rozmanitých druzích potravin, kávě, konzervovaných potravinách obsahujících maso, včetně dětské výživy, zelenině, což naznačuje více způsobů vytváření odpovídající těkavosti této látky. Přítomnost v čerstvém ovoci zjištěna nebyla. Toxikologické údaje o furanu jsou neúplné, chybí výzkumy u lidí. Furan je charakterizován jako cytotoxický a primárně po orálním požití napadá játra. V současnosti se EFSA zabývá také sběrem dat o ethyl karabamanu, který je přirozenou součástí fermentovaných potravin a nápojů. V případě, že pro kontaminanty nejsou stanoveny společné komunitární limity, mohou být tyto stanoveny ve vnitrostátních právních předpisech. V ČR se jedná o vyhlášku č. 305/2004 Sb., kterou se stanoví druhy kontaminujících a toxikologicky významných látek a jejich přípustná množství v potravinách, pro látky jako arsen, zinek či železo. 298
Vysoká množství dioxinů a PCB obsahují také ryby pocházející z oblasti Baltského moře. Jak stojí v důvodové zprávě k nařízení ES č. 1881/2006, významná část těchto ryb nesplňuje stanovené maximální limity, a proto by neměly být určeny ke konzumaci. Vyloučení ryb ze stravy by však mohlo mít negativní dopad na zdraví obyvatel z okolí Baltského moře. Členským státům Finsku a Švédsku, ve kterých funguje systém zajišťující plnou informovanost spotřebitelů o doporučeních týkajících se omezení spotřeby ryb z Baltského moře s cílem vyhnout se možnému zdravotnímu riziku u určitých ohrožených skupin obyvatelstva, byla proto udělena výjimka na přechodné období (do 31. 12. 2011), která umožňuje udělovat povolení k uvádění na trh ryby stanovených druhů původem z Baltského moře určené ke spotřebě na jejich území s vyšším než maximální přípustným obsahem dioxinů a PCB.
180
5. 3. 2 Rezidua pesticidů a veterinárních léčiv Zvláštním druhem kontaminantů v potravinách jsou rezidua látek používaných z ochranných důvodů při zemědělské prvovýrobě – zbytková množství pesticidů a veterinárních léčiv, včetně jejich metabolitů (produkty látkové přeměny) a produktů vzniklých při jejich rozpadu a nebo reakčním procesu. Pojem pesticidy není v žádném právním předpisy přesně definován. Definice formulovaná Komisí Codex Alimentarius označuje za pesticidy všechny chemické látky, určené pro prevenci, ničení, potlačování, odpuzení škodlivých organismů (t.j. nežádoucích rostlin, mikroorganismů či živočichů) během produkce, skladování, přepravy, distribuce a zpracování potravin, zemědělských produktů a krmiv299. Tyto látky mohou být navíc používány jako regulátory či stimulátory růstu rostlin, desikanty nebo inhibitory klíčení. Termín pesticidy tedy zahrnuje jak prostředky na ochranu rostliny, tak biocidy. Podle druhu škodlivých organismů vůči nimž pesticidy působí se rozlišují300 •
insekticidy (k hubení hmyzu), akaricidy (k hubení roztočů), nematocidy (k hubení háďátek), rodenticidy (k hubení hlodavců), avicidy (proti ptákům), molluskocidy (k hubení měkkýšů),
•
fungicidy (proti houbám a plísním), baktericidy (k usmrcení bakterií), půdní dezinfekční prostředky,
•
herbicidy (k hubení plevelů) a regulátory růstu rostlin.
Legislativní rámec pro pesticidy se skládá ze dvou částí: schválení daného pesticidního přípravku pro použití v zemědělství před samotným uvedením na trh a stanovení maximální limitů reziduí pesticidů v potravinách. Co do podmínek uvádění pesticidních přípravků na trh, nakládání s nimi a dalších, vychází česká právní úpravy z komunitárních směrnic: •
přípravky na ochranu rostlin spadají do režimu zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících předpisů, ve znění pozdějších
předpisů
(dále
jen
zákon
o
rostlinolékařské
péči)
harmonizovaného se směrnicí 91/414/EHS, •
biocidní přípravky jsou předmětem zákona č. 120/2002 Sb., o podmínkách uvádění biocidních přípravků a účinných látek na trh a o změně některých
299
Srov. http://www.fao.org/ag/AGP/AGPP/Pesticid/Code/Download/Glossary.pdf Viz Meulenaer, B.: Chemicals hazards. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006, str. 163 300
181
souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o biocidech), který transponoval ustanovení směrnice 98/8/ES. Před udělením registrace nebo povolení se provádí důkladné posouzení vlastností pesticidního přípravku a jejich rizika pro lidské zdraví, zdraví zvířat a pro životní prostředí. Pesticidní přípravek může být schválen jen pokud obsahuje účinnou látku – pesticid, která je zařazena nebo splňuje předpoklady pro zařazení do příslušného seznamu účinných látek. Právní úprava problematiky reziduí pesticidů v potravinách je v současné době poměrně komplikovaná a nepřehledná. Základem je, resp. má se stát, nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005, které stanoví maximální limity reziduí pesticidů v produktech rostlinného a živočišného původu, jelikož ovšem k němu stále nebyly přijaty všechny plánované přílohy (dále jen nařízení ES o reziduích pesticidů)301, které by určovaly výši těchto limitů a jim odpovídající druhy pesticidů, platí toto nařízení v omezeném rozsahu a doplňují jej několika set stránkové neustále se novelizující směrnice302, které určují rozdílné limity pro různé druhy potraviny: pro vybrané druhy ovoce a zeleniny, obiloviny, potraviny živočišného původu, potraviny rostlinného původu, včetně ovoce a zeleniny. Znění směrnic, zvláště jejich příloh se odráží v české vyhlášce č. 158/2004 Sb., kterou se stanoví maximální přípustná množství reziduí jednotlivých druhů pesticidů v potravinách a potravinových surovinách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen vyhláška o reziduích pesticidů), stupeň její harmonizace není však úplný303. Maximální limit reziduí (MRL) pesticidů je nejvyšší přípustné, toxikologicky přijatelné množství pesticidů (vyjádřené v mg/kg), které je výsledkem použití pesticidních přípravků v souladu se správnou zemědělskou praxí304, při ochraně rostlin během vegetace a skladování, nebo je výsledkem kontaminace životního prostředí dnes
301
Nařízením ES č. 178/2006 byla přijata příloha I, která stanoví produkty rostlinného a živočišného původu nebo jejich části určené k použití jako čerstvé, zpracované nebo složené potraviny nebo krmiva, ve kterých nebo na nichž mohou být přítomna rezidua pesticidů a na něž se vztahují maximální limity stanovené v nařízení ES o reziduích pesticidů. 302 Přehled komunitární legislativy k reziduím pesticidů k březnu 2007 viz http://ec.europa.eu/food/plant/protection/pesticides/legislation_en.htm 303 Srov. poznámka pod čarou 1a) vyhlášky o reziduích pesticidů a http://ec.europa.eu/food/plant/protection/pesticides/legislation_en.htm 304 Správnou zemědělskou praxi lze definovat jako použití pesticidních přípravků ve vhodných čas v případech plně zdůvodnitelných výskytem škodlivých organismů v souladu s návodem na použití, dodržení ochranné lhůty mezi ošetřením a sklizní, upřednostnění přípravků s minimálním rizikem pro zdraví lidí, zvířat a pro životní prostředí.
182
již nepoužívanými pesticidy (např. aldrin, DDT).305 Hodnoty MRL nepředstavují maximální toxikologický limit, při jehož překročení dochází k bezprostřednímu ohrožení zdraví. Překročení MRL více poukazuje na nesprávné použití pesticidu, nedostatečné dodržení správních zemědělských postupů.
Stanovení MRL v zásadě
306
vychází z posouzení těchto hledisek : •
kontrolované pokusy použití pesticidů v zemědělství určují hodnoty reziduí v/na zemědělských plodinách ošetřených pesticidy za specifikovaných podmínek aplikace v souladu se správnou zemědělskou praxí,
•
využitím
vhodných modelů dietárního příjmu spotřebiteli se odhaduje pro
evropskou populaci, populaci členského státu a ohrožené skupiny populace, např. děti, denní spotřeba reziduí za normálních a krajních podmínek, •
údaje z toxikologických studií krátkodobých (akutních) i dlouhodobých (chronických) potenciálních účinků pesticidů umožňují určit přijatelný denní dietární příjem (ADI). Tato hodnota obvykle zahrnuje nejvyšší zjištěnou dávku, u které nejsou pozorovány škodlivé účinky při dlouhodobé (chronické) expozici (NOAEL) a současné použití bezpečnostního faktoru,307
•
pokud je odhadovaný denní dietární příjem spotřebitelů pro všechny posuzované komodity nižší než vypočtená ADI potom je hodnota reziduí podle stanovena jako MRL. V případě, že zjištěný příjem je vyšší, je nutné
modifikovat
podmínky použití pesticidů popsané dle bodu a) tak, aby byla omezena úroveň reziduí v komoditě. Jestliže toto není možné, není přípustné pesticid na danou plodinu používat a MRL je stanovena jako limit stanovitelnosti, zpravidla 0. Jak již bylo uvedeno výše, jsou v přílohách III a IV vyhlášky o reziduích pesticidů, resp. v neharmonizovaných ustanoveních směrnic stanoveny maximální limity reziduí pro danou kombinaci pesticid – potravina vyjádřené v mg/kg. U potravin pro kojence a malé děti – počáteční a pokračovací kojenecká výživa a výživa malých dětí a obilné a ostatní příkrmy pro kojence a malé děti – platí zvláštní přísnější hodnoty
305
Hajšlová, J. – Kozáková, M.: Rezidua pesticidů v potravinách VVP:PEST/2005/1/deklas. Brno:Státní zdravotní ústav - Vědecký výbor pro potraviny, 2005, str. 6 306 Viz Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union – An Introduction. Wageningen: Wageningen Academic Publshers, 2004, str. 184 307 ADI se používá k charakterizaci chronického rizika a vyjadřuje se v mg daného pesticidu na kg tělesné hmotnosti člověka a den. Při hodnocení akutního rizika souvisejícího s dietárním příjmem pesticidů se používán tzv. akutní referenční dávka (ARfD). Její hodnota se odvozuje od NOAEL stanovené v rámci krátkodobých studií pro nejcitlivější skupinu testovacích organismů.
183
MRL, a to jednotně v zemích EU 0,01 mg/kg308. Tato hodnota se má podle nařízení ES o reziduích pesticidů stát standardní hodnotou MRL pro všechny druhy potravin, pro které nebude stanoven zvláštní MRL v předpokládaných přílohách II a III nařízení ES o reziduích pesticidů, což má mj. usnadnit kontrolu reziduí pesticidů. V příloze IV pak mají být uvedeny účinné látky přípravků na ochranu rostlin, pro které se nevyžadují na základě hodnocení žádné MRL. Produkce potravin živočišného původu je navíc vystavena riziku v podobě reziduí veterinárních léčiv. Meulenaer309 uvádí čtyři důvody, pro které mohou být podávána zvířatům léčiva. Terapeutické látky jsou používány k regulaci infekčních chorob vyvolaných patogenními
mikroorganismy, parazity nebo houbami
u
hospodářských a domácích zvířat.
Intenzifikace živočišné výroby vede k vyššímu
používání profylaktických látek k přecházení chorob. K podpoře růstu zvířat a změně jejich metabolismu se využívají některá antibiotika a anabolické látky. Léčiva jsou využívána také k usnadnění kontroly stád (např. hormonální léčiva slouží k regulaci rozmnožování hospodářských zvířat, sedativa se používají k tlumení napětí a agresivního chování). Pro zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitelů a jejich zdraví je v rámci registračního řízení léčivých látek posuzována toxicita jejich možných reziduí v potravinách získaných z takto ošetřených zvířat. Nařízení Rady EHS č. 2377/1990, kterým se stanoví postup Společenství pro stanovení maximálních limitů reziduí veterinárních
léčivých
přípravků
v potravinách
živočišního
původu
rozlišuje
v souvislosti se žádostí o registraci léčivé přípravky podle zařazení do některé ze svých čtyř příloh: •
do přílohy I se zařazují farmakologicky aktivní látky s pevně stanoveným maximálním limitem reziduí,
•
do přílohy II se zapisují látky, které nepodléhají MRL, protože jejich použití nenese s sebou riziko pro lidské zdraví,
•
příloha III obsahuje farmakologicky aktivní látky používané ve veterinárním lékařství, pro které byl stanoven přechodný MRL,
308
Viz směrnice 1996/5/ES a vyhláška o zvláštní výživě. V příloze č. 12 vyhlášky o zvláštní výživě jsou pak stanoveny pro některé pesticidy ještě přísnější, tzn. nižší hodnoty MRL. Navíc je vyloučeno použití surovin k výrobě potravin pro zvláštní výživu kojenců a malých dětí, které byly ošetřeny pesticidy vyjmenovanými v příloze č. 11 vyhlášky o zvláštní výživě. 309 Meulenaer, B.: Chemical hazards. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006, str. 173
184
•
příloha IV zahrnuje farmakologicky aktivní látky, pro které nebyl MRL určen, protože vykazují u lidí vysokou toxicitu a jejich aplikace je u zvířat určených k produkci potravin zakázána.
Maximální hodnoty reziduí veterinárních léčiv jsou vystavěny podobně jako u pesticidů na toxikologických údajích a dodržování správných zemědělských postupů, včetně započtení ochranných lhůt.
5. 3. 3 Materiály přicházející do styku s potravinami Během téměř každé manipulace s potravinami, od zemědělské prvovýroby až po prodej spotřebiteli, dochází k pravidelnému kontaktu s jinými materiály a předměty. Typickým příkladem je obal, ve kterém je potravina nabízena konečnému spotřebiteli. Není možné však opomenout celou řadu dalších, které přichází do styku s potravinou při zpracování (výrobní linky, stroje, náčiní), přepravě (přepravní nádoby a kontejnery), skladování (nádoby) a podobně, přičemž každý takovýto materiál nebo předmět může mít rozličné chemické vlastnosti. Právní úprava, ze značné míry sjednocená na komunitární úrovni, se soustředí na zajištění, aby materiály a předměty používané pro styk s potravinami byly bezpečné a nedocházelo k přenosu – migraci
jejich dílčích složek do potraviny v množstvích
ohrožujících lidské zdraví, k nepřípustným změnám ve složení potravin nebo jejich chutí a vůně. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1935/2004 o materiálech a předmětech určených pro styk s potravinami a o zrušení směrnic 80/590/EHS a 89/109/EHS (dále jen nařízení ES č. 1935/2004) a v souladu s ním příslušná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví právní rámec pro všechny materiály určené pro styk s potravinami, s tím, že konkrétní požadavky na jednotlivé druhy materiálů, případně jednotlivé látky, jsou obsaženy v řadě směrnic (nejpodrobněji je zpracována problematika plastových materiálů) a dále ve vyhlášce č. 38/2001 Sb., o hygienických požadavcích na výrobky určené pro styk s potravinami a pokrmy, ve znění pozdějších předpisů, resp. ve vnitrostátních právních předpisech ostatních členských států. Právní úprava je tak velmi složitá a nepřehledná. K lepší orientaci pro provozovatele potravinářských podniků, státní orgány i spotřebitele zpracovává a aktualizuje DG SANCO právně nezávazné dokumenty s přehledy310 např. všech látek regulovaných směrnicemi, národních právních předpisů v této oblasti apod. Tento stav by se měl
310
Srov. http://ec.europa.eu/food/food/chemicalsafety/foodcontact/documents_en.htm
185
postupně měnit právě díky přijetí nařízení ES č. 1935/2004, které stanoví v čl. 5 možnost přijímat pro skupiny materiálů a předmětů jmenovaných v příloze I nařízení ES č. 1935/2004 zvláštní opatření, dříve ve formě směrnic311, do budoucna lze počítat s přímo aplikovatelnými nařízeními nebo rozhodnutími Komise312, implementaci v této oblasti v jednotlivých členských státech.
což má usnadnit
Obsahem zvláštních
opatření jsou a mají být pozitivní seznamy látek, které mohou být použity k výrobě materiálů a výrobků pro styk s potravinami, kritéria čistoty, specifické a celkové migrační limity313 a zejména také systémy kontroly a měření míry migrace látek. Pro rozlišitelnost od jiných materiálů a předmětů, je nutné při uvedení materiálů a předmětů určených pro styk s potravinami na trh, kdy ještě v tomto styku nejsou, tyto náležitě označit dle čl. 15 odst. 1 nařízení ES č. 1935/2004, ledaže by vzhledem ke své povaze byly zjevně určeny k tomuto určeny. K usnadnění kontroly, stažení nevyhovujících výrobků, informovanosti spotřebitele a uplatňování odpovědnosti musí být součástí označení údaj, které umožní sledovatelnost materiálu ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce. Materiály a předměty určené pro styk s potraviny musí být vyrobeny v souladu s pravidly správné výrobní praxe, kterou se dle čl. 3 písm. a) nařízení Komise (ES) č. 2023/2006 o správné výrobní praxi pro materiály a předměty určené pro styk s potravinami314 rozumí hlediska zabezpečování jakosti, která zajistí, že materiály a předměty se soustavně vyrábějí a kontrolují tak, aby se zajistil soulad s pravidly, která se na ně vztahují, a s normami jakosti přiměřenými jejich zamýšlenému použití, a aby neohrožovaly lidské zdraví nebo nezpůsobovaly nepřijatelnou změnu ve složení potravin nebo nezpůsobovaly zhoršení jejich organoleptických vlastností. Provozovatel podniku, jehož činnost souvisí s kteroukoliv fází výroby, zpracování nebo distribuce materiálů a předmětů přicházejících do styku s potraviny, je povinen v souladu s nařízením vytvořit, zavést a uplatňovat účinný systém zabezpečování a kontroly jakosti a za tímto účelem vést potřebnou dokumentaci. 311
Srov. http://ec.europa.eu/food/food/chemicalsafety/foodcontact/legisl_list_en.htm Srov. bod 2 důvodové zprávy k nařízení č. 1935/2004: „Zvláštní směrnice přijaté na základě směrnice 89/109/EHS obecně obsahují ustanovení, která ponechávají členským státům jen malý prostor pro uvážení při jejich provádění, a navíc často podléhají změnám, které je mají rychle přizpůsobit technologickému pokroku. Mělo by tedy být možné přijímat taková opatření formou nařízení nebo rozhodnutí.“ 313 Celkový limit migrace je stanoven k zajištění inertnosti/netečnosti povahy obalového materiálu. Specifický limit migrace se vztahuje k limitující migraci jednotlivé látky z toxikologického významu. Tento zohledňuje přijatelný denní příjem dané látky člověkem. 314 Nařízení bude účinné od 1. srpna 2008, do té doby se uplatní příslušná ustanovení vyhlášky č. 38/2001.
312
186
Nařízení ES č. 1935/2004 do své působnosti z důvodu právní jistoty zahrnulo také dříve právně neregulovanou oblast aktivních a inteligentních obalových materiálů a předmětů. Aktivní balení se používají s cílem prodloužit životnost nebo zachovat či zlepšit bezpečnost nebo senzorické vlastnosti potravin. Obsahují v sobě aktivní složky, které mají schopnost uvolňovat nebo absorbovat látky do nebo z potravin nebo prostředí, které tyto potraviny obklopuje. Důležitou podmínkou pro jejich použití je kromě bezpečnosti nepřípustnost vyvolávat takové změny ve složení nebo organoleptických vlastnostech potravin, které by mohlo klamat spotřebitele, například absorbování aldehydů nebo aminů s cílem zakrýt kažení potraviny. Inteligentní obaly mají schopnost sledovat stav potravin nebo prostředí, které potraviny obklopuje a tím poskytovat informaci o kvalitě potraviny během přepravy a skladování. Ani jejich použití nesmí být pro spotřebitele, např. vzhledem k poskytovaným informacím, zavádějící.315 Na problematiku cizorodých látek316 je nahlíženo ze tří hledisek vybraných dle klasifikace typu nebezpečí – mikrobiologického, fyzikálního a chemického. Celkově právní úprava v této oblasti směřuje nikoliv k naprostému vyloučení přítomnosti těchto látek v potravinách, neboť toto není ani přes dodržení správných zemědělských a výrobních postupů reálné, ale ke stanovení detekcí zjistitelných limitů, ani při chronickém zatížení organismu spotřebitele riziko pro jeho zdraví.
315
Blíže viz. Sosnovcová, J. a kol.: Předměty běžného užívání přicházející do styku s potravinami a pokrmy PBU/2003/3/deklas. Brno: Státní zdravotní ústav - Vědecký výbor pro potraviny, 2004 316 Označení názvu kapitoly souslovím cizorodé látky nebylo sice terminologicky správné, jeho význam se běžně omezuje pouze na kontaminanty, nicméně pro účely a srozumitelnost této práce posloužil ve smyslu látek, včetně mikroorganismů, jejichž přítomnost v potravinách je nechtěná a škodlivá.
187
V. OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S BEZPEČNOSTÍ POTRAVIN 1. VÝŽIVA ZVÍŘAT Bezpečnost potravin živočišného původu začíná u zdravotně nezávadných a kvalitních krmiv. Touto větou je uvozen v kapitole 5 Bílé knihy o bezpečnosti potravin bod 69 s titulem Nový právní rámec pro krmiva, ve kterém je mj. řečeno, že zásady potravinového práva, resp. bezpečnosti potravin by měly platit i pro sektor krmiv.317 Zkušenost s BSE ukázala, že každý článek potravinového řetězce a zvlášť krmiva, může ovlivnit bezpečnost potravin. Z tohoto důvodu byla do rámce nařízení ES o bezpečnosti potravin zahrnuta i ustanovení, která berou v úvahu nakládání s krmivy, která jsou podávána zvířatům určeným k získávání potravin318 a protože název této práce je Bezpečnost potravin, nesmí v jejím obsahu chybět kapitola o bezpečnosti krmiv.319 Na kvalitu, hygienu a zdravotní nezávadnost krmiv jsou tak dnes kladeny stejně vysoké nároky jako je tomu u potravin. Právní úprava zakotvující podmínky pro jednotlivé fáze zpracování, výroby a distribuce krmiv určených pro výživu zvířat, včetně jejich uvádění do oběhu je tvořena mnoha právními předpisy, komunitárními i národními. Rozsah této kapitoly bude věnován především základům bezpečnosti krmiv, přičemž bude vycházeno z těchto právních předpisů: nařízení ES o bezpečnosti potravin, nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 183/2005, který se stanoví požadavky na hygienu krmiv (dále jen nařízení ES o krmivech) a zákona č. 91/1996 Sb., o krmivech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o hygieně krmiv) a dalších níže jmenovaných. Zákon o krmivech včetně prováděcí vyhlášky č. 451/2000 Sb., kterou se provádí zákon č. 91/1996 Sb. , o krmivech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen vyhláška o krmivech) jsou v současné době v procesu rozsáhlé novelizace, která by měla zajistit přehlednější 317
Viz White Paper on Food Safety COM (1999) 719 final Čl. 1 odst. 3 nařízení ES o bezpečnosti potravin 319 Srov. Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2004 318
188
legislativní rámec v oblasti krmiv a zároveň odstranit duplicity, které v předpisu zůstaly z období před vstupem do EU. Současně novela umožňuje sjednocení terminologie, kterou používá jak národní tak evropské právo (viz níže)320.
1. 1 Hygiena krmiv
Krmivem se rozumí pro účely nařízení ES o bezpečnosti potravin i nařízení ES o hygieně krmiv látka nebo výrobek, včetně doplňkových látek, zpracované, částečně zpracované nebo nezpracované a určené ke krmení zvířat orálním způsobem321. Hygienou krmiv se rozumí opatření a podmínky nutné pro kontrolu rizik a zajištění vhodnosti krmiv pro spotřebu zvířaty, s přihlédnutím k jejich zamýšlenému využití; Osoba, která řídí některou z činností v průběhu jednotlivých fází nakládání s krmivem, se označuje jako provozovatel krmivářského podniku a nese primární odpovědnost za bezpečnost krmiv uváděných na trh v v souladu s čl. 15 a 20 nařízení o bezpečnosti potravin. Zákon o krmivech používá jak výraz provozovatel322, tak ovšem zavádí vlastní definice pro osoby odlišené dle jejich postavení v té které fázi nakládání s krmivem, tj. výrobce, dovozce, dodavatele, distributora. Krmivo je bezpečné k zamýšlenému použití tehdy, nemá-li škodlivý účinek na lidské zdraví nebo zdraví zvířat a není-li příčinou toho, že potraviny získané z hospodářských zvířat nejsou bezpečné pro lidskou spotřebu. Krmivo, které toto nesplňuje, nesmí být uváděno na trh a nesmí jím být krmena žádná hospodářská zvířata. Kromě těchto kritérií se samozřejmě uplatňují požadavky nařízené v ostatních právních předpisech. Za klíčové lze považovat nařízení ES o hygieně krmiv a zákon o krmivech. Kromě obecné odpovědnosti za bezpečnost krmiva se ukládá provozovateli krmivářského podniku povinnost zajistit vhodnými postupy sledovatelnost323 krmiv, včetně látek, které jsou do nich přidávány. Kromě odebírání a uchovávání vzorků proto
320
Při výkladu bude vycházeno z pracovního znění návrhu novely. Srov. § 2 odst. 1 písm. a) zákona o potravinách definuje krmivo precizněji jako produkty rostlinného nebo živočišného původu čerstvé nebo konzervované a produkty jejich průmyslového zpracování, jakož i organické a anorganické látky s přidáním doplňkových látek nebo bez přidání, které jsou určeny ke krmení zvířat samostatně nebo ve směsích. 322 V zájmu jednotné interpretace a aplikace právních předpisů je nutné uvítat zahrnutí § 2 odst. 3 do zákona o krmivech, který stanoví: „Pokud se v tomto zákoně používají v souvislosti s právními vztahy upravenými předpisy Evropských společenství pojmy, jejichž obsah a význam nejsou definovány v tomto zákoně, ale v uvedených předpisech, vychází se pro účely tohoto zákona z vymezení těchto pojmů v uvedených předpisech.“ 323 K pojmu sledovatelnost viz část III kap 4. 4 321
189
vede záznamy o druhu a množství vyrobených produktů, odběratelích nebo dodavatelích produktů. Odpovědnost provozovatele krmivářského podniku by měla být podtržena zavedením systému finančních záruk, například formou pojištění, jejichž cílem by mělo být pokrytí nákladů v situacích, kdy v důsledku porušení právních předpisů nebude zvládnuto riziko plynoucí z krmiva a bude muset dojít ke stažení produktů z trhu, zpracování nebo zničení krmiva, zvířat nebo potravin z nich získaných. Předpokládá se, že povinnost prokázat dostatečné finanční záruky ke krytí nákladů, bude uložena provozovatelům krmivářských podniků s výjimkou prvovýroby krmiv. V tomto směru však Komise dosud nepodala odpovídající návrh. Nařízení ES o hygieně krmiv se neomezuje ve svých ustanovení na zakotvení obecných pravidel pro hygienu krmiv, kterou se míní podle čl. 3 písm. a) opatření a podmínky nutné pro kontrolu rizik a zajištění vhodnosti krmiv pro spotřebu zvířaty, s přihlédnutím k jejich zamýšlenému využití. V prvé řadě zavádí širokou povinnost podrobit se schválení, případně registrací, která je podmínkou legální činnosti každého krmivářského podniku a jeho provozoven324. Pouze z registrovaných nebo schválených provozoven mohou provozovatelé krmivářských podniků a zemědělci odebírat a užívat krmivo. Schvalovací postup325 podle § 4 zákona o krmiv se týká provozoven krmivářských podniků, v nichž má být prováděna některá z těchto činností: •
výroba a uvádění na trh doplňkových látek (viz níže) nebo produktů uvedených v posledním bodě přílohy IV kapitoly I nařízení ES o hygieně krmiv326,
•
výroba nebo uvádění na trh premixů, k jejichž přípravě byly využity jmenované doplňkové látky327,
324
Působnost nařízení ES o hygieně krmiv se v souladu s principem proporcionality a subsidiarity nevztahuje na soukromou domácí produkci krmiv pro zvířata určená pro soukromou domácí spotřebu, na krmení zvířat chovaných pro jiné účely než k produkci potravin, na dodávky malých množství vlastních krmiv z prvovýroby pro místní hospodářství a na maloobchodní prodej krmiv pro domácí zvířata. 325 Rozšíření schvalování se dotklo části dodavatelů a distributorů, zejména dodávajících určité druhy premixů doplňkových látek a krmných surovin (např. rybí moučku), u nichž dosud nebyla podle § 4 odst. 1 zákona o krmivech povinnost registrace stanovena. U těchto subjektů podléhajících nově podle nařízení ES o hygieně krmiv evidenci, je důležité zajištění principu dohledatelnosti s ohledem na možná rizika (např. výskyt savčích tkání, přítomnost rizikových doplňkových látek nebo křížová kontaminace nežádoucími látkami). Viz Ministerstvo zemědělství ČR: Situační a výhledová zpráva – Průmyslová krmiva, Praha, 9/2005, 326 Např. proteiny získané z mikroorganismů patřících do skupiny bakterií, kvasinek, řas, nižších hub a vedlejší produkty z výroby aminokyselin fermentací. 327 Např. ostatní zootechnické doplňkové látky, antibiotika, kokcidiostatika a histomonostatika, růstové stimulátory, vitamíny A a D a sloučeniny stopových prvků Cu a Se
190
•
výroba k uvedení na trh krmných směsí s využitím stanovených doplňkových látek v krmivech nebo premixů obsahujících stanovené doplňkové látky328 v krmivech nebo jejich produkce výhradně pro potřeby vlastního hospodářství.
Všechny ostatní provozovny, nové i stávající, s výhradou článku 2 odst. 2 nařízení o hygieně krmiv, které se podílejí na některé fázi výroby, zpracování, skladování, dopravy nebo distribuce krmiv, podléhají registraci. O schválení nebo registraci provozovny rozhoduje Odbor krmiv ÚKZÚZ na základě podané žádosti. Rozhodnutí o schválení nebo registraci může ÚKZÚZ vydat jen tehdy, jsou-li splněny požadavky nařízené v příloze I, II a III nařízení ES o hygieně krmiv. V případech schvalovaných provozoven to musí být podepřeno provedením prohlídky v samotném místě provozu. Každá registrovaná nebo schválená provozovna se zapisuje do registru, který tvoří celkovou databázi provozoven krmivářských podniků. Databázi lze pomocí filtru dělit podle druhu činnosti (výrobci, dovozci, dodavatelé, distributoři nebo prvovýrobci), nebo podle stupně registrace (schvalovací nebo registrační režim). Všechny provozy v databázi mají svá registrační čísla, schvalované provozy mají toto číslo ve tvaru, který předepisuje příloha V, v kapitole II nařízení ES o hygieně krmiv. Databáze obsahuje kromě základních identifikačních údajů a povinných informací i řadu doplňujících informací o provozech. To umožňuje efektivně plánovat kontrolní činnost a zároveň upravovat a zlepšovat kontrolní systém. Nařízení ES o hygieně krmiv, jehož cílem jsou opatření a podmínky nutné pro kontrolu rizika zajištění vhodnosti krmiv pro krmení zvířat s přihlédnutím k jejich uvažovanému užití, stanovuje požadavky na zajištění transparentnosti krmení hospodářských zvířat, jejichž produkty se stávají v dalších fázích výroby a zpracování potravinami. Takový cíl nelze splnit v anonymním prostředí bez možnosti vyhledání zdroje rizika, dojde-li k jeho vzniku329. ÚKZÚZ zveřejňuje každoročně
seznam schválených a registrovaných provozů ve svém
věstníku, včetně údajů vyplývajících z § 4 odst.5 a § 5 odst. 5 zákona o krmivech. Provozovatel potravinářského podniku je povinen zajistit, aby provozovny splňovaly požadavky, které vyplývají z příloh I, II, III nařízení o hygieně krmiv a ze zákona o krmivech a prováděcích předpisů.
328
Např. ostatní zootechnické doplňkové látky, antibiotika, kokcidiostatika a histomonostatika, růstové stimulátory, 329 Ministerstvo zemědělství ČR: Situační a výhledová zpráva – Průmyslová krmiva, Praha: Ministerstvo zemědělství, 2005
191
Činnosti v rámci prvovýroby krmiv330, včetně dopravy, skladování a manipulace s primárními produkty v místě jejich získání a přepravy do provozovny, jsou podobně jako u hygieny potravin regulovány zvláštními pravidly, neboť u nich není možné zatím plně uplatnit HACCP. Musí ovšem být prováděny v souladu se správnou hygienickou praxí, čemuž má napomáhat vydávání pokynů pro správnou praxi při kontrole rizik v prvovýrobě krmiv podporované na národní i komunitární úrovni. V ČR se tohoto úkolu ujala Agrární komora. Obsahem by měly být informace o možných rizicích a opatření k jejich zvládání zaměřených zejména na oblasti jmenované v příloze I kapitoly II nařízení ES o hygieně krmiv, např. kontrolu kontaminace mykotoxiny či těžkými kovy, používání vody, správné používání přípravků na ochranu rostlin či veterinárních léčiv atd. Hygienická pravidla směřují i u prvovýroby k prevenci, vyloučení nebo minimalizaci rizik. Provozovatelé krmivářských podniků musí tedy přijímat dostatečná opatření, aby nedošlo ke kontaminaci krmných
produktů např. vzduchem, vodou,
půdou. V úvahu musí být vzaty také dopady zdraví zvířat, rostlin a životního prostředí na bezpečnost krmiv. Další opatření vymezená příloze I kapitole I nařízení ES o hygieně potravin zavádí provozovatelé v závislosti na potřebách jednotlivých provozoven. Jedná se např. o opatření k udržení čistoty, k bezpečnému skladování odpadů a nebezpečných látek apod. Každé přijaté opatření pro kontrolu rizik musí být předmětem záznamu, jehož způsob a doba archivace by měla odpovídat povaze a velikost krmivářského podniku. Příkladem takových povinných záznamů může být použití přípravků na ochranu rostlin a biocidních produktů, výskyt škůdců či chorob, které by mohly ovlivnit bezpečnost primárních produktů, zdroje a množství každého vstupu krmiva a místo určení a množství každého výstupu krmiva. Jelikož se do prvovýroby krmiv zařazuje i chov zvířat, zaměřuje se nařízení ES o hygieně krmiv v příloze III také na správné postupy při krmení zvířat určených k produkci potravin, čímž je zasahováno až do oblasti víceméně veterinární331. Na druhou stranu jsou zde zakotveny také požadavky ve vztahu ke skladování a distribuci 330
Čl. 3 písm. f) nařízení o hygieně krmiv definuje prvovýrobu krmiv velice široce a to takto: výroba zemědělských produktů, včetně zejména pěstování plodin, sklizně, dojení, chovu zvířat (před porážkou) nebo rybolovu, jejímž výsledkem jsou výhradně produkty, které po sklizni, sběru nebo ulovení neprocházejí žádnou další operací kromě jednoduchého fyzického zpracování. 331 Nařízení ES o hygieně krmiv upravuje například také požadavky na vybavení pro ustájení a krmení, kde kromě požadavků na časté výměny podávaných krmiv nebo zavedení opatření proti přítomnosti škůdců jsou stanoveny i požadavky vůči jednotce živočišné výroby, jejímu vybavení apod.
192
krmiv, které by bylo možná vhodnější vzhledem k jejich obecnosti systémově doplnit přímo do přílohy I nařízení. Není příliš zřejmé, proč je učiněno toto rozdělení, když požadavky na čistotu skladovacích prostorů i nádob a dopravních prostředků, oddělené umístění medikovaných a nemedikovaných krmiv by měly být uloženy ve stejné míře jak chovateli hospodářských zvířat tak jakémukoliv jinému prvovýrobci krmiv. Navíc při studiu některých ustanovení se vkrádá myšlenka, kam až právní regulace bude postupně zacházet, je-li nyní vyžadováno řízené spásání pastvin a polí, samozřejmě v zájmu minimalizaci kontaminace potravin živočišného původu. Také při produkci krmiv se postupuje na základě zásad HACCP, tj.: •
zjišťují se veškerá rizika, která vyžadují prevenci, vyloučení nebo snížení na přijatelnou úroveň,
•
stanovují se kritické kontrolní body včetně kritických limitů v krocích, kde je kvůli možnému riziku nezbytná kontrola,
•
zavádí se a provádí se sledování v kritických kontrolních bodech, na základě jehož výsledků se přijímají nápravná opatření, není-li něco pod kontrolou,
•
stanovují se pravidelné ověřovací postupy s ohledem na funkčnost všech výše uvedených bodů.
Zavedení postupů a vykonávání činností v souladu se zásadami HACCP je nutné vždy doložit příslušnému kontrolnímu orgánu, tj. ÚKZÚZ, za tím účelem vede a uchovává provozovatel dokumentaci týkající se výrobního procesu a kontrol. Hygienické požadavky, jejichž splnění je vyžadováno a zkoumáno již při registraci či schvalování, jsou zakotveny v příloze II nařízení ES o hygieně krmiv a týkají se: •
zařízení a vybavení provozovny, jejichž konstrukce a materiály musí umožňovat udržování čistoty, předchází kontaminaci a jiným nepříznivým účinkům na bezpečnost kvalitu krmiv; okna a dveře musí dostatečně těsnit proti vniku škůdců; voda používaná k výrobě krmiv musí odpovídat jakosti určené pro zvířata; dochází-li v provozovně k mísení krmiv, jsou kladeny požadavky také na přesnost používaných přístrojů,
•
zaměstnanců, kteří musí mít dostatečné zkušenosti a kvalifikace potřebné pro výrobu daných produktů; každý krmivářských podnik musí mít zpracováno organizační schéma, ze kterého jasně vyplývají vztahy odpovědnostní a řídící,
193
•
produkce, za níž odpovídá určena kvalifikovaná osoba a která probíhá dle postupů HACCP; odpady a materiály nevhodné jako krmivo musí být ukládány odděleně, řádně označovány a vhodným způsobem odstraňovány; vhodnými technickými nebo organizačními opatřeními musí být minimalizovány chyby a možnost kontaminace,
•
kontroly jakosti krmiv, která se kromě používání postupů HACCP zajišťuje odpovídajícími laboratorními rozbory a vzorkováním,
•
skladování a přepravy s ohledem na minimalizaci znehodnocení nebo kontaminace zneužitím, škůdci, vlhkostí nebo látkami, k čemuž mají sloužit vhodné obaly, označování, dodržování skladovacích podmínek. Požadavky na skladovací podmínky, zvláště provádění dezinfekce, dezinsekce a deratizace a celkové udržování čistoty rozvádí zákona o krmivech (§ 14 odst. 2) odkazující přitom na ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví a zákona o veterinární péči. Dezinfekce, dezinsekce a deratizace je podle zákona o veterinární péči veterinární asanační činností, a tudíž musí být povolena orgánem veterinární správy. Osoba tuto činnosti provádějící smí k tomu používat pouze registrované nebo povolené přípravky332. V případě, že je prováděna speciální ochranná dezinfekce, dezinsekce a deratizace333, vyžaduje § 58 zákona o ochraně veřejného zdraví odbornou způsobilost dotyčné osoby.
Při jakékoliv manipulaci s krmivy musí být zabráněno tzv. křížové kontaminaci, tj. výskytu dvou nebo více doplňkových látek, nežádoucích látek anebo výskytu zakázaných látek, popřípadě produktů, které mají vzájemné protichůdné nebo inhibiční účinky, nežádoucí nebo toxické účinky, nebo výskytu nežádoucí nebo zakázané látky v krmivu nebo výskytu doplňkové látky, která není určena pro daný druh a kategorii zvířat334.
1. 2 Kvalita krmiv
332
Blíže viz zákon č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a chemických přípravcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 120/2002 Sb. , o podmínkách uvádění biocidních přípravků a účinných látek na trh a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů 333 Jedná se podle § 55 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví o odbornou činnost cílenou na likvidaci původců a přenašečů infekčních onemocnění a zvýšeného výskytu škodlivých a epidemiologicky významných členovců, hlodavců a dalších živočichů. 334 Viz § 2 odst. 2 písm. b) zákona o krmivech
194
Kvalita krmiva a tudíž i kvalita potravinářského produktu je ovlivněna řadou faktorů335: •
kvalitou krmiva jako zdroje bílkovin, tuků a sacharidů (jsou zde míněny krmné suroviny pouze rostlinného původu),
•
metabolity, látkami, které se v krmné surovině běžně vyskytují, protože jsou jí vlastní, obtížně je lze odstranit a jsou běžnou součástí této suroviny,
•
kontaminací v průběhu skladování, zpracování (např. plísně, dioxiny) nebo přetrvávající z prvovýroby (např. dusičnany, těžké kovy),
•
doplňkovými látkami – aditivy (různého charakteru),
•
nepovolenými látkami, přidávanými úmyslně.
To znamená, že s výjimkou samotné výchozí suroviny, může krmivo obsahovat látky záměrně přidané provozovatelem s cílem zlepšit výživové i jiné vlastnosti krmiva – doplňkové látky, a dále stávající se součástí krmiva nechtěně, resp. nedovoleně, v důsledku nesprávného nakládání nebo kontaminace z vnějšího prostředí, tj. nežádoucí látky, zakázané látky a patogenní činitele. Za základ právní úpravy kvalitních krmiv je možné brát ustanovení § 3 zákona o krmivech, která nařizují během výroby, uvádění do oběhu i při používání krmiv dbát na dodržování obsahu a daného účelu doplňkových látek a určitých proteinových krmiv, nepoužívat látky nepovolené nebo neodpovídající podmínkám povolení. U nežádoucích látek, které s sebou nesou potenciální riziko pro zdraví zvířat, lidí nebo pro životní prostředí,
jsou stanoveny limity, stejně tak jako u radioaktivní kontaminace, jejichž
nepřekročení zajišťuje ochranu zdraví zvířat a zdravotní nezávadnost a vyhovující jakost živočišných produktů určených pro lidskou výživu. Bez výjimky je zakázáno používat zakázané látky a produkty je obsahující, tj. ty, které svojí podstatou negativně ovlivňují zdravotní stav zvířete nebo zdravotní nezávadnost suroviny anebo potraviny živočišného původu, produkty obsahující nežádoucí látky v nepřípustné míře a produkty s obsahem cizích předmětů a škůdců. Krmná surovina je základem každého krmiva, resp. krmné směsi. Mohou však být používány ke krmení i v původním stavu. Původně se uvažovalo o zavedení pozitivního taxativního seznamu přípustných krmných surovin na úrovni EU. V dubnu
335
Výčet byl převzat a následně upraven pro účely této práce ze studie Vědeckého výboru pro výživu zvířat Opletal, L.: Využití krmných aditiv s ohledem na bezpečnost krmivového a potravinového řetězce, Hradec Králové: Vědecký výbor pro výživu zvířat, 2004, str. 9
195
2003 však Komise předložila zprávu336, která vede k závěru, že by zavedení pozitivního listu nezvýšilo bezpečnost krmiv. Zpráva poukazuje na příklad Švýcarska, které mělo i přes existenci pozitivního seznamu velké problémy s BSE. Alternativním řešením řešení se stalo rozšíření ne zcela vyčerpávajícího listu krmných surovin a negativního listu a ve zpřísnění pravidel týkajících se označování krmných surovin a registrace dodavatelů krmných surovin, což je v současnosti obsahem harmonizované vyhlášky o krmivech. Krmné suroviny pro výrobu krmných směsí a ke krmení, jejich názvy, popis, technologické způsoby úpravy a závazné znaky pro deklaraci stanoví příloha č. 11, která rozděluje krmné suroviny na přísně specifikované, co do původu, použité části, technologické úpravy (část B) a krmné suroviny podřaditelné do obecněji vymezené skupiny (část C). Předpokladem je, že krmné suroviny musí být zdravé, nefalšované, obchodovatelné jakosti a tím nesmí představovat riziko pro zdraví lidí nebo zvířat nebo životní prostředí. Pokud příloha č. 11 neobsahuje konkretizované chemické a botanické jakostní vlastnosti té které krmné suroviny, uplatní se obecná ustanovení v § 7 odst. 3 a 4 vyhlášky o krmivech. Z krmných surovinu uvedených v příloze č. 11 se vyrábějí krmné směsi – kompletní nebo doplňková krmiva337. Mohou samozřejmě obsahovat také doplňkové látky a určitá proteinová krmiva v souladu s národními a komunitárními právními předpisy. Některé krmné suroviny je možné používat pouze pro masožravá kožešinová zvířatům (např. zpracované živočišné bílkoviny, některé suroviny lze použít pouze pro hospodářská zvířata – nepřežvýkavce (např. rybí moučky), některé krmné suroviny lze použít pouze pro krmení ryb (např. krevní moučka). U přežvýkavců je použití krmné suroviny, která obsahuje zpracované živočišné proteiny, zakázáno338.
1. 2. 1 Doplňkové látky v krmivech Co se týče doplňkových látek, tj. obdoby přídatných látek u potravin, byla přijata pro tuto oblast jednotná komunitární právní úprava v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1831/2003 o doplňkových látkách používaných ve výživě zvířat (dále jen nařízení ES č. 1831/2003), kterou bylo mj. reagováno na značný technologický vývoj a vědecký pokrok v této oblasti a na problematiku používání 336
Report from the Commission on the feasibility of a positive list of feed materials - COM(2003) 178 final 337 Blíže viz § 2 odst. 1 písm. c) – e) zákona o krmivech 338 Podrobné podmínky pro výrobu, manipulaci a použití těchto krmných surovin stanoví nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 999/2001 o stanovení pravidel pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií
196
antibiotických růstových stimulátorů. Doplňkové látky mohou být uváděny na trh a používány, pouze pokud byly povoleny postupem, během kterého je posuzována jejich bezpečnost pro zdraví zvířat, lidí i pro životní prostředí. Navíc musí vykazovat některou z vlastností jmenovaných v článku 5 odst. 3 nařízení ES č. 1831/2003: • mít příznivý vliv na vlastnosti krmiva, • mít příznivý vliv na vlastnosti živočišných produktů, • mít příznivý vliv na zbarvení okrasných ryb a ptáků, • uspokojovat potřeby zvířat týkající se výživy, • mít příznivý vliv na důsledky živočišné výroby pro životní prostředí, • mít příznivý vliv na živočišnou produkci, užitkovost nebo dobré životní podmínky zvířat, zejména působením na flóru gastro-intestinálního traktu nebo trávení krmiva, nebo • mít kokcidiostatický nebo histomonostatický účinek. Použití jiných doplňkových látek, s výjimkou antibiotik (netýká se kokcidiostatik a histomonostatik), která jsou z použití jako doplňkové látky vyloučena, je možné za podmínky, že tak děje v rámci výzkumného záměru, který je pod úřední kontrolou členského státu. Žádost o povolení se zasílají Komisi, která o tom informuje členské státy a žádost postoupí EFSA. Ve stanovisku EFSA ověřuje předložené údaje a dokumenty, posuzuje splnění výše uvedených podmínek a ověřuje zprávu ze Společného výzkumného střediska Komise – referenční laboratoř ES, v níž je hodnocena vhodnost metody zkoušení pro odborný dozor. Návrh na udělení nebo zamítnutí povolení zpracovává Komise, přičemž přihlíží nejen k požadavkům stanoveným v nařízení ES č. 1831/2003, ale zohledňuje i další související faktory, jakými jsou zejména přínos pro zdraví a dobré životní podmínky zvířat a pro spotřebitele živočišných produktů. O návrhu se rozhoduje regulativním postupem dle čl. 5, 7 a 8 rozhodnutí 1999/468/ES. Rozhodnutí o udělení povolení je platné na celém území EU po dobu 10 let, poté musí být na žádost přezkoumáno. Povolená doplňková látka se zapisuje do registru doplňkových látek v krmivech ES uveřejněném na webových stránkách DG SANCO339. Povolení na doplňkové látky zootechnické, kokcidiostatika a histomonostatika a na ty, složené, obsahující nebo vyrobené z GMO, se udělují konkrétní osobě, která jediná má právo uvést tuto látku poprvé na trh. Obsahem povolení je přidělené identifikační číslo 339
http://ec.europa.eu/food/food/animalnutrition/feedadditives/comm_register_feed_additives_1831-
03.pdf
197
a označení doplňkové látky, včetně zařazení do funkční skupiny340 a dále specifika plynoucí z posouzení, podmínky a omezení zacházení s aditivem a související nároky na označování, monitoring. Některé doplňkové látky mohou v podobě reziduí přetrvávat v potravinách vyrobených ze zvířat touto látkou krmených. V případě, že výše těchto reziduí dosahuje výše znamenající možný nepříznivý dopad na lidské zdraví, musí být v rozhodnutí o povolení určeny maximální přípustné limity reziduí v příslušných potravinách živočišného původu. Aby bylo zajištěno nepřekročení maximálních limitů reziduí, určuje se ochranná minimální lhůta, která musí uplynout od ukončení podávání krmiva obsahujícího danou doplňkovou látku do porážky zvířete nebo do započetí s produkcí živočišných produktů určených pro lidskou spotřebu. Obdobný význam pro krmivo jako doplňkové látky mají tzv. určitá proteinová krmiva - krmné suroviny, která jsou přímým nebo nepřímým zdrojem proteinu, vyrobené zvláštním technologickým postupem. Na rozdíl od doplňkových látek jde vždy o látky přírodní povahy, přesto je nutno jejich používání regulovat. Vyhláška o krmivech v § 8 umožňuje pro výrobu, uvádění do oběhu a ke krmení používat pouze látky vypočtené v příloze č. 12 vyhlášky o krmivech, které jsou zdravé, nefalšované, obchodovatelné jakosti a neznamenají riziko pro zdraví lidí, zvířat ani pro životní prostředí a za podmínek zvláště určených pro každé proteinové krmivo. S přítomností nežádoucích látek nebo produktů341 v krmivech se automaticky počítá, neboť ani při dodržení všech stanovených pravidel pro hygienu výroby není možné se jim zcela vyvarovat. Nežádoucí látky sice mohou s sebou nést rizika pro zdraví zvířat, lidí nebo pro životní prostředí, ale pouze v určité kvantitě, proto vyhláška o krmivech stanoví maximální přípustné limity pro obsah těchto látek v krmivech. Mezi nežádoucí látky nepatří patogenní činitelé, kteří představují zdroj významných mikrobiálních rizik342, která musí být minimalizována využitím postupů HACCP a správné hygienické praxe.
340
Podle svých funkcí a vlastností se doplňkové látky rozřazují do 5 skupin stanovených v čl. 6 nařízení ES č. 1831/2003, jejichž počet je otevřený a může být rozšířen s ohledem na vědecko-technický vývoj. Prozatím existuje skupina doplňkových látek technologických (konzervanty, antioxidanty, regulátory kyselosti, atd.), senzorických (barviva, ochucovadla - zlepšují organoleptické a vizuální vlastnosti potravin získaných ze zvířat), nutričních (vitamíny, stopové prvky, aminokyseliny,atd.) zootechnických (stimulátory trávení , stabilizátory střevní flóry - ovlivňují užitkovost a dobré zdraví zvířat) a kokcidiostatika a histomonostatika (zamezují růstu prvoků). 341 Srov. Herzig, I. - Suchý, P.: Škodlivé a toxické látky v krmivech živočišného původu, VUZV, 2004, str. 11 - 20 342 Blíže viz Rada, V.: Mikrobiální rizika krmiv, VÚZV, Praha 2004
198
Tolerovatelného obsahu nežádoucích látek v krmivech mohlo být na začátku 21. století dosaženo např. také ředěním nebo udělením lokální výjimky, dnes se však § 2 odst. 2 a 3 vyhlášky o krmivech nic takového nepřipouští v souladu s principem zajištění vysoké úrovně zdravotní nezávadnosti a kvality krmiv. Typickým příkladem nežádoucí látky jsou dioxiny, kterým je zároveň věnována ještě speciální pozornost a kromě maximálního obsahu uvedeného v příloze č. 3 části 1 vyhlášky o krmivech jsou pro ně stanoveny na základě závěrů přijatých Světovou zdravotnickou organizací tzv. intervenční hodnoty sloužící dozorovým orgánům a provozovatelům krmivářských podniků jako upozornění pro provedení identifikace zdroje a kontaminace a přijetí vhodných opatření k jeho omezení nebo odstranění. 1. 2. 2 Nežádoucí látky v krmivech Odlišné od nežádoucích látek jsou látky a produkty zakázané, tj. ty, které svojí podstatou negativně ovlivňují zdravotní stav zvířete nebo zdravotní nezávadnost suroviny anebo potraviny živočišného původu, a proto nesmějí být při výrobě krmiv, popřípadě ve výživě zvířat, použity. Kromě nepovolených doplňkových látek (viz výše, např. antibiotické růstové stimulátory) jde o látky a produkty, jejichž zkrmování je nepřípustné jak u hospodářských zvířat, tak i zvířat v zájmovém chovu nebo pouze u hospodářských zvířat, která jsou chována za účelem produkce potravin. První skupina v pořadí je blíže specifikována v příloze č. 1 části A vyhlášky o krmivech343, spadá sem dřevo, semena, rostliny a jiný rozmnožovací materiál ošetřený ochrannými přípravky, kvasnice rodu Candida a obaly zemědělských a potravinářských výrobků. Ostatní zakázané látky a produkty vycházejí z právní úpravy v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu, které nejsou určeny pro lidskou spotřebu (dále jen nařízení ES č. 1774/2002), které je odezvou na proběhlé krize pro bezpečnost potravin, v nichž velkou roli hrály vedlejší živočišné produkty neurčené pro lidskou spotřebu coby příčina přenosu infekčních nemocí zvířat. K používání, resp. zákazu používání vedlejších produktů ve výživě zvířat se trefně vyjadřuje Herzig a kol.:344 „Pro jejich využití hovoří ekonomické důvody podpořené ekologickými hledisky, na druhé straně hygienická a bezpečnostní rizika jsou důvodem pro jejich omezení, neboť 343
Stávající znění vyhlášky o krmivech však v plné míře nezohledňuje přímo závazná nařízení ES č. 1774/2002 a 999/2001. Naopak některá ustanovení zejména v příloze č. 1 části A jsou aplikovatelná, proto se pokusím zohlednit pouze tato. 344 Viz Herzig, I. – Opletal, L. – Prokop, V.: Využívání odpadních a vedlejších produktů ve výživě zvířat, Praha: Vědecký výbor pro výživu zvířat, 2003
199
ohrožují bezpečnost krmiv a tím i bezpečnost potravin.“ Jako hlavní důvody zákazu použití odpadních produktů uvádí tyto důvody: hygienické – odpadní produkty, zvláště s nízkou sušinou, jsou příznivým médiem pro nežádoucí mikrobiální změny, ekonomické – jde především o nerentabilní dopravu surovin s nízkou sušinou, etické – spotřebitelé mají za nepřijatelné zkrmování živočišných produktů zvířaty, legislativní – jsou výsledkem a vyústěním předcházejících argumentů a souvisí především s tlakem na bezpečnost potravin. Nařízení ES č. 1774/2002 zavedlo klasifikaci vedlejších produktů živočišné výroby s ohledem na jejich nebezpečnost pro zvířata a lidi. V závislosti na této klasifikaci je odstupňována přísnost nároků na zacházení s těmito produkty. Do první kategorie, nejpřísnější zejména kvůli riziku TSE, spadají všechny části těla včetně kůží zvířat podezřelých nebo úředně potvrzených na infekci TSE, zvířat kvůli TSE usmrceným, zvířat (chovaných v zájmových chovech nebo zoologických zahradách a cirkusech, volně žijících a pokusných) podezřelých nebo infikovaných chorobami přenosnými na zvířata nebo lidi, dále také kuchyňské odpady a další produkty živočišného původu jmenované v čl. 4 nařízení ES č. 1174/2002. Zpracování materiálu v první kategorii musí probíhat bez prodlevy ve schváleném podniku, který musí být izolován od jatečního provozu. Povoleným způsobem likvidace je spálení nebo uložení, doslova zahrabání, na schválené skládce odpadů345. Druhá skupina vedlejších živočišných produktů zahrnuje např. hnůj, obsah trávicího traktu, zvířata a jejich části (nepodřaditelná pod kategorii I), která zahynou jiným způsobem než porážkou pro účely lidské spotřeby včetně zvířat usmrcených za účelem eradikace nákazy zvířat. Jejich zpracování musí probíhat ve schválených podnicích odlišných od kategorie I. Kromě likvidace způsoby přípustnými pro kategorii I je možné stanovené vedlejší živočišné produkty po předchozí úpravě dále využít – surovina pro výrobu bioplynu, hnojivo, kompostování, produkce loveckých trofejí. Do kategorie III patří části těl zvířat, kterými nemohou být šířeny žádné nemoci přenosné na člověka, zmetkové potraviny, syrové mléko, čerstvé vedlejší produkty z ryb a další. Společným kritériem těchto vedlejších živočišných produktů je, že nesmí představovat riziko pro zdraví člověka nebo zvířete. Jejich vyloučení pro lidskou spotřebu je dána např. nepoživatelností či obchodními důvody. Rozsah možností jejich zpracování a následného využití je o poznání širší ve srovnání s předešlými kategoriemi,
345
Pouze spálením může být odstraněn materiál podezřelý nebo potvrzený z TSE.
200
ovšem musí probíhat v určených zařízeních. Materiály v této skupině je možné využít např. jako krmné suroviny pro zvířata v zájmových chovech. Nařízení ES č. 1774/2002 vytváří minimální standardy pro zpracování vedlejších živočišných produktů na komunitární úrovní, členský stát má možnost stanovit přísnější pravidla, zároveň může využít i možnosti uplatnit v určitých směrech výjimku. Mimoto je nutné doplnit také požadavek nepřijatelnosti jakékoliv kontaminace biologického (priony, bakterie, viry, škůdci346) a fyzikálně mechanického347 (hrubé, tvrdé, ostré i prachové částice) charakteru. Tyto druhy kontaminace jsou většinou důsledkem hrubých porušení hygienických právních předpisů během výroby, skladování a jiné manipulaci s krmivy.
1. 3 Označování a balení krmiv
Smyslem označování krmiv není nic jiného než umožnění konečnému uživateli učinit kvalifikované rozhodnutí s vědomím dostatečných znalostí skutkového stavu věci. Základ označování krmiv v ČR je upraven v zákoně o krmivech v §§ 11 a 12. Bližší specifika obsahují ustanovení vyhlášky o krmivech. Označování doplňkových látek upravuje zvlášť nařízení ES č. 1831/2003. Označení, v českém jazyce, čitelné, nesmazatelné a nezaměnitelné, musí nést každý jednotlivý obal, nádoba nebo na nich připevněná etiketa, případně průvodní list. Zakázány jsou především údaje uvádějící v omyl a neopodstatněná zdravotní tvrzení348. Obecně platí, že obaly a nádoby musí být uzavřeny takovým způsobem, aby při otevření došlo k porušení původního uzávěru a tento uzávěr nemohl být již znovu použit. Výjimkou jsou některé typy krmných směsí vypočtené v § 12 odst. 2 a 3 zákona o krmivech, kde je riziko znehodnocení úmyslného nebo neúmyslného nízké. Obsah etikety konečných krmiv, resp. krmných směsí je podobný jako u potravin349. Některé údaje jsou povinné – obecné označení krmiva, jméno nebo 346
Seznam skladištních škůdců obsahuje příloha č. 2 vyhlášky o krmivech. Kromě těchto je v provozech nepřípustná přítomnost také obratlovců, zejména hlodavců. Jejich hlavní negativní dopad na krmiva lze charakterizovat takto: ztráty na krmivech, znehodnocení trusem či jinými výměšky, přenos patogenních činitelů. 347 Kontaminací fyzikálně mechanického charakteru se míní také radioaktivní kontaminace, která je však regulována stanovením maximálních limitů v § 3 vyhlášky o krmivech. 348 Neopodstatněným zdravotním tvrzením nejsou údaje o obsahu látek používaných plošně k prevenci parazitárních invazí u zvířat a údaje uváděné na krmivech určených pro zvláštní výživové účely zvířat. 349 U ostatní krmných produktů lze odkázat na příslušná právní ustanovení: krmné suroviny (§ 25 vyhlášky o krmivech), určitá proteinová krmiva (§ 26 vyhlášky o krmivech), doplňkové látky (čl. 16 a n. nařízení ES č. 1831/2003)
201
obchodní firma a bydliště, resp. sídlo osoby odpovědné za údaje v označení, hodnoty a vlastnosti deklarované pro daná krmiva ve vyhlášce o krmivech, čistá hmotnost nebo objem, registrační nebo identifikační číslo provozovatele krmivářského podniku atd., Jiné informace poskytuje provozovatel krmivářského podniku dobrovolně. Ty, které uvádí § 29 odst. 5 vyhlášky o krmivech, mohou být umístěny na etiketě na ploše vyhrazené pro povinné údaje. Ostatní poskytované údaje musí být objektivně zjistitelné a musí být výrazně odděleny od údajů výše uvedených.
2. OCHRANA ZVÍŘAT Potraviny živočišného původu a zdraví a pohoda zvířat (myšleno zvířat hospodářských určených k získávání potravin), mezi těmito pojmy
existuje
neodmyslitelná spojitost. Zvířata chovaná ve stresujících životních podmínkách jsou náchylnější k nemocem, což s sebou nese veterinární léčbu, která zvyšuje přítomnost reziduí veterinárních léčiv v potravinách živočišného původu a tím potenciálně ohrožuje lidské zdraví. Zabezpečení zdraví a pohody zvířat je věnována v právní úpravě značná pozornost, zvláště po zkušenostech s BSE, slintavkou a kulhavkou či při přetrvávající hrozbě v podobě ptačí chřipky. Rozsah a odbornost této problematiky přesahuje rozměr této práce, budou proto nastíněny pouze hlavní body. Kromě registrace, resp. schvalování osob či podniků zvířata chovající nebo s nimi jinak nakládající, představuje nezbytný předpoklad k zajištění zdraví zvířat a bezpečnosti potravin identifikace zvířat. Konkrétní právní úprava se sice odlišuje u jednotlivých skupin (skotu, prasat, koňovitých, ovcí a koz), ovšem cíle, které sleduje, jsou vesměs tytéž, a to dohledatelnost zvířat pro veterinární účely i z důvodu ochrany veřejného zdraví a dohled nad chovatelskými podniky. K tomu je využíváno běžně několik nástrojů: identifikační prostředky (např. ušní známky, tetování nesoucí jedinečné identifikační číslo zvířete), vedení registrů jednotlivými chovateli a evidence chovatelů v podobě informačního systému na národní úrovni. Právní úpravu tvoří jednotná komunitární úprava v podobě nařízení, rozhodnutí nebo směrnic pro jednotlivé skupiny zvířat350. Na národní úrovni se identifikace a evidence řídí zákonem č.
350
Blíže viz http://ec.europa.eu/food/animal/identification/index_en.htm
202
154/2000 Sb., o šlechtění, plemenitbě a evidenci hospodářských zvířat a o změně některých souvisejících zákonů (plemenářský zákon), ve znění pozdějších předpisů a jeho prováděcími předpisy, které zapracovávají a zohledňují komunitární právní úpravu. Zoonózy, např. tuberkulóza, salmonelóza, listerióza, jsou choroby, které mohou být prostřednictvím potravin přeneseny ze zvířete na člověka a znamenají zvlášť závažné riziko pro zdraví lidí, zejména pak pro některé skupiny lidské populace. Samozřejmě i jakékoliv další nákazy zvířat (BSE, slintavka a kulhavka, prasečí mor, ptačí chřipka atd.), např. prostřednictvím reziduí veterinárních léčiv, mají vliv na bezpečnost potravin a zdraví lidí. I v tomto případě je právní úprava velice široká. V ČR se ochraně zdraví zvířat, při současné uvážení existence komunitární legislativy, věnuje zákon o veterinární péči a jeho prováděcí vyhlášky. K péči a ochraně zdraví zvířat slouží celá řada nástrojů. Chovatelům je uložena povinnost zejména sledovat zdravotní stav zvířata, bránit vzniku a šíření nákaz a jiných onemocnění a poskytovat nezbytnou součinnost kontrolním orgánům. Byť prvotní odpovědnost za ochranu zdraví zvířat nese chovatel, značný a snad i podstatnější, podíl na konečném zajištění celkového zdraví zvířat a zvládání nákaz mají příslušné orgány státní správy. K preventivním nástrojům patří programy na eradikaci a monitorování nemocí zvířat, včetně zoonóz.
V rámci těchto programů se uplatňují různá opatření,
jako třeba očkování, odběr vzorků, ošetřování. Na obchod se zvířaty mezi členskými zeměmi EU i na jejich dovoz ze třetí zemích je kladeno množství požadavků, pokud jde o zajištění bezpečného pohybu zvířat s minimalizací rizika přenosu nemocí jak na obyvatelstvo tak na další zvířata.
Mimo jiné musí být zvíře doprovázeno veterinárním
osvědčením s informacemi o jejich zdravotním stavu i původu a v místě původu i v místě určení podrobeno veterinární kontrole. Sledování pohybu zvířat i živočišných produktů,
včetně
kontroly
průvodních
obchodních
dokumentů,
umožňuje
digitalizovaný systém TRACES propojující jednotlivé kontrolní veterinární orgány v celé EU. Při potvrzení výskytu nákazy či při riziku jejího šíření uplatňují kontrolní orgány ochranná a zdolávací opatření v podobě vymezení ohnisek nákazy, zřízení ochranného pásma, utracení nemocných zvířat, případně zvířat podezřelých na nákazu a je-li to nezbytné, provedení mimořádného očkování, zavedení sítě epizootologického sledování, omezení nebo zákazů přemisťování či obchodování351. Tato opatření se
351
Srov. zákon o veterinární péči
203
uplatňují
na
co
nejmenším,
ke
zdolání
nákazy
nezbytně
nutném,
území.
K transparentnosti situace v EU týkající se zdraví zvířat přispívá systém ohlašování nemocí zvířat ADSN. V jeho rámci probíhá rychlá výměna informací mezi Komisí a kompetentními úřady členských států ohledně výskytu určitých infekčních zvířecích chorob, čímž je usnadněna koordinace v přijímání okamžitých opatření včetně jejich následného sledování. Na všech úrovních v členských státech, tj. chovatel, kraj, stát, musí být přijímány pohotovostní plány ke zvládání epizootických onemocnění, které umožňují kontrolním orgánům provádět bezprostřední zdolávací opatření. Dobré životní podmínky zvířat jsou důležitým faktorem při udržování jejich zdraví. Legislativa v oblasti pohody zvířat, jejíž jednotný minimální základ leží opět na komunitární úrovni, vychází z těchto stěžejních principů: zvířata jsou považována za tvory se schopností vnímat bolest a utrpení, proto nesmí být vystavována nepohodlí, hladu a žízni, strachu a strádání, bolesti, zraněním a nemocem a musí být podporováno jejich přirozené chování. Na welfare zvířat lze pohlížet především ze tří směrů. Chov zvířat na farmách musí probíhat způsobem, v prostředí a podmínkách, které vyžadují jejich biologické potřeby, fyziologické funkce a zdravotní stav a tak, aby se předešlo poškození jejich zdraví. Požadavky na chov zvířat na farmách se vztahují na zaměstnance (dostatečný počet, odborná způsobilost), provádění pravidelných prohlídek a ošetření, vedení záznamů, prostory pro chov (vnitřní i venkovní), veterinární technické prostředky, krmiva, vodu a jiné látky podávané zvířatům. Jakákoliv přeprava a s tím související zacházení se zvířaty může způsobovat vyšší náchylnost zvířete k patogenním činitelům, zvyšovat možnost zranění a znamenat pro zdraví zvířat další negativní vlivy. Je nutné tudíž dodržovat stanovené požadavky na přepravu k omezení těchto vlivů, zejména ve vztahu k době přepravy, povinným zastávkám, dopravním prostředkům, průvodním dokladů, nakládání a vykládání zvířat, odborné způsobilosti osob podílejících se na přepravě a další. Nakonec je nutné dbát na pohodu zvířat i v době porážky. Se zvířaty musí být zacházeno šetrně, bez jejich vystavení jakékoliv jiné než nezbytné bolesti nebo utrpení. Porážka musí následovat bez prodlení po přivedení zvířete do prostoru porážky, v opačném případě musí být zvířeti věnována péče jako během chovu. Při porážce je možné používat pouze takové nástroje, které umožní rychlé a účinné omráčení, usmrcení nebo utracení při uplatnění pouze povolených postupů.
204
3. OCHRANA ROSTLIN Rostliny jsou výchozím bodem pro potraviny rostlinného původu a nepřímo, skrze krmiva, pro potraviny živočišného původu. Jejich ochrana je tedy na místě. Zdraví, resp. kvalitu rostlin ovlivňuje řada faktorů. K nejdůležitějším řadí Knura352, podnebí a počasí, podmínky pro pěstování (druh a složení půdy, její úrodnost, způsob pěstování, setba, doba sklizně), zvolené druhy a odrůdy, nakládání po sklizni při skladování, přepravě a prodeji. Z pohledu právního je nutné vycházet z odlišné systematiky, neboť některé výše zmíněné faktory (typicky klima a počasí) nelze právně podchytit. Právní úpravu na ochranu rostlin lze zjednodušeně rozdělit na oblast regulující rozmnožovací materiál rostlin a oblast ochrany rostlin a rostlinných produktů proti škodlivým organismům a poruchám. Zákon č. 219/2003 Sb., o uvádění do oběhu osiva a sadby pěstovaných rostlin a o změně některých zákonů (zákon o oběhu osiva a sadby), ve znění pozdějších předpisů, vychází z odpovídající komunitární právní úpravy. Stanoví požadavky na uvádění rozmnožovacího materiálu do oběhu co do jeho kvality, absence škodlivých organismů, pravosti druhu a odrůdy a dalších vlastností významných pro jeho použití a registraci odrůd druhů pěstovaných rostlin, které musí vykazovat stanovené vlastnosti a nesmí ohrožovat zdraví lidí, zvířat nebo rostlin anebo životní prostředí. Základní povinnosti fyzickým a právnickým osobám ve vztahu k ochraně rostlin vyplývají ze zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zpracovaného s ohledem na existenci komunitární právní úpravy. Tyto osoby musí předně zjišťovat a omezovat výskyt a šíření škodlivých organismů včetně plevelů tak, aby nevznikla škoda jiným osobám nebo nedošlo k poškození životního prostředí anebo k ohrožení zdraví lidí nebo zvířat a používat k ošetřování rostlin, rostlinných produktů a jiných předmětů proti škodlivým organismům pouze povolené přípravky a jiné prostředky způsobem, který nepoškozuje okolní porost, zdraví lidí a zvířat nebo životní prostředí. K obecné ochraně proti škodlivým organismům napomáhá kromě stanovení a vymáhání výše zmíněných povinností řada dalších nástrojů. Při přemisťování rostlin a rostlinných produktů v rámci zemí EU musí být tyto vybaveny rostlinolékařskými pasy, které mj. obsahují registrační 352
Knura, S. et al: Agri-Food Production Chain. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006, str. 37
205
číslo osoby uvádějící zboží do oběhu a umožňují tak dohledání původu. U dováženého zboží ze třetích zemí je vyžadováno tzv. rostlinolékařské osvědčení. Za účelem předcházení výskytu škodlivých organismů se provádí monitoring a vyhodnocování míry rizika zavlékání a šíření škodlivých organismů. Členský stát může k ochraně míst, kde daný škodlivý organismus není původní ani usídlený, požádat Komisi o vymezení chráněné zóny. V případě zjištění výskytu nebo podezření z výskytu škodlivých organismů přijímá příslušný kontrolní orgán (SRS) mimořádná rostlinolékařská opatření (zákazy, ošetření, zničení, asanace apod.) k eradikaci škodlivých organismů nebo k zabránění jejich dalšího šíření. Pokud jde o zacházení s rostlinnými produkty z hlediska bezpečnosti potravin základní požadavky v tomto směru dostatečně vystihuje § 4 odst. 1 zákona o rostlinolékařské péči, který ukládá provozovatelům skladům rostlinných produktů skladovat odděleně produkty nevyhovující pro výrobu potravin a krmiv, sledovat výskyt škodlivých organismů ve skladech i v samotných produktech a minimalizovat možnost jejich negativního působení na kvalitu a zdravotní nezávadnost skladovaných produktů a vše ohledně výskyt a hubení škodlivých organismů řádně zaznamenávat. K ochraně rostlin před škodlivými organismy, ale také k ovlivňování životních pochodů rostlin, ke konzervaci rostlinných produktů, k ničení nežádoucích rostlin nebo potlačování či předchází nežádoucího růstu rostlin,
je dovoleno používat, při
zohlednění možných výjimek, pouze přípravky registrované SRS, které obsahují účinné látky (chemické látky i mikroorganismy) zapsané na seznamu účinných látek z rozhodnutí Evropské komise. Přípravek se musí v souladu s označením a při dodržení zásad správné praxe v ochraně rostlin353, případně i zásad integrované ochrany rostlin354, přičemž musí být dodržovány podmínky plynoucí z rozhodnutí o registraci a vyhlášky č. 329/2004 Sb., o přípravcích a dalších prostředcích na ochranu rostlin, ve znění pozdějších předpisů. Kromě přípravků se mohou k ochraně rostlin používat také další prostředky, a to pomocné prostředky a bioagens používané k ochraně rostlin, za 353
Paragraf 2 odst. 2 písm. r) zákona o rostlinolékařské péči definuje správnou praxi v ochraně rostlin jako využití postupů zahrnujících 1. preventivní agronomická a agrotechnická opatření, 2. použití přípravků a dalších prostředků jen v případech plně zdůvodnitelných výskytem škodlivých organismů nebo poruch a podmínkami pro vznik škod, 3. přednostní používání přípravků, které představují minimální rizika ohrožení zdraví lidí a zvířat a životního prostředí, 4. používání přípravků a dalších prostředků v souladu s údaji uvedenými na jejich obalech nebo v příbalové dokumentaci. 354 Integrovanou ochranou rostlin se podle § 2 odst. 1 písm. k) zákona o rostlinolékařské péči rozumí objektivní a vhodné uplatňování kombinace metod biologických, biotechnologických, fyzikálních, chemických, pěstitelských a šlechtitelských, které omezuje použití chemických přípravků na minimum nezbytné pro udržení populace škodlivých organismů na úrovních nižších, než při kterých způsobují ekonomicky nepřijatelnou škodu nebo ztrátu.
206
předpokladu, že splnily požadavky stanovené v § 58 a 59 zákona o rostlinolékařské péči a byly tudíž zapsány do úředního registru. Ze zprávy Komise Radě a Parlamentu o pokroku při uplatňování směrnice 91/414/EHS355 řada oblastí, v nichž lze uplatňování směrnice zlepšit s tím, že bylo zvoleno řešení v podobě návrhu nového nařízení o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh356. Tímto nařízením by mělo dojít ke zjednodušení stávající právní úpravy a zároveň k zesílení kontrolních mechanismů, které by měly zaručit vyšší ochranu rostlin před škodlivými organismy.
4. DALŠÍ VSTUPY DO POTRAVINOVÉHO ŘETĚZCE
4. 1 Půda Potravinový řetězec má bezesporu svůj počátek v půdě. Její kvalita má vliv na rostliny, na zvířata tyto rostliny spásající, na kvalitu vody, a tudíž i na získané potraviny a zdraví člověka. Základním výrobním prostředkem v souvislosti s bezpečností potravin je zemědělská půda. Ochrana půdy vzhledem k jejímu sepětí s územím daného státu je zajišťována národní právní úpravou. V České republice neexistuje právní předpis, jehož předmětem by byla ochrana půdy jako celku. Základním právním pramenem pro ochranu zemědělské půdy je zákon ČNR č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ZPF). Jeho cílem je mj. snížit ztráty zemědělské půdy, zvyšovat její kvalitu a předcházet znečištění. Relevantní pro bezpečnost potravin je zajištění ochrany kvality zemědělské půdy prostřednictvím regulace hospodaření a z toho vyplývající zamezení jejího zamořování a poškozování. K ochraně kvality zemědělské půdy přispívá také usměrňování používání hnojiv, pomocných látek357, přípravků a pomocných prostředků na ochranu rostlin358 a dalších
355
Report from the Commission to the European Parliament and the Council : Evaluation of the active substances of plant protection products COM(2001) 444 356 Proposal of 12 July 2006 for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning the placing of plant protection products on the market COM(2006) 388 final 357
Zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd, ve znění pozdějších předpisů. 358
Zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
207
chemických látek359, provádění agrochemického zkoušení půd či podpora ekologického zemědělství. Existuje celá řada negativních vlivů na produkční a ekologické funkce půdy – vodní a větrná eroze, acifikace a eutrofizace, degradace fyzikálních vlastností, zábory a pro tuto práci nejdůležitější, kontaminace půdy anorganickými i organickými látkami. Potenciální nebezpečnost těchto látek, jejichž přítomnost v půdě může být důsledkem jak přirozených pochodů tak lidských aktivit, je posuzována, jak uvádí Havlíková a Sáňka360, z několika hledisek - ekotoxikologického (působení na ostatní složky ekosystému),
humanotoxikologického
(působení
na
organismus
člověka)
a
ekonomického (snížení výnosovosti rostlinné produkce), přičemž nejčastěji se uplatňuje hledisko humanotoxikologické, v jehož rámci je možno specifikovat cesty působení na organismus člověka: •
půda – člověk (vdechování, přímý vstup do zažívacího ústrojí),
•
půda – potravina – člověk (vstup přes rostliny jako suroviny pro výrobu potravin),
•
půda – krmivo – zvíře – člověk (vstup přes živočišnou výrobu),
•
půda – voda – člověk (vstup prostřednictvím povrchových a podzemních vod). Základním legislativním předpokladem pro ochranu zemědělské půdy před
kontaminací je zakotvení povinnosti preventivního charakteru každého vlastníka nebo nájemce pozemku hospodařit na zemědělském půdním fondu (ZPF)361 tak, aby nebyla znečišťována půda a tím potravní řetězec a zdroje pitné vody škodlivými látkami ohrožujícími zdraví nebo život lidí a existenci živých organismů, aby nedocházelo k poškozování okolních pozemků a příznivých fyzikálních, biologických a chemických vlastností půdy dle § 3 odst. 1 zákona o ZPF. Důležitost dodržování této povinnosti je zdůrazněna v § 3 odst. 3 zákona o ZPF pravomocí orgánů ochrany ZPF, jsou-li pro to závažné důvody362, uložit odstranění zjištěných závad podle odstavce 1, a v krajním případě rozhodnout, že pozemek kontaminovaný škodlivými látkami ohrožujícími 359
zákon č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a chemických přípravcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 360 Viz Havlíková, Š. – Sáňka, M.: Obsahy rizikových látek v půdách ČR. Dostupné na http://www.env.cz/AIS/webpub.nsf/$pid/MZPKHFDS280R/$FILE/Baz%C3%A1ln%C3%AD%20monitoring%20p%C5%AFd.doc 361 Zemědělský půdní fond tvoří pozemky zemědělsky obhospodařované, to je orná půda chmelnice vinice, zahrady, ovocné sady, louky, pastviny (dále jen "zemědělská půda") a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není (dále jen "půda dočasně neobdělávaná"). 362 Pekárek, M. a kol.: Právo životního prostředí II. 2. vydání, Brno,:Masarykova Univerzita, 2001
208
zdraví nebo život lidí nesmí být používán pro výrobu zemědělských výrobků vstupujících do potravního řetězce. Rizikové prvky363 a látky364 v půdě uvádí vyhláška č. 13/1994 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen vyhláška č. 13/1994). Příloha č. 1 vyhlášky č. 13/1994 obsahuje maximálně přípustné hodnoty obsahu rizikových prvků v půdách podle způsobu analytického zjišťování, příloha č. 2 pak hodnoty přípustného znečištění půdy některými škodlivými látkami ohrožujícími existenci živých organismů. Sledování obsahů rizikových látek a rizikových prvků v zemědělské půdě se provádí z důvodu ochrany před vstupem nežádoucích látek do potravního řetězce v rámci agrochemického zkoušení půd dle § 10 zákona č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o hnojivech). Jejich zjištěná přítomnost v půdě v nadlimitních množstvích je snad dostatečně závažným důvodem pro postup orgánu ochrany ZPF podle § 3 odst. 3 zákona o ZPF, i když přímá konkretizovaná provázanost mezi překročením limitů a účinky rizikový látek a prvků v půdě a vyvozováním patřičných právních důsledků v právní úpravě chybí365. Jinak jsou výsledky uvedeného sledování pouze vedeny v databázi "registru kontaminovaných ploch". Významný vliv na kvalitu půdy má v záporném i kladném směru záměrné používání některých látek při zemědělské činnosti, zejména hnojiv a dalších látek, např. upravených kalů nebo pomocných půdních látek. Hlavní účel používání těchto látek plyne z jejich definic. Hnojivem je látka obsahující živiny pro výživu kulturních rostlin a lesních dřevin, pro udržení nebo zlepšení půdní úrodnosti a pro příznivé ovlivnění výnosu či kvality produkce. Pomocnou půdní látkou se rozumí látka bez účinného množství živin, která půdu biologicky, chemicky nebo fyzikálně ovlivňuje, zlepšuje její stav nebo zvyšuje účinnost hnojiv. Rozhodující je bezpečnost těchto látek pro životní prostředí, úrodnost půdy, zdraví lidí i zvířat, která se odvíjí od chemických a fyzikálních vlastností hnojiva. Do oběhu lze tedy uvádět a používat je možné pouze hnojiva, resp. pomocné látky, které byly zaregistrovány podle zákona o hnojivech nebo která nesou 363
Arsen (As), berilium (Be), kadmium (Cd), kobalt (Co), chrom (Cr), měď (Cu), rtuť (Hg), Mo, nikl (Ni), olovo (Pb), V, zinek (Zn) atd. Na některé z těchto prvků, např. měď nebo zinek, nelze pohlížet jen negativně, neboť jejich přirozený výskyt v životním prostředí je nepostradatelný a prospěšný. Riziko z nich vyplývá až při překročení limitů. 364 Polycyklické aromatické uhlovodíky, polychlorované bifenyly (PCB), persistentní organochlorové pesticidy a jejich metabolity (DDT) atd. 365 Srov. http://www.env.cz/AIS/webpub.nsf/$pid/MZPKHFDS280R/$FILE/Legislativn%C3%AD%20opat%C5%99en%C3%AD.doc
209
označení „hnojivo ES“ a tudíž jsou typem hnojiva, pro které jsou stanoveny podrobné požadavky v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2003/2003 o hnojivech, a to v rozsahu a způsobem určenými v rozhodnutí o registraci nebo uvedenými v rámci označování. O jejich aplikaci na zemědělskou půdu vedou zemědělští podnikatelé evidenci. Zvláštním typem hnojiv jsou tzv. statková/organická hnojiva - hnůj, hnojůvka, močůvka, kejda, sláma, jakož i jiné zbytky rostlinného původu a další vedlejší produkty vzniklé chovem hospodářských zvířat, vznikající zejména v zemědělské prvovýrobě, nejsou-li dále upravovány, a dále upravené kaly366. Jde vlastně o odpady, které mohou při dodržení příslušných právních předpisů, kromě zákona o hnojivech, zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, především nařízení ES č. 1774/2002,
využity ke hnojení. Statkovými hnojivy a
upravenými kaly nesmějí být při jejich používání vnášeny do půdy rizikové prvky nebo rizikové látky, které by mohly narušit vývoj kulturních rostlin nebo ohrozit potravní řetězec. Jak bylo výše uvedeno agrochemické zkoušení zemědělských půd je základním nástrojem ke zjišťování kvality půdy, nicméně jeho prvotní význam podle zákona o hnojivech spočívá ve zjišťování vybraných parametrů půdní úrodnosti v důsledku používání hnojiv, statkových hnojiv a pomocných látek s cílem usměrňovat jejich používání; provádí se v šestiletých intervalech a zahrnuje odběr vzorků půd, jejich chemický rozbor a vyhodnocení výsledků těchto rozborů. V případech, kdy hrozí nebezpečí poškození půdní úrodnosti, zahrnuje rovněž mikrobiologické a fyzikální rozbory. Paragraf 2 odst. 4 vyhlášky č. 275/1998 Sb., o agrochemickém zkoušení zemědělských půd a zjišťování půdních vlastností lesních pozemků, ve znění pozdějších předpisů, ovšem jednotlivé činnosti v rámci provádění agrochemického zkoušení půd staví na roveň, když stanoví, že agrochemické zkoušení
zemědělských
půd
a
sledování rizikových prvků a látek zahrnuje: a) zjišťování výsledků chemických rozborů jednotlivých zkoušených pozemků, včetně průměrných hodnot těchto výsledků, b) agronomické zhodnocení stavu jednotlivých zkoušených pozemků, c) zhodnocení vývoje agrochemických vlastností zkoušených zemědělských půd průběžně a za období 6 let,
366
Blíže viz § 32 a 33 zákona o odpadech,
210
d) zjišťování aktuálního stavu kontaminace zemědělských půd, včetně vedení seznamu kontaminovaných pozemků, e) zjišťování a hodnocení průběžných výsledků monitoringu zemědělských půd se zaměřením na ochranu potravního řetězce před vstupy nežádoucích látek. Právní význam agrochemického zkoušení půd je však nedořešený, neboť jak již bylo uvedeno výše, chybí jednoznačná provázanost výsledků na konkrétní postupy kontrolních orgánů. Zemědělec má pouze povinnost strpět úkony související s jeho prováděním a získaná a vyhodnocená data, pokud si o ně nepožádá, nakonec ani nedostane. S používáním hnojiv a ochranou vod a tím pádem i půdy souvisí problematiky implementace tzv. nitrátové směrnice, směrnice Rady 91/676/EHS o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů, jejíž cílem je především zajištění dostatku pitné vody. Do podvědomí se veřejnosti a českých zemědělců se tato problematika nedostala v souvislosti s krizí v bezpečnosti potravin a ochraně lidského zdraví, ale z důvodu, že měla být provedena členskými státy již v roce 1993., ale v mnoha členských státech se tak ani na začátku 21. století nestalo367. Pro Českou republiku jako nový členský stát EU výjimka neexistovala. Nitrátová směrnice je v české právním řádu provedena zákonem o vodách (definuje pojem zranitelná oblast) a nařízením vlády č.103/ 2003 Sb., o stanovení zranitelných oblastí a o používaní a skladování hnojiv a statkových hnojiv, střídání plodin a provádění protierozních opatření v těchto oblastech (tzv. akční program). Nástrojem k implementaci nitrátové směrnice se staly také zásady správné zemědělské praxe, které představují praktickou příručkou, která by měla pomoci zemědělcům k tomu, aby se vyvarovali postupů vedoucích ke znečištění povrchových a podzemních vod dusičnany, a zároveň řádně pečovali o statková hnojiva a hospodárně nakládali s hnojivy obsahujícími dusík. Dodržování zásad je dobrovolné, ve zranitelných oblastech jsou nicméně součástí právně závazného akčního programu. Jejich smysl leží v doporučení uplatnění daných opatření na co nejširším území, tj. i mimo zranitelné oblasti.
4. 2 VODA
367
Srov. http://www.agronavigator.cz/nitrat/default.asp?ids=0&ch=118&typ=1&val=19074 rozhodnutí ESD C-396/01
nebo
211
Voda je nepostradatelnou podmínkou pro život všech živých organismů, rostlin, zvířat i člověka. Ochrana vody, zabezpečení jejího hospodárného využívání, udržování a zlepšování jejich kvalitativních vlastností je v zájmu celé společnosti. Voda je základní složkou životního prostředí, ale také neodmyslitelnou složkou potravinového řetězce, kterým prostupuje od jeho počátku a voda je i potravinou368. Voda jako základní složka životního prostředí je v současné době chráněna z hlediska kvantity i kvality řadou právních předpisů. Tato problematika není předmětem této práce, nicméně ve vztahu k bezpečnosti potravin není možné se o ní nezmínit. Bezpečnost potravin je bezprostředně ovlivňována vodou, kvalitní vodou, která nebude představovat pro zdraví člověka žádné riziko, bude-li jí využito při výrobě potravin nebo jinému nakládání s nimi a vody využito být musí, bez ní to nejde. Vodní zákon369 chrání vody povrchové a podzemní, poskytuje ochranu i tzv. vodním zdrojům, tj. povrchovým a podzemním vodám, které jsou využívány nebo které mohou být využívány pro uspokojení potřeb člověka. Pokud jde však o zajištění bezpečnosti potravin s terminologií ani nástroji vodního zákona nelze vystačit. Lidské zdraví si žádá „vlastní kategorii vody“, vody, jejíž vlastnosti umožní, aby byla v původním stavu nebo po úpravě určená k pití, vaření, přípravě potravin nebo k jiným účelům v domácnosti, aby byla používána v potravinářských podnicích při jakékoliv manipulaci s potravinami, a neovlivňovala přímo ani nepřímo zdraví spotřebitelů. Předmětem této kapitoly bude pojednání o pitné vodě. Ochrana vodních zdrojů v § 30 a n. vodního zákona, jejich vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti, je výchozím předpokladem pro zajištění pitné vody pro potřeby lidí. Za tímto účelem jsou stanovována pro vodní zdroje tzv. ochranná pásma, území, v nichž je nutné ve veřejném zájmu omezit ty lidské aktivity, které by na vydatnost, jakost a zdravotní nezávadnost vodního zdroje mohly mít negativní dopad. K ochraně zdrojů pitné vody slouží i další instituty vodního zákona, vymezování zranitelných370 a citlivých371 oblastí, vázanost používání podzemních vod k jiným účelům než získávání 368
Srov. čl. 2 nařízení ES o bezpečnosti potravin Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů 370 Paragraf 33 vodního zákona vymezuje zranitelná území jako území, kde se vyskytují povrchové nebo podzemní vody, zejména využívané nebo určené jako zdroje pitné vody, v nichž koncentrace dusičnanů přesahuje hodnotu 50 mg/l nebo mohou této hodnoty dosáhnout, nebo povrchové vody, u nichž v důsledku vysoké koncentrace dusičnanů ze zemědělských zdrojů dochází nebo může dojít k nežádoucímu zhoršení jakosti vody. 371 Citlivé oblasti definuje § 32 vodního zákona jako vodní útvary povrchových vod, v nichž dochází nebo v blízké budoucnosti může dojít v důsledku vysoké koncentrace nežádoucímu stavu jakosti vod, které jsou využívány nebo se předpokládá jejich využití jako zdroje pitné vody, v níž koncentrace dusičnanů 369
212
pitné vody na udělení povolení372, stanovování pravidel pro vypouštění odpadních vod373 nebo pro zacházení se závadnými látkami374. Pitnou vodou375, respektive hygienickými požadavky na její zdravotní nezávadnost a čistotu se zabývá zákon o ochraně veřejného zdraví. Otázky řádného a bezpečného rozvádění pitné vody do jednotlivých domácností a firem řeší zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů. Rozhodující místem, kde pitná voda musí splňovat stanovené požadavky, je vodovodní kohoutek příslušného spotřebitele, nikoliv jen provozovatele
vodovodu.
Za
tím
účelem
začátek vodovodního potrubí u jsou
povinnosti
stanoveny
nejen
provozovatelům vodovodů, kontrolním orgánům, ale i samotným spotřebitelům. Jak příhodně poznamenává Kožíšek376, pitná voda tekoucí z vodovodu není zbožím s etiketou a o nějaké záruční lhůtě nemůže být vůbec řeč. Jakost, zahrnující zdravotní nezávadnost i čistotu, pitné vody je souhrnem mikrobiologických,
biologických,
fyzikálních,
chemických
a
organoleptických
ukazatelů v daných hygienických limitech. Hygienické limity stanovuje vyhláška č. 252/2004 Sb., kterou se stanoví hygienické požadavky na pitnou a teplou vodu a četnost a rozsah kontroly pitné vody, ve znění pozdějších předpisů, v podobě: •
nejvyšších mezních hodnot pro zdravotně kritické ukazatele. Důsledkem jejich překročení je vyloučení použití vody jako pitné. Výjimka ze zákazu použití může být
povolena, netýká-li se mikrobiologických ukazatelů, pro případ
závady, jejíž odstranění nebude trvat déle než 30 dnů, kdy není možnost zajistit jiným způsobem dodávku pitné vody a nedojde k ohrožení veřejného zdraví. Opravdu „krizovou“ výjimkou je pak zmírnění hygienických limitů na dobu až 9 let u ukazatelů jiných než mikrobiologických, nejsou-li opatření k odstranění
přesahuje hodnotu 50 mg/l, nebo nichž je z hlediska zájmů chráněných tímto zákonem nutný vyšší stupeň čištění odpadních vod. 372 Kožíšek, F.: Pitná voda a práva spotřebitele. TEST, č. 3/2005, str. 16 373 Blíže viz § 38 vodního zákona 374 Blíže viz § 39 vodního zákona 375 Pitnou vodou je veškerá voda v původním stavu nebo po úpravě, která je určena k pití, vaření, přípravě jídel a nápojů, voda používaná v potravinářství, voda, která je určena k péči o tělo, k čištění předmětů, které svým určením přicházejí do styku s potravinami nebo lidským tělem, a k dalším účelům lidské spotřeby, a to bez ohledu na její původ, skupenství a způsob jejího dodávání. Viz § 3 odst. 1 věta prvá zákona o ochraně veřejného zdraví 376 Srov. § 29 vodního zákona
213
závad účinná, snížení jakosti nepovede k ohrožení lidského zdraví a jiným přiměřeným způsobem není možné pitnou vodu zajistit377, •
mezních hodnot pro organoleptické ukazatele jakosti pitné vody, jejích přirozených součástí nebo provozních parametrů, jejichž překročení obvykle nepředstavuje akutní zdravotní riziko. Použití vody nesplňující mezní hodnoty ukazatelů vody pitné, s výhradou mikrobiologických, je přípustné s časově omezeným povolením, jestliže zásobování pitnou vodou nelze zajistit jinak a nebude ohroženo veřejné zdraví,
•
doporučených hodnot, které nezávazně stanoví minimální žádoucí nebo přijatelnou koncentraci dané látky, nebo optimální rozmezí její koncentrace.
O zákazech, omezení v používání pitné vody, ale také i o povolení výjimek z limitů musí být dotčení spotřebitelé pitné vody řádně informováni. Odpovědnost za dodávku pitné vody předepsané jakosti má v prvé řadě provozovatel, resp. vlastník, vodovodu pro veřejnou potřebu s příslušným povolením. Na roveň jsou jim postaveni osoby, které zajišťují náhradní zásobování pitnou vodou, osoby, jejichž předmětem podnikání je činnost, k níž je nezbytná výroba pitné vody z individuálního zdroje, a další osoby specifikované v § 3 odst. 2 písm. a) – d) zákona o ochraně veřejného zdraví, které dodávají pitnou vodu pro veřejnou potřebu. I odběratel, tj. vlastník pozemku nebo stavby napojené na vodovod, nese svůj díl odpovědnosti za jakost pitné vody. Především je povinen zajistit, aby vodovodní přípojky a vnitřní rozvody na ně navazující byly provedeny a užívány tak, aby nedošlo ke znečištění pitné vody. Jakost pitné vody je zabezpečována stanovením provádění, resp. zajištění provádění jejích kontrol v určitém rozsahu a četnosti. Zvýšení, ale i snížení četnosti a rozsahu kontrol je možné za podmínek stanovených v § 4 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví. Nadto je nutné provádět kontroly při uvádění nových vodovodů do provozu, nebo před zahájením sezónního využívání, po havárii vodovodu, nebo po více než 24 hodinovém přerušení dodávek pitné vody. Místa odběru musí být vybírána tak, aby výsledky kontrol mohly být považovány za dostatečně reprezentativní, uplatňuje se metoda náhodného výběru nebo jiná vhodná metoda, která zaručí, že žádný ze zásobovaných objektů nebude vyloučen z možnosti kontroly. Jsou-li zjištěny nedostatky v jakosti pitné vody, musí být
377
tyto povinnou osobou neprodleně prošetřeny a ze
Blíže viz § 3a zákona o ochraně veřejného zdraví
214
zjištěných příčin vyvozena odpovídající opatření, a to i za předpokladu, že příčina nedostatku spočívá v údržbě vnitřních rozvodů odběratele. Obdobné požadavky jako na pitnou vodu jsou kladeny i na jakost vody teplé, byť je tato většinou vyráběna z pitné vody, neboť se často využívá směšovacích baterií pro propojení potrubí užitkové vody dodávajícího teplou vodu a vodovodních potrubí pitné vody.
VI. ZÁVĚR Hlavní cílem této práce bylo přispět k poznání právní problematiky bezpečnosti potravin prostřednictvím analýzy právního stavu a nastínění dalšího směřování této oblasti. Bezpečnost potravin byla pojata komplexním způsobem, byť opravdu komplexní uchopení tohoto pojmu není v silách jednoho člověka ani jedné publikace. Byla zkoumána jak právní úprava zajištění bezpečnosti potravinového řetězce, tak právní úprava bezpečnosti potravin v užším smyslu. Obecné instituty právní úpravy bezpečnosti potravin, kde to charakter této oblasti umožňoval, byly pojaty i v rovině teoreticko-právní. Více informativní přístup uplatněný zvláště ve třetí a čtvrté části práce je snad ospravedlnitelný, je-li vzato do úvahy, že právní úprava bezpečnosti potravin, respektive jí nadřazené potravinové právo, nepatří ke klasickým právním oblastem, které jsou dlouhodobě předmětem zájmu právní vědy. Důvodem je právě průřezový charakter bezpečnosti potravin různými vědními obory, kdy toto musí být právem bráno v potaz. Z toho důvodu lze konstatovat, že právní úprava bezpečnosti potravin je velmi specifická, co do odbornosti a detailnosti, a tím i poměrně složitá pro teoretické uchopení. Nicméně podle Meulena a Veldeho378 je potravinové právo na dobré cestě stát se akademickým oborem s vlastním významem. Právní úprava bezpečnosti potravin v České republice jako členské země Evropské unie vychází, až na výjimky, které budou v budoucnu ještě vzácnější, ze společných komunitárních právních předpisů. Právní regulace ve formě směrnic převažující do konce 20. století
ustupuje přímo aplikovatelným obecně závazným
nařízením. Tento přetrvávající trend byl odstartován v roce 2002 stěžejním nařízením ES o bezpečnosti potravin. Od té doby byly přijaty, případně Komisí navrženy k přijetí, 378
Meulen, B. – Velde, M.: Food Safety Law in the European Union – An Introduction. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2004, str. 227
215
desítky dalších nařízení. Přijímání jednotné komunitární právní úpravy je v souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality dle čl. 5 SES. Jak k tomu poznamenává O’Rourke379, členské státy jsou kdykoliv ochotny přehodnotit svůj postoj k legislativní aktivnosti Evropské unie, přesněji Evropské komise, pokud jde o zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a zájmů spotřebitelů, i přestože v jiných záležitostech se objevují hlasy opačné. Každý takový právní předpis je do jisté míry politickým rozhodnutí, kdy je potřeba brát v úvahu jak zájmy spotřebitelů, tak požadavky ze strany potravinářského průmyslu, který poukazuje na přeregulovanost a složitost stávajícím právní úpravy. Vždy je však potřeba právní úpravu stavět na vědeckém základu, nikoliv však ortodoxním, nýbrž modifikovaném principem předběžné opatrnosti, což výslovně požaduje i nařízení ES o bezpečnosti potravin. Zdokonalování bezpečnosti potravin na základě nově získaných vědeckých poznatků, které ve většině případů najdou odraz v právní regulaci, je nikdy nekončící proces. Právní úprava bezpečnosti potravin je neustále v pohybu, musí se snažit vycházet z v danou chvíli dosaženého stupně vědeckého poznání a z proměnlivých očekávání spotřebitelů. Na přelomu tisíciletí byla středem pozornosti bezpečnost potravin především ve smyslu zdravotní nezávadnosti potravin, dnes se již tato dělí „o místo na výsluní“ se zvýšený zájmem o otázky správné a plnohodnotné výživy a provázanosti potravinového řetězce na otázky ochrany životního prostředí. Otázka zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii je čím dál více také konfrontována s mezinárodní/globální dimenzí. Vysoké standardy bezpečnosti potravin vytvářejí bariéry mezi vyspělými a rozvojovými státy. Je proto nezbytná snaha o sjednocení či aspoň přiblížení legislativy bezpečnosti potravin mezi oběma stranami, která by umožnila řádné fungování trhu s bezpečnými potravinami a rovnou ochranu zdraví spotřebitelů na celosvětové úrovni. K tomuto přispívají i aktivity mezinárodních organizací380, například v podobě technické pomoci při zdokonalování kontrolních systémů potravin či vytváření kodexů správné výrobní praxe. Je potřeba říci, že sebepodrobnější právní úprava sama o sobě nezaručí stoprocentní bezpečnost potravin. Je nezbytně nutné, aby spotřebitelé přijali svůj díl odpovědnosti, neboť nejsou pouze pasivním subjektem potravinového řetězce, ale mohou významně přispět svým chováním k ochraně svého zdraví. Hlavní díl odpovědnosti však spočívá na provozovatelích potravinářských podniků. Ti mohou, vyjma plnění povinností 379 380
O’Rourke, R.: European Food Law. 3thedition. London: Sweet and Maxwell, 2005, str. 241 Blíže viz např. http://www.codexalimentarius.net/ či http://www.fao.org/
216
uložených právními předpisy, využít dobrovolných nástrojů v podobě systémů zajištění jakosti a bezpečnosti potravin. Mezi ně patří např. akreditace a certifikace podle mezinárodních norem ISO, dobrá zemědělská praxe, TQM381 atd. Členské státy EU, včetně České republiky, od doby, kdy bylo nutné čelit rozsáhlým potravinovým krizím, učinily významný krok v zajištění bezpečnosti potravin nejen pro evropské spotřebitele. Rizika plynoucí z potravin nikdy nebudou při současném tempu globalizace zcela eliminována. Avšak stanovením vysokých standardů, a to nejen v podobě co možná nejaktuálnějších právních norem, které budou odrážet nejlepší dostupné vědecké poznání a těžit z konstantního hodnocení rizik, jejich účinným prosazováním v praxi a důrazem na kvalitní komunikaci se spotřebiteli, je a bude možné tato rizika účinně zvládat, což se již prokázalo s vynořením se nových hrozeb např. v podobě ptačí chřipky. Současný systém bezpečnosti potravin v EU, zahrnujíc i oblast právní regulace, lze hodnotit jako jednotný, komplexní, funkční a neustále se zdokonalující.
381
Blíže viz http://www.cai.cz
217
VII. SUMMARY
The Charter of Rights and Freedom includes the right to protect one’s health among cultural, social and economic rights, which are rather significant for a lot of people. This right is closely connected with the most important human right – the right to live and with nowadays more and more referred right for favourable environment. The main goal of my work does not consist in exposition of right to protects one’s health, but in analysis of one of its indispensable precondition – food safety or more appositely legal security of the whole food chain starting from primary production up to production, distribution and retail of food to final consumer, in other word from farm to fork or from stable to table. Problems of food safety interlopes to several social-scientific disciplines: public health protection, environmental protection, in particular some of its components (soil, water resources), veterinary and phytosanitary care and legitimate concerns of consumer protection. Regulation EC No 178/2002 of Parliament and Council laying down the general principles and requirements of EU food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety, which presents umbrella legal regulation in the field of ensuring of food safety and food law in EU member states became the basic foundation of my work. The main objective of this regulation is to establish common definitions and to lay down overarching guiding principles and legitimate objectives for food law in order to ensure a high level of health protection and the effective functioning of the internal market. In a formal aspect I divided my work to four sections, each of them contains subsections, but in content aspect it could be differentiated to general and specific part.
218
At the beginning of my work I described the historical development of the food safety legislation on the contemporary territory of the Czech Republic. The genesis to regulate legally these area are dated back around the turn of 19th and 20th century, when all food regulation were modified and incorporated to famous Codex Alimentarius Austriacus. I also focused on the development of food legislation conception in European Union. Then I aimed at basic foundations of food safety law. I described fundamental principles e.g. from farm to fork, precautionary principle, tracebility of food and feed, etc. I used ideational documents - Green Paper on the General Principles of Food Law in the European Union, White Paper on Food Safety and Strategy on Ensuring Food Safety in 2001 and 2004 for outlining of basic problems. It was necessary to delineate the legal responsibility of stakeholders as well as institutional bodies in the administrative, criminal and civil level. Then I devoted to an important part of food safety - managing food safety emergencies including RASFF – Rapid Alert System for Food and Feedingstuff, which presents a network established within EU level for notification of a direct or indirect risk to human health deriving from food or feed. The institutional system in the field of food safety is no less important part of my work. In the Czech Republic, this is administered by different subjects mainly represented by Ministry of Agriculture, which is the coordination point and four subordinated authorities – the Central Institute for Supervising and Testing in Agriculture, the State Veterinary Service, the Czech Agriculture and Food Inspection and the State Phytosanitary Service. I also mentioned other subjects (state authorities as well as non-governmental organizations), which are part of this system and paid attention to EC institutions (European Commission and European Food Safety Authority). I also described the institutional systems in the field of food safety in two EU countries Ireland and Greece for alternative to be compared. There is a close correlation between institutional system and official control to which I focused in independent subchapter. The official control procedures were harmonized by EU Regulation 882/2004 on official controls performed to ensure the verification of compliance with feed and food law, animal health and animal welfare rules in all EU countries. After the general part I focused on specific part of food safety law. Firstly I dealt with food safety from a view of a final product. Besides the issues on health a hygiene safety, which are related on all stages of production, processing and distribution of food, this part concerns with food labelling and some legal aspects of nutrition. 219
Then I successively analysed the legal regulation of genetically modified organism, novelty food, additives, flavourings, radiation of foodstuffs, bio-products and organic agriculture in relation to ensuring the food safety. Very important subchapter is about extraneous substances, which have got big influence on health and hygiene safety. Furthermore I devoted to the food-chain safety, i.e. questions which have got indirect influence on safety of final product for consumer. I have described legal regulation of following institutes - soil, water, animal health, plant health and animal nutrition. Food safety law is a dynamic area of EU legislation, which is developing with some momentum. Important steps have been taken to establish an efficient and neoteric food safety system and to rebuilt consumer confidence in foodstuffs after all recent crises. The EU institutions are now moving forward to other topics, e.g. information and quality. It is supposed that further development of legal regulation will be aimed to subsequent unification as well as comprehensiveness not only within Europe but also in international context.
220
VIII. POUŽITÉ PRAMENY 1. SEZNAM LITERATURY (MONOGRAFIE, ČLÁNKY, ZPRÁVY A APOD.) •
Aladjadjiyan, A.: Physical Hazards in the Agri-Food Chain. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006
•
Bílá kniha o zdravotní nezávadnosti. Praha: Výzkumný ústav zemědělské ekonomiky Praha, 2000
•
Buncic, S.: Integrated food safety and veterinary public health. CAB international: Wallingford, 2005
•
EC Commission: Commission Communication on Completion of the Internal Market: Community Legislation on Foodstuffs (1985) COM (85) 603,
•
EC Commission: Communication on the Free Movement of Foodstuffs in the Community OJ 1989 C271/3
•
EC Commission: Report from the Commission on the feasibility of a positive list of feed materials - COM(2003) 178 final
•
EC Commission: Green Paper on the General Principles of Food Law in the European Union COM (97) 176
•
Damohorský, M. a kol.: Právo životního prostředí. Praha: C. H. Beck, 2003
•
DeWaal, C. S. – Robert, N.: Global and Local Food Safety around the World. Washington: Center for Science in the Public Interest, 2005, p. 1
•
Dostálová, J.: Výživová doporučení Společnosti pro výživu pro obyvatelstvo České republiky.: Potravinářská revue, 1/2005
•
Dudová, J.: Některé aspekty ochrany zdraví spotřebitele. Brno: Masarykova univerzita, 1998
•
Elkčner, M.: Zavedení Systému rychlého varování pro potraviny a krmiva v ČR. Potravinářská revue, č. 2/2004 221
•
Ettlerová,
K.:
Potravinová
přecitlivělost:
alergie
a
intolerance
VVP:ALERG/2003/3/deklas. Brno: Vědecký výbor pro potraviny, 2003 •
FSAI: Compendium of Food Law in Ireland. Dublin:FSAI, 2003
•
FSAI: Food Safety Authority of Ireland Annual Report. Dublin:FSAI 2005
•
Gardner, S.: The Control of Food Safety: The Role and Responsibilities of Industry, Agriculture, and Food Supply Sectors. In International Food Safety Handbook : Science, International Regulation, and Control, New York : Marcel Dekker, 1999
•
Goodburn, K. et al: EU Food Law. Cambridge: Woodhead Publishing Limited, 2001
•
Hajšlová,
J.
–
Kozáková,
M.:
Rezidua
pesticidů
v potravinách
VVP:PEST/2005/1/deklas. Brno: Státní zdravotní ústav - Vědecký výbor pro potraviny, 2005 •
Harvánek, J. a kol.: Teorie práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001
•
Heijden, K.: International Food Safety Handbook: Science, Regulation and Control. 1999 New York
•
Helešic, F.: Ke tvorbě základů potravinového práva České republiky – zákonná úprava. ASPI, 1998
•
Helešic, F : Suchánek, J.: Zákon o potravinách - komentář. Praha: C.H.Beck, 1998
•
Helešic, F : Základy potravinového práva ČR. Praha: Michálek, 1998
•
Hendrych, D. a kol.: Správní právo – obecná část. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003
•
Herzig, I. – Opletal, L. – Prokop, V.: Využívání odpadních a vedlejších produktů ve výživě zvířat. Praha: VÚZV, 2003
•
Herzig, I. - Suchý, P.: Škodlivé a toxické látky v krmivech živočišného původu. Praha: VUZV, 2004
•
Homolka, P. - Ostrý, V. - Urban, J.: Ekologické zemědělství – zdroj bezpečných krmiv a potravin. Praha: Vědecký výbor výživy zvířat, 2005
•
Holland, D. and Pope, H.: EU Food Law. Haag: Kluwer Law International, 2003
•
Hrabě, J. - Buňka, F. - Rop, O.: Legislativa a řízení jakosti v potravinářství. Zlín 2005
222
•
Knura, S. et al.: Agri-Food Production Chain. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006
•
Kocová, I.: Odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku. Praha:MPO, 2006
•
Komise evropského společenství: Příprava přidružených zemí střední a východní střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu unie - Bílá kniha., Praha: Delegace Evropské komise v České republice, 1995
•
Kožíšek, F.: Pitná voda a práva spotřebitele. TEST, č. 3/2005
•
Kopáčová, O.: Zásady správného mytí rukou v potravinářských závodech. dostupné na http://www.bezpecnostpotravin.cz/default.asp?ids=150&ch=13&typ=1&val=44541
•
Kratochvíl V. a kol.: Trestní právo hmotné – obecná část. 3. vydání. Brno: Masarykova Univerzita, 2002
•
Kvasničková, A.: Ozařování potravin. Informační přehledy ÚZPI. Praha: ÚZPI, 2006
•
Kubíková, M.: Aditiva – zlepšující přípravky do potravin. Potravinářská revue, č. 1/2007
•
Labíková, R.: Obecná bezpečnost výrobků. Technické požadavky na výrobky. Odpovědnost za výrobek. Brno: Masarykova univerzita, 2001
•
Kubíková, M.: Aditiva – zlepšující přípravky do potravin. Potravinářská revue, č. 1/2007, str. 33
•
Mack, A. et al: Steps in the Risk Management Process. In Safety in the AgriFood Chain, Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2006
•
Matzner, J.: Zákon o obchodu potraviny a některými předměty užitnými. E. Beaufort, 1903
•
Meulen, B. - Velde, M.: Food Safety Law in the European Union, Wageningen Academic Publisher, 2004
•
Meulenaer, B.: Chemicals hazards. In Safety in the Agri-Food Chain. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006
•
Ministerstvo zemědělství ČR: Bezpečnost potravin. CD Salima 2006. Praha: Ministerstvo zemědělství ČR, 2006
•
Ministerstvo zemědělství ČR: Naše potraviny v rozšířené Evropě. Praha: Ministerstvo zemědělství ČR , 2003
223
•
Ministerstvo zemědělství ČR: Sborník k hygienickému balíčku. Praha: Ministerstvo zemědělství ČR, 2006
•
Ministerstvo zemědělství ČR: Sborník k hygienickému balíčku II. část. Praha: Ministerstvo zemědělství ČR, 2006
•
Ministerstvo zemědělství ČR: Situační a výhledová zpráva – Průmyslová krmiva. Praha, 9/2005
•
Ministerstvo zemědělství ČR: Zpráva o výsledcích sledování cizorodých látek v potravních řetězcích v roce 2005. Praha: Ministerstvo zemědělství ČR, 2006
•
Opletal, L.: Využití krmných aditiv s ohledem na bezpečnost krmivového a potravinového řetězce. Hradec Králové 2004
•
O'Rourke, R: European Food Law. 3th edition, London: Sweet and Maxwell, 2005
•
Pekárek M.a kol: Právo životního prostředí, 2 vydání, Brno: Masarykova Univerzita, 2001
•
Pošvář, J.: Obecné pojmy správního práva. Brno: Právník, 1946
•
Průcha, P.: Správní právo – obecná část. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2001
•
Prunel, M.: Aromata pro průmyslovou výrobu potravin. Potravinářská revue. č. 1/2007, str. 27
•
Rada, V.: Mikrobiální rizika krmiv. Praha: VÚZV, 2004
•
Randall, E.: The European Union and Health Policy. London: The European Union and Health Policy (Palgrave - Macmillan Global Academic Publishing, 2001
•
Rovira, J. et al.: Biological Hazards. In
Safety in the Agri-Food Chain.
Wageningen: Wageningen Academic Publisher, 2006 •
Ruprich, J. a kol.: Stručné kompendium národního systému bezpečnosti potravin v ČR ZDR/2003/2/deklas. Brno: Státní zdravotní ústav - Vědecký výbor pro potraviny, 2003
•
SANCO/1513/2005 REV.1 Návod k postupu implementace určitých ustanovení nařízení 852/2004/ES o hygieně potravin. Brusel: DG SANCO, 2005
•
SANCO/1955/2005 REV. 3 Návod pro implementaci postupů založených na principech HACCP a podporu implementace principů HACCP v určitých potravinářských podnicích. Brusel: DG SANCO, 2005
224
•
SANCO/7741/2005/CP-final, Final report a mission of carried out in Greece Import controls - food and feed of non-animal origin. Brussel: DG SANCO, 2005
•
SANCO/8114/2006-MR final, Final report a mission of carried out in Greece Import controls - food and feed of non-animal origin. Brussel: DG SANCO, 2006
•
Sosnovcová, J. a kol.: Předměty běžného užívání přicházející do styku s potravinami a pokrmy PBU/2003/3/deklas. Brno: Státní zdravotní ústav Vědecký výbor pro potraviny, 2004
•
Suková, I.: Průvodce označováním potravin. Praha: ÚZPI, 2006
•
Stálý výbor pro potravinový řetězec a zdraví zvířat: Pokyny k implementaci článků 11, 12, 16, 17, 18, 19 a 20 nařízení (ES) č. 178/2002 o obecném potravinovém právu. Brusel, 2004
•
Státní zdravotní ústav: Zdravotní důsledky zátěže lidského organizmu cizorodými látkami z potravinových řetězců v roce 2005: bakteriologická a mykologická analýza potravin, výskyt GMO na trhu potravin v ČR a dietární expozice populace chemickým látkám z potravin. Praha:SZÚ, 2005
•
Škopek, B.: Průvodce legislativou potravin 1. díl. Praha: ÚZPI, 2005
•
Škopek, B., Oldřich, M. a kol.: Výroba potravin a jejich uvádění do oběhu. Praha: Verlag Dashöfer, 2006
•
Škopek, B.: Praktická příručka výrobce a prodejce potravin. Praha: Verlag Dashöfer, 2001
•
Tichý, L. a kol.: Evropské právo. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006
•
Týč, Vladimír: Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 3. vydání, Praha: Linde , 2001
•
Vapnek, J.: Perspectives and guidelines on food legislation, with a new model food law. Rome: FAO, 2005
•
Vorst, J. – Trienekens, J.: Traceability in Food Supply Chain. In Safety in the Agri-Food Chain, Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2006
2. PRÁVNÍ PRAMENY
225
2. 1 Právní předpisy České republiky •
Zákon č. 102/2001 Sb., obecné bezpečnosti výrobků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 120/2002 Sb., o podmínkách uvádění biocidních přípravků a účinných látek na trh a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 142/1991 Sb., o československých technických normách
•
Zákon č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákonem č. 147/1996 Sb., o rostlinolékařské péči a změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 219/2003 Sb., o uvádění do oběhu osiva a sadby pěstovaných rostlin a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství a o změně zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 258/2002 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
226
•
Zákon č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a přípravcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 505/1990 Sb., o metrologii, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 40/1964., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 59/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou vadou výrobku, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 78/2004 Sb., o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších právních předpisů
•
Zákon č. 91/1996 Sb., o krmivech, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 92/1996 Sb., o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin
•
Zákon č. 89 ř. z. ze dne 16. ledna 1896 o obchodu potravinami a některými předměty denní potřeby
•
Nařízení vlády č. 98/2005 Sb., kterým se stanoví systém rychlého varování o vzniku rizika ohrožení zdraví lidí z potravin a krmiv
•
Vyhláška č. 113/2005 Sb., o způsobu označování potravin a tabákových výrobků, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 127/2006 Sb., o hygienických požadavcích na prodej potravin a rozsah vybavení prodejny podle sortimentu prodávaných potravin
•
Vyhláška č. 132/2004 Sb., o mikrobiologických požadavcích na potraviny, způsobu jejich kontroly a hodnocení
227
•
Vyhláška č. 133/2004 Sb., o podmínkách ozařování potravin a surovin, o nejvyšší přípustné dávce záření a o způsobu označení ozáření na obalu
•
Vyhláška č. 147/1998 Sb., o způsobu stanovení kritických bodů v technologii výroby, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 158/2004 Sb., kterou se stanoví maximálně přípustné množství reziduí jednotlivých druhů pesticidů v potravinách a potravinových surovinách, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 273/2000 Sb., kterou se stanoví nejvyšší přípustné zbytky veterinárních léčiv a biologicky aktivních látek používaných v živočišné výrobě v potravinách a potravinových surovinách, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 275/2004 Sb., o požadavcích na jakost a zdravotní nezávadnost balených vod a o způsobu jejich úpravy
•
Vyhláška č. 296/1997 Sb., kterou se stanoví pravidla pro výběr epidemiologicky rizikových skupin potravin, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 304/2004 Sb., kterou se stanoví druhy a podmínky použití přídatných a pomocných látek při výrobě potravin, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 305/2004 Sb., kterou se stanoví druhy kontaminujících a toxikologicky významných látek a jejich přípustné množství v potravinách
•
Vyhláška č. 329/2004 Sb., o přípravcích a dalších prostředcích na ochranu rostlin, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 326/2001 Sb., kterou se provádí § 18 písm. a), d), g), h), i) a j) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, pro maso, masné výrobky, ryby, ostatní vodní živočichy a výrobky z nich, vejce a výrobky z nich, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 376/2000 Sb., kterou se stanoví požadavky na pitnou vodu a rozsah a četnost její kontroly, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 446/2004 Sb., kterou se stanoví požadavky na doplňky stravy a na obohacování potravin potravními doplňky
•
Vyhláška č. 447/2004 Sb., o požadavcích na množství a druhy látek určených k aromatizaci potravin, podmínky jejich použití, požadavky na jejich zdravotní nezávadnost a podmínky použití chininu a kofeinu
228
•
Vyhláška č. 450/2004 Sb., o označování výživové hodnoty potravin, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 38/2001 Sb., o hygienických požadavcích na výrobky určené pro styk s potravinami a pokrmy, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 54/2002 Sb., kterou se stanoví zdravotní požadavky na identitu a čistotu přídatných látek, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 54/2004 Sb., o potravinách určených pro zvláštní výživu a o způsobu jejich použití
•
Vyhláška č. 209/2004 Sb., o bližších podmínkách nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty
•
Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky
•
Usnesením vlády č. 986/2004 ke Koncepci potravinářství České republiky pro období po vstupu České republiky do Evropské unie ( 2004 – 2013)
•
Usnesení vlády ČR č. 1320/2001 ke Strategii bezpečnosti (nezávadnosti) potravin v ČR
•
Usnesení vlády č. 1277/2004 ke Strategii zajištění bezpečnosti potravin v České republice po přistoupení k Evropské unii
2. 2 Právní předpisy Evropských společenství382 •
Nařízení ES č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 1304/2003 o postupu Úřadu EFSA při vyžadování vědeckých stanovisek
•
Nařízení EP a Rady ES č. 1642/2003, kterým se mění nařízení (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 1774/2002 stanovující hygienická pravidla pro vedlejší produkty živočišné výroby, které nejsou určeny k lidské spotřebě
382
Všechny předpisy byly používány v aktuálním znění, není-li uvedeno jinak.
229
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 1829/2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivech
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 183/2005, kterým se stanoví požadavky na hygienu krmiv
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 1830/2003 o zjistitelnosti a označování geneticky modifikovaných organismů a o zjistitelnosti potravin a krmiv vyrobených z geneticky modifikovaných organismů a o změně směrnice 2001/18/ES
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 1831/2003 o doplňkových látkách používaných ve výživě zvířat
•
Nařízení ES č. 1881/2006, kterým se stanoví maximální limity některých kontaminujících látek v potravinách
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzení při označování potravin
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 1935/2004 o materiálech a předmětech určených pro styk s potravinami a o zrušení směrnic 80/590/EHS a 89/109/EHS
•
Nařízení Komise (ES) č. 2023/2006 o správné výrobní praxi pro materiály a předměty určené pro styk s potravinami
•
Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 2065/2003 týkající se uzených příchutí používaných nebo plánovaných k použití uvnitř potravin nebo na jejich povrchu
•
Nařízení Komise (ES) č. 2073/2005 o mikrobiologických kritériích pro potraviny
•
Nařízení Komise (ES) č. 2074/2005, kterým se stanoví prováděcí opatření pro některé výrobky podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004 a pro organizaci úředních kontrol podle nařízení Evropského parlamentu a Rady(ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004, kterým se stanoví odchylka od nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 a kterým se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES) č. 854/2004
•
Nařízení Komise (ES) č. 2075/2005, kterým se stanoví zvláštní předpisy pro úřední kontroly trichinel v mase
230
•
Nařízení Komise (ES) č. 2076/2005, kterým se stanoví přechodná opatření pro provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, (ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004 a kterým se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES) č. 854/2004
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 2092/1991 o ekologické produkci zemědělských produktů a údajích informujících o způsobu produkce na zemědělských produktech a potravinách
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 2160/2003 o kontrole salmonely a jiných specifikovaných původců zoonóz vyvolávajících choroby z potravin
•
Nařízení Evropského Parlamentu a Rady ES č. 2232/96, kterým se stanoví postup Společenství pro látky určené k aromatizaci používané nebo určené k použití v potravinách nebo na nich
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 258/1997 o nových potravinách a nových složkách potravin
•
Nařízení Rady (ES) č. 315/1993, kterým se stanoví postup Společenství pro kontaminanty v potravinách typu a nových potravinových složek
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005, které stanoví maximální limity reziduí pesticidů v produktech rostlinného a živočišného původu
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 460/2004 zřizující Evropskou síť a Informační bezpečnostní agenturu
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 851/2004 zřizující Evropské centrum pro prevenci a sledování chorob (European Centre for Disease Prevention and Control)
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 852/2004 o hygieně potravin.
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 853/2004 o specifických pravidlech pro hygienu potravin.
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 854/2003 stanovující specifická pravidla pro organizaci úředního dozoru nad produkty živočišného původu určenými pro lidskou spotřebu
•
Nařízení. Evropského parlamentu a Rady ES č. 178/2002 stanovující obecné principy a požadavky na potravinové právo, zřizující Evropský úřad pro
231
bezpečnost potravin (EFSA) a stanovující postupy v záležitostech závadnosti potravin •
Směrnice
Rady 88/388/EHS ze dne 22. června 1988 o sbližování zákonů
členských států týkajících se aromat pro použití do potravin a surovin pro jejich výrobu •
Směrnice Rady 91/676/EHS o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů
•
Směrnice Rady 2000/13/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich nabízení k prodeji a související reklamy, ve znění pozdějších předpisů
•
Směrnice Komise 2002/67/ES o označování potravin obsahujících chinin a potravin obsahujících kofein
•
Směrnice Rady 93/43/ES o hygieně potravin, ve znění pozdějších předpisů
•
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/41/ES, kterou se ruší směrnice týkající se hygieny potravin a zdravotní nezávadnosti pro produkci a uvádění do oběhu potravin živočišného původu určených pro lidskou spotřebu a pozměňuje směrnice Rady 89/662/EHS a 92/118/EHS a rozhodnutí Rady 95/408/EHS
•
Směrnice Rady 90/496/ES o nutričním označování potravin, ve znění pozdějších předpisů
2.3 Judikatura •
Dassonville (C-8/74) [1974] ESD 837
•
de Peijer (104/75) [1976] ESD 613
•
Geddo v Ente Nazionale Risi C-2/73 [1973] ESD 865
•
Komise v. Německo [1987] ECR 1262
•
Komise v. Řecko (C - 68/88) [1989] ESD 2965.
•
Komise v. Francie (C 1/00) [2001], ESD I -9989
•
Komise v. Francie (C-52/00) [2002] ESD I-3599
•
Komise v. Řecko (C-154/00) [2000] ESD
•
Monsanto Italia SpA v. Presidentka del Consiglio dei Ministri (C-236/01), [2003]
232
•
Rewe-Central AG v. Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein (C-120/78) [1979] ESD 649
•
Skov AEg (C-402/03) [2003] ESD
•
Victoria Gonzales Sanchez v. Medicina Asturiana SA (C-183/00), [2000] ESD
3. INTERNETOVÉ ZDROJE http://www.afssa.fr/
http://www.foodnet.cz
http://www.agra-food-news.com/
http://www.foodsafety.com
http://www.agrocr.cz/
http://www.fsai.ie
http://www.agronavigator.cz
http://www.gspa.gr
http://www.bezpecnostpotravin.cz/
http://www.gsrt.gr
http://www.cizp.cz/
http://www.hse.ie
http://www.codexalimentarius.net/
http://www.hse.ie
http://www.coi.cz/
http://www.chpr.szu.cz
http://www.cs.mfcr.cz
http://www.chpr.szu.cz/
http://www.cs.wikipedia.org
http://www.ifis.org/
http://www.dcmnr.gov.ie/
http://www.irlgov.ie/daff
http://www.defra.gov.uk
http://www.justice.cz
http://www.doh.ie/welcome.htm
http://www.kez.cz/
http://www.ec.europa.eu
http://www.lebensministerium.at/
http://www.eea.europa.eu/
http://www.marine.ie/home/
http://www.efet.gr
http://www.mdcr.cz
http://www.efsa.eu.int/
http://www.minagric.gr
http://www.env.cz
http://www.minagric.gr/en/index.html
http://www.eufic.org
http://www.mmr.cz
http://www.europa.eu
http://www.mpo.cz
http://www.europarl.eu.int/
http://www.mvcr.cz
http://www.fao.org/
http://www.mvcr.cz/sbirka/index.html
http://www.fcnpublishing.com/
http://www.mzcr.cz
http://www.food.gov.uk
http://www.mzcr.cz/
http://www.food.gov.uk/
http://www.mze.cz
http://www.foodnavigator.com/
http://www.nagref.gr 233
http://www.nalusda.gov/fnic/
http://www.szu.cz
http://www.ndsc.ie
http://www.ukzuz.cz
http://www.nsai.ie/
http://www.uskvbl.cz
http://www.odca.ie
http://www.uzpi.cz
http://www.oecd.org/
http://www.vlada.cz
http://www.phytosanitary.cz
http://www.vri.cz
http://www.pro-bio.cz/
http://www.vupp.cz
http://www.spotrebitele.cz
http://www.vurv.cz
http://www.srs.cz
http://www.vuzv.cz
http://www.sujb.cz
http://www.who.int
http://www.svscr.cz
http://www.ypes.gr
http://www.szpi.gov.cz
.
.
234
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
ADI ADSN AFFSA BSE ČOI DAF DDT DG DG AGRI DG ENVI DG MARKT DG SANCO DHC EFET EFSA ESD EU EURATOM FSAI FVO GMO HACCP KEZ KVS MRL MZe NKM NOAEL OOVZ PBU PNT RAPEX
Denní dietární příjem Animal Disease Notification System Francouzský potravinový úřad Bovine spongiform encephalopaty Česká obchodní inspekce Ministerstvo zemědělství a potravin Dichlordifenyltrichlorethan Generální ředitelství Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova Generálního ředitelství pro životní prostředí Generálního ředitelství pro vnitřní trh Generální ředitelství pro Ministerstvo zdraví a dětí Řecký potravinový úřad Evropský úřad pro bezpečnosti potravin Evropský soudní dvůr Evropská Unie Evropské společenství pro atomovou energii Irský úřad pro bezpečnost potravin Potravinový a veterinární úřad Geneticky modifikované organismy Analýza rizika a kritické kontrolní body Kontrola ekologického zemědělství Krajské veterinární správy Maximální limit reziduí Ministerstvo zemědělství Národní kontaktní místo No-Observed-Adverse-Efect Level Orgány ochrany veřejného zdraví Předměty denního užívání Potraviny nového typu Rapid Exchange of Information on Dangerous Products
235
RASFF SARS SES SPV SRS SÚJB SVS SZPI SZÚ TRACES ÚKZÚZ ÚSKVBL ÚZPI WTO ZPF ZÚ
Systém rychlého varování pro potraviny a krmiva Těžký akutní respirační syndrom Smlouva o Evropských společenství Spotřebitelským poradním výborem Státní rostlinolékařská správa Státní úřad pro jadernou bezpečnost Státní veterinární správa Státní zemědělská a potravinářská inspekce Státní zdravotní ústav Trade Control and Expert System Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský Ústav pro státní kontrolu veterinárních biopreparátů a léčiv Ústav zemědělských a potravinářských informací Světová obchodní organizace Zemědělský půdní fond Zdravotnické ústavy
236
237
238
239
